Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

31 731

Integraal wetgevingsbeleid

Nr. 1

BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 6 oktober 2008
Bijgaand zend ik u de nota «Vertrouwen in wetgeving», een programma
voor een integraal wetgevingsbeleid. De nota vormt de vertaling van het
beleidsprogramma «Samen werken, samen leven» in een integraal wetgevingsbeleid dat uitgaat van vertrouwen in burgers, bedrijfsleven en professionals en omgekeerd van het vertrouwen dat de samenleving moet
kunnen stellen in de wet en de zorgvuldige uitvoering ervan.
De minister van Justitie,
E. M. H. Hirsch Ballin

KST122995
0809tkkst31731-1
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 731, nr. 1

1

Vertrouwen in wetgeving
Een programma voor een integraal wetgevingsbeleid

1. Inleiding
Een samenleving kan niet floreren zonder onderling vertrouwen. Het
coalitieakkoord dat ten grondslag ligt aan het kabinet geeft uitdrukking
aan het vertrouwen dat burgers wordt gegeven en aan het vertrouwen dat
burgers in de overheid moeten kunnen stellen. Het beleidsprogramma
«Samen werken, samen leven» gaat daarop door. Het stelt burgers centraal en wil een samenleving bieden waarin burgers zich herkennen.
Burgers moeten de ruimte krijgen zich te ontplooien en hun onderlinge
relaties vorm te geven. Wetgeving kan daarvoor de instrumenten bieden.
Wetgeving is het directe gevolg van politieke keuzes. Dat geldt zowel voor
het sectorspecifieke beleid dat in regelgeving wordt neergelegd als voor
het wetgevingsbeleid in het algemeen. Die keuzes bepalen in welke gevallen wetgeving nodig is, wat in wetgeving wordt geregeld, hoe specifiek
die wetgeving is en voor welke kring van personen zij geldt. De wet en de
daarop gebaseerde lagere regelgeving kunnen van aard verschillen. Soms
heeft zij een sterk technisch karakter met gedetailleerde voorschriften voor
een beperkte kring van personen of organisaties of wijst zij bepaalde
autoriteiten aan met nauw omschreven taken. In andere gevallen vertegenwoordigt de wet meer fundamentele waarden en bevat zij algemene
normen die (soms uiteindelijk door de rechter) moeten worden ingevuld
in het concrete geval.
De wet normeert de verhoudingen tussen burgers onderling en tussen
burger en overheid. Zij ordent, biedt structuur aan de samenleving en
verbindt gevolgen aan bepaalde handelingen: overheidsoptreden is
democratisch gelegitimeerd, gelijke gevallen worden gelijk behandeld,
wie door zijn schuld een ander schade berokkent moet de schade vergoeden, men mag als eigenaar zijn rechten tegen derden uitoefenen. De wet
kan deze functie slechts vervullen als zij bestendig is en mensen hun
gedrag erop kunnen afstemmen. Dat geldt zowel voor de inrichting van
hun leven als voor organisaties en bedrijven bij het ontwikkelen van
nieuwe activiteiten. De wet is, naast beleidsinstrument, drager van het
recht en van morele waarden door de rechten van de burger te waarborgen en bescherming te bieden, bijvoorbeeld als werknemer in een
arbeidsrelatie of als consument. In het recht moet de erkenning van ieders
persoonlijke waardigheid als wezenlijk voor de ordening van het maatschappelijk leven centraal staan. Grondrechten zoals de bescherming van
eigendom, de vrijheid van meningsuiting, het recht op vereniging en vergadering, maar ook beginselen van behoorlijk bestuur en redelijkheid en
billijkheid weerspiegelen die morele waarden. De wet stelt mensen ook in
staat hun belang te dienen zonder sturende overheidsregels. Bedrijven,
maatschappelijke instituties en burgers kunnen hun onderlinge verhoudingen vormgeven en hun gemeenschappelijke belangen behartigen met
de instrumenten die de wet aanreikt. Om die functie te kunnen vervullen
moet de wet duidelijk, consistent (geen tegenstrijdige voorschriften) en
proportioneel (niet meer regelen dan nodig is om te ordenen) zijn. Zij
moet voldoen aan Grondwet en internationale verdragen, zoals het EG-Verdrag en het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de
mens en de fundamentele vrijheden.
Deze benadering is bepalend voor het wetgevingsbeleid. De wet moet
vrijheid en ruimte voor burgers waarborgen en omgekeerd zekerheid
bieden als basis voor ondernemen en ontplooien. Een gebrek aan vertrouwen in burgers en bedrijven waarbij mensen en organisaties meer worden beschouwd als object van regelgeving dan als deelnemer aan de
samenleving, leidt tot gedetailleerde wet- en regelgeving die ten koste
gaat van de samenhang in overheidsoptreden, van de kenbaarheid van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 731, nr. 1

2

regels en van de naleving ervan. Wetgeving moet minder gericht zijn op
beheersing door steeds verder verfijnde regels, maar ruimte geven door
meer te vertrouwen op professionaliteit van uitvoerders en op andere
vormen van sturing en verantwoording. Wetgeving moet dus worden
gedragen door vertrouwen in dynamiek van de deelnemers van de
samenleving en omgekeerd moet de samenleving vertrouwen kunnen
stellen in de wet en de zorgvuldige uitvoering ervan.
Wetgevingsbeleid gericht op betere wetgeving houdt ook in meer kritische
aandacht voor de kwaliteit van het openbaar bestuur en voor de processen die leiden tot overheidsinterventie via gedetailleerde regels. De
bestuurlijke reflex om op incidenten te reageren met regelgeving in plaats
van betere uitvoering of handhaving moet worden doorbroken. Dat betekent dat niet alleen in het wetgevingsproces zelf, maar reeds in de fase
van probleemstelling en analyse aandacht moet zijn voor aspecten die
bepalend zijn voor goede wetgeving (zoals doeltreffendheid, evenredigheid en rechtmatigheid van mogelijk overheidsoptreden). De uitvoerbaarheid en effectiviteit van veel regelgeving zijn vaak sterk afhankelijk van de
technologische mogelijkheden van grote automatiseringssystemen. Om
die reden zal bij de voorbereiding van wetgeving meer fundamenteel
rekening moeten worden gehouden met de kennis en ervaringen van
uitvoerende instellingen en doelgroepen. Op die wijze ontstaat er wisselwerking tussen kennis die in de samenleving en bij uitvoerders aanwezig
is en degenen die over nieuw beleid en nieuwe regelgeving moeten
beslissen, regering en beide Kamers der Staten-Generaal.
De verwevenheid van de Europese en nationale rechtsorde heeft tot gevolg dat alle vragen van wetgevingsbeleid die nationaal moeten worden
beantwoord, ook Europees gelden. Ook daar gaat het om zorgvuldigheid
in analyse van het probleem, uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid en rechtmatigheid. De betekenis van de Europese Unie en van het Europese
acquis voor Nederland en de Nederlandse rechtsorde moeten uitdrukkelijk
in het wetgevingsbeleid verankerd zijn.
Door de aandacht niet meer alleen te richten op de ontwikkeling en toepassing van kwaliteitscriteria, maar de focus ook te richten op de vragen
die in de fase van beleidsvoorbereiding aan de orde moeten komen, zoals
naar alternatieven en de inbedding in het rechtssysteem, wordt de verbinding tussen beleidsvoorbereiding en wetgeving en wetgevingsproces
versterkt. Wetsevaluatie wordt een normaal onderdeel van het wetgevingsproces dat vorm zal krijgen in een apart «clearing house», een onderzoekcentrum voor systematische wetsevaluatie. Op die wijze ontstaat een
integraal wetgevingsbeleid gericht op alle eisen voor goede wetgeving. In
het wetgevingsbeleid wordt de wisselwerking tussen wetgever, rechtstoepasser en uitvoerder als essentiële voorwaarde voor goede wetgeving
geformuleerd. Daarbij gaat het ook om de vraag of beleid, dus overheidsinterventie, werkelijk nodig is, en, zo ja, dat degenen die door deze interventie worden geraakt (het bedrijfsleven en burgers, maar ook uitvoerders
en handhavers) bij de ontwikkeling van het beleid worden betrokken.De
speerpunten van het wetgevingsbeleid worden hieronder in paragraaf 2
toegelicht en in paragraaf 3 uitgewerkt in een concreet werkprogramma
voor deze kabinetsperiode:
– terughoudendheid met wetgeving en meer algemeen: zuinig met
regels door vroeg in het beleidsproces uitdrukkelijk aandacht te
besteden aan nut en noodzaak van wetgeving, alternatieve vormen
van overheidsinterventie en de effecten voor de samenleving;
– ruimte bieden aan burgers, professionals, bedrijven en mede-overheden indien wetgeving nodig is, bijvoorbeeld door samenwerking van
bestuurs- en toezichthoudende organen te verbeteren en nieuwe
rechtsfiguren te introduceren;
– heldere, uitvoerbare en rechtmatige wetgeving voor een vertrouwenwekkende nationale rechtsorde;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 731, nr. 1

3

–
–

meer aandacht voor informatie- en communicatietechnologie bij de
voorbereiding en uitvoering van nieuwe regelgeving;
meer aandacht voor de betekenis van de Europese en internationale
rechtsorde.

2. De speerpunten
2.1 Terughoudendheid met nieuwe wetgeving

1

Het probleem is kennelijk hardnekkig:
«Ja, mach nur einen Plan,
Sei nur ein grosses Licht!
und mach dann noch «nen zweiten Plan»
Geh’n tun sie beide nicht.
Dreigroschenoper, Bertolt Brecht.

Wetten behoren tot de kernelementen van democratie en rechtsstaat.
Wetgeving betekent dat burgers in wezen zichzelf binden doordat de
wettelijke regels worden vastgesteld in samenspraak met democratisch
gekozen organen. Wetgeving biedt daarbij ook het kader voor het bestuur.
De uitvoerende overheid regeert op grond van wetgeving en aan de hand
van wetgeving. De overheid dient zich te houden aan en te bewegen binnen het gestelde wettelijke kader. Wetgeving heeft daarnaast een bredere
maatschappelijke betekenis, zij biedt ook het handvat om conflicten te
voorkomen of te beslechten, al dan niet door de rechter.
Deze rechtsstatelijke constructie is bedoeld ter bescherming van de burgers. Wetten geven uitdrukking aan de democratische legitimatie van het
overheidsoptreden. Dat betekent dat telkens als de overheid een beleid wil
voeren ten behoeve van het algemeen welzijn (orde, veiligheid, bescherming) en daartoe maatregelen moet nemen, wetgeving in beeld verschijnt. Dat verklaart ook waarom de al langer bestaande en door opeenvolgende kabinetten gedeelde doelstelling van terughoudendheid met
wetgeving niet eenvoudig leidt tot minder wetgeving. In een samenleving
die gekenmerkt wordt door internationalisering, individualisering, maatschappelijke specialisering, snelle technologische ontwikkelingen, een
groeiende zorgbehoefte door vergrijzing en hoge eisen aan opleiding en
vorming, dienen de vele mogelijke botsingen te worden gekanaliseerd,
belangen afgewogen en veiligheid geboden. Om die reden is het van belang dat de wetgever zich telkens weer de vraag stelt of beleid en wetgeving werkelijk nodig zijn en of de verantwoordelijkheid niet aan de instituties van de samenleving samenleving kan worden gelaten. Niet elke wens
en iedere gedachte behoeft in juridisch afdwingbare vorm te worden
neergelegd. Niet alleen de burger maar ook de rechtsorde moet niet overvraagd worden. Een voortdurende afweging van rechten en plichten, van
private en publieke regeling is noodzakelijk.
Het kabinet heeft in zijn nota Vernieuwing Rijksdienst (Kamerstukken II
2007/08, 31 201, nr.3 (herdruk), blz. 4) al vastgesteld dat de overheid
verstandig moet omgaan met de talloze dilemma’s waarmee zij geconfronteerd wordt. Incidenten mogen niet zonder zorgvuldige afweging
gezien worden als aanleiding voor nieuw beleid. Soms wordt nieuw
beleid op oud beleid gestapeld en treft het nieuwe beleid niet het beoogde
doel omdat het oude beleid niet is afgebouwd.1 Een beleidsmoratorium is
soms nodig.
Eerder in het beleidsproces moet onder ogen worden gezien of nieuw
beleid en nieuwe wetgeving werkelijk nodig is en een oplossing biedt dan
wel of andere instrumenten van sturing de voorkeur verdienen (zie in deze
zin ook de Raad van State in zijn advies van 6 december 2007 inzake de
concept-kabinetsreactie op het rapport van de Visitatiecommissie Juridische functie en Wetgeving «Met recht verbonden», No W03.07 0338/II, pt.
1: «Het komt met enige regelmaat voor dat nieuwe regelgeving direct als
de oplossing van een probleem wordt gesuggereerd, terwijl niet elk maatschappelijk probleem een oplossing door middel van overheidsingrijpen,
dat steeds op de wet moet zijn gebaseerd, behoeft. Soms blijkt er al een
adequate regeling te bestaan. Het direct zoeken naar (en vinden van) een
oplossing staat er vaak aan in de weg het op te lossen probleem eerst
voldoende in kaart te brengen. Alternatieven voor regelgeving, zoals
gedragsbeïnvloeding van burgers worden vaak te snel ter zijde gelegd».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 731, nr. 1

4

Deze benadering vergt ook terughoudendheid bij politieke besluitvorming.
De Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen heeft er
in haar verslag op gewezen dat het proces van wetgeving van opeenvolgende onderwijsvernieuwingen steeds weer onder druk werd gezet door
harde afspraken in het regeerakkoord over het tijdpad van invoering. Hetzelfde gold voor inhoudelijke kritiek. Wijzigingsvoorstellen werden afgewezen simpelweg door te stellen dat zij in strijd waren met het regeerakkoord (Kamerstukken II 2007/08, 31 007, nr. 6, p.134).
In de nota Vernieuwing Rijksdienst heeft het kabinet besloten tot eerdere
betrokkenheid van wetgevingsjuristen bij beleidsontwikkeling om te voorkomen dat al te gemakkelijk naar het instrument van formele regelgeving
wordt gegrepen en te bewerkstelligen dat de juridische inbreng in het
beleidsproces wordt verstevigd. Het Programma Versterking Juridische
Functie Rijk, waarin alle departementen samenwerken, zal daaraan uitvoering geven.1
Ook de effecten van wetgeving zullen beter in kaart moeten worden
gebracht door een integrale toets op nieuw beleid en nieuwe wetgeving.
Dat geldt zowel voor nationale als Europese en internationale initiatieven.
Die manier van werken bevordert een meer verantwoorde beslissing over
overheidsinterventie, ook door de politieke organen die de uiteindelijke
beslissing moeten nemen.
Lang niet altijd zijn algemeen geldende regels de enige optie. De effecten
van nieuwe wetgeving en de werking van de wet kunnen in de praktijk
worden beproefd door gefaseerde invoering of door invoering voor een
beperkte kring van personen of domeinen (een voorbeeld is de invoering
van de kilometerprijs).2 Om dezelfde reden moet ook tijdelijke wetgeving
niet op voorhand worden uitgesloten. Een dergelijke meer selectieve
omgang met het instrument van wetgeving biedt ook het perspectief op
een snellere totstandkoming van wetgeving omdat het bereik beperkt
blijft. Snelheid als het wetgevingsinstrument noodzakelijk is, is ook kwaliteitseis. Periodieke doorlichting van beleids- en wetgevingscomplexen
op effectiviteit en noodzakelijkheid in veranderende omstandigheden zijn
eveneens kenmerk van goed openbaar bestuur.3

2.2 Ruimte aan burgers, bedrijven en uitvoerende organen

1

Zie de brief van 15 mei 2008 van de Minister
van Justitie aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal (Kamerstukken II 2007/08, 31 201, nr.
33) alsmede advies van de Raad van State en
nader rapport over de kabinetsreactie op het
rapport van de Visitatiecommissie Juridische
Functie en wetgeving «Met recht verbonden»
(Kamerstukken II 2007/08, 31 201, nr. 33).
2
Zie ook de aanbevelingen van de Commissie
Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen (Kamerstukken II 2007/008, 31 007 nr.
6, p. 153) en het Deelonderzoek Parlementaire
behandeling Onderwijsvernieuwingen (Kamerstukken II 2007/08, 31 007, nr. 8, p. 121).
3
Zorgplichten en doelbepalingen leiden niet
automatisch tot minder regels en minder lasten, maar slechts als op lager niveau of in
beleidsregels terughoudendheid wordt betracht. Zie het rapport «Ruimte voor zorgplichten» (Kamerstukken II 2003/04, 29 279, 14),
maar ook naar de effcten van zorgplichten,
zoals in het onderzoek Open normen en regedruk: Een onderzoek naar de kosten en oorzaken van irritaties bij open normen in de kwaliteitszorg, B.R. Dorbeck-Jung, M.J. Oude Vrielink- van Heffen & G.H. Reussing (onderzoek in
opdracht van het Ministerie van Justitie,
Universiteit Twente, Enschede, 2005).

Indien de beslissing is genomen dat beleid en wetgeving noodzakelijk zijn
om maatschappelijk gewenste doelen te bereiken, ligt de vraag voor hoe
die doelen te bereiken. Uitgangspunt is dat deze wetgeving zo min mogelijk verplichtingen oplegt of lasten geeft en zoveel mogelijk ruimte biedt
aan burgers en bedrijven. Dat leidt bijvoorbeeld tot het gebruik van doelbepalingen en zorgplichtbepalingen in wetgeving. Met beide geeft de
wetgever de richting aan (zoals: kwalitatief goede gezondheidszorg) of het
gewenste resultaat (zoals: reductie van CO2-uitstoot). In de keuze van de
middelen zijn de burgers en bedrijven in meerdere of mindere mate vrij,
afhankelijk van de te beschermen belangen en de context waarin de regelgeving haar functie vervult. Tussen ruimte en bescherming moet een
balans worden gevonden. Dat is niet een technische of neutrale keuze. De
vraag is steeds welke belangen moeten worden beschermd en of de vrijheid van de ene groep niet een te zware wissel trekt op de belangen van
anderen.
Deze ruimte betekent dat, in de lijn van het beleidsprogramma, vertrouwen wordt gegeven aan de burgers, professionals en bedrijfsleven door
minder gedetailleerde regels, door minder vergunningseisen en minder
verantwoordingsplichten. Bij het opstellen van regels zal beter rekening
moeten worden gehouden met de gevolgen van de regel in de praktijk.
Een regel die door detailleerdheid een effect heeft dat tegenovergesteld is
aan het beoogde, behoeft wijziging, niet verfijning. Het vertrouwen strekt
zich uit tot uitvoerende instanties. Ook voor hen geldt dat zij ruimte hebben in de uitvoering, mits die leidt tot het doel. Dat maakt het voor zowel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 731, nr. 1

5

burgers als uitvoerende organisaties mogelijk maatwerk te leveren en
recht te doen aan concrete omstandigheden. Een wet(telijke regeling
functioneert in een institutionele, bestuurlijke en sociale context. Beter
rekening houden met de bestuurlijke en organisatiecultuur waarin een wet
moet functioneren, heeft een positieve invloed op naleving en handhaving. Een wet die aansluit op bestaande en gegroeide overtuigingen, wint
aan draagvlak en effectiviteit. Belangrijk is voorts dat effectieve handhaving nauw samenhangt met de kwaliteit van de uitvoering.1
Vertrouwen geven brengt mee dat de geboden ruimte niet wordt verminderd door meer toezicht en controle. Door terughoudendheid op dit punt
wordt misschien meer risico gelopen dat met de geboden ruimte anders
wordt omgegaan dan bedoeld. Maar aan de natuurlijke reflex van regulering zal ook dan weerstand moeten worden geboden: misschien zijn
andere oplossingen of een zorgvuldiger uitvoeringspraktijk beter. Een
zorgvuldige risicoanalyse die leidt tot risicoprofielen biedt de basis voor
selectiever toezicht dat ruimte geeft waar dat mogelijk en verantwoord is.
Het kabinet zet onverminderd in op merkbaar minder regeldruk voor
bedrijven en burgers en op een betere dienstverlening door de overheid.
Deze inzet vertaalt zich in concrete doelen van 25% administratieve lastenverlichting voor bedrijven en burgers in deze kabinetsperiode, maar ook
minder toezichtlasten, minder vergunningen en minder informatieverplichtingen jegens de overheid. De Staatssecretarissen van Financiën en
van Economische Zaken hebben op 19 juli 2007 hun plan van aanpak tot
vermindering van regeldruk voor bedrijven aan de Tweede Kamer
gezonden (Kamerstukken II 2006/07, 29 515, nr. 202 (herdruk). De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft op 21 september 2007 de Tweede Kamer bericht over de maatregelen van het kabinet voor een betere dienstverlening aan burgers met minder administratieve lasten (Kamerstukken II 2007/08, 29 362, nr. 125). Deze initiatieven
kunnen worden versterkt door het hanteren van duidelijke kwaliteitseisen
voor wetgeving, het aanbieden van alternatieve oplossingen, het ontwikkelen van nieuwe wetgevingsmodellen en reguleringsconcepten en door
kennisontwikkeling en -overdracht. Een gezamenlijke inzet van de departementen met nauwe samenwerking en het leren van elkaars ervaringen,
verhoogt de kwaliteit van de regelgeving. De Minister van Justitie als
verantwoordelijk voor de rechtsorde en het wetgevingskwaliteitsbeleid
heeft daarbij een coördinerende en bewakende rol.
Het kabinet wil bestaande wetgeving en wetgevings- en beleidscomplexen doorlichten aan de hand van breder toepasbare nieuwe wetgevingsfiguren en -instrumenten, zoals meervoudig gebruik van eenmalig
aangeleverde informatie, ontwikkeling van taxonomieën (afstemming van
begrippen), kiezen op basis van kwaliteit en automatische vergunningverlening. Enige nieuwe projecten zijn in paragraaf 3 vermeld. De nota
Bruikbare rechtsorde uit 2004 (Kamerstukken II 2003/04, 29 279, nr. 9), die
een aanzet bevatte voor de ontwikkeling van dergelijke wetgevingsmodellen en reguleringsconcepten, vindt op deze wijze hier haar vervolg
als onderdeel van een integraal wetgevingsbeleid.

Het zorgstelsel als voorbeeld vankiezen op basis van kwaliteit

1

Zie het WODC-onderzoek Wet en werkelijkheid, bevindingen uit evaluaties van wetten,
2008, waarin onder meer is gezocht naar de
werkzame en niet-werkzame bestanddelen in
wetten en naar contextfactoren die de werking
mede kunnen beïnvloeden.

Op 1 januari 2006 trad het nieuwe zorgstelsel in werking. Redenen voor
herziening waren:
– de inrichting van het bestaande stelsel leek gebaseerd op de gedachte
dat gezondheidszorg gratis was en de volledige verantwoordelijkheid
van de overheid door premieheffing via inhouding op het loon (bij de
ziekenfondsverzekering bleven de feitelijke kosten voor de verzekerde
verborgen);
– resultaat was dat de patiënt noch de zorgverlener (dokter of ziekenhuis) verantwoordelijkheid voelden voor kostenbeheersing;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 731, nr. 1

6

–

verzekeraars hadden op hun beurt geen stimulans te concurreren op
kosten of kwaliteit.

De uitgangspunten voor de herziening waren:
– zorgverlener en verzekeraar moeten zich bewust worden van de
kosten;
– dat gebeurt door meer concurrentie op de kwaliteit en kosten tussen
zorgverleners en tussen verzekeraars;
– mensen worden meer verantwoordelijk voor (verzekering van) ziektekosten;
– de overheid behoudt ook in een gemengd privaat/publiek stelsel een
fundamentele verantwoordelijkheid voor de zorg en het zorgstelsel.
2.3 Een vertrouwenwekkende rechtsorde: de kwaliteit van wetgeving
Sinds de jaren ’80 hebben alle kabinetten met verschillende accenten een
algemeen wetgevingsbeleid gevoerd om de kwaliteit van de wetgeving te
bewaken en bevorderen. De noodzaak daartoe blijft ongeacht de politieke
context onverminderd aanwezig en zal zich in steeds sterkere mate ook
moeten uitstrekken tot internationale regelgeving die haar weerslag heeft
op de nationale rechtsorde. Maar het volstaat niet kwaliteitseisen te stellen aan nieuwe wetgeving. Om werkelijke verbetering te bereiken is het
nodig de aandacht ook te richten op het proces van voorbereiding van
beleid en wetgeving en in een vroeg stadium van voorbereiding kritische
vragen te stellen over nut en noodzaak, de geschikte beleidsmatige en
juridische instrumenten en de mogelijkheid van alternatieven. Ervaring
met de werking en uitvoering van de wet zal zonodig tot bijsteling moeten
leiden. Knelpunten in de regelgeving die de (bestuurs)rechter in zijn dagelijkse werk signaleert, kunnen naar de wetgever worden «teruggekoppeld»
(zie ook Kamerstukken II 2005/06, 30 300 VI, nr. 169). Binnen de Raad van
State is deze terugkoppeling reeds een vast aandachtspunt.
Voorbereiding en uitvoering worden zo met elkaar in verbinding gebracht.
Een integraal wetgevingsbeleid richt zich derhalve op het scheppen van
de voorwaarden om goede wetgeving tot stand te brengen, het ontwikkelen van kwaliteitscriteria voor wetgeving en het toepassen van kennis
en ervaring omtrent de effecten van wetgeving in de praktijk.

Aandacht voor rechtmatigheid en kwaliteit
De kern van de rechtsstaat is dat het bestuur van het land een wettelijke
basis heeft en democratisch gelegitimeerd is en zich houdt aan de democratisch totstandgekomen regels. De wet moet overeenstemmen met het
Europese en internationale recht. De eis van rechtmatigheid houdt tevens
verband met de eis van afstemming met andere regels. Een rechtsorde
brengt mee dat er coherentie van wetgeving is. Burger en bedrijfsleven
moeten geen last hebben van niet goed afgestemde of strijdige regels.
Sinds de nota Zicht op wetgeving uit 1991 (Kamerstukken II 1990/91,
22 008, nrs. 1–2) geldt een vast kader voor de kwaliteit van de wetgeving.
Zij moet voldoen aan de volgende eisen:
1. rechtmatigheid en verwerkelijking van algemene rechtsbeginselen;
2. doeltreffendheid en doelmatigheid;
3. subsidiariteit, evenredigheid, waaronder nut en noodzaak;
4. uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid;
5. onderlinge afstemming;
6. eenvoud, helderheid en toegankelijkheid.
Deze eisen zijn uitgewerkt in de Aanwijzingen voor de regelgeving en in
vele instrumenten, beleidskaders en toetsen. De veelheid daarvan, de niet
altijd duidelijke status of geldigheid en het hanteren van verschillende
indicatoren doen afbreuk aan hun bruikbaarheid en effect. De toepassing
van deze instrumenten is bovendien sterk gekoppeld aan het wetgevingsproces, terwijl het om goede wetgeving te bewerkstelligen nodig is om al

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 731, nr. 1

7

eerder in het beleidsproces aandacht te besteden aan de in deze instrumenten besloten liggende overwegingen. Het kabinet ontwikkelt daarom
een breed toepasbaar, integraal afwegingskader voor beleid en wetgeving.

Aandacht voor transparantie bij voorbereiding
Het is bij de voorbereiding van wetgeving gebruikelijk, naast de formele
weg van de vertegenwoordigende democratie, met betrokkenen te bezien
welke maatregelen wenselijk zijn en hoe daaraan kan worden vormgegeven. In ons land bestaat daarvoor al een lange traditie. Daarbij wordt
gebruik gemaakt van het oordeel en de inbreng van adviesorganen en
deskundigen. Er zijn ook nadelen verbonden aan deze wijze van consultatie van vaak direct belanghebbenden. Behartiging van deelbelangen
door gedetailleerde regels die gevestigde posities verdedigen en
versterken kan het gevolg zijn.1 Met internetconsultatie is mogelijk een
bredere groep te bereiken die kan meedenken over vorm en inhoud van
regelgeving en de stem van degenen die rechtstreeks door het nieuwe
recht worden geraakt, kan versterken. Het kabinetsstandpunt over rijksbrede experimenten met internetconsultatie bij de voorbereiding van
wetgeving is op 15 januari 2008 aan de Tweede Kamer aangeboden
(Kamerstukken II 2007/20, 29 279, nr. 62).
Om mensen in staat te stellen mee te spreken bij de voorbereiding van
wetgeving moet die wetgeving in wording ook toegankelijk en begrijpelijk
zijn. Nu is niet altijd duidelijk wat de betekenis van bepaalde voorstellen is
en welk maatschappelijk domein door die voorstellen geraakt wordt. ICT
kan een bijdrage leveren aan die toegankelijkheid door wijzigingen begrijpelijker te presenteren en domeingerichte informatie beschikbaar te
stellen.

1

Zie W.S.R. Stoter en N.J.H. Huls, Wie draagvlak zoekt, die regeldruk ontmoet, een onderzoek naar de wijze waarop participatie van
belanghebbenden in het wetgevingsproces
leidt tot regeldruk. Erasmus Universiteit
Rotterdam, januari 2006.

2.4 ICT en wetgeving
Informatie- en communicatietechnologie is op steeds meer terreinen
essentieel voor de uitvoering van wetgeving. Dat betekent dat bij de voorbereiding van wetgeving zorgvuldig rekening moet worden gehouden met
de mogelijkheden en beperkingen van het gebruik van ICT. Omgekeerd
biedt ICT ook kansen op een efficiënter wetgevingsproces en op betere
uitvoering.
Het Nederlandse Taxonomieproject van Justitie en Financiën heeft laten
zien dat gezamenlijk afspraken kunnen worden gemaakt met het bedrijfsleven over definities die in diverse wetten worden gehanteerd met betrekking tot gegevensverschaffing. In het Nederlandse Taxonomieproject
(XBRL) zijn belangrijke vereenvoudigingen en besparingen gerealiseerd
bij het aanleveren van financiële gegevens aan de overheid. Bredere inzet
van taxonomie biedt mogelijkheden tot lastenverlichting en maakt bijvoorbeeld meervoudig gebruik van eenmalig aan de overheid aangeleverde
gegevens mogelijk. Als de informatiehuishouding van de overheid op
orde is, hoeven burger en bedrijfsleven niet als postbode van de overheid
op te treden.
Op vele terreinen is elektronisch rechtsverkeer en elektronische communicatie tussen burger en overheid bevorderd. Elektronisch handelsverkeer,
elektronisch bestuurlijk verkeer, de digitale handtekening, de elektronische
aangifte en het elektronisch stemmen in de aandeelhouders- of ledenvergadering zijn de laatste jaren ingevoerd. Verdere vereenvoudiging van het
rechtsverkeer en vergemakkelijking van de communicatie tussen burger
en overheid of klant en bedrijven door ICT zal onder andere mogelijk
worden gemaakt door:
• invoering van de elektronische verzekeringspolis, zoals bij ziektekostenverzekering en autoverzekering (2008);
• invoering van het elektronisch rolberichtenverkeer met de rechter
(2008);

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 731, nr. 1

8

•

invoering van elektronische communicatie door verzekeraars (inwerkingtreding 22–2-2008);
• integratie van gba-gegevens en burgerlijke-standgegevens, zodat de
burger in iedere gemeente zijn gegevens kan opvragen en de gemeente zelf de (elektronische) akte van de burgerlijke stand verzorgt (2010);
• invoering elektronisch derdenbeslag (2009);
• invoering elektronische dagvaarding in het burgerlijk procesrecht
(2010);
• invoering elektronisch procederen bij de bestuursrechter (2010);
• invoering van de mogelijkheid langs elektronische weg consumentengeschillen aan de rechter voor te leggen (2010).
Ook aan de wetgeving zelf gaan de nieuwe mogelijkheden die informatieen communicatietechnologie bieden niet onopgemerkt voorbij. De bekendmaking van wet- en regelgeving in papieren vorm zal in 2009 worden
vervangen door een bekendmaking in elektronische vorm. Voorzien zal
worden in elektronische uitgifte van het Staatsblad en de Staatscourant
(Kamerstukken II 2006/07, 31 084, nrs. 1–3) en van het Tractatenblad
(Kamerstukken II 2007/08, 31 343, nrs. 1–3).

2.5 Nederland en Europa
Een actieve rol van Nederland in Europa vergt participatie bij de voorbereiding en de besluitvorming over Europese wetgeving en vervolgens
zorgvuldige uitvoering van deze besluiten. Kennis van de werking van het
Europese besluitvormingsproces en inzicht in de effecten voor de nationale rechtsorde zijn noodzakelijk om effectief te kunnen opereren. Te late
uitvoering van Europese verplichtingen en handelen in strijd met het
Europese recht leiden niet slechts tot het risico van overheidsaansprakelijkheid, maar tasten ook het vertrouwen van bedrijven en burgers in de
samenwerking tussen de Europese lidstaten aan. Onverminderde aandacht voor de uitvoering en toepassing van Europese wetgeving blijft dus
nodig.
De betekenis van een Europese rechtsruimte voor het nationale rechtsstelsel, voor de nationale instituties en voor de maatschappelijke ordening
(bijvoorbeeld de vraag wat privaat en wat publiek kan worden geregeld)
alsmede de betekenis van de voortschrijdende harmonisatie voor het
nationale rechtsstelsel op de onderscheiden rechtsgebieden en het
systeem van de algemene wetten en wetboeken (zoals de Algemene wet
bestuursrecht en het Burgerlijk Wetboek) zullen in toenemende mate
bepalend zijn voor de keuzes die ook de nationale wetgever kan maken.
Dat eist aandacht bij de voorbereiding en uitvoering van Europese maatregelen.
De Europese Commissie heeft in september 2007 nieuwe voorstellen
gepresenteerd om te komen tot een betere toepassing van het Europese
recht. Deze voorstellen, die onderdeel zijn van het programma «betere
regelgeving», lopen parallel aan de maatregelen voor een integraal
wetgevingsbeleid. Met de Europese Commissie is afgesproken dat Nederland zal participeren in de pilot om klachten over inbreuken op het
gemeenschapsrecht snel te onderzoeken en aan te pakken (Kamerstukken
II, 2007–2008, 22 112, nr. 572, blz. 12–16).

Aandacht voor de toepassing van het Europese recht
De Commissie wil met de EU-instellingen en de lidstaten in de gehele
beleidscyclus komen tot betere regelgeving en met behulp van diverse
instrumenten bij de opstelling van nieuwe wetgeving of bij wijziging van
bestaande wetgeving de relevante uitvoeringskwesties in kaart brengen.
Een aantal maatregelen:
• in alle fases van de totstandkoming van Europese regelgeving méér
aandacht aan uitvoerings- en handhavingskwesties;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 731, nr. 1

9

•

•
•
•
•

voor elke nieuwe wettelijke maatregel worden bij de Commissie
contactpunten aangesteld; de lidstaten wordt verzocht hetzelfde te
doen;
bij inbreuk en verzoeken of klachten van burgers moeten Commissie
en lidstaten sneller zoeken naar constructieve oplossingen;
prioriteit wordt gegeven aan inbreuken met ingrijpende gevolgen voor
burgers en bedrijven;
vaker zullen concordantietabellen tussen nationaal en Europees recht
worden verlangd;
in haar jaarverslagen zal de Commissie zich toespitsen op strategische
kwesties, de stand van het recht in de diverse sectoren en de programmering van toekomstige werkzaamheden.

3. Een werkprogramma voor een integraal wetgevingsbeleid
3.1 Invoering van een integraal afwegingskader voor beleid en wetgeving
De probleemformulering, beleidsdoelstelling(en) en de keuze van de instrumenten worden, zo blijkt in de praktijk, al in een vroeg stadium bepaald.
En daarmee ook veelal de keus voor wetgeving en de juridische instrumentatie daarvan. Ook blijkt in de praktijk dat het niet gemakkelijk is terug
te komen van een eenmaal gemaakte keuze. Het is dus nodig om al in het
eerste stadium van beleidsontwikkeling ervoor te zorgen dat de problematiek grondig wordt geanalyseerd, dat er openheid is bij de keuze van het
instrumentarium en dat de juridische implicaties van die keuze een rol
spelen in de besluitvorming.
De veelheid van toetsen en andere instrumenten voor analyse van de
effecten van regelgeving, zoals de modellen voor administratieve lasten,
nalevingskosten en bestuurlijke lasten, zullen worden bijeengebracht in
een afwegingskader voor beleid en wetgeving. Ook de meer kwalitatieve
criteria, zoals alternatieven voor of in wetgeving, worden in het kader
opgenomen. De beoordeling van handhaafbaarheidsaspecten die zijn
uitgewerkt in de Uitvoerbaarheids-en handhaafbaarheidstoets (U&Htoets), zal onderdeel uitmaken van het integraal afwegingskader.
Het kader zal door de ministeries worden toegepast in hun beleids-en
wetgevingsproces. De Minister van Justitie zal bij de reguliere toetsing
van wetsvoorstellen en amvb’s voorafgaande aan behandeling in de
ministerraad voorstellen aan de hand van het kader toetsen. Invoering
vindt stapsgewijs plaats vanaf 1 april 2008..
Door brede toepassing van het kader zullen in het proces van besluitvorming over nieuw beleid en wetgeving vragen van toepasbaarheid van
alternatieven, effectiviteit, uitvoerbaarheid en kosten van naleving en
handhaving een centrale rol spelen. Aandacht voor effecten (baten en
lasten van regelgeving) wordt daarmee onderdeel van het normale
beleidsproces, waardoor de noodzaak van externe adviescolleges om
hierop toezicht te houden, zoals het Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal) vervalt. Het streven is dat Actal aan het eind van deze
kabinetsperiode kan worden opgeheven.

3.2 Startnotities met de keuze voor doel en instrumentarium
Na het rapport van de Visitatiecommissie wetgeving «Van wetten weten»
uit 2003 zijn startnotities bij de aanvraag van het departementale wetgevingsproces van meer complexe voorstellen een normaal onderdeel van
het proces geworden (zie Kamerstukken II 2003/04, 29 349, nr. 1).
De vraag of wetgeving het aangewezen middel is en of er geen andere
mogelijkheden zijn om problemen op te lossen, zal nog scherper kunnen
worden gesteld. Dat is primair een kwestie van willen en van tijd nemen
voor de beantwoording van de lastige doel- en instrumentvragen. Door
middel van startnotities wordt voor de start van het wetgevingsproces een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 731, nr. 1

10

formeel ijkpunt gecreëerd waarop deze vragen uitdrukkelijk aan de orde
moeten komen. Op sommige departementen worden deze startnotities
beoordeeld door een departementale toetsingscommissie die bestaat uit
niet bij het onderwerp betrokken beleidsdirecteuren, alsmede een financieel en een juridisch deskundige. Deze praktijk kan als benchmark voor
de andere departementen gelden. Aldus ook aanbevelingen 1 en 2 uit het
rapport «Met recht verbonden» uit 2007 van de Visitatiecommissie Juridische functie en Wetgeving. Dergelijke startnotities zullen als onderdeel
van het departementale wetgevingsproces rijksbreed worden toegepast.

3.3 Ontwikkeling van een objecttest
In de derde plaats zal worden bezien of het mogelijk is een «objecttest» te
ontwikkelen. Dat wil zeggen dat domeingerichte informatie beschikbaar
komt waaruit blijkt wat de gevolgen zijn van de desbetreffende regeling
op het totaal van regelingen dat op de adressaat van de regelgeving
afkomt (een horeca-ondernemer, een bewoner van de binnenstad, de
Waddenzee).1 Een Google-earth op het gebied van de wetgeving. Een
dergelijke objecttest is een hulpmiddel om elkaar overlappende regelingen te voorkomen en om na te gaan of er al adequate instrumenten
bestaan.

3.4 Invoering van een selectieve wetgevingstoets
De wetgevingstoets door Justitie vóór behandeling in de ministerraad is
een verplicht onderdeel in het interdepartementale wetgevingsproces. Per
jaar toetst Justitie zo’n 500 wetsvoorstellen en algemene maatregelen van
bestuur vóór behandeling in onderraden en ministerraad. Het doel van de
wetgevingstoetsing is het waarborgen van de bestuurlijke en juridische
kwaliteit van ontwerp-wetgeving (amvb’s, wetsvoorstellen en sommige
nota’s van wijziging), met inbegrip van de constitutionele en internationaalrechtelijke aspecten. Door middel van deze toets worden de kwaliteitseisen voor wetgeving tot gelding gebracht en wordt bevorderd dat
ook in dit stadium van besluitvorming vragen van wetgevingsbeleid, zoals
de keuze van het wetgevingsinstrument, de verhouding tot Europese
verplichtingen en de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid, worden meegewogen. Daarbij blijft de verantwoordelijkheid van de andere ministers
voor de kwaliteit van de eigen regelgeving overeind.
Door de eigen verantwoordelijkheid van de departementen te benadrukken en door een duidelijke prioriteitstelling in de toetsing wordt vanaf het
begin ruimte geschapen om meer intensief aandacht te besteden aan de
kwaliteit en instrumentering van regelgeving die van belangrijke maatschappelijke betekenis is of centrale waarden vertegenwoordigt. Dat kan
ook in de vorm van interdepartementale teams: niet alleen wordt zo meer
capaciteit gemobiliseerd, het versterkt tevens de uitwisseling van expertise en ervaring. Concentratie op de meer fundamentele voorstellen vloeit
ook voort uit de eigen verantwoordelijkheid van de onderscheiden departementen voor de kwaliteit van wetgeving, die vorm kan worden gegeven
door een eigen toetspool of andere vormen van collegiale toetsing. Toetsing door de Minister van Justitie van technische voorschriften met een
beperkte kring van geadresseerden zal dan bijvoorbeeld beperkt kunnen
blijven tot de vraag of er een toereikende delegatiegrondslag is en of het
overgangsrecht goed geregeld is. Constitutionele toetsing blijft bij het
ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties geconcentreerd.
Op die wijze worden verantwoordelijkheden duidelijk belegd en wordt
dubbel werk voorkomen.
1

Een dergelijke exercitie door het Ministerie
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
leerde dat op een boer gemiddeld zo’n 100
regelingen van toepassing zijn.

3.5 Alternatieve regulering
Een van de alternatieven voor wetgeving is het gebruik van codes en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 731, nr. 1

11

andere private afspraken. Dergelijke afspraken brengen het vertrouwen in
de betrokkenen goed tot uitdrukking. Op velerlei maatschappelijk terrein
vormen codes of private afspraken al een goed alternatief voor wettelijke
regels. Een bekend voorbeeld vormt de code Tabaksblat. Ook op het
terrein van de afwikkeling van letselschade zijn hier goede ervaringen
mee opgedaan. Soms kan flankerende wetgeving de werking van alternatieve regulering ondersteunen of zelfs versterken: er ontstaat dan een
combinatie van (ruimtescheppende) wetgeving en codes. Onderzocht zal
worden op welke maatschappelijke terreinen en onder welke voorwaarden codes en andere private afspraken als alternatief voor wetgeving
kunnen worden toegepast.
Convenanten zijn enigszins uit beeld verdwenen. Het kabinet meent dat
het waardevol is de mogelijkheden van toepassing beter in kaart te brengen. Verwant aan convenanten zijn arrangementen waarbij de uitvoering
van regelingen deels wordt overgelaten aan privaatrechtelijke voorzieningen, zoals het geval is bij de zgn. Biesheuvelgroepen (viscontigentering
ter uitvoering van EG-richtlijnen ter zake). Het kabinet zal de komende
jaren de mogelijkheden van alternatieve of nieuwe vormen van regulering
in andere maatschappelijke domeinen verkennen.

Collectieve afwikkeling van massaschade als voorbeeld van door
wetgeving ondersteunde alternatieve regelgeving
Op 27 juli 2005 trad in werking de Wet collectieve afwikkeling massaschade. Op grond van de wet kunnen private afspraken tussen (groepen
van) gelaedeerden en aansprakelijke personen of bedrijven over de afwikkeling van grote schades algemeen verbindend worden verklaard voor
alle schadelijdende partijen. Grote schades met veel partijen kunnen zo
gemakkelijker worden afgewikkeld zonder dat in iedere individuele zaak
moet worden geprocedeerd. Inmiddels zijn op basis van deze wet de
DES-zaak en de aandelenleasezaak beslist. In voorbereiding is de afwikkeling van een schadevergoedingsactie van benadeelde aandeelhouders. In
2008 zullen de ervaringen met de wet worden geëvalueerd en worden
onderzocht of het wenselijk is dat in collectieve acties (van bijvoorbeeld
consumenten) rechtstreeks schadevergoeding kan worden gevorderd.
3.6 Verantwoorde openbaarmaking
Openbaarmaking (naming and shaming) is een betrekkelijk nieuwe loot
aan de stam van de bestuurlijke reacties, naast de bestuurlijke boete, het
intrekken van vergunningen e.d. Het gaat hier om het harmoniseren van
de procedures van het openbaarmaken van de resultaten van inspecties of
toezicht. Dit instrument wordt toegepast zowel voorafgaand aan als in
vervolg op sancties. Daarnaast is het mogelijk dat openbaarmaking van
controlegegevens «sec» (dus niet als sanctie) plaatsvindt ter informatie
van de burger. Naming and shaming is onder andere in opmars op het
terrein van de gezondheidszorg en het onderwijs. Het wetgevingsbeleid
ten aanzien van dit nieuwe instrument is nog onontwikkeld: het hangt
enigszins van toevallige omstandigheden af of deze openbaarmaking wel
of niet op een bepaald terrein plaatsvindt en op welke wijze zij functioneert. Ter ondersteuning en normering van deze vorm van openbaarmaking van gegevens is een algemene wettelijke grondslag in voorbereiding.
Daarbij dient ook de positieve variant van «faming» te worden betrokken.
Ook het gebruik van dwangsommen verdient nadere overweging. De
indruk bestaat dat meer gebruik daarvan kan worden gemaakt zodat
andere reparatoire of leedtoevoegende sancties niet behoeven te worden
toegepast.

3.7 Nieuwe rechtsfiguren en rechtsvormen
Om burgers en bedrijven in staat te stellen zelf verantwoordelijkheid te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 731, nr. 1

12

nemen voor hun woon- en werkomgeving zijn nieuwe facultatieve rechtsfiguren en rechtsvormen voor structuur en beheer nodig, maar soms ook
regels van dwingende aard. In voorbereiding zijn:
– een wettelijke regeling voor parkmanagement voor het bestuur en
beheer van bedrijfsgebouwen, woningcomplexen, winkelgebieden en
bedrijfsterreinen door bewoners zelf of door bewoners en overheid
samen (indiening 2010);
– een wettelijke regeling die financiering van gemeenschappelijke voorzieningen van winkelgebieden en bedrijfsterreinen mogelijk maakt en
het profiteren van andermans investering in collectieve voorzieningen
tegengaat (indiening 2008);
– aanpassing van het appartementsrecht om de gemeentelijke overheid
de instrumenten te bieden impasses in de besluitvorming van appartementsverenigingen te doorbreken en onderhoud van gerenoveerde
panden te bevorderen (indiening 2009);
– invoering van een privaatrechtelijke rechtsvorm voor de uitvoering van
publieke en semi-publieke taken, vooral voor de sectoren wonen, zorg
en onderwijs (maatschappelijke onderneming) (indiening 2009).

3.8 Een clearing house voor systematische wetsevaluatie
Het is noodzakelijk de wisselwerking tussen wetgeving en uitvoering te
verbeteren. De uitvoerbaarheid van wetgeving is cruciaal voor de doeltreffendheid van wetgeving. De behandeling van justitiabelen door uitvoerende organen beïnvloedt het vertrouwen in de overheid. Wetgeving is
gebaat bij ervaringskennis op het terrein van voorbereiding van wetgeving, effecten van wetgeving en de uitvoering daarvan. Die kennis moet
breed voorhanden zijn. Dat kan door de effecten van wetten op structurele
wijze te evalueren en de resultaten daarvan breed toegankelijk te maken.
Een «clearing house», een onderzoekcentrum wetsevaluatie, kan deze
kennisvermeerdering op diverse wijze bevorderen. Vragen als: wat zijn de
effecten van open normen op de diverse betrokkenen (rechters, uitvoerders, handhavers, burgers), hoe werken vergunningstelsels uit voor de
diverse betrokkenen (en wat is het verschil als de normstelling uit de
vergunning in een algemene regeling wordt opgenomen), welke handhavingsystemen werken het beste onder welke condities? Zo ontstaat cumulatie van informatie en kennis die bij nieuw te ontwerpen wetgeving bruikbaar is. Aldus kunnen ook scherpere criteria worden geformuleerd
wanneer evaluatie zinvol is of juist niet. Het kan daarbij gaan om nieuw
beleid, beleidsaanpassingen en de effecten van het terugtreden van de
overheid.1
Een «clearing house voor wetsevaluatie» kan ook stimuleren dat bepaalde
vragen systematisch worden gesteld, zoals vragen over het nut en de
werking (gelding) van soorten bepalingen, soorten wetten en soorten
juridische constructies. Het «clearing house» draagt zorg voor de verzameling en verrijking van die resultaten en voor de verspreiding van de
resultaten onder de departementen door:
– vergroting van het reservoir van kennis waaruit snel kan worden
geput;
– ontwikkeling van simulatiemodellen voor ex ante evaluaties. Daarbij
wordt kennis benut van uitvoerende en handhavende instanties en
worden de resultaten van ex ante-evaluaties (prognoses) en ex postevaluaties vergeleken.

3.9 De inzet van dossierteams
1

Zie ook de brief van 26 mei 2008 van de
Minister van Justitie aan de Voorzitter van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal (Kamerstukken II 2007/08, 29 279, nr. 74.

Bij belangrijke beleidsgebieden zal het werken met zogenoemde dossierteams kunnen worden geïntroduceerd of uitgebouwd. Dat houdt in dat
beleidsmedewerkers, wetgevingsjuristen en vertegenwoordigers van
uitvoerende organen gezamenlijk de beleidsontwikkelingen volgen en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 731, nr. 1

13

zonodig voorstellen doen aan de politiek verantwoordelijken. Soms zal
sprake zijn van bijstelling of wijziging van beleid, soms van de noodzaak
van nieuwe wetgeving. In het bijzonder ook bij de onderhandelingen over
Europese voorstellen kunnen dergelijke (soms interbestuurlijke) teams
input leveren voor de standpuntbepaling van de onderhandelingsdelegatie uit verschillende oogpunten (effecten van het voorstel, verhouding
tot het nationale rechtsstelsel, uitvoerbaarheid). Tijdige implementatie
wordt zo bevorderd.

3.10 Een panel van uitvoerenden
Er bestaat een veelheid van uitvoerende organen. Soms zijn deze
verbonden aan departementale werkterreinen, maar in veel gevallen
overschrijden zij deze werkterreinen. Zo zijn in het bijzonder gemeenten
belast met de uitvoering van een diversiteit aan regelgeving. Voor een
deel bestaan vaste overlegstructuren met uitvoerende organen. Om de
afstand tussen wetgeving en uitvoering te overbruggen kunnen panels
van uitvoerenden worden ingezet om de expertise en inzichten van
uitvoerende organen te benutten bij de voorbereiding van regelgeving.

3.11 Wegnemen van wettelijke belemmeringen voor samenwerking van
toezichthouders
Toezicht en handhaving vormen niet alleen het sluitstuk van wetgeving en
beleid, zij sluiten ook aan op het beleid dat met wetgeving wordt vormgegeven. Indien de overheid een beleid voorstaat dat ruimte biedt aan
burgers en waar mogelijk burgers zelf hun verantwoordelijkheid laat
nemen, gaat het niet aan dat diensten die toezicht houden op de uitvoering van regelgeving, de geboden ruimte vervolgens inperken door specifieke nadere regels die niet gerechtvaardigd worden door de noodzaak
van zekerheid en transparantie van beleid.
Selectief toezicht en selectieve handhaving houden in dat vertrouwen
wordt gegeven waar dat kan en dat het toezicht wordt geïntensiveerd
waar dat nodig is. Als veel risico bestaat dat de wet wordt overtreden,
wordt het toezicht geïntensiveerd.
Selectief toezicht wordt bevorderd als inspectiediensten nauwer samenwerken. Deze samenwerking is om een aantal redenen hard nodig:
– samenwerking leidt tot minder belasting van degenen op wie toezicht
wordt uitgeoefend (een uitbreiding van de een-loket gedachte op
toezichtrelaties);
– ter bevordering van efficiëncy van het toezicht zelf;
– ter bevordering van ketenafstemming (ketens van bijvoorbeeld productieve activiteiten (de voedselketen) waarop verschillende inspecties
op verschillende momenten toezicht uitoefenen).
Daarom zullen eventuele wettelijke belemmeringen voor samenwerking
tussen de inspecties onderling en met andere toezichthouders moeten
worden weggenomen als daarvoor onvoldoende grond is. Daarbij kan
worden gedacht aan gegevensuitwisseling, de mogelijkheid van eenmalige gegevensuitvraag (verplichting van bestuursorganen om gebruik te
maken van elkaars gegevens), opheffen van verschillen in sanctionering
en in bevoegdheden in verschillende wetten alsmede aan harmonisatie
van de verantwoordelijkheden ten aanzien van het beheer van de gegevens.

3.12 Invoering van een systeem van vaste verandermomenten
Dit project, dat in samenwerking met het Ministerie van Financiën (Regiegroep Regeldruk) wordt uitgevoerd, is erop gericht bedrijven en instellingen in een vroeg stadium en op een duidelijke wijze inzicht te geven in
de wet- en regelgeving die op hen van toepassing zal worden. Daarnaast

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 731, nr. 1

14

wordt gekeken hoe invulling kan worden gegeven aan de wens bedrijven
een redelijke termijn te geven zich op nieuwe wet- en regelgeving voor te
bereiden. Binnen het project zijn in dit kader drie met elkaar samenhangende elementen centraal gesteld, te weten:
– vaste inwerkingtredingdata voor wet- en regelgeving;
– een redelijke invoeringstermijn;
– tijdige en duidelijke informatievoorziening omtrent de in voorbereiding
zijnde wet- en regelgeving met effecten voor bedrijven en instellingen.
In 2007 is op een zevental wetgevingsdomeinen een pilot uitgevoerd die
in 2008 wordt geëvalueerd (zie Kamerstukken II 2006/07, 29 515, nr. 181).
Op basis van de resultaten van deze pilot wordt besloten over bredere
invoering. Bekeken wordt of ook mede-overheden met vaste verandermomenten voor hun regelgeving kunnen gaan werken.

3.13 Procesondersteuning door gebruik van standaarden in ICT-toepassingen (Legis)
Gebruik van standaarden in ICT-toepassingen kan de totstandkoming van
een wet integraal ondersteunen, van eerste concept tot consolidatie. Het
gaat dan om functionaliteiten als het redigeren van wetgeving (bijv. het
automatisch genereren van wijzigingswetten, aanbieden van sjablonen,
bewaken van nummering en verwijzingen), samen aan wetgeving werken
en inzicht in elkaars activiteiten (bijvoorbeeld om te voorkomen dat wetsvoorstellen elkaar in de wielen rijden met strijdige bepalingen), toegang
tot documenten (bijv. jurisprudentie en parlementaire geschiedenis) en
andere informatie/kennis, ondersteuning van de werkstroom, voortgangsbewaking, publicatie (voorontwerpen, consultatiedocumenten, Kamerstukken, bekendmaking) en het onderhoud van het wettenbestand (consolidatie, het markeren van ingetrokken of uitgewerkte wetten etc.). Ook een
goede en tijdige implementatie van Europese regelgeving (inzichtelijk
gemaakt door de i-Timer) en het inzicht in welke bepalingen in de nationale regelgeving van EU-herkomst zijn, kunnen hiermee worden ondersteund. Bestaande voorzieningen zoals geconsolideerde wetgeving op
www.wetten.nl (met verwijzing naar de Europese herkomst van nationale
bepalingen) parlementaire stukken op www.overheid.nl en jurisprudentie
op www.rechtspraak.nl en elektronische bekendmaking, kunnen hiermee
een plaats krijgen in het wetgevingsproces, waar ze nu veelal alleen de
uitkomst daarvan weergeven. De voordelen van deze integrale benadering
zijn betere benutting van de aanwezige kennis en daardoor betere wetgeving, een efficiënter en transparanter wetgevingsproces en lagere kosten.
Daarnaast biedt het gebruik van XML-standaarden (protocollen om
teksten te markeren, zodat ze zakkelijk digitaal te ordenen en doorzoeken
zijn) bij het opstellen van wetgeving de mogelijkheid om deze gemakkelijker te «vertalen» naar gegevens- en procesmodellen voor uitvoeringsorganisaties bij de overheid, maar ook voor doelgroepen in de samenleving. Als voorbeeld hiervan kan de Nederlandse XBRL-taxonomie worden
genoemd, die het opmaken van jaarrekeningen, belastingaangiftes en
statistieken direct vanuit de administratie van een ondernemer of zijn
accountant en op basis van de actuele regels ondersteunt. Ook kunnen
regels gemakkelijker worden vertaald naar informatie op maat voor doelgroepen (de geldende regels voor een bepaald object, een handeling of
een levensfase). Deze benadering krijgt vorm in het programma Legis.
Hiermee kan de band tussen wetgeving en uitvoering worden versterkt,
wat de uitvoerbaarheid zowel voor de overheid zelf als voor de samenleving ten goede komt. Dat draag bij aan een efficiëntere en effectievere
overheid en aan vermindering van regeldruk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 731, nr. 1

15

3.14 Verkenningen van de verhouding tussen Europese en nationale
rechtsstelsels
De verwevenheid van de Europese rechtsorde en de nationale rechtsorde
neemt nog steeds toe, ook op terreinen die lang niet door Europese
besluitvorming werden geraakt, zoals samenwerking op strafrechtelijk en
civielrechtelijk terrein. Deze verwevenheid betekent niet slechts dat de wet
moet voldoen aan Europese verplichtingen. Zij eist ook in toenemende
mate dat de gehanteerde systematiek van het wettelijke stelsel aansluit op
de Europese benadering, op straffe van gebrekkige implementatie. Nadere
verkenning op deze punten zal de wetgever in staat moeten stellen tot
meer beredeneerde keuzes bij de implementatie van Europese richtlijnen
en bij de vormgeving en herinrichting van zijn nationale stelsel. Daarbij
kan de vraag aan de orde zijn of het wenselijk is de nationale wet te
modelleren naar het Europese voorbeeld, maar ook – omgekeerd – of het
volgen van het Europese voorbeeld toepassing van nieuwe, aantrekkelijke
reguleringsmodedellen in de weg staat.
Een eerste verkenning betreft het milieurecht. Daarbij gaat het om de
verhouding tussen het nationale en het Europese milieurecht, de mate
van convergentie van beide stelsels en de vraag in hoeverre het Europese
model maatgevend moet zijn voor het nationale model. Kwesties van
uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid zijn daarbij uitdrukkelijk aan de
orde.

3.15 Nieuwe up to date vraagbaak «Europa en wetgeving» voor wetgevingsjuristen en beleidsmakers
Het hulpmiddel bij de implementatie van Europese regelgeving («de 101
praktijkvragen implementatie EG-besluiten» en Europese checklist) dateert
van 2001 en is niet meer up to date. Het huidige «Gereedschap voor de
wetgevingspraktijk» voor wat betreft de voorbereiding, de totstandkoming
en de implementatie van Europese regelgeving zal worden geactualiseerd
en aangepast aan de huidige stand van het Europese recht en de implementatiepraktijk.

3.16 Effectenanalyse van Europese voorstellen
De Raad van State heeft er in zijn advies in 6 december 2007 over de
concept-kabinetsreactie op het rapport van de Visitatiecommissie Juridische functie en Wetgeving «Met recht verbonden» op gewezen dat een
beoordeling van Europese voorstellen niet alléén moet plaatsvinden op de
wijze waarop nationale voorstellen worden beoordeeld. Ook de consequenties voor het nationale rechtssysteem moeten in kaart worden
gebracht. De Raad signaleert dat voorstellen tijdens de onderhandelingen
een andere kleur of lading kunnen krijgen. Vragen van noodzakelijkheid,
effectiviteit en subsidiariteit – moeten maatregelen worden genomen en
op welk niveau moeten zij worden genomen? – verdienen in een vroeg
stadium aandacht.
Vastgesteld moet worden dat bij de analyse van Europese voorstellen
vaak niet de voor nationale voorstellen gebruikelijke effectenbeoordeling
en afwegingskaders worden ingezet. Terecht wijst de Raad erop dat
hetzelfde geldt voor de beantwoording van vragen van uitvoerbaarheid en
inpassing in het nationale rechtsstelsel. In het begin van het traject en
tijdens de rit zal een zorgvuldige beoordeling en effectanalyse van Europese voorstellen, zoals bij nationale voorstellen, moeten plaatsvinden.
Mede als uitvoering van de aanbevelingen 7, 8, 9 en 22 van de visitatiecommissie zullen verder instrumenten worden ontwikkeld die vanaf het
eerste stadium van de onderhandelingen over een Europees voorstel
dwingen tot nadenken over de nationale consequenties van het voorstel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 731, nr. 1

16

Werkprogramma voor een integraal wetgevingsbeleid
A. Terughoudendheid met nieuwe wetgeving
• invoering integraal afwegingskader (vanaf 1 april 2008)
• invoering selectieve en geïntensiveerde wetgevingstoets (2008)
• ontwikkeling van een «objecttest» (2009)
• rijksbreed experiment met internetconsultatie (2009–2010)
B. Ruimte voor burgers, bedrijven en uitvoerders
• verkenningen naar bredere toepasbaarheid van private afspraken
(2008- 2011)
• wettelijke regeling van verantwoorde openbaarmaking (voorbereiding 2008)
• nieuwe rechtsfiguren en rechtsvormen in het maatschappelijk
domein (deze kabinetsperiode)
C. Betere uitvoering
• invoering vaste verandermomenten (gefaseerd vanaf 2008)
• «clearing house» voor wetsevaluatie (2009)
• het delen van ervaringen en best practices van dossierteams en
panels van uitvoerenden (deze kabinetsperiode)
• rijksbrede toepassing van startnotities met de keuze voor doel en
instrumenten en departementale toetspools (2009)
• wegnemen belemmeringen voor samenwerking door inspectiediensten (voorbereiding 2008)
D. Uitvoering programma Legis (ICT en wetgeving) (deze kabinetsperiode)
E. De betekenis van Europa
• onderzoek naar de betekenis van de Europese rechtsruimte voor de
inrichting van het nationale rechtsstelsel (deze kabinetsperiode)
• nieuwe vraagbaak Wetgeving en Europa (2008)
• effectenanalyse van Europese voorstellen (2009)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 731, nr. 1

17