Civiel-militaire
samenwerking Tussenmeting 2009
Audit Dienst Defensie &
Inspectie Openbare Orde en Veiligheid

Civiel-militaire
samenwerking
Tussenmeting 2009
Audit Dienst Defensie &
Inspectie Openbare Orde en Veiligheid

Voorwoord
De civiel-militaire samenwerking bestaat uit processen, waar de onderlinge relatie tussen de
ministeries van Defensie, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Justitie duidelijk
naar voren komt. De Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (Inspectie OOV) en de Audit
Dienst Defensie (ADD) hebben gezamenlijk onderzoek verricht naar de civiel-militaire
samenwerking. Door samen te werken ontstond de mogelijkheid om vooral de aansluiting
tussen de civiele en militaire processen te onderzoeken.
In 2006 hebben de Inspectie OOV en de ADD gezamenlijk rapport uitgebracht met de
resultaten van de nulmeting. De tussenmeting 2009 beoogt nader inzicht te geven in
voortgang en ontwikkelingen binnen de civiel-militaire samenwerking en dit rapport bevat
de resultaten van deze tussenmeting.

Directeur Audit Dienst Defensie

Hoofd Inspectie Openbare Orde en Veiligheid

mr. F.H. Herman de Groot

mr. H.J.I.M. de Rooij

5

Missie Audit Dienst Defensie
Vanuit een onafhankelijke positie draagt de Auditdienst Defensie - met een efficiënte en
professionele aanpak - bij aan het beheersen van de processen binnen Defensie en verschaft zij
zekerheid over de kwaliteit van sturings- en verantwoordingsinformatie.
Teneinde dit te realiseren streeft de Auditdienst naar kwalitatief hoogwaardige producten op het
gebied van bedrijfsvoering, (geautomatiseerde) informatievoorziening, projectbeheersing en
contractvorming.
Daarnaast voorziet zij in de behoefte aan onafhankelijk, multidisciplinair onderzoek ten behoeve
van de departementsleiding.
De Auditdienst biedt haar medewerkers de kans zich te ontplooien en hun deskundigheden op
peil te houden. De Auditdienst streeft ernaar een aantrekkelijke werkgever te zijn.

Missie Inspectie Openbare Orde en Veiligheid
De Inspectie OOV levert een bijdrage aan de veiligheid van de samenleving. Zij oefent daartoe
toezicht uit op besturen en organisaties die verantwoordelijk zijn voor de openbare orde en
veiligheid en stelt hen daarmee in staat de veiligheid te verbeteren.
De Inspectie OOV houdt, onder de verantwoordelijkheid van de ministers van BZK en van
Justitie, toezicht op de kwaliteit van de taakuitvoering van zowel de verantwoordelijke bestuursorganen als de operationele diensten die op de verschillende onderdelen van het OOV-terrein
actief zijn (politie, brandweer, GHOR).
De Inspectie OOV laat zich leiden door enerzijds de inschatting van maatschappelijke veiligheidsrisico’s en anderzijds door de vraag waar zij met haar toezicht maximaal kan bijdragen aan het
realiseren van beoogde beleidseffecten. In haar werkplannen, jaarverslagen en rapportages
worden de gemaakte keuzes en gevolgde werkwijzen verantwoord.
Het oordeel van de Inspectie OOV komt onafhankelijk tot stand.
De Inspectie OOV draagt haar bevindingen actief uit. Zij geeft daarmee de ministers en de onder
toezicht staande organisaties inzicht in hun bijdragen aan de kwaliteit van het veiligheidsniveau
en de praktische uitwerking van het gevoerde beleid. De Inspectie OOV beoogt daarmee bij
betrokkenen een oriëntatie op permanente aandacht voor verbetering tot stand te brengen.
De Inspectie OOV zoekt actief samenwerking met andere partijen van beleid, uitvoering en
toezicht, zowel op het OOV-domein als op aanverwante terreinen.

De Inspectie OOV weet wat er leeft en toetst of het werkt.

6

Inhoud
1.
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
1.7
2.
2.1
2.2
3.
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
4.

Samenvatting
Inleiding
Bevindingen
Conclusie en aanbevelingen
Inleiding
Algemeen
Onderzoeksopdracht
Onderzoeksdoelstelling
Onderzoeksvragen
Afbakening van het onderzoek
Methode van onderzoek
Opbouw van de rapportage
Onderzoekskader
De wereld van de civiel-militaire samenwerking
Onderzoekscriteria en thema’s
Bevindingen
Thema wederzijdse bekendheid
Thema voorbereiding binnen de veiligheidsregio
Thema voorbereiding binnen Defensie
Thema inzet van Defensie in een multidisciplinaire context
Thema opleiden en oefenen
Thema lerend vermogen
Conclusie en aanbevelingen

9
9
10
12
19
19
20
20
21
21
22
22
25
25
27
29
30
33
36
38
42
44
47

Bijlagen
I
II
III
IV

Ontwikkeling van nulmeting naar tussenmeting
Overzicht van geïnterviewden
Lijst met afkortingen
Militaire weg

53
57
58
59

7

8

Samenvatting
Inleiding
De overheid moet enerzijds dreigingen kunnen afwenden en anderzijds effectief kunnen
optreden bij incidenten of rampen. Tegen deze achtergrond is actieve betrokkenheid van
Defensie noodzakelijk en daarom verleent Defensie militaire bijstand en steunverlening aan
de civiele autoriteiten. Om deze civiel-militaire samenwerking een structureel karakter te
geven, zijn in 2005 de interdepartementale Civiel-Militaire Bestuursafspraken (CMBA) tot
stand gekomen. Om de samenwerking verder te structureren en te verdiepen, zijn in 2006
de Bestuursafspraken Intensivering Civiel-Militaire Samenwerking (ICMS) vastgesteld. Het
gaat dan om capaciteit en kwaliteiten die uniek zijn voor Defensie en om een aanvulling op
bestaande civiele capaciteiten. Wanneer er sprake is van de inzet van Defensie, dan gebeurt
dit onder civiel gezag. Daarvoor is het nodig dat de civiele en militaire organisatie goed op
elkaar aansluiten.
In 2006 hebben de Audit Dienst Defensie en de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid
gezamenlijk een nulmeting uitgevoerd naar de civiel-militaire samenwerking, zowel bezien
vanuit de militaire als vanuit de civiele kant. Deze tussenmeting 2009 beoogt de effectiviteit
van de civiel-militaire samenwerking verder te bevorderen door inzicht te geven in de
huidige stand van zaken en de mogelijke risico’s en knelpunten te signaleren op het terrein
van de civiel-militaire samenwerking. In dit rapport vindt u de resultaten van de tussenmeting. Najaar 2011 wordt dan de eindmeting gestart naar de civiel-militaire samenwerking.

Onderzoek
De centrale onderzoeksvraag in dit rapport luidt:

Wat is de stand van zaken op het gebied van civiel-militaire samenwerking bezien
in het licht van de gewenste situatie in 2012, wanneer er sprake moet zijn van een
militaire inzet ten behoeve van de civiele autoriteiten conform de Bestuursafspraken
ICMS?

Om die samenwerking te onderzoeken is een zestal thema’s benoemd met daarbij onderzoekscriteria, de zogenaamde kritische succesfactoren (ksf-en), die u in tabel 1 aantreft.

9

Tabel 1	Uitgangspunten voor het onderzoek
Thema

Kritische succesfactor (ksf)

Wederzijdse bekendheid
		
Voorbereiding binnen de veiligheidsregio

Kennen en gekend worden: goede civiel-militaire contacten
Bekendheid met de (on)mogelijkheden van Defensie
Defensie heeft een plaats in civiele plannen en processen
Aanvraagprocedures zijn bekend en afgestemd
Defensiemiddelen zijn beschikbaar
Geborgde processen binnen Defensie
Operationele aansturing onder eenhoofdige leiding
Interoperabiliteit van communicatiemiddelen
Meevoeren en gebruik van militaire wapens
Gezamenlijk oefenen en opleiden
Evalueren en verbeteren

Voorbereiding binnen Defensie
Inzet van Defensie in een multidisciplinaire context

Opleiden en oefenen
Lerend vermogen

Het onderzoek is verricht aan de hand van gestructureerde vragenlijsten.
De 25 veiligheidsregio’s, de 25 Officieren veiligheidregio’s (OVR) en de 3 Commandanten
van de Regionale Militaire Commando’s (C-RMC’s) hebben specifieke lijsten ingevuld en
daarnaast heeft er ter verdieping met een aantal personen een interview plaatsgevonden.
Doordat betrokkenen de vragenlijst hebben ingevuld, is goed inzicht verkregen in de eigen
specifieke situatie. Hierdoor kunnen zij zelf goed bepalen op welke specifieke punten de
energie moet worden gericht in de eigen veiligheidsregio, of het eigen RMC, om resultaten
te bereiken. In dit rapport wordt het landelijke beeld geschetst en worden resultaten op
geaggregeerd niveau weergegeven.

Bevindingen
Het landelijke beeld
Sinds 2006 is op diverse terreinen in de samenwerking tussen de civiele hulpverleningsorganisaties en Defensie veel vooruitgang gerealiseerd. Zo is er voor iedere veiligheidsregio
een OVR als militair liaison aangesteld en daarnaast hebben de commandanten van de drie
RMC’s een netwerk opgebouwd met de bestuurders van de veiligheidsregio’s. De OVR heeft
in bijna alle veiligheidsregio’s een vaste werkplek, waarbij deze functionaris in bijna de helft
van de veiligheidsregio’s tijdens het reguliere werk op kantoor een aansluiting heeft op het
regionale intranet. Hier valt voor de overige veiligheidsregio’s een ‘quick win’ in de
samenwerking te realiseren.
Verder is er een catalogus Civiel-militaire samenwerking uitgebracht (2007), waardoor meer
duidelijkheid ontstaat bij de civiele partners over mogelijkheden van Defensie. Zo zijn mede
door de catalogus de aanvraagprocedures voor militaire bijstand in alle veiligheidsregio’s
bekend. Binnen Defensie is in procedures uitgewerkt en nader gestroomlijnd welke eenheid
op welk moment een bijdrage levert voor ICMS. Om geen tijd verloren te laten gaan bij de
aanvraag door de veiligheidsregio is een aparte procedure beschreven waarbij de eenheden
een voorwaarschuwing krijgen in afwachting van de definitieve aanvraag.
10

Tijdens een gemeenschappelijke oefening of een feitelijke inzet is het van belang dat de
collega’s van Defensie tijdig worden betrokken. In veel gevallen heeft de OVR inmiddels een
structurele plaats in het Regionaal Operationeel Team (ROT) en in meer dan de helft van de
veiligheidsregio’s kan de commandant RMC (C-RMC) deelnemen aan het Gemeentelijk
Beleidsteam (GBT) of het Regionaal Beleidsteam (RBT). In zes veiligheidsregio’s is de OVR
structureel opgenomen in alle GRIP 2 alarmeringen en neemt de OVR in deze veiligheidsregio’s altijd deel aan het ROT. In de overige veiligheidsregio’s wordt de OVR incidentafhankelijk gealarmeerd. De alarmering van de C-RMC’s voor het GBT of RBT gebeurt altijd
incidentafhankelijk. Hiermee is de basis gelegd voor structurele deelname door Defensie
aan de zogenaamde operationele hoofdstructuur.
Ook in het gezamenlijk oefenen en opleiden is ten opzichte van 2006 sprake van een forse
groei. De meeste veiligheidsregio’s hebben de slag gemaakt om Defensie in de fase van
planvorming te betrekken. Tevens is een sterke toename geconstateerd van de deelname
van Defensie aan oefeningen. Verder vindt het gezamenlijk oefenen en opleiden plaats,
maar Defensie is bij een aantal veiligheidsregio’s nog niet in de plannen opgenomen.
Op het thema evalueren en verbeteren is het nu zo dat de meeste veiligheidsregio’s samen
met Defensie een gezamenlijke inzet evalueren. Ten opzichte van 2006 is sprake van een
grote ontwikkeling in de betrokkenheid van Defensie bij deze evaluaties.
Bij oefeningen waaraan eenheden van Defensie deelnemen of bij een feitelijke inzet is
het van groot belang dat partijen met elkaar kunnen communiceren. In dat kader heeft
Defensie de slag gemaakt door voor de RMC’s en het Commando Landstrijdkrachten (CLAS)
C2000 communicatieapparatuur en P2000 alarmeringsapparatuur aan te schaffen om zo de
aansluiting te krijgen naar de civiele communicatie en alarmering. Het kan bij een oefening
of inzet ook voorkomen dat het noodzakelijk is om Defensiepersoneel wapens te laten
meevoeren. Bij de OVR is veel meer kennis aanwezig over de juridische aspecten van het
meevoeren en gebruik van wapens dan bij de veiligheidsregio’s. Het ligt dan ook voor de
hand dat de veiligheidsregio’s de OVR voor dit militaire specialisme raadplegen over dit
onderwerp.
Het geheel overziend, wordt de volgende fasering in de ontwikkeling van de civiel-militaire
samenwerking onderkend.
De fase van kwartier maken
In de afgelopen jaren zijn Defensie en de veiligheidsregio’s intensief bezig geweest met de
fase van het kwartier maken. Waar in 2006 nog slechts in een enkele veiligheidsregio een
OVR beschikbaar was, heeft Defensie er voor gezorgd dat iedere veiligheidsregio nu een
vaste OVR heeft, inclusief achtervang. De OVR zijn druk bezig om hun plek binnen het
regionale netwerk verder vorm en inhoud te geven en de meerwaarde van de militaire
organisatie te verduidelijken naar de veiligheidsregio. De veiligheidsregio’s kennen de
mogelijkheden van Defensie en bieden de OVR de ruimte om te participeren in interne
overleggen. Ook is de plaats voor Defensie in de structuren, processen en oefeningen voor
een belangrijk deel gerealiseerd.
11

Planvorming
De OVR is in bijna alle veiligheidsregio’s betrokken bij de planvorming en levert een
concrete inbreng. Ook participeert Defensie in de meeste veiligheidsregio’s in oefeningen.
De beschrijving van de defensiebijdrage in de draaiboeken, rampenplannen en rampbestrijdingsplannen van de veiligheidsregio’s blijft echter achter. Dit geldt ook voor het
daadwerkelijk opnemen van Defensie in de opleidings- en oefenplannen. Met een relatief
kleine slag valt hier voor de veiligheidsregio eenvoudig winst te boeken.
Borging van het structureel partnerschap
Na het kwartier maken breekt nu een nieuwe fase aan. In het licht van 2012 is het van belang
dat de veiligheidsregio en Defensie nader vorm en inhoud geven aan een structurele en
professionele samenwerking. Om het begrip ‘structureel partner’ te kunnen invullen is
verdere borging van de civiel-militaire samenwerking van belang. Hierbij gaat het om het
verwerken van Defensie en de defensiebijdrage in plannen en procedures, het gezamenlijk
blijven oefenen en het voortzetten (en waar nodig intensiveren) van de huidige civielmilitaire contacten.

Conclusie en aanbevelingen
Op basis van het voorafgaande valt het antwoord op de centrale onderzoeksvraag als volgt te
formuleren:
‘Veel zaken zijn al op orde en de civiel-militaire samenwerking is goed op gang gekomen. Een aantal punten
verdient echter de aandacht, zodat men kan komen tot een structurele en professionele samenwerking.’
In het licht van 2012 kunnen dan de volgende aanbevelingen worden geformuleerd.

Aanbevelingen
Op basis van de uitkomsten van het onderzoek zijn de volgende aanbevelingen geformuleerd.
Aanbevelingen voor de veiligheidsregio’s
• Bepaal in samenspraak met de OVR in welke plannen en draaiboeken de defensiebijdrage
nog moet worden opgenomen. Verwerk dit in een planning en bewaak de uitvoering
hiervan.
• Neem, zodra Defensie de communicatiemiddelen C2000 en P2000 heeft verstrekt,
Defensie op in de operationele processen van de meldkamer.
• Maak het regionale netwerk beschikbaar voor de OVR.
• Zorg met de OVR ervoor dat de participatie van Defensie bij opleidingen en oefeningen
wordt opgenomen in de plannen.
• Zoek de aansluiting met de oefenkalender van Defensie voor het afstemmen van
multidisciplinaire oefeningen waarbij eenheden van Defensie worden ingezet.
12

Aanbevelingen voor de ministers van BZK en Defensie
• Zorg dat het beheer voor de catalogus Civiel-militaire samenwerking helder wordt belegd.
• Neem de aanvraag voor de ‘machtiging meevoeren bijzondere wapens’ op in het model
aanvraagformulier.
Aanbevelingen voor de minister van Defensie
• Zorg ervoor dat de C2000 en P2000 middelen worden uitgerold en gebruiksklaar worden
gemaakt.
• Zorg voor een actueel overzicht van de decentrale afspraken tussen de veiligheidsregio’s
en Defensie.
• Zoek de aansluiting met de oefenkalender van de veiligheidsregio voor het afstemmen
van multidisciplinaire oefeningen.
Bij de nulmeting in 2006 is een groot aantal aanbevelingen gedaan. Bij deze tussenmeting
blijken veruit de meeste daarvan te zijn opgevolgd door de veiligheidsregio’s, Defensie en
BZK. Alle aanbevelingen, zowel uit 2006 als de nieuwe aanbevelingen, zijn opgenomen in
onderstaande tabel.

Tabel 2	Ontwikkelingen van nulmeting naar tussenmeting
Ksf

Aanbevelingen 2006

Invulling aanbeveling
per 2009
Thema wederzijdse bekendheid

		
Kennen
en gekend worden: Defensie:
Opgevolgd
goede civiel-militaire
Stel voor iedere veiligheidscontacten
regio zo snel mogelijk een
OVR aan.
Defensie en veiligheidsOpgevolgd
regio’s:
Zorg voor een eenduidig
aanspreekpunt en stem af
binnen de eigen (interne)
organisatie.
Bekendheid met de (on)
Defensie:
Opgevolgd
mogelijkheden van
Stel een producten-/
Defensie
dienstencatalogus op met
de mogelijke defensiebijdragen, bij voorkeur in
termen van effecten. Beleg
de verantwoordelijkheid
voor het beheer op een
centraal punt.

Aanbeveling 2009

Defensie en BZK:
Zorg dat het beheer van de
catalogus Civiel-militaire
samenwerking helder
wordt belegd.
Defensie:
Zorg voor een actueel
overzicht van de decentrale
afspraken tussen de
veiligheidsregio’s en
Defensie.
13

Ksf
		
Defensiemiddelen zijn
beschikbaar

Geborgde processen
binnen Defensie

Ksf

Aanbevelingen 2006

Invulling aanbeveling
per 2009
Thema voorbereiding binnen Defensie

Defensie:
Opgevolgd
Laat de actuele beschikbaarheid van de middelen
in de producten-/dienstencatalogus op een centraal
punt bijhouden.
Defensie:
Opgevolgd
Leg de procesgang vast
betreffende de militaire
weg en zet piketdiensten
op voor betrokken
sleutelfunctionarissen.

Aanbevelingen 2006

Invulling aanbeveling
per 2009
Thema voorbereiding in de veiligheidsregio

		
Defensie heeft een plaats in Veiligheidsregio’s:
civiele plannen en
Bepaal welke bestuursprocessen
afspraken met Defensie
verder moeten worden
geoperationaliseerd. Denk
hierbij bijvoorbeeld aan de
opname van Defensie in
het GMS en in draaiboeken
en plannen.
BZK:
Laat onder regie van het
LOCC een format opstellen
op basis van de informatiebehoeften in het aanvraagproces.
Aanvraagprocedures zijn
BZK en Defensie:
bekend en afgestemd
Beleg de operationele
coördinatie tussen vraag
en aanbod van militaire
bijstand op een centrale
plaats. Betrek hierbij de
rol die het LOCC heeft
toebedeeld gekregen in
het kader van steun en
bijstand.

14

Aanbeveling 2009

Openstaand
(zie nieuwe aanbeveling
2009)

Opgevolgd

Opgevolgd

Aanbeveling 2009

Veiligheidsregio’s:
Bepaal in samenspraak met
de OVR in welke plannen en
draaiboeken de defensiebijdrage nog moet worden
opgenomen. Verwerk dit in
een planning en bewaak de
uitvoering hiervan.

Ksf

		
Operationele aansturing
onder eenhoofdige leiding

Interoperabiliteit van
communicatiemiddelen

Meevoeren en gebruik van
militaire wapens

Aanbevelingen 2006

Invulling aanbeveling
Aanbeveling 2009
per 2009
Thema inzet van Defensie in multidisciplinaire context

BZK en Defensie:
Opgevolgd
Werk de plaats en de rol
uit van de verschillende
defensiefunctionarissen in
de operationele hoofdstructuur en communiceer
hierover met de veiligheidsregio’s en de RMC’s.
Veiligheidsregio’s:
Openstaand
Borg deze plaats in de
(zie nieuwe aanbeveling
veiligheidsregio zoals in
2009 bij ksf ‘Defensie heeft
crisisbeheersingsplannen
een plaats in civiele
en alarmeringsprocedures plannen en processen’)
van de meldkamer.
BZK en Defensie:
Deels opgevolgd, zie
Investeer in maatregelen
nieuwe aanbeveling 2009
en maak afspraken ter
vermindering van de risico’s
voor wat betreft:
• alarmering van defensiefunctionarissen;
• de verbindingen tussen
defensiefunctionarissen
en operatiekamer RMC;
• de verbindingen ‘in het
veld’ (o.a. C2000 en
P2000).
BZK en Defensie:
Opgevolgd
Communiceer over de
juridische aspecten rondom
de inzet van militairen naar
de veiligheidsregio’s en de
RMC’s.
BZK:
Openstaand
Neem de aanvraag voor de
‘machtiging meevoeren
bijzondere wapens’ op in
het model aanvraagformulier.

Defensie:
Zorg ervoor dat de C2000
en P2000 middelen worden
uitgerold en gebruiksklaar
worden gemaakt.
Veiligheidsregio’s:
Neem, zodra Defensie de
communicatiemiddelen
van C2000 en P2000 heeft
verstrekt, Defensie op in de
operationele processen van
de meldkamer.
Maak het regionale netwerk
beschikbaar voor de OVR.

BZK en Defensie:
Neem de aanvraag voor de
‘machtiging meevoeren
bijzondere wapens’ op in
het model aanvraagformulier.

15

Ksf

		
Gezamenlijk oefenen en
opleiden

Aanbevelingen 2006

Invulling aanbeveling
per 2009
Thema opleiden en oefenen - lerend vermogen

BZK:
Stimuleer het samen
oefenen met Defensie.
Veiligheidsregio’s:
Betrek defensiefunctionarissen bij het opstellen
van de oefenprogrammering en formuleer jaarlijks
de oefenbehoefte met
Defensie en evalueer
gezamenlijk.
Defensie:
Geef het beoefenen van
de nationale taak een
structurele plaats in de
oefenprogrammering van
de eenheden op basis van
de geformuleerde vraag uit
de regio’s.

Aanbeveling 2009

Opgevolgd

Deels opgevolgd
(zie nieuwe aanbeveling
2009)

Veiligheidsregio’s:
Zorg met de OVR ervoor
dat de participatie van
Defensie bij opleidingen
en oefeningen wordt
opgenomen in de plannen.

Deels opgevolgd
(zie nieuwe aanbeveling
2009)

Defensie:
Zoek de aansluiting met
de oefenkalender van de
veiligheidsregio voor het
afstemmen van multidisciplinaire oefeningen.

Veiligheidsregio’s:
Zoek de aansluiting met
de oefenkalender van
Defensie voor het
afstemmen van multidisciplinaire oefeningen
waarbij eenheden van
Defensie worden ingezet.
Evalueren en verbeteren

16

Evalueer de oefeningen
gezamenlijk met de
vertegenwoordigers van
Defensie.

Opgevolgd

17

1
18

Inleiding
1.1 Algemeen
1.1.1		 Defensie van ‘vangnet’ naar structureel partner
Betrokkenheid bij de nationale veiligheid
De nationale veiligheid richt zich op de bescherming van vitale belangen: individuele
veiligheid, economische veiligheid, territoriale veiligheid, ecologische veiligheid en sociale
en politieke stabiliteit. De aantasting van die belangen kan leiden tot maatschappelijke
ontwrichting. Het is de taak van de overheid om dit te voorkomen. De overheid moet
enerzijds dreigingen afwenden en anderzijds effectief kunnen optreden bij incidenten of
rampen. Tegen deze achtergrond is actieve betrokkenheid van Defensie noodzakelijk.
Defensie verleent in dit kader militaire bijstand aan de civiele autoriteiten. In de laatste
decennia hebben binnen Defensie diverse ontwikkelingen plaatsgevonden op het gebied
van de civiel-militaire samenwerking. In de Defensienota 1991 beschouwde Defensie de
ondersteuning van civiele autoriteiten nog als een neventaak. In 2000 werd niet meer
gesproken over een neventaak, maar over de derde hoofdtaak van de krijgsmacht.
19

Afspraken over civiel-militaire samenwerking
De interdepartementale Civiel-Militaire Bestuursafspraken (CMBA) van maart 2005 waren
bedoeld om de civiel-militaire samenwerking een structureel karakter te geven. Om de
samenwerking verder te structureren en te verdiepen, zijn in 2006 de Bestuursafspraken
Intensivering Civiel-Militaire Samenwerking (ICMS) vastgesteld.
Het gaat in de afspraken ICMS niet alleen om algemene capaciteiten, maar ook om unieke
capaciteiten die civiel niet beschikbaar zijn. Met de afspraken ICMS neemt de totale
gegarandeerde ondersteuning toe van 3000 tot circa 4600 militairen (+1600 militairen voor
specialistische vormen van bijstand en steunverlening). Defensie doet tot 2012 diverse
investeringen om de capaciteiten in ICMS te kunnen garanderen. De doorlooptijd om
nadere vorm en inhoud te kunnen geven aan de afspraken ICMS is gesteld op 2012.

1.2 Onderzoeksopdracht
Om de capaciteit van Defensie effectief en doelmatig te kunnen inzetten onder civiel
gezag, moet de civiele en de militaire organisatie goed op elkaar aansluiten. De Inspectie
Openbare Orde en Veiligheid (Inspectie OOV) en de Audit Dienst Defensie (ADD) bezien
de civiel-militaire samenwerking zowel vanuit de civiele als vanuit de militaire kant.
In 2006 hebben de ADD en de Inspectie OOV gezamenlijk een nulmeting uitgevoerd naar
de civiel-militaire samenwerking1. De ADD heeft met het Auditplan Vraaggestuurde Audits
2008 van de Secretaris-Generaal de opdracht gekregen om de nulmeting een vervolg te
geven. Bij de Inspectie OOV staat het vervolgonderzoek vermeld in het Jaarplan van 2008.

1.3 Onderzoeksdoelstelling
De tussenmeting beoogt de effectiviteit van de civiel-militaire samenwerking verder te
bevorderen door inzicht te geven in de huidige stand van zaken en de mogelijke risico’s en
knelpunten te signaleren op het terrein van de civiel-militaire samenwerking. Civiele en
militaire functionarissen kunnen deze informatie benutten bij het verder ontwikkelen van
de civiel-militaire samenwerking, zowel op interdepartementaal als op regionaal niveau. In
2011 zullen de ADD en Inspectie OOV starten met de slotmeting om tot een eindoordeel te
komen.

1 Aanbieding Auditrapport, N2007005900 d.d. 7 maart 2007.

20

1.4 Onderzoeksvragen
De nulmeting uit 2006 heeft geresulteerd in een landelijk overzicht van de stand van zaken
op het gebied van civiel-militaire samenwerking. In deze tussenmeting luidt de centrale
onderzoeksvraag als volgt:

Wat is de stand van zaken op het gebied van civiel-militaire samenwerking bezien
in het licht van de gewenste situatie in 2012, wanneer er sprake moet zijn van een
militaire inzet ten behoeve van de civiele autoriteiten conform de Bestuursafspraken
ICMS?

Deze centrale onderzoeksvraag is uitgewerkt in een aantal deelvragen, namelijk:
Deelvraag 1: 	Wat is de huidige stand van zaken van de civiel-militaire samenwerking op
regionaal niveau?
Deelvraag 2: 	In hoeverre hebben de verschillende veiligheidsregio’s invulling gegeven aan
de aanbevelingen van de nulmeting? In hoeverre hebben BZK en Defensie
invulling gegeven aan de aanbevelingen van de nulmeting?
Deelvraag 3:	Welke vorderingen zijn waarneembaar in de civiel-militaire samenwerking op
regionaal niveau?
Deelvraag 4: 	Wat is op basis van de stand van zaken in 2009 te zeggen over de verwachte
situatie aangaande de militaire inzet ten behoeve van de civiele autoriteiten
in 2012? Welke aanbevelingen kunnen worden geformuleerd ter verbetering?

1.5 Afbakening van het onderzoek
Het onderzoek richt zich op civiel-militaire samenwerking tussen de veiligheidsregio’s en
de Regionale Militaire Commando’s (RMC’s) op regionaal niveau. Deze samenwerking is
essentieel bij de doorvertaling van de afspraken ICMS in operationele processen en
procedures en bij de naleving van de afspraken ICMS. De gegarandeerde capaciteiten CMBA
en ICMS zelf vallen buiten de scope van het onderzoek.
De bijdragen van Defensie aan de nationale veiligheid die geen directe relatie met ICMS
hebben, zijn geen object van onderzoek. Als voorbeelden worden genoemd de structurele
nationale taken met betrekking tot de Kustwacht Nederland en de militaire bijstand van de
Koninklijke Marechaussee (KMar) in het kader van de strafrechtelijke handhaving van de
rechtsorde.

21

1.6 Methode van onderzoek
Voor de nulmeting in 2006 zijn thema’s en kritische succesfactoren (ksf-en) benoemd om de
civiel-militaire samenwerking te onderzoeken. Dit is opnieuw afgestemd en onveranderd
vastgesteld als uitgangspunt voor de tussenmeting (zie verder paragraaf 2.2.). De thema’s
en ksf-en zijn onderzocht door middel van interviews, vragenlijsten en documentenonderzoek. De voorbereiding van het onderzoek is gestart in 2008, de onderzoeksperiode liep van
maart tot en met juni 2009.
Aan de 25 veiligheidsregio’s, de 25 Officieren veiligheidregio’s (OVR) en de 3 Commandanten
van de Regionale Militaire Commando’s (C-RMC’s) is verzocht een vragenlijst in te vullen en
deze te voorzien van documentatie. Als verdiepingslag heeft het onderzoeksteam 7 veiligheidsregio’s en OVR en 3 C-RMC’s bezocht voor een gesprek. Daarnaast zijn gesprekken
gevoerd met andere medewerkers van civiele en militaire organisaties. Een overzicht van
alle geïnterviewden is opgenomen als bijlage II.
Het werken met gestructureerde vragenlijsten heeft als voordeel dat er bij de veiligheidsregio’s, de OVR en de C-RMC’s een detailbeeld ontstaat. Met andere woorden: betrokkenen
krijgen op het moment van invullen goed inzicht in de eigen situatie en op welke specifieke
punten de energie moet worden gericht om resultaten te bereiken. Daardoor wordt
maatwerk per afzonderlijke veiligheidsregio, OVR of RMC mogelijk, terwijl daarnaast het
landelijke beeld ontstaat.

1.7 Opbouw van de rapportage
In hoofdstuk twee vindt u een omschrijving van het onderzoekskader. Hoofdstuk drie bevat
per ksf de bevindingen van het onderzoek (antwoord op de deelvragen). In hoofdstuk vier
treft u tot slot de conclusies en aanbevelingen.

22

23

2
24

Onderzoekskader
2.1 De wereld van de civiel-militaire samenwerking
2.1.1 De inzet van Defensie bij civiele autoriteiten
De civiele operationele hulpdiensten in Nederland (brandweer, politie en Geneeskundige
Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen (GHOR)) zijn georganiseerd in 25 veiligheidsregio’s. Een veiligheidsregio is een gebied waarin wordt samengewerkt door verscheidene
besturen en diensten ten aanzien van taken op het terrein van brandweerzorg, rampenbestrijding, crisisbeheersing, geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen en
handhaving van de openbare orde en veiligheid. Het bestuur van een veiligheidsregio
maakt samenwerkingsafspraken ten behoeve van een gecoördineerde voorbereiding op
gezamenlijk optreden in ramp- en crisissituaties.

25

In dit kader speelt ook Defensie een rol. Bestuurlijke en justitiële autoriteiten kunnen een
beroep doen op personeel en middelen van Defensie. Eerst wordt getracht de bijstand
binnen de eigen en waar nodig vanuit de aangrenzende veiligheidsregio te realiseren. Is
deze bijstand van de politie, de brandweer of de GHOR – met inachtneming van de binnen
deze organisaties te stellen prioriteiten – niet toereikend of hebben de civiele hulpdiensten
specifieke deskundigheid of middelen nodig, dan wordt een verzoek om militaire bijstand
ingediend. Defensie houdt hiervoor capaciteit(en) beschikbaar. Deze zijn beschreven in de
interdepartementale afspraken ICMS. Daarnaast heeft Defensie middelen die wellicht ook
inzetbaar zijn, maar waarvan de beschikbaarheid niet op voorhand kan worden
gegarandeerd.

2.1.2 Aanvragen van militaire bijstand en steunverlening
In de Bestuursafspraken ICMS zijn de aanvraagprocedures voor militaire bijstand en
steunverlening beschreven, waarbij een aanvraag kan zijn gebaseerd op verschillende
juridische grondslagen. Het uitgangspunt van dit rapport is militaire bijstand en steunverlening op basis van de Wet Rampen en Zware Ongevallen (WRZO), de Politiewet 1993 en
de Regeling militaire steunverlening in het openbaar belang (zie tabel 3).

Tabel 3	Aanvragen van militaire bijstand en steunverlening

Juridische basis2
		
Voorbeelden

Militaire bijstand rampen
en zware ongevallen
Wet Rampen en Zware
Ongevallen (WRZO), artikel 18

Militaire bijstand
handhaving openbare orde
Politiewet 1993, artikel 58 en
59

Ontruiming van locaties in
verband met wateroverlast

Ontruiming van een door
krakers bezet fort (Pannerden)
of preventief explosieven
onderzoek in verband met
Prinsjesdag

Militaire steunverlening in
het openbaar belang
Regeling militaire steunverlening in het openbaar
belang 2004
Ondersteuning in gemeente
Amsterdam in verband met
stakingsacties lokale
brandweer

Officier veiligheidsregio van het RMC
Het Regionaal Militair Commando (RMC) is het eerste aanspreekpunt voor de veiligheidsregio’s. Iedere veiligheidsregio kan beschikken over een militaire adviseur van het RMC:
de Officier veiligheidsregio (OVR). De OVR steunt de veiligheidsregio in de operationele
voorbereiding en adviseert bij een aanvraag over de inzetmogelijkheden van Defensie.

2 Het is de verwachting dat in 2010 de Wet veiligheidsregio’s wordt ingevoerd. Deze vervangt onder
andere de WRZO. In de conceptwet veiligheidsregio’s wordt de militaire bijstand genoemd in artikel 51.

26

2.1.3 Militairen onder civiel gezag
Militaire middelen in de operationele hoofdstructuur
Tijdens een inzet vallen de militaire middelen onder het civiele gezag. Dit betekent dat de
eenheden zullen worden geplaatst onder de leider van het Commando Plaats Incident
(CoPI) of onder bevel van één van de hulpdiensten (de brandweer, de politie, de geneeskundige hulpverlening).
Betrokkenheid van Defensie bij de militaire middelen
Binnen Defensie is doorgaans de commandant van het RMC aangewezen als Commandant
Militaire Middelen (CMM)3. De CMM verzorgt de bevelsuitgifte en draagt vervolgens de
aansturing van militaire middelen over aan het civiele gezag. Verder bewaakt de CMM dat
de militaire inzet binnen de kaders van de aanvraag plaatsvindt (dit wordt de redcardholder
functie genoemd).

2.2		 Onderzoekscriteria en thema’s
Om de civiel-militaire samenwerking te kunnen beoordelen zijn tijdens de nulmeting
onderzoekscriteria, ofwel ksf-en benoemd. De ksf-en zijn destijds besproken met de
beleidsverantwoordelijken binnen Defensie en met de Secretaris-Generaal van Defensie4.
In 2009 zijn de ksf-en bevestigd door de beleidsverantwoordelijken binnen de betrokken
departementen (Defensie en BZK), zodat deze opnieuw als uitgangspunt konden dienen.

Tabel 4	Uitgangspunten voor het onderzoek
Thema

Kritische succesfactor (ksf)

Wederzijdse bekendheid
		

Kennen en gekend worden: goede civiel-militaire contacten
Bekendheid met de (on)mogelijkheden van Defensie
Defensie heeft een plaats in civiele plannen en processen
Aanvraagprocedures zijn bekend en afgestemd
Defensiemiddelen zijn beschikbaar
Geborgde processen binnen Defensie
Operationele aansturing onder eenhoofdige leiding
Interoperabiliteit van communicatiemiddelen
Meevoeren en gebruik van militaire wapens
Gezamenlijk oefenen en opleiden
Evalueren en verbeteren

Voorbereiding binnen de veiligheidsregio
Voorbereiding binnen Defensie
Inzet van Defensie in een multidisciplinaire context

Opleiden en oefenen
Lerend vermogen

In het volgende hoofdstuk treft u de uitkomsten van het onderzoek, waarbij per thema uit
de tabel iedere ksf wordt behandeld.

3 Naast het RMC kan ook de directeur Kustwacht NL functioneren als CMM, bijvoorbeeld als het gaat om
grootschalige inzet op zee.
4 ADD-nota N2006009867 van 21 maart 2006.

27

3
28

Bevindingen
Leeswijzer
De nulmeting uit 2006 vond plaats kort na de Bestuursafspraken ICMS. De veiligheidsregio’s
en Defensie moesten op veel punten een begin maken met het op lokaal niveau vorm en
inhoud geven aan die afspraken. Het beeld uit de nulmeting van 2006 was dan ook relatief
mager: logischerwijs was op bijna alle ksf-en nog weinig bereikt, er was eerder sprake van
het zetten van ‘de eerste stappen’. In dit hoofdstuk wordt vooral ingezoomd op wat
inmiddels is bereikt, de groei en wat nog moet gebeuren. Desgewenst valt de specifieke
stand van zaken per afzonderlijke ksf in 2006 eenvoudig te herleiden uit de tekst onder het
kopje ‘opvolging aanbevelingen uit 2006’.

29

Verder wordt op basis van aantallen veiligheidsregio’s (25 in totaal) het landelijke beeld
geschetst en daarbij worden de cijfers op geaggregeerd niveau gepresenteerd. De genoemde
aantallen zijn niet herleidbaar naar individuele veiligheidsregio’s5. Bij diverse bevindingen
worden aantallen genoemd van regio’s of OVR. Onderzocht is of de tekortkomingen zich
concentreren bij steeds dezelfde regio’s. Het blijkt dat dit niet het geval is: er is sprake van
spreiding.
De bevindingen zijn gebaseerd op enquêtes, interviews en documenten. In een enkel geval
blijkt duidelijk uit de formulering van een bevinding dat deze is gebaseerd op beweringen
van de regio’s of OVR zelf.
Per thema wordt afsluitend een deelconclusie geformuleerd. In het licht van het te bereiken
niveau van de civiel-militaire samenwerking in 2012 wordt vervolgens op basis van de
deelconclusie gekomen tot het uitspreken van een verwachting. Indien van toepassing,
wordt er een aanbeveling geformuleerd.
In bijlage I is een schema opgenomen waarin de ontwikkeling van nulmeting naar
tussenmeting overzichtelijk is gepresenteerd.

3.1 Thema wederzijdse bekendheid
Ksf: ‘Kennen en gekend worden: goede civiel-militaire contacten’
Ksf: ‘Bekendheid met de (on)mogelijkheden van Defensie’

3.1.1 Kennen en gekend worden: goede civiel-militaire contacten
Toelichting
Kennen en gekend worden is een van de meest basale randvoorwaarden om samenwerking
goed te laten verlopen. Men moet elkaar kennen en weten te vinden. Het benoemen van
vaste aanspreekpunten is een van de manieren om hier gestalte aan te geven. Er is gevraagd
of een contactfunctionaris is aangewezen en of deze functionaris voldoende tijd heeft voor
het uitvoeren van de functie van contactpersoon. Tevens is onderzocht wat de frequentie
van het overleg is en of er ook informeel contact wordt onderhouden.
Huidige stand van zaken
Contactpersonen

In de veiligheidsregio’s zijn zowel aan de civiele kant als aan de militaire kant vaste
aanspreekpunten benoemd. In alle veiligheidsregio’s is een OVR aangewezen als contactpersoon en vast aanspreekpunt van Defensie. Iedere OVR geeft aan voldoende tijd te
hebben om invulling te geven aan de functie en wordt ondersteund door minimaal drie
reservisten.
5 Het individuele beeld per veiligheidsregio is inzichtelijk bij de regio’s zelf.

30

De C-RMC onderhoudt tevens contacten in de veiligheidsregio’s. Bij een langdurige inzet
van de C-RMC – en eventueel – gelijktijdig in meer veiligheidsregio’s als CMM of als lid van
het RBT en/of GBT, is nog niet voorzien in een adequaat voortzettingsvermogen. Binnen
Defensie is een traject opgestart om meerdere (reserve) luitenant-kolonels aan te trekken
om in dit voortzettingsvermogen te voorzien.
Contactmomenten

De OVR hebben ‘kwartier’ gemaakt in de veiligheidsregio’s en zijn opgenomen in een
netwerk van contacten. Nagenoeg alle OVR hebben een vaste werkplek in de veiligheidsregio. Door 20 OVR is aangegeven dat zij twee of meer dagen in de week op hun vaste
werkplek te zitten in de veiligheidsregio. De frequentie van het overleg kan verschillen,
maar 21 OVR geven aan ten minste wekelijks functioneel overleg te hebben met hun
contactpersoon in de veiligheidsregio. Verder onderhouden veiligheidsregio’s ook
informele contacten met defensiefunctionarissen. De contacten tijdens socials, recepties en
de open dagen van Defensie worden als functioneel en constructief ervaren door bestuur en
management.
Opvolging aanbevelingen uit 2006
In 2006 was de volgende aanbeveling geformuleerd: ‘stel voor iedere veiligheidsregio
zo snel mogelijk een OVR aan’. Defensie heeft de aanbeveling opgevolgd. In 2009 is de
capaciteit van de RMC’s dusdanig uitgebreid dat iedere veiligheidsregio beschikt over
een OVR.
Een andere aanbeveling was: ’zorg voor een eenduidig aanspreekpunt en stem af binnen de
eigen (interne) organisatie’. Zowel bij Defensie als bij de veiligheidsregio is hier gevolg aan
gegeven, zoals blijkt uit de bovenstaande stand van zaken.
Deelconclusie 2009
In de zin van elkaar kennen en gekend worden is de basis gelegd voor een structurele
samenwerking. De veiligheidsregio en de OVR weten elkaar te vinden. Ten opzichte van
2006 is het een zeer positieve ontwikkeling dat een OVR is aangesteld voor iedere veiligheidsregio en deze OVR veelal een vaste werkplek heeft in de veiligheidsregio. De frequentie
van functioneel overleg tussen de veiligheidsregio en de OVR toont een stijgende lijn.
Daarnaast is het traject opgestart om in een adequaat voorzettingsvermogen te voorzien
bij langdurige inzet van de C-RMC in meerdere veiligheidsregio’s.
Verwachting

Gezien de ontwikkelingen in de afgelopen jaren en met als voorwaarde dat de situatie zich
blijft ontwikkelen, is het de verwachting dat de contacten naar 2012 tussen de veiligheidsregio en de OVR nog verder verbeteren en dat de continuïteit van de C-RMC is gegarandeerd.

31

3.1.2 Bekendheid met de (on)mogelijkheden van Defensie
Toelichting
Bekendheid met de mogelijkheden en onmogelijkheden van Defensie is een ander aspect
dat in het onderzoek is betrokken. De afspraken ICMS geven een overzicht van wat de civiele
sector gegarandeerd van Defensie mag verwachten. Aan de veiligheidsregio’s en de RMC’s is
gevraagd naar de bekendheid met deze afspraken en decentrale afspraken. Ook is bezien
wat de rol is van de OVR met betrekking tot de afspraken van Defensie.
Huidige stand van zaken
Bekendheid van afspraken

De veiligheidregio en defensiefunctionarissen geven aan dat de catalogus Civiel-militaire
samenwerking uit juli 2007 duidelijkheid genereert over de mogelijke bijdrage van
Defensie. Deze catalogus is de bijlage van de Bestuursafspraken ICMS. Alle veiligheidsregio’s, OVR en C-RMC’s geven aan op de hoogte te zijn van de inhoud.
Bij de drie RMC’s is geen overzicht aanwezig van decentrale afspraken tussen de veiligheidsregio’s en defensielocaties. Evenals in 2006 geeft Defensie aan bezig te zijn met de
inventarisatie van de aanwezige convenanten tussen civiele en militaire partijen.
Advisering van de OVR

Alle OVR geven aan dat zij de veiligheidsregio adviseren over de inzetmogelijkheden
van militaire capaciteiten. Zij treden op als liaison voor de capaciteiten genoemd in de
Bestuursafspraken ICMS. Daarnaast geven 20 OVR informatie over de structurele nationale
taken en zijn 19 OVR ook bij eventuele decentrale afspraken betrokken.
Opvolging aanbevelingen uit 2006
In 2006 is aanbevolen een producten-/dienstencatalogus op te stellen met de mogelijke
defensiebijdragen, bij voorkeur in termen van effecten. Defensie en BZK hebben een
(producten-/diensten)catalogus gepubliceerd. In de catalogus Civiel-militaire samenwerking is aangegeven welke capaciteiten voor welke taken kunnen worden ingezet.
Een andere aanbeveling in 2006 was dat de verantwoordelijkheid voor het beheer van de
catalogus op een centraal punt moet worden belegd. In de catalogus is niets terug te vinden
over het beheer.
Deelconclusie 2009
Dankzij de catalogus Civiel-militaire samenwerking zijn de veiligheidsregio’s en de RMC’s
goed bekend met de inzetmogelijkheden van Defensie. Dit is sterk verbeterd ten opzichte
van 2006. Het is echter onduidelijk wie de verantwoordelijkheid heeft voor het beheer van
de catalogus. Hierdoor ontstaat het risico dat de actualiteit van de catalogus in gevaar komt.
Ook is er bij de RMC’s nog geen overzicht van de decentrale afspraken tussen de veiligheidsregio’s en Defensie.

32

Aanbeveling Defensie en BZK

Zorg dat het beheer voor de catalogus Civiel-militaire samenwerking helder wordt belegd.
Aanbeveling Defensie

Zorg voor een actueel overzicht van de decentrale afspraken tussen de veiligheidsregio’s en
Defensie.

3.2 Thema voorbereiding binnen de veiligheidsregio
Ksf: ‘Defensie heeft een plaats in civiele plannen en processen’
Ksf: ‘Aanvraagprocedures zijn bekend en afgestemd’

3.2.1 Defensie heeft een plaats in civiele plannen en processen
Toelichting
Op enig moment kan de inzet van Defensie nodig zijn. De vraag is dan of de veiligheidsregio’s hierop zijn voorbereid. De veiligheidsregio’s zijn verantwoordelijk voor het opstellen
van plannen en draaiboeken in het kader van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing.
Het gaat dan om belangrijke aspecten zoals het vastleggen van de mogelijke defensiebijdrage en de alarmering van Defensie. Tevens is van belang of de veiligheidsregio’s
Defensie een plaats hebben toebedeeld in de voorbereiding.
Huidige stand van zaken
Beschrijving van de defensiebijdrage in plannen en draaiboeken

In twaalf veiligheidsregio’s is de OVR betrokken bij het opstellen van plannen en/of
draaiboeken. Echter in veel minder gevallen hebben de veiligheidsregio’s de defensiebijdrage ook in de plannen verwerkt.
Slechts bij zes regio’s is het aanvragen van een defensiebijdrage geborgd in de draaiboeken.
Elf regio’s stellen dat zij voor specifieke ramptypen hebben beschreven welke bijstand en
steunverlening Defensie kan leveren. Hierbij gaat het in veel gevallen echter alleen om een
rampbestrijdingsplan ‘hoog water’. Tweeëntwintig veiligheidsregio’s geven aan dat zij in
algemene zin hebben beschreven dat Defensie bijstand en steunverlening kan leveren bij de
crisisbeheersing en rampenbestrijding. Hierbij verwijzen zij naar bijvoorbeeld de afspraken
ICMS of het samenwerkingsconvenant met het RMC.
Vastleggen van alarmering

Bij 21 veiligheidsregio’s is een alarmeringregeling met Defensie aanwezig. De regeling bevat
een beschrijving van de te volgen stappen bij alarmering of een overzicht met namen en
telefoonnummers of een combinatie.

33

Opvolging aanbevelingen uit 2006
In 2006 is aan de veiligheidsregio’s aanbevolen om te bepalen welke bestuursafspraken met
Defensie verder moeten worden geoperationaliseerd. In 2009 is bij de veiligheidsregio’s
echter geen overzicht aangetroffen welke afspraken in welke plannen op welk tijdstip nog
worden verwerkt.
Deelconclusie 2009
Defensie heeft nog onvoldoende een plaats gekregen in civiele plannen en draaiboeken.
Ten opzichte van 2006 betrekken veiligheidsregio’s Defensie meer bij het opstellen van
plannen en draaiboeken. In toenemende mate beschrijven veiligheidsregio’s de defensiebijdrage in de stukken.
Om in 2012 de verwerking van de defensiebijdrage in de diverse plannen en draaiboeken
rond te hebben, dient nog een behoorlijke slag te worden gemaakt. De veiligheidsregio’s
hebben de aanbeveling uit 2006 onvoldoende opgevolgd en moeten nu de slag gaan
maken.
Aanbeveling voor de veiligheidsregio’s

Bepaal in samenspraak met de OVR in welke plannen en draaiboeken de defensiebijdrage
nog moet worden opgenomen. Verwerk dit in een planning en bewaak de uitvoering
hiervan.

3.2.2 Aanvraagprocedures zijn bekend en afgestemd
Toelichting
Om het aanvragen van bijstand zo effectief en zo efficiënt mogelijk te laten verlopen, moet
in de voorbereiding binnen de veiligheidsregio een aantal zaken zijn geregeld. Voor een
soepel verloop van het aanvragen van bijstand is het van belang dat de juiste aanvraaglijn
wordt doorlopen. Verder is het belangrijk om tijdens een crisis contact op te nemen met
defensiefunctionarissen ten behoeve van een goed advies over een mogelijke militaire
inzet. Bovendien dient de inhoud van de aanvraag correct te zijn, opdat de besluitvorming
verantwoord kan plaatsvinden.
Huidige stand van zaken
Bekendheid van aanvraagprocedures

Het algemene proces rondom het aanvragen van militaire bijstand is voldoende inzichtelijk. De aanvraagprocedures van militaire bijstand zijn beschreven in de catalogus.
Nagenoeg alle veiligheidsregio’s geven aan bekend te zijn met deze procedures. Bij 23
veiligheidsregio’s is duidelijk in welke situaties bepaalde formele aanvraagprocedures
moeten worden gevolgd.

34

Benodigde informatie in aanvraag

De benodigde informatie voor de aanvraag is vastgelegd en bekend. In de catalogus is ook
een modelaanvraagformulier militaire bijstand en steunverlening opgenomen. Op dit
moment geven 22 veiligheidsregio’s aan bekend te zijn met welke informatie in een formele
aanvraag voor militaire bijstand en steunverlening dient te worden opgenomen. Zeventien
veiligheidsregio’s geven aan een (model) formulier te hanteren.
Advies over mogelijke militaire inzet

Het is duidelijk dat Defensie verantwoordelijk is voor de vertaling van het operationele
probleem in de veiligheidsregio naar mogelijk in te zetten defensiemiddelen. Dit is expliciet
beschreven in de catalogus.
Opvolging aanbevelingen uit 2006
In 2006 was de volgende aanbeveling geformuleerd: ‘Beleg de operationele coördinatie
tussen vraag en aanbod van militaire bijstand op een centrale plaats. Betrek hierbij de rol
die het Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum (LOCC) heeft toebedeeld gekregen in
het kader van steun en bijstand’. Gebleken is dat deze aanbeveling is opgevolgd. De
verantwoordelijkheden van civiele autoriteiten en Defensie zijn in de catalogus beschreven.
In de catalogus zijn in een stroomschema de positie en rol van het LOCC nader benoemd.
Verder is aanbevolen om onder de regie van het LOCC een format op te stellen op basis
van de informatiebehoeften in het aanvraagproces. De aanbeveling is opgevolgd. In de
catalogus is een aanvraagformulier voor militaire bijstand en steunverlening opgenomen.
BZK geeft aan dat er een verbeterde versie van het aanvraagformulier staat in het Handboek
Bijstand van het LOCC.
Deelconclusie 2009
De aanvraagprocedures en benodigde informatie voor de aanvraag zijn voldoende bekend
en afgestemd. Ten opzichte van 2006 is dit een positieve ontwikkeling. Verder is de
verantwoordelijkheid van Defensie voor de vertaalslag naar militaire middelen inzichtelijk
gemaakt, terwijl dat in 2006 nog niet het geval was.
Verwachting

De aanvraagprocedures zullen niet snel veranderen, het aanvraagformulier is een actueel en
levend document en de noodzaak voor afstemming met de OVR is vastgelegd. Gezien deze
situatie en op voorwaarde dat men aandacht blijft houden voor de actualiteit van en
bekendheid met documenten, is het de verwachting dat ook in 2012 de bekendheid van
aanvraagprocedures en aanvraagformulieren voldoende is.

35

3.3 Thema voorbereiding binnen Defensie
Ksf: ‘Defensiemiddelen zijn beschikbaar’
Ksf: ‘Geborgde processen binnen Defensie’

3.3.1 Defensiemiddelen zijn beschikbaar
Toelichting
Defensie dient zorg te dragen dat de middelen die in het kader van ICMS zijn toegezegd te
allen tijde ook daadwerkelijk beschikbaar zijn. Mede in verband met de uitzenddruk moet
hiertoe capaciteit worden ingepland. Voorts is het voor de veiligheidsregio essentieel dat
met de defensiemiddelen de gewenste effecten kunnen worden gerealiseerd en dat deze
middelen (snel) beschikbaar zijn.
Huidige stand van zaken
Garanderen van ICMS middelen

Binnen Defensie is uitgewerkt welke eenheid wanneer bijdraagt aan een ICMS-garantie.
Verder zijn in plannen eisen gesteld aan de mobiliteit, de verbindingsmiddelen, de
persoonlijke uitrusting en de geoefendheid van de eenheden. De verantwoordelijkheden
ten aanzien van de ICMS middelen zijn vastgelegd en bekend bij de RMC’s.
Geschiktheid en beschikbaarheid van militaire middelen

In de praktijk wordt per civiele behoefte bekeken welke eenheden het beste kunnen worden
ingezet. De vertaling van gewenste effecten naar in te zetten defensiemiddelen vindt plaats
op basis van de kennis, de ervaring en het improvisatievermogen van betrokken defensiefunctionarissen. Daarbij leveren de operationele commando’s (OPCO’s) informatie aan over
de beschikbaarheid van middelen.
Opvolging aanbevelingen uit 2006
De aanbeveling was om de actuele beschikbaarheid van de middelen in de producten-en
dienstencatalogus op een centraal punt bij te houden. Aan deze aanbeveling heeft Defensie
deels invulling gegeven. De beschikbaarheid van middelen wordt bijgehouden door de
OPCO’s (decentraal) en dat voldoet in de praktijk.
Deelconclusie 2009
Defensie heeft geborgd dat zij de militaire middelen kunnen leveren op verzoek van de
civiele instanties. Ten opzichte van 2006 zijn er geen waarneembare vorderingen. Dit punt
was in 2006 voldoende ingevuld en in 2009 nog op hetzelfde niveau.
Verwachting

Aangezien in 2006 en in 2009 Defensie heeft geborgd dat militaire middelen kunnen
worden geleverd, is het de verwachting dat dit ook in 2012 in orde zal zijn. Dit met als
voorwaarde dat Defensie aandacht blijft houden voor de borging van de levering van
militaire middelen.
36

3.3.2 Geborgde processen binnen Defensie
Toelichting
Binnen Defensie moet sprake zijn van een interne procesgang die het leveren van de
gevraagde militaire bijstand mogelijk maakt. Onderzocht is in hoeverre de betreffende
processen zijn geborgd.
Huidige stand van zaken
Defensie en de afhandeling van een formele aanvraag

De interne processen die volgen op een formele bijstandsaanvraag zijn geborgd binnen
Defensie. In aanwijzingen en operatieplannen staan bijvoorbeeld taken en verantwoordelijkheden omschreven en zijn formats voor een operatiebevel of een rapportage
opgenomen.
Militaire weg

De procesgang bij de militaire weg (bijlage IV) is beschreven in het operatieplan van het
CLAS. Met de militaire weg kan de reactietermijn van Defensie worden verkort. Een risico
van de militaire weg is dat eenheden ten onrechte worden gealarmeerd als er bij Defensie
geen formele aanvraag wordt ingediend.
Bereikbaarheid van defensiefunctionarissen

De RMC’s en het CLAS hebben regelingen ten aanzien van de bereikbaarheid. Bij de RMC’s is
georganiseerd dat een OVR telefonisch contact onderhoudt met het actiecentrum RMC. De
opzet en de werkwijze van de actiecentra RMC zijn vastgelegd. Daarnaast is het CLAS voor
het RMC telefonisch bereikbaar via piketdiensten. Ook alle eenheden binnen het CLAS en
ook binnen de Directie Juridische Zaken (DJZ) hebben een piketregeling. Voor het Defensie
Operatie Centrum (DOC) en de OPCO’s is de bereikbaarheid geborgd via hun operatiecentrum.
Opvolging aanbevelingen uit 2006
In 2006 is aanbevolen om de procesgang vast te leggen voor wat betreft de militaire weg
en om piketdiensten op te zetten voor betrokken sleutelfunctionarissen. Uit de huidige
stand van zaken blijkt dat Defensie de militaire weg heeft beschreven en de betrokken
functionarissen bereikbaar zijn.
Deelconclusie 2009
De interne processen binnen Defensie zijn voldoende vastgelegd. Ten opzichte van 2006
heeft Defensie in 2009 een belangrijke stap vooruit gemaakt. Het gaat dan om de communicatie over de formele procedures met een brochure, het vastleggen van de militaire weg en
de bereikbaarheidsregelingen.
Verwachting

Er is een stabiele basis aanwezig. Gezien de voortgang gedurende de afgelopen periode en
met als voorwaarde dat deze ontwikkeling zich voortzet, is het de verwachting dat de
vastlegging van de interne processen naar 2012 verder verbetert.
37

3.4	Thema inzet van Defensie in een multidisciplinaire
context
Ksf: ‘Operationele aansturing onder eenhoofdige leiding’
Ksf: ‘Interoperabiliteit van communicatiemiddelen’
Ksf: ‘Meevoeren en gebruik van militaire wapens’

3.4.1 Operationele aansturing onder eenhoofdige leiding
Toelichting
Als defensiepersoneel wordt ingezet om bijstand te leveren vallen de militairen onder het
gezag van de civiele autoriteiten. Om de operationele inzet succesvol te laten verlopen,
moet de aansturing door de veiligheidsregio’s goed zijn geregeld. Onderzocht is of
defensiefunctionarissen tijdens een crisis een plaats hebben in de belangrijkste besluitvormende organen van de veiligheidsregio; het ROT en het GBT/RBT.
Huidige stand van zaken
ROT

In geval van een crisis of ramp heeft de veiligheidsregio een ROT ingericht voor de operationele coördinatie. In 22 veiligheidsregio’s kan de OVR deelnemen aan het ROT. Soms is een
aparte plaats gereserveerd voor Defensie, maar meer gebruikelijk is een algemene plaats
voor overige deskundigen. Deze algemene plaats kan ook worden bezet door het waterschap of een energiemaatschappij. Het risico bestaat dat bij grootschalige rampen en crises
de OVR niet kan deelnemen aan het ROT, omdat de algemene plaats dan al is bezet6.
In negentien gevallen wordt Defensie gealarmeerd op het moment dat de aard van het
incident een militaire inzet vereist. Vijftien regio’s alarmeren Defensie standaard vanaf
GRIP 2. Slechts bij zes regio’s is de standaard werkwijze dat Defensie daadwerkelijk opkomt
voor iedere GRIP 2 alarmering. Als Defensie laat wordt gealarmeerd of niet opkomt na
alarmering, bestaat het risico dat niet (tijdig) met de OVR kan worden overlegd over de
mogelijk-heden van een militaire inzet. Ook voor de in te zetten eenheden kan dit onnodig
tijdverlies betekenen.
GBT en RBT

In het GBT en het RBT worden de politiek-bestuurlijke aspecten van de crisis besproken. In
dertien veiligheidsregio’s kan een C-RMC (als CMM) deelnemen aan het GBT of RBT. Voor
het GBT of het RBT is het gebruikelijk om Defensie afhankelijk van het incident te waarschuwen.

6 Het gaat in het ROT om meer dan ‘een stoel’. Per regio is een vaste samenstelling van de leden van het
ROT, een plaats aan de vergadertafel betekent ook een werkplek in een actiecentrum, een microfoon en
dergelijke. De samenstelling van het ROT wordt per regio door het regiobestuur vastgesteld.

38

Opvolging aanbevelingen uit 2006
In 2006 was de aanbeveling ‘Werk de plaats en de rol uit van de verschillende defensiefunctionarissen in de operationele hoofdstructuur en communiceer hierover met de
veiligheidsregio’s en de RMC’s’. De aanbeveling is door BZK uitgevoerd. In de catalogus is
de plaats van verschillende defensiefunctionarissen in de operationele hoofdstructuur
beschreven. Dit is ook gecommuniceerd bij diverse landelijke overleggen met de RMC’s.
Verder is in 2006 aanbevolen om de plaats in de veiligheidsregio te borgen in crisisbeheersingsplannen en alarmeringsprocedures van de meldkamer. In het thema voorbereiding
binnen de veiligheidsregio’s komt naar voren dat deze aanbeveling is ingevuld (zie 3.2.1).
Deelconclusie 2009
Met het inrichten van het ROT, het GBT en het RBT geven de veiligheidsregio’s invulling aan
deze ksf. In deze belangrijke besluitvormingsorganen nemen de defensiefunctionarissen
een voldoende duidelijke plaats in. Ten opzichte van 2006 is het aantal veiligheidsregio’s,
dat Defensie een aparte plaats heeft toegekend in het ROT, licht toegenomen. Vijftien
regio’s alarmeren standaard vanaf GRIP 2, bij zes regio’s komt de OVR vervolgens altijd op in
het ROT. Het voordeel van standaard alarmering vanaf GRIP 2 én opkomst van de OVR in het
ROT, is dat hij bij alle incidenten vanuit zijn expertise kan meedenken in oplossingen.
Verwachting

Gezien de huidige stand van zaken en met als voorwaarde dat de ontwikkeling van de
afgelopen periode zich voortzet, is het de verwachting dat de positie van Defensie in de
hoofdstructuur richting 2012 verder zal worden geoptimaliseerd.

3.4.2 Interoperabiliteit van communicatiemiddelen
Toelichting
Een belangrijk aspect van de samenwerking tussen civiele en militaire functionarissen is de
interoperabiliteit van communicatiemiddelen. Hierbij is de interoperabiliteit van C2000 en
P2000 middelen onderzocht7. Daarnaast is de toegang via de computer tot het netwerk van
de veiligheidsregio’s en Defensie beoordeeld.
Stand van zaken in 2009
C2000 en P2000

Voor de communicatie tussen de veiligheidsregio’s en Defensie zijn middelen beschikbaar
tijdens een operationele inzet. Recentelijk heeft Defensie extra middelen van de civiele
hulpdiensten (C2000 en P2000) aangeschaft en verdeeld onder de RMC’s en het CLAS.

7 In dit verband wordt onder communicatiemiddelen zowel P2000 als C2000 verstaan, hoewel dit twee
verschillende systemen zijn. P2000 (alarmering) maakt gebruik van pagers voor het ontvangen van
tekstberichten en C2000 is voor gesproken communicatie via portofoons en mobilofoons. Beide
systemen worden aangestuurd vanuit de meldkamer.

39

Momenteel wordt de apparatuur uitgerold bij de RMC’s; ook dient de apparatuur nog
gebruiksklaar te worden gemaakt. Zodra de apparatuur door Defensie is verstrekt, dienen de
veiligheidsregio’s te zorgen voor het opnemen van deze apparatuur in gespreksgroepen en
alarmeringsprotocollen van de meldkamer.
Acht veiligheidsregio’s geven aan dat, zolang Defensie nog niet alle middelen heeft
verstrekt, communicatiemiddelen voor derden (waaronder Defensie) beschikbaar zijn en
dat deze voor de duur van een incident kunnen worden verstrekt.
Toegang tot het computernetwerk

Bij elf veiligheidsregio’s geeft de OVR aan toegang tot het computernetwerk van de
veiligheidsregio te hebben. Bij de veiligheidsregio’s heeft de OVR geen toegang tot het
defensienetwerk, maar informatie kan telefonisch worden opgevraagd bij het RMC.
Opvolging van de aanbevelingen uit 2006
In 2006 was de aanbeveling om te investeren in maatregelen en afspraken te maken ter
vermindering van de risico’s voor wat betreft:
• alarmering van defensiefunctionarissen;
• de verbindingen tussen defensiefunctionarissen en operatiekamer RMC;
• de verbindingen ‘in het veld’ (onder andere C2000).
De aanbeveling is uitgevoerd door BZK en Defensie. Defensie heeft voor de RMC’s en het
CLAS verbindingsmiddelen aangeschaft en de volgende stap wordt het operationeel maken
van deze middelen. De mogelijkheden voor optimalisatie van de verbindingen tussen de
civiele en militaire partijen in het veld wordt volgens het CLAS bestudeerd.
Deelconclusie 2009
De communicatiemiddelen zijn nog niet volledig interoperabel. Ten opzichte van 2006 is
door Defensie een grote stap gezet door de aanschaf van C2000 en P2000 middelen voor de
RMC’s en het CLAS. De volgende stap voor Defensie is het verstrekken van de communicatiemiddelen zodat de veiligheidsregio’s deze apparatuur in de operationele processen kunnen
opnemen.
De toegang tot de computernetwerken van de veiligheidsregio’s voor de OVR is nog niet in
alle regio’s gerealiseerd.
Verwachting

Gezien de ontwikkeling van de afgelopen jaren, is het de verwachting dat in 2012 de C2000
en P2000 middelen van de RMC’s en het CLAS volledig operationeel zijn. Voor wat betreft de
netwerktoegang zullen de veiligheidsregio’s nog een stap moeten zetten om in 2012 de OVR
verder te incorporeren binnen de veiligheidsregio.
Aanbeveling Defensie

Zorg ervoor dat de communicatiemiddelen (C2000 en P2000) worden uitgerold en
gebruiksklaar worden gemaakt.

40

Aanbeveling veiligheidsregio’s

Neem, zodra Defensie de communicatiemiddelen van C2000 en P2000 heeft verstrekt,
Defensie op in de operationele processen van de meldkamer. Maak het regionale netwerk
beschikbaar voor de OVR.

3.4.3 Meevoeren en gebruik van militaire wapens
Toelichting
Het meevoeren en gebruiken van militaire wapens dient bij een daadwerkelijke inzet van
militairen juridisch in orde te zijn. Er is gevraagd naar de bekendheid met de juridische
aspecten.
Huidige stand van zaken
Bij de OVR is veel meer kennis aanwezig over de juridische aspecten van het meevoeren van
de wapens dan bij de veiligheidsregio’s. Een verklaring voor de onbekendheid bij de
veiligheidsregio’s is dat het weinig voorkomt dat de inzet van wapens door Defensie
noodzakelijk is.
Negen veiligheidsregio’s geven aan te weten bij welke taken vuurwapens worden meegevoerd, terwijl alle OVR aangeven hiermee bekend te zijn. Verder zijn veertien veiligheidsregio’s bekend met de geweldsinstructie, terwijl alle OVR hiervan op de hoogte zijn.
Daarnaast geven vier veiligheidsregio’s aan bekend te zijn met de aanvraagprocedure voor
een wapenmachtiging.
Opvolging aanbevelingen uit 2006
In 2006 was de volgende aanbeveling geformuleerd: ‘Communiceer over de juridische
aspecten rondom de inzet van militairen naar de veiligheidsregio´s en de RMC’s’. In de
catalogus Civiel-militaire samenwerking is opgenomen wanneer eenheden wapens
meenemen. Verder is beschreven dat voor het meevoeren van organieke wapens toestemming noodzakelijk is van het bevoegd gezag. Tevens is de geweldinstructiekaart van
Defensie opgenomen in de catalogus.
Een andere aanbeveling was om de ‘machtiging meevoeren bijzondere wapens’ op te
nemen in het model aanvraagformulier. Deze aanbeveling is niet opgevolgd. In het model
aanvraagformulier wordt gevraagd naar de aard van de gevraagde bijstand. Dat is bepalend
of wapens worden meegenomen of niet. Het formulier bevat niet expliciet de vraag of het
lokaal gezag toestemming geeft voor het meevoeren van wapens.
Deelconclusie 2009
Kennis over de juridische aspecten over het meevoeren van wapens is voldoende aanwezig
bij de OVR. Ten opzichte van 2006 is meer juridische kennis aanwezig bij zowel de OVR als
bij de veiligheidsregio’s, mede dankzij de catalogus. Omdat de OVR nu is aangesteld in de
veiligheidsregio, lijkt de beperkte kennis bij de regio’s geen probleem te zijn. Wel is het van
belang dat zij de OVR gebruiken als kennisbron.
41

In het formulier ontbreekt de vraag over toestemming van het lokaal gezag voor het
meevoeren van wapens.
Verwachting

Gezien de huidige stand van zaken is het de verwachting dat alle veiligheidsregio’s in 2012
over de benodigde kennis over dit onderwerp kunnen beschikken, omdat het kennisniveau
van de OVR op peil is. Hiervoor is het van belang dat het kennisniveau bij de OVR op peil
blijft en dat de kennisuitwisseling tussen de OVR en de veiligheidsregio blijvend is.
Aanbeveling Defensie en BZK

Neem de ‘machtiging meevoeren bijzondere wapens’ op in het model aanvraagformulier.

3.5 Thema opleiden en oefenen
Ksf: ‘Gezamenlijk oefenen en opleiden’

3.5.1 Gezamenlijk oefenen en opleiden
Toelichting
Contactpersonen binnen de veiligheidsregio en defensiefunctionarissen moeten onderling
bekend zijn met elkaars structuur, cultuur en werkwijze. Zo dienen de civiele operationele
commandanten te zijn voorbereid op de aansturing van militairen. Gezamenlijk opleiden
en oefenen is een noodzaak om de civiel-militaire afspraken te beproeven en te verbeteren.
Huidige stand van zaken
Multidisciplinaire opleiding- en oefenplannen

De meeste OVR zijn vertegenwoordigd bij de planvorming rondom het opleiden. Bij het
opstellen van de diverse plannen is de OVR in 20 veiligheidsregio’s actief betrokken. In
15 veiligheidsregio’s leidt deze actieve betrokkenheid ertoe dat Defensie in het multidisciplinaire opleidingsplan wordt opgenomen.
Ook bij het tot stand komen van de oefenplannen is de OVR in 21 veiligheidsregio’s
betrokken. Hierbij is dezelfde tendens te zien als bij de opleidingsplannen: de betrokkenheid leidt er in 18 veiligheidsregio’s toe, dat Defensie in het multidisciplinaire oefenplan is
opgenomen.
Beproeven van de civiel-militaire samenwerking

In 21 veiligheidsregio’s zijn militaire eenheden ingezet bij de multidisciplinaire oefeningen.
Daarnaast neemt in 22 veiligheidsregio’s de OVR of C-RMC actief deel aan de multidisciplinaire oefeningen van het ROT, het GBT of het RBT. Verder participeert de OVR of C-RMC bij
de multidisciplinaire oefeningen van de veiligheidsregio in 18 gevallen als observator.

42

Opvolging aanbevelingen uit 2006
In 2006 is de aanbeveling geformuleerd ‘Stimuleer het samen oefenen met Defensie’. De
aanbeveling is uitgevoerd door BZK. Zo beschrijft de catalogus het belang van gezamenlijk
oefenen. Op het landelijke niveau is de handleiding IOTO (interdepartementaal opleiden,
trainen en oefenen) uitgegeven. Als voorbeelden van grote multidisciplinaire oefeningen
op landelijk niveau kunnen Bonfire, Voyager en Waterproef worden genoemd. Een
internationale oefening, FloodEx, heeft in september 2009 plaatsgevonden. Dit was een
gezamenlijke oefening met BZK, LOCC, de veiligheidsregio Noord-Holland Noord en
Defensie.
Een andere aanbeveling was gericht op het betrekken van defensiefunctionarissen bij het
opstellen van de oefenprogrammering en het jaarlijks formuleren van de oefenbehoefte.
In de meeste veiligheidsregio’s is deze aanbeveling opgevolgd, blijkt uit de huidige stand
van zaken. Echter bij het formuleren van de oefenbehoefte bestaat het knelpunt dat de
veiligheidsregio’s en Defensie een andere planningshorizon hanteren. De veiligheidsregio’s
maken bij het opstellen van het oefenjaarplan een inschatting van benodigde capaciteiten
in hetzelfde kalenderjaar. Defensie doet dit minimaal een kalenderjaar van tevoren.
Hierdoor sluiten wensen om met elkaar te oefenen niet altijd op elkaar aan.
Verder is in 2006 aanbevolen om het beoefenen van de nationale taak van Defensie een
structurele plaats te geven in de oefenprogrammering van de eenheden op basis van de
geformuleerde vraag uit de regio´s. Defensie heeft deze aanbeveling opgevolgd. Zo wordt
voor de aanwijzing ‘gereedstelling Commandant Der Strijdkrachten (CDS)’ een oefenkalender als bijlage uitgewerkt. In vijftien veiligheidsregio’s geeft de OVR aan dat door de
veiligheidsregio georganiseerde multidisciplinaire oefeningen ook worden opgenomen in
de oefenkalender van Defensie.
Deelconclusie 2009
Ten opzichte van 2006 is sprake van een forse groei in het gezamenlijk oefenen en opleiden.
De meeste veiligheidsregio’s hebben de slag gemaakt om Defensie in de fase van planvorming te betrekken. Tevens is een sterke toename geconstateerd van de deelname van
Defensie aan oefeningen. Het gezamenlijk oefenen en opleiden vindt plaats, maar Defensie
is bij een aantal veiligheidsregio’s nog niet in de plannen opgenomen8.

8 De Inspectie OOV doet in 2009 ook onderzoek naar ‘De Rampenbestrijding op Orde’.
Daarvan maakt onder andere deel uit het onderwerp multidisciplinair opleiden en oefenen (MO2). Er is
een raakvlak tussen beide onderzoeken en juist op dit raakvlak bestaat een lichte discrepantie tussen de
ingevulde vragenlijsten. Dit kan te maken hebben met het soort vragen en de interpretatie daarvan door
de ontvanger. Naar deze discrepantie is verder geen onderzoek gedaan.

43

Verwachting

Gezien de huidige ontwikkelingen is het de verwachting dat in 2012 het daadwerkelijk
gezamenlijk oefenen in alle regio’s voldoende is geregeld. Echter voor het verwerken van
Defensie in de plannen zal nog een slag moeten worden gemaakt.
Aanbeveling veiligheidsregio’s

Zorg met de OVR ervoor dat de participatie van Defensie bij opleidingen en oefeningen
wordt opgenomen in de plannen.
Zoek de aansluiting met de oefenkalender van Defensie voor het afstemmen van multidisciplinaire oefeningen waarbij eenheden van Defensie worden ingezet.
Aanbeveling Defensie

Zoek de aansluiting met de regionale oefenkalender voor het afstemmen van multidisciplinaire oefeningen waarbij Defensie met eenheden participeert.

3.6 Thema lerend vermogen
Ksf: ‘Evalueren en verbeteren’

3.6.1 Evalueren en verbeteren
Toelichting
Om lessen te trekken uit een militaire inzet (inclusief oefeningen) in het kader van
civiel-militaire samenwerking en de bestaande situatie te verbeteren, is het van belang dat
de samenwerking wordt geëvalueerd. Een wezenlijk aspect van evalueren is dat verbeterpunten worden benoemd en dat daaraan een vervolg wordt gegeven. Ook is het belangrijk
dat deze opgedane kennis wordt gedeeld met andere belanghebbenden, zoals de andere
RMC’s en veiligheidsregio’s. Onderzocht is of de veiligheidsregio’s en de RMC’s elke
grootscheepse inzet en/of oefening evalueren en of Defensie hierbij wordt betrokken.
Huidige stand van zaken
Gezamenlijk evalueren

Het evalueren van grootschalige multidisciplinaire oefeningen en inzetten is in 24 veiligheidsregio’s gemeengoed geworden. De OVR geven aan dat zij in 19 van deze 24 veiligheidsregio’s worden betrokken bij de evaluaties.
Verbeterpunten en monitoring

De uit de evaluaties voortvloeiende verbeterpunten worden benoemd en vastgesteld in
22 veiligheidsregio’s. Waar het gaat om een verder vervolg geven aan het omzetten van
de verbeterpunten in concrete acties als het verwerken in opleidingen, handboeken,
procedures doen 20 veiligheidsregio’s dit. De monitoring van de opvolging van de verbeterpunten gebeurt op dit moment in 15 veiligheidsregio’s.

44

Opvolging aanbeveling uit 2006
In 2006 is de volgende aanbeveling geformuleerd ‘Evalueer de oefeningen gezamenlijk met
de vertegenwoordigers van Defensie’. Deze aanbeveling is grotendeels opgevolgd. De
meeste veiligheidsregio’s hebben Defensie nadrukkelijk betrokken bij het gezamenlijk
evalueren.
Deelconclusie 2009
De veiligheidsregio’s evalueren samen met Defensie een gezamenlijke inzet in voldoende
mate. Ten opzichte van 2006 is sprake van een grote ontwikkeling in de betrokkenheid van
Defensie bij de evaluaties van veiligheidsregio’s.
Verwachting

Als de ontwikkeling van 2006 naar 2009 zich voortzet naar 2012, is het de verwachting dat
het onderling leren zich verder zal ontwikkelen.

45

4
46

Conclusie en
aanbevelingen
De tussenmeting civiel-militaire samenwerking 2009 heeft als centrale onderzoeksvraag:

Wat is de stand van zaken op het gebied van civiel-militaire samenwerking bezien
in het licht van de gewenste situatie in 2012, wanneer er sprake moet zijn van een
militaire inzet ten behoeve van de civiele autoriteiten conform de Bestuursafspraken
ICMS?

47

Conclusie
Het antwoord op de centrale onderzoeksvraag valt als volgt te formuleren:
Veel zaken zijn al op orde en de civiel-militaire samenwerking is goed op gang gekomen.
Een aantal punten verdient echter de aandacht, zodat men tot een volwassen en professionele samenwerking kan komen.
De fase van kwartier maken
In de afgelopen jaren zijn Defensie en de veiligheidsregio’s intensief bezig geweest met de
fase van het kwartier maken. Waar in 2006 nog slechts in een enkele veiligheidsregio een
OVR beschikbaar was, heeft Defensie ervoor gezorgd dat iedere veiligheidsregio nu een
vaste OVR heeft, inclusief achtervang. De OVR zijn druk bezig om hun plek binnen het
regionale netwerk verder vorm en inhoud te geven en de meerwaarde van de militaire
organisatie te verduidelijken naar de veiligheidsregio. De veiligheidsregio’s kennen de
mogelijkheden van Defensie en bieden de OVR de ruimte om te participeren in interne
overleggen. Ook is de plaats voor Defensie in de structuren, processen en oefeningen voor
een belangrijk deel gerealiseerd.
Planvorming
De OVR is in bijna alle veiligheidsregio’s betrokken bij de planvorming en levert een
concrete inbreng. Ook participeert Defensie in de meeste veiligheidsregio’s in oefeningen.
De beschrijving van de defensiebijdrage in de draaiboeken, rampenplannen en rampbestrijdingsplannen van de veiligheidsregio’s blijft echter achter. Dit geldt ook voor het
daadwerkelijk opnemen van Defensie in de opleidings- en oefenplannen. Met een relatief
kleine slag valt hier voor de veiligheidsregio eenvoudig winst te boeken.
Borging van het structureel partnerschap
Na het kwartier maken breekt nu een nieuwe fase aan. In het licht van 2012 is het van belang
dat de veiligheidsregio en Defensie nader vorm en inhoud geven aan een structurele en
professionele samenwerking. Om het begrip ‘structureel partner’ te kunnen invullen is
verdere borging van de civiel-militaire samenwerking van belang. Hierbij gaat het om het
verwerken van Defensie en de defensiebijdrage in plannen en procedures, het gezamenlijk
blijven oefenen en het voortzetten (en waar nodig intensiveren) van de huidige civielmilitaire contacten.

48

Aanbevelingen
Op basis van de uitkomsten van het onderzoek zijn de volgende aanbevelingen
geformuleerd.
Aanbevelingen voor de veiligheidsregio’s
• Bepaal in samenspraak met de OVR in welke plannen en draaiboeken de defensiebijdrage
nog moet worden opgenomen. Verwerk dit in een planning en bewaak de uitvoering
hiervan.
• Neem, zodra Defensie de communicatiemiddelen C2000 en P2000 heeft verstrekt,
Defensie op in de operationele processen van de meldkamer.
• Maak het regionale netwerk beschikbaar voor de OVR.
• Zorg met de OVR ervoor dat de participatie van Defensie bij opleidingen en oefeningen
wordt opgenomen in de plannen.
• Zoek de aansluiting met de oefenkalender van Defensie voor het afstemmen van
multidisciplinaire oefeningen waarbij eenheden van Defensie worden ingezet.
Aanbevelingen voor de ministers van BZK en Defensie
• Zorg dat het beheer voor de catalogus Civiel-militaire samenwerking helder wordt belegd.
• Neem de aanvraag voor de ‘machtiging meevoeren bijzondere wapens’ op in het model
aanvraagformulier.
Aanbevelingen voor de minister van Defensie
• Zorg ervoor dat de C2000 en P2000 middelen worden uitgerold en gebruiksklaar worden
gemaakt.
• Zorg voor een actueel overzicht van de decentrale afspraken tussen de veiligheidsregio’s
en Defensie.
• Zoek de aansluiting met de oefenkalender van de veiligheidsregio voor het afstemmen
van multidisciplinaire oefeningen.
Bij de nulmeting in 2006 is een groot aantal aanbevelingen gedaan. Bij deze tussenmeting
blijken veruit de meeste daarvan te zijn opgevolgd door de veiligheidsregio’s, Defensie en
BZK. Alle aanbevelingen, zowel uit 2006 als de nieuwe aanbevelingen, zijn opgenomen in
bijlage I.

49

50

Bijlagen

51

52

Bijlage I
Ontwikkeling van
nulmeting naar
tussenmeting
Ksf
		

Aanbevelingen 2006

Invulling aanbeveling
per 2009
Thema wederzijdse bekendheid

Kennen en gekend worden: Defensie:
Opgevolgd
goede civiel-militaire
Stel voor iedere veiligheidscontacten
regio zo snel mogelijk een
OVR aan.
Defensie en veiligheidsOpgevolgd
regio’s:
Zorg voor een eenduidig
aanspreekpunt en stem af
binnen de eigen (interne)
organisatie.
Bekendheid met de (on)
Defensie:
Opgevolgd
mogelijkheden van
Stel een producten-/
Defensie
dienstencatalogus op met
de mogelijke defensiebijdragen, bij voorkeur in
termen van effecten. Beleg
de verantwoordelijkheid
voor het beheer op een
centraal punt.

Aanbeveling 2009

Defensie en BZK:
Zorg dat het beheer van de
catalogus Civiel-militaire
samenwerking helder
wordt belegd.
Defensie:
Zorg voor een actueel
overzicht van de decentrale
afspraken tussen de
veiligheidsregio’s en
Defensie.

53

Ksf
		
Defensiemiddelen zijn
beschikbaar

Geborgde processen
binnen Defensie

Ksf

Aanbevelingen 2006

Invulling aanbeveling
per 2009
Thema voorbereiding binnen Defensie

Defensie:
Opgevolgd
Laat de actuele beschikbaarheid van de middelen
in de producten-/dienstencatalogus op een centraal
punt bijhouden.
Defensie:
Opgevolgd
Leg de procesgang vast
betreffende de militaire
weg en zet piketdiensten
op voor betrokken
sleutelfunctionarissen.

Aanbevelingen 2006

Invulling aanbeveling
per 2009
Thema voorbereiding in de veiligheidsregio

		
Defensie heeft een plaats in Veiligheidsregio’s:
civiele plannen en
Bepaal welke bestuursprocessen
afspraken met Defensie
verder moeten worden
geoperationaliseerd. Denk
hierbij bijvoorbeeld aan de
opname van Defensie in
het GMS en in draaiboeken
en plannen.
BZK:
Laat onder regie van het
LOCC een format opstellen
op basis van de informatiebehoeften in het aanvraagproces.
Aanvraagprocedures zijn
BZK en Defensie:
bekend en afgestemd
Beleg de operationele
coördinatie tussen vraag
en aanbod van militaire
bijstand op een centrale
plaats. Betrek hierbij de
rol die het LOCC heeft
toebedeeld gekregen in
het kader van steun en
bijstand.

54

Aanbeveling 2009

Openstaand
(zie nieuwe aanbeveling
2009)

Opgevolgd

Opgevolgd

Aanbeveling 2009

Veiligheidsregio’s:
Bepaal in samenspraak met
de OVR in welke plannen en
draaiboeken de defensiebijdrage nog moet worden
opgenomen. Verwerk dit in
een planning en bewaak de
uitvoering hiervan.

Ksf

		
Operationele aansturing
onder eenhoofdige leiding

Interoperabiliteit van
communicatiemiddelen

Meevoeren en gebruik van
militaire wapens

Aanbevelingen 2006

Invulling aanbeveling
Aanbeveling 2009
per 2009
Thema inzet van Defensie in multidisciplinaire context

BZK en Defensie:
Opgevolgd
Werk de plaats en de rol
uit van de verschillende
defensiefunctionarissen in
de operationele hoofdstructuur en communiceer
hierover met de veiligheidsregio’s en de RMC’s.
Veiligheidsregio’s:
Openstaand
Borg deze plaats in de
(zie nieuwe aanbeveling
veiligheidsregio zoals in
2009 bij ksf ‘Defensie heeft
crisisbeheersingsplannen
een plaats in civiele
en alarmeringsprocedures plannen en processen’)
van de meldkamer.
BZK en Defensie:
Deels opgevolgd, zie
Investeer in maatregelen
nieuwe aanbeveling 2009
en maak afspraken ter
vermindering van de risico’s
voor wat betreft:
• alarmering van defensiefunctionarissen;
• de verbindingen tussen
defensiefunctionarissen
en operatiekamer RMC;
• de verbindingen ‘in het
veld’ (o.a. C2000 en
P2000).
BZK en Defensie:
Opgevolgd
Communiceer over de
juridische aspecten rondom
de inzet van militairen naar
de veiligheidsregio´s en de
RMC´s.
BZK:
Openstaand
Neem de aanvraag voor de
‘machtiging meevoeren
bijzondere wapens’ op in
het model aanvraagformulier.

Defensie:
Zorg ervoor dat de C2000
en P2000 middelen worden
uitgerold en gebruiksklaar
worden gemaakt.
Veiligheidsregio’s:
Neem, zodra Defensie de
communicatiemiddelen
van C2000 en P2000 heeft
verstrekt, Defensie op in de
operationele processen van
de meldkamer.
Maak het regionale netwerk
beschikbaar voor de OVR.

BZK en Defensie:
Neem de aanvraag voor de
‘machtiging meevoeren
bijzondere wapens’ op in
het model aanvraagformulier.

55

Ksf

		
Gezamenlijk oefenen en
opleiden

Aanbevelingen 2006

Invulling aanbeveling
per 2009
Thema opleiden en oefenen - lerend vermogen

BZK:
Stimuleer het samen
oefenen met Defensie.
Veiligheidsregio’s:
Betrek defensiefunctionarissen bij het opstellen
van de oefenprogrammering en formuleer jaarlijks
de oefenbehoefte met
Defensie en evalueer
gezamenlijk.
Defensie:
Geef het beoefenen van de
nationale taak een
structurele plaats in de
oefenprogrammering van
de eenheden op basis van
de geformuleerde vraag uit
de regio’s.

Aanbeveling 2009

Opgevolgd

Deels opgevolgd
(zie nieuwe aanbeveling
2009)

Veiligheidsregio’s:
Zorg met de OVR ervoor
dat de participatie van
Defensie bij opleidingen
en oefeningen wordt
opgenomen in de plannen.

Deels opgevolgd
(zie nieuwe aanbeveling
2009)

Defensie:
Zoek de aansluiting met
de oefenkalender van de
veiligheidsregio voor het
afstemmen van multidisciplinaire oefeningen.

Veiligheidsregio’s:
Zoek de aansluiting met
de oefenkalender van
Defensie voor het
afstemmen van multidisciplinaire oefeningen
waarbij eenheden van
Defensie worden ingezet.
Evalueren en verbeteren

56

Evalueer de oefeningen
gezamenlijk met de
vertegenwoordigers van
Defensie.

Opgevolgd

Bijlage II
Overzicht van
geïnterviewden
Geïnterviewde contactpersonen bij de regio’s
Drenthe
		
IJsselland

Kennemerland
Amsterdam-Amstelland
Zuid-Holland Zuid
Midden en West-Brabant

Noord- en Midden Limburg

Dhr. Jorritsma
Maj Boersma
Dhr. Blom
Mevr. Van der Sloot
Maj Van der Werf
Dhr. Spoel
Maj Kreuger
Dhr. Van der Kooij
Maj Ruczynski
Dhr. Dekkers
Maj Schouten
Dhr. Ernest
Maj Sommer
Maj Bleijenberg
Dhr. Delissen
Maj Liebregts

Geïnterviewden binnen Defensie
RMC Noord
		
RMC West
RMC Zuid
Bureau Nationale Operaties, CLAS
Operatiecentrum KMar
DOPS

Kol Van Eijl
Lkol Wiersma
Kol Van den Bos
Lkol Vonk
Kol Van Harskamp
Maj Opsteen
Lkol Nouwens
Maj Van der Ende
Maj Kommeren
Lkol Benoist

57

Bijlage III
Lijst met afkortingen
ADD 		
BZK 		
CDS 		
CLAS 		
CMBA 		
CMM 		
CoPI 		
C-RMC		
DJZ 		
DOC 		
DOPS 		
GBT 		
GHOR 		
GMS 		
GRIP 		
ICMS 		
Inspectie OOV 		
IOTO		
KMar 		
ksf		
LOCC 		
OL 		
OPCO		
OVD 		
OVR		
RBT 		
RMC 		
ROT 		
WRZO 		

58

Audit Dienst Defensie
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Commandant der Strijdkrachten
Commando Landstrijdkrachten
Civiel-Militaire Bestuursafspraken
Commandant Militaire Middelen
Commando Plaats Incident
Commandant Regionaal Militair Commando
Directie Juridische Zaken
Defensie Operatie Centrum
Directie Operaties
Gemeentelijk Beleidsteam
Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen
Geïntegreerd Meldkamer Systeem
Gecoördineerde Regionale Incidentbestrijdings Procedure
Intensivering Civiel-Militaire Samenwerking
Inspectie Openbare Orde en Veiligheid
Interdepartementaal Opleiden, Trainen, Oefenen
Koninklijke Marechaussee
Kritische succesfactor
Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum
Operationeel Leider
Operationeel Commando
Officier van Dienst
Officier(en) veiligheidsregio
Regionaal Beleidsteam
Regionaal Militair Commando
Regionaal Operationeel Team
Wet Rampen en Zware Ongevallen

Bijlage IV
Militaire weg
Tijdens een crisis kan kostbare tijd verloren gaan als Defensie wacht met het aanwijzen,
gereed stellen en verplaatsen van eenheden tot de formele aanvraag is goedgekeurd.
Daarom vertrouwt Defensie op de militaire weg. De militaire weg zorgt ervoor dat de
militaire middelen vrijwel direct na het goedkeuren van de aanvraag kunnen worden
aangeboden op het plaats incident.
In geval van een incident kan de veiligheidsregio in een vroegtijdig stadium de Officier
veiligheidsregio (OVR) raadplegen. Hierbij is het uitgangspunt dat de veiligheidsregio de
gewenste effecten aangeeft, zodat de OVR dit kan doorvertalen naar militaire middelen.
Welke militaire middelen het best kunnen worden ingezet wordt overlegd tussen de OVR,
het RMC en het CLAS. Als de middelen niet bij het CLAS aanwezig zijn, worden ook de
andere operationele commando’s geraadpleegd.
Zodra overeenstemming is bereikt over de in te zetten middelen, vindt voorwaarschuwing
van de eenheden plaats. De eenheden die zich voorbereiden op de inzet zullen bijvoorbeeld
het personeel gaan verzamelen en de voertuigen beladen. Als de officiële aanvraag voor
militaire bijstand of steunverlening is goedgekeurd, zijn de militaire middelen nagenoeg
onmiddellijk beschikbaar voor de veiligheidsregio.

59

60

Audit Dienst Defensie

Inspectie Openbare Orde en
Veiligheid

De Audit Dienst Defensie (ADD) voert
onafhankelijk multidisciplinair onderzoek
uit voor de departementsleiding. Om haar
objectiviteit te garanderen, is de Audit
Dienst rechtstreeks onder de SecretarisGeneraal gepositioneerd. Vanuit deze
onafhankelijke positie draagt de ADD bij
aan het beheersen van processen binnen
Defensie en verschaft zij zekerheid over de
kwaliteit van sturings- en verantwoordingsinformatie. Om dit te realiseren, streeft de
Audit Dienst naar kwalitatief hoogwaardige
producten op het gebied van bedrijfsvoering,
(geautomatiseerde) informatievoorziening,
projectbeheersing en contractvorming.

De Inspectie Openbare Orde en Veiligheid
(Inspectie OOV) levert een bijdrage aan de
veiligheid van de samenleving. Zij oefent
daartoe toezicht uit op besturen en
organisaties die verantwoordelijk zijn
voor de openbare orde en veiligheid en
stelt hen daarmee in staat de veiligheid
te verbeteren.
De Inspectie OOV houdt, onder de verantwoordelijkheid van de ministers van BZK
en Justitie, toezicht op de kwaliteit van de
taakuitvoering van zowel de verantwoordelijke bestuursorganen als de operationele
diensten die op de verschillende onderdelen
van het oov-terrein actief zijn (politie,
brandweer, GHOR).

61

Colofon
Dit rapport is een uitgave van:
Audit Dienst Defensie
Ministerie van Defensie
Spui 32 | 2511 BS Den Haag
Postbus 20701 | 2500 ES Den Haag
T 070 318 7181
F 070 318 7596
www.defensie.nl
en
Inspectie Openbare Orde en Veiligheid
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Juliana van Stolberglaan 148 | 2595 CL Den Haag
Postbus 20011 | 2500 EA Den Haag
T 070 426 7343
F 070 426 6990
www.ioov.nl
Lay out: Grafisch Buro van Erkelens | Den Haag
Foto: Media TV.nl/Rémon Duivestein
© Audit Dienst Defensie en Inspectie Openbare Orde en Veiligheid | november 2009
ISBN 978-90-5414-189-1
Aan deze publicatie kunnen geen rechten worden ontleend. Vermenigvuldigen van
informatie uit deze publicatie is toegestaan, mits deze uitgave als bron wordt vermeld.

62