Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

33 000 H

Vaststelling van de begrotingsstaat van het
BES-fonds voor het jaar 2012

Nr. 2

MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoudsopgave
Blz.
A.

Artikelsgewijze toelichting bij het begrotingswetsvoorstel

2

B.

Begrotingstoelichting

4

1.

Leeswijzer

4

2.

Het beleid

5

Internetbijlagen (gepubliceerd op www.rijksbegroting.nl):
1

kst-33000-H-2
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Het verdiepingshoofdstuk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 000 H, nr. 2

1

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET BEGROTINGSWETSVOORSTEL
Wetsartikel 1
De begrotingsstaten die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting,
worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001
elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld. Het onderhavige wetsvoorstel
strekt ertoe om de begrotingsstaat van het BES-fonds voor het jaar 2012
vast te stellen.
Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten samen vormen de
Rijksbegroting voor het jaar 2012. Een toelichting bij de Rijksbegroting als
geheel is opgenomen in de Miljoenennota 2012.
Met de vaststelling van dit wetsartikel worden de uitgaven, verplichtingen
en de ontvangsten voor het jaar 2012 vastgesteld. Het begrotingsartikel
dat in de begroting van het BES-fonds is opgenomen wordt in onderdeel
B. van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn. begrotingstoelichting).
Wetsartikel 2
Bij het samenstellen van het eerste overzicht bijzondere uitkeringen op
19 mei 2011 is gebleken dat de maand mei te vroeg in het jaar is om de
Tweede Kamer te informeren over de bijzondere uitkeringen over het
lopende jaar. Het kabinet bereidt daarom een wetswijziging voor die
beoogt het overzicht bijzondere uitkeringen jaarlijks te publiceren als
bijlage bij de memorie van toelichting bij het voorstel van wet tot
vaststelling van de begrotingsstaat van het BES-fonds. Bijkomend
voordeel van die wetswijziging is, dat bij de indiening van de begroting
meer actuele informatie beschikbaar is over de verstrekte bijzondere
uitkeringen. Het overzicht bijzondere uitkeringen kan hierdoor ook beter
worden betrokken bij de andere inkomsten van de openbare lichamen, te
weten de vrije uitkeringen van het BES-fonds (deze begroting) en de
eilandelijke inkomsten (zie hierna onder 3.3.1).
Tevens zal in die wetswijziging worden voorgesteld, dat de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als enige fondsbeheerder voor
de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (artikel 88, tiende
lid, van de Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en
Saba) het overzicht bijzondere uitkeringen zal publiceren. Het is niet nodig
om ten aanzien van het publiceren van het overzicht bijzondere uitkeringen formeel de betrokkenheid van de Minister van Financiën te
continueren. De betrokkenheid van de Minister van Financiën zal in
bilateraal contact met de Minister van Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties voldoende gewaarborgd zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 000 H, nr. 2

2

Totdat de genoemde wetswijziging in werking zal zijn getreden, zal
jaarlijks bij de wet tot vaststelling van de begrotingsstaat van het
BES-fonds bepaald worden, dat op de genoemde punten voor het
betrokken jaar wordt afgeweken van artikel 94, van de Wet financiën
openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
J. P. H. Donner

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 000 H, nr. 2

3

B. BEGROTINGSTOELICHTING
1. LEESWIJZER
De begroting van het BES-fonds maakt onderdeel uit van de Rijksbegroting maar heeft daarbinnen, evenals de gemeentefonds- en de
provinciefondsbegroting, een eigen karakter. Zo kent de
BES-fondsbegroting in tegenstelling tot een departementale begroting
slechts één beleidsartikel: het BES-fonds. Het beleid dat wordt gevoerd ter
realisatie van de algemene beleidsdoelstelling is direct verbonden met dit
ene beleidsartikel. Voorts is de fondsbeheerder systeemverantwoordelijk
voor het BES-fonds en niet voor de resultaten die de openbare lichamen
met hun budget uit dit fonds realiseren. De openbare lichamen zijn, met
inachtneming van de wet- en regelgeving, autonoom in het voeren van
hun beleid bekostigd uit het BES-fonds. Om die reden bevat de
BES-fondsbegroting geen output- en/of outcomegegevens.
De voorliggende toelichting bij de begroting 2012 van het BES-fonds kent
de volgende indeling.
Na de leeswijzer start hoofdstuk 2 met de beleidsagenda van het
BES-fonds, waarin onder meer de achtergrond van de instelling van dit
fonds wordt beschreven. Vervolgens wordt ingezoomd op het beleidsartikel: het BES-fonds. Hierin komen de met het beleid samenhangende
algemene beleidsdoelstelling en nader geoperationaliseerde doelstellingen aan bod. De tabel Budgettaire gevolgen van beleid geeft inzicht in
de integrale uitgaven die samenhangen met de algemene beleidsdoelstelling.
In het verdiepingshoofdstuk wordt het BES-fonds in een breder kader
geplaatst, waarbij nader wordt ingegaan op de bijzondere uitkeringen,
eilandelijke inkomsten en het financiële overzicht van Caribisch Nederland
in algemene zin. Het verdiepingshoofdstuk is een internetbijlage.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 000 H, nr. 2

4

2. HET BELEID
2.1. De beleidsagenda
Sinds 10 oktober 2010 zijn de eilandgebieden Bonaire, Sint Eustatius en
Saba (Caribisch Nederland) onderdeel van het Nederlandse staatsbestel,
waarbinnen zij de positie van openbaar lichaam innemen. De verdeling
van taken en bevoegdheden tussen de eilandelijke overheden en de
Rijksoverheid is vastgelegd en beschreven in de verschillende wetten en
regelingen, die op Caribisch Nederland van toepassing zijn.
De Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (Stb.
2010, 31 958, hierna: FinBES) bevat de belangrijkste regelgeving op het
gebied van de financiën van de drie openbare lichamen. Artikel 88 van de
FinBES vestigt het principe dat de openbare lichamen recht hebben op
een vrije uitkering. Deze uitkeringen worden sinds 2011 vanuit deze
begroting van het BES-fonds verstrekt. Met de vrije uitkering uit het
BES-fonds, de eilandelijke inkomsten en bijzondere uitkeringen is
Caribisch Nederland in staat de taken waarvoor zij verantwoordelijk zijn
naar behoren uit te voeren. De bijzondere uitkeringen en de eilandelijke
inkomsten worden nader toegelicht in het verdiepingshoofdstuk (zie 3.1
en 3.2).
In het bestuurlijk overleg financiële verhoudingen van 31 maart 2011 is
met de openbare lichamen gesproken over de hoogte van de vrije
uitkering. Met Caribisch Nederland is afgesproken dat zo snel mogelijk
een referentiekader wordt opgesteld dat een beter inzicht moet geven in
de eilandelijke taken in relatie tot de vrije uitkering, de eigen eilandelijke
inkomsten en bijzondere uitkeringen. Bij het opstellen van dit kader zullen
de eilanden en de departementen worden betrokken. De resultaten zullen
in het bestuurlijk overleg financiële verhoudingen aan de orde gesteld
worden.
2.2. Het beleidsartikel
2.2.1. Algemene beleidsdoelstelling
Via het BES-fonds wordt bewerkstelligd dat de openbare lichamen
middelen krijgen toebedeeld om hun taken naar behoren uit te voeren.
Met Bonaire, Sint Eustatius en Saba zijn bestuurlijke afspraken gemaakt
over de taakverdeling tussen de eilandelijke overheid en de Rijksoverheid.
Op basis van het vastgestelde eilandelijke takenpakket is een bedrag aan
vrije uitkering overeengekomen dat de eilanden jaarlijks ontvangen. In het
bestuurlijk overleg financiële verhoudingen BES vindt besluitvorming
plaats over de hoogte van de vrije uitkering voor het jaar daaropvolgend.
2.2.2 Verantwoordelijkheid minister
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is verantwoordelijk voor het BES-fonds. Als fondsbeheerder draagt hij zorg voor een
adequate omvang van het fonds in relatie tot de overeengekomen
taakverdeling tussen Nederland en de openbare lichamen. De fondsbeheerder is echter niet verantwoordelijk voor de resultaten die openbare
lichamen met hun bijdrage uit dit fonds realiseren: openbare lichamen
zijn, met inachtneming van de wet- en regelgeving, autonoom in het
voeren van hun beleid bekostigd uit het BES-fonds. Niet alleen de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 000 H, nr. 2

5

bestedingsrichting, ook de effectiviteit van de inzet van de middelen is
primair een eilandelijke verantwoordelijkheid, waarin het bestuurscollege
wordt gecontroleerd door de eilandsraad.
2.2.3 Succesfactoren van beleid
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is systeemverantwoordelijk voor de eilanden. De openbare lichamen mogen zelf
bepalen welke taken en activiteiten zij bekostigen uit de algemene
middelen van de vrije uitkering. Dit uitgangspunt laat onverlet dat de
openbare lichamen bepaalde wettelijke taken en activiteiten dienen uit te
voeren voor de bekostiging waarvan zij op de algemene middelen zijn
aangewezen.
De FinBES biedt – indien nodig – instrumenten voor de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en het Cft-BES om in te grijpen.
Het openbare lichaam kan in principe alleen uitgaven doen die zijn
opgenomen in een door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties goedgekeurde begroting.
2.2.4 Budgettaire gevolgen van beleid
1: BES-fonds
(in € 1 000)

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Verplichtingen

24 903

24 903

24 903

24 903

24 903

24 903

Uitgaven
1: BES-fonds

24 903
24 903

24 903
24 903

24 903
24 903

24 903
24 903

24 903
24 903

24 903
24 903

Ontvangsten

24 903

24 903

24 903

24 903

24 903

24 903

Toelichting
De vrije uitkeringen voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba worden verdeeld
over de eilanden conform een eigen systematiek. Deze wijkt af van de
situatie bij Nederlandse gemeenten. Op grond van de FINBES zijn er
individuele geldstromen voor de drie eilanden. Hierbij is geen sprake van
verdeelmaatstaven en een solidariteitsgedachte, zoals we deze kennen bij
gemeenten. Een verlaging van de vrije uitkering bij de één betekent niet
automatisch een verhoging van de vrije uitkering bij de ander. Met deze
vrije uitkering en de eigen eilandelijke inkomsten is Caribisch Nederland
in staat de taken waarvoor zij verantwoordelijk zijn naar behoren uit te
voeren.
In bovenstaande tabel worden voor zowel de verplichtingen, de uitgaven
als de ontvangsten de budgettaire gevolgen van beleid van het BES-fonds
weergegeven.
In tegenstelling tot een departementale begroting zijn bij een fonds als het
BES-fonds de verplichtingen leidend. Dit houdt in dat zij, eenmaal
geaccordeerd, altijd geheel tot uitbetaling komen. Zo bezien kunnen de
uitgaven niet worden beïnvloed.
Ontvangsten
Artikel 88, derde lid van de Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint
Eustatius en Saba regelt dat bij (begrotings)wet voor ieder uitkeringsjaar
een bedrag aan middelen van het Rijk wordt afgezonderd ten behoeve van
het BES-fonds. De uitgaven en de afgezonderde inkomsten over ieder

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 000 H, nr. 2

6

uitkeringsjaar zijn aan elkaar gelijk. Gelet hierop is ten behoeve van de
dekking van de uitgaven ten laste van het BES-fonds een post
Ontvangsten geraamd.
2.2.5 Operationele doelstelling
De openbare lichamen via het BES-fonds voorzien van middelen
voor het naar behoren uitvoeren van hun taken.
Bij de berekening van de eerste vrije uitkering over het jaar 2011 is het
eilandelijke financieel kader verminderd met de eigen inkomsten van het
eiland en de bedragen die aan de begrotingen van de departementen zijn
toegevoegd voor de uitvoering van Rijkstaken.
Het bedrag aan vrije uitkering dat Caribisch Nederland ontvangt luidt in
dollars. Overeengekomen is dat het valutarisico samenhangend met
schommelingen in de koers van de dollar ten opzichte van de euro bij het
Rijk berust. Gezien het technische karakter en de beperkte omvang van het
BES-fonds is ervoor gekozen dit risico op te vangen binnen begrotingshoofdstuk IV, Koninkrijksrelaties, waar zich een omgekeerd valutarisico
voordoet hetgeen het grotendeels tegen elkaar wegstrepen van deze
tegengestelde fluctuaties mogelijk maakt.
Om te borgen dat de vrije uitkering meegroeit met het stijgende prijspeil
van Caribisch Nederland zijn aanvullende afspraken gemaakt over de
indexering van het BES-fonds. Deze afspraken hebben geleid tot een
verhoging van de vrije uitkering in 2011 met € 0,7 mln. ten opzichte van
2010 en zullen ook in 2012 weer tot aanpassing van het bedrag van de
vrije uitkering kunnen leiden.
Op grond van artikel 87 FinBES dient het Rijk bij beleidsvoornemens
welke leiden tot een wijziging van taken voor de openbare lichamen aan
te geven welke financiële gevolgen hier aan zijn verbonden voor de
openbare lichamen. Ook dient in de toelichting te worden aangegeven via
welke bekostigingswijze de financiële gevolgen kunnen worden
opgevangen. Het kabinet zal artikel 87 van de FinBES onverkort toepassen
en naleven. De vakministers zijn primair verantwoordelijk voor het
aangeven van de kosten en bekostigingswijze van taakwijzigingen van
openbare lichamen. Daartoe treden zij tijdig in overleg met de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 000 H, nr. 2

7