Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

33 416

Wet inzake houdbare financiën van de
collectieve sector (Wet houdbare
overheidsfinanciën)

Nr. 8

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 18 maart 2013
Met veel belangstelling heb ik kennis genomen van de opmerkingen en
vragen die door de verschillende fracties zijn gemaakt en gesteld bij het
wetsvoorstel Houdbare Overheidsfinanciën. Bij de beantwoording van de
vragen is de volgende indeling gehanteerd: in onderdeel A van deze nota
komen de Europese afspraken aan de orde. Onderdeel B ziet op vragen
over de verankering van de uitgangspunten van het trendmatige
begrotingsbeleid in het wetsvoorstel. Vragen over de bepalingen in het
wetsvoorstel die zien op decentrale overheden, komen aan bod in
onderdeel C van de nota.

kst-33416-8
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Inhoud

blz.

Algemeen
A.
De Europese afspraken
1.
Verwerking Europese begrotingsafspraken in de Wet Hof
2.
Beoordeling over het voldoen aan de Europese begrotingsdoelstellingen
3.
Verankering Europese afspraken in wetgeving in andere lidstaten
B.
Verankering uitgangspunten trendmatig begrotingsbeleid
C.
Decentrale overheden
1.
Waarom normering van het EMU-saldo van de decentrale overheden?
2.
Duiding gelijkwaardige inspanning
3.
Financieel akkoord: afgesproken saldopad 2014–2017
4.
Ontwikkeling EMU-saldo decentrale overheden
5.
Structurele EMU-tekortruimte nodig voor investeringen?
6.
11 miljard euro minder investeringen door de Wet Hof?
7.
Baten-lastenstelsel: structurele tekortruimte nodig?
8.
Een structureel tekort, is dat houdbaar?
9.
Reserves bij decentrale overheden
10.
Meer lease-, huur- en PPS-constructies door de Wet Hof?
11.
Verbetering kwaliteit informatie over het EMU-saldo van decentrale
overheden
12.
Onderzoek aanpassingen baten-lastensystematiek
13.
Van macronorm naar individuele referentiewaarden
14.
Beheersing en monitoring van het EMU-saldo van de decentrale
overheden
15.
Sanctie-instrumentarium bij structurele overschrijding macronorm
16.
Wordt de sanctie op collectief of individueel niveau bepaald?
D.
Overig / RWT’s

2
3
3
7
8
10
13
13
16
17
19
20
22
23
24
25
26

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

1

26
28
28
28
29
32
34

Algemeen
De kern van het wetsvoorstel is de verankering van Europese begrotingsafspraken en de bepaling dat het Rijk en de decentrale overheden
(gemeenten, provincies en waterschappen) een gelijkwaardige inspanning
moeten leveren aan het voldoen aan deze afspraken, waarvan de meest in
het oogspringende het bereiken van begrotingsevenwicht op middellange
termijn is. Voor het Rijk geldt aanvullend dat de belangrijkste uitgangspunten van het trendmatig begrotingsbeleid een wettelijke verankering
krijgen.
De Wet HOF bevat zowel bepalingen inzake de nationale begrotingsregels
als inzake de Europese begrotingsregels. Een belangrijk uitgangspunt van
de Wet HOF is dat de basisprincipes van het trendmatig begrotingsbeleid
en de verplichtingen die voortvloeien uit het (aangescherpte) Stabiliteitsen Groeipact (SGP) zodanig worden geïntegreerd, dat ze goed op elkaar
aansluiten en elkaar kunnen versterken. Hiermee wordt uitdrukking
gegeven aan het doel van het wetsvoorstel, waar de fracties van SP en
PVV naar hebben gevraagd: de noodzaak te komen tot structurele reductie
van het EMU-tekort en het garanderen van een houdbare EMU-schuld.
Mede door dit wetsvoorstel blijft het realiseren en vasthouden van
houdbare overheidsfinanciën ook na de huidige kabinetsperiode hoog op
de agenda staan.
De Tweede Kamer heeft gevraagd de nationale begrotingsregels een
wettelijke verankering te geven, met het oog op het belang van een
structureel degelijk financieel beleid (motie van de leden Harbers en
Blanksma-van den Heuvel (Kamerstukken II, 2010/11, 32 565, nr. 4)). De
regering geeft invulling aan de motie in artikel 2, tweede lid, door de
belangrijkste uitgangspunten van het trendmatig begrotingsbeleid
wettelijk te verankeren. Dit doet recht aan de noodzaak om op lange
termijn een degelijk begrotingsbeleid zeker te stellen. Vragen over dit
onderdeel van het wetsvoorstel worden behandeld in onderdeel B van
deze nota.
De tweede aanleiding voor het wetsvoorstel vormt de totstandkoming van
een aantal Europese afspraken. In Europa is afgesproken om de Europese
begrotingsdoelstellingen vast te leggen in nationale wetgeving, om
zodoende de nationale verankering van deze Europese afspraken beter te
borgen dan voorheen het geval is geweest. Van nationale wettelijke
verankering van de vereisten gaat een heldere disciplinerende werking uit,
zoals ook de Raad van State in zijn advies bevestigd heeft. Vragen over dit
onderdeel worden behandeld in onderdeel A van deze nota. Vragen over
de wijze waarop decentrale overheden in het wetsvoorstel zijn
opgenomen in relatie tot hun bijdrage aan het realiseren van de Europese
begrotingsdoelstellingen, worden behandeld in onderdeel C van deze
nota.
De leden van de fractie van de SP hebben gevraagd naar de eventuele
gevolgen van de omzetting van het Stabiliteitsverdrag in EU-wetgeving.
Er is afgesproken dat de deelnemende lidstaten binnen vijf jaar concrete
stappen zullen zetten met als doel integratie van het Stabiliteitsverdrag in
de EU-Verdragen.1 Een belangrijke afspraak uit het Stabiliteitsverdrag is
dat de deelnemende lidstaten zich committeren aan het verankeren van
de Europese afspraken over de middellange termijndoelstelling (MTO) in
nationale wetgeving, waarbij aanvullend is gesteld dat deze in de regel
maximaal een structureel tekort van 0,5 procent bbp mag bedragen. De
Nederlandse MTO zoals deze volgt uit de afspraken van de preventieve
1

Zie Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 319, nr. 6.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

2

arm van het Stabiliteits- en Groeipact, is op dit moment reeds een
structureel tekort van maximaal 0,5 procent bbp. Zowel de afspraken uit
het Stabiliteitsverdrag, uitgaande van ratificatie van dit verdrag door
Nederland, als uit de preventieve arm van het SGP zijn al bindend voor
Nederland. De toekomstige integratie van het Stabiliteitsverdrag in de
EU-Verdragen, verandert dit feit niet.
Het kabinet geeft met dit wetsvoorstel ook invulling aan de richtlijn inzake
minimumnormen voor nationale begrotingsraamwerken. Nederland heeft
actief bijgedragen aan de totstandkoming van deze richtlijn door de
uitgangspunten van het trendmatig begrotingsbeleid actief te bepleiten in
Europees verband, om zo overige lidstaten hier ook aan te binden.
Nederland voldoet op veel punten ook zonder aanvullende wet- of
beleidswijzigingen al aan deze richtlijn. De punten waar de richtlijn
aanleiding geeft tot beleidswijzigingen, zijn samengevat in box 3 in de
memorie van toelichting van het wetsvoorstel, inclusief de manier waarop
het kabinet hier met dit wetsvoorstel gehoor aan geeft.
De PVV-fractie heeft gevraagd waarom de afspraak tot wettelijke verankering van de Europese begrotingsregels voor alle lidstaten geldt,
ongeacht de budgettaire uitgangspositie van een lidstaat. In de memorie
van toelichting van het wetsvoorstel wordt gesteld dat «de reden om te
komen tot aangescherpte Europese afspraken is gelegen in de recente
ontwikkeling in de overheidsfinanciën van lidstaten. Door het ontbreken
van begrotingsdiscipline in een aantal landen in de eurozone, ook in
goede economische tijden, zijn serieuze risico’s voor de economische
groei en de financiële stabiliteit in de eurozone opgetreden.» Wanneer op
Europees niveau afspraken worden gemaakt om dit te adresseren, dan
zullen alle lidstaten hier aan moeten voldoen. Vanzelfsprekend betekent
dit in de praktijk dat sommige lidstaten een grotere inspanning zullen
moeten leveren om aan deze afspraken te voldoen dan andere lidstaten.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben gevraagd de beoogde
inwerkingtredingsdatum van de wet (1 januari 2013) nader toe te lichten.
Deze beoogde inwerkingtredingsdatum van het wetsvoorstel Houdbare
Overheidsfinanciën was gericht op een (politieke) afspraak die staatshoofden en regeringsleiders van de eurozone maakten op 26 oktober
2011, om uiterlijk eind 2012 zorg te dragen voor het nationaal wettelijk
verankeren van de regels van het Stabiliteits- en Groeipact. Deze afspraak,
die voortkwam uit het Euro Plus Pact, is hierna verder uitgewerkt en
formeel vastgelegd in het Stabiliteitsverdrag («Verdrag inzake Stabiliteit,
Coördinatie en Bestuur in de EMU)». In dit verdrag is de verplichting
opgenomen dat de nationale wettelijke verankering van het principe van
structureel begrotingsevenwicht uiterlijk binnen 1 jaar na inwerkingtreding van het Stabiliteitsverdrag dient te geschieden. Het Stabiliteitsverdrag is op 1 januari 2013 in werking getreden.
A. De Europese afspraken
1. Verwerking Europese begrotingsafspraken in de Wet Hof
Diverse fracties hebben gevraagd naar de wijze waarop de Europese
begrotingsafspraken zijn verwerkt in het wetsvoorstel. De PvdA-fractie
heeft gevraagd naar de wijze waarop de tekortverbeternorm (het
aanpassingspad naar de MTO) tot uitdrukking komt in de wet. De leden
van de fracties van het CDA en PVV hebben gevraagd naar de mate
waarin Nederland reeds voldoet aan de eisen uit correctieve en preventieve arm van het SGP. Aanvullend daarop hebben de leden van de fractie
van de PVV gevraagd naar de gevolgen van de Wet Hof voor het
budgetrecht van de Tweede Kamer en de mogelijkheid om na inwerking-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

3

treding van de Wet Hof nog af te kunnen wijken van de Europese
begrotingsdoelstellingen. Ook vragen de leden van de CDA-fractie op
welke wijze de uitgavenregel wordt verankerd en vragen zij naar het
onderscheid tussen de MTO en het structurele saldo.
Met het wetsvoorstel Houdbare Overheidsfinanciën worden onder meer
de Europese afspraken over het op middellange termijn bereiken van
structureel begrotingsevenwicht, wettelijk verankerd. Hiermee wordt
voldaan aan de afspraken die hierover gemaakt zijn in Europa. De
volgende stap is vanzelfsprekend dat Nederland en de overige lidstaten de
afspraken uit het Stabiliteits- en Groeipact, zowel de preventieve als de
correctieve arm, in de praktijk ook daadwerkelijk dienen na te leven. De
Europese begrotingsdoelstellingen bestaan uit de maximale tekortnorm
voor het feitelijk EMU-saldo van 3 procent bbp, de maximale norm voor
de EMU-schuld van 60 procent bbp en de middellange termijndoelstelling
voor het structurele EMU-saldo (MTO), thans voor Nederland een
structureel tekort van maximaal 0,5 procent bbp en de procedures om
deze normen te respecteren (bijvoorbeeld de verbeterstappen om bij
afwijking weer zo snel mogelijk aan de normen te voldoen). Deze
afspraken van het SGP worden verankerd door middel van artikel 2, lid 3
van het wetsvoorstel. Ook zonder deze wettelijke verankering, zou
Nederland moeten voldoen aan de Europese begrotingsafspraken en
daarmee ook aan de MTO. De Wet Hof onderstreept in die zin, voor wat
betreft de verankering van de Europese begrotingsdoelstellingen, de
reeds bestaande verplichtingen en daarmee, zoals de Raad van State in
zijn advies heeft aangegeven, is de Wet Hof een vorm van zelfbinding,
waar een disciplinerende werking van uit kan gaan.
De MTO is de landenspecifieke doelstelling voor het structurele
EMU-saldo waar landen op middellange termijn naar moeten streven. De
definitie van het structureel EMU-saldo en de definitie van het structurele
EMU saldo die wordt gehanteerd voor de landenspecifieke MTO, zijn
gelijk. De uitgavenregel valt onder afspraken die in de preventieve arm
van het SGP zijn gemaakt over de MTO, en daarmee onder artikel 2, lid 3a
en 2, lid 3b van het wetsvoorstel. In de preventieve arm van het SGP
wordt niet alleen gekeken of de verbetering van het structurele saldo in
lijn is met de vereiste verbetering richting de MTO (gemiddeld tenminste
0,5 procentpunt per jaar totdat de MTO is bereikt), maar wordt ook een
bredere analyse gemaakt inclusief de ontwikkeling van de overheidsuitgaven, inclusief de uitgavenregel. De kern van de uitgavenregel is dat de
reële uitgavengroei ruim onder een prudente inschatting van de potentiële economische groei dient te liggen, tenzij discretionaire inkomstenverhogende maatregelen worden genomen. Dit geldt zolang de MTO nog
niet is bereikt. De uitgaven regel valt onder de afspraken die in de
preventieve arm van het SGP zijn gemaakt over de MTO en daarmee
onder artikel 2, lid 3a en lid 3b van het wetsvoorstel.
Uit hoofde van het Stabiliteitsverdrag dient aan de wettelijke verankering
van de MTO tevens een correctiemechanisme te worden toegevoegd dat
in werking treedt wanneer significant wordt afgeweken van de Europese
afspraken over het bereiken van structureel begrotingsevenwicht op
middellange termijn. Box 2 in de memorie van toelichting geeft aan op
welke manier dit correctiemechanisme door middel van de wet Houdbare
Overheidsfinanciën wordt vormgegeven. Dit gebeurt in het artikel 2, lid 3
tot en met 8. Deze afspraken in het Stabiliteitsverdrag sluiten nauw aan bij
afspraken die al zijn gemaakt in de preventieve arm van het SGP. De focus
in het Stabiliteitsverdrag ligt op de verankering van afspraken die raken
aan de preventieve arm van het SGP. Dit betekent echter niet, in antwoord
op de vraag van de leden van de fractie van de SP, dat de MTO strenger

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

4

wordt gehandhaafd dan de tekortnorm van 3 procent bbp voor het
feitelijke EMU-saldo.
Artikel 2 lid 3b van het wetsvoorstel stelt dat het trendmatig begrotingsbeleid geschiedt met inachtneming van de door de instellingen van de
Europese Unie vastgestelde procedures voor het respecteren van de
normen met betrekking tot het structurele EMU-saldo, het feitelijke
EMU-saldo en de EMU-schuld. Artikel 2 lid 3c geeft aan dat ook rekening
wordt gehouden met de door de instellingen van de Europese Unie aan
de lidstaat Nederland gegeven aanbevelingen voor het respecteren van de
normen voor het structurele EMU-saldo, het feitelijke EMU-saldo en de
EMU-schuld. Onder deze twee artikelen vallen de regels en aanbevelingen
voortvloeiend uit de correctieve en preventieve arm van het SGP, inclusief
de buitensporigtekortprocedure en de bepaling over de afname van de
staatsschuldquote waar de leden van de CDA-fractie naar verwijzen. Dit is,
in reactie op een vraag van de CDA-fractie, conform principe nummer 6.
Op dit moment is voor Nederland in de buitensporigtekortprocedure
vastgesteld dat Nederland over de periode 2011–2013 een gemiddelde
jaarlijkse structurele tekortverbetering van 0,75 procent bbp moet
realiseren. Als Nederland niet meer in een buitensporigtekortprocedure
zit, gelden de vastgestelde normen van de preventieve arm van het SGP.
Dit betekent dat Nederland is gebonden aan een structurele jaarlijkse
tekortverbetering van tenminste gemiddeld 0,5 procent bbp totdat de
MTO is bereikt. Hoeveel Nederland zou moeten bezuinigen om na ontslag
uit de buitensporigtekortprocedure naar de MTO te bewegen, is afhankelijk van de economische situatie op dat moment. Daarnaast is reeds
veelvuldig gebleken dat het structurele EMU saldo zeer volatiel is. Het
aangrijpingspunt voor aanvullende bezuinigingen in de Wet Hof bij het
niet voldoen aan de MTO is een concrete aanwijzing van de Europese
Commissie aan Nederland dat het in gebreke is gebleven in relatie tot de
MTO-doelstelling. Wanneer de Europese begrotingsregels over het
bereiken van de MTO-doelstelling overtreden worden, kan een financiële
sanctie volgen zoals afgesproken in het aangescherpte SGP met aanname
van het sixpack. Dit is niet nieuw en de Wet Hof vormt daarom geen
beperking van het budgetrecht van de Tweede Kamer. Ook is daarom
geen sprake van een extra souvereiniteitsoverdracht ten opzichte van de
reeds bestaande situatie waarin Nederland al moet voldoen aan de eisen
uit het SGP, dit in reactie op een vraag van de PVV-fractie.
De leden van de fractie van de PVV hebben gevraagd naar het soort
aanbevelingen dat gegeven kan worden bij het niet voldoen aan de
Europese begrotingsdoelstellingen. Het voldoen aan de eisen die gesteld
worden aan de progressie richting de MTO vallen onder de preventieve
arm van het SGP. Wanneer een lidstaat significant is afgeweken van het
aanpassingspad richting de MTO, moet de Commissie de lidstaat een
waarschuwing geven. Binnen een maand na de waarschuwing zal de
Raad aanbevelingen aan de lidstaat doen, met hierin een deadline
waarvoor de lidstaat actie moet ondernemen. Indien de Raad na het
passeren van de deadline, op basis van een voorstel van de Commissie
constateert dat geen effectieve actie is genomen, zal de Commissie een
aanbeveling aan de Raad doen voor het opleggen van een rentedragend
deposito (van 0,2 procent bbp). Een significante afwijking zal een lidstaat
daarbij niet worden aangerekend in geval van uitzonderlijke economische
omstandigheden. Hiervoor gelden dezelfde criteria als in de correctieve
arm van het SGP (zie Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 21 501-07,
nr. 914). Een eventuele significante afwijking wordt niet geconstateerd op
basis van verwachtingen en ramingen, maar alleen op basis van realisatiecijfers.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

5

Het niet voldoen aan de tekortnorm van 3 procent bbp voor het feitelijke
EMU-saldo dan wel het onvoldoende terugbrengen van de EMU-schuld
valt onder de correctieve arm van het SGP. In deze gevallen stelt de
Commissie een advies op aan de Raad, waarin aangegeven wordt of de
Commissie deze situatie al dan niet buitensporig vindt. Als de Raad
vervolgens besluit dat er sprake is van een buitensporig tekort of een
buitensporige schuld, dan krijgt de desbetreffende lidstaat aanbevelingen
waarin aangegeven wordt dat deze situatie hersteld dient te worden en
waarin een deadline voor correctie wordt genoemd. Na het vaststellen
van de aanbevelingen bekijkt de Commissie (in de regel na 6 maanden) of
een lidstaat effectieve actie heeft ondernomen naar aanleiding van de
aanbevelingen. Daarna zal de Commissie zolang de procedure loopt ook
regelmatig bekijken of een lidstaat voldoende op koers blijft. Op advies
van de Commissie, kan de Raad vaststellen dat een lidstaat onvoldoende
actie heeft ondernomen. Dit vormt voor eurolanden de opmaat naar een
boete van maximaal 0,2 procent bbp en nieuwe (strengere) aanbevelingen.
De CDA-fractie heeft gevraagd of met het voorliggende wetsvoorstel
voldaan wordt aan de Europese afspraak om het principe van begrotingsevenwicht op grondwettelijk – of gelijkwaardig – niveau te verankeren. Het Stabiliteitsverdrag stelt dat nationale wettelijke verankering van
het principe van begrotingsevenwicht bij voorkeur dient te geschieden op
constitutioneel niveau, maar staat ook een bindende wet toe waarmee
gegarandeerd kan worden dat dit principe gedurende de nationale
begrotingsprocessen volledig gerespecteerd wordt. Het is aan de
deelnemende lidstaten zelf te bepalen via welke route deze verankering
precies plaatsvindt. Met de Wet Houdbare Overheidsfinanciën wordt aan
deze eisen voldaan. Deze wet volstaat omdat de afspraak tot (het bereiken
van) structureel begrotingsevenwicht uit het verdrag voor Nederland
reeds rechtstreeks voortvloeit uit de preventieve arm van het SGP, en het
verdrag voor wat betreft (de voortgang naar) structureel begrotingsevenwicht hier ook nauw bij aansluit.
De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd naar het IPSASboekhoudstelsel, waarnaar de EC momenteel een onderzoek doet. Naar
verwachting heeft het IPSAS-boekhoudstelsel geen gevolgen voor het
boekhoudstelsel van de decentrale overheden. Hoewel de Europese
Commissie een studie naar de pro’s en contra’s van het IPSASboekhoudstelsel nog niet heeft afgerond, lijkt het wel zeker dat niet
geconcludeerd gaat worden tot een verplichte invoering van dit
boekhoudstelsel voor decentrale overheden.
Naar verwachting zal uit de studie blijken dat IPSAS en het Europees
Systeem van Rekeningen (ESR), het EMU-saldo wordt op basis van ESR
berekend, niet één-op-één op elkaar aansluiten. Zo zijn er wezenlijke
verschillen bij de behandelingen van bijvoorbeeld voorzieningen en
investeringen. Het IPSAS-boekhoudstelsel is een systeem dat zowel
algemeen geformuleerde boekhoudregels voorschrijft als gedetailleerde
boekhoudregels. Dat betekent dat bij de toepassing ervan verschillen gaan
optreden tussen gebruikers. Bovendien geeft het IPSAS-boekhoudstelsel
ook concrete vrijheidsgraden aan de gebruiker in de toepassing van de
boekhoudregels door soms twee verschillende boekhoudkundige
verwerking te accepteren (de gebruikers kiest). Dat betekent dat het stelsel
an sich geen garantie kan bieden voor het niet optreden van c.q. het
verkleinen van verschillen tussen boekhoudstelsels in verschillende
overheidslagen.
De SP-fractie heeft gevraagd waarom er niet voor gekozen is het
baten-lastenstelsel als uitgangspunt te nemen bij het handhaven van de
EMU-norm voor decentrale overheden en hiervoor steun in de EU te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

6

verzamelen. De Europese afspraken over het EMU-saldo gaan niet uit van
een baten-lastensystematiek. Nationale overheden als geheel worden
geacht te voldoen aan de afspraken uit het SGP. Het staat de verschillende
lagen van de nationale overheden vrij een andere boekhoudsystematiek te
voeren, zolang uiteindelijk maar de vertaalslag wordt gemaakt naar de
afgesproken Europese systematiek en nationale overheden als geheel de
afspraken van het SGP nakomen. Bovendien heeft de methode van het
ESR (inclusief het bijbehorende handboek saldo en schuld), die verplicht
is voorgeschreven voor de berekening van het EMU-saldo sinds het
Verdrag van Maastricht van 1992, zich gedurende 20 jaar bewezen als een
geschikte methode om goed vergelijkbare EMU-cijfers van lidstaten te
kunnen opstellen. Deze methode heeft als groot voordeel dat zij, mede
dankzij de economische invalshoek en de notie dat inhoud voor vorm gaat
in dit stelsel, weinig ruimte voor eigen interpretaties biedt aan lidstaten bij
het samenstellen van de EMU-cijfers. Dankzij het ESR kunnen de (andere)
lidstaten optimaal gehouden worden aan het samenstellen ver vergelijkbare cijfers ten dienste van beleidsmatige beoordeling van de cijfers
inzake EMU-saldo en EMU-schuld. Ook financiele marktpartijen gebruiken
veelvuldig deze saldo- en schuldcijfers voor beoordelingen van de
overheidsfinanciën van lidstaten. Ook deze partijen moeten kunnen
vertrouwen op cijfers gebaseerd op een eenduidige methode. Op basis
van onder meer deze noties pleit Nederland voor het niet loslaten van het
ESR.
2. Beoordeling over het voldoen aan de Europese
begrotingsdoelstellingen
De PVV-fractie heeft een aantal vragen gesteld over de wijze waarop
beoordeeld wordt of een lidstaat voldoet aan de eisen van de MTO en de
wijze waarop vastgesteld wordt of in een lidstaat sprake is van uitzonderlijke omstandigheden.
Voor het bepalen of lidstaten voldoen aan de eisen die worden gesteld
aan de verbetering van het structurele EMU-saldo in de preventieve arm
van het SGP wordt uitgegaan van realisaties gemeten volgens de
overeengekomen EU-methodiek voor de berekening van het structurele
saldo. Voor het bepalen of een lidstaat significant afwijkt van het
aanpassingspad richting de MTO wordt met name gekeken of er een
afwijking is van minstens 0,5 procentpunt in één jaar of gemiddeld
minstens 0,25 procentpunt in twee jaar ten opzichte van het verplichte
aanpassingspad richting de MTO. De beoordeling of lidstaten aan deze
afspraken voldoen, ligt bij de Commissie en de Raad en niet bij de lidstaat.
De vaststelling door de Raad of er in een lidstaat sprake is van uitzonderlijke omstandigheden zoals verwoord in het SGP kan alleen op voorstel
van de Europese Commissie. Nederland heeft altijd zwaar ingezet op een
sterke en onafhankelijke rol van de Commissaris voor Economische en
Monetaire Zaken, omdat dit een objectieve beoordeling ondersteunt bij de
bepaling of er in een lidstaat sprake kan zijn van een uitzonderingssituatie.
Hiertoe is de positie van de Commissaris voor Economische en Monetaire
Zaken binnen de Commissie versterkt. De positie van de Commissie is ook
versterkt ten opzichte van de Raad met onder meer de inwerkingtreding
van het sixpack en de afspraken die in het Stabiliteitsverdrag zijn gemaakt
over het moeten steunen van Commissievoorstellen bij tekorten hoger
dan 3 procent bbp, tenzij een gekwalificeerde meerderheid van de
eurolanden zich niet achter een Commissievoorstel schaart. De ruimte
voor een (kleine) groep eurolanden om de handhaving van gemaakte
afspraken in het SGP door de Commissie en de Raad te blokkeren, is met
de nieuwe afspraken de afgelopen jaren flink ingeperkt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

7

De leden van de fractie van de SP hebben gevraagd naar de wijze waarop
de Europese Commissie economische ontwikkelingen inschat. De
Europese Commissie schat de economische ontwikkeling voor de
Eurozone/EU en de afzonderlijke lidstaten naar de mening van het kabinet
zo goed mogelijk in, op basis van modellen en objectieve informatie over
lidstaten. Nederland gaat voor haar budgettair beleid uit van de macroeconomische variabelen van het CPB, zoals vastgelegd in de Wet Hof.
Eventuele significante verschillen tussen de raming van het CPB en de
raming van de Europese Commissie, worden – als zij aan de orde zijn –
toegelicht in de Miljoenennota.
3. Verankering Europese afspraken in wetgeving in andere
lidstaten
Deze paragraaf behandelt de stand van zaken in andere lidstaten met
betrekking tot de wettelijke verankering van de Europese begrotingsafspraken en de wijze waarop andere lidstaten daarbij omgaan met de
decentrale overheden, dit naar aanleiding van vragen van de fracties van
PVV, CDA, CU en SGP.
Van een aantal lidstaten is bekend dat de vormgeving plaatsvindt op
grondwettelijk niveau. Het gaat hierbij om een wijziging van de Grondwet
en/of de inwerkingtreding van een organic law. Voorbeelden hiervan zijn
Duitsland, Frankrijk, Griekenland en Spanje. Zo heeft Duitsland de
«Schuldenbremse» opgenomen in de grondwet, dit houdt in dat het
Duitse structurele tekort in de regel niet groter mag zijn dan 0,35 procent
bbp vanaf 2016. Andere lidstaten kiezen voor een reguliere wet.
Voorbeelden hiervan zijn Bulgarije, Cyprus, Denemarken, Estland, Finland,
Ierland, Letland, Luxemburg en Oostenrijk. In een beperkt aantal gevallen
is gekozen voor zowel voor opname in de grondwet alsmede voor een
aanvullende wet om de basisprincipes zoals opgenomen in de grondwet
nader te specificeren (bijvoorbeeld Duitsland, Italië en Slovenië).
Van sommige lidstaten is op dit moment nog onduidelijk op welke manier
de gemaakte afspraken precies zullen worden omgezet in nationale
wetgeving. Voorbeelden hiervan zijn België, Litouwen en Malta.
Niet-eurolanden die aan het Stabiliteitsverdrag deelnemen, zijn niet
verplicht het principe van structureel begrotingsevenwicht nationaal
wettelijk te verankeren totdat ze toetreden tot de eurozone. Voor sommige
niet-eurolanden betekent dit dat ze daarom op korte termijn geen concrete
stappen voorzien om opvolging aan deze afspraak te geven (Hongarije,
Polen).
Landen waar wijziging of initiëring van (grond)wetgeving al is afgerond,
zijn onder meer Duitsland, Ierland, Oostenrijk en Spanje. In de meeste
andere landen is het wetgevingsproces nog gaande. In enkele lidstaten is
onduidelijk of nog nadere actie zal worden ondernomen om aan de
gemaakte afspraken te voldoen, of dat men van mening is dat al wordt
voldaan aan de vereisten. Uit de afspraken in het Stabiliteitsverdrag volgt
dat lidstaten uiterlijk 1 januari 2014 zorg moeten hebben gedragen voor
de wettelijke verankering van het principe van structureel begrotingsevenwicht.
Het betrekken van decentrale overheden bij de wet Houdbare Overheidsfinanciën vloeit voort uit meerdere Europese afspraken, zoals ook aangehaald in de memorie van toelichting van het wetsvoorstel. Ten eerste
kwamen staatshoofden en regeringsleiders in het Euro Plus Pact
(24–25 maart 2011) overeen de verplichtingen van het SGP in nationale
(grond)wetgeving om te zetten, waarbij in ieder geval de begrotingsdiscipline op zowel nationaal als subnationaal niveau gewaarborgd moet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

8

worden. Immers, de uitgaven en inkomsten van de decentrale overheden
zijn onderdeel van het EMU-saldo en de EMU-schuld. Het respecteren van
de Europese begrotingsdoelstellingen is daarom een gemeenschappelijke
opgave voor centrale en decentrale overheden.
Ten tweede stelt de richtlijn inzake minimumnormen voor nationale
begrotingsraamwerken dat alle afspraken uit de richtlijn op het gebied van
onder meer het hebben van cijfermatige begrotingsregels, ook consequent op alle subsectoren van de overheid worden toegepast (artikel 12).
Artikel 5 van de richtlijn (cijfermatige begrotingsregels) stelt vervolgens
dat elke lidstaat over meerjarige cijfermatige begrotingsregels voor de
overheid als geheel (Rijk en decentrale overheden) dient te beschikken,
die de naleving van de begrotingsverplichtingen die uit EU-Werkingsverdrag voortvloeien doeltreffend dienen te bevorderen. Derde aanleiding
is tot slot de verplichting die Nederland is aangegaan met het Stabiliteitsverdrag, voortbouwend op het Euro Plus Pact, om de Europese afspraken
over structureel begrotingsevenwicht (de MTO) te verankeren in nationale
wetgeving. Dit onderdeel van de wet vloeit derhalve niet rechtstreeks
voort uit het stabiliteitsverdrag, maar uit andere Europese afspraken, in
reactie op een vraag van de fractie van de CU.
De manier waarop lidstaten deze Europese afspraken vertalen naar
decentrale overheden, verschilt sterk. Binnen de EU verantwoorden de
meeste decentrale overheden op baten-lastenbasis. Voor het bieden van
een overzicht hiervan is gebruik gemaakt van een tussentijdse evaluatie
die de Commissie in februari jl. heeft gepubliceerd over de implementatie
van de richtlijn inzake minimumnormen voor nationale begrotingsraamwerken.2 Dit geeft een horizontaal beeld van de belangrijkste beleidwijzigingen die lidstaten van plan zijn door te voeren dan wel al doorgevoerd
hebben. Het is goed hierbij op te merken dat veel lidstaten nog volop
bezig zijn met het vertalen van Europese afspraken naar afspraken met
decentrale overheden. Onderstaande biedt een tussentijds beeld. Daarbij
is dit overzicht niet uitputtend.
Meerdere lidstaten hebben een macronorm met decentrale overheden
afgesproken over het EMU-saldo, of zijn bezig deze afspraken vast te
leggen. Dit wordt op verschillende manieren aangepakt. Sommige
lidstaten leggen bijvoorbeeld een kwantitatieve norm vast in de
(grond)wet, anderen geven hier net als Nederland kwantitatieve invulling
aan door middel van bestuurlijk overleg. Daarnaast ligt de focus in
sommige lidstaten op het structurele EMU-saldo, waar de focus elders op
het feitelijke EMU-saldo ligt, en verschilt de mate waarin lidstaten gebruik
maken van een transitieperiode om afspraken met decentrale overheden
in te faseren.
Bulgarije is bijvoorbeeld van plan een middellangetermijndoelstelling
voor het EMU-saldo (op kasbasis) op te nemen in een aankomend
wetsvoorstel. In Duitsland dienen deelstaten de begroting vanaf 2020
structureel jaarlijks in EMU-termen in evenwicht te hebben, wat is
vastgelegd in de grondwet. In Italië bevat het Domestic Stability Pact de
verplichting voor regionale en lokale overheden om bij te dragen aan het
behalen van gestelde doelstellingen voor de overheidsfinanciën. Deze
bevat budgettaire doelstellingen voor regio’s, provincies en gemeenten. In
het Oostenrijk zijn in het Austrian Stability Plan afspraken gemaakt over
tekortreductie door de federale overheid en de decentrale overheden voor
de periode 2012–2016. Vanaf 2017 mag het structurele EMU-tekort van de
deelstaten en lokale overheden gezamenlijk daarnaast niet meer dan
0,1 procent bbp bedragen. In Portugal is wettelijk vastgelegd dat
2

http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2013/pdf/ocp128_en.pdf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

9

decentrale overheden een proportionele bijdrage moeten leveren aan het
bereiken van een structureel EMU-tekort van maximaal 0,5 procent bbp
voor de overheid als geheel. Dit vertoont gelijkenissen met de Nederlandse aanpak, waarbij in Nederland niet gekozen is voor een proportionele maar voor een gelijkwaardige bijdrage van de decentrale
overheden.
Naast macronormen voor decentrale overheden gerelateerd aan het
EMU-saldo, wordt er in meerdere lidstaten geprobeerd ook op andere
manieren decentrale overheden een bijdrage te laten leveren aan het
naleven van Europese afspraken. Tsjechië neemt bijvoorbeeld in de
grondwet een schuldenregel op m.b.t. decentrale overheden, namelijk dat
de schulden van individuele decentrale overheden niet hoger mogen zijn
dan 60 procent van de gemiddelde totale inkomsten van de betreffende
overheid over de laatste vier jaar (een vorm van micronormering). Ook
Estland kent een schuldenregel voor lokale overheden. Denemarken
introduceert uitgavenplafonds voor lokale en regionale overheden. Spanje
legt wettelijk vast dat in de toekomst het plafond van 60 procent bbp
volgend uit de Europese afspraken wordt verdeeld tussen de centrale
overheid (aandeel maximaal 44 procent bbp), de regio’s (aandeel
maximaal 13 procent) en de lokale overheden (aandeel maximaal
3 procent). In Litouwen dienen inkomstenmeevallers bij lokale overheden
onder bepaalde omstandigheden te worden aangewend voor schuldreductie. In Oostenrijk wordt de uitgavenregel zoals deze is afgesproken in
de preventieve arm van het SGP, ook direct toegepast op de decentrale
overheden.
B. Verankering uitgangspunten trendmatig begrotingsbeleid
Met de Wet Hof verankert het kabinet het trendmatige begrotingsbeleid op
hoofdlijnen. Hieronder wordt, naar aanleiding van het verzoek van het
CDA, uiteengezet wat de Wet Hof regelt t.a.v. het trendmatige begrotingsbeleid. De drie uitgangspunten die naar de mening van het kabinet
cruciaal zijn voor het te voeren begrotingsbeleid, zijn opgenomen in het
wetsvoorstel (zie ook artikel 2, lid 2):
1. Het hanteren van vaste uitgavenkaders
2. Het uitgangspunt van automatische stabilisatie aan de inkomstenkant
van de begroting
3. Begrotingsbeleid gebaseerd op de meerjarencijfers en de macroeconomische ramingen van de relevante variabelen van het CPB.
Het CDA heeft gevraagd naar de reden van deze laatstgenoemde
bepaling. Het feit dat het CPB als onafhankelijk ramingsinstituut macroeconomische ramingen levert die ten grondslag liggen aan het begrotingsbeleid van het kabinet, betreft een van de belangrijkste uitgangspunten van het trendmatige begrotingsbeleid. Door deze wettelijke
verankering wordt het belang hiervan onderstreept. Daarnaast worden de
Europese vereisten zodanig verankerd in het wetsvoorstel dat deze te
combineren zijn met het trendmatig begrotingsbeleid en de grenswaarden
vormen voor het voeren van het trendmatige begrotingsbeleid. Dit is
feitelijk nu ook het geval: de kadersystematiek binnen het trendmatige
begrotingsbeleid functioneert totdat de Europese grenzen knellen. Dan
wordt tijdelijk overgestapt op saldosturing.
Het kabinet heeft bewust gekozen voor het opnemen van de belangrijkste
uitgangspunten van het trendmatige begrotingsbeleid en tegelijkertijd ook
de Europese begrotingsdoelstellingen, ondanks dat het trendmatig
begrotingsbeleid niet onder alle omstandigheden voldoende is om het
respecteren van de Europese begrotingsafspraken te borgen. Het
trendmatige begrotingsbeleid gaat gedurende een kabinetsperiode in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

10

beginsel uit van sturing op kaders en niet van sturing op saldo. Dit
systeem is internationaal breed geprezen, juist vanwege de bijdrage die
het levert aan bestuurlijke rust, de automatische stabiliserende werking en
een ordentelijk begrotingsproces. Nederland heeft deze uitgangspunten
voor houdbare overheidsfinanciën daarom actief bepleit in Europees
verband, om zo overige lidstaten ook hieraan te binden. Dit heeft er mede
toe geleid dat in Europa afspraken zijn gemaakt over het verankeren van
de belangrijkste uitgangspunten voor houdbare overheidsfinanciën in
nationale wetgeving.
Al enige tijd geldt binnen het trendmatig begrotingsbeleid dat het sturen
op het uitgaven- en inkomstenkader is begrensd met signaalwaarden,
vangrails en signaalmarges voor het EMU-saldo. Achtergrond hiervoor is
dat als de overheidsfinanciën sterk verslechteren de voordelen van het
trendmatige karakter tijdelijk niet opwegen tegen de voordelen van het
terugdringen van het EMU-saldo en daarmee de EMU-schuld. In de Wet
Hof zijn daarom de Europese vereisten volgend uit het SGP als grenzen
voor het trendmatig begrotingsbeleid opgenomen. Als de Europese regels
nu als enig sturingsmechanisme gehanteerd zouden worden, waar de
leden van de fractie van de CU naar vragen, zou dit betekenen dat het
Nederlandse begrotingsbeleid ten alle tijden over zou gaan op saldosturing. Dit acht het kabinet geen wenselijke route.
De SP-fractie heeft aangegeven te willen weten in hoeverre de speelruimte voor volgende kabinetten wordt ingeperkt door dit wetsvoorstel en
in hoeverre de omvang van de overheidsuitgaven wordt bepaald door
Europese afspraken en afhankelijk is van Europese ramingen. Het CDA
heeft aangegeven behoefte te hebben aan inzicht over welke zaken een
kabinet de vrije hand houdt met de Wet Hof, bijvoorbeeld over afspraken
over de ontwikkeling van het EMU-saldo. De Wet Hof legt, anders dan de
Europese vereisten, geen concrete normen op aan het Rijk of de decentrale overheden. Binnen deze wettelijk vastgelegde grenzen, die
aansluiten bij bestaande SGP-afspraken, bestaat daarmee speelruimte
voor alle volgende kabinetten om nieuw beleid vorm te geven. Dat is de
kracht van het trendmatig begrotingsbeleid: de systematiek zelf kan
werken in verschillende politieke constructies met verschillende normen
en doelstellingen. Ook de Europese begrotingsafspraken laten het
lidstaten vrij om te kiezen wat de omvang van de collectieve sector moet
zijn. Wel geldt dat zolang de MTO nog niet is bereikt, de uitgavenregel
(onderdeel van de preventieve arm van het SGP) van toepassing is. Deze
regel houdt in dat de groei van de reële overheidsuitgaven niet hoger mag
liggen dan de structurele reële economische groei tenzij discretionaire
inkomstenmaatregelen worden getroffen om de uitgavengroei te
bekostigen. Dat wil zeggen: de uitgavengroei mag wel hoger zijn dan de
economische groei, als deze gefinancierd wordt met maatregelen aan de
inkomstenkant, en niet met meevallers in de inkomsten. Deze afspraken
leggen dus geen beperking op aan het niveau van de overheidsuitgaven.
Bij de beoordeling door de Commissie of lidstaten voldoen aan de
afspraak over uitgavengroei, wordt onder meer gebruik gemaakt van
informatie die Nederland zelf jaarlijks aanlevert in het Stabiliteitsprogramma.
Omdat in de Wet Hof niet wordt vastgelegd hoe een eventueel noodzakelijke tekortreductie dient te worden ingevuld, is het volgens het kabinet
niet zinvol het CPB een analyse te laten doen naar het effect van de Wet
Hof op bijvoorbeeld de economische groei en investeringen, zoals de
leden van de fractie van het CDA suggereren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

11

De VVD-fractie heeft gevraagd naar de reden om niet alle begrotingsregels op te nemen in het wetsvoorstel. De CDA-fractie heeft gevraagd
naar de mogelijkheid om in de Wet Hof op te nemen hoe moet worden
omgegaan met tegenvallers. De memorie van toelichting bij de Wet HOF
bevat de hoofdlijnen van het trendmatig begrotingsbeleid. De meer
gedetailleerde begrotingsregels maken geen deel uit van de Wet HOF. De
concrete uitwerking hiervan hangt af van de budgettaire situatie op een
bepaald moment en van de wensen van een kabinet. Om wetswijzigingen
als gevolg van dergelijke aanpassingen in het begrotingsbeleid en de
begrotingsregels te voorkomen, zijn alleen de belangrijkste uitgangspunten van het trendmatig begrotingsbeleid in de Wet opgenomen en zijn
geen strengere saldo-eisen opgenomen dan de afspraken die hierover in
Europa zijn gemaakt. De begrotingsregels worden per kabinetsperiode
vastgesteld, en daarmee is elke kabinetsperiode duidelijk welke regels van
toepassing zijn.
De PvdA-fractie heeft gevraagd naar de positie van het lastenkader in de
Wet HOF en de relatie met een tussentijds akkoord met sociale partners
over werknemersverzekeringen. In de Wet Hof is vastgelegd dat voor de
uitgaven vaste kaders worden gehanteerd en dat voor de inkomstenkant
van de begroting uitgegaan wordt van automatische stabilisatie. Het
lastenkader als zodanig wordt niet vastgelegd in de Wet Hof. Omdat de
Wet Hof alleen de uitgangspunten van het trendmatig begrotingsbeleid op
hoofdlijnen vaststelt, blijft de systematiek gehandhaafd dat elk kabinet
aan het begin van een kabinetsperiode de meer uitgewerkte begrotingsregels vaststelt, zonder daarvoor een wetswijziging te hoeven indienen.
Dit kabinet heeft bij de start van het kabinet gekozen om de inkomstenkant
van de begroting te beheersen middels de inkomstenindicator. De
ontwikkeling van de inkomstenindicator dient gedurende de kabinetsperiode gelijk te zijn aan het inkomstenkader, waarmee de omvang van de
beleidsmatige wijzigingen van de collectieve lasten en de zorgtoeslag zijn
begrensd voor de duur van de kabinetsperiode.
De CU-fractie vraagt hoe de constatering dat de meer gedetailleerde
regels kunnen verschillen per kabinetsperiode zich verhoudt tot de
systematiek van het baten-lastenstelsel, waarbij decentrale overheden
voor meerdere jaren financiële plannen maken en zij dus gebaat zijn bij
duidelijkheid over de begrotingsregels voor meerdere jaren. Het niet
wettelijk vastleggen van de begrotingsregels heeft betrekking op de
begrotingsregels voor het Rijk, ofwel de nadere invulling van het
trendmatig begrotingsbeleid. Het gaat hierbij niet over de begrotingsregels voor de decentrale overheden. In de Wet Hof wordt geen cijfermatige invulling gegeven aan de normering van het EMU-saldo van de
decentrale overheden, zie onderdeel C van deze nota.
De SP-fractie heeft gevraagd naar de behandeling van meevallers die het
gevolg zijn van investeringen, in relatie tot de scheiding tussen inkomsten
en uitgaven. De scheiding tussen inkomsten en uitgaven heeft betrekking
op inkomsten die gedefinieerd zijn als collectieve lasten. Onder een
collectieve last wordt verstaan: een wettelijk geregelde, verplichte betaling
aan de overheid, gedefinieerd overeenkomstig de door het CBS bepaalde
definitie, voor publiek geregelde voorzieningen waar geen concrete,
individuele met de betaling samenhangende tegenprestaties van de
overheid tegenover staan, of waar het gaat om een eigen bijdrage voor
een voorziening waarvan het gebruik verplicht is. Bij meevallers gegenereerd door investeringen is er doorgaans geen sprake van een collectieve
last.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

12

C. Decentrale overheden
1. Waarom normering van het EMU-saldo van de decentrale
overheden?
De leden van de fracties van CU, SP, D66, PVV, CDA en SGP hebben
gevraagd naar de noodzaak om in het wetsvoorstel aanvullende regels te
stellen ten aanzien van de decentrale overheden, in aanvulling op de
reeds bestaande voorschriften voor de decentrale overheden. De
decentrale overheden (provincies, gemeenten en waterschappen) maken
onderdeel uit van de overheidssector. De uitgaven en inkomsten van de
decentrale overheden zijn onderdeel van het EMU-saldo en de
EMU-schuld. De beheersing van het EMU-saldo is daarmee een gemeenschappelijke opgave voor het Rijk en de decentrale overheden. Omdat de
Europese regeringsleiders expliciet hebben afgesproken dat de verplichtingen uit het SGP dusdanig worden omgezet in nationale wetgeving dat
het de begrotingsdiscipline op nationaal en subnationaal niveau
waarborgt, worden in het wetsvoorstel HOF ook regels gesteld aan de
decentrale overheden. De eerder genoemde richtlijn inzake minimumnormen voor nationale begrotingsraamwerken stelt bovendien dat alle
afspraken uit de richtlijn op het gebied van onder meer het hebben van
cijfermatige begrotingsregels, ook consequent op alle subsectoren moet
worden toegepast. De richtlijn stelt ook dat elke lidstaat over meerjarige
cijfermatige begrotingsregels voor de overheid als geheel dient te
beschikken, die de naleving van de begrotingsverplichtingen die uit het
EU-Werkingsverdrag voortvloeien doeltreffend dienen te bevorderen. Zie
voor een uitgebreidere toelichting op de Europese afspraken onderdeel A
van deze nota. Het kabinet ziet daarom geen mogelijkheid om dit
onderdeel van het wetsvoorstel separaat te behandelen, zoals de
CDA-fractie heeft gevraagd.
De noodzaak in 2004 om te komen tot de tot op heden geldende
tekortnorm voor het EMU-saldo van de decentrale overheden was het feit
dat in 2003 Nederland in een buitensporig tekortprocedure dreigde te
geraken als gevolg van een tegenvaller in het EMU-saldo van de decentrale overheden en het op dat moment ontbrak aan instrumenten om het
EMU-saldo van de decentrale overheden te beheersen. Vervolgens is in de
Wet FIDO vastgelegd dat de minister van Financiën, indien aan Nederland
een boete wegens overschrijding van de EMU-norm wordt opgelegd, kan
vaststellen voor welk deel decentrale overheden bijdragen in de boete, na
regulier bestuurlijk overleg. De decentrale overheden zouden alleen delen
in de boete als hun macronorm van –0,5 procent bbp zou worden
overschreden.
Deze afspraak was noodzakelijk omdat de reeds bestaande budgettaire
voorschriften voor decentrale overheden geen bepalingen kenden die het
beheersen van het EMU-saldo van de decentrale overheden mogelijk
maakten. De eis van begrotingsevenwicht voor decentrale overheden is
vastgelegd in de Gemeentewet, de Provinciewet en in de Waterschapswet.
Deze eis van begrotingsevenwicht betreft het evenwicht op de begroting
in termen van baten en lasten. Het begrotingsevenwicht volgens de
Europese eisen is in termen van het EMU-saldo gedefinieerd en is
gebaseerd op het ESR. Het huidige toezicht op de financiën van de
decentrale overheden ziet op het begrotingsevenwicht in batenlastentermen bij individuele decentrale overheden. Begrotingsevenwicht
in baten-lastentermen garandeert evenwel niet dat wordt voldaan aan de
afgesproken norm voor het EMU-saldo van de decentrale overheden;
individueel noch gezamenlijk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

13

Het kabinet heeft ervoor gekozen vooral procedurebepalingen op te
nemen in het wetsvoorstel, om zoveel mogelijk flexibiliteit en ruimte voor
bestuurlijk overleg te behouden ten aanzien van de decentrale overheden
en hun bijdrage aan het op orde krijgen van de totale overheidsfinanciën.
Voor de decentrale overheden is in het wetsvoorstel opgenomen dat zij
een gelijkwaardige inspanningsplicht hebben ten aanzien van de
Europese doelstellingen met betrekking tot de overheidsfinanciën. De
gelijkwaardige inspanningsplicht – die in het wetsvoorstel niet nader is
gekwantificeerd – heeft tot doel dat houdbare overheidsfinanciën als
uitgangspunt is ingebed in alle onderdelen van de overheid en bijdraagt
aan het realiseren en behouden van een gunstige, houdbare budgettaire
positie voor Nederland in zijn geheel. Door die doelstelling breed te
verankeren wordt recht gedaan aan de gezamenlijke verantwoordelijkheid
van centrale en decentrale overheden ten aanzien van het respecteren van
de Europese eisen met betrekking tot de overheidsfinanciën. Tegelijkertijd
biedt de gekozen formulering veel ruimte om op nationaal niveau
periodiek te wegen hoe de aanpassingslast naar begrotingsevenwicht
wordt verdeeld over het Rijk en de decentrale overheden. Het
wetsvoorstel zelf begrenst de autonomie van de decentrale overheden
daardoor niet. Ook de wijze waarop in het financieel akkoord (van
18 januari jl.) invulling is gegeven aan de normering van het EMU-saldo
van de decentrale overheden, leidt niet tot een inperking van de lokale
autonomie. Het CDA heeft in dit kader gevraagd naar het Europees
handvest inzake lokale autonomie. In dit handvest wordt het belang van
lokale autonomie onderstreept, maar volgt niet dat deze autonomie
onbegrensd is. In de artikelen 3 en 4 geven de verdragsluitende partijen
expliciet aan dat de autonomie begrensd kan worden door de formele
wetgever.
De gelijkwaardige inspanning komt tot uitdrukking in termen van een
macronorm voor het EMU-saldo van de decentrale overheden
gezamenlijk. De gelijkwaardige inspanning van de decentrale overheden
wordt aan het begin van een kabinetsperiode, voor de duur van die
kabinetsperiode, vastgesteld, na bestuurlijk overleg. Daarmee is de
verdeling van de aanpassingslast naar begrotingsevenwicht een politiekbestuurlijke keuze.
Wat betreft de wijze van normeren van het EMU-saldo kent de Wet Hof
grote overeenkomsten met de huidige praktijk. Er blijft sprake van een
macronorm voor het EMU-saldo die niet onderverdeeld wordt in een
(micro)norm per individuele overheid.
Het kabinet heeft er voor gekozen de sinds 2004 geldende tekortnorm
voor de decentrale overheden gezamenlijk van 0,5 procent bbp niet in de
wet te verankeren. Deze tekortnorm is destijds afgeleid van de feitelijke
tekortnorm voor het EMU-saldo van 3 procent bbp. Nu er in Europa de
afgelopen jaren nieuwe en scherpere afspraken zijn gemaakt over de MTO
en daarmee het bereiken van begrotingsevenwicht op de middellange
termijn, zou het wettelijk vastleggen van de huidige tekortnorm van
0,5 procent bbp impliceren dat de aanpassingslast naar begrotingsevenwicht volledig bij het Rijk wordt neergelegd en het EMU-saldo van de
decentrale overheden niet zou hoeven verbeteren in de richting van
begrotingsevenwicht. Vervolgens zou alleen een wetswijziging het in de
toekomst mogelijk maken af te wijken van deze verdeling. Door de
gekozen formulering in het wetsvoorstel blijft het mogelijk om de norm
voor de decentrale overheden vast te stellen op een niveau dat politiekbestuurlijk gewenst wordt geacht. Dit houdt natuurlijk wel in dat wanneer
de tekortnorm voor de decentrale overheden ruim wordt vastgesteld, dat
betekent dat het Rijk een extra inspanning zal moeten plegen zodat de
collectieve sector als geheel aan de Europese begrotingseisen kan
voldoen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

14

De SP-fractie heeft gevraagd naar de reden om niet reeds bestaande
wetgeving voor decentrale overheden te gebruiken voor de verankering
van de gelijkwaardige inspanningsplicht van de decentrale overheden in
de Europese begrotingsdoelstellingen. Omdat in het wetsvoorstel de
Europese begrotingsdoelstellingen een belangrijke plaats innemen en
gegeven het belangrijke aandeel dat decentrale overheden hierin hebben,
is gekozen om de bepalingen ten aanzien van de decentrale overheden
met betrekking tot het EMU-saldo in dit wetsvoorstel op te nemen en niet
in reeds bestaande wetgeving.
Omdat de EMU-schuld van decentrale overheden gezamenlijk tot op
heden geen ongunstige ontwikkeling kent, wordt niet ook de EMU-schuld
van de decentrale overheden genormeerd. Wel biedt het wetsvoorstel
hiertoe een mogelijkheid. In de memorie van toelichting wordt hierover
het volgende gesteld: «Wanneer daartoe aanleiding is, kan ook de
EMU-schuld van decentrale overheden genormeerd worden via het
principe van de gelijkwaardige inspanningsplicht die decentrale
overheden hebben ten aanzien van het respecteren van de Europese eisen
t.a.v. de EMU-schuld». In de consultatie met de decentrale overheden is
een rem op de schuld voor individuele decentrale overheden geopperd
door de VNG, als alternatief voor de normering van het EMU-saldo van de
decentrale overheden. De Rfv refereert in zijn alternatieven ook aan een
dergelijk instrument, waarbij de Rfv van oordeel is dat een dergelijk
instrument in dit kader niet geschikt wordt geacht. Het kabinet deelt deze
opvatting van de Rfv. Het zetten van een rem op de schuld van individuele
decentrale overheden teneinde het EMU-saldo te beheersen, heeft in
essentie hetzelfde effect als micronormering van het EMU-saldo.
Individuele decentrale overheden met weinig reserves, door welke
oorzaak dan ook, zouden geen investeringen in publieke voorzieningen
meer kunnen doen, totdat de schuld voldoende zou zijn afgebouwd. Rijke
individuele decentrale overheden daarentegen zouden ongelimiteerd hun
reserves kunnen benutten. Een dergelijk instrument zou tot grote
ongelijkheid op decentraal niveau leiden.
Box alternatieven aangedragen door de Rfv
De leden van VVD, CU, SGP en CDA hebben gevraagd om het
oordeel van het kabinet over de alternatieven die de Rfv heeft
aangedragen in zijn advies over het wetsvoorstel HOF. Omdat de
alternatieven zien op verschillende aspecten die ook in de behandeling van de andere vragen van de leden worden behandeld, is
ervoor gekozen op die plekken ook in te gaan op de alternatieven
van de Rfv, om herhaling zoveel mogelijk te voorkomen. Hieronder
wordt aangegeven in welk onderdeel van deze nota wordt ingegaan
op de verschillende alternatieven van de Rfv.
Alternatief 1. Aparte EMU-afspraken voor bepaalde investeringsuitgaven, zie voor een toelichting onderdeel 5. Structurele
EMU-tekortruimte nodig voor investeringen?
Alternatief 2. Aanpassing van de EMU-normen voor decentrale
overheden: op dit alternatief wordt nader ingegaan in onderdeel 7.
Baten-lastenstelsel: structurele tekortruimte nodig?
Alternatief 3. Investeringsfondsconstructie met lease / huur, zie
onderdeel 10. Meer lease-, huur- en PPS-constructies door de Wet
Hof?
Alternatief 4. Een EMU-saldo vereffeningssysteem, zie onderdeel 7.
Baten-lastenstelsel: structurele tekortruimte nodig?
Alternatief 5. Aanpassing van het baten-lastensysteem, zie
onderdeel 12. Aanpassing van het baten-lastenstelsel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

15

Alternatief 6. Meerjarig EMU-saldo voor decentrale overheden, zie
onderdeel 3. Financieel akkoord: afgesproken saldopad 2014–2017.
Alternatief 7. Het instellen van een schuldenplafond, zie onderdeel 1.
Waarom normering van het EMU-saldo van de decentrale
overheden?
2. Duiding gelijkwaardige inspanning
Diverse leden hebben gevraagd om een nadere duiding van het begrip
«gelijkwaardige inspanning zoals in het wetsvoorstel geformuleerd. De
gelijkwaardige inspanning betekent dat het Rijk en de decentrale
overheden een gezamenlijke verantwoordelijkheid hebben in de
beheersing van het EMU-saldo: de inkomsten en uitgaven van de hele
collectieve sector bepalen immers het EMU-saldo. Er is in het
wetsvoorstel voor het begrip «gelijkwaardige inspanning» gekozen om
ruimte te houden rekening te kunnen houden met specifieke omstandigheden bij decentrale overheden. Er is bewust voor gekozen in het
wetsvoorstel geen getallen, dan wel formules op te nemen om die
gelijkwaardige inspanning te bepalen. Dit zou te «mechanisch» zijn en
geen recht doen aan specifieke omstandigheden waarmee rekening
gehouden kan worden. Ook is om die reden niet uitgegaan van een
evenredige bijdrage van Rijk en decentrale overheden aan het realiseren
van de Europese doelstellingen: het begrip evenredigheid biedt te weinig
ruimte om rekening te kunnen houden met bijvoorbeeld investeringsopgaven bij de decentrale overheden.
Om rekening te kunnen houden met bijvoorbeeld investeringsopgaven
waar decentrale overheden voor staan is voorzien in bestuurlijk overleg,
voordat de norm voor het EMU-saldo wordt vastgesteld. Zo kan worden
voorkomen dat het Rijk aan de ene kant van decentrale overheden vraagt
om te investeren en via de andere kant die investeringen onmogelijk
maakt door het vaststellen van een norm voor het EMU-saldo waar deze
investeringen niet in meegenomen zijn. Ook de aanwezige reserves,
ontstaan door te sparen voor investeringen of door het verkopen van
deelnemingen, kunnen een reden zijn om extra ruimte te geven aan de
decentrale overheden om het EMU-saldo te belasten. Vanwege deze
specifieke omstandigheden zijn bewust geen concrete getallen in het
wetsvoorstel opgenomen en is de hoeveelheid ruimte die geboden wordt
om het EMU-saldo te belasten uiteindelijk een politiek / bestuurlijke keuze.
Naar aanleiding van de vraag van de leden van de VVD over de reden
waarom het rekening kunnen houden met investeringen wordt gepresenteerd als een «kan»-bepaling, hiervoor is gekozen omdat naast investeringen er nog andere factoren zijn die het EMU-saldo van de decentrale
overheden beïnvloeden. Het is goed mogelijk dat er ontwikkelingen zijn
die juist een positief effect hebben op het EMU-saldo van de decentrale
overheden, waardoor de vastgestelde norm helemaal niet knellend hoeft
te zijn, ondanks dat sprake is van meer investeringen. Uiteindelijk geldt
dat sprake is van het verdelingsvraagstuk: de ruimte die aan decentrale
overheden wordt gegeven om het EMU-saldo te belasten, wordt door het
Rijk ingeleverd en de ruimte die – gegeven een niveau van inkomsten –
bepaalde uitgaven categorieën krijgen, gaat ten koste van andere
uitgaven.
Het kabinet staat sympathiek tegenover de suggestie van D66 om de
vaststelling van de tekortruimte van de decentrale overheden zoals
bedoeld in de Wet Hof voor te leggen aan de Tweede Kamer middels een
voorhangprocedure.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

16

Ook is het kabinet bereid, op basis van de suggestie van de fractie van de
PvdA, het wetsvoorstel zo aan te passen, dat in het bestuurlijk overleg
voorafgaand aan de vaststelling van de gelijkwaardige inspanning van de
decentrale overheden standaard de schuldpositie van decentrale
overheden, de investeringsopgaven voor decentrale overheden van
rijkswege en de aanwezige vermogens worden besproken, alsmede de
verwachte ontwikkeling van het EMU-saldo zoals geraamd door het CPB.
Er wordt in het bestuurlijk overleg ook gesproken over de gewenste
meerjarige ontwikkeling van het feitelijke EMU-saldo van de decentrale
overheden gegeven de gelijkwaardige inspanning van decentrale
overheden ten aanzien van het respecteren van de Europese normen met
betrekking tot de overheidsfinanciën. Doorgaans vormt het begin van elke
kabinetsperiode een geschikt moment voor het bedoelde bestuurlijk
overleg. Na het bestuurlijk overleg wordt vervolgens de gelijkwaardige
inspanning van de decentrale overheden in termen van het feitelijke
EMU-saldo vastgesteld. De vaststelling van de ontwikkeling van het
feitelijke EMU-saldo voor de decentrale overheden geldt in principe voor
de gehele kabinetsperiode.
Het kabinet hecht aan een gelijkwaardige relatie tussen Rijk en decentrale
overheden. Dat is ook de reden waarom het bestuurlijk overleg in het
wetsvoorstel een belangrijke plaats heeft gekregen. Naar aanleiding van
het door de SGP-fractie voorgestelde amendement, merkt het kabinet het
volgende op. Het kabinet heeft bewust niet gekozen voor een constructie
waarin in bestuurlijk overleg tot een vaststelling van de tekortnorm moet
worden gekomen. Een dergelijke constructie zou er toe kunnen leiden dat,
bij verschil van inzicht tussen het Rijk en de decentrale overheden, de
tekortnorm niet (tijdig) kan worden vastgesteld.
De na het bestuurlijk overleg vastgestelde macronorm wordt vervolgens
verdeeld over de gemeenten, provincies en waterschappen. De leden van
de SP-fractie hebben gevraagd naar het waarom van deze verdeling. Dit
sluit aan bij de huidige praktijk en maakt het mogelijk om binnen de
categorie decentrale overheden de ruimte zo te verdelen, dat bijvoorbeeld
een groep met een relatief zware investeringsopgave additionele ruimte
kan krijgen binnen de vastgestelde macronorm. Ook kan het nuttig zijn om
bij een structurele overschrijding van de norm te bezien of een bepaalde
groep decentrale overheden daarvoor verantwoordelijk is en is het logisch
om dan ook alleen deze groep aan te kunnen spreken.
De leden van de D66-fractie hebben gevraagd naar het tijdpad tussen
vaststelling van het saldopad voor de decentrale overheden en het eerste
jaar van het saldopad. Met de decentrale overheden is in januari 2013 een
afspraak gemaakt voor een saldopad (bestaande uit een ambitie en een
norm voor het EMU-saldo van de decentrale overheden) voor de periode
2014–2017. Voor 2013 was reeds een afspraak gemaakt met het vorige
kabinet om de decentrale overheden bij het opstellen van de begroting
2013 voldoende zekerheid te bieden over de macronorm voor het
EMU-saldo voor dat jaar. In de toekomst kunnen dergelijke situaties zich
natuurlijk weer voor doen. De hierboven beschreven werkwijze kan dan
weer gevolgd worden, op basis van de Wet Hof.
3. Financieel akkoord: afgesproken saldopad 2014-2017
Verschillende fracties hebben gevraagd om een nadere duiding van het
financieel akkoord zoals is bereikt met de decentrale overheden over het
saldopad 2014–2017. Het saldopad zoals afgesproken in het financieel
akkoord past volgens het kabinet in het kader van de Wet HOF. De Wet
HOF zegt immers alleen dan dat de decentrale overheden gehouden zijn
een gelijkwaardige inspanning te leveren aan de Europese begrotings-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

17

doelstellingen en dat die gelijkwaardige inspanning wordt vastgesteld na
bestuurlijk overleg, in de regel aan het begin van een kabinetsperiode.
Omdat in de Wet HOF zelf geen kwantitatieve normen opgenomen zijn, is
er geen sprake van meer of minder ruimte voor decentrale overheden in
het financieel akkoord ten opzichte van de Wet HOF.
In het financieel akkoord is een ambitie en een norm afgesproken voor het
saldopad van de decentrale overheden. De afgesproken ambitie komt
overeen met de raming van het CPB voor het saldo van de decentrale
overheden, na de doorrekening van het regeerakkoord, in de periode
2014–2017 t.t.v. de Startnota van dit kabinet.
Tabel 1

2013

2014

2015

2016

2017

Ambitie voor EMU-saldo
medeoverheden gezamenlijk,
in procenten bbp
Afgesproken tekortnorm voor
deze kabinetsperiode, cf wet
Hof, in procenten bbp*)

– 0,5

– 0,3

– 0,3

– 0,2

– 0,2

– 0,5

– 0,5

– 0,5

(– 0,4)

(– 0,3)

*) Eind 2015 wordt in bestuurlijk overleg bezien of op basis van de dan beschikbare realisaties de
geprojecteerde daling in 2016 en 2017 verantwoord en mogelijk is.

Vervolgens biedt de afgesproken norm voor het EMU-saldo van de
decentrale overheden enige marge ten opzichte van de ambitie. Het
kabinet denkt zo voldoende ruimte te hebben gegeven aan de decentrale
overheden om hun investeringen niet onnodig te beperken. Ten opzichte
van de raming van het CPB is een marge gecreëerd, waardoor bij een
eventuele afwijking van de ambitie, er niet direct een noodzaak is tot
nadere maatregelen van decentrale overheden. Het kabinet heeft daarom
geen reden aan te nemen dat op de langere duur de aan de decentrale
overheden toebedeelde tekortruimte alsnog gaat knellen, zoals de PvdA
heeft gevraagd. Om de decentrale overheden voldoende comfort te
bieden, is afgesproken om in 2015 te bezien of de geprojecteerde daling
van de norm in 2016 en 2017 verantwoord en mogelijk is. De leden van de
fractie van de CU hebben gevraagd naar de wijze waarop aan deze
afspraak invulling wordt gegeven. Hiertoe zullen de realisaties van het
EMU-saldo van de decentrale overheden die dan beschikbaar zijn, als
input dienen. Ook de ontwikkeling van de investeringen en andere
factoren die het EMU-saldo van de decentrale overheden beïnvloeden,
zullen betrokken worden in de beantwoording van de vraag of het
verantwoord en mogelijk is de tekortnorm aan te passen. De vertegenwoordigers van de decentrale overheden worden betrokken bij de
beantwoording van deze vraag door het instellen van een werkgroep
gevormd door vertegenwoordigers van het ministerie van Financiën, het
ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het ministerie
van Infrastructuur en Milieu en vertegenwoordigers van de gemeenten,
provincies en waterschappen.
Deze wijze van normering past in het advies van de Rfv om aan het begin
van de kabinetsperiode afspraken te maken over het meerjarig aandeel
van de decentrale overheden in het EMU-saldo en een soort schommelreserve in te bouwen. Er ligt nu een meerjarige afspraak, waarbij jaarlijks
een marge is ingebouwd tussen de huidige raming en de norm waaraan
wordt getoetst. Bovendien is in het wetsvoorstel gekozen om het
sanctie-instrumentarium pas toe te passen wanneer meerjarig geen zicht
is of komt op het wel voldoen aan de vastgestelde norm voor het
EMU-saldo van de decentrale overheden. Een enkele, incidentele,
overschrijding van de norm door de decentrale overheden, leidt o.b.v. de
Wet HOF niet tot een sanctie als bedoeld in artikel 6 van het wetsvoorstel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

18

De leden van het CDA hebben gevraagd om een nadere verdeling van het
afgesproken saldopad – de norm – over gemeenten, provincies en
waterschappen. De leden van de PvdA hebben gevraagd of de onderlinge
verdeling vast ligt. De onderlinge verdeling ligt niet vast en is nog niet te
geven. De koepelorganisaties hebben aangegeven op korte termijn met
elkaar om tafel te gaan om tot een onderling gedragen verdeling te
komen.
4. Ontwikkeling EMU-saldo decentrale overheden
Een aantal fracties heeft vragen gesteld over de verklaring van de
ontwikkeling van het EMU-saldo van de decentrale overheden en de
relatie met investeringen van decentrale overheden. Uit figuur 1 is af te
lezen dat de investeringen van de decentrale overheden de verslechtering
van het EMU-saldo van decentrale overheden in de afgelopen jaren niet
kunnen verklaren. Voor de decentrale overheden als geheel is de
netto-investeringsquote de afgelopen jaren namelijk vrij constant
geweest, terwijl het EMU-saldo van de decentrale overheden fluctueerde
van positief naar fors negatief. Er zijn nog andere factoren die de
ontwikkeling van het EMU-saldo van decentrale overheden beïnvloeden.
Figuur 1. Ontwikkeling netto-investeringen en EMU-saldo van de decentrale
overheden, 1990–2011

Bron: CBS (cijfers 2010 zijn nader voorlopig en 2011 voorlopig)

De leden van de SP-fractie constateren bij de EMU-saldo ontwikkeling
tussen het Rijk en decentrale overheden een sterke correlatie, met name
in 1995–1997. Hoewel de EMU-saldi van de collectieve sector en de
decentrale overheden in sommige perioden een gelijke ontwikkeling door
lijken te maken, kan op basis hiervan niet gesteld worden dat er sprake is
van een sterke correlatie tussen het EMU-saldo van het Rijk en de
decentrale overheden. Er zijn jaren waarin het EMU saldo van het Rijk
verslechtert en van decentrale overheden juist verbetert (zoals in
1996–1997) of andersom (1997–1998). Figuur 2 laat wel zien dat sinds 2006
de EMU-saldi van zowel Rijk als decentrale overheden zijn geraakt door de
economische neergang.
Een van de oorzaken van de verslechtering van het EMU-saldo van de
decentrale overheden tussen 2000 en 2002 en in de periode 2006–2010 is
geweest het inzetten van conjunctuurgevoelige opbrengsten voor het
doen van structurele uitgaven. Daarmee ontstond het risico van structurele onderdekking binnen de begrotingen van de decentrale overheden.
Waar die zich heeft gematerialiseerd, heeft dat vervolgens geleid tot een
verslechtering van het EMU-saldo. Zo hebben gemeenten forse verliezen
geleden op grondexploitaties als gevolg van de conjuncturele neergang.
In 2009 hebben decentrale overheden nutsbedrijven verkocht en investeringen deels gedekt uit dit vermogen, waardoor het EMU-saldo extra
belast werd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

19

Figuur 2. Ontwikkeling EMU-saldo van het Rijk (incl. sociale fondsen) en decentrale
overheden

Bron: CBS en CPB (cijfers 2010 zijn nader voorlopig en 2011 voorlopig)

In de periode 1995–2011 is het beslag op de tekortruimte van de waterschappen gemiddeld 0,05 procent van het bbp geweest, overeenkomstig
de norm voor de waterschappen. In 2010 en 2011 bedroeg het tekort van
de waterschappen 0,02 procent bbp. De provincies hebben in de periode
gemiddeld 1995–2011 genomen een positief EMU-saldo gehad
(0,02 procent bbp), ook als gecorrigeerd wordt voor de grote opbrengsten
als gevolg van de verkoop van energiebedrijven in 2009. Volgens de
ramingen van het CPB neemt het gezamenlijke saldo van de decentrale
overheden af van –0,5 procent bbp in 2013 naar –0,2 procent bbp in 2017.
Op basis van deze cijfers wordt niet verwacht dat de overeengekomen
norm voor de decentrale overheden te krap zal zijn of investeringsruimte
wordt beperkt; ook niet de benodigde investeringsruimte van de waterschappen tegen de achtergrond van de Deltacommissie, waar de
PvdA-fractie naar gevraagd heeft.
5. Structurele EMU-tekortruimte nodig voor investeringen?
De SP-fractie heeft gevraagd naar het in de bestuursafspraken 2011–2015
overeengekomen onderzoek naar de mogelijke actualisaties van de
EMU-percentages van decentrale overheden (het zgn. EMU-onderzoek). In
dit rapport worden verschillende varianten beschreven voor de verdeling
van de tekortruimte tussen Rijk en decentrale overheden. De fractie van
D66 heeft gevraagd of het mogelijk is dit onderzoek te ontvangen. Het
EMU-onderzoek is tegelijk met deze nota naar de Tweede Kamer
gestuurd3. De fracties van de VVD en de PvdA hebben gevraagd om een
beoordeling van de door het CPB gepubliceerde «variant voor verdeling
toegestane tekort tussen Rijk en lokale overheid». In deze variant,
onderdeel van het EMU-onderzoek, wordt bij de verdeling van de
tekortruimte tussen Rijk en decentrale overheden rekening gehouden met
de omvang van de netto-investeringen (cf. CBS-definitie van het begrip
netto-investeringen)4.

3
4

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
Netto-investeringen: de bruto investeringen verminderd met de afschrijvingen. De netto
investeringen bestaan uit de netto investeringen in vaste activa en de veranderingen in
voorraden (incl. kostbaarheden). Afschrijvingen: De waardevermindering van duurzame
productiemiddelen, zoals machines, gebouwen, vervoermiddelen en software, als gevolg van
normale slijtage en voorzienbare economische veroudering. Veranderingen in voorraden (incl.
kostbaarheden): voornamelijk de aan- en verkopen van kostbaarheden zoals kunstwerken
(schilderijen, beelden), waardevolle boeken of stenen. (CBS, statline, 2012)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

20

Deze variant heeft als kenmerken dat het toegestane structurele
EMU-tekort van een overheidslaag wordt bepaald door:
• het gewenste niveau voor de totale netto-overheidsinvesteringen;
• het aandeel van een overheidslaag in deze netto-overheidsinvesteringen;
• het toegestane structurele tekort (MTO).
De sleutel voor de verdeling van het structurele tekort over de centrale en
lokale overheid is gebaseerd op de volgende veronderstellingen:
• voor het gewenste niveau voor de netto-overheidsinvesteringen is
uitgegaan van de netto-investeringen in de periode 2007–2011, te
weten 0,84 procent van het bbp;
• De netto-investeringen zijn verdeeld over de centrale en lokale
overheid. Voor het aandeel van de lokale overheid, waaronder
gemeenten, provincies en waterschappen, is in de investeringen
uitgegaan van het aandeel van de lokale overheid in de nettoinvesteringen in de afgelopen jaren en het aandeel van de lokale
overheid in de totale overheidsuitgaven;
• voor de MTO is uitgegaan van een structureel saldo van 0 procent bbp
voor de gehele collectieve sector.
Bij deze variant is een aantal principiële en meer praktische kanttekeningen te maken. Het kabinet deelt de visie van het CPB dat theoretisch
gezien maatschappelijke kosten-batenanalyses een rol zouden moeten
spelen bij de structurele afweging van lopende vs. investeringsuitgaven
van de diverse overheidslagen. Omdat dit in de praktijk niet mogelijk is, is
de vervolgstap van het CPB in deze variant investeringen op voorhand te
beschermen voor bezuinigingsoperaties. Dit is wat het kabinet betreft om
zowel principiële, economische en praktische redenen een brug te ver. Het
sluit ook niet aan op wat het CPB zelf theoretisch de beste benadering
vindt.
De ratio om investeringsuitgaven te beschermen van bezuinigingsoperaties is de veronderstelling dat investeringsuitgaven per definitie een
positievere bijdrage leveren aan de economische groei dan uitgaven die
als consumptie worden aangemerkt. Echter, dit geldt lang niet voor alle
overheidsinvesteringen en bovendien is het niet zo dat voor elke
overheidsinvestering maatschappelijke kosten-batenanalyses worden
gemaakt, zeker niet op decentraal niveau. Daarbij komt dat er juist ook
consumptieve overheidsuitgaven zijn die mogelijk een positief effect
hebben op economische groei. Denk aan de uitgaven aan onderwijs. Door
op voorhand alle investeringen te beschermen van bezuinigingsoperaties
– ongeacht het verwachte effect op de economische groei – vindt
verdringing van andere overheidsuitgaven plaats, ook van uitgaven die
een positief effect op economische groei zouden kunnen sorteren,
mogelijk zelfs een groter effect dan de investeringen die uitgezonderd zijn
van de bezuinigingsoperaties.
Bij de technische uitwerking van de CPB-variant is een aantal kanttekeningen te maken. In de CPB-variant wordt de tekortruimte verdeeld in de
structurele situatie, bij een structureel EMU-saldo van 0 procent bbp. Het
CPB komt in de gepresenteerde variant op een verdeling van de tekortruimte in de structurele situatie van –0,3 procent bbp voor de lokale
overheid en +0,3 procent bbp voor de centrale overheid. Een belangrijke
veronderstelling die aan deze berekeningen ten grondslag ligt, is die t.a.v.
de omvang van totale netto investeringen van de overheid en de
verdeling daarvan over Rijk en lokale overheid. In de gepresenteerde
variant is daarvoor uitgegaan van de realisaties in de periode 2007–2011.
Gemiddeld waren in die periode de netto overheidsinvesteringen
0,8 procent van het bbp. In de MLT van het CPB voor de periode

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

21

2012–2017 gaan de netto overheidsinvesteringen naar 0, een ontwikkeling
die te verklaren is door de economische omstandigheden en demografische ontwikkelingen. In de variant van het CPB lijken toekomstige
investeringen daarom meer dan veilig gesteld te worden.
Verder geldt dat, ongeacht of voor de omvang van de netto investeringen
voor- of achteruit gekeken wordt, deze variant actualisatie vraagt om de
uit de variant voortvloeiende norm aan te kunnen passen aan ontwikkelingen (toe- of afname van de netto overheidsinvesteringen, wijzigingen in
de verdeling tussen overheidslagen etc).
Voor de vaststelling van de norm zijn verschillende benaderingen
beschikbaar, waaronder die van het CPB. In de visie van het kabinet is het
uiteindelijk een kwestie van politiek-bestuurlijke weging, doorgaans aan
het begin van een kabinetsperiode, hoe de tekortruimte verdeeld wordt
over de verschillende overheidslagen. Het is ook een bestuurlijke weging
of bepaalde uitgaven, zoals investeringen, op voorhand moeten worden
uitgezonderd van bezuinigingsoperaties. Bovendien geldt dat elke variant
om te komen tot een verdeling van de tekortruimte is gebaseerd op cijfers
die periodiek geactualiseerd dienen te worden. Om deze redenen is ervoor
gekozen om in de wet zelf geen norm op te nemen en om diezelfde
redenen is het kabinet niet bereid om in het wetsvoorstel een separate
structurele EMU-tekortruimte op te nemen voor investeringen van
decentrale overheden, waar de CU-fractie en SGP-fractie aan refereren.
Het eerste door de Rfv gepresenteerde alternatief, over aparte afspraken
voor bepaalde investeringen, past in de lijn die het kabinet in de Wet Hof
heeft gepresenteerd. Door in de Wet Hof geen getallen op te nemen, is het
mogelijk om de decentrale overheden, wanneer dit noodzakelijk zou zijn,
ruimte te geven in het EMU-saldo voor extra investeringen. De wijze
waarop in het financieel akkoord invulling is gegeven aan het vaststellen
van een ambitie en een norm die enige marge biedt ten opzichte van de
ambitie, komt aan dit voorstel van de Rfv tegemoet: ten opzichte van het
ambitiepad (de raming van het CPB van het EMU-saldo van de decentrale
overheden) is ruimte gecreëerd zodat, indien het ambitiepad voor de
decentrale overheden door investeringen knellend mocht blijken, de norm
niet acuut wordt overschreden.
In reactie op de vraag van de leden van de PVV over het niet relevant
verklaren voor het EMU-saldo van investeringen gefinancierd met
reserves, geldt dat de definitie van het EMU-saldo een gegeven is en niet
door een lidstaat wordt bepaald. Door in het wetsvoorstel geen getallen
op te nemen en slechts te spreken over een gelijkwaardige inspanningsplicht voor decentrale overheden, kan op nationaal politiek-bestuurlijk
niveau desgewenst rekening worden gehouden met door reserves
gefinancierde investeringen.
6. 11 miljard euro minder investeringen door de Wet Hof?
De fracties van SGP, SP, CU en CDA hebben gevraagd in te gaan op de
claim van de koepels dat de Wet HOF zou leiden tot cumulatief 11 miljard
euro minder investeringen van decentrale overheden in de periode
2013–2017.
In de eerste plaats regelt het wetsvoorstel niet of en wanneer de decentrale overheden begrotingsevenwicht moeten bereiken. De Wet Hof zelf
heeft daarom geen effect op het investeringsniveau. Het kabinet deelt
daarom niet de visie van de Rfv dat het wetsvoorstel een zware hypotheek
legt op decentralisaties met een investeringskarakter en op initiatieven ter
stimulering van de regionale en lokale economie. Het wetsvoorstel regelt
wel, zoals eerder aangegeven, dat aan het begin van een kabinetsperiode

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

22

voor die periode moet worden vastgesteld, na bestuurlijk overleg, wat de
bijdrage is van de decentrale overheden aan het bereiken van begrotingsevenwicht. In het financieel akkoord is reeds een saldopad – een
ambitie en een norm – met de decentrale overheden overeengekomen.
De berekening achter de claim van cumulatief 11 miljard euro minder
investeringen door decentrale overheden is gebaseerd op de aanname dat
het EMU-saldo van de decentrale overheden deze kabinetsperiode zonder
normering elk jaar op –0,5 procent bbp zou uitkomen en de norm voor het
EMU-saldo van de decentrale overheden door de Wet Hof vanaf 2013 met
een tiende procent bbp per jaar af zou nemen. De Wet Hof zou op grond
van deze berekening voor 11 miljard euro minder investeringsruimte
zorgen. Los van het feit dat de Wet Hof geen kwantitatieve normering
bevat, maar enkel de bepaling dat tot een normering moet worden
gekomen, kan worden geconstateerd dat de normering die in het kader
van het financieel akkoord is afgesproken juist ruimte biedt voor investeringen. Immers, volgens het CPB komt het EMU-saldo in 2017 uit op
–0,2 procent bbp in plaats van de door de koepels veronderstelde
–0,5 procent bbp. En de afgesproken tekortnorm biedt jaarlijks een marge
ten opzichte van de raming van het CPB. Daarmee is er geen grond voor
de claim dat de Wet Hof tot de 11 miljard euro minder investeringen zou
leiden.
7. Baten-lastenstelsel: structurele tekortruimte nodig?
De leden van D66, CU en CDA hebben gevraagd naar de visie van het
kabinet op de stelling van de decentrale overheden en ook van de Rfv of
door het hanteren van het baten-lastenstelsel de decentrale overheden
structurele tekortruimte in EMU-termen nodig hebben.
Een veel gehoord argument tegen een gelijkwaardig aandeel van
decentrale overheden in de noodzakelijke besparingen is dat decentrale
overheden een begrotingssystematiek hanteren die afwijkt van de
systematiek waar het EMU-saldo op gebaseerd is. Voor decentrale
overheden blijft uiteraard gelden dat zij primair sturen op een sluitende
exploitatiebegroting. Het EMU-saldo is voor de decentrale overheden, net
als voor het Rijk5, geen primaire sturingsvariabele. Wel is het een
variabele die goed gemonitord moet worden, ook door de decentrale
overheden. Het hanteren van een andere begrotingssystematiek betekent
niet dat het de decentrale overheden als groep ontslaat van het leveren
van een gelijkwaardige bijdrage aan de Europese begrotingsdoelstellingen. Immers, als het Rijk een baten-lastenstelsel zou hanteren, zouden
ook onverkort de Europese doelstellingen voor saldo, schuld en MTO
blijven gelden. Europa zou geen genoegen nemen met het niet voldoen
aan de Europese afspraken omdat een andere begrotingssystematiek
wordt gehanteerd.
De afwijkende begrotingssystematiek van de decentrale overheden
betekent ook niet dat het onmogelijk is voor hen om in EMU-termen bij te
dragen aan het begrotingsevenwicht, dan wel in EMU-termen een
evenwicht te realiseren. In het verleden hebben decentrale overheden
zelfs laten zien dat ze gezamenlijk goed in staat zijn tot het verkrijgen van
een overschot op het EMU-saldo (zie onderdeel C4 van deze nota en
figuur 1, paragraaf 3 in de MvT bij het wetsvoorstel). Het kabinet kan
m.a.w. niet de stelling onderschrijven dat het baten-lastenstelsel op
macroniveau per definitie leidt tot een tekort in EMU-termen.

5

Het Rijk stuurt gedurende een kabinetsperiode op het uitgavenkader en het inkomstenkader,
zolang het EMU-saldo zich bevindt binnen de grenzen die in Europees verband overeengekomen zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

23

Wettelijk is geregeld dat de individuele decentrale overheden een
structureel sluitende begroting dienen te hebben in baten-lastentermen.
Desondanks blijft het dan toch mogelijk, dat er in EMU-termen tekorten
ontstaan. Dat is echter zeker niet per definitie het geval. In de memorie
van toelichting van het wetsvoorstel Hof zijn de verschillen tussen de
ESR-systematiek waar het EMU-saldo uit voortvloeit en de batenlastensystemtiek van de decentrale overheden uitgebreid toegelicht. Het
baten-lastenstelsel brengt met zich mee dat decentrale overheden
leningen aan kunnen gaan om te investeren, maar ook middelen kunnen
reserveren voor uitgaven in latere jaren. Dit kan ertoe leiden dat ondanks
een sluitende begroting op het niveau van een individuele decentrale
overheid er toch sprake is van een negatief EMU-saldo in een gegeven
jaar.
Het kabinet onderkent dat op microniveau de verschillen tussen de
ESR-systematiek en de baten-lastensystematiek groot kunnen zijn.
Daarom is, na de consultatie met de decentrale overheden, een doorvertaling van de macronorm voor het EMU-saldo van de decentrale
overheden naar een strikte micronorm per individuele decentrale overheid
waar jaarlijks aan voldaan moet worden, geschrapt uit het wetsvoorstel.
Een micronorm voor decentrale overheden zou investeringen bij de
individuele decentrale overheden kunnen frustreren. Op het niveau van de
individuele decentrale overheden blijft het daarom mogelijk, om een
tekort te hebben groter dan de individuele referentiewaarde. Door alleen
een macronorm vast te stellen voor het EMU-saldo van de decentrale
overheden en de strikte micronormering los te laten, wordt zoveel
mogelijk rekening gehouden met de verschillen tussen de twee stelsels en
is er voor gezorgd dat de normering niet onbedoeld knellend uitpakt voor
individuele decentrale overheden, ook niet voor decentrale overheden die
aan gebiedsontwikkeling moeten blijven doen, waar de leden van de
fractie van GroenLinks naar hebben gevraagd.
De leden van de fractie van de SGP hebben gevraagd naar de wijze
waarop wordt omgegaan met vertragingen in investeringsprojecten bij
decentrale overheden. Het kabinet erkent dat grote investeringsprojecten
makkelijk vertraging op kunnen lopen. Door uit te gaan van macronormering van het EMU-saldo van de decentrale overheden, geldt dat in enig
jaar een overschrijding als gevolg van investeringen bij een decentrale
overheid, worden gecompenseerd door onderschrijdingen bij een andere
decentrale overheid. Niet alle overheden zullen immers investeren op
hetzelfde moment.
Het advies van de Rfv om te komen tot een EMU-saldo vereffeningssysteem zou het uitwerken waard geweest zijn, als was vastgehouden aan
de micronormering. Ditzelfde geldt voor de suggestie van de leden van de
CU om op regionaal niveau flexibiliteit in te bouwen ten aanzien van het
voldoen aan de macronorm. Nu ervoor gekozen is, in samenspraak met
de koepels, om alleen een macronorm vast te stellen voor het EMU-saldo,
is impliciet al sprake van een vereffeningssysteem en is er geen noodzaak
om op het niveau van de individuele decentrale overheid meer flexibiliteit
in te bouwen.
8. Een structureel tekort, is dat houdbaar?
De leden van het CDA hebben gevraagd om een reactie op het artikel
«Geef gemeenten EMU-tekortruimte» in B&G magazine van november/
december 2012. In dit artikel wordt gepleit voor een structureel
EMU-tekort voor gemeenten de komende jaren. De leden van D66 hebben
gevraagd of het mogelijk is enerzijds structureel een tekort te hebben in
EMU-termen en anderszijds toch structureel financieel gezond te zijn. Om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

24

met de laatste vraag te beginnen: een structureel tekort in EMU-termen,
impliceert dat er structureel meer geld wordt uitgegeven dan er
binnenkomt. Het tekort wordt dan gefinancierd uit reserves of door het
aangaan van leningen. Incidentele tekortfinanciering vanuit de reserves
vormt geen probleem, maar structurele dekking van tekorten uit reserves,
is een teken van op langere termijn onhoudbare financiën. Immers, als de
reserves op zijn, moet het tekort gedekt worden uit leningen of de lasten
moeten worden verhoogd, daarmee wordt de rekening van deze tekorten
doorgeschoven naar de toekomst. Leningen brengen bovendien rentelasten met zich mee, die vervolgens andere, nuttiger, uitgaven verdringen.
In het artikel in B&G magazine wordt verondersteld dat het aangaan van
meer leningen geen probleem is en de rentelasten op deze leningen ook
niet, omdat de komende jaren de inkomsten van gemeenten zullen stijgen
uit hoofde van decentralisaties. Ook wordt gesteld dat zonder EMU-tekort
in een jaar de schuld niet kan meegroeien met het stijgen van de
nominale inkomsten, waardoor de financieringsruimte voor leningen
relatief afneemt. Het artikel in het B&G magazine bevat als hoofdbezwaar
tegen een eventuele eis van begrotingsevenwicht in EMU-termen dat het
voor gemeenten onmogelijk zou worden om bij nieuwe taken en
bijbehorende inkomsten de benodigde investeringen in voorzieningen
met leningen voor te financieren. Daarbij wordt verondersteld dat iedere
nieuwe taak gepaard dient te gaan met een naar rato toename van de
schuld. (Als gemeenten als gevolg van decentralisatie bijvoorbeeld
100 euro meer inkomsten krijgen, dan moet de schuld volgens de auteur
met 79 procent x 100 = 79 kunnen stijgen), los van de vraag of sprake is
van een toename in kapitaalintensieve taken. Deze veronderstelling is
volgens de regering onjuist. Ten eerste geldt dat de middelen die
gemeenten krijgen voor deze decentralisaties zijn bedoeld om bijvoorbeeld zorg te bekostigen, niet om rente op leningen mee te betalen. De
voorgenomen decentralisaties zijn bovendien niet kapitaalintensief.
Leningen zouden dan vooral gebruikt worden om lopende uitgaven mee
te financieren, waarmee deze kosten worden doorgeschoven naar de
toekomst. Dit past niet bij het streven naar houdbare overheidsfinanciën.
Het kabinet ziet niet in waarom de extra inkomsten van gemeenten als
gevolg van de decentralisaties, het mogelijk zouden moeten maken voor
gemeenten om meer te lenen en daarmee de rentelasten te verhogen.
9. Reserves bij decentrale overheden
Leden van D66, VVD, CDA, SGP en PVV hebben gevraagd naar de wijze
waarop het kabinet om wil gaan met de aanwezige reserves bij decentrale
overheden en het effect van het uitgeven van deze reserves op het
EMU-saldo. Voor reserves waarvoor gespaard is, geldt dat het sparen
(reserveren) van het ene deel van decentrale overheden opweegt tegen de
investeringen (uit opgebouwde reserves of door het aantrekken van
leningen) van het andere deel van de decentrale overheden. Per saldo is
dan sprake van een neutraal effect op het EMU-saldo van alle decentrale
overheden samen. Dit uitgangspunt geldt niet voor de reserves die zijn
ontstaan als gevolg van de aandelenverkoop van energiebedrijven.
De Wet HOF biedt overigens wel de mogelijkheid om bij de vaststelling
van de macronorm voor de decentrale overheden extra ruimte toe te
kennen om het liquide gemaakte vermogen bij de verkoop van de
energiebedrijven uit te geven. Indien dit gewenst wordt geacht, kan aan
decentrale overheden dus extra ruimte in het EMU-saldo worden gegeven
om in te teren op de boekwinsten die zijn gemaakt bij de verkoop van
aandelen van nutsbedrijven. Echter, als er structureel wordt ingeteerd op
deze reserves, dan dient zich een houdbaarheidsprobleem aan. Er komt
altijd een eind aan op deze wijze verkregen reserves en dan dringt de
vraag zich op waar vervangingsinvesteringen uit betaald moeten worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

25

Moeten de lasten dan worden verhoogd, of de uitgaven worden beperkt?
Hier komt bij dat extra ruimte voor de decentrale overheden betekent dat
het Rijk navenant extra moet bezuinigen om te kunnen voldoen aan de
Europese begrotingsafspraken.
10. Meer lease-, huur- en PPS-constructies door de Wet Hof?
Het kabinet deelt het standpunt van de leden van CU dat het niet de
bedoeling kan zijn dat decentrale overheden meer gaan huren, leasen en
vormen van publiek private samenwerking aangaan, louter vanwege het
omzeilen van ongewenste effecten op het EMU-saldo, c.q. het omzeilen
van het risico van overschrijding van de norm. Het kabinet is tevens van
mening dat het wetsvoorstel Hof hier geen enkele aanleiding toe geeft. In
het wetsvoorstel worden immers geen normen opgelegd aan de
decentrale overheden en worden investeringen ook niet aan banden
gelegd. Het kabinet is ook die mening toegedaan waar het gaat om het
alternatief van de Rfv om een investeringsfondsconstructie op te richten
door decentrale overheden en vervolgens van het betreffende fonds te
huren / leasen. Daar komt bij dat het CBS en Eurostat het betreffende
investeringsfonds relevant zullen verklaren voor het EMU-saldo omdat het
naar alle waarschijnlijkheid onderdeel uitmaakt van de collectieve sector.
11. Verbetering kwaliteit informatie over het EMU-saldo van
decentrale overheden
De leden van het CDA hebben gevraagd naar de achtergrond van het
inkorten van de hersteltermijn voor het aanleveren van kwartaaldata van
30 dagen (gemiddeld 20 werkdagen) naar 10 werkdagen. Het CBS is op
basis van Europese regelgeving verplicht om op kwartaalbasis gegevens
over het EMU-saldo, inclusief het EMU-saldo van de decentrale
overheden, aan te leveren bij Eurostat. Informatie voor derden (Iv3) is een
rapportage waarin decentrale overheden financiële informatie verstrekken
aan derden (o.a. financiële toezichthouder en CBS). De Iv3-gegevens zijn
onder meer bedoeld voor het monitoren van en rapporteren over het
EMU-saldo en worden op kwartaal- en jaarbasis aan het CBS geleverd
door alle provincies, waterschappen en gemeenten. Voor gemeenschappelijke regelingen wordt een steekproef gehanteerd. Bij onvoldoende
kwaliteit van de aangeleverde cijfers, heeft het CBS de mogelijkheid om
gegevens terug te sturen of zelf te corrigeren. In de huidige regeling voor
de kwartaalrapportages is het zo dat gemeenten uiterlijk 30 dagen na
afloop van een kwartaal de gegevens dienen aan te leveren aan het CBS.
Voor de aanlevering van gegevens over het 4e kwartaal geldt een
inzendingstermijn van 45 dagen. Mochten ze de aanleveringstermijn niet
halen, dan hebben ze nogmaals 30 dagen de tijd voordat er overgegaan
kan worden tot sancties.
Naar aanleiding van vragen van de fracties van de CU, PvdA, PVV en SGP
over de mogelijke extra administratieve lasten als gevolg van de Wet Hof
geldt dat ten opzichte van de huidige situatie er in de Wet Hof geen
nieuwe verplichtingen worden opgelegd aan de decentrale overheden. Op
verzoek van VNG is de afgelopen jaren wel gekeken naar de mogelijkheden om de lastendruk voor gemeenten te verminderen door over te
stappen naar deelwaarneming bij de kwartaalrapportages. Om deelwaarneming mogelijk te maken en tegelijkertijd de kwaliteit van de uitkomsten
van het statistisch proces bij het CBS te kunnen garanderen, is met de
VNG de afspraak gemaakt dat kon worden overgegaan op deelwaarneming als gedurende twee achtereenvolgende kwartalen 95 procent van
de gemeenten met meer dan 20.000 inwoners de Iv3-kwartaalrapportages
tijdig en met voldoende kwaliteit zouden aanleveren. De gemeenten met
minder dan 20.000 inwoners behoefden dan de Iv3-kwartaalrapportage

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

26

niet meer aan te leveren. Tot op heden is niet voldaan aan de gestelde
voorwaarde voor overgang naar deelwaarneming.
Om deelwaarneming toch mogelijk te maken en daarmee de administratieve lasten bij gemeenten met minder dan 20.000 inwoners te beperken,
is gezocht naar een alternatief. De inperking van de hersteltermijn via de
Wet HOF biedt een alternatief om alsnog aan de wens van VNG tegemoet
te kunnen komen. Het voorstel is om de hierboven genoemde tweede
termijn terug te brengen van 30 dagen (gemiddeld 20 werkdagen) naar
10 werkdagen (gemiddeld 15 dagen). Het totaal aantal dagen waarbinnen
de cijfers aangeleverd moeten worden gaat daardoor van 60 dagen naar
45 dagen. Met deze versnelling in tijd kan het CBS de kwaliteit van de
uitkomsten van het statistisch proces voldoende borgen om over te
stappen naar deelwaarneming voor de kwartaalgegevens.
De leden van de SGP-fractie hebben gevraagd naar de ervaringen met de
betrouwbaarheid van de door decentrale overheden aangeleverde
gegevens over het EMU-saldo. Het klopt dat de Iv3-cijfers die per kwartaal
omgezet worden van het baten-lastenstelsel naar het EMU-saldo
doorgaans geen reëel beeld geven van de ontwikkeling van het
EMU-saldo van de decentrale overheden. De afgelopen jaren is gebleken
dat de cijfers per kwartaal erg uiteen lopen en dat ze een piek laten zien in
het laatste kwartaal. De reden hiervoor is dat de meeste decentrale
overheden werken met jaarafsluitingen, en niet met bijvoorbeeld maandof kwartaalafsluitingen. Cijfers over investeringen en onttrekkingen en
dotaties aan voorzieningen en reserves worden hierdoor bijvoorbeeld
opgespaard tot het einde van het jaar en dan pas in de boekhouding
verwerkt.
Ook is gevraagd of de decentrale overheden twee boekhoudstelsels
moeten gaan voeren; dat is niet het geval. Het monitoren van kasontwikkelingen is ook voor organisaties die een baten-lastenstelsel voeren van
belang om te komen tot een goede inschatting van een efficiënte
liquiditeitspositie gedurende het jaar. Het monitoren van kasontwikkelingen vergroot de interne beheersing bij een organisatie en maakt het
mogelijk om het EMU-saldo te monitoren en daarmee te beheersen. Met
de decentrale overheden zullen de verschillende mogelijkheden worden
verkend om de informatievoorziening over het EMU-saldo te verbeteren,
bijvoorbeeld het tussentijds of het eerder sluiten van de boeken.
De leden van de fractie van de SGP hebben gevraagd naar de kennis op
decentraal niveau over de omzetting van de baten-lastencijfers naar cijfers
conform het ESR. De decentrale overheden vullen conform art. 19 BBV en
art. 4 BBVW als onderdeel van de financiële begroting een EMU-enquête
in. Door middel van deze EMU-enquête wordt een aansluiting gemaakt
tussen het exploitatiesaldo en het EMU-saldo van de decentrale overheid.
Bij het invullen van de EMU-enquête ziet het Rijk ruimte voor verbetering.
Daarom heeft het Rijk in samenwerking met het CBS de afgelopen tijd
regelmatig voorlichting gegeven aan de decentrale overheden over de
ESR-systematiek en het invullen van de EMU-enquête. Daarnaast worden
technische punten aangaande de twee boekhoudsystemen besproken in
een ambtelijke werkgroep bestaande uit vertegenwoordigers van de
ministeries van BZK, Financiën, het CBS en de koepelorganisaties.
Tenslotte ligt er het voornemen om dit jaar te gaan experimenteren met
een nieuw format EMU-enquête dat beter aansluit bij de boekhoudpraktijk
van de decentrale overheden. De verwachting is dat door deze maatregelen de kwaliteit van de ingevulde cijfers geleidelijk zal verbeteren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

27

12. Onderzoek aanpassingen baten-lastensystematiek
De memorie van toelichting meldt op bladzijde 15 dat onderzocht wordt of
de vormgeving van de baten-lastensystematiek van de decentrale
overheden kan worden aangepast, zodanig dat deze systematiek beter
aansluit op de ESR-systematiek die gebruikt wordt voor de bepaling van
het EMU-saldo en de EMU-schuld. Hierover zijn door VVD, CDA, D66 en
SGP vragen gesteld. In overleg met de koepels is besloten om af te zien
van aanpassing van het BBV (baten-lastensystematiek) in de richting van
het ESR (kas-transactiestelsel). De reden hiervoor is dat aanpassing
weliswaar leidt tot betere aansluiting tussen de twee boekhoudsystematieken, maar gelijktijdig nieuwe problemen met zich mee brengt. Wanneer
er bijvoorbeeld voor gekozen wordt om activa af te schrijven op vervangingswaarde i.p.v. aanschafwaarde zoals de Rfv in zijn advies voorstelt,
leidt dit tot de vraag hoe deze activa gewaardeerd moet worden op de
balans. Wanneer bepaalde investeringen over een kortere periode worden
afgeschreven of niet langer geactiveerd worden maar rechtstreeks ten
laste worden gebracht van de exploitatie, leidt dat voor wat betreft het
EMU-saldo tot meer investeringsruimte maar vanwege de hogere
afschrijvingskosten ook tot minder ruimte in de exploitatie voor andere
uitgaven.
13. Van macronorm naar individuele referentiewaarden
De leden van de fracties van CU en VVD hebben vragen gesteld over de
werking van de individuele referentiewaarden voor de individuele
decentrale overheden, onder andere in relatie tot de vervallen micronormering van het EMU-saldo en het monitoren van het EMU-saldo. Bij
micronormering wordt voor iedere individuele decentrale overheid een
EMU-norm opgesteld. Het door die decentrale overheid gerealiseerde
EMU-saldo wordt vervolgens met die norm vergeleken. Het nadeel van
deze methode is dat, zoals geschetst in de memorie van toelichting bij het
wetsvoorstel, die de investeringsruimte van individuele decentrale
overheden te veel beperkt. In het voorliggende wetsvoorstel wordt
daarom alleen gestuurd op een macronorm voor het EMU-saldo van de
gezamenlijke decentrale overheden. De macronorm wordt op basis van de
begrotingstotalen van de individuele decentrale overheden verdeeld in
individuele EMU-referentiewaarden. Deze zijn bedoeld als richtsnoer voor
het toegestane tekort op individueel decentraal niveau. De individuele
EMU-referentiewaarden bestaan in hun huidige vorm al sinds 2005 en zijn
ontwikkeld in samenwerking met de decentrale overheden.
14. Beheersing en monitoring van het EMU-saldo van de decentrale overheden
Enkele fracties hebben gevraagd naar de wijze waarop de ontwikkeling
van het EMU-saldo van de decentrale overheden wordt gemonitord en
beheerst (CU, CDA, SP, SGP, VVD en PvdA), mede in relatie tot de
individuele referentiewaarden. In het bestuurlijk overleg van het najaar
2012 is door de koepels aangegeven dat de beheersing van het saldo als
een gezamenlijke verantwoordelijkheid gezien wordt. Het Rijk en de
decentrale overheden hebben vervolgens afgesproken om voor het jaar
2013 proef te draaien met de beheersing van het EMU-saldo van de
decentrale overheden. Om dit proefdraaien te faciliteren is in nauwe
samenwerking tussen het Rijk en de koepels een beheersmodel
ontwikkeld voor het EMU-saldo dat gedurende het jaar gebruikt wordt.
Het Rijk en de decentrale overheden monitoren de macro-ontwikkeling
van het (verwachte) EMU-saldo van de gezamenlijke decentrale
overheden voorafgaand en gedurende het begrotingsjaar. Voorafgaand

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

28

door middel van ramingen van het CPB en de door de decentrale
overheden ingevulde EMU-enquêtes en gedurende het jaar via de Iv3 en
de ramingen van het CPB. De gesignaleerde ontwikkeling wordt twee
maal per jaar besproken in het Bestuurlijk overleg financiële verhoudingen. Aangezien het Rijk stuurt op een macro EMU-norm voor de
decentrale overheden, spelen de individuele EMU-referentiewaarden
hierbij geen rol. Ook om te voorkomen dat de individuele referentiewaarden gaan functioneren als micronormen.
In de publicatie van de septembercirculaire kunnen sinds 2005 de
provincies en gemeenten hun individuele referentiewaarde zien. Voor de
waterschappen wordt dit overzicht nu separaat aangeleverd. In november
van hetzelfde jaar vullen ze de EMU-enquête in waarin ze de ontwikkeling
van hun saldo voor de komende jaren ramen. Op basis van deze gegevens
kunnen zij een eerste inschatting maken van de mate waarin ze bijdragen
aan het EMU-saldo. Een overschrijding van de individuele norm betekent
niet dat er gelijk actie ondernomen moet worden. De verwachting is dat
de over- en onderschrijdingen van individuele overheden op macroniveau
tegen elkaar wegvallen.
Als alle individuele referentiewaarden in grote mate overschreden
worden, dan kan de macronorm voor het EMU-saldo voor de decentrale
overheden worden overschreden. Het is de eigen verantwoordelijkheid
van de decentrale overheden om binnen de afgesproken norm voor het
saldo te blijven. De decentrale overheden hebben aangegeven dat de
dreigende sanctie bij overschrijding van de macronorm voor het
EMU-saldo een prikkel is om zelf verantwoordelijkheid te nemen voor het
beheersen van het saldo tussen de verschillende decentrale overheden
onderling.
Als uit de ramingen van het CPB en de decentrale overheden in het
voorjaar blijkt dat de decentrale overheden gezamenlijk hun macronorm
dreigen te overschrijden, dan zal er bestuurlijk overleg plaatsvinden. Het
Rijk zal dan samen met de koepels de oorzaak van de overschrijding
proberen te achterhalen en overleggen over eventuele maatregelen die
genomen kunnen worden om de overschrijding te voorkomen dan wel in
latere jaren goed te maken. Als bestuurlijk overleg onvoldoende resultaat
oplevert en meerjarig geen zicht is of komt op het wel voldoen aan de
norm van de decentrale overheden, dan kan er een sanctie opgelegd
worden.
15. Sanctie-instrumentarium bij structurele overschrijding
macronorm
De fracties van VVD, CDA, D66, CU en SGP hebben vragen gesteld over de
bepaling in de Wet HOF die het mogelijk maakt een sanctie op te leggen
aan decentrale overheden wanneer de vastgestelde macronorm voor het
EMU-saldo structureel wordt overschreden en bestuurlijk overleg geen
resultaat oplevert.
Zoals de Raad van State in zijn advies aangeeft, legt het wetsvoorstel
terecht de eindverantwoordelijkheid voor de overheidsfinanciën van
Nederland als geheel bij het Rijk. Om deze verantwoordelijkheid in te
kunnen vullen, heeft het Rijk, in dit geval in het bijzonder de minister van
Financiën, de instrumenten daartoe nodig. De inkomsten en uitgaven van
de rijksdienst en van de sociale fondsen zijn door de rijksoverheid direct te
beïnvloeden en zijn opgenomen in het uitgaven- en inkomstenkader. Het
Rijk heeft, wanneer onverhoopt niet aan de Europese begrotingsdoelstellingen wordt voldaan, daarom mogelijkheden om direct in te grijpen. De
inkomsten en uitgaven van de decentrale overheden staan daarentegen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

29

niet onder de directe invloed van het Rijk. Het sanctie-instrumentarium in
de Wet HOF biedt het Rijk, in het bijzonder de minister van Financiën, de
mogelijkheid om invulling te geven aan zijn verantwoordelijkheid voor de
overheidsfinanciën en voor het respecteren van de Europese begrotingsdoelstellingen. Het sanctie-instrument biedt de mogelijkheid om de
decentrale overheden vroegtijdig, voordat de Europese normen worden
overschreden, de goede kant op te laten bewegen met hun EMU-saldo, als
het bestuurlijk overleg met de decentrale overheden onvoldoende
resultaat oplevert. Omdat de sanctie kan worden opgelegd wanneer het
EMU-saldo van de decentrale overheden structureel de vastgestelde norm
overschrijdt, heeft dit instrument meerwaarde ten opzichte van de huidige
situatie: het is een instrument om de financiën van de decentrale
overheden structureel op een houdbaar niveau te houden. In de huidige
wet- en regelgeving ontbreekt deze mogelijkheid en is alleen sprake van
een mogelijkheid achteraf, door het eventueel doorbelasten van een
eventuele Europese financiële sanctie bij een incidentele overschrijding
van de norm door de decentrale overheden.
Op verzoek van de Raad van State is in het nader rapport bij het
wetsvoorstel uiteengezet dat momenteel de instrumenten om de
macronorm voor het EMU-saldo van de decentrale overheden te
beheersen, onvoldoende zijn en dat daarom, naast het wettelijk
vastleggen van de gelijkwaardige inspanning van de decentrale
overheden gezamenlijk, de sanctiebepaling noodzakelijk is. Het huidige
toezicht op de financiën van de decentrale overheden ziet op het
begrotingsevenwicht in baten-lastentermen bij individuele decentrale
overheden. Begrotingsevenwicht in baten-lastentermen garandeert
evenwel niet een evenwicht in EMU-termen bij decentrale overheden;
individueel noch gezamenlijk. De bepaling in de Wet FIDO dat een
Europese boete kan worden doorbelast naar decentrale overheden als de
macronorm van de decentrale overheden is overschreden, biedt naar de
mening van het kabinet onvoldoende waarborgen ten aanzien van de
handhaving van de macronorm voor het EMU-saldo van de decentrale
overheden. Het kabinet wenst niet in de situatie terecht te komen dat het
voor handhaving van het wetsvoorstel, afhankelijk wordt van een
Europese sanctie. Immers, als de decentrale overheden de vastgestelde
norm structureel overschrijden, zal het Rijk er alles aan doen moeten doen
om een Europese sanctie te voorkomen, gegeven de eindverantwoordelijkheid van het Rijk voor de overheidsfinanciën van Nederland als geheel.
Dat betekent, wanneer er geen mogelijkheden zijn tot handhaving bij de
decentrale overheden, het Rijk aanvullend zal moeten bezuinigingen om
Europese sancties te voorkomen. Voor die situatie acht het Rijk een
sanctie-instrumentarium noodzakelijk, naast de mogelijkheid een
eventuele Europese sanctie door te kunnen belasten.
De fractie van de CU heeft gevraagd naar de verwerking van de adviezen
van de koepels van decentrale overheden in het wetsvoorstel. Het kabinet
heeft, na de consultatie met VNG, IPO en UvW, het wetsvoorstel op een
aantal punten fundamenteel aangepast. Zo is de micronormering komen
te vervallen en resteert de macronormering van het EMU-saldo van de
decentrale overheden. Ook zijn de bepalingen, die aansloten bij de
huidige toezichtbepalingen in de gemeente- en provinciewet, over
preventief toezicht geschrapt na overleg met de koepels. In eerdere
versies van het wetsvoorstel stond de bepaling dat een individuele
decentrale overheid onder preventief toezicht gesteld kon worden, als de
individuele referentiewaarde voor het EMU-saldo drie jaar of langer
overschreden werd. Er is, in reactie op de vraag van de fractie van de CU,
wel gekeken naar de mogelijkheid om aan te sluiten bij de reeds gangbare
toezichtbepalingen, maar mede op verzoek van de koepels, zijn deze
bepalingen geschrapt. Er resteert een wetsvoorstel waarin gekozen is voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

30

een adequate vorm van beheersing van het EMU-saldo van de decentrale
overheden maar die niet meer doet dan absoluut noodzakelijk: er wordt
alleen genormeerd op macroniveau. Vervolgens is het sanctieinstrumentarium zo ingericht dat er veel ruimte is voor bestuurlijk overleg
waarna er sprake moet zijn van onvoldoende zicht op of herstel van de
situatie, alvorens een eventuele sanctie wordt opgelegd.
Het kabinet hecht aan een gelijkwaardige relatie tussen Rijk en decentrale
overheden. Dat is ook de reden waarom het bestuurlijk overleg in het
wetsvoorstel zo een belangrijke plaats heeft gekregen. Dat sprake is van
een gelijkwaardige relatie, betekent niet dat de Wet Hof geen sanctieinstrumentarium zou kunnen bevatten. Het is niet ongewoon om
sanctiebepalingen op te nemen ten aanzien van decentrale overheden als
handhavingsinstrument, ongeacht de gelijkwaardige relatie tussen het
Rijk en de decentrale overheden. Zo kan de algemene uitkering uit het
gemeentefonds worden opgeschort met maximaal 26 weken, als een
gemeente bijvoorbeeld IV3-gegevens te laat aanlevert.
Het kabinet benadrukt dat het sanctie-instrument is bedoeld als een
ultimum remedium. Dat wil zeggen dat bij overschrijding van de
macronorm door decentrale overheden allereerst via bestuurlijk overleg
wordt bezien of sprake is van een incidentele of structurele overschrijding.
Een incidentele overschrijding kan, zoals de SGP-fractie in het verslag
over de Wet Hof heeft gesteld, bijvoorbeeld veroorzaakt worden door een
samenloop van een aantal grote investeringen van een aantal decentrale
overheden. Een dergelijke overschrijding is geen reden om nadere
maatregelen te treffen. Mocht sprake zijn van een (dreigende) structurele
overschrijding van de vastgestelde norm voor het EMU-saldo, dan is er in
bestuurlijk overleg ruimte voor afspraken over een collectief verbeterpad
van de decentrale overheden. De VVD-fractie heeft gevraagd op welke
wijze de Tweede Kamer betrokken wordt bij de uitkomsten en monitoring
van een dergelijk verbeterpad. Wanneer een dergelijk verbeterpad aan de
orde is, zal het kabinet de Tweede Kamer hierover informeren en op de
hoogte houden via de reguliere budgettaire nota’s.
Uiteindelijk kan, als naar het oordeel van het kabinet het bestuurlijk
overleg onvoldoende resultaat oplevert, in die zin dat er geen concrete
verbetervoorstellen op tafel komen en niet duidelijk wordt dat er
meerjarig zal worden voldaan aan de norm door de decentrale overheden,
een sanctie opgelegd worden. Als deze sanctie wordt opgelegd, is sprake
van een structurele overschrijding van de vastgestelde norm voor het
EMU-saldo van de decentrale overheden en heeft bestuurlijk overleg geen
concrete resultaten opgeleverd. Bijvoorbeeld geen sluitende verklaring
voor de overschrijding, of geen maatregelen die leiden tot verbetering van
het EMU-saldo van de decentrale overheden.
Als dan uiteindelijk een sanctie wordt opgelegd, heeft deze in eerste
instantie de vorm van een aan te houden renteloos depot. Na drie jaar
wordt, bij nog steeds onvoldoende verbetering van het EMU-saldo van de
decentrale overheden, het depot omgezet in een boete. Er is gekozen voor
een sanctie-instrument dat nog de mogelijkheid biedt tot verbetering. Als
er voldoende verbetering zichtbaar is, valt het depot vrij en bedraagt de
sanctie de rentedervingskosten van een bedrag ter grootte van maximaal
de overschrijding van de tekortnorm. Dit geldt voor gemeenten,
provincies en waterschappen. Het kabinet realiseert zich dat het in dit
kader kan gaan om grote bedragen en heeft daarom ook afgezien van een
boete die meer dan alleen de schade – het afwentelen van de aanpassingslast naar begrotingsevenwicht op het Rijk – verhaalt bij de decentrale
overheden en denkt dat er van dit sanctie-instrumentarium voldoende
prikkel uitgaat om de tekortnorm niet structureel te overschrijden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

31

In het financieel akkoord met de decentrale overheden is afgesproken
deze kabinetsperiode geen sancties op te leggen bij een overschrijding
van de tekortnorm, zonder dat sprake is van een Europese sanctie. Deze
kabinetsperiode wordt gezien als een proefperiode, waarin ervaring wordt
opgedaan met de procedurebepalingen die in de Wet HOF zijn
opgenomen.
Gegeven bovenstaande is het kabinet niet bereid af te zien van de
sanctiebepalingen zoals opgenomen in het wetsvoorstel. Wel is het
kabinet bereid om niet alleen in de MvT maar ook in de wettekst duidelijk
te maken dat de sanctie niet zal worden opgelegd bij een eenmalige
overschrijding van de vastgestelde norm voor het EMU-saldo.
16. Wordt de sanctie op collectief of individueel niveau bepaald?
Als een sanctie wordt opgelegd, is het de vraag of de sanctie voor de
gemeenten en provincies op collectief dan wel op individueel niveau
wordt bepaald. Een eventuele doorvertaling van de sanctie vindt in
principe plaats via het gemeente- en provinciefonds. Er is voor gekozen, in
overleg met de vertegenwoordigers van de decentrale overheden, om de
wijze waarop de sanctie wordt omgeslagen open te houden en te bezien
op het moment dat een sanctie aan de orde is. Dit geldt voor de situatie
waarin een sanctie wordt opgelegd zonder dat sprake is van een Europese
boete en voor de situatie waarin een sanctie wordt opgelegd als gevolg
van een Europese boete.
Op deze manier bestaat ruimte om de wijze waarop de sanctie wordt
omgeslagen, te laten afhangen van de zwaarte van de overschrijding en
het aantal overschrijdingen. Als er een paar individuele decentrale
overheden zijn die aanwijsbaar jarenlang het EMU-saldo hebben belast,
kan het redelijk worden geacht dat juist die overheden delen in de sanctie.
Tegelijkertijd, zoals eerder in het wetsvoorstel is geschetst, kunnen er heel
legitieme redenen zijn om de individuele referentiewaarde te
overschrijden in enig jaar. Wanneer de sanctiebepaling aan de orde is, is
het daarom vooral zaak te kijken naar de oorzaken van de overschrijding(en). Is er bijvoorbeeld sprake van notoire overschrijders van de
individuele referentiewaarde? En is daar wel of geen sluitende verklaring
voor?Voor de waterschappen geldt dat de sanctie niet collectief kan
worden opgelegd, omdat er geen directe financiële relatie bestaat tussen
de gezamenlijkheid van de waterschappen en het Rijk. Inhoudelijk wordt
een administratieve procedure gevolgd met zoveel mogelijk dezelfde
sanctionerende werking als voor de gemeenten en provincies. Omdat de
sanctiebepaling voor een overschrijding van de macronorm, zonder dat
sprake is van een Europese boete, pas aan de orde is als de macronorm
structureel wordt overschreden, deelt het kabinet de mening van D66 niet
dat het opleggen van een sanctie aan de waterschappen berust op toeval.
Afhankelijk van het gewicht en de frequentie van de overschrijding kan na
bestuurlijk overleg besloten worden of de sanctie voor gemeenten en
provincies collectief dan wel individueel niveau plaatsvindt. De waterschappen worden individueel verantwoordelijk gehouden voor het
overschrijden van de macronorm voor het EMU-saldo van de waterschappen gezamenlijk. Reden hiervoor is dat een collectieve omslag bij de
waterschappen niet mogelijk is, omdat er geen directe financiële relatie
bestaat tussen de gezamenlijkheid van de waterschappen en het Rijk.
De CDA-fractie heeft gevraagd naar de vormgeving van het renteloos
depot en het toezicht op dit depot. Als in het kader van de Wet Hof een
sanctie wordt opgelegd aan de decentrale overheden, heeft deze in eerste
instantie de vorm van een depot. Het depot wordt als een begrotingsre-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

32

serve aangehouden. In de artikelsgewijze toelichting staat niet aan welke
begroting de begrotingsreserve wordt gekoppeld. Voor de hand ligt om
voor gemeenten en provincies te denken aan de begroting van het
Gemeentefonds, respectievelijk het Provinciefonds. Primair zien de
beheerders van die fondsen op die reserve toe. Op grond van de artikelen
5 en 54 van de CW 2001 moet een begrotingsreserve in de memorie van
toelichting bij de begroting en in het jaarverslag transparant worden
verantwoord. Het parlement houdt daarop via begroting en jaarverslag
ook toezicht.
De leden van de D66-fractie constateren dat er in de toelichting wordt
gesproken over de «beheerder» van het gemeentefonds. De minister van
Financiën doet aan de beheerder (volgens het wetsartikel de minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) een voorstel tot het korten van
de algemene uitkering. De leden van de D66-fractie vragen de regering toe
te lichten hoe dit artikel zich verhoudt tot artikel 3, lid 2 van de Financiëleverhoudingswet, waarin is geregeld dat de minister van Financiën samen
met de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de
begroting van het gemeente- en provinciefonds beheert. In de wettekst
van artikel 6, lid 2 is aangegeven dat de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties op voorstel van de Minister van Financiën een
korting kan toepassen op de algemene uitkering van het provinciefonds
respectievelijk het gemeentefonds. De MVT bij dit artikel is echter
onzorgvuldig. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
én de Minister van Financiën zijn inderdaad gezamenlijk beheerder van de
begrotingen van het gemeentefonds en provinciefonds. Indien aan de
orde, zal de Minister van Financiën het voorstel tot korting van gemeentefonds en provinciefonds doen. De betaling van de algemene uitkeringen
van het gemeentefonds en provinciefonds wordt door de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties uitgevoerd, vandaar de
verwijzing in de memorie van toelichting.
De leden van de fractie van de CU hebben gevraagd naar de stand van
zaken van het onderzoek dat in het nader rapport wordt genoemd inzake
geschillenbeslechting tussen overheden. Het voorliggend wetsvoorstel
ruimt een centrale plaats in voor het bestuurlijk overleg tussen Rijk en
decentrale overheden. Veel besluiten van rijkszijde in het kader van dit
wetsvoorstel worden pas genomen na bestuurlijk overleg met de
decentrale overheden. Eventuele geschillen tussen het Rijk en de
decentrale overheden over besluiten van rijkszijde worden in dat kader
ook aan de bestuurlijke tafel uitgesproken. De visie van de regering op de
geschillenbeslechting tussen overheden in het algemeen zal onder
primaire verantwoordelijkheid van mijn ambtgenoot van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties worden voorbereid, zoals toegezegd in het
nader rapport bij het wetsvoorstel Wet revitalisering generiek toezicht.
(Kamerstukken II, 2010/11, 32 389, nr. 4, blz. 8.)
De leden van de SP-fractie hebben gevraagd om meer uitleg over het niet
geschikt zijn van de wet Naleving Europese regelgeving publieke
entiteiten voor bepaalde doelen die met deze wet worden beoogd. Er is
nagegaan of voor het decentrale overhedendeel van deze wet aansluiting
gezocht zou kunnen worden bij het voorstel van wet Naleving Europese
regelgeving publieke entiteiten (Wet NErpe; Kamerstukken II, 2009/10,
32 157, nr. 1–3). In dat wetsvoorstel is in artikel 2 sprake van een aanwijzingsbevoegdheid van de betrokken ministers ten aanzien van (de
bestuursorganen van) publieke entiteiten, waaronder provincies,
gemeenten en waterschappen, die «niet of niet naar behoren voldoen aan
een voor haar geldende rechtsplicht die voortvloeit uit een bij of krachtens
de Europese verdragen op Nederland rustende verplichting...» en is in
artikel 7 een verhaalsrecht opgenomen in geval op grond van die
verdragen Nederland een forfaitair bedrag of dwangsom moet betalen als

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

33

gevolg van het feit dat een publieke entiteit niet of niet naar behoren aan
een voor haar geldende rechtsplicht heeft voldaan. De Wet NErpe ziet op
toezicht op rechtstreeks werkende Europese verplichtingen die niet in
Nederlandse wetgeving worden omgezet. Nu hier sprake is van omzetting
in Nederlandse wetgeving van Europese begrotingsvoorschriften is
aansluiting bij de Wet Nerpe niet aan de orde.
D. Overig / RWT’s
De fracties van CDA en CU hebben vragen gesteld over de bepaling in
artikel 4 ten aanzien van rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT’s).
In dit artikel is opgenomen dat de minister van Financiën kan besluiten
niet in te stemmen met het voornemen van een RWT overheid tot het
aantrekken van een lening op het moment dat hij van mening is dat deze
RWT geen evenredige inspanning levert om het EMU-saldo te beheersen.
Deze maatregel ziet op RWT’s en niet op decentrale overheden. De
gedachte achter dit artikel is een handvat te creëren om ook budgettair
belangrijke RWT’s mee te kunnen laten doen aan het leveren van een
gelijkwaardige inspanning, wanneer dit noodzakelijk wordt geacht. RWT’s
behoren tot de collectieve sector, de inkomsten en uitgaven van RWT’s
tellen daarom mee in het EMU-saldo. In de artikelsgewijze toelichting bij
artikel 4 wordt nader ingegaan op deze bepaling. Een groot deel van deze
rechtspersonen is, gelet op hun financiële omvang en hun investeringsgedrag, uit een oogpunt van beheersing van het EMU-saldo en de
EMU-schuld nauwelijks van belang. Het aanwijzen van bepaalde rechtspersonen op grond van dit lid zal in de praktijk naar verwachting zeer
beperkt zijn. RWT’s die mogelijk in aanmerking komen voor toepassing
van het bepaalde in artikel 4, zijn rechtspersonen met jaarlijks aanzienlijke
fluctuaties in de investeringsomvang.
De minister van Financiën,
J.R.V.A. Dijsselbloem

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 416, nr. 8

34