EUROPESE
COMMISSIE

Brussel, 12.11.2021
COM(2021) 689 final

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE
RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ
VAN DE REGIO'S
Noodplan voor het waarborgen van de voedselvoorziening en voedselzekerheid in tijden
van crisis
{SWD(2021) 317 final} - {SWD(2021) 318 final}

NL

NL

Inhoud
1.

INLEIDING................................................................................................................. 2

2.

UIT DE COVID-19-CRISIS GELEERDE LESSEN .................................................. 3

3.

VOORTBOUWEN OP BESTAAND EU-BELEID OM TE REAGEREN OP
TOEKOMSTIGE CRISES .......................................................................................... 5
3.1. De bestaande beleidskaders zijn operationeel en betrouwbaar ......................... 5
3.2. Lopende initiatieven voor een betere paraatheid in de EU ................................ 6

4.

EEN
NIEUW
RISICOLANDSCHAP
VOOR
DE
VOEDSELVOORZIENING EN VOEDSELZEKERHEID IN DE EU, MET
KWETSBAARHEDEN EN AFHANKELIJKHEDEN .............................................. 8

5.

EEN EU-NOODPLAN VOOR VOEDSELZEKERHEID .......................................... 9
5.1. Beginselen die in geval van een crisis moeten worden gevolgd ..................... 10
5.2. Een Europees mechanisme voor paraatheid en respons bij
voedselzekerheidscrises (EFSCM) .................................................................. 11
5.3. Acties van het Europees mechanisme voor paraatheid en respons bij
voedselzekerheidscrises (EFSCM) .................................................................. 13
5.3.1. Prognose, risicobeoordeling en monitoring ....................................... 13
5.3.2. Coördinatie, samenwerking en communicatie................................... 14

6.

CONCLUSIES .......................................................................................................... 15

1

1. INLEIDING
De voedselvoorzieningsketen van de EU voorziet de Europese burgers elke dag van een
grote verscheidenheid aan levensmiddelen van hoge kwaliteit. Dat is mogelijk dankzij
de ervaring en het concurrentievermogen van de landbouw-, de visserij-, de aquacultuuren de levensmiddelensector. Die sectoren, die meer dan 11 miljoen EUlandbouwbedrijven en 81 000 vissersvaartuigen omvatten en actief zijn in verschillende
klimaten en gebieden met verschillende economische structuren, profiteren van het
gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) en het gemeenschappelijk visserijbeleid
(GVB). Consumenten hebben toegang tot zowel kortere voedselvoorzieningsketens, die
overeenkomstig de aanbevelingen voor de strategische GLB-plannen van de lidstaten
moeten worden ondersteund, als langere voedselvoorzieningsketens, die gepaard gaan
met complexere processen. De eengemaakte markt voor goederen en diensten maakt het
mogelijk om veilig voedsel efficiënt over de lidstaten te verdelen. Dankzij het
handelsbeleid van de EU is de EU ook op mondiaal niveau een belangrijke handelaar in
levensmiddelen. In 2020 bedroeg het nettohandelsoverschot voor agrovoedingsproducten
62 miljard EUR. Voor vis- en schaal- en schelpdierproducten bestaat er echter al geruime
tijd een handelstekort, dat sinds 2010 met 33 % is toegenomen.
Het waarborgen van de voedselvoorziening en de voedselzekerheid is als doelstelling
vastgelegd in artikel 39 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
De verwezenlijking ervan mag niet als vanzelfsprekend worden beschouwd. De COVID19-crisis was een wake-upcall voor wie ervan overtuigd was dat winkels in de EU nooit
grote problemen zouden kennen met de aanvoer van specifieke levensmiddelen. In
sommige gevallen hebben moeilijkheden in de voedselvoorzieningsketen geleid tot lege
rekken, maar al bij al waren maar weinig producten tijdelijk niet beschikbaar.
Het doel van deze mededeling is EU-acties voor de aanpak van tekortkomingen vast te
stellen en te voorzien in een betere respons op toekomstige crises. Daartoe zal de EU
“haar coördinerende rol in een gezamenlijke Europese respons op crises die onze
voedselsystemen raken versterken”, zoals staat vermeld in de “van boer tot bord”strategie1. Zowel het Europees Parlement als de Raad waren ingenomen met het
voornemen van de Commissie om een noodplan op te stellen2,3.
In het jaarlijks strategisch prognoseverslag 2020 van de Commissie lag de nadruk op
veerkracht4. De Commissie heeft de groep van wetenschappelijk hoofdadviseurs verzocht
daarover een wetenschappelijk advies uit te brengen5.

1

COM(2020) 381.

2

Conclusies van de Raad over de “van boer tot bord”-strategie.

3

Resolutie van het Europees Parlement van 20 oktober 2021 over een “van boer tot bord”-strategie voor
een eerlijk, gezond en milieuvriendelijk voedselsysteem (2020/2260(INI)).

4

Strategisch prognoseverslag 2020.

2

De Commissie zet zich dus actief in voor een beter crisisbeheer in de EU, onder meer op
het gebied van paraatheid. Noodplanning vereist de vaststelling van procedures voor
coördinatie, samenwerking, en uitwisseling van informatie tussen de belangrijkste
actoren.
Terwijl de Commissie verder werk maakt van de regelingen voor noodplanning zal zij
zich ook onverminderd inzetten voor veerkrachtigere en duurzamere EUvoedselsystemen, in overeenstemming met de “van boer tot bord”-strategie en de
biodiversiteitsstrategie en met steun van het hervormde GVB6, het nieuwe biologische
actieplan7, de strategische richtsnoeren voor aquacultuur8 en het voor 2023 geplande
voorstel voor kaderwetgeving inzake duurzame voedselsystemen.
2. UIT DE COVID-19-CRISIS GELEERDE LESSEN
Dankzij de veerkracht van het voedselsysteem van de EU heeft de door de COVID-19pandemie veroorzaakte gezondheidscrisis niet tot een voedselcrisis geleid9. Aan de
productiezijde bleven de prijzen tijdens de crisis relatief stabiel. Op sommige markten,
zoals die voor visserij en aquacultuur, aardappelen, vlees en wijn, bracht de sluiting van
de horeca echter een scherpe daling van de vraag mee. Aan de consumptiezijde stegen de
voedselprijzen in april-mei 2020 licht (tot + 5 %), maar is de situatie snel
genormaliseerd. In de beleidsrespons werd voedselvoorziening al van in het begin als een
essentiële activiteit beschouwd. Daardoor werd de levensmiddelensector over het
algemeen minder geraakt dan andere economische sectoren, met een opmerkelijk en snel
herstel als gevolg. Veelzeggend zijn in dit verband de positieve resultaten van de handel
in agrovoedingsmiddelen in 2020 (+ 1,4 % ten opzichte van 2019), waaruit blijkt hoe
belangrijk het is de handel ook in tijden van crisis open te houden.
Omdat de landbouw-, de visserij-, de aquacultuur- en de levensmiddelensector vaak
te maken krijgen met schokken — door weersomstandigheden of door handels- of
sanitaire problemen — voorzien het GLB en het GLV in regelgevende instrumenten om
deze sectoren te ondersteunen. Tijdens de COVID-19-crisis kon de EU dankzij deze
instrumenten snel reageren: steun voor particuliere opslag beperkte de risico’s op een
verstoord marktevenwicht en compensatiebetalingen boden een oplossing voor
producenten met liquiditeitsproblemen. De genomen maatregelen hadden een direct
effect, gaven een geruststellend signaal en beïnvloedden het gedrag op de markten.

5

Strategisch crisisbeheer in de EU.

6

Waaronder de steun voor veerkrachtige voedselsystemen in het kader van de strategische GLB-plannen
van de afzonderlijke lidstaten.

7

COM(2021) 141.

8

COM(2021) 236.

9

Bijlage I bij het werkdocument van de diensten van de Commissie bevat een grondige analyse van de
gevolgen van COVID-19 op de voedselvoorziening in de EU. Het Europees Parlement heeft een studie ter
beoordeling van de voorlopige gevolgen van COVID-19 voor de Europese landbouw gepubliceerd.

3

Beroepsorganisaties zoals producenten- en brancheorganisaties speelden een cruciale rol
door hun productie- en afzetstrategieën aan te passen. Daarnaast bood de Commissie de
nodige flexibiliteit om de goede werking van het EU-beleid te waarborgen. Door de
spoedige goedkeuring van de tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun medio maart
2020 konden de lidstaten de marktdeelnemers krachtdadige steun bieden. De
visserijsector heeft geprofiteerd van wijzigingen in het Europees Fonds voor maritieme
zaken en visserij (EFMZV).
Uitzonderlijke maatregelen waren nodig in het kader van ander ondersteunend beleid dat
van het grootste belang is voor de goede werking van de voedselvoorzieningsketen,
bijvoorbeeld op het gebied van de mobiliteit van goederen en personen. Medio maart
2020 publiceerde de Commissie richtsnoeren inzake green lanes om het verkeer van
goederen binnen de eengemaakte markt te waarborgen. Voorts heeft de Commissie
grens- en seizoenarbeiders in de levensmiddelensector en werknemers in de
vervoerssector erkend als essentiële werknemers in haar mededeling betreffende de
uitoefening van het recht op vrij verkeer van werknemers tijdens de uitbraak van
COVID-1910. In de antwoorden op een gerichte vragenlijst11 over dit initiatief kwamen
de richtsnoeren inzake green lanes als meest nuttige maatregel uit de bus (54 % vond
deze “zeer nuttig”). De belanghebbenden stelden ook prijs op de informatie en de
richtsnoeren van de Commissie en op de maatregelen ter bevordering van de handel,
zoals de mogelijkheid om elektronische certificaten te gebruiken.
Ondanks de veerkracht van het voedselsysteem van de EU zijn verschillende aspecten
aangehaald die vatbaar zijn voor verbetering.
Er werd melding gemaakt van een gebrek aan coördinatie tussen overheidsinstanties
in de EU. Sommige lidstaten hebben unilaterale maatregelen genomen die de
eengemaakte markt in gevaar brachten doordat zij het vrije verkeer van levensmiddelen
beperkten of nationale producten bevoordeelden. Dergelijke maatregelen lijken nationale
marktdeelnemers tijdelijk te beschermen, maar kunnen snel gevolgen hebben voor de
toegang tot de nodige uitgangsproducten uit het buitenland. Zij hebben het crisisbeheer in
het beginstadium verder bemoeilijkt en de reeds gespannen situatie in het voedselsysteem
verergerd.
Bij gebrek aan gestructureerde coördinatiekanalen waren de specifieke
beleidsbehoeften van de voedselvoorzieningsketen niet altijd duidelijk omdat zij werden
overschaduwd door vele andere noodsituaties, met name op het gebied van de
volksgezondheid.
Dergelijke spanningen werden ook op internationaal niveau geconstateerd. Sommige
landen beperkten de handel in levensmiddelen (hoofdzakelijk door middel van een

10

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX:52020XC0330(03).

11

De resultaten van de gerichte vragenlijst voor belanghebbenden worden nader beschreven in een
afzonderlijk samenvattend verslag.

4

uitvoerverbod), zij het in veel mindere mate dan bij eerdere crises. Het
landbouwmarktinformatiesysteem (Agricultural Market Information System – AMIS)12
heeft een belangrijke rol gespeeld bij het waarborgen van internationale coördinatie.
Het is nog duidelijker geworden dat er behoefte is aan een geïntegreerde aanpak van
voedselsystemen, waarbij onderlinge afhankelijkheden worden onderkend en ook andere
actoren worden betrokken dan die in de voedselvoorzieningsketen zelf (zoals
landbouwers en vissers, voedselverwerkende bedrijven, handelaars, detailhandelaren en
horecagelegenheden, met inbegrip van hun werknemers). Er moet ook rekening worden
gehouden met actoren die de werking van de keten ondersteunen, zoals de vervoerssector
en de logistieke sector en de industrieën die de nodige uitgangsproducten en het nodige
verpakkingsmateriaal leveren.
De crisis heeft ook aangetoond hoe belangrijk passende communicatie is om
beleidsmakers en belanghebbenden in staat te stellen met kennis van zaken beslissingen
te nemen en bedrijfscontinuïteitsplannen te volgen en om het publiek objectief over de
crisis te informeren zodat irrationeel hamsteren wordt voorkomen.
3. VOORTBOUWEN OP BESTAAND EU-BELEID OM TE REAGEREN OP TOEKOMSTIGE
CRISES

3.1.

De bestaande beleidskaders zijn operationeel en betrouwbaar

De bestaande beleidskaders die van toepassing zijn op de voedselvoorzieningsketen,
omvatten een breed scala aan maatregelen en instrumenten om crises aan te
pakken.
In de landbouw bieden de rechtstreekse betalingen een inkomensvangnet dat de
veerkracht
van
de
EU-landbouwbedrijven
ondersteunt.
Het
plattelandsontwikkelingsbeleid biedt steun voor risicobeheer, kennisopbouw en
organisatie van de toeleveringsketen. Een specifieke doelstelling van de recent
overeengekomen hervorming van het GLB is het bevorderen van een slimme,
veerkrachtige en gediversifieerde landbouwsector om voedselzekerheid te garanderen.
De gewijzigde Verordening (EU) nr. 1308/201313 voor de landbouwmarkten en de
verbeterde regels inzake de landbouwreserve14 zullen de EU beter in staat stellen
flexibeler te reageren op crises.
Wat visserij en aquacultuur betreft, moet het GVB ervoor zorgen dat de activiteiten in
het kader van de visserij en de aquacultuur uit ecologisch oogpunt duurzaam op lange
termijn zijn en voordelen realiseren op economisch en sociaal gebied en op het gebied

12

Landbouwmarktinformatiesysteem.

13

PB L 347 van 20.12.2013, blz. 671.

De landbouwreserve zal dienen voor het verlenen van “aanvullende steun […] om snel te reageren in
crisissituaties die de landbouwproductie of -distributie treffen”.

14

5

van werkgelegenheid. Het Europees Fonds voor maritieme zaken, visserij en aquacultuur
2021-2027 omvat een mechanisme dat voorziet in financiële compensatie bij
uitzonderlijke gebeurtenissen die een aanzienlijke verstoring van de markten tot gevolg
hebben, wanneer de Commissie een dergelijke gebeurtenis als dusdanig heeft erkend.
Op grond van de eisen inzake voedselveiligheid en de regels voor officiële controles kan
de Commissie maatregelen voorstellen ter beperking van de risico’s voor de gezondheid
van dieren en planten en voor het dierenwelzijn. Er is ook een kader voor crisisbeheer
vastgesteld voor incidenten in verband met levensmiddelen.
De lidstaten spelen een fundamentele rol in de respons op crises. Op grond van de
staatssteunregels kan schadevergoeding worden verleend bij natuurrampen, onder meer
in geval van een “ernstige verstoring in de economie van een lidstaat”15.
Het Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen (FEAD) ondersteunt acties in
de lidstaten waarbij voedselhulp wordt verleend aan de meest behoeftigen. Volgens
voedselbanken is de vraag naar voedselhulp in 2020 fors gestegen. De FEAD-regels zijn
onder meer gewijzigd om rekening te houden met die behoeften. De lidstaten hebben
verschillende instrumenten ontwikkeld om een betere toegang tot voedsel te waarborgen,
zoals rechtstreekse voedselhulp of steun aan voedselbanken. Zij hebben ook initiatieven
genomen om voedselverspilling te voorkomen door alternatieve bestemmingen voor
voedseloverschotten te zoeken.
Ondertussen kunnen de lidstaten bij om het even welke ramp een beroep doen op het
Uniemechanisme voor civiele bescherming (UCPM) om verschillende vormen van
financiële en operationele steun aan te vragen en te verstrekken. In het geval van een
voedselcrisis kunnen andere lidstaten bijvoorbeeld om voedsel worden verzocht. Het
Coördinatiecentrum voor respons in noodsituaties (ERCC) fungeert als
crisiscoördinatiecentrum dat 24/7 beschikbaar is en dat bij noodsituaties zorgt voor een
snelle coördinatie met en tussen de autoriteiten van de lidstaten. Coördinatie met het
ERCC en via het UCPM is van cruciaal belang in het geval van grootschalige en
complexe rampen die ook voedselgerelateerde problemen veroorzaken.
Ook andere EU-beleidsmaatregelen versterken de veerkracht van de voedselsystemen
van de EU, zoals de maatregelen ter ondersteuning van de circulaire economie en het
onderzoeks- en innovatiebeleid van de EU.
3.2.

Lopende initiatieven voor een betere paraatheid in de EU

De EU beschermt kritieke infrastructuur om kwetsbare punten aan te pakken en de
werking van de samenleving en de economie te waarborgen16. De verordening inzake het
screenen van buitenlandse directe investeringen heeft een EU-breed kader gecreëerd voor

15

Artikel 107, lid 3, punt b), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

16

COM(2020) 829.

6

de coördinatie van maatregelen met betrekking tot buitenlandse investeringen17. Het
gaat onder meer om risico’s voor de voedselzekerheid bij de omgang met landbouwgrond
of -infrastructuur. Als onderdeel van de actualisering van de industriestrategie van de
EU18 zal een noodinstrument voor de eengemaakte markt (SMEI) het vrije verkeer
van personen en de beschikbaarheid van goederen en diensten waarborgen. De strategie
voorziet ook in de monitoring van strategische afhankelijkheden in verband met de
risico’s die een verstoring van de mondiale toeleveringsketens kunnen hebben voor de
beschikbaarheid van essentiële producten. Met betrekking tot de mobiliteitssector heeft
de Commissie in het kader van haar strategie voor duurzame en slimme mobiliteit19 een
crisisnoodplan voor het vervoer aangekondigd. In de gezondheidssector heeft de
Commissie lessen getrokken uit de COVID-19-pandemie en een nieuwe autoriteit voor
paraatheid en respons inzake noodsituaties op gezondheidsgebied (HERA) opgericht om
beter te anticiperen op risico’s voor de volksgezondheid en om de noodplanning te
verbeteren20. Gezien de blootstelling aan cyberbedreigingen heeft de Commissie een
nieuwe richtlijn21 betreffende maatregelen voor een hoog gezamenlijk niveau van
cyberbeveiliging in de Unie en tot intrekking van Richtlijn (EU) 2016/1148 voorgesteld.
De richtlijn is ook van toepassing op de productie, verwerking en distributie van voeding.
De meeste lidstaten beschikken over regelingen voor noodplannen in de
levensmiddelensector. Die hebben betrekking op monitoring en gegevensverzameling,
transparantie van informatie door middel van marktverslagen, en regelmatige contacten
met belanghebbenden. De manier waarop de lidstaten omgaan met noodplanning,
varieert. De bevoegdheden zijn verdeeld over verschillende instellingen, en voedsel valt
onder algemene noodplanning. Naar aanleiding van de COVID-19-crisis evalueren de
meeste lidstaten momenteel hun regelingen.
Minstens zeven lidstaten houden strategische reserves aan, die worden beheerd door
overheidsinstanties of particuliere exploitanten. De reserves bevatten vooral basisgranen,
maar soms ook andere goederen, zoals uitgangsproducten. Sommige lidstaten hebben
hun burgers aangeraden een permanente thuisvoorraad aan te houden.
Als aanvulling op de handel kunnen voorraden helpen om de gevolgen van
voedselzekerheidscrises te verzachten, met name in ontwikkelingslanden. Het aanhouden
van voorraden brengt echter ook aanzienlijke kosten mee, vooral vanwege de beperkte
houdbaarheid van basisproducten en levensmiddelen. Wanneer de voorraden rechtstreeks
door overheidsinstanties worden beheerd, worden soortgelijke inspanningen van de
particuliere sector ontmoedigd. Daarnaast kan het vrijgeven van voorraden de
marktwerking verstoren.

17

Screening van buitenlandse directe investeringen.

18

COM(2021) 350.

19

COM(2020) 789.

20

COM(2021) 380.

21

COM(2020) 823.

7

4. EEN

NIEUW RISICOLANDSCHAP VOOR DE VOEDSELVOORZIENING EN
VOEDSELZEKERHEID IN DE EU, MET KWETSBAARHEDEN EN AFHANKELIJKHEDEN

Toenemende onzekerheid en prijs- en aanbodvolatiliteit hebben gevolgen voor de
productiecapaciteit en de distributie via de voedselvoorzieningsketen. Sommige risico’s
beïnvloeden al deze aspecten.
De afgelopen decennia is de EU grotendeels gespaard gebleven van crises die leiden tot
voedselzekerheidsproblemen in verband met mislukte oogsten of politieke conflicten.
Wel doen zich steeds meer weersomstandigheden voor die verband houden met
klimaatverandering en aantasting van het milieu en die gezien worden als het grootste
risico voor de voedselzekerheid (60 % van de respondenten van de gerichte vragenlijst).
Er doen zich steeds meer extreme weersomstandigheden voor22, denken we maar aan de
recente koudegolven en overstromingen, de grotere frequentie en intensiteit van
droogten, zoals in 2018 en 2019, en hittegolven die tot grootschalige bosbranden leiden.
Daaruit blijkt dat de klimaatverandering steeds meer gevolgen heeft voor de
landbouwproductie en de productie van vis en schaal- en schelpdieren in de EU, zoals
mislukte oogsten van voedergewassen door de droogte. De toegenomen
waarschijnlijkheid van gelijktijdige extreme gebeurtenissen die verschillende
productiegebieden treffen, kan tot spanningen op de markten leiden en de
voedselvoorraden onder druk zetten. Andere vormen van druk op de voedselproductie
houden verband met schade aan het milieu, schaarste van hulpbronnen, verlies aan
biodiversiteit en aantasting van de gezondheid van planten en dieren. Deze klimaat- en
milieurisico’s hebben potentieel een veel grotere impact op de voedselvoorziening van de
EU dan de COVID-19-crisis. De “van boer tot bord”-strategie bevat maatregelen om de
voedselsystemen veerkrachtiger te maken en te zorgen voor een duurzame
voedselzekerheid, ondanks de klimaatverandering en het verlies aan biodiversiteit.
De werking van de voedselvoorzieningsketen kan ook in gevaar worden gebracht door
andere risico’s, bijvoorbeeld in verband met volksgezondheid, technologie, migratie,
geopolitieke verschuivingen en industriële of andere ongevallen, met inbegrip van
nucleaire incidenten, die grote stukken landbouwgrond kunnen besmetten. Er moet ook
rekening worden gehouden met risico’s die van invloed zijn op de beschikbaarheid en
betaalbaarheid van belangrijke productiemiddelen (meststoffen, energie enz.) en
productiefactoren zoals arbeid in de levensmiddelen- of de vervoerssector.
Gedigitaliseerde voedselsystemen leveren grote voordelen op, maar gaan gepaard met
een potentieel grotere impact van cyberaanvallen en storingen. Kortgeleden nog hebben
cyberaanvallen op grote bedrijven in de levensmiddelensector geleid tot verstoringen van
de voedselketen. Risico’s in verband met geopolitieke verschuivingen omvatten
buitenlandse directe investeringen in kritieke infrastructuur in de EU, bioterrorisme of
concurrentie om toegang te krijgen tot essentiële uitgangsproducten en basisproducten.

22

6e evaluatieverslag van het IPCC, augustus 2021.

8

Binnen dit nieuwe risicolandschap heeft de voedselvoorzieningsketen van de EU te
maken met een aantal afhankelijkheden en kwetsbaarheden. Zo wordt 76 % van het
meel van oliehoudende zaden voor diervoeders in de EU ingevoerd. De vissector is sterk
afhankelijk van de invoer: voor de vijf belangrijkste consumptiesoorten bedraagt de
zelfvoorziening van de EU slechts 14 %.
Voor sommige ingevoerde producten is de EU afhankelijk van een beperkt aantal
bronnen. De productie van sojabonen is grotendeels geconcentreerd in drie landen, die
goed zijn voor 85 % van de invoer in de EU, terwijl ingevoerde mais voornamelijk
afkomstig is uit twee niet-EU-landen.
Productiemiddelen zoals meststoffen of
chemicaliën zijn afkomstig uit een beperkt aantal buurlanden. Veel additieven voor
levensmiddelen of diervoeders, zoals aminozuren, vitaminen en diergeneeskundige
producten, worden voornamelijk ingevoerd, in sommige gevallen uit slechts één land.
De complexiteit van voedselvoorzieningsketens, die verweven zijn met andere
industriële ecosystemen zoals vervoer en energie, bemoeilijkt de respons op
crisissituaties. Als gevolg van deze onderlinge afhankelijkheid kan een verstoring in een
andere economische sector leiden tot verstoringen in de voedselketen. Zo dreigde een
tekort aan verpakkingsmateriaal tijdens de COVID-19-crisis het aanbod van eieren in
gevaar te brengen. Gespecialiseerde intensieve productiesystemen kunnen dan wel
economisch efficiënter zijn, maar zijn in tijden van crisis misschien niet veerkrachtig
genoeg.
5. EEN EU-NOODPLAN VOOR VOEDSELZEKERHEID
De recente crisis heeft aangetoond dat er behoefte is aan meer coördinatie en een betere
noodplanning om voorbereid te zijn op risico’s die de voedselvoorziening en de
voedselzekerheid in de EU in gevaar kunnen brengen. De ervaring tijdens de COVID-19crisis, waarbij coördinatiemaatregelen op EU-niveau op ad-hocbasis en ter plekke
moesten worden ontwikkeld, is niet voor herhaling vatbaar.
De rampencyclus die bij crisisbeheersing wordt gebruikt, omvat vier hoofdfasen: i)
preventie, ii) paraatheid, iii) respons en iv) herstel. Noodplanning is een onderdeel van
paraatheid, waarbij moet worden vastgesteld voor welke gevaren de gemeenschap
kwetsbaar is en wat de aard van de mogelijke gevolgen is. Daarom ligt de nadruk op de
paraatheidsfase en op ondersteuning van de actoren die verantwoordelijk zijn voor de
respons op de crisis. Het noodplan zal betrekking hebben op het hele voedselsysteem,
vanaf de uitgangsproducten tot de levering van voedsel aan consumenten via de
detailhandel of horecagelegenheden.

9

Figuur 1: reikwijdte van het noodplan voor voedselvoorziening en voedselzekerheid in
tijden van crisis

Het is niet de bedoeling dat de noodplanning overlapt met of ingrijpt in de desbetreffende
besluitvormingsprocessen die van toepassing zijn in geval van crises en die zijn
vastgesteld in bestaand beleid, zoals het GLB, het GVB en de algemene
levensmiddelenwetgeving. In de noodplannen moeten die processen in aanmerking
worden genomen en moet de nadruk liggen op de manier waarop de coördinatie van bij
de respons betrokken publieke en particuliere actoren kan worden ondersteund.
Zoals aangekondigd in de “van boer tot bord”-strategie, zal de Commissie in geval van
een transnationale crisis een specifiek mechanisme coördineren waarbij de lidstaten
worden betrokken. Maatregelen die mogelijk op nationaal en EU-niveau moeten worden
vastgesteld, kunnen en moeten een aanzienlijke toegevoegde waarde hebben op het
gebied van coördinatie.
5.1.

Beginselen die in geval van een crisis moeten worden gevolgd

De lessen die uit de pandemie zijn getrokken, vormen de basis voor de aanpak die moet
worden gevolgd om de voedselvoorziening en de voedselzekerheid in tijden van crisis te
waarborgen. Die beginselen zullen een gestructureerde coördinatie tussen de lidstaten en
de Commissie vergemakkelijken, waarbij er rekening mee moet worden gehouden dat
toekomstige crises wellicht niet lijken op die van het verleden.
Een gezamenlijke aanpak tussen alle publieke en particuliere actoren in de
voedselvoorzieningsketen is van cruciaal belang om de paraatheid te verbeteren, snel de
tekenen van een dreigende crisis te herkennen en de respons op alle niveaus te
coördineren. Dit zal de veerkracht van de voedselvoorzieningsketen in de EU ten goede
komen.

10

Gezien de onderlinge afhankelijkheid tussen economische sectoren is er behoefte aan een
goede horizontale coördinatie tussen politieke en administratieve bevoegdheden en aan
samenhang met andere crisisinstrumenten. Dat geldt met name wanneer de crisis het
gevolg is van factoren buiten de voedselvoorzieningsketen, zoals in het geval van de
COVID-19-crisis of wanneer bijvoorbeeld de energievoorziening niet langer
gewaarborgd zou zijn. De noodplannen moeten daarom voldoende flexibel zijn met het
oog op aanpassing aan en complementariteit met die instrumenten. Initiatieven voor
veerkracht en nieuwe maatregelen in het kader van de noodplanning moeten duurzaam en
groen zijn in overeenstemming met de Europese Green Deal.
Onevenwichtigheden op de markt moeten worden gemonitord en waar nodig snel worden
aangepakt. Daarbij moet ten volle gebruik worden gemaakt van de beschikbare
instrumenten, met name in het kader van het GLB en het GVB, en van de relevante
netwerken voor uitwisseling en coördinatie tussen belanghebbenden.
De toeleveringsketens moeten operationeel blijven en het handelsverkeer moet vlot
blijven verlopen, ook voor de sectoren die essentieel zijn voor de werking van de
voedselketen. De vervoerssector is bijvoorbeeld van cruciaal belang voor de goede
werking van de voedselvoorzieningsketen. Het verkeer van goederen binnen de
eengemaakte markt moet daarom worden gewaarborgd door de richtsnoeren van de
Commissie inzake green lanes toe te passen. Er mogen geen unilaterale maatregelen ter
beperking van de uitvoer naar andere lidstaten worden genomen, aangezien deze de crisis
kunnen verergeren. Om exportverboden door niet-EU-landen te voorkomen en de
internationale handelsstromen open te houden zal vroegtijdige coördinatie met AMIS en
internationale handelspartners plaatsvinden.
De voedselvoorziening moet ook worden ondersteund door het vrije en eerlijke verkeer
van grens- en seizoenarbeiders in de levensmiddelensector te vergemakkelijken.
In een crisis is communicatie van het allergrootste belang. Met name in tijden van
desinformatiecampagnes en fake news bestaat het gevaar dat een crisis wordt verergerd
door verkeerde informatie. Overhaaste beslissingen en paniekreacties moeten worden
voorkomen door vroegtijdige, regelmatige en transparante communicatie met de
belanghebbenden en het publiek.
5.2.Een Europees mechanisme
voedselzekerheidscrises (EFSCM)

voor

paraatheid

en

respons

bij

Om die beginselen ten uitvoer te leggen zal de Commissie een mechanisme voor
paraatheid en respons bij voedselzekerheidscrises instellen, dat zal steunen op een
(nieuwe) speciale groep van deskundigen bestaande uit vertegenwoordigers van de
lidstaten en op een reglement van orde.
Gelet op de uiteenlopende institutionele kaders in de lidstaten, kunnen verscheidene
nationale autoriteiten namens de lidstaten bij het mechanisme worden betrokken. Voor
coördinatiedoeleinden moet telkens één autoriteit als contactpunt worden
aangewezen. Het is de verantwoordelijkheid van de lidstaten ervoor te zorgen dat dit
contactpunt bevoegd is voor alle sectoren die actief zijn in hun nationale voedselketen.

11

Niet-EU-landen waarvan de voedselvoorzieningsketen sterk is geïntegreerd in de EU,
zullen bij het EFSCM worden betrokken.
Organisaties van belanghebbenden die een rol spelen in de voedselvoorzieningsketen
van de EU zullen worden uitgenodigd om bij te dragen aan de verbetering van de
samenwerking en het partnerschap tussen de publieke en de particuliere sector. Dit is een
van de belangrijkste lessen van de COVID-19-crisis. Het zal helpen om de vroege
tekenen van een crisis te herkennen, de ontwikkeling ervan nauwgezet te monitoren en
onzekerheden te verminderen naarmate de crisis zich voltrekt. Het zal er ook voor zorgen
dat snel prioriteiten voor respons kunnen worden gesteld en dat adequaat advies kan
worden gegeven aan besluitvormers. Alle stadia van de voedselketen moeten
vertegenwoordigd zijn.
De Commissie zal de deskundigengroep regelmatig bijeenroepen om de paraatheid
van de EU te verbeteren. Tijdens de bijeenkomsten zal het risicolandschap in kaart
worden gebracht en zal worden nagegaan welke kwetsbaarheden en structurele kwesties
moeten worden aangepakt om de paraatheid te verbeteren. Daardoor zal ook vertrouwen
tussen actoren in de voedselketen worden opgebouwd. Vertrouwen is essentieel om een
crisis te beheersen en te voorkomen dat unilaterale beslissingen leiden tot suboptimale
collectieve resultaten.
De deskundigengroep kan in geval van een noodsituatie of crisis onverwijld en zo vaak
als nodig worden bijeengeroepen wanneer de voor de crisisrespons verantwoordelijke
actoren gebaat zijn bij besprekingen of gecoördineerde acties. Het mechanisme zal in
werking treden in geval van uitzonderlijke, onvoorspelbare en grootschalige
gebeurtenissen of risico’s — zowel binnen als buiten de voedselvoorzieningsketen —
die een bedreiging kunnen vormen voor de voedselvoorziening of de
voedselzekerheid van de EU, die zich in meer dan één lidstaat voordoen en die
coördinatie op EU-niveau vereisen. In die gevallen zal de deskundigengroep
bijeenkomen. Voor de meeste recente marktverstoringen zou een dergelijke
spoedbijeenkomst niet nodig zijn geweest, omdat zij geen significante bedreiging
vormden voor de beschikbaarheid van en de toegang tot veilig voedsel in de EU. Zo
hebben de recente plaatselijke extreme weersomstandigheden (droogte, vorst) spanningen
op de markt veroorzaakt, maar brachten zij de algemene voedselvoorziening of
voedselzekerheid in de EU niet in gevaar.
Het mechanisme waarin deze mededeling voorziet, zal niet overlappen met andere
bestaande paraatheids- of responsstructuren. Er zal worden gezorgd dat het
mechanisme complementair is met andere mechanismen, met name het algemeen
systeem voor snelle waarschuwing Argus23, het algemeen plan voor crisismanagement op

23

Besluit 2006/25/EG van de Commissie.

12

het gebied van de veiligheid van levensmiddelen en diervoeders24, het UCPM en het
ERCC, het SMEI en de geïntegreerde regeling politieke crisisrespons van de Raad.
5.3. Acties van het Europees mechanisme voor paraatheid en respons bij
voedselzekerheidscrises (EFSCM)
5.3.1. Prognose, risicobeoordeling en monitoring
Prognose, risicobeoordeling en een analyse van kwetsbaarheden zijn nuttig voor een
betere paraatheid, als voorbereiding op wat de toekomst zou kunnen brengen, en om
inzicht te krijgen in onzekerheden en potentiële knelpunten. Verschillende lidstaten en
ook de Commissie verrichten regelmatig dergelijke analyses. De implicaties van
verschillende benaderingen zullen in het kader van het EFSCM worden besproken en
geanalyseerd.
De bestaande kwetsbaarheden en afhankelijkheden, waaronder die van structurele aard,
zullen in het kader van het EFSCM in kaart worden gebracht. De kwetsbaarheid van de
voedselketen kan op sectoraal en EU-niveau worden beoordeeld door middel van
stresstests van de verschillende waardeketens, die door de Commissie worden
georganiseerd en gecoördineerd en waarbij organisaties van belanghebbenden actief
worden betrokken. In samenwerking met de lidstaten kan worden nagegaan waar de
voedselproductie plaatsvindt en of er sprake is van hoge concentraties in specifieke
regio’s. De Commissie zal een studie verrichten om de kwetsbaarheden en de
kritieke infrastructuur van de voedselvoorzieningsketen verder te onderzoeken. De
bevindingen ervan zullen in de deskundigengroep worden besproken.
Verschillende systemen voor vroegtijdige waarschuwing kunnen bijdragen aan een
versterkte paraatheid en een betere respons. Sommige van die systemen monitoren de
productiefactoren die verband houden met klimaat en weer. Toen voedergewassen in
2018 en 2019 getroffen werden door droogte, heeft de monitoring door het MARSsysteem van de gewasontwikkeling bijvoorbeeld zijn nut bewezen voor het formuleren
van een beleidsreactie op dergelijke extreme weersomstandigheden. De
waarnemingsposten voor de landbouw- en visserijmarkten bieden dan weer informatie
over niet-klimaatgerelateerde factoren, met inbegrip van prognoses op korte en
middellange termijn. Ter aanvulling van de reeds bestaande dashboards zullen specifieke
dashboards voor de monitoring van de voedselvoorziening en de voedselzekerheid
worden overwogen.
Digitalisering kan van doorslaggevend belang zijn voor het tijdig verstrekken van
informatie en een verdere verbetering van de markttransparantie. Belangrijke informatie,
zoals de omvang van de commerciële en openbare voorraden, is niet altijd goed bekend.
Om de informatiestroom tijdens crises te verbeteren kan ook een beroep worden gedaan

24

Uitvoeringsbesluit (EU) 2019/300 van de Commissie (C/2019/1064).

13

op technologie en big data. De Commissie zal nadenken over het potentieel van
nieuwe technologieën om de paraatheid voor voedselzekerheidscrises te vergroten.
Tot de grootste problemen in crisissituaties behoren de hoge mate van onzekerheid en de
snel veranderende omstandigheden. Een proactief netwerk van correspondenten van
nationale autoriteiten en organisaties uit de particuliere sector kan zorgen voor een betere
informatiestroom.
5.3.2. Coördinatie, samenwerking en communicatie
Alle betrokkenen zijn gebaat bij het delen van informatie en beste praktijken inzake
nationale en Europese initiatieven via digitale platforms. De lidstaten zullen worden
aangemoedigd om eigen noodplannen op nationaal niveau te behouden of op te
stellen en om die plannen te delen. Dat zal bevorderlijk zijn voor de samenwerking
tussen nationale autoriteiten op EU-niveau en alle andere lagere niveaus, tot de regio’s en
lokale overheden, en zal partnerschappen met particuliere actoren in de hele
voedselketen, waaronder voedselbanken en andere ngo’s, stimuleren.
Het opstellen van aanbevelingen om de crisis aan te pakken zal voor alle belangrijke
kwesties, zoals het vaststellen van de mogelijke maatregelen in het geval van een crisis,
worden gecoördineerd in het kader van het EFSCM met het oog op de voorbereiding van
beleidsinitiatieven door de Commissie. Samenwerking met actoren uit de particuliere
sector in het kader van het EFSCM zal een gecoördineerde respons van zowel de
publieke als de particuliere sector vergemakkelijken, bijvoorbeeld door middel van
vrijwillige overeenkomsten. Er zullen bijvoorbeeld aanbevelingen worden opgesteld over
de manier waarop kan worden voorzien in een verscheidenheid van
bevoorradingsbronnen, gaande van kortere tot langere voedselvoorzieningsketens.
Coördinatie en samenwerking met de internationale gemeenschap zal worden
gewaarborgd door ondersteuning van en deelname aan mondiale en regionale
initiatieven, met name AMIS. Dat is van cruciaal belang om ervoor te zorgen dat zo
weinig mogelijk nationale of regionale beleidsmaatregelen worden genomen die het
algemeen belang zouden kunnen ondermijnen, met name omdat gebeurtenissen die de
voedselvoorziening en de voedselzekerheid in de EU treffen, waarschijnlijk een mondiale
dimensie hebben.
Voor een betere preventie en paraatheid is het cruciaal dat we samen lering trekken uit
eerdere crises. Analysen achteraf van crises zullen worden gedeeld en besproken. De
belangrijkste conclusies, onder meer inzake structurele wijzigingen voor een betere
crisisrespons, zullen aan de deskundigengroep worden meegedeeld.
Goede communicatie, op basis van transparante en op feiten gebaseerde informatie van
betrouwbare bronnen, is van essentieel belang. De bovengenoemde activiteiten op het
gebied van gegevensverzameling en analyse zullen de geloofwaardigheid versterken.
Dankzij uitwisselingen over noodplannen op verschillende niveaus kunnen economische
actoren en ambtenaren hun respons plannen en weten wat van hen afzonderlijk wordt
verwacht. Ten behoeve van de belanghebbenden en het publiek zal op passende wijze
verslag worden uitgebracht over de acties in het kader van het EFSCM. De algemene

14

doelstellingen en beginselen van crisiscommunicatie op het gebied van
voedselveiligheid, zoals uiteengezet in de artikelen 8 bis en 8 ter van Verordening (EG)
nr. 178/2002, zullen worden toegepast.
In de deskundigengroep zullen specifieke richtsnoeren voor crisiscommunicatie worden
uitgewerkt en besproken, die betrekking hebben op de beginselen die moeten worden
gevolgd in een context van grote onzekerheid of om te zorgen voor een gecoördineerde
aanpak door alle particuliere en publieke actoren.
6. CONCLUSIES
De EU profiteert van gediversifieerde voedselsystemen, een ondersteunend beleidskader,
een eengemaakte markt die bijna 450 miljoen consumenten verbindt, en een economie
die openstaat voor de rest van de wereld. Maar in een veranderend risicolandschap en
naar aanleiding van de wake-upcall van de COVID-19-crisis kan en moet de paraatheid
worden opgevoerd. Er bestaat geen pasklare oplossing voor de aanpak van een
toekomstige, onvoorspelbare crisis. De beste oplossing bestaat erin kwetsbaarheden en
risico’s beter in kaart te brengen en zoveel mogelijk te beperken en de procedurele
capaciteit om op een snelle, gecoördineerde en coöperatieve manier te reageren, te
creëren en in stand te houden. Daarbij kan een beroep worden gedaan op een mix van
EU-beleidsmaatregelen die de veerkracht van het systeem vergroten en voorzien in
instrumenten voor crisisbeheer.
Dat is het doel van de noodplanning en het EFSCM, in het kader waarvan de Commissie,
de lidstaten, betrokken niet-EU-landen en organisaties van belanghebbenden met elkaar
in contact zullen staan. In het kader van het EFSCM zullen de Commissie en andere
actoren een reeks begeleidende maatregelen ontwikkelen, die in de bijlage bij deze
mededeling zijn samengevat.

15