Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

34 981

Evaluatie Wet voorwaardelijke sancties en Wet
rechterlijke vrijheidsbeperkende maatregelen

Nr. 2

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 18 maart 2019
Met deze brief bied ik uw Kamer mijn beleidsreactie aan op het evaluatieonderzoek inzake de Wet voorwaardelijke sancties en de Wet rechterlijke
vrijheidsbeperkende maatregelen.1 Het evaluatierapport heb ik uw Kamer
per brief d.d. 28 juni 2018 doen toekomen (Kamerstuk 34 981, nr. 1). De
Wet voorwaardelijke sancties en de Wet rechterlijke vrijheidsbeperkende
maatregelen zijn in 2012 in werking getreden. Conform de door de
toenmalige Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie gedane toezegging
in het wetgevingsoverleg d.d. 28 maart 2011 (Kamerstukken 32 177, 32
468 en 32 319, nr. 12), is aan het WODC opdracht gegeven beide wetten te
(laten) evalueren. De evaluatie richtte zich op de beleidslogica van beide
wetten, op de implementatie en uitvoeringspraktijk en op de doeltreffendheid. De evaluatie van de Wet voorwaardelijke sancties heeft
betrekking op de oplegging van (deels) voorwaardelijke sancties met
bijzondere voorwaarden op grond van artikel 14c van het Wetboek van
Strafrecht (Sr). De evaluatie van de Wet rechterlijke vrijheidsbeperkende
maatregelen heeft betrekking op de oplegging van vrijheidsbeperkende
maatregelen op grond van artikel 38v Sr.
Deze beleidsreactie is samen met de betrokken ketenpartners, waaronder
de Raad voor de rechtspraak, opgesteld. Daarmee doe ik tevens de
gedane toezegging gestand om in gesprek te gaan met rechters over het
opleggen van justitiële voorwaarden. Deze toezegging is gedaan in het
debat inzake het rapport van de RSJ over de re-integratie van gedetineerden d.d. 14 februari 2018 (Handelingen II 2017/18, nr. 52, item 3).

1

kst-34981-2
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Wet van 17 november 2011 tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht in verband met
wijzigingen van regeling van de voorwaardelijke veroordeling en de regeling van de voorwaardelijke invrijheidstelling (Stb. 2011, nr. 545) en Wet van 17 november 2011 tot wijziging van het
Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering in verband met de invoering van
een vrijheidsbeperkende maatregel (Stb. 2011, nr. 546).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 981, nr. 2

1

De Wet voorwaardelijke sancties
De Wet voorwaardelijke sancties is bedoeld als een belangrijk instrument
om criminaliteit en recidive terug te dringen met behulp van een
persoonsgerichte aanpak, veelal gericht op gedragsverandering. Het doel
van de wet is onder meer het vergroten van de effectiviteit van enerzijds
straffen met bijzondere voorwaarden en anderzijds het reclasseringstoezicht. Het doet mij deugd te constateren dat de bevindingen van de
onderzoekers in het kader van de evaluatie overwegend positief zijn. Uit
de evaluatie komt naar voren dat de Wet voorwaardelijke sancties in een
behoefte voorziet en dat de beoogde voorwaarden voor gedragsverandering en recidivevermindering in de praktijk worden toegepast. Uit het
evaluatierapport blijkt dat – op hoofdlijnen – de kwantitatieve indicatoren
over voorwaardelijke sancties met bijzondere voorwaarden zich in de door
de wetgever beoogde richting ontwikkelen: relatief vaker voorwaardelijke
sancties, relatief vaker specificatie van voorwaarden, met een passende
proeftijd, zoveel mogelijk op de persoon van de justitiabele toegesneden,
met een grotere duidelijkheid over de inhoud van het reclasseringstoezicht en zonder toename van het aantal mislukte toezichten. Doordat de
ontwikkeling naar een ruimere toepassing van voorwaardelijke sancties
met bijzondere voorwaarden al gaande was, heeft de Wet voorwaardelijke
sancties volgens de onderzoekers vooral een bestaande trend bevestigd.
In de Wet voorwaardelijke sancties zijn de bijzondere voorwaarden
uitgebreid en wettelijk verankerd. De wettelijke verankering van de
bijzondere voorwaarden heeft geleid tot een verbetering van de uitvoeringspraktijk, doordat bijzondere voorwaarden concreter en uniformer
worden geformuleerd. Dit komt volgens het rapport ten goede aan het
reclasseringstoezicht. De Wet voorwaardelijke sancties voorziet verder in
een behoefte aan maatwerk.
De onderzoekers zien echter ook ruimte voor verbetering ten aanzien van
de dadelijke tenuitvoerlegging van de bijzondere voorwaarden en de
snelle en daadkrachtige reactie op overtredingen.
De Wet rechterlijke vrijheidsbeperkende maatregelen
De Wet rechterlijke vrijheidsbeperkende maatregelen heeft de sanctiemogelijkheden van de rechter verruimd en introduceerde de mogelijkheid
voor de rechter om een meldplicht, gebiedsverbod of contactverbod als
maatregel (art. 38v Sr) op te leggen. Per 1 juli 2015 is daaraan ook het
locatiegebod toegevoegd. Doel van de wet is een aanvullend instrumentarium te bieden voor situaties waarin de rechter van oordeel is dat een
gebiedsverbod, contactverbod, meldplicht of locatiegebod aangewezen is
als reactie op een strafbaar feit, maar deze vrijheidsbeperking niet effectief
als bijzondere voorwaarde kan worden opgelegd. Zo kan bijvoorbeeld bij
relatief lichte delicten bij voorbaat al duidelijk zijn dat de bijzondere
voorwaarde niet het gewenste effect zal hebben, omdat de strafbedreiging
die resteert bij overtreding van de voorwaarde te klein is om als «stok
achter de deur» te dienen ten behoeve van naleving. De maatregel kan
worden opgelegd in alle gevallen waarin de rechter oordeelt dat deze
passend is vanuit het oogpunt van de bescherming van de leefomgeving
van burgers of de bescherming van slachtoffers of getuigen. De Wet
rechterlijke vrijheidsbeperkende maatregelen wordt – conform de
verwachting van de wetgever – weinig toegepast, maar voorziet volgens
het onderzoek wel in een behoefte. Vanwege het subsidiaire karakter van
de vrijheidsbeperkende maatregel ten opzichte van de voorwaarden die
kunnen worden gesteld bij voorwaardelijke veroordeling, was de
verwachting van de wetgever dat de maatregel in de praktijk
waarschijnlijk aan een beperkt aantal personen zou worden opgelegd. Met
name voor officieren van justitie en rechters die ervaring hebben met het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 981, nr. 2

2

vorderen en opleggen van vrijheidsbeperkende maatregelen is de
meerwaarde ervan evident.
Ook hier zien de onderzoekers evenwel ruimte voor verbetering. De
rechterlijke vrijheidsbeperkende maatregel zou een relatief onbekende
sanctiemodaliteit zijn. De toepassing ervan kan volgens de onderzoekers
mogelijk worden bevorderd door de meerwaarde ervan onder de
aandacht te brengen van de betrokken ketenpartners. Bovendien zouden
deze maatregelen volgens de onderzoekers aan meerwaarde kunnen
winnen indien zij tussentijds gewijzigd zouden kunnen worden.
Naar aanleiding van de onderzoeksresultaten zijn door de onderzoekers
voorstellen geformuleerd ter verbetering van de toepassing van de Wet
voorwaardelijke sancties en de Wet rechterlijke vrijheidsbeperkende
maatregelen. De voorstellen hebben betrekking op de uitvoeringspraktijk
en de wetgeving. Deze door de onderzoekers voorgestelde verbeterpunten geef ik hieronder in cursief weer, gerangschikt naar de wet waarop
ze betrekking hebben, steeds gevolgd door een reactie.
Verbeterpunten met betrekking tot de Wet voorwaardelijke
sancties
«In uitzonderingsgevallen is het onvermijdelijk dat de rechter bijzondere
voorwaarden oplegt zonder voorafgaand advies van de reclassering. In
deze gevallen is het nodig dat de rechter expliciet motiveert waarom hij
tot oplegging van reclasseringstoezicht en bijzondere voorwaarden
overgaat. Door expliciete motivering krijgt de reclassering aanknopingspunten voor het toezicht.»
De Raad voor de rechtspraak heeft in reactie op het evaluatierapport
aangegeven dat de motivering van de strafoplegging de aandacht heeft
van de Rechtspraak. De Stichting Studiecentrum Rechtspleging (SSR), het
opleidingsinstituut van de Rechtspraak en het openbaar ministerie (OM),
is in 2018 gestart met de eerste module van een nieuwe leergang
strafmotivering voor rechters en juridisch medewerkers.
Daarnaast is het Landelijk Overleg Vakinhoud Strafrecht (LOVS) van de
Rechtspraak een project gestart, gericht op de tijdige aanlevering van
verwerkbare vonnissen ten behoeve van de tenuitvoerlegging van de
daarin opgenomen rechterlijke beslissingen. In het project wordt onder
meer gekeken naar de formulering van op te leggen voorwaarden: is die
formulering zodanig dat de voorwaarde ook ten uitvoer kan worden
gelegd? En zo nee, welke verbeteringen zijn mogelijk? Door te werken met
landelijke bouwstenen voor de zogeheten dictumteksten wordt geprobeerd tot een zo uniform mogelijke en voor tenuitvoerlegging vatbare
formulering van voorwaarden te komen. Op deze manier wordt gewerkt
aan het door de onderzoekers geconstateerde verbeterpunt.
«De formele verantwoordelijkheid voor het toezicht ligt bij het OM; in de
praktijk is dat soms minder duidelijk. Het zou beter zijn als de formulering
over de duur van het toezicht «zo lang als de reclassering dat nodig acht»
wordt veranderd in «zolang het OM dat nodig acht».»
Uit het rapport blijkt dat de reclassering, het OM en de Rechtspraak het
wenselijk vinden dat de reclassering flexibiliteit behoudt bij de uitoefening
van het reclasseringstoezicht. De onderzoekers stellen dat dit in de praktijk
door de Rechtspraak wordt gerealiseerd door bijvoorbeeld de toevoeging
«toezicht zo lang de reclassering dat nodig acht» in het vonnis op te
nemen. In het rapport wordt aangegeven dat deze zinsnede de reclassering de vrijheid geeft om gedurende het toezicht, al dan niet na overleg
met het OM, in te spelen op de ontwikkeling van het gedrag van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 981, nr. 2

3

justitiabele door bijvoorbeeld het toezicht vroegtijdig positief te beëindigen. Daarnaast is het zo dat, na inwerkingtreding van de Wet herziening
tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen (Stb. 2017, nr. 82), ook de
Minister in bepaalde gevallen tijdens de tenuitvoerlegging van een
opgelegde straf of maatregel een wijziging in het reclasseringstoezicht
kan bevelen. Ik heb ketenpartners gevraagd met elkaar in gesprek te gaan
om waar nodig te voorzien in een verdere verduidelijking van verantwoordelijkheden bij de vroegtijdige positieve beëindiging van het toezicht.
«De rechter-commissaris toetst de voorlopige tenuitvoerlegging van de
voorwaardelijke sanctie (VTUL) in de praktijk dikwijls aan een gevaarscriterium en niet (alleen) aan het recidiverisico. Toetsing in overeenstemming met het doel van de wet zou vaker moeten gebeuren.»
Deze aanbeveling richt zich exclusief op de Rechtspraak. Het evaluatierapport, inclusief deze aanbeveling, is door de Raad voor de rechtspraak
onder de aandacht gebracht van de rechters-commissarissen.
«De algemene voorwaarde van «verplicht reclasseringstoezicht» schept
verwarring, omdat deze niet altijd van toepassing is (alleen in geval
gedragsbeïnvloedende voorwaarden zijn opgelegd of gedragsbeperkende
voorwaarden in combinatie met elektronisch toezicht). Daarnaast is door
de wetgever niet geëxpliciteerd wat «meewerken aan reclasseringstoezicht» inhoudt. Deze algemene voorwaarde kan daarom beter worden
geschrapt. Maar mogelijk wordt met de Wet herziening tenuitvoerlegging
strafrechtelijke beslissingen al in voldoende mate tegemoetgekomen aan
het knelpunt.»
Verplicht reclasseringstoezicht is slechts aan de orde wanneer bijzondere
voorwaarden zijn opgelegd én de rechter een reclasseringsinstelling
opdracht heeft gegeven toezicht te houden op de naleving van de
voorwaarden (artikel 14c, derde lid, onder b, jo. artikel 14d Sr). Met de Wet
herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen wordt het de
Minister die een reclasseringsinstelling opdracht geeft toezicht te houden
indien de rechter reclasseringstoezicht heeft bevolen. Het OM of de
Minister kan dan ook ambtshalve een opdracht tot reclasseringstoezicht
geven. Het evaluatierapport en de verbeterpunten zijn, zoals reeds
aangegeven, door de Raad voor de rechtspraak onder de aandacht
gebracht van de gerechten.
Zoals de onderzoekers zelf aangeven in het rapport, wordt met de Wet
herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen verduidelijkt wat
moet worden verstaan onder «meewerken aan reclasseringstoezicht».
Artikel 14c, derde lid, onder b, Sr wordt zodanig gewijzigd dat de
veroordeelde aan wie een bijzondere voorwaarde is opgelegd, naast het
verlenen van medewerking aan huisbezoeken, ook verplicht wordt zich bij
de reclassering te melden zo vaak en zo lang als de reclassering dat
noodzakelijk acht. Deze zinsnede is toegevoegd op advies van de
reclasseringsinstellingen, ter verduidelijking van de verplichting tot
medewerking.
«Voor VTUL is de zittingstermijn bepaald op maximaal 30 dagen. Het zou
goed zijn als ook een zittingstermijn wordt bepaald voor de TUL-zitting.
Nu hebben deze in de regel minder prioriteit bij het inplannen.»
Een voortvarende en zorgvuldige reactie op overtreding van bijzondere
voorwaarden draagt bij aan de effectiviteit van de interventies die worden
opgelegd. De onderzoekers signaleren dat de termijn voor de TUL-zitting
in de praktijk een knelpunt is voor de reclassering. De TUL-zitting is de
zitting waarop de vordering tot tenuitvoerlegging wordt behandeld. De
reclassering geeft in principe invulling aan het reclasseringstoezicht,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 981, nr. 2

4

totdat de rechter de tenuitvoerlegging van het voorwaardelijk deel van de
sanctie heeft bevolen. De onderzoekers constateren dat het na de
indiening van de TUL-vordering lang duurt voordat een zaak weer op
zitting komt. De verkorting van deze termijn is inmiddels opgepakt door
de Rechtspraak door wijziging van het Landelijk strafprocesreglement. In
het nieuwe Landelijk strafprocesreglement, dat 1 januari 2019 in werking
is getreden, is opgenomen dat een TUL-vordering binnen dertig dagen na
indiening van de vordering op zitting dient te worden behandeld. De
genoemde wijziging is in lijn met de aanbeveling van de onderzoekers.
«Over de aanpassing van de criteria voor dadelijke tenuitvoerlegging
(DUT) zijn de meningen van OM en ZM verdeeld. Een bredere toepassing
van de DUT wordt in sommige situaties gewenst geacht, maar wringt met
de proportionaliteit vanwege de inbreuk op de rechten van justitiabelen.
De respondenten vinden het belangrijk dat de wetgever zich uitspreekt
over de mogelijkheid van VTUL bij DUT, zoals de wetgever wel heeft
gedaan bij de toepassing van vervangende hechtenis bij vrijheidsbeperkende maatregelen die dadelijk uitvoerbaar zijn bevolen.»
Dadelijke tenuitvoerlegging van bijzondere voorwaarden die door de
rechter zijn opgelegd bij een voorwaardelijke straf (DUT) is mogelijk
«indien er ernstig rekening mee moet worden gehouden dat de veroordeelde wederom een misdrijf zal begaan dat gericht is tegen of gevaar
veroorzaakt voor de onaantastbaarheid van het lichaam van een of meer
personen» (artikel 14e Sr). Dit is het gevaarscriterium. Het uitgangspunt
van het Nederlands strafproces is dat een straf niet ten uitvoer kan
worden gelegd zolang zij nog niet onherroepelijk is geworden. De
achterliggende gedachte is dat zoveel mogelijk moet worden voorkomen
dat ten aanzien van verdachten onherstelbare maatregelen worden
genomen. De tenuitvoerlegging van een straf kan immers niet altijd
ongedaan worden gemaakt als deze later onterecht blijkt te zijn opgelegd.
De dadelijke tenuitvoerlegging van de bijzondere voorwaarden bij een
voorwaardelijke straf is een uitzondering op deze regel. Uit het rapport
komt naar voren dat er voorstanders zijn om het gevaarscriterium voor de
voorwaardelijke veroordeling gelijk te trekken met de bepaling die ziet op
de dadelijke uitvoerbaarheid van artikel 38v Sr (de Wet rechterlijke
vrijheidsbeperkende maatregelen). Hier is het criterium «indien er ernstig
rekening mee moet worden gehouden dat de verdachte opnieuw een
strafbaar feit pleegt of zich belastend gedraagt jegens een bepaalde
persoon of bepaalde personen», wat minder strikt. Van belang is dat een
opgelegde straf en de (ordehandhavende) strafrechtelijke maatregel van
doel verschillen. De rechterlijke vrijheidsbeperkende maatregel beoogt in
principe overlastgevende situaties te beëindigen, die zijn ontstaan doordat
de verdachte strafbare feiten pleegt. Bij de strafrechtelijke maatregel hoeft
de ernst van het strafbare feit niet bepalend te zijn voor de duur en de
inhoud van de maatregel. Bepalend is het maatschappelijk belang om de
geschonden rechtsorde te herstellen. Straf is niet het doel van de
strafrechtelijke maatregel. Een bredere toepassing van de DUT door
aanpassing van het gevaarscriterium in het kader van de voorwaardelijke
straf zou op gespannen voet staan met de rechten van de justitiabele. Het
kan immers zijn dat de justitiabele in hoger beroep een andere straf krijgt
of wordt vrijgesproken. Om die reden acht ik een wetswijziging in het
kader van de DUT bij een voorwaardelijke sanctie niet wenselijk.
Daarnaast wordt in het rapport aangegeven dat de respondenten het
belangrijk vinden dat de wetgever zich uitspreekt over de mogelijkheid
van VTUL bij DUT. In het arrest van de Hoge Raad in kwestie
(ECLI:NL:HR:2017:3186) is vastgesteld dat in geval van overtreding van
dadelijk uitvoerbare voorwaarden toepassing van de artikelen 14fa en
77cca Sr (voorlopige tenuitvoerlegging) niet toegelaten is, totdat de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 981, nr. 2

5

uitspraak waarbij de voorwaardelijke vrijheidsstraf is opgelegd onherroepelijk is geworden. Het is op grond van de jurisprudentie dus niet mogelijk
om de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf te vorderen bij overtreding
van de opgelegde bijzondere voorwaarden wanneer de uitspraak waarbij
de voorwaardelijke vrijheidsstraf is opgelegd nog niet onherroepelijk is.
De achterliggende gedachte is dat de verdachte in hoger beroep zou
kunnen worden vrijgesproken.
Het is op grond van de wet dus wel mogelijk – ondanks een hangend
hoger beroep – te starten met het toezicht en de bijzondere voorwaarden
(bijvoorbeeld gericht op zorg of gedragsinterventies), hetgeen een
verbetering is waar het gaat om adequaat optreden. Gelet op het feit dat
de tenuitvoerlegging van een voorwaardelijke vrijheidsstraf achteraf niet
ongedaan kan worden gemaakt als deze later onterecht blijkt te zijn
opgelegd, acht ik VTUL bij DUT onwenselijk. Indien een in eerste aanleg
veroordeelde hoger beroep aantekent en in afwachting van het hoger
beroep een bijzondere voorwaarde overtreedt, zal het hof in hoger beroep
waarschijnlijk niet geneigd zijn alsnog een voorwaardelijke straf op te
leggen. Er is voor de justitiabele dus wel degelijk een stok achter de deur
om zich aan de (dadelijk uitvoerbare) bijzondere voorwaarden te houden.
Project Vonnisvoorstel en versnelde berechting
In het licht van deze evaluatie hecht ik eraan te benadrukken dat er wordt
geëxperimenteerd met alternatieve benaderingen voor het vinden van
snelle en op de positie van de verdachte toegespitste strafmodaliteiten in
de voorwaardelijke sfeer. Zo is het OM in het kader van het traject Koers
en kansen voor de sanctie-uitvoering van start gegaan met het project
«vonnisvoorstel en versnelde berechting». Dit draagt bij aan een op maat
gesneden interventie en aan het voorkomen van recidive. Het streven is
om in korte tijd te komen tot voorwaardelijke veroordeling en snelle
tenuitvoerlegging bij overtreding van de voorwaarden. In dit kader wordt
gestreefd naar dadelijk beschikbare zorg voor wie daar ontvankelijk voor
is en snelle tenuitvoerlegging voor degene die de aangeboden zorg mijdt.
Binnen de huidige formele en wettelijke kaders wordt verder gezocht naar
een vereenvoudigde en snelle procedure voor bekennende verdachten.
Verbeterpunten met betrekking tot de Wet rechterlijke vrijheidsbeperkende maatregelen
»De wijziging van opgelegde vrijheidsbeperkende maatregelen is niet
mogelijk. De meerwaarde van vrijheidsbeperkende maatregelen zou
volgens respondenten in het onderzoek toenemen als deze, net als
bijzondere voorwaarden in het kader van een voorwaardelijke sanctie,
gedurende de looptijd kunnen worden gewijzigd.»
De onderzoekers bepleiten om meer maatwerk te kunnen leveren
gedurende de uitvoering van de rechterlijke vrijheidsbeperkende
maatregelen, bijvoorbeeld door een gebiedsverbod te kunnen aanpassen
na verhuizing van het slachtoffer indien een slachtoffer dat wenst. Op dit
moment wordt er onderzoek verricht in opdracht van het WODC onder
slachtoffers en professionals over de effectiviteit van de Nederlandse
strafrechtelijke beschermingsbevelen. Oplevering van dit onderzoek wordt
begin april 2019 verwacht. Ik zal deze aanbeveling betrekken bij deze
bredere analyse van de effectiviteit van beschermingsbevelen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 981, nr. 2

6

«Over de meerwaarde van de vrijheidsbeperkende maatregel zijn de
meningen verdeeld in de arrondissementen. Dit is mogelijk gerelateerd
aan het feit dat de vrijheidsbeperkende maatregel een relatief onbekende
sanctiemodaliteit is. De toepassing van de maatregel kan mogelijk worden
bevorderd door de meerwaarde van de vrijheidsbeperkende maatregel
onder de aandacht te brengen van de betrokken ketenpartners (de
vervangende hechtenis als stok achter de deur, de herhaaldelijke
toepassing van de vervangende hechtenis, het toezicht door de politie, het
minder strikte gevaarscriterium van de DUM (dadelijk uitvoerbare
maatregel).»
Uit het onderzoek blijkt – zoals hierboven aangehaald – dat voor officieren
van justitie en rechters die de vrijheidsbeperkende maatregel in de praktijk
hebben toegepast de meerwaarde evident is. Omdat is gebleken dat de
maatregel in een behoefte voorziet, is het rapport onder de aandacht
gebracht van de Rechtspraak en het openbaar ministerie. Het openbaar
ministerie zal een kort memorandum met de belangrijkste conclusies van
dit onderzoek ten aanzien van de vrijheidsbeperkende maatregel en de
meerwaarde ervan verspreiden onder officieren van justitie en
medewerkers die hen inhoudelijk ondersteunen.
De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 981, nr. 2

7