Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

29 453

Woningcorporaties

Nr. 468

VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG
Vastgesteld 21 februari 2018
De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken heeft een aantal vragen en
opmerkingen voorgelegd aan de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties over de brief van 8 december 2017 houdende informatie over het besluit van de Europese Commissie om een inbreukprocedure tegen Nederland te starten (Kamerstuk 29 453, nr. 463).
De vragen en opmerkingen zijn op 22 januari 2018 aan de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voorgelegd. Bij brief van
20 februari 2018 zijn de vragen beantwoord.
De voorzitter van de commissie,
Ziengs
De adjunct-griffier van de commissie,
Roovers

kst-29453-468
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 453, nr. 468

1

I. Vragen en opmerkingen vanuit de fractie
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennis genomen
van het besluit van de Europese Commissie om een inbreukprocedure
tegen Nederland te starten. Naar het oordeel van de Commissie moeten
woningcorporaties op grond van de Aanbestedingsrichtlijn (nr.
2014/24/EG) worden aangemerkt als aanbestedende diensten en moeten
ze voldoen aan de Europese aanbestedingsregels. Bij alle overwegingen
omtrent de reactie op dit oordeel is het voor de VVD-fractie van belang dat
de doelgroep van corporaties centraal wordt gesteld: mensen met lage
inkomens. Een goed, betaalbaar huis is immers voor iedereen belangrijk.
Kan de Minister ingaan op de overwegingen van de Commissie om tot het
oordeel te komen dat woningcorporaties Europees zouden moeten
aanbesteden? Welke argumenten draagt de Commissie daarvoor aan?
Voor welk probleem is dit besluit naar de mening van de Commissie een
oplossing?
Kan de Minister aangeven wat de consequenties zijn van het Europees
laten aanbesteden door woningcorporaties? Wat zijn de extra eisen die
Europees aanbesteden met zich meebrengt? Kan expliciet ingegaan
worden op de verschillen tussen de Europese, Nederlandse en huidige
praktijk bij woningcorporaties met betrekking tot aanbestedingsprocedures? Wat zijn de mogelijke voordelen van Europees en nationaal
aanbesteden? Welke borgen zijn er om te voorkomen dat Europese
aanbestedingsregels te zwaar wegen op kleinere corporaties en/of
kleinere projecten? Heeft Europees aanbesteden voordelen bij het
bewegen van woningcorporaties om meer te bouwen? Met betrekking tot
aanbestedingsprocedures merken de leden van de VVD-fractie op dat er
verschillende gradaties zijn: geen aanbestedingsregels, Nederlandse
aanbestedingsregels, Europese aanbestedingsregels en alles wat daar
tussenin zit. Hebben woningcorporaties bijvoorbeeld aan geen enkele
regel voldaan of hebben zij bijvoorbeeld wel publiek aanbesteed, maar
simpelweg niet volgens de Europese regels?
De leden van de VVD-fractie vragen of er nog consequenties zijn van het
aanmerken van woningcorporaties als publiekrechtelijke instellingen:
betekent dit bijvoorbeeld dat overheden eerder garant dienen te staan
voor de schulden van woningcorporaties, dat de uitgaven relevant
(kunnen) worden voor het EMU-saldo of andere consequenties op andere
beleidsterreinen?
De leden van de VVD-fractie vragen of de Minister kan onderbouwen of
corporaties al dan niet voldoen aan de drie criteria van publiekrechtelijke
instellingen. Zou de Minister bij haar antwoorden kunnen ingaan op de
overwegingen die het Europese Hof van Justitie in 2001 heeft gebruikt in
een geschil met Franse zusterorganisaties van Nederlandse woningcorporaties, zogenaamde HLM-vennootschappen?1 Wat is het effect van de
scheiding van de DAEB en niet-DAEB activiteiten van corporaties op deze
criteria? Is er nog een verschil tussen administratief en juridisch scheiden?
Tot slot vragen de leden van de VVD-fractie hoe vaak en hoe veel
aanbestedingen de Europese drempelbedragen hebben overschreden
sinds de invoering van de Woningwet? Wat worden de verwachte
eenmalige en structurele kosten als corporaties overstappen op Europees
aanbesteden? En wat worden de verwachte besparingen? Wat wordt
daarvan het verwachte effect op de bouw- en verduurzamingsopgave van
corporaties? En in hoeverre kunnen kosten worden bespaard op andere
gebieden, bijvoorbeeld bij personeelskosten, onderhoudskosten,
huisvesting, IT en algemene kosten?

1

https://europadecentraal.nl/praktijkvraag/is-een-woningcorporatie-aanbestedingsplichtig/.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 453, nr. 468

2

De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van de brief van de
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties inzake de
inbreukprocedure tegen Nederland over de Europese aanbestedingsplicht
voor woningcorporaties. Zij willen graag zo snel mogelijk geïnformeerd
worden over de reactie van de Minister. Het ligt daarbij voor de hand om
aan de Europese Commissie duidelijk te maken waarom de aanbestedingsregels niet van toepassing zouden moeten zijn voor Nederlandse
woningcorporaties. De leden van de D66-fractie zouden graag zien dat bij
het voorbereiden van de kabinetsreactie de reactie van Aedes meegenomen wordt.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben met verbazing kennis
genomen van het besluit van de Europese Commissie om een inbreukprocedure tegen lidstaat Nederland te starten vanwege het feit dat de
Commissie, anders dan Nederland, vindt dat woningcorporaties op grond
van de Aanbestedingsrichtlijn moeten worden aangemerkt als aanbestedende dienst en dat zij daarmee moeten voldoen aan de Europese
aanbestedingsregels.
Zij hebben kennis genomen van de brief van de regering waarin de
Minister aankondigt het besluit van de Europese Commissie te bestuderen. De aan het woord zijnde leden zouden de regering willen vragen
om in de reactie aan de Europese Commissie de volgende punten naar
voren te brengen.
De leden van de GroenLinks-fractie wijzen op het met algemene stemmen
aangenomen amendement Schouten/Bisschop (Kamerstuk 33 966, nr. 30)
waarmee de Kamer expliciet heeft uitgesproken dat zoveel mogelijk moet
worden voorkomen dat woningcorporaties geen publiekrechtelijke
instellingen zijn mede vanwege het feit dat zelfstandig hun sociale en
financiële verantwoordelijkheid vervullen en uitvoeren en hierdoor dus
niet aan Europese aanbestedingsregels hoeven te voldoen. De aan het
woord zijnde leden vragen de regering om aan te geven hoe zij de
verhouding tussen de Woningwet en de Europese aanbestedingsregels
ziet. Ook zouden zij graag willen weten of de regering juridische ruimte
ziet om effectief verweer te voeren tegen het door de Europese
Commissie genomen besluit. De leden van de GroenLinks-fractie wijzen
hierbij bijvoorbeeld op het feit dat de Europese mededinging niet in het
geding is omdat woningcorporaties over het algemeen kleine organisaties
zijn die geringe activiteiten uitvoeren onder de aanbestedingsgrenzen.
De leden van de GroenLinks-fractie maken zich zorgen over de positie van
corporaties wanneer de Europese Commissie uiteindelijk gelijk zou krijgen
en de corporaties als publiekrechtelijke instellingen zouden worden
gezien. De leden van de GroenLinks-fractie willen de regering vragen om
alle mogelijke nadelige consequenties hiervan in kaart te brengen en de
Kamer hierover te informeren. Ook zijn zij benieuwd naar de risico
inschatting van de regering over het op de overheidsbalans komen van de
schulden van de corporaties waardoor de overheidsschuld met 90 miljard
euro zou stijgen.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering om de inbreukprocedure af te wijzen en de juridische mogelijkheden te onderzoeken om
zich te verzetten tegen deze inbreukprocedure. Tot slot vragen zij de
regering om de Kamer zo goed mogelijk op de hoogte te houden van de
vervolgstappen in het proces.
De leden van de SP-fractie hebben kennis genomen van het bericht van de
Europese Commissie omdat Nederland toegelaten instellingen (vanaf nu:
woningcorporaties) niet als aanbestedende diensten heeft aangemerkt. De
leden van de SP-fractie vinden dat dit ook niet moet gebeuren en hebben
daarom dit schriftelijk overleg aangevraagd. Graag willen de leden van de
SP-fractie de verantwoordelijk Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties een kader meegeven in haar reactie op de aanmanings-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 453, nr. 468

3

brief van de Europese Commissie. Daarnaast vragen de leden van de
SP-fractie of de regering haar reactie op de aanmaningsbrief van de
Europese Commissie, het zogeheten «met redenen omkleed advies», naar
de Tweede Kamer kan sturen, voorzien van een begrijpelijk toelichting
zodat ook verontruste huurders en andere geïnteresseerden zich op de
hoogte kunnen stellen van de inzet van de Nederlandse regering.
De leden van de SP-fractie zijn verbaasd dat de Europese Commissie een
inbreukprocedure is gestart vanwege een vermeende aanbestedingsplicht. Zij vragen of de regering de argumentatie van de Europese
Commissie kan toelichten.
De leden van de SP-fractie gaan ervan uit dat de Nederlandse regering,
net als afgelopen jaren, het standpunt inneemt dat woningcorporaties niet
Europees hoeven aan te besteden omdat woningcorporaties niet te
kwalificeren zijn al publiekrechtelijke organisatie zoals de EU bedoelt. Is de
regering het hiermee eens? De leden van de SP-fractie willen van de
regering weten of zij aanleiding heeft van dit ingenomen standpunt af te
wijken en zo ja, met welke argumenten.
Is de regering bereid om desnoods tot bij het Europese Hof van Justitie
zich te verzetten tegen de beslissing van de Europese Commissie te
komen tot een aanbestedingsplicht voor woningcorporaties, zo vragen de
leden van de SP-fractie. Ook willen zij graag weten hoe de verdere
procedure verloopt en hoe voorkomen kan worden dat het tot het
Europees Hof hoeft te komen.
Voorts willen de leden van de SP-fractie graag weten of er nog meer
jurisprudentie is sinds de casussen uit Frankrijk en Oostenrijk, zoals die
zijn aangehaald in de memorie van toelichting bij de Herzieningswet
toegelaten instellingen volkshuisvesting (Kamerstuk 32 769). En de leden
van de SP-fractie vragen of deze jurisprudentie bruikbaar is om te strijden
tegen het standpunt dat de Europese Commissie heeft ingenomen.
Daarnaast vragen de leden van de SP-fractie of eenzelfde situatie als de
inbreukprocedure zich voordoet of heeft voorgedaan in andere landen
binnen de EU en hoe die landen daarmee omgaan of omgingen.
De leden van de SP-fractie vragen of de regering bereid is om het
amendement van de leden Schouten en Bisschop (Kamerstuk 33 966,
nr. 30) dat met algemene stemmen is aangenomen en dat regelt dat een
aanwijzing van de Minister aan een toegelaten instelling of een dochtermaatschappij geen betrekking heeft op het plaatsen van opdrachten door
toegelaten instellingen of hun dochtermaatschappijen, wordt betrokken
bij de reactie in de richting van de Europese Commissie.
Tevens vragen de leden van de SP-fractie of er parallellen te trekken zijn
tussen de vermeende aanbestedingsplicht in de WMO, die níet bleek te
kloppen en de richtlijnen voor woningcorporaties.
De leden van de SP-fractie willen geen extra bureaucratie voor of een
vertraging bij de bouwopgaven van woningcorporaties die zou kunnen
ontstaan door een verplichting tot aanbesteden. De leden van de
SP-fractie vragen hoeveel extra kosten er voor woningcorporaties zijn als
zij bouwprojecten verplicht moeten aanbesteden. Ook vragen deze leden
op welke manieren de regering zich ervoor inspant om deze extra kosten
en bureaucratie te voorkomen.
Wat zijn de praktische, juridische en wettelijke gevolgen als onverhoopt de
Europese Commissie de inbreukprocedure doorzet en woningcorporaties
verplicht worden om Europees aan te besteden, zo vragen de leden van
de SP-fractie. Deze leden vragen daarnaast naar de mogelijke gevolgen
voor huurders, voor woningcorporaties, voor gemeenten en voor de
landelijke overheid.
De leden van de PvdA-fractie hebben met interesse maar vooral met grote
zorgen en afkeuring kennis genomen van het besluit van de Europese
Commissie om een inbreukprocedure tegen Nederland te starten. Deze
leden stellen vast dat de Commissie vindt dat woningcorporaties op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 453, nr. 468

4

grond van de Aanbestedingsrichtlijn (nr. 2014/24/EG) dienen te worden
aangemerkt als aanbestedende diensten en dat ze daarmee moeten
voldoen aan de Europese aanbestedingsregels.
De leden van de PvdA-fractie vinden dit een onverstandige maar ook
principieel onjuiste redenatie en houding van de Europese Commissie om
woningcorporaties vanuit hun maatschappelijke taak als Europees
aanbestedingsplichtig aan te merken. Het is dan ook een standpunt
waartegen de Nederlandse regering zich nadrukkelijk dient te verweren
richting de Commissie. De leden van de PvdA-fractie stellen de regering
dan ook de vraag hoe zij tegen het oordeel van de Commissie aankijkt en
op welke wijze er tot nu toe contact is geweest over dit besluit om een
formele inbreukprocedure richting Nederland te starten? Is de regering
het met deze leden eens dat indien dit oordeel van de Commissie
definitief zou worden, dit grote nadelige gevolgen heeft voor de noodzaak
voor woningcorporaties om de woningproductie aan te jagen, wonen
betaalbaar te houden en de woningvoorraad te verduurzamen?
De leden van de PvdA-fractie vragen de regering niet alleen de
beschikbare principiële en formele argumenten aan te wenden richting de
Europese Commissie, maar om de Commissie ook te wijzen op de grote
negatieve gevolgen van dit besluit voor de groot opgave om te zorgen dat
mensen er de komende jaren zeker van kunnen zijn dat er via de woningcorporaties voldoende betaalbare huurwoningen beschikbaar zijn in fijne,
leefbare wijken.
De leden van de fractie van de ChristenUnie hebben kennisgenomen van
de brief over het besluit van de Europese Commissie om een inbreukprocedure tegen Nederland te starten. Zij vinden het standpunt van de
Europese Commissie om woningcorporaties aan te merken als aanbestedende diensten zeer onwenselijk en bovendien onjuist, aangezien
corporaties maatschappelijke organisaties zijn. Zij wijzen daarbij op het
aangenomen amendement Schouten/Bisschop (Kamerstuk 33 966, nr. 30),
dat juist voor een verduidelijking heeft gezorgd dat de overheid niet zal
interveniëren in de voorbereiding en gunning van opdrachten.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen wanneer de regering
de Kamer informeert over de reactie op de Europese Commissie. Zij
vragen bovendien of de regering in lijn zal handelen met de eerdere
stellingname in onder meer de Herzieningswet toegelaten instellingen
volkshuisvesting en het amendement Schouten/Bisschop, namelijk dat
woningcorporaties niet aan te merken zijn als publiekrechtelijke instellingen, daarmee geen aanbestedende dienst zijn en dat de overheid niet
zal interveniëren in de voorbereiding en gunning van opdrachten.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen een reflectie op de
positie van woningcorporaties en het daarbij behorende toezicht in andere
lidstaten en in hoeverre deze situatie te vergelijken is met de Nederlandse
situatie.
II. Reactie van de Minister
Inleiding
Op 22 januari 2018 heeft de vaste Kamercommissie voor Binnenlandse
Zaken schriftelijke vragen gesteld over het besluit van de Europese
Commissie van 7 december 2017 om een inbreukprocedure tegen
Nederland te starten. De vragen zijn gesteld door de leden van de fracties
van de VVD, D66, GroenLinks, SP, PvdA en CU. Hieronder volgt mijn
beantwoording van de vragen, waarmee ik tevens voldoe aan mijn
toezegging om uw Kamer te informeren over mijn reactie aan de
Europese Commissie. Omdat verschillende vragen van de fracties met
elkaar samenhangen, zal ik achtereenvolgens ingaan op de vragen over
de overwegingen van de Europese Commissie, het verloop van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 453, nr. 468

5

procedure, de praktische en juridische consequenties van een aanbestedingsplicht voor corporaties en de voor- en nadelen van een dergelijke
verplichting.
In de eerste plaats wordt door de leden van de fractie van de VVD en de
SP gevraagd naar de argumentatie van de Commissie om tot het oordeel
te komen dat woningcorporaties Europees zouden moeten aanbesteden.
Daarnaast vraagt de VVD voor welk probleem dit besluit naar de mening
van de Commissie een oplossing is.
De ingebrekestelling heeft betrekking op het, naar oordeel van de
Commissie, niet-voldoen aan de Europese aanbestedingsregels. De
Commissie wijst op de reeds bestaande verplichting om opdrachten
Europees aan te besteden die volgens de Europese richtlijn voor
overheidsopdrachten (in Nederland geïmplementeerd in de Aanbestedingswet 2012) rust op zogenaamde aanbestedende diensten. Daaronder
vallen niet alleen overheidsorganisaties, maar ook publiekrechtelijke
instellingen, die in de regelgeving worden omschreven als instellingen die
a. in het algemeen belang werkzaam zijn b. rechtspersoonlijkheid bezitten
en -kort samengevat- c. onder overheidstoezicht staan voor wat betreft
beheer. De Commissie vindt dat woningcorporaties aan deze elementen
voldoen en dus kwalificeren als publiekrechtelijke instellingen. De
Commissie baseert zich daarbij op jurisprudentie van het Europese Hof
over de uitleg van het element «toezicht op het beheer». Hiervan is sprake
wanneer de overheid actief toezicht uitoefent op het beheer van de
instelling. Dit toezicht moet verder gaan dan louter controle achteraf en
een dusdanig karakter hebben dat de overheid de mogelijkheid heeft de
beslissingen van de betrokken instelling inzake overheidsopdrachten te
beïnvloeden. Naar oordeel van de Commissie voldoet het in de
Woningwet gecodificeerde toezicht daaraan.
De Commissie stelt op basis van gegevens uit het Publicatieblad van de
EU vast dat woningcorporaties in de periode 2012–2016 in zeer geringe
mate een aankondiging tot aanbesteding hebben gepubliceerd en
beschouwt dit als een overtreding van de Europese aanbestedingsregels,
die bij vrijwel iedere opdracht een openbare aankondiging verplicht
stellen. De Commissie wijst erop dat de totale investeringen van de
woningcorporaties in Nederland in 2015 neerkwamen op een bedrag van
€ 3.8 miljard en dat woningcorporaties nalaten om hun opdrachten aan te
kondigen in het Publicatieblad van de EU (al dan niet via TenderNed, een
online aanbestedingsportaal). De Commissie beschouwt dit als nadelig
voor de interne markt en communautaire mededinging.
In de tweede plaats vragen de fracties van VVD, D66, GroenLinks, SP,
PvdA en ChristenUnie naar mijn reactie op het oordeel van de Europese
Commissie. De leden van de fractie van de VVD vragen in dit kader of ik
kan onderbouwen of corporaties al dan niet voldoen aan de drie criteria
van publiekrechtelijke instellingen. Ook vragen zij of ik in mijn antwoorden
kan ingaan op de overwegingen die het Europese Hof van Justitie in 2001
heeft gebruikt in een geschil met Franse zusterorganisaties van Nederlandse woningcorporaties, zogenaamde HLM-vennootschappen en wat
het effect is van de scheiding van de DAEB en niet-DAEB activiteiten van
corporaties op deze criteria. Is er nog een verschil tussen administratief en
juridisch scheiden? De leden van D66 willen graag zo snel mogelijk
geïnformeerd worden over de reactie en zouden graag zien dat de reactie
van Aedes meegenomen wordt bij de voorbereiding. De SP-fractie vraagt
of de regering haar reactie op de ingebrekestelling, voorzien van een
begrijpelijke toelichting, naar de Tweede Kamer kan sturen. De leden van
de ChristenUnie vragen of de regering in lijn zal handelen met de eerdere
stellingname.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 453, nr. 468

6

Ik ben het niet eens met de door de Europese Commissie aangedragen
overwegingen en daaruit getrokken conclusie. In het arrest van het
Europese Hof van Justitie over de HLM-vennootschappen heeft het Hof
overwogen dat het begrip «toezicht op het beheer» zo moet worden
uitgelegd dat «de overheid de beslissingen op het gebied van overheidsopdrachten van publiekrechtelijke instellingen kan beïnvloeden». Op
grond van de Woningwet is dit naar mijn mening niet het geval en
voldoen woningcorporaties daarmee niet aan het derde criterium van
publiekrechtelijke instellingen: «toezicht op het beheer». Mijn reactie op
de ingebrekestelling is daarmee in lijn met de eerdere stellingname. Ik heb
Aedes betrokken bij de voorbereiding van mijn reactie.
De Europese Commissie heeft zich alleen uitgesproken over de toegelaten
instelling op grond van de Woningwet, niet over de daarvan juridisch
afgesplitste dochters. Omdat naar mijn mening toegelaten instellingen
niet aanbestedingsplichtig zijn, geldt dat ook voor dochtermaatschappijen.
Op de dochtermaatschappij is sprake van veelal indirect toezicht en geldt
een lichter regime. Ook voeren zij uitsluitend niet-DAEB activiteiten uit.
Met beantwoording van de door de Tweede Kamer gestelde vragen is de
reactie van de Nederlandse regering op hoofdlijnen aangegeven, zodat
een goed beeld kan worden gevormd van de discussie die aan de orde is.
De stukken die in het kader van een infractieprocedure tussen de
Europese Commissie en de Nederlandse regering worden gewisseld zijn
vertrouwelijk en kunnen daarom niet openbaar worden gemaakt.
De leden van GroenLinks, de SP en ChristenUnie wijzen op het aangenomen amendement van de leden Schouten en Bisschop (Kamerstuk
33 966, nr. 30), daarbij wordt gevraagd of dit amendement wordt
betrokken bij de reactie richting de Europese Commissie. De leden van
GroenLinks vragen de regering om aan te geven hoe zij de verhouding
tussen de Woningwet en de Europese aanbestedingsregels ziet. De leden
van de SP vragen of er parallellen te trekken zijn tussen de vermeende
aanbestedingsplicht in de WMO, die niet bleek te kloppen, en de richtlijnen.
De Woningwet en de Europese aanbestedingsregels staan los van elkaar.
In de Aanbestedingswet 2012 zijn de Europese aanbestedingsregels
geïmplementeerd. In de Woningwet is het toezicht op woningcorporaties
gecodificeerd. De aard en omvang van dit toezicht is van belang bij de
uitleg van het, in de Europese regels en daarmee in de Aanbestedingswet
2012, voorkomende begrip «publiekrechtelijke instelling», hetgeen zoals
hierboven aangegeven de kern van de discussie met de Europese
Commissie vormt.
Als gevolg van het amendement van de leden Schouten en Bisschop is in
de Woningwet in artikel 61d lid 1 bepaald, dat een aanwijzing (in het kader
van toezicht) geen betrekking heeft op het plaatsen van opdrachten door
de corporatie of haar dochter. Dit betrek ik bij mijn reactie aan de
Europese Commissie, omdat het mijn opvatting ondersteunt dat de
overheid op grond van het toezicht de opdrachtverlening van woningcorporaties niet kan beïnvloeden. Naar mijn mening is er geen parallel te
trekken tussen de discussie over aanbestedingsplicht bij de WMO en bij
corporaties. Bij de woningcorporaties gaat het om de vraag of deze
organisaties als aanbestedende diensten moeten worden gezien. De
discussie over de inkoop van voorzieningen uit de WMO gaat niet over de
vraag of een gemeente als aanbestedende dienst moet worden gezien
maar of de aard van de opdracht onder de Europese regels valt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 453, nr. 468

7

Voorts willen de leden van de SP-fractie graag weten of er nog meer
jurisprudentie is sinds de casussen uit Frankrijk en Oostenrijk en of deze
jurisprudentie bruikbaar is in het verweer tegen de Europese Commissie.
Daarnaast vragen zij of eenzelfde situatie als de inbreukprocedure zich
voordoet of heeft voorgedaan in andere landen binnen de EU en hoe die
landen daarmee omgaan of omgingen. De leden van de fractie van de
ChristenUnie vragen een reflectie op de positie van woningcorporaties en
het daarbij behorende toezicht in andere lidstaten en in hoeverre deze
situatie te vergelijken is met de Nederlandse situatie.
In het algemeen kan worden opgemerkt dat de wijze waarop de sociale
woningbouw is georganiseerd sterk verschilt per lidstaat. Niet alle
lidstaten kennen vergelijkbare organisaties als de woningcorporaties en
voor zover die wel bestaan verschilt de positie en de mate van toezicht die
de overheid daarop uitoefent. Er kunnen daarom uit rechtsvergelijking
moeilijk conclusies worden getrokken. Indien deze inbreukzaak aan het
Europese Hof van Justitie wordt voorgelegd, worden andere lidstaten in
de gelegenheid gesteld om een zienswijze te geven.
Wel is bekend dat de Europese Commissie wat betreft woningcorporaties
in het verleden ook inbreukzaken heeft gevoerd tegen het Verenigd
Koninkrijk en Denemarken, maar deze landen hebben in de zogenaamde
precontentieuze fase (fase voorafgaand aan de behandeling door het Hof)
hun verzet gestaakt.
In het verleden heeft de Europese Commissie ook een inbreukzaak gestart
tegen Frankrijk vanwege het feit dat in de ogen van de Commissie
naamloze vennootschappen voor sociale woningbouw (zogenaamde
HLM-vennootschappen) ten onrechte niet voldeden aan de Europese
aanbestedingsverplichting. Deze inbreukzaak is uitgemond in het arrest
van het Europese Hof van Justitie (C-237/99) uit 2001. Voor mijn verweer
tegen de ingebrekestelling van de Europese Commissie zijn naast de
genoemde zaken over Frankrijk en Oostenrijk, ook relevant de uitspraken
van het Hof van Justitie van de Europese Unie uit 1998 (C-306/97) over
een privaatrechtelijke vennootschap voor uitoefening van bosbouw te
Ierland en over een beroepsvereniging van artsen in Duitsland (2013,
C-526/11). In deze zaken heeft het Hof onder andere bepaald dat een
toezichthoudende overheidsinstantie met een algemeen rechtmatigheidstoezicht achteraf niet de beslissingen van een instelling inzake overheidsopdrachten kan beïnvloeden.
De fractie van GroenLinks vraagt of de regering juridische ruimte ziet om
effectief verweer te voeren tegen het door de Europese Commissie
genomen besluit en wijst hierbij op het feit dat de Europese mededinging
niet in het geding is omdat woningcorporaties over het algemeen kleine
organisaties zijn die geringe activiteiten uitvoeren onder de aanbestedingsgrenzen. De leden van de PvdA-fractie vragen de regering om de
Commissie ook te wijzen op de grote negatieve gevolgen van dit besluit.
In de antwoorden op de vragen over de overwegingen van de Europese
Commissie en mijn reactie op het besluit heb ik geschetst op welke grond
ik verweer voer. Woningbouwcorporaties bestaan voor ongeveer de helft
uit kleine organisaties met minder dan 2.500 woningen. Van de ongeveer
350 corporaties hebben er 19 meer dan 25.000 woningen. De Europese
Commissie wijst erop dat de bedragen die de grootste corporaties jaarlijks
besteden bijzonder groot zijn. Strikt juridisch is de omvang van de
aanbestedende dienst niet relevant. In de criteria op basis waarvan een
organisatie als aanbestedende dienst moet worden gezien, wordt geen
rekening gehouden met de omvang van die organisatie. Ook kleine
gemeenten en basisscholen vallen onder de Europese aanbestedingsregels. Zoals in het wetgevingsoverleg d.d. 11 december 2017 aange-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 453, nr. 468

8

geven (Kamerstuk 34 775 XVIII, nr. 39), heb ik voorafgaand aan het besluit
contact gehad met de verantwoordelijke Eurocommissaris en mijn
bezwaren toegelicht. Daarbij heb ik aangegeven dat de individuele
investeringen van de sector (en daarmee de impact op de grensoverschrijdende mededinging) veel minder groot zijn dan de Europese Commissie
lijkt te verwachten, omdat woningbouwcorporaties over het algemeen
klein zijn en het grootste deel van de opdrachten voor nieuwbouw onder
de Europese drempel voor Werken zal liggen. Vanuit het motto van de
Commissie «big on big, small on small» ligt het daarom minder voor de
hand om de inbreukprocedure ten aanzien van corporaties te starten. Ook
heb ik aangegeven dat de corporatiesector een belangrijke rol speelt bij de
ambities die het kabinet heeft, bijvoorbeeld ten aanzien van verduurzaming dat ook door de Europese Commissie als belangrijke ambitie
wordt gezien en dat de onzekerheid die een inbreukprocedure veroorzaakt
daarbij niet behulpzaam is.
In de derde plaats zijn vragen gesteld over de procedure. De leden van de
GroenLinks-fractie vragen de regering om de Kamer zo goed mogelijk op
de hoogte te houden van de vervolgstappen in het proces. De leden van
de SP vragen of de regering bereid is om desnoods tot bij het Europese
Hof van Justitie zich te verzetten tegen de beslissing van de Europese
Commissie. Ook willen zij graag weten hoe de verdere procedure verloopt
en hoe voorkomen kan worden dat het tot het Europees Hof hoeft te
komen. De leden van de PvdA-fractie vragen op welke wijze er tot nu toe
contact is geweest over dit besluit om een formele inbreukprocedure
richting Nederland te starten.
Zoals in ik het wetgevingsoverleg d.d. 11 december 2017 heb aangegeven,
heb ik voorafgaand aan het besluit over de ingebrekestelling contact
gehad met de verantwoordelijke Commissaris. In dat gesprek heb ik mijn
bezwaren toegelicht. Zoals toegezegd in mijn brief van 8 december 2017,
zal ik de Tweede Kamer informeren over het vervolg van de inbreukprocedure. De Europese Commissie zal mijn reactie op de ingebrekestelling
bestuderen. Indien de Commissie vervolgens bij haar oordeel blijft, zal zij
een zogenaamd met reden omkleed advies sturen, waarin wordt
gereageerd op de door mij aangedragen overwegingen. Omdat ik niet
weet of de Commissie een met redenen omkleed advies zal sturen en ook
de inhoud van een eventueel advies niet ken, kan ik niet vooruitlopen op
mijn reactie daarop. Indien de Europese Commissie en de Nederlandse
regering niet tot een vergelijk komen, kan deze inbreukzaak na het met
redenen omkleed advies uitmonden in een procedure bij het Europese
Hof.
Ten vierde zijn vragen gesteld over de juridische en praktische consequenties als corporaties te maken zouden krijgen met een aanbestedingsplicht. De leden van de VVD vragen naar de consequenties van het
Europees laten aanbesteden door woningcorporaties en wat de extra
eisen zijn. Ook vragen ze naar de verschillen tussen de Europese,
Nederlandse en huidige praktijk bij woningcorporaties met betrekking tot
aanbestedingsprocedures en of woningcorporaties bijvoorbeeld aan geen
enkele regel hebben voldaan of hebben zij bijvoorbeeld wel publiek
aanbesteed, maar simpelweg niet volgens de Europese regels. Tot slot
vragen de leden van de VVD-fractie hoe vaak en hoe veel aanbestedingen
de Europese drempelbedragen hebben overschreden sinds de invoering
van de Woningwet. Ook de leden van de SP-fractie vragen wat de
praktische, juridische en wettelijke gevolgen als onverhoopt woningcorporaties verplicht worden om Europees aan te besteden. Deze leden vragen
daarnaast naar de mogelijke gevolgen voor huurders, voor woningcorporaties, voor gemeenten en voor de landelijke overheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 453, nr. 468

9

Indien corporaties te maken zouden krijgen met een aanbestedingsplicht,
dan worden zij verplicht opdrachten boven het Europese drempelbedrag
van € 5.548.000 (2018) voor zogenaamde werken (zoals nieuwbouw of
herstructurering) en € 221.000 (2018) voor leveringen en diensten, in ieder
geval openbaar aan te kondigen in het Publicatieblad van de EU (al dan
niet via TenderNed). Het achterwege laten van een aanbesteding (het
zogenaamde één op één gunnen van een opdracht) dan wel een onderhandse aanbesteding («3 offertes regel») kan worden toegepast onder de
Europese drempelbedragen. Voorts dienen corporaties in hun aanbestedingsprocedures verplicht bepaalde termijnen in acht te nemen en
geobjectiveerde selectie- en gunningseisen te hanteren. De Europese
richtlijnen zijn in Nederland omgezet in de Aanbestedingswet 2012. De
Aanbestedingswet 2012 kent echter ook specifieke regels voor opdrachten
onder de drempel, waaraan aanbestedende diensten moeten voldoen.
Ook hierbij dienen geobjectiveerde selectie- en gunningseisen gehanteerd
te worden, zodat deze op verzoek van een inschrijver schriftelijk gemotiveerd kunnen worden.
Aedes onderkent het belang van professioneel opdrachtgeverschap bij
aanbestedingen, hetgeen onder meer blijkt uit de in 2017 gepubliceerde
tweede uitgave van de Leidraad Aanbesteden ten behoeve van haar
leden. Hierin worden alle mogelijke aanbestedingsprocedures beschreven
en aangegeven op grond van welke overwegingen een keuze kan worden
gemaakt voor een bepaalde procedure. De informatie over de wijze
waarop woningcorporaties in de praktijk thans opdrachten verstrekken en
aanbestedingsprocedures voeren is echter beperkt, doordat het toezicht
op woningcorporaties zich niet uitstrekt tot de opdrachtverstrekking. Voor
bouw en onderhoud van maatschappelijk vastgoed bestaat op grond van
de Woningwet wel een verplichting om aan te besteden, maar de wijze
waarop is niet voorgeschreven. Wel heeft de Autoriteit woningcorporaties
(Aw) in het kader van het integriteitstoezicht een onderzoek gedaan naar
de maatregelen die woningcorporaties hebben genomen om ervoor te
zorgen dat de opdrachtverstrekking rond nieuwbouw, renovatie en
onderhoud op een integere manier plaatsvindt (zie publicatie ILT d.d.
12 februari 2018). Dit onderzoek is gericht op integriteit, maar geeft ook
enig inzicht in de aanbestedingspraktijk. Het merendeel (96%) van de
corporaties geeft aan het aanbestedingsbeleid geheel of gedeeltelijk te
hebben vastgelegd en 91% heeft geheel of gedeeltelijk vastgelegd welke
aanbestedingsprocedure wanneer moet worden gevolgd. Ook geeft het
overgrote deel (94%) aan de voorwaarden, selectiecriteria, besluitvorming
en onderbouwing geheel of gedeeltelijk vast te leggen in een inkoopdossier. Nagenoeg alle corporaties (99%) passen bij gunning – geheel of
gedeeltelijk – vooraf vastgestelde criteria toe. De corporaties geven aan de
meervoudig onderhandse procedure doorgaans in helft van de gevallen te
gebruiken, waarbij ze bijna allemaal minimaal 3 partijen uitnodigen. In
23% van de gevallen wordt de opdracht openbaar aangekondigd (21%
procedure met voorselectie en 2% openbare procedure). In hoeverre
daarbij de Europese regels zijn gevolgd is niet bekend. Over een rechtsvergelijkend onderzoek naar de praktijk van aanbesteden door woningcorporaties in Europa beschik ik niet. Zoals eerder aangegeven is wel bekend
dat het Verenigd Koninkrijk en Denemarken er eerder voor hebben
gekozen toe te geven dat Europees moet worden aanbesteed en heeft het
Hof ten aanzien van Frankrijk geoordeeld dat corporaties daar aanbestedingsplichtig zijn.
De exacte gevolgen voor woningcorporatie, huurders, gemeente en
landelijke overheid van een Europese aanbestedingsplicht zijn moeilijk
vooraf in te schatten, omdat de informatie over de huidige aanbestedingspraktijk beperkt is. Mogelijk moeten voor opdrachten boven de Europese

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 453, nr. 468

10

drempels andere procedures dan nu worden gevolgd en kan dit gepaard
gaan met een langere doorlooptijd en hogere kosten.
Voorts vragen de leden van de VVD-fractie welke borgen er zijn om te
voorkomen dat Europese aanbestedingsregels te zwaar wegen op kleinere
corporaties en/of kleinere projecten. Zij vragen ook of er andere consequenties zijn van het aanmerken van woningcorporaties als publiekrechtelijke instellingen, of overheden bijvoorbeeld eerder garant dienen te staan
voor de schulden van woningcorporaties, dat de uitgaven relevant
(kunnen) worden voor het EMU-saldo of dat er andere consequenties op
andere beleidsterreinen zijn. De leden van de GroenLinks-fractie vragen
naar alle mogelijke nadelige consequenties als corporaties als publiekrechtelijke instellingen zouden worden gezien. Ook zijn zij benieuwd naar
de risico inschatting van de regering over het op de overheidsbalans
komen van de schulden van de corporaties waardoor de overheidsschuld
met 90 miljard euro zou stijgen.
Zoals eerder aangegeven gelden de Europese aanbestedingsregels alleen
boven bepaalde drempelbedragen. Voor relatief kleinere opdrachten
bestaat in die zin een borg tegen te hoge lasten. Er bestaan geen
uitzonderingen voor kleine organisaties. Wel mag worden aangenomen
dat het aantal opdrachten boven de drempels zal afnemen met de
omvang van de corporatie.
Het begrip «publiekrechtelijke instelling» wordt gehanteerd in de
Aanbestedingswet 2012 en is de vertaling van het begrip «bodies
governed by public law» uit de EU-aanbestedingsrichtlijn. Omdat het
alleen gaat om een beoordeling op basis van de definities van de
aanbestedingsrichtlijn, staat een weging of corporaties gezien moeten
worden als (semi-)publieke organisaties en/of ze op basis van de definities
van Eurostat moeten meetellen in het EMU-saldo/-schuld hier los van.
In de vijfde plaats wordt door de leden van verschillende fracties
gevraagd naar de voor- en nadelen van het (Europees) aanbesteden. De
VVD vraagt wat de mogelijke voordelen van Europees en nationaal
aanbesteden zijn en of Europees aanbesteden voordelen heeft bij het
bewegen van woningcorporaties om meer te bouwen. Ook vragen de
leden van de VVD-fractie wat de verwachte eenmalige en structurele
kosten en de besparingen worden als corporaties overstappen op
Europees aanbesteden. Wat wordt daarvan het verwachte effect op de
bouw- en verduurzamingsopgave van corporaties? En in hoeverre kunnen
kosten worden bespaard op andere gebieden, bijvoorbeeld bij personeelskosten, onderhoudskosten, huisvesting, IT en algemene kosten? De leden
van de SP-fractie vragen hoeveel extra kosten er voor woningcorporaties
zijn als zij bouwprojecten verplicht moeten aanbesteden. Ook vragen deze
leden op welke manieren de regering zich ervoor inspant om deze extra
kosten en bureaucratie te voorkomen. De fractie van de PvdA vraagt of de
regering het met deze leden eens is dat indien dit oordeel van de
Commissie definitief zou worden, dit grote nadelige gevolgen heeft voor
de noodzaak voor woningcorporaties om de woningproductie aan te
jagen, wonen betaalbaar te houden en de woningvoorraad te verduurzamen.
In het algemeen kan (Europees) aanbesteden een aantal voordelen
opleveren: gelijke kansen voor geschikte opdrachtnemers en een betere
prijs-kwaliteitverhouding. Tegenover deze voordelen van aanbesteden
worden doorgaans een aantal nadelen van de Europese aanbestedingsregels genoemd, namelijk hogere kosten voor de aanbestedende dienst
en de inschrijvers, langere doorlooptijden (door de wettelijke minimumtermijnen in de procedure), juridisering van het inkoop- en aanbestedingsproces en verminderde toegang van het midden- en kleinbedrijf. Uit de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 453, nr. 468

11

evaluatie van de Aanbestedingswet in 2015 (Kamerstuk 34 252, nr. 1)
kwam naar voren dat het aandeel van het MKB in gegunde opdrachten
tweederde was en dat in 89% van de aanbestedingen langere termijnen
werden gesteld dan de wettelijke minimumtermijnen. Het aantal aanbestedingsrechtelijke uitspraken lag in 2014 op ongeveer 130. Het aantal
aanbestedingen op zo’n 90.000.
Ten aanzien van de eenmalige kosten van een mogelijke overstap naar
verplichte aanbesteding is geen algemene informatie beschikbaar. Omdat
er weinig informatie is over de huidige aanbestedingspraktijk bij woningcorporaties, zijn de eenmalige kosten ook niet goed in te schatten. Wel
bleek uit de genoemde evaluatie van de Aanbestedingswet dat een
aanbesteding naar zogenoemde werken boven de Europese aanbestedingsdrempel, gemiddeld zo’n € 20.000 lasten per aanbesteding voor de
aanbestedende dienst met zich meebrengt. Voor leveringen en diensten
boven de Europese drempel is dit ongeveer € 17.000 per aanbesteding.
De lasten van nationale, openbare aanbestedingen lagen ongeveer op
hetzelfde bedrag. De lasten van de meervoudig onderhandse procedure
waren lager, respectievelijk € 7.000 en € 5.000. Als corporaties door een
Europese aanbestedingsplicht minder vaak de meervoudig onderhandse
procedure kunnen gebruiken, kunnen daardoor dus de lasten toenemen.
Aanbesteden kan bijdragen aan besparingen op bijvoorbeeld onderhoudskosten, huisvesting en IT. De besparingen zijn moeilijk in te schatten,
omdat ze mede afhangen van de huidige concurrentiedruk in de markt.
Als die door het gebruik van procedures waarbij meer partijen worden
uitgenodigd toeneemt, kan daardoor ook de prijs en kwaliteit van het
aanbod toenemen.
Tenslotte verwacht ik niet dat het Europees aanbesteden voor woningcorporaties een stimulans zal zijn om meer te bouwen en daarbij ook oog te
hebben voor verduurzaming, omdat dit meer zal afhangen van de lokale
behoefte, investeringscapaciteit en de gemaakte prestatieafspraken. Wel
kan een aanbestedingsplicht gepaard gaan met een langere doorlooptijd
en hogere kosten, als voor opdrachten boven de Europese drempels
andere procedures dan nu moeten worden gevolgd. De Aanbestedingswet biedt ruimte voor duurzaam inkopen. De impact van een langere
doorlooptijd en/of extra lasten zal verschillen per opdracht en beperkter
zijn naarmate de opdracht groter is en zelf al een langere doorlooptijd
heeft. Met de Aanbestedingswet 2012 zijn maatregelen genomen om de
lasten te verlagen, met name door in te zetten op elektronisch aanbesteden (TenderNed). De rijksoverheid ondersteunt aanbestedende
diensten met het expertisecentrum voor aanbesteden (Pianoo), bijvoorbeeld ten aanzien van het gebruik van de ruimte voor duurzaam inkopen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 453, nr. 468

12