Raad voor het Openbaar Bestuur
Postbus 20011
2500 AA Den Haag

DGBRW
directie Bestuur, Financien en
Regio's
www.linkedin.com/company/
ministerie-van-bzk

Kenmerk
2021-0000353716
Uw kenmerk

Datum

9 juli 2021

Betreft

Adviesaanvraag verdeelvoorstel gemeentefonds

Bijlage(n)
3

De fondsbeheerders hebben met belangstelling kennisgenomen van het
tussenbericht dat de Raad ons op d.d. 25 maart jl. stuurde. In het tussenbericht
vroeg u om meer toelichting op de keuzes en effecten en plaatste u enkele
kritische kanttekeningen bij de uitlegbaarheid van de uitkomsten, in het bijzonder
die van de verdeling van het sociaal domein. Uw reactie, samen met de reacties
en vragen van gemeenten en de Tweede Kamer die ons na de publicatie van de
adviesaanvraag bereikten, waren aanleiding om het verdeelvoorstel op
onderdelen nog een keer kritisch tegen het licht te houden. Op 9 april jl. heb ik
hierover – mede namens de staatssecretaris van Financiën - Fiscaliteit en
Belastingdienst – de Tweede Kamer geïnformeerd.1
Inhoud vervolgonderzoek
Er zijn drie onderwerpen die, wederom in nauwe samenwerking met de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), de afgelopen maanden zijn
onderzocht. De uitkomsten van deze onderzoeken leiden ook tot aanpassing van
het verdeelvoorstel dat u op 2 februari jl. ontving. Uw vragen en de reacties van
gemeenten zijn expliciet bij de nadere analyse betrokken. In de reactie op uw
vragen (opgenomen in de bijlage) sta ik stil bij de onderwerpen die de afgelopen
maanden onderzocht zijn en tot welke aanpassingen dat heeft geleid:
1.
Verdeelmodellen in het sociaal domein
2.
Vormgeven van de verevening van de Overige Eigen Middelen (OEM) van
gemeenten;
3.
Keuzes die volgen uit de actualisatie van de verdeling naar een meer
recent peiljaar (2019).
Daarnaast zal ik in deze brief nog stil staan bij de randvoorwaarden met
betrekking tot de invoering.
1. Sociaal Domein
Aanvullend op de antwoorden op de vragen van de Raad wordt meer uitgebreid
stilgestaan bij de achtergrond van de herverdeeleffecten in het sociaal domein. De
Raad stelt dat na het afronden van de onderzoeken in de stap naar het
verdeelvoorstel ruis ontstaat in de zin van contra-intuïtieve uitkomsten, waarbij
vooral de herverdeeleffecten voor een grote groep gemeenten opvalt. Deze
1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020-2021, 35 570-B, nr. 18

Pagina 1 van 4

DGBRW
directie Bestuur, Financien en
Regio's

gemeenten staan niet bekend als gemeenten met weinig problematiek noch als
gemeenten die het vermogen hebben in additionele eigen inkomsten te voorzien.

Datum
Kenmerk
2021-0000353716

De verdeling van het sociaal domein is daarom herzien. Dit leidt in de ogen van
de fondsbeheerders tot een verdeling met goed uitlegbare indicatoren voor de
verdeling van het sociaal domein en tot plausibele herverdeeleffecten, zeker
wanneer het sociaal en klassiek domein in samenhang worden bekeken. Dat
neemt echter niet weg dat nog steeds sprake is van een stevige herverdeling
tussen gemeenten.
Dit is ook logisch, omdat het nieuwe voorstel een flink aantal discrepanties die de
aanleiding waren voor de herijking wegneemt. Zo moet onder meer bedacht
worden dat de huidige verdeling van het sociaal domein op onderdelen al tien jaar
oud is en goeddeels gebaseerd is op de situatie van voor de decentralisaties. Door
verschillende beleidswijzigingen sluiten bepaalde aannames niet meer aan bij de
praktijk, zoals het kostendrukkende effect van hogere inkomens (via de maatstaf
gemiddeld gestandaardiseerd inkomen, GGI) of de mate van stedelijkheid op de
kosten van gemeenten. Tot slot is de manier waarop de gezondheid van inwoners
in de verdeling is opgenomen van invloed. Dat gebeurt in het huidige model via
de (verschillende verschijningvormen van de) maatstaf medicijngebruik. De Raad
was in zijn eerdere adviezen al kritisch op het gebruik van deze maatstaf en ook
vanuit de Tweede Kamer is aangegeven dat deze maatstaf niet gebruikt zou
mogen worden in de verdeling van het sociaal domein. Hiervoor in de plaats
komen maatstaven gerelateerd aan het inkomen en het opleidingsniveau,
conform eerdere adviezen van de Raad.
2. De inkomsten van gemeenten
Ook is de wijze aangepast waarop overige eigen middelen (OEM) van gemeenten
in de nieuwe verdeling zijn opgenomen. De Raad en veel gemeenten waren
kritisch op de pragmatische keuze deze te verdelen naar rato van de
kostenverdeling in het sociaal domein. In het voorstel dat nu voorligt worden de
OEM meegenomen op basis van een bedrag per inwoner. Dit betekent feitelijk dat
deze inkomsten niet verevend worden. Dat past ook bij de keuzevrijheid die
gemeenten hebben bij het ophalen van deze middelen en sluit aan bij de
constatering dat de OEM niet samenhangen met structuurkenmerken van
gemeenten.
In verband met de dynamiek in de kostenontwikkeling in het sociaal domein
besluiten de fondsbeheerders om de rekentarieven die in het voorstel zijn
opgenomen (stand 2017) alleen te corrigeren voor inflatie en ontwikkeling van
het areaal. Daarnaast blijkt dat het structurele niveau van de OEM op basis van
de steekproefgemeenten hoger werd ingeschat dan de feitelijke OEM voor alle
gemeenten. De beschikbare OEM nemen in de jaren na 2017 ook nog af. Mede
daarom wordt in het voorliggende voorstel de OEM beperkt verevend Ook deze
keuzes worden gemonitord.
3. Actualisatie van het verdeelvoorstel
Er wordt nog gewerkt aan de actualisatie van de verdeling naar een recenter
peiljaar. Dit betreft in eerste instantie een technische actualisatie, waarbij de
Pagina 2 van 4

DGBRW
directie Bestuur, Financien en
Regio's

standen van de gebruikte maatstaven worden bijgewerkt naar de meest recente
gegevens (2019) en de loon- en prijsindexering technisch wordt verwerkt. De
resulterende verdeling is inmiddels globaal getoetst aan de ontwikkeling van de
kosten van gemeenten, zowel op macroniveau (de volumes per domein) als op
microniveau (de verdeling per grootteklasse). De definitieve verdeling voor 2019
is op dit moment nog niet beschikbaar. Deze wordt u uiterlijk eind juli
nagezonden.

Datum
Kenmerk
2021-0000353716

Invoering van het verdeelvoorstel
De fondsbeheerders zijn de ROB en gemeenten erkentelijk voor hun inbreng; de
verbeteringen dragen bij aan de uitlegbaarheid van het model, waaronder de
herverdeeleffecten (voornamelijk in het sociaal domein) en in de wijze waarop
eigen inkomsten van gemeenten in de verdeling zijn meegenomen.
Het verdeelvoorstel wordt op 1 januari 2023 ingevoerd met de volgende
randvoorwaarden:

De nieuwe verdeling wordt stap voor stap ingevoerd, zodat gemeenten
voldoende tijd hebben om zich aan de nieuwe financiële situatie aan te
passen. Gezien al de ontwikkelingen in de gemeentelijke financiën, kiezen
de fondsbeheerders ervoor de herverdeeleffecten te maximeren op € 60
per inwoner over een periode van vier jaar, oftewel € 15 per inwoner per
jaar. Dit geldt zowel voor gemeenten met een negatief herverdeeleffect
als voor gemeenten met een positief herverdeeleffect.

De ontwikkeling van de kosten van gemeenten en de invloed daarvan op
de verdeling wordt nauwgezet in de gaten gehouden. Als opvallende
effecten optreden, voeren de fondsbeheerders onderzoek uit naar verdere
verbetering van het model. Vier jaar na invoering (per 1 januari 2027) zal
bekeken worden of bijstelling van de verdeling nodig is.
Samenhang met de bestuurlijke en financiële verhoudingen
De fondsbeheerders begrijpen dat de effecten van de nieuwe verdeling landen in
een context waarin veel gemeenten krapte ervaren in hun begrotingen en er
discussie loopt over de omvang van het beschikbare budget. En over de vraag of
je van gemeenten kunt verwachten dat ze herverdeeleffecten op kunnen vangen.
Deze discussies lopen door het vraagstuk van een goede verdeling heen. Dat
maakt niet alleen het gesprek over een nieuwe verdeling maar ook een goed
bestuurlijk oordeel daarover een lastige opgave. Ook omdat voor sommige
gemeenten nog steeds sprake is van stevige herverdeeleffecten. Dat neemt niet
weg dat de fondsbeheerders vinden dat het herziene voorstel een sterke
verbetering is ten opzichte van het huidige model, omdat het een groot deel van
de knelpunten en de geconstateerde ongelijkheid oplost. Uiteraard blijf ik, zoals ik
hierboven ook al aangaf, de ontwikkeling van de financiële positie van gemeenten
en de gevolgen van invoering van de nieuwe verdeling zeer nauw volgen, waarbij
ook aandacht wordt gegeven aan de Noordelijke gemeenten en de G4.
Op dit moment zien de fondsbeheerders geen grond om voor (groepen van)
gemeenten aanvullende maatregelen te nemen ten opzichte van de algemene
afspraak van het begrenzen van de herverdeeleffecten. De Raad was in het
tussenbericht kritisch op het op voorhand creëren van uitzonderingen. Graag
Pagina 3 van 4

DGBRW
directie Bestuur, Financien en
Regio's

verneem ik– gegeven het herziene voorstel - de zienswijze van de Raad op dit
punt.

Datum
Kenmerk
2021-0000353716

Het is aan een volgend kabinet om te besluiten over de invoering van het nieuwe
verdeelmodel voor het gemeentefonds. Het gemeentefonds is één van de
onderdelen van de financieel-bestuurlijke verhoudingen. Andere elementen zijn
onder meer de indexering (de normeringssystematiek), het eigen belastinggebied
en de vorm waarin middelen worden uitgekeerd (het uitkeringsstelsel). De
fondsbeheerders vinden het wenselijk dat een volgend kabinet niet alleen
afspraken maakt over de herziene verdeling van het gemeentefonds, maar ook
afspraken met medeoverheden maakt over de breedte van de financieelbestuurlijke verhoudingen.
Tot slot
De fondsbeheerders zijn de Raad en de diverse gemeenten die gereageerd
hebben op het voorstel uit februari erkentelijk voor hun kritische inbreng. Met die
inzichten is het voorstel op onderdelen verbeterd. De fondsbeheerders hopen met
de antwoorden op de vragen uit het tussenbericht en de nadere toelichting op de
herverdeeleffecten in het sociaal domein bij te dragen aan draagvlak voor dit
verdeelvoorstel en zien uit naar uw eindadvies.
Met vriendelijke groet,
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

drs. K.H. Ollongren

Pagina 4 van 4