Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 423

Voorstel van wet van het lid Van Klaveren
betreffende het houden van een raadplegend
referendum over het Nederlandse lidmaatschap
van de Europese Unie (Wet raadplegend
referendum Nederlands EU-lidmaatschap)

Nr. 5

MEMORIE VAN TOELICHTING ZOALS GEWIJZIGD NAAR
AANLEIDING VAN HET ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING
VAN DE RAAD VAN STATE
I. ALGEMEEN
1. Inleiding
In 1951 werd in Parijs, met de oprichting van de Europese Gemeenschap
voor Kolen en Staal (EGKS), het fundament gelegd voor de Europese
samenwerking die is uitgemond in de huidige Europese Unie. Duitsland,
Frankrijk, Italië, België, Luxemburg en Nederland vormden de kopgroep
van landen.
Vanaf 1973 breidde de organisatie (toen nog de EEG) voor het eerst uit.
Denemarken, Ierland en het Verenigd Koninkrijk traden toe. Het samenwerkingsverband, van toen negen landen, groeide van 1981 tot en met
2012 uit naar 27 lidstaten. De meest recente uitbreiding van de Unie vond
plaats op 1 juli 2013, met de toetreding van Kroatië. Anno 2016 zijn er 28
landen aangesloten bij de Europese Unie en wordt er (nog steeds) over
verdere uitbreiding gesproken met Macedonië, Albanië, Servië, Montenegro en Turkije.
Over de verschillende uitbreidingsrondes heeft de Nederlandse bevolking
nooit expliciet een stem kunnen uitbrengen. Maar ook de meer fundamentele vraag of de Nederlandse bevolking
überhaupt onderdeel wil zijn van de supranationale EU is door geen enkel
kabinet ooit voorgelegd. En dat is gezien het gewichtige karakter van het
vraagstuk opmerkelijk te noemen. Is immers de voortgaande overdracht
van bevoegdheden, en daarmee ook het beperken van de nationale
soevereiniteit, een ontwikkeling die voldoende draagvlak heeft onder de
bevolking? Een zeer elementaire vraag.

kst-34423-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 423, nr. 5

1

2. Legitimiteit EU
Aanhoudende discussies over het democratisch gehalte van de Unie,
bureaucratisering, de aan de EU gerelateerde eurocrisis, conflicterende
belangen tussen individuele lidstaten en de EU en de enorme
verdeeldheid over de aanpak van het vluchtelingenprobleem raken de
legitimiteit van de Europese Unie.
Zo zeer zelfs dat een van de grootste EU-lidstaten, het Verenigd Koninkrijk,
zichzelf genoodzaakt ziet om het lidmaatschap van de EU op te zeggen.
Dat het draagvlak voor de Unie een voortdurend punt van aandacht is
blijkt ook uit het feit dat Nederland, in haar rol als voorzitter van de EU,
het vergroten van het draagvlak tot een van haar speerpunten heeft
gemaakt.
Verschillende Nederlandse onderzoeken naar het draagvlak van de EU, de
uitbreiding van EU-bevoegdheden, betrokkenheid en verbondenheid met
de EU (en daarmee naar de democratische legitimiteit) laten door de jaren
heen een divers beeld zien. Wel lijkt het draagvlak voor de EU af te
nemen. Zo bleek uit onderzoek van TNS-Nipo in 2011 dat 57 procent van
de bevolking voorstander is van Nederlands EU-lidmaatschap (destijds
een afname ten opzichte van de periode daarvoor), terwijl dit percentage
begin dit jaar (De Hond, 2016) werd gepeild op slechts 43 procent.
3. Verschillende modellen bij Nexit
De (economische) gevolgen van het mogelijk uittreden uit de Europese
Unie (een zogenaamde Nexit) hangen samen, net zoals dat voor de Britten
geldt, met de nieuwe relatie die er ten opzichte van de EU zal ontstaan.
Er worden wat de economie betreft vijf verschillende modellen onderscheiden: het Noorse model (toetreding tot de Europese Economische
Ruimte), het Turkse model (douane-unie), op zichzelf staand vrijhandelsakkoord, het Zwitserse model (bilaterale handelsafspraken op specifieke
terreinen) en tot slot het zogenaamde MFN-model (Most Favoured
Nation-status, waarbij de minimale standaarden voor WTO-leden geldt).
Mocht bij een Nexit worden overgegaan tot het Noorse model dan zal
Nederland vanuit de Europese Economische Ruimte volledige toegang
houden tot de interne markt, maar zal het EU-standaarden en regelgeving
moeten overnemen terwijl het nauwelijks invloed heeft op deze punten.
Nederland zal daarnaast nog steeds een aanzienlijke bijdrage moeten
leveren aan de EU-begroting en zal op het terrein van immigratie geen
restricties kunnen afdwingen.
Met het zogenaamde Turkse model (douane-unie) vermijdt men interne
Handelsbelemmeringen, doordat EU-regelgeving mbt de markt veelal
wordt overgenomen. De douane-unie is echter beperkt, geldt niet voor
alle sectoren en is dus onvolledig. Verder zal Nederland in dit model het
EU-buitentarief moeten overnemen zonder de garantie van toegang tot
andere markten.
Een andere optie bestaat uit het afsluiten van onafhankelijke vrijhandelsakkoorden. Ook de gehele relatie met de EU zal daarbij kunnen rusten op
zo’n akkoord. Handelsbelemmeringen lijken daarbij onwaarschijnlijk, maar
zoals met alle vrijhandelsakkoorden zal men eerst moeten komen tot
gemeenschappelijke standaarden en regelgeving, met behoud van
onafhankelijkheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 423, nr. 5

2

Bij een Nexit kan ook het Zwitserse model worden gevolgd. Nederland zal
bilaterale handelsakkoorden afsluiten met de EU om toegang te krijgen tot
de interne markt, zij het voor specifieke sectoren. Nederland zal mee
moeten gaan in regelgeving voor die specifieke sectoren en daarnaast
apart moeten onderhandelen over verdere vrijhandelsakkoorden.
Tot slot zou Nederland zich bij een Nexit kunnen verhouden tot de EU op
grond van de MFN-status. Bij deze Most Favoured Nation-status zijn
gemeenschappelijke standaarden en regulering niet vereist maar krijgt
men wel te maken met het gemeenschappelijke EU-buitentarief, wat
schadelijk kan zijn voor de handel in goederen en diensten.
Hoe de nieuwe economische verhoudingen definitief worden vorm
gegeven is, zoals ook rapporten van onder meer Global Counsal, Capital
Economics en London School of Economics aangeven, uiteraard
afhankelijk van de uiteindelijke afspraken die gemaakt zullen worden
tussen Nederland en de Europese Unie en welk model daaraan ten
grondslag ligt.
De economische gevolgen zullen, net als bij uittreding van GrootBrittannië uit de EU, groter zijn naarmate de vrijhandel meer wordt
beperkt.
Uittreding uit de EU heeft ook niet-economische gevolgen voor de
uittredende lidstaat en voor de Unie, die minder goed te kwantificeren
zijn, maar daarom niet minder belangrijk.
Niet-economische terreinen (voor zover die ontkoppeling bestaat) waarop
een Nexit zeker impact zal hebben, zijn onder andere de overdracht van
bevoegden (van de EU terug naar Nederland, onder meer op het terrein
van immigratie), minder gelaagde besluitvorming (supranationaal
EU-niveau), buitenlands beleid en de omvang van en afdracht aan de
EU-begroting.
4. Waarom een raadplegend referendum over het EU-lidmaatschap
van Nederland?
Zoals gesteld heeft de Nederlandse bevolking zich nooit expliciet kunnen
uitspreken over de expansie van de EU of het Nederlandse lidmaatschap
an sich.
De enige keer dat er (tot nu toe) een referendum is gehouden over een
EU-gerelateerd onderwerp had dit betrekking op de zogenaamde
Europese Grondwet. Getuige de hoge opkomst, van liefst 63,3 procent, en
het gegeven dat er ook bij de parlementaire behandeling van het
wetsvoorstel een ruime meerderheid bestond voor het houden van een
referendum, kan gesteld worden dat de burger direct en indirect meer
betrokken wenst te worden bij besluitvorming omtrent de EU.
Ook geeft een referendum over het EU-lidmaatschap van Nederland
verdere invulling aan de zeer breed aangenomen motie Van Bommel
(tijdens de plenaire behandeling van de uitkomst van het referendum over
de Grondwet) om te komen tot een brede maatschappelijke discussie over
de toekomst van Nederland in Europa. Uiteraard toont ook het burgerinitiatief van de organisatie GeenPeil – dat binnen enkele weken meer dan
450.000 handtekeningen wist te verzamelen en daarmee een referendum
over de EU-associatieovereenkomst met Oekraïne wist te realiseren – de
grote behoefte aan betrokkenheid van de bevolking bij besluitvorming
omtrent de EU.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 423, nr. 5

3

Een andere reden om te komen tot een referendum over het Nederlandse
lidmaatschap van de Europese Unie hangt samen met het eerder
beschreven ingrijpende karakter. Op de christelijke partijen CDA, CU en
SGP na, steunden alle fracties in het parlement het wetsvoorstel destijds
om een referendum te houden over de Europese Grondwet. Deze steun
hing samen met de stelling van de indieners van het wetsvoorstel, dat de
Europese Grondwet een zeer ingrijpend karakter zou kennen.
De meer wezenlijke vraag in hoeverre Nederland überhaupt lid moet zijn
van een supranationale organisatie die een voorstel tot een Europese
Grondwet kan doen, kent minstens zo’n ingrijpend karakter en dient – in
navolging van de eerder gestelde vraag naar het draagvlak voor een
Europese Grondwet – te worden voorgelegd aan de bevolking.
Ten slotte is de initiatiefnemer van mening dat het houden van een
referendum over fundamentele zaken, en dat betreft zeker beslissingen
die raken aan de soevereiniteit van de staat, tot gevolg heeft dat besluiten
een groter draagvlak kennen en daarmee het democratisch proces een
grotere legitimiteit en validiteit verschaffen.
5. Een raadplegend referendum over het EU-lidmaatschap van
Nederland zes maanden na de invoering van dit wetsvoorstel
Indiener is van mening dat een raadplegend referendum zo spoedig
mogelijk gehouden dient te worden, te weten binnen zes maanden na de
invoering van dit wetsvoorstel. Op deze wijze kan de burger zich zo snel
mogelijk uitspreken over de vraag of Nederlands EU-lidmaatschap dient te
worden voortgezet of niet.
6. Waarom een referendum?
De parlementaire behandeling van het voorstel om een raadplegend
referendum te houden over de Europese Grondwet en het burgerinitiatief
van organisatie GeenPeil over de EU-associatieovereenkomst met
Oekraïne, toonden reeds aan dat de Nederlandse burger er behoefte aan
heeft om meer betrokken te worden bij fundamentele EU-gerelateerde
zaken.
Ook getuige de huidige samenstelling van de Kamer en het recente
representatieve onderzoek van De Hond (2016), waaruit blijkt dat meer
dan de helft van de bevolking (53%) een referendum wenst over het
Nederlandse lidmaatschap van de EU, kan men stellen dat
EU-gerelateerde onderwerpen wezenlijk zijn in het Nederlands
maatschappelijk debat.
Verder kunnen we in de studie «Directe democratie: feiten, argumenten en
ervaringen omtrent het referendum» (Verhulst en Nijeboer, 2007) lezen dat
in Nederland een grote meerderheid van de kiezer vóór invoering van het
referendum is. Dit blijkt eveneens uit het onlangs verschenen SCP-rapport
«Meer democratie, minder politiek» (2015).
Indiener van dit wetsvoorstel is dan ook van mening dat men kan stellen
dat de burger betrokken wil worden bij fundamentele politieke besluiten.
Een kans om dit mogelijk te maken is een raadplegend referendum. Voor
een uitgebreide behandeling van de rol van het raadplegend referendum
in een vertegenwoordigende democratie wordt verwezen naar het uit
1984 daterende rapport van de commissie Biesheuvel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 423, nr. 5

4

Ten slotte wijst de indiener op het advies van de Afdeling advisering van
Raad van State bij het wetsvoorstel Wet raadplegend referendum
Europese Grondwet (WrrEG). In dit advies erkent de Afdeling dat een
raadplegend referendum toegestaan is zolang in de referendumwet de
hoofdzaken van het referendum worden geregeld. Het onderhavige
voorstel volgt op dit vlak de WrrEG.
7. Opzet van het wetsvoorstel
De opzet van dit initiatiefwetsvoorstel komt sterk overeen met de eerdere
Wet raadplegend referendum Europese Grondwet. Het gaat hierbij om
een raadplegend referendum. De Grondwet staat het niet toe dat de
wetgever gebonden is aan de uitslag van het raadplegend referendum. De
wetgever zal de uitslag van het raadplegend referendum als zwaarwegend
advies beschouwen en kan uiteraard besluiten om de uitslag – voor of
tegen het EU-lidmaatschap van Nederland – naast zich neer te leggen. De
indiener van dit wetsvoorstel is tegen de opstelling van een onafhankelijke referendumcommissie. Hier zijn twee redenen voor:
(1) Het is volgens de indiener niet nodig om te komen tot een onafhankelijke vraagstelling. De indiener is van mening dat de huidige vraagstelling neutraal is.
(2) Een referendumcommissie zal niet nodig zijn voor onafhankelijke
informatievoorziening. Bij een referendum over het Nederlandse
EU-lidmaatschap zal het gelegen moeten zijn aan alle groepen om
campagne te voeren zonder subsidies – hetzij ten behoeve van een
campagne voor, tegen of neutraal – en verantwoordelijkheid te dragen
voor de informatievoorziening en de opkomstbevorderende campagne. Hierdoor is de verstrekking van subsidies overbodig.
De kosten van nationale referenda, zoals met andere verkiezingen, worden
door het Rijk aan de gemeenten vergoed. De gemeenten zullen de kosten
voor het raadplegend referendum op grond van deze wet door het Rijk
vergoed krijgen. Aan de hand van de evaluatie van het referendum over
de Europese Grondwet en de begroting voor het te houden referendum
over de EU-associatieovereenkomst met Oekraïne, worden de totale
kosten voor het referendum geschat op circa 30 miljoen euro.
II. ARTIKELSGEWIJS
Dit wetsvoorstel komt voor een groot gedeelte overeen met de Wet
raadgevend referendum (Wrr), met dien verstande dat alle bepalingen die
verband houden met het raadgevende correctieve karakter van de
referenda en derhalve het daaraan voorafgaande initiatief van burgers
niet zijn overgenomen. In die zin bouwt onderhavig wetsvoorstel in zekere
zin voort op de eerdere Wet raadplegend referendum Europese Grondwet
(WrrEG).
Een groot deel van de artikelen in dit wetsvoorstel heeft daarom geen
nadere toelichting nodig: in die artikelen worden dezelfde procedures als
onder de huidige Wrr gevolgd, zoals gezegd vanzelfsprekend met
uitzondering van de bepalingen die verband houden met het raad
gevende in plaats van het raadplegende karakter van referenda. Aldus
vertoont onderhavig wetsvoorstel eveneens gelijkenissen met de WrrEG,
die immers – net als onderhavig wetsvoorstel – zag op het mogelijk
maken van een raadplegend referendum. Concreet betekent dit in ieder
geval dat onderhavig wetsvoorstel in ieder geval geen bepalingen bevat
die vergelijkbaar zijn met de bepalingen uit hoofdstuk 1, paragraaf 2,
hoofdstuk 2, hoofdstuk 3, hoofdstuk 6 en hoofdstuk 7 van de Wrr. In het
algemeen deel van de toelichting is voorts al ingegaan op de keuze om
geen referendumcommissie in te stellen. Derhalve bevat onderhavig
wetsvoorstel geen bepalingen die vergelijkbaar zijn met de bepalingen uit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 423, nr. 5

5

hoofdstuk 11 van de Wrr. De vraag die aan de kiezer zal worden
voorgelegd ligt vast in artikel 15, eerste lid, van onderhavig wetsvoorstel
en de indiener kiest ervoor om geen subsidies te verstrekken en ook geen
neutrale informatievoorziening te regelen. Dit betekent dat de bepalingen
over de referendumcommissie, de subsidieregeling en het maken van een
samenvatting en het verzenden ervan niet in dit wetsvoorstel zijn
opgenomen. Voor het bepalen van de datum van het referendum is
aangesloten bij het systeem van de Wrr.
Gelet op voorgaande worden hierna slechts de artikelen die afwijken van
de genoemde Wrr of de WrrEG nader toegelicht. Voor de artikelen die
gelijkluidend zijn aan bepalingen uit genoemde wetten zij verder
verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij die wetten.
Artikel 1
Dit artikel bevat de begripsbepaling. Kortheidshalve wordt in het
wetsvoorstel steeds gesproken van «Onze Minister», waarmee de Minister
voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bedoeld wordt. Waar de
aanduiding «referendum» gebezigd wordt, wordt gedoeld op het
referendum over het Nederlandse EU-lidmaatschap als bedoeld in artikel
2 van het wetsvoorstel.
Artikel 2
Artikel 2 bepaalt dat een raadplegend referendum wordt gehouden over
het Nederlandse EU-lidmaatschap. In het algemene deel is reeds ingegaan
op de vraag waarom een referendum over dit onderwerp gehouden dient
te worden.
Artikel 13
Aangezien er, anders dan onder artikel 55 van de Wrr, geen referendumcommissie ingesteld wordt die de datum van het referendum vaststelt,
waarvoor de redenen reeds zijn toegelicht, zal dit overeenkomstig de
systematiek van de Tijdelijke referendumwet bij koninklijk besluit
gebeuren.
Een van de aanbevelingen van de referendumcommissie die was
ingesteld bij de WrrEG is om de tijd tussen het uitschrijven van een
referendum en de daadwerkelijke datum van het referendum langer te
laten zijn. Deze aanbeveling vloeide in belangrijke mate voort uit het feit
dat de referendumcommissie een samenvatting moest maken van het
grondwettelijk verdrag en deze moest verspreiden en tevens een
subsidieregeling moest opstellen en uitvoeren. Aangezien in dit voorstel
geen samenvatting gemaakt hoeft te worden en er ook geen subsidies
worden verstrekt, kan de periode die nodig is voor het organiseren van
het referendum op maximaal zes maanden gesteld worden. Dit is
overigens ook in lijn met artikel 55, tweede lid, van de Wrr. Met de periode
die in het derde lid uitgezonderd wordt in verband met de zomervakantie,
wordt voorkomen dat het referendum gehouden wordt gedurende de
zomervakantie. Ook dit sluit aan bij artikel 55, derde lid, van de Wrr.
Artikel 15
In dit artikel wordt geregeld wat er op het stembiljet wordt vermeld. De
vraag die aan de kiezer zal worden voorgelegd, luidt: «Bent u voor of
tegen het uittreden van Nederland uit de Europese Unie?» Het stembiljet
zal een vakje hebben met «voor» en een vakje met «tegen».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 423, nr. 5

6

Rondom het referendum over de Europese Grondwet ingevolge de WrrEG
was er enige onduidelijkheid over de mogelijkheid om blanco te
stemmen. Net als bij reguliere verkiezingen is dit mogelijk door het
stembiljet oningevuld in te leveren. Bij stemmachines en stemcomputers
– indien deze worden gebruikt – is hiervoor op het apparaat een knop
aangebracht.
Artikelen 21, 35 en 36
Het stembureau stelt de aantallen stemmen voor en tegen het Nederlandse EU-lidmaatschap, het aantal blanco stemmen en het aantal
ongeldige stemmen vast, alsmede het totaal aantal geldig uitgebrachte
stemmen, zijnde de som van het aantal stemmen voor, tegen en blanco.
Het centraal stembureau stelt voorgaande aantallen eveneens vast, en
daarnaast het totale aantal kiesgerechtigden, het totale aantal stemmen
bij volmacht en het verschil tussen het aantal tot de stemming toegelaten
kiezers en het aantal getelde stemmen. Tot slot stelt het centraal
stembureau aan de hand van die gegevens de uitslag van het referendum
vast. In het algemene deel van de toelichting is reeds ingegaan op het feit
dat het hier een raadgevend referendum betreft en welke gevolgen dit
voor de uitslag heeft.
Voor de overige artikelen zij zoals gezegd verder verwezen naar de
artikelsgewijze toelichting bij de Wrr (en incidenteel de WrrEG en Trw), nu
de bepalingen grotendeels gelijkluidend zijn.
Van Klaveren

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 423, nr. 5

7