Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

32 545

Wet- en regelgeving financiële markten

Nr. 144

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËNMINISTER VAN
FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 8 juli 2021
Op mijn verzoek heeft SEO Economisch Onderzoek (SEO) een onderzoek
uitgevoerd naar illegale trustdienstverlening in Nederland. Ik bied uw
Kamer het onderzoek met deze brief aan1.
In deze brief schets ik allereerst welke maatregelen het kabinet recent
heeft getroffen om de integriteit van de trustsector te verbeteren. Daarna
ga ik kort in op de bevindingen van het onderzoek en presenteer ik welke
aanvullende maatregelen het kabinet naar aanleiding van het onderzoek
gaat treffen om illegale trustdienst- en domicilieverlening terug te
dringen. Ik richt mij daarbij op het verder aanscherpen van de wetgeving
om ontduiking van de vergunningsplicht tegen te gaan, de versterking van
het toezicht en een intensievere gezamenlijke aanpak van illegale
trustdienstverlening.
Tot slot kondig ik een breder onderzoek aan naar de toekomst van de
trustsector, omdat ik twijfels heb over de toegevoegde waarde van een
sector die een zeer hoog integriteitsrisico oplevert en grote moeite heeft
om de wetgeving na te leven.
Aanleiding
Met ingang van 1 januari 2019 is de Wet toezicht trustkantoren 2018 (Wtt
2018) (Kamerstuk 34 910) in werking getreden. Deze wet heeft het gehele
wettelijk kader voor trustkantoren herzien, waarmee het strengste kader
van Europa tot stand is gekomen, met als oogmerk de integriteitrisico’s in
de trustsector beter te beheersen. Onder meer de zogenoemde Panama
Papers, de Paradise Papers, de bevindingen van de parlementaire
ondervragingscommissie fiscale constructies en de ervaringen van DNB in
het toezicht maakten duidelijk dat een strenger kader nodig was. Bij de
totstandkoming van die wet kondigde ik aan dat ik nauwlettend de
voortgang in de sector ga monitoren en dat ik ook in beeld wil hebben of
1

kst-32545-144
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 545, nr. 144

1

de strengere eisen tot gevolg hebben dat de dienstverlening in de
illegaliteit verdwijnt. Ten behoeve daarvan vroeg ik DNB om mij jaarlijks
op de hoogte te houden van de ontwikkelingen in de sector en de
naleving van de nieuwe wetgeving. Met het plan van aanpak witwassen
vroeg ik in aanvulling daarop aan DNB om al in de loop van 2019 met een
eerste toezichtbeeld te komen.
Op 19 november 2019 stuurde DNB mij het toezichtbeeld over de periode
tot november 2019. Daaruit bleek dat trustkantoren de nieuwe wetgeving
nog niet volledig hebben geïncorporeerd en dat DNB een flink aantal
formele maatregelen aan partijen in de sector heeft opgelegd. Bij brief van
14 januari 2020 informeerden de Minister van Justitie en Veiligheid en ik
uw Kamer over een aantal extra maatregelen die we naar aanleiding van
dat toezichtbeeld treffen (Kamerstuk 31 477, nr. 50).
Daarnaast kondigde ik in die brief ook het onderzoek aan naar illegale
trustdienstverlening, dat ik bij deze met uw Kamer deel.
Bevindingen onderzoek
Uit de analyse in onderhavig onderzoek komen 3.800 bestuurders naar
voren met een verhoogd risico dat zij illegaal trustdiensten verlenen. In
combinatie met het aantal bediende doelvennootschappen komt de
schatting van het marktaandeel van de in potentie illegale trustsector uit
op 15 procent. Voor domicilieverlening vinden de onderzoekers 690
mogelijke domicilieadressen waarop tenminste tien entiteiten staan
ingeschreven en waar mogelijk sprake is van illegale trustdienstverlening
omdat naast domicilieverlening ook andere werkzaamheden worden
verricht die onder de vergunningsplicht van de Wtt 2018 vallen.
De onderzoekers benadrukken dat beide schattingen voorzichtig zijn,
doordat ze zijn gebaseerd op openbare data. De resultaten geven aan dat
er een verhoogd risico is op illegaliteit, maar de onderzoekers kunnen niet
onomstotelijk vaststellen of er daadwerkelijk sprake is van illegaliteit.
Deze schattingen laten zien dat het mogelijke aandeel van de illegaliteit in
de trustsector substantieel is. Ik vind dat verontrustend en hoogst
onwenselijk, omdat deze partijen actief buiten beeld van toezichthouders
proberen te blijven, de integriteitsrisico’s voor het financieel stelsel
daardoor toenemen en er oneerlijke concurrentie is met partijen die wel
een vergunning hebben en onder toezicht staan.
Daarnaast schetsen de onderzoekers verschillende constructies waarmee
de Wtt 2018 ontweken wordt dan wel beoogd wordt om onder het regime
te vallen van domicilieverleners van de Wwft, terwijl materieel sprake is
van trustdiensten.
Maatregelen
De bevindingen in dit onderzoek en de eerdere constateringen met
betrekking tot de integriteitrisico’s bij het verlenen van trustdiensten zijn
voor mij aanleiding om nu opnieuw aanvullende maatregelen te nemen.
Eerder kondigde ik, in de brief van 14 januari 2020, al aan dat ik wetgeving
voorbereid om te verbieden dat cliënten van trustkantoren gebruik kunnen
maken van doorstroomvennootschappen van deze trustkantoren en ga ik
trustdienstverlening verbieden waarbij landen betrokken zijn die staan op
de hoogrisicolijst van de Europese Commissie en de lijst van de Europese
Commissie van non-coöperatieve derde landen op belastinggebied. Deze
wetgeving is in een vergevorderd stadium. Ik streef er naar deze na de
zomer bij uw Kamer in te dienen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 545, nr. 144

2

Het voorliggende onderzoek is voor mij aanleiding om aanvullende
wetgeving voor te bereiden gericht op het aanscherpen van de wetgeving
om ontduiking van de vergunningsplicht tegen te gaan, op versterking
van het toezicht, op een intensievere gezamenlijke aanpak van illegale
trustdienstverlening, op de effectiviteit van de strafmaat en op een breder
onderzoek naar de toekomst van de trustsector in Nederland.
1. Aanscherping wetgeving
Uit het onderzoek blijkt dat illegale partijen hun diensten zo organiseren of
vormgeven dat beoogd wordt buiten de reikwijdte van de Wtt 2018 te
blijven, terwijl materieel sprake is van trustdiensten. Het gaat dan onder
meer om het «in opdracht» verrichten van diensten en ook om het
opknippen van activiteiten. Ik ga met de toezichthouder DNB in overleg
hoe deze ontwijking van de wet het best voorkomen kan worden en welke
aanpassing van wetgeving daarvoor nodig is.
2. Intensivering toezicht en samenwerking DNB en BTWwft
Uit het onderzoek komt naar voren dat partijen manieren zoeken om
onder het regime van de Wtt 2018 uit te komen en zich te gedragen als
domicilieverleners, die onder het regime van de Wwft vallen (dat minder
streng is dan de Wtt). Het is van groot belang om scherp in beeld te
hebben welke partijen daadwerkelijk enkel een adres aanbieden (domicilieverleners) en welke partijen feitelijk trustdiensten verlenen. Daarom ga
ik met DNB als toezichthouder op de trustkantoren en Bureau Toezicht
Wwft als toezichthouder op domicilieverleners in gesprek hoe deze
illegale partijen beter in beeld kunnen komen, of het toezicht en de
samenwerking verder kan worden geïntensiveerd en of hier aanvullende
toezichtcapaciteit voor benodigd is. Met deze toezichthouders zal ik in
ieder geval bezien of een registratieplicht voor domicilieverleners hierbij
behulpzaam kan zijn.
3. Gezamelijke aanpak illegale trustdienstverlening
In het samenwerkingsverband Financieel Expertise Centrum (FEC)
bundelen de verschillende autoriteiten binnen de financiële sector hun
krachten om de integriteit van de financiële sector te bewaken en te
versterken. Het gaat onder andere om DNB, de FIOD en het OM. Binnen
het FEC is in januari 2021 een project gestart dat specifiek gericht is op
trustdienstverleners die zich doelbewust aan het toezicht van DNB
onttrekken. Doel is om gezamenlijk deze partijen strafrechtelijk of
bestuursrechtelijk aan te pakken. De Minister van Justitie en Veiligheid en
ik hebben de betrokken FEC-partners gevraagd om de zorgwekkende
uitkomsten van dit onderzoek te betrekken bij het vervolg op dit project. Ik
heb het FEC bovendien meegegeven dat ik van mening ben dat deze
sector aandacht blijft verdienen in 2022.
4. Aandacht voor financiële dienstverlening vanuit het Multidisciplinair
Interventie Team (MIT)
Op dit moment wordt het Multidisciplinair Interventieteam (MIT)2
ingericht; een samenwerkingsverband van Douane, Belastingdienst,
Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (FIOD), KMar/Defensie, politie
en OM. De Minister van Justitie en Veiligheid heeft uw Kamer hierover
geïnformeerd. Doelstelling van het MIT is het blootleggen en duurzaam
verstoren van criminele structuren, bedrijfsprocessen en verdienmodellen, die verweven zijn met of misbruik maken van legale structuren en
2

Kamerstuk 29 911, nr. 308.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 545, nr. 144

3

de legale economie. Uit gesprekken met het MIT komt naar voren dat het
gezien die doelstelling de verwachting is dat er in MIT-verband aandacht
is voor de financiële dienstverlening (legaal en illegaal).
5. Onderzoek naar effectiviteit strafmaat illegale trustdienstverleners
Het beschikken over een vergunning voor het verlenen van trustdiensten
is een van de kernbepalingen van de Wtt 2018 en overtreding hiervan valt
in de zwaarste boetecategorie. DNB kan een bestuurlijke boete tot € 5
miljoen opleggen als zonder vergunning trustdiensten worden verleend.
Daarnaast kwalificeert dit als een economisch delict, waarbij een
gevangenisstraf tot twee jaar mogelijk is en een boete van de vierde
categorie. In afstemming met de Minister van Justitie en Veiligheid laat ik
onderzoeken of de huidige strafmaat effectief is, voor de aanpak van
illegale trustdienstverlening, dan wel verhoogd moet worden.
6. Onderzoek naar de toekomst van de trustsector
Het onderzoek naar illegale trustkantoren laat zien dat bij een eerste
inventarisatie er een substantieel aantal partijen is dat zich aan de
wetgeving voor trustkantoren onttrekt. Die wetgeving beoogt de hoge
integriteitsrisico’s bij het verlenen van trustdiensten te mitigeren. Het is
voor mij van wezenlijk belang dat trustkantoren integer handelen en hun
rol als poortwachter adequaat vervullen. De problemen uit het verleden,
de ervaringen van DNB in het toezicht op vergunninghoudende trustkantoren en in haar handhavend optreden tegen illegale trustdienstverlening
en het beeld dat een mogelijk flink deel van de illegale trustdienstverleners zich onttrekt aan regelgeving en toezicht, roepen bij mij de vraag
op of bij trustdienstverlening de integriteit wel voldoende te waarborgen
is. Ik wil deze vraag in breder verband laten onderzoeken en zal daarbij
ook de economische voor- en nadelen van het verbieden van deze
dienstverlening betrekken. Daarbij zal ik ook de uitkomsten betrekken van
het onderzoek van de Commissie doorstroomvennootschappen die uw
Kamer naar verwachting na het zomerreces ontvangt. Een besluit hierover
is, op basis van de uitkomsten van het onderzoek, aan een volgend
kabinet.
De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 545, nr. 144

4