Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

31 409

Zee- en binnenvaart

Nr. 152

BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN MILIEU
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 24 maart 2017
In vervolg op mijn toezegging tijdens het Algemeen Overleg Scheepvaart
op 2 februari 2017 (Kamerstuk 31 409, nr. 150), stuur ik u hierbij een brief
over de transparantie van de binnenvaartmarkt, inclusief een benchmark
en een juridische analyse. Tijdens het AO op 2 februari heeft het lid Van
Helvert (CDA) de transparantie in de binnenvaartmarkt aangemerkt als
onvoldoende. Dit zou terug te voeren zijn op de onduidelijke positie van
de bevrachter, omdat deze dubbele kosten – zowel richting verlader als
richting vervoerder – in rekening kan brengen. Het lid Van Helvert heeft
tijdens het AO gepleit voor een wettelijke regeling van de positie van de
bevrachter op de binnenvaartmarkt, analoog aan regelingen in de markt
van koopwoningen alsook in de verzekeringsmarkt.
Met deze brief geef ik tevens invulling aan de motie van de leden Van
Helvert (CDA) en Smaling (SP), Kamerstuk 31 409, nr. 137. Deze motie gaat
uit van de presumptie dat de taken, verantwoordelijkheden en rollen van
schippers, bevrachters en verladers in de binnenvaart niet transparant
zijn, en dat niet uitgesloten is dat bevrachters voor meerdere partijen
werkzaamheden verrichten, en verzoekt de regering om de Kamer te
informeren over de aard van de problematiek en daarbij aan te geven of
de regering bereid is om een wettelijke regeling aan de Kamer voor te
leggen.
Benchmark markttransparantie binnenvaart
In de onderstaande benchmark met betrekking tot de markttransparantie
in de binnenvaart, de rol van de tussenpersoon hierin en wettelijke
regelingen ter zake, zijn de volgende vergelijkingen gemaakt:
− met (zeven) relevante andere sectoren;
− tussen deelsectoren in de binnenvaart;
− met omringende binnenvaartlanden.

kst-31409-152
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 409, nr. 152

1

Markttransparantie binnenvaart in vergelijking andere sectoren
In vervolg op het AO zee- en binnenvaart op 6 februari 2013 (Kamerstuk
31 409, nr. 52) heeft onderzoeksbureau Panteia in mijn opdracht een
studie verricht naar de markttransparantie in de binnenvaart. In dit
onderzoek is een vergelijking gemaakt met zeven andere sectoren, te
weten goederenwegvervoer, luchtvracht, short sea shipping, goederenspoorvervoer, aardappelsector, visserij en particuliere verzekeringsmarkt.
Gekeken is onder meer naar (wettelijke) regelingen, arrangementen en
ontwikkelingen in relatie tot markttransparantie in de sectoren.
Het rapport «Markttransparantie en de rol van tussenpersonen in andere
sectoren ter inspiratie voor de binnenvaart» en mijn conclusies hierbij heb
ik uw Kamer toegezonden bij brief van 15 oktober 2013 (Kamerstuk
30 523, nr. 80). Voor de onderbouwing van mijn standpunt hieronder zal ik
op meerdere plaatsen gebruikmaken van dit rapport. De uitkomsten van
de studie zijn samengevat in de bijlage1.
Rol tussenpersonen op deelmarkten deelsectoren in de binnenvaart
Uit het onderzoeksrapport van Panteia komt naar voren dat de rol en
betekenis van een tussenpersoon in de diverse segmenten van de
binnenvaart sterk uiteenloopt. De bevrachter vervult vooral een rol in het
vervoerssegment droge bulk lading, waaronder zand en grind, agribulk en
ertsen en kolen. In andere segmenten, te weten vervoer van containers,
aardolie- en chemische producten, spelen tussenpersonen geen of een
beperkte rol.
In het containervervoer en de tankvaart hebben vervoerders vaker een
eigen walorganisatie georganiseerd die zich richt op acquisitie en is de rol
van tussenpersonen veel beperkter of afwezig. Vervoer per binnenvaart
vindt in deze deelmarkten vooral plaats op basis van «time charters» of
lange termijn contracten.
Vooral in de traditionele vervoerssegment droge bulk lading, ofwel de
deelmarkten zand en grind, agribulk, en ertsen en kolen is sprake van
onevenwichtigheid tussen vraag- en aanbodkant. Dat wil zeggen dat
tegenover een klein aantal grote vragers van transportdiensten een groot
aantal versnipperde kleine aanbieders van diensten staat, waarbij de
vraag gekanaliseerd wordt via een beperkt aantal tussenpersonen. In deze
deelmarkten is de spotmarkt dominant.
Relevante wettelijke regelingen in omringende binnenvaartlanden
In de andere lidstaten van de Centrale Commissie voor de Rijnvaart, te
weten België, Duitsland, Frankrijk en Zwitserland, bestaan naar mij
bekend geen wettelijke regelingen rondom de rol en positie van de
bevrachter.
Relevant in dit verband is wel de wettelijke regeling die in 2014 in België
getroffen is om het varen onder de kostprijs te verbieden. Deze regeling
beoogt direct het primaire prijsvormingsproces op de spotmarkt te
beïnvloeden. Naar mij bekend is tot nu toe nog geen beroep gedaan op
deze regeling bij de rechter. Ik zie hierin een bevestiging van mijn
standpunt dat een dergelijke regeling niet effectief is.
Afweging beleid en regelgeving rol bevrachter
Aan een besluit over het al dan niet treffen van een wettelijke regeling, in
dit geval ten aanzien van de rol van de bevrachter in de binnenvaartmarkt,
gaat de beantwoording van de volgende vragen vooraf:
− wat is het probleem dat om oplossing vraagt?
1

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 409, nr. 152

2

− wat is het beoogde doel van een wettelijke regeling?
− wat rechtvaardigt overheidsinterventie in de vorm van een wettelijke
regeling?
− welke effecten en neveneffecten zijn te verwachten van een wettelijke
regeling, en
− welke alternatieve instrumenten zijn beschikbaar?
Hieronder ga ik achtereenvolgens in op deze vragen.
Functioneren van de binnenvaartmarkt
Over de vraag welk probleem precies oplossing behoeft, merk ik het
volgende op.
Uit het in 2013 door Panteia uitgevoerde onderzoek komt naar voren dat
ook in de bestudeerde vergelijkingsbranches de transparantie in de markt
veelal beperkt is en dat tussenpersonen nodig zijn om vraag en aanbod te
matchen. In deze branches is eveneens vaak sprake van informatieasymmetrie, zeker voor spelers die vergelijkbaar zijn met de binnenvaartschippers in het segment droge bulk lading. Een duidelijk voorbeeld
hiervan is de marktpositie van de eigen rijders in het goederenvervoer
over de weg. Volledige transparantie is volgens Panteia waarschijnlijk ook
niet denkbaar. Uit het onderzoek blijkt voorts dat effecten van markttransparantie op de werking van de markt moeilijk direct uit de voorbeeldbranches af te leiden zijn.
De overcapaciteit waarvan sinds 2008 sprake is in de binnenvaart en die
zich concentreert in het droge lading segment, verzwakt nog verder de
onderhandelingspositie van de individuele scheepseigenaar, resulterend
in lage prijzen en winstmarges. In deze omstandigheden kan alleen laag
water een tijdelijke verbetering van het inkomen van scheepseigenaren
opleveren.
Ik onderken dat in delen van de binnenvaartmarkt de bevrachter meerdere
rollen naast elkaar kan vervullen. Een bevrachter kan voor een verlader
bemiddelingsdiensten verrichten en contracten afsluiten met een eigenaar
van een binnenvaartschip. De bevrachter treedt hier dus op als makelaar.
Ook kan een verlader contracten afsluiten met een bevrachter, die
vervolgens weer contracten afsluit met een vervoerder in de binnenvaart.
In dit geval neemt de bevrachter de rol aan van verlader. In belangrijke
delen van de binnenvaartmarkt is evenwel een ander patroon dominant:
hierin sluiten verladers rechtstreeks contracten af met binnenvaartschippers, zonder tussenkomst van een bevrachter. In een markt van vrije
ondernemers zijn beslissingen over het inschakelen van een bemiddelaar
aan de verlader resp. de vervoerder.
Voorts onderken ik dat vooral in het vervoerssegment droge bulk lading
sprake kan zijn van informatieasymmetrie tussen vrager en aanbieder, i.c.
bevrachter en vervoerder. Marktplaatsen zoals Bargelink ondersteunen het
matchen van vraag en aanbod, waarbij verladers eventueel rechtstreeks
met individuele binnenvaartondernemers zaken kunnen doen.
De eerste vraag die gesteld moet worden bij de afweging van nut en
noodzaak van regelgeving ter zake, is of een dubbele rol van de
bevrachter en voorkomende informatieasymmetrie tot urgente problemen
leidt in het functioneren van de markt. Voor het laatste heb ik vooralsnog
geen indicaties. Uit het bovenstaande blijkt bovendien dat er alternatieve
middelen zijn om onevenwichtige verhoudingen en voorkomende
informatieasymmetrie op segmenten van de binnenvaartmarkt te
verminderen of op te lossen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 409, nr. 152

3

Rechtvaardiging van overheidsinterventie
Het treffen van een wettelijke regeling vereist vervolgens een heldere
omschrijving van het doel hiervan.
Overheidsinterventie in de vorm van een wettelijke regeling op de markt
van koopwoningen en ook op de particuliere verzekeringsmarkt is
gebaseerd op een publiek belang, te weten consumentenbescherming. De
gesignaleerde intransparantie op de binnenvaartmarkt betreft niet een
consumenten-producentenrelatie, maar een producentenproducentenrelatie. Vooralsnog staat mij het publieke belang van een
wettelijke regeling van de bevrachtersrol niet duidelijk voor ogen. Dit
geldt temeer omdat er andere mogelijkheden zijn voor de vervoerders om
tegenwicht aan bevrachters te bieden, zoals het aangaan van samenwerkingsverbanden.
Overigens geldt voor de relatie tussen bevrachter en vervoerder in
reguliere gevallen het overeenkomstenrecht uit het Burgerlijk Wetboek.
Verwachte effecten en neveneffecten van een wettelijke regeling
Een andere conclusie uit het rapport van Panteia is dat volledige markttransparantie mogelijk niet wenselijk is in een marktsegment als de droge
bulk lading in de binnenvaart. Volledige transparantie kan er namelijk toe
leiden dat een beperkt aantal vragers (bevrachters) makkelijk hun gedrag
onderling kan afstemmen tegenover een veel groter aantal aanbieders
(binnenvaartondernemingen). Toegenomen transparantie kan in dat geval
leiden tot onderlinge afstemming van het gedrag van bevrachters,
waardoor de markt juist minder goed gaat werken. In de meeste verregaande vorm kan hierbij zelfs sprake zijn van een overtreding van het
kartelverbod in het Europese en/of nationale mededingingsrecht.
Een aandachtspunt is voorts of verdergaande regulering van de rol van de
bevrachter ertoe kan leiden dat in de relatie tussen verlader en vervoerder
gedragspatronen ontwikkeld gaan worden om – nieuwe – regelgeving te
ontwijken. Daarmee zou de markttransparantie niet groter worden, maar
kleiner.
Als effect van een wettelijke regeling verwacht ik voorts dat de bestaande
onevenwichtige verhoudingen in het segment droge bulk lading slechts
bestendigd worden. De gefragmenteerde aanbodzijde in de vorm van een
groot aantal kleine aanbieders staat tegenover een meer geconcentreerde
vraagzijde in de vorm van een beperkt aantal bevrachters. Een wettelijke
regeling zou leiden tot een bevestiging van de status quo in de binnenvaart, en wordt aldus een belemmering voor meer effectieve oplossingen.
Alles bijeengenomen is een reëel risico dat een wettelijke regeling de
markttransparantie niet vergroot, maar eerder de bestaande onevenwichtigheid in stand houdt of zelfs vergroot.
Alternatieve instrumenten
Laatste vraag is welke alternatieve instrumenten beschikbaar zijn om de
gesignaleerde marktintransparantie te verminderen. Alleen al uit het
gegeven dat de marktintransparantie zich concentreert in het segment
droge bulk lading, is af te leiden dat de gesignaleerde onduidelijkheid in
de rolverdeling op de binnenvaartmarkt niet een noodzakelijk gegeven is,
maar direct samenhangt met de verhoudingen tussen aantallen en
schaalgrootte van vragers en aanbieders.
Alvorens een wettelijke regeling te overwegen, zijn alternatieven in beeld
te brengen die de gesignaleerde onduidelijkheid kunnen verminderen of
zelfs wegnemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 409, nr. 152

4

De aanbevelingen van Panteia op dit punt gaan in de richting van
schaalvergroting aan de aanbodkant van het vervoer, samenwerking van
vervoerders bijvoorbeeld in coöperaties, betere informatieverstrekking en
-uitwisseling, en gebruik van marktplaatsen op internet. Al deze mogelijkheden liggen binnen het bereik van vervoerders. Vooral coöperatievorming kan naar mijn oordeel in de deelmarkt droge bulk lading van
grote betekenis zijn, omdat hierin volledige integratie van de vervoerdersen bevrachtersfunctie te realiseren is. In coöperaties hoeven vervoerders
en bevrachters niet meer tegenover elkaar te staan, maar kunnen deze
rollen onderdeel van één organisatorische en commerciële eenheid
vormen.
Daarom heb ik de afgelopen jaren zowel tijdens algemene overleggen met
uw Kamer, alsook in correspondentie aan uw Kamer, gewezen op de mijns
inziens bestaande urgentie van schaalvergroting en samenwerking in de
binnenvaart. Ook het in mijn opdracht door STC-Nestra B.V. en Maverick
Advocaten N.V. opgestelde rapport «Versterking van de marktstructuur in
de binnenvaart», toegezonden aan uw Kamer per brief d.d. 23 maart 2015,
wijst op de noodzaak van samenwerking (Kamerstuk 31 409, nr. 79). In dit
rapport zijn tevens de juridische mogelijkheden voor samenwerking
geschetst. Het is aan de ondernemers in de binnenvaart om op deze
suggestie in te gaan.
Juridische kaders
Zoals hierboven beschreven, zie ik geen aanleiding tot het opstellen van
een wettelijke regeling. Binnen het huidige wettelijke kader is er ook geen
grondslag te vinden voor het regelen van de relatie tussen bevrachter en
verlader.
Indien het al wenselijk zou zijn een en ander te regelen middels een
algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling, is dit
binnen het huidige kader niet mogelijk.
Rondetafelgesprek Beprijzing en Markt Binnenvaart
Omdat dit in het betoog van het lid Van Helvert tijdens het AO op
2 februari 2017 (Kamerstuk 31 409, nr. 52) een zwaar gewicht had, wil ik
nog ingaan op de opstelling van de Autoriteit Consument & Markt (ACM)
in dit dossier.
Tijdens het AO verwees het lid Van Helvert naar uitlatingen van de ACM
tijdens het Rondetafelgesprek over markt en beprijzing in de binnenvaart
op 30 november 2016. Het lid Van Helvert gaf hierbij aan dat deze
uitlatingen te lezen zijn in het verslag van deze bijeenkomst. Volgens het
lid Van Helvert zou uit de inbreng van de ACM bij deze gelegenheid af te
leiden zijn dat verdergaande marktregulering mogelijk is.
Uit navraag bij uw Kamer is gebleken dat van het Rondetafelgesprek geen
verslag beschikbaar is. Ik heb ook navraag gedaan bij de ACM over de
inbreng van toezichthouder bij deze gelegenheid. Samenvattend komt het
er op neer dat de ACM op 30 november jl. gewezen heeft op de mogelijkheden van samenwerking en schaalvergroting, door middel van coöperaties of fusies etc., binnen de kaders van de – Europese en nationale –
mededingingsrechtelijke kaders. Voor een beschrijving van deze kaders
verwees de ACM naar het hierboven reeds aangehaalde rapport van
STC-Nestra B.V. en Maverick Advocaten N.V.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 409, nr. 152

5

Rolverdeling op de binnenvaartmarkt ook in omgekeerde richting
variabel
Hierboven is al geconstateerd dat de rolverdeling tussen verlader,
bevrachter en vervoerder op de binnenvaartmarkt voor de verschillende
vervoerssegmenten uiteenloopt. Er is sprake van een variabiliteit in rollen,
die inherent is aan de dynamiek van een vrije markt. Dit betekent dat de
omgekeerde beweging evenzeer mogelijk is: in beginsel kunnen
vervoerders ook in het segment droge bulk lading de bevrachtersfunctie
naar zich toe trekken en direct contracten afsluiten met verladers. Er is
hiervoor in de praktijk één belangrijke belemmering, te weten de
fragmentatie van de aanbodzijde. Indien binnenvaartondernemers in het
segment droge bulk lading tot schaalvergroting zouden komen, bijvoorbeeld door samenwerkingsverbanden aan te gaan in coöperatievormen
waarvan ook de bevrachting integraal onderdeel uitmaakt, zou de
spanning tussen het verdienmodel van bevrachters en dat van
vervoerders opgelost zijn.
Conclusies
Mijn conclusies naar aanleiding van bovenstaande vat ik als volgt samen.
Naar mijn oordeel zijn nut en noodzaak van een wettelijke regeling van de
rol en positie van de bevrachter op de binnenvaartmarkt onvoldoende te
onderbouwen. Een duidelijk publiek belang van een dergelijke regeling
heb ik vooralsnog niet kunnen herkennen.
Een effectieve oplossing van de onbalans in het segment droge bulk
lading op de binnenvaartmarkt ligt niet in een verdergaande wettelijke
regulering van de rol van bevrachter, maar in een herschikking van de
aanbodkant van de binnenvaartmarkt. Met name de integratie van de
vervoerders- en de bevrachtersfunctie in coöperaties kan de spanning
tussen het verdienmodel van beide rollen opheffen. Een wettelijke
regeling zou slechts de relaties uit het verleden in de binnenvaartmarkt
bevestigen. En dat terwijl juist nu behoefte is aan een binnenvaartsector
die voldoende uitgerust is om de uitdagingen van de toekomst aan te
gaan.
Schaalvergroting en samenwerking tussen vervoerders en integratie met
de bevrachtersrol zouden overigens niet alleen de onevenwichtigheid in
marktverhoudingen in het segment droge bulk lading in de binnenvaart
verminderen of opheffen. Vorming van coöperaties – waarbinnen
ondernemers een zekere zelfstandigheid kunnen behouden – is ook van
groot belang vanuit andere motieven. Bijvoorbeeld zouden hiermee
investeringen in vergroening van de binnenvaartvloot en financiering
hiervan makkelijker mogelijk worden. Ook zou hiermee de ruimte vergroot
worden voor innovatie van dienstverlening in antwoord op nieuwe
verladerseisen, bijv. het aanbieden van andere logistieke diensten als
onderdeel van multimodaal vervoer. Voorts zouden langs deze weg
loopbaanmogelijkheden vergroot kunnen worden, die het werken in de
binnenvaart aantrekkelijker maken voor jonge mensen. En tenslotte
zouden schaalvergroting en samenwerking ruimere mogelijkheden bieden
om in perioden van terugvallende vraag de inzet van vervoerscapaciteit te
managen.
Een versterking van de structuur van de sector zou op lange termijn de
positie van de modaliteit binnenvaart in de logistieke keten kunnen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 409, nr. 152

6

zekerstellen. Dit acht ik niet alleen van groot belang voor de bereikbaarheid van ons land, maar ook voor de duurzaamheid en veiligheid van
het nationale vervoerssysteem.
De Minister van Infrastructuur en Milieu,
M.H. Schultz van Haegen-Maas Geesteranus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 409, nr. 152

7