2014D31300

INBRENG VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG
De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken heeft enkele vragen en
opmerkingen over de brief van de Ministers van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties en van Veiligheid en Justitie van 26 juni 2014 over de
splitsing van de Raad van State en samenvoeging van de drie hoogste
bestuursrechters (Kamerstuk 29 279, nr. 200).
De voorzitter van de commissie,
Berndsen – Jansen
De waarnemend griffier van de commissie,
Hendrickx

nds-tk-2014D31300

1

1. Algemeen
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van de brief van de Ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Veiligheid en Justitie inzake het functioneel scheiden van de
adviserende en de rechtsprekende taken van de Raad van State en de
overige voorstellen met betrekking tot de bestuursrechtspraak.
Allereerst merken de leden van de VVD-fractie op dat zij een voorstander
zijn van het scheiden van de adviserende en rechtsprekende taken van de
Raad van State, omdat vanuit principieel oogpunt deze taken niet in één
orgaan moeten zijn ondergebracht. Zij constateren dat ook de regering het
belang van het functioneel scheiden van deze taken onderschrijft. Daartoe
doet de regering een aantal voorstellen. De leden van de VVD-fractie
beschouwen deze voorstellen als een stap in de goede richting van het
verder scheiden van de taken van de Raad van State. Een eerste stap in de
ontwikkeling van het bestuursrecht is nu gezet. De voorstellen zijn een
verbetering van de huidige situatie en daarom spreken de leden van de
VVD-fractie daarvoor hun steun uit. Op termijn zijn, naar de mening van
deze leden, nieuwe stappen niet ondenkbaar. Maar het is nu eerst zaak om
– zodra de voorstellen wettelijk zijn verankerd – ervaring op te doen,
voordat vervolgstappen aan de orde zijn.
De leden van de VVD-fractie willen in het vervolg van hun inbreng de
regering graag een aantal vragen stellen.
De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennis genomen
van het voornemen om uitvoering te geven aan de passage uit het
Regeerakkoord ten aanzien van de splitsing van de Raad van State en het
samenvoegen van de bestuursrechtspraak. Deze leden kunnen zich vinden
in de uitgangspunten van de regering en de in de voorliggende brief
voorgestelde richting. Zij zien de uitwerking daarvan in een wetsvoorstel
graag tegemoet. De leden van de PvdA-fractie hebben nog enkele vragen.
De leden van de SP-fractie hebben met enige teleurstelling kennis
genomen van de brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties en de Minister van Veiligheid en Justitie over de
splitsing van de Raad van State en de samenvoeging van drie hoogste
bestuursrechters. Weliswaar worden er maatregelen aangekondigd om de
adviserende en rechtsprekende taken van de Raad van State functioneel te
scheiden, maar de Raad van State zal met rechtspraak belast blijven. Dit is
een merkwaardige en teleurstellende uitwerking van dit onderdeel van het
Regeerakkoord, en zelfs niet in overeen-stemming met de aangenomen
motie-Taverne c.s. (TK 33 000 VII, nr. 54).
De leden van de SP-fractie hadden tenminste gehoopt dat als einddoel
zou worden gesproken over het op termijn weghalen van de rechtsprekende taak bij de Raad van State. Dat dit niet gebeurt, is teleurstellend.
De leden van de SP-fractie wijzen op de aangenomen motie, ondertekend
door de VVD, PvdA, SP en D66, met het uitdrukkelijke verzoek aan de
regering de rechtsprekende taak van de Raad van State elders onder te
brengen. De leden van de SP-fractie concluderen dat deze motie door de
regering dus kennelijk niet wordt uitgevoerd, en vinden dat kwalijk.
Waarom wordt de motie niet uitgevoerd?
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van de brief van de regering over de voorgenomen verdere functionele
scheiding van taken binnen de Raad van State alsmede de opheffing van
de Centrale Raad van Beroep (CRvB) en het College van Beroep voor het
bedrijfsleven (CBb). Deze leden onderschrijven de wens om, uit het
oogpunt van rechtseenheid en overzichtelijkheid van het stelsel van
bestuursrechtspraak, te komen tot een concentratie van de bestuursrechtspraak.

2

De leden van de D66-fractie hebben met enige verbazing kennisgenomen
van het voorstel van de regering om de Afdeling advisering functioneel te
scheiden van de Afdeling bestuursrechtspraak, en van het voorstel met
betrekking tot de opheffing van de Centrale Raad van Beroep en het
College van Beroep voor het bedrijfsleven. Deze leden waarderen de inzet
van de regering om het bestaande stelsel tegen het licht te houden en te
bezien waar kwalitatieve verbeteringen mogelijk zijn. Dit ondanks de hoge
kwaliteit die momenteel al wordt geleverd met de betreffende rechtspraak. Over de gemaakte keuzes, die in de onderhavige brief zijn
aangekondigd, hebben zij evenwel nog de nodige vragen.
De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennis genomen
van de brief van de regering over het voornemen om de bestuursrechtspraak samen te voegen. Zij hebben bij dit voornemen de nodige vragen.
2. Consultatie
De leden van de SP-fractie constateren dat de passage die in het regeerakkoord is opgenomen over een splitsing van de Raad van State, van begin
af aan vragen heeft opgeroepen hoe die moest worden gelezen: «De Raad
van State wordt gesplitst in een rechtsprekend deel en een adviserend
deel. Het rechtsprekende gedeelte wordt samengevoegd met de Centrale
Raad van Beroep en het College van Beroep voor het Bedrijfsleven».
Daarom hebben de aan het woord zijnde leden enkele vragen over het
proces, over de wijze waarop dit onderdeel van het regeerakkoord nu is
uitgewerkt in de brief van de regering.
Met wie is hierover allemaal gesproken? Welke belanghebbenden zijn
gecon-sulteerd? Wat waren hun posities? Naar wie is er uiteindelijk
geluisterd? En kan uitgebreid gereageerd worden op het standpunt van de
Centrale Raad van Beroep die deze op 7 juli 2014 in een brief heeft
verzonden aan de verantwoordelijke bewindspersonen?
De leden van de SP-fractie vragen de regering transparant te zijn over de
wijze waarop men tot de beslissing is gekomen dat de rechtsprekende
taak bij de Raad van State zou moeten blijven horen.
De leden van de D66-fractie merken op dat de gerechtsvergadering van de
Centrale Raad van Beroep de stellige indruk heeft dat de kabinetsvoorstellen «veel meer zijn ingegeven door de noodzaak om te komen tot een
politiek compromis dan door principiële overwegingen over en een
coherentie visie op de positionering van de bestuursrechtspraak in het
staatbestel». Wat is de reactie van de regering daarop? De D66-fractie
leest voorts in de reactie van de Centrale Raad van Beroep dat met het
voorliggende kabinetsvoorstel, waarbij de rechtsmacht van de Centrale
Raad over vier gerechtshoven zou worden verdeeld, leidt tot een
significante achteruitgang in de rechtseenheid, leidt tot rechtsonzekerheid
voor de uitvoeringspraktijk en de wetgever, langer durende procedures en
hogere kosten, en het verloren gaan van bestaande specialisaties en
bestaande hoogwaardige kwaliteitsinfrastructuur met grote negatieve
gevolgen voor de kwaliteit van de rechtspraak op deze terreinen van het
bestuursrecht. Wat is de reactie van de regering op deze verontrustende
conclusies van de Centrale Raad?
Het College van Beroep voor het Bedrijfsleven voelt zich overvallen door
de regeringsvoorstel. De leden van de D66-fractie vragen zich af in
hoeverre het voorstel zoals dat in de contourenbrief uiteen wordt gezet,
door de regering is voorgelegd en besproken met de betrokkenen en op
welk moment? Kan de regering bovendien in reactie op de brief van het
College aangeven wat de inhoudelijke en rechtsstatelijke motivering is om
economische bestuurs-rechtspraak onder te brengen bij de Raad van
State?

3

3. Kosten van splitsing
Maatschappelijke kosten
De regering stelt, zo lezen de leden van de VVD-fractie, dat het elders
onderbrengen van de rechtsprekende taak van de Raad van State leidt tot
aanzienlijk hogere maatschappelijke kosten. Deze leden vragen de
regering dit nader te onderbouwen. Wat zijn die hogere maatschappelijke
kosten, zo vragen zij.
De leden van de SP-fractie begrijpen niet goed waarop de regering de
stelling baseert dat het elders onderbrengen van de rechtsprekende taak
van de Raad van State tot aanzienlijk hogere maatschappelijke kosten zou
leiden. Welke berekeningen zijn hiertoe gemaakt? Hoeveel hoger zijn die
kosten dan?
In het regeerakkoord lezen de leden van de D66-fractie dat de Raad van
State wordt «gesplitst» in een rechtsprekend deel en een adviserend deel.
Daarna zou het rechtsprekende deel worden samengevoegd met de
Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven. De nu voorliggende contourenbrief gaat uit van een geheel andere
invulling. Kan de regering toelichten op grond van welke gewijzigde
veronderstellingen ervoor gekozen is af te wijken van de in het regeerakkoord neergelegde ambitie?
De leden van de SGP-fractie vragen naar de consequenties van splitsing
van de Raad van State, zoals de regering die voor ogen heeft. Wat
betekent dit voor de kwaliteit van het werk van zowel de Afdeling
advisering als van de Afdeling rechtspraak? In hoeverre is er als gevolg
van deze splitsing een extra investering nodig in de kwaliteit van beide
afdelingen?
Specifieke kosten
Voorts constateren de leden van de VVD-fractie dat wordt voorgesteld bij
de begroting van de Raad van State een uitsplitsing te maken van de
kosten voor wetgevingsadvisering en de kosten voor bestuursrechtspraak.
Dat vergt geen wetswijziging. Deze leden vragen zich af wanneer die
uitsplitsing van de kosten zal zijn geregeld. Met andere woorden, In welk
begrotingsjaar zal daar voor het eerst sprake van zijn?
De leden van de D66-fractie vragen de regering in hoeverre deze verwacht
en nastreeft dat dit voorstel budgetneutraal kan worden uitgevoerd.
4. Vervallen van de mogelijkheid van dubbelbenoemingen
De regering geeft aan, zo lezen de leden van de VVD-fractie, «in ieder
geval» een aantal maatregelen te treffen met betrekking tot het functioneel scheiden van de twee taken van de Raad van State. Kan worden
aangegeven aan welke andere maatregelen wordt gedacht, zo vragen
deze leden.
Voorts vragen zij de regering concreter aan te geven hoe vorm wordt
gegeven aan de scheiding van de adviserende en rechtsprekende taken
van de Raad van State. Is er overigens nagedacht over een overgangsregeling? Zo ja, hoe komt die er uit te zien?
De regering stelt voor om de bestaande wettelijke mogelijkheid dat
maximaal tien leden van de Raad van State of staatsraden zitting kunnen
hebben in beide Afdelingen wordt beëindigd met als gevolg dat leden van
de Afdeling Bestuursrechtspraak niet langer een adviserende functie
kunnen hebben. De leden van de VVD-fractie vragen de regering aan te

4

geven wat in de nieuwe structuur de positie en de rol van de leden van de
Raad van State zullen zijn. Kunnen de leden van de Raad van State straks
zitting hebben in de Afdeling Advisering? Kortom, hoe zal de relatie
tussen de leden van de Raad van State en de Afdeling Advisering van de
Raad van State zijn?
De leden van de SP-fractie vinden het terecht dat de regering voorstelt dat
er een einde komt aan dubbelbenoemingen. Lidmaatschap van beide
Afdelingen is niet langer mogelijk. Dat is een oud SP-voorstel. Maar liever
zouden de leden van de SP-fractie een stap verder gaan, namelijk de
rechtsprekende taak geheel weghalen bij de Raad van State. Waarom
wordt die stap niet gezet? Is dit nog een begaanbare weg voor de regering
voor de langere termijn?
De leden van de SP-fractie zijn al jaren, en nu nog steeds, principieel van
mening dat de wetgevingsadviserende en rechtsprekende taken niet in
één orgaan ondergebracht behoren te zijn. De Raad van State is immers
de belangrijkste adviseur van de regering. Deze raad is ook hoogste
bestuursrechter als mensen problemen hebben met de overheid. Dit kan
leiden tot de schijn van partijdigheid. Zowel adviseren als recht spreken,
dat past slecht bij elkaar. Vermenging van taken verdraagt zich volgens de
leden van de SP-fractie slecht met de eisen van onpartijdigheid en
onafhankelijkheid van de rechtspraak. Een echte splitsing van taken ligt
veel meer in de rede. Is de regering dat ten principale met deze leden
eens? Is nu, met de brief van de regering, gekozen voor een minder
vergaande («second best»?) oplossing? Graag ontvangen deze leden een
reactie hierop.
De leden van de CDA-fractie constateren, dat de regering de principiële
stellingname van de motie-Taverne c.s. (TK 33 000 VII nr. 54) beantwoordt
met een pragmatisch betoog. Deze leden zijn er nog niet van overtuigd,
dat de mogelijkheid van een beperkt aantal «dubbelbenoemingen»
geschrapt moet worden. De wet herstructurering Raad van State, die in
2010 in werking getreden is, ging immers uit van de wenselijkheid om de
beide hoofdfuncties van de Raad organisatorisch scherper te onderscheiden, maar binnen de institutionele eenheid van de Raad.
Deze leden vragen de regering nader te motiveren, waarom de institutionele vormgeving die in de Tweede en Eerste Kamer in 2009 en 2010
met algemene stemmen werd aanvaard, nu niet meer voldoet. Deze leden
nodigen de regering uit een staatsrechtelijke beschouwing te geven op dit
punt, maar ook aan te geven hoe de herstructurering van de Raad van
State in de praktijk heeft gefunctioneerd. Deze leden zijn van mening, dat
de besluitvorming in het parlement niet het karakter heeft van een
academisch debat onder staatsrechtgeleerden. Een oplossing voor het
«principiële ongemak» met de huidige situatie mag naar het oordeel van
deze leden niet leiden tot een kostbare reorganisatie.
Dit voorstel komt betrekkelijk kort na de herziening van de Wet op de Raad
van State, en de leden van de SGP-fractie vonden destijds dat dat voorstel
evenwichtig was, omdat enerzijds recht werd gedaan aan de voordelen
van het samengaan van de adviserende en rechtsprekende taken van de
Raad en anderzijds aan de waarborging van de onafhankelijkheid en
onpartijdigheid. Zij vragen zich af wat er in de afgelopen jaren precies is
veranderd, zodat een splitsing van de Raad noodzakelijk zou zijn. Het valt
op dat in de brief van de regering geen argumenten worden genoemd
waarom de destijds gekozen oplossing niet afdoende zou zijn. Welke
concrete problemen zijn er sindsdien ontstaan?

5

5. Vertrouwen en externe herkenbaarheid
De regering geeft voorts aan dat in de presentatie naar het publiek toe de
scheiding tussen de wetgevingsadvisering en de bestuursrechtspraak
zichtbaar zal zijn. Kan de regering reeds nu aangeven waar aan wordt
gedacht, zo vragen de leden van de VVD-fractie.
De leden van de SP-fractie zijn van mening dat we zuinig moeten zijn op
het vertrouwen van de burger in de rechtspraak. De hoogste bestuursrechter zou wat de leden van de SP-fractie betreft dan ook niet moeten
oordelen over het handelen van de overheid. Het zou beter zijn om deze
rechtspraak onder te brengen bij de rechterlijke macht. Iedere schijn van
afhankelijkheid en partijdigheid moet immers vermeden worden. Hoe ziet
de regering het vertrouwen van de burger in de rechtspraak? Zou dat
vertrouwen niet toe kunnen nemen indien de rechtsprekende taak weg
zou worden gehaald bij de Raad van State?
De leden van de SP-fractie wijzen er op dat de Raad voor de rechtspraak
er eerder op heeft gewezen dat een vermenging van adviserende en
rechtsprekende taken afbreuk kan doen aan de onafhankelijkheid die voor
rechtspraak vereist is. Staatsrechtelijk en rechtsstatelijk is dat niet
helemaal zuiver. Hoe ziet de regering dit?
De regering spreekt over het vertrouwen dat burgers moeten kunnen
stellen in de rechtspraak bij de Raad van State. De leden van de
SGP-fractie vragen zich af op welke wijze er op dit moment géén
vertrouwen zou kunnen zijn in de rechtspraak bij de Raad van State. Is het
vertrouwen in de Raad van State minder groot dan het vertrouwen in
andere rechterlijke instanties?
6. Terminologie
Overigens is het de leden van de VVD-fractie opgevallen, dat de wet
enerzijds spreekt van de «voorzitter» van de Raad van State en anderzijds
de «vicepresident», dus niet de «vicevoorzitter». Hoe valt dit verschil in
terminologie te verklaren? Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een
reactie van de regering.
7. Competentieverdeling en bevordering van rechtseenheid
Als het gaat om de bestuursrechtspraak wordt de rechtsmacht van de
Centrale Raad van Beroep ondergebracht bij de gewone rechterlijke macht
en wordt de rechtsmacht van het College van Beroep voor het bedrijfsleven ondergebracht bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van
State. Dit betekent dat straks zowel de Hoge Raad als de Afdeling
Bestuursrechtspraak van de Raad van State fungeren als hoogste
bestuursrechter. De leden van de VVD-fractie vragen de regering in te
gaan op het aspect van de rechtseenheid in dezen. Hoe kan straks de
rechtseenheid worden bevorderd? Aan welke rechtseenheidsvoorziening
wordt gedacht?
Graag krijgen de leden van de VVD-fractie een overzicht van de rechtsmacht van de gewone rechterlijke macht en van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, een en ander voor zover het gaat om
bestuursrechtelijke rechtszaken. Kortom, over wat voor soort geschillen
buigt de gewone rechterlijke macht zich, en over welke de Afdeling
Bestuursrechtspraak van de Raad van State.
De leden van de PvdA-fractie constateren dat niet al het bestuursrecht
bijeen wordt gebracht. Dat zou strijdig kunnen zijn met het streven naar
meer rechtseenheid in het bestuursrecht. Kan de regering aangeven
waarom die rechtseenheid toch bevorderd wordt door het voorstel om de

6

bestuurs-rechtspraak zowel bij de Raad van State als de gewone rechtspraak onder te brengen? Deelt de regering de mening van de Centrale
Raad van Beroep, zoals verwoord in zijn brief aan u van 26 juni 2014, dat
er wettelijke institutionele voorzieningen moeten komen ter bevordering
van de rechtseenheid tussen de Hoge Raad en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State? Zo ja, op welke manier denkt de regering
hier gestalte aan te gaan geven? Zo nee, waarom deelt de regering die
mening niet?
Hoe ziet de regering de risico’s voor de rechtseenheid indien de rechtsmacht inzake sociale zekerheidsrecht en ambtenarenrecht, die nu nog bij
de Centrale Raad van Beroep is geconcentreerd, verdeeld gaat worden
over de vier gerechtshoven? Acht de regering waarborgen nodig om
verslechtering van de rechtseenheid op deze terreinen te voorkomen? Zo
ja, welke? Zo nee, waarom niet? Wat vindt de regering van de suggestie
van de Centrale Raad van Beroep om de rechtsmacht in deze zaken aan
één gerechtshof over te dragen, dan wel om elk van de vier gerechtshoven een bepaald afgebakend deel van het bestuursrecht, dat nu nog bij
de Centrale Raad van Beroep rust, op te dragen?
De leden van de SP-fractie vragen aandacht voor het feit dat zowel de
Raad voor de rechtspraak, als het College van Beroep voor het bedrijfsleven, als de Centrale Raad van Beroep, hebben gewezen op de versnippering in het stelsel van bestuursrechtspraak en op het feit dat de
rechtseenheid binnen het bestuursrecht niet verzekerd is. Op welke wijze
komen de voorstellen van de regering tegemoet aan deze bewaren?
De leden van de D66-fractie vernemen graag van de regering wat de vooren nadelen zouden zijn van algehele integratie van de bestuursrechtspraak in de gewone rechterlijke macht. Daarbij zijn de aan het woord
zijnde leden benieuwd naar de weging van de regering van de
argumenten die door de Raad voor de Rechtspraak in hun Position Paper
zijn aangedragen. Zij vernemen ook graag op welke wijze de regering de
organisatie van de hogere bestuursrechtspraak in andere Europese
(Unie)landen meeneemt in de uitwerking van zijn voorstel.
De leden van de SGP-fractie vragen aandacht voor het voornemen van de
regering om de Centrale Raad van Beroep (CRvB) en het College van
Beroep voor het Bedrijfsleven (CBb) toe te voegen aan de Raad van State.
Met name vragen zij hierbij aandacht voor de positie van de CRvB. In de
reactie van de CRvB wordt gesproken over een opdeling van dit orgaan.
Uit de brief van de regering wordt dit niet helemaal duidelijk. Kan worden
toegelicht wat de precieze gevolgen voor de CRvB zijn? Wordt het
grootste deel van de bevoegdheden wel toegevoegd aan de Raad van
State? Wat gaat er precies naar de gewone rechterlijke macht?
8. Rechtspositionele gevolgen
Tot slot vragen de leden van de VVD-fractie aandacht voor de personele
en rechtspositionele gevolgen van de in de brief gedane voorstellen. Zij
vragen de regering daar op in te gaan.
De leden van de PvdA-fractie missen in de voorliggende brief enige
duiding van de personele gevolgen van de voorstellen. Kan de regering
enige indicatie daarvan geven? Leidt de uitwerking van de voorstellen tot
het verlies van banen? En wat zijn de financiële gevolgen van de
voorstellen? Leiden die tot bezuinigingen? Zijn de personele en financiële
gevolgen meegewogen bij de voorstellen zoals die in de nu voorliggende
brief worden verwoord? Zo ja, op welke wijze? Zo nee, waarom niet?

7

De leden van de D66-fractie vragen wat voor gevolgen de opheffing van
de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het
bedrijfsleven heeft voor de aldaar benoemde rechters en andere
medewerkers.
De leden van de SGP-fractie vragen aandacht voor de personele en
rechtspositionele gevolgen van het voorstel voor de CRvB en het CBB.
Wat zijn de consequenties hiervan?
Ten slotte vragen deze leden wat de consequenties van dit voorstel zijn
voor de maximaal tien staatsraden bij de Raad van State die nu bij beide
afdelingen werkzaam zijn

8