Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 3173

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 3 september 2021
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 6 fiches die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie
voorstellen (BNC).
Fiche: Mededeling Naiades III «Het toekomstbestendig maken van de
Europese binnenvaart» (Kamerstuk 22 112, nr. 3170)
Fiche: Mededeling langetermijnvisie plattelandsgebieden EU (Kamerstuk
22 112, nr. 3171)
Fiche: Mededeling End the Cage Age
Fiche: Wijziging Verordening terbeschikkingstelling eigen middelen
(Kamerstuk 22 112, nr. 3174)
Fiche: Herziening richtlijn consumentenkrediet (Kamerstuk 22 112,
nr. 3175)
Fiche: Verordening algemene productveiligheid (Kamerstuk 22 112,
nr. 3176)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A.M. Kaag

kst-22112-3173
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3173

1

Fiche: Mededeling End the Cage Age
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Mededeling van de Europese Commissie over het Europees burgerinitiatief «End the Cage Age»
b) Datum ontvangst Commissiedocument
30 juni 2021
c) Nr. Commissiedocument
COM (2021) 4747
d) EUR-Lex
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/
?uri=CELEX%3A52021XC0709%2801%29&qid=1626789043100
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie
Niet opgesteld
f) Behandelingstraject Raad
Landbouw- en Visserijraad
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
2. Essentie voorstel
De Commissie heeft op 30 juni jl. haar mededeling over het Europees
Burger Initiatief (EBI) «End the Cage Age», gepresenteerd. Met deze
mededeling maakt de Commissie haar juridische en politieke conclusies
bekend over het genoemde EBI en de maatregelen die zij wil gaan nemen.
In het EBI wordt de Commissie gevraagd om wetgeving op te stellen die
het gebruik verbiedt van kooien voor de huisvesting van opfokleghennen,
leghennen, vleeskuiken- en leghenouderdieren, konijnen, kwartels,
eenden en ganzen, kraamboxen en andere boxen voor zeugen (voor zover
nog niet verboden) en individuele boxen voor kalveren (voor zover nog
niet verboden).
De Commissie concludeert dat het EBI «End the Cage Age» uiting geeft
aan maatschappelijke bezorgdheid, ondersteund door wetenschappelijk
bewijs, over de noodzaak om kooien voor bepaalde boerderij- of
landbouwdieren te verbieden. De Commissie zal het verzoek in het
initiatief binnen de uitvoering van de Europese Green Deal en de «van
boer tot bord»-strategie verwerken. Zij wil tegen eind 2023 met een
wetgevingsvoorstel komen om het gebruik van kooien voor alle in het
initiatief genoemde diersoorten en -categorieën zoals hierboven
beschreven uit te faseren en uiteindelijk te verbieden, als onderdeel van
de geplande herziening van de EU-wetgeving voor dierenwelzijn die de
Commissie gestart is. Dit, onder voorwaarden (waaronder de duur van de
overgangsperiode) die nog op basis van adviezen van de European Food
Safety Authority (EFSA) en de resultaten van een effectbeoordeling en een
openbare raadpleging moeten worden vastgesteld.
De Commissie zal de bestaande beschikbare wetenschappelijke kennis,
een beoordeling van de sociale, economische en milieueffecten, de
veranderende behoeften en de vraag van de consument in ogenschouw
nemen bij het bepalen van de duur van een redelijke overgangsperiode en
het vaststellen van de begeleidende en ondersteunende maatregelen om
de overstap te vergemakkelijken. De Commissie zal met name nagaan of
het haalbaar is toe te werken naar de inwerkingtreding van de voorgestelde wetgeving in 2027.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3173

2

De Commissie zal parallel ook ondersteunende maatregelen blijven
ontwikkelen, zoals verspreiding van beste praktijken, richtsnoeren,
aanbevelingen en studies, om de omschakeling naar een landbouw
zonder kooien te bevorderen. Via het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid
(GLB) zal de EU instrumenten garanderen die het mogelijk maken voor
lidstaten om aan landbouwers financiële steun te bieden om op kooivrije
systemen over te schakelen, met de middelen die in het kader van het
plattelandsontwikkelingsbeleid en de nieuwe ecoregelingen beschikbaar
zijn.
Daarnaast zullen andere ondersteunende maatregelen vanuit de
Commissie een aanvulling op de GLB-financiering vormen: mogelijkheid
om van kooisystemen naar biologische productie om te schakelen,
voorlichtingscampagnes en een opleidingsaanbod via de landbouwadviesdiensten van de lidstaten, samenwerking met de levensmiddelenindustrie en de detailhandel om hen aan te sporen de ontwikkeling van de
markt voor kooivrije producten te ondersteunen door af te nemen tegen
voor de boer gunstige prijzen, mogelijke etikettering van dierenwelzijn,
mogelijke uitbreiding van het toepassingsgebied van de
EU-handelsnormen voor de landbouw (ter bevordering van duurzame
landbouwproducten, zoals aangekondigd in de «van boer tot bord»strategie), criteria voor duurzame voedselaankoop-aanbestedingen en
aanvullend wetenschappelijk bewijs via onderzoeksprogrammakader
Horizon Europe. Ook kunnen EU-lidstaten nationale staatssteunmaatregelen tijdelijk specifiek op de overstap naar kooivrije landbouw richten.
In relatie tot internationale handel streeft de Commissie ernaar om
wereldwijd de toepassing van duurzame normen te bevorderen,
waaronder op het gebied van dierenwelzijn, en te zorgen voor samenhang
tussen beleidsdoelstellingen voor binnenlandse en ingevoerde producten.
In de effectbeoordeling voor de herziening van de dierenwelzijnswetgeving zullen verschillende opties om deze doelstelling te bereiken met
betrekking tot dieren en producten van dierlijke oorsprong uit derde
landen worden onderzocht. De volgende opties, die elkaar niet uitsluiten
en ook te combineren zijn, zullen worden onderzocht: nauwere samenwerking met handelspartners, regels voor de invoer in de EU opleggen en
een etiketteringssysteem voor dierenwelzijn dat ook van toepassing is op
invoer.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Het kabinet ondersteunt het End the Cage Age initiatief en zal actief
meedenken over de verdere richting1. De inhoud van de mededeling van
de Commissie past in het kabinetsbeleid voor beter dierenwelzijn en
verduurzaming veehouderij. Het kabinet zet zich in voor verbetering van
het dierenwelzijn en een gelijk speelveld in Europa en daarbuiten2 en wil
verbetering en actualisering van bestaande EU-dierenwelzijnsregelgeving.
Voor sommige soorten landbouwhuisdieren (varkens, kalveren, vleeskuikens, legkippen) betreft het verbetering en actualisering van reeds
bestaande specifieke regelgeving. Daarnaast is het wenselijk dat er
specifieke EU-regelgeving komt voor commercieel gehouden en verhandelde diersoorten waarvoor deze nog niet bestaat3.
1

Kamerstuk 21 501-32, nr. 1332.
Beleidsbrief dierenwelzijn Kamerstuk 28 286, nr. 991, Regeerakkoord, bijlage bij Kamerstuk
34 700, nr. 34, Evaluatie Wet dieren, Kamerstuk 28 286, nr. 1139.
3
Voortgangsbrief dierenwelzijn landbouwhuisdieren, Kamerstuk 28 286, nr. 1063, Voortgangsbrief Dierenwelzijn landbouwhuisdieren Kamerstuk 28 286, nr. 1130.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3173

3

In relatie tot kooihuisvesting is op 8 december 2020 de motie «Versneld
uitfaseren koloniekooien voor leghennen» (Kamerstuk 28 286, nr. 1160)
aangenomen door de Tweede Kamer. Het kabinet heeft toegezegd dat
Nederland binnen Europa een standpunt in zal nemen over de uitfasering
van koloniekooihuisvesting en daarnaast ter uitvoering van de motie
voorbereidingen treft om in Nederland de zgn. koloniekooien voor
leghennen uit te faseren4.
Nederland heeft uit dierenwelzijnsoogpunt de zgn. verrijkte kooien voor
leghennen al uitgefaseerd (met uitzondering van de zgn. koloniekooien)
en zeugen mogen in Nederland slechts 4 dagen na inseminatie in boxen
gehuisvest blijven, in plaats van de maximum EU-termijn van 4 weken.
Voor konijnen is geen specifieke EU regelgeving. Nederland heeft wel
reeds bepaalde minimumeisen gesteld aan de huisvesting van konijnen.
Bij vleeskonijnen wordt momenteel 70–80% van de vleeskonijnen
gehuisvest in zgn. «parksystemen», waarin de dieren meer ruimte hebben
en o.a. toegang tot een plateau. Voor eenden geldt eveneens dat er geen
specifieke EU regelgeving is en ook in de nationale wetgeving zijn geen
eisen gesteld aan de huisvesting. In de praktijk worden eenden in
Nederland niet in kooien gehouden.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet vindt het feit dat er veel handtekeningen verzameld zijn voor
het Europees Burger Initiatief End the Cage Age een positief signaal. Het
kabinet steunt het End the Cage Age initiatief en de in Commissiemededeling geschetste richting. Het kabinet onderschrijft de positieve
bijdrage van het instrument Europees burgerinitiatief aan een sterke
EU-democratie. Uit oogpunt van verbetering van dierenwelzijn en ten
behoeve van een gelijk speelveld in de EU is het goed dat de Commissie
met een wetgevingsvoorstel zal komen om het gebruik van kooien voor
de in het EBI genoemde diersoorten en -categorieën uit te faseren en
uiteindelijk te verbieden, als onderdeel van de geplande herziening van de
EU-wetgeving inzake dierenwelzijn. Belangrijk is daarbij ook dat er een
duidelijk gedragen definitie komt over het begrip kooi, aangezien deze
momenteel tussen lidstaten kan verschillen. Het kabinet steunt ook de
Boer tot Bord-strategie en haar initiatieven op thema’s, waaronder
verbetering van dierenwelzijnsregelgeving.
Bovendien bestaan er voor verschillende van de genoemde diersoorten
en -categorieën nog geen specifieke EU-voorschriften voor dierenwelzijn,
zoals voor opfokleghennen, (leghen- en vleeskuiken-)ouderdieren,
konijnen, eenden en ganzen. Het is goed dat de Commissie expliciet ook
deze diersoorten en -categorieën meeneemt in haar voornemen voor een
wetgevingsvoorstel voor uitfasering en verbieden van kooien. In een
eerste reactie heeft de Minister van Landbouw in de Landbouw en
Visserijraad van juli 2021 uitgesproken dat zij hoopt dat ook de pelsdierhouderij binnen dit initiatief kan worden meegenomen. Het kabinet wil
actief meedenken en zal zich in Europees verband inzetten om de richting
van het End the Cage Age initiatief verder vorm te geven.
Het kabinet is het eens met de Commissie dat het proces van omschakeling naar kooivrije huisvesting ondersteund moet worden en kansen
voor de landbouwer moet bieden om bij te dragen aan betere diergezondheid en dierenwelzijn, voedselkwaliteit en milieudoelstellingen en
daarnaast het voortbestaan van hun bedrijf niet in gevaar moet brengen.
Meerdere van de door de Commissie genoemde ondersteuningsmogelijkheden, lijken inzet van nationale financiële middelen te vergen en nader
4

Stand van zaken brief pluimveedossiers, Kamerstuk 28 286, nr. 1184.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3173

4

moeten worden bekeken op haalbaarheid. Ook de door de Commissie
genoemde optie voor eventuele nationale staatssteunmaatregelen zal t.z.t.
bij de daadwerkelijke Commissievoorstellen nader moeten worden bezien.
In relatie tot de internationale handel onderschrijft het kabinet dat in de
effectbeoordeling voor de herziening van de dierenwelzijnswetgeving,
waar de End the Cage Age voornemens van de Commissie onderdeel van
zullen uitmaken, verschillende opties zullen worden onderzocht zoals
nauwere samenwerking met handelspartners, regels voor de invoer in de
EU en een etiketteringssysteem voor dierenwelzijn dat ook van toepassing
is op invoer.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
In verschillende lidstaten is de richting naar kooivrije productie al ingezet.
Ongeveer de helft van de EU-lidstaten heeft aangegeven voorstander te
zijn van de Commissie-mededeling met het voornemen om tegen eind
2023 met een wetgevingsvoorstel te komen om het gebruik van kooien
voor de in het initiatief genoemde diersoorten en -categorieën uit te
faseren en uiteindelijk te verbieden. Een klein aantal lidstaten staat
gereserveerd tegenover uitfaseren en verbieden van kooien. De
meerderheid van de lidstaten kijkt uit naar en hecht veel belang aan de
aangekondigde effectbeoordeling. Belangrijk is dat er een duidelijk
gedragen definitie komt over het begrip kooi, aangezien deze momenteel
tussen lidstaten kan verschillen.
Het Europees Parlement heeft de Commissie in haar resolutie van 10 juni
2021 al verzocht te komen met wetgevingsinstrumenten inzake eerlijke en
duurzame landbouwpraktijken en met name een herziening van Richtlijn
98/58/EG met als doel het gebruik van kooien voor landbouwhuisdieren in
de EU uit te faseren, waarbij een mogelijke uitfasering tegen 2027 wordt
beoordeeld.
4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit,
proportionaliteit, financiële gevolgen en gevolgen voor regeldruk,
concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
a) Bevoegdheid
Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de
bevoegdheid van de EU. Artikel 11 lid 4, van het Verdrag betreffende de
EU (VEU) regelt het burgerinitiatief en de Verordening over het burgerinitiatief5 bepaalt dat de Commissie op zo’n initiatief in een mededeling moet
reageren. De mededeling betreft een reactie op een burgerinitiatief waarin
wordt verzocht regelgeving op te stellen ten aanzien het houden van
dieren in de veehouderij, vanwege de bescherming van het welzijn van de
betrokken dieren. Aldus ziet de mededeling met name op het terrein van
de landbouw en visserij, hetgeen een gedeelde bevoegdheid van de Unie
en de lidstaten betreft (artikel 4, tweede lid, onderdeel d VWEU).
b) Subsidiariteit
De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is
positief. Het doel van de mededeling is om in reactie op het EBI de
voornemens van de Commissie kenbaar te maken met betrekking tot de
uitfasering van en een verbod op het gebruik van kooien voor alle in het
initiatief genoemde diersoorten en -categorieën. Door optreden op
EU-niveau wordt het dierenwelzijn in de hele EU verbeterd, alsmede het
5

Verordening (EU) 2019/788 van 17 april 2019, ter vervanging van Verordening (EU) 211/2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3173

5

gelijk speelveld op dit terrein verbeterd, waardoor optreden op EU-niveau
van meerwaarde is. In de mededeling wordt bovendien aansluiting
gezocht bij de al ingezette strategieën ten aanzien van een verbetering van
het landbouwbeleid in algemene zin en dierenwelzijn in het bijzonder in
alle EU-lidstaten, waarmee beoogd is een gelijk speelveld te waarborgen.
Om deze redenen is optreden op EU-niveau gerechtvaardigd.
c) Proportionaliteit
De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is
positief. Het doel van de mededeling is om in reactie op het EBI het
voornemen van de Commissie kenbaar te maken om met een wetgevingsvoorstel te komen ten behoeve van het uitfaseren en uiteindelijk
verbieden van het gebruik van kooien voor alle in het initiatief genoemde
diersoorten en -categorieën. Daarmee wordt het dierenwelzijn EU-breed
verbeterd. Het kabinet acht deze voorgenomen aanpak hiervoor ook
geschikt. Een uiteindelijk verbod van het gebruik van de kooien doet
namelijk het meeste recht aan het dierenwelzijn. Tegelijkertijd heeft de
Commissie aandacht voor de omstandigheid dat sprake moet zijn van een
evenwichtige overgang, waardoor het voorgestelde optreden niet verder
gaat dan noodzakelijk. De Europese Commissie wil bovendien aansluiting
zoeken bij de meer integrale wijzigingen van regelgeving op het gebied
van dierenwelzijn, waartoe waarschijnlijk eind 2023 voorstellen worden
gedaan, en andere reeds ingezette strategieën. Daarmee geeft het
voornemen blijk van een integrale benadering van de gewenste maatregelen ten behoeve van het dierenwelzijn. Ook om deze reden acht het
kabinet het in de mededeling voorgestelde optreden en bijbehorende
aanpak proportioneel.
d) Financiële gevolgen
De mededeling heeft geen gevolgen voor de begroting van de Europese
Unie. In de toekomst wordt aangepaste en nieuwe wetgeving verwacht,
maar de financiële gevolgen hiervan zijn nog niet duidelijk en zullen
afhankelijk zijn van de daadwerkelijke voorstellen die voortvloeien uit deze
mededeling. Indien er toekomstige financiële consequenties zijn, is
Nederland van mening dat eventuele middelen gevonden dienen te
worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de
EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente
ontwikkeling van de jaarbegroting. De Commissie heeft in de mededeling
aangegeven dat lidstaten het budget voor het GLB deels kunnen benutten
voor de omschakeling naar alternatieve huisvestingssystemen.
De mededeling heeft geen gevolgen voor de nationale begroting. Zoals
genoemd wordt in de toekomst aangepaste en nieuwe wetgeving
verwacht, maar de financiële gevolgen hiervan zijn nog niet duidelijk en
zullen afhankelijk zijn van de daadwerkelijke voorstellen die voortvloeien
uit deze mededeling. Indien deze consequenties er in de toekomst wel
zijn, worden eventuele budgettaire gevolgen ingepast op de begroting
van het beleidsverantwoordelijk departement, conform de regels van de
budgetdiscipline.
In hoeverre financiële consequenties voor bedrijfsleven en burgers aan de
orde zullen zijn, is afhankelijk van de manier waarop de Commissie de
wetgeving verder zal uitwerken. De Commissie heeft in de mededeling
uitgesproken dat landbouwers via het GLB financiële steun kunnen krijgen
om op kooivrije systemen over te schakelen, met de middelen die in het
kader van het plattelandsontwikkelingsbeleid en de nieuwe ecoregelingen
beschikbaar zijn/komen. De wijze waarop het GLB-budget in de lidstaat
besteed en verdeeld wordt, is een nationale keuze en vergt in veel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3173

6

gevallen ook aanvullend nationaal budget. Daarnaast kan een aangepaste
verdeling van het budget financiële consequenties met zich mee brengen
voor de begunstigden van GLB-steun.
e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
Dierhouders die gebruik maken van kooihuisvesting zullen de huisvestingssystemen moeten aanpassen aan de aangekondigde nieuwe
wetgeving. Dit zal kosten met zich mee brengen voor investeringen en
afschrijvingen en de hoogte daarvan zal per agrarisch bedrijf verschillen.
Ook moet rekening gehouden worden met kosten van informatieverplichtingen. In hoeverre gevolgen aan de orde zullen komen is afhankelijk van
de manier waarop de Commissie de wetgeving verder zal uitwerken. De
exacte omvang van de regeldruk zal afhangen van verschillende factoren
zoals de uitfaseerperiode.
Op het gebied van concurrentiekracht zal het imago van de EU als
dierenwelzijnsbewuste producent versterkt worden. Dit kan kansen met
zich meebrengen om aan de vraag naar duurzaam geproduceerde
producten, inclusief dierenwelzijnsvriendelijke producten, vanuit derde
landen te voldoen. Er is ook een risico dat derde landen die aan minder
dierenwelzijnseisen hoeven te doen en daarmee goedkopere producten
kunnen aanbieden, een grotere concurrent zullen vormen voor de EU. De
Commissie is voornemens de mogelijkheden om dit risico te ondervangen
te onderzoeken in de effectbeoordeling.
De voornemens van de Commissie passen bij de doelstelling de EU om te
vormen tot een moderne, grondstoffenefficiënte en concurrerende
economie en hiermee een leidende wereldpositie in te nemen. Met de
Green Deal en de van boer-tot-bord-strategie als onderdeel daarvan wil de
EU mondiaal leiderschap vertonen, immers een duurzame economie
houdt ook in dat deze dierenwelzijnsvriendelijk is. De geopolitieke
aspecten zijn tweeërlei. Enerzijds speelt hier de discussie in hoeverre de
wijze waarop producten worden geproduceerd een rol mogen spelen bij
het al dan niet toegang verlenen tot de Europese markten (de WTO
discussie). Anderzijds zal hier de toegang van producten van met name
eieren6 reden geven tot discussie. In het verleden hebben meerdere
lidstaten van de EU hun verouderde kooisystemen voor leghennen
afgestoten aan derde landen. Indien de EU invoer uit derde landen zal
verbieden op grond van dit burgerinitiatief kan dit tot een handelsconflict
tussen de EU en derde landen leiden.

6

Kippeneieren worden wereldwijd nog veel in kooihuisvesting geproduceerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3173

7