De stem van het water

Perspectieven uit een brede
consultatie over geborgde zetels in
waterschapsbesturen

De stem van het water

2

Inhoud
Voorwoord—4
Managementsamenvatting—5
1.
1.1.
1.2.
1.3.

Inleiding—6
Water en het waterschap—6
Geborgde zetels—6
Leeswijzer—6

2.
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.4.1.
2.4.2.
2.4.3.
2.4.4.

Aanleiding / verzoek aan OFL—8
Achtergrond rapport commissie Boelhouwer—8
Verzoek aan OFL—8
Procesontwerp OFL—9
Opzet consultatie—10
Gesprekken met belanghebbende organisaties—10
Deelname aan klankbordgroepen voor waterschappen—10
Brede internetconsultatie—10
Betrekken reacties internetconsultatie initiatiefwetsvoorstel GroenLinks—10

3.
3.1.
3.2.
3.3.
3.3.1.
3.3.2.
3.3.3.
3.3.4.
3.4.

Reflecties op het rapport ‘Geborgd gewogen’—11
Opmerking vooraf—11
Inleiding—11
Gesignaleerde ontwikkelingen en reflecties—12
Nieuwe dimensie aan uitvoering waterschapstaken—12
De impact van het lijstenstelsel—13
Functionele decentralisatie—14
Duiding van de belangen—15
Conclusies in rapport Boelhouwer en perspectieven uit OFL-consultatie—16

4.
4.1.
4.2.

Conclusie—21
Conclusie—21
Afronding dossier—22

Bijlage 1: Huidige organisatie waterschapsbestuur—23
1.1 Inleiding: het waterbeheer in Nederland; taken en verantwoordelijkheden—23
1.2 Functionele decentrale openbare lichamen—23
1.3 Huidige organisatie waterschapsbestuur—24
1.3 Feitelijke consequenties van afschaffing voor bestuurssamenstelling—28
1.4 Belastingstelsel waterschappen—30
Bijlage 2: Argumentenanalyse—33
Bijlage 3: Overzicht gesprekspartners—46
Bijlage 4: Aspecten bij afronding dossier—49
Bijlage 5: Rapport ‘Open blik, helder beeld – analyse consultatie geborgde zetels in waterschapsbesturen
(losse bijlage)

3

3

Voorwoord
‘De stem van het water’. Deze strofe komt uit het gedicht ‘Herinnering aan Holland’
van Hendrik Marsman, dat binnen de waterschapswereld te pas en te onpas wordt
aangehaald. Niet weer, hoor ik u verzuchten. En toch... geven deze vijf woorden niet
de essentie aan van de opdracht, die ten grondslag ligt aan dit rapport?
Hoe water een stem krijgt in de Delta?
Op verzoek van de minister van Infrastructuur en Waterstaat heeft het OFL in korte
tijd een brede consultatieronde gedaan over het rapport ‘Geborgd gewogen – advies
over de geborgde zetels in waterschapsbesturen’ van de commissie Boelhouwer.
In twee maanden is een groot aantal gesprekken gevoerd. Het feit dat dit in zo korte
tijd gelukt is, heeft beslist te maken met het gemak waarmee Nederland elkaar sinds
Corona digitaal ontmoet.
Dank aan de Unie van Waterschappen, dat we mochten deelnemen aan de
gespreksronden, die men onder de leden organiseerde naar aanleiding van het rapport
van de commissie Boelhouwer. Het doel was niet om een beeld te krijgen van het
draagvlak onder de verschillende standpunten. Doel was om alle standpunten in het
rapport aanwezig te hebben. Dank aan alle gesprekspartners, die het hebben
toegelaten om doorgezaagd te worden over de waarden achter de opvattingen achter
de uitingen.
Dank aan allen, die gereageerd hebben op de internetconsultatie. In korte tijd hadden
we meer dan 1500 reacties. Dank aan het bureau, dat deze voor ons geordend heeft.
Dank aan Regien Visser, die als secretaris erin geslaagd is om in zeer korte tijd een
zorgvuldig proces te ontwerpen, de gegevens en de analyses te verzamelen om deze
vervolgens gestructureerd weer te geven. Rots in de branding.
Wobine Buijs-Glaudemans
December 2020

4

4

Managementsamenvatting
In het openbaar bestuur is de organisatievorm van het waterschap - met zeer gerichte, in de wet
vastgelegde functies en een eigen financieringsstelsel - steeds onderwerp van gesprek. De
huidige bestuurssamenstelling is gebaseerd op het belang, dat diverse groepen hebben bij de
taakuitoefening van het waterschap. In de Waterschapswet zijn vier bestuurscategorieën
benoemd. In deze rapportage worden deze aangeduid als de ingezetenen, de categorie
ongebouwd (o.a. de agrariërs), de bedrijven en de beheerders van natuurterreinen. Deze laatste
drie zijn de geborgde categorieën.
Het provinciebestuur stelt de verdeling van de zetels vast op basis van de aard en omvang van
het belang van de verschillende categorieën. De categorie van ingezetenen kiest haar leden via
een lijstenstelsel ten tijde van de provinciale verkiezingen. Voor een goede vertegenwoordiging
van de geborgde categorieën wordt dit proces te omslachtig geacht1 en is gekozen voor een
stelsel van benoeming door benoemende organisaties.
Men zou kunnen stellen dat er sprake is van een belangendemocratie, waarin alleen het belang
van de ingezetenen door rechtstreekse verkiezingen wordt vertegenwoordigd. Gezamenlijk staan
de belangengroepen voor het algemeen belang van water in een veelheid van opgaven.
Het rapport van de commissie Boelhouwer cs stelt dat de context van de klimaatopgave en de
kaderrichtlijn Water een verbreding van de opgave van het waterschap betekenen, die gevolgen
dient te hebben voor de bestuurssamenstelling.
Het voorliggende rapport is een neerslag van de geluiden omtrent dit thema, die in najaar 2020
zijn opgehaald in een brede bespreking van het rapport van de commissie Boelhouwer op
verzoek van de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
In de discussie over het bestuursstelsel staan twee perspectieven tegenover elkaar.
De voorstanders van een volledig rechtstreeks gekozen bestuur en de voorstanders van het
borgen van de specifieke waterschapsbelangen.
Vanuit een verschillende startpositie, gelegen in het beeld van de opgaven en positie van het
waterschap leiden beide perspectieven tot een interne consistente lijn.
Om deze discussie goed te kunnen verhandelen is het daarom van belang om niet alleen de
discussie over de bestuursordening, die in het rapport Boelhouwer en in dit OFL-rapport naar
voren komt te kennen. Deze is immers gestoeld in een taakopvatting van het waterschap, waar
een politieke keuze over gemaakt moet worden.
Het is van wezenlijk belang om ook de taak van het waterschap en context van de institutionele
ordening (relatie met bijvoorbeeld gemeenten en provincies) te betrekken bij een discussie over
de bestuursordening. Deze drie aspecten zijn communicerende vaten en zullen in samenhang
beschouwd moeten worden2. Immers “structure follows strategy”3.

1

Kamerstukken II 2005/2006 30601 nr. 3

2

Zie ‘Belangenrepresentatie in het waterschapsbestuur’, Commissie van Advies inzake de
Waterstaatswetgeving, 2009, pagina 16 en 22.
3
Strategy and Structure, A. Chandler

5

5

1.

Inleiding

1.1.

Water en het waterschap
Nederland is gevormd door water en menskracht 4. Door de eeuwen heen is Nederland zo
aangepast dat het bestand is tegen de grillen van het water. Water is als vitaal deel van een
gezond leefklimaat voor mens, dier en plant onmisbaar.
Door goed waterbeheer wordt gezorgd voor droge voeten en voor schoon en voldoende
water. Goed waterbeheer omvat veel taken en is een cruciale factor op veel beleidsterreinen,
zoals natuur, landbouw en zuivering. Waterbeheer is niet statisch, het is een dynamisch
systeem, dat te maken heeft met wisselende omstandigheden, zoals lange perioden van droogte,
overvloedige regenval, verdamping en een toenemende vraag naar grondwater.
De waterschappen, waarvan de eerste in 1255 door graaf Willem II van Holland werd
ingesteld, spelen een belangrijke rol bij het waterbeheer in Nederland. Ooit waren er
duizenden waterschappen. Om beter aan technische en financiële eisen te kunnen voldoen
zijn deze vele kleine waterschappen gefuseerd. Waren het er in 1950 nog 2.600 , in 1980 was
dit aantal teruggebracht tot 260, momenteel zijn er 21 waterschappen in Nederland. Een
duurzaam waterschapsbestel is van belang, omdat het water zich als natuurlijk element hoe dan
ook zal blijven laten gelden.

1.2.

Geborgde zetels
Het hoofdonderwerp in deze rapportage van het Overlegorgaan Fysieke Leefomgeving (OFL) zijn
de geborgde zetels in waterschapsbesturen. Geborgde zetels in waterschapsbesturen zijn zetels
die gereserveerd zijn voor specifieke belangencategorieën. Deze zetels worden ingevuld door
benoeming en niet door bijvoorbeeld verkiezingen.
Hoewel er veel over de geborgde zetels vastgelegd en geschreven is, zelfs in internationaal
verband5, wordt in deze rapportage niet ingegaan op de historie of de wettelijke verankering van
de geborgde zetels. Dit voert voor deze rapportage te ver. Het OFL verwijst voor meer
achtergrondinformatie naar bijvoorbeeld de Waterschapswet en twee rapporten die in deze
rapportage als naslagwerk zijn gebruikt:
1) ‘Advies waterschapsbestuur’, van de Adviescommissie Water (2015).
2) ‘Belangenrepresentatie in het waterschapsbestuur’, van de Commissie van Advies inzake
de Waterstaatswetgeving (2009).
Medio 2020 verscheen het rapport ‘Geborgd gewogen – advies over de geborgde zetels in
waterschapsbesturen’, van de commissie Boelhouwer. Dit advies is op verzoek van de minister
van Infrastructuur en Waterstaat door het OFL in consultatie gebracht. Deze rapportage is daar
het verslag van.

1.3.

Leeswijzer
Deze rapportage doet verslag van de brede maatschappelijke consultatie die het OFL op verzoek
van de minister heeft uitgevoerd naar aanleiding van het verschijnen van het rapport van de
commissie Boelhouwer.
Na deze inleiding beschrijft hoofdstuk 2 de inhoud en achtergrond van het verzoek van de
minister. Ook beschrijft dit hoofdstuk de uitgangspunten en de aanpak die het OFL bij de
consultatie en het procesontwerp heeft gehanteerd. Hoofdstuk 3 is een weergave van de
perspectieven die leven over de geborgde zetels in het algemeen en over het advies van de
commissie Boelhouwer in het bijzonder. De opgehaalde perspectieven worden gerelateerd aan
de hoofdpunten uit het rapport van de commissie Boelhouwer. Hoofdstuk 4 bevat de conclusie
Informatie afkomstig van https://www.waterschappen.nl/ontdek-ons/
Watergovernance in the Netherlands – fit for the future?, Organisatie voor economische samenwerking en
ontwikkeling (OESO), 2014.
4

5

6

6

van het OFL naar aanleiding van de consultatie en wordt kort ingegaan op de afronding van het
dossier over de geborgde zetels. In bijlage 1 is achtergrondinformatie over de huidige inrichting
van het waterschapsbestuur opgenomen. Bijlagen 2 en 3 bevatten analyses uit gesprekken die
het OFL gevoerd heeft. Bijlage 4 gaat meer in detail in op de aspecten die aan de orde zijn bij
een eventuele wijziging van het huidige systeem vóór de waterschapsverkiezingen van 2023.
Bijlage 5 is een losse bijlage en bevat het analyserapport van de internetconsultatie die het OFL
heeft georganiseerd.

7

7

2.

Aanleiding / verzoek aan OFL

2.1.

Achtergrond rapport commissie Boelhouwer
De minister van Infrastructuur en Waterstaat heeft begin 2020 de Adviescommissie geborgde
zetels bij waterschapsbesturen ingesteld6. Met de instelling van deze commissie gaf de minister
invulling aan een eerdere toezegging7 en aan een aangenomen motie8.
De commissie, onder voorzitterschap van Jan Boelhouwer, kreeg de opdracht alle argumenten
boven tafel te krijgen om tot een afgewogen en breed gedragen uitkomst te komen over de
wijze van totstandkoming en samenstelling van het waterschapbestuur en hierover een advies
uit te brengen.
De commissie Boelhouwer heeft op 5 juni 2020 haar rapport ‘Geborgd gewogen - advies over de
geborgde zetels in waterschapsbesturen’ aangeboden aan de minister van Infrastructuur en
Waterstaat. In haar rapport adviseert de commissie de geborgde zetels af te schaffen. De
commissie schetst tevens een alternatief scenario met een gereduceerd aantal geborgde zetels.
Daarnaast beveelt de commissie aan dat alle waterschapsbesturen een vaste omvang van 30
zetels krijgen, ongeacht het al dan niet handhaven van de geborgde zetels.

2.2.

Verzoek aan OFL
In juni 2020 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat het rapport ‘Geborgd gewogen advies over de geborgde zetels in waterschapsbesturen’ aangeboden aan de Tweede Kamer9. In
de begeleidende brief geeft zij aan dat de geborgde zetels een thema is dat veel partijen raakt
en bezighoudt. Het advies van de commissie Boelhouwer raakt in de eerste plaats de
waterschappen zelf en de partijen die nu betrokken zijn bij het bestuur van de waterschappen.
De minister heeft het Overlegorgaan Fysieke Leefomgeving (OFL) daarom verzocht een
vervolgproces te organiseren10 om het rapport van de commissie Boelhouwer te bespreken met
de waterschappen, departementen en andere belanghebbende partijen, waarbij zij breed op het
rapport kunnen reflecteren. OFL-voorzitter Buijs-Glaudemans heeft met ondersteuning van het
OFL-secretariaat de uitvoering van dit verzoek op zich genomen.
In het door het OFL vorm te geven proces zijn de volgende uitgangspunten van belang:

Alle belanghebbenden die het rapport raakt, krijgen gelegenheid hun perspectief te delen
en toe te lichten. Het gaat daarbij in ieder geval om de Unie van Waterschappen/de
waterschappen, overige decentrale overheden (met speciale aandacht voor de provincies
gezien hun rol bij de vaststelling van de omvang en samenstelling van het
waterschapsbestuur), de benoemende organisaties (LTO, VNO-NCW en VBNE) en de
betrokken ministeries.

OFL wil hierbij alle geluiden en alle argumenten rondom het al dan niet afschaffen van
geborgde zetels ophalen. Het OFL vindt het van groot belang dat iedereen zich gehoord
voelt en zijn/haar bijdrage terugziet in de uiteindelijke rapportage van het OFL.
6

Kamerbrief over instelling Adviescommissie geborgde zetels bij waterschapsbesturen, 21 februari 2020,
(Kamerstukken II, 2019/2020, 27 625, nr. 492).
7
Toezegging tot instelling commissie die onderzoek gaat doen naar de geborgde zetels van de
waterschappen, tijdens notaoverleg op 1 juli 2019 (Kamerstukken II, 2018/2019, 35 140, nr. 16).
8
Motie van het lid Van Brenk met verzoek om het bestaande advies van de Adviescommissie Water niet bij
voorbaat over te nemen, maar breed te kijken naar mogelijkheden van aanpassing van het stelsel van de
geborgde zetels d.d. 4 juli 2019 (Kamerstukken II, 2018/2019, 35 140, nr. 13).
9
Kamerbrief over Rapport adviescommissie bij waterschapsbesturen, 5 juni 2020 (Kamerstukken II,
2019/2020, 27625, nr. 501).
10
Brief aan het OFL, 30 juni 2020, IENW/BSK-2020/116394.

8

8




Er wordt in beeld gebracht hoe belanghebbenden kijken naar de consequenties van
afschaffing van de geborgde zetels en de consequenties van het alternatieve scenario.
Er wordt rekening gehouden met andere lopende trajecten, zoals de internetconsultatie
over het initiatiefwetsvoorstel democratisering waterschappen van GroenLinks.

Het is de bedoeling om met het OFL-verslag en het advies van de commissie Boelhouwer alle
beslisinformatie voorhanden te hebben, zodat de afwegingen over mogelijke wijzigingen van het
stelsel in 2021 gemaakt kunnen worden.

2.3.

Procesontwerp OFL
Het OFL heeft een proces ingericht om te komen tot een brede maatschappelijke consultatie over
het rapport van de commissie Boelhouwer en over de geborgde zetels in het algemeen.
Dit proces omvat de volgende stappen:
Maand

Activiteit

Resultaat / doel

Juli 2020

Issue- en
stakeholderanalyse

Overzicht van issues
en van
belanghebbende
partijen

Augustus – september Voeren van
2020
gesprekken

Inzicht in standpunten
en argumentatie van
meest belanghebbende
partijen

24 augustus tot en met Brede digitale
4 oktober 2020
consultatie

Inzicht in standpunten
en argumentatie van
overige
belanghebbende
partijen

Oktober 2020

Analyse opbrengst uit
de gesprekken en uit
de digitale consultatie

Inzicht in thema’s en
argumentatie

27 oktober 2020

Toetsende bijeenkomst Aanvulling /
met gesprekspartners aanscherping
argumentatie

November 2020

Schrijven van OFLrapportage

December 2020

Aanbieding van OFLrapportage aan
minister van
Infrastructuur en
Waterstaat

TABEL 1 | Procesontwerp OFL ten behoeve van brede consultatie over geborgde zetels

9

9

2.4.

Opzet consultatie

2.4.1.

Gesprekken met belanghebbende organisaties
De voorzitter en de secretaris van het OFL (hierna het OFL) hebben op basis van de issue- en
stakeholderanalyse gesprekken gevoerd met de meest belanghebbende (koepel)organisaties. Dit
waren open consultatiegesprekken waarin de deelnemers werden uitgenodigd breed te
reflecteren op het rapport van de commissie Boelhouwer en op het thema geborgde zetels in het
algemeen. Met LTO, VBNE en VNO-NCW (de organisaties die een belangrijke rol hebben in de
benoemingen van de geborgde zetels) zijn gezamenlijk twee gesprekken gevoerd.
In totaal zijn 9 gesprekken gevoerd. 8 daarvan waren op initiatief van het OFL, 1
gesprekspartner heeft zich spontaan gemeld. In bijlage 2 is de argumentenanalyse uit deze
gesprekken opgenomen. In bijlage 3 is een overzicht opgenomen van de gesprekspartners en de
belangrijkste besproken punten.

2.4.2.

Deelname aan klankbordgroepen voor waterschappen
Voor het ophalen van standpunten en argumenten binnen de waterschappen ten aanzien van het
rapport van de commissie Boelhouwer, de opgave en de governance, is het OFL aangesloten bij
3 van de 5 bestuurlijke klankbordbijeenkomsten die door de Unie van Waterschappen in juli,
augustus en september jl. zijn georganiseerd. Tijdens deze bijeenkomsten zijn ca. 300
waterschapsbestuurders (zowel AB als DB-leden) met elkaar in gesprek gegaan over het rapport
van de commissie Boelhouwer. Dit heeft voor het OFL een rijke opbrengst aan gezichtspunten
opgeleverd, die verwerkt is in de argumentenanalyse (bijlage 2). Nagenoeg alle waterschappen
zijn bij deze klankbordbijeenkomsten aanwezig geweest en hebben daar hun standpunt en
achterliggende argumentatie toe kunnen lichten.

2.4.3.

Brede internetconsultatie
Naast de persoonlijke gesprekken met de meest belanghebbende organisaties heeft het OFL van
24 augustus tot en met 4 oktober jl. via de eigen website een digitale consultatie opengesteld.
Alle belanghebbenden hebben hiermee de gelegenheid gekregen hun visie op het rapport van de
commissie Boelhouwer en op de geborgde zetels in het algemeen kenbaar te maken. Er zijn ruim
1500 reacties binnengekomen. Deze zijn kwalitatief en kwantitatief geanalyseerd door bureau
Regioplan beleidsonderzoek. Zie bijlage 5 voor het eindrapport ‘Open blik, helder beeld - analyse
consultatie geborgde zetels in waterschapsbesturen’.

2.4.4.

Betrekken reacties internetconsultatie initiatiefwetsvoorstel GroenLinks
Kamerlid Laura Bromet van GroenLinks heeft in het voorjaar van 2020 een initiatiefwetsvoorstel
‘Democratisering waterschappen’ opgesteld, waarmee wordt beoogd dat de geborgde zetels uit
het waterschapsbestuur geschrapt worden. De voorgestelde wetswijziging is bedoeld om de
waterschappen volledig te democratiseren. Van 22 juni tot en met 3 augustus jl. konden
belanghebbenden reageren op dit wetsvoorstel via een internetconsultatie. De ruim 700
openbare reacties zijn door GroenLinks op verzoek van het OFL ter beschikking gesteld aan het
OFL voor verdere analyse. Bureau Regioplan beleidsonderzoek heeft geanalyseerd of de
uitkomsten van de internetconsultatie van GroenLinks wezenlijk afweken van de uitkomsten uit
de brede OFL-consultatie. Deze analyse is verwerkt in het eerder genoemde rapport ‘Open blik,
helder beeld - analyse consultatie geborgde zetels in waterschapsbesturen (zie bijlage 5).

10

10

3.

Reflecties op het rapport ‘Geborgd
gewogen’

3.1.

Opmerking vooraf
Het OFL heeft in zijn brede maatschappelijke consultatie een rijke oogst aan gezichtspunten en
argumentaties over de geborgde zetels opgehaald. In de consultatie lag de focus op het zo breed
mogelijk ophalen van alle geluiden die er in de maatschappij leven over de geborgde zetels.
Het OFL vindt het belangrijk dat dit brede palet aan standpunten en argumenten, opgehaald in
de gesprekken en de internetconsultatie, in deze rapportage terug te vinden is. Dit hoofdstuk is
daarop gericht. Er ligt dan ook weinig nadruk op de vermelding hoe vaak of door wie een
argument of standpunt werd genoemd.
Uit de analyse van de opgehaalde geluiden komen steeds opnieuw twee onderscheidende
perspectieven op de geborgde zetels naar voren: een perspectief ‘voor afschaffing van geborgde
zetels’ en een perspectief ‘tegen afschaffing van geborgde zetels’. Het perspectief tegen
afschaffing wordt sterk vertegenwoordigd door de huidige specifieke belangencategorieën en hun
benoemende organisaties, het perspectief voor afschaffing van de geborgde zetels / voor het
instellen van volledige waterschapsverkiezingen wordt sterker vertegenwoordigd door andere
(belangen)organisaties en vanuit de politieke hoek.
Het perspectief voor afschaffing wordt hieronder ook wel vermeld als het ‘algemeen politiek’perspectief, het perspectief tegen afschaffing als het ‘deelbelang geborgd’-perspectief.
In dit hoofdstuk worden de hoofdpunten van het rapport van de commissie Boelhouwer
weergegeven. Elk van deze punten is voorzien van een aantal door het OFL opgehaalde
argumenten en meningen die op dit punt leven, vanuit de beide perspectieven.
Het volledig overzicht van alle ingebrachte standpunten, argumenten en meningen is opgenomen
in bijlagen 2, 3 en 5.

3.2.

Inleiding
In het rapport ‘Geborgd gewogen - advies over de geborgde zetels in waterschapsbesturen’ stelt
de commissie Boelhouwer dat de plaats van het waterschap als medeoverheid niet ter discussie
staat. De commissie zegt hierover dat al haar gesprekspartners dit zonder uitzondering hebben
onderschreven. Dit beeld komt ook naar voren uit de analyse van het OFL. Vanuit welk
perspectief ook gekeken wordt naar de geborgde zetels, nagenoeg nergens wordt de plaats van
het waterschap als medeoverheid ter discussie gesteld.
In het rapport van de commissie Boelhouwer wordt verder over de waterschappen gezegd: ‘in
het huidige bestel en kijkend naar alle ontwikkelingen waarbij water een grote rol speelt, worden
kennis en inbreng van de waterschappen zeer gewaardeerd. Ook de zelfstandige financiering via
een eigen belastingsysteem draagt bij aan die waardering’11. Vervolgens gaat het rapport in op
(maatschappelijke) ontwikkelingen, op de betekenis daarvan voor de totstandkoming en
samenstelling van het waterschapsbestuur en de conclusies die daaruit te trekken zijn. Het
rapport besluit met een advies over de geborgde zetels.
In haar rapport adviseert de commissie Boelhouwer het huidig stelsel van geborgde zetels af te
schaffen en het algemeen bestuur van het waterschap volledig door verkiezingen samen te

11

Rapport ‘Geborgd gewogen, advies over geborgde zetels in waterschapsbesturen’, p. 1.

11

11

stellen. Als alternatief scenario adviseert de commissie de bestuurscategorie12 bedrijven af te
schaffen, de categorieën ongebouwd en natuurterreinen elk 2 zetels in ieder waterschapsbestuur
toe te kennen en de wettelijke toegewezen zetel in het dagelijks bestuur te schrappen. Ongeacht
het al dan niet handhaven van de geborgde zetels, beveelt de commissie Boelhouwer aan dat
alle waterschapsbesturen een vaste omvang van 30 zetels krijgen.

3.3.

Gesignaleerde ontwikkelingen en reflecties

3.3.1.

Nieuwe dimensie aan uitvoering waterschapstaken
BOX 1 | Toelichting nieuwe dimensie aan waterschapstaken
De commissie Boelhouwer stelt dat het takenpakket van de waterschappen in de afgelopen jaren niet
wezenlijk veranderd is, de context echter wel. Het water heeft steeds meer een ordenende functie
gekregen, waarmee waterschappen steeds dieper doordringen in het (ruimtelijke) domein van andere
overheden.
Ook noemt de commissie de introductie van de Europese kaderrichtlijn Water (KRW). Deze richtlijn bevat
scherpere normen, waardoor het waterkwaliteitsbeheer een andere invulling heeft gekregen met een veel
sterkere binding met de vervuilingsbronnen in het gebied. Waterschappen treden naar buiten om anderen
te bewegen hun vervuilend gedrag aan te passen. Met de aanleg van natuurvriendelijke oevers ten behoeve
van de ecologische doelstellingen en het verbeteren van het zuiverend vermogen van de watergang zelf zijn
waterschappen als nieuwe grondgebruikers de oever opgeklommen, vaak ten koste van een strook
landbouwgrond.

Zowel vanuit het ‘deelbelang geborgd’- als het ‘algemeen politiek’-perspectief worden de nieuwe
dimensies aan de taken van het waterschap en een veranderende context voor het waterschap
herkend. Genoemd wordt dat de waterschappen al decennia lang in een omgeving werken waar
single-issues niet meer bestaan en niet alles met zekerheid te voorspellen is. Vraagstukken zijn
al lange tijd complexer en strategischer van aard aan het worden, zo wordt gesteld.
BOX 2 | Toelichting nieuwe dimensie aan waterschapstaken (2)
De commissie betoogt dat het juridisch instrumentarium van de waterschappen niet of nauwelijks is
veranderd, zij beschikken niet over een ruimtelijk instrument om keuzes van medeoverheden tegen te
houden die vanuit waterhuishoudkundig oogpunt onwenselijk zijn. Het komt dan ook vooral aan op overleg
en dialoog. De commissie stelt dat deze nieuwe context nog nauwelijks de afzonderlijke (al dan niet
geborgde) relatief beperkte belangen binnen een waterschap raakt, maar vraagt om afweging en
afstemming in een breder perspectief en op een hoger ruimtelijk schaalniveau. De commissie stelt dat de
toekomstige uitdagingen zo veelomvattend en vaak waterschapsgrensoverschrijdend zijn, dat de positie van
deelbelangen binnen waterschappen in betekenis afneemt.

Ook wordt in beide perspectieven onderschreven dat overleg en dialoog, zowel binnen het
bestuur als daarbuiten, belangrijke instrumenten zijn om tot adequate besluiten te komen.
Hieraan wordt toegevoegd dat in overleg en dialoog alle betrokken belangen op tafel moeten
komen.
De perspectieven lopen uiteen als het gaat om de positie van de geborgde zetels in de
veranderende context.
Vanuit het ‘algemeen politiek’-perspectief wordt geschetst dat de veranderende context de
vraagstukken binnen het waterschap politieker maken. Met de toename van de complexiteit
neemt het aantal belangen toe. Dit vraagt om een integrale benadering, een politieke afweging
12

Het waterschapsbestuur kent 4 bestuurscategorieën. In het rapport Boelhouwer worden deze als volgt
benoemd: ongebouwd (o.a. agrariërs), bedrijven, natuurterreinen en ingezetenen. Het OFL sluit in deze
rapportage aan bij deze benamingen.

12

12

en een volledig democratische legitimatie. Gesignaleerd wordt dat besluitvorming binnen het
algemeen bestuur al vaker via politieke lijnen plaatsvindt, het algemeen bestuur lijkt soms al op
een gemeenteraad of op provinciale staten. Dit perspectief geeft ook aan dat de geborgden
steeds beter gebruik weten te maken van het politiek instrumentarium. Met het volledig
verkiezen van het algemeen bestuur kunnen nieuwe geluiden sneller gehoord worden. Dit doet
meer recht aan de verschillende belangen, die ontstaan bij de aanpak van complexe opgaven.
Het is in dit perspectief niet meer uit te leggen dat een deel van de zetels in het bestuur bij
voorbaat al is toegewezen aan specifieke belangencategorieën.
Vanuit het ‘deelbelang geborgd’-perspectief wordt gesteld dat de huidige bestuurssamenstelling
met geborgde en gekozen zetels goed toegerust is om de nieuwe dimensies aan te kunnen. De
waterschappen zijn in al die jaren prima in staat geweest om zich aan te passen aan wat nodig
was om te werken aan complexe opgaven binnen een veranderende maatschappelijke realiteit.
De vraag wordt gesteld waarom ze dit nu niet zouden kunnen. Vanuit dit perspectief is niet
duidelijk wat er in het huidige bestuurssysteem niet goed gaat, anders gezegd wat het probleem
is dat met het afschaffen van de geborgde zetels of met het geschetste alternatieve scenario
wordt opgelost. Nadrukkelijk wordt er gewaarschuwd dat het naar binnenhalen van andere,
bredere opgaven ten koste gaat van de focus op water en waterbeheer. Het waterschap wordt in
dit perspectief gezien als netwerkpartner in de brede politieke opgaven, maar niet als eigenaar.
Het waterschap moet de focus op water houden, zo stelt men.

3.3.2.

De impact van het lijstenstelsel
BOX 3 | Toelichting impact van het lijstenstelsel
Sinds 2007 bestaat er voor de waterschapsverkiezingen een lijstenstelsel, waardoor verenigingen, ook
politieke partijen, kunnen meedoen aan de verkiezingen voor de categorie ingezetenen. Inmiddels hebben 3
waterschapsverkiezingen plaatsgevonden, in 2008, 2015 en 2019. Uit de balans die naar aanleiding van
deze drie verkiezingen kan worden opgemaakt ziet de commissie Boelhouwer de volgende impact:

Het debat in het waterschapsbestuur verschuift van specifieke belangen naar het borgen van het
algemeen maatschappelijk belang. De commissie stelt dat blijkt dat de bestuursleden uit de categorie
ingezetenen niet staan voor ‘het’ ingezetenenbelang’, maar voor het bredere waterbelang. Voor de
bestuurders van de geborgde categorieën is dit lastiger, omdat zij voor hun specifieke belang in het
bestuur zitten.

De ‘politieke’ waterschapsbestuurders kunnen zich over de ruimtelijke impact van hun taken goed
verstaan met de gekozenen en bestuurders van bijvoorbeeld gemeente en provincie. Voor een goede
dialoog met de andere overheden is een herkenbare samenstelling van het waterschapsbestuur een
pré.

De hybride structuur, belangenrepresentatie en een politieke representatie, leidt tot discussie en is voor
sommigen moeilijk uitlegbaar. Hierbij wordt aangedragen dat de algemene politieke partijen de
specifieke belangen meewegen in hun besluitvorming en dat bij de samenstelling van de lijsten al
rekening wordt gehouden met specifieke belangen.

De verkiezingen en het politieke proces dat daarop volgt lijkt steeds meer op dat van andere
overheden: partijen met brede programma’s snijden dwars door de in categorieën gestolde belangen.
Dat leidt tot processen van collegevorming en politieke agendavorming, waarbij steun en haalbaarheid
aan belang toenemen en technisch-inhoudelijke argumenten minder dominant zijn.

Zowel in het ‘algemeen politiek’- als in het ‘deelbelang geborgd’-perspectief wordt veel
gereflecteerd op een goede balans in de borging van zowel het algemeen belang als de
specifieke belangen in de huidige vorm van het waterschapsbestuur. Daarbij wordt ook de
impact van grote maatschappelijke opgaven, zoals de klimaatopgave, op het generieke
waterbeheer betrokken. In beide perspectieven wordt gesteld dat complexe opgaven, zoals de
klimaatopgave, het aantal onderwerpen waarmee het waterschap te maken heeft, groter maakt.
In beide perspectieven komt overeen dat er in de afwegingen en in de besluitvorming altijd
voldoende oog moet zijn voor het algemeen belang en de specifieke belangen. Zowel de

13

13

vertegenwoordigers uit de categorie ingezetenen, als de specifieke belangencategorieën
ongebouwd, bedrijven en natuurterreinen geven aan dat zij goed in staat zijn zowel het
algemeen belang als de specifieke belangen te behartigen.
Vanuit het ‘algemeen politiek’-perspectief vragen de komende opgaven om een integralere
afweging, waarbij breed gekeken moet worden naar alle belangen, ook nieuwe, die spelen. De
borging van specifieke belangen past hier niet goed meer bij. Aangegeven wordt dat in een
volledig gekozen waterschapsbestuur veel meer dynamiek zit, waardoor sneller kan worden
ingespeeld op nieuwe belangen die zich binnen het taakveld aandienen. Met de geborgde zetels
blijft het ‘statisch’, zo wordt gesteld.
In dit perspectief staat een volledig gekozen waterschapsbestuur ook de focus op water niet in
de weg. Het waterschap heeft een functioneel bestuur met een duidelijke, vastomschreven taak.
De gekozen bestuurders zijn zich van deze taak en van de bijbehorende zwaartepunten bewust.
Vanuit dit perspectief zijn de waterschapsbestuurders zeker in staat om in de integrale afweging
van belangen het zwaarwegende waterbelang in het oog te houden.
Vanuit het ‘deelbelang geborgd’ perspectief wordt het beeld naar voren gebracht dat met een
volledig verkozen waterschapsbestuur meer politieke vraagstukken op de agenda van het
waterschap zullen komen, hetgeen ten koste gaat van de primaire taak van het waterschap,
namelijk waterbeheer. De vraag is welke gevolgen dit heeft voor de kwaliteit van de besluiten en
de continuïteit van het beleid van het waterschap.
Vanuit dit perspectief wordt gesteld dat in de brede belangenafweging de focus altijd op water
moet blijven: ‘water is te belangrijk om te verwateren’. Het waterschap heeft een duidelijke
taakomschrijving, namelijk waterbeheer, waarbij zowel het algemeen belang als de specifieke
belangen behartigd worden. Voor wat betreft de grote maatschappelijke opgaven wordt vanuit
dit perspectief aangegeven dat het waterschap juist met de huidige bestuurssamenstelling
waarin zowel het algemeen belang als de specifieke belangen geborgd zijn, in staat is nieuwe
uitdagingen doelmatig en efficiënt aan te gaan.
Een zorg vanuit het ‘deelbelang geborgd’-perspectief is dat met een volledig gekozen
waterschapsbestuur het niet zeker is dat de specifieke belangen (die wel nodig zijn in een
integrale afweging) terugkomen in het bestuur. Aangegeven wordt dat het met name voor
bedrijven en agrariërs lastig kan zijn om op de kieslijst te komen.
In dit perspectief klinkt ook het geluid dat bij het wegvallen van de geborgde zetels, de stap
naar het lidmaatschap van een politieke partij geen optie is.
Vanuit het ‘deelbelang geborgd’-perspectief wordt ook de vraag gesteld hoe het vierjaarlijks
kiezen van een nieuw algemeen bestuur zich verhoudt tot de lange planningshorizon, die
waterschappen over het algemeen voor hun technisch-inhoudelijke kerntaken kennen.
De vrees bestaat dat de korte termijn en politieke-strategische belangen leidend worden in de
besluiten en dat er door de vierjaarlijkse verkiezingen minder toekomstgericht gewerkt zal
worden. Ook vreest men voor politieke versplintering.

3.3.3.

Functionele decentralisatie
BOX 4 | Toelichting functionele decentralisatie
De commissie Boelhouwer spreekt in haar advies over het begrip ‘functionele decentralisatie’. De commissie
is van mening dat in de gesprekken over de waterschappen de karakteristiek ‘functioneel’ volledig wordt
bepaald door de specifieke, in de wet vastgelegde, afgebakende taakomschrijving van de waterschappen
(‘gesloten huishouding’). En niet door de samenstelling of totstandkoming van het bestuur. De afgebakende
taakomschrijving geeft wel de mogelijkheid om aan te geven welke specifieke belangen bij de uitvoering
een rol spelen. De vertegenwoordigers van die belangen zouden een plek in het bestuur kunnen krijgen.

Tussen de beide opgehaalde perspectieven blijkt een verschil in visie op de taakinvulling door
het waterschap: het waterschap als hoofdzakelijk uitvoerder van kaders die elders op

14

14

democratisch wijze zijn vastgesteld of het waterschap dat niet alleen uitvoerder is, maar ook
beleidsmaker.
Binnen het ‘algemeen politiek’-perspectief wordt gesteld dat het waterschap niet alleen een
organisatie is die beheert en uitvoert. De expertise die het waterschap in huis heeft,
rechtvaardigt het actief nemen van een strategische (beleids)rol in de aanpak van de
maatschappelijke opgaven. In dit perspectief kijkt het waterschap met een steeds integralere
blik, waarbij de kwaliteit van de leefomgeving centraal komt te staan. Deze verbreding vraagt
een bredere democratische legitimatie van het bestuur, zo wordt gesteld. De vraag vanuit dit
perspectief is of de geborgde zetels hier nog bij passen.
Het ‘deelbelang geborgd’-perspectief stelt dat het waterschap hoofdzakelijk uitvoerder is van
elders gestelde kaders. Het waterschap staat in dit perspectief voor de taak om alle belangen bij
de uitvoering aan bod te laten komen. Dit vraagt een representatie van alle bij de taakuitvoering
relevante belangen in het gebied. Dit pleit in dit perspectief voor het handhaven van de
geborgde zetels in het algemeen bestuur. Aangedragen wordt ook dat het waterschap bij
integrale opgaven met andere overheden in projecten samenwerkt, bijvoorbeeld met
Rijkswaterstaat, natuurmonumenten, gemeenten en provincies.

3.3.4.

Duiding van de belangen
BOX 5 | Toelichting duiding van de belangen
Er zijn 4 bestuurscategorieën die belang hebben bij de uitoefening van de taken van het waterschap. Dit
zijn de categorie ongebouwd, bedrijven, natuurterreinen en ingezetenen. De categorieën ongebouwd,
bedrijven en natuurterreinen hebben in het huidige stelsel geborgde zetels. De categorie ingezetenen wordt
via waterschapsverkiezingen samengesteld.
De commissie Boelhouwer is van mening dat slechts voor 2 van de 3 bestaande specifieke
belangencategorieën, namelijk ongebouwd en natuurterreinen, de belangen in het waterschapsbestuur goed
kunnen worden geduid en aanleiding kunnen zijn voor een geborgde zetel. Voor de geborgde zetel van de
categorie bedrijven is dit voor de commissie lastiger uit te leggen.






De categorie ongebouwd: agrariërs hebben een sterke grondpositie, zijn voor hun functioneren sterk
afhankelijk van een goed waterbeheer, leveren met hun gronden een belangrijke bijdrage aan het
huidige en toekomstige waterbeheer en zijn voor de uitvoering van de maatregelen van het waterschap
noodzakelijk.
De categorie natuurterreinen: ook natuurterreineigenaren hebben een forse grondpositie, de
ontwikkeling en instandhouding van de natuur is sterk afhankelijk van een goed waterbeheer, zij
leveren een bijdrage aan goed waterbeheer, hetgeen ook een randvoorwaarde is voor de succesvolle
ontwikkeling van nieuwe natuur.
De categorie bedrijven: het geld dat van de bedrijven naar het waterschap gaat, is voor een aanzienlijk
deel gekoppeld aan de kosten van het zuiveringsbeheer. Bedrijven betalen een behoorlijk hoge
zuiveringsheffing, gekoppeld aan de vervuilingsgraad van hun aangeleverde afvalwater. Bij de
zuiveringstaak gaat het in feite om de efficiënte bedrijfsvoering van rioolwaterzuiveringen. De
commissie Boelhouwer is van mening dat de betaling voor die taak geen invloed moet hebben op de
bestuurssamenstelling. De commissie onderkent wel dat er bedrijven (anders dan agrariërs) zijn die
voor hun functioneren in belangrijke mate afhankelijk zijn van de beschikbaarheid van goed
oppervlakte water.

Vanuit het ‘algemeen politiek’-perspectief wordt aangedragen dat de geborgde categorieën
namens hun eigen belangencategorie in het waterschapsbestuur zitten, maar dat niet altijd
helder is wie hun achterban is en hoe de raadpleging van de achterban eruit ziet. Ook worden
vraagtekens gezet bij de veronderstelling dat de gehele achterban van een geborgde categorie
hetzelfde belang heeft.

15

15

Vanuit het ‘deelbelang geborgd’-perspectief komt naar voren dat de specifieke
belangencategorieën ongebouwd en natuurterreinen de meeste hectares van het waterschap
bezitten, waarop de maatregelen moeten worden uitgevoerd. Een belangrijk deel van de
uitdagingen die op het waterschap afkomen, hebben betrekking op grondgebonden problemen.
Zonder de inzet van de specifieke belangencategorieën zijn oplossingen niet of nauwelijks
haalbaar.
Aangegeven wordt dat de specifieke belangencategorieën intensief contact onderhouden met
hun achterban: zij besteden veel aandacht aan het houden van verbinding met de
waterschapsbestuurders en hebben aantoonbaar terugkoppelingen en gesprekken. Dit gebeurt
bijvoorbeeld door informatieavonden, publicaties en persoonlijk contact.
Vanuit dit perspectief wordt aangevoerd dat terugkoppeling aan de achterban zorgt voor
draagvlak voor en uitvoering van de maatregelen die het waterschap moet nemen. Meer
draagvlak draagt bij aan vlottere implementatie van maatregelen en besluiten.
Door de benoeming van bestuurders uit de eigen gelederen is er vertrouwen dat het belang op
tafel komt en wordt meegewogen. Dit is een legitimatie voor zeggenschap via een geborgde
zetel, zo stelt dit perspectief.
Bedrijven hebben in de consultatie een eigen perspectief op het afschaffen van de geborgde
zetel voor bedrijven ingebracht. Zij schetsen dat het belang van de rol van bedrijven in het
waterschapsbestuur (inbreng kennis, innovatie, koploperpositie) in het rapport van de commissie
Boelhouwer onderbelicht wordt. De huidige bestuursbetrokkenheid bijvoorbeeld weerhoudt grote
bedrijven ervan eigen waterzuiveringen op te zetten, waardoor de gemeenschappelijke
waterzuiveringen rendabel blijven. Bedrijven betalen hier flink aan mee13. Vanuit het perspectief
van de bedrijven wordt aangegeven dat het rapport van de commissie Boelhouwer onjuiste
informatie geeft over de totstandkoming van de zuiveringsheffing van het waterschap. In het
rapport van de commissie Boelhouwer wordt gesteld dat het waterschap geen invloed heeft op
de hoogte van de heffing, maar dat deze volledig bepaald wordt door wettelijke normen14.

3.4.

Conclusies in rapport Boelhouwer en perspectieven uit OFL-consultatie
BOX 6 | Conclusie 1 van commissie Boelhouwer
Door het afgebakende en beperkte takenpakket van het functionele waterschap is het in principe mogelijk
om de bij de watervraagstukken in het geding zijnde specifieke belangen nader te duiden en
vertegenwoordigers van die belangen op te nemen in het waterschapsbestuur.

In het ‘algemeen politiek’-perspectief komt naar voren dat het opnemen van vertegenwoordigers
van specifieke belangen in het waterschapsbestuur weliswaar mogelijk is, maar dat dit onder
andere gezien de veranderende context van het waterschap niet meer wenselijk is.
Vanuit het ‘deelbelang geborgd’-perspectief wordt deze conclusie van de commissie Boelhouwer
onderschreven. Er wordt in dit perspectief zelfs gepleit voor de noodzakelijkheid van de
geborgde zetels in het waterschapsbestuur.

13

De opbrengst van de zuiveringsheffing bedraagt in 2020 45% van de totale belastingopbrengst van de
waterschappen. Van de zuiveringsheffing wordt 26% betaald door bedrijven.
14
Feitelijk bieden de Waterschapswet en de Waterwet het wettelijke kader voor de waterschapsbelastingen.
Binnen dit kader stellen de waterschappen zelf de hoogte van de heffingen vast.

16

16

BOX 7 | Conclusie 2 van commissie Boelhouwer
Bij de huidige vier belangencategorieën in het bestuur is voor slechts twee categorieën (ongebouwd en
natuurterreinen) een goed beargumenteerde onderbouwing te geven. Het handhaven van de categorie
bedrijven op basis van de (vooral aan de zuiveringen gekoppelde) hoge rekening die sommige bedrijven
aan het waterschap moeten betalen, acht de commissie niet juist. Het is daarnaast volgens de commissie
niet gepast om de ingezetenen, die het algemene waterbelang vertegenwoordigen, een specifieke
belangencategorie te (blijven) noemen.

In paragraaf 3.3.4 worden de perspectieven op dit punt al toegelicht.
In aanvulling hierop wordt vanuit het ‘deelbelang geborgd’-perspectief aangegeven dat elk van
de 4 bestuurscategorieën een specifiek belang heeft. Niet alleen de categorieën ongebouwd,
bedrijven en natuurterreinen, maar ook de categorie ‘ingezetenen’: denk voor deze categorie
bijvoorbeeld aan goed drinkwater en het kunnen sproeien van de tuin.
Het specifieke belang dat door de categorie ‘natuurterreinen’ wordt behartigd, kan voor het
‘deelbelang geborgd’-perspectief ook onder het algemeen belang geschaard worden: natuur is in
dit perspectief geen specifiek belang (voor bepaalde groepen), maar een algemeen belang (komt
ten goede aan iedereen).
BOX 8 | Conclusie 3 van commissie Boelhouwer
De huidige rol van de provincie die de omvang van het waterschapsbestuur en daarbinnen eventueel de
omvang van geborgde zetels vaststelt, leidt tot verschillende uitkomsten die lastig objectief te motiveren
zijn. Het in de wet vastleggen van omvang en samenstelling van het waterschapsbestuur draagt bij aan
objectiviteit.

In beide opgehaalde perspectieven wordt niet specifiek ingegaan op een aanpassing van de
huidige rol van de provincie. De provincie wordt in beide perspectieven gezien als politiek orgaan
dat bijdraagt aan het democratisch gehalte van het waterschap. De provincie besluit over de
samenstelling en omvang van het waterschapsbestuur en stelt op democratische wijze kaders en
wettelijke regelingen vast, waar het waterschap als uitvoerder vervolgens mee aan de slag gaat.
Vanuit ‘algemeen politiek’-perspectief zijn positieve geluiden te horen over een vaste omvang
van het bestuur van 30 zetels. Over een vaste samenstelling wordt wisselend gedacht. In dit
perspectief klinkt ook het geluid dat alle waterschappen een gebied bedienen waarin alle facetten
van de samenleving voorkomen. Er wordt in deze optiek weinig verschil in waterschappen
onderling gezien.
In het ‘deelbelang geborgd’-perspectief wordt met betrekking tot het vastleggen van omvang en
samenstelling van het waterschapsbestuur aandacht gevraagd voor de verschillen in ligging en
aard van het waterschap. Er zijn waterschappen met sterk verstedelijkte gebieden en
waterschappen die bijna volledig in landelijk gebied liggen. De vraag is of deze verscheidenheid
recht kan worden gedaan met een in omvang en samenstelling vastgelegd waterschapsbestuur.
BOX 9 | Conclusies 4 en 5 van commissie Boelhouwer
Als besloten wordt Ongebouwd en Natuurterreinen als twee specifieke belangencategorieën te handhaven,
dan nog is het lastig om de omvang van het belang in het juiste aantal bestuurszetels om te zetten. Een
meetlat daarvoor ontbreekt. Door allerlei veranderingen (opkomst van belangengroeperingen binnen de
belangencategorieën) wordt het ook steeds lastiger te bepalen wie voor de benoeming van de geborgde
leden verantwoordelijk zouden moeten zijn.
Als gekozen wordt voor handhaving van geborgde zetels voor deze twee specifieke belangencategorieën,
onderschrijft de commissie de keuze van de Adviescommissie Water om beide categorieën dan maar in
ieder waterschap elk twee zetels in het bestuur toe te kennen en de wettelijk toegewezen zetel in het

17

17

dagelijks bestuur te schrappen. De nu nog aanwezige rol van de provincies om een besluit te nemen over
het aantal en de verdeling van de geborgde zetels komt daarmee te vervallen.

Vanuit beide perspectieven is er geen tot zeer weinig draagvlak voor het alternatieve scenario
(categorie ongebouwd en natuurterreinen elk twee zetels in elk waterschapsbestuur), er worden
maar weinig voordelen gezien. Als mogelijk voordeel wordt genoemd dat het natuurbelang een
sterkere vertegenwoordiging krijgt. De genoemde nadelen bij dit alternatief komen overeen met
de genoemde nadelen bij het afschaffen van de geborgde zetels, bijvoorbeeld het verlies van
kennis en draagvlak (zie hieronder bij conclusie 9).
Uit de consultatie komen geen geluiden naar voren die erop duiden dat het lastiger wordt om te
bepalen wie voor de benoeming van de geborgde zetels verantwoordelijk zou moeten zijn. In het
‘deelbelang geborgd’-perspectief wordt aangegeven dat de invulling van de geborgde zetels door
de benoemende organisaties op zorgvuldige wijze tot stand komt.
BOX 10 | Conclusies 6 en 7 van commissie Boelhouwer
De gekozen vertegenwoordigers van de (politieke) partijen zijn uitstekend in staat om in de bestuurlijke
discussies alle specifieke belangen in hun afwegingen een plaats te geven.
De voorgaande conclusie laat zich ook anders omschrijven. Door een verschuiving in de aard van de
discussies (van het ‘enge’ interne waterbeleid naar het meer generieke grensoverschrijdende waterbeleid)
vervaagt het verschil tussen de geborgde en de andere bestuursleden. De geborgde bestuurders zijn min of
meer ook politieke fracties geworden. Bij sommige waterschappen zijn ze opgegaan in partijfracties of,
merkwaardig genoeg, zelfs als ‘geborgden’ samen één fractie gaan vormen. Deze praktijk heeft het
verdedigen van een ‘zuiver model met geborgde zetels’ niet eenvoudiger gemaakt.

In het ‘algemeen politiek’-perspectief wordt aangegeven dat gekozen vertegenwoordigers veel
investeren in de opbouw van specifieke kennis en van een netwerk, om zicht te krijgen op de
specifieke belangen in het gebied en deze te kunnen meewegen in hun besluitvorming.
In dit perspectief is de dialoog met de andere overheden die gaan over het ruimtelijk domein
een belangrijk bestanddeel van het dagelijks (bestuurlijke) werk van de waterschappen. Een
geregeld contact tussen de politieke geestverwanten binnen de diverse overheidslagen is van
grote betekenis.
In het ‘deelbelang geborgd’-perspectief zijn de vertegenwoordigers van de specifieke
belangencategorieën het best in staat om de specifieke belangen te behartigen. Immers, zo stelt
dit perspectief, deze vertegenwoordigers kennen hun grond en het gebied als geen ander. Zij
brengen jarenlang opgebouwde kennis en ervaring in. Dat geborgde bestuurders min of meer
ook politieke fracties zijn geworden, komt in de consultatie vanuit dit perspectief niet naar voren.
BOX 11 | Conclusie 8
De huidige praktijk laat zien (hetgeen wordt bevestigd door de quickscan) dat de partijen nu al bij de
samenstelling van hun kandidatenlijst en bij de inhoud van hun partijprogramma rekening houden met de in
het gebied aanwezige belangen. Afschaffen van de geborgde zetels zal dat proces versterken.

In de opgehaalde perspectieven komt over deze conclusie weinig naar voren. Voor wat betreft de
quickscan wordt vanuit het ‘algemeen politiek’-perspectief genoemd dat een
waterschapsbestuurder duidelijk kiest namens welk belang hij in het bestuur zit, los van zijn
beroepsmatige achtergrond.

18

18

BOX 12 | Conclusie 9
Ook de specifieke (gebieds)kennis van de geborgde leden, die vroeger zeer werd gewaardeerd, speelt
gezien de verregaande professionalisering van de (ambtelijke organisatie van de) waterschappen en de
verandering in de scope van de discussies een minder prominente rol.

In de brede maatschappelijke consultatie die het OFL heeft georganiseerd is er vanuit beide
perspectieven veel gereflecteerd op het thema ‘specifieke gebiedskennis’. De rijke oogst aan
argumenten vanuit beide perspectieven is voor het OFL aanleiding tot onderstaande uitgebreide
toelichting.
Zowel uit het ‘deelbelang geborgd’- als uit het ‘algemeen politiek’-perspectief komt naar voren
dat de specifieke gebiedskennis van de geborgde leden ook nu zeer wordt gewaardeerd.
Waterbeheer wordt gezien als een ‘vak’, men doet dit er niet ‘even bij’. Goed waterbeheer omvat
veel taken en is een cruciale factor op veel beleidsterreinen, zoals natuur, landbouw en
zuivering. Waterbeheer is niet statisch, het is een dynamisch systeem, dat te maken heeft met
wisselende omstandigheden (lange perioden van droogte, overvloedige regenval, verdamping,
toenemende vraag naar grondwater). Dynamisch waterbeheer vraagt niet alleen technisch
inhoudelijke kennis, maar ook de kennis om besluiten op deze dynamische schaal te nemen.
In beide perspectieven komt breed het belang naar voren van de aanwezigheid van specifieke en
praktische kennis ten behoeve van de besluiten van het waterschapsbestuur. Dit betreft kennis
over waterbeheer en over dynamisch watermanagement, die belangrijk is voor het borgen van
de uitvoering van de kerntaken van het waterschap. Ook is deze kennis onmisbaar bij de
besluitvoorbereiding door de ambtenaren en aan de bestuurstafel bij het maken van lokaal,
praktisch uitvoerbaar, beleid.
De perspectieven op de positie van deze kennis in het waterschapsbestuur lopen uiteen.
Vanuit het ‘algemeen politiek’-perspectief wordt het belang van specifieke (gebieds)kennis voor
het waterschap erkend, maar wordt dit niet voorbehouden aan de specifieke
belangencategorieën en niet gekoppeld aan een geborgde zetel. Deze kennis kan op hetzelfde
kwalitatieve niveau ingebracht worden door gekozen leden van het algemeen bestuur en vanuit
de ambtelijke organisatie. Ook de gekozen leden en de professionals bij de waterschappen zijn in
staat zich de benodigde kennis eigen te maken. De specifieke kennis van de vertegenwoordigers
van de geborgde categorieën wordt zeker als waardevol gezien, maar kan ook op andere
manieren dan via vertegenwoordiging in het algemeen bestuur worden benut. Vanuit het
‘algemeen politiek’- perspectief is het beschikken over kennis onvoldoende legitimatie voor het
behouden van de geborgde zetels. Kennis is niet hetzelfde als belang, zo wordt gesteld.
In het ‘deelbelang geborgd’-perspectief wordt deze kennis met name ingebracht door de
specifieke belangencategorieën: zij kennen – mede door jarenlange ervaring - het gebied en hun
grond het beste. Het bedrijfsleven heeft bij diverse organisaties een koploperrol in de
energietransitie en bij klimaatdoelstellingen. Deze specifieke (gebieds)kennis is belangrijk bij
bestuurlijke besluitvorming over waterbeheer. Met het wegvallen van de geborgde zetel van de
categorie bedrijven valt een hele dimensie aan kennis en innovatie uit het bestuur weg.
Met het afschaffen van de geborgde zetels valt in dit perspectief de specifieke en noodzakelijke
kennis in het algemeen bestuur weg en daarmee neemt de kwaliteit van de besluiten af.
Er worden in dit perspectief vraagtekens gezet bij de vraag of de gekozen vertegenwoordigers en
de ambtelijke professionals bij de waterschappen zich deze kennis voldoende eigen kunnen
maken.
Vanuit dit perspectief wordt met klem gepleit voor het veiligstellen van kennis in het algemeen
bestuur, omdat in het algemeen bestuur de afwegingen voor de besluitvorming gemaakt worden.
Juist in een dynamisch systeem als waterbeheer is de inzet van de juiste kennis op het juiste
moment, bij het maken van de afwegingen, cruciaal. Op een later moment in het

19

19

besluitvormingsproces gebruik maken van deze kennis, bijvoorbeeld in een klankbordgroep, is te
laat. De afwegingen zijn dan al gemaakt, het besluit is dan al genomen.
Vanuit dit perspectief wordt geschetst dat het ophalen van kennis via een klankbordgroep
betekent dat er zeer veelvuldig overleg nodig zal zijn met de specifieke belangencategorieën.
Niet alleen voor het ophalen van hun belang en kennis, maar ook omdat het waterschap voor de
uitvoering van veel maatregelen afhankelijk is van agrariërs, natuurterreinbeheerders en
bedrijven. Dit vraagt veel, zo niet permanente afstemming, stelt men.

20

20

4.

Conclusie

4.1.

Conclusie
Doel van dit OFL-rapport is het in kaart brengen van de verschillende perspectieven. Over het
algemeen komt het beeld naar voren, dat er geen discussie is over het waterschap als
zelfstandige entiteit. De waterschappen worden breed gezien als belangrijk en als een prettige
samenwerkingspartner.
In de voorgaande hoofdstukken is weergegeven welke beelden en meningen er zijn opgehaald
over de adviezen in het rapport van de commissie Boelhouwer. Daarin zijn duidelijk twee intern
samenhangende perspectieven te onderscheiden, die tegenover elkaar staan. We signaleren dat
er een grote scheidslijn door betrokken partijen loopt, waarbij IPO en VNG geen uitspraken doen
over deze interne discussie. De Unie van Waterschappen faciliteert de discussie en herkent deze
scheidslijn en doet daarom geen uitspraken. De politieke partijen en hun
waterschapsbestuurders onderschrijven in grote lijnen de opvattingen van Boelhouwer cs. De
benoemende organisaties en hun bestuursleden onderschrijven het andere perspectief.
Het beeld van Boelhouwer cs trekt de beleidskant op, de kant van politieke discussie en verbrede
verantwoordelijkheid. Het gaat uit van behoefte aan verandering. Men ziet 2 belangrijke
ontwikkelingen: nieuwe dimensies aan waterschapstaken en de impact van het lijstenstelsel.
Vanuit de redeneerlijn, dat de complexiteit toeneemt van een veelheid aan vraagstukken met
een duidelijke watercomponent (klimaat, kaderrichtlijn Water) wordt betoogd dat dit betekent,
dat de positie van de deelbelangen binnen het waterschap afneemt. Met de introductie van het
lijstenstelsel ziet men processen van collegevorming en politieke agendavorming, waarbij
politieke steun en haalbaarheid aan belang toenemen en technisch-inhoudelijke argumenten
minder dominant zijn. Het gesprek verschuift van het borgen van specifieke belangen naar het
borgen van het algemeen belang. Als bijkomend voordeel ziet men de ervaring van politici om te
netwerken en te besturen met collega-politici van andere bestuurslagen. Hoewel men erkent dat
natuur, landbouw en bedrijven een belang hebben met betrekking tot water, is men van mening,
dat gezien de verbrede doelstellingen, het niet meer nodig is deze geborgd in het bestuur te
verankeren. Hoewel de kennis van deze partijen gewaardeerd wordt, is men van mening dat
deze ook op andere manieren dan in het bestuur geborgd kan worden. Een volledig door
verkiezingen samengesteld bestuur doet volgens hen meer recht aan de verbrede opgaven van
de toekomst.
Het perspectief van de specifieke belangencategorieën richt zich op uitvoering van
waterschapstaken, iets meer technisch-instrumenteel binnen een verbrede context, waarin
samenwerking met partners centraal staat. Het betoogt dat het waterschap als functionele,
specifiek op watergerichte entiteit behouden dient te blijven in de Delta. Men betoogt dat de
waterschappen ook in deze veranderde tijden de wateropgaven gezamenlijk naar tevredenheid
het hoofd bieden en dat het belangrijk is om bij de besluiten omtrent water de specifieke
deelbelangen aan tafel te hebben. Immers, water is dynamisch (het stroomt) en gezamenlijk
met de grondeigenaren zal het water geleid moeten worden om tot uitvoering te komen. Ook de
belangen van de landbouw en natuur zijn dynamisch. Afhankelijk van het weer en de functie van
het land moeten er uitvoerbare besluiten genomen worden om in samenhang het water te
verdelen, afhankelijk van de situatie. Hier is specifieke kennis nodig, die aan de bestuurstafel
niet mag ontbreken. Men ziet water als een specifieke functionele taak, waar men verstand van
moet hebben. Met betrekking tot de bredere algemene opgaven ziet men het waterschap als
netwerkpartner, die de waterbelangen vertegenwoordigt conform de rol en taak vastgelegd in de
Waterschapswet. Deze groep maakt zich zorgen over de voorgestane politisering van het
bestuur. Men maakt zich zorgen dat de scope zich dan teveel verbreedt en is bang dat “het
belang van water verwatert”.

21

21

Beide perspectieven vormen een intern logisch en samenhangend geheel, gestoeld op een ander
beeld van de invulling van de focus binnen de opdracht, zoals deze in de Waterschapswet
geformuleerd staat. De afweging over de invulling van het waterschapsstelsel dient te beginnen
bij het verhandelen van het beeld. Immers “structure follows strategy”.
In deze context refereert het OFL aan een notie in het rapport ‘Belangenrepresentatie in het
waterschapsbestuur’ uit 2009, namelijk dat de taak van het waterschap, de wijze van
belangenrepresentatie en de institutionele ordening van de betrokken bestuursorganen
communicerende vaten zijn. Indien een van deze elementen wordt gewijzigd, dan heeft dat
meteen gevolgen voor de andere15.
De opdracht is om perspectieven op te halen over het stelsel. Daarmee is het onderzoek iets
naar binnen gericht. Het staat op de fundamenten, die de afgelopen jaren zijn gelegd. Deze zijn
niet nadrukkelijk opnieuw geëxpliciteerd, maar dienen wel onderdeel uit te maken van de
afweging. Aan het rapport van de commissie Boelhouwer gaan immers meerdere onderzoeken
vooraf. Dit rapport dient nadrukkelijk in die context gezien worden.
Het OFL verwijst voor meer achtergrondinformatie naar bijvoorbeeld de Waterschapswet en twee
rapporten die in dit OFL-rapport als naslagwerk zijn gebruikt:
1) ‘Advies waterschapsbestuur’, van de Adviescommissie Water (2015).
2) ‘Belangenrepresentatie in het waterschapsbestuur’, van de Commissie van Advies inzake de
Waterstaatswetgeving (2009).
Samen met de bijlagen en deze onderzoeken is de informatie voorhanden om afwegingen te
kunnen maken over het stelsel.

4.2.

Afronding dossier
In de reacties van belanghebbenden zijn duidelijk twee perspectieven te onderscheiden, die
tegenover elkaar staan. Het OFL ziet, gezien het krappe tijdpad tot de volgende
waterschapsverkiezingen op 15 maart 2023 geen mogelijkheden die eraan bij kunnen dragen om
de discussie over dit rapport voor die tijd op een efficiënte en effectieve manier afgerond te
hebben.
Betrokken organisaties hebben aangegeven dat zij uiterlijk één jaar16 vóór de
waterschapsverkiezingen moeten starten met de voorbereidingen voor de verkiezingen en de
benoemingsprocedures. Zonder duidelijkheid over het wettelijk kader, zo geven zij aan, is een
zorgvuldige voorbereiding niet mogelijk. Dit zou betekenen dat het parlementaire proces in
maart 2022 moet zijn afgerond en dat de wetswijziging binnen zeer korte termijn daarna van
kracht moet worden17. Om dit te kunnen halen, dient wetgeving in een zeer korte tijdsspanne tot
stand te komen. Rekening houdend met gebruikelijke formatietijden en min of meer reguliere
versnellingsmogelijkheden lijkt het niet goed mogelijk om dit te realiseren en zijn – indien het
doel is om gereed te zijn voor de komende waterschapsverkiezingen – aanvullende versnellingen
noodzakelijk, bijvoorbeeld in het parlementaire proces. Het is niet aan het OFL om hierover
uitspraken te doen.
Met dit OFL-rapport, de bijlagen en de in paragraaf 4.1 genoemde onderzoeken is de informatie
voorhanden om afwegingen te kunnen maken over het stelsel. Het is aan de politiek om een
keuze te maken over een eventuele wijziging van het stelsel van de geborgde zetels.

15

‘Belangenrepresentatie in het waterschapsbestuur’, Commissie van Advies inzake de
Waterstaatswetgeving (2009), pagina 16 en 22.
16
Uit navraag bij belanghebbende organisaties (waaronder de Unie van Waterschappen) is naar voren
gekomen dat een jaar vóór de verkiezingen gestart wordt met het vinden van geschikte kandidaten voor het
bestuur, waarna verschillende procedures doorlopen moeten worden om te komen tot
kandidaatstelling/benoeming.
17

Zie voor meer informatie over de verschillende stappen en het benodigde tijdpad bijlage 4.

22

22

Bijlage 1: Huidige organisatie
waterschapsbestuur
1.1 Inleiding: het waterbeheer in Nederland; taken en
verantwoordelijkheden18
Rijkswaterstaat (RWS) en de waterschappen zijn de waterbeheerders in Nederland. Een
waterbeheerder heeft als taak om overstromingen te voorkomen, te zorgen voor een goede
waterkwaliteit en voor voldoende grond- en oppervlaktewater.
RWS is verantwoordelijk voor het beheer van grote wateren, zoals de zee en de rivieren. RWS
waarschuwt de betrokken overheden op tijd voor hoogwater of storm op zee. Daarnaast
onderhoudt RWS dijken, dammen, stuwen en stormvloedkeringen. RWS beschermt ook de kust
en geeft rivieren meer ruimte, bijvoorbeeld door Uiterwaarden te verdiepen.
De Rijksoverheid is verantwoordelijk voor het nationale beleid, landelijke maatregelen en voor
de normen voor waterveiligheid van de primaire waterkeringen.
De waterschappen zijn verantwoordelijk voor regionale wateren, zoals kanalen en poldervaarten.
Zij zorgen voor schoon water, zodat de visstand op peil blijft. Waterschappen beschermen het
land ook tegen overstromingen. Zij hebben verantwoordelijkheid voor de regionale
waterkeringen. Daarnaast zorgen ze ervoor dat landbouwers voldoende water hebben voor hun
gewassen en zorgen ze voor de zuivering van afvalwater. Het waterschap stelt beheerplannen op
voor de waterkwaliteit van de wateren in zijn beheersgebied.
Naast RWS en de waterschappen hebben ook de gemeenten en provincies een
verantwoordelijkheid in het waterbeheer.
De provincie heeft verantwoordelijkheid voor de vertaling van het nationale waterbeleid naar
regionale maatregelen. Voor een deel van het waterbeheer heeft de provincie operationele
taken. Het beheer van de grondwaterkwaliteit ligt volgens de Wet bodembescherming ook bij de
provincie. De provincie heeft daarnaast een rol in de omvang en samenstelling van het
waterschapsbestuur (zie paragraaf 1.3).
De gemeente is verantwoordelijk voor het grondwater in stedelijk gebied. Ook zorgt de
gemeente voor de afvoer van afvalwater en overtollig regenwater via de riolering.

1.2 Functionele decentrale openbare lichamen19
Artikel 1 van de Waterschapswet geeft aan wat waterschappen zijn en welke taken aan hen
worden opgedragen. Dat is een belangrijk verschil met de regeling voor provincies en
gemeenten. Waterschappen zijn ook openbare lichamen, net als provincies en gemeenten, maar
hun taken zijn beperkt tot (onderdelen van) het waterbeheer, terwijl de andere twee soorten
openbare lichamen een open huishouding hebben en daarmee behoren tot de algemene
democratie. Waterschappen zijn functionele decentrale openbare lichamen en kennen een
territoriale begrenzing, waar mogelijk geënt op de watersysteemgrenzen. Aan waterschappen is
18

Bron voor paragraaf 1.1: www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/water/waterbeheer-in-nederland

19

Tekst afkomstig van https://www.infomil.nl/onderwerpen/lucht-water/handboekwater/wetgeving/waterschapswet-0/inhoud/]

23

23

de zorg voor het watersysteem en de zorg voor het zuiveren van afvalwater opgedragen.
Daarnaast kan de zorg voor een of meer andere waterstaatsaangelegenheden zijn of worden
opgedragen, zoals de (vaar)wegenzorg.

1.3 Huidige organisatie waterschapsbestuur20
In het huidige bestuurlijk systeem bestaat het bestuur van een waterschap uit een algemeen
bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter.
Het algemeen bestuur (AB)
Het algemeen bestuur bestaat uit vertegenwoordigers van categorieën van belanghebbenden bij
de uitoefening van de taken van het waterschap. Bij de taakuitoefening van het waterschap kan
een onderscheid gemaakt worden in algemene taakbelangen (belangen van iedereen die in het
waterschapsgebied woont, de ingezetenen) en specifieke taakbelangen (bijzondere belangen bij
bepaalde groepen van personen). Agrariërs, bedrijven en natuurterreinbeheerders
vertegenwoordigen deze specifieke taakbelangen, omdat de organisaties die zij
vertegenwoordigen voor hun dagelijkse activiteiten direct afhankelijk zijn van de taakuitoefening
van de waterschappen.
Het waterschapsbestuur bestaat uit de vier bovengenoemde categorieën belanghebbenden21:

Ingezetenen

Ongebouwd (deze categorie omvat bijv. de agrariërs)

Natuurterreinen

Bedrijven
Waterschappen kennen verkiezingen voor het algemeen bestuur, maar niet voor alle zetels.
Alleen voor de zetels van de ingezetenen vinden verkiezingen plaats. De zetels van de drie
specifieke categorieën (ongebouwd, natuurterreinen en bedrijven) worden via
de benoemende instanties LTO, VBNE en VNO-NCW22 ingevuld. Dit zijn de geborgde zetels. De
leden worden voor 4 jaar gekozen, respectievelijk benoemd.
De provincie bepaalt voor elk waterschap de omvang en samenstelling van het bestuur23.
Voor de verdeling per categorie neemt de provincie in aanmerking de aard en de omvang van
het belang of de belangen die de categorie heeft bij de uitoefening van de waterschapstaken.
20

Bron voor par. 1.3: Water besturen - het Nederlandse waterschapsmodel, Unie van Waterschappen, 2019.

21

Voor dit rapport sluit het OFL aan bij de termen die in het rapport van de commissie Boelhouwer zijn
gehanteerd. Op de term ‘ingezetenen’ na, hanteert de Waterschapswet omschrijvingen voor de overige drie
categorieën. Ongebouwd: degenen die krachtens eigendom, bezit of beperkt recht het genot hebben van
ongebouwde onroerende zaken, niet zijnde natuurterreinen als bedoeld in artikel 116, onder c
Waterschapswet (art. 12 lid 2 sub b Waterschapswet); Natuurterreinen: degenen die krachtens eigendom,
bezit of beperkt recht het genot hebben van natuurterreinen, zijnde ongebouwde onroerende zaken waarvan
de inrichting en het beheer geheel of nagenoeg geheel en duurzaam zijn afgestemd op het behoud of de
ontwikkeling van natuur. Onder natuurterreinen worden mede verstaan bossen en open wateren met een
oppervlakte van ten minste één hectare (art. 12 lid 2 sub c en art. 116 sub c Waterschapswet); Bedrijven:
degenen die krachtens eigendom, bezit, beperkt recht of persoonlijk recht gebouwde onroerende zaken in
gebruik hebben als bedrijfsruimte (art. 12 lid 2 sub d Waterschapswet).
22
In de Waterschapswet is nu nog geregeld dat de Kamer van Koophandel de benoemende instantie is voor
de categorie [bedrijven]. Een wetswijziging is aanhangig bij de Tweede Kamer (Wet nieuwe procedure
vaststelling verkiezingsuitslagen, 35489). De wijziging regelt dat de rol van de Kamer van Koophandel als
benoemende organisatie voor de geborgde zetels bedrijven vervalt. Vervolgens wordt aan provinciale staten
opgedragen te bepalen welke organisatie bevoegd is de vertegenwoordigers voor de categorie Bedrijven te
benoemen (daarmee wordt de wet in lijn gebracht met regeling voor de categorieën Ongebouwd en
Natuurterreinen). VNO-NCW en MKB Nederland hebben reeds aangegeven de rol van benoemende
organisatie over te willen nemen.
Provinciale staten stellen voor elk waterschap reglementen vast waarin de verdeling is bepaald. Provinciale
staten kunnen deze verdeling aanpassen, maar het is niet zo dat de verdeling iedere 4 jaar wordt herzien.
23

24

24

Het algemeen bestuur kent minimaal 18 en maximaal 30 leden. Het totaal aantal zetels voor de
specifieke belangencategorieën agrariërs, bedrijven en eigenaren van natuurterreinen, de
geborgde zetels, bedraagt ten minste 7 en ten hoogste 9 zetels, maar maximaal 8 bij een AB
van 18 leden. De Ingezetenen hebben dus altijd de meerderheid in het AB.
Het dagelijks bestuur (DB)
Het algemeen bestuur benoemt de leden van het dagelijks bestuur, met uitzondering van de
voorzitter. Het aantal leden van het dagelijks bestuur varieert per waterschap. Meestal bestaat
het dagelijks bestuur uit 5 of 6 leden, waarvan tenminste 1 lid uit de specifieke belangen
categorieën afkomstig is. De leden van het dagelijks bestuur maken ook deel uit van het
algemeen bestuur. Een belangrijke taak van het dagelijks bestuur is de beleidsvoorbereiding:
alles wat in het algemeen bestuur ter beslissing wordt gebracht, wordt door het dagelijks
bestuur voorbereid.
De voorzitter
De voorzitter van het waterschapsbestuur wordt door de Kroon benoemd voor een periode van 6
jaar. De voorzitter is voorzitter van het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur. De voorzitter
is lid van het dagelijks bestuur, maar geen lid van het algemeen bestuur.

25

25

* Eén van deze zetels wordt in samenspraak met een organisatie voor agrarisch natuurbeheer benoemd.
AFBEELDING 1 | Overzicht waterschappen en hun bestuurssamenstelling (Bron: Unie van Waterschappen)

26

26

Waterschap

Totaal aantal
DB-leden

Geborgd

Gekozen

Aa en Maas

3

1 (ongebouwd)

2 (CDA en Water Natuurlijk)

Amstel, Gooi en Vecht

4

1 (ongebouwd)

3 (PvdA, VVD, Water
Natuurlijk)

Brabantse Delta

4

2 (ongebouwd, bedrijven)

2 (CDA, Ons
Water/Waterbreed)

De Dommel

4

2 (ongebouwd, natuurterreinen) 2 (VVD, Water Natuurlijk)

Delfland

4

1 (bedrijven)

3 (CDA, VVD, Water
Natuurlijk)

Drents Overijsselse Delta 5

2 (bedrijven, ongebouwd)

3 (CU, VVD, Water
Natuurlijk)

Hollands Noorderkwartier 5

1 (ongebouwd)

4 (Groen, Water en Land (2),
PvdA, Water Natuurlijk)

Hollandse Delta

5

2 (bedrijven, ongebouwd)

3 (CDA, Waterschapspartij
Hollandse Delta (2)

Hunze en Aa’s

4

1 (ongebouwd)

3 (CU, PvdA, Water
Natuurlijk)

Limburg

5

2 (ongebouwd, natuurterreinen) 3 (Waterbelang Limburg)

Noorderzijlvest

4

1 (ongebouwd en bedrijven,
Werk aan Water)

3 (VVD-CDA-CU (1), PvdA,
Water Natuurlijk

Rijn en IJssel

4

1 (ongebouwd)

3 (CDA, VVD, Water
Natuurlijk)

Rijnland

5

1 (ongebouwd en bedrijven)

4 (CDA, PvdA, VVD, Water
Natuurlijk)

Rivierenland

5

1 (ongebouwd)

4 (CDA, PvdA, SGP/CU,
Water Natuurlijk)

Scheldestromen

5

2 (bedrijven, ongebouwd)

3 (CDA, Partij voor Zeeland,
SGP)

Schieland en
Krimpenerwaard

4

1 (bedrijven)

3 (SGP/CU, VVD, Water
Natuurlijk)

Stichtse Rijnlanden

4

1 (Landbouw, Natuur en
Economie)

3 (CDA, PvdA, Water
Natuurlijk)

Vallei en Veluwe

4

1 (ongebouwd)

3 (SGP, VVD, Water
Natuurlijk)

Vechtstromen

4

1 (bedrijven)

3 (AWP, CDA, Water
Natuurlijk)

Wetterskip Fryslan

4

2 (ongebouwd icm VVD,
bedrijven)

2 (CDA en CU, Lagere Lasten
Burger

Zuiderzeeland

4

1 (ongebouwd en Werk aan
Water)

3 (CU en SGP/CDA, VVD,50+
en AWP, Water, Wonen en
Natuur

Totaal aantal

90 (100%)

28 (=31%)

62 (=69%)

TABEL 1| Overzicht samenstelling dagelijks bestuur per waterschap: aantallen geborgde en gekozen zetels
en onderling percentage.

27

27

1.3 Feitelijke consequenties van afschaffing voor
bestuurssamenstelling
TABEL 2 | Consequenties van afschaffing geborgde zetels + vaste omvang algemeen bestuur van 30 zetels

Onderwerp

Situatie in huidig
bestuurssysteem

Situatie na
afschaffing
geborgde zetels en
30 zetels vast

Totaal aantal
waterschapsbestuurders

602

630

Totaal aantal gekozen
zetels

442

630

Totaal aantal geborgde 160
zetels

0

Rol provincies

Vaststelling omvang en Geen rol
samenstelling
waterschapsbestuur.

Rol benoemende
organisaties

Benoemen
Geen rol
vertegenwoordigers
voor ongebouwd (71,
door LTO), gebouwd
(63, door VNO-NCW)
en
natuurterreineigenaren
(26, door VBNE).

Samenstelling
Minimaal 1
Volledig door
dagelijks bestuur (DB) vertegenwoordiger van coalitievorming
de geborgde zetels en
coalitievorming.
Voor de 6 waterschappen die momenteel minder dan 30 zetels in het algemeen bestuur
hebben24, betekent het afschaffen van de geborgde zetels en de ophoging naar 30 bestuursleden
dat:

Een partij minder stemmen nodig heeft voor een zetel;

De bestuurskosten voor deze 6 waterschappen zullen stijgen bij verhoging van het
aantal zetels.

24

Drents Overijsselse Delta (29), Vechtstromen (27), Zuiderzeeland (25), Wetterskip Fryslan (25), Hunze
en Aa’s (23) en Noorderzijlvest (23).

28

28

TABEL 3 | Consequenties van alternatief scenario (in alle waterschapsbesturen 2 geborgde zetels voor
ongebouwd, 2 voor natuurterreinen; geborgde zetel bedrijven vervalt; geen vaste DB-zetel; vaste omvang
algemeen bestuur van 30 zetels)

Onderwerp

Situatie in huidig
bestuurssysteem

Situatie na
aanpassing aantal
geborgde zetels en
30 bestuurszetels
vast

Totaal aantal
waterschapsbestuurders

602

630

Totaal aantal gekozen
zetels

442

546

Totaal aantal geborgde 160
zetels in alle
waterschappen

84 (42 voor
ongebouwd, 42 voor
natuurterreinen).
Geborgde zetels voor
bedrijven vervallen.

Rol provincies

Vaststelling omvang en Geen rol
samenstelling
waterschapsbestuur

Rol benoemende
organisaties

Benoemen
Geen rol meer voor
vertegenwoordigers
VNO-NCW.
voor ongebouwd (71,
Benoemen
door LTO), gebouwd
vertegenwoordigers
(63, door VNO-NCW)
ongebouwd (42, door
en
LTO) en
natuurterreineigenaren natuurterreinen (42,
(26, door VBNE).
door VBNE)

Samenstelling
Minimaal 1
Volledig door
dagelijks bestuur (DB) vertegenwoordiger van coalitievorming
de geborgde zetels en
coalitievorming.

29

29

1.4 Belastingstelsel waterschappen25
De waterschappen hebben 4 verschillende belastingen:
1. Watersysteemheffing: deze heffing draagt de kosten van waterveiligheid en van
voldoende en schoon oppervlaktewater (hoofdstuk XVIII Waterschapswet)
2. Zuiveringsheffing: met de opbrengst van deze heffing dekken de waterschappen de
kosten voor het zuiveren van het rioolwater (hoofdstuk XVIIb Waterschapswet)
3. Verontreinigingsheffing: deze heffing betalen bedrijven of particulieren die hun
afvalwater direct op het oppervlaktewater lozen (hoofdstuk 7 § 1 Waterwet)
4. Wegenheffing: deze heffing wordt gebruikt voor de kosten van de wegentaak (vaak
wegen op dijken) die 5 van de 21 waterschappen hebben (hoofdstuk XVIIa
Waterschapswet)
Opbrengsten waterschappen per soort belasting 2019 (in miljoenen euro’s)
Watersysteemheffing
Zuiveringsheffing
Verontreinigingsheffing
Wegenheffing
Totale belastingopbrengst

2019
1.519
1.327
9
48
2.903

Percentage
52,3 %
45,7 %
0,3 %
1,7 %
100 %

Aandeel per bestuurscategorie in de totale opbrengst van de waterschapsbelastingen
2019 (in miljoenen euro’s)26

Ingezetenen27
Bedrijven28 29
Ongebouwd
Natuurterreinen
Totale belastingopbrengst

2019
+/- 2225
+/- 488
186
4
2.903

Percentage
+/- 76,64 %
+/- 16,81 %
6,41 %
0,14 %
100 %

25

De informatie over de waterschapsbelastingen is afkomstig van de website van de Unie van
Waterschappen, https://www.waterschapsspiegel.nl/bedrijfsvergelijkingen/belastingen/.
26
Bij het beantwoorden van de vraag welk aandeel in de belastingopbrengsten van de waterschappen wordt
opgebracht door de bestuurscategorieën Ongebouwd, Natuurterreinen en Bedrijven, is alleen dat deel van de
opbrengst toegerekend dat samenhangt met de bedrijfsmatige activiteiten van die categorieën. Met andere
woorden en bij wijze van voorbeeld: indien het woonhuis van een ondernemer zich ‘op zijn bedrijventerrein
bevindt’, zijn de belastingen die samenhangen met wonen toegerekend aan de categorie Ingezetenen.
27
Zie voetnoot hierna.
28
Voor het aandeel van de bestuurscategorie Bedrijven in de watersysteem- en wegenheffing is er vanuit
gegaan dat deze categorie niet de belangen behartigt van de bedrijven die eigenaren van woningen zijn,
zoals woningbouwcorporaties, commerciële woningverhuurders e.d. omdat er vanuit is gegaan dat deze
eigenaren de watersysteem- en wegenheffing die zij betalen voor 100% doorberekenen in de huur. In de
praktijk zal dit percentage lager liggen. Er is geen onderzoek gedaan hoe hoog het percentage daadwerkelijk
is. Evenmin is het aandeel van de bedrijven die eigenaren van woningen zijn, bekend.
29
Voor het aandeel van de bestuurscategorie Bedrijven in de watersysteem- en wegenheffing is de volledige
opbrengst van de categorie gebouwd niet-woningen betrokken. In de praktijk ontvangen ingezetenen voor
een gebouwde onroerende zaak die niet in gebruik is als woonruimte, ook een aanslag voor deze categorie.
Er is geen onderzoek gedaan wat het aandeel van de bestuurscategorie Ingezetenen in de categorie
gebouwd niet-woningen is.

30

30

Watersysteem- en wegenheffing
Er zijn vier categorieën belastingplichtigen die de watersysteemheffing en bij vijf waterschappen
ook de wegenheffing betalen30:
1. huishoudens in het waterschap (ook wel ‘ingezetenen’ genoemd) (tarief per
huishouden);
2. eigenaren van gebouwen: eigenaren van woningen (ook wel ‘gebouwd woningen’) en
eigenaren van bedrijfspanden (ook wel ‘gebouwd niet-woningen’) (tarief % WOZ
waarde);
3. eigenaren van grond: vooral agrariërs, maar ook eigenaren van sportvelden,
begraafplaatsen, nog onbebouwde bouwgrond en (spoor)wegen (ook wel de ‘ongebouwd’
genoemd) (tarief per ha);
4. eigenaren van natuurterreinen (tarief per ha).
Een belastingbetaler kan tot meer dan één van deze groepen behoren. Een huishouden met een
eigen woning betaalt bijvoorbeeld de ‘watersysteemheffing ingezetenen’ en de
‘watersysteemheffing gebouwd’. De hoogte van de totale rekening wordt in dit geval bepaald
door een bedrag per huishouden en de waarde van de woning. Daarentegen ontvangt een
huurder alleen een aanslag voor de ‘watersysteemheffing ingezetenen’.
Opbrengsten watersysteem- en wegenheffing 2019 per groep belastingplichtigen (in
miljoenen euro’s)
Huishoudens
Eigenaren gebouwd31
Gebouwd woningen
Gebouwd niet-woningen
Eigenaren ongebouwd
Eigenaren natuurterreinen
Totale belastingopbrengst
watersysteem- en
wegenheffing

2019
646
730
587
143
186
4
1.567

Percentage
41,2 %
46,6 %
37,5 %
9,1 %
11,9 %
0,3 %
100 %

Eerst bepaalt een waterschap het kostenaandeel voor de gezamenlijke huishoudens. De omvang
van dit aandeel wordt vooral bepaald door de bevolkingsdichtheid in het beheergebied van het
waterschap en kan uiteenlopen van 20% tot 60% van de totale kosten. Vervolgens worden de
resterende kosten verdeeld over de drie andere groepen. Dit gebeurt op basis van de waarde
van de betreffende gebouwde en ongebouwde onroerende zaken.

30 Voor dit rapport sluit het OFL aan bij de aanduidingen van categorieën die de Unie van Waterschappen op

haar website hanteert. Ook voor deze aanduidingen geldt dat ze niet zo voorkomen in de Waterschapswet.
Ingezetenen: degene die blijkens de basisregistratie personen bij het begin van het kalenderjaar woonplaats
heeft in het gebied van het waterschap en die aldaar gebruik heeft van woonruimte, met dien verstande dat
gebruik van woonruimte door de leden van een gezamenlijke huishouding wordt aangemerkt als gebruik
door een lid van dat huishouden, dat wordt aangewezen door de inspecteur van het waterschap (art. 116
sub a Waterschapswet); gebouwd: krachtens eigendom, bezit of beperkt recht het genot hebben van
gebouwde onroerende zaken (art. 117 lid 1 sub d Waterschapswet); ongebouwd: krachtens eigendom, bezit
of beperkt recht het genot hebben van ongebouwde onroerende zaken, niet zijnde natuurterreinen (art. 117
lid 1 sub b Waterschapswet); natuurterreinen: krachtens eigendom, bezit of beperkt recht het genot hebben
van natuurterreinen, zijnde ongebouwde onroerende zaken waarvan de inrichting en het beheer geheel of
nagenoeg geheel en duurzaam zijn afgestemd op het behoud of de ontwikkeling van natuur. Onder
natuurterreinen worden mede verstaan bossen en open wateren met een oppervlakte van ten minste één
hectare (art. 117 lid 1 sub c en art. 116 sub c Waterschapswet).
31 De heffing voor gebouwd wordt op basis van de WOZ-waarden van gebouwen in rekening gebracht. Uit de

meest recente CBS-cijfers blijkt dat deze verhouding 80,4% woningen – 19,6% bedrijfspanden is.

31

31

Zuiverings- en verontreinigingsheffing
Degene die het gebruik heeft van een woonruimte (huishoudens) of bedrijfsruimte (bedrijven)32
betalen zuiveringsheffing als zij hun afvalwater op de riolering lozen en verontreinigingsheffing
als dat lozen rechtstreeks op oppervlaktewater gebeurt. De hoogte van beide belastingen wordt
bepaald door de hoeveelheid en de mate van vervuiling van het rioolwater. Op ongebouwde
grond wordt geen zuiverings- en verontreinigingsheffing geheven, zodat voor de categorieën
Ongebouwd en Natuurterreinen geen bedrag aan en aandeel in de opbrengst van deze
belastingen geldt.
Opbrengsten zuiverings- en verontreinigingsheffing 2019 per groep
belastingplichtigen (in miljoenen euro’s)
Huishoudens
Bedrijven
Totale belastingopbrengst
zuiverings- en
verontreinigingsheffing

2019
991
345
1.336

Percentage
74,2 %
25,8 %
100 %

32 Voor dit rapport sluit het OFL aan bij de aanduidingen van categorieën die de Unie van Waterschappen op

haar website hanteert. Ook voor deze aanduidingen geldt dat ze niet zo voorkomen in de Waterschapswet.
Woonruimte: een ruimte die blijkens zijn inrichting bestemd is om als een afzonderlijk geheel te voorzien in
woongelegenheid en waarvan de delen blijkens de inrichting van die ruimte niet bestemd zijn om afzonderlijk
in gebruik te worden gegeven (art. 122c onder h en art. 116 sub b Waterschapswet, art. 7.1 lid 1
Waterwet); bedrijfsruimte: een naar zijn aard en inrichting als afzonderlijk geheel te beschouwen ruimte of
terrein, niet zijnde een woonruimte, een zuiveringtechnisch werk of een riolering (art. 122c sub i
Waterschapswet, art. 7.1 lid 1 Waterwet)

32

32

Bijlage 2: Argumentenanalyse
KENNIS, DESKUNDIGHEID EN DRAAGVLAK
Standpunt: Kennis en deskundigheid van geborgden moeten behouden
blijven in het waterschapsbestuur
ARGUMENTATIE EENS
Optimale oplossing
Onderstreept wordt dat de kennis die door de geborgde zetels wordt ingebracht een
sterke relatie heeft met de gebruiksfunctie van de grond. Dit verbetert en verbreedt de
discussie. Aangegeven wordt dat de geborgde categorieën in verband met hun
grondposities en hun onmisbaarheid bij het uitvoeren van de maatregelen van het
waterschap met hun kennis en deskundigheid in het waterschapsbestuur moeten
blijven. Landbouwers en grondeigenaren kennen hun eigen gebied het beste, zij zijn
doorgewinterd op het gebied van water en kunnen in het bestuur bijdragen aan de
beste inhoudelijke oplossingen (beter mét hen praten, dan over hen).
Bedrijven brengen veel innovatieve kennis, ervaringen en inzichten mee, die
bijvoorbeeld in de overgang naar een circulaire economie van groot belang zijn. Bij
afschaffing van de geborgde zetels valt deze inhoudelijke diversiteit weg. Risico is dat
er mensen in de plaats komen ‘die het erbij doen’. En daar is water te belangrijk voor:
water is een vak. Daarnaast laat de actualiteit (het adviesteam rondom Covid-19) zien
hoe belangrijk sectorale kennis voor besluitvorming is. Behoud daarom de nu al
aanwezige sectorale kennis in de besluitvorming van de waterschapsbesturen.
Juist in het bestuur is de kennis en deskundigheid van geborgden van belang, omdat in
het AB de afwegingen over mogelijke oplossingen plaatsvinden. Te onderscheiden zijn
twee soorten kennis: kennis van het water en waterbeheer. En kennis van het belang
van water en waterbeheer. Voor de juiste afweging heb je deze laatste soort kennis
nodig. Die zit bij de geborgden. Reflecteren (bijvoorbeeld in een klankbordgroep) op
oplossingen zonder bij de afwegingen betrokken te zijn geweest, is te laat in het
proces. Dit levert geen optimale oplossing.
In langere trajecten rondom complexe vraagstukken werkt kennisdeling en
meningsvorming beter met een vaste groep geborgden, dan incidenteel overleggen
met een groep politici in een klankbordgroep.
Ook worden vraagtekens gezet bij het schijnbare gemak waarmee in het rapport
Boelhouwer wordt aangenomen dat deskundigheid en kennis van de geborgde
categorieën op een andere democratische manier georganiseerd kan worden. In de
gesprekken wordt gerefereerd aan de soms moeizame participatieprocessen in de
‘algemene democratie’ . Daarnaast zouden de huidige geborgde categorieën
permanent in een klankbordgroep zitten: bijna alles wat er speelt in een waterschap
gaat hen in belangrijke mate aan. De vraag wordt gesteld wat je dan met afschaffing
van de geborgde zetels opschiet. Daarnaast wordt gesteld dat in klankbordgroepen

33

33

doorgaans grotere organisaties met ‘beroepsinsprekers’ deelnemen. Juist de geluiden
van kleinere organisaties zijn ook van belang. Die worden dan niet gehoord.
Draagvlak
Via de geborgde categorieën wordt draagvlak gegenereerd voor de besluiten en
maatregelen van de waterschappen. Er wordt intensief contact met de achterban
gehouden. Vanuit de geborgde zetels wordt veel nadruk gelegd op een adequate
terugkoppeling van en verbinding met de waterschapsbestuurders. Als de geborgden
met hun kennis en deskundigheid in het bestuur betrokken zijn geweest bij de
totstandkoming van besluiten, is het draagvlak bij de achterban groter. Er is dan meer
vertrouwen dat het belang in het besluit geborgd is: ‘een bevriende partij houdt
toezicht in het bestuur’. De geborgden kunnen de boodschap van het waterschap goed
vertalen naar de achterban. Dit zorgt voor vlottere implementatie.

ARGUMENTATIE ONEENS
Kennis in heel AB aanwezig
Kennis over het gebied is in het bestuur niet alleen voorbehouden aan de geborgden.
Ook bij de politieke fracties in de waterschapsbesturen is de kennis en deskundigheid
aanwezig om optimale besluiten te nemen. De leden van politieke fracties brengen zelf
kennis mee, investeren in opbouw van kennis en deskundigheid, en gaan breed het
gebied in om te praten met betrokkenen, om op deze manier feeling te krijgen met het
gebied. Met name in de specifieke politieke waterschapspartijen vind je leden terug
voor wie ‘water een vak is’.
Ander argument is de veranderde positie van het algemeen bestuur. In het verleden
waren waterschappen kleine organisaties met een AB, dat de rol van ‘meewerkend
voorman’ had. Inmiddels zijn de waterschappen verder geprofessionaliseerd, met
deskundige professionals in dienst en is de rol van het AB veranderd. Kennis kan
daarbij ook ingebracht worden door deskundigen/adviseurs. Dit kan goed
georganiseerd worden. Daarbij kunnen zelfs meer belangen aan de orde komen dan
nu, denk bijvoorbeeld aan jongeren en huiseigenaren.
Kennis is niet hetzelfde als belang
Het bestuur van het waterschap is gebaseerd op de trits belang – betaling –
zeggenschap. Kennis en deskundigheid zijn hier geen onderdeel van en horen dus ook
niet te worden meegenomen als argument voor de bestuurssamenstelling.
Het belang van kennis is helder, maar kennis wordt met belangen verknoopt. Kennis
hoort in de ambtelijke organisatie thuis, dit hoeft niet perse in het bestuur. Aangehaald
wordt dat er in de Tweede Kamer ook geen kennisdeskundigen zitten.
Draagvlak niet gegarandeerd
De geborgden zitten namens hun eigen sector, behartigen hun eigen belang, maar hun
achterbanoverleg is niet helder. Wie is de achterban eigenlijk en wordt deze voldoende
betrokken. Bij het algemeen democratisch ingericht bestuur, zoals bij provincies en
gemeenten, is de achterbanraadpleging beter. Daarnaast is de veronderstelling dat
geborgden allemaal hetzelfde belang hebben niet juist. Niet alle boeren bijvoorbeeld

34

34

hebben hetzelfde belang. Dit kan gevolgen hebben voor de breedte van het draagvlak
voor de maatregelen.

35

35

GEHEEL GEKOZEN WATERSCHAPSBESTUUR?
Standpunt: specifieke belangen moeten in bestuur beschermd blijven
door geborgde zetels, anders gaan ze ten onder in grotere algemenere
onderwerpen, vooral in stedelijk gebied.
ARGUMENTATIE EENS
Bij een volledig gekozen waterschapsbestuur in waterschappen met veel stedelijk
gebied kan de uitslag van de waterschapsverkiezingen de uitslag van de landelijke
verkiezingen volgen. De vraag is daarbij ook of en hoe agrariërs een plaats op de
lijsten zouden kunnen krijgen.
Het rapport Boelhouwer gaat er te makkelijk vanuit dat bij onvoldoende
vertegenwoordiging in het bestuur, de sectorbelangen ook op een andere manier
gehoord (kunnen) worden.

ARGUMENTATIE ONEENS
Elk waterschap bedient een breed gebied waarin allerlei facetten van de samenleving
voorkomen. Een scherp onderscheid tussen ‘verstedelijkte’ waterschappen en
plattelandswaterschappen is dan ook niet terecht.
De ervaring wijst uit dat de politieke fracties prima in staat zijn zich te richten op het
gebiedsbelang en zich ook te verdiepen in de belangen van de geborgde categorieën,
door middel van werkbezoeken en overleggen. AB-leden zoeken contact en
samenwerking, overal in het veld. Daarmee worden de belangen van agrariërs
voldoende veilig gesteld.
In het huidige bestuurssysteem is er sprake van ‘een rolverdeling’, dat wil zeggen
geborgd staat voor de sectorbelangen – de politieke fracties voor de andere belangen.
Discussies worden hier doorgaans door verscherpt. Juist als de rolverdeling wordt
losgelaten versterkt de samenwerking en het verantwoordelijkheidsbesef dat alle
belangen op tafel moeten komen.

36

36

Standpunt: huidig bestuurlijk stelsel is onvoldoende toegerust op de
complexe opgaven die op waterschap afkomen.
ARGUMENTATIE EENS
De omgeving waarin het waterschap opereert verandert. Het waterschap krijgt te
maken met complexe strategische opgaven. Daarnaast wordt het in Nederland steeds
drukker, er komen meer belangen, meer uitdagingen. De vraagstukken die nu binnen
waterschappen spelen worden al steeds politieker, bijvoorbeeld kwijtschelding of social
return bij inkoop. Voorzien wordt dat het aantal politieke vraagstukken alleen maar zal
toenemen. Dit vraagt een politieke afweging, van een bestuurslaag die politiekstrategisch kan opereren. Het is hierbij niet uit te leggen dat ongeveer een kwart van
de zetels in het bestuur al is/wordt toegewezen aan bepaalde belangen.
De huidige functionele bestuursvorm, waarin sectorale belangen een prominente
positie innemen, past niet meer bij deze veranderende omgeving. Hier is een integraal
bestuur nodig, waarbij het algemeen belang centraal staat.

ARGUMENTATIE ONEENS
De waterschappen werken al decennia in een omgeving waar single-issues niet meer
bestaan en niet alles met zekerheid is te voorspellen. Vraagstukken zijn al enige
decennia complexer en strategischer van aard en verwacht wordt dat dat niet minder
zal worden. De waterschappen zijn in al die jaren prima in staat geweest om zich aan
te passen aan wat nodig was om te werken aan complexe opgaven binnen een
veranderende maatschappelijke realiteit. De vraag wordt gesteld waarom ze dit nu niet
zouden kunnen. De geborgden zijn heel goed in staat (soms zelfs beter dan de
landelijke politieke fracties) om bij grote opgaven ook andere dan hun eigen belangen
te beschouwen en politieke afwegingen te maken en doen dat in de praktijk ook.
Pas op met het ingrijpen in het bestuurlijk stelsel van het waterschap, deze ingreep
zou een adequate aanpak van de complexe maatschappelijke opgaven door de
waterschappen juist onder druk kunnen zetten. Waterschapsbesturen functioneren nu
goed, de invloed van geborgde zetels is proportioneel. Onduidelijk is wat een wijziging
van het systeem teweegbrengt.
Met grofweg een verdeling van ¼ van de zetels voor het sectoraal belang en ¾ van de
zetels voor het algemeen belang is er geen sprake van een prominente positie van de
geborgde zetels. Daarbij wordt gesteld dat gezonde hoogwaardige natuur en het
bestaan van duurzame landbouw ook geschaard kunnen worden onder ‘algemeen
belang’.

37

37

Standpunt: volledig gekozen waterschapsbestuur past beter bij
waterschap/bestuur met geborgde zetels voldoet niet meer
ARGUMENTATIE EENS
AB werkt al politieker
Besluitvorming binnen het algemeen bestuur vindt steeds vaker via politieke lijnen
plaats, lijkt soms al op gemeenteraad of provinciale staten. Ook de geborgden weten
steeds beter gebruik te maken van het politiek instrumentarium. Daarnaast is de
snelheid waarmee nieuwe geluiden gehoord kunnen worden in een volledig gekozen
bestuur groter. Dit doet meer recht aan de verschillende belangen, die ontstaan bij de
aanpak van complexe opgaven.
Van het waterschap als functionele democratie worden steeds meer integrale
afwegingen gevraagd: dan kom je er niet met op voorhand geborgde belangen. Met
een volledig gekozen waterschapsbestuur is er een zuiverder politieke afweging tussen
het besluit en wat mensen in de regio vinden.
Verantwoordelijkheid hebben (door bijvoorbeeld belasting heffen) is verantwoording
afleggen. Dit vraagt een volledig gekozen bestuur. Geborgde zetels passen hier niet
bij.
Vierjaarlijkse verkiezingen staan lange termijn denken niet in de weg
Besturen van waterschappen wisselen al vele decennia en kunnen op/over langere
termijn denken. Het gaat erom dat lange-termijn-denken in visies van waterschappen
staat en dat ook nieuwe bestuurders hiermee vertrouwd raken.
Oververtegenwoordiging geborgde belangen
In het huidige bestuurssysteem komt het voor dat het belang van de geborgde
categorieën dubbel vertegenwoordigd is: via de geborgde zetels en via de ingezetenen.
Soms zelfs met blokkeermacht ten gevolge. De belangen van met name bedrijven en
agrariërs zitten ook al stevig geborgd in de politieke partijen. Een geborgde zetel is dus
niet nodig. Mocht het betreffende belang toch te weinig behartigd worden door de
zittende fracties, dan kan plaatselijk een partij worden opgericht.
Ander punt is dat de geborgde zetels de democratische onderbouwing van het bestuur
kunnen beïnvloeden. De verkiezingen reflecteren de politieke opvattingen op dat
moment. Dit wordt vertaald in het bestuur. Als daar 9 vaste zetels bij komen, die ook
een politiek geluid vertegenwoordigen, kan dit de politieke sfeer veranderen, waardoor
de verkiezingsuitslag niet meer klopt met de politieke opvattingen in het totale
bestuur. Dit heeft gevolgen voor de democratische onderbouwing.

ARGUMENTATIE ONEENS
Focus op water
De focus moet op water blijven. De kans bestaat dat met een volledig gekozen bestuur
de discussie breder wordt ten koste van de kerntaak water. Water is te belangrijk om
te verwateren. Daarbij is consistentie in waterbeleid belangrijk. Waterbeleid moet niet
afhankelijk worden van verkiezingsuitkomsten. Waterschappen opereren met een
langere termijn horizon. Geen / minder ‘waan van de dag’ dus.

38

38

De functionele waterschappen excelleren in participatieve planvorming. Daarmee horen
ze uit eerste hand allerlei nieuwe geluiden. Met hun kennis van geborgde en algemene
belangen kunnen ze die goed vertalen naar betekenissen voor het door waterschappen
te voeren waterbeleid en -beheer.
Water is een vak! Elke 4 jaar nieuwe bestuurders past hier niet bij. Lange lijnen
worden beter geborgd in het huidige stelsel. Onder het huidige systeem vinden
gesprekken tussen geborgden en politieke partijen plaats, waarbij samen een gewogen
oplossing en afweging wordt gemaakt, die ook voor de lange termijn voor Nederland
goed is. Die geborgde belangen zijn er om te borgen dat ook die belangen serieus
meewegen in integrale afwegingen. Als geborgden er niet meer zijn, zouden die
afwegingen weleens teveel korte-termijn kunnen worden, hetgeen niet goed is voor
Nederland. Het is niet voldoende als de ambtelijke organisatie van het waterschap alle
lange-termijn-issues aan het bestuur voorlegt. De bestuurders van de politieke partijen
moeten door gesprekken met bestuurders van geborgde belangen het juiste inzicht en
gevoel krijgen bij de betekenis van lange-termijn-issues voor het waterbeleid/-beheer
van hun waterschap.
Politiek heeft de neiging zich te richten naar de plaats waar de meeste stemmen zitten.
Een volledig gekozen bestuur heeft het risico dat belangen onevenredig
vertegenwoordigd worden: sommige oververtegenwoordigd, andere
ondervertegenwoordigd: dit is niet in het belang van het waterbeleid.
Een volledig politiek bestuur heeft niet de kwaliteit en betrokkenheid voor de beste
oplossingen en de beste implementatie voor het gebied. Een volledig gekozen bestuur
moet dienstbaar zijn aan het waterbeheer, en niet ten koste gaan van het
waterbeheer. Waterbeheer is technische inhoudelijke materie, die langere termijn
denken vraagt. Met wisselend bestuur is dit niet vast te houden.
Bij waterbeheer is het belangrijk dat diverse belangen proportioneel in het bestuur
vertegenwoordigd worden: proportionele vorm van bestuur.
Het gaat erom dat de diverse belangen volledig en begrijpelijk op de bestuurstafel
moeten komen. Bestuurders moeten over alle belangen met elkaar spreken en
afwegingen maken. Algemeen belang door ingezetenen – andere grote belangen bij
geborgde zetels. Geborgden moeten ook opkomen voor algemeen belang en politieke
partijen moeten ook opkomen voor landbouw, natuur en bedrijven (ongebouwd,
natuur, gebouwd); en in de praktijk gebeurt dat ook, juist omdat die algemene en
specifieke belangen evenwichtig in het bestuur zijn vertegenwoordigd. Samenstelling
van besturen moet gevarieerd kunnen zijn, omdat de gebieden ook zo verschillen. Het
gaat erom dat de geborgden met hun kennis en kunde met de andere bestuurders op
basis van argumenten in gesprek zijn.
In het licht van een mogelijke oververtegenwoordiging door gekozen en benoemde
zetels van de categorieën ongebouwd en bedrijven, is het belang van een geborgde
zetel voor natuur juist onmisbaar.
Verantwoording afleggen is meer een technische exercitie, die niets met een volledig
gekozen bestuur of geborgde zetels te maken heeft.

39

39

Slagkracht neemt af
Als er een geheel politieke ‘top’ op het waterschap komt, kan het zijn dat er meer
energie naar besluitvorming, verantwoording en relatie met de pers gaat dan naar de
uitvoering van de eigenlijke taken. Politiek maakt plannen, op plannen, op plannen. Dit
komt niet ten goede aan de uitvoering. Een volledig gekozen bestuur kan daarnaast
blokkeermacht en polarisatie met zich mee brengen. Bij een volledig gekozen bestuur
kan spanning aan de buitenkant ontstaan in plaats van binnenin de organisatie.
Een volledig gekozen bestuur kan tot gevolg hebben dat de geborgden een ruk naar de
kieslijsten maken, zodat er alsnog niet veel verandert. Hiertegenover wordt juist ook
een aantal keer uitgesproken dat het lid worden van een politieke partij juist geen
optie is bij het wegvallen van geborgde zetels.
Het waterschap van nu is een goed werkend voorbeeld van bestuurders die
pragmatische oplossingen zoeken voor dingen die in de dagelijkse praktijk gedaan
moeten worden, met samenwerking tussen lagen onderling, buiten de politieke
invloedssfeer.
Einde bestuurslaag waterschap
Als het waterschapsbestuur volledig door waterschapsverkiezingen wordt
samengesteld, dan ontstaat er een dubbeling met de provincie. Dit kan het einde
betekenen van de waterschappen. De vraag rijst dan wat zonder geborgde zetels het
verschil is tussen provincie en waterschap. In het waterschap gaat het juist om
regionale belangen met betrekking tot waterschapszaken. Als je het bestuur nu alleen
politiek maakt, dan kan de bestuurslaag waterschap net zo goed stoppen.
Nu al hoog democratisch gehalte
Het huidige functionele waterschapsbestuur is al sterk op democratische leest
geschoeid: partijen hebben mandaat van hun (verenigings)achterban om de meest
geschikte kandidaten te selecteren in een openbaar sollicitatieproces. VNO-NCW doet
assessments voor kandidaten, LTO kijkt naar profielen en achtergronden. Provincie
doet ook een check van de geborgden. Juist mensen op de lijst van politieke partijen
lijken soms niet te weten wat waterschapswerk inhoudt en wat functioneel besturen is.
Dat wil zeggen: andere democratische gremia kunnen nog wat leren van de
samenstelling van het bestuur van het waterschap.

40

40

FINANCIEN
Standpunt: trits belang-betaling-zeggenschap is niet houdbaar
ARGUMENTATIE EENS
Praktijk is nu al anders
Er zijn groepen die veel betalen en relatief weinig zeggenschap hebben. Een voorbeeld
hiervan zijn de huiseigenaren: huiseigenaren betalen als ingezetenen, maar
huiseigenaren betalen ook watersysteemheffing gebouwd, samen met bedrijven. In het
verleden hadden huiseigenaren en bedrijven beide een geborgde zetel. Voor de
huiseigenaren is die zetel inmiddels vervallen.
Ander voorbeeld zijn de ingezetenen: zij betalen gezamenlijk 80% van de inkomsten
van het waterschap33. De ingezetenen zijn de grote betalers, maar zien dit niet terug in
hun zeggenschap34.
Andersom hebben de agrariërs op veel plaatsen veel meer te zeggen dan de 20% die
ze betalen35.
Waar is meer betalen – meer zeggenschap op gebaseerd? Als er een vergelijking wordt
getrokken met gemeentebelastingen, dan betalen sommige inwoners ook meer dan
andere. En dit vertaalt zich ook niet in meer stemrecht.

ARGUMENTATIE ONEENS
De van oudsher geldende trits belang – betaling – zeggenschap is de kardinale
onderscheidende factor tussen de algemene democratie en de functionele democratie.
Boelhouwer stelt deze trits ter discussie met een niet-valide argument, namelijk dat de
geborgde partijen een steeds kleiner onderdeel vormen van het budget van het
waterschap.
Agrariërs en natuurbeheerders hebben een aantoonbaar groot belang bij goed
waterbeheer en betalen daar ook voor. Daarnaast dragen ze ook in natura bij aan een
duurzaam watersysteembeheer, zoals waterberging in en op hun gronden en
onderhoud van watergangen bijvoorbeeld, hetgeen hun belang nog versterkt.

33

Zie voor meer informatie bijlage 1, paragraaf 1.4. Aandeel per bestuurscategorie in de totale opbrengst
van de waterschapsbelastingen 2019 (in miljoenen euro’s). Ingezetenen betalen +/- 76,64%.
34

Het aantal zetels in de algemene besturen bedroeg in 2019 in totaal 602. De verdeling van dit aantal over
de categorieën is als volgt: Ingezetenen: 442 zetels, 73,4% van het totale aantal zetels; Ongebouwd: 71
zetels, 11,8% van het totale aantal zetels; Bedrijven: 63 zetels, 10,5% van het totale aantal zetels;
Natuurterreinen: 26 zetels, 4,3% van het totale aantal zetels. Zie uitgebreider bijlage 1, paragraaf 1.2.
35

Agrariërs worden vertegenwoordigd door de categorie Ongebouwd. Deze categorie heeft een aandeel van
6,41% in de totale opbrengst van de waterschapsbelastingen 2019. Sinds 2019 heeft de categorie
Ongebouwd in 10 waterschappen 10% van de zetels, in 5 waterschappen 13,3%, in 1 waterschap 13,8%, in
2 waterschappen 12%, in 1 waterschap 11,1%, in 2 waterschappen 17,4%.

41

41

Niet het zetelaantal, maar de inbreng van bestuurlijke argumenten maakt of je meer of
minder te zeggen hebt. Met de geborgde zetels is geborgd dat bestuurlijke argumenten
voor de belangen van landbouw, natuur en bedrijven op de bestuurstafel komen.

42

42

OVERIGE BESPROKEN PUNTEN
Zwaartepunt taak waterschap in keten beleid – kaderstelling uitvoering
Reactie:
Waterschap is uitvoerder en werkt binnen kaders, die elders gesteld worden in een
algemeen democratisch proces. Alle belangen moeten bij de uitvoering van de
kaderstelling aan de orde komen. Het belang van stakeholders wordt dan het beste
gediend met een stakeholderdemocratie.
Reactie:
Waterschapsbestuur is zeker niet alleen uitvoerder. Het is politiek bestuur van een
overheidsorganisatie, het is breder dan waterkwaliteit en -kwantiteit: het gaat om de
kwaliteit van de leefomgeving. Dit vraagt een brede democratische legitimatie.
Reactie:
Waterschap is zeker niet een partij die alleen beheert. De expertise die waterschap
heeft rechtvaardigt dat het waterschap een uitgesproken rol neemt in strategische
opgaven en daarin leiderschap laat zien.

43

43

Waterschapsbestuur overal naar 30 zetels36, vaste DB zetel voor
geborgd afschaffen.
Reactie:
Een vast aantal zetels en een vaste verdeling van de geborgde zetels gaat totaal
voorbij aan de samenstelling en karakteristieken van het gebied. In elk waterschap een
zelfde aantal zetels doet geen recht aan de verscheidenheid in structuur van het
waterschap. Hou oog voor verschillen tussen waterschappen, alleen bij meer taken,
meer bestuurders. De vergelijking wordt gemaakt met gemeenten, die ook allemaal
verschillen in gemeentebestuur.
Reactie:
Een vergroting van het aantal zetels zou de kiesdrempel verlagen en kunnen leiden tot
meer splinterpartijen.
Reactie:
Een vergroting van het aantal zetels brengt meer kosten met zich mee.
Reactie:
Een vergroting van het aantal zetels kan het nog lastiger maken om kandidaten te
vinden.
Reactie:
In sommige DB’s zitten meer geborgde dan gekozen leden 37. Dit is een scheve
verhouding. Daarnaast hoeven geborgden bij coalitieonderhandelingen niets in te
leveren: ze zijn al verzekerd van een zetel.

36

6 van de 21 waterschappen hebben momenteel een algemeen bestuur van minder dan 30 zetels: Drents
Overijsselse Delta (29), Vechtstromen (27), Zuiderzeeland (25), Wetterskip Fryslan (25), Hunze en Aa’s (23)
en Noorderzijlvest (23). Zie uitgebreider bijlage 1, paragraaf 1.2.
37

1 waterschap heeft momenteel een dagelijks bestuur dat voor de helft bestaat uit geborgden (De
Dommel: ongebouwd (1), natuurterreinen (1), VVD (1) en Water Natuurlijk (1)). De overige waterschappen
hebben DB’s met een minderheid voor geborgden. Zie uitgebreider bijlage 1, paragraaf 1.2.

44

44

Afschaffen van geborgde zetel van bedrijven
Reactie:
Op meerdere plaatsen wordt het bedrijfsleven gevraagd koploper te zijn in de
energietransitie en bij klimaatdoelstellingen. Met het wegvallen van de geborgde zetel
voor bedrijven valt een hele dimensie aan kennis en innovatie uit het bestuur weg. Dit
is een verlies voor het waterschap. Het is namelijk niet zeker of deze kennis via de
ingezetenen weer in het bestuur terugkomt. Ook is niet zeker of bedrijven via politieke
lijsten vertegenwoordigd worden.
Reactie:
Bedrijven betalen een kwart van de inkomsten van het waterschap, het gaat om veel
geld38. Dit rechtvaardigt een rechtstreekse mogelijkheden om mee te praten in het
bestuur, bijvoorbeeld over de hoogte van de heffingen.
Reactie:
Een mogelijke consequentie van het schrappen van de geborgde zetel van bedrijven is
dat bedrijven andere manieren gaan zoeken om water te zuiveren. Als
grootverbruikers wegvallen heeft dit gevolgen voor de inkomsten en de taken van het
waterschap.
Reactie:
Het kan ook betekenen dat met het verlies van invloed op besluitvorming het
draagvlak voor uitvoering van maatregelen bij bedrijven vermindert. Bedrijven
overleggen met hun achterban en lichten maatregelen toe. Dit zorgt voor acceptatie en
draagvlak.

38 Zie uitgebreider bijlage 1, paragraaf 1.4. Tabel: aandeel per bestuurscategorie in de totale opbrengst van

de waterschapsbelastingen 2019 (in miljoenen euro’s) ). Bedrijven betalen +/- 16,81 %.

45

45

Bijlage 3: Overzicht gesprekspartners
Algemeen
Als onderdeel van de brede maatschappelijke consultatie over het advies van de commissie
Boelhouwer over de geborgde zetels in waterschapsbesturen heeft het OFL in augustus en
september 2020 verdiepende gesprekken gevoerd met een aantal organisaties met grote
betrokkenheid bij de waterschappen. De meeste organisaties zijn door het OFL benaderd voor
een gesprek. Eén organisatie heeft het OFL zelf verzocht om een gesprek.
De gesprekken waren informeel van aard en waren een brede reflectie op de inhoud van het
rapport. Met de gesprekspartners is afgesproken dat hetgeen gezegd zou worden niet
herleidbaar zou zijn naar de persoon of de organisatie, tenzij de gesprekspartners aangaven dat
een expliciete weergave in een verslag akkoord was. De in de gesprekken genoemde
standpunten en argumentatie zijn in het separate geanonimiseerde analysedocument
opgenomen.
Hieronder volgt een overzicht van de gesprekspartners en een summiere weergave van hetgeen
in het gesprek aan de orde kwam.
Benoemende organisaties (LTO, VBNE en VNO-NCW)
Met de benoemende organisaties zijn twee verdiepende gesprekken gevoerd. In deze
gesprekken is onder andere het belang verkend van kennis en deskundigheid in het
waterschapsbestuur, is ingegaan op de gevolgen van volledige waterschapsverkiezingen voor de
behartiging van de sectorale belangen en de rol van boeren en grondeigenaren bij de uitvoering
van maatregelen.
LTO, VBNE en VNO-NCW zijn om meerdere redenen tegen het afschaffen van de geborgde
zetels. Zij vragen zich in de gesprekken meermaals af wat het probleem is dat met afschaffen
van geborgde zetels wordt opgelost.
LTO
LTO benadrukt in het gesprek meermaals dat de kennis die wordt ingebracht vanuit de geborgde
partijen een sterke relatie heeft met de gebruiksfunctie van de grond. Deze kennis is cruciaal bij
de afwegingen in het besluitvormingsproces en kan niet uit het bestuur gemist worden. LTO uit
zorg over het gemak waarmee betoogd wordt dat boeren via politieke partijen hun stem kunnen
laten horen. LTO vraagt ook aandacht voor de forse financiële bijdragen die agrariërs betalen en
het feit dat zij daarnaast in natura veel diensten leveren aan het waterschap.
VNO-NCW
VNO-NCW heeft in het gesprek expliciet aandacht gevraagd voor het punt dat het belang van de
rol van bedrijven in het waterschapsbestuur in het rapport van de commissie Boelhouwer
onderbelicht wordt. VNO-NCW stelt dat de helft van de begroting van de waterschappen bestaat
uit de bekostiging van de rioolzuiveringsinstallaties. Hiervan wordt de helft tot tweederde
opgebracht door de bedrijven, de aanslag daarvan loopt via de fiscale route39. Dit substantiële
onderdeel in de zuiveringsopgave bij de waterschappen is voor VNO-NCW een sterke legitimatie
voor hun plaats in het bestuur.

39

Feitelijk bedraagt de opbrengst van de zuiveringsheffing in 2020 45% van de totale belastingopbrengst
van de waterschappen. Van de zuiveringsheffing wordt feitelijk 26% betaald door bedrijven. (Bron: Unie van
Waterschappen).

46

46

Daarnaast wijst VNO-NCW op een fout in het rapport van de commissie Boelhouwer, in hetgeen
wordt gezegd over de totstandkoming van heffingen.
VBNE
VBNE geeft aan dat de natuurterreineigenaren van mening zijn dat hun gezamenlijke
oppervlakte (het aantal hectares dat zij vertegenwoordigen) onvoldoende gerepresenteerd wordt
in een 100% democratisch gekozen bestuur. Ook stelt VBNE dat natuur en het zorgdragen voor
natuurterreinen geen deelbelang is, maar valt onder het algemeen belang. Dit is de rolopvatting
van de geborgden die door VBNE benoemd worden.
De benoemende organisaties hebben waardering voor de gesprekken die met het OFL gevoerd
zijn. Met name het onderzoeken van en het doorvragen op argumenten hebben voor hen
toegevoegde waarde.
VNG – vanuit Vereniging
De VNG heeft afgezien van het formuleren van een opvatting over het rapport van de commissie
Boelhouwer. Aangegeven wordt dat de samenwerking met de waterschappen goed verloopt en
dat het onderdeel ‘geborgde zetels’ geen belemmering vormt voor deze goede samenwerking.
VNG mengt zich daarom niet in de discussie, maar vindt het in de eerste plaats een zaak van de
waterschappen zelf.
Namens VNG – wethouder
In dit gesprek wordt ingegaan op de samenwerkingsrelatie tussen de gemeente en een
waterschap met een middelgrote stad en omringend platteland. Besproken wordt een omissie in
het rapport: in het licht van de grote maatschappelijke opgaven is in het rapport van de
commissie Boelhouwer niet duidelijk wat er van een waterschap verwacht wordt. In het
verlengde daarvan worden in het gesprek aspecten verkend van het waterschap als uitvoerder
en het waterschap als politiek-strategisch functionerende overheidslaag. En de vraag wat beide
rollen betekenen voor de samenwerking met (overheids)partners en voor de
bestuurssamenstelling.
IPO
IPO als koepelorganisatie is terughoudend om zich te mengen in een discussie over de
organisatie van een andere bestuurslaag, in dit geval de waterschappen. Het is in de eerste
plaats aan de waterschappen zelf om een mening te vormen over het rapport van de commissie
Boelhouwer. IPO geeft dan ook geen formele reactie op het rapport.
IPO geeft wel aan dat de afzonderlijke provincies verdeeld zijn over het afschaffen van de
geborgde zetels. De standpunten over bijvoorbeeld het effect van afschaffing van de geborgde
zetels op het achterbanoverleg en over de houdbaarheid van de trits belang-betalingzeggenschap lopen uiteen.
Departementen (AZ, EZK, LNV, IenW, BZK (BZK verhinderd)
Met de departementen wordt met name het governancevraagstuk rondom het waterschap
verkend: de afweging van een integraal versus een functioneel bestuur in relatie tot de grote
inhoudelijke opgaven. Hamvraag hierbij is hoe belangen en taken goed vorm krijgen.
Geconstateerd wordt dat de afweging om het systeem wel of niet aan te passen hoofdzakelijk
een politieke afweging zal zijn.

47

47

Unie van Waterschappen – bureau
De Unie van Waterschappen (als koepelorganisatie) neemt zelf geen standpunt over het rapport
in.
De Unie van Waterschappen kiest ervoor haar leden in een vijftal klankbordbijeenkomsten over
het advies van de commissie Boelhouwer te bevragen. Een bundeling van de reacties is
inmiddels aangeboden aan de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
Vereniging Eigen Huis
De VEH vraagt in het gesprek aandacht voor de positie van de huiseigenaren. Vroeger hadden
huiseigenaren een geborgde zetel. Inmiddels wordt hun belang door de categorie ‘ingezetenen’
behartigd. De verhouding betaling – zeggenschap is hiermee veranderd. De
‘watersysteemheffing gebouwd’ wordt door huiseigenaren en bedrijven gezamenlijk betaald,
maar de zeggenschap ligt nu nog alleen bij bedrijven.
De VEH zet zich in voor een goede afweging van álle belangen. VEH staat achter een volledig
democratisch gekozen waterschapsbestuur.
PvdA, Waterschap Amstel, Gooi en Vecht
In dit gesprek staat de veranderende context waarin een waterschap opereert centraal en de
gevolgen daarvan voor het waterschap. Er zullen vaker complexe politieke vraagstukken op het
waterschap afkomen, waarbij samenwerking met andere bestuurslagen belangrijk en zelfs
noodzakelijk wordt. Het algemeen belang zal centraler komen te staan. Daarbij speelt de vraag
hoe men tegen een waterschap aankijkt en wat een waterschap is? Uitvoerder of meer? De
gesprekspartners zien in het waterschapsbestuur al een tendens naar politisering, ook bij de
geborgde categorieën.
Ander punt is dat de geborgde zetels de democratische onderbouwing van het bestuur kunnen
beïnvloeden. De verkiezingen reflecteren de politieke opvattingen op dat moment. Dit wordt
vertaald in het bestuur. Als daar 9 vaste zetels bij komen, die ook een politiek geluid
vertegenwoordigen, kan dit de politieke sfeer veranderen, waardoor de verkiezingsuitslag niet
meer klopt met de politieke opvattingen in het totale bestuur. Dit heeft gevolgen voor de
democratische onderbouwing.
De waterschappen
OFL heeft voor het ophalen van standpunten en argumenten bij de afzonderlijke waterschappen
in augustus en september jl. deelgenomen aan klankbordbijeenkomsten die door de Unie van
Waterschappen georganiseerd werden. OFL heeft geluisterd naar de gesprekken die 300
waterschapsbestuurders (algemeen en dagelijks bestuur) met elkaar gevoerd hebben over het
rapport van de commissie Boelhouwer. Duidelijk is geworden dat de meningen over het rapport
Boelhouwer uiteen lopen. De opbrengst aan gezichtspunten is verwerkt in het analysedocument.

48

48

Bijlage 4: Aspecten bij afronding
dossier
In dat kader van de afronding van het dossier over de geborgde zetels is de volgende informatie
van belang.
Waterschapsverkiezingen 15 maart 2023











Sinds 2015 organiseren gemeenten iedere vier jaar de waterschapsverkiezingen, tegelijk
met de verkiezingen voor de Provinciale Staten. Daarnaast moeten de waterschappen op
basis van de Kieswet en het Kiesbesluit verschillende handelingen verrichten voor de
verkiezingen, zoals het instellen van een hoofdstembureau, het aanwijzen van de
vestigingsgemeente en het benoemen van de leden van het hoofdstembureau (art. E6a
Kieswet).
Tot uiterlijk 21 december 2022 kunnen politieke groeperingen een registratieverzoek bij
het centraal stembureau indienen voor de aanduiding op de kandidatenlijst (art. G2a lid
1 Kieswet).
Op 23 december 2022 moet het centraal stembureau de geregistreerde aanduidingen
van de politieke groeperingen en de namen van de gemachtigden en hun
plaatsvervangers in de Staatscourant publiceren (art. G4 juncto G1 lid 8 Kieswet).
Op 30 januari 2023 geschiedt de kandidaatstelling (art. F1 lid 1 Kieswet).
Voor bestaande politieke groeperingen is aangegeven dat zij minimaal driekwart jaar
voorafgaand aan de verkiezingen nodig hebben ter voorbereiding daarvan. Deze tijd is
nodig om netwerken aan te boren voor het zoeken van kandidaten. Met de kandidaten
worden vervolgens interne sollicitatiegesprekken gevoerd, vaak in twee ronden. Nadat
de beoogde kandidaten bekend zijn, moet de kandidatenlijst in de ALV worden
vastgesteld. Vervolgens moeten verschillende formaliteiten worden afgehandeld 40.
Voor nieuwe politieke groeperingen is te kennen gegeven dat minimaal een jaar
voorbereidingstijd moet worden gerekend. In aanvulling op de voorgaande stappen, is
deze tijd nodig voor het oprichten van de partij.

Benoemingsprocedures






De benoemende instanties dienen de procedures die zij hanteren voor de selectie en
benoeming van vertegenwoordigers van de specifieke belangencategorieën tijdig vast te
leggen (art. 14 lid 3 Waterschapswet).
Het waterschap zorgt vervolgens voor publicatie (art. 14 lid 3 Waterschapswet), zodat
het voor de leden van de belangengroeperingen duidelijk is op welke wijze de benoeming
tot stand komt en eventuele kandidaten hun interesse kenbaar kunnen maken.
Voor de benoemende instanties is aangegeven dat zij minimaal een jaar voorafgaand
aan de verkiezingen moeten starten met de kandidaatstellings- en selectieprocedures41.
Nadat de definitieve lijst van kandidaten is vastgesteld, volgen individuele gesprekken

40

Uit navraag bij belanghebbende organisaties (waaronder de Unie van Waterschappen) is deze informatie
naar voren gekomen.
41
Deze informatie komt van een aantal belanghebbende organisaties en van
http://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/xhtmloutput/Actueel/Waterschap%20Aa%20en%20Maas/CV
DR609202.html

49

49

met de kandidaten. Na afronding van deze selectieprocedures wordt op basis van een
gemotiveerde voordracht door de benoemende instanties overgegaan tot benoeming.
Wetgevingsproces






Een wetgevingsproces kent de volgende fasen42:
o Interne voorbereiding
o Consultatie en toetsing (2-3 maanden)
o Voorportaal, onderraad en ministerraad (> 10 weken, NB recesperioden)
o Raad van State (3-4 maanden)
o Tweede Kamer (voorbereidíng en (plenaire) behandeling) (4-6 maanden, NB
recesperioden)
o Eerste Kamer (voorbereiding en (plenaire) behandeling) (2-4 maanden, NB
recesperioden)
o Bekrachtiging, bekendmaking en inwerkingtreding (> 4 weken)
De tijd die met het doorlopen van de verschillende fasen is gemoeid, verschilt van geval
tot geval en hangt af van de omvang en ingewikkeldheid van het project, van politieke
prioriteitenstellingen, enz. In het algemeen kan rekening worden gehouden met de
hierboven aangegeven gemiddelde doorlooptijden. Vanaf de interne voorbereiding tot en
met de bekendmaking in het Staatsblad moet rekening worden gehouden met een duur
van circa twee jaar.
Na bekendmaking in het Staatsblad kan een wettelijke regeling niet gelijk in werking
treden43. Er moet zo veel mogelijk rekening worden gehouden met de voor wetgeving
vastgestelde vaste verandermomenten, te weten 1 januari en 1 juli. Daarnaast geldt een
invoeringstermijn van ten minste twee maanden.

42

Deze informatie is afkomstig van https://www.kcwj.nl/kennisbank/draaiboek-voor-deregelgeving/hoofdstuk-2-formele-wetten-op-voorstel-van-de-regering-nr-0/nr-6planning?ip_login_no_cache=f278d95bcabfb09fd500604803171bc8 (met uitzondering van de gemiddelde
doorlooptijden).
43

Deze informatie is afkomstig van https://www.kcwj.nl/kennisbank/draaiboek-voor-deregelgeving/hoofdstuk-2-formele-wetten-op-voorstel-van-de-regering--139

50

50