Quickscan: belemmeringen in de mestwetgeving
die de omslag naar kringlooplandbouw afremmen
Notitie opgesteld op verzoek van de vaste commissie voor LNV

1. SAMENVATTING
De minister van LNV streeft naar kringlooplandbouw: een
systeem van landbouw waarin kringlopen van grondstoffen en
hulpbronnen in 2030 op een zo laag mogelijk schaalniveau
gesloten worden. De productiewijze zal daarbij gericht moeten
zijn op verlaging van het verbruik aan grondstoffen en
vermindering van de druk op de leefomgeving. Akkerbouw,
veehouderij en tuinbouw gebruiken zo veel mogelijk
grondstoffen en reststromen vanuit de landbouw en de
voedingsketen. De Vaste Kamercommissie voor LNV wil weten
in hoeverre het mestbeleid bijdraagt of zou kunnen bijdragen
aan de gewenste omschakeling naar kringlooplandbouw.
Daarom heeft ze aan Wageningen University & Research (WUR)
gevraagd om in kaart te brengen welke belemmeringen de
huidige mestwetgeving kent die de omslag naar
kringlooplandbouw zouden kunnen afremmen. Via een
quickscan-methode heeft WUR daarom een globale
inventarisatie gemaakt van de gevraagde belemmeringen. De
basis daarvoor waren interviews met zes onafhankelijke experts
op het gebied van de toepassing van de mestwetgeving. De
conclusies van de quickscan zijn hier samengevat in vier
centrale belemmeringen inclusief voorstellen voor oplossingen
en daarnaast vijf aanbevelingen voor aanvullende vervolgacties.
De belemmeringen zijn weergegeven op volgorde van prioriteit.
Die prioriteit is gebaseerd op een combinatie van het
veronderstelde aantal bedrijven dat deze belemmeringen
ervaart en de mate waarin de belemmering de overgang naar
kringlooplandbouw afremt.
Foto Shutterstock

Deze notitie is samengesteld door Jelle Zijlstra1, Michel de
Haan1, Philip Ehlert2 en Wim van Dijk3, met bijdragen van Kees
van Ham4, Barend Meerkerk5, Zwier van der Vegte1 en Koos
Verloop3
1
2
3
4
5

Wageningen Livestock Research
Wageningen Environmental Research
Wageningen Plant Research
DLV advies
PPP-Agro Advies

1.1 Belemmering 1: Gebruik van dierlijke mest is
gelimiteerd
Belemmering
De maximale gebruiksnorm voor stikstof uit dierlijke mest per
ha wordt door de experts gezien als de grootste belemmering
voor het toepassen van kringlooplandbouw. Deze norm is lager
dan de norm voor het gebruik van de totale hoeveelheid
(werkzame) stikstof per ha. Het verschil tussen beide mag
worden aangevuld met kunstmest. Daarbij geldt dat deze
hoeveelheid stikstof uit kunstmest niet mag worden vervangen
door stikstof uit dierlijke mest. Het is met name deze regel die
als belemmerend wordt ervaren. Want op veel veebedrijven
wordt hierdoor externe kunstmeststikstof naar het bedrijf
aangevoerd terwijl er eigen geproduceerde stikstof uit mest
moet worden afgevoerd. Die werkwijze is strijdig met de
kringloopgedachte. Bovendien zal dit meestal gepaard gaan met
de productie van extra broeikasgas en leidt dit tot extra
transportafstand en -kosten.
Een extra aandachtspunt voor de toepassing van dierlijke mest
betreft de toegestane fosfaatgebruiksnorm (doel:
evenwichtsbemesting). Deze kan in veel gevallen niet gehaald
worden, omdat de maximale stikstofbemesting uit dierlijke
mest al bereikt is, voordat fosfaatevenwichtsbemesting bereikt
is. Evenwichtsbemesting wordt als wenselijk voor
kringlooplandbouw gezien, maar dat kan dus nogal eens niet
gehaald worden bij de huidige regels. Dit betekent dat de
bodemvruchtbaarheid hierdoor daalt.
Oplossingen
• Eén gebruiksnorm voor de bemesting met stikstof, waarbij de
landbouwer zelf bepaalt of de bemesting gebeurt met stikstof
uit dierlijke mest of uit kunstmest, dan wel uit kunstmestvervangende producten die via mestraffinage ontstaan. Een
aanbeveling daarbij is om ook een bedrijfsspecifiek maximum
te stellen aan het stikstofbodemoverschot. Stikstof uit dierlijke
mest en kunstmest zijn dan dus uitwisselbaar. Dit betekent
dat de kunstmestgift mogelijk gekort wordt ten gunste van
dierlijke mest. Dit is een kans voor de bevordering van
kringlooplandbouw. Daarnaast blijven er meer organische stof
en andere stoffen met bemestende waarde op het bedrijf.
Meer gebruik van mest op het eigen bedrijf zal de druk op de
Nederlandse mestmarkt verlichten met waarschijnlijk als
gevolgen dat de mestafzetkosten zullen dalen, de
mesttransporten en –exporten zullen afnemen en er minder
prikkels zullen zijn om te frauderen.

© Wageningen Livestock Research
Postbus 338, 6700 AH Wageningen
info.livestockresearch@wur.nl
+ 31 (0)317 483953
Wageningen Livestock Research is onderdeel van Wageningen University & Research.

Wageningen Livestock Research aanvaardt geen aansprakelijkheid voor
eventuele schade voortvloeiend uit het gebruik van de resultaten van dit
onderzoek of de toepassing van de adviezen.

• Meer ruimte voor de bemesting van fosfaat wanneer stikstof
belemmerend is voor de bemesting van fosfaat binnen de
generieke stikstofnormen.
Risico op ongewenste neveneffecten van de oplossing
Het toepassen van meer dierlijke mest op het eigen bedrijf van
veehouders zal gepaard gaan met minder mestgebruik op de
bedrijven waar het tot nu toe naar toe gaat. Voor de emissie
van ammoniak geldt hetzelfde: mogelijk meer op het bedrijf
van oorsprong en minder op de voormalige ontvangende
bedrijven. Om de emissie vanaf het bedrijf waar het extra wordt
uitgereden te beperken, zouden eventueel extra maatregelen
voorgesteld kunnen worden die er voor zorgen dat de mest
emissiearmer wordt uitgereden. Bijvoorbeeld door een
aangepaste emissiearme uitrijtechniek of door verdunning van
de mest met water.
Wanneer de extra mest niet optimaal wordt benut door het
gewas – bijvoorbeeld door uitrijden ervan op onjuiste
tijdstippen – zou meer stikstof verloren kunnen gaan door
uitspoeling of afspoeling. In dat geval zal het ook leiden tot een
hoger stikstofbodemoverschot en/of tot lagere
gewasopbrengsten en daardoor een financieel nadeel voor de
landbouwer. Om dit stikstofverlies te voorkomen is hierboven
reeds de aanbeveling gedaan om een maximaal
stikstofbodemoverschot te introduceren, dat afhankelijk zou
moeten zijn van grondsoort en gewas. Deze werkwijze wordt
reeds met succes uitgeprobeerd in een pilot binnen het project
Koeien & Kansen. Daarbij gelden ook aanvullende maatregelen
als verdunnen van de mest met water.

1.2 Belemmering 2: Aanvoer van biomassa is gelimiteerd
Belemmering en oplossingen
Uit de interviews komt naar voren dat binnen de
landbouwsector beperkingen worden ervaren bij het gebruik
van sloot-, berm- en ander maaisel. De deskundigen geven
echter aan dat het gebruik ervan wel toegestaan is door de
Vrijstellingsregeling Plantenresten. Het gebruik van compost is
reeds geregeld door het Besluit Gebruik Meststoffen (onderdeel
van de Wet Bodembescherming) en de kwaliteit van compost
wordt gereguleerd door de Meststoffenwet en in het bijzonder
door het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet. Reststromen die
zouden kunnen dienen voor bemesting, grondstof voor
meststofproductie of voor co-vergistingsmateriaal, worden
gereguleerd via de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. Het
gebruik van zuiveringsslib als meststof is toegestaan, maar er is
gebrek aan inzicht in randvoorwaarden.
Al met al: veel verschillende wetten, waar landbouwers weinig
kennis van blijken te hebben. Bij hen overheerst het idee dat er
weinig is toegestaan. De gebruiker staat te ver van deze
regelingen af om er adequaat mee om te kunnen gaan. Het
gaat hier dus niet om een juridische belemmering voor gebruik
van biomassa, maar meer om de complexiteit van de
regelgeving en de onbekendheid ermee. Omdat het gebruik van
maaisel wel een relevante bijdrage kan leveren aan
kringlooplandbouw, pleiten we hier allereerst voor de oplossing
om duidelijker naar landbouwers te communiceren welke
vormen van biomassa reeds gebruikt mogen worden voor
bodemverbetering.
Voor het gebruik van diverse vormen van biomassa gelden wel
beperkingen. Om het nuttige gebruik ervan te bevorderen
verdient het aanbeveling om nog niet gebruikte, maar wel
perspectiefvolle reststromen, te screenen op bruikbaarheid. De
kans voor kringlooplandbouw hierbij is dat er minder aanvoer
van voer of kunstmest nodig is en bovendien dat er meer
regionaal hergebruik van grondstoffen plaatsvindt.
Quickscan belemmeringen mestwetgeving

Risico op ongewenste neveneffecten van de oplossing
Het toepassen van meer biomassa kan risico’s opleveren op het
gebied van eutrofiëring van oppervlaktewater,
bodemverontreiniging met zware metalen, medicijnresten,
toxische stoffen en eventuele andere afvalstoffen die schadelijk
zijn binnen een circulair voedselsysteem of milieubezwaarlijk
zijn. Daarvoor is nodig dat van aangevoerde stoffen duidelijk is
dat ze voldoen aan bepaalde eisen. Die eisen zullen mogelijk
niet hoeven af te wijken van de huidige eisen. Het gaat er
vooral om dat de bestaande eisen opnieuw beoordeeld worden
op het punt van inzetbaarheid binnen kringlooplandbouw.

1.3 Belemmering 3: Bouwplanoptimalisatie wordt
belemmerd
Belemmering
Het werken aan optimaal grondgebruik en intensievere
samenwerking tussen melkveehouders en akkerbouwers wordt
afgeremd door diverse regelingen. Dit betreft vooral de
derogatie-eis van 80% grasland die geldt voor landbouwers
die derogatie willen verkrijgen op de gebruiksnorm van
stikstof uit dierlijke mest en die vervalt zodra het percentage
grasland daalt beneden dat percentage. Bijvoorbeeld wanneer
een melkveehouder extra voedergewassen voor het eigen vee
gaat verbouwen of wanneer hij zijn grond inbrengt voor een
gezamenlijk bouwplan met één of meer akkerbouwers uit de
omgeving. Verder zijn er nog beperkingen voor eiwitrijke
gewassen die als belemmerend rond kringlooplandbouw
worden ervaren. Terwijl er in het kader van een meer
grondgebonden veehouderij in Nederland juist naar wordt
gestreefd om een groter deel van de eiwitbehoefte van het vee
te produceren op het eigen bedrijf. De aanvoer van grond- en
hulpstoffen kan hierdoor worden verminderd.
Oplossingen
• Gewasderogatie
In plaats van de toekenning van derogatie aan een bedrijf
zou gewerkt kunnen worden met gewasderogatie waarbij
voor ieder gewas een eigen stikstofnorm voor dierlijke mest
geldt. Hierbij kan een veehouder die gewassen telen die hij
graag aan zijn vee wil voeren en is hij niet gebonden aan
een bepaald aandeel grasland.

Illustratie: kringloopwijzer-verantwoorde veehouderij

2

• Maximaal acceptabel stikstofbodemoverschot
Afhankelijk van grondsoort en gewas zou een maximaal
acceptabel stikstofbodemoverschot ingevoerd kunnen worden.
Op deze manier werkt de landbouwer toe naar het
daadwerkelijke doel om stikstofverliezen te beperken.
• Regelgeving rond mestgebruik en derogatie meer richten op
het bevorderen van samenwerking tussen akkerbouwers en
melkveehouders en op het bevorderen van de verbouw van
krachtvoer-vervangende en eiwitrijke voedergewassen.
Deze oplossingen zijn een kans voor het bevorderen van
regionale kringlooplandbouw. Daarnaast ook voor het verhogen
van de bodemvruchtbaarheid door de toepassing van meer
dierlijke mest. Dat geldt nog sterker wanneer ze worden
gecombineerd met de aanbevelingen voor verruiming van de
toepassing van dierlijke mest (zie oplossing voor belemmering
1).
Risico op ongewenste neveneffecten van de oplossingen
• Mogelijk iets grotere stikstofverliezen door uit- en afspoeling.
Of dit effect optreedt, zal sterk afhankelijk zijn van de
invulling van bemestings- en teeltplannen (o.a. aandeel gras
en aangepaste bemesting na scheuren van gras, bij
wisselbouw van gras en bouwlandgewassen).
• Een kleiner aandeel blijvend grasland door meer wisselbouw
met bouwland, terwijl met name uit oogpunt van biodiversiteit
wordt gestreefd naar een hoger percentage blijvend grasland.
Blijvend grasland heeft als voordeel dat de bodem een hoger
percentage organische stof bevat en daarmee een actiever
bodemleven. Hier staat tegenover dat het positieve
neveneffect kan zijn dat er meer tijdelijk grasland komt.
Bedrijven met vee die momenteel geen gebruik maken van de
derogatie en nauwelijks gras telen, zullen dat namelijk bij
gewasderogatie mogelijk wel doen. Tegenover het nadeel van
minder blijvend grasland bij intensievere samenwerking
tussen melkveehouders en akkerbouwers staat het voordeel
dat het organische stofgehalte van bouwland door meer
wisselbouw met gras zal toenemen en daarmee ook het
bodemleven.
1.4 Belemmering 4: Beleid teveel gericht op maatregelen
en te weinig op doelen
Belemmeringen
Het gericht werken aan doelen – voor bijv. nitraatuitspoeling op innovatieve wijzen wordt soms belemmerd door
maatregelvoorschriften. Dit geldt o.a. voor voorschriften op het
gebied van vanggewassen, uitrijperioden, uitrijmethoden van
mest en verplichte drijfmestrijenbemesting. Daarnaast wordt
ook het jaarlijks voldoen aan regels rond mestgebruik ervaren
als belemmerend voor het bijdragen aan milieudoelen en het
optimaal benutten van mest. Hiermee worden de
gewasopbrengsten mogelijk beperkt en moet o.a. ook meer
voer worden aangekocht. Dit is strijdig met de
kringloopgedachte.
Oplossingen
Minder maatregelen voorschrijven en meer doelen. Als
doelwaarden zouden maximaal toelaatbare bodemoverschotten
voor stikstof en fosfaat gehanteerd kunnen worden. Een deel
van het overschot wordt bepaald door de gewasproductie en die
is mede afhankelijk van de weersomstandigheden. Het
bodemoverschot waarop het landbouwbedrijf wordt beoordeeld
zou dan ook gebaseerd moeten worden op het gemiddelde van
een aantal jaren; in plaats van op de waarde van één jaar.
Daarmee krijgt de landbouwer ook betere mogelijkheden om
de bemesting af te stemmen op de groeiomstandigheden in een
oogstjaar: lagere bemesting in droge jaren en hogere in
groeizame jaren.

De kansen voor kringlooplandbouw hierbij zijn: meer innovaties
op het gebied van bemesting en bodemverbetering (incl.
mineralenconcentraten en biomassa-reststromen),
bemestingsstrategieën en bemestingsapparatuur, zodat minder
aanvoer van meststoffen en voer nodig is.
Maatregelvoorschriften omzetten in doelvoorschriften stelt wel
een aantal eisen:
• De doelen moeten meetbaar zijn op het bedrijf, bijvoorbeeld
met KringloopWijzer, het hulpmiddel dat hiervoor reeds wordt
toegepast binnen de melkveehouderijsector. Dergelijke
hulpmiddelen moeten uiteraard wel goed geborgd zijn.
• Inzicht en innovatief vermogen van landbouwers om in te
spelen op de doelen: met name de fijnregelaar-vakman zal
weten te profiteren van een overschakeling van maatregelen
naar doelen. Dit geldt bijv. wanneer doelen worden
gekoppeld aan kengetallen uit KringloopWijzer. Het vergt veel
inzicht in het functioneren van een bedrijf om aan te kunnen
geven hoe doelen op de meest efficiënte manier gerealiseerd
kunnen worden.
Risico op ongewenste neveneffecten van de oplossingen
Wanneer de ondernemer in staat is de doelen (bijvoorbeeld
maximaal bodemoverschot) te halen zijn er geen risico’s met
betrekking tot uit- en afspoeling. De inzet van een instrument
als KringloopWijzer leidt wel tot extra administratie en controle.
1.5 Aanbevelingen voor aanvullende acties
Uit de gehouden interviews en de analyses op basis van de
resultaten van de interviews zijn – naast de concrete
voorstellen voor oplossingen van de belemmeringen die
hierboven zijn genoemd - een aantal aanbevelingen voor
vervolgacties rond mestwetgeving en kringlooplandbouw naar
voren gekomen. Hieronder zijn ze opgesomd in volgorde van
prioriteit.
1. Wetgeving rond het gebruik van dierlijke mest
opnieuw vaststellen vanuit het perspectief van
kringlooplandbouw
De voorstellen voor oplossingen voor de belemmeringen die
hiervoor zijn gegeven pleiten voor een nadere studie om ze
verder uit te werken en neveneffecten in kaart te brengen.
2. Verken de gevolgen van extra gebruik van dierlijke
mest voor mestprijzen, mestoverschot en de nationale
verdeling van mest
Het gebruik van extra dierlijke mest zal gevolgen hebben
voor de plaatsingsruimte voor mest in Nederland, het
mestoverschot, de prijzen voor afvoer en aanvoer van mest
en ook voor de verdeling van mest over Nederland. Het
verdient aanbeveling deze effecten nader te verkennen
omdat ze invloed zullen hebben op mestgebruik en daarmee
ook op de nationale invulling van kringlooplandbouw.
3. Onderzoek hoe dierlijke mest nog beter benut kan
worden
Het efficiënter benutten van mest vergt meer onderzoek naar
mogelijkheden daartoe. Dit is ook relevant in het kader van
het streven naar een lager gebruik van kunstmest.
4. Geef meer inzicht in de impact van organische stof op
bodem, gewasopbrengst en milieu
De meerwaarde van organische stof voor de bodem wordt
alom onderkend. Er is behoefte aan meer inzicht in de
mogelijkheden en de voor- en nadelen van het verhogen van
organische stof in de bodem.
5. Maak een inventarisatie van de potentie van het
gebruik van biomassa als bodemverbeteraar
Het verdient aanbeveling om de mogelijkheden om
biomassa-reststromen die gebruikt kunnen worden als
bodemverbeteraar, beter in beeld te brengen.

Quickscan belemmeringen mestwetgeving
3

2. Aanleiding en aanpak
Aanleiding
De minister van LNV heeft in de zomer van 2018 haar visie op
de toekomst van de landbouw gepresenteerd. De minister
streeft naar kringlooplandbouw: een systeem van landbouw
waarin kringlopen van grondstoffen en hulpbronnen in 2030 op
zo laag mogelijk schaalniveau gesloten worden1. Deze visie op
de landbouw heeft consequenties voor vele deelterreinen van
het landbouwbeleid, waaronder het mestbeleid. Voor het
komend jaar (2019/2020) staat een herziening van het
mestbeleid op de agenda van de minister, waarbij een
belangrijk uitgangspunt is dat het mestbeleid bijdraagt aan de
overschakeling naar kringlooplandbouw. In verband daarmee
heeft de Vaste Kamercommissie voor LNV aan Wageningen
University & Research gevraagd om in kaart te brengen welke
belemmeringen de huidige mestwetgeving kent die de omslag
naar kringlooplandbouw zouden kunnen afremmen. Daarbij
gaat het zowel om belemmeringen binnen Nederlandse als die
binnen EU-wetgeving. De commissie heeft gevraagd dat te
beoordelen vanuit het perspectief van landbouwers: ‘Waar lopen
landbouwers tegenaan met de huidige wetgeving als zij zo goed
mogelijk kringlooplandbouw willen toepassen op hun bedrijf?’.
Onze aanpak
Via een quickscan-methode is een globale inventarisatie
gemaakt van de belangrijkste belemmeringen binnen de
mestwetgeving met het oog op het toepassen van
kringlooplandbouw. Daarnaast worden ook oplossingen
voorgesteld voor het wegnemen van die belemmeringen. Het
betreft hier een eerste inventarisatie van zowel belemmeringen
als oplossingen, vandaar ook de naam quickscan.
De quickscan is uitgevoerd door Michel de Haan en Jelle Zijlstra
die zes interviews hebben gehouden met onafhankelijke
experts op het gebied van de toepassing van mestwetgeving
binnen de sectoren melkveehouderij, akkerbouw en varkens- en
pluimveehouderij en een expert op het gebied van het EUmestbeleid2. Twee van deze geïnterviewden hebben ook
ondersteuning geboden bij het aanleveren van de teksten die in
deze notitie zijn beschreven en zijn om die reden opgenomen
als co-auteurs.

Disclaimer rond vermelding van de herkomst van wetten
en regels
Binnen het bestek van deze quickscan heeft het accent gelegen
op het inventariseren van belemmeringen die worden ervaren
door landbouwers en het benoemen van oplossingen voor die
belemmeringen. In hoofdstuk 5 zijn die belemmeringen
beschreven. Daarbij is ook geprobeerd zo goed mogelijk aan te
geven welke wetten de oorzaak zijn van de belemmeringen.
Deze wetten zijn in de tabel en tekst omschreven, en
verwijzingen naar de wetten zijn in voetnoten opgenomen.
Deze zijn niet getoetst op volledigheid vanuit juridisch oogpunt.
Die volledigheid bieden, vergt nadere studie. Het onderscheid
tussen wetten met een Europese en een Nederlandse oorsprong
is ook niet expliciet aangegeven. Globaal is aan te geven dat de
nitraatrichtlijn een Europese wet is en dat invulling daarvan
gebeurt via Nederlandse wetten. Deze worden wel getoetst door
de EU en zijn daarmee verbonden met Europese wetgeving. Dit
betekent dat de oorsprong van de mestwetgeving met
milieunormen als achtergrond vaak terug te voeren is naar de
EU. Uit de beschrijving in bijlage 1 kan verder wel iets worden
afgeleid over het onderscheid tussen wetten met een Europese
en Nederlandse oorsprong, maar het definitieve antwoord op de
vraag of er bij regels sprake is van Nederlandse wetgeving die
gebaseerd is op EU-wetgeving of daar los van staat, vergt
nadere studie.

1. Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Landbouw, natuur
en voedsel: waardevol en verbonden – Nederland als koploper in
kringlooplandbouw, september 2018
2. De geraadpleegde experts zijn: Zwier van der Vegte, manager
melkveeproefbedrijf De Marke; Koos Verloop, expert melkveehouderij en
akkerbouw, Wageningen Plant Research; Barend Meerkerk, expert
melkveehouderij, PPP Agro Advies; Kees van Ham, expert varkens- en
pluimveehouderij, DLV advies; Wim van Dijk, expert akkerbouw,
Wageningen Plant Research; Philip Ehlert, expert EU-beleid, Wageningen
Environmental Research.
Quickscan belemmeringen mestwetgeving
4

3. De rol van mest binnen kringlooplandbouw
De minister van LNV streeft naar kringlooplandbouw: een
systeem van landbouw waarin kringlopen van grondstoffen en
hulpbronnen in 2030 op een zo laag mogelijk schaalniveau
gesloten worden. De productiewijze zal daarbij gericht moeten
zijn op verlaging van het verbruik aan grondstoffen en
vermindering van de druk op de leefomgeving. Akkerbouw,
veehouderij en tuinbouw gebruiken dan zo veel mogelijk
grondstoffen en reststromen vanuit de landbouw en de
voedingsketen.
De Boer en van Ittersum (2018)3 definiëren kringlooplandbouw
als de werkwijze van agrarische productie waarbij zo min
mogelijk grond- en hulpstoffen gebruikt worden van buiten het
bedrijf. Wanneer er wel grond- of hulpstoffen van buiten nodig
zijn, worden bij voorkeur reststromen uit de omgeving gebruikt.
In een eerdere notitie voor de Vaste Kammercommissie voor
LNV is door Scholten et al. (20184) een nadere uitwerking
gegeven van de kenmerken van kringlooplandbouw als
onderdeel van een circulair voedselsysteem. Daarin gaan ze ook
uitgebreider in op reststromen met potentie voor toepassing in
de landbouw: o.a. gewasresten, voedselresten, procesafval van
verwerkende bedrijven, mest en compost. Dat kunnen nuttige
grondstoffen zijn, zodat de aanvoer van buiten het
landbouwsysteem zo klein mogelijk is. Verder voegen ze toe dat
het bodembeheer richten op natuurlijke processen en het
ruimte bieden voor agrarische biodiversiteit ook relevante
elementen zijn van kringlooplandbouw.
Omdat de vraag van de Kamercommissie gericht is op de
mestwetgeving is het nuttig om de rol van mest binnen
kringlooplandbouw helder in beeld te brengen. Mest is een
waardevolle grondstof voor plantaardige productie. Een betere
benutting ervan op het eigen bedrijf in combinatie met een
lagere aanvoer van de hulpstof kunstmest sluit aan bij het
streven naar kringlooplandbouw. Het beperken van de aanvoer
van kunstmest draagt daarnaast bij aan het terugdringen van
broeikasgassen.

De kringloop kan ook nog verder uitgebreid worden door de
mest eerst bijvoorbeeld naar een mestvergistingsbedrijf af te
voeren, waar energie wordt opgewekt, waarna het restproduct
digestaat vervolgens door een akkerbouwbedrijf gebruikt wordt
als meststof. Het grote voordeel van het gebruik van biomassa
(ook mest) als meststof is dat het over het algemeen rijk is aan
organische stof. Terwijl op veel akkerbouwbedrijven de
hoeveelheid daarvan in de bodem laag is.
De kringloop kan ook verder uitgebreid worden naar bedrijven
buiten de agrarische sector: o.a. terreinbeheerders,
waterschappen, voedingsmiddelenfabrikanten, retail en
huishoudens. Allemaal partijen die biomassa-reststromen
kunnen leveren die kunnen worden gebruikt als diervoeder,
meststof of bodemverbeteraar5. Dat geldt voor bijvoorbeeld
maaisel van waterlopen of bermen, schuimaarde, zuiveringsslib,
voedselresten, eierschalen, snoeiafval, boomschors,
houtsnippers (o.a. te gebruiken als bodem- en ligmateriaal in
poststallen en vrijloopstallen), afvalwater en andere biomassarestproducten. Aan deze producten worden eisen gesteld in
verband met risico’s ten aanzien van bijv. schadelijke zware
metalen, ziektekiemen en geneesmiddelresten. Daarmee komen
we terecht in het overgangsgebied tussen mestwetgeving,
wetgeving rond bodembescherming en wetgeving rond
afvalstoffen. Binnen een circulair voedselsysteem dat onderdeel
is van een circulaire biobased samenleving, zal het streven
gericht zijn op het zo veel mogelijk benutten van alle
reststromen in combinatie met het uitsluiten en/of beperken
van ongewenste risico’s. Vanwege de hier geschetste verweving
van wetgeving rond mest, bodembescherming en “afval”
(oftewel reststromen) binnen een circulaire economie, is in deze
notitie naast belemmeringen in de mestwetgeving ook een
aantal belemmeringen rond aanpalende wetgevingsterreinen
benoemd. Bij het beoordelen van de mestwetgeving vanuit de
optiek van landbouwers is het relevant ook rekening te houden
met de uitdagingen die de circulaire economie met zich mee
brengt.

Kringlopen kunnen op verschillende schaalniveaus worden
gesloten: binnen een bedrijf, binnen een regio, nationaal of
zelfs grensoverschrijdend. Landbouwbedrijven zullen allereerst
op het eigen bedrijf proberen de aanvoer van grond- en
hulpstoffen te beperken en reststromen te benutten. Wanneer
dat niet kan (bijvoorbeeld op een gespecialiseerd
varkensbedrijf), zal de kringloop worden uitgebreid door voer
aan te voeren en mest af te voeren. Op die wijze gaan varkensen akkerbouwbedrijven gezamenlijk kringlopen vormen.

Binnen het streven naar circulariteit past ook het efficiënt en
optimaal gebruik van hulpstoffen en reststromen en het creëren
van goede groei-omstandigheden voor gewassen.

3. Boer, Imke J.M. de en Martin K. van Ittersum (2018). Circularity in
agricultural production. Wageningen University & Research
4. Martin Scholten, Felix Bianchi, Imke de Boer, Sjaak Conijn, Jan Dijkstra,
Anne van Doorn, Ernst van den Ende, Louise Fresco, Raymond
Jongschaap, Heleen van Kernebeek, Jan Peter Lesschen, Evelien de
Olde, Rogier Schulte, Katrien Termeer, Jack van der Vorst, Bram de Vos
en Geert Woltjer, 2018. Technische Briefing Kringlooplandbouw. Notitie
opgesteld op verzoek van de Tweede Kamer Commissie LNV.

5. In het landbouwkundig taalgebruik wordt meststof vooral gebruikt als
aanvoer van nutriënten (stikstof, fosfaat, kali, zwavel, enz.) terwijl
bodemverbeteraar vooral wordt gebruikt voor hulpstoffen die met name
organische stof aanvoeren. Veel mestsoorten en van mest afgeleide
producten leveren beide en kunnen dus zowel meststof als
bodemverbeteraar worden genoemd.

Quickscan belemmeringen mestwetgeving
5

4. Relevante mest- en bodemwetgeving
Het mest- en ammoniakbeleid reguleert de bemesting van
landbouwgrond. Dit beleid is erop gericht om te voldoen aan
wettelijk gestelde doelen op het gebied van (1) de belasting van
bodem, grondwater en oppervlaktewater met stikstof, fosfaat
en verontreinigende stoffen, en (2) de emissies van ammoniak
naar de atmosfeer (CDM6). Daarbij gaat het om de volgende
vier hoofddoelen:
1. Grondwater
Nitraatgehalte in grondwater en oppervlaktewater minder
dan 50 mg nitraat (NO3-) per liter (conform doelstelling EUNitraatrichtlijn en EU-Grondwaterrichtlijn).
2. Oppervlaktewater
Voorkóming van eutrofiëring van oppervlaktewater (conform
Nitraatrichtlijn) en een goede ecologische toestand van
oppervlaktewater, met stikstof- en fosfaatgehaltes lager dan
de doelen gesteld per watertype, conform de EU
Kaderrichtlijn Water.
3. Ammoniakemissie
Totale ammoniakemissies minder dan 128 kton per jaar vanaf
2010 (EU-NEC-richtlijn en UNECE-Göteborg Protocol).
4. Bodem
Voorkóming van de verontreiniging van bodem (en voedsel,
lucht en water) door aanvoer van contaminanten via
meststoffen (conform Wet Bodembescherming en
Meststoffenwet)
In bijlage 1 is een meer uitgebreide beschrijving te vinden van
de wettelijke instrumenten die worden gebruikt om de
bovenstaande doelen te realiseren.

6. Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM), 2016. Naar een effectief
mest- en ammoniakbeleid, Analyse van het instrumentarium van het
mest- en ammoniakbeleid. Advies aan het Ministerie van Economische
Zaken.

Foto Shutterstock

Quickscan belemmeringen mestwetgeving
6

5. Uitgebreidere beschrijving van de
belemmeringen
Bij de belemmeringen om te komen te kringlooplandbouw
onderscheiden we vier hoofdcategorieën. In dit hoofdstuk
beschrijven we per hoofdcategorie de belemmeringen zoals die
naar voren zijn gekomen in de interviews. Per belemmering
wordt ook aangegeven welke wetgeving de oorzaak ervan is.
Vervolgens worden mogelijke oplossingen voor het wegnemen
van de belemmering beschreven met daarbij ook een
verkenning van de eventuele negatieve neveneffecten van het
opheffen van de belemmering.
De belemmering zijn hieronder weergegeven op basis van de
prioriteit van de hoofdcategorie. De eerste hoofdcategorie wordt
dus ervaren als de meest belemmerende. Binnen iedere
hoofdcategorie zijn ook de onderliggende belemmeringen
opnieuw weergegeven op basis van de prioriteit binnen die
hoofdcategorie. De prioriteiten zijn steeds gebaseerd op een
combinatie van het veronderstelde aantal bedrijven dat deze
belemmeringen ervaart en de mate waarin de belemmering de
overgang naar kringlooplandbouw afremt.

Tabel 1: Belemmerende regels voor toepassen kringlooplandbouw in de
categorie ‘gebruik van dierlijke mest is gelimiteerd’. De herkomst van de
belemmerende regels, mogelijke oplossingen en mogelijk ongewenste
neveneffecten zijn eveneens weergegeven.

5.1 Belemmering 1: Gebruik van dierlijke mest is
gelimiteerd
De belemmeringen binnen deze hoofdcategorie die naar voren
kwamen tijdens de inventarisatie zijn in Tabel 1 weergegeven.

Ad 1. Gebruik van dierlijke mest gelimiteerd, maar wel
aanvulling met kunstmest mogelijk
In het Nederlandse gebruiksnormenstelsel geldt een beperking
voor de dierlijke mestgift, terwijl er daarbovenop wel (een
gelimiteerde hoeveelheid) kunstmest gebruikt mag worden, op
basis van de gebruiksnorm voor werkzame stikstof. De
achtergrond hiervan is dat dierlijke mest meer gevoelig is voor
uitspoeling naar het grondwater dan kunstmest. Verder geldt
dat de hoeveelheid stikstof uit kunstmest (nog) niet mag
worden vervangen door stikstof uit dierlijke mest. Het is met
name deze regel die als belemmerend wordt ervaren. Hierdoor
worden meer externe grond- en hulpstoffen naar het bedrijf
aangevoerd, terwijl eigen organische stof en stikstof moet
worden afgevoerd. Dat is strijdig met de kringloopgedachte.
Bovendien zal dit meestal gepaard gaan met de productie van
extra broeikasgas en leidt dit tot extra transportafstand en kosten.

Belemmerende regel voor
toepassen van
kringlooplandbouw

Herkomst wet/regel

Mogelijke oplossing

Risico ongewenste neveneffecten
van mogelijke oplossing

1. Gebruik van dierlijke mest
gelimiteerd, maar wel aanvulling
met kunstmest mogelijk
2. Minerale stikstofproducten uit
mestverwerking (zgn.
mineralenconcentraten) worden
als stikstof uit mest aangemerkt;
alle producten die gemaakt
worden van dierlijke mest worden
gezien als dierlijke mest
3. Resultaten weging en
bemonstering van
getransporteerde mest zijn ca. 2
weken later pas bekend. Daardoor
houdt ontvangende landbouwer
bij direct gebruik van de mest
veiligheidsmarge aan bij
bemesting, waardoor niet
maximaal dierlijke mest wordt
gebruikt
4. Verplichte mestverwerking: mest
verbranden of exporteren

Nitraatrichtlijn EU9 (max. 170 kg
N/ha voor < 50 mg nitraat/l)

Dierlijke mest en kunstmest
uitwisselbaar maken

Nitraatrichtlijn EU10 (max. 170 kg
N/ha voor < 50 mg nitraat/l)

• Minerale stikstof producten onder
voorwaarden als kunstmest
aanmerken
• Snellere procedures voor
goedkeuring van minerale
stikstofproducten

• Risico op extra ammoniakemissie
• Risico op verhoging
stikstofbodemoverschot
Risico op meer broeikasgasemissies
als gevolg van energie-verbruikende
mestverwerkings-methoden

Meststoffenwet11, uitvoeringsbesluit
en uitvoeringsregeling verantwoorde
mestafzet en verplichte
mestverwerking12

Geef veebedrijven de keuze door alle • Als forfaitaire normen te hoog:
mest per kalenderjaar af te voeren
afvoer van mest van het bedrijf met
op basis van vaste (forfaitaire)
risico op extra ammoniak en
normen of via gehalten die via
nitraat
(langer durende) monstername
• Als forfaitaire normen te laag: risico
beschikbaar komen.
op een niet sluitende
mestboekhouding in een jaar

Meststoffenwet, verantwoorde
mestafzet en verplichte
mestverwerking13

Geef veebedrijven de keuze om hun
mest verantwoord af te zetten in de
regio

7. Gebruiksnorm dierlijke mest,
https://wetten.overheid.nl/BWBR0004054/2019-06-13#HoofdstukIII,
artikel 7 t/m 13)
8. Het Joint Research Centre voert in opdracht van DG 10 het project
Safemanure uit waarbinnen criteria worden onderzocht waaraan
stikstofhoudende bemestingsproducten gebaseerd op dierlijke mest
moeten voldoen om als vervanger van kunstmeststikstof aangemerkt te
kunnen worden.
9. EU-wetgeving / Besluit Gebruik Meststoffen, valt onder de Wet
Bodembescherming
richtlijn nr. 91/676/EEG; https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/NL/TXT/?uri=CELEX:31991L0676

Te weinig afvoer van mest van het
bedrijf, met risico op extra ammoniak
en nitraat

10.EU-wetgeving / Besluit Gebruik Meststoffen, valt onder de Wet
Bodembescherming
richtlijn nr. 91/676/EEG; https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/NL/TXT/?uri=CELEX:31991L0676
11.https://wetten.overheid.nl/BWBR0004054/2019-06-13
12.https://wetten.overheid.nl/BWBR0004054/2019-0613#HoofdstukV_Titeldeel6_Artikel33a;
https://wetten.overheid.nl/BWBR0004054/2019-06-13#HoofdstukVI
13.https://wetten.overheid.nl/BWBR0004054/2019-0613#HoofdstukV_Titeldeel6_Artikel33a;
https://wetten.overheid.nl/BWBR0004054/2019-06-13#HoofdstukVI
https://wetten.overheid.nl/BWBR0004054/2019-06-13#HoofdstukVI,
artikel 33a

Quickscan belemmeringen mestwetgeving
7

5. Uitgebreidere beschrijving van de
belemmeringen

De biomassa (organische stof) van het eigen bedrijf met
waarde voor o.a. de bodemvruchtbaarheid mag op het bedrijf
niet benut worden. Een extra aandachtspunt bij de toepassing
van dierlijke mest betreft de toegestane fosfaatgebruiksnorm
(intentie van evenwichtsbemesting zonder fosfaatoverschot).
Deze kan in veel gevallen niet gehaald worden, omdat de
maximale stikstofbemesting uit dierlijke mest al bereikt is,
voordat fosfaatevenwichtsbemesting bereikt is.
Evenwichtsbemesting wordt dus als wenselijk voor
kringlooplandbouw gezien, maar dat kan soms niet gerealiseerd
worden bij de huidige regels. Dit betekent dat de
bodemvruchtbaarheid hierdoor daalt. Waarbij bovendien geen
fosfaatkunstmest gebruikt mag worden door bedrijven die
meedoen aan derogatie.
De oplossing is om de uitwisseling van dierlijke mest en
kunstmest wèl mogelijk te maken. En daarbij dan een
bedrijfsspecifiek maximum te stellen aan het
stikstofbodemoverschot. Dit betekent dat de kunstmestgift
mogelijk gekort wordt ten gunste van dierlijke mest. Dit is
daarmee ook de kans voor kringlooplandbouw bij het opheffen
van deze belemmering. Daarnaast blijven er meer organische
stof en andere stoffen met bemestende waarde op het bedrijf.
Dit principe is reeds met succes uitgeprobeerd in het project
Koeien & Kansen binnen de zogenoemde BES-pilot14.
Waar op bedrijfsniveau voor bedrijven met vee geldt dat
hiermee kunstmest wordt uitgespaard, kan op een hoger
schaalniveau (nationaal of internationaal) gelden dat de mest
die op het veebedrijf blijft, mogelijk leidt tot het gebruik van
extra kunstmest elders.
Zo lang fosfaatevenwichtsbemesting op een bedrijf nog niet
bereikt wordt (overschot < 0), is opvulling van de
fosfaatbemestingsruimte (tot een overschot van 0) met extra
aanvoer van stikstof uit dierlijke mest een tweede oplossing om
de hiervoor genoemde belemmeringen op te heffen. Ook deze
oplossing leidt tot meer ruimte voor het gebruik van dierlijke
mest.
In de discussies over dierlijke mest versus kunstmest is
gebleken dat de werkingscoëfficiënten die gelden voor de
nutriënten in beide, nogal bepalend zijn en ook nogal eens
betwist worden. Aanvullend onderzoek naar deze
werkingscoëfficiënten, en verhoging van de werking van
dierlijke mest, kan wellicht ook nuttig zijn om meer helderheid
te brengen in de ruimte die er op landbouwbedrijven is om
dierlijke mest toe te passen.
Meer gebruik van dierlijke mest kan overigens ook risico’s met
zich meebrengen. Want de ammoniakemissie kan stijgen als er
geen aanvullende maatregelen worden genomen. In de BESpilot gelden daarom aanvullende maatregelen als het verplicht
verdunnen van de mest met water.

Ad 2. Minerale stikstofproducten uit mestverwerking (zgn.
mineralenconcentraten) worden als stikstof uit mest
aangemerkt
In Nederland wordt op grote schaal mest verwerkt. Dit is een
wettelijke verplichting ingeval er sprake is van een overschot15.
Veelal
wordt de verwerkte
mest van
getransporteerd
naarishet
5.1 Belemmering
1: Gebruik
dierlijke mest
buitenland,
zodat het van de Nederlandse mestmarkt verdwijnt.
gelimiteerd
Er loopt ook een aantal initiatieven om mest te verwerken tot
kunstmest, om daarmee – binnen de huidige ruimte voor
gebruik van kunstmest – meer dierlijke mest te kunnen
benutten. Echter binnen de huidige regelgeving worden de
eindproducten van deze verwerking formeel nog steeds gezien
als “mest” en niet als kunstmest of kunstmestvervanger. Binnen
de lopende pilot ‘mineralenconcentraat’ en de gebiedsgerichte
pilot ‘Kunstmestvrije Achterhoek’ is toegestaan dat de
verwerkte mest en daarop gebaseerde bemestingsproducten
wel gebruikt mogen worden binnen de toegestane ruimte voor
gebruik van kunstmest. Er is veel behoefte aan een bredere en
snellere goedkeuring van eindproducten uit mestraffinage voor
gebruik als kunstmest.
De gewenste oplossing is om minerale stikstofproducten
(mineralenconcentraat) onder voorwaarden als kunstmest aan
te merken. Het resultaat van het reeds hiervoor genoemde
project Safemanure zal hier waarschijnlijk sturend in zijn.
Hiermee is de kunstmestgift op bedrijfsniveau (of in Nederland)
te beperken en daarmee een kans voor de kringlooplandbouw.
In het algemeen wijkt de werking van zorgvuldig toegediende
onbewerkte mest niet veel af van het gewogen gemiddelde van
de werking van de mestbewerkingsproducten
(stikstofconcentraten en vaste fracties). Dus de benutting van
de mest verandert dan niet. Door gebruik van
kunstmestvervangers uit mest wordt de kringloop wel korter;
maar op het hogere schaalniveau (Europees of mondiaal
niveau) is er waarschijnlijk geen effect op het totale
kunstmestgebruik omdat de verwerkte mest elders leidt tot
minder mest van dierlijke oorsprong. En die wordt mogelijk
weer vervangen door kunstmest.
Sneller mineralenconcentraten goedkeuren voor gebruik binnen
de stikstofruimte vergt wellicht extra inspanningen van de
overheid en/of bedrijfsleven, in de vorm van onderzoek om te
bewijzen dat de producten voldoen aan de gestelde eisen.
Toestaan van mestverwerkingsproducten in de kunstmestruimte
heeft ook gevolgen voor broeikasgasemissies. Want mest
verwerken is een proces dat veel energie kost. Het is nog
onduidelijk in hoeverre dit opweegt tegen de besparing van
emissies door het verminderen van het kunstmestgebruik.
Mogelijk leidt het op bedrijfsniveau wel tot lagere
broeikasgasemissies, maar mondiaal waarschijnlijk niet.
Grootschalige installaties voor mestbewerking kunnen ook
leiden tot extra geurhinder en andere ongewenste emissies.

Het risico op fraude kan enerzijds stijgen, want een grotere
beperking op kunstmest kan leiden tot extra aanvoer van
‘illegale’ kunstmest naar het bedrijf. Aan de andere kant zal de
mestafzetprijs dalen, zodat de druk om te frauderen met af te
voeren mest waarschijnlijk afneemt.

14.Schröder, J.J., G.J. Hilhorst, J. Oenema en J. Verloop, Bedrijfsspecifieke
mest- en kunstmestgiften op melkveebedrijven - Onderbouwingen ten
behoeve van de ‘BES’ in 2016-2018, Koeien & Kansen Rapport nr. 82,
2018

15.https://wetten.overheid.nl/BWBR0004054/2019-0613#HoofdstukV_Titeldeel6_Artikel33a
https://wetten.overheid.nl/BWBR0004054/2019-06-13#HoofdstukV,
artikel 33a

Quickscan belemmeringen mestwetgeving
8

5. Uitgebreidere beschrijving van de
belemmeringen

Ad 3. Resultaten weging en bemonstering van getransporteerde
mest zijn ca. 2 weken later pas bekend.
Bedrijven die mest afvoeren, moeten de afgevoerde mest
bemonsteren. Dit om te bepalen hoeveel mest wordt
afgevoerd. De resultaten van mestmonsters die moeten worden
genomen bij transport van mest, zijn pas na ca. 2 weken
bekend. Daardoor houden bedrijven die mest aanvoeren een
veiligheidsmarge aan bij de bemesting, zodat de maximale
hoeveelheid dierlijke mest die gebruikt mag worden niet wordt
overschreden. Dit belemmert maximale plaatsing van drijfmest
enigszins. Hierdoor zijn de gewasopbrengsten mogelijk lager, of
is het kunstmestverbruik hoger en moet meer mest (verder)
getransporteerd worden.
Een mogelijke oplossing zou zijn om veebedrijven de keuze te
geven om alle mest per kalenderjaar òf bemonsterd, òf via
forfaitaire normen af te voeren. Dit zou helderheid geven voor
zowel de bedrijven die de mest afvoeren als die welke het
aanvoeren en leidt lokaal tot meer plaatsing van dierlijke mest.
De kans voor kringlooplandbouw is dat er op deze manier een
grotere acceptatie is voor dierlijke mest bij (lokale)
akkerbouwers, waardoor minder kunstmest gebruikt wordt door
(lokale) Nederlandse akkerbouwers. Daarnaast zullen er minder
transportbewegingen op langere afstand zijn.
Het risico op een ongewenst neveneffect is dat er te weinig
mest wordt afgevoerd van het veebedrijf (als forfaitaire
gehaltes hoger zijn dan werkelijke gehalten), met extra risico
op emissie van ammoniak of nitraatuitspoeling. Anderzijds is er
bij de afnemers van mest (akkerbouwers) - bij forfaitaire
gehalten - geen zicht meer op de werkelijke samenstelling van
de aangevoerde mest.
Een ander risico dat kan ontstaan als forfaitaire gehaltes lager
zijn dan de werkelijke gehalten, is dat de mestboekhouding niet
meer sluitend gemaakt kan worden omdat er te weinig mest is
om de noodzakelijke hoeveelheden stikstof en fosfaat af te
voeren.

Ad 4. Verplichte mestverwerking: mest verbranden of
exporteren
Bedrijven die mest moeten afvoeren, zijn verplicht een deel van
deze mest te verwerken16. De achtergrond hiervan is dat de
overheid ervoor wil zorgen dat de druk op de mestmarkt
afneemt zodat er een duurzaam evenwicht tussen
mestproductie en mestafzetmogelijkheden ontstaat17. Bij
verplichte verwerking moet de mest verbrand, verwerkt (bijv.
composteren) en/of geëxporteerd worden waarbij langere
transportafstanden ontstaan. Dit betekent ook: een langere
kringloop. Aantonen van verantwoorde mestafzet zou mogelijk
voldoen als oplossing om meer mest in de regio te houden en
meer regionale kringlopen te stimuleren. Risico op ongewenst
neveneffect is dat er lokaal teveel mest geplaatst wordt, met
name bij hoge gehalten van stikstof en fosfaat in de mest. Dit
kan leiden tot een te hoge nitraatuitspoeling en lokaal extra
ammoniakemissie of een toename van de fosfaataccumulatie in
de bodem en vervolgens een fosfaatlekkende bodem.

16.In sommige gevallen gelden uitzonderingen op deze verwerkingsplicht:
https://www.rvo.nl/onderwerpen/agrarisch-ondernemen/mest-engrond/mestbeleid/mestverwerkingsplicht-landbouwer/uitzonderingen
17.https://www.rvo.nl/onderwerpen/agrarischondernemen/mestbeleid/mest/mestverwerkingsplicht
18.Nieuwe EU-meststoffenverordening: Fertilising Products Regulation

Een mogelijke oplossing zou zijn om veebedrijven de
mogelijkheid te bieden om de mest verantwoord af te zetten
binnen de eigen regio. Dit zal met name soelaas bieden
wanneer eerst de oplossing voor de belemmerende regel 1 zou
worden ingevoerd. In dat geval ontstaat er – ook in de
concentratiegebieden
Zuid- envan
Oost-Nederland
- meer
5.1 Belemmering 1:inGebruik
dierlijke mest
is
plaatsingsruimte
voor mest. Als die belemmering niet wordt
gelimiteerd
opgeheven, blijven de redenen die destijds aanleiding waren om
deze maatregel in te voeren (minder druk op mestmarkt en
verminderen fraudedruk) geldig, maar zorgt opheffing van de
verplichte mestverwerking wel tot meer regionaal mestgebruik.
De risico’s op ongewenste neveneffecten die hierboven onder ad
3 zijn beschreven, gelden hier ook.

5.2 Belemmering 2: Aanvoer van biomassa is gelimiteerd
De belemmeringen binnen deze hoofdcategorie die naar voren
kwamen tijdens de inventarisatie zijn in Tabel 2 gegeven.

Ad 5. Regionaal sloot-, berm- of ander maaisel kan beperkt
gebruikt worden als bodemverbeteraar.
Uit de interviews komt naar voren dat binnen de
landbouwsector beperkingen worden ervaren bij het gebruik
van sloot-, berm- en ander maaisel. De deskundigen geven
echter aan dat het gebruik ervan wel toegestaan is door de
Vrijstellingsregeling Plantenresten. Het gaat hier dus niet om
een echte belemmering. Omdat het gebruik van maaisel wel
een relevante bijdrage kan leveren aan kringlooplandbouw
pleiten we voor de “oplossing” om de communicatie over wat
wel gebruikt mag worden te verbeteren.
Wanneer de afstand tussen de bron waar het maaisel vandaan
komt en het bedrijf waar het naar toe vervoerd wordt, het
toegestane afstandscriterium overschrijdt, is gebruik niet
toegestaan. In dat geval gelden andere bepalingen
voortkomend uit de Wet Bodembeheer. Onder voorwaarden kan
de provincie (die de wet uitvoert) overigens wel toestemming
geven voor gebruik.
Een mogelijke oplossing is dat biomassa uit sloten beschouwd
wordt als bodemverbeteraar en gebruikt mag worden op grasen bouwland, zonder afstandscriterium. De kans voor
kringlooplandbouw hierbij is dat er minder aanvoer van voer of
kunstmest nodig is en bovendien dat er meer regionaal
hergebruik van grondstoffen plaatsvindt. Bij een sloot die niet
schoon is bestaat mogelijk wel de kans op aanvoer van zware
metalen en andere toxische of milieubezwaarlijke stoffen.
Aanvullende maatregelen of eisen kunnen nodig zijn om
aanvoer daarvan te voorkomen.
Ad 6. Gebruik van overige reststromen (o.a. van
waterzuiveringsinstallaties en/of menselijke uitwerpselen)
slechts beperkt toegestaan
Uitwerpselen en voedselresten uit de humane kringloop zouden
bij voorkeur ook hergebruikt moeten worden in een circulaire
samenleving. Dus gebruik van deze reststromen (o.a. vanuit
waterzuiveringsinstallaties) zijn een kans voor het toepassen
binnen kringlooplandbouw. Dit leidt tot hergebruik en kan
aanvoer van kunstmest beperken. Gebruik van deze reststroom
is nu reeds beperkt toegestaan en er wordt gewerkt aan een
nieuwe EU-meststoffenverordening18 om het gebruik van assen
die ontstaan bij de verbaranding van zuiveringsslib toe te staan
als grondstof voor bemestingsproducten met een gebruik in de
landbouw. Dus er zijn reeds toepassingsmogelijkheden en ze
worden verder ontwikkeld.

Quickscan belemmeringen mestwetgeving
9

5. Uitgebreidere beschrijving van de
belemmeringen

Belemmerende regel voor
toepassen van
kringlooplandbouw

Herkomst wet/regel

5. Regionaal sloot-, berm- of ander
maaisel kan beperkt gebruikt
worden als bodemverbeteraar

• Betere communicatie over de
Wet Milieubeheer
regelgeving rond de
(Vrijstellingsregeling Plantenresten19)
gebruiksmogelijkheden van
maaisel
• Verruiming gebruiksmogelijkheden
door provincies binnen de Wet
Bodembeheer
Aanpassing (Europese) wetgeving
Wet Bodembescherming (besluit
waarbij onder voorwaarden
gebruik meststoffen20),
Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit21, recyclingproducten als
Uitvoeringsregeling, bijlage Aa)
bemestingsproduct mogen worden
ingezet.

6. Gebruik van overige reststromen
(o.a. van
waterzuiveringsinstallaties en/of
menselijke uitwerpselen) slechts
beperkt toegestaan

Tabel 2: Belemmerende regels voor toepassen kringlooplandbouw in de
categorie ‘aanvoer van biomassa gelimiteerd’. De herkomst van de
belemmerende regels, mogelijke oplossingen en mogelijk ongewenste
neveneffecten zijn eveneens weergegeven.

Hergebruik van biomassa wordt over het algemeen wel
gestimuleerd. De regelgeving is echter versnipperd over vele
wetten. Zo wordt het gebruik van bermmaaisel en slootmaaisel
gereguleerd door de Vrijstellingsregeling Plantenresten22 binnen
het stortverbod buiten inrichtingen. Het gebruik van compost
valt onderdoor het Besluit Gebruik Meststoffen (onderdeel van
de Wet Bodembescherming). De kwaliteit van compost wordt
gereguleerd door de Meststoffenwet en in het bijzonder door
het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet. Het valoriseren van
reststromen tot meststof, grondstof voor meststofproductie of
tot co-vergistingsmateriaal wordt gereguleerd via de
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. De gebruiker staat te ver
van deze regelingen af om er adequaat mee om te kunnen
gaan.
Een helderder wetgeving is de gewenste oplossing. Momenteel
wordt al gewerkt aan een nieuwe Europese
meststoffenverordening. Deze zal moeten leiden tot
aanpassingen van de huidige meststoffenwet. Het is belangrijk
om de producent, het handelshuis en de gebruiker mee te
nemen in de komende ontwikkelingen. De nieuwe
meststoffenverordening moet stimulerend zijn voor de
toepassing van biomassa-reststromen en kansen bieden om de
landbouw een grotere rol te geven in de circulaire economie.
Deze reststromen kunnen positieve effecten hebben op o.a.
bodemvruchtbaarheid, watervasthoudend vermogen, structuur
van de bodem en gewasopbrengst. Bovendien zorgen de
biomassa-reststromen voor de vastlegging van koolstof in de
bodem. Afhankelijk van de kwaliteit van de biomassa en het
bodemgebruik, kan dit een langdurige of meer kortdurende
vastlegging zijn.
Een groter gebruik van biomassa-reststromen zal ook extra
aandacht vergen voor het opstellen van bouwplannen en
bemestingsplannen om de reststromen optimaal te benutten
voor de productie van gewassen.

19.https://wetten.overheid.nl/BWBR0019048/2019-0101#search_highlight0
20.https://wetten.overheid.nl/BWBR0009066/2019-01-01
21.https://wetten.overheid.nl/BWBR0018989/2019-04-01
22.https://wetten.overheid.nl/BWBR0019048/2019-0101#search_highlight0

Mogelijke oplossing

Risico ongewenste neveneffecten
van mogelijke oplossing

Vervuiling van de bodem met zware
metalen, toxische stoffen of
medicijnresten

Vervuiling van de bodem met zware
metalen, toxische stoffen of
medicijnresten

Risico op ongewenste neveneffecten van de oplossing
Het toepassen van meer biomassa kan risico’s opleveren op het
gebied van eutrofiëring van oppervlaktewater
bodemverontreiniging of milieuschade. Dit kan veroorzaakt
worden door zware metalen, medicijnresten, toxische stoffen en
eventuele andere afvalstoffen die schadelijk zijn voor de
voedingsketen of het milieu. De aangevoerde stoffen zullen
daarom blijvend moeten voldoen aan bepaalde eisen. Hat gaat
er vooral om dat de bestaande eisen opnieuw beoordeeld
worden vanuit het oogpunt van het stimuleren van het gebruik
van reststromen binnen kringlooplandbouw.

5.3 Belemmering 3: Bouwplanoptimalisatie wordt
belemmerd
De belemmeringen binnen deze hoofdcategorie die naar voren
kwamen tijdens de inventarisatie zijn in Tabel 3 gegeven.
Ad 7. Derogatie alleen voor bedrijven met minimaal 80%
grasland
In het mestbeleid wordt gewerkt met gebruiksnormen. De
Europese nitraatrichtlijn geeft aan dat maximaal 170 kg stikstof
uit dierlijke mest gebruikt mag worden. Nederland heeft
aangetoond dat met een hogere bemesting uit dierlijke mest op
melkveebedrijven de nitraatnorm ook gehaald kan worden.
Daarom geldt een hogere norm (derogatie) als het aandeel
grasland op een bedrijf tenminste 80% is. Deze derogatie zorgt
voor meer plaatsing van eigen mest. Dat past in de
kringloopgedachte. Toch wordt de regel door melkveehouders
ook soms als belemmerend ervaren omdat die geen ruimte
biedt om meer voedergewassen te verbouwen om te voorzien in
de eigen behoefte aan voerenergie en voereiwit. Daarbij gaat
het om gewassen als o.a. maïs, maïskolvenschroot, veldbonen,
luzerne en voederbieten. Bij een ruime ruwvoervoorziening op
het eigen bedrijf zijn deze gewassen aantrekkelijk omdat ze
krachtvoer kunnen vervangen. Daardoor is minder aanvoer van
grondstoffen van buiten het bedrijf nodig en dus ontstaat er
dan een meer gesloten kringloop binnen het eigen bedrijf.
Een mogelijke oplossing voor deze belemmering zou
gewasderogatie kunnen zijn, waarbij aan grasland een hogere
gebruiksnorm voor dierlijke mest wordt toegekend dan aan
bouwland. Dat biedt meer mogelijkheden om krachtvoeraankopen
te vervangen door eigen geteeld voer. Een andere mogelijke
oplossing is om te werken met een maximaal toelaatbaar
stikstofbodemoverschot, afhankelijk van grondsoort en bouwplan.
Dat is een goede indicator voor de nitraatuitspoeling. Bij beide
oplossingen is er meer vrijheid om te werken aan
kringlooplandbouw.

Quickscan belemmeringen mestwetgeving
10

5. Uitgebreidere beschrijving van de
belemmeringen

Belemmerende regel voor
toepassen van
kringlooplandbouw

Herkomst wet/regel

Mogelijke oplossing

Risico ongewenste neveneffecten
van mogelijke oplossing

7. Derogatie alleen voor bedrijven
met minimaal 80% grasland

Nitraatrichtlijn EU23 (max 170 kg
N/ha voor < 50 mg nitraat/l)

Gewasderogatie en grondsoortspecifiek bodemoverschot

Onduidelijk of er extra risico op
uitspoeling is

Bedrijven binnen een samenwerking
onder één nummer brengen

Aandeel blijvend grasland gaat
omlaag, verlies van
derogatievoordelen

Wel toestaan

Iets meer uitspoeling van nitraat

Schakel gewas luzerne gelijk aan
grasteelt zodat het valt onder 80%eis voor grasland (i.v.m. Derogatie)

Iets meer uitspoeling van nitraat

Nitraatrichtlijn (werkt op
8. Bij samenwerking tussen
akkerbouwer en melkveehouder is bedrijfsniveau)
het niet toegestaan om stikstof
aan elkaar over te dragen.
Hierdoor is er in geval van
wisselbouw een stikstoftekort bij
het nieuwe gras en een
stikstofoverschot bij het bouwland
(direct) na de grasperiode
9. Sommige eiwitgewassen mogen op Actieplan nitraatrichtlijn24
zand- en lössgrond niet als
hoofdgewas na maïs
Meststoffenwet met
10.Luzerne is akkerbouwgewas
Uitvoeringsbesluit en
binnen de mestwetgeving
Uitvoeringsregeling, actieplan
nitraatrichtlijn
Tabel 3: Belemmerende regels voor toepassen kringlooplandbouw in de
categorie ‘bouwplanoptimalisatie wordt belemmerd’. De herkomst van de
belemmerende regels, mogelijke oplossingen en mogelijk ongewenste
neveneffecten zijn eveneens weergegeven.

Het is onzeker of de voorgestelde oplossingen extra risico’s
opleveren voor uitspoeling van stikstof en fosfaat. Dit hangt
mede af van de hoogte van gewasderogatie voor gras en het
areaal grasland. Een stijging van het areaal gras vermindert de
uitspoeling. Gewasderogatie kan samenwerking met
akkerbouwers ook aantrekkelijker maken (zie volgend punt).
Bij het werken met een toelaatbaar stikstofbodemoverschot, zal
dat gehandhaafd moeten worden. Hiervoor zou gebruik
gemaakt kunnen worden van de KringloopWijzer in combinatie
met bijvoorbeeld private borging door de zuivelafnemer of
handhaving door de overheid.
Ad 8. Bij samenwerking tussen akkerbouwer en melkveehouder
is het niet toegestaan om stikstof aan elkaar over te dragen.
Hierdoor is er in geval van wisselbouw een stikstoftekort bij het
nieuwe gras en een stikstofoverschot bij het bouwland (direct)
na de grasperiode
Akkerbouwers huren graag land van melkveehouders om hun
gewassen (bijvoorbeeld aardappels) op te telen. Vaak worden
deze gewassen geteeld na het scheuren van de graszode. Dit is
dan ‘schone’ grond met veel organische stof. Door het scheuren
komt er veel stikstof vrij, waardoor de akkerbouwer niet alle
beschikbare stikstofruimte nodig heeft voor zijn aardappels. De
melkveehouder krijgt op zijn beurt weer land ‘terug’ van de
akkerbouwer om gras op te telen. Maar het nieuwe grasland
heeft in de eerste jaren juist meer stikstof nodig voor de
opbouw van de nieuwe zode. Deze extra stikstofruimte kan de
melkveehouder echter niet krijgen van de akkerbouwer want
het mestbeleid wordt uitgevoerd op bedrijfsniveau. Door het
tekort aan stikstof zal de grasgroei in deze situatie niet
optimaal zijn, zodat er meer voer moet worden aangekocht
door de melkveehouder. Hierdoor is er in geval van wisselbouw
een tekort aan stikstof bij het nieuwe gras en te veel bij het
bouwland (direct) na de grasperiode. Dit is een belemmering
voor de samenwerking tussen melkveehouders en
akkerbouwers en het belemmert vooral samenwerking tussen
beiden om te komen tot optimaal grondgebruik binnen een
regio.
23.Besluit Gebruik Meststoffen, Meststoffenwet met Uitvoeringsbesluit en
Uitvoeringsregeling, richtlijn nr. 91/676/EEG; https://eurlex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX:31991L0676
24.Meststoffenwet met Uitvoeringsbesluit en Uitvoeringsregeling,
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2017/12/22/zesdenederlandse-actieprogramma-betreffende-de-nitraatrichtlijn-2018-2021

Een mogelijke oplossing is om samenwerkende bedrijven die
een gezamenlijk bouwplan hebben, als één bedrijf te
beschouwen. Dus ook met één bedrijfsnummer binnen de
mestwetgeving, zodat er voor de gehele samenwerking één
gezamenlijke mestruimte geldt. Het voordeel is dat naar
behoefte gewassen geteeld kunnen worden, en op aankoop van
voer en kunstmest bespaard kan worden.
Een mogelijk nadeel hiervan is dat het bedrijf geen derogatie
meer heeft. Gewasderogatie (zie vorige punt) of werken met
een acceptabel bodemoverschot kunnen hiervoor een
oplossingen bieden. Daarnaast is een nadeel dat bepaalde
doelvariabelen binnen de melkveehouderijsector (bijv. aandeel
blijvend grasland voor het melkveebedrijf) op deze
samenwerkende bedrijven in de ongewenste richting zullen
bewegen. Mogelijk leidt de intensievere samenwerking tussen
veehouders en akkerbouwers ook tot extra administratieve
belasting.
Ad 9. Sommige eiwitgewassen mogen op zand- en lössgrond
niet als hoofdgewas na maïs.
Direct na de maïsteelt moet op zand- en lössgrond een
vanggewas geteeld worden. Dat is een gewas dat de
achtergebleven stikstof ‘wegvangt’ en zo voorkomt dat deze
stikstof naar het grondwater uitspoelt. Dit vanggewas mag ook
een volgend hoofdgewas zijn dat in de herfst wordt gezaaid,
maar in dat geval mag alleen wintergraan of gras worden
ingezaaid. Eiwitgewassen als wintererwten of winterveldbonen
mogen niet direct na maïs op zand- en lössgrond. In een
wisselbouwsysteem waarin korte periodes van gras- en
bouwland worden afgewisseld, past een tijdig geoogst gewas
(zoals graan en peulvruchten, oogst in juli) aan het einde van
de bouwlandperiode het beste, omdat dan het nieuwe gras weer
tijdig kan worden ingezaaid. Teelt van eiwitgewassen als bonen
of erwten past in het kringloopstreven omdat het de aanvoer
van krachtvoer kan verminderen. Alternatief is om zomerrassen
te kiezen die pas in het voorjaar worden gezaaid. Er kan dan na
de maïs een toegestaan vanggewas worden gezaaid. De
opbrengst van zomerrassen is echter wat lager. Bovendien vergt
dit extra bodembewerkingen.
Een mogelijke oplossing is om eiwitgewassen als wintererwten
of winterveldbonen wel toe te staan na maïs. Maar deze
gewassen zijn door de beperkte groei in de herfst (t.o.v. graan
en gras) minder goed in staat om bodemstikstof op te nemen.
Hierdoor zal een groter deel van de achtergebleven stikstof uit
de bodem niet worden opgenomen en mogelijk uitspoelen. Ook
zou ervoor kunnen worden gekozen een

Quickscan belemmeringen mestwetgeving
11

5. Uitgebreidere beschrijving van de
belemmeringen

mengsel van wintergraan en winterpeulvruchten toe te staan.
Dit mengsel zal beter in staat zijn stikstof op te nemen dan
alleen peulvruchten.

Ad 10. Luzerne is akkerbouwgewas binnen de mestwetgeving
Om in aanmerking te komen voor derogatie, moet 80% van het
areaal van een bedrijf bestaan uit grasland. De achtergrond
hiervan is dat dit gewas de aanwezige minerale stikstof in de
bodem het beste opneemt. Sommige veehouders willen graag
luzerne telen om ruwvoer of krachtvoer te vervangen. Luzerne
is ook een gewas dat veel stikstof opneemt en dit deels bindt
vanuit de lucht. Met de verbouw van eiwitrijke luzerne is de
aanvoer van extern eiwit naar het bedrijf te beperken. Maar dit
gewas valt binnen de categorie van akkerbouwgewassen en
binnen die groep geven melkveehouders over het algemeen de
voorkeur aan de teelt van maïs. Ze willen liever geen snijmaïs
inwisselen voor luzerne, omdat maïs een zeer hoog
gewaardeerd gewas is vanwege de hoge opbrengst aan droge
stof en energie. Gras inwisselen voor luzerne zou dan voor de
hand liggen om de gewenste besparing op voedermiddelen te
realiseren, maar luzerne wordt binnen de derogatieregeling
beschouwd als een akkerbouwgewas. Dus mag luzerne, in geval
van derogatie, niet in de plaats van gras geteeld worden.
Wanneer een veehouder dat wel doet, vervalt voor hem de
derogatie voor zijn bedrijf.
Een mogelijke oplossing hiervoor is om het gewas luzerne te
beschouwen als een vorm van grasteelt zodat het valt onder
80%-eis voor grasland om derogatie voor een hogere
mestplaatsing te krijgen.

5.4 Belemmering 4: Beleid teveel gericht op maatregelen
en te weinig op doelen
De belemmeringen binnen deze hoofdcategorie die naar voren
kwamen tijdens de inventarisatie zijn in Tabel 4 gegeven.
Ad 11. Verplichtende maatregelvoorschriften
Het huidige mestbeleid bestaat uit een groot aantal
maatregelen, die alle tot doel hebben de ammoniakemissie en
de nitraat- en fosfaatuit- en afspoeling te beperken. Het betreft
bijvoorbeeld uitrijperioden voor dierlijke mest, uitrijmethoden
voor dierlijke mest, maar ook verplichte drijfmestrijenbemesting voor maïsland op zand- en lössgrond (vanaf
2021) en de verplichte inzaai van een vanggewas voor 1
oktober op zand- en lössgrond (indien deze niet is gezaaid als
onderzaai in het begin van het groeiseizoen). De achtergrond
van deze regels is om de ammoniakemissie en de
nitraatuitspoeling zoveel mogelijk te beperken. De verplichte
uitrijperiode zorgt ervoor dat de mest niet in een periode wordt
toegediend dat er nauwelijks gewas groeit of dat de kans klein
is dat er stikstof achterblijft die na het groeiseizoen kan
uitspoelen. De verplichte uitrijmethode van organische mest
schrijft een methode voor waarvan bewezen is dat die tot een
lage ammoniakemissie leidt. De verplichte
drijfmestrijenbemesting voor maïs op zand- en lössgrond moet
borgen dat de mest zo dicht mogelijk bij de maïskorrel
geplaatst wordt, zodat de stikstof zo goed mogelijk opgenomen
wordt door de plant en niet uitspoelt. De verplichte inzaai van
een vanggewas vóór 1 oktober moet borgen dat de teelt van
het vanggewas daadwerkelijk succesvol is en achtergebleven
stikstof wegvangt.

Tabel 4: Belemmerende regels voor toepassen kringlooplandbouw in de
categorie ‘beleid te veel gericht op maatregelen en te weinig op doelen’. De
herkomst van de belemmerende regels, mogelijke oplossingen en mogelijk
ongewenste neveneffecten zijn eveneens weergegeven.
Belemmerende regel voor
toepassen van
kringlooplandbouw

Herkomst wet/regel

Actieplan Nitraatrichtlijn29,
11.Verplichtende
Meststoffenwet en Besluit Gebruik
maatregelvoorschriften op het
Meststoffen30
gebied van:
(onderdeel van Wet
• Uitrijperioden25
• Mestuitrijmethoden26
Bodembescherming)
• Verplichte drijfmestrijenbemesting maïsland op
zandgrond27
• Verplichte inzaai van vanggewas
voor 1 oktober28
12.Bemesting afstemmen op meer en Nitraatrichtlijn EU (max 170/230/250
kg N/ha voor < 50 mg nitraat/l)
minder groeizame jaren niet
Actieplan Nitraat-richtlijn31,
mogelijk
Meststoffenwet en Besluit gebruik
meststoffen32
(onderdeel van Wet
Bodembescerming)

25.https://www.rvo.nl/onderwerpen/agrarischondernemen/mestbeleid/mest/mest-uitrijden/wanneer-mest-uitrijden
26.https://www.rvo.nl/onderwerpen/agrarischondernemen/mestbeleid/mest/mest-uitrijden/hoe-mest-uitrijden
27.https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2017/12/22/zesde
-nederlandse-actieprogramma-betreffende-de-nitraatrichtlijn-2018-2021
28.https://www.rvo.nl/onderwerpen/agrarischondernemen/mestbeleid/mest/wijzigingen-mestbeleid-2019

Mogelijke oplossing

Risico ongewenste neveneffecten
van mogelijke oplossing

Toestaan om te werken met doelen
voor stikstof- en
fosfaatbodemoverschotten en/of
hoeveelheid minerale stikstof in de
bodem aan het eind van het
groeiseizoen

Hogere uitspoeling

Bij bepalen bemestingsruimte
salderen over jaren heen: lager in
droge jaren en hoger in groeizame
jaren

Hogere uitspoeling

29.https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2017/12/22/zesde
-nederlandse-actieprogramma-betreffende-de-nitraatrichtlijn-2018-2021
30.https://wetten.overheid.nl/BWBR0004054/2019-06-13
31.https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2017/12/22/zesde
-nederlandse-actieprogramma-betreffende-de-nitraatrichtlijn-2018-2021
32.https://wetten.overheid.nl/BWBR0004054/2019-06-13

Quickscan belemmeringen mestwetgeving
12

5. Uitgebreidere beschrijving van de
belemmeringen

Hoewel de achterliggende gedachte van deze maatregelen is
om de uitspoeling en emissie van stikstof te verminderen, is dat
geen garantie. Bovendien zou verminderen van uitspoeling en
emissie mogelijk ook op andere manieren kunnen. Een
vanggewas zou bijvoorbeeld ook goed kunnen slagen als deze
na 1 oktober wordt ingezaaid. Terwijl drijfmestrijenbemesting
onder natte omstandigheden juist tot een slechtere benutting
van stikstof kan leiden. Daarom ervaren landbouwers deze
verplichte maatregelen soms als een belemmering.
Een alternatief voor deze maatregelen zou kunnen zijn om
landbouwers af te rekenen op doelen in plaats van
maatregelen. Dit kan bijvoorbeeld door te werken met doelindicatoren voor de nitraat-en fosfaatuitspoeling. Voorbeelden
hiervan zijn maximaal toelaatbare stikstof- en
fosfaatoverschotten op bedrijfsniveau. Melkveebedrijven die
werken onder het SMK-keurmerk ‘On the way to planet proof’
worden daarbij nu reeds beoordeeld op hun
stikstofbodemoverschot. Naar verwachting zal meer nadruk op
doelen leiden tot meer innovaties op het gebied van
bemestingsproducten (incl. biomassa-reststromen),
bemestingsstrategieën en bemestingsapparatuur.

Een risico van het werken met doelen in plaats van maatregelen
is dat een ander soort controlemechanisme nodig is met een
goede borging. Gebruik van de KringloopWijzer in combinatie
met maximumwaarden voor de genoemde bodemoverschotten
kan hiervoor een passende oplossing zijn. Aanvullend zou ook
de hoeveelheid minerale stikstof in de bodem in het najaar
kunnen worden gemeten waarbij dan een vastgestelde
maximale waarde niet mag worden overschreden. Deze
methode wordt o.a. toegepast in België.

Ad 12. Bemesting afstemmen op meer en minder groeizame
jaren niet mogelijk
Het gebruiksnormenstelsel in het mestbeleid schrijft voor dat er
jaarlijks een maximale hoeveelheid meststoffen gebruikt mag
worden, onafhankelijk van het groeiseizoen. Er is geen
mogelijkheid tot saldering, waarbij de meststoffen die over zijn
in een oogstjaar in een volgend oogstjaar te gebruiken zijn. Dit
is een belemmering voor kringlooplandbouw omdat telers
geneigd zijn om dan ook de maximaal toegestane hoeveelheid
meststof te gebruiken, terwijl dat in een droog jaar niet tot
extra gewasgroei leidt, maar wel tot extra nitraatuitspoeling.
Aan de andere kant laten landbouwers ook opbrengst liggen in
een groeizaam jaar, als de bemesting de beperkende factor is
en er voldoende vocht aanwezig is. Als er in zo’n jaar meer voer
geoogst zou kunnen worden, dan zou er minder voer
aangevoerd hoeven te worden. Deze werkwijze sluit geheel aan
bij de principes achter kringlooplandbouw.
Een mogelijke oplossing voor deze belemmering is om het
gebruik van extra meststoffen in groeizame jaren mogelijk te
maken, wanneer er in droge jaren meststoffen overgehouden
zijn. Bij gebruik van het stikstofbodemoverschot als
doelwaarde, zou om die reden gewerkt moeten worden met een
gemiddelde doelwaarde over bijvoorbeeld de laatste drie jaar.
Een risico hierbij is dat een bepaald jaar groeizaam lijkt te
worden, terwijl het dat uiteindelijk niet wordt. Als de
beschikbare meststoffen dan toch gegeven zijn, is er een risico
op meer nitraatuitspoeling aanwezig. Deze methode vergt ook
een uitgebreidere administratie.

Foto Shutterstock

Quickscan belemmeringen mestwetgeving
13

6. Aanbevelingen voor aanvullende
vervolgacties
Uit de gehouden interviews en de analyses op basis van de
resultaten van de interviews zijn – naast de concrete
voorstellen voor oplossingen van de belemmeringen - een
aantal aanbevelingen voor vervolgacties naar voren gekomen
rond mestwetgeving en kringlooplandbouw. Hieronder zijn ze
opgesomd in volgorde van prioriteit.
1. Wetgeving rond het gebruik van dierlijke mest
opnieuw vaststellen vanuit het perspectief van
kringlooplandbouw
Enkele voorstellen in deze quickscan hebben betrekking op
het aanpassen van gebruiksnormen zoals die worden
gehanteerd in de mestwetgeving. Dit pleit voor een nadere
studie naar de mogelijkheden om bij het vaststellen van de
toekomstige mestwetgeving, naast de bestaande doelen
(grondwater, oppervlaktewater, ammoniakemissie en bodem)
ook rekening te houden met het doel om kringlooplandbouw
te stimuleren. Hierbij is het van belang de effecten op
verschillende schaalniveaus (bedrijf, regio, landelijk en
internationaal) te beoordelen zodat ook risico’s binnen de
totale kringloop zichtbaar worden. Daarnaast zou overwogen
moeten worden om alle bepalingen rond de kwaliteit en
(her)gebruik van organische reststromen onder te brengen in
één koepelwet waarbij het faciliteren van circulariteit ook een
belangrijk doel van die wet is.
2. Verken de gevolgen van extra gebruik van dierlijke
mest voor mestprijzen, mestoverschot en de nationale
verdeling van mest
Onder belemmering 1 wordt er voor gepleit om binnen de
gebruiksnormen voor stikstof, stikstof uit dierlijke mest en
die uit kunstmest uitwisselbaar te maken. Eventueel in
combinatie met de mogelijkheid om de
fosfaatgebruiksnormen geheel op te kunnen vullen met
dierlijke mest. Wanneer dit gebeurt, zal de plaatsingsruimte
voor mest toenemen. Hierdoor zal ook de Nederlandse
mestmarkt sterk kunnen veranderen. Het mestoverschot
wordt lager en de prijzen van mestafvoer zullen ongetwijfeld
ook lager worden. Mogelijk zullen akkerbouwers moeten
betalen voor de aanvoer van mest, met als mogelijk gevolg:
een afnemende belangstelling voor mest en meer gebruik
van kunstmest. Dat laatste gaat in tegen het streven naar
meer kringlooplandbouw op zo laag mogelijke schaalniveau.
Het verdient aanbeveling deze effecten nader te verkennen
omdat ze invloed zullen hebben op mestgebruik, de verdeling
van mest over Nederland en daarmee ook op de nationale
invulling van kringlooplandbouw.

4. Geef meer inzicht in de impact van organische stof op
bodem, gewasopbrengst en milieu
De meerwaarde van organische stof voor de bodem wordt
meer en meer benadrukt vanwege de impact op o.a.
gewasopbrengsten, bodemgezondheid, bufferende werking
voor nutriënten, bodembiodiversiteit en koolstofvastlegging.
Meer inzicht in de mogelijkheden en de voor- en nadelen van
het verhogen van organische stof in de bodem is gewenst om
landbouwers gerichter te adviseren hierover.
5. Maak een inventarisatie van de potentie van het
gebruik van biomassa als bodemverbeteraar
Op veel plaatsen binnen de circulaire economie zijn
biomassastromen beschikbaar die ingezet zouden kunnen
worden in de landbouw. In deze quickscan is vooral ingegaan
op het mogelijk maken van de inzet ervan als
bodemverbeteraar en meststof. Een grote nog onbenutte
stroom is het rioolzuiveringsslib waarin een groot deel van de
nutriënten na consumptie door de bevolking terecht komen.
Er is nog een behoorlijke weg te gaan om dit slib op te
nemen in de kringloop. In de afgelopen decennia is het beleid
om reststromen te benutten (“afval is grondstof”) in de
landbouw nogal terughoudend is geweest. Onder
landbouwers is er o.a. daardoor ook weinig kennis over de
mogelijkheden tot het benutten ervan. Het verdient
aanbeveling om de mogelijkheden om biomassa-reststromen
die gebruikt kunnen worden als meststof en
bodemverbeteraar beter in beeld te brengen. In principe
geldt dit ook voor het gebruik van biomassa als veevoer,
maar hier is reeds meer ervaring mee en dit valt buiten de
scope van deze quickscan.

3. Onderzoek hoe dierlijke mest nog beter benut kan
worden
De productie van stikstofkunstmest is een energie-intensief
proces en geeft daardoor een hoge belasting van
broeikasgassen. Wanneer de in deze notitie voorgestelde
uitwisselbaarheid van stikstof uit mest en kunstmest realiteit
zou worden in combinatie met een CO2-heffing op kunstmest
zouden er dus twee prikkels komen om kunstmest te
vervangen door dierlijke mest. Dat zal ook extra prikkels
opleveren om dierlijke mest zo goed mogelijk te benutten.
Dit pleit voor meer onderzoek naar het verbeteren van de
benutting van mest, zowel met als zonder toepassing van
mestraffinage. Innovatieve uitrijmethoden die ook inspelen
op de behoefte om de ammoniakemissie bij het uitrijden van
mest te beperken, kunnen daar een onderdeel van zijn.
Quickscan belemmeringen mestwetgeving
14

Bijlage: Korte beschrijving wetgeving mestbeleid
De beschrijving in deze bijlage is ontleend aan een analyse van het
instrumentarium van het mest- en ammoniakbeleid door de
Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM, 2016).
Om de doelen van het mest- en ammoniakbeleid te realiseren, zijn
vanaf 1984 verschillende maatregelen ingevoerd. De maatregelen
anno 2019 zijn heel anders dan die in de beginjaren van het
mestbeleid; veel maatregelen zijn in de voorbije 30 jaar aangepast,
aangescherpt of vervangen. De belangrijkste instrumenten
(stelsels, cluster van maatregelen) zijn momenteel:
1. Gebruiksnormenstelsel (Conform EU-Nitraatrichtlijn; EUKaderrichtlijn Water):
o Gebruiksnormen voor stikstof in dierlijke mest (170 kg N per ha
per jaar; voor graasveebedrijven met derogatie 230-250 kg N
per ha per jaar, onder voorwaarden)
o Gewas-, opbrengst- en grondsoort-afhankelijke gebruiksnormen
voor stikstof
o Fosfaattoestand-afhankelijke gebruiksnormen voor fosfaat voor
bouwland en grasland
o Equivalente maatregelen
2. Voorschriften ter beperking van nutriëntenuitspoeling (EUNitraatrichtlijn; EU-Kaderrichtlijn Water)
o Administratie van mest- en meststoffengebruik (zie ook stelsel
5)
o Minimale mestopslagcapaciteit van 7 maanden
o Minimumeis van 80% grasland bij deelname aan derogatie
o Beperking uitrijdperioden voor dierlijke mest en kunstmest
o Beperking toedienen van mest op hellingen, drassige,
ondergelopen, besneeuwde of bevroren grond of tijdens irrigatie
o Verplichting om volggewassen te telen na de oogst van
bepaalde eenjarige gewassen
o (Voorgenomen) verplichting om snijmaïs voor een bepaalde
datum te oogsten en verplichte rijenbemesting in maïs
o Bufferzones langs waterlopen
o Beperkingen aan scheuren (ploegen, vernieuwen) van grasland
3. Voorschriften ter beperking ammoniakemissies (Conform NEC,
Natuurbeleid, PAS-regeling)
o Emissiearme opslag en toediening van dierlijke mest
o Emissiearme stalsystemen
4. Productierechten ter beperking productie van dierlijke mest; (NLbeleid)
o Varkensrechten
o Pluimveerechten
o Herinvoering compartimentering: varkens- en pluimveerechten
moeten binnen het concentratiegebied blijven
o Fosfaatrechten melkveehouderij
5. Verantwoorde mestafzet en verplichte mestverwerking (NLbeleid)
o Stalbalansen en diergebonden forfaits (gelieerd aan 2,
Administratie mestgebruik)
o Transport en traceerbaarheid dierlijke mest; vervoersbewijzen
dierlijke mest voor bedrijfsvreemde mest (AGR-GPS) en
bemonstering- en analyseprotocollen.
o Verplichte mestverwerking voor bedrijven met mestoverschot
o Wet Verantwoorde Groei Melkveehouderij en de AMvB
grondgebonden groei
o Bedrijf-specifieke Excretie (BEX) en KringloopWijzer (voor
bedrijfsspecifieke bemesting bij BEP en BES pilots)
o Convenant beperking fosfaatgehalten in veevoer
6. Regeling meststoffen t.b.v. vrijhandelsverkeer (conform EUfertilizer regulation en NL-beleid, feitelijk betreft het regels inzake
(vrije) verhandeling van meststoffen; EU Regulation 2003/2003
stelt eisen aan waardegevende bestanddelen, de Meststoffenwet
stellen eisen aan de contaminanten en Wet Bodembescherming,
het Besluit Gebruik Meststoffen en Uitvoeringsregeling
Meststoffen aan de dosering, toedieningstechniek en tijdstip van
toediening.)

Aanvullend worden er eisen en voorschriften gesteld vanuit de Wet
Ruimtelijke Ordening, Wet Milieubeheer, Waterwet en Wet Algemene
Bepalingen Omgevingsrecht (grootte, locatie, type stalsystemen,
mestvergisting, mestverwerking). In de zogenoemde
derogatiebeschikking bij het vijfde Actieprogramma van de
Nitraatrichtlijn zijn aanvullende afspraken vastgelegd met de
Europese Commissie over een plafond van mestproductie (gelijk
aan dat in het referentiejaar 2002; 172,9 miljoen kg fosfaat en 504
miljoen kg stikstof per jaar) en een verbod op het gebruik van
kunstmestfosfaat op bedrijven met een derogatie. In bepaalde jaren
en voor bepaalde regio’s of bedrijven worden soms uitzonderingen
gemaakt op regels, zoals de verlenging van de uitrijdperiode van
dierlijke mest.
Het gebruiksnormenstelsel en de voorschriften ter beperking van
nitraat- en fosfaatuitspoeling vloeien voort uit de EU-Nitraatrichtlijn
en de EU-Kaderrichtlijn Water. Ammoniakemissie-beperkende
maatregelen volgen uit de EU-Nationale Emissie Richtlijn (NEC), de
EU-Industrial Emission Directive (IED, vroegere IPPC), het UNECEGotenburg Protocol en de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS;
volgend uit Habitatrichtlijn). Deze instrumentaria vloeien dus voort
uit EU-verplichtingen en hebben doelen met betrekking tot
nitraatgehaltes in grondwater en oppervlaktewater, stikstof en
fosfaatgehaltes in oppervlaktewater, en totale ammoniakemissies
naar de atmosfeer, om de gezondheid van mens, gewas, dier, milieu
en natuur (biodiversiteit) te beschermen. De vaststelling van
doelbereik is deels ook het resultaat van onderhandeling tussen de
Nederlandse regering en de Europese Commissie. De
productierechtenstelsels ter beperking mestproductie (dier- en
fosfaatrechten) en het stelsel ‘verantwoorde mestafzet en verplichte
mestverwerking’ hebben geen directe verankering in EU-wetgeving,
maar vloeien indirect voort uit de Nitraatrichtlijn; ze beogen de
implementatie van het gebruiksnormenstelsel te faciliteren.
De zes stelsels van instrumenten grijpen op een groot aantal
plaatsen in op de kringloop van stikstof en fosfaat in de
Nederlandse landbouw en op de verliezen uit de landbouw naar
lucht en water. De werking van de instrumenten verschilt; er
worden vijf mechanismes onderscheiden, namelijk: (i) beperking
van de bemesting met stikstof en fosfaat, (ii) beperking van
emissies naar lucht en water, (iii) beperking mestproductie, (iv)
verhoging van benutting van stikstof en fosfaat, en (v) vergroting
van de afvoer van fosfaat (en stikstof) uit de landbouw door
verwerking en export van mest.
Het CDM constateert verder dat het instrumentarium van het mesten ammoniakbeleid steeds ingewikkelder is geworden, vooral de
laatste 10 jaar, door vele aanvullende maatregelen, verplichtingen
en uitzonderingen. Het gebruiksnormenstelsel en de voorschriften
ter beperking van nutriëntenuitspoeling en ammoniakemissies zijn
de belangrijkste instrumenten voor het realiseren van de doelen
van het mest- en ammoniakbeleid. Er is synergie tussen het
gebruiksnormenstelsel en de maatregelen ter beperking van (i) de
ammoniakemissie, (ii) nutriëntenuitspoeling, en (iii)
bodemverontreiniging, omdat de input van dierlijke mest, stikstof
en fosfaat wordt beperkt door gebruiksnormen.

Quickscan belemmeringen mestwetgeving
15