Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

31 985

Buitenlands beleid en handelspolitiek

Nr. 1

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN, EN DE
STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 8 juni 2009
Mede namens de minister voor Ontwikkelingssamenwerking en de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken bieden wij u hierbij de reactie van het
kabinet aan op de motie van de leden Van Dam en Van Baalen (Tweede
Kamer 2008–2009, 31 700 V, nr. 40) inzake de strategische overwegingen
van buitenlands beleid achter de handelspolitiek.
De minister van Buitenlandse Zaken,
M. J. M. Verhagen
De staatssecretaris van Economische Zaken,
F. Heemskerk

KST132502
0809tkkst31985-1
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 985, nr. 1

1

«HANDELSBELEID EN VASTE WAARDEN IN EEN VERANDERENDE
WERELDORDE»
Notitie in antwoord op de motie Van Dam/Van Baalen

(ter referentie:
«overwegende, dat de toename van de economische macht van grote
landen als India, Rusland en vooral China de invloed van westerse landen
op mensenrechten in Afrika en Zuidoost-Azië bemoeilijkt;
overwegende, dat naast diplomatieke druk ook een slim gebruik van
handelspolitiek wellicht de westerse invloed zou kunnen versterken;
verzoekt de regering de Kamer uiterlijk komend voorjaar een nota te
sturen waarin wordt ingegaan op de vanuit buitenlands beleid ingegeven
strategische overwegingen achter het handelsbeleid en de mogelijkheden
en moeilijkheden van de inzet van handelsmaatregelen bij de beïnvloeding van regeringen of andere partijen in Afrika en Zuidoost-Azië of
economische grootmachten als China, Rusland en India»)
1. Inleiding: Opkomende landen en nieuwe posities
De laatste decennia heeft een zeer sterke economische groei plaatsgevonden in China, India, de Golfstaten, sommige landen in Zuidoost Azië
en delen van Zuid-Amerika. Hun doorgaans sterk op export gerichte
economische beleid, hun toenemende afhankelijkheid van grondstoffen,
buitenlands kapitaal, innovatieve technologie en (in sommige gevallen)
buitenlandse gastarbeiders, heeft ertoe geleid dat deze landen een
alsmaar actievere mondiale buitenlandse politiek zijn gaan voeren. Waar
deze landen voorheen hun buitenlandse politieke keuzes nog voornamelijk bepaalden op basis van (regionale) veiligheidsoverwegingen, is hun
hedendaagse agenda sterk verbreed. Zij voeren inmiddels ook zeer specifiek bilateraal en multilateraal beleid. De EU (en Nederland) wordt in
toenemende mate geconfronteerd met de invloed van deze landen in
derde landen en regio’s, ook in landen waar historisch gezien de Europese
invloed dominant was. Zo is China een belangrijke donor in Suriname,
Soedan en Nieuw Guinea, en behoren de Verenigde Arabische Emiraten
en Saoedi-Arabië tot de belangrijkste geldschieters van de Indonesische
en Afghaanse regeringen.

Kansen en uitdagingen
De opkomende machten bieden vaak een interessant alternatief voor
regeringen in ontwikkelingslanden die hun donorveld en economische
betrekkingen willen diversifiëren en hun politieke en economische afhankelijkheid van westerse bestuurs- en beschavingsmodellen willen verminderen. Bovendien hanteren landen als China, Koeweit of India geheel
andere hulp- en handelsconditionaliteiten dan de EU, Japan of de VS
plegen te doen. Dat is voor vele regeringen een aantrekkelijk gegeven.
Ook in economisch opzicht bieden deze opkomende landen alternatieven,
als afzetmarkt of als toeleverancier van technologisch hoogwaardige
producten.
Enerzijds is bovenstaande trend een kans die moet worden gegrepen.
Door de internationalisering die China, India, Brazilië en de Golfstaten
hebben doorgemaakt, en door de waaier aan buitenlandse belangen die
zich in hun samenlevingen doen voelen, praten deze landen tegenwoordig
mee over nagenoeg alle «mondiale vraagstukken» en worden zij daarmee
ook in toenemende mate actief betrokken bij het leveren van mondiale
oplossingen, maar nog veel landen voelen zich niet vertegenwoordigd. Nu
de opkomende landen op mondiaal niveau een rol opeisen, kunnen en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 985, nr. 1

2

moeten zij ook worden aangesproken op de verantwoordelijkheden die
dat met zich meebrengt. Van andere internationale spelers als de VS en
Japan verwachten we dit immers ook.
De samenstelling van de G20 is een weerspiegeling van de nieuwe
verhoudingen. Waar in de G8 OESO-lidstaten nog de grote meerderheid
vormden, is de G20 een representatiever gezelschap. Het «westen» (Europese Unie, Trans-Atlantische partners) geeft zich terdege rekenschap van
dit gegeven. Zonder de opkomende (of beter gezegd: inmiddels opgekomen) landen zijn oplossingen onmogelijk voor de grote grensoverschrijdende problemen van de 21ste eeuw: klimaatverandering,
handels- en investeringsbeleid, armoedebestrijding, migratie; en
veiligheids- en stabiliteitsvraagstukken als internationale criminaliteitsbestrijding, terrorisme, fragiele staten, en verspreiding van massavernietigingswapens. Door hun groeiende betrokkenheid zijn deze landen
nu steviger verankerd in het mondiale systeem dan in het verleden. Ook
zij hebben belang bij ontwikkeling van een rechtsstaat, goed bestuur en
stabiliteit bij hun belangrijkste partnerlanden, aangezien dat de voorspelbaarheid en stabiliteit ten goede komt en de beste waarborg biedt voor
duurzame investeringen. De grotere mondigheid van de groeiende
middenklassen in de opkomende landen heeft ook invloed op het
gevoerde beleid. Vraagstukken als corruptiebestrijding, milieurechten en
arbeidsomstandigheden staan in een land als China ook meer en meer op
de binnenlandspolitieke agenda (getuige ook het eigen mensenrechtenplan dat China onlangs presenteerde).
Anderzijds biedt de grotere buitenlandspolitieke assertiviteit van deze
landen ook uitdagingen aan de politieke en economische diplomatie van
de EU en haar lidstaten. De westerse invloed en de verspreiding van
westerse bestuursmodellen, die bij gebrek aan concurrerende waardensystemen na de val van het communisme volgens sommige politici en
denkers ongehinderd zou kunnen plaatsvinden, wordt bemoeilijkt door
deze opkomende wereldmachten. Wanneer derde landen de steun
genieten van een van de nieuwe spelers, kunnen zij het zich veroorloven
om druk uit Europa te weerstaan. De opkomende landen kunnen, gelet op
hun specifieke belangen in derde landen, zo verworden tot spoilers van de
Europese buitenlandspolitieke beleidsintenties. Voorbeelden hiervan zijn
ondermeer de Chinese wapenleveranties aan Soedan, de Chinese steun
aan het regime in Birma, de politieke steun van Saoedi-Arabië aan het
Taliban-regime in de jaren ’90, of het optreden van deze landen in
VN-gremia op het gebied van mensenrechten.

Crisis
De effecten van de financiële en economische crisis worden ook in de
opkomende landen sterk gevoeld. Voor hun buitenlands en handelsbeleid
kan dit verschillende gevolgen hebben – enerzijds is een extra assertieve
opstelling denkbaar waar het gaat om het verkrijgen van markttoegang,
investeringsmogelijkheden en toegang tot grondstoffen. Anderzijds is ook
denkbaar dat deze landen zich vooral zullen concentreren op binnenlandspolitieke perikelen volgend uit de crisis, en een meer ingekeerde houding
zullen aannemen die mogelijk ook gepaard zal gaan met een grotere
neiging tot protectionisme.
2. Handel en waarden: een schijntegenstelling
De hierboven geschetste transformaties in het internationale bestel, en de
toenemende invloed van niet-westerse actoren, betekenen niet dat Nederland en de EU geen constante koers kunnen blijven varen als het gaat om
bevordering van enerzijds de handelsbelangen van onze economieën en
anderzijds het uitdragen van universele waarden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 985, nr. 1

3

De vraag, welke strategische overwegingen van buitenlands beleid zich
achter de handelspolitiek bevinden en welke mogelijkheden en moeilijkheden bestaan om via het handelsinstrumentarium regeringen in andere
landen te beïnvloeden, voert terug op de oude, veelal als tegenstelling
gepresenteerde relatie tussen de koopman en de dominee in de Nederlandse buitenlandse betrekkingen. Deze twee elementen in het buitenlands beleid hoeven echter niet strijdig met elkaar te zijn – zij kunnen
elkaar juist in veel gevallen versterken. Het kabinet kiest dan ook voor een
benadering waarin beide aspecten worden gecombineerd in de relatie
met andere landen, en niet een waarin gekozen wordt tussen handelsbelangen enerzijds en andere, meer «klassieke» buitenlands politieke
belangen anderzijds.

Definities
De term «handelsbeleid», waar de motie naar verwijst, is een breed
concept. In deze brief wordt daarom ingegaan op het hele spectrum van
het handelsinstrumentarium: zowel het multilaterale spoor (WTO), de
Europese handelspolitiek, als het nationale (bilaterale) handelsbeleid.
Over een aantal vraagstukken die met deze onderwerpen zijn verbonden
heeft de regering de laatste anderhalf jaar reeds beleidsbrieven naar de
Tweede Kamer gestuurd (de kabinetsvisie Maatschappelijk Verantwoord
Ondernemen en ketenverantwoordelijkheid (TK 2008–2009; 26 485, nr. 62);
de kabinetsreactie op het SER-advies «Duurzame globalisering – een
wereld te winnen» (TK 2008–2009, 26 485, nr. 63); de [kabinetsvisie inzake
Non Trade Concerns]; de Mensenrechtenstrategie (TK 2007–2008, 31 263,
nr. 1) en de Mensenrechtenrapportage (TK 2008–2009; 31 263, nr. 27); de
Multinota (TK 2008–2009; 31 250, nr. 57)). Waar mogelijk zal naar deze
notities worden verwezen.
Ook de «vanuit buitenlands beleid ingegeven strategische overwegingen», die de motie noemt, worden door het kabinet breed gedefinieerd
en beslaan ondermeer de terreinen veiligheid en (geo)politieke stabiliteit,
mensenrechten, armoedebestrijding. Waar buitenlandspolitieke belangen
botsen met handelsbelangen, zal wel een keuze moeten worden gemaakt
– veelal zal dit op EU-niveau gebeuren.

Gevolgen globalisering
Daarnaast is het belangrijk in het oog te houden dat in een globaliserende
wereld waarin interdependenties toenemen en handelsstromen makkelijk
kunnen verschuiven, de reeds beperkte hefboomwerking van Europese
handelspolitiek verder verminderd wordt. De zelfbewuste opstelling van
opkomende landen als China, India en de Golfstaten weerklinkt ook in hun
handelsbeleid, dat zeer doelgericht is en gebaseerd is op eigen strategische overwegingen (ondermeer grondstoffenbeleid). Hun groeiend
aandeel in de wereldhandel en de dynamiek van hun economieën
versterken hun onderhandelingspositie. Zo gelden India en Brazilië als
kernspelers in de WTO-onderhandelingen. Daar komt bij dat China, maar
ook de Golfstaten, de laatste tien jaar een monetaire strategie hebben
gevoerd die heeft geleid tot de aanleg van zeer grote valutareserves
(vooral dollars, maar in toenemende mate ook euro’s). Daarmee is China
een van de belangrijkste financiers geworden van het Amerikaanse
begrotingstekort. Handels- en monetaire politiek raken zo nauw verweven
met buitenlandse politiek.
In een geglobaliseerde wereld, en zeker in tijden van financiële en economische crisis, vormen handhaving en versterking van het multilaterale
handelssysteem en het tegengaan van protectionisme als zodanig een
strategisch buitenlandspolitiek belang. Dit geldt temeer voor een open

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 985, nr. 1

4

economie als Nederland die voor meer dan 50% afhankelijk is van buitenlandse handel. Onze welvaart is een belangrijke basis voor het voeren van
een actieve en agenda-stellende buitenlandse politiek (inclusief armoedebestrijding). Ontwikkelingslanden moeten zoveel mogelijk worden gestimuleerd en gefaciliteerd om gefaseerd te integreren in het wereldhandelsstelsel. Juist dit ontwikkelingsproces kan leiden tot emancipatie van
(groepen binnen) landen en daarmee bijdragen aan bijvoorbeeld
democratiseringsprocessen of de terugdringing van kinderarbeid. Ontwikkelingslanden, en zeker Minst Ontwikkelde Landen, hebben vaak niet de
capaciteit om bijvoorbeeld verplichtingen voortvloeiend uit sociaaleconomische mensenrechtenverdragen te implementeren. Zij moeten
daarom worden ondersteund in het creëren van de randvoorwaarden die
duurzame ontwikkeling mogelijk maken.

Maatwerk
Landen zijn verschillend en ook in de belangen die Nederland wil bevorderen zullen accentverschillen bestaan. Dit betekent dat er geen blauwdruk kan worden gegeven van de wijze waarop wordt omgegaan met de
combinatie van buitenlandspolitieke overwegingen en handelsbelangen in
de relatie met andere landen. Deze brief besteedt daarom ook ruim
aandacht aan een aantal concrete voorbeelden – China, India, Rusland,
ASEAN (Association of Southeast Asian Nations), en de ACS-landen
(Afrika, Caraïben, Stille Zuidzee) in Afrika – om te illustreren hoe dit maatwerk in praktijk wordt geleverd.
3. Beïnvloedingsmogelijkheden: beperkte marges van het
handelsbeleid

Nederland in de EU
De handelspolitiek is binnen de EU sinds lange tijd een exclusieve
Gemeenschapscompetentie. De Europese Commissie is niet alleen
uitvoerder van dit beleid, maar is ook exclusief bevoegd tot het doen van
voorstellen. Dit geldt ook voor de handelsrelaties van de EU met derde
landen. Weliswaar kunnen de lidstaten de Europese handelspolitiek beïnvloeden en mede vormgeven – maar een individuele lidstaat kan geen
EU-maatregelen tegenhouden op de terreinen waar een exclusieve
Gemeenschapsbevoegdheid bestaat. Dit betekent dat de Nederlandse
inzet op het snijvlak van handelspolitiek en strategische overwegingen
van buitenlands beleid, voor een groot deel op de EU gericht zullen
moeten zijn.
Door de diverse uitbreidingsronden met nieuwe lidstaten is de stem van
de EU sterker geworden op het wereldtoneel. In belangrijke onderhandelingen over klimaat, energie, handel of mensenrechten vormen de 27
EU-lidstaten een sterk blok waar niemand omheen kan – een blok bovendien dat met 500 miljoen inwoners de grootste vrije markt ter wereld
vormt.
De uitbreiding betekent echter onvermijdelijk ook dat de relatieve machtspositie van individuele lidstaten afneemt – zeker op beleidsterreinen (zoals
de handelspolitiek) waar in het algemeen met gekwalificeerde meerderheid wordt besloten. De «beleidsvrijheid» van individuele lidstaten wordt
aldus ingeperkt. Waar Nederland het handelspolitieke instrumentarium wil
inzetten om concrete buitenlandspolitieke doelen te realiseren – doelen
die bijvoorbeeld voortvloeien uit onze progressieve en ambitieuze
mensenrechtenstrategie – betekent dit dat actieve diplomatie en samenwerking in (wisselende) coalities in de EU noodzakelijk is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 985, nr. 1

5

Mogelijkheden en onmogelijkheden
De EU als geheel kan daarbij niet langer terugvallen op een vanzelfsprekende overhand in onderhandelingen met derde landen. Doordat opkomende landen alternatieven bieden in politieke en economische zin,
wijzigt de onderhandelingspositie van de EU wereldwijd. Met name in
besprekingen over vrijhandelsakkoorden bevindt de EU zich in sommige
gevallen in een vragende positie en is het een uitdaging om additionele
wensen op het gebied van politieke waarden gehonoreerd te krijgen. De
hefboomfunctie van het handelsinstrumentarium is daardoor beperkt, en
de marges zijn in veel gevallen klein. Naar verwachting zullen de economische crisis en de sterk verminderde wereldhandel deze marges verder
inperken. Na de oproep van de G20 om geen nieuwe handelsbelemmerende maatregelen te treffen zal in ieder geval rekening moeten worden
gehouden met de mogelijkheid dat andere landen eventuele handelsmaatregelen die gerelateerd zijn aan strategische buitenlandspolitieke
belangen zullen interpreteren als een vorm van nieuw protectionisme.
Zeker waar het gaat om de vraag, hoe de opstelling van opkomende
landen vis à vis derde landen kan worden beïnvloed, spelen deze beperkingen op – en dat is één van de kernpunten van de motie. In bilaterale
onderhandelingen met de opkomende landen heeft de EU reeds een vrij
lange wensenlijst op het snijvlak van strategische overwegingen van
buitenlands beleid en handel. De opkomende landen maken uiteindelijk
een zelfstandige, op eigen belangen gebaseerde afweging, waar de EU
met indirecte beïnvloeding weinig vat op heeft. Net als opkomende
landen als China en India maar (zeer) beperkte beïnvloedingsmogelijkheden hebben op het bilaterale beleid dat Nederland of de EU voert ten
aanzien van derde landen.
Hoewel de concrete beïnvloedingsmogelijkheden beperkt zijn, is de
bespreekbaarheid van bijvoorbeeld mensenrechten met de opkomende
landen de afgelopen decennia wel verbeterd. De EU voert met alle belangrijke partners een dialoog over zowel handel als waarden, en stelt daarbij
ook steeds de mensenrechtenagenda in de brede aan de orde. Met China
spreekt de EU over Birma en Soedan; met India wordt gesproken over
Afghanistan en Kashmir; met de Golfstaten bespreekt de EU de problematiek van het Internationale Strafhof en de Soedanese President Bashir.
Door deze brede dialoog, die ook in in multilateraal (VN) verband wordt
gevoerd, kunnen opkomende landen kunnen het zich niet meer veroorloven om op contentieuze dossiers als spoiler te fungeren.
Wat betreft nationale handels- en investeringsbeslissingen hebben
EU-lidstaten wel de mogelijkheid de koppeling te leggen met strategische
doelstellingen en vraagstukken. Ook daarbij gelden echter twee kanttekeningen: allereerst kan deze koppeling alleen worden gelegd als de
counterpart vragende partij is op het economische dossier. Daarnaast
zullen EU-lidstaten bij dit soort gevallen aandringen op een op enigerlei
wijze gecoördineerde aanpak, teneinde niet in een geïsoleerde, kwetsbare
positie te geraken.
Al met al is een reëel beeld van de (on-)mogelijkheden om via het
handelsinstrumentarium politieke doelstellingen te verwezenlijken van
groot belang. Door toenemende interdependenties wereldwijd met opkomende landen neemt de effectiviteit als pressiemiddel van het EU-handelsinstrumentarium af alsmede de Nederlandse ruimte voor unilaterale
actie, en moeten verwachtingen ten aanzien van de inzetbaarheid van dit
instrumentarium worden getemperd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 985, nr. 1

6

4. Politieke verdragen: de betrekkingen tussen de EU en derde
landen

Coherent EU extern beleid
De EU geeft haar betrekkingen met derde landen en regio’s meer en meer
vorm via verdragsrechtelijke afspraken. Deze variëren van de Stabilisatieen Associatieovereenkomsten voor de landen in de Westelijke Balkan,
Associatieakkoorden voor de Mediterrane Partners en sommige landen in
Latijns-Amerika, tot Partnerschap- en Samenwerkingsovereenkomsten
(bijvoorbeeld met Rusland). De betrekkingen met de ACS-landen zijn
neergelegd in het Verdrag van Cotonou, en – voor wat betreft de handelsafspraken – in de EPA’s (Economic Partnership Agreements) die met de
verschillende ACS-regio’s en -landen worden uitonderhandeld. Met een
groot aantal landen is de EU op dit moment nog in onderhandeling. Tegen
2012 hoopt de Unie met nagenoeg alle belangrijke partners een vorm van
contractuele betrekking te hebben.
Al deze akkoorden zijn pijleroverstijgend van aard en hebben betrekking
op zowel beleidsterreinen die tot de gemeenschapscompetentie behoren
(waaronder handel, milieu en landbouw), als op GBVB/EVDB en externe
aspecten van de JBZ-samenwerking (bijvoorbeeld samenwerking bij illegale migratie of bestrijding van terrorisme en criminaliteit).

Politieke clausules
Minstens zo belangrijk is dat in deze bredere overeenkomsten ook de
zogenaamde politieke clausules worden opgenomen – over mensenrechten, non-proliferatie, de erkenning van het Internationaal Strafhof,
samenwerking in de strijd tegen terrorisme, en readmissie. Recent zijn de
onderwerpen «goed bestuur» in fiscale zaken en kleine wapens aan deze
lijst met politieke clausules toegevoegd.
De clausules inzake mensenrechten en non-proliferatie worden doorgaans
als «essentieel» aangemerkt – hetgeen betekent dat de EU het betreffende
verdrag eenzijdig kan opschorten als de wederpartij de mensenrechten- of
non-proliferatiebepalingen schendt. Daarmee ontstaat een dwingender
mechanisme dan de politieke dialoog alleen. Wanneer vrijhandelsafspraken worden gekoppeld aan het bredere akkoord, kunnen ook die
afspraken worden opgeschort wanneer de wederpartij één van de essentiële elementen schendt – bijvoorbeeld in geval van ernstige mensenrechtenschendingen. In gevallen waarin de EU preferentiële markttoegang
overeenkomt met derde landen vindt Nederland het belangrijk dat deze
mogelijkheid tot opschorting bestaat.
Het onderbrengen van verschillende beleidsterreinen en van waarden als
mensenrechten, democratie en markteconomie in één alomvattend
akkoord met het betreffende partnerland vormt een weerspiegeling van
het belang dat de EU hecht aan coherent beleid. Beleidsmatig en juridisch
beziet de EU buitenlandse politiek (inclusief mensenrechtenbeleid) en
handelsbeleid in samenhang. Ook in de dialoog die de EU voert met partners uit hoofde van de verdragsrechtelijke betrekkingen wordt de volle
breedte van de relatie besproken. Waar noodzakelijk wordt daarin ook
ingegaan op de wijze waarop partnerlanden hun relaties met derde
landen vormgeven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 985, nr. 1

7

5. Nederlandse inzet op de handelspolitieke gereedschapskist

WTO
Als WTO-leden hebben de Europese Gemeenschappen en de lidstaten
zich gecommitteerd aan een aantal belangrijke basisbeginselen, zoals het
beginsel van «meest begunstigde natie» (most favoured nation) en het
beginsel van nationale behandeling. De WTO-regels kennen een aantal
algemene uitzonderingsgronden op basis waarvan leden van deze beginselen af mogen wijken.1 De maatregelen dienen dan wel noodzakelijk en
proportioneel te zijn ten opzichte van het beoogde doel, en mogen niet
leiden tot een arbitraire en niet te rechtvaardigen discriminatie of een
vorm van verkapt protectionisme.2 Handelsmaatregelen die genomen
worden om recht te doen aan belangen of waarden die buiten het onmiddellijke domein van de handelspolitiek vallen (zgn. non-trade concerns)
moeten dus aan deze strenge voorwaarden voldoen. De Nederlandse inzet
op dit terrein is verwoord in de kabinetsvisie «Non-Trade Concerns en
handelsbeleid – verduurzaming van productiemethoden en -processen
wereldwijd».
Het strategisch belang van het WTO-lidmaatschap van landen als China,
India en Brazilië kan niet genoeg worden benadrukt. Met name in het
geval van China is dit lidmaatschap een illustratie van de veranderende
koers die het land vaart – economische liberalisering gepaard met het
aangaan van (maar ook: het kunnen vertrouwen op) afspraken op multilateraal niveau.
Rusland is nog geen lid van de WTO. De EU – en ook Nederland – is van
mening dat WTO-lidmaatschap van Rusland een belangrijk kader is om de
politieke en economische banden met dit land verder aan te halen.

EU: bilaterale verdragen
De EU heeft ongeveer 25 in werking zijnde vrijhandelsverdragen met
derde landen; het overgrote deel daarvan is onderdeel van een Associatieakkoord of een ander breed samenwerkingsakkoord dat ook politieke
aspecten bevat.3 Met een groot aantal andere landen zijn onderhandelingen gaande over een vrijhandelsakkoord: de EU is met de ACS-landen
in bespreking over de EPAs; met Midden-Amerika en de Andes-regio
lopen onderhandelingen over Associatieakkoorden inclusief een vrijhandelsakkoord; met de Golfstaten en met India, Zuid-Korea en de ASEAN
worden vrijhandelsbesprekingen gevoerd; en het nieuwe samenwerkingsakkoord met Oekraïne zal ook een vrijhandelsakkoord bevatten.
1

Uitzonderingsgronden in artikel XX GATT
’94 zijn de openbare zeden, bescherming van
het leven en de gezondheid van mens, dier en
plant, de bescherming van intellectuele
eigendomsrechten, de arbeid door gevangenen en de bescherming van uitputbare
natuurlijke hulpbronnen. Uitzonderingen op
de algemene WTO-principes zijn ook mogelijk
in het kader van de nationale veiligheid en
gevolg geven aan besluiten van de VN
(artikel XXI).
2
Voor een uitgebreidere beschrijving van de
voor unilaterale handelsmaatregelen van
toepassing zijnde WTO-regels wordt verwezen
naar de kabinetsvisie «Non Trade Concerns en
handelsbeleid – verduurzaming van productiemethoden en -processen wereldwijd».
3
Dit is inclusief de Stabilisatie- en Associatieovereenkomsten met de landen van de Westelijke Balkan; Associatieovereenkomsten met
Mediterrane landen; en verdragen met
EEA-partners Noorwegen en IJsland.

Nederland maakt zich sterk voor een goede inbedding van de nieuwe
vrijhandelsakkoorden met de Aziatische partners in de bredere relatie die
de EU met deze landen onderhoudt. Voor de ASEAN waren al besprekingen over Partnerschaps- en Samenwerkingsovereenkomsten (PSOs)
voorzien, evenals een koppeling tussen de PSOs en de toekomstige vrijhandelsakkoorden. Voor India en Zuid-Korea bestonden nog geen plannen
voor (het actualiseren van) bredere samenwerkingsakkoorden. Mede op
Nederlands aandringen zijn daarover nadere afspraken gemaakt.
De onderhandelingen met derde landen over politieke clausules, de
opschortende werking van de essentiële clausules, en de koppeling tussen
de bredere overeenkomsten en de vrijhandelsakkoorden verlopen in
toenemende mate moeilijk. Veel landen blijken toch in de eerste plaats
geïnteresseerd in het maken van handelsafspraken met de EU en zien
geen reden om daarin politieke onderwerpen te betrekken. Nederland
vindt het evenwel belangrijk om ook in die gevallen door te zetten en de
coherentie van het externe EU-beleid te bewaken. Dit geldt ook voor de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 985, nr. 1

8

onderhandelingen met economische zwaargewichten als China, India,
Rusland, en in de toekomst wellicht Brazilië (Mercosur). Per geval zal naar
op maat gesneden oplossingen moeten worden gezocht, die rekening
houden met de specifieke situatie van het betreffende land en de aard van
de relaties met de EU.
Soms hebben onderhandelingspartners moeite met een formulering van
de door de EU gewenste politieke clausules die er, in de ogen van nietwesterse partners, vooral op gericht lijken te zijn de wederpartij verplichtingen op te leggen. In zulke gevallen wordt bij het opstellen van de tekst
voor de politieke clausules gezocht naar een formulering, waarbij duidelijk
naar voren komt dat het gaat om een overeenkomst tussen twee partners
die dezelfde waarden delen. Dat kan door bijvoorbeeld de gelijkwaardigheid en gezamenlijkheid voor wat betreft de «essentiële» elementen in de
overeenkomst (mensenrechten, non-proliferatie) sterker te benadrukken.
Op die manier kan bij partnerlanden het gevoel van onevenwichtigheid in
de relatie worden weggenomen en is de kans groter dat de politieke clausules op een voor alle partijen bevredigende wijze kunnen worden opgenomen, zonder dat de inhoud van de clausules wordt uitgehold.

Algemeen Preferentieel Stelsel: unilaterale preferenties onder
voorwaarden
De EU kent aan ontwikkelingslanden unilaterale handelspreferenties toe
onder het Algemeen Preferentieel Stelsel (APS) met als doel duurzame
ontwikkeling in deze landen te bevorderen. Minst Ontwikkelde Landen
(MOLs) genieten tarief- en quotumvrije toegang op basis van de
Everything But Arms (EBA) regeling. De bijzondere stimuleringsregeling
APS-plus kent extra preferenties toe aan kwetsbare ontwikkelingslanden
die de verplichtingen van 27 verdragen op het gebied van mensenrechten,
arbeidsrechten, milieubescherming en goed bestuur geratificeerd en
geïmplementeerd hebben.1
Via de conditionaliteit die geldt voor het APS-plus, verbindt de EU additionele handelsvoordelen aan de naleving van universele waarden. Het
systeem is transparant, omdat de voorwaarden om in aanmerking te
komen voor deze preferenties voor alle potentiële begunstigde landen van
tevoren duidelijk zijn.
Nederland hecht aan de stimulerende werking van het APS-plus en heeft
daarom met succes gepleit voor een verruiming van de aanvraagmogelijkheden. Ontwikkelingslanden kunnen nu gedurende de driejarige
looptijd van de APS-regeling nog een keer tussentijds de APS-plus preferenties aanvragen.

1

Van de APS-plus regeling maken vooral
landen in Midden- en Zuid-Amerika gebruik,
evenals de landen van de Kaukasus en
Mongolië en Sri Lanka.

Nederland zet zich in voor prudent toezicht op het EBA, APS en APS-plus
stelsel, helpt landen waar nodig met het naleven van gemaakte afspraken,
maar zal in het geval van herhaaldelijke gerapporteerde «wanprestaties»
aandringen op een onderzoek naar schendingen.
De Europese Commissie heeft onderzoeken ingesteld naar de naleving
van mensenrechtenverdragen in Sri Lanka, met oog op de APS-plus preferenties die Sri Lanka nu nog geniet. Een soortgelijk onderzoek loopt in El
Salvador naar – met name – vakbondsvrijheden. De preferenties voor EBA
en het standaard APS kunnen worden ingetrokken bij ernstige en systematische schendingen van de beginselen van de fundamentele mensenrechten. In het geval van Birma/Myanmar en Wit-Rusland zijn op basis
hiervan preferenties ingetrokken.
Een variatie op APS-plus zijn de autonome handelspreferenties die de EU
heeft toegekend aan de landen van de Westelijke Balkan en Moldavië. De

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 985, nr. 1

9

EU beargumenteerde in 2000 dat handelsvoordelen voor de Balkanlanden zouden leiden tot grote stabiliteit in de regio en vergroting van
welvaart. De EU stelde wel voorwaarden aan deze preferenties: ondermeer respect voor mensenrechten en interregionale samenwerking.

Sancties
Naast het progressieve (of belonende) handelsbeleid zoals hierboven
geschetst, beschikt de EU ook over restrictief (c.q. punitief) handelsbeleid1. Het sanctie-instrument biedt de EU de mogelijkheid handelsmaatregelen in te stellen, bijvoorbeeld in het geval van ernstige mensenrechtenschendingen door een bepaald land. Effectiviteit, proportionaliteit
en handhaafbaarheid spelen hierbij een belangrijke rol. Met het oog op de
effectiviteit van sancties verdient het de voorkeur dat de werking
mondiaal is. Juist in een geglobaliseerde wereld, waar kapitaal en
handelsstromen snel alternatieve routes kunnen vinden, biedt een waterdicht sanctieregime met «werelddekking» – waar dus ook opkomende
landen volledig aan gebonden zijn – de meeste houvast.
De EU kan echter, indien besluitvorming via de VN-Veiligheidsraad niet
slaagt dan wel ontoereikend is, eigenstandig tot maatregelen overgaan. In
het algemeen gaat van sancties een sterk politiek signaal uit. Zowel VN als
EU trachten de sancties zo «slim» mogelijk vorm te geven («smart
sanctions»), waarbij niet alleen wordt gekeken naar de uitvoerbaarheid
van maatregelen maar ook naar de mate waarin sancties gericht zijn op de
politieke en economische elite in het land die men wil treffen. Daarmee
wordt getracht de rest van de bevolking zo veel als mogelijk te ontzien.
Niet-handelsgerelateerde sancties als het opleggen van een reisverbod
aan individuen of bijvoorbeeld de bevriezing van tegoeden van leden van
een regime of van bepaalde entiteiten in een derde land die direct met het
regime verbonden zijn, hebben vanuit het oogpunt van «smart sanctions»
dan ook vaak de voorkeur. Een dergelijk sanctieregime geldt bijvoorbeeld
tegen Wit-Rusland, Zimbabwe en Iran. Maatregelen op het terrein van
handel in wapens vormen de meest voorkomende sanctiemaatregel op
handelsterrein, uiteraard omdat dit direct kan bijdragen aan het voorkomen van schendingen van mensenrechten, het gebruik van geweld of
de opbouw van militaire middelen voor offensieve of repressieve doeleinden. Zo heeft de EU op dit moment wapenembargo’s tegen ondermeer
Birma, China, Democratische Republiek Congo, Ivoorkust, Liberia, Oezbekistan, Somalië, Soedan, Sierra Leone en Zimbabwe. De meeste (maar
niet alle: bijvoorbeeld Soedan) van deze wapenembargo’s vinden hun
rechtsgrondslag in een VN-resolutie, waardoor ook de opkomende landen
(als VN-leden) gehouden zijn deze onverkort te implementeren.

1

Naast sancties kunnen ook anti-dumpingmaatregelen worden gekwalificeerd als
onderdeel van punitief handelsbeleid.
Belangrijk verschil is dat anti-dumpingmaatregelen in beginsel worden opgelegd op basis
van een economische beoordeling, niet een
politieke.

In bepaalde gevallen kan worden bezien of maatregelen op handelseconomisch terrein zodanig kunnen worden opgesteld dat deze primair
zijn gericht op sectoren van de economie waar een regime bijzonder van
profiteert. Hierbij moet overigens ook oog zijn voor de effectiviteitsvraag,
ook in relatie tot de eigen economische belangen. In geval van EU-autonome sancties bestaat immers het risico dat sanctiemaatregelen tot
gevolg hebben dat de handel met het land waarvoor EU-handelssancties
gelden wordt overgenomen door bedrijven uit niet-Europese landen.
Handelssancties zullen in veel gevallen worden getroffen naast of in
aanvulling op andere sanctiemaatregelen (met zoveel mogelijk bondgenoten), juist omdat het relatief lastig is handelsmaatregelen zo in te
richten dat alleen (de leden van) een regime worden geraakt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 985, nr. 1

10

6. Eerlijk handelsbeleid en markttoegang voor
ontwikkelingslanden
Armoedebestrijding is een van de hoofddoelstellingen van het Nederlandse buitenlandse beleid. De motie Van Dam/Van Baalen, die vraagt om
«de vanuit buitenlands beleid ingegeven strategische overwegingen
achter het handelsbeleid», dient volgens het kabinet dan ook mede vanuit
ontwikkelingsperspectief te worden bezien.
Zonder eerlijke concurrentieverhoudingen, vrije markttoegang en aansluiting bij internationale productnormering wordt economische groei in
ontwikkelingslanden afgeremd en kunnen kleinere lokale producenten te
weinig van nieuwe internationale en regionale afzetmarkten profiteren. Uit
de discussies in WTO-kader («Doha») over markttoegang voor ontwikkelingslanden wordt echter tegelijkertijd duidelijk hoeveel er nog moet
worden bereikt op het terrein van beleidscoherentie tussen ontwikkelingsbeleid en handelsbeleid in de rijke landen.
Nederland dringt in EU-kader aan op ontwikkelingsvriendelijke aanpassingen van het internationale en Europese handelsbestel en biedt ondersteuning aan arme ontwikkelingslanden om beter te kunnen profiteren
van nieuwe handelskansen. Dit past in een bredere inzet voor meer
samenhang tussen enerzijds OS-doelstellingen en anderzijds EU-beleid op
andere terreinen die ontwikkelingslanden kunnen raken, zoals handel,
landbouw, visserij en migratie. Dit streven naar ontwikkelingsbeleidscoherentie is sinds 2005 vastgelegd in raadsconclusies, maar moet in de
praktijk voortdurend geconcretiseerd worden om geen dode letter te
worden. Zo heeft Nederland zich recent verzet tegen herintroductie van
exportsubsidies op Europese zuivelproducten, maar bleek een ruime
meerderheid van de lidstaten hiervan toch voorstander.
Wat de handelsagenda betreft, zet Nederland in de eerste plaats sterk in
op een succesvolle afronding van de Doha-ontwikkelingsronde, met een
ambitieuze en evenwichtige uitkomst die recht doet aan de ontwikkelingsdimensie. Ook de EPA-onderhandelingen met de ACS-landen (Afrika,
Caraïben, Stille Oceaan) zijn voor Nederland een belangrijk aandachtspunt. Met name de EPA’s met Afrika moeten zodanig asymmetrisch zijn
dat er aan Afrikaanse zijde voldoende ruimte blijft voor bescherming van
kwetsbare sectoren zoals de landbouw, en moeten er voldoende mogelijkheden zijn om de eigen markt te beschermen tegen grote importstijgingen
en om jonge industrieën op te bouwen. Ook versoepeling van de
oorsprongsregels is nodig om de export uit de ontwikkelingslanden te
bevorderen. In de EPA-onderhandelingen biedt de EU op het gebied van
textiel, bepaalde landbouwproducten en visserijvoorwaarden gunstiger
oorsprongsregels voor bepaalde regio’s. Ook op het gebied van «Aid for
Trade», opbouw van handelscapaciteit, heeft de EU een belangrijke rol.
Nederland werkt in overleg met EU-partners aan een effectieve strategie
voor de opbouw van handelscapaciteit in vooral de armere ontwikkelingslanden, waaronder de EPA-regio’s.
7. Handel en waarden: het bilaterale spoor

Mensenrechten

1

TK 2008–2009, 31 263, nr. 27.

Zoals ook in de Mensenrechtenstrategie werd aangegeven1, hoeft het
hebben van een handelsrelatie niet te betekenen dat met belangrijke partners niet over mensenrechten kan worden gesproken. Het is juist van
groot belang dat wel te doen. Uiteindelijk is ook het Nederlandse bedrijfsleven op lange termijn gebaat bij stabiele markten en een goed investeringsklimaat – en daarvoor zijn een goed functionerende rechtsstaat en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 985, nr. 1

11

het respecteren van mensenrechten noodzakelijk. Met een land waar de
mensenrechten worden gerespecteerd, is het beter zakendoen. Hetzelfde
geldt voor het verzekeren van internationale veiligheid en stabiliteit,
waaraan de strijd tegen terrorisme en het voorkómen van de proliferatie
van massavernietigingswapens bijdragen. Het uitgangspunt van het geïntegreerde buitenlands beleid blijft dat de verschillende beleidsterreinen
elkaar zoveel mogelijk moeten versterken. Nederland streeft ook in de
eigen bilaterale relaties met andere landen naar samenhang tussen
buitenlandspolitieke doelstellingen, zoals de bevordering van mensenrechten, en economische en handelsbelangen.
Dit uitgangspunt vindt eveneens zijn weerslag in de invulling die Nederland aan zijn bilaterale betrekkingen met andere landen geeft. Kern van dit
bilaterale beleid is dat tijdens bilaterale gesprekken en bezoeken aandacht
wordt gevraagd voor de situatie van mensenrechtenverdedigers en hun
organisaties – ongeacht het land waarin zij actief zijn en ongeacht de kern
van de bilaterale relatie. In politieke consultaties komt een onderwerp als
mensenrechten structureel aan de orde, ook bij landen waar grote
handelsbelangen bestaan en waar de naleving van mensenrechten
problematisch is. Bij uitgaande Nederlandse (economische) missies wordt
bezien of en welke mensenrechtenkwesties moeten worden opgebracht
tijdens het bezoek. Waarbij sommige kwesties op specifieke gevallen
toegespitst worden op een bepaald, voor het bezoek relevant deelterrein
van de mensenrechtenproblematiek (waarbij ondermeer te denken valt
aan vakbondsrechten en/of rechtsstaatontwikkeling) kan in andere
gevallen voorafgaand of na afloop een bezoek plaats van de mensenrechtenambassadeur om de dialoog met deze landen in een breder kader
te plaatsen. Daarnaast worden in landen ook activiteiten ontplooid die
beogen bij te dragen aan het verbeteren van de situatie op terrein van
arbeidsrechten. Zo worden ondermeer in China enkele activiteiten gefinancierd die zich richten op het verbeteren van arbeidsrechten en het
vergroten van bewustzijn rondom de uitgangspunten van MVO.
Omdat ontwikkelingslanden en in het bijzonder Minst Ontwikkelde Landen
vaak te weinig capaciteit hebben om de verplichtingen die voortvloeien uit
de verschillende mensenrechtenverdragen te implementeren, is het van
belang hen daarbij te ondersteunen. Deze activiteiten beogen eveneens de
dialoog met alle partijen (inclusief de overheid terzake) over een problematische kwestie te stimuleren waarbij spreekpunten over dit onderwerp
meegenomen kunnen worden tijdens een bilateraal gesprek.
De dialoog over mensenrechten verloopt lang niet altijd gemakkelijk, en
resultaten moeten vaak op de lange termijn worden beoordeeld. Desalniettemin blijft het van belang de dialoog te blijven voeren en ook met
landen waar de naleving van mensenrechten problematisch is, een open
gesprek in stand te houden. Daarbij kan gebruik gemaakt worden van het
belang dat deze landen hebben bij de handelsrelatie met Nederland – tot
op zekere hoogte zal dit economisch belang hen ontvankelijker kunnen
maken voor de dialoog over waarden.
Het aan de orde stellen van mensenrechtenvraagstukken blijft per definitie
maatwerk. Soms is een expliciet en openlijke benadering vereist, en soms
is (bijvoorbeeld in sommige Aziatische landen) stille bilaterale en EUdiplomatie (al dan niet gecombineerd met het multilaterale spoor) effectiever. Bij de keuze voor de aanpak zal Nederland en de EU ook telkens
verdisconteren wat de reactie van de wederpartij zal zijn (bijvoorbeeld
sancties; opschorten dialoog) wanneer mensenrechtenkwesties aan de
orde worden gesteld en op welke wijze Nederlandse belangen mogelijk in
het geding komen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 985, nr. 1

12

Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (MVO)
Voor de effectiviteit van de inzet van de overheid op het snijvlak tussen
handel en waarden is betrokkenheid en inzet van het bedrijfsleven noodzakelijk. In de kamerbrief over Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen
en ketenverantwoordelijkheid (TK 2008–2009; 26 485, nr. 62) heeft het
kabinet uiteengezet hoe het om wil gaan met ketenbeheer en duurzaamheid. Uitgangspunt daarbij is dat goed ketenbeheer een primaire verantwoordelijkheid van bedrijven is, waarbij de overheid faciliterend optreedt.
Van een bedrijf mag verwacht worden dat het de invloed die het heeft ook
ruimhartig aanwendt om verantwoordelijkheid te nemen in de keten. Ook
voor ketenverantwoordelijkheid bestaat geen blauwdruk, maar zal maatwerk moeten worden geleverd. Uit de SER-verklaring Internationaal MVO1
blijkt dat sociale partners zich actief voor MVO en ketenbeheer willen
inzetten. Het kabinet onderneemt een aantal acties om bedrijven te ondersteunen bij het invullen van hun ketenverantwoordelijkheid, waaronder
het Initiatief voor Duurzame Handel, meer aandacht voor de naleving van
de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen, en het
toepassen van de OESO-richtlijnen bij alle overheidssteun voor activiteiten in het buitenland.
MVO maakt bovendien uitdrukkelijk deel uit van de Nederlandse economische diplomatie en is onderwerp van gesprek met andere regeringen en
ondernemers. Standaard worden bedrijven die deelnemen aan economische missies geïnformeerd over MVO-aangelegenheden zoals de
mensenrechtensituatie in het land dat wordt bezocht. Het ministerie van
Economische Zaken (de EVD) werkt hierbij zoveel mogelijk samen met
ngo’s die bekend zijn met de lokale situatie.
China, Rusland, India en de Golfstaten behoren tot de lijst van prioritaire
landen waarmee een bredere agenda van samenwerking, kennisuitwisseling en dialoog over MVO wordt opgezet. Het structureren van de
samenwerking met China op dit terrein is daarbij eerste prioriteit. Via de
ILO ondersteunt Nederland de uitvoering van de Decent Work agenda,
ondermeer met het financieren van concrete projecten voor arbeidsrechten in bepaalde landen.2
In 2008 is eveneens een nadruk gelegd op het aangaan van de dialoog
met vertegenwoordigers van het bedrijfsleven en het maatschappelijk
middenveld in Nederland. Deze dialoog beoogt niet alleen het draagvlag
voor de relatie tussen MVO en mensenrechten te verstevigen als ook het
draagvlak voor het opbrengen van mensenrechtenkwesties bij uitgaande
Nederlandse (economische en handels-) missies nog verder te stimuleren.
Waarbij het internationale bedrijfsleven de laatste jaren veel invloed heeft
gekregen in vrijwel alle landen van de wereld, wil het kabinet in samenspraak met het Nederlands bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties
deze invloed ook gebruiken om mensenrechten te bevorderen zowel
binnen de ondernemingen als in contacten met de overheden. Ieder kan
daarbij op zijn eigen rol en invloed worden aangesproken.
8. Conclusies

In sterk globaliserende wereld met nieuwe spelers ...

1

SER-verklaring internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen, 19 december 2008.
2
Dit is eerder toegelicht in de kabinetsreactie
op het SER-advies over duurzame globalisering. TK 26 485, nr. 63, 6 januari 2009.

Door hun dynamische economische groei, en de daaruit voortvloeiende
diversificatie van hun internationale belangenspectrum, voeren opkomende landen als China, India, Brazilië, Rusland of de Golfstaten, inderdaad, zoals de motie weergeeft, in toenemende mate een «brede» buitenlandse politiek. Zij zijn daarbij vaak een interessant alternatief voor derde
landen die hun (gepercipieerde) afhankelijkheid en de «bemoeizucht» van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 985, nr. 1

13

het westen willen verminderen. De grote internationale betrokkenheid van
deze opkomende landen gaat onherroepelijk gepaard met het schouderen
van grotere verantwoordelijkheden. De samenstelling van de G20 is
daarvan het bewijs. Voor de duurzaamheid van hun afzetmarkten en de
zekerstelling van hun investeringen (opgebracht door hun groter wordende middenklassen) hebben opkomende landen, net als het westen, belang
bij voorspelbare regelgeving, rechtsstaat en behoorlijk bestuur – zonder
dat dit noodzakelijkerwijs betekent dat zij het westerse ontwikkelingsmodel (inclusief de nadruk op democratie en de fundamentele rechten
van het individu) geheel zullen overnemen.
Naar verwachting zal, zeker op de lange termijn, in de opkomende landen
wel in toenemende mate een politieke achterban ontstaan die zal vragen
om een voorspelbaar ondernemingsklimaat en een overheid en rechtspraak die daartoe het wettelijke kader zekerstellen. Arbitrair bestuur in
deze landen wordt daarmee ook minder waarschijnlijk. In derde landen
zullen de opkomende landen dan enerzijds onze (beleids)concurrenten, en
anderzijds potentiële bondgenoten worden. De opkomende landen maken
uiteindelijk een zelfstandige, op eigen belangen gebaseerde afweging ten
aanzien van derde landen, waar de EU met indirecte beïnvloeding niet
altijd evenveel vat op heeft.
In een globaliserende internationale omgeving zijn handels- en economische betrekkingen voor Nederland onlosmakelijk verbonden met de politieke aspecten van buitenlands beleid. De overwegingen van strategisch
buitenlandspolitiek belang waar de motie Van Dam c.s. op doelt zijn
breed, en omvatten in ieder geval de terreinen mensenrechten, armoedebestrijding, veiligheid en (geo)politieke stabiliteit, en ook steeds vaker
milieubeleid en energie. Omgekeerd geldt dat een goed functionerend,
stabiel internationaal handelsstelsel ook bijdraagt aan politieke stabiliteit
en dat daarmee de internationale economische betrekkingen ook een
mondiale geopolitieke factor zijn. «Handel verzacht de zeden» constateerde de Franse filosoof Montesquieu reeds in de 18e eeuw. Intensieve
handel tussen staten, en de welvaartverhoging en wederzijdse afhankelijkheid waartoe handel leidt, is een belangrijke factor van stabiliteit.

... vullen waarden en handel elkaar aan ...
In de EU groeit de consensus (binnen Nederland al langer breed gedragen) dat handel en politieke waarden samengaan en dat de externe
betrekkingen op een coherente manier dienen te worden vormgegeven.
Bij inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon zal deze coherentie
verder toenemen als de functie van Hoge Vertegenwoordiger van het
Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB) en die van
de Commissaris Externe Betrekkingen in één persoon samenkomen. De
coherentie uit zich ook in de vergaande «politieke» juridisering van de
EU-betrekkingen met derde landen, waarbij de relatie in den brede wordt
vastgelegd in een zich uitbreidend stelsel van verschillende samenwerkingsakkoorden, inclusief de geldende (politieke) dialoog en politieke
conditionaliteiten. De EU zal deze conditionaliteit inroepen als de politieke
situatie daartoe aanleiding geeft (art. 96 casuïstiek in het kader van
Cotonou, Servië, Rusland e.d.). Daarnaast voert de EU «smart» sanctiebeleid, dat als het moet een autonome rechtsgrondslag heeft (zonder
VN-mandaat). De sancties die de EU tegen Zimbabwe en Wit-Rusland
heeft getroffen zijn voorbeelden van zulke gerichte maatregelen, omdat zij
uitsluitend op de ondemocratische regimes in die landen zijn gericht.
Mede door de wijze waarop de EU haar buitenlands beleid vormgeeft
(coherente benadering) is de bespreekbaarheid van verschillen van opvatting over waarden (inclusief mensenrechten) toegenomen. Met alle
belangrijke partners voert de EU zowel een dialoog over handelsbeleid als

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 985, nr. 1

14

over waardevraagstukken (inclusief mensenrechten). Door deze voortdurende dialoog, die overigens ook in multilateraal kader (VN) wordt
gevoerd, kunnen opkomende landen zich niet veroorloven op de contentieuze dossiers als spoiler te fungeren.

... zijn de marges van Nederland beperkt ...
In zijn visie over beleid ten aanzien van non-trade concerns schetst het
kabinet een afwegingskader dat gehanteerd moet worden om te bepalen
of (en zo ja welke vorm van) handelsbeleid wordt ingezet ter bevordering
van duurzame ontwikkeling. De beleidsvrijheid die op nationaal niveau
bestaat om via het handelsinstrumentarium op politieke punten van zorg
actie te ondernemen is per definitie beperkt: handelspolitiek is een
communautaire bevoegdheid en ook de WTO-regels stellen specifieke
eisen aan maatregelen die landen willen nemen op dit snijvlak. Beleid zal
in Europees kader moeten worden gevoerd.
Een ferme EU-opstelling vereist wel overeenstemming tussen de lidstaten
onderling. Dit feit, gecombineerd met het gegeven dat het economisch
gewicht van de EU in relatieve zin op mondiaal niveau afneemt door de
opkomst van landen als China, India, Brazilië en de Golfstaten en dat de
onderhandelingspositie van de EU ten opzichte van derde landen daardoor sterk verandert, betekent dat een reëel verwachtingenpatroon vereist
is. Werkelijk effectieve maatregelen gericht op derde landen zullen in veel
gevallen samen met opkomende landen moeten worden genomen, zoals
de dilemma’s ten aanzien van een autonoom EU sanctie-instrument illustreren. Ook voor de opstelling van opkomende landen ten aanzien van
derde landen zullen we met oog op de effectiviteit in veel gevallen waar
mogelijk eerder voor multilaterale afspraken dan voor (eenzijdige)handelsmaatregelen kiezen.

... maar zullen we agenda-stellend blijven en een voortrekkersrol blijven
spelen op kernwaarden
Effectief beleid houdt rekening met deze beperkingen en veranderende
geopolitieke machtsverhoudingen. Dat betekent dat maatwerk moet
worden geleverd naar gelang de situatie, de deugdelijkheid van het
bestuur van het land waarmee zaken worden gedaan, en dat een zekere
flexibiliteit in de aanpak noodzakelijk is. Er is een aantal basisbeginselen
waaraan Nederland zal blijven vasthouden, teneinde ze een volwaardige
plaats te geven in onze betrekkingen met derde landen. Met name op de
terreinen van bevordering van de mensenrechten en het tegengaan van
de verspreiding van massavernietigingswapens, is het kabinet van
mening dat de handelsbetrekkingen ook gebruikt dienen te worden om
deze doelstellingen te realiseren.
Waar het gaat om politieke conditionaliteiten in de relatie tussen de EU en
derde landen, zal Nederland een voortrekkersrol blijven spelen. Ook op
aanpalende dossiers waar handel en ons waardenstelsel samenkomen als
kinderarbeid, «bloed»diamanten, en illegale grondstoffenexport zal Nederland agenda-stellend willen blijven. In een uitgebreide EU vereist dit
sterke diplomatie, slim onderhandelen en een tijdige opbouw van coalities. Voor het snijvlak tussen handel en armoedebestrijding bestaat reeds
een vrij stabiele coalitie van gelijkgezinde lidstaten. Waar het gaat om
mensenrechten, zal meer ad hoc naar medestanders moeten worden
gezocht. Mede met het oog op het maatwerk dat wordt nagestreefd, is het
van belang ons te concentreren op de voor Nederland wezenlijke dossiers.
Handel en handelspolitiek blijven tenslotte een essentiële elementen in de
gereedschapskist van de duurzame ontwikkeling. Ontwikkelingslanden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 985, nr. 1

15

moeten de beleidsruimte behouden die in multilaterale kaders is vastgelegd om hun eigen pad van ontwikkeling te kiezen. Ze moeten daarbij
worden ondersteund in het creëren van de randvoorwaarden die nodig
zijn om duurzame ontwikkeling te realiseren. Eerlijker regels en open
markttoegang voor ontwikkelingslanden, en een ontwikkelingscoherent
EU-beleid op handelsgebied maar ook op bijvoorbeeld landbouwterrein,
zijn punten waar Nederland zich hard voor zal blijven maken.
Landenspecifieke uitwerking van het snijvlak handel/buitenlands
beleid
De minister en staatssecretaris van Economische Zaken stellen als vast
onderdeel van bezoeken en handelsmissies het onderwerp Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen aan de orde. In 2008 betrof dat missies naar
Vietnam, de Golfstaten, Rusland, Turkije, China, Indonesië en Marokko.
Samen met de Chinese overheid is een traject gestart dat kan leiden tot
een wederzijds Memorandum of Understanding over Maatschappelijk
Verantwoord Ondernemen.
China heeft de grootste bevolking ter wereld en zijn economie neemt
wereldwijd de tweede plaats in (op basis van koopkrachtpariteit). Zijn
groeiend belang als afzetmarkt, als wereldwijde investeerder, en als
toeleverancier maakt het tot een van de meest strategische partners van
de EU. Voor China is de EU in haar geheel de belangrijkste handelspartner; na Duitsland staat Nederland binnen de EU op de tweede plaats.
Wereldwijd neemt Nederland de tiende plaats in op de lijst van China’s
belangrijkste handelspartners. De economische transitie die China doormaakt van een centraal geleide staatseconomie naar een meer kapitalistisch systeem, gecombineerd met de omvang van het land, betekenen dat
het in de komende decennia in nog sterkere mate een zwaartepunt voor
de wereldeconomie zal vormen.
Politiek gezien is China ook een zware speler, die zijn stem bijvoorbeeld
ook doet gelden in de Veiligheidsraad van de VN. Voor Nederland en de
EU is het van strategisch belang China verder te verbinden aan multilaterale structuren. Ondanks enige positieve ontwikkelingen in de Chinese
samenwerking met het VN mensenrechtensysteem, blijft de mensenrechtensituatie in China ernstig tekort schieten.
Daarom vormen mensenrechten een belangrijk element in de brede
relatie met China. Naast bilaterale mensenrechtenconsultaties en de EU –
China mensenrechtendialoog maken Nederland en de EU gebruik van
diverse andere instrumenten, zoals werkbezoeken en demarches, om bij
de Chinese autoriteiten aandacht te vragen voor de Nederlandse en EU
zorgpunten. Ook via gesprekken met en morele steun aan mensenrechtenverdedigers en financiering van projecten op het gebied van rechtsstaat
en Tibet levert Nederland zijn bijdrage om de situatie op de grond te
verbeteren.
De EU en China sloten in 1985 een Handels- en Samenwerkingsverdrag. In
2007 startte de EU onderhandelingen met China over een Partnerschapsen Samenwerkingsovereenkomst (PSO). De PSO zal een weerspiegeling
zijn van de brede relaties die de EU heden ten dage met China onderhoudt
– niet alleen op handel en economie georiënteerd, maar juist ook op politieke onderwerpen als mensenrechten en op mondiale problemen als
klimaatverandering. Deze verbreding van de agenda weerspiegelt de
rijpere EU-Chinese betrekkingen, die nu verder reiken dan de vooral op
handel gerichte samenwerking van twee decennia geleden. De PSOonderhandelingen verlopen tot dusverre goed, al is de vooruitgang wel
afhankelijk van de ontwikkeling van de EU-China relatie in den brede. De
gebruikelijke politieke clausules zullen onderdeel zijn van de PSO. Neder-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 985, nr. 1

16

land steunt de totstandkoming van een PSO, die kan bijdragen aan
verdere verbreding en verdieping van de EU-China relaties op diverse
terreinen. Dat die relaties bij tijd en wijle bewogen kunnen zijn, illustreert
de Chinese afzegging van de EU-China top in november 2008, naar aanleiding van een ontmoeting van de Franse president en toenmalig EU voorzitter Sarkozy met de Dalai Lama.
Zowel in politiek als in economisch opzicht zal China een zeer strategische
partner blijven voor de EU en voor Nederland, niet alleen in bilateraal
opzicht, maar ook vanwege de sleutelfunctie die China heeft als regionale
factor in Azië. Uw Kamer zijn eind april 2009 reeds twee specifieke brieven
toegegaan over de EU-China Top van mei 2009 (TK 2008–2009, 21 501 02,
nr. 896) en over de internationale oriëntatie van China (TK 2008–2009,
31 700 V, nr. 100).

India
India profileert zich als mondiale speler en regionale grootmacht. Dit uit
zich onder andere door een verschuiving van een niet-gebonden opstelling tot een sterker op het westen gericht buitenlands beleid. Zo is de
relatie tussen India en de VS de laatste jaren aanzienlijk geïntensiveerd.
Als seculiere democratie met een in toenemende mate vrije markteconomie en in toenemende mate naleving van mensenrechten toont
India dan ook een aanzienlijke verwantschap met het Westen. Niettemin
hecht India sterk aan zijn eigen, onafhankelijke positie en bevoegdheden.
Het opkomen voor eigen belangen (binnen WTO, VNVR-lidmaatschap,
nucleair beleid), een actieve bemoeienis met naburige landen Pakistan,
Afghanistan, Nepal, en een zekere allergie voor inmenging van derden ten
aanzien van kwesties in de regio (bijvoorbeeld Kashmir) blijven constanten in het Indiase buitenlands beleid. Of India zich in de komende
decennia als een vaste partner van het westen zal ontwikkelen, zal vooral
afhangen van de wijze waarop westerse landen bereid zijn rekening te
willen houden met Indiase belangen.
India heeft de twaalfde economie wereldwijd en is de op twee na grootste
in Azië, na Japan en China, maar vóór Zuid-Korea. Het land behoort tot de
snelst groeiende economieën ter wereld, met een BNP-groei van bijna 9%
over de afgelopen twee fiscale jaren. Door de kredietcrisis heeft de Indiase
regering de verwachtingen voor de komende twee jaar enigszins bij
moeten stellen naar 7 tot 8% op jaarbasis. Indiase economen voorspellen
echter een lagere groei (tussen 4,5 en 6,5%). In koopkrachtpariteit is India
de vierde economie ter wereld. De groeiende koopkracht van (een deel
van de) één miljard Indiase consumenten biedt buitenlandse bedrijven
nieuwe mogelijkheden dankzij de nieuwe liberaliseringpolitiek. India is in
feite de laatste grootschalige markt die zich openstelt voor de buitenwereld. De consumentenmarkt biedt dan ook mogelijkheden voor buitenlandse bedrijven, ondanks de complexe bestuursstructuren. De groei van
de particuliere consumptie zal echter ook enigszins worden vertraagd ten
gevolge van de oplopende werkeloosheid en afvlakkende loonstijgingen.
De EU is India’s belangrijkste handelspartner; de handel met de EU
beslaat ongeveer een kwart van de totale Indiase handel. De EU is ook de
belangrijkste buitenlandse investeerder in India. De uitvoer van EU-landen
naar India steeg in 2007 tot een totaalwaarde van EUR 31,5 miljard. Ook
de EU-importen vanuit India waren aanzienlijk en bedroegen EUR 32,1
miljard. India stijgt snel op de ladder van EU-handelspartners: in 1999 was
het land nog de 15e handelspartner van de EU25, in 2004 stond het op de
12e plaats en inmiddels is het gestegen tot de 9e plaats in 2007 van de
EU27.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 985, nr. 1

17

Vanwege het economische potentieel heeft de Dutch Trade Board (DTB)
India geselecteerd als één van de landen waarop het Nederlands bedrijfsleven extra wordt ondersteund door het publiek-private netwerk, zowel
ten aanzien van export, import en inkomende en uitgaande investeringen
als wat betreft offshoring en technologisch-wetenschappelijke samenwerking. De DTB heeft eind 2005 een Actieplan India opgesteld, met een focus
op de sectoren agri-business, bouw/infrastructuur/logistiek, medische
sector, ICT en biotechnologie. Dit jaar zal het Actieplan geactualiseerd
worden en zal worden bezien of genoemde sectoren nog altijd een focus
verdienen, of wellicht (deels) moeten worden vervangen door nieuwe
kansrijke sectoren, zoals design en water(management).
De EU en India sloten in 1994 een samenwerkingsakkoord, vooral gericht
op economische samenwerking en handel. In 2004 werd dit aangevuld
met een Strategisch Partnerschap, ter verdieping en verbreding van de
wederzijdse betrekkingen. In het Partnerschap werden ook strategische
politieke onderwerpen van samenwerking opgenomen zoals die in de
strijd tegen terrorisme en non-proliferatie. Op voorstel van de Europese
Commissie besloot de EU in april 2007 tot het aangaan van onderhandelingen over een vrijhandelsakkoord met India. Mede op Nederlands
aandringen werd daarbij afgesproken dat de Commissie ook zal nagaan of
India een veelomvattende Partnerschaps- en Samenwerkingsovereenkomst (PSO) met de EU wil afsluiten. Dit met het oog op het belang om
ook in de Europese relatie met India een duidelijke plaats te verzekeren
voor politieke thema’s als mensenrechten1, non-proliferatie, de strijd
tegen terreur, en de erkenning van het Internationaal Strafhof. Tot nu toe
is de Indiase reactie afwijzend, en lijkt het erop dat India slechts een vrijhandelsakkoord met de EU zal willen sluiten. De Europese Commissie zal
hierover rapporteren aan de Raad. De Nederlandse inzet blijft erop gericht
de politieke clausules juridisch te verankeren in de relatie tussen de EU en
India.
Tijdens de Universal Periodic Review in 2008 van India heeft Nederland
een interventie gehouden over maatregelen van de Indiase overheid om
kinderarbeid te bestrijden. Specifiek werd India gevraagd waarom de
Kinderarbeidwet niet wordt toegepast en werd geïnformeerd naar de
bereidheid om de relevante ILO conventies (138 Concerning the minimum
age for admission to employment en 182 Worst Forms of Child Labour) te
ondertekenen en het voorbehoud bij artikel 32 van het Kinderrechtenverdrag te herzien. Deze vragen resulteerden in concrete aanbevelingen
van de VN-mensenrechtenraad aan India. Nederland financiert ook een
aantal programma’s in India ter bestrijding van kinderarbeid.
Tijdens recente bezoeken van bewindspersonen, waaronder het inkomende bezoek van de Indiase minister van Financiën Chidambaram (eind
2008) en de uitgaande economische missie naar India o.l.v. staatssecretaris Heemskerk (februari 2009), is gesproken over maatschappelijk
verantwoord ondernemen. In dat kader heeft Nederland ook aandacht
gevraagd voor kinderarbeid.

Rusland

1

Het Samenwerkingsakkoord uit 1994 kent
wel een als essentieel bestempelde
mensenrechtenclausule, maar andere
politieke clausules ontbreken.

De EU en Rusland hebben veel gemeenschappelijke belangen, die een
strategische dialoog rechtvaardigen. De in de EU verzamelde lidstaten
onderhouden, zowel individueel als collectief, intensieve relaties met
Rusland. Daarnaast zijn Rusland en Europa niet alleen geografisch aan
elkaar verbonden, maar ook in historisch, economisch en culturele zin
sterk met elkaar verweven. Deze verwevenheid zal in de 21ste eeuw naar
verwachting eerder verder toe- dan afnemen. De huidige financieel-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 985, nr. 1

18

economische crisis die zowel de EU als Rusland treft en waarbij beiden
streven naar een zo spoedig mogelijk herstel is hiervan een goede illustratie.
De EU en Rusland hebben in 1997 een Partnerschaps- en Samenwerkingsakkoord (PSO) gesloten. Hoewel de PSO in 2007 afliep, is met stilzwijgende goedkeuring van beide partijen besloten de PSO te laten doorlopen
totdat een nieuwe overeenkomst in werking is getreden. De PSO voorziet
in tal van samenwerkingsgebieden en een politieke dialoog. Respect voor
mensenrechten en democratie behoren tot de «algemene beginselen» in
het akkoord. Daarnaast kent de relatie EU-Rusland sinds 2003 een bijzondere generieke dialoog inzake de totstandkoming van Vier Gemeenschappelijke Ruimten (economisch/vrijheid-veiligheid-justitie, waaronder
mensenrechten/externe veiligheid/onderzoek-onderwijs-cultuur).
Op 27 juni 2008 is tijdens de EU-Rusland Top in Chanty-Mansjisk besloten
om onderhandelingen te starten over een nieuwe strategische overeenkomst tussen de EU en Rusland. De ervaringen met de PSO leren dat de
EU-Rusland samenwerking het beste gedijt als deze gericht is op zo
concreet mogelijke maatregelen en activiteiten. De Europese Unie biedt
immers als een van de weinige organisaties een unieke mix van veelzijdig
beleid met daaraan gekoppeld uitvoeringsmodaliteiten. Dit moet wat
Nederland betreft ook de benadering zijn voor de nieuwe strategische
overeenkomst. Gestreefd wordt naar een brede, juridisch bindende overeenkomst die recht doet aan de intensieve wederzijdse betrekkingen en
waarin nadrukkelijk plaats is voor onderwerpen als energie, handel,
democratisering, mensenrechten en ontwikkeling van de rechtsstaat. Ook
op veiligheidspolitiek gebied zou de samenwerking verder moeten
worden versterkt. Hiermee is inmiddels een begin gemaakt, zie ook de
Russische betrokkenheid bij de EVDB missies in de Centraal Afrikaanse
Republiek, Tsjaad en de piraterijbestrijding voor de kust van Somalië.
De verdragsrelatie tussen de EU en Rusland, inclusief de handelsbepalingen, is in het verleden diverse malen ingezet door de EU om
daarmee te reageren op politieke gebeurtenissen die de relatie tussen de
EU en Rusland belasten. Zo zal Europa ook in de toekomst, wanneer de
nieuwe strategische overeenkomst tot stand komt, Rusland moeten
blijven engageren en aanspreken op universele waarden en gemaakte
afspraken, ook wanneer we het over toepassing daarvan niet direct met
elkaar eens zijn. Nederland vindt dat in de «volwassen relatie» die de EU
en Rusland met elkaar hebben, het mogelijk moet zijn een open en kritische dialoog te voeren, o.a. ten aanzien van de mensenrechtensituatie en
democratische beginselen. Dit geldt overigens evenzo in de bilaterale
relaties tussen Nederland en Rusland waar deze onderwerpen een vast
onderdeel van de agenda vormen. Zo spreken minister-president Balkenende en minister Verhagen regelmatig met hun counterparts over de
mensenrechtenonderwerpen en de ontwikkeling van de rechtsstaat. Dit
gebeurde ondermeer tijdens het bezoek dat minister Lavrov in oktober
2008 aan Nederland bracht en het bezoek van de minister-president aan
Moskou in oktober 2007. In januari van dit jaar deed de Mensenrechtenambassadeur voor zijn periodiek bezoek Rusland aan. Naast gesprekken
met vertegenwoordigers van de Russische overheid waarin o.a. onderwerpen als detentie omstandigheden, vrijheid van meningsuiting en persvrijheid ter sprake kwam, liet hij zich eveneens informeren over de
mensenrechten en publieke vrijheden door vertegenwoordigers van het
Russische maatschappelijke middenveld. Ook bezocht hij in het kader van
zijn Ruslandreis Tjetsjenië. Ook bij andere gelegenheden is door bewindslieden een dialoog gevoerd met Russische counterparts over de mensenrechtensituatie en versterking van de rechtsstaat. Ten slotte wordt door
ambassade Moskou aandacht besteed aan het monitoren van ontwikke-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 985, nr. 1

19

lingen op mensenrechtenterrein (inclusief monitoring in EU verband van
bijv de Politkovskaja rechtzaak) en worden lastens zowel het Mensenrechtenfonds als het MATRA-programma projecten met mensenrechtenorganisaties ondersteund.
Niettemin blijft staan dat buitenlandspolitiek optreden concreet gevolgen
kan hebben voor de EU-Rusland relatie. Recent gebeurde dit na de oorlog
in Georgië van augustus 2008. De Europese Raad van 1 september 2008
besloot dat zolang de Russische strijdkrachten zich niet hadden teruggetrokken tot de stellingen die zij vóór 7 augustus hadden ingenomen, de
onderhandelingsbesprekingen over de nieuwe strategische overeenkomst
zouden worden uitgesteld. Nadat Rusland uitvoering gaf aan het zogenaamde zes-puntenakkoord (gesloten tussen EU-RF en Georgië) en de EU
haar relatie net Rusland nog eens grondig had geëvalueerd werd in
november 2008 besloten bij de volgende EU-Rusland Top de onderhandelingen ten behoeve van de strategische overeenkomst te hervatten.
De Russische economie is sinds het uiteenvallen van de Sovjet-Unie in
grote mate vervlochten met de Europese economie. Sluipenderwijs vindt
aanpassing plaats aan het acquis communautaire, met name voor wat
betreft de regelgeving van de interne markt. Dat is immers ook in direct
Russisch belang. Door productiemethoden en standaarden gelijk te stellen
met die van de EU, koppelt Rusland zijn economie aan de Europese
economie, die veruit de belangrijkste bestemming is voor zijn exporten.
De «normatieve» macht van de EU doet zich daarmee op vanzelfsprekende wijze meer en meer in Rusland (en de andere buurlanden van de
EU) gelden.
Zoals gezegd, het strategisch belang van het toekomstige WTO-lidmaatschap van Rusland kan niet genoeg worden benadrukt. Het WTO-lidmaatschap van Rusland is een belangrijk kader voor de EU (en Nederland)
om de politieke en economische banden met dit land verder aan te halen.

Afrika
Hoewel de handelscijfers in relatie tot de grootte van de economie van
Afrika als geheel niet slecht zijn, wordt van de totale wereldhandel nog
geen 1% met Afrika gevoerd. Ook voor de EU en Nederland is het
handelsbelang van Afrika zeer beperkt. Bovendien vindt het grootste deel
van deze handel plaats met Zuid-Afrika en Nigeria. De Afrikaanse handelsrelaties met China, India, maar ook Arabische landen zijn de laatste jaren
aanzienlijk uitgebreid. Zo neemt de Chinese en Indiase import van Afrikaanse grondstoffen en productiegoederen sterk toe en zijn China en India
beide op zoek naar nieuwe afzetmarkten voor hun producten. Ondanks dit
toenemend belang van China en India zijn de EU en de VS momenteel de
grootste handelspartners en investeerders in de meeste Afrikaanse
landen. Verwacht wordt dat China rond 2010 de grootste handelspartner
van Afrika zal zijn.
Leidend voor de politieke en hulprelatie met Afrika is het Verdrag van
Cotonou tussen de EU en de ACS-landen. De handelsrelaties vallen sinds
kort niet meer direct onder het verdrag van Cotonou, maar krijgen voor de
landen die deze ondertekend hebben vorm via de Economic Partnership
Agreements (EPA’s). Afrikaanse landen die (nog) geen EPA ondertekend
hebben vallen onder het APS (standaard, of EBA). De hulprelatie krijgt
vooral vorm via het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF). De politieke
relatie krijgt invulling door het voeren van dialoog middels de onder
Cotonou vallende instituties. Ook in het in 2007 tijdens de Top van
Lissabon afgesloten EU-Afrikaanse Unie Strategisch Partnerschap is afge-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 985, nr. 1

20

sproken dat samenwerking en dialoog een breed aantal terreinen omvat,
waaronder vrede en veiligheid, mensenrechten en handel.
In het Verdrag van Cotonou zijn opschortingsbepalingen gekoppeld aan
respect voor de mensenrechten, democratische beginselen en de beginselen van de rechtsstaat alsmede aan ernstige corruptie en de bestrijding
van proliferatie van massavernietigingswapens. Als één van de partijen
naar het oordeel van de andere partij niet voldoet aan die beginselen, kan
de andere partij – na het benutten van de mogelijkheden voor politieke
dialoog – consultaties opstarten. Deze consultaties kunnen in het uiterste
geval leiden tot zogenaamde passende maatregelen (artikel 96), waaronder het opschorten van de hulp.
Deze bepalingen zijn in praktijk ook regelmatig toegepast. Sinds 1995
heeft de EU in de relatie met (vooral) Afrikaanse ACS-landen de
mensenrechtenclausule een aantal maal ingeroepen: voor Niger, GuinéeBissau, Centraal-Afrikaanse Republiek, Komoren, Togo, Ivoorkust, Liberia,
Zimbabwe en Mauretanië. In vrijwel alle gevallen waarin een beroep op
artikel 96 werd gedaan, heeft de EU de hulprelatie vervolgens opgeschort
of drastisch aangepast. Aanpassing van de hulprelatie betekent meestal
dat de hulp alleen nog wordt ingezet ter versterking van het democratisch
proces of een vredesproces, ondersteuning van het maatschappelijk
middenveld, vrije media of vluchtelingen, of beperking tot projecten die
direct ten goede komen aan de bevolking. Tevens zijn hieraan vaak condities verbonden en worden «road maps» of actieplannen afgesproken
waaraan een regering moet voldoen voor (gedeeltelijk) herstel van de
hulprelatie. Dergelijke voorwaarden betreffen bijvoorbeeld concrete
stappen naar herstel van onafhankelijke rechtspraak, het organiseren van
vrije en eerlijke verkiezingen, verbeterd beheer van overheidsfinanciën,
enzovoort. De druk vanuit de EU lijkt in veel gevallen positief bij te hebben
gedragen aan verbeteringen in het ACS-land in kwestie. De economische
aanwezigheid in Afrika van opkomende landen als China doet daar weinig
aan af. Integendeel: het Witboek dat de Chinese regering in 2006 over
Afrika presenteerde staat grotendeels in het teken van dezelfde doelstellingen als die van de EU (bereiken Millenniumdoelstellingen, vrede/
stabiliteit, economische ontwikkeling). Tijdens de ministeriële Accraconferentie (High-Level Forum on Aid Effectiveness) in september 2008
viel het op dat de EU en China op veel onderwerpen gelijkgezinder waren
dan vooraf werd verondersteld.
Ook de Economic Partnership Agreements (EPA’s) die de EU thans met
Afrikaanse landen afsluit, kennen bepalingen die een rechtstreekse koppeling leggen met de politieke (opschortingsclausules) van het Verdrag van
Cotonou. Daarmee zijn naast hulp ook de handelspreferenties die onder
deze akkoorden worden overeengekomen vervlochten met politieke voorwaarden. Zoals hierboven is aangegeven, gelden voor de standaard-APS
en EBA-regelingen die aan de Afrikaanse landen ten goede komen ook
basisvoorwaarden ten aanzien van naleving van de mensenrechten. Daarnaast is de EU (autonoom of in VN-verband) in uitzonderlijke gevallen
overgegaan tot een wapenembargo of specifieke sancties tegen (de
leiders in) een bepaald land. De eerder genoemde sanctieregimes tegen
Soedan en Zimbabwe zijn hiervan voorbeelden.
Opbrengsten uit illegale delving van grondstoffen zijn vaak de zuurstof
waarmee lokale conflicten in Afrika worden gevoed. Handelspolitieke
instrumenten worden ingezet om de illegale handel in bloeddiamanten
zoveel mogelijk tegen te gaan. Dankzij het zogeheten Kimberley-proces is
een certificeringsysteem op wereldwijde schaal ingevoerd dat het mogelijk maakt de oorsprong van diamanten te herkennen en daarmee de
handel doorzichtig en verantwoord te maken. Belangrijke opkomende
landen als China, India, Rusland of de Verenigde Arabische Emiraten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 985, nr. 1

21

sluiten zich aan bij de vereiste certificeringsvoorwaarden. Zij tonen zich
daarmee verantwoordelijke partners op het snijvlak tussen handel en
waarden.
Diverse Europese lidstaten, waaronder Nederland, zijn ook overleg gestart
met het bedrijfsleven om te bezien of ook maatregelen kunnen worden
getroffen tegen de handel in illegale coltan, cassiteriet en tantalum uit
Oost-Congo. Duurzame keteninitiatieven worden in dat kader gestimuleerd.
Ook de Afrikaanse partners spreekt Nederland aan op de naleving van
mensenrechten. Zo veroordeelt Nederland de mensenrechtenschendingen
en oorlogsmisdaden van alle partijen in het Somalische conflict, en brengt
het dit onderwerp bilateraal en in EU verband op. In een gesprek met zijn
Eritrese collega tijdens de EU-Afrikatop van december 2007, heeft de
minister van Buitenlandse Zaken de schending van mensenrechten aan de
orde gesteld. Tijdens deze top is ook uitgebreid gesproken over de
mensenrechtensituatie in Zimbabwe. Naar aanleiding van de arrestaties
van journalisten en oppositieleden in de laatste maanden van 2008,
hebben de minister voor Ontwikkelingssamenwerking en minister
Solheim van Noorwegen een gezamenlijke brief aan de Burundese regering gestuurd, waarin zij de inperking van politieke en civiele vrijheden
aan de orde stellen. Ook heeft de minister voor Ontwikkelingssamenwerking in een gesprek met de Burundese president op de vrijlating van de
journalisten en politieke opponenten aangedrongen.

ASEAN
De ASEAN-groep is een zeer heterogeen gezelschap, dat bestaat uit een
tiental landen in Zuidoost Azië met grote verschillen in ontwikkeling (vgl.
Singapore en Laos). De EU staat positief tegenover het streven van deze
landen tot meer samenwerking op handelseconomisch terrein. Daarom
heeft de Europese Unie in 2007 besloten om, ondanks deze verschillen in
ontwikkeling tussen de ASEAN-landen, onderhandelingen aan te gaan
met de ASEAN als geheel, gericht op de totstandkoming van een vrijhandelsovereenkomst EU-ASEAN. Nederland is voorstander van een
ambitieus vrijhandelsakkoord in aanvulling op en ter ondersteuning van
het multilaterale stelsel.
Uitgangspunt is de genoemde regionale benadering, maar dat neemt niet
weg dat tegelijk bilateraal met de afzonderlijke landen kan worden
gesproken over hun ambities in de onderhandelingen. Dit laat ook de
mogelijkheid open dat uiteindelijk een akkoord wordt gesloten waaraan
niet alle ASEAN landen deelnemen. Dit is ook van belang in verband met
de status van Birma. De EU wenst immers om politieke redenen met
Birma geen akkoorden te sluiten, en wil ook verhinderen dat Birma voordeel zal hebben van een akkoord met ASEAN-landen. Mede vanwege de
positie van Birma zijn de onderhandelingen over een akkoord tussen de
EU en ASEAN als geheel inmiddels vastgelopen.
Het is zeer denkbaar dat binnen afzienbare termijn onderhandelingen
gevoerd gaan worden met afzonderlijke landen (aangevuld met een regionale component). Meest daarvoor in aanmerking komende landen zijn het
al zeer liberale Singapore en Vietnam.
Het Nederlandse bedrijfsleven heeft met name grote belangstelling voor
Vietnam. De economie van Vietnam verandert snel van een gecentraliseerde planeconomie in een meer markt-georiënteerde economie. De
hervormingen (Moi Doi) hebben ertoe geleid dat Vietnam tot voor kort
één van de snelst groeiende markten ter wereld was. Tussen 1999 en 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 985, nr. 1

22

werd een gemiddelde economische groei van 7,5% op jaarbasis gerealiseerd. De groei van het BNP werd voornamelijk veroorzaakt door sterke
export, private investeringen en consumptie. De laatste jaren vlakt de
groei echter af. Nederland heeft een handelstekort met Vietnam. De
waarde van de Vietnamese invoer in Nederland was in 2007 twee maal zo
groot als de Nederlandse uitvoer naar Vietnam (€ 600 tegenover € 300
miljoen). Ook in de intensieve bilaterale betrekkingen met Indonesië wordt
gesproken over waarden (waaronder mensenrechten) en economische
onderwerpen.
Met de individuele ASEAN landen wordt ook over Partnerschap- en
Samenwerkingsovereenkomsten (PSOs) onderhandeld. Afgesproken is
dat er geen vrijhandelsakkoord wordt afgesloten voordat er een (geactualiseerde) PSO ligt met elk van de ASEAN-landen waarmee een vrijhandelsakkoord gesloten wordt. Dit verzekert dat er voldoende aandacht
wordt gegeven aan de wens – en eerder gemaakte Europese afspraken –
om via de introductie van politieke clausules met deze landen de dialoog
inzake politieke onderwerpen aan te gaan en indien noodzakelijk ook te
verbinden met de economische dimensie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 985, nr. 1

23