ADVIES
Van:
Datum:
Betreft:

adviescommissie vreemdelingenrecht
7 december 2020
wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met aanscherping
van het openbare ordebeleid voor criminele vreemdelingen

SAMENVATTING
Conclusie
Het wetsvoorstel wordt ontraden, omdat er geen deugdelijke rechtvaardiging is voor de verruiming
van afwijzingsmogelijkheden die de Staatssecretaris voorstelt.
Het bestaan van begrenzingen in de afwijzingsmogelijkheden bij een aanvraag voor verblijf voor
onbepaalde tijd van vreemdelingen die in Nederland geboren en getogen zijn vindt zijn grondslag
in de bijzondere positie van zulke vreemdelingen. De banden met Nederland van vreemdelingen
die hier zijn geboren en getogen zijn anders en sterker dan die van vreemdelingen die op latere
leeftijd naar Nederland zijn gekomen.
Het ontnemen van rechtmatig verblijf van hier geboren en getogen vreemdelingen die het criminele
pad zijn opgegaan beperkt de mogelijkheden in de strafketen om criminaliteit te bestrijden, en lokt
vermoedelijk (in verband met het moeten overleven in de marge van de illegaliteit) meer
criminaliteit uit.
Het wetsvoorstel ontbeert een behoorlijke impactanalyse. De werklast voor de IND en DT&V en
een toename van procedures bij de Rechtbank valt te voorzien.
Wanneer het wetsvoorstel wordt aangenomen zal er bovendien een groter beroep worden gedaan
op de gefinancierde rechtsbijstand.
Kernpunten
• In de aankondiging van het wetsvoorstel wordt door de Staatssecretaris een ander doel
genoemd dan in het wetsvoorstel zelf. Onderling zijn die doelen strijdig.
• In het wetsvoorstel wordt gesuggereerd dat de mogelijkheid om een aanvraag voor een
verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd van een vreemdeling die hier geboren en getogen is af
te wijzen slechts in één opzicht wordt verruimd. Dit is onjuist. Het wetsvoorstel verruimt de
afwijzingsmogelijkheid in twéé opzichten. Niet slechts wordt de beperking “alleen voor
drugsgerelateerde delicten” geschrapt, maar ook de beperking dat het moet gaan om een
gevangenisstraf van meer dan 60 maanden. Die laatste verruiming van de afwijzing wordt in
het geheel niet toegelicht of gerechtvaardigd in de toelichting.
• Onvoldoende aandacht is er voor het feit dat de regeling waar dit wetsvoorstel op ziet een heel
specifieke doelgroep betreft, namelijk vreemdelingen die hier geboren en getogen zijn (in de
termen van de wet: vreemdelingen die hier geboren zijn of die voor hun vierde levensjaar naar
Nederland zijn gekomen en hun hoofdverblijf sindsdien niet hebben verplaatst, en inmiddels
meerderjarig zijn geworden). De vergelijkingen die worden getrokken met regelgeving die op
andere groepen van toepassing is gaan daarom mank.
• De doelgroep waar het hier om gaat is in Nederland opgegroeid en opgevoed, heeft zijn
waarden en normen hier opgedaan, en is in dat traject hier in Nederland op het verkeerde pad
beland. In dat opzicht is de doelgroep niet als anders te beschouwen dan Nederlanders die
Pagina 2 van 9

•

•

hier in Nederland op het verkeerde pad geraken. Wanneer hun toch een andere behandeling
ten deel valt, zal daar een rechtvaardiging voor moeten worden aangedragen, waarbij ook er
acht op wordt geslagen, dat bij het ontstaan van een vertrekplicht aan de zijde van die
vreemdelingen een ander land wordt opgezadeld met de gevolgen van het feit dat een persoon
hier in Nederland is opgegroeid tot crimineel.
Bij deze doelgroep speelt daarnaast, dat de banden met Nederland sterker zijn dan die van
vreemdelingen die op latere leeftijd naar Nederland zijn gekomen en op grond van het normale
openbare ordebeleid verder verblijf wordt ontzegd. In het verlengde hiervan moet ook de kans
op vrijwillig vertrek anders ingeschat worden dan bij de groep vreemdelingen die op latere
leeftijd naar Nederland zijn gekomen. Dit heeft consequenties voor de afweging van belangen,
en voor de te verwachten procedures. Het wetsvoorstel heeft in de toelichting ten aanzien van
geen van beide aspecten een onderbouwing gegeven.
Onbegrijpelijk is, dat de staatssecretaris meent, dat bij het verruimen van de mogelijkheid tot
afwijzen, en bij de het verruimen van de mogelijkheid om illegaal verblijf te doen ontstaan,
geen administratieve en financiële consequenties te verwachten zijn.

Pagina 3 van 9

CONSULTATIEREACTIE
Inleiding
De wetswijziging is aangekondigd in een passage in de Kamerbrief van 10 september 2020, die
voor het overige over een ander vreemdelingrechtelijke onderwerp ging.
In de aankondiging geeft de staatssecretaris als achtergrond bij het wetsvoorstel te kennen:
“Daarnaast zal het huidige artikel 21, vierde lid, Vw 2000 worden gewijzigd. Dit werkt op dit
moment belemmerend bij de aanpak van zeer zware criminele vreemdelingen die in
Nederland zijn opgegroeid. Daartoe worden de mogelijkheden om de
verblijfsvergunningsaanvragen voor onbepaalde tijd van criminele vreemdelingen af te
wijzen, verruimd. Zodat deze niet alleen gelden voor opiumdelicten. Dit geeft ook meer
ruimte om bestaande vergunningen in te trekken. Daartoe zal het vierde lid worden gewijzigd
door de volgende zin te schrappen: «De aanvraag kan slechts worden afgewezen op grond
van het eerste lid, onder c, indien de vreemdeling bij onherroepelijk geworden rechterlijk
vonnis is veroordeeld tot een gevangenisstraf van meer dan 60 maanden, ter zake van
handel in verdovende middelen.»”
De consultatie voor het wetsontwerp is gestart op 30 oktober 2020 en wordt gesloten op 30
november 2020. Verantwoordelijk is het Ministerie van Justitie en Veiligheid.
Waar in de aankondiging nog de belemmering van de “aanpak van zeer zwaar criminele
vreemdelingen” als reden werd gegeven voor de wetswijziging wordt in de consultatie als reden
genoemd:
“Met dit wetsvoorstel wordt beoogd om de afwijzingsmogelijkheden te verruimen voor
aanvragen om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd van zeer
zware criminele vreemdelingen die: (a) in Nederland zijn geboren dan wel vóór hun vierde
levensjaar in Nederland verblijven; (b) die hun hoofdverblijf niet buiten Nederland hebben
verplaatst; en (c) inmiddels 18 jaar zijn geworden.”
Het wegnemen van een belemmering in de aanpak van criminelen enerzijds en het verruimen van
afwijzingsmogelijkheden voor aanvragen van vreemdelingen anderzijds zijn naar de mening van de
adviescommissie niet één en hetzelfde doel. Integendeel, dat zijn verschillende doelen, die
onderling strijdig zijn. Immers, de aanpak van criminelen is over het algemeen moeilijker te
realiseren, als die criminelen ook nog eens geen rechtmatig verblijf hebben. Een aantal
afdoeningsmodussen waarvan de rechter gebruik kan maken vervalt dan, zoals toezicht door de
reclassering, of uitvoering van taakstraffen bij een nieuw te constateren feit (ook wanneer dat feit
op zich geen zwaar crimineel feit is - onderscheid moet worden gemaakt tussen de aanpak van
criminaliteit, en de aanpak van criminelen: zware criminelen plegen niet enkel zware criminele
feiten!). Bij de aanpak van criminelen is toezicht en begeleiding door de reclassering en zijn
instrumenten zoals voorwaardelijke straffen en taakstraffen onbetwist zinvol. Hiermee kan in de
optiek van het Ministerie, en het OM criminaliteit worden bestreden. Door die mogelijkheden te
verminderen, zoals het wetsvoorstel doet ten aanzien zware criminelen met een niet-Nederlandse
nationaliteit, wordt de aanpak van die criminelen, en hun criminaliteit juist méér belemmerd.
Aangenomen mag zelfs worden, dat bij het ontbreken van rechtmatig verblijf en het niet gebruik
kunnen maken van voorzieningen, de criminele vreemdelingen ook nog eens méér geneigd zijn tot
het plegen van strafbare feiten, om in de marge van de illegaliteit te kunnen overleven.

Pagina 4 van 9

Daar komt bij dat uitzetting van vreemdelingen vaak zeer moeilijk is. Een uitvoeringstoets dient
tevens te bevatten de daadwerkelijke uitzetting van de vreemdeling.
In het hiernavolgende zal uitgegaan worden van het in de consultatie aangegeven doel, en niet van
het in de brief aan de Kamer aangekondigde doel.
Reikwijdte
Reeds thans is het mogelijk op grond van artikel 21 van de Vw2000 een aanvraag voor een
verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd af te wijzen op gronden van openbare orde of nationale
veiligheid. Een veroordeling voor een misdrijf waartegen een gevangenisstraf van drie jaren of
meer is bedreigd is in de regel reeds voldoende om de aanvraag op af te doen stuiten.
Die afwijzingsgrond wordt in het vierde lid van artikel 21 van deVw2000 beperkt voor meerderjarige
vreemdelingen die in Nederland zijn geboren of al van vóór hun vierde jaar in Nederland verbleven
en hun hoofdverblijf niet buiten Nederland hebben verplaatst. In die gevallen is er tenminste een
veroordeling tot een gevangenisstraf van meer dan 60 maanden vereist, ter zake van handel in
verdovende middelen. Dit is in overeenstemming met de jurisprudentie binnen de EU met
betrekking tot het openbare ordebeleid.
In zowel de kamerbrief, als in de consultatie wordt aangegeven, dat het wetsvoorstel erop
neerkomt, dat de beperking tot drugsdelicten wordt geschrapt, en het overige gelijk blijft.
Dat is niet juist.
Niet slechts wordt de beperking tot drugsdelicten geschrapt, maar ook de beperking, dat het moet
gaan om een gevangenisstraf van meer dan 60 maanden.
Volgens de toelichting op het wetsvoorstel wordt aangesloten bij de zogenoemde glijdende schaal
van artikel 3.86 Vb2000. Deze legt de lat voor een 18-jarige die net voor zijn vierde levensjaar in
Nederland is komen wonen op 40 maanden, waarbij ook jeugddetentie meetelt, en waarbij
bovendien alle straffen kunnen worden opgeteld (lid 2 van artikel3.86 Vb2000). Wanneer er een
veroordeling is voor een straf met een strafbedreiging van meer dan zes jaar is de grens zelfs al
bereikt bij 30 maanden, en voor oudere volwassenen 48 maanden (lid 3 van 3.86 Vb2000). Ingeval
het een optelling betreft van drie verschillende misdrijven, dan is de grens al bereikt bij 12,
respectievelijk 14 maanden (lid 4 en 5 van artikel 3.86 Vb2000).
Het beoogde doel van de regeling is het verruimen van de afwijzingsgronden voor zeer criminele
vreemdelingen. Uit het bovenvermeld voorbeeld blijkt dat een veel grotere groep vreemdelingen
wordt geraakt.
De reikwijdte van de regeling is derhalve tweeledig:
Enerzijds komt de beperking tot drugsgerelateerde delicten te vervallen bij de mogelijkheid een
verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd aan hier geboren en getogen vreemdelingen te
onthouden.
En anderzijds wordt de lat veel lager gelegd voor de staatssecretaris om te kunnen komen tot een
afwijzing in die gevallen.
De staatssecretaris meent de wetswijziging te kunnen rechtvaardigen met een beroep op het feit,
dat de glijdende schaal in de achterliggende jaren diverse malen is aangescherpt, waardoor een
onevenwichtigheid zou zijn ontstaan.
Pagina 5 van 9

De vergelijking van de staatssecretaris gaat volgens de adviescommissie mank. De zaken die
onderhevig zijn geweest aan de aanscherping een van het openbare ordebeleid kunnen niet op
één lijn worden gesteld met vraagstukken met betrekking tot het rechtmatig verblijf van hier te
lande geboren en/of getogen vreemdelingen.
Dat vreemdelingen die elders een substantieel deel van hun opvoeding en hun verwerving van
normen en waarden hebben opgedaan minder dan voorheen een beroep kunnen doen op
langdurig verblijf in Nederland is een politieke keuze, die gerechtvaardigd zou kunnen worden
vanuit de gedachte, dat die vreemdelingen een ander normen en waardenpatroon hebben
meegenomen uit het land waaruit zij afkomstig zijn, en kennelijk niet in staat zijn gebleken zich aan
te passen en zich de normen en waarden van Nederland eigen te maken.
Maar dit verwijt kan niet worden tegengeworpen aan vreemdelingen die hier zijn geboren, of in hun
eerste drie levensjaren naar Nederland zijn gekomen en hier sindsdien zijn gebleven. Die
vreemdelingen zijn opgevoed en opgegroeid in de Nederlandse maatschappij, en het is weliswaar
spijtig, dat het de maatschappij niet gelukt is hen tot betere burgers te maken dan zij blijkens hun
Justitiële Documentatie zijn geworden, maar dat is niet iets wat verweten kan worden aan het land
waarvan zij de nationaliteit bezitten. Deze criminele vreemdelingen zijn feitelijk niet anders dan
even grote criminele Nederlanders. Er is meer rechtvaardiging nodig om het in Nederland (!)
ontstane probleem van hun criminaliteit op het bordje van een ander land te schuiven, dan enkel te
wijzen op de problemen voor de openbare orde in Nederland, en de voor Nederland gelukkige
toevalligheid, dat zij nog een andere nationaliteit hebben.
Deze rechtvaardiging ontbreekt in het wetsvoorstel.
De staatssecretaris heeft voorts niet in de overwegingen betrokken, dat de beperking tot handel in
verdovende middelen is ingegeven door de jurisprudentie van het Hof van Justitie EU en het
EHRM, waarin deze delicten als ernstiger gelden, en meer gewicht in de schaal kunnen leggen
tegenover belangen op grond van artikel 8 EVRM. Daarbij komt, dat deze delicten doorgaans ook
een grensoverschrijdend karakter hebben, nu drugs over het algemeen buiten Europa, althans
buiten Nederland worden gemaakt, of in ieder geval van grondstoffen worden gemaakt die worden
geïmporteerd. Handel in verdovende middelen heeft daardoor een internationaler karakter dan een
aantal andere commune delicten, waaronder delicten die in de toelichting onder paragraaf 1.2.1
worden genoemd. Ook dit maakt, dat een bij weigering van een verblijfsvergunning intredende
vertrekplicht (naar een land buiten Nederland of de EU) meer voor de hand ligt bij deze
drugsdelicten dan bij andere commune delicten.
In dit licht is het ook - anders dan de staatssecretaris meent volgens de toelichting onder paragraaf
1.2.2 - niet inconsistent en onwenselijk, dat de wet de aanvrager van een nationale
verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd een verdergaande bescherming biedt dan de
aanvrager en houder van een EU-verblijfsvergunning.
Er zij op gewezen, dat de nationaalrechtelijke verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd geen
rechten geeft aan de houder ervan buiten Nederland. Een houder van een EU vergunning voor
langdurig ingezetenen heeft zulke rechten wél. Met de laatste vergunning is het makkelijker om in
een andere EU lidstaat een verblijfsvergunning aan te vragen.
Wanneer een houder van een Nederlandse verblijfsvergunning regulier onbepaalde tijd in een
andere EU lidstaat een verblijfsrecht wenst aan te vragen, dan is zijn verblijfsrecht in Nederland
Pagina 6 van 9

daarbij volstrekt irrelevant. Het is daarom logisch, dat bij de aanvraag van een EU
verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen strengere eisen gelden met betrekking tot het
openbare ordebeleid. Ook in dit opzicht immers geldt, dat Nederland niet het spijtige gevolg dat de
opvoeding en het opgroeien van de desbetreffende vreemdeling in Nederland niet ertoe heeft
geleid dat deze een oppassende burger is geworden op het bordje van anderen kan afschuiven.
Terecht zal een dergelijke burger derhalve wel in aanmerking moeten kunnen komen voor een
verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd in Nederland, maar niet voor de EU verblijfsvergunning
voor langdurig ingezetenen, waarmee de deur wordt opengezet naar verblijf in een van de andere
lidstaten.
In de toelichting wijst de staatssecretaris op een drietal uitspraken van het Hof van Justitie van de
EU, waarvan er één dateert van voor het ontstaan van de vreemdelingenwet 2000. De eerste twee
uitspraken bevestigen het hier voor genoemde gegeven, dat in de Europese jurisprudentie
drugsdelicten hebben te gelden als ernstige bedreigingen voor de openbare orde.
De derde uitspraak is een uitspraak waarin de vraag aan de orde was, of een Italiaan, die pas op
zijn 22e naar Duitsland was gekomen en daar “een grote criminele dadendrang aan de orde legde
en tussen zijn 25e en 36e levensjaar en een minderjarige bijna wekelijks tot geslachtsgemeenschap
of andere seksuele handelingen dwong door geweld te gebruiken en te dreigen haar moeder of
haar broer om het leven te brengen”, een gevaar voor de openbare orde vormde in de zin van
artikel 28, lid 3, van EU-Richtlijn 2004/38. Dat het antwoord op die vraag bevestigend luidde vormt
naar het oordeel van de adviescommissie geen reden om aan te nemen, dat daarmee de
jurisprudentielijn dat handel in verdovende middelen over het algemeen meer gewicht in de schaal
legt tegenover belangen die beschermd worden op grond van artikel 8 EVRM verlaten is. Andere
uitspraken die na 2012 zijn gevolgd heeft de staatssecretaris niet gegeven.
Daar komt bij, dat de prejudiciële vraag in de aangehaalde zaak ging over artikel 28, lid 3 van de
EU-Richtlijn 2004/38. Die betreft de toepassing van het openbare ordebeleid bij personen die
langer dan 10 jaar in het gastland verblijven. Die uitspraak kan niet richtinggevend worden geacht
voor meerderjarige ingezetenen die vanaf hun geboorte of sedert hun eerste drie levensjaren in
Nederland woonachtig zijn. Zowel het relevante gegeven, dat zij hier getogen zijn, als het relevante
gegeven, dat in een dergelijk geval de verblijfsduur doorgaans (ruim) langer is dan 15 jaar
ontbreken in artikel 28 van de richtlijn.
De verwijzing naar de uitspraak van het Hof van Justitie van de EU 22 mei 2012 biedt dus geen
grondslag voor het wetsvoorstel.
Samenhang met andere wetsvoorstellen
Er is geen samenhang bekend met andere wetsvoorstellen.
Administratieve verplichtingen
De staatssecretaris stelt, dat er geen administratieve lasten of financiële consequenties met het
wetsvoorstel zijn gemoeid.
Het komt de adviescommissie voor, dat die gevolgtrekking niet logisch en niet juist is.
Immers, indien er meer mogelijkheden in het leven worden geroepen om aanvragen af te wijzen,
dan heeft dit logischerwijze tot gevolg, dat er ook meer gebruik zal worden gemaakt van
rechtsmiddelen tegen die afwijzingen.
Tegen inwilliging en wordt doorgaans geen bezwaar en beroep ingesteld. Tegen afwijzingen wel.
Pagina 7 van 9

Vooral nu de materie deels wordt geregeerd door EU recht, en door de werking van het EVRM,
zullen dergelijke procedures niet eenvoudig zijn, en die zullen administratieve zowel als financiële
consequenties met zich brengen. Deels betekent dit meer werk voor de IND. Deels betekent het
meer werk voor de rechterlijke macht.
Ook brengt het in het leven roepen van extra afwijzingsmogelijkheden consequenties met zich mee
ten gevolge van het ontstaan van onrechtmatig verblijf. Wanneer personen hun verblijfsrecht
verliezen, verliezen zij ook recht op diverse voorzieningen, zoals toeslagen bij de belastingdienst,
uitkering en, woonrechten en dergelijke. Over al deze zaken wordt doorgaans geprocedeerd,
wanneer negatieve beslissingen op de deurmat vallen.
En last but not least: wanneer vreemdelingen hun rechtmatig verblijf verliezen, maar hun hele
leven al in Nederland hebben gewoond, kan niet zomaar worden aangenomen dat zij gewillig aan
hun vertrekplicht zullen willen of kunnen voldoen, zodat aannemelijk is, dat de wetswijziging
gevolgen gaat hebben voor de werklast van de DT&V en mogelijk zal leiden tot hoge kosten ten
gevolge van langdurige vreemdelingenbewaring op grond van artikel 59 Vw2000.
Hiervoor is bovendien reeds gemeld, dat wanneer onrechtmatig verblijf ontstaat, de kans op
criminaliteit toeneemt. Ook dit heeft gevolgen in de sfeer van administratieve en financiële
consequenties, in dit geval voor de strafrechtketen en voor de Nederlandse economie..
Indien de IND in enig geval zou besluiten om de aanvraag voor een verblijfsvergunning voor
onbepaalde tijd niet te verlenen, maar wél een verlenging van de verblijfsvergunning voor bepaalde
tijd (hetgeen onwaarschijnlijk is, en bovendien de vraag oproept waarom de wetswijziging dan
nodig of nuttig zou zijn, maar hetgeen in beginsel wel mogelijk is), en alsdan geen onrechtmatig
verblijf met daaruit volgende kosten ontstaat, dan zijn er andere administratieve gevolgen. In dat
geval zal door de desbetreffende vreemdeling jaarlijks om een verlenging van zijn reguliere
verblijfsvergunning moeten worden gevraagd. Telkens moet bij een verlenging een beoordeling
worden gemaakt van het dossier, met werklastverzwaring voor de IND ten gevolge.
Het door de Staatssecretaris bij de toelichting ingenomen standpunt, dat er geen administratieve
lasten of financiële consequenties zijn gemoeid met het wetsvoorstel is derhalve onbegrijpelijk.
Conclusie
Het wetsvoorstel beantwoordt niet aan het doel dat de staatssecretaris noemde bij de
aankondiging ervan in de brief van 10 september 2020.
Het wetsvoorstel beantwoordt mogelijk wel aan het doel dat in de toelichting bij het wetsvoorstel
zelf wordt genoemd, tenzij de Europeesrechtelijke jurisprudentie de verruiming niet toelaat.
Het wetsvoorstel heeft twee gevolgen voor de rechtspositie van vreemdelingen, terwijl in de
considerans en de toelichting bij het wetsvoorstel wordt gesuggereerd, dat er maar één gevolg is.
Beide gevolgen zijn erop gericht, dat hier geboren en getogen vreemdelingen met een justitiële
documentatie eerder het verblijfsrecht voor onbepaalde tijd kan worden ontzegd. De ene
verruiming betreft de aard van de in acht te nemen delicten. De andere verruiming betreft de
hoogte van de straf(fen).
Het wetsvoorstel ontbeert een rechtvaardiging voor het laten vervallen van de twee beperkingen in
de mogelijkheid aanvragen voor een verblijfsvergunning regulier onbepaalde tijd af te wijzen voor
vreemdelingen die hier geboren en/of getogen zijn.

Pagina 8 van 9

Ten onrechte wordt gesuggereerd, dat met het wetsvoorstel een onevenwichtigheid wordt
weggenomen die geen bestaansrecht zou hebben. Ten onrechte wordt voorts gesuggereerd, dat
het wetsvoorstel in lijn zou zijn met een zich aftekenende wijziging in de Europese jurisprudentie.
Ook is onvoldoende aandacht besteed aan de vraag of er een rechtvaardiging bestaat voor de
gevolgen die het wetsvoorstel met zich meebrengt voor de landen waarvan de vreemdelingen de
nationaliteit bezitten.
Het wetsvoorstel leidt ertoe, dat meer dan voorheen vreemdelingen die hier geboren en getogen
zijn hun verblijfsrecht zullen verliezen, waaruit een grote vermeerdering van de kosten en de
werklast van de IND en de DT&V te verwachten valt, zonder dat dit veel oplevert voor de
bestrijding van criminaliteit.
Het wetsvoorstel wordt derhalve ontraden.

Pagina 9 van 9