VERANTWOORDINGSONDERZOEK

Ministerie van
Volksgezondheid,
Welzijn en Sport (XVI)
Rapport bij het Jaarverslag 2022

2023

Vooraf
Verantwoordingsonderzoek 2022
De Algemene Rekenkamer doet ieder jaar onderzoek naar de verantwoording die
ministers in hun jaarverslagen afleggen over hun bestedingen, hun bedrijfsvoering
en hun beleid. Dit noemen we het verantwoordingsonderzoek. Onze centrale
vragen in dit jaarlijkse verantwoordingsonderzoek zijn:
• Is het geld in het afgelopen jaar ontvangen, besteed en verantwoord volgens
de regels?
• Waren de zaken op het departement goed geregeld?
• Heeft het beleid de gewenste resultaten opgeleverd?
Op basis van deze vragen beschrijven wij per begrotingshoofdstuk of de ver­
antwoordelijke ministers hun zaken op orde hebben. Zoals onze wettelijke taak
voorschrijft, geven wij daarbij ook oordelen over de financiële informatie, de
kwaliteit van de bedrijfsvoering en de totstandkoming van de bedrijfsvoeringsen beleidsinformatie in de jaarverslagen van de ministers. Pas nadat zij de
verklaring van goedkeuring van de Algemene Rekenkamer bij de rijksrekening en
rijkssaldi­balans hebben ontvangen, kunnen de Staten-Generaal per begrotings­
hoofdstuk decharge verlenen aan de verantwoordelijke minister. Bijlage 2 bevat
een uitgebreidere toelichting op ons verantwoordingsonderzoek.
Dit rapport heeft betrekking op het Jaarverslag 2022 van het Ministerie van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Onze overige publicaties in het kader
van het verantwoordingsonderzoek 2022 vindt u op www.rekenkamer.nl/
verantwoordingsonderzoek-2022. Hier vindt u ook ons rapport Staat van de
rijksverantwoording 2022. Hierin nemen wij de verklaring van goedkeuring
van de rijksrekening op. Ook bevat deze publicatie een overkoepelende
uiteenzetting over het verantwoordingsonderzoek 2022.

Inhoud
1.

Onze conclusies | 4

2.

Feiten en cijfers | 6

3.

Financiële informatie | 12

3.2

Oordeel over de financiële verantwoordings­informatie op artikelniveau | 20

4.

Bedrijfsvoering | 24

4.2

Oordeel over de bedrijfsvoering | 25

4.3

Onvolkomenheden | 26

4.4

Belangrijke risico’s en aandachtspunten in de bedrijfsvoering | 47

4.5

Onderzoeksuitkomsten totstandkoming bedrijfsvoeringsinformatie | 48

5.

Beleidsresultaten | 49

5.2

Onderzoeksuitkomsten totstandkoming beleidsinformatie | 64

6.

Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer | 65

6.2

Nawoord Algemene Rekenkamer | 67

3.1

4.1

5.1

6.1

Oordeel over de financiële verantwoordings­informatie op totaalniveau | 13

Ontwikkelingen in de bedrijfsvoering | 24

Stagefonds Zorg | 49

Reactie minister van VWS | 65

Bijlagen | 69

Bijlage 1 Overzicht fouten en onzekerheden Ministerie van VWS 2022 | 69
Bijlage 2 Over het verantwoordingsonderzoek | 72
Bijlage 3 Onderzoeksverantwoording Stagefonds Zorg | 78
Bijlage 4 Literatuur | 89
Bijlage 5 Eindnoten | 94

1. Onze conclusies
Het financieel beheer van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) beoordelen we
voor het derde jaar op een rij als ernstig onvolkomen. Belangrijk in het financieel beheer over 2022
was de afwikkeling van voorschotten die uitgekeerd zijn tijdens de coronapandemie. Ondanks forse
inspanning van het ministerie kon de rechtmatigheid van de besteding van veel publiek geld niet
vastgesteld worden. Wij maken ons zorgen over het tempo waarin de minister werkt aan structurele
verbeteringen in het financieel beheer.

Minister werkt aan kortetermijnverbeteringen, fouten niet alleen door corona

Structurele verbeteringen moeten
sneller

De minister heeft serieus gewerkt aan korte­
termijnverbeteringen. In 2022 heeft de minister
vaker volgens de regels contracten afgesloten
en geld uitgegeven dan in 2021. Toch was in dat
jaar € 1,4 miljard van de verplichtingen en € 0,9
miljard van de uitgaven onrechtmatig of onzeker.
Dit is wel lager dan in 2021, maar nog steeds
te hoog.

De minister erkent dat blijvende verbeteringen
in het financieel beheer nodig zijn. Hij werkt
hieraan met een verbeterplan. Wij maken ons
zorgen dat de aanpak van de minister niet tot
voldoende tempo leidt, terwijl de problemen in
het financieel beheer hardnekkig zijn. We hebben
de minister van VWS eind maart 2023 geïnfor­
meerd over onze zorgen.
Omdat de minister van Financiën de taak heeft
de doelmatigheid van het financieel beheer van
het Rijk te bevorderen, hebben we deze minister
gevraagd aan aandacht te geven aan het
Ministerie van VWS.1

Het ministerie stak veel energie in het rechtmatig
verantwoorden van eerder verstrekt geld ter
bestrijding van corona. In een aantal gevallen
is dat gelukt, zoals bij de bonusregeling voor
zorgpersoneel. In veel andere gevallen bleek dat
niet meer mogelijk. Enkele organisaties waar de
minister veel geld aan gaf, konden bijvoorbeeld
niet aantonen dat álle goederen of diensten
waarvoor was betaald, echt zijn geleverd.
De minister heeft ervoor gekozen deze fouten en
onzekerheden zoveel mogelijk te verantwoorden
in het Jaarverslag 2022. Het gaat om een bedrag
van € 5,1 miljard aan afgerekende voorschotten.
Ook los van coronagerelateerde uitgaven zijn
er echter problemen in het financieel beheer.
Tot halverwege maart 2023 waren correcties
nodig in de administratie om een goed beeld
over 2022 te krijgen. Het ministerie kon daar­
door het jaarverslag niet op tijd afronden.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

4

Algemene Rekenkamer

Financieel oordeel bij het Jaarverslag 2022 van het
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag
2022 van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport voldoet op totaalniveau aan de daaraan te stellen eisen,
zoals opgenomen in de Comptabiliteitswet 2016 en de
Rijksbegrotingsvoorschriften, met uitzondering van
- de rechtmatigheid van de verplichtingen;
- de rechtmatigheid van de uitgaven en ontvangsten;
- de rechtmatigheid van de afgerekende voorschotten;
- de rechtmatigheid van de samenvattende verantwoordingsstaat baten-lastenagentschappen;
- de betrouwbaarheid en ordelijkheid van de uitgaven en
ontvangsten.
De saldibalans voldoet wel aan de daaraan te stellen eisen.
Dat geldt ook voor de betrouwbaarheid en ordelijkheid van de
verplichtingen en de samenvattende verantwoordingsstaat
baten-lastenagentschappen.

Onvolkomenheden bij
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Bestaande onvolkomenheden
1.

Financieel beheer

2.

Subsidiebeheer

3.

Informatiebeveiliging

4.

Lifecyclemanagement

2019 2020 2021 20212

5. Materieelbeheer
Onvolkomenheid

Er is in het afgelopen jaar ontwikkeling aangetoond

Ernstige onvolkomenheid

in het oplossen van de onvolkomenheid

Opgelost: de maatregelen die zijn uitgevoerd

Er is in het afgelopen jaar weinig/geen ontwikkeling

om de onvolkomenheid op te lossen, werken

aangetoond in het oplossen van de onvolkomenheid

Verder in het rapport
• Hoofdstuk 2 Feiten en cijfers
• Hoofdstuk 3 Financiële informatie
• Hoofdstuk 4 Bedrijfsvoering
• Hoofdstuk 5 Beleidsresultaten

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

5

Algemene Rekenkamer

2.
Feiten en cijfers
De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) is verantwoordelijk voor de
volksgezondheid, voor toegankelijke, goede en betaalbare gezondheidszorg, voor een
effectief en efficiënt werkend stelsel van maatschappelijke ondersteuning en voor het
sport- en beweegbeleid.
Het Ministerie van VWS heeft in 2022 € 31.401 miljoen uitgegeven. Dit is 9,6% van
de totale rijksuitgaven over 2022. Daarnaast zijn door het ministerie verplichtingen
aangegaan voor € 31.698 miljoen. De ontvangsten bedroegen € 1.258 miljoen.
Tabel 1 Ministerie van VWS (XVI) in miljoenen € en aantallen fte’s
2020

2021

2022

Verplichtingen

34.939

34.900

31.698

Uitgaven

27.249

33.113

31.401

750

785

1.258

5.240

5.736

6.114

Ontvangsten
Fte’s

De uitgaven van het Ministerie van VWS zijn in 2022 gedaald ten opzichte van 2021.
Er is € 3,2 miljard minder uitgegeven; dit is een daling van 9%. Ook de verplichtingen
zijn gedaald met € 3,2 miljard; een daling van 5%. Dit komt voornamelijk doordat de
coronapandemie in 2022 afnam in heftigheid. Er ging daardoor minder geld naar
bijvoorbeeld GGD’en en veiligheidsregio’s en er werden minder coronagerelateerde
verplichtingen aangegaan. In de volgende alinea lichten we de corona-uitgaven toe.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

6

Algemene Rekenkamer

De ontvangsten zijn ten opzichte van 2021 gestegen met € 473 miljoen; dit is een
stijging van 60%. Het gaat hier vooral om geld dat het Ministerie van VWS terugkreeg
bij de afrekening van corona-gerelateerde opdrachten en voorschotten (onder andere
testen voor toegang en de werkzaamheden van GGD’en en GGD GHOR).
Coronagerelateerde uitgaven
De uitgaven die de minister van VWS deed vanwege de coronacrisis namen in 2022
flink af ten opzichte van 2021. In 2021 was 25% van de totale uitgaven, € 8,2 miljard,
nog bestemd voor coronacrisismaatregelen. In 2022 ging het om 12% van het totaal,
€ 3,9 miljard (zie figuur 1). Het grootste deel van de corona-uitgaven ging vorig jaar
naar de GGD’en en veiligheidsregio’s (€ 1,8 miljard), de testcapaciteit (€ 0,6 miljard) en
de ontwikkeling, het goedkeuringsproces en het toedienen van vaccins (€ 0,9 miljard).
Meer details over specifieke regelingen staan in onze webpublicatie Coronarekening
(www.rekenkamer.nl/coronarekening).
Figuur 1 Percentage uitgaven van het Ministerie van VWS aan coronacrisismaatregelen

12% van de uitgaven (€ 3,9 miljard) is besteed aan coronacrisismaatregelen

12%

Reguliere uitgaven
Uitgaven aan coronacrisismaatregelen

88%
Het percentage uitgaven van het Ministerie van VWS aan de coronacrisismaatregelen
is gebaseerd op gegevens van het Ministerie van Financiën. De Algemene Rekenkamer
heeft deze gegevens niet gecontroleerd.
Figuur 2 toont de verschillende soorten uitgaven die de minister van VWS heeft
gedaan. Te zien is dat het grootste deel van de uitgaven (€ 16,2 miljard) is bestemd
voor bekostiging van de zorg. Dit gaat onder andere om:
•

€ 9,0 miljard voor de rijksbijdrage Wlz;

•

€ 4,2 miljard voor de bijdrage in de kosten van kortingen (BIKK);

•

€ 2,8 miljard voor de rijksbijdrage Zorgverzekeringsfonds voor financiering van
verzekerden onder de 18.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

7

Algemene Rekenkamer

Het resterende deel van de uitgaven is onder meer bestemd voor opdrachten (zoals
voor de inkoop van coronavaccins en -tests), inkomensoverdrachten (voor het grootste
deel zorgtoeslagen), bijdragen (aan onder andere gemeenten, zbo’s/rwt’s en agent­
schappen) en subsidies.
Figuur 2 Uitgaven en fiscale regelingen Ministerie van VWS in 2022

Van de begroting van VWS gaat het meeste geld naar bekostiging zorg
Bekostiging
Inkomensoverdrachten
Subsidies (regelingen)
Opdrachten
Bijdrage aan medeoverheden
Bijdrage aan zbo's/rwt's
Bijdrage aan agentschappen
Overige uitgaven
Fiscale regelingen

0

4

8

12

16

Bedragen x € miljard
Fiscale regelingen (ramingen)

Uitgaven (realisatiecijfers)

De indeling naar de financiële instrumenten is gebaseerd op gegevens van het
Ministerie van Financiën. De Algemene Rekenkamer heeft deze gegevens niet
gecontroleerd.
Fiscale regelingen
Fiscale regelingen zijn een beleidsinstrument en dienen een bepaald doel. Fiscale
regelingen zijn een gedeelde verantwoordelijkheid van de minister van Financiën, die
verantwoordelijk is voor het budget dat ermee is gemoeid, en de minister die er beleid
mee uitvoert. Fiscale regelingen worden niet verantwoord in het jaarverslag van het
Ministerie van VWS. Ramingen van de gederfde belastingopbrengsten zijn per regeling
opgenomen in een bijlage van de Miljoenennota van het Ministerie van Financiën.
Fiscale regelingen leiden tot minder belastinginkomsten en daarvoor geldt, anders
dan voor uitgaven, zelden een limiet. Kortom: de lusten zijn voor de vakminister, de
lasten voor de minister van Financiën. We hebben regelmatig onderzoek gedaan naar
fiscale regelingen. Vaak moesten we concluderen dat de doelstellingen vaag zijn,
de onderbouwing gebrekkig is en het resultaat onduidelijk. Daarom hebben we in

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

8

Algemene Rekenkamer

het verantwoordingsonderzoek 2020 aanbevolen de fiscale regelingen te herzien.
De fiscale regelingen waarvoor de minister van VWS verantwoordelijk is, hebben samen
een geraamde omvang van € 1,7 miljard. De grootste post op het beleidsterrein van
het Ministerie van VWS is het verlaagde btw-tarief voor geneesmiddelen en hulpmid­
delen voor in totaal € 1,4 miljard. Andere regelingen zijn: de aftrek specifieke zorgkosten
(€ 257 miljoen) en het verlaagd tarief motorrijtuigenbelasting bestelauto gehandicapten
(€ 17 miljoen).2
Premiegefinancierde uitgaven
Zorguitgaven worden niet alleen bekostigd uit belastinggeld, maar ook, en voor het
grootste deel, uit premie-inkomsten, zoals de premies die particulieren en werkgevers
betalen voor de verplichte zorgverzekering. Ook dit zijn publieke uitgaven, maar het
begrotings- en verantwoordingsproces ervan is anders dan de rijksbegrotingscyclus.
We behandelen hier daarom kort de premiegefinancierde uitgaven van het Ministerie
van VWS.
Begrotings- en verantwoordingscyclus premiegefinancierde zorguitgaven
Premiegefinancierde uitgaven en inkomsten staan buiten de begroting van het
Ministerie van VWS. Het parlement heeft daardoor geen budgetrecht bij de premie­­g­efinancierde uitgaven. Dit houdt onder andere in dat de minister vooraf geen autori­
satie nodig heeft van het parlement om uitgaven te doen of de premiehoogte aan te
passen. Het parlement kan wel invloed uitoefenen op de premiegefinancierde uitgaven
en inkomsten door de wet- en regelgeving die eraan ten grondslag ligt te veranderen.
Ook heeft het parlement invloed op de aanspraken, door goedkeuring te geven aan
het basispakket.
De premiegefinancierde inkomsten en uitgaven van het Ministerie van VWS worden,
evenals de inkomsten en uitgaven vanuit de begroting van het Ministerie van VWS,
gerekend tot de collectieve inkomsten en uitgaven van Nederland. Het saldo van alle
collectieve inkomsten en uitgaven in Nederland (het EMU-saldo) is breder dan het
saldo van de rijksfinanciën. Het bevat ook de inkomsten en uitgaven van de decentrale
overheden (zoals gemeenten, provincies en waterschappen) en premiegefinancierde
sectoren.
Financiering van de zorguitgaven
Het grootste deel van de zorguitgaven betreft zorg die geregeld is in 2 wetten: de Zorg­
verzekeringswet (Zvw) en de Wet langdurige zorg (Wlz). De Zorgverzekeringswet regelt
vooral de curatieve zorg (gericht op herstel van gezondheid), zoals ziekenhuiszorg,
huisartsenzorg en medicijnen. De Wet langdurige zorg (Wlz) regelt zware, intensieve

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

9

Algemene Rekenkamer

zorg en verzorging voor kwetsbare ouderen, mensen met een handicap en mensen
met een psychische aandoening.
De zorguitgaven voor de Zvw lopen deels via zorgverzekeraars en deels via het
Zorgverzekeringsfonds (Zvf). De zorguitgaven voor de Wlz lopen via het Fonds
langdurige zorg (Flz).
Figuur 3 Uitgaven voor de Zorgverzekeringswet en Wet langdurige zorg

De uitgaven van de Zvw en Wlz worden vooral betaald met premies

50

40
Eigen betalingen
30

Rijksbijdragen
Premies

In € miljard

20

10

0

Zvw

Wlz

De uitgaven voor de Zvw en Wlz worden gefinancierd uit premies, rijksbijdragen
en eigen betalingen. Zoals in figuur 3 te zien is, worden deze uitgaven voor het
grootste deel gefinancierd uit premies. Voor de Zvw gaat het om € 49,7 miljard aan
premies (de nominale premie en de inkomensafhankelijke bijdrage); voor de Wlz is
dit € 16,0 miljard.
Een kleiner deel van de uitgaven bestaat uit rijksbijdragen en eigen betalingen.
De rijksbijdragen zijn geldstromen vanuit de begroting naar de fondsen Zvf en Flz.
De fondsen besteden dit geld vervolgens aan zorg. Voor de Zvw gaat het om € 2,8
miljard aan rijksbijdragen; de rijksbijdragen voor de Wlz tellen op tot € 13,2 miljard.
Omdat de rijksbijdragen uit de begroting komen, vallen deze wel onder het budget­
recht van het parlement. De eigen betalingen in het kader van de Zvw bedragen
€ 3,2 miljard; in het geval van de Wlz gaat het om € 2,1 miljard aan eigen betalingen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

10

Algemene Rekenkamer

Uitgavenplafond Zorg
De premiegefinancierde uitgaven voor de Zvw en Wlz maken deel uit van het Uitgaven­
plafond Zorg (UPZ). Het UPZ is een afspraak die het kabinet maakt aan het begin van
een kabinetsperiode. Hierin wordt het maximum aan uitgaven voor de zorg vastge­
legd. Het doel van de afspraak is om de uitgaven beter te beheersen. Voor 2022 is het
UPZ vastgesteld op € 82,4 miljard.
In 2022 bedroegen de netto-uitgaven onder het UPZ in totaal € 81,5 miljard (en dus is
het UPZ niet overschreden). De bruto-uitgaven onder het UPZ bestaan uit: de premie­
gefinancierde uitgaven op grond van de Zvw en Wlz (€ 84,8 miljard); uitgaven aan
beschermd wonen in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning3 (€ 1,5
miljard) en een deel van de begrotingsuitgaven van het Ministerie van VWS voor zorg­
opleidingen en zorg, welzijn en jeugdhulp in Caribisch Nederland (€ 0,5 miljard).
De netto-uitgaven onder het UPZ zijn de bruto-uitgaven minus de eigen betalingen van
zorggebruikers (€ 5,3 miljard).

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

11

Algemene Rekenkamer

3.
Financiële informatie
In dit hoofdstuk bespreken we de resultaten van ons onderzoek naar de financiële
verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2022 van het Ministerie van VWS.
We geven oordelen over zowel de rechtmatigheid als de betrouwbaarheid en ordelijk­
heid van de financiële verantwoordingsinformatie. Een financiële transactie, zoals een
uitgave, is rechtmatig als deze voldoet aan relevante Nederlandse en Europese regel­
geving. Voldoet een uitgave niet aan deze regelgeving, dan is de uitgave onrechtmatig.
De rechtmatigheid van een uitgave is onzeker als onduidelijk is of een uitgave voldoet
aan deze regelgeving.
Financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag is betrouwbaar als deze
overeenkomt met de werkelijk aangegane verplichtingen, uitgaven en ontvangsten.
Ordelijk wil zeggen dat de informatie op een beheerste wijze tot stand is gekomen.
We geven onze oordelen in § 3.1 op totaalniveau van het Jaarverslag 2022 en in § 3.2 op
artikelniveau. We sluiten hiermee aan op het budgetrecht van het parlement.
Op de volgende pagina geven we ons oordeel weer.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

12

Algemene Rekenkamer

Financieel oordeel bij het Jaarverslag 2022 van het
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag
2022 van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport voldoet op totaalniveau aan de daaraan te stellen eisen,
zoals opgenomen in de Comptabiliteitswet 2016 en de
Rijksbegrotingsvoorschriften, met uitzondering van
- de rechtmatigheid van de verplichtingen;
- de rechtmatigheid van de uitgaven en ontvangsten;
- de rechtmatigheid van de afgerekende voorschotten;
- de rechtmatigheid van de samenvattende verantwoordingsstaat baten-lastenagentschappen;
- de betrouwbaarheid en ordelijkheid van de uitgaven en
ontvangsten.
De saldibalans voldoet wel aan de daaraan te stellen eisen.
Dat geldt ook voor de betrouwbaarheid en ordelijkheid van de
verplichtingen en de samenvattende verantwoordingsstaat
baten-lastenagentschappen.

3.1 Oordeel over de financiële verantwoordings­
informatie op totaalniveau
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de financiële verantwoordingsinformatie
op totaalniveau.
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2022 van het
Ministerie van VWS:
• is op totaalniveau niet rechtmatig. Dit geldt voor:
‑

de rechtmatigheid van de verplichtingen;

‑

de rechtmatigheid van de uitgaven en ontvangsten;

‑

de rechtmatigheid van de afgerekende voorschotten;

‑

de rechtmatigheid van de samenvattende verantwoordingsstaat
baten-lastenagentschappen.

• is op totaalniveau betrouwbaar en ordelijk en voldoet aan de regels voor
het inrichten van de jaarverslagen, met uitzondering van:
‑

de betrouwbaarheid en ordelijkheid van de uitgaven en ontvangsten;

‑

de betrouwbaarheid en ordelijkheid van de afgerekende voorschotten.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

13

Algemene Rekenkamer

Wij geven dit oordeel onder het voorbehoud dat de Staten-Generaal goed­
keuring zullen verlenen aan de slotverschillen waarin alle geraamde uitgaven,
verplichtingen en ontvangsten uit de begroting van het Ministerie van VWS
(XVI) in overeenstemming zijn gebracht met de uiteindelijk gerealiseerde
bedragen.
De volgende figuur maakt duidelijk bij welke financiële stromen wel of geen sprake is van
overschrijding van de tolerantiegrens (rood respectievelijk groen bolletje). Gedetailleerde
informatie over de geconstateerde fouten en onzekerheden in de verplichtingen en in
de uitgaven en ontvangsten staat in afzonderlijke overzichten in bijlage 1.
Figuur 4 Overschrijding van de tolerantiegrens op totaalniveau

Op totaalniveau
Rechtmatigheid van de
verplichtingen
Rechtmatigheid van de
uitgaven en ontvangsten
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de verplichtingen
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de uitgaven en ontvangsten
Rechtmatigheid van de
afgerekende voorschotten
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de afgerekende voorschotten
Rechtmatigheid van de
samenvattende verantwoordingsstaat baten-lastenagentschappen
Tolerantiegrens

Afname coronagelden in 2022: bevindingen in de rechtmatigheid afgenomen,
maar voor de verplichtingen nog wel boven de tolerantiegrens
De coronacrisis heeft belangrijke invloed op de uitgaven van het Ministerie van VWS in
de periode 2020-2022. Daarom geven we de invloed hiervan op de verplichtingen en
uitgaven van het Ministerie van VWS weer in relatie tot de geconstateerde bevindin­
gen in de rechtmatigheid.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

14

Algemene Rekenkamer

In 2022 zijn de verplichtingen voor coronagerelateerde maatregelen afgenomen
tot € 3.445 miljoen (2021: € 9.939 miljoen, 2020: € 7.872 miljoen). Ook de corona­
gerelateerde uitgaven zijn gedaald tot € 3.871 miljoen (2021: € 8.208 miljoen, 2020:
€ 5.054 miljoen).
De fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de coronagerelateerde verplich­
tingen (€ 952 miljoen) zijn boven de tolerantiegrens voor alle verplichtingen (€ 634
miljoen), maar zowel absoluut als relatief afgenomen ten opzichte van 2021 (€ 3.655
miljoen, 2020: € 5.405 miljoen). Bij de coronagerelateerde uitgaven is het bedrag aan
fouten en onzekerheden over 2022 (€ 583 miljoen) onder de tolerantiegrens voor alle
uitgaven (€ 653 miljoen) en zowel absoluut als relatief ook afgenomen ten opzichte
van 2021 (€ 1.700 miljoen, 2020: € 2.105 miljoen). In onderstaande figuren laten we
dit schematisch zien.
Figuur 5 Bevindingen in de rechtmatigheid van coronagerelateerde verplichtingen

Coronagerelateerde verplichtingen (in miljarden €)

Coronagerelateerde verplichtingen afgenomen, bevindingen in de
rechtmatigheid boven de tolerantiegrens maar wel afgenomen
Onrechtmatig of onzeker

Rechtmatig

10,0
37%

7,5

5,0

69%

28%

2,5

0,0

2020

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

2021

15

2022

Algemene Rekenkamer

Figuur 6 Bevindingen in de rechtmatigheid van coronagerelateerde uitgaven

Coronagerelateerde uitgaven afgenomen, bevindingen in de rechtmatigheid
onder de tolerantiegrens en afgenomen

Coronagerelateerde uitgaven (in miljarden €)

Onrechtmatig of onzeker

Rechtmatig

8
21%

6

4

42%

15%

2

0

2020

2021

2022

Er zijn minder bevindingen in de rechtmatigheid ten opzichte van vorig jaar. Bij inkopen
is minder vaak een beroep gedaan op dwingende spoed, doordat de coronacrisis in
de loop van 2022 naar de achtergrond verdween. Daarnaast zijn er minder inkoop­
facturen betaald waarvan de levering onvoldoende kon worden onderbouwd.
In gevallen waar volgens de minister sprake was van dwingende redenen voor de
staat en de autorisatie van het parlement voor nieuw beleid niet kon worden afgewacht,
werd het parlement daar in bijna alle gevallen vooraf over geïnformeerd zoals is
vereist.
Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid op totaalniveau van de verplichtingen
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden bij de rechtmatigheid van de ver­
plichtingen (€ 634,0 miljoen) is overschreden. We constateren € 1.379,2 miljoen aan
fouten en onzekerheden. De belangrijkste fouten en onzekerheden lichten we toe.
• Een bedrag van € 529,1 miljoen aan fouten betreft een bijdrage aan stichting
Landelijke Coördinatie COVID-19 Bestrijding (LCCB). Het Ministerie van VWS heeft
deze stichting als een rechtspersoon met een wettelijk taak (rwt) aangemerkt. In
de huidige wet ontbreekt echter een wettelijke grondslag om stichting LCCB als
rwt aan te merken. Zie voor de context § 4.3.1.
• Een bedrag van € 196,9 miljoen aan fouten en € 150,9 miljoen aan onzekerheden
wordt veroorzaakt door ingekochte goederen en diensten, waarbij opdrachten
direct zijn gegund door een beroep te doen op dwingende spoed. Hierbij voldoet
de vereiste onderbouwing waarom directe gunning noodzakelijk is, niet aan de
Europese aanbestedingswet- en regelgeving.
Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

16

Algemene Rekenkamer

• Een bedrag van € 83,4 miljoen aan fouten en € 178,2 miljoen aan onzekerheden
heeft betrekking op het risico op staatssteun.
In onderstaande figuur is dit schematisch weergegeven.
Figuur 7 Verdeling fouten en onzekerheden van de verplichtingen naar categorieën

Grootste deel fouten en onzekerheden vanwege ontbreken
wettelijke grondslag bij verplichtingen

241

Wettelijke grondslag ontbreekt

529

Inkoop – dwingende spoed

in miljoenen €

261

Risico op staatssteun
Overig

348
Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid op totaalniveau van de uitgaven en
ontvangsten
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden bij de rechtmatigheid van de uitgaven
en ontvangsten (€ 653,2 miljoen) is overschreden. We constateren € 905,9 miljoen
aan fouten en onzekerheden. De belangrijkste fouten en onzekerheden lichten we toe.
• Een bedrag van € 579,0 aan onzekerheden betreft ingekochte goederen en diensten,
waarvan de geleverde prestatie niet volledig kon worden onderbouwd. Het betreft
grotendeels coronagerelateerde inkopen. Zie hiervoor ook § 4.3.1.
• Er is een onzekerheid van € 230,5 miljoen op de uitbetaling van de zorgtoeslag.
• Op grond van artikel 13 lid 4 van de Regeling financieel beheer van het Rijk moet
een bankgarantie van een leverancier worden geëist als het voorschot € 0,5 miljoen
of meer bedraagt. Een bedrag van € 53,1 miljoen aan fouten voor ingekochte
diensten houdt hiermee verband. Er ontbreekt een bankgarantie bij de verstrekte
voorschotten én er is geen verzoek tot afwijking van deze regelgeving gevraagd
aan de minister van Financiën.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

17

Algemene Rekenkamer

In onderstaande figuur is dit schematisch weergegeven.
Figuur 8 Verdeling fouten en onzekerheden van de uitgaven en ontvangsten naar
categorieën

Grootste deel fouten en onzekerheden van uitgaven en ontvangsten
vanwege onvoldoende onderbouwing prestatie

43

53
Inkoop – prestatie onvoldoende onderbouwd

in miljoenen €

230

Zorgtoeslag
Wet- en regelgeving overig
Overig

579

Fouten en onzekerheden in de betrouwbaarheid en ordelijkheid op totaalniveau van
de uitgaven en ontvangsten
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden bij de betrouwbaarheid en ordelijk­
heid van de uitgaven en ontvangsten is overschreden door de statistisch berekende
maximale fout en onzekerheid. De maximale fout en onzekerheid bedraagt € 669,8
miljoen. De tolerantiegrens bedraagt € 653,2 miljoen. De meest waarschijnlijke fout
bedraagt € 12,6 miljoen en de meest waarschijnlijke onzekerheid bedraagt € 617,2
miljoen. De fouten en onzekerheden worden voornamelijk veroorzaakt door ingekochte
goederen en diensten, waarvan de geleverde prestatie niet volledig kon worden onder­
bouwd. Het betreft grotendeels coronagerelateerde inkopen.
Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de afgerekende voorschotten
Het jaar 2022 stond voor het Ministerie van VWS in het teken van de afwikkeling
van voorschotten die uitgekeerd zijn tijdens de coronapandemie. In totaal heeft het
ministerie € 16.648,1 miljoen aan voorschotten afgerekend, waarvan een fors deel
coronagerelateerd is. Ondanks de energie die in de afwikkeling van de voorschotten
is gestoken, bleek het in meerdere gevallen niet meer mogelijk om de rechtmatigheid
vast te stellen. De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden bij de rechtmatigheid
van de afgerekende voorschotten (€ 832,4 miljoen) is overschreden. We constateren
€ 5.119,9 miljoen aan fouten en onzekerheden. De belangrijkste onzekerheden lichten
we toe.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

18

Algemene Rekenkamer

• Een bedrag van € 4.734,6 miljoen aan onzekerheden betreft afgerekende voor­
schotten ter bestrijding van de coronapandemie, waarbij informatie ontbrak om
de rechtmatigheid vast te stellen. Een voorbeeld is dat de geleverde prestatie
niet volledig kon worden onderbouwd. Zie hiervoor ook § 4.3.1.
• Er is een onzekerheid van € 195,0 miljoen op de afrekening van voorschotten bij
de subsidieregeling Kwaliteitsimpuls Personeel Ziekenhuizen. Zie hiervoor ook
§ 4.3.2.
• Er is een onzekerheid van € 129,6 miljoen op de afgerekende voorschotten van
de zorgtoeslag.
Fouten en onzekerheden in de betrouwbaarheid en ordelijkheid van de afgerekende
voorschotten
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden bij de betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de afgerekende voorschotten (€ 832,4 miljoen) is overschreden. We constateren
€ 2.963,7 miljoen aan fouten en onzekerheden. Dit komt vooral doordat enkele organi­
saties waar de minister veel geld aan gaf, niet konden aantonen dat álle goederen of
diensten waarvoor was betaald, daadwerkelijk zijn geleverd.
Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de samenvattende
ver­antwoordingsstaat baten-lastenagentschappen
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden bij de rechtmatigheid van de
samenvattende verantwoordingsstaat baten-lastenagentschappen (€ 25,0 miljoen)
is overschreden. We constateren € 85,2 miljoen aan fouten en onzekerheden.
De belangrijkste fouten en onzekerheden lichten we toe.
• Er is een onzekerheid van € 21,5 miljoen voor ingekochte diensten waarvan de
geleverde prestatie niet kon worden onderbouwd.
• Een bedrag van € 20,7 miljoen aan fouten betreft een besteding boven de maximale
waarde van een raamovereenkomst.
• Er is een fout van € 19,5 miljoen doordat rijksbrede overbruggingsovereenkomsten
voor diverse adviesdiensten onrechtmatig zijn verlengd.
• Een bedrag van € 11,7 miljoen aan fouten betreft een overbruggingsovereenkomst
voor medicinale cannabis die onrechtmatig is verlengd.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

19

Algemene Rekenkamer

Voorbehoud slotverschillen – nog door de Staten-Generaal te autoriseren
budgetten
Het bedrag aan verplichtingen dat in het Jaarverslag 2022 van het Ministerie
van VWS is opgenomen, omvat € 485,9 miljoen aan overschrijdingen op de
begrotingsartikelen 6, 7 en 8. Het bedrag aan uitgaven omvat € 477,6 miljoen
aan overschrijdingen op het begrotingsartikel 8. Gaan de Staten-Generaal niet
akkoord met de daarmee samenhangende slotverschillen, dan moeten wij
onze oordelen over de financiële verantwoordingsinformatie mogelijk herzien.

3.2 Oordeel over de financiële verantwoordings­
informatie op artikelniveau
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de financiële verantwoordingsinformatie
op artikelniveau.
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2022 van het
Ministerie van VWS:
• is op artikelniveau rechtmatig, met uitzondering van artikel 1 Volksgezond­
heid, artikel 4 Zorgbreed beleid, artikel 5 Jeugd, artikel 6 Sport en bewegen
en artikel 10 Apparaatsuitgaven:
‑

In de artikelen 1, 4 en 6 hebben we fouten en onzekerheden geconstateerd
in de rechtmatigheid van de verantwoording van de verplichtingen die de
artikelgrens overschrijden.

‑

In de artikelen 1, 5 en 10 hebben we fouten en onzekerheden geconsta­
teerd in de rechtmatigheid van de verantwoording van de uitgaven en
ontvangsten die de artikelgrens overschrijden.

• is op artikelniveau betrouwbaar en ordelijk en voldoet aan de regels voor
het inrichten van de jaarverslagen, met uitzondering van artikel 1 Volks­
gezondheid en artikel 10 Apparaatsuitgaven. In deze artikelen hebben we
fouten en onzekerheden geconstateerd in de betrouwbaarheid en ordelijk­
heid van de verantwoording van de uitgaven en ontvangsten die de artikel­
grens overschrijden.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

20

Algemene Rekenkamer

In de volgende figuur lichten we de overschrijdingen op artikelniveau toe.
Figuur 9 Overschrijding van de tolerantiegrens op artikelniveau

Op artikelniveau
Artikel 1: fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de
verplichtingen (€ 1.101,3 miljoen).
Artikel 4: fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de
verplichtingen (€ 47,8 miljoen).
Artikel 6: fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de
verplichtingen (€ 107,7 miljoen).
Artikel 1: fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de
uitgaven en ontvangsten (€ 563,5 miljoen).
Artikel 5: fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de
uitgaven en ontvangsten (€ 9,4 miljoen).
Artikel 10: fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de
uitgaven en ontvangsten (€ 19,1 miljoen).
Artikel 1: fouten en onzekerheden in de betrouwbaarheid en
ordelijkheid van de uitgaven en ontvangsten (€ 566,0 miljoen).
Artikel 10: fouten en onzekerheden in de betrouwbaarheid en
ordelijkheid van de uitgaven en ontvangsten (€ 18,3 miljoen).

Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de verplichtingen van begrotingsartikel 1 Volksgezondheid
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de verant­
woording van de verplichtingen op artikel 1 Volksgezondheid is overschreden.
Het betreft fouten van € 791,4 miljoen en onzekerheden van € 309,9 miljoen die de
tolerantiegrens van € 188,5 miljoen overschrijden. De belangrijkste fouten en onzeker­
heden lichten we toe.
• Een bedrag van € 529,1 miljoen aan fouten betreft een bijdrage aan stichting
Landelijke Coördinatie COVID-19 Bestrijding (LCCB). Het Ministerie van VWS
heeft deze stichting als een rechtspersoon met een wettelijk taak aangemerkt.
In de huidige wet ontbreekt echter een wettelijke basis om stichting LCCB als
rwt aan te merken. Zie voor de context § 4.3.1.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

21

Algemene Rekenkamer

• Een bedrag van € 190,8 miljoen aan fouten en € 150,5 miljoen aan onzekerheden
wordt veroorzaakt door ingekochte goederen en diensten, waarbij opdrachten
direct zijn gegund. Hierbij voldoet de vereiste onderbouwing waarom directe
gunning noodzakelijk is, niet aan de Europese wet- en regelgeving.
• Een bedrag van € 38,2 miljoen aan fouten en € 135,0 miljoen aan onzekerheden
heeft betrekking op het risico op staatssteun.
Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de verplichtingen van begrotingsartikel 4 Zorgbreed beleid
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de ver­
antwoording van de verplichtingen op artikel 4 Zorgbreed beleid is overschreden.
De tolerantiegrens van dit artikel wordt overschreden door de statistisch berekende
maximale fout en onzekerheid. Dit betreft fouten en onzekerheden van € 87,4 miljoen,
die de tolerantiegrens van € 64,5 miljoen overschrijden. De meest waarschijnlijke fout
bedraagt € 35,4 miljoen en de meest waarschijnlijke onzekerheid € 12,4 miljoen.
Een fout van € 25,5 miljoen wordt veroorzaakt door de subsidieregeling bonus zorg­
professionals.
Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de verplichtingen van begrotingsartikel 6 Sport en bewegen
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de verant­
woording van de verplichtingen op artikel 6 Sport en bewegen is overschreden.
Het betreft fouten van € 52,6 miljoen en onzekerheden van € 55,1 miljoen die de
tolerantiegrens van € 25,0 miljoen overschrijden. € 51,7 miljoen aan fouten en € 48,1
miljoen aan onzekerheden worden veroorzaakt door risico’s op misbruik en oneigenlijk
gebruik bij de specifieke uitkeringen Stimulering Sport, IJsbanen en Zwembanen en
Tegemoetkoming Verhuurders Sportaccommodaties COVID-19.
Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de uitgaven en ontvangsten van
begrotingsartikel 1 Volksgezondheid
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de verant­
woording van de uitgaven en ontvangsten op artikel 1 Volksgezondheid is overschreden.
Het betreft fouten van € 8,8 miljoen en onzekerheden van € 554,7 miljoen die de
tolerantiegrens van € 288,6 miljoen overschrijden. De onzekerheden worden veroor­
zaakt door ingekochte goederen en diensten, waarvan de geleverde prestatie niet
volledig kon worden onderbouwd. Zie hiervoor ook § 4.3.1.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

22

Algemene Rekenkamer

Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de uitgaven en ontvangsten van
begrotingsartikel 5 Jeugd
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de verant­
woording van de uitgaven en ontvangsten op artikel 5 Jeugd is overschreden.
De tolerantiegrens van dit artikel wordt overschreden door de statistisch berekende
maximale onzekerheid. Dit betreft onzekerheden van € 19,7 miljoen, die de tolerantie­
grens van € 10,4 miljoen overschrijden. De meest waarschijnlijke onzekerheid bedraagt
€ 9,4 miljoen. Dit wordt met name veroorzaakt door ingekochte goederen en diensten,
waarvan de geleverde prestatie niet volledig kon worden onderbouwd.
Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de uitgaven en ontvangsten van
begrotingsartikel 10 Apparaatsuitgaven
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de verant­
woording van de uitgaven en ontvangsten op artikel 10 Apparaatsuitgaven is over­
schreden. De tolerantiegrens van dit artikel wordt overschreden door de statistisch
berekende maximale fout en onzekerheid. Dit betreft fouten en onzekerheden van
€ 35,4 miljoen, die de tolerantiegrens van € 27,6 miljoen overschrijden. De meest
waarschijnlijke fout bedraagt € 1,6 miljoen en de meest waarschijnlijke onzekerheid
€ 17,5 miljoen. De onzekerheid wordt met name veroorzaakt door ingekochte goederen
en diensten, waarvan de geleverde prestatie niet volledig kon worden onderbouwd.
Fouten en onzekerheden in de betrouwbaarheid en ordelijkheid van de uitgaven en
ontvangsten van begrotingsartikel 1 Volksgezondheid
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden in de betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de verantwoording van de uitgaven en ontvangsten op artikel 1 Volksgezondheid
is overschreden. Het betreft fouten van € 5,1 miljoen en onzekerheden van € 560,9
miljoen die de tolerantiegrens van € 288,6 miljoen overschrijden. De onzekerheden
worden voornamelijk veroorzaakt door ingekochte goederen en diensten, waarvan
de geleverde prestatie niet volledig kon worden onderbouwd.
Fouten en onzekerheden in de betrouwbaarheid en ordelijkheid van de uitgaven en
ontvangsten van begrotingsartikel 10 Apparaatsuitgaven
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden in de betrouwbaarheid en ordelijk­
heid van de verantwoording van de uitgaven en ontvangsten op artikel 10 Apparaats­
uitgaven is overschreden. De tolerantiegrens van dit artikel wordt overschreden door
de statistisch berekende maximale onzekerheid. Dit betreft onzekerheden van € 34,2
miljoen, die de tolerantiegrens van € 27,6 miljoen overschrijden. De meest waarschijn­
lijke onzekerheid bedraagt € 18,3 miljoen. De onzekerheid wordt met name veroorzaakt
door ingekochte goederen en diensten, waarvan de geleverde prestatie niet volledig
kon worden onderbouwd.
Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

23

Algemene Rekenkamer

4.
Bedrijfsvoering
In dit hoofdstuk bespreken we de resultaten van ons onderzoek naar de bedrijfsvoering
van het Ministerie van VWS. We beschrijven kort in hoeverre de situatie is veranderd
vergeleken met 2021 en we staan stil bij enkele belangrijke ontwikkelingen in de
bedrijfsvoering van het ministerie (§ 4.1). Aansluitend geven we een oordeel over
de door ons onderzochte onderdelen van de bedrijfsvoering (§ 4.2). In de daaropvol­
gende paragrafen beschrijven we de (opgeloste) onvolkomenheden meer in detail en
bespreken we belangrijke risico’s en aandachtspunten. We sluiten dit hoofdstuk af
met de uitkomsten van ons onderzoek naar de totstandkoming van de informatie over
de bedrijfsvoering die de minister van VWS in het Jaarverslag 2022 verstrekt (§ 4.4).

4.1 Ontwikkelingen in de bedrijfsvoering
De afgelopen jaren legde de coronapandemie veel druk op het Ministerie van VWS.
In 2022 werden de coronamaatregelen langzaam versoepeld na een harde lockdown.
Uiteindelijk vervielen de laatste maatregelen in maart 2022. Ook het Ministerie van
VWS keerde gedurende 2022 geleidelijk ‘terug naar normaal’. Dat geldt helaas nog
niet voor het financieel beheer.
Via de programma’s Herstel en Kraan dicht heeft het Ministerie van VWS serieus gewerkt
aan verbeteringen in het financieel beheer voor de korte termijn. Het ministerie stak
veel energie in het rechtmatig verantwoorden van eerder verstrekt geld om corona te
bestrijden. In een aantal gevallen is dat gelukt, zoals bij de bonusregeling voor zorg­
personeel. In veel andere gevallen bleek dat niet meer mogelijk. Het financieel beheer
is nog steeds ernstig onvolkomen. Voornaamste oorzaak hiervan is dat bij het aangaan

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

24

Algemene Rekenkamer

van nieuwe verplichtingen en het doen van uitgaven nog te veel fouten worden
gemaakt. Hierdoor kan geld achteraf niet goed of alleen met heel veel inspanning
verantwoord worden. Daarom is het Ministerie van VWS in 2022 via het programma
Structurele en culturele borging financieel beheer begonnen met verbeteringen voor
de langere termijn. We maken ons zorgen over het tempo dat het Ministerie van VWS
maakt om het financieel beheer structureel te verbeteren. We hebben dit de minister
laten weten in een brief (zie § 4.3.1).
Ook op het terrein van informatiebeveiliging (§ 4.3.3) en lifecyclemanagement (§ 4.3.4.)
constateren we onvoldoende voortgang en maken we ons zorgen om het tempo.
Beide aspecten van informatiebeheer beoordelen we dan ook als onvolkomen. Belang­
rijkste oorzaak hiervan is dat het centrale zicht op de veiligheids- en continuïteits­risico’s
van de belangrijkste IT-systemen en van het planmatig onderhoud van
IT-systemen nog steeds ontoereikend is. Daardoor kan de minister
de belangrijkste risico’s niet goed beheersen.
Het subsidiebeheer (§ 4.3.2) en het materieelbeheer (§ 4.3.5).beoordelen we net als
vorig jaar als onvolkomen.

4.2 Oordeel over de bedrijfsvoering
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de bedrijfsvoering van het Ministerie
van VWS.
De onderdelen van de bedrijfsvoering van het Ministerie van VWS die wij
hebben onderzocht voldeden in 2022 aan de gestelde eisen, met uitzondering
van 4 onvolkomenheden en 1 ernstige onvolkomenheid.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

25

Algemene Rekenkamer

Onvolkomenheden bij
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Bestaande onvolkomenheden
1.

Financieel beheer

2.

Subsidiebeheer

3.

Informatiebeveiliging

4.

Lifecyclemanagement

2019 2020 2021 20212

5. Materieelbeheer
Onvolkomenheid

Er is in het afgelopen jaar ontwikkeling aangetoond

Ernstige onvolkomenheid

in het oplossen van de onvolkomenheid

Opgelost: de maatregelen die zijn uitgevoerd

Er is in het afgelopen jaar weinig/geen ontwikkeling

om de onvolkomenheid op te lossen, werken

aangetoond in het oplossen van de onvolkomenheid

4.3 Onvolkomenheden
4.3.1 Ernstige onvolkomenheid financieel beheer
Financieel beheer en verantwoording schieten nog ernstig tekort
Naar aanleiding van ons bezwaar in april 2021 heeft de minister van VWS in mei 2021
een verbeterplan opgesteld. Hierna is het programma Verbetering financieel beheer
VWS opgestart met daarin 3 projecten: Herstel, Kraan dicht en Structurele borging.
De eerste 2 projecten – gericht op de kortetermijndoelen – zijn in 2021 uitgevoerd en
begin 2022 formeel afgerond. Een van de verbeteringen uit deze projecten was het
aanpassen van de procedure voor het informeren van het parlement bij nieuw beleid
in de situatie waarbij uitstel niet in het belang is van het Rijk. Dit leidde in 2021 tot
minder onrechtmatigheden. Dankzij de vernieuwde procedure heeft de minister in
2022, zoals wettelijk vereist, in vrijwel alle gevallen waarin uitstel niet in het belang
is van het Rijk, het parlement tijdig geïnformeerd over nieuw beleid. Ook is er bij
inkopen minder vaak een beroep gedaan op dwingende spoed om een uitzondering
op de aanbestedingsregels te rechtvaardigen. Dit was minder vaak nodig omdat de
coronacrisis in 2022 naar de achtergrond verdween.
Het project Structurele borging is eind 2021 niet verder uitgewerkt vanwege gebrek
aan capaciteit en prioriteit op het ministerie door de toen nieuwe omikronvariant van
het coronavirus. In mei 2022 is dit project omgezet in het programmaplan Structurele
en culturele borging financieel beheer. Over 2022 zien wij nog veel tekortkomingen,
waardoor wij het financieel beheer nog steeds als ernstig onvolkomen beschouwen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

26

Algemene Rekenkamer

Rechtmatigheid afwikkeling coronagerelateerde voorschotten vaak niet vast te stellen
Het jaar 2022 stond in het teken van de afwikkeling van voorschotten die verband
houden met de coronapandemie. Ondanks de energie die hierin is gestoken, bleek
het in meerdere gevallen niet meer mogelijk om de rechtmatigheid vast te stellen.
De minister van VWS heeft ervoor gekozen om een groot deel van deze voorschotten
waarbij de rechtmatigheid niet kon worden vastgesteld, in 2022 af te rekenen. Dit heeft
geleid tot € 5,1 miljard aan fouten en onzekerheden in de afgerekende voorschotten.
Kwaliteit van de financiële administratie
De financiële administratie van het Ministerie van VWS, oftewel de basisboekhouding,
gaf geen goed beeld over 2022. Daardoor waren er tot halverwege maart 2023 correctie­
boekingen in de financiële administratie 2022 nodig om de juiste standen van de
verplichtingen en voorschotten weer te kunnen geven. Mede daardoor verliep de
oplevering van verantwoordingsinformatie voor het Jaarverslag 2022 opnieuw zeer
moeizaam en vertraagd. Hierdoor heeft de Auditdienst Rijk (ADR), voor het derde jaar
op een rij, niet op tijd een controleverklaring kunnen afgeven.
Vertraging bij nieuwe producten voor beter financieel beheer
In de tweede helft van 2022 heeft het Ministerie van VWS gewerkt aan verbetering
van het financieel beheer. Hiervoor zijn doelen gesteld en zogenaamde producten
geformuleerd. Met producten wordt bijvoorbeeld het opstellen van een nieuwe
procedure voor afwijkingen van de aanbestedingswetgeving bedoeld. We constateren
dat eind 2022 de ontwikkeling van diverse producten ter verbetering van het beheer
vertraagd was. Het is onduidelijk wat dit voor gevolgen heeft voor de doorlooptijd van
de invoeringsfase van de nieuwe producten. Het risico bestaat dat het programma
Structurele en culturele borging financieel beheer en daarmee ook de verbetering van
het financieel beheer vertraging oploopt.
We maken ons zorgen over het tempo waarin structurele verbeteringen in het financieel
beheer worden gerealiseerd. In de volgende alinea’s lichten we onze bevindingen over
het financieel beheer en de verantwoording 2022 toe. We sluiten af met onze
bevindingen bij het programma Structurele en culturele borging financieel beheer.
Context: aflopende coronapandemie in 2022
Het jaar 2022 begon met een harde lockdown, doordat de omikronvariant van het
coronavirus Nederland had bereikt.4 Vanaf eind januari 2022 werden de corona­
maatregelen langzaam versoepeld en in maart 2022 vervielen de laatste maatregelen.
Dit verlichtte de druk op het Ministerie van VWS. In 2022 zijn de uitgaven voor
corona­maatregelen gedaald naar € 3,9 miljard (2021: € 8,2 miljard). Tevens zijn

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

27

Algemene Rekenkamer

de verplichtingen voor de bestrijding van de coronapandemie afgenomen van
€ 9,9 miljard in 2021 tot € 3,4 miljard in 2022.
Bevindingen financieel beheer en verantwoording 2022
De belangrijkste bevindingen in het financieel beheer en de verantwoording over 2022
beschrijven we hieronder. We zien bij een aantal van deze bevindingen de positieve
effecten terug uit de projecten Herstel en Kraan dicht die tot begin 2022 doorliepen.
Parlement in vrijwel alle gevallen tijdig geïnformeerd over nieuw beleid
De minister moet bij nieuw beleid vooraf autorisatie krijgen van het parlement via een
begrotingsvoorstel. In de situatie waarbij de minister vindt dat uitstel van de uitvoering
van het nieuwe beleid niet in het belang is van het Rijk en autorisatie niet kan worden
afgewacht, kan hij afwijken van deze regel als hij het parlement daarover vooraf heeft
geïnformeerd. In ons verantwoordingsonderzoek over 2020 en 2021 hebben wij
geconstateerd dat de minister van VWS al begonnen was met het uitgeven van geld
voor nieuw beleid voordat hij daarover het parlement had geïnformeerd. Dit is in strijd
met de wet (artikel 2.27 lid 2 CW) en het betekent dat het budgetrecht van het parlement
was geschonden. Dit wordt ook ‘begrotingsonrechtmatigheid’ genoemd.
Het Ministerie van VWS heeft 8 incidentele suppletoire begrotingen (ISB’s) ingediend
over 2022, waarbij in 7 ISB’s een beroep is gedaan op artikel 2.27 lid 2 CW en nieuw
beleid al in uitvoering was genomen. Het gaat in deze ISB’s om coronagerelateerde
maatregelen en de opvang van vluchtelingen uit Oekraïne.
Begin 2023 heeft het Ministerie van VWS vastgesteld , en wij vervolgens ook, dat in
2022 in vrijwel alle gevallen waarbij nieuw beleid is ingevoerd en uitstel ervan niet in
het belang is van het Rijk, het parlement tijdig is geïnformeerd.
Minder noodzaak voor directe gunning
In 2020 en 2021 is bij coronagerelateerde inkopen regelmatig gebruik gemaakt van
de uitzondering in de Aanbestedingswet om bij dwingende spoed direct te gunnen.
In 2022 waren minder coronagerelateerde inkopen nodig, omdat de coronacrisis
vanaf het eerste kwartaal 2022 afzwakte. In enkele gevallen heeft het ministerie
nog een beroep gedaan op dwingende spoed. Dat was enerzijds coronagerelateerd,
en anderzijds een gevolg van de oorlog in de Oekraïne. De onderbouwing van deze
dwingendespoedinkopen was echter ontoereikend. De fouten en onzekerheden die
we hierbij hebben geconstateerd, bedragen ongeveer € 348 miljoen. Dit bedrag is,
net als het bedrag aan coronagerelateerde inkopen, behoorlijk lager dan in 2021.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

28

Algemene Rekenkamer

Deugdelijke onderbouwing van de levering van goederen of diensten ontbreekt
Vorig jaar constateerden wij dat de betrouwbaarheid van de informatie uit het systeem
CoronIT niet is vastgesteld. Dit systeem wordt onder andere gebruikt voor het corona­
testproces. Laboratoria en de GGD’en leggen afspraken en testuitslagen vast in CoronIT.
Het Ministerie van VWS is geen eigenaar van CoronIT; dat is Stichting Projectenbureau
Publieke Gezondheid en Veiligheid Nederland (GGD GHOR).
In 2022 heeft een IT-auditor een controleopdracht uitgevoerd naar de totstandkoming
van de gegevens uit het CoronIT-systeem. Hieruit kwam naar voren dat niet kan worden
vastgesteld dat de aantallen uitgevoerde testen die in het systeem zijn verwerkt, ook
betrouwbaar zijn. Daarom is ook in 2022 de totale omvang van de facturen (€ 528
miljoen) onzeker; immers, de onderliggende prestatie kan onvoldoende worden vast­
gesteld. Uiteraard hebben de laboratoria grote aantallen coronatesten geanalyseerd.
Alleen is niet aangetoond dat alle gefactureerde analyses waarvoor is betaald, ook
allemaal echt zijn uitgevoerd.
Ook bij de niet-coronagerelateerde inkopen zien we dat sommige facturen
onvoldoende zijn onderbouwd door een goede prestatieverklaring.
Afwijking naleving Regeling financieel beheer van het Rijk bij voorschotten
Als een voorschot wordt verstrekt van € 500.000 of meer, moet het ministerie een
bankgarantie eisen van de leverancier. Dit staat in artikel 13 lid 4 van de Regeling
financieel beheer van het Rijk. In bijzondere gevallen kan van deze bepaling worden
afgeweken, mits de minister van Financiën hiermee vooraf instemt.
De minister van VWS heeft in 2022 voor enkele leveranciers vooraf toestemming
gevraagd aan de minister van Financiën om af te wijken van het opvragen van een
bankgarantie. De minister van Financiën heeft die goedkeuring gegeven. Het Ministerie
van VWS heeft echter ook voorschotten verstrekt zonder bankgarantie op te vragen
en zonder toestemming van het Ministerie van Financiën. In die gevallen is de Regeling
financieel beheer dus niet nageleefd. De omvang van de onrechtmatigheden (€ 53
miljoen) is afgenomen ten opzichte van voorgaand jaar (€ 191 miljoen), maar het gaat
hier grotendeels om voorschotten die geen betrekking hebben op coronamaatregelen.
Voorschotten zijn afgerekend zonder zekerheid over geleverde prestaties
Het jaar 2022 stond in het teken van de afwikkeling van voorschotten die verband
houden met de coronapandemie. Ondanks de energie die hierin is gestoken, bleek
het in meerdere gevallen niet meer mogelijk om de rechtmatigheid vast te stellen.
Dit heeft te maken met eerdere keuzes van het Ministerie van VWS en afhankelijkheid

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

29

Algemene Rekenkamer

van derden. Dit alles heeft tot gevolg dat van veel publiek geld dat in de vorm van
voorschotten was verstrekt, niet kon worden vastgesteld of volledig is geleverd
waarvoor is betaald. Een voorbeeld van een voorschot waarbij het wel is gelukt
betreft de Subsidieregeling bonus zorgprofessionals.
Voorbeelden waarbij dat niet mogelijk is gebleken, zijn GGD GHOR, Stichting Open
Nederland (SON), Mediq (LCH) en meerkosten voor de GGD.
De voorschotten die het ministerie gaf aan GGD GHOR (€ 1,2 miljard) zijn in 2022
afgerekend op basis van de jaarrekening 2021 van GGD GHOR. Hierin staat informatie
over de besteding van de voorschotten. GGD GHOR kon over 2021 onvoldoende
informatie leveren voor de onderbouwing van de prestatielevering voor bron- en
contactonderzoek en het klantcontactcenter. De externe accountant heeft daarom bij
de jaarrekening 2021 geen goedkeurende verklaring afgegeven, maar een ‘verklaring
met oordeelsonthouding’. Met andere woorden: het is niet zeker of alle prestaties
waarvoor GGD GHOR voorschotten kreeg, ook zijn geleverd.
De voorschotten aan SON heeft het Ministerie van VWS verstrekt voor testcapaciteit,
dus voor het afnemen van coronatesten in het kader van Testen voor Toegang.
De jaarrekening 2021 van SON geeft informatie over de besteding van de voorschotten,
maar is niet voorzien van een controleverklaring over de rechtmatigheid. Daardoor is
er onvoldoende zekerheid over de onderbouwing van de afrekening van € 405 miljoen
aan voorschotten.
Daarnaast heeft het ministerie in 2020 voorschotten verstrekt aan Mediq (LCH) voor
de financiering van persoonlijke beschermingsmiddelen en testmaterialen. In 2022
heeft het Ministerie van VWS het eerste deel van het openstaande voorschot afgerekend
op basis van het accountantsrapport van EY. Bij de afrekening van dit eerste
voorschot (€ 1,25 miljard) blijkt dat het onzeker is of de prijzen waarvoor goederen
zijn aangekocht, zorgvuldig tot stand zijn gekomen, en of alle goederen (volgens de
overeengekomen kwaliteit) zijn geleverd. Hierdoor kan niet worden vastgesteld
dat dit deel van het voorschot rechtmatig is afgerekend.
Over 2020 heeft het Ministerie van VWS bijdragen (geen inkopen) aan GGD’en en
veiligheidsregio’s verstrekt voor de meerkosten die zij maken bij de bestrijding van de
coronapandemie. Het grootste deel van de in 2020 en 2021 verstrekte voorschotten
is in 2022 afgerekend op basis van een meerkostenoverzicht in het jaarverslag van de
GGD’en en de veiligheidsregio’s. De meerkosten die vermeld staan in het jaarverslag
vallen buiten de reikwijdte van de reguliere controleverklaring van de accountant bij

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

30

Algemene Rekenkamer

de jaarrekening, en zijn daarom niet of met onvoldoende diepgang gecontroleerd.
Hierdoor is niet zeker of € 1,8 miljard aan afgerekende voorschotten rechtmatig is
besteed.
De bedragen bij de onzekerheden in de rechtmatigheid van de afgerekende voor­
schotten zijn maximumbedragen. Het is waarschijnlijk dat diverse goederen of
diensten wél geleverd zijn. Alleen is niet aantoonbaar of álle goederen of diensten
waarvoor is betaald, ook allemaal echt geleverd zijn. Het risico is aanwezig dat ook
betaald is voor goederen en diensten die niet zijn geleverd. Daarom is het totale
bedrag aan voorschotten als onzeker aangemerkt.
Naast de onzekerheid over de rechtmatigheid van de afgerekende voorschotten, was
het bij een groot deel van de voorschotten ook onzeker of de bedragen waarvoor is
betaald, betrouwbaar zijn vast te stellen. Dit heeft ertoe geleid dat de ADR een controle­
verklaring met beperking heeft afgegeven over 2022. Dit is voor het derde jaar op rij.
In 2020 en 2021 had de beperking betrekking op de betrouwbaarheid van de uitgaven.
In 2022 heeft de onzekerheid in de betrouwbaarheid betrekking op de afgerekende
voorschotten.
Financiële administratie nog niet op orde
We signaleren onder andere bij de risicovolle coronadossiers dat de beleidsdirecties
van het Ministerie van VWS (eerste lijn) hun taak niet goed hebben uitgevoerd. Dit
geldt niet alleen voor het opstellen van contracten in 2020 en 2021 zonder duidelijke
leveringsafspraken, maar ook, in 2022, voor onduidelijke afspraken en informatie om
voorschotten te verantwoorden. De directie FEZ van het Ministerie van VWS is de
directies te hulp geschoten en heeft daardoor feitelijk als eerste lijn gefunctioneerd,
in plaats van als tweedelijns-toezichthouder. Hierdoor ontbrak er voor het ministerie
een schakel in de controle en beheersing. De directie FEZ van het ministerie van VWS
kon immers slechts beperkt toezicht houden in deze situatie. Het betekende dat de
interne controles door de directie FEZ van het ministerie moesten worden afgeschaald,
wat in ieder geval geen versterking was voor de kwaliteit van de financiële administratie.
De administratie van het Ministerie van VWS over 2022 gaf geen goed beeld van de
aangegane verplichtingen en verstrekte voorschotten, waardoor tot halverwege maart
2023 nog steeds correcties nodig waren. De verantwoording werd dit jaar, in tegen­
stelling tot eerdere jaren, opgesteld toen de coronacrisis al voorbij was. Desondanks
verliep de oplevering van verantwoordingsinformatie voor het Jaarverslag 2022 door
het Ministerie van VWS opnieuw moeizaam en vertraagd, net als afgelopen 2 jaar.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

31

Algemene Rekenkamer

Hierdoor kon de ADR de controleverklaring bij de verantwoording over 2022 pas
op 17 maart 2023 opleveren - 2 dagen na de uiterste deadline van 15 maart.
Geen wettelijke grondslag voor aanwijzen stichting LCCB als rechtspersoon met
wettelijke taak
Op basis van de Wet publieke gezondheid (Wpg) hebben de veiligheidsregio’s en
GGD’en wettelijke taken in de bestrijding van het coronavirus, zoals bron- en contact­
onderzoek, vaccineren en testen bij klachten. In de praktijk vroeg de uitvoering van
deze taken om coördinatie die uitstijgt boven het niveau van de GGD’en. Daarom
voerde GGD GHOR de coördinerende taken uit. Hiertoe hebben het Ministerie van
VWS en GGD GHOR in 2020 en 2021 separate dienstverleningsovereenkomsten
(DVO’s) opgesteld. Deze DVO’s zijn op grond van dwingende spoed enkelvoudig
onderhands aanbesteed voor de periode tot 31 december 2021. Voor de verplichtin­
gen die uit de DVO’s voortvloeien, kwamen wij al eerder tot het oordeel dat we niet
konden vaststellen of deze verplichtingen rechtmatig zijn aangegaan, omdat de
dwingende spoed onvoldoende onderbouwd was.
De DVO’s konden niet meer rechtmatig worden verlengd. Met ingang van 2022 zijn
de coördinerende activiteiten van GGD GHOR overgedragen aan stichting Landelijke
Coördinatie COVID-19 Bestrijding (LCCB). Het Ministerie van VWS geeft aan dat is
gezocht naar een passende manier waarop de stichting de coördinatie rechtmatig
kon uitvoeren, onder de omstandigheid dat de coronapandemie op dat moment snel
en effectief optreden vereiste. Het ministerie heeft - in lijn met de Wpg - overwogen
om de coördinerende taken toe te wijzen aan de veiligheidsregio’s, en hiervoor een
specifieke uitkering te verstrekken. Ook heeft het ministerie overwogen om 1
veiligheidsregio te laten optreden namens alle andere veiligheidsregio’s. Volgens het
ministerie achtten de veiligheidsregio’s deze beide mogelijkheden niet wenselijk,
waardoor het ministerie niet koos voor deze oplossing.
Als alternatief heeft de minister stichting LCCB aangemerkt als een rechtspersoon
met een wettelijke taak (rwt). Hij heeft daarvoor de veiligheidsregio’s opgedragen om
bepaalde maatregelen voor de bestrijding van COVID-19 op landelijk niveau te laten
uitvoeren. Wij constateren dat in de huidige wet een wettelijke basis ontbreekt om
stichting LCCB als rwt aan te merken. Om wel die wettelijke basis te creëren, is een
aanpassing van de Wpg nodig. Wij beoordelen de verplichting van € 529 miljoen als
onrechtmatig, omdat de daarvoor benodigde wettelijke grondslag ontbreekt.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

32

Algemene Rekenkamer

Aandacht voor frauderisico’s nog steeds te beperkt
Voorgaande jaren constateerden we dat op het Ministerie van VWS een duidelijk risico­
managementkader ontbrak waarmee de minister op concernniveau frauderisico’s kan
inschatten en beheersen. Omdat er geen vaste structuur of kader is, heeft de minister
geen duidelijk beeld van de frauderisico’s, en kan hij ook geen passende maatregelen
nemen. Doordat in 2022 de planning-en-controlcyclus is aangescherpt is er wel iets
meer aandacht gekomen voor bedrijfsvoeringsrisico’s, maar dit is vaak niet omgezet
in maatregelen.
Het Ministerie van VWS heeft in 2022 niet wezenlijk meer aandacht gehad voor
frauderisico’s dan in 2021 en 2020. Er is aandacht voor integriteitsrisico’s in brede
zin, maar aandacht voor frauderisico’s in de bedrijfsvoering is nog beperkt. Ook zien
wij net als vorig jaar dat de directie FEZ van het Ministerie van VWS bij frauderisico’s
nog geen specifieke rol heeft als concerncontroller. De rollen en verantwoordelijk­
heden van de eerste lijn en tweede lijn op het gebied van fraudebeheersing zijn niet
duidelijk beschreven. Het Ministerie van VWS heeft aangegeven in 2022 geen signalen
van interne fraude te hebben ontvangen.
Lange termijn: Ministerie van VWS aan de slag met het programma Structurele en
culturele borging financieel beheer
In ons rapport van vorig jaar raadden wij de minister aan tijdig te herstarten met het
project Structurele borging. Door financieel beheer op het moment dat een verplichting
wordt aangegaan of een uitgave wordt gedaan goed in te richten, kan voorkomen
worden dat geld achteraf niet goed of alleen met veel inspanning verantwoord kan
worden. Eind 2021 was het project op een lager pitje gezet als gevolg van de opleving
van de coronapandemie. In mei 2022 is Structurele borging omgezet in het programma­
plan Structurele en culturele borging financieel beheer. De looptijd van dit programmaplan
is van 1 januari 2022 tot 1 juli 2023 en het programma is ingedeeld in 3 fases:
• eerste helft 2022: voorbereidende fase;
• tweede helft 2022: ontwerpfase;
• eerste helft 2023: implementatiefase.
Het Ministerie van VWS heeft verschillende werkgroepen opgezet die doelen,
producten en tijdslijnen uitwerken in deelplannen (startnota’s).
Het programma heeft 3 thema’s:
• cultuur/positionering, organisatie en bemensing;
• beheer en inzet van financiële instrumenten;
• interne beheersing.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

33

Algemene Rekenkamer

In augustus 2022 hebben de werkgroepen 1 of meerdere startnota’s per thema
opgesteld. In de startnota’s zijn scope, focus, doelen, producten en een planning voor
de resterende 5 maanden van 2022 opgenomen. Het programma heeft ook aandacht
voor subsidiebeheer en materieelbeheer. Subsidiebeheer beschrijven we in § 4.3.2.
Materieelbeheer is opgenomen in § 4.3.5. Hieronder geven we de stand van zaken
weer van de andere onderwerpen uit het programma.
Verbeteringen in de planning-en-controlcyclus doorgevoerd
Het ministerie heeft in de voorbereidende fase de planning-en-controlcyclus verbeterd.
In de jaar- en bestedingsplannen 2022 is wat meer aandacht gekomen voor de bedrijfs­
voeringsrisico’s. Er zijn jaarplan- en voortgangsgesprekken met budgethouders, FEZ
en SG geïntroduceerd.
Versterking financiële functie van beleidsdirecties gestart, maar vertraagd
In ons rapport van vorig jaar hebben wij de minister aanbevolen na te gaan hoe de
financiële functie van de beleidsdirecties van het ministerie versterkt kan worden,
en die versterking met spoed door te voeren. De werkgroep Positionering, organisatie
en bemensing (POB) heeft een organisatieontwerp gemaakt om de financiële functie
en de eerste lijn te versterken. De bestuursraad heeft dit ontwerp in juli 2022 goed­gekeurd. Vervolgens is een deel van het globale organisatieontwerp in december 2022
uitgewerkt in een functieomschrijving van de financiële functie in de eerste lijn.
De verwachting van het ministerie was dat er begin 2023 een besluit zou worden
genomen over de financiële functie in de eerste lijn. Dat is niet gelukt. Het Ministerie
van VWS gaf aan dat er breed draagvlak in de organisatie nodig is om zo’n ingrijpende
verandering in de functieomschrijving door te voeren. Hiervoor is ook instemming van
de onder­nemingsraad nodig. Zorgen voor draagvlak vraagt meer tijd dan in eerste
instantie was voorzien. Bij afronding van ons onderzoek, halverwege maart 2023,
zijn er nog geen besluiten genomen over de financiële functie in de eerste lijn.
Ook ontbreken een mijlpalenoverzicht en een concreet tijdpad voor de versterking
van de eerste lijn en de financiële functie. Daar maken we ons zorgen over.
Beperkte aandacht voor cultuur
De organisatiecultuur is belangrijk, omdat deze de manier aangeeft waarop een
organisatie functioneert. Dat heeft invloed op het gedrag en de communicatie van
medewerkers in de organisatie. In het programmaplan heeft het Ministerie van VWS
beschreven dat het ministerie een ‘krachtige decentrale ‘doeners’-mentaliteit heeft’.5
Het ministerie omschrijft de cultuur hierin als volgt: “Een cultuur die past bij de variatie
in de beleidsterreinen, maar die ook zorgt voor variatie in de financiële functie, zowel
in discipline, vormgeving als prestaties. Ondanks het handelen naar eer en geweten

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

34

Algemene Rekenkamer

leidt de ‘doeners’-mentaliteit in combinatie met een gebrek aan financiële kennis
soms ook tot een te beperkte aandacht voor zorgvuldigheid en aandacht voor de
meer beheersmatige aspecten de uitvoering.” Wij constateren dat het Ministerie van
VWS in het programmaplan geen concrete acties heeft benoemd voor het thema
cultuur. In de startnota’s is niet meegenomen hoe de cultuur zou moeten veranderen
en wat daarvoor de te nemen maatregelen zijn. Ook hierover maken we ons zorgen.
Producten ter verbetering van inkoopbeheer en prestatieverklaringen
Op het moment dat het Ministerie van VWS bij een inkoop wil afwijken van de weten regelgeving, zoals de Aanbestedingswet, moet dat vooraf aan de hoogste leiding
worden voorgelegd via een interne afwijkingsprocedure. Omdat gedurende 2021
bleek dat er te veel aanvragen tot afwijking van de Aanbestedingswet achteraf
werden ingediend, is de afwijkingsprocedure verscherpt. In maart 2022 is daarvoor
het nieuwe format ‘Afwijkingsprocedure’ vastgesteld en geïntroduceerd. In 2022 is
nog regelmatig een beroep gedaan op een afwijking van de Aanbestedingswet, soms
ook nog achteraf. De bedragen in de afwijkingsnota’s moeten opgenomen worden in
het totaaloverzicht met afwijkingen en uitzonderingen. Maar dit totaaloverzicht sluit
niet goed aan bij de financiële administratie en de bedragen in de contracten; de
gegevens kunnen niet met elkaar in verband worden gebracht. Ook is het overzicht
van de afwijkingen nog onvolledig, waardoor het ministerie niet zelf kan aangeven
wat de omvang is van de afwijkingen.
In 2020 en 2021 heeft het Ministerie van VWS met verschillende partijen overeen­
komsten gesloten voor de levering van coronagerelateerde goederen en diensten.
In de overeenkomsten ontbraken vaak afspraken op basis waarvan het ministerie de
levering van goederen en diensten door deze partijen objectief kon vaststellen. Om dat
te verbeteren is een ‘Wegwijzer prestatieverklaring’ ontworpen, die eind december is
afgerond en in februari 2023 formeel is vastgesteld. De Wegwijzer is nog niet ingevoerd.
Interne controles opgestart en daarna afgeschaald
Het Ministerie van VWS nam zich in het programma voor 2022 voor om de financiële
administratie op orde te brengen door middel van interne controles (IC). Een goede
administratie is belangrijk voor een juiste en tijdige verantwoording. In 2020 en 2021
bleek dat de financiële administratie niet voldoende betrouwbaar en actueel was.
Na de zomer 2022 startte de directie FEZ van het Ministerie van VWS op kleine schaal
met interne controles op verplichtingen, betalingen en voorschotten. De directie FEZ
van het ministerie schaalde de interne controles vanaf november 2022 af op basis
van andere prioriteiten, zoals de afwikkeling van risicovolle coronadossiers.
Het beoogde positieve effect van de interne controle op de administratie was

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

35

Algemene Rekenkamer

hierdoor kleiner dan had gekund. Ook werd het doel om in 2022 de financiële admini­
stratie op orde te krijgen niet gehaald.
Voortgang programma is vertraagd, mijlpalen en concreet tijdpad voor 2023 ontbreken
Wij constateren dat de voortgang van het programma Structurele en culturele borging
financieel beheer is vertraagd. Een aantal producten is per 31 december 2022 nog
niet gereed, of er is hierover nog geen besluitvorming geweest. De directie FEZ van
het Ministerie van VWS heeft dit gemeld in een voortgangsrapportage. Voorbeelden
zijn: de functiebeschrijving (C)FA, een juiste en volledige administratie (verplichtingen
en voorschotten), prestatieverklaring inkoopbeheer, kaders en visie materieelbeheer,
versterken risicoanalyse subsidiebeheer en de subsidiemonitor. Dit betekent dat de
ingebruikname van deze nog niet afgeronde producten ook later start dan 1 januari 2023.
Bij afronding van ons onderzoek, eind maart 2023, constateren we ook dat uitgewerkte
doelen en een concreet tijdpad voor structurele verbeteringen in 2023 ontbreken.
Uitgewerkte doelen en een tijdpad zijn nodig om te kunnen sturen op de voortgang.
Het ontbreken van doelen en tijdpad kan leiden tot verdere vertraging in de uitvoering
en dit zorgt ook voor vertraging in de verbetering van het financieel beheer. Onduidelijk
is wat dit voor gevolgen heeft voor de doorlooptijd van het verbeteren van het financieel
beheer.
Blijvend besef nodig
In het hele ministerie is blijvend besef nodig van het feit dat het financieel beheer en
verantwoording niet op orde zijn, terwijl de coronacrisis voorbij is. Om het financieel
beheer op orde te krijgen, is het belangrijk dat de minister nu doorpakt op de ingezette
verbeteringen in het financieel beheer en voldoende tempo maakt.
Om goed te kunnen verantwoorden, moeten zaken bij het aangaan van nieuwe ver­
plichtingen al goed geregeld zijn, zodat achteraf kan worden vastgesteld waar het
geld aan is besteed. Het is zaak dat iedereen op het ministerie zich daar bewust van
is en ernaar handelt. Goed financieel beheer én een cultuur die dit onderschrijft, zijn
de verantwoordelijkheid van de hele VWS-organisatie. Maar hoe de cultuur veranderd
kan of moet worden, is onderbelicht in het programma. Voor cultuurverandering is
draagvlak bij de gehele bestuursraad van essentieel belang. De noodzakelijke veran­
deringen worden nu nog te veel gedragen door de SG, ondersteund door de directie
FEZ van het Ministerie van VWS.
Deze bevindingen laten zien dat de problemen in het financieel beheer bij het Ministerie
van VWS hardnekkig zijn. Ook ligt het tempo te laag; het duurt te lang om het financieel
beheer op orde te brengen. Wij realiseren ons dat de context niet altijd regulier was
en dat hardnekkige problemen tijd en vastberadenheid kosten, maar wij maken ons
zorgen over het financieel beheer bij het Ministerie van VWS. Eind maart 2023 hebben

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

36

Algemene Rekenkamer

we telefonisch contact gehad met de minister van VWS om onze zorgen over het
financieel beheer kenbaar te maken. Aansluitend hebben we onze zorgen in een brief
aan de minister bevestigd.6
De minister van Financiën heeft vanuit de Comptabiliteitswet de taak om de doel­
matigheid van het financieel beheer bij het Rijk te bevorderen. Daarom hebben
we onze zorgen over het financieel beheer bij het Ministerie van VWS ook met het
Ministerie van Financiën gedeeld.7 De verantwoordelijkheid van de minister van
Financiën treedt uiteraard niet in de plaats van de verantwoordelijkheid die de minister
van VWS heeft voor het financieel beheer bij het ministerie. Wij gaan ervan uit dat het
Ministerie van Financiën in raad en daad een ondersteunende rol kan spelen bij het
op orde krijgen van het financieel beheer van het Ministerie van VWS.

4.3.2 Onvolkomenheid subsidiebeheer
Verbeteracties subsidiebeheer hebben nog te weinig effect
De minister van VWS verleent diverse subsidies. Een voorbeeld is de subsidieregeling
Opschaling curatieve zorg COVID-19 die tot doel heeft om de Intensive Care-capaciteit
en klinische capaciteit te vergroten, bijvoorbeeld door bedden beschikbaar te houden
en personeel op te leiden. In het subsidiebeheer van het ministerie zien we al langere
tijd tekortkomingen, vooral in het beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk
gebruik van publiek geld (M&O-beleid) en in de toets op staatssteun. We zien dit ook
terug bij andere geldstromen dan subsidies, bijvoorbeeld bij sommige specifieke
uitkeringen.
In 2022 heeft het Ministerie van VWS de startnota Subsidiebeheer opgesteld om het
subsidiebeheer te verbeteren. Het ministerie heeft in 2022 gewerkt aan producten
voor het M&O-beleid zoals deze gedefinieerd zijn in deze startnota. Voorbeelden zijn
subsidiehandleidingen en een vernieuwd format voor risicoanalyse.
In de praktijk heeft het Ministerie van VWS het subsidiebeheer in 2022 nog niet op
orde. De kwaliteit van de risicoanalyse is bij diverse subsidies ontoereikend en de
controles zijn onvoldoende om de M&O-risico’s af te dekken. Bij meerdere subsidie­
vaststellingen leidt dit tot fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid. Verder worden
alle subsidies getoetst op staatssteun. De kwaliteit van de staatssteuntoetsing is in
enkele gevallen nog onvoldoende. In 2022 zijn slechts beperkt verbetermaatregelen
getroffen om de kwaliteit van staatssteuntoetsing te verbeteren. De onvolkomenheid
voor het subsidiebeheer van het Ministerie van VWS blijft daarom staan. In de volgende
alinea’s geven we een toelichting op onze bevindingen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

37

Algemene Rekenkamer

M&O-beleid: meer aandacht vooraf nodig
Om misbruik en oneigenlijk gebruik bij subsidies zoveel mogelijk te voorkomen, is het
belangrijk dat het Ministerie van VWS maatregelen neemt om deze risico’s terug te
dringen (M&O-beleid). Dat begint met een goed uitgewerkte analyse van de risico’s
op misbruik en oneigenlijk gebruik. We zien dat het Ministerie van VWS voornamelijk
gewerkt heeft aan een betere inrichting van het M&O-beleid aan de hand van de
producten uit de startnota die we hiervoor noemden. Het ministerie heeft daarnaast
trainingen georganiseerd waarin medewerkers hun M&O-kennis konden vergroten,
en het M&O-register is geactualiseerd. Het M&O-register geeft inzicht in misbruik en
oneigenlijk gebruik van subsidieregelingen.
Risicoanalyses en controlebeleid nog onvoldoende uitgewerkt
Het ministerie heeft een vernieuwd format voor risicoanalyse ontwikkeld als onder­
deel van het M&O-beleid. Dit format is in september 2022 in gebruik genomen. DUS-I,
onderdeel van het Ministerie van VWS, heeft in 2022 risicogerichte controles ingevoerd
om het subsidieproces verder te verbeteren. Ook nieuw is het Subsidielab dat DUS-I
eind 2021 heeft ingericht. In het Subsidielab komen verschillende disciplines samen
om nieuw beleid en nieuwe wet- en regelgeving te vertalen naar de uitvoering.
Eind 2021 startte de minister met het opstellen van de Subsidiemonitor, om het
centrale toezicht op de M&O-risico’s beter te regelen. De Subsidiemonitor is bedoeld
om per regeling inzicht te geven in bijvoorbeeld de M&O-risico’s en of er wel of geen
risicoanalyse of een accountantsprotocol is. Deze monitor was eind 2022 nog niet
gereed. Het Ministerie van VWS verwacht zelf de monitor in 2023 in gebruik te nemen.
In de praktijk worden bij diverse subsidieregelingen de risico’s en bijbehorende
beheersingsmaatregelen beperkt uitgewerkt. Het is niet altijd duidelijk of de vooraf
gekozen maatregelen de M&O-risico’s tot een aanvaardbaar niveau afdekken. We zien
deze tekortkomingen bijvoorbeeld bij de regelingen Opschaling curatieve zorg (IC) en
Kwaliteitsimpuls personeel ziekenhuiszorg 2020-2022 (KiPZ). Ook geldt het voor de
Regeling specifieke uitkering ijsbanen en zwembaden (SPUK IJZ). Op basis van een
goede risicoanalyse kan het ministerie bepalen welke maatregelen nodig zijn om de
risico’s voldoende af te dekken.
Tevens zien wij dat het Ministerie van VWS het controlebeleid bij meerdere regelingen
nog niet genoeg heeft uitgewerkt, waardoor onduidelijk is of de maatregelen voldoende
effectief zijn in beperking van de M&O-risico’s. Het gelijktijdig uitwerken van de
risicoanalyse én de controlevereisten kan het risico op oncontroleerbaarheid van
een regeling beperken. Bij de vaststelling van de Subsidieregeling bonus zorg­
professionals heeft de minister de subsidie te vroeg vastgesteld, namelijk voordat

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

38

Algemene Rekenkamer

de informatie over het naleven van de subsidievoorwaarden was geanalyseerd.
De rechtmatigheid van de vastgestelde subsidies heeft het ministerie – na de vast­
stelling – wel aangetoond.
Verder voert het Ministerie van VWS reviews uit om zeker te weten of de accountants­
controles bij subsidies toereikend zijn. In 2022 heeft het ministerie enkele reviews
uitgevoerd op de accountantscontroles 2020 en 2021. Hierbij ontbreekt een degelijke
onderbouwing van de redenen waarom voor deze reviews is gekozen, en van het aantal
uit te voeren reviews.
Onzekerheden M&O in 2022
Door het ontoereikende M&O-beleid kunnen we van € 334 miljoen niet vaststellen of
het rechtmatig besteed is. Een belangrijk deel van het bedrag, namelijk € 195 miljoen,
is toe te schrijven aan de regeling Kwaliteitsimpuls personeel ziekenhuiszorg (KiPZ)
2020-2022. De minister wilde de administratievelastendruk voor de ziekenhuizen
verlagen en besloot bij de subsidievaststelling van deze regeling beperkte accountants­
controle op de rechtmatige besteding te laten uitvoeren. In 2022 heeft het Ministerie van
VWS het controlebeleid van de regeling KiPZ verbeterd. Met ingang van 1 januari 2023
wordt wel een controleverklaring gevraagd bij het financieel verslag. Daarnaast zien we
bij de Regeling specifieke uitkering ijsbanen en zwembaden, € 32 miljoen, dat het
M&O-risico onvoldoende is uitgewerkt en dat er geen afdoende maatregelen zijn
genomen om de risico’s af te dekken.
Subsidies: aandacht voor staatssteunregels blijft nodig
Als de minister subsidies verleent die niet in lijn zijn met de staatssteunregels, bestaat
het risico dat de ontvangers van de subsidie hiermee een ongeoorloofd concurrentie­
voordeel krijgen; in dat geval is het ministerie verplicht de subsidie terug te vorderen.
Dit heeft grote gevolgen voor de ontvangers van de subsidies. Het is dus van belang
dat subsidieverstrekking voldoet aan de staatssteunregels.
Staatssteun bij subsidies
Net als in 2021 heeft het Ministerie van VWS in 2022 een staatssteuntoets uitgevoerd
op de bestaande, nieuwe en gewijzigde subsidieregelingen. Het proces voor staats­
steuntoetsing is niet gewijzigd. Bij sommige subsidies zien we mogelijkheden om de
kwaliteit van de staatssteuntoets te verbeteren. Het gaat bijvoorbeeld om het nog
onvoldoende kritisch beoordelen van subsidiabele activiteiten aan de hand van de
vraag: is hier sprake van staatssteun of niet? Een voorbeeld hiervan is de Subsidie­
regeling publieke gezondheid die hierna wordt toegelicht.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

39

Algemene Rekenkamer

De fouten en onzekerheden door staatssteunrisico’s bij subsidies bedragen € 204
miljoen. Een belangrijk deel van de onzekerheden over 2022, € 110 miljoen, bestaat
uit de subsidieregeling Publieke gezondheid. Het Ministerie van VWS heeft bij deze
regeling, die van kracht was in 2022, wel getoetst op staatssteun, maar deze toets
is onvoldoende kritisch uitgevoerd. Voor instellings- en projectsubsidies heeft het
Ministerie van VWS ook staatssteuntoetsen uitgevoerd. Bij enkele instellingssubsidies
constateren we dat het risico op staatssteun nog wel speelt. Daarnaast constateert
het Ministerie van VWS bij 1 projectsubsidie dat hier mogelijk sprake is van staats­
steun. Deze subsidie wordt verleend zonder verplichte melding bij de Europese
Commissie.
Staatssteun bij andere geldstromen dan subsidies
Staatssteun kan ook voorkomen bij andere geldstromen dan subsidies, zoals bij over­
heidsdeelnemingen, garanties en specifieke uitkeringen. We zien dat het Ministerie
van VWS voor de andere geldstromen dan subsidies beperkt aandacht besteedt aan
de toets op staatssteun. Bij enkele financieringen zijn de staatssteunrisico’s onvoldoende
uitgewerkt en heeft het ministerie ontoereikende maatregelen getroffen. Een voorbeeld
is de Regeling specifieke uitkering ijsbanen en zwembaden.

4.3.3 Onvolkomenheid informatiebeveiliging
Onvoldoende voortgang bij aanpak informatiebeveiliging
De minister van VWS heeft in 2022 te weinig voortgang geboekt om de onvolkomen­
heid in de informatiebeveiliging op te lossen. Het Ministerie van VWS voldoet op
meerdere van de door ons gecontroleerde onderdelen nog niet aan de norm.
We handhaven daarom de onvolkomenheid.
Met informatiebeveiliging beschermen overheidsorganisaties hun bedrijfsvoering
tegen digitale dreigingen zoals aanvallen van criminelen met ransomware. Sommige
landen proberen Nederland met digitale middelen te bespioneren, te beïnvloeden of
in het ergste geval te saboteren. De Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en
Veiligheid zegt bij het jaarlijkse Cybersecuritybeeld Nederland over 2022 dat het niet
de vraag is óf overheden worden aangevallen, maar wanneer.
We beoordelen informatiebeveiliging bij het Ministerie van VWS sinds 2019 als
onvolkomenheid. Figuur 10 laat zien welke van de 12 door ons gecontroleerde
onderdelen van de informatiebeveiliging bij het Ministerie van VWS in 2022 op
orde waren en welke nog niet.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

40

Algemene Rekenkamer

Figuur 10 Overzicht getoetste aspecten informatiebeveiliging

Bij de informatiebeveiliging loopt het Ministerie van VWS nog risico’s bij
alle aandachtsgebieden
Aspect

Aandachtsgebied

Visie op informatiebeveiliging
Informatiebeveiligingsbeleid
Beleid

Jaarplan informatiebeveiliging
Bewustwordingsprogramma
Overzicht van functionarissen en vertegenwoordigers

Organisatie

Afspraken over taken en verantwoordelijkheden
Risicomanagementbeleid en –proces

Risicomanagement

Overzicht van belangrijkste systemen
Incidentenmanagementbeleid en –proces
Rollen, verantwoordelijkheden en communicatielijnen

Incidentmanagement

Centraal overzicht belangrijkste informatiebeveiligingsincidenten
Escalatieproces
Op orde

Niet op orde

Deels op orde

Informatiebeveiliging vergt sturing vanuit kerndepartement
Naast het kerndepartement bestaat het Ministerie van VWS uit een aantal concern­
onderdelen zoals het RIVM en het CIBG. Wij onderzoeken of het kerndepartement
stuurt op verbetering van de informatiebeveiliging in het hele VWS-concern. Dit is
op grond van het Besluit CIO-stelsel 2021 een taak van de chief information security
officer (CISO) van het concern. De CISO stelt vanuit het kerndepartement kaders en
ontvangt informatie van de concernonderdelen over de informatiebeveiliging. Dit is
bijvoorbeeld informatie over belangrijke informatiebeveiligingsincidenten, -risico’s en
de aanpak daarvan.
Informatiebeveiligingsbeleid Ministerie van VWS is verouderd
In het informatiebeveiligingsbeleid moet het ministerie de kaders voor informatie­
beveiliging binnen het concern vastleggen. Zo is duidelijk wie waarvoor verantwoordelijk
is en wat van de concernonderdelen wordt verwacht. Dit beleid is bij het Ministerie
van VWS verouderd en had al in 2021 vernieuwd moeten worden. In 2022 was het

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

41

Algemene Rekenkamer

nieuwe beleid nog steeds niet vastgesteld. Daardoor is bijvoorbeeld niet duidelijk
vastgelegd hoe concernonderdelen en kerndepartement samenwerken.
Geen programma voor informatiebeveiligingsbewustzijn
Als medewerkers zich bewust zijn van de risico’s bij informatiebeveiliging verkleint
dat de kans op incidenten. Medewerkers moeten bijvoorbeeld op de hoogte zijn van
de trucs die hackers gebruiken, zoals phishing via e-mail. De CISO moet zorgen dat
het bewustzijn over informatiebeveiliging binnen het ministerie toeneemt. Maar er
bestaat geen VWS-breed bewustzijnsprogramma of richtlijn voor zulke programma’s
bij de concernonderdelen van het Ministerie van VWS.
Verbetering risicomanagement gestart
De minister moet informatiebeveiligingsrisico’s in het hele VWS-concern centraal in
beeld krijgen en zorgen dat deze risico’s in samenhang worden aangepakt. Hiervoor
moet de minister een doorlopend proces inrichten. Het Ministerie van VWS heeft in
2022 voortgang geboekt bij het inrichten van dit proces. Halverwege het jaar heeft
het ministerie een methodiek vastgesteld om risico’s uit te vragen. In het najaar heeft
het kerndepartement risico’s opgevraagd bij concernonderdelen. De concernonder­
delen hebben deze informatie eind 2022 aangeleverd. Ook voerde de concern-CISO
eind 2022 gesprekken met de CISO’s van de concernonderdelen over de verzamelde
risico’s. Het grootste deel van 2022 was die informatie echter niet beschikbaar en
kon het ministerie niet sturen op de aanpak van de risico’s. Ook ontbreekt het nog aan
centraal inzicht in de risico’s van de belangrijkste IT-systemen binnen het Ministerie
van VWS. Dat is zorgelijk, aangezien het hier ook gaat om IT-systemen voor dienst­
verlening aan burgers en systemen waarin vertrouwelijke informatie wordt verwerkt.
Oplossen onvolkomenheid vergt extra inspanning
Het Ministerie van VWS is een van de laatste departementen waar wij informatie­
beveiliging als onvolkomenheid beoordelen. Wij denken dat het ministerie er in dit
tempo niet in slaagt de problemen snel op te lossen. We dringen erop aan dat de
minister informatiebeveiliging chefsache maakt en inzet op een versnelde aanpak.
De CISO van VWS kan de informatiebeveiliging niet alleen op orde brengen. Hij heeft
daarbij zowel de lijn als het seniormanagement van alle dienstonderdelen nodig.
Daarom is extra aandacht van de minister noodzakelijk.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

42

Algemene Rekenkamer

4.3.4 Onvolkomenheid lifecyclemanagement
Onvoldoende voortgang bij lifecyclemanagement
De minister van VWS heeft in 2022 onvoldoende voortgang geboekt om de onvolkomen­
heid op lifecyclemanagement op te lossen. De minister heeft nog steeds beperkt
centraal zicht op het IT-landschap van het ministerie en zijn onderdelen. Daarmee heeft
hij ook onvoldoende zicht op de continuïteitsrisico’s van de IT-systemen binnen het
ministerie. We handhaven daarom de onvolkomenheid.
Lifecyclemanagement nodig voor duurzame inzet IT-systemen
De gezamenlijke IT-systemen van een organisatie noemen we het IT-landschap.
Het beheerst en planmatig onderhoud van het IT-landschap noemen we lifecycle­
management. Goed lifecyclemanagement zorgt ervoor dat IT inzetbaar is en blijft.
Als IT-­systemen niet goed functioneren, kan de dienstverlening aan burgers en
bedrijven in gevaar komen. Of de minister kan beleidswijzigingen niet doorvoeren.
De departementale chief information officer (CIO) is verantwoordelijk voor life­
cyclemanagement binnen het hele ministerie. Dat staat in het Besluit CIO-stelsel
Rijksdienst 2021. De CIO moet ervoor zorgen dat de IT-systemen planmatig worden
onderhouden. Inzicht in de staat van het IT-landschap is een basisvoorwaarde voor
deze taak. De CIO moet bijvoorbeeld weten dat de programmeertaal van een ITsysteem aan het verouderen is of dat de kosten voor onderhoud hoog oplopen.
Op basis van die informatie kan de CIO:
• garanderen dat IT-systemen aanpasbaar zijn bij veranderend beleid;
• voldoende geld reserveren voor onderhoud;
• sturen op tijdige vervanging van verouderde IT-systemen.
Voor het benodigde inzicht moet de departementale CIO samenwerken met de CIO’s
van de concernonderdelen van het Ministerie van VWS. De concernonderdelen, zoals
het RIVM en het Zorginstituut, hebben een eigen CIO. Deze CIO’s zijn verantwoordelijk
voor het inzicht in de IT-systemen van hun concernonderdeel. De departementale CIO
houdt overzicht over het geheel en bewaakt de samenhang en risico’s op strategisch
niveau. In ons onderzoek beoordelen we of de minister van VWS dit centrale overzicht
heeft. Sinds 2019 beoordelen wij het lifecyclemanagement bij het Ministerie van VWS
als een onvolkomenheid.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

43

Algemene Rekenkamer

Weinig voortgang in aanpak lifecyclemanagement in 2022
Figuur 11 laat zien aan welke onderdelen van ons toetsingskader voor lifecycle­
management het Ministerie van VWS in 2022 voldeed en aan welke nog niet.
Figuur 11 Bevindingen lifecyclemanagement 2022

Centraal inzicht als basis voor lifecyclemanagement van VWS is nog niet
op orde
Aandachtsgebied

Aspect

Het gehele
IT-landschap van het
ministerie

Kritische applicaties
Niet-kritische applicaties
Applicatiekenmerken

Applicatiestatus

Levensfase
Beheer- en onderhoudskosten gehele landschap

Financiële aspecten

Op orde

Beheer- en onderhoudskosten per applicatie
Niet op orde

Deels op orde

Geen centraal inzicht in essentiële kenmerken van IT-systemen
In 2021 hebben de departementale CIO en de CIO’s van de concernonderdelen afspra­
ken gemaakt in de CIO-raad van het Ministerie van VWS. Die hebben ze vastgelegd in
een meerjarige routekaart voor lifecyclemanagement. In de routekaart staan afspraken
over een centraal register voor lifecyclemanagement. Daarin wil het ministerie van
alle IT-systemen een set kenmerken vastleggen. Bijvoorbeeld het type systeem en de
verantwoordelijke eigenaar. De routekaart noemt de kenmerken die relevant zijn voor
lifecyclemanagement, zoals levensfase en het geplande jaar van vervanging. Ook
financiële informatie, zoals de geschatte kosten voor vervanging, worden genoemd
als bij te houden kenmerk.
De departementale CIO vraagt de concernonderdelen informatie aan te leveren over
hun belangrijkste IT-systemen. De onderdelen deden dit voor het eerst in 2021. In 2022
hebben ze meer kenmerken van de systemen aangeleverd voor het register dan in 2021.
Toch hebben de onderdelen niet alle kenmerken aangeleverd voor hun belangrijkste
systemen. Ook blijkt het ministerie halverwege 2022 te hebben besloten minder
ken­merken vast te leggen dan was afgesproken in de routekaart. Essentiële kenmer­
ken voor lifecyclemanagement zijn daardoor niet uitgevraagd. Deze zijn wel nodig
voor centraal inzicht in de risico’s in het IT-landschap.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

44

Algemene Rekenkamer

Lifecyclemanagement nog geen continu proces
Het ministerie wil lifecyclemanagement inrichten als een continu proces. Als de
concernonderdelen de juiste informatie blijven aanleveren, behoudt de departemen­
tale CIO centraal inzicht. De CIO kan dan ook periodiek rapporteren over het lifecycle­
management. Die rapportages geven inzicht in de staat van het IT-landschap en de
voortgang van vernieuwingsplannen binnen het gehele ministerie. Daarmee kan de
CIO strategisch sturen op de belangrijkste risico’s. We constateren dat het ministerie
de ambitie van een continu proces in 2022 nog niet heeft waargemaakt. De departe­
mentale CIO had als doel in 2022 een eerste centrale rapportage uit te brengen.
Dit doel is uitgesteld naar 2023. Daarnaast evalueert het ministerie de lifecycle­
management-processen nog niet.
Aanpak lifecyclemanagement vergt meer aandacht van minister
Wij constateren dat het Ministerie van VWS meer tijd nodig heeft om lifecyclemanage­
ment op centraal niveau te laten werken. Omdat het Ministerie van VWS onvoldoende
voortgang boekte, handhaven wij de onvolkomenheid. We dringen erop aan dat de
minister van VWS lifecyclemanagement chefsache maakt. De CIO van het Ministerie
van VWS kan het lifecyclemanagement niet alleen op orde brengen. Zij heeft daarvoor
zowel de lijn als het senior management van de dienstonderdelen bij nodig. Daarom
is extra aandacht van de minister noodzakelijk. We doen daarom de volgende aanbe­
velingen:
1. Actualiseer de routekaart lifecyclemanagement en benoem daarin meerjarige
doelstellingen zodat lifecyclemanagement duurzaam in de organisatie kan
worden ingebed en zich verder kan ontwikkelen.
2. Zorg dat alle essentiële kenmerken van het IT-landschap die nodig zijn voor
lifecyclemanagement worden vastgelegd en periodiek worden geactualiseerd.
3. Zorg voor voldoende bestuurlijke aandacht voor lifecyclemanagement en monitor
dat alle VWS-onderdelen de afspraken in de routekaart nakomen.
4. Zorg voor periodieke rapportages met centraal overzicht waarmee het ministerie
kan sturen op het gezond houden van het IT-landschap.

4.3.5 Onvolkomenheid materieelbeheer

Vóór de coronapandemie bezat het Ministerie van VWS nauwelijks goederen, afge­
zien van de reguliere vaccins die het RIVM beheert. Dat veranderde in 2020 en 2021,
toen het ministerie vanwege de pandemie veel goederen heeft aangeschaft. Denk
aan persoonlijke beschermingsmiddelen en beademingsapparatuur, maar ook aan
testen, vaccins en desinfectiemiddelen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

45

Algemene Rekenkamer

Voor een adequaat materieelbeheer zijn 3 dingen nodig:
1. De minister moet zicht hebben op de voorraden van het ministerie en hij moet
zeker weten of de voorraadlijsten de juiste stand aangeven.
2. De minister moet helder voor ogen hebben aan welke eisen het materieelbeheer
moet voldoen, zoals hoe vaak voorraden geteld moeten worden.
3. De minister moet actief toezicht houden op het materieelbeheer.
In 2021 beoordeelden we het materieelbeheer als een onvolkomenheid. In 2022 is het
materieelbeheer iets verbeterd. Het ministerie heeft centraal inzicht gekregen in de
aanwezige coronavoorraden. Toch beoordelen wij het beheer van de coronagoederen
ook dit jaar als een onvolkomenheid, doordat heldere richtlijnen en toezicht op het
voorraadbeheer nog ontbreken. Wij lichten dit hierna toe.
Wat voorafging
Vorig jaar constateerden wij dat gedurende 2021 bij het Ministerie van VWS centrale
regie op het beheer van de coronavoorraden ontbrak. Aan geen van de 3 eisen voor
goed materieelbeheer werd voldaan. Er was geen centraal inzicht in de voorraden,
de informatie was slechts gefragmenteerd aanwezig. Ook kon de betrouwbaarheid
van de informatie niet meteen worden vastgesteld doordat toezicht op het materieel­
beheer ontbrak.
Centraal inzicht in voorraden, maar onzekerheid over de betrouwbaarheid van de
voorraadlijsten
In 2022 is het materieelbeheer iets verbeterd: er is centraal zicht op hoeveel en welke
voorraden het ministerie bezit (eerste deel van eis 1). Er is een werkgroep Materieel­
beheer gestart die de tekortkomingen in het beheer van de coronavoorraden op moet
lossen. Als resultaat daarvan heeft het Ministerie van VWS centraal inzicht gekregen
in deze voorraden. Er zijn voorraadlijsten beschikbaar van de verschillende categorieën
voorraden. Deze voorraadlijsten geven per categorie informatie over de omvang, plaats
en soort artikelen. Om ervoor te zorgen dat deze lijsten klopten, is in 2022 veel moeite
gedaan om de voorraadadministratie aan te laten sluiten op de werkelijk aanwezige
voorraden. Zo is een reconstructie opgesteld van de voorraadmutaties van de beade­
mingsapparatuur en zijn de vaccins geteld. Ook zijn er meerdere inventarisaties uit­
gevoerd van de persoonlijke beschermingsmiddelen.
Echter, hoewel een belangrijk deel van de voorraad is geïnventariseerd, is er geen
centraal inzicht in welke voorraden geteld zijn en welke niet. Een totaalbeeld van
de voorraden, waarin per soort voorraad zowel staat aangegeven wanneer is geïn­
ventariseerd, als wat de kwaliteit is van de voorraadadministratie, ontbreekt nog.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

46

Algemene Rekenkamer

Daardoor is niet exact bekend in hoeverre de voorraadlijsten de juiste stand weer­
geven (tweede deel van eis 1).
Eisen, richtlijnen en toezicht ontbreken nog
Het Ministerie van VWS heeft in 2022 gewerkt aan het formuleren van de eisen voor
beheer van de goederen (eis 2) en voor het toezicht op dit beheer (eis 3).
Om te beginnen heeft de werkgroep Materieelbeheer geprobeerd zicht te krijgen op
de manier waarop de voorraden worden beheerd. Omdat alle voorraden opgeslagen
liggen bij externe dienstverleners, heeft de werkgroep bezoeken afgelegd bij de
verschillende opslaglocaties. Zij kreeg daarbij de indruk dat de goederen goed worden
beheerd. Daarnaast heeft het ministerie globale eisen voor het beheer opgesteld: in
juni 2022 is hiervoor de ‘Aanwijzing materieelbeheer’ vastgesteld. Hierin staat in grote
lijnen beschreven waaraan het materieelbeheer moet voldoen. Onderwerpen als
organisatie, samenstelling van de voorraden, risicobeheersing en inrichting komen
aan bod. Het ministerie heeft deze grote lijn echter nog niet uitgewerkt in concrete
richtlijnen. Er is bijvoorbeeld niet gedefinieerd of en hoe vaak voorraden geteld moeten
worden. Dit leidt ertoe dat het ministerie contractueel niets heeft vastgelegd over het
materieelbeheer met de dienstverleners die de voorraden in opslag hebben. De opslag
van de coronavaccins is hierop een positieve uitzondering. Daarnaast heeft het minis­
terie de voorgeschreven risicoanalyse nog slechts beperkt uitgewerkt. Er zijn geen
afspraken gemaakt over het toezicht door het ministerie op het materieelbeheer.
Omdat er geen richtlijnen zijn, kunnen medewerkers van het ministerie ook niet
toetsen of de goederen goed beheerd worden.
Al met al is het materieelbeheer dus wel wat verbeterd, maar de centrale regie door
het ministerie ontbreekt nog steeds. We verwachten dat het ministerie per voorraad
kan aangeven hoe vaak de voorraad wordt geïnventariseerd, of de voorraadadmini­
stratie is bijgewerkt en dat er toezicht is op het voorraadbeheer.
De minister geeft aan het jaar 2023 te gebruiken om het materieelbeheer op centraal
niveau op orde te krijgen. Het Ministerie van VWS heeft nog niet concreet gemaakt
hoe en wanneer dit doel bereikt wordt.

4.4 Belangrijke risico’s en aandachtspunten in de
bedrijfsvoering
Bestrijding vogelgriep
De Algemene Rekenkamer publiceert in juni 2023 een rapport over de preventie en
bestrijding van de vogelgriep. In het onderzoek besteden we aandacht aan de vogel­
griep bij zowel pluimvee als wilde vogels.
Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

47

Algemene Rekenkamer

In zeldzame gevallen kunnen vogelgriepvirussen ook overgaan van dier naar mens.
Dat noemen we een zoönose. In ons verantwoordingsonderzoek 2021 hebben we de
aanpak van zoönosen onderzocht. Bij een uitbraak van zoönose hebben de ministers
van VWS en LNV ieder hun eigen taken en bevoegdheden en daarmee samenhangende
politieke verantwoordelijkheid. We stelden in het verantwoordingsonderzoek 2021 dat
de minister van VWS doorzettingsmacht zou moeten hebben bij de aanpak van een
snelle uitbraak van een zoönose. Tijdens een crisis zijn immers snel daadkrachtige
beslissingen nodig en is er vaak weinig tijd en ruimte voor overleg. In 2016 gaven de
bewindslieden van VWS en LNV zelf al aan dat gezondheidsbelangen prioriteit moeten
hebben, maar desalniettemin gaven zij geen gehoor aan onze aanbeveling.

4.5 Onderzoeksuitkomsten totstandkoming
bedrijfsvoeringsinformatie
Wij hebben ook de totstandkoming van de bedrijfsvoeringsinformatie in het jaarverslag
onderzocht.
Wij hebben onderzocht of de bedrijfsvoeringsinformatie in het Jaarverslag
2022 van het Ministerie van VWS betrouwbaar tot stand is gekomen. In deze
paragraaf beschrijven we onze feitelijke bevindingen zonder conclusie. Over
de betrouwbare totstandkoming hebben wij de volgende bevindingen.
Ondanks dat afgelopen jaar enkele verbeteringen zijn doorgevoerd, vragen we
aandacht voor een goede vastlegging van het gevolgde proces bij de totstand­
koming van de bedrijfsvoeringsinformatie. Daaronder valt ook dat het Ministerie
van VWS zichtbaar maakt dat de juistheid van de informatie in de bedrijfs­
voeringsparagraaf is vastgesteld.
Wij hebben ook onderzocht of de bedrijfsvoeringsinformatie in strijd is met de
financiële verantwoordingsinformatie. Wij stellen vast dat de bedrijfsvoerings­
informatie niet in strijd is met de financiële verantwoordingsinformatie.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

48

Algemene Rekenkamer

5.
Beleidsresultaten
In dit hoofdstuk bespreken we de uitkomsten van ons onderzoek naar de resultaten
van het beleid van de minister van VWS. Dit jaar hebben we onderzoek gedaan naar
een subsidie: het Stagefonds Zorg (§ 5.1). Dit onderzoek valt onder het rijksbrede
thema subsidies. We hebben binnen het verantwoordingsonderzoek 2022 bij 7
verschillende departementen een beleidsonderzoek gedaan naar het thema subsidie.
De overkoepelende uitkomsten van deze onderzoeken presenteren we in de Staat van
de rijksverantwoording 2022. Het Stagefonds Zorg valt onder de verantwoordelijkheid
van de minister voor Langdurige Zorg en Sport (LZS). Daarom richten wij ons in dit
hoofdstuk tot de minister voor LZS. We ronden dit hoofdstuk af met de uitkomsten
van ons onderzoek naar de totstandkoming van de beleidsinformatie in het Jaarverslag 2022 van het Ministerie van VWS in (§ 5.2).

5.1 Stagefonds Zorg
5.1.1 Samenvatting en oordeel

De subsidie Stagefonds Zorg is een van de maatregelen waar­
mee de minister voor LZS wil zorgen voor meer personeel in
de zorg. Met de subsidie kunnen zorgorganisaties een deel van
de kosten dekken van het aanbieden van stages voor mbo- en
hbo-studenten.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

49

Algemene Rekenkamer

De minister verwacht dat de subsidie zorgorganisaties stimuleert meer stages aan te
bieden. Maar ons onderzoek laat zien dat dat niet aannemelijk is. Zorgorganisaties
vinden het belangrijk dat stages kunnen helpen bij het werven en binden van personeel
voor de toekomst. Ook weegt voor hen zwaar dat ze daarmee bijdragen aan het
opleiden van zorgpersoneel voor het hele land en zo de maatschappij een dienst
bewijzen. Financiële overwegingen voor de korte termijn blijken nauwelijks mee te
spelen in de beslissing om stages aan te bieden. Daarom is het niet aannemelijk dat
de subsidie zorgorganisaties beduidend méér motiveert om stages aan te bieden.
Daarnaast is begeleidingscapaciteit, en niet geld, de belangrijkste belemmering voor
zorgorganisaties die meer stages willen aanbieden. Een vergoeding voor het aanbieden
van stages draagt weinig bij aan de oplossing van dit knelpunt.
Uit ons onderzoek blijkt daarom dat het onwaarschijnlijk is dat de subsidie effectief is
in het creëren van meer stageplekken. Het beleid van de minister voor LSZ om via de
subsidie te zorgen voor voldoende zorgpersoneel beoordelen wij daarom als zorgelijk.
We bevelen de minister aan om de subsidie te heroverwegen. Wij adviseren de minister
om te kiezen voor een ander instrument dat wel aansluit bij de daadwerkelijke over­
wegingen en belemmeringen binnen zorgorganisaties.

5.1.2 Over het Stagefonds Zorg

Er werken te weinig mensen in de zorg om aan de groeiende vraag naar gezondheids­
zorg te (blijven) voldoen. Doordat de Nederlandse bevolking steeds ouder wordt, zal
het risico op het tekort in de zorg alleen maar toenemen zolang daar onvoldoende
instroom van nieuw personeel tegenover staat (Zorg en Welzijn, 2023). Dit brengt de
toegankelijkheid en de kwaliteit van de gezondheidszorg in gevaar: patiënten moeten
te lang wachten op zorg of krijgen verkeerde of onveilige zorg.
Het doel van de minister voor LZS is dat burgers toegang houden tot goede zorg.
Daarom maakt zij beleid om het personeelstekort in de zorg te verminderen. Onder­
deel van dit beleid is de subsidie Stagefonds Zorg. Door subsidie te geven, hoopt de
minister zorgorganisaties aan te zetten tot het aanbieden van meer stages. Op dit
moment is er een stagetekort: niet alle studenten kunnen een stageplek vinden. Terwijl
stagelopen nodig is om een mbo- of hbo-opleiding af te kunnen maken. De subsidie
moet ervoor zorgen dat meer studenten hun diploma halen en daarna aan het werk
gaan in de zorg.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

50

Algemene Rekenkamer

Sinds 2008 kunnen zorgorganisaties subsidie krijgen als tegemoetkoming in de
kosten van stages en leerbanen. Het gaat niet alleen om stages voor studenten die
het grootste deel van hun opleiding op school volgen (mbo-BOL en hbo-deeltijd of
-voltijd), maar ook om leerbanen voor studenten die een contract hebben met een
werkgever (mbo-BBL en hbo-duaal). Zij volgen het grootste deel van hun opleiding op
de werkvloer. In dit hoofdstuk bedoelen we met ‘stages’ zowel stages als leerbanen.
Budget Stagefonds
Het totale budget van het Stagefonds is in schooljaar 2022/2023 structureel verhoogd
van € 112 naar € 116 miljoen. Daarnaast heeft de minister in 2021 het subsidiebudget
(eenmalig) verhoogd met € 13 miljoen (om de gevolgen van de coronacrisis op te
vangen). In 2022 heeft zij het subsidiebudget opnieuw verhoogd, dit keer met
€ 63,5 miljoen, om de ontwikkeling van nieuwe vormen van stagebegeleiding vooruit
te helpen.
Hoeveel geld zorgorganisaties per stage krijgen, hangt af van het totale subsidie­
budget en het aantal gelopen stages. Hoe hoger het totaal aantal gelopen stages per
jaar, hoe lager het bedrag per stage. Zorgorganisaties kunnen per stage niet meer
ontvangen dan een maximumbedrag. De minister heeft dat maximumbedrag zo
gekozen dat de subsidie maar een deel van de kosten van stageplekken vergoedt.
Daarmee wil de minister voorkomen dat de subsidie ongeoorloofde staatssteun is
(Ecorys en SEOR, 2016). Zorgorganisaties mogen zelf beslissen hoe zij het subsidie­
geld uitgeven.
Het maximumbedrag voor een stage hangt bovendien af van de opleiding waarvoor
de student stageloopt. In de beroepen waar de behoefte aan personeel het grootste
is, moeten meer stages komen dan in andere beroepen. Voor stages die opleiden tot
die beroepen is daarom in het Stagefonds meer geld beschikbaar dan voor andere
stages. Het maximumbedrag voor de hbo-opleiding Sociaal Werk was in het school­
jaar 2020/2021 bijvoorbeeld ongeveer € 1.100. Voor de mbo-opleiding Verzorgende
niveau 3 was dat € 2.400. In het schooljaar 2020/2021 heeft de minister via het
Stagefonds Zorg subsidie verstrekt voor 59.260 fte aan stages in de zorg.
Het overgrote deel van de gelopen stages is ook gesubsidieerd. In figuur 12 zijn de cijfers
over het aantal gesubsidieerde en niet-gesubsidieerde stages in de periode 2017-2021
op een rij gezet (DUS-I, 2022, zie bijlage 3). Samen vormen deze cijfers het totaal aantal
gelopen stages. Dit totaal aantal stages is toegenomen in de periode 2017-2022.
Dat deze toename door de subsidie komt, is echter niet aannemelijk. Dit leggen we
uit in § 5.1.6.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

51

Algemene Rekenkamer

Figuur 12 Ontwikkeling aantallen (gesubsidieerde) stage-fte’s in de periode 2017-20228

Aantal stages neemt toe
60.000

40.000
niet gesubsidieerd
gesubsidieerd

Aantal fte's

20.000

0

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Voldoende stageplekken
Het doel van de subsidie is zorgen voor voldoende stageplekken. Met ’voldoende
stageplekken’ bedoelt de minister: genoeg stageplekken om later te kunnen voldoen
aan de vraag naar nieuwe medewerkers in de zorg. Het gaat de minister dus niet om
een toename van stages op zich, maar om voldoende stageplekken.
Op dit moment is het aantal stageplekken in de zorg namelijk onvoldoende. Zo waren
er in het schooljaar 2021/2022 in de zorg- en welzijnsopleidingen van het mbo 2.084
stageplekken te weinig (SBB, juni 2022). Dit is waarschijnlijk een onderschatting: als
onderwijsinstellingen verwachten geen stageplek te kunnen vinden voor hun studenten
vervangen ze soms een stage door een praktische opdracht op school. SBB (Samen­
werkingsorganisatie Beroepsonderwijs Bedrijfsleven) registreert alleen tekorten als
een onderwijsinstelling zelf aangeeft voor een student geen stageplek te hebben
gevonden.
Hoe groot het stagetekort is, verschilt bovendien per opleiding. Voor sommige zorg­
opleidingen zijn er geen stagetekorten, bij andere opleidingen gaat het om ongeveer
3% van alle studenten die in een bepaald jaar geen stageplek kunnen vinden.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

52

Algemene Rekenkamer

In september 2022 gaven de minister van VWS en minister voor LZS aan dat ze van
plan zijn om de regelingen en de budgetten van het Stagefonds en andere regelingen
(zoals Sectorplanplus en KiPZ) samen te voegen. Ook streven ze ernaar een vergoe­
ding te bieden die alle kosten voor stagebegeleiding dekt. De bewindspersonen zijn
deze opties nu aan het verkennen. Deze plannen zijn onderdeel van de afspraken die
met zorgpartijen zijn gemaakt in het Integraal Zorgakkoord (IZA) in september 2022.

5.1.3 Ons onderzoek

De minister voor LZS verwacht dat de subsidie Stagefonds Zorg leidt tot voldoende
stageplekken. Die verwachting baseert ze op aannames over hoe de subsidie werkt.
Bijvoorbeeld welk effect deze heeft op het gedrag van zorgorganisaties. Wij hebben
onderzocht of de aannames van de minister overeenstemmen met de praktijk.
Daarvoor deden we een empirische literatuurstudie. Ook voerden we gesprekken
met onder andere zorgorganisaties en onderwijsinstellingen.
Daarnaast hebben we gekeken naar de informatie die de minister verzamelt over het
Stagefonds Zorg. In respectievelijk § 5.1.4, § 5.1.5 en § 5.1.6 beantwoorden we onze
onderzoeksvragen:
1. Hoe werkt de subsidie volgens de minister?
2. Weet de minister of de subsidie werkt en informeert zij het parlement daarover op
de juiste manier?
3. Is het aannemelijk dat de subsidie in de praktijk werkt zoals de minister denkt?
In bijlage 3 beschrijven we in meer detail hoe we het onderzoek hebben uitgevoerd.

5.1.4 Hoe de subsidie werkt volgens de minister

De minister voor LZS veronderstelt dat er op de stagemarkt binnen de zorg sprake is
van een ‘freeriderprobleem’. Bij een freeriderprobleem zijn er organisaties die ‘gratis’
meeliften op de (stage-)inspanningen van andere organisaties. Ze werven mede­
werkers die goed zijn opgeleid, maar hebben zelf niet geïnvesteerd in die opleiding.
De minister gaat ervan uit dat de subsidie dit probleem kan oplossen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

53

Algemene Rekenkamer

De aannames van de minister vatten we samen in dit kader:
Aannames van de minister
Het freeriderprobleem ontstaat volgens de minister doordat stageplekken niet
lonend zijn voor zorgwerkgevers, waardoor deze geneigd zijn om geen of te
weinig studenten op te leiden.
Waarom zou een zorgwerkgever extra kosten maken door studenten op te
leiden als er op de arbeidsmarkt genoeg opgeleid personeel is? Een zorg­
werkgever bespaart in deze situatie geld door personeel aan te nemen dat is
opgeleid bij de concurrent.
En als er op de arbeidsmarkt niet genoeg opgeleid personeel is, dan kan een
zorgorganisatie er in haar eentje niet voor zorgen dat dat er wel komt.
Een zorgorganisatie kan in die situatie wel studenten opleiden. Maar een deel
van die studenten zal na de opleiding bij een andere werkgever aan de slag
gaan. Ook in deze situatie bespaart een zorgorganisatie geld door geen stages
aan te bieden.
Zorgorganisaties besparen dus geld door niet op te leiden. Met dat geld kunnen
zij nieuwe medewerkers aantrekken door hen betere arbeidsvoorwaarden te
bieden. Zo hebben zij (op de korte termijn) een voordeel ten opzichte van zorg­
organisaties die wel opleiden. Die organisaties besparen immers geen geld.
Dit versterkt de neiging van zorgorganisaties om geen personeel op te leiden.
Stages aanbieden kent ook een voordeel (op de lange termijn), verwacht de
minister. Immers, zorgorganisaties die wel stages aanbieden kunnen bijvoor­
beeld door die stages nieuwe medewerkers scouten en werven op hun eigen
werkvloer. Maar dit voordeel weegt volgens de minister niet op tegen het con­
currentievoordeel dat zorgorganisaties hebben als ze niet opleiden. Het resul­
taat is dat er minder mensen worden opgeleid dan zorgorganisaties samen
nodig hebben. En dus minder dan nodig is om de zorg draaiende te houden.
De minister verwacht dat de subsidie zorgwerkgevers aanzet tot meer opleiden.
Ze redeneert hierbij als volgt: als zorgorganisaties geld ontvangen om stages
aan te bieden, worden de voordelen van stages aanbieden groter dan de nadelen.
Zorgorganisaties zullen dan eerder geneigd zijn rekening te houden met het
maatschappelijk belang van stageplaatsen. En ze zullen minder snel geneigd

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

54

Algemene Rekenkamer

zijn om beslissingen te nemen op basis van de kosten van stage­plaatsen. Of op
basis van concurrentieoverwegingen die op korte termijn spelen (VWS, juli 2021).
Daarom neemt de minister aan dat de subsidie het stage-aanbod vergroot.
Dit effect is het grootste bij stages die opleiden tot beroepen waarin de groot­
ste tekorten bestaan, verwacht de minister. Want organisaties krijgen meer
geld voor dit type stage. En meer geld betekent dat de voordelen van stages
aanbieden nog sneller opwegen tegen de nadelen ervan.
Tot slot verwacht de minister dat een groter stage-aanbod leidt tot meer
instroom van personeel. Een groter stage-aanbod betekent dat meer studen­
ten (sneller) afstuderen. Meer studenten kunnen namelijk (snel) een stageplek
vinden. Dit betekent dat zij (sneller) aan het werk gaan in de zorg.

5.1.5 Weet de minister of de subsidie werkt?

De minister weet niet of zij haar doel – voldoende stageplekken – behaalt. Daarvoor
zijn 2 redenen. Ten eerste heeft de minister (behalve tussen 2008 en 2012) niet aan­
gegeven hoeveel stageplekken zij voldoende vindt. Dan kan zij dus ook niet meten
wanneer er sprake is van voldoende plekken.
Ten tweede heeft de minister sinds 2010 niet de juiste informatie om iets te kunnen
zeggen over doelbereik. Zij hoopt met de subsidie het aantal aangeboden stageplek­
ken te vergroten. De cijfers die de minister gebruikt als zij rapporteert over doelbereik,
zijn echter aantallen gelopen stages en aantallen gesubsidieerde stages. Deze cijfers
zeggen maar beperkt iets over of het doel is gehaald. Het aantal gelopen stages zegt
niet alles over het aanbod van stages, want een zorginstelling kan stageplekken aan­
bieden zonder dat die worden bezet. Eind 2022 was dat nog het geval in bepaalde
regio’s. Ook vragen niet alle zorgorganisaties subsidie aan.
Het stageaanbod is echter lastig vast te stellen. Dit komt doordat het aanbod niet
onafhankelijk van de vraag ontstaat. Zorginstellingen creëren soms meer aanbod
(een extra stageplek) als onderwijsinstellingen daarom vragen. Het is daarom lastig
om te bepalen hoeveel aanbod er is onafhankelijk van de vraag. Wat wel iets zegt
over het aanbod, in ieder geval over het tekort aan aanbod, zijn de stagetekorten.
De minister beschikt wel over deze informatie: deze cijfers worden op studentniveau
bijgehouden.9

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

55

Algemene Rekenkamer

Evaluaties Stagefonds Zorg
De minister voor LZS heeft in de afgelopen jaren 3 evaluaties over het Stagefonds
Zorg laten uitvoeren, die (onder andere) ingingen op de werking van de subsidie.
Uit de evaluaties komt naar voren dat de subsidie een positief effect heeft op de
kwaliteit van de stages. Tot 2021 werd het verbeteren van de kwaliteit van de stages
ook als doel gezien van de subsidie. Over het effect van de subsidie op het verhogen
van het aantal stageplaatsen (het huidige doel) zijn de evaluaties genuanceerder.
De eerste evaluatie laat zien dat het aantal stageplaatsen in de jaren 2007-2010
steeg (AEF 2011). Volgens de onderzoekers is er zowel positief als negatief bewijs
voor de stelling dat het Stagefonds tussen 2007 en 2010 heeft gezorgd voor meer
stageplaatsen.
Evaluatie 1: conclusies over werking Stagefonds periode 2007-2010
(AEF 2011)
“Zorgorganisaties geven in de enquête aan dat het Stagefonds een belangrijke,
positief stimulerende factor is voor het aanbieden van stageplaatsen. In de
panelgesprekken is deze uitkomst iets genuanceerd door te benadrukken dat
met name de arbeidsmarktproblematiek een prominente rol heeft gespeeld in
de ontwikkeling van het aantal stageplaatsen.”
“Het Stagefonds heeft geholpen bij het nemen van bepaalde beslissingen op dit
gebied”. Daarmee heeft het Stagefonds “een indirecte bijdrage geleverd aan de
ontwikkeling van het aantal stageplaatsen.”
Echter: “Zorgorganisaties onderstrepen dat het Stagefonds vooral effect heeft
gehad op de kwaliteit van stageplaatsen en in mindere mate op het aantal
stageplaatsen.”
“De geformuleerde hypothese [de stijging van het aantal stageplaatsen is
indirect te danken aan het Stagefonds] is kortom deels bekrachtigd en deels
ontkracht.” (Zie voor toelichting bijlage 3.)
De tweede evaluatie (Ecorys en SEOR 2016, over de jaren 2008-2015) laat zien dat
het aantal gesubsidieerde stageplaatsen stabiliseerde. Over de invloed van het
Stagefonds op het aantal stageplaatsen concluderen deze onderzoekers dat ze het
verband plausibel vinden zonder verdere uitleg. De stabilisering verklaren zij door een
gebrek aan begeleiding.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

56

Algemene Rekenkamer

Evaluatie 2: conclusies over werking Stagefonds periode 2008-2015 (Ecorys
en SEOR 2016)
“Op basis van de toename van het aantal stageplaatsen (in de beginperiode van
het Stagefonds) lijkt het plausibel dat er een directe samenhang van de uitgaven
aan het Stagefonds bestaat en de groei van het aantal (gesubsidieerde) stageplaatsen.”
“Dat er geen verdere doorgroei is geweest kan verklaard worden door de ontwikkelingen in de zorgsector (met name in de care). Uit de interviews bleek dat
zorgorganisaties te maken hebben (gehad) met o.a. bezuinigingen, fusies en
reorganisaties. Hierdoor zijn er minder mensen op de werkvloer, waardoor er
minder tijd en budget is om leerlingen te begeleiden.”
De onderzoekers constateren ook een mismatch: sommige zorgsectoren hebben
een stagetekort, maar andere zorgsectoren hebben juist meer stageplekken
dan studenten. Ook noemen de onderzoekers het effect van de arbeidsmarkt
op het aantal stageplekken: “De groei van het aantal stageplaatsen in bepaalde
opleidingen is volgens de onderwijsinstellingen en geïnterviewden primair een
gevolg van de toegenomen vraag naar hoger opgeleid personeel, als gevolg
van toegenomen complexiteit en kwaliteitseisen in de zorg en wijzigingen in
de zorgvraag (onder andere meer kleinschalige zorg en dienstverlening).”
Volgens de derde evaluatie (Berenschot 2020, over de jaren 2016-2019) is het onduide­
lijk of het Stagefonds Zorg heeft gewerkt. Ten eerste is ook in deze derde periode het
aantal stages gelijk gebleven, ondanks het feit dat het budget van het Stagefonds wel
is verhoogd van € 99 naar € 112 miljoen per jaar. Ten tweede betwijfelen de onder­
zoekers of de veronderstelde mechanismen achter het Stagefonds wel werken.
Evaluatie 3: conclusies over werking Stagefonds periode 2016-2019
(Berenschot 2020)
“Onze analyse maakt verder duidelijk dat niet alle beoogde mechanismen van
effect en contextuele factoren uit de beleidstheorie achter het Stagefonds Zorg
zich (duidelijk) in de praktijk hebben voorgedaan.”
De onderzoekers zetten ‘kanttekeningen bij de beoogde prikkelwerking´, zoals
blijkt uit deze uitkomsten:
• het feit dat het geld op de grote hoop gaat; men vraagt zich af “of deze
financiële prikkel effect heeft, als de totale vergoeding voor stagiairs op een
plek binnenkomt?”;

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

57

Algemene Rekenkamer

• het feit dat medewerkers op de werkvloer niet weten dat er een subsidie is
en hoe deze wordt ingezet. “Dit maakt het niet logisch dat zij een link leggen
tussen de ontvangen vergoeding en het inzetten op meer en betere stageplekken.”;
• het feit dat “de subsidie niet altijd ingezet wordt om meer stageplaatsen aan
te bieden en/of betere begeleiding te realiseren.” In de gevallen dat het geld
wel naar stages gaat, “zorgt dat met name voor een investering in de kwaliteit
van stageplaatsen en minder in het aantal stageplaatsen.”;
• verder geven zorginstellingen in hun onderzoek aan dat ze bepaalde cate­
gorieën studenten waarschijnlijk ook zonder een vergoeding uit het Stage­
fonds Zorg een stageplek zouden hebben aangeboden, met name vanwege
de goede inzetbaarheid en het HR-instrument;
• en ze geven ook aan dat ze bij andere categorieën studenten ondanks de
stagevergoeding niet bereid zijn een stage aan te bieden;
• voor BBL- en duale stages concluderen de onderzoekers “dat met name het
arbeidsmarkttekort van invloed lijkt op het aanbod van stages en in mindere
mate het Stagefonds Zorg.” Daarom is “het moeilijk om vast te stellen wat de
nettobijdrage van de regeling aan de outcome is.”
De minister heeft de uitkomsten van deze evaluaties met het parlement gedeeld.
Ook heeft ze het parlement andere relevante informatie toegestuurd. We constateren
dan ook dat de minister de Tweede Kamer volledig heeft geïnformeerd over het
Stagefonds Zorg.

5.1.6 Werkt de subsidie?

We constateren dat het onwaarschijnlijk is dat subsidie in de praktijk werkt zoals de
minister heeft verondersteld. De belangrijkste reden hiervoor is dat geld geven aan
zorgorganisaties hen waarschijnlijk niet aanzet tot het aanbieden van meer stage­
plekken. Onze constatering leunt op een aantal bevindingen. Die lichten we hieronder
toe in § 5.1.7, § 5.1.8 en § 5.1.9. De bevindingen komen voort uit een empirische
literatuurstudie, inzichten uit andere onderzoeken, gesprekken en een data-analyse. In
de methodologische bijlage (bijlage 3) van dit rapport lichten we dit toe. Hierin staat
ook vermeld welke bronnen we gebruikt hebben.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

58

Algemene Rekenkamer

5.1.7 Stagekosten spelen geen belangrijke rol in motivatie
Maatschappelijk belang en arbeidsmarkt belangrijke overwegingen bij het aanbieden
van stages
Wat motiveert zorgorganisaties om stages aan te bieden? Bij zorgorganisaties zijn 2
overwegingen belangrijk als ze bepalen hoeveel stageplekken zij aanbieden, blijkt uit
literatuur (zie bijlage 3). De eerste overweging komt voort uit een intrinsieke motivatie
om studenten op te leiden voor de zorg. Zorgorganisaties zien het als hun maatschap­
pelijke taak om stages aan te bieden – iets wat ze van oudsher doen. Ook willen ze
studenten en onderwijsinstellingen graag helpen als die hen vragen om een stageplek.
De tweede overweging is dat stages voor individuele zorgorganisaties een goede
manier zijn om aan nieuw personeel te komen. Stages maken het mogelijk om
toekomstig personeel te scouten op de eigen werkvloer. Zorgorganisaties kunnen
zien welke stagiairs het best bij hen passen en zo kunnen ze gericht werven. Werk­
gevers maken daar ook regelmatig gebruik van. Stagiairs blijven na hun stage vaak
in dienst bij hun stage-aanbieder: 40% van de BOL-studenten en 80% van de BBLstudenten gaan na hun studie werken bij een van hun stagebedrijven. Dit bespaart
de werkgevers inwerk- en wervingskosten. Met name in de krappe arbeidsmarkt
van de zorg levert investeren in nieuw personeel veel op.
Naast deze motieven zien zorgorganisaties nog meer voordelen in het aanbieden van
stages, blijkt uit de literatuur. Zo zorgen studenten ervoor dat de nieuwste kennis en
vaardigheden voor het vak geïntroduceerd worden in het bedrijf en ze vormen een
verbinding met het zorgonderwijs. Ook kan het beeld over een bepaalde sector of de
organisatie zelf positief beïnvloed worden. Minder populaire zorgsectoren kunnen
stages gebruiken om studenten enthousiast te maken over hun vakgebied.
Stagekosten veel minder belangrijk
De precieze kosten van stages (afgezet tegen de baten) spelen een veel kleinere rol bij
het bepalen van het aantal stageplekken voor zorgorganisaties, blijkt uit de literatuur
(zie bijlage 3). Het is daarom niet vreemd dat onderzoek uitwijst dat zorgorganisaties
vaak niet voor zichzelf in kaart brengen hoeveel geld het hen kost om een stageplek
aan te bieden en hoeveel het hen oplevert op de korte termijn. Of dat ze, als hun
ge­­vraagd wordt dit toch te doen in het kader van onderzoeken hiernaar, bij vergelijk­
bare stageplekken tot sterk verschillende inschattingen komen.
Slechts een klein deel van de zorgorganisaties die subsidie ontvangen, weet waar­
aan het subsidiegeld besteed is. Vaak belandt het subsidiegeld ‘op de grote hoop’.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

59

Algemene Rekenkamer

Het is dan niet duidelijk of het geld is uitgegeven aan de stage (zoals aan het loon
van de begeleider/stagiair, de stagevergoeding, studiematerialen, enzovoorts) of aan
andere zaken.
Freeriderprobleem overschat
Wat betekenen deze bevindingen voor de veronderstellingen van de minister? Het klopt
waarschijnlijk dat stages op de korte termijn minder opleveren dan kosten (al is dat
erg afhankelijk van welke zaken meetellen als kosten en baten). Het is echter onwaar­
schijnlijk dat dit tot een grootschalig freeriderprobleem leidt. Intrinsiek gemotiveerd,
bieden veel zorgorganisaties al van oudsher stages aan. Daarnaast zorgt de oplopende
arbeidsmarktkrapte ervoor dat het steeds aantrekkelijker wordt voor zorgorganisaties
om stages aan te bieden. Dit betekent dat stagiairs opleiden voor veel zorgorganisaties
ook zonder subsidie aantrekkelijk is.
Bovendien is het onwaarschijnlijk dat zorgorganisaties een groot concurrentievoor­
deel kunnen behalen door te freeriden. Stel dat deze zorgorganisaties personeel
willen lokken door te freeriden, om zo het uitgespaarde geld in betere arbeidsvoor­
waarden te steken (zoals de minister verwacht). Dan kunnen ze dat alleen doen met
uitgespaarde uitgaven die een contante betaling vereisen tijdens de stage (de ‘out-­
of-pocketkosten’). Want niet-financiële voordelen, zoals tijdsbesparing van huidig
personeel omdat ze geen begeleidingstijd kwijt zijn, kunnen niet zomaar worden
omgezet in betere arbeidsvoorwaarden voor nieuw personeel.
De out-of-pocketkosten voor stagiairs zijn echter laag. Het zijn vooral uitgaven voor
de stagevergoeding van ongeveer € 400 per maand (bij een werkweek van 36 uur).
Daarmee kunnen organisaties geen groot verschil maken in arbeidsvoorwaarden voor
nieuw personeel, als de cao daar al ruimte voor geeft. Voor BBL’ers en duale studenten
zijn de out-of-pocketkosten wel substantieel. Maar de standaardcontracten voor BBL’ers
bepalen dat BBL-studenten die na hun studie niet bij hun stagebedrijf blijven werken,
hun studiekosten volledig moeten terugbetalen (deels in de jaren erna). Ook voor deze
werkgevers zitten er dus geen grote voordelen aan freeriden.
Geld motiveert niet méér
Hiervoor legden we uit dat het voor veel zorgorganisaties ook zonder subsidie aan­
trekkelijk is om stages aan te bieden. Zorgorganisaties hebben vooral andere over­
wegingen om stages aan te bieden en stagekosten spelen bij hun besluit nauwelijks
een rol. Daarom constateren we dat de stagevergoeding weinig effect heeft op de
motivatie van zorgorganisaties om stages aan te bieden.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

60

Algemene Rekenkamer

5.1.8 Stagekostenvergoeding lost grootste knelpunt niet op

Naast de vraag welke overwegingen bepalen hoeveel stages zorgorganisaties aan­
bieden, is het een even belangrijke vraag of gemotiveerde zorgorganisaties stages
kunnen aanbieden. Sommige zorgorganisaties kunnen namelijk minder stages aan­
bieden dan zij zouden willen. De belangrijkste belemmering daarbij is gebrek aan
begeleidingscapaciteit, blijkt uit onderzoek (zie bijlage 3). Veel zorgorganisaties
willen wel meer stages aanbieden dan ze nu doen, maar hebben niet genoeg
ge­kwalificeerde medewerkers om de stagiairs op te leiden.
Het is echter onwaarschijnlijk dat een stagekostenvergoeding dit knelpunt kan
oplossen. Zorgorganisaties kunnen deze vergoeding gebruiken om nieuwe vormen
van stagebegeleiding te introduceren. Daarmee kan de taak van stagebegeleiders
lichter worden. Maar dit is zeker niet voor alle zorgorganisaties haalbaar en lost het
tekort aan begeleiders niet op. Veel zorgorganisaties hebben gewoon meer personeel
nodig om voldoende begeleidingstijd vrij te maken. Gegeven het personeelstekort kan
geld hier maar in zeer beperkte mate helpen.

5.1.9 Cijfers wijzen er niet op dat de subsidie werkt

We hebben ten slotte gekeken naar de aantallen stageplekken die zorgorganisaties
hebben aangeboden in de periode 2016-2020.
Zoals uit figuur 12 blijkt, biedt een zeer klein deel van de zorgorganisaties zonder
subsidie stages aan. Daarnaast hebben we onderzocht of zorgorganisaties die
subsidie aanvragen, ander gedrag vertonen dan zorgorganisaties die geen subsidie
aanvragen. Daarvoor hebben we de volgende analyse gedaan: we hebben alle zorg­
organisaties onderzocht die in een schooljaar (bijvoorbeeld 2016/2017) geen subsidie
hadden aangevraagd, maar wel stagiairs hadden. Deze groep hebben we verdeeld in A)
zorgorganisaties die het jaar erna (2017/2018) wel subsidie aanvroegen, en B) zorg­
organisaties die in 2017/2018 voor het tweede jaar op rij geen subsidie aanvroegen.
Eerst hebben we alleen gekeken naar groep A (wel subsidie). Daar zagen we dat bij
ongeveer de helft het aantal stagiairs en/of de lengte van de stageperiode groeide
ten opzichte van het jaar ervoor, waarin ze geen subsidie aanvroegen. Echter, de
andere helft van groep A (wel subsidie) had evenveel of zelfs minder stagiairs dan
het jaar ervoor waarin ze geen subsidie kregen. Dus hoewel ze hiervoor geen subsidie
kregen en nu wel, is maar bij de helft van deze zorgorganisaties het aantal stagiairs
toegenomen.
Nog opvallender wordt het als we kijken naar groep B (geen subsidie). Zij vertonen
in dezelfde periode namelijk hetzelfde gedrag als groep A (wel subsidie). Net als bij
Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

61

Algemene Rekenkamer

groep A, groeide bij zorgorganisaties uit groep B (die dus voor het tweede jaar op rij
geen subsidie aanvroegen) bij ongeveer de helft het aantal stagiairs ten opzichte van
het jaar ervoor, en had de andere helft evenveel of minder stagiairs.
Figuur 13: Vergelijking tussen zorginstellingen in aanbod stages, met of zonder subsidie

Het percentage zorginstellingen dat mét subsidie extra stages aanbood, is
ongeveer gelijk aan het percentage zorginstellingen dat zónder subsidie
extra stages aanbood
Jaar 1
We analyseerden de data van stageaanbieders die in het eerste jaar geen
subsidie Stagefonds Zorg aanvroegen.

Jaar 2
We keken welk van deze stageaanbieders in het tweede jaar
opnieuw geen, of juist wel subsidie aanvroegen. Het aandeel van
deze twee groepen dat extra stages aanbood, was vergelijkbaar.

geen subsidieaanvraag
vergelijkbaar percentage van
instellingen die meer (en minder)
stages gingen aanbieden
geen subsidieaanvraag

wel subsidieaanvraag

Deze analyse hebben we gedaan voor alle schooljaren tussen 2016 en 2020. Alle jaren
gaven eenzelfde beeld. Er kunnen verschillende redenen zijn waarom zorgorganisaties
meer of minder stagiairs hebben, dus een harde conclusie trekken op basis van deze
cijfers is niet mogelijk. Maar we kunnen wel concluderen dat deze cijfers ieder geval
geen bewijs zijn of een aanwijzing zijn dat de subsidie wel aanzet tot het bieden van
meer stages dan zonder subsidie zou gebeuren.

5.1.10 Conclusies
Wij concluderen dat:

• de subsidie Stagefonds Zorg waarschijnlijk niet werkt zoals de minister verwacht.
Het is dan ook niet aannemelijk dat de subsidie heeft geleid of zal leiden tot het
bieden van meer stages dan zonder subsidie zou gebeuren;
• we niet kunnen vaststellen of het doel van de subsidie wordt bereikt, omdat de
minister hierover geen cijfers verzamelt. Wel zien we dat het aantal stages zowel
bij gesubsidieerde als niet-gesubsidieerde zorgorganisaties toeneemt. Het is echter
niet aannemelijk dat dit door de subsidie komt;
•

de minister wel de subsidie Stagefonds Zorg heeft laten evalueren en deze informatie
ook met het parlement heeft gedeeld.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

62

Algemene Rekenkamer

Meer in het algemeen trekken wij de conclusie dat een stagekostenvergoeding voor
zorgorganisaties er waarschijnlijk niet voor zorgt dat zij meer stages aanbieden.
En dat dit dus geen effectieve manier is om de instroom op de arbeidsmarkt in de
zorg te vergroten.
Dit sluit overigens niet uit dat zorgorganisaties het geld dat zij uit het Stagefonds
Zorg hebben ontvangen, wel nuttig hebben besteed. Ook kunnen er (goede) redenen
zijn om zorgorganisaties die stages aanbieden daarvoor een vergoeding te geven.
Ons onderzoek laat alleen zien dat de aanname dat stagevergoedingen zorgen voor
meer stages, niet klopt. Wij hebben enkel onderzocht of het stopzetten van de subsidie
gevolgen heeft voor het stageaanbod, en onze conclusie is dus dat dit onwaarschijnlijk
is. Dat zegt echter niet dat het wegvallen van de subsidie zonder gevolgen is voor
zorg­instellingen (buiten het stageaanbod om).

5.1.11 Oordeel over de beleidsresultaten

De minister voor LZS zet de subsidie Stagefonds Zorg in om zorgorganisaties te
stimuleren meer stageplekken aan te bieden. Zij wil meer stageplekken omdat dit de
instroom in de zorg kan verhogen, en extra instroom kan de personeelstekorten in de
zorg (gedeeltelijk) oplossen. Het is niet waarschijnlijk dat deze subsidie werkt zoals
de minister verwacht, en evenmin dat de subsidie tot meer stageplekken leidt.
De minister ziet het Stagefonds Zorg niet als de enige oplossing voor het personeels­
tekort in de zorg, maar de subsidie zou wel moeten bijdragen aan het terugdringen
daarvan. Dit laatste lijkt nu onwaarschijnlijk. Het beleid voor het Stagefonds Zorg
beoordelen wij daarom als zorgelijk.

5.1.12 Aanbeveling

Onze aanbeveling voor de minister voor Langdurige Zorg en Sport is:
Heroverweeg de subsidie Stagefonds Zorg en onderzoek of een ander instrument
beter werkt om het doel, meer stageplaatsen in de zorg, te bereiken. Kies daarbij
voor een aanpak die aansluit bij de motieven van zorgorganisaties om stages aan
te bieden en de belemmeringen die zij ondervinden.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

63

Algemene Rekenkamer

De minister kan bij het ontwikkelen van een nieuwe aanpak haar voordeel doen met
onze bevindingen. De kern: de belangrijkste redenen waarom zorgorganisaties stages
aanbieden, zijn dat ze dit zien als hun gezamenlijke maatschappelijke taak, en dat stages
aanbieden voordeel oplevert bij de werving van toekomstig personeel. De grootste
belemmering bij het aanbieden van stages is de begeleidingscapaciteit. Een aanpak die
deze redenen en belemmering als uitgangspunten neemt, werkt waarschijnlijk beter.

5.2 Onderzoeksuitkomsten totstandkoming
beleidsinformatie
Wij hebben ook de totstandkoming van de beleidsinformatie in het jaarverslag
onderzocht, in aanvulling op ons onderzoek naar de resultaten van specifieke
beleidsterreinen.
Wij hebben onderzocht of de beleidsinformatie in het Jaarverslag 2022 van
het Ministerie van VWS betrouwbaar tot stand is gekomen. In deze paragraaf
beschrijven we onze feitelijke bevindingen zonder conclusie. Over de betrouw­
bare totstandkoming hebben wij de volgende bevindingen.
Het proces van totstandkoming van de beleidsinformatie – waaronder de
prestatie-indicatoren en kengetallen – vraagt om verbetering. Het Ministerie
van VWS steunt bij de beleidsinformatie in het jaarverslag op externe (open­
bare) bronnen, zoals van het CBS of de Belastingdienst. Het is niet inzichtelijk
op welke wijze de betrouwbaarheid van de informatie afkomstig van deze
externe bronnen, wordt ingeschat en of wordt afgewogen welke mogelijke
maatregelen nodig zijn om de betrouwbaarheid vast te stellen. Daarnaast
vraagt de vastlegging en uitvoering van interne controle op het proces van
de totstandkoming van beleidsinformatie om verbetering.
Wij hebben ook onderzocht of de beleidsinformatie in strijd is met de financiële
verantwoordingsinformatie. Wij stellen vast dat de beleidsinformatie niet in strijd
is met de financiële verantwoordingsinformatie.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

64

Algemene Rekenkamer

6.
Reactie minister en
nawoord Algemene
Rekenkamer
De minister van VWS heeft op 14 april 2023 per brief gereageerd op onze brief van
5 april 2023 waarin wij onze zorgen uitten over het financieel beheer van zijn ministerie.
De minister van VWS heeft daarnaast, mede namens de minister voor Langdurige
Zorg en Sport en de staatssecretaris van VWS, op 26 april 2023 gereageerd op ons
conceptrapport.
Hieronder geven we beide reacties samengevat weer.
De volledige reacties staan op www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek-2022.
We sluiten dit hoofdstuk af met ons nawoord.

6.1 Reactie minister van VWS
6.1.1. Reactie op onze brief van 5 april 2023

De minister deelt onze zorgen over het gevoerde financieel beheer en het structureel
op orde brengen hiervan. Hij geeft aan naar verwachting vóór de zomer 2023 een plan
van aanpak voor de financiële administratie gereed te hebben. Ook zegt hij onderzoek
te laten doen naar de inrichting van de financiële functie bij het departement. Ter onder­
steuning daarbij heeft hij afspraken gemaakt met de Taskforce Verbetering Financieel
Beheer van het Ministerie van Financiën.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

65

Algemene Rekenkamer

6.1.2 Reactie op het conceptrapport

De minister onderschrijft de constateringen van de Algemene Rekenkamer en neemt
onze aanbevelingen over.
De minister laat weten dat in zijn ogen het ministerie wezenlijke stappen heeft gezet
om het beheer te versterken, maar dat het verantwoordingsproces en de uitkomst
daarvan laten zien dat verandering nog steeds nodig is. Die verandering vraagt de
komende jaren nog bijzondere aandacht. De minister erkent dat ten zeerste.
Ter verbetering van het financieel beheer is de minister het programma Structurele en
culturele borging gestart. Bij de start was duidelijk dat het ministerie 2022 nodig zou
hebben voor het uitwerken van verschillende verbetervoorstellen van het programma.
Voor veel van de onderdelen die voor 2022 gepland waren, is dit ook gerealiseerd. In
2023 worden deze onderdelen (‘producten’) geïmplementeerd en zal de werking aange­
toond moeten worden. Hierbij moet ruimte zijn voor het aanpassen van producten als
blijkt dat met deze producten het doel nog niet wordt bereikt. Om de voortgang te
monitoren worden – nog meer dan in voorgaande jaren – mijlpalen en ijkmomenten
bepaald.
Volgens de minister is in 2022 veel energie gaan zitten in de afwikkeling van voor­
schotten die zijn verstrekt tijdens de coronapandemie. Hierdoor kon onvoldoende
tijd en aandacht worden besteed aan het reguliere uitvoerings- en verantwoordings­
proces. Met het nu grotendeels vaststellen van de verplichtingen c.q. verleende
(coronagerelateerde) voorschotten uit 2020 en 2021 kan in 2023 meer aandacht
worden besteed aan de jaarafsluiting (met naar verwachting beduidend minder
correctieboekingen als gevolg).
De minister constateert dat veranderingen voor de culturele en gedragsaspecten niet
eenvoudig te realiseren zijn. Een belangrijke maatregel op dit vlak is de versterking van
de financiële functie. In 2021 en 2022 is met name de directie Financieel-Economische
Zaken versterkt. In 2022 zijn functieprofielen voor de eerstelijns Financieel Adviseurs
en Coördinerend Financieel Adviseur uitgewerkt. Tegelijkertijd is gebleken dat naast
deze functieprofielen ook de inrichting van de financiële functie in zijn geheel onlos­
makelijk verbonden is met de versterkingsopgave. Dit maakt dat de minister eind 2022
heeft afgesproken om te kijken naar de gehele inrichting van de financiële functie.
Hierbij wordt ook verkend op welke wijze andere departementen de financiële functie
hebben ingericht (onder andere de ministeries van OCW, SZW en BZK). De verkenning
moet voor de zomer gereed zijn. Daarna wordt een keuze gemaakt, die vervolgens
wordt uitgevoerd.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

66

Algemene Rekenkamer

De minister benoemt als aandachtspunt dat de verbetering van het beheer niet alleen
moet gaan over de mensen die werkzaam zijn in de financiële functie. Een belangrijke
sleutel voor succes ligt in het betrekken en vergroten van de expertise van de mensen
die deel uitmaken van de beleidsdirecties. Het is duidelijk dat voor dit verandertraject
een lange adem nodig is en dat dit het volledige commitment vraagt van de politieke
en ambtelijke leiding, en inzet van de gehele organisatie. De 3 bewindspersonen van
het Ministerie van VWS en alle leden van de bestuursraad staan ten volste achter het
realiseren van deze veranderopgave. Dit heeft ook de secretaris-generaal onlangs
verwoord in een interne brief aan de gehele organisatie.
De minister beschrijft in zijn reactie de vorderingen in het subsidiebeheer, inkoopbeheer
en materieelbeheer en welke opgave hierin nog resteert. In de voortgangsrapportage
financieel beheer die op 12 april 2023 aan het parlement is verzonden (Kamerstukken
II, 36200-XVI-216), heeft hij de voortgang op deze en andere domeinen van beheer
uitgebreid toegelicht.
De minister onderkent het belang om de inrichting op informatiebeveiliging te voltooien
en voldoende aandacht te schenken aan de benodigde kaders en het beleid.
Hij zal de verbinding leggen met lifecyclemanagement, zodat er overzicht is van en
beleid komt voor de bedrijfskritische applicaties. Met deze aanpak wordt de informatie­
beveiliging op het niveau gebracht dat passend is bij de hedendaagse dreigingen.
Ten slotte geeft de minister een reactie op de bevindingen uit ons onderzoek naar het
Stagefonds Zorg. Hij geeft aan dat de uitkomsten worden betrokken bij de uitwerking
en invulling van de verkenning naar een kostendekkende vergoeding via de beschik­
baarheidsbijdrage. Met dit nieuwe instrument wil hij de begeleidingscapaciteit voor
stages bij zorginstellingen verhogen en ondersteunen. Ook zal de minister de uitkom­
sten in overweging nemen bij het op te stellen generieke instrumentarium vanuit het
programma Toekomstbestendige Arbeidsmarkt Zorg en Welzijn.

6.2 Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij danken de minister van VWS voor zijn constructieve reactie. Het is goed om te
lezen dat de minister erkent dat de benodigde verandering in het beheer de komende
jaren bijzondere aandacht vraagt. De minister geeft terecht aan dat dit vraagt om het
volledige commitment van de politieke en ambtelijke leiding, en inzet van de gehele
organisatie.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

67

Algemene Rekenkamer

Belangrijk is dat de minister toezegt mijlpalen en ijkmomenten te bepalen om de
voortgang in de verbetering van het financieel beheer te monitoren. Wij zullen de
verschillende domeinen van beheer nauwlettend blijven volgen. Onze grootste zorg
blijft het tempo waarin structurele verbeteringen in het financieel beheer worden
bereikt. Wij begrijpen dat een cultuurverandering tijd kost, maar geven de minister
en het parlement mee dit met aandacht te blijven volgen.
Het is ook goed om te lezen dat de minister de uitkomsten van ons onderzoek naar
het Stagefonds Zorg wil benutten. De minister verkent de mogelijkheid om het Stage­
fonds Zorg te vervangen door een kostendekkende vergoeding voor stage­begeleiding
via de beschikbaarheidsbijdrage. Dat neemt het door ons geconstateerde knelpunt
echter niet weg. Uit ons onderzoek blijkt dat het onwaarschijnlijk is dat zorgorgani­
saties meer stageplekken gaan aanbieden als ze hiervoor een stagevergoeding krijgen.
Niet budget, maar met name het personeelstekort staat in de weg om voldoende
begeleidingstijd voor stages vrij te maken. Wij bevelen de minister daarom aan om
te onderzoeken of een ander soort instrument kan zorgen voor meer stageplekken.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

68

Algemene Rekenkamer

Bijlagen
Bijlage 1 Overzicht fouten en onzekerheden Ministerie
van VWS 2022
Deze bijlage bevat een infographic met daarin de geconstateerde fouten en onzeker­
heden op totaalniveau en op artikelniveau. Op deze gegevens baseren wij ons oordeel
over de verplichtingen en de uitgaven en ontvangsten in het Jaarverslag 2022 van het
Ministerie van VWS.
Op www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek-2022 staat een overzicht van alle
gecontroleerde bedragen en fouten en onzekerheden die we aantroffen in:
• verplichtingen;
• uitgaven en ontvangsten;
• saldibalans;
• afgerekende voorschotten;
• baten-lastenagentschappen.
De infographic laat ons oordeel zien op 2 criteria: rechtmatigheid en betrouwbaarheid
en ordelijkheid. De figuur heeft de volgende onderdelen:
• Bovenaan staat de weergave van de fouten en onzekerheden op het totaal van
de verantwoordingsstaat.
• Daarna volgen de begrotingsartikelen waarin het hoogste percentage fouten en
onzekerheden is geconstateerd. Begrotingsartikelen waarin wij geen fouten en
onzekerheden hebben geconstateerd, zijn niet in de infographic opgenomen.
Naast het verantwoorde totaalbedrag per begroting staat het totaalbedrag per
begrotingsartikel.
Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

69

Algemene Rekenkamer

• De verticale oranje streep geeft de tolerantiegrens aan.
• De lichtblauwe balk illustreert de relatieve financiële omvang van het begrotings­
artikel ten opzichte van het totaalbedrag per begroting.

Volksgezondheid, Welzijn en
Sport (XVI)

Rechtmatigheid (RM)
Betrouwbaarheid en ordelijkheid (BO)

Verplichtingen
Bedragen x € 1.000

Verantwoord bedrag

Totaal

1. Volksgezondheid

6. Sport en bewegen

4. Zorgbreed beleid

5. Jeugd

10. Apparaat
Kerndepartement

2. Curatieve Zorg

7. Oorlogsgetroffenen en
Herinnering WO II

3. Langdurige zorg en
ondersteuning

31.698.423
633.968 tolerantiegrens

3.769.283
188.464 tolerantiegrens

438.868
25.000 tolerantiegrens

1.290.647
64.532 tolerantiegrens

105.723
10.572 tolerantiegrens

549.192
27.460 tolerantiegrens

3.496.633
174.832 tolerantiegrens

218.918
21.892 tolerantiegrens

15.459.398
633.968 tolerantiegrens

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

70

Fout en onzekerheid
1.379.208

RM- 0%
BO- 0%

Tolerantiegrens

//

63.271

//

1.101.283

//

RM- 0%
BO- 0%

5.538

//
107.690

//

RM- 0%
BO- 0%

3.970

O.b.v. maximale fout

RM- 0%
BO- 0%

899

3.152

21.674

RM- 0%
BO- 0%

RM- 0%
BO- 0%

RM- 0%

746

70.086
48.860

2.856

BO- 0%

//
//
//
//
//
//
//
//

BO- 0%

RM- 0%

//
//

4.431

RM- 0%
BO- 0%

//

23.355
106

//
//

Algemene Rekenkamer

Volksgezondheid, Welzijn en
Sport (XVI)

Rechtmatigheid (RM)
Betrouwbaarheid en ordelijkheid (BO)

Uitgaven en ontvangsten
Bedragen x € 1.000

Verantwoord bedrag

Totaal

5. Jeugd

1. Volksgezondheid

10. Apparaat
Kerndepartement

8. Tegemoetkoming
speciﬁeke kosten

4. Zorgbreed beleid

2. Curatieve Zorg

3. Langdurige zorg en
ondersteuning

32.658.464
653.169 tolerantiegrens

104.400
10.440 tolerantiegrens

5.771.551
288.578 tolerantiegrens

551.118
27.556 tolerantiegrens

6.844.986
342.249 tolerantiegrens

1.342.832
67.142 tolerantiegrens

3.582.970
179.148 tolerantiegrens

13.662.141
653.169 tolerantiegrens

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

71

Fout en onzekerheid
905.869

RM- 0%

O.b.v. maximale fout

RM- 0%

5.893

BO- 0%

565.985

BO- 0%

O.b.v. maximale fout

RM- 0%

O.b.v. maximale fout

BO- 0%

230.482

RM- 0%

BO- 0%

RM- 0%
BO- 0%

//

//
//
//
//
//
//

BO- 0%

RM- 0%

//

//
563.483

RM- 0%

BO- 0%

//

O.b.v. maximale fout

BO- 0%

RM- 0%

Tolerantiegrens

13.603
10.542

23.732
28.281

46.058
830

//
//
//
//
//
//

Algemene Rekenkamer

Bijlage 2 Over het verantwoordingsonderzoek
In ons jaarlijkse verantwoordingsonderzoek beoordelen wij de jaarverslagen die de
ministers op Verantwoordingsdag aanbieden aan de Staten-Generaal. Wij onderzoeken
ook per begrotingsjaar de bedrijfsvoering en beleidsresultaten van de ministeries.
Wij voeren ons onderzoek uit op basis van de internationale principes en standaarden
voor rekenkamers (International Standards of Supreme Audit Institutions, ISSAI’s) die
onderdeel zijn van de INTOSAI Framework of Professional Pronouncements (IFPP;
zie https://www.issai.org). We houden daarbij rekening met het controlebestel waarin
ook de Auditdienst Rijk (ADR) als intern controleur het jaarverslag certificeert. Voor
haar oordeel maakt de Algemene Rekenkamer daarom zoveel mogelijk gebruik van
de resultaten van de werkzaamheden van de ADR volgens de Comptabiliteitswet 2016.
Ons kwaliteitssysteem vereist dat wij onafhankelijk, integer en deskundig zijn, gedegen
onderzoek doen, onze oordelen goed onderbouwen met feiten en daarover helder
rapporteren. We waarborgen de kwaliteit van onze onderzoeksrapporten op verschil­
lende manieren, onder andere door interne kwaliteitstoetsen uit te voeren.
Deze bijlage beschrijft kort de manier waarop wij ons verantwoordingsonderzoek uitvoeren. Een uitgebreide methodologische verantwoording
staat op www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek-2022.
Financiële informatie
De financiële verantwoordingsinformatie die wij onderzoeken bestaat uit de rijks­
rekening en de rijkssaldibalans uit het Financieel Jaarverslag van het Rijk, en de
jaarverslagen van de ministeries (artikel 7.12 CW 2016, 1e lid onder c). De minister
van Financiën is verantwoordelijk voor het opmaken van het Financieel Jaarverslag
van het Rijk (artikel 2.29 CW 2016, 3e lid).
Wij onderzoeken of:
• de financiële verantwoordingsinformatie in de rijksrekening en de rijkssaldibalans
aansluit op de financiële verantwoordingsinformatie in de verantwoordingsstaten
en de saldibalansen in de jaarverslagen van de ministeries (artikel 3.8 CW 2016,
2e lid);
• de financiële verantwoordingsinformatie in de jaarverslagen van de ministeries
aan de wettelijke eisen voldoet.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

72

Algemene Rekenkamer

Op basis van ons onderzoek geven wij een verklaring van goedkeuring bij de rijks­
rekening en de rijkssaldibalans (artikel 7.14 CW 2016, 2e lid). Deze verklaring is een
voorwaarde voor de Staten-Generaal om, aan de hand van het betreffende jaarverslag,
goedkeuring te kunnen verlenen aan de minister voor het gevoerde financieel beheer
(artikel 2.40 CW 2016, 2e lid).
De verklaring van goedkeuring nemen wij op in ons rapport Staat van de rijksverantwoording. Hierin geven wij een beschouwing over het jaar dat is onderzocht. Onze
financiële oordelen zijn bestuurlijke oordelen van het college van de Algemene
Rekenkamer en geen controleverklaring zoals een accountant afgeeft. Wij kunnen
bij onze verklaring een aantekening plaatsen als wij bezwaar hebben gemaakt tegen
het financieel beheer, de materiële bedrijfsvoering of de verantwoording daarover en
dat bezwaar handhaven (artikel 7.22 CW 2016, 6e lid).
Wij onderzoeken de jaarverslagen van de ministeries. De inhoud van de jaarverslagen
is uitgewerkt in de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften. De minister is verantwoor­
delijk voor het opstellen van het jaarverslag (artikel 2.29 CW 2016, 2e lid).
Wij onderzoeken of de financiële verantwoordingsinformatie voldoet aan de normen
van rechtmatigheid, betrouwbaarheid en ordelijkheid. Ook onderzoeken we of de
jaarverslagen op de juiste manier zijn ingericht (artikel 3.8 CW 2016, 1e lid).
Voor de normen voor onderzoek naar financiële informatie (financial audit) sluiten
de ISSAI’s aan bij de internationale controlestandaarden: de International Standards
of Auditing (ISA). Deze standaarden stellen gedetailleerde eisen aan de planning en
uitvoering van een controle en aan de rapportage daarover. Wij passen de ISSAI’s toe,
rekening houdend met de comptabele regelgeving en de inrichting van het Nederlandse
controlebestel. Dit geldt met name voor de toepassing van de standaarden voor de
formulering van financiële oordelen en voor het gebruikmaken van de certificerende
auditwerkzaamheden uitgevoerd door de interne auditdienst ADR.
De ADR controleert alle jaarverslagen van de ministeries, fondsen en overige begrotings­
hoofdstukken en geeft hierover afzonderlijke controleverklaringen af. Om het controle­
bestel zo doelmatig mogelijk in te richten en dubbele controlelasten te voorkomen,
maken wij zoveel mogelijk gebruik van de controlewerkzaamheden van de ADR.
Op basis van risicoanalyse bepalen wij wat we toetsen en stellen daarmee vast of
de controlewerkzaamheden van de ADR goed zijn uitgevoerd en of de bevindingen
hebben geleid tot de juiste oordelen. Daartoe reviewen wij de controle door de ADR

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

73

Algemene Rekenkamer

en voeren wij aanvullende eigen controles uit. Daarnaast liggen onze opdracht en de
formulering van ons oordeel vast in de Comptabiliteitswet.
Wij leggen onze bevindingen en conclusies uit het onderzoek vast in een rapport per
jaarverslag (artikel 7.14 CW 2016, 1e lid). De Algemene Rekenkamer geeft bestuurlijke
oordelen over de betrouwbaarheid, ordelijkheid en rechtmatigheid op totaalniveau en
op artikelniveau.
Belangrijke fouten en onzekerheden lichten wij toe als uitzondering bij ons oordeel.
Een fout of onzekerheid kan om 2 redenen belangrijk zijn:
• op grond van de financiële omvang, als de fout of onzekerheid hoger is dan
de tolerantiegrens;
• op grond van de aard van de fout, los van de financiële omvang.
Deze fouten en onzekerheden nemen wij op in een toelichtende paragraaf bij ons
oordeel.
Bedrijfsvoering
De minister is verantwoordelijk voor:
• de bedrijfsvoering van het ministerie;
• periodiek onderzoek van de doeltreffendheid en doelmatigheid van die
bedrijfsvoering;
• het begrotingsbeheer en de daartoe gevoerde administraties;
• het financieel beheer en de daartoe gevoerde administraties;
• het materieelbeheer voor zover dat betrekking heeft op roerende zaken,
en de daartoe gevoerde administraties (artikel 4.1 CW 2016, 2e lid);
• het opstellen van het jaarverslag (artikel 2.29 CW 2016, 2e lid).
Wij onderzoeken of:
• het begrotingsbeheer ordelijk en controleerbaar is (artikel 3.2 CW 2016);
• het financieel beheer doelmatig, rechtmatig, ordelijk en controleerbaar is
(artikel 3.2 CW 2016);
• het verwerven, beheren en afstoten van materieel doelmatig, rechtmatig,
ordelijk en controleerbaar is (artikel 3.4 CW 2016);
• de financiële administratie betrouwbaar en controleerbaar wordt ingericht
en gevoerd (artikel 3.5 CW 2016);
• de overige onderdelen van de bedrijfsvoering, zoals informatiebeveiliging,
IT-beheer, managementcontrol, sturing en toezicht, voldoen aan de daaraan
te stellen eisen;

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

74

Algemene Rekenkamer

• de niet-financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag over de bedrijfs­
voering voldoet aan de norm van betrouwbare totstandkoming, en of deze niet
strijdig is met de financiële verantwoordingsinformatie (artikel 3.9 CW 2016).
De eisen waaraan de bedrijfsvoering moet voldoen, zijn uitgewerkt in lagere regel­
geving en/of opgenomen in beoordelingskaders die de Algemene Rekenkamer of
andere organisaties hebben opgesteld. Waar dat van belang is, vermelden wij het
normenkader dat wij hebben gehanteerd.
Het normenkader voor het verantwoordingsonderzoek naar de informatiebeveiliging
komt voort uit de Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO). De BIO bevat maat­
regelen om informatiebeveiligingsrisico’s te beheersen. We toetsen een selectie van
deze beheersingsmaatregelen binnen 4 aandachtsgebieden: beleid, organisatie, risico­
management en incidentmanagement. We toetsen zowel de beschreven procedures
en verantwoordelijkheidsverdeling op papier, als de werking daarvan in de praktijk.
Ons oordeel baseren we op de effectiviteit van de beheersmaatregelen, de ernst van
de bevinding per beheersmaatregel, en de opvolging van eerdere aanbevelingen.
Het normenkader voor het onderzoek naar het lifecyclemanagement van het IT-­
landschap is gebaseerd op relevante normen en best practices uit de internationaal
geaccepteerde raamwerken COBIT, ITIL en ASL. Deze normen en best practices zijn
vervolgens vertaald naar de situatie bij het Rijk. Het normenkader is opgebouwd uit
de 5 stappen in het lifecyclemanagementproces, het inzicht in het IT-landschap en
de PDCA-cyclus van Deming (plan, do, check, act). In het verantwoordingsonderzoek
2022 beoordelen wij de beheersmaatregelen die genomen zijn om te voldoen aan de
normen voor inzicht in het IT-landschap.
Wij onderzoeken niet ieder jaar alle onderdelen van de bedrijfsvoering. In plaats
daarvan maken we een selectie op basis van risicoanalyse en periodiciteit. Als wij in
ons onderzoek tekortkomingen constateren in de bedrijfsvoering, vermelden wij deze.
Wij spreken dan van (ernstige) onvolkomenheden. In onze rapporten geven we niet
alleen informatie over de onvolkomenheden, maar ook over belangrijke risico’s en
aandachtspunten.
Daarnaast vermelden we in onze rapporten de uitkomsten van ons onderzoek naar de
totstandkoming van de bedrijfsvoeringsinformatie in het jaarverslag. We onderzoeken
of deze informatie betrouwbaar tot stand is gekomen. Daarbij kijken we vooral naar
het proces en minder naar de informatie zelf.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

75

Algemene Rekenkamer

Het jaarverslagonderdeel dat we hiervoor hebben onderzocht is de uiteenzetting over
de bedrijfsvoering (namelijk: uitzonderingsrapportage voor 4 verplichte onderdelen,
rijksbrede bedrijfsvoeringsonderwerpen en belangrijke ontwikkelingen en verbeteringen
in de bedrijfsvoering). Verder geven wij in ons verantwoordingsonderzoek aan of de
bedrijfsvoeringsinformatie al dan niet strijdig is met de financiële verantwoordings­
informatie. Op www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek-2022 staat welke
werkzaamheden wij hebben uitgevoerd voor ons onderzoek naar de totstandkoming
van de bedrijfsvoeringsinformatie.
Beleidsresultaten
De minister is verantwoordelijk voor:
• ontwikkeling, vaststelling en uitvoering van het beleid (artikel 3.1 CW 2016);
• toezicht op de uitvoering van het beleid;
• periodiek onderzoek van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid;
• de in de begroting opgenomen informatie;
• de in het jaarverslag opgenomen informatie (artikel 4.1 CW 2016).
Wij onderzoeken of:
• het beleid doeltreffend en doelmatig is (artikel 7.16 CW 2016);
• de niet-financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag over het beleid
voldoet aan de norm van betrouwbare totstandkoming en of deze niet strijdig is
met de financiële verantwoordingsinformatie (artikel 3.9 CW 2016).
In ons onderzoek gaat het vooral om de vraag of de burger waar voor zijn geld krijgt
en of de ministers het parlement hierover voldoende informeren. Wij selecteren de
beleidsterreinen voor onze onderzoeken op basis van risicoanalyse en maatschap­
pelijke relevantie.
In ons onderzoek naar het Stagefonds Zorg (§ 5.1) hebben we getoetst in hoeverre
het gevoerde beleid van de minister voldoet aan de normen die wij hanteren. Op grond
daarvan hebben we een oordeel gegeven: goed, toereikend, matig, zorgelijk of zeer
zorgelijk. Bij dit oordeel toetsen we de doeltreffendheid en doelmatigheid van het
gevoerde beleid en de daaruit voortvloeiende resultaten voor burgers en bedrijven.
We houden hierbij ook rekening met de context. Dat kan de ernst van de maatschap­
pelijke gevolgen zijn, maar ook of er bijvoorbeeld sprake was van een plotselinge
crisis die de rijksoverheid overviel. Waar dat van belang is, vermelden wij de normen
die wij hebben gehanteerd.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

76

Algemene Rekenkamer

Naast ons onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde
beleid, vermelden we in het verantwoordingsonderzoek de uitkomsten over de tot­
standkoming van de beleidsinformatie in het jaarverslag. We onderzoeken of deze
informatie betrouwbaar tot stand is gekomen. Daarbij kijken we vooral naar het
proces en minder naar de informatie zelf. We hebben hiervoor deze onderdelen in
het jaarverslag onderzocht:
• het niet-financiële deel van de toelichting bij de diverse begrotingsartikelen;
• de uiteenzetting over het gevoerde beleid (beleidsverslag);
• de verplichte bijlagen.
Verder geven wij in ons verantwoordingsonderzoek aan of de beleidsinformatie al dan niet in strijd is met de financiële verantwoordingsinformatie.
Op www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek-2022 staat welke werkzaam­
heden wij hebben uitgevoerd voor ons onderzoek naar de totstandkoming van de
beleidsinformatie.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

77

Algemene Rekenkamer

Bijlage 3 Onderzoeksverantwoording Stagefonds Zorg
Voor ons onderzoek naar de subsidieregeling Stagefonds Zorg (§ 5.1) hebben wij de
volgende aanpak gekozen:
Doelstelling en probleemstelling van het onderzoek
Het onderzoek heeft de volgende doelstelling:
• We beogen met dit onderzoek bij te dragen aan een effectief instrumentarium voor
het vergroten van de instroom van zorgpersoneel op de arbeidsmarkt.
Het onderzoek heeft de volgende probleemstelling:
• Hoe valide en plausibel is de beleidstheorie van de subsidie Stagefonds Zorg en
in hoeverre is het aannemelijk dat deze in de praktijk uitwerkt zoals voorzien?
Onderzoeksvragen en normen
Het onderzoek heeft de volgende onderzoeksvragen:
1. Is de subsidieregeling Stagefonds Zorg zorgvuldig onderbouwd?
a. Zijn er concrete doelen gesteld en is er een heldere en passende doelgroep
geformuleerd?
b. Heeft het Ministerie van VWS een zorgvuldig onderbouwde beleidstheorie
opgesteld?
c. Is de beleidstheorie aannemelijk?
2. Worden de doelen van de subsidie gerealiseerd en in hoeverre is het aannemelijk
dat dit doelbereik door de subsidie komt?
3. Verzamelt de minister beleidsinformatie en informeert zij de Kamer hiermee?
a. Meet de minister voor LZS in welke mate de doelen gehaald worden en of de
subsidie hierop van invloed is?
b. Informeert zij het parlement daar op juiste wijze over?
De normen die horen bij deze onderzoeksvragen zijn te vinden in deze bijlage. Dit
onderzoek naar het Stagefonds Zorg, zoals beschreven in hoofdstuk 5, gaat enkel in
op de resultaten van het beleid. Er is geen onderzoek gedaan naar de rechtmatigheid
of aspecten daarvan, zoals M&O en staatssteun. Bevindingen over de rechtmatigheid
en bedrijfsvoering van de subsidieregeling Stagefonds Zorg in algemene zin zijn mee­
genomen in het onderzoek waarvan de uitkomsten beschreven worden in hoofdstuk 3
en hoofdstuk 4.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

78

Algemene Rekenkamer

Methode per onderzoeksvraag
In onderstaande tabel is te zien welke onderzoeksmethode we per onderzoeksvraag
gehanteerd hebben.
Tabel 2 Onderzoeksmethoden per onderzoeksvraag
Onderzoeksvraag

Onderzoeksmethode

1. Is de subsidieregeling Stagefonds
Zorg zorgvuldig onderbouwd?
a. Zijn er concrete doelen gesteld
en is er een heldere en passende
doelgroep geformuleerd?

Deskresearch:
• openbare Kamerstukken en eerdere
beleidsevaluaties van het Stagefonds
Zorg;
• interne beleidsstukken opgevraagd
bij VWS.
Interviews met beleidsverantwoordelijken
Stagefonds Zorg bij VWS.

b. Heeft VWS een zorgvuldig onder­
bouwde beleidstheorie opgesteld?

Deskresearch:
• openbare Kamerstukken en eerdere
beleidsevaluaties van het Stagefonds
Zorg.
Interviews met beleidsverantwoordelijken
Stagefonds Zorg bij VWS.

c. Is de beleidstheorie aannemelijk?

Interviews met zorginstellingen, onderwijs­
instellingen, belangenorganisaties en experts.
Deskresearch: literatuuronderzoek, openbare
databases, eerdere beleidsevaluaties van het
Stagefonds Zorg.
Data-analyse op DUS-I data.

2. Worden de doelen van de subsidie
gerealiseerd en in hoeverre is het
aannemelijk dat dit doelbereik door
de subsidie komt?

Data-analyse op DUS-I data.
Deskresearch: eerdere beleidsevaluaties van
het Stagefonds Zorg.
Interviews met beleidsverantwoordelijken
Stagefonds Zorg bij VWS.

3. Verzamelt de minister beleids­
informatie en informeert zij de
Kamer hiermee?

Interviews met beleidsverantwoordelijken
Stagefonds Zorg bij VWS.
Deskresearch: openbare Kamerstukken.

Reconstructie beleidstheorie
De beleidstheorie is het geheel aan verwachtingen en aannames die de minister heeft
en die verklaren waarom een beleidsinstrument tot een bepaalde uitkomst zou leiden.
Omdat er geen duidelijk uitgeschreven beleidstheorie beschikbaar was voor het

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

79

Algemene Rekenkamer

Stagefonds Zorg, hebben we samen met het Ministerie van VWS de veronderstelde
beleidstheorie gereconstrueerd. Hiervoor zijn de wetstekst over het Stagefonds Zorg,
Kamerstukken en de 3 beleidsevaluaties over het Stagefonds Zorg als basis genomen.
Daarnaast hebben we met beleidsverantwoordelijken voor het Stagefonds Zorg op
het ministerie gesproken. Op basis van al deze bronnen hebben we de beleidstheorie
gereconstrueerd en aan het Ministerie van VWS voorgelegd. Het Ministerie van VWS
heeft bevestigd dat het resultaat van deze reconstructie hun veronderstelde beleids­
theorie is.
Toetsen aannemelijkheid beleidstheorie
De beleidstheorie is opgebouwd uit verschillende stappen, in totaal 14. Iedere stap
hebben we getoetst met de volgende werkwijze:
• We hebben gekeken of de stap logisch beredeneerd was.
• We hebben gesprekken gevoerd met zorginstellingen, onderwijsinstellingen en
experts (SBB, JOB, LSvB, Actiz, NvZ). Informatie uit deze gesprekken hebben we
gebruikt als indicaties over de werking van de stap.
• Ten slotte hebben we geprobeerd per stap bewijs te vinden voor de werking van
het mechanisme in andere onderzoeken (o.a. de eerdere evaluaties), wetenschap­
pelijke literatuur en door middel van openbare data/analyse van DUS-I data.
Gesprekken
Zorginstellingen - de doelgroep van het Stagefonds
We hebben gesproken met stagebegeleiders en stagecoördinatoren (degenen die
bepalen hoeveel stageplekken er komen in de organisatie) van zorginstellingen. Bij de
selectie van zorginstellingen hebben we gezorgd voor spreiding in subsidiegebruik
van het Stagefonds Zorg (wel/geen gebruik), regio (spreiding naar stagetekorten) en
zorgsector/type instelling (ziekenhuis, verpleeghuis etc.). Doel van het gesprek was
om een eerste beeld te krijgen van of en hoe de mechanismen en factoren van de
beleidstheorie werken in de praktijk. We hebben met 8 zorginstellingen gesproken.
Bij de zorginstellingen hebben we gevraagd naar de motieven om stages aan te bieden,
financiële afwegingen, eventuele bottlenecks voor meer stages en (indien deze instel­
lingen de subsidie ontvingen) naar het effect van de subsidie. Bij het maken van de
afspraak hebben we het onderwerp van gesprek benoemd als ‘stages in de zorg’.
Welbewust was de subsidie het laatste gespreksonderwerp, zodat eerdere antwoorden
niet beïnvloed werden doordat de gesprekspartners al wisten dat het gesprek over de
subsidieregeling ging.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

80

Algemene Rekenkamer

Onderwijsinstellingen en experts
We hebben gesproken met stagebegeleiders en -coördinatoren van zorgopleidingen
bij onderwijsinstellingen (mbo en hbo). We hebben met 4 mbo-instellingen gesproken
en 1 hbo-instelling. Ook spraken we met Samenwerkingsorganisatie Beroepsonderwijs
Bedrijfsleven (SBB) en andere experts en belangenorganisaties: studentenbelangen­
organisaties (JOB MBO, LSVb) en brancheorganisaties van werkgevers in de zorg
(Actiz en NvZ).
Empirische literatuurstudie en andere onderzoeken
Om per stap uit de beleidstheorie bewijs te vinden, hebben we per stap een
empirische literatuurstudie uitgevoerd. Hierbij zijn de eerdere beleidsevaluaties van
de subsidie bekeken en zijn de inzichten uit andere onderzoeksrapporten en weten­
schappelijke literatuur meegenomen.
Eerdere evaluaties van het Stagefonds Zorg
Er zijn 3 eerdere evaluaties, waarvan de laatste uit 2020:
Andersson Elffers Felix (2011). Onderzoeksrapport Evaluatie Stagefonds Zorg. Gezamenlijke
verantwoordelijkheid voor toekomstige arbeidskwaliteit. Utrecht: eigen beheer. Bijlage bij:
Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-2011, 29282, nr. 111.

Ecorys en SEOR (2016). Evaluatie Stagefonds Zorg (2008-2015); Eindrapportage
beleidsdoorlichting Artikel 4.2 thema 2D. Rotterdam: eigen beheer. Bijlage bij: Tweede
Kamer, vergaderjaar 2015-2016, 29282, nr. 252.
Berenschot en I&O Research (2020). Evaluatie Subsidieregeling Stageplaatsen Zorg II
2016-2019. Amsterdam: eigen beheer. Bijlage bij: Tweede Kamer, vergaderjaar
2020-2021, 29282, nr. 429.
In de evaluaties worden verschillende methoden gebruikt om informatie te verzamelen.
In dit onderzoek nemen wij alleen de bevindingen mee van de methodes die wij betrouw­
baar en valide achten. Ook kijken wij alleen naar de bevindingen die gaan over het
doel voor het aantal stages (‘meer stageplekken’). Eerder was het doel ook ‘betere
stages’. Sinds 2021 is dit echter geen doel meer en daarom wordt dat in ons onder­
zoek niet meegenomen.
De minister heeft 3 evaluaties over het Stagefonds Zorg laten uitvoeren, die (onder
andere) ingingen op de werking van de subsidie. De evaluaties geven een wisselend
beeld. De uitkomsten zijn te vinden in § 5.1.5.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

81

Algemene Rekenkamer

De eerste evaluatie (over de jaren 2007-2010) geeft een genuanceerd beeld. Hieronder
lichten we daarom extra toe wat de uitkomsten van deze evaluatie zijn. De onderzoekers
concluderen dat hun onderzoek de hypothese ‘het Stagefonds Zorg heeft er indirect
voor gezorgd dat er meer stageplaatsen kwamen tussen 2007 en 2010´ deels bevestigt
en deels ontkracht. Ter toelichting:
De onderzoekers hebben eerst trends, ontwikkelingen en factoren in kaart gebracht
die van invloed konden zijn op het aantal stageplaatsen. Hieruit bleek: “Er is een
veel­heid aan ontwikkelingen die op de één of andere manier een effect, negatief of
positief, hebben gehad op het aantal en de kwaliteit van stageplaatsen in de zorg­
sector. De precieze factor van invloed van ieder van deze ontwikkelingen is niet te
verklaren.” Vervolgens hebben de onderzoekers in een enquête onder zorginstellingen
en een enquête onder onderwijsinstellingen gevraagd hoeveel de respondenten
denken dat deze ontwikkelingen meespelen. Hieruit bleek: “Zorgorganisaties geven in
de enquête aan dat het Stagefonds een belangrijke, positief stimulerende factor is voor
het aan­bieden van stageplaatsen. Het Stagefonds is daarmee, gebaseerd op de
uitkomsten van de zorgenquête, een factor van invloed geweest.” Tot slot hebben de
onderzoekers de resultaten van de enquêtes getoetst in panelgesprekken met zorg­
instellingen. “Na toetsing in de panels is het vermoeden dat hierin [in de enquête onder
zorginstellingen] ook een bepaald sociaal wenselijk effect zit. In de panelgesprekken is
deze uitkomst iets genuanceerd door te benadrukken dat met name de arbeidsmarktproblematiek een prominente rol heeft gespeeld in de ontwikkeling van het aantal
stageplaatsen. Zorg­organisaties onderstrepen dat het Stagefonds vooral effect heeft
gehad op de kwaliteit van stageplaatsen en in mindere mate op het aantal stageplaatsen.”
De panels lichten toe dat dit komt omdat het geld met name is gebruikt voor het
verbeteren van de kwaliteit van stageplaatsen en niet zozeer voor het creëren van extra
stageplaatsen. Echter, de panels geven ook aan dat de aanwezigheid van het Stage­
fonds (en niet zozeer het geld zelf) opleidingscoördinatoren heeft geholpen om
opleiden op de kaart te krijgen en te houden. Dit heeft volgens de panels invloed
gehad op het aantal stageplekken.
De onderzoekers vatten hun resultaten als volgt samen: “De ontwikkeling van het
aantal stageplaatsen heeft plaatsgevonden in een context waarin veel gebeurd is.
Met name het arbeidsmarktvraagstuk lijkt voor zorgorganisaties de bepalende factor
voor het aanbod van stageplaatsen. Het Stagefonds heeft geholpen bij het nemen van
bepaalde beslissingen op dit gebied. Het Stagefonds heeft indirect een bijdrage geleverd
aan de ontwikkeling van het aantal stageplaatsen. De geformuleerde hypothese [de
stijging van het aantal stageplaatsen is indirect te danken aan het Stagefonds] is
kortom deels bekrachtigd en deels ontkracht.”

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

82

Algemene Rekenkamer

Onderzoeksrapporten en (wetenschappelijke) artikelen
Om de beleidstheorie te kunnen toetsen, hebben we andere onderzoeken over dit
onderwerp en literatuur geraadpleegd. Per stap is gezocht naar literatuur die over het
specifieke onderwerp ging (bijvoorbeeld motieven voor stages, stagetekorten en
werking van financiële beloningen). Hiervoor is gezocht via Google en Google Scholar.
Ook bronverwijzingen in gevonden literatuur werden gebruikt om verder te zoeken.
Bij elke bron is een check gedaan of het stuk gebruikt kon worden. Hiervoor werd
onder andere gekeken naar in welk jaar het artikel is gepubliceerd of het onderzoek is
uitgevoerd, in welk land en in welke sector en hoe betrouwbaar de bevindingen zijn.
Voor de betrouwbaarheid is telkens gekeken of er een gedegen onderzoeksopzet was
en wat de status van de auteur is.
In § 5.1.6 tot en met § 5.1.9 bespreken we onze bevindingen. Hieronder geven we per
onderwerp aan welke literatuur onze bevindingen onderbouwt.
Motieven om stages aan te bieden (onder meer filantropisch motief en arbeidsmarktmotief):
Actie Leer Netwerk (2019). Ontwikkelafdeling – Aafje Thuiszorg, beschikbaar via:
https://www.actieleernetwerk.nl/artikel/koploper/ontwikkelafdeling-aafje-thuiszorg/,
geraadpleegd 21 december 2022.
Bailey, T., Hughes, K. en Barr, T. (2000). ‘Achieving scale and quality in school-to-work
internships: Findings from two employer surveys’, Educational Evaluation and Policy
Analysis 22.1, pp. 41-64.
CPB (2018). CPB Notitie: Kosten en baten van de beroepsbegeleidende leerweg in
het mbo. Den Haag: eigen beheer.
De Rick, K. (2007). ‘Tewerkstellen van jongeren die deeltijds leren: kosten en baten
voor de werkgevers’, Over. werk. Tijdschrift van het Steunpunt WSE, Vol. 17, nr. 1,
pp. 14-21.
Elarde, J. en Chong, F, (2012). ‘The pedagogical value of “eduployment” information
technology internships in rural areas.’, Proceedings of the 13th annual conference on
Information technology education, pp. 189-194.
Gambin, L., Hasluck, C., en Hogarth, T. (2010). ‘Recouping the costs of apprenticeship
training: employer case study evidence from England’, Empirical research in vocational
education and training 2.2, pp. 127-146.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

83

Algemene Rekenkamer

Helper, S., Noonan, R., Nicholson, J. R. en Langdon, D. (2016). ‘The Benefits and Costs
of Apprenticeships: A Business Perspective’, US Department of Commerce.
Hoogmoed, A. (2022). ‘Regionale Stagecoördinatie. Voldoende passende stage­
plaatsen met een betere kwaliteit’, De Rotterdamse Zorg, beschikbaar via:
https://derotterdamsezorg.nl/project/regionale-stagecoordinatie/, geraadpleegd
op 20 december 2022.
Ismail, Z. (2018). ‘Benefits of Internships for Interns and Host Organisations’,
K4D Helpdesk Report, Birmingham UK: University of Birmingham.
Kuczera, M. (2017). ‘Incentives for apprenticeship’, OECD Education Working Papers,
No. 152. Parijs: OECD publishing.
Maertz, C., Stoeberl, P. en Marks, J. (2014). ‘Building successful internships: lessons
from the research for interns, schools, and employers’, Career Development International,
Vol.19, nr.1, pp. 123-142.
Muehlemann, S. (2016). ‘Making Apprenticeships Profitable for Firms and Apprentices:
The Swiss Model’, Challenge, Taylor & Francis Journals, Vol. 59(5), pp. 390-404.
Murtazin, K., Shvets, O., en Piho, G. (2020). ‘Literature review on work-based learning’.
In: 2020 IEEE Frontiers in Education Conference’, pp. 1-8.
Tobback, I., Verhaest, D. en De Rick, K. (2018). ‘Het aanbod en de kwaliteit van werk­
leerplekken voor duaal leren: een onderzoek naar de determinanten.’ Research paper
SONO. Gent: eigen beheer.
Wolter, S., Mühlemann, S., en Schweri J. (2006). ‘Why some firms train apprentices
and many others do not’, German Economic Review 7.3, pp. 249-264.
Kosten-batenanalyse van stages en rol financiën bij stages zorginstellingen
Andersson Elffers Felix (2011). Onderzoeksrapport Evaluatie Stagefonds Zorg. Gezamenlijke verantwoordelijkheid voor toekomstige arbeidskwaliteit. Utrecht: eigen beheer. Bijlage
bij: Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-2011, 29282, nr. 111.

De Rick, K. (2007). ‘Tewerkstellen van jongeren die deeltijds leren: kosten en baten voor
de werkgevers’. Over. werk. Tijdschrift van het Steunpunt WSE, Vol. 17, nr. 1, pp. 14-21.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

84

Algemene Rekenkamer

Detmar, B. en de Vries, I. (2009). Beroepspraktijkvorming in het MBO. Ervaringen van
leerbedrijven. Dijk 12, Amsterdam: eigen beheer.
Kuczera, M. (2017). ‘Incentives for apprenticeship’, OECD Education Working Papers,
No. 152. Parijs: OECD publishing.
Mohrenweiser, J., Zwick, T. en Backes-Gellner, U. (2013). ‘Poaching and firm-­
sponsored training: First clean evidence’. ZEW-Centre for European Economic
Research Discussion Paper 37.
Muehlemann, S. (2016). ‘Making Apprenticeships Profitable for Firms and Apprentices:
The Swiss Model’, Challenge, Taylor & Francis Journals, Vol. 59(5), pp. 390-404.
Muehlemann, S. et al. (2017). ‘So Similar and Yet So Different: A Comparative Analysis
of a Firm’s Cost and Benefits of Apprenticeship Training in Austria and Switzerland’,
IZA Discussion Papers, No. 11081, Institute of Labor Economics (IZA), Bonn.
SEO (2019). Kosten en opbrengsten van stageplaatsen in ziekenhuizen, SEO-rapport
nr. 2019-70. Amsterdam: eigen beheer. Bijlage bij: Tweede Kamer, vergaderjaar
2019-2020, 29282, nr. 384.
Stagetekorten en oorzaken hiervan (knelpunten):
Andersson Elffers Felix (2011). Onderzoeksrapport Evaluatie Stagefonds Zorg. Gezamenlijke verantwoordelijkheid voor toekomstige arbeidskwaliteit. Utrecht: eigen beheer.
Bijlage bij: Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-2011, 29282, nr. 111.
Berenschot en I&O Research (2020). Evaluatie Subsidieregeling Stageplaatsen Zorg II
2016-2019. Amsterdam: eigen beheer. Bijlage bij: Tweede Kamer, vergaderjaar
2020-2021, 29282, nr. 429.
Ecorys en SEOR (2016). Evaluatie Stagefonds Zorg (2008—2015); Eindrapportage
beleidsdoorlichting Artikel 4.2 thema 2D. Rotterdam: eigen beheer. Bijlage bij: Tweede
Kamer, vergaderjaar 2015-2016, 29282, nr. 252.
Kuczera, M. (2017). ‘Incentives for apprenticeship’, OECD Education Working Papers,
No. 152. Parijs: OECD publishing.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

85

Algemene Rekenkamer

SBB (juni 2022). ‘Stagetekorten en ontwikkelingen’ (interactieve rapportage).
https://www.s-bb.nl/activiteiten/onderzoek-en-informatie/rapportages, geraadpleegd
op 25 augustus 2022.
SBB (juli 2022). ‘Tekorten aan stages en leerbanen: Een veelheid van oorzaken’.
Zoetermeer: eigen beheer. Beschikbaar via: https://www.s-bb.nl/activiteiten/
onderzoek-en-informatie/rapportages/, geraadpleegd 21 december 2022.
Tobback, I., Verhaest, D. en De Rick, K. (2018). ‘Het aanbod en de kwaliteit van werk­
leerplekken voor duaal leren: een onderzoek naar de determinanten’, Research paper
SONO. Gent: eigen beheer.
Visser, de M., Kans, K., Delft, van A., Temorshuizen, T. (2021). Drie scenario’s voor
stages in de zorg, ResearchNed en ECBO: in opdracht van het Onderzoeksprogramma
Arbeidsmarkt Zorg & Welzijn. Nijmegen/’s-Hertogenbosch: eigen beheer.
Personeelstekorten en effecten daarvan
Werff, S. van der, Kok, L., Vervliet T. en Luiten, W. (2019). Ontwikkelingen op de
arbeidsmarkt voor medisch en verzorgend personeel, SEO Economisch onderzoek,
Amsterdam: eigen beheer.
Stagiairs blijven werken bij stageplek:
Elarde, J. en Chong, F, (2012). ‘The pedagogical value of “eduployment” information
technology internships in rural areas.’ Proceedings of the 13th annual conference on
Information technology education, pp. 189-194.
Kuczera, M. (2017). ‘Incentives for apprenticeship’, OECD Education Working Papers,
No. 152. Parijs: OECD publishing.
Murtazin, K., Shvets, O., en Piho, G. (2020). ‘Literature review on work-based learning.
In: 2020 IEEE Frontiers in Education Conference, pp. 1-8.
Regtop, V. (2020). ‘Het effect van bbl-opleidingen op de vertrekintenties van zorg­
werkers in de ouderenzorg. Afstudeerscriptie voor de master Strategisch Human
Resource Management.’ Universiteit Utrecht. Utrecht: eigen beheer.
SBB (2020). ‘Onderzoek en informatie’, beschikbaar via: https://www.s-bb.nl/
activiteiten/onderzoek-en-informatie/, geraadpleegd 21 december 2022.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

86

Algemene Rekenkamer

Tuinenga, J. (2021). ‘Bbl-leerling als werknemer in dienst.’ Website Cumela, toegankelijk
via https://www.cumela.nl/nieuws/downloads/bbl-leerling-als-werknemer-dienst,
geraadpleegd op 4 januari 2023.
Financiële prikkel als instrument om aantal stages te vergroten:
Kuczera, M. (2017). ‘Incentives for apprenticeship’, OECD Education Working Papers,
No. 152, Parijs: OECD publishing.
Openbare databases
Om de beleidstheorie te kunnen toetsen, zijn ook enkele openbare databases gebruikt,
zoals Statline Arbeidsmarkt Zorg en Welzijn (arbeidsmarktcijfers & cijfers over studieuitval en gediplomeerden) en het SBB-dashboard (gelopen stages en stagetekorten).
Data-analyse DUS-I data
Met DUS-I data is een beknopte data-analyse uitgevoerd. We hebben van DUS-I
bestanden ontvangen waarin voor de jaren 2016 t/m 2022 het aantal fte aan gelopen
stages per opleiding en het aantal fte aan gesubsidieerde stages per opleiding
opgenomen zijn per zorginstelling. Op de bestanden zijn checks uitgevoerd om de
betrouwbaarheid en volledigheid van de data vast te stellen. Zo is er gekeken of de
totaal aantallen gelopen en gesubsidieerde stages overeen kwamen met eerdere
cijfers die hierover gerapporteerd zijn. Dit was inderdaad het geval. Ook hebben we
gecontroleerd of waarden van een variabele overeenkomen met het gedefinieerde
bereik voor die variabele. De data leken over het algemeen betrouwbaar en volledig.
Eén kanttekening is dat het bestand met de gelopen stages een lichte onderschatting
kan zijn van het werkelijk aantal gelopen stages. Bij de subsidieaanvraag kunnen
zorgorganisaties namelijk bewijzen meer fte te hebben aangeboden dan geregistreerd
is in de data van DUS-I. Voor het jaar 2016 is dan ook het aantal gesubsidieerde
stages hoger dan het totaal aantal gelopen stages. Ook voor de andere jaren kan het
aantal gelopen stages dus een kleine onderschatting zijn.
Deze bestanden hebben we geanalyseerd in R. We brachten in kaart:
• welke zorginstellingen in het betreffende schooljaar geen subsidie ontvingen;
• welke van deze zorginstellingen het volgende jaar wél stages aanboden;
• welke van deze zorginstelling ook subsidie aanvroegen in jaar 2, en welke niet;
• zo hebben we bepaald hoeveel zorginstellingen in het tweede jaar (waarin ze
wel subsidie kregen) meer stage-fte’s realiseerden en (gemiddeld) hoeveel meer;
• dit hebben we vergeleken met de zorginstellingen die in beide jaren geen subsidie
ontvingen (maar wel stages aanboden): ook voor deze instellingen brachten we in
kaart hoeveel ervan meer stage-fte’s realiseerden en (gemiddeld) hoeveel meer;

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

87

Algemene Rekenkamer

• de groep die beide jaren geen subsidie aanvroeg bestond uit circa 700/800 zorg­
organisaties. De groep die in het tweede jaar wel subsidie aanvroeg, telde circa
500 zorgorganisaties. Deze aantallen fluctueerden licht over de jaren heen.
De groepen konden niet vergeleken worden op kenmerken als grootte en type
instelling, omdat deze kenmerken niet in de dataset zaten. Wel is te zien dat beide
groepen voornamelijk uit kleine stageaanbieders bestaan (de meeste zorg­
organisaties boden minder dan 1 fte aan stage aan per jaar). In de groep die in het
tweede jaar wel stages aanbood, zaten wel enkele grotere aanbieders.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

88

Algemene Rekenkamer

Bijlage 4 Literatuur
Actie Leer Netwerk (2019). ‘Ontwikkelafdeling – Aafje Thuiszorg’, beschikbaar via:
https://www.actieleernetwerk.nl/artikel/koploper/ontwikkelafdeling-aafje-thuiszorg/,
geraadpleegd 21 december 2022.
Andersson Elffers Felix (2011). Onderzoeksrapport Evaluatie Stagefonds Zorg.
Gezamenlijke verantwoordelijkheid voor toekomstige arbeidskwaliteit. Utrecht: eigen
beheer. Bijlage bij: Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-2011, 29282, nr. 111.
Bailey, T., Hughes, K. en Barr, T. (2000). ‘Achieving scale and quality in school-to-work
internships: Findings from two employer surveys’, Educational Evaluation and Policy
Analysis 22.1, pp. 41-64.
Berenschot en I&O Research (2020). Evaluatie Subsidieregeling Stageplaatsen Zorg II
2016-2019. Amsterdam: eigen beheer. Bijlage bij: Tweede Kamer, vergaderjaar
2020-2021, 29282, nr. 429.
CBS (2019). Dashboard Arbeidsmarkt Zorg en Welzijn, beschikbaar via:
https://dashboards.cbs.nl/v3/AZWDashboard/. Bijlage bij: Tweede Kamer,
vergaderjaar 2018-2019, 29282, nr. 361.
CPB (2018). CPB Notitie: Kosten en baten van de beroepsbegeleidende leerweg in
het mbo. Den Haag: eigen beheer.
De Rick, K. (2007). ‘Tewerkstellen van jongeren die deeltijds leren: kosten en baten
voor de werkgevers’, Over. werk. Tijdschrift van het Steunpunt WSE, Vol. 17, nr. 1,
pp. 14-21.
Detmar, B. en de Vries, I. (2009). Beroepspraktijkvorming in het MBO. Ervaringen van
leerbedrijven. Dijk 12, Amsterdam: eigen beheer.
Ecorys en SEOR (2016). Evaluatie Stagefonds Zorg (2008—2015); Eindrapportage
beleidsdoorlichting Artikel 4.2 thema 2D. Rotterdam: eigen beheer. Bijlage bij: Tweede
Kamer, vergaderjaar 2015-2016, 29282, nr. 252.
Elarde, J. en Chong, F, (2012). ‘The pedagogical value of “eduployment” information
technology internships in rural areas’, Proceedings of the 13th annual conference on
Information technology education, pp. 189-194.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

89

Algemene Rekenkamer

Gambin, L., Hasluck, C., en Hogarth, T. (2010). ‘Recouping the costs of apprenticeship
training: employer case study evidence from England’, Empirical research in vocational
education and training 2.2, pp.127-146.
Helper, S., Noonan, R., Nicholson, J. R. en Langdon, D. (2016). ‘The Benefits and Costs
of Apprenticeships: A Business Perspective’, US Department of Commerce.
Hoogmoed, A. (2022). ‘Regionale Stagecoördinatie. Voldoende passende stage­
plaatsen met een betere kwaliteit’, De Rotterdamse Zorg, beschikbaar via:
https://derotterdamsezorg.nl/project/regionale-stagecoordinatie/, geraadpleegd
op 20 december 2022.
Ismail, Z. (2018). ‘Benefits of Internships for Interns and Host Organisations.’, K4D
Helpdesk Report. Birmingham UK: University of Birmingham.
Kuczera, M. (2017). ‘Incentives for apprenticeship’, OECD Education Working Papers,
No. 152. Parijs: OECD publishing.
Maertz, C., Stoeberl, P. en Marks, J. (2014). ‘Building successful internships:
lessons from the research for interns, schools, and employers’, Career Development
International, Vol.19, nr.1, pp. 123-142.
Mohrenweiser, J., Zwick, T. en Backes-Gellner, U. (2013). ‘Poaching and firm-­
sponsored training: First clean evidence’, ZEW-Centre for European Economic
Research Discussion Paper 37.
Muehlemann, S. (2016). ‘Making Apprenticeships Profitable for Firms and Apprentices:
The Swiss Model’, Challenge, Taylor & Francis Journals, Vol. 59(5), pp.390-404.
Muehlemann, S. et al. (2017). ‘So Similar and Yet So Different: A Comparative Analysis
of a Firm’s Cost and Benefits of Apprenticeship Training in Austria and Switzerland’,
IZA Discussion Papers, No. 11081, Institute of Labor Economics (IZA), Bonn.
Murtazin, K., Shvets, O., en Piho, G. (2020). ‘Literature review on work-based learning’.
In: 2020 IEEE Frontiers in Education Conference, pp.1-8.
Regtop, V. (2020). ‘Het effect van bbl-opleidingen op de vertrekintenties van zorg­
werkers in de ouderenzorg. Afstudeerscriptie voor de master Strategisch Human
Resource Management’. Universiteit Utrecht. Utrecht: eigen beheer.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

90

Algemene Rekenkamer

SBB (2020). ‘Onderzoek en informatie’, beschikbaar via:
https://www.s-bb.nl/activiteiten/onderzoek-en-informatie/, geraadpleegd 21
december 2022.
SBB (juni 2022). ‘Stagetekorten en ontwikkelingen’ (interactieve rapportage).
https://www.s-bb.nl/activiteiten/onderzoek-en-informatie/rapportages, geraadpleegd
op 25 augustus 2022.
SBB (juli 2022). ‘Tekorten aan stages en leerbanen: Een veelheid van oorzaken’,
Zoetermeer: eigen beheer. Beschikbaar via: https://www.s-bb.nl/activiteiten/
onderzoek-en-informatie/rapportages/, geraadpleegd 21 december 2022.
SEO (2019). Kosten en opbrengsten van stageplaatsen in ziekenhuizen, SEO-rapport
nr. 2019-70. Amsterdam: eigen beheer. Bijlage bij: Tweede Kamer, vergaderjaar
2019—2020, 29282, nr. 384.
Tobback, I., Verhaest, D. en De Rick, K. (2018). ‘Het aanbod en de kwaliteit van werk­
leerplekken voor duaal leren: een onderzoek naar de determinanten.’ Research paper
SONO. Gent: eigen beheer.
Tuinenga, J. (2021). ‘Bbl-leerling als werknemer in dienst.‘ Website Cumela, toegankelijk
via https://www.cumela.nl/nieuws/downloads/bbl-leerling-als-werknemer-dienst,
geraadpleegd op 4 januari 2023.
Visser, de M., Kans, K., Delft, van A., Temorshuizen, T. (2021). Drie scenario’s voor
stages in de zorg, ResearchNed en ECBO: in opdracht van het Onderzoeksprogramma
Arbeidsmarkt Zorg & Welzijn. Nijmegen/’s-Hertogenbosch: eigen beheer.
VWS (november 2007). Brief van de Minister en Staatssecretaris van VWS
over Arbeidsmarktbeleid en opleidingen zorgsector, Tweede Kamer, vergaderjaar
2007-2008, 29282, nr.46.
VWS (juli 2021). Regeling van de Minister voor Medische Zorg van 30 juni 2021,
kenmerk 3216930-1011601-MEVA, houdende wijziging van de Subsidieregeling stageplaatsen zorg II in verband met verlenging van de werkingsduur, Staatscourant 2021,
35066.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

91

Algemene Rekenkamer

Werff, S. van der, Kok, L., Vervliet T. en Luiten, W. (2019). Ontwikkelingen op de
arbeidsmarkt voor medisch en verzorgend personeel, SEO Economisch onderzoek.
Amsterdam: eigen beheer.
Wolter, S., Mühlemann, S., en Schweri J. (2006). ‘Why some firms train apprentices
and many others do not’, German Economic Review 7.3, pp. 249-264.
Zorg en Welzijn (2023). ‘Prognosemodel zorg en welzijn – arbeidsmarkt’. Website zorg
en welzijn, toegankelijk via: https://prognosemodelzw.databank.nl/dashboard/
dashboard-branches/totaal-zorg-en-welzijn--breed-/. Geraadpleegd op 16 februari 2023.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

92

Algemene Rekenkamer

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

93

Algemene Rekenkamer

Bijlage 5 Eindnoten
1

Deze zin is aangepast nadat het conceptrapport is aangeboden aan de minister
van VWS voor bestuurlijk wederhoor. Het gaat hier om een feitelijke verbetering
van de tekst in het rapport. Redactionele aanpassingen vermelden we niet.
In het conceptrapport stond: ‘Omdat de minister van Financiën de taak heeft het
financieel beheer van het Rijk te bevorderen hebben we deze minister aandacht
gevraagd voor het Ministerie van VWS’.

2

Deze 2 fiscale regelingen tellen we niet mee: de btw-vrijstelling sportclubs en
de btw-vrijstelling medische zorg. Dit zijn regelingen die niet zijn opgenomen in
bijlage 9 van de Miljoenennota, en die niet structureel worden gekwantificeerd
vanwege het beperkte belang.

3

Bij beschermd wonen gaat het om geld dat aan gemeenten beschikbaar wordt
gesteld. Deze uitgaven staan op de begroting van het gemeentefonds van het
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), maar vallen
wel onder het Uitgavenplafond Zorg.

4

https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/coronavirus-tijdlijn/2022.

5

Programmaplan Financieel Beheer van het Ministerie van VWS, 20 mei 2022.

6

De brief aan de minister van VWS is in te zien via www.rekenkamer.nl/
verantwoordingsonderzoek-2022.

7

De brief aan de minister van Financiën is in te zien via www.rekenkamer.nl/
verantwoordingsonderzoek-2022.

8

In 2022 waren er 61.364 fte aan gelopen stages. Hoeveel hiervan gesubsidieerd
zijn, was tijdens dit onderzoek nog niet bekend.

9

Het aantal fte’s gekoppeld aan stagetekorten wordt echter niet bijgehouden
– daardoor weet de minister niet wat er aan stageplaatsen nodig is om de
tekorten te laten verdwijnen. Ook rapporteert de minister niet over deze cijfers,
wanneer zij over doelbereik schrijft.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

94

Algemene Rekenkamer

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van VWS

95

Algemene Rekenkamer

Algemene Rekenkamer
Postbus 20015
2500 EA Den Haag
070 342 44 00
voorlichting@rekenkamer.nl
www.rekenkamer.nl
De tekst in dit document is
vastgesteld op 9 mei 2023.
Dit document is op 17 mei 2023
aangeboden aan de
Tweede Kamer.
Den Haag, mei 2023