Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

32 466

Evaluatie van de Wet op het financieel toezicht

Nr. 1

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 24 augustus 2010
Met ingang van 1 januari 2007 is de Wet op het financieel toezicht (Wft) in
werking getreden. Artikel 1:44 van die wet schrijft voor dat de minister van
Financiën na drie jaar verslagen naar de Tweede Kamer stuurt over de
doelmatigheid en doeltreffendheid van het functioneren van de Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en over
de samenwerking tussen deze toezichthouders.
Hierbij bied ik u de verslagen aan die op grond van artikel 1:44 van de Wet
op het financieel toezicht (Wft) zijn opgesteld. Het betreft de volgende
stukken1:
1. samenvattend memo doelmatigheid en doeltreffendheid van de
toezichthouders DNB en de AFM;
2. verslag doelmatigheid en doeltreffendheid DNB;
3. verslag doelmatigheid en doeltreffendheid AFM;
4. verslag samenwerking toezichthouders opgesteld door IOO.
De conceptverslagen zijn voorgelegd aan de toezichthouders. Met name
op het punt van de governance worden thans belangrijke stappen gezet
waarover ik u ook heb bericht in het kader van mijn reactie op het plan
van aanpak cultuurverandering toezicht DNB «Van analyse naar actie».
Uitvoeriger zult u hierover worden geïnformeerd bij de indiening van de
thans in voorbereiding zijnde wetswijziging(en) die betrekking hebben op
de governance.
Bovendien verwacht ik u vervroegd de visie toezicht op toezicht te kunnen
sturen waar deze onderwerpen op hoofdlijnen deel van uitmaken. Ik zal
deze visie naar verwachting medio september aan uw Kamer kunnen
toezenden. Ten aanzien van de andere bevindingen en aanbevelingen zal
ik met de toezichthouders in overleg treden over de wijze waarop hieraan
gevolg kan worden gegeven.

1

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt van de Tweede Kamer der StatenGeneraal.

Voorts doe ik de toezegging gestand die ik heb gedaan tijdens het
algemeen overleg met uw kamer over de DSB-onderzoeken op 10 maart jl.

kst-32466-1
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 466, nr. 1

1

inzake de wettelijke verankering van de toetsing van bestuurders op
betrouwbaarheid en deskundigheid.
Verslagen op basis van artikel 1:44, eerste lid, van de Wft
Op de eerste plaats treft u hierbij de verslagen aan van de doelmatigheid
en doeltreffend van het functioneren van de toezichthouders, DNB en de
AFM, bij het toezicht op de naleving van de Wft, op basis van artikel 1:44,
eerste lid, van de Wft.
De onderhavige verslagen zijn uitdrukkelijk te beschouwen als regulier en
periodiek. De hieraan ten grondslag liggende analyses zullen op grond
van artikel 1:44 elke vijf jaar worden gemaakt. Hiermee onderscheiden
deze verslagen zich nadrukkelijk van andere onderzoeken en evaluaties
die momenteel lopen of recent zijn afgerond. Die onderzoeken richten zich
namelijk vooral op de rol van DNB en de AFM in de kredietcrisis in het
algemeen en hun functioneren in een aantal concrete gevallen in het
bijzonder. Om overlap met deze onderzoeken te vermijden richt deze
analyse zich juist op de structurele aspecten van het toezicht zodat ook
ontwikkelingen over een periode van een aantal jaren kunnen worden
geanalyseerd.
Concreet wordt ingegaan op drie aspecten die van bijzonder belang
worden geacht voor de doelmatigheid en doeltreffendheid van de
toezichthouders. Dit betreft i) de vormgeving van de organisatie en dan
met name de interne governance en de externe verantwoording ii) de
inrichting van het toezichtbeleid en iii) belangrijke indicatoren van het
toezicht.
Naast voornoemde verslagen is een zogenaamd samenvattend memo
opgesteld welke een overzicht bevat van de belangrijkste bevindingen en
aanbevelingen ten aanzien van de doelmatigheid en doeltreffendheid van
het functioneren van de toezichthouders.
Verslag op basis van artikel 1:44, tweede lid, van de Wft
Op basis van artikel 1:44, tweede lid, van de Wft heeft het onderzoeksbureau Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven (IOO) een analyse
gemaakt van de samenwerking tussen DNB en de AFM.
Centrale probleemstelling daarbij was hoe de beide toezichthouders op de
financiële sector hun onderlinge samenwerkingsrelatie in de praktijk
hebben vormgegeven waarbij ook wordt ingegaan op het oordeel van
onder toezicht gestelden over de samenwerking van DNB en de AFM. Net
als de verslagen op basis van het eerste lid van artikel 1:44 van de Wft
betreft het hier een regulier verslag, dat niet is gebaseerd op concrete
casussen uit de crisis. IOO heeft dan ook geen onderzoek gedaan naar de
samenwerking tussen DNB en de AFM voor zover deze betrekking had op
het faillissement van DSB.
Naast een beschrijving van feitelijke samenwerking heeft IOO interviews
afgenomen bij onder toezicht staande financiële ondernemingen die
significante uitspraken kunnen doen over de samenwerking tussen de
toezichthouders. Ook is een representatieve dwarsdoorsnede van de
medewerkers van beide toezichthouders gevraagd naar hun oordeel over
de samenwerking.
Uit de analyse van IOO komt naar voren dat de meeste financiële
instellingen die daadwerkelijk ervaring hebben met beide toezichthouders
een neutrale opvatting hebben over de samenwerking. Slechts een kleine

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 466, nr. 1

2

minderheid heeft een positieve of negatieve opvatting. IOO verklaart de
neutrale houding van het overgrote deel van de respondenten door het
feit dat de afstemming tussen de toezichthouder zich grotendeels aan het
zicht onttrekt van instellingen en voorts omdat een incidenteel gebrek in
de samenwerking in de regel niet leidt tot grote praktische problemen.
Sommige instellingen hebben wel aangegeven dat informatie die wordt
opgevraagd bij branchebrede onderzoeken in een aantal gevallen reeds
uit andere hoofde bekend was of zou kunnen zijn de toezichthouders. De
geïnterviewde medewerkers van de toezichthouders geven aan dat de
samenwerking over het algemeen goed verloopt. Wel is door respondenten opgemerkt dat moet worden voorkomen dat door de intern
gerichte focus de afstemming met de andere toezichthouder in een te laat
stadium plaats vindt. Tot slot geven zowel de geïnterviewde instellingen
als de toezichthouders aan dat de verdeling van taken en bevoegdheden
zoals die voortvloeit uit de Wft duidelijk is.
De uitkomsten van de analyse sterken mij in het beeld dat de samenwerking tussen de toezichthouders op het terrein van de financiële
markten in het algemeen en structureel gezien op orde is. Dit is ook
opgemerkt door de commissie Scheltema.1 In dat licht moet mijn inziens
ook het grote aantal neutrale opvattingen over de samenwerking bij onder
toezicht staande instellingen worden geplaatst: een goede samenwerking
moet leiden tot een min of meer geruisloze uitvoering van het functionele
toezichtmodel waarbij de lasten voortvloeiende uit de samenwerking niet
bij die instellingen zelf worden gelegd. Dat dit algemene beeld behoorlijk
positief is, laat onverlet dat uit individuele casusposities een ander beeld
naar voren kan komen. Juist wanneer zich buitengewone omstandigheden voordoen (zoals in de DSB-casus) en de druk op de toezichthouders
en hun samenwerking toeneemt, zullen sterke en zwakke punten in die
samenwerking naar boven komen. Ook in zulke gevallen is van belang dat
voor een ieder duidelijk is wat de onderscheidenlijke taken en bevoegdheden zijn, dat er zowel oog is voor prudentiële als voor gedragsaspecten
en er sprake is van een duidelijke regie. In dit kader verwijs ik u naar mijn
brief bij de aanbieding van het rapport van de commissie Scheltema
waarin ik een aantal maatregelen naar aanleiding van deze bijzondere
casus heb aangekondigd inclusief een tijdpad.2
Toezegging voortvloeiende uit het algemeen overleg dd 10 maart
2010
Tijdens het algemeen overleg naar aanleiding van het eerste DSBbestuurdersonderzoek heb ik Uw kamer toegezegd een beschouwing te
geven van het wettelijk kader inzake de beoordeling van bestuurders.

1
Rapport Commissie Onderzoek DSB Bank,
pagina 257 e.v.
2
Kamerstukken II 2009/10, 32 432, nr. 1.
3
Kamerstukken II 2003/04, 29 708, nr. 3.

In dat kader meen ik het volgende te moeten opmerken. In 2002 is het
zogenaamde Twin Peaks model ingevoerd waarbij – in overleg met de
Tweede Kamer – een keuze is gemaakt voor een functioneel model met
twee toezichthouders: DNB voor het prudentieel toezicht en de AFM voor
het gedragstoezicht. Het onderscheid tussen het prudentieel toezicht en
het gedragstoezicht vertaalt zich niet alleen in een duidelijke splitsing in
taken maar vraagt ook bij de uitvoering van het toezicht door beide
toezichthouders om een heldere verdeling.3 In de memorie van toelichting
bij de Wft is de bedoeling van de wetgever uiteengezet: op basis van de
Wft kunnen besluiten altijd maar door één toezichthouder worden
genomen. Dat is niet zonder reden. Allereerst is het van belang
dat toezichthouders zelfstandig kunnen opereren waarbij voorkomen
moet worden voorkomen dat eventuele competentieverschillen adequate
toezichtuitoefening in de weg staan. Daarnaast is ook de rechtszekerheid
van onder toezichtstaande (rechts)personen van belang: bij een duidelijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 466, nr. 1

3

taakverdeling is voorafgaand kenbaar welke toezichthouder (finaal)
beslissingbevoegdheid is.
Met deze uitgangspunten is in het deel markttoegang financiële ondernemingen van de Wft de bevoegdheid tot vergunningverlening steeds
exclusief toebedeeld aan één van beide toezichthouders. Welke toezichthouder dat is, hangt af van de aard van de onderneming. Als een
onderneming voornamelijk onder prudentieel toezicht staat, zoals bij
banken en verzekeraars het geval is, dan is DNB de vergunningverlenende
instantie. Als een onderneming voornamelijk onder gedragstoezicht staat
dan is de AFM de vergunningverlenende instantie. Deze – ook vanuit het
oogpunt van lasten voor het bedrijfsleven te billijken – «één loket
benadering» maakt het wel noodzakelijk dat de vergunningverlenende
toezichthouder, daar waar noodzakelijk, de andere toezichthouder betrekt
en diens oordeel meeweegt bij zijn beslissing. In bijlage 3 van het rapport
van IOO is een overzicht opgenomen van de bepalingen in de Wft inzake
de samenwerking en de wijze waarop die samenwerking plaatsvindt.
Uit de bevoegdheidsverdeling in het kader van de vergunningverlening
vloeit vervolgens voort welke toezichthouder op basis van de Wft het
voortouw heeft bij de overige beslissingen in het kader van die wet. De
lijn van de bevoegde vergunningverlenende toezichthouder is dus
doorgezet bij eventuele verdere besluitvorming in het kader van het
lopend toezicht, waaronder de eindbeslissing over de deskundigheid en
betrouwbaarheid van bestuurders en een beslissing tot het heensturen
van een (mede) beleidsbepaler.
Bij dergelijke overige beslissingen (dan vergunningverlening) vloeit uit de
systematiek van de Wft dus voort dat de bevoegdheid is toebedeeld aan
één van de toezichthouders. Uiteraard geldt ook hierbij dat het van belang
is dat de toezichthouder die het voortouw heeft de andere toezichthouder
op passende wijze betrekt bij zijn oordeelsvorming. De Wft kent hier
verschillende gradaties variërend van al dan niet formele raadpleging
en zienswijze tot een een aanbeveling.
Een stelsel waarbij beide toezichthouders bevoegd zijn tot een volledige
beoordeling zou een grote inbreuk op de systematiek van de Wft
betekenen. Beide toezichthouders zouden dan volledig moeten toetsen,
beiden zouden een vergunning moeten afgeven en vervolgens andere
beslissingen die daaruit voortvloeien moeten nemen. Deze werkwijze zou
ook aanzienlijke (verzwarende) effecten zou hebben en rechtsonzekerheid
met zich mee zou brengen voor de onder toezicht staande instellingen en
voor de toezichthouders zelf, hetgeen ook een belangrijke overweging
indertijd is geweest voor wijziging van de oorspronkelijke consultatieversie van de Wft waaraan de heer Irrgang tijdens het algemeen overleg
refereerde.
Dit alles overziende acht ik het niet wenselijk de Wft op dit punt te herzien,
vanwege de grote gevolgen van invoering van een «twee poortensystematiek» op de weloverwogen structuur van de Wft.
De minister van Financiën,
J. C. de Jager

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 466, nr. 1

4