Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 3192

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 17 september 2021
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij de 14 fiches
inzake het Fit-for-55 pakket die werden opgesteld door de werkgroep
Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).
De brief van de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
getiteld «Beoordeling van Fit-for-55 pakket van de Europese Commissie»
die u separaat toegaat, is tevens onderdeel van de kabinetsreactie en
betreft de reactie op de overkoepelende Commissiemededeling alsook de
overkoepelende uitgangspunten voor de Nederlandse inzet in de
komende onderhandelingen in de Raad.
Ondergenoemde 14 fiches zijn bijgesloten:
Fiche: Herziening Richtlijn Hernieuwbare Energie (Kamerstuk 22 112, nr.
3185)
Fiche: Herschikking Richtlijn energie-efficiëntie (Kamerstuk 22 112, nr.
3186)
Fiche: Herziening Richtlijn energiebelastingen (Kamerstuk 22 112, nr. 3187)
Fiche: Verordening bijmengverplichting van duurzame luchtvaartbrandstoffen (Kamerstuk 22 112, nr. 3188)
Fiche: Verordening stimuleren hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen in de zeevaart (Kamerstuk 22 112, nr. 3189)
Fiche: Verordening uitrol infrastructuur alternatieve brandstoffen
(Kamerstuk 22 112, nr. 3190)
Fiche: Verordening aanscherping CO2-normen nieuwe personen- en
bestelauto’s in 2030 en 2035 (Kamerstuk 22 112, nr. 3191)
Fiche: Herziening richtlijn EU ETS voor luchtvaart en implementatie
CORSIA
Fiche: Herziening EU ETS, herziening MSR (Kamerstuk 22 112, nr. 3193)
Fiche: ESR Verordening (Kamerstuk 22 112, nr. 3194)

kst-22112-3192
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3192

1

Fiche: Voorstel tot aanpassing LULUCF-verordening (Kamerstuk 22 112, nr.
3195)
Fiche: Mededeling EU-Bossenstrategie (Kamerstuk 22 112, nr. 3196)
Fiche: Verordening Carbon Border Adjustment Mechanism (Kamerstuk
22 112, nr. 3197)
Fiche: Verordening Social Climate Fund (SCF) (Kamerstuk 22 112, nr. 3198)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
Th.J.A.M. de Bruijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3192

2

Fiche: Herziening richtlijn EU ETS voor luchtvaart en implementatie CORSIA
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE
RAAD tot wijziging van Richtlijn 2003/87/EG betreffende de bijdrage
van luchtvaart aan de economie-brede emissiereductiedoelstelling van
de Unie en de implementatie van een mondiale marktgerichte
maatregel.
Voorstel voor een BESLUIT VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE
RAAD tot wijziging van Richtlijn 2003/87/EG betreffende de notificatie
van CO2-compensatie door luchtvaartmaatschappijen uit de Unie in
relatie tot de mondiale marktgerichte maatregel.
b) Datum ontvangst Commissiedocument
14 juli 2021
c) Nr. Commissiedocument
COM (2021) 552 final
COM (2021) 567 final
d) EUR-lex
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/
?uri=CELEX%3A52021PC0552&qid=1626446169902
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/
?uri=CELEX:52021PC0567&rid=10
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
SWD (2021) 603 final
f) Behandelingstraject Raad
Milieuraad
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
h) Rechtsbasis
Artikel 192 (1) Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie
(VWEU)
i) Besluitvormingsprocedure Raad
Gekwalificeerde meerderheid
j) Rol Europees Parlement
Medebeslissing
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
Dit voorstel maakt onderdeel uit van het Fit-for-55-pakket1. Het Fit-for-55pakket geeft invulling aan het juridisch bindende Europese broeikasgasreductiedoel van ten minste netto 55% in 2030 t.o.v. 1990, zoals vastgelegd
in de Europese Klimaatwet2.
Het betreft een voorstel voor de herziening van de richtlijn met betrekking
tot het EU emissiehandelssysteem (ETS) voor de luchtvaart waarbij ook
wijzigingen worden voorgesteld in het licht van de implementatie van het
mondiale systeem voor compensatie en reductie van CO2-emissies van de
internationale luchtvaart (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for

1

Het kabinet informeert de Kamer met een kamerbrief over het Fit-for-55-pakket welke gelijktijdig aan de
Kamer is gestuurd.
2
Kamerstuk 32 813, nr. 808.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3192

3

International Aviation, hierna «CORSIA3»). Daarnaast presenteert de
Commissie het voorstel voor een besluit van de Raad en het Europees
Parlement tot wijziging van de ETS-richtlijn met het oog op de notificatie
aan luchtvaartmaatschappijen van CO2-emissies onder CORSIA over het
jaar 2021 (hierna: het besluit).
De Commissie stelt in de richtlijn hoofdzakelijk vier wijzigingen voor van
het ETS-luchtvaart om verdere reductie van broeikasgasemissies in de
luchtvaartsector te stimuleren. Ten eerste stelt de Commissie voor om de
wijze waarop de allocatie (toewijzing) van de luchtvaartrechten berekend
wordt per 2024 te baseren op emissiedata van 2023, in plaats van
tonkilometerdata uit 2010. Gekoppeld hieraan bevat het voorstel wijzigingen t.a.v. de daling van het emissieplafond. Onder de huidige richtlijn
daalt het emissieplafond voor de luchtvaart met 2,2% per jaar. De
Commissie stelt voor om per 2024 het emissieplafond te reduceren met
4,2% per jaar. Tegelijkertijd stelt de Commissie voor om de reductie van
4,2% met terugwerkende kracht te laten gelden vanaf 2021, door het
plafond eenmalig te verlagen in het jaar waarop de herziene richtlijn in
werking treedt. Ten tweede stelt de Commissie voor om de allocatie van
gratis rechten voor de luchtvaart af te bouwen, ten behoeve van de
effectiviteit van het systeem. Op dit moment ontvangt de luchtvaart 82%
van de eigen rechten gratis en wordt 15% geveild. De overige 3% van de
rechten zijn ten behoeve van de reserve. Minder gratis rechten betekent
dat het aandeel te veilen rechten toeneemt, te beginnen met 25% veiling
in 2024, lineair oplopend naar het volledig veilen van alle rechten in 2027.
Ten derde stelt de Commissie voor de toepassing van het EU ETS voor
intra-Europees vliegverkeer te continueren. De Commissie stelt voor om
CORSIA voor internationale vluchten van en naar bestemmingen buiten
de EU (extra-EU vliegverkeer) toe te passen. Ten vierde wil de Commissie
verzekeren dat een gelijke behandeling voor luchtvaartmaatschappijen
plaatsvindt op dezelfde routes t.a.v. hun verplichtingen met economische
impact. Daarom wordt voorgesteld om op vluchten van en naar landen
die niet deelnemen aan CORSIA de verplichtingen tijdelijk uit te zonderen
tot 2027.
Naast het voorstel voor een richtlijn heeft de Commissie een voorstel
gepubliceerd voor een besluit. Dit besluit ziet toe op de verplichting die
lidstaten hebben om luchtvaartmaatschappijen die onder hun jurisdictie
vallen jaarlijks te notificeren over de hoeveelheid CO2 die zij moeten
compenseren onder CORSIA. De Commissie stelt voor dat lidstaten over
het jaar 2021 luchtvaartmaatschappijen nul emissie laten notificeren. De
Commissie verwacht namelijk dat vanwege de gevolgen van de COVID-19
pandemie de uitstoot van de luchtvaartsector dit jaar niet boven het
niveau van de CORSIA baseline (mondiale sectoremissies van het
internationale luchtverkeer in 2019) zal uitkomen. Deze notificatie moet
uiterlijk 30 november 2022 plaatsvinden en de Commissie schat in dat de
onderhandelingen m.b.t. het voorstel voor de herziening van de
ETS-luchtvaart richtlijn dan nog niet afgerond zullen zijn, terwijl de
verplichting tot notificatie wel vastligt in huidige de richtlijn. Daarom stelt
de Commissie een apart besluit voor om de notificatie over het jaar 2021
in de ETS-richtlijn te regelen, wat bovendien bijdraagt aan het verminderen van administratieve lasten bij de implementatie van CORSIA.

3

CORSIA is er erop gericht om de groei van de CO2-emissies door de internationale luchtvaart
vanaf 2020 te compenseren via specifiek gedefinieerde en goedgekeurde emissiereductieprojecten. Vanaf 2027 is het systeem verplichtend voor alle staten die een individueel aandeel
hebben in de internationale luchtvaart van meer dan 0,5 procent in gevlogen kilometers of
staten die behoren bij de groep staten die gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor 90 procent
van de gevlogen kilometers. Uitgezonderd zijn enkele specifieke aangeduide groepen
ontwikkelingslanden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3192

4

b) Impact assessment Commissie
In het impact assessment kijkt de Commissie naar verschillende scenario’s
waarin het ETS-luchtvaart wordt herzien op een effectieve manier, in
samenhang met het opgehoogde klimaatdoel. Daarbij rekening houdend
met de energietransitie die benodigd is in alle sectoren om bij te dragen
aan de EU-klimaatdoelstellingen. In het impact assessment staan de
co-existentie van het EU ETS en CORSIA en de allocatie van gratis rechten
voor de luchtvaart centraal. Hierbij is gekeken naar scenario’s waarbij
enkel het EU ETS of CORSIA is toegepast en verschillende varianten
waarin het EU ETS en CORSIA naast elkaar bestaan. Voor de afbouw van
de allocatie van gratis rechten voor de luchtvaart kijkt de Commissie naar
verschillende tijdspaden voor de afbouw, alsook naar het voortzetten van
de huidige situatie en naar een onmiddellijke volledige veiling.
De Commissie concludeert dat de optie om het EU ETS voor intra-EU
vluchten toe te passen en CORSIA voor extra-EU vluchten het beste past
binnen de opgehoogde klimaatdoelen en geopolitieke situatie. Daarbij
stelt de Commissie dat de CO2-compensatiekredieten die
EU-luchtvaartmaatschappijen gebruiken om aan de compensatieverplichting onder CORSIA te voldoen, afkomstig moeten zijn uit deelnemende landen aan het Overeenkomst van Parijs om zo dubbeltelling van
emissiereductie te voorkomen en milieu integriteit te borgen. Hiermee
beoogt de Commissie de Europese klimaatambities voort te zetten en
tegelijkertijd een constructief internationaal signaal af te geven t.a.v. de
implementatie van CORSIA buiten de EU. Omdat het impact assessment
laat zien dat er een beperkt risico is op koolstoflekkage en dat opportuniteitskosten doorberekend kunnen worden naar de eindgebruiker, stelt de
Commissie dat een onmiddellijke volledige veiling de voorkeur heeft. De
Commissie stelt echter voor om de allocatie van gratis rechten stapsgewijs af te bouwen tot 2027 en stelt in de impact assessment dat het
tempo waarin de gratis rechten worden afgebouwd mogelijk ook
onderhavig is aan politieke onderhandelingen.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
De essentie van het Nederlands beleid op het gebied van verduurzaming
van de luchtvaart is uiteengezet in de Luchtvaartnota4. Deze aanpak is
erop gericht om verduurzaming van de sector te stimuleren en zodoende
in-sector broeikasgasreducties te realiseren. Broeikasgassen zijn een
mondiaal probleem. De reductie van CO2-uitstoot door de luchtvaart
vereist daarom vooral een internationale aanpak. Daar waar een wereldwijde aanpak (nog) niet haalbaar is, bieden Europese afspraken uitkomst.
Nationaal beleid is complementair en kan nadrukkelijk ook dienen als
impuls voor krachtiger internationaal beleid.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet steunt het voorstel van de Commissie om het ETS-luchtvaart
aan te scherpen en CORSIA te implementeren. Dit doet recht aan de
Europese klimaatdoelstellingen. Het kabinet is van mening dat het
voorstel van de Commissie de juiste balans bevat tussen klimaatambitie
en geopolitieke haalbaarheid. Via de aanscherping van het ETS voor de
luchtvaart draagt ook de luchtvaart zijn aandeel bij. Met dit voorstel doet
de Commissie tevens recht aan het akkoord over CORSIA, de toegezegde
steun van de EU voor de voltooiing en tijdige inwerkingtreding van
4

Kamerstuk 31 936, nr. 820

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3192

5

CORSIA en het voornemen van de EU om CORSIA uit te voeren, wat
positief is met het oog op het internationale concurrentievermogen (zie
ook onderdelen 5c en d van dit fiche).
De aanscherping van het ETS-luchtvaart is in lijn met het huidige
nationale beleid ten aanzien van de verduurzaming van de luchtvaart. Het
kabinet heeft in de Luchtvaartnota sectorspecifieke doelen gesteld voor de
luchtvaart, die binnen de luchtvaart zelf dienen te worden gerealiseerd.
Het EU ETS ziet op de borging van de economie brede netto CO2-reductie
in alle sectoren onder het ETS. Omdat het ETS een prijs op de uitstoot van
broeikasgassen zet, kunnen duurzame alternatieven uiteindelijk aantrekkelijker wordt. Rechten onder het EU ETS zijn verhandelbaar, waardoor
broeikasgassen worden gereduceerd daar waar dit het goedkoopste kan.
Hiermee draagt het EU ETS bij aan een kostenefficiënte energietransitie.
De aanscherpingen in het ETS-luchtvaart voorstel kunnen tevens leiden
tot een hogere prijs voor emissierechten waardoor een sterkere prikkel
ontstaat voor in-sector CO2-reductie, net als de reductie die wordt
voorzien als gevolg van een ambitieuze inzet op alternatieve brandstoffen;
in dit kader is ook het ReFuelEU Aviation voorstel5 van belang. Het kabinet
is in dit kader positief over de voorgestelde mogelijkheid om de
CO2-reductie als gevolg van duurzame luchtvaartbrandstoffen in te
boeken in het ETS-luchtvaart of CORSIA. Ook kan het kabinet de voorgestelde wijze waarop de allocatie van de rechten berekend worden en de
voorgestelde daling van het emissieplafond voor de luchtvaart steunen.
De allocatie van rechten zal hiermee passen bij de huidige markt.
Met de voorgestelde daling van het emissieplafond zal de sector
bovendien bijdragen aan de hogere klimaatdoelen. Het kabinet ziet echter
een risico bij het berekenen van de allocatie op basis van het jaar 2023. Dit
kan een perverse prikkel geven om in 2023 meer te vliegen voor een
hogere allocatie van gratis rechten. Het kabinet zal de Commissie hierover
bevragen.
Daarnaast verwelkomt het kabinet de afbouw van de gratis rechten voor
de luchtvaart. Dit heeft het kabinet in de kabinetsreactie op de publieke
consultatie6 van het onderhavige voorstel reeds gecommuniceerd.
Hiermee wordt recht gedaan aan de werking en effectiviteit van het
systeem. De Commissie geeft in het impact assessment daarbij aan dat er
voor de luchtvaart slechts een beperkt risico op koolstoflekkage is,
waardoor een snellere afbouw van de gratis rechten ook gerechtvaardigd
zou zijn. Het kabinet zal de Commissie oproepen om te verduidelijken
waarom gekozen is voor een langzamer tijdspad.
Het kabinet kan de keuze van de Commissie steunen om CORSIA te
implementeren op extra-EEA vluchten en het ETS-luchtvaart toe te passen
op intra-EEA vliegverkeer. Zolang derde landen CORSIA implementeren
op extra EEA routes, ontstaat er een duidelijke scheiding tussen het
toepassingsgebied van beide systemen en ontstaat er een gelijk speelveld
voor luchtvaartmaatschappijen op gelijke routes. Wanneer landen CORSIA
niet implementeren bestaat een ETS-luchtvaart verplichting op (bepaalde)
extra-EEA routes voor de luchtvaartmaatschappijen van die landen. Het
kabinet vindt het belangrijk dat de Commissie nadere duiding geeft ten
aanzien van de wijze waarop zij gelijke behandeling voor luchtvaartmaatschappijen wil stimuleren door CORSIA en ETS-luchtvaart verplichtingen
op te schorten voor specifieke extra-EEA vluchten tot 2027 en dit

5
6

Zie separaat BNC-fiche over de bijmengverplichting voor duurzame luchtvaartbrandstoffen
Kamerstuk 22 112, nr. 3024

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3192

6

zodoende als stimulans in te willen zetten voor een volledige implementatie (buiten de EU) van CORSIA.
In het EU ETS wordt momenteel een emissiefactor gehanteerd voor de
berekening van de CO2-uitstoot van 3,15 kg CO2 per kg kerosine. De factor
die ICAO hanteert voor CORSIA is 3,16 kg CO2 per kg kerosine. Aangezien
CORSIA via de EU ETS Richtlijn binnen de Europese Economische Ruimte
geïmplementeerd wordt, roept het kabinet de Commissie op om te komen
tot harmonisatie van de gebruikte factoren.
Zoals aangegeven in de kabinetsreactie op de publieke consultatie ziet het
kabinet graag dat er in de ETS-richtlijn een expliciete grondslag (naast de
algemene grondslag in artikel 193 VWEU) wordt opgenomen voor
nationaal verdergaande maatregelen, zoals een CO2-plafond, mits deze
verenigbaar zijn met internationaal recht. Het huidige voorstel bevat deze
expliciete grondslag niet. Door ambitieuze lidstaten deze ruimte te geven
ontstaat meer flexibiliteit om de doelen te halen en kan de EU in 2030
mogelijk meer dan 55% reductie realiseren.
Ten aanzien van het besluit m.b.t. CORSIA kan het kabinet zich vinden in
de inschatting van de Commissie dat de onderhandelingen en implementatie van de richtlijn niet op tijd afgerond zullen zijn om de CORSIAnotificatie voor het jaar 2021 te regelen. Ook kan het kabinet zich vinden in
de inschatting dat emissies in 2021 zeer waarschijnlijk onder het niveau
van 2019 zullen liggen, wat de baseline is voor de pilotfase van CORSIA.
Daarom steunt het kabinet de keuze voor een apart besluit en zal zij zich
inzetten voor een snelle aanname hiervan met het oog op de uniforme
uitvoering van CORSIA.
Gevolgen brede welvaart
De Tweede Kamer verzoekt met de gewijzigde motie van het lid Van Raan7
om bij voorstellen voortkomend uit de Green Deal rekening te houden
met welvaart in brede zin. Het kabinet kijkt bij welvaart in brede zin naar
vier aspecten: kwaliteit van leven voor huidige generaties, kapitaalvoorraden voor latere generaties, grensoverschrijdende effecten en de
verdeling van kosten en baten. Het kabinet beoordeelt de effecten op alle
vier de aspecten als positief. Met het ETS-luchtvaart draagt de luchtvaart
bij aan de klimaatdoelen voor 2030 en 2050 via een kostenefficiënte
manier. De positieve welvaartseffecten van klimaat zullen alle groepen
van de samenleving ten goede komen. Hierbij valt te denken aan de
positieve impact op klimaat en milieu, de volksgezondheid en de
kapitaalvoorraden voor latere generaties.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
EU lidstaten die gereageerd hebben op de publieke consultatie ondersteunen een co-existentie van het EU ETS en CORSIA. De wijze waarop
deze co-existentie vorm wordt gegeven zal mogelijk een discussiepunt
zijn. Lidstaten ondersteunen het belang van het afbouwen van de gratis
rechten voor de luchtvaart en staan positief over de sterkere daling van
het emissieplafond. Het is nog onduidelijk hoe het Europees Parlement
tegenover het voorstel staat, omdat zij zich hierover nog niet heeft
uitgesproken. Tot nu toe heeft het Europees Parlement zich zeer kritisch
opgesteld ten aanzien van de mate waarin CORSIA toereikend is om aan
de reductiedoelen te voldoen, op basis van de inzet bij de voortzetting van
de stop the clock in 2017, i.e. de voortzetting van de derogatie onder

7

Kamerstuk 35 377, nr. 19

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3192

7

artikel 28a waarmee het ETS-luchtvaart enkel van toepassing is op
intra-EU vluchtverkeer.
4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid voor beide
voorstellen is positief. De voorstellen zijn gebaseerd op artikel 192, lid 1,
VWEU. Op grond van dit artikel stelt de EU de te ondernemen activiteiten
vast ter verwezenlijking van de doelstellingen uit artikel 191 VWEU. Artikel
191 VWEU bepaalt dat het beleid van de Unie op milieugebied bijdraagt
aan maatregelen om het hoofd te bieden aan mondiale milieuproblemen,
en in het bijzonder de bestrijding van klimaatverandering. Het kabinet kan
zich vinden in deze voorgestelde rechtsbasis. Op het terrein van het milieu
heeft de EU een met de lidstaten gedeelde bevoegdheid (artikel 4, lid 2,
sub e, VWEU).
b) Subsidiariteit
Het kabinet beoordeelt de subsidiariteit van de ETS-richtlijn en de
voorgestelde wijzigingen daarin als positief. De ETS-richtlijn heeft tot doel
om broeikasgasemissies binnen de EU te reduceren door middel van
emissiehandel. Hiermee wordt beoogd broeikasgasreducties te bewerkstelligen op een kosteneffectieve en economisch efficiënte manier. Tevens
wordt beoogd het geldende ETS voor de luchtvaart in lijn te brengen met
de ambitie vanuit het fit for 55 pakket. Ter realisatie van deze doelstelling
is optreden op EU-niveau gerechtvaardigd. Klimaatbeleid kan immers niet
uitsluitend nationaal geregeld worden gezien het grensoverschrijdende
karakter van emissies en zeker in het geval van een transnationaal
opererende sector zoals de luchtvaart. Actie op EU-niveau heeft een hoger
CO2-reductiepotentieel dan op nationaal niveau. Door optreden op
EU-niveau wordt ook de geharmoniseerde uitvoering in de EU geborgd,
waarbij het internationale concurrentievermogen van de luchtvaartsector
in de EU gehandhaafd blijft, evenals het gelijke speelveld op de interne
markt. Bovendien kan een wijziging van bestaande EU-regelgeving slechts
op EU-niveau plaatsvinden.
Het kabinet beoordeelt de subsidiariteit van het voorgestelde besluit als
positief. Het voorgestelde besluit heeft tot doel om administratieve lasten
voor de implementatie van CORSIA te minimaliseren. Door optreden op
EU-niveau wordt gewaarborgd dat er een gelijk speelveld bestaat in de EU
v.w.b. de notificaties die lidstaten afzonderlijk moeten doen. Optreden op
EU-niveau is daarom gerechtvaardigd.
b) Proportionaliteit
Het kabinet beoordeelt de proportionaliteit van de voorgestelde richtlijn
als positief. Het voorstel heeft tot doel om via de luchtvaart een bijdrage
te leveren aan de 55% reductiedoelstelling in 2030 van de EU. Het
voorgestelde optreden is geschikt om deze doelstelling te bereiken, omdat
hiermee op kosteneffectieve wijze broeikasgasemissies worden
verminderd en de goede werking van de interne markt wordt gewaarborgd. De kosteneffectieve reductie van broeikasgasemissies wordt verder
gestimuleerd door de voorgestelde daling van het emissieplafond voor de
luchtvaart en de afbouw van de allocatie van gratis rechten voor de
luchtvaart. Bovendien gaat het voorgestelde optreden niet verder dan
noodzakelijk, onder andere vanwege het gekozen intra-EU toepassingsbereik. De aanscherping van het ETS-luchtvaart is een noodzakelijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3192

8

aanvulling op onder andere niet bindende afspraken, zoals het Nederlandse Akkoord Duurzame Luchtvaart.
Het kabinet beoordeelt de proportionaliteit van het voorgestelde besluit
als positief. Dit besluit gaat namelijk niet verder dan strikt noodzakelijk,
omdat het slechts ziet op de jaarlijks te notificeren hoeveelheid CO2 die
luchtvaartmaatschappijen moeten compenseren onder CORSIA en dan
specifiek op het jaar 2021. Het gaat niet verder dan benodigd om de
klimaatdoelen op kosteneffectieve wijze te behalen, waarbij het gelijke
speelveld en milieu integriteit van zowel het ETS-luchtvaart als CORSIA
niet worden aangetast. Het voorgestelde besluit is geschikt omdat het een
heldere oplossing biedt voor de notificatie die lidstaten moeten doen
onder CORSIA.
5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
a) Consequenties EU-begroting
De voorstellen zullen naar verwachting geen consequenties hebben voor
de EU-begroting.
Mogelijk zijn er wel consequenties voor de EU-begroting door de nog niet
gepubliceerde voorstellen die gekoppeld zijn aan de opbrengsten van het
(uitgebreide) ETS. Dit betreft een aangekondigd voorstel voor een nieuw
eigenmiddelenbesluit (EMB), dat naar verwachting in het najaar door de
Commissie wordt gepubliceerd. Het kabinet zal deze voorstellen op hun
eigen merites beoordelen en zal de Kamer hierover informeren.
Er zijn administratieve kosten voorzien op EU-niveau, voor onder andere
het updaten van IT systemen en kosten voor registratie. De Commissie
noemt hierbij geen concreet bedrag. Het kabinet is van mening dat
benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de
Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en
dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Daarnaast moet de ontwikkeling van de administratieve uitgaven
in lijn zijn met de ER-conclusies van juli 2020 over het MFK-akkoord.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
medeoverheden
Onder de huidige ETS Richtlijn worden de veilingopbrengsten grotendeels
toebedeeld aan de individuele lidstaten. Omdat het voorstel uitgaat van
een verhoging van de te veilen rechten voor de luchtvaart zal dit een
positieve impact hebben op het nationale budget.
De Commissie voorziet daarnaast dat de meeste administratieve kosten
bij de lidstaten zullen liggen. Voor de uitvoerder, Nederlandse Emissieautoriteit (NEa), leidt het voorstel tot een stijging van de uitvoeringskosten,
door de implementatie van CORSIA. Ook hebben de afwijkende toepassingsgebieden van het ETS-luchtvaart en CORSIA hier effect op. Het
voorgestelde besluit m.b.t. de notificatie onder CORSIA heeft geen
financiële gevolgen.
De precieze budgettaire gevolgen van het pakket zijn in deze fase nog niet
bekend, en afhankelijk van verdere Europese besluitvorming en nationale
politieke keuzes bij de uitwerking. Deze gevolgen zullen, als zij duidelijk in
beeld zijn, door een volgend kabinet moeten worden bezien, idealiter in
samenhang met verdere besluitvorming over nationaal klimaatbeleid en
rekening houdend met sectoren met een grote transitieopgave en hun
internationale concurrentiepositie, en conform de regels van budgetdisci-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3192

9

pline ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke
departement.
c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven
en burger
De Commissie voorziet met het richtlijnvoorstel hogere administratiekosten voor luchtvaartmaatschappijen door de co-existentie van het
ETS-luchtvaart en CORSIA. Doordat de twee systemen geen administratieve overlap kennen worden de hogere kosten echter wel maximaal
beperkt. Voor het ETS-luchtvaart betreft het een voortzetting van
bestaande administratieve procedures, waar de regeldruk van CORSIA
bovenop zal komen. Verder zullen luchtvaartmaatschappijen
CO2-compensatiekredieten moeten kopen om aan CORSIA regelgeving te
voldoen op vluchten die van, naar en buiten de EU plaatsvinden. Naar
verwachting zijn de kosten voor CO2-compensatiekredieten van CORSIA
relatief laag, vergeleken met de totale algehele kosten voor een luchtvaartmaatschappij. Uit het impact assessment komt verder naar voren dat
het aannemelijk is dat een groot deel van de kosten voor het EU ETS
doorberekend zullen worden in de ticketprijzen. De Commissie schat in
dat dit één à twee euro zal zijn voor een vliegticket op een intra-Europese
vlucht in 2030. ETS-kosten voor de luchtvaarmaatschappijen kunnen lager
uitvallen door het gebruik van duurzame brandstoffen.
Het voorstel voor een besluit heeft geen financiële gevolgen voor
bedrijfsleven en burger. Dit besluit draagt wel bij aan het verminderen van
de regeldruk door het bieden van een eenduidige lijn t.a.v. de CORSIAnotificatie.
c) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
De verplichtingen onder het EU-ETS zijn onafhankelijk van het land van
herkomst van de luchtvaartmaatschappij. Met bovenstaande financiële
consequenties en de implementatie van CORSIA op extra-EU vliegverkeer
en het ETS-luchtvaart voor intra-EU vliegverkeer worden geen gevolgen
voor de concurrentiekracht van luchtvaartmaatschappijen voorzien.
Doordat vluchten vanuit en naar landen die CORSIA niet geïmplementeerd hebben tot 2027 uitgezonderd zijn van de verplichtingen voor
CORSIA worden ook hier geen gevolgen voor de concurrentiekracht
voorzien.
Het voorstel heeft een significante geopolitieke dimensie. De keuze om
ETS-luchtvaart alleen in te zetten op vluchten binnen Europa moet bezien
worden vanuit de ondervonden (dreiging met) represailles die volgde op
de beoogde eenzijdige inwerkingtreding in 2012 van het EU ETS op alle
vluchten van en naar Europa («full-scope») en pogingen van
niet-Europese staten in ICAO om een algeheel verbod op regionale
emissiehandelssystemen vast te leggen in een resolutie. Het voorgestelde
besluit t.a.v. de notificatie onder CORSIA heeft geen geopolitieke
gevolgen.
Het EU-ETS luchtvaart voorstel biedt een positieve impuls voor het
behalen van de klimaatneutraliteitdoelstelling in 2050, en derhalve voor
een mondiale voortrekkersrol voor Nederland en de EU op het gebied van
verduurzaming. Het hogere ambitieniveau draagt ten slotte sterk bij aan
de nationale en Europese klimaatdiplomatie, doordat het toont dat
Nederland en de EU grote slagen maken en zich in willen spannen voor
mondiale problemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3192

10

6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
Het betreft twee voorstellen voor het wijzigen van een bestaande richtlijn
die geïmplementeerd is via de Wet milieubeheer. Het voorstel voor de
richtlijn zou kunnen leiden tot een wijziging van de Wet milieubeheer als
het gaat om het afbouwen van de gratis rechten voor de luchtvaart. Een
wetswijziging ter implementatie van deze richtlijn zal zoveel mogelijk in
samenhang worden bezien met de andere gelijktijdige herzieningsvoorstellen voor het EU ETS. Daarnaast heeft het Ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat een gedeeltelijke bevoegdheid m.b.t. de handhaving van
het EU ETS krachtens artikel 7.5 wet luchtvaart. Niet naleving kan namelijk
tot een door de Inspectie voor Leefomgeving en Transport (ILT) op te
leggen exploitatieverbod leiden. Naar aanleiding van de implementatie
van CORSIA zal bepaald moeten worden of het exploitatieverbod als
ultimum remedium ook voor CORSIA zal moeten gelden, waarbij artikel
7.5 wet luchtvaart aangepast zal moeten worden.
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
Het voorstel voor een richtlijn geeft de Commissie vijf nieuwe bevoegdheden voor uitvoeringshandelingen. In artikel 11a stelt de Commissie voor
om per uitvoeringshandeling aanvullende eisen te specificeren voor
CORSIA kredieten met het oog op het voorkomen van dubbeltelling in de
nationaal bepaalde bijdrages onder de Overeenkomst van Parijs van
landen waarin de onderliggende projecten plaatsvinden. Ook zal de
Commissie krachtens artikel 11a per uitvoeringshandeling en lijst
opstellen van CORSIA kredieten die goedgekeurd zijn door de Raad van
ICAO en voldoen aan de aanvullende eisen zoals gesteld in eerdere
paragrafen. De Commissie past deze lijst zo nodig aan. In artikel 25a zal de
Commissie allereerst per uitvoeringshandeling een lijst vaststellen van
landen, buiten de EER, Zwitserland en het VK, die CORSIA toepassen zoals
verstaan onder deze richtlijn. Ten tweede zal de Commissie per uitvoeringshandeling luchtvaartmaatschappijen uitzonderen van verplichtingen
onder CORSIA, in het geval van significante marktverstoringen doordat
derde landen CORSIA minder stringent implementeren, of ontoereikend
handhaven jegens hun eigen maatschappijen. Als laatste kan de
Commissie per uitvoeringshandeling luchtvaartmaatschappijen toestaan
additionele typen CORSIA-kredieten te gebruiken op vluchten tussen twee
staten die aan CORSIA deelnemen en deze staten andere kredieten
toestaan.
Deze uitvoeringsbevoegdheden regelen geen essentiële onderdelen van
de richtlijn voor het ETS-luchtvaart, waardoor de toekenning van deze
bevoegdheden mogelijk is. Het kabinet acht het toekennen van deze
bevoegdheid ook wenselijk, omdat dit de wetgevingsprocedure niet
onnodig belast en bijdraagt aan de snelheid. Het kabinet kan zich vinden
in de keuze voor uitvoeringshandelingen (i.p.v. delegatie) omdat hiermee
wordt gewaarborgd dat de richtlijn volgens eenvormige voorwaarden
wordt uitgevoerd. Voor de vaststelling van de uitvoeringshandelingen
onder 11a en 25a wordt gekozen voor de onderzoeksprocedure. Het
kabinet kan zich vinden in de keuze voor de onderzoeksprocedure gelet op
het feit dat de uitvoeringshandelingen betrekking hebben op het milieu
(artikel 2, lid 2, sub b, onder iii, verordening (EU) nr. 182/2001. Wel lijken
de uitvoeringshandelingen toe te zien op de voorzieningen onder CORSIA.
Over deze voorzieningen zijn binnen ICAO reeds afspraken gemaakt. Het
kabinet vindt het belangrijk dat met de implementatie van CORSIA in de
EU wordt uitgegaan van de reeds internationaal gemaakte afspraken over

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3192

11

de CORSIA verplichtingen en zal de Commissie dan ook opheldering
vragen over de wijze waarop dit gewaarborgd kan worden.
Het voorstel voor de aanpassing van de ETS-richtlijn geeft de Commissie
tevens een nieuwe en aangepaste bevoegdheid voor een gedelegeerde
handeling. In artikel 3d kan de Commissie per gedelegeerde handeling
aanvullingen aannemen op de richtlijn met gedetailleerde afspraken over
het veilen van ETS-luchtvaartrechten door lidstaten. In artikel 12 kan de
Commissie per gedelegeerde handeling de methodologie voor het
berekenen van de benodigde hoeveelheid CO2-compensatie onder
CORSIA vastleggen. Deze delegatie zal vallen onder dezelfde voorwaarden
als voor de reeds bestaande bevoegdheden, zoals voorgesteld in artikel
23. In de gedelegeerde handelingen worden geen essentiële onderwerpen
van de richtlijn geregeld. De toekenning van een delegatiebevoegdheid is
daarmee mogelijk. Daarnaast ligt de keuze voor de gedelegeerde
handelingen voor de hand, aangezien het gaat om bevoegdheden om de
richtlijn aan te vullen en/of te wijzigen. De toekenning van de gedelegeerde handelingen draagt bij aan de flexibiliteit, daar de reguliere
wetgevingsprocedure hier niet mee wordt belast, waardoor het toekennen
van deze bevoegdheid beleidsmatig wenselijk is. Omdat de gedelegeerde
handelingen ook deels toezien op de voorzieningen onder CORSIA zal het
kabinet opheldering vragen hoe deze de reeds internationaal gemaakte
afspraken over CORSIA gewaarborgd blijven.
c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
De voorgestelde inwerkingtreding van de voorgestelde richtlijn is de
twintigste dag na publicatie in het Publicatieblad van de Europese Unie.
De voorgestelde implementatietermijn is 31 december 2023. Het is van
belang dat er tijdig overeenstemming wordt bereikt tussen het Europees
Parlement en de Raad, zodat de wijziging van de richtlijn in werking is
getreden voordat het beperkte toepassingsgebied («stop the clock»)8 voor
de luchtvaart op het EU ETS verloopt op 31 december 2023. Indien dit niet
tijdig gebeurt zal het EU ETS teruggaan naar het volledige toepassingsgebied en wordt CORSIA niet geïmplementeerd binnen de EU. Het kabinet
kan zich vinden in de voorgestelde implementatietermijn, maar acht deze
ook erg ambitieus en verwelkomt daarom bijbehorend voorgestelde
besluit.
De voorgestelde inwerkingtreding van het voorgestelde besluit is de dag
na publicatie in het Publicatieblad van de Europese Unie. Het kabinet kan
zich hierin vinden.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
Het voorstel voor de richtlijn bevat geen evaluatie-/horizonbepaling.
Omdat er geen grote wijzigingen aangebracht zijn in de werking van het
handelssysteem is dit niet noodzakelijk.
Het voorstel voor een besluit bevat geen evaluatie-/horizonbepaling maar
beslaat slechts een eenmalige handeling in het jaar 2022 en zal daarna
niet langer relevant zijn.
e) Constitutionele toets
Niet van toepassing.

8

Verordening 2017/2392

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3192

12

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
a) Uitvoerbaarheid
De bestaande uitvoeringsorganisatie (NEa) is ongewijzigd. Ook de
bevoegdheden ten opzichte van de toewijzing van de gratis rechten zijn
ongewijzigd. De bevoegdheid voor de nieuwe taak van het berekenen van
de compensatie onder CORSIA is in artikel 12 toegewezen aan de lidstaat.
De uitvoering van het EU ETS is in de laatste jaren complexer geworden,
vanwege het onlangs afgesplitste Britse ETS en de koppeling met het
Zwitserse ETS. Daarbovenop komt nu ook de implementatie van CORSIA,
waardoor de deelnemersscope en rapportagescope minder overzichtelijk
zijn geworden. Deze additionele complexiteit vraagt om extra aandacht bij
de uitvoering en heeft tot risico dat verplichtingen niet nagekomen
worden.
Met onderhavig voorstel krijgt de NEa twee nieuwe taken. Allereerst
moeten de compensatie verplichtingen van Nederlandse luchtvaartmaatschappijen berekend worden over het voorgaande jaar. Jaarlijks worden
deze verplichtingen vóór 30 november genotificeerd aan de luchtvaartmaatschappijen. Ten tweede moeten units door luchtvaartmaatschappijen
geannuleerd worden aan het eind van iedere driejaarlijkse periode van
CORSIA. De manier waarop de annulering plaats moet vinden is nog niet
gespecificeerd en zal worden vastgesteld in een uitvoeringshandeling.
Ongeacht de wijze waarop annulering uiteindelijk plaats zal vinden (bijv.
het opnemen in het EU ETS register, of via CORSIA Central Registry) is het
aannemelijk dat de NEa een rol zal spelen in de controle, in samenwerking
met de EU ETS verificateurs.
b) Handhaafbaarheid
De bestaande toezichthouder (NEa) is ongewijzigd. Het voorstel doet
echter geen specifieke uitspraken over de rol en bevoegdheden die de
NEa heeft ten aanzien van de units die moeten worden geannuleerd in
verband met de verplichtingen voor CORSIA en welke sancties er mogelijk
zijn. Het is belangrijk dat er internationale afspraken gemaakt worden over
de uitzondering van intra-EU vluchten binnen het toepassingsgebied van
CORSIA. Zonder dergelijke afspraken kan het namelijk ertoe leiden dat
luchtvaartmaatschappijen van buiten de EU verplichtingen hebben voor
zowel het EU ETS als CORSIA op intra-EU vluchten. Deze situatie kan
leiden tot problemen m.b.t. het naleven van de verplichtingen met
buitenlandse luchtvaartmaatschappijen. Deze zijn naar hun aard moeilijk
te handhaven en kosten doorgaans veel tijd.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Het EU ETS is alleen van toepassing op vluchten binnen de Europese
Economische Ruimte en heeft dus geen implicaties voor ontwikkelingslanden. In de opzet van CORSIA is rekening gehouden met implicaties
voor ontwikkelingslanden, in de eerste plaats door deelname aan het
systeem niet te verplichten voor staten die een klein aandeel in het
internationale luchtverkeer hebben en/of opgenomen zijn in bepaalde
lijsten van ontwikkelingslanden.9

9

Minst ontwikkelde landen (LDC), geheel door land omsloten ontwikkelingslanden (LLDC), kleine
eilandstaten in ontwikkeling (SIDS).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3192

13

De impact van klimaatverandering wordt disproportioneel gevoeld in
ontwikkelingslanden. Het ETS luchtvaart voorstel leidt tot een reële
afname van de broeikasgasemissies in de EU, waarmee een belangrijke
bijdrage wordt geleverd aan het beperken van deze klimaatverandering.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3192

14