Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

28 479

Rechtspositie van politieke ambtsdragers

Nr. 46

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 2 september 2009
Inleiding
Op 27 mei 2009 heeft de voorzitter van de Adviescommissie rechtspositie
politieke ambtsdragers (commissie Dijkstal) mij de laatste twee adviezen
van zijn commissie aangeboden, te weten «Ontslagvergoedingen» over
de normering en maximering van ontslagvergoedingen voor bestuurders
in de publieke en semipublieke sector en «Gewopt en gewogen» betreffende de evaluatie van de Wet openbaarmaking uit publieke middelen
gefinancierde topinkomens (Wopt). Met deze brief bied ik u de kabinetsreactie op laatstgenoemd advies aan. Het kabinetsstandpunt over normering van de ontslagvergoedingen verwacht ik u in september te kunnen
aanbieden.

1

Kamestukken II 2008/09, 28 479, nr. 44.

KST134367
0809tkkst28479-46
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Naar aanleiding van het Coalitieakkoord bereid ik een voorstel van wet
normering uit publieke middelen gefinancierde beloning topfunctionarissen (WNT) voor.
Inhoudelijk is deze wet gebaseerd op het kabinetsstandpunt op het Dijkstaladvies voor de semipublieke sector en de kabinetsreactie op de moties
naar aanleiding van het AO van 26 november 20081. Deze wet zal de
bezoldiging, pensioenen en onkostenvergoedingen van bestuurders in de
publieke en semipublieke sector regelen. Uitgangspunt van deze wet is
dat de bestuurder of hoogst leidinggevende in de publieke en semipublieke sector een genormeerde bezoldiging dient te genieten. Deze wet zal
daarbij drie beloningsregimes kennen. Ten eerste instellingen waarvan de
bestuurdersbeloning niet mag uitstijgen boven € 181 773. Ten tweede
instellingen waarvan de bestuurdersbeloning niet mag uitstijgen boven
het maximum van de sector-beloningscode. Deze beloningscode wordt
door de vakminister vastgesteld. Uitzonderingen op de norm kunnen
slechts na een vooraf vastgestelde procedure en met instemming van de
ministerraad. Tot slot zijn er instellingen waarvan het kabinet de beloning
niet wenst te maximeren, maar die wel verplicht worden alle beloningen
openbaar te maken, voorzover deze uitstijgen boven € 181 773. In dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 28 479, nr. 46

1

voorstel van wet zal tevens de kabinetsreactie op het advies «Ontslagvergoedingen» worden verwerkt. In onderhavige kabinetsreactie zal
worden ingegaan op het verband tussen de geëvalueerde WOPT en de
nieuwe WNT.
Evaluatie Wopt
Uit het rapport van de commissie Dijkstal komt het beeld naar voren dat
de WOPT aan zijn doelstelling beantwoordt, maar dat op onderdelen
verbeteringen kunnen worden aangebracht. Het primaire doel was: realisering van openheid over de beloning van topfunctionarissen in de
publieke en semipublieke sector. Als nevendoelstelling gold het stimuleren van het publieke debat over topinkomens. Deze doelen zijn gerealiseerd. Door sommigen werd gevreesd dat openbaarmaking van topinkomens zou leiden inkomensopdrijving. De commissie stelt vast dat is
gebleken dat de Wopt geen opdrijvend effect heeft. De Wopt regelt slechts
de openbaarmaking van publiek gefinancierde topinkomens en hanteert
daarvoor een inkomensgrens. Uit onderzoek van de commissie blijkt dat
de topinkomens zich over een langere periode gematigd hebben ontwikkeld, maar de Wopt is te kort van kracht om de invloed van die wet vast te
kunnen stellen. Openbaarmaken is een nuttig controle-instrument en komt
ook tegemoet aan een maatschappelijke wens. De commissie constateert
wel dat de gehanteerde inkomensgrens verwarring wekt, omdat deze in
hoogte en in berekeningswijze afwijkt van de in het topinkomensbeleid
gehanteerde norm van 130% van ministersalaris. De commissie stelt dat
er geen verschil mag zijn in de norm voor transparantie en de norm
waarop het beloningsbeleid is gebaseerd.
De evaluatie van de Wopt heeft vijf adviespunten opgeleverd. Navolgend
worden adviespunten weergegeven in een kader. Per punt informeer ik u,
namens het kabinet, over de contouren van de beleidslijn zoals deze in de
op te stellen wetgeving zal worden verwerkt.
Adviespunten

Adviespunt 1 Eén definitie en één norm
Voor consistent beleid met een normerende en regulerende werking is één eenduidige en
stabiele norm onontbeerlijk. Deze dient vastgesteld te worden op een realistisch niveau.
De norm dient slechts door één definitie bepaald te worden en deze dient zodanig te zijn
dat het mogelijk is om vooraf te bepalen of de norm al dan niet overschreden wordt. De
norm wordt jaarlijks gepubliceerd in de Staatscourant en is vast voor de duur van een
kalenderjaar. De norm fluctueert niet op basis van administratieve wijzigingen. De norm
dient gebaseerd te zijn op de bruto bezoldiging, inclusief toeslagen, vakantie- en eindejaarsuitkering.

Bij de evaluatie van de Wopt heeft de Commissie Dijkstal voortgebouwd
op de eerdere adviezen, vooral op het advies over de normering van de
beloning van bestuurders in de semipublieke sector. Voor de semipublieke
sector adviseerde de Commissie drie in zwaarte oplopende regimes:
openbaarmaking, sectorspecifieke normering en het voor de publieke
sector geldende beloningsmaximum. Ter bevordering van de eenduidigheid van de gehanteerde definities en gelijke afbakening van de semipublieke sector ligt het voor de hand om de openbaarmaking en de normering in de publieke en semipublieke sector in één wet te regelen.
Een knelpunt in de huidige situatie is dat de norm voor openbaarmaking
is gebaseerd op het huidige ministersalaris (in een fiscale definitie) terwijl
onlangs is afgesproken dat het beloningsmaximum in de publieke en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 28 479, nr. 46

2

semipublieke sector € 181 773 bedraagt (gebaseerd op brutosalarisbedragen). Dit laatste bedrag zal ook in de WNT worden opgenomen.
Daarnaast verschillen de definities van de normen wat tot verdere verwarring leidt. Het verschil tussen beide normen heeft een procedurele
ontstaansgeschiedenis, er is geen inhoudelijke reden voor.
In het Rapport bij het Jaarverslag 2008 van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (VII)1, adviseert de Algemene Rekenkamer de inhoudelijke norm voor het maximale salaris van rijksambtenaren en de norm die geldt voor openbaarmaking met elkaar in overeenstemming te brengen. Het advies van de Rekenkamer is in lijn met
hetgeen de commissie Dijkstal op dit punt adviseert.
Ook het kabinet is van mening dat voor een consistent beleid een eenduidige en stabiele norm nodig is. Er mag geen verschil zijn in de norm voor
openbaarmaking en de norm waarop het beloningsbeleid is gebaseerd.
Het openbaarheidsregime van de Wopt zal daartoe worden geïntegreerd
in de WNT, zodat definities en bedragen eenduidig kunnen worden vastgesteld.
Kabinetsreactie
1. Het kabinet wenst de openbaarmaking en de normering in één wet te
regelen. De Wopt wordt ingetrokken en hiervoor in de plaats komt de
wet normering uit publieke middelen gefinancierde beloning van
topfunctionarissen (WNT).
2. In de WNT komt één definitie voor bezoldiging en één bedrag voor
zowel de normering als de openbaarmaking. De norm bedraagt voor
2009 € 181 773 (op basis van bruto salaris).

Adviespunt 2 Een genormeerde bezoldiging
1) De commissie is van mening dat in de publieke sector de bestuurder of hoogst leidinggevende een genormeerde bezoldiging dient te genieten. De structuur is hiërarchisch
van opbouw en de minister staat aan de top. Het niveau van de norm bedraagt maximaal 150% van het huidige ministersalaris. Dit betekent dat het ministersalaris
verhoogd dient te worden. De verhoging van het ministersalaris met 50% is een inhaalslag. De redenering hierbij is dat 30% nodig is om de ontstane achterstand ten opzichte
van (top)ambtenaren in te lopen en 20% om de afstand tot vergelijkbare functies in de
marktsector te verkleinen.
2) Op de semipublieke sectoren die niet in een hiërarchische verhouding tot de minister
staan dient eveneens een norm van toepassing te zijn, omdat zonder het ankerpunt van
een norm een samenhangend en stabiel beloningsbeleid binnen de sector niet
bestaanbaar is. De norm kan wel afwijken van het ministersalaris. Om het bijzondere
karakter van de afwijking te benadrukken dient, voordat de norm onherroepelijk is
vastgesteld, een vooraf vastgestelde procedure te zijn doorlopen. De procedure wordt
bij ministeriële regeling op (deel)sectoraal niveau vastgesteld. De procedure omvat een
inhoudelijke toets en wordt uitgevoerd door onafhankelijke functionarissen. Indien de
afwijkingsprocedure leidt tot een positieve uitkomst dient deze uitkomst openbaar te
worden gemaakt.

Het eerste deel van het adviespunt is een herhaling uit de eerdere
adviezen die de commissie heeft gegeven. De commissie onderstreept
hiermee de samenhang tussen de afzonderlijke adviezen. Het is consistent
met de eerdere advisering van de Commissie en kabinetsbesluiten, maar
is deels ingehaald door de economische en politieke werkelijkheid.
1

Kamerstukken II 2008/09, 31 924 VII, nr. 2,
p. 20.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 28 479, nr. 46

3

In verband met de economische situatie heeft het kabinet op 17 februari
2009 besloten dat in deze kabinetsperiode niet tot verhoging van het
salaris van ministers en andere politieke ambtsdragers zal worden overgegaan. Deze maatregel heeft geen beleidsinhoudelijke gevolgen voor het
beleid om de topinkomens in de publieke en semipublieke sector te
normeren1. Het enige praktische gevolg is dat in de wet voor de publieke
sector en het zwaarste regime in de semipublieke sector een maximumbedrag in euro’s wordt vastgelegd, in plaats van een koppeling aan het
(verhoogde) ministersalaris. Dit bedrag bedraagt voor 2009 € 181 773.
In het tweede deel van dit adviespunt wordt aangegeven dat ook de semipublieke sector voor een samenhangend en stabiel beloningsbeleid niet
kan zonder een norm. Deze norm kan wel afwijken van het ministersalaris.
Die afwijking is pas mogelijk als dat wettelijk is vastgelegd. In de komende
wet, de WNT, wil het kabinet overeenkomstig het kabinetsstandpunt over
het advies Normeren en Waarderen2 regelen dat binnen onderdelen van
de semipublieke sector een hogere beloning mogelijk is dan in de
publieke sector. Daarbij kan de beloningsnorm worden gedifferentieerd
zodat voor verschillende instellingen verschillende normen gelden.3 Alle
normbedragen zullen door de vakminister worden vastgesteld, gehoord
de sector. Afwijking van het absolute maximum dat voor het betreffende
deel van de semipublieke sector geldt, is niet mogelijk.
kabinetsreactie:
Het kabinet neemt het tweede deel van het adviespunt over, maar zal met
betrekking tot het eerste deel de koppeling tussen de norm en het
ministersalaris loslaten. In de WNT wordt vastgelegd dat het inkomensniveau van bestuurders in de publieke sector, maar ook in het zwaarste
regime in de semipublieke sector, in beginsel niet hoger is dan € 181 773.
Een hoger afwijkend salaris is slechts mogelijk indien een vooraf vastgestelde procedure is doorlopen. Indien het om de publieke sector gaat zal
de ministerraad om instemming met een hogere beloning worden
gevraagd. Wanneer het om de semi-publieke sector gaat, zal de vakminister gehoord de minister van BZK de instemming verlenen. De procedure zal een inhoudelijke toets omvatten. Indien de ministerraad instemt
met een hogere beloning, wordt deze uitkomst openbaar gemaakt. De
afwijking zal in het jaardocument worden verantwoord, ook inhoudelijk.
Adviespunt 3 Permanente adviescommissie voor beloning in de
(semi)publieke sector
De permanente commissie brengt, ter staving van het vierjaarlijkse advies, een jaarlijks
rapport uit over de hoogte en ontwikkeling van de topinkomens.

Met de brief aan de Tweede Kamer d.d. 9 juli 2009 is door het kabinet
aangekondigd dat vanwege het niet doorgaan van de verhoging van het
ministersalaris er op dat moment ook geen reden was tot het instellen van
een Adviescollege rechtspositie politieke ambtsdragers en topambtenaren. Deze commissie zou immers in het bijzonder tot taak hebben om
de regering te adviseren over het beloningsniveau, de onderlinge
beloningsverhoudingen en overige rechtspositionele aangelegenheden
van politieke ambtsdragers, de leden van de Hoge Colleges van Staat en
de topambtenaren.
1

Kamerstukken II 2007/08, 28 479, nr. 36 en
Kamerstukken II 2008/09, 28 479, nr. 38.
2
Kamerstukken II 2007/08, 28 479, nr. 36.
3
Zie ook de motie-De Pater, Kamerstukken
II 2008/09, 30 111, nr. 39.

De commissie die door de commissie Dijkstal in het advies «Gewopt en
gewogen» wordt voorgesteld is bedoeld voor de publieke en semipublieke sector. Dit is een andere commissie dan het eerder voorgestelde
Adviescollege. De Commissie Dijkstal adviseert een permanente externe

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 28 479, nr. 46

4

en onafhankelijke adviescommissie in te stellen die eenmaal per vier jaar
een salarisadvies uitbrengt aan het kabinet. Ter staving van het vierjaarlijkse advies brengt de permanente commissie een jaarlijks rapport uit
over de hoogte en ontwikkeling van de topinkomens. Deze adviescommissie draagt bij aan de instandhouding van de door de commissie voorgestane structuur voor de normering van de beloning van bestuurders in
de publieke en de semipublieke sector.
Kabinetsreactie
Het kabinet vindt het wenselijk dat het topinkomensbeleid en de uitvoering daarvan ten minste eenmaal per kabinetsperiode tegen het licht
worden gehouden. Een permanente commissie kan een belangrijke rol
vervullen bij de bewaking van het normeringsbeleid. Daarbij denkt het
kabinet vooral aan het waarborgen van de eenheid van het beleid. Gezien
het grote aantal betrokken sectoren is dat geen vanzelfsprekendheid. Ook
kan de permanente commissie betrokken worden bij de procedures rond
het toestaan van noodzakelijke uitzonderingen.
Het kabinet stelt voor een permanente, externe en onafhankelijke adviescommissie in stellen. De wettelijke grondslag voor de commissie wordt
opgenomen in de WNT.
Adviespunten 4 en 5 Procedurebewaker: de Algemene
Rekenkamer
Er dient te worden voorzien in een derde gezaghebbende instantie die in het proces de rol
van procedurebewaker te vervullen. De procedurebewaker onderzoekt in alle fasen van tot
stand komen van het salarisadvies tot en met de invoering van de wetswijzigingen of het
proces voldoet aan de eisen van rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid. Over
de bevindingen rapporteert de procedurebewaker periodiek de Kamer.
De Algemene Rekenkamer zou de rol van procedurebewaker het best kunnen vervullen.

De Commissie Dijkstal heeft het proces rond het ministersalaris geanalyseerd en komt tot de conclusie dat de besluitvorming over het salaris van
bewindslieden nog complexer is dan de commissie eerder had getaxeerd.
De commissie adviseert een derde partij als procedurebewaker in het
proces te betrekken.
Kabinetsreactie
Het kabinet beschouwt het proces rondom de besluitvorming over het
salaris van bewindslieden zodanig politiek dat een derde partij niet
bijdraagt aan een goede uitkomst van dit proces en neemt deze adviespunten daarom niet over.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
G. ter Horst

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 28 479, nr. 46

5