Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

34 648

Staat van de Europese Unie 2017

Nr. 2

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 16 januari 2017
Graag bied ik u hierbij de reactie aan op het verzoek van de vaste
commissie voor Europese Zaken van 16 december 2016 inzake Verzoekbrieven stand van zaken inzake AO’s Rechtsstatelijkheid (en Bevoegdhedenoverdracht) d.d. 19 januari 2017.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
A.G. Koenders

kst-34648-2
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 648, nr. 2

1

Via deze brief informeer ik u over de stand van de rechtsstaat en mensenrechten in de Europese Unie en de rol van de Raad van Europa, ter
voorbereiding op het Algemeen Overleg EU Rechtsstaat en Mensenrechten, zoals door uw Kamer verzocht op 16 december 2016.
De Europese Unie
Rechtsstaat, democratie en mensenrechten zijn intrinsiek met elkaar
verbonden. Zonder rechtsstaat kan er geen sprake zijn van democratie en
optimale naleving van mensenrechten.
Nederland deelt fundamentele waarden als vrijheid, democratie,
gelijkheid, de rechtsstaat en respect voor de mensenrechten met andere
EU-lidstaten. Deze verworvenheden, vastgelegd in artikel 2 van het
Verdrag betreffende de Europese Unie en in het Handvest van de
Grondrechten van de Europese Unie, zijn zo vanzelfsprekend geworden
dat we vaak vergeten hoe kwetsbaar ze zijn.
Onze Europese waardengemeenschap behoeft doorlopend onderhoud.
Immers, het proces van verankering en internalisering van deze gedeelde
waarden is geen lineair proces – dat gaat met horten en stoten, met
vooruit-, maar soms ook achteruitgang. Daarom worden aan kandidaatlidstaten strenge eisen gesteld en, in uitzonderlijke gevallen ook nog na
toetreding1.
Juist ook voor het verwezenlijken van een sociale, concurrerende
markteconomie zijn een goed functionerende democratie en rechtsstaat
noodzakelijke voorwaarden. Burgers en bedrijven moeten overal in de
Unie kunnen rekenen op een gelijke behandeling en eenvormige
toepassing van Europese basisbeginselen en de daarop geschoeide
wetten en regels. Met meer dan 500 miljoen burgers en meer dan 25
miljoen bedrijven die afhankelijk zijn van goed bestuur van overheden valt
of staat onze Unie bij rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. Als waardengemeenschap is de EU het aan haar stand verplicht om de rechtsstaat
binnen de Unie te waarborgen en te versterken.
Nederland zet zich in voor de rechtsstaat in de EU
Het kabinet is overtuigd van de noodzaak tot onderhoud aan de rechtsstaat in de EU en maakt zich hier al jaren sterk voor. Nederland heeft de
afgelopen jaren een actieve rol gespeeld om de EU en lidstaten uit te
rusten met meer instrumenten om het onderwerp bespreekbaar te maken,
te beschermen en doorlopend op de agenda te houden. Alleen zo kan
voorkomen worden dat onze verworvenheden aan vanzelfsprekendheid
ten onder gaan. Dit vereist continue aandacht, zowel in als tussen
lidstaten. Het kabinet blijft hierop actief inzetten.
Europese Commissie
Nadat enkele lidstaten, waaronder Nederland, in 2013 de Europese
Commissie opriepen om een nieuw mechanisme te ontwikkelen (zie
Kamerstuk 33 551, nr. 20), lanceerde de Commissie in 2014 haar «kader
voor de versterking van de rechtsstaat»2 dat weergeeft hoe de Commissie
haar rol uit hoofde van de Verdragen uitoefent. Het kader biedt de
Europese Commissie aanknopingspunten om op te treden tegen
systeemdreigingen waaraan de rechtsstaat blootstaat in de lidstaten en
vormt een aanvulling op de inbreukprocedures – die van toepassing zijn
1

Bij toetreding van Roemenië en Bulgarije tot de EU in 2007 heeft de Europese Commissie met
beschikkingen 2006/928/EG en 2006/929/EG het Coöperatie en Verificatie Mechanisme
ingesteld.
2
http://publications.europa.eu/nl/publication-detail/-/publication/caa88841-aa1e-11e3-86f901aa75ed71a1/language-nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 648, nr. 2

2

wanneer EU-wetgeving niet wordt nageleefd – en de procedure als
vermeld in artikel 7 van het EU-Verdrag. Deze laatste procedure kent als
mogelijke sanctie de schorsing van het stemrecht ingeval van een
«ernstige en voortdurende schending» van EU-waarden door een lidstaat.
Het rechtsstaatkader van de Commissie voorziet in een instrument voor
vroegtijdige waarschuwing (een «pre-artikel 7-procedure»). Met behulp
daarvan kan de Commissie met de betrokken lidstaat in overleg treden en
ontwikkelingen aankaarten. Wanneer het nieuwe kader van de EU voor de
rechtsstaat geen oplossing biedt, blijft artikel 7 altijd het laatste redmiddel
om een schending of dreigende schending aan de orde te stellen en
ervoor te zorgen dat de Europese waarden in acht worden genomen.
In het kader van de bovengenoemde mededeling heeft de Europese
Commissie begin 2016 een gestructureerde uitwisseling gestart met de
Poolse regering. Thans heeft deze dialoog nog niet geleid tot een
bevredigende oplossing voor zowel de Commissie als de Poolse regering.
De dialoog is echter nog gaande. Het kabinet acht het van belang dat in
lijn met de mededeling een passende oplossing wordt gevonden, die
recht doet aan de principes van de rechtsstaat als bedoeld in artikel 2 van
het EU-verdrag. Zoals de Commissie terecht stelt is het van belang dat het
Poolse Constitutionele Hof in staat is om een effectieve grondwettelijke
toets van wetgeving te verzekeren, zoals voorzien in de Poolse Grondwet.
Ook de situatie in Hongarije blijft aandacht vragen. Er leven al geruime tijd
zorgen rondom ontwikkelingen in Hongarije. Sinds 2010 heeft de
Hongaarse regering een groot aantal constitutionele hervormingen
doorgevoerd die aanzienlijke invloed hebben op de rechtsstaat en
democratie. Ik heb eerder al mijn zorgen uitgesproken over het migratiereferendum van 2 oktober 2016 en de plotselinge sluiting van de grootste
oppositiekrant. Tegelijkertijd heeft Hongarije naar aanleiding van
verplichtingen die uit het Unierecht voortvloeien onderdelen van enkele
hervormingen deels weer teruggedraaid.
Raad Algemene Zaken
Eind 2014 zijn, mede op initiatief van Nederland, conclusies aangenomen
in de Raad Algemene Zaken (zie Kamerstuk 21 501-02, nrs. 1440 en 1446)
die voorzien in een instrument om op reguliere wijze tussen lidstaten van
gedachten te wisselen over rechtsstatelijkheid binnen de EU. 3 Met de
zogenaamde rechtsstatelijkheidsdialoog werd de rol en verantwoordelijkheid van de Raad ten aanzien van het bewaken van de rechtsstaat in de
EU nadrukkelijk erkend.
Het Luxemburgs voorzitterschap organiseerde de eerste dialoog in
Raadskader in november 2015. Nederland koos er voor om tijdens het
eigen voorzitterschap de tweede dialoog te organiseren en bouwde voort
op de ervaringen van Luxemburg. Daarbij werd gekozen voor het
bespreken van voor de EU fundamentele waarden en rechten in de
context van integratie van migranten. Deze keuze kon op waardering
rekenen van de lidstaten vanwege het actuele en politiek gevoelige
karakter. Organisaties als het Europees Grondrechtenagentschap en de
Raad van Europa zijn nauw betrokken geweest bij alle onderdelen van de
dialoog.4
Door voor een inclusieve voorbereiding van de dialoog te kiezen, o.a. met
een voorbereidend seminar getiteld «EU fundamental values, immigration
and integration: a shared responsibility» (zie bijlage bij Kamerstuk
21 501-02, nr. 1601), met deelname vanuit het maatschappelijk middenveld, EU-lidstaten, de Europese Commissie, het EU-Grondrechten3
4

http://www.consilium.europa.eu/en/workarea/downloadAsset.aspx?id=40802190993
Zie Kamerstuk 21 501-02, nr. 1632

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 648, nr. 2

3

agentschap en hoge vertegenwoordigers van de Raad van Europa, heeft
Nederland een positieve bijdrage geleverd aan het draagvlak onder
lidstaten om moeilijke onderwerpen bespreekbaar te maken en voorts
laten zien hoe synergie en versterking gevonden kan worden tussen
instrumenten en organisaties die raakvlakken delen. In aansluiting hierop
presenteerde de Europese Commissie haar Actieplan voor Integratie op
7 juni 2016.5
Evaluatie van de rechtsstatelijkheidsdialoog
Tijdens de Raad Algemene Zaken op 15 november jl. is de ervaring met de
twee dialogen geëvalueerd (zie Kamerstuk 21 501-02, nr. 1696). Nederland
heeft gepleit voor continuïteit, een inclusieve voorbereiding met betrokkenheid van relevante spelers en voor effectieve opvolging van de
dialoog. Met 12 gelijkgezinde lidstaten heeft Nederland de wens uitgesproken om verbeteringen te zoeken binnen de bestaande kaders van de
dialoog en om stapsgewijs op termijn een peer review mogelijk te maken.
Onder deze 12 lidstaten bestaan nog verschillende ideeën over hoe de
dialoog te verbeteren; deze zullen de komende tijd nader vorm moeten
krijgen. Enkele gelijkgezinde lidstaten benadrukken de beperkte politieke
ruimte voor dit thema en het risico dat lidstaten zullen afhaken wanneer te
snel grote stappen worden gezet. Het kabinet beschouwt het als een
positief signaal dat de groep van lidstaten die zich inzet voor een goed
verankerde rechtsstaat sinds 2013 gestaag is gegroeid. Nederland wil een
actieve rol blijven spelen in deze groep gelijkgezinde lidstaten, zodat de
nu nog uiteenlopende ideeën over versterking van de dialoog ook in de
praktijk kunnen worden toegepast. Anderzijds zijn enkele lidstaten
tevreden met de dialoog in de huidige vorm en willen geen nieuwe
discussies openen. Nederland blijft zich er daarom voor inzetten dat de
groep gelijkgezinden zich verder uitbreidt.
Tijdens de evaluatie is brede steun uitgesproken voor de voortzetting van
de rechtsstatelijkheidsdialoog en voor verbetering van de dialoog, door
deze op een meer systematische wijze voor te bereiden. Dat wil zeggen
met heldere momenten wanneer het voorzitterschap een onderwerp kiest,
wanneer de dialoog wordt georganiseerd en mogelijkheden om relevante
andere partners te betrekken. Nederland gaf hiertoe al een aanzet bij de
voorbereiding van de tweede rechtsstatelijkheidsdialoog. Ook is
besproken dat de opvolging van de dialoog meer resultaatgericht wordt.
De dialoog zal opnieuw worden geëvalueerd in 2019, wanneer nadrukkelijk ook de wenselijkheid van een peer review systeem aan bod moet
komen.
De Raad van Europa
Nederland beschouwt de Raad van Europa als een belangrijke hoeder van
mensenrechten, democratie en rechtsstaat in heel Europa. Daarom zet
Nederland zich in de Raad van Europa in voor effectieve monitoring,
uitvoering van verplichtingen en dialoog met lidstaten over de bevordering van rechtsstaat, democratie en mensenrechten, in de eerste plaats
in het Comité van Ministers, het hoogste beleidsbepalende orgaan. In het
kader van de Raad van Europa is een groot aantal verdragen tot stand
gekomen, waarvan de belangrijkste het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM),
het Europees Sociaal Handvest (ESH), het Europees Verdrag tegen
Foltering en het Kaderverdrag Nationale Minderheden zijn. Zowel binnen
die verdragen als daarbuiten is bovendien een groot aantal organen
opgericht met uiteenlopende taken, waaronder rechtspraak, monitoring,
rapportage en advisering. Veruit het bekendste orgaan is het Europees
5

COM(2016) 377 final

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 648, nr. 2

4

Hof voor de Rechten van de Mens. Nederland is nauw betrokken bij
overleg over de toekomst van het Hof. Effectieve organen zijn voorts de
Venetië-Commissie, het adviesorgaan op het terrein van constitutioneel
recht, het Comité ter Voorkoming van Foltering en het Europees Comité
tegen Rassendiscriminatie en Intolerantie. De Europese Commissie maakt
gebruik van de expertise van de Raad van Europa bij het opstellen van
haar aanbevelingen. Over verdragen en mechanismen van de Raad van
Europa die normen stellen en toezicht houden op het gebied van
mensenrechten, rechtsstatelijkheid en democratie werd eerder bericht in
Kamerstuk 33 877, nr. 23.
Alle EU-lidstaten zijn lid van de Raad van Europa en moeten dus aan de
daar overeengekomen normen voldoen. Nederland spreekt landen aan op
grond van verplichtingen waaraan staten zichzelf hebben verbonden.
Toetreding van de EU tot het EVRM wordt door zowel de Europese Unie
als de Raad van Europa nagestreefd, maar heeft vertraging opgelopen
naar aanleiding van advies 2/13 van het Hof van Justitie van de EU. In dat
advies is bepaald dat het concept-toetredingsakkoord op meerdere punten
onverenigbaar is met de EU-Verdragen. Het is aan de Commissie, die
namens de EU onderhandelt met de staten die partij zijn bij het EVRM, om
met voorstellen te komen die de bezwaren van het EU-Hof tegemoet
komen. Pas wanneer er in EU-verband, tussen Commissie en Raad,
overeenstemming is over de oplossingsrichtingen kan de Unie terug naar
de onderhandelingstafel in Straatsburg.
Hoe verder
In 2016 hebben we met de inwerkingstelling van het rechtsstaatmechanisme van de Europese Commissie na ontwikkelingen in Polen gemerkt
hoezeer het nodig is om de rechtsstaat hoog op de agenda te houden en
dat de Nederlandse inzet – samen met Europese partners – op dit terrein
onverminderd voortgezet dient te worden. De onderlinge gesprekken over
de rechtsstaat in de Raad Algemene Zaken in 2015 en 2016 zijn een goede
start gebleken om rechtsstatelijkheid in Europees verband bespreekbaar
te maken. De uitkomst van de evaluatie van deze dialoog vormt een goede
basis voor het toewerken naar een meer structurele en effectievere
benadering van deze dialogen. Nederland blijft zich hier actief voor
inzetten, samen met een groeiende groep gelijkgezinde lidstaten.
Nederland is positief over de toegenomen goede samenwerking tussen de
Europese Unie en de Raad van Europa. Ook in de context van de
rechtsstatelijkheidsdialoog blijft Nederland het belang van synergie
tussen de verschillende natuurlijke partners benadrukken.
Onze Europese waardengemeenschap heeft continue aandacht en
onderhoud nodig. De ervaringen in de afgelopen periode wijzen uit dat
het soms lukt verbeteringen tot stand te brengen, maar lang niet altijd.
Met onze EU-partners moeten we in gesprek blijven over moeilijke
onderwerpen. Dit is belangrijk vanwege de intrinsieke waarde van
rechtsstaat en mensenrechten, alsook voor behoud van onze geloofwaardigheid in de internationale arena. Duidelijk is dat dit inzet vereist zowel
op Europees niveau als in bilateraal contact. Dat is waar Nederland zich
voor heeft ingespannen en waar het zich voor in blijft spannen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 648, nr. 2

5