Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

35 957

Invoering van delegatiegrondslagen ten behoeve
van aanvullende regelingen voor het verstrekken
van vergoedingen in het kader van de
hersteloperatie toeslagen (Wet
delegatiebepalingen hersteloperatie toeslagen)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
Algemeen
1. Inleiding
In dit wetsvoorstel wordt voorgesteld specifieke grondslagen in het leven
te roepen op basis waarvan in een amvb drie aanvullende regelingen
kunnen worden opgenomen in het kader van de hersteloperatie
toeslagen. Het gaat hierbij om regelingen voor kinderen en voor
ex-partners die getroffen zijn door de problemen rondom de kinderopvangtoeslag en om een regeling voor gedupeerden van de problemen
rondom de uitvoering van de huurtoeslag, de zorgtoeslag en het
kindgebonden budget.
2. Doel van de delegatiegrondslagen
Een goedkeurend beleidsbesluit vooruitlopend op wetgeving is een
aantrekkelijk vehikel gebleken om herstelregelingen in op te nemen. De
totstandkoming van een dergelijk beleidsbesluit kent immers een kortere
doorlooptijd dan wetgeving en kan dus snel in werking treden. In diverse
debatten met de Tweede Kamer is over diverse beleidsbesluiten reeds
gesproken. Bij veelvuldig gebruik van goedkeurende beleidsbesluiten kan
de rechtsstatelijkheid en de democratische legitimatie van de herstelregelingen echter onder druk komen te staan. Het kabinet heeft om deze reden
in het nader rapport bij het wetsvoorstel Belastingplan 2022 aangegeven
dat meer terughoudendheid is geboden bij het gebruik van goedkeurende
beleidsbesluiten die vooruitlopen op codificatie.1 Daarom streeft het
kabinet ernaar om de drie aanvullende regelingen zoveel mogelijk op het
niveau van wetgeving in formele zin te regelingen. Dit biedt als voordeel
dat de herstelregelingen zoveel mogelijk in één wet worden opgenomen,
waarbij in de memorie van toelichting een volledig overzicht van de
hersteloperatie kan worden geschetst. Dat wil het kabinet doen in het nog
in te dienen wetsvoorstel Wet hersteloperatie toeslagen waarin een aantal
beleidsbesluiten wordt gecodificeerd en waarin tevens de uitkomsten van
1

kst-35957-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Kamerstukken II 2021/22, 35 927, nr. 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 957, nr. 3

1

de herijking van de hersteloperatie kinderopvangtoeslag worden verwerkt.
Het opnemen van alle aanvullende regelingen in één wetsvoorstel
betekent echter wel dat dit pas in procedure kan worden gebracht alsook
de laatste aanvullende regeling is uitgewerkt in het wetsvoorstel. Het
kabinet wil de gedupeerden echter zo spoedig mogelijk duidelijkheid
bieden en zo spoedig mogelijk starten met de uitvoering. Om te
voorkomen dat het wetstraject voor één van de aanvullende regelingen
tot vertraging van de uitvoering zou kunnen leiden, is ervoor gekozen om
onderhavig wetsvoorstel in te dienen. De in dit wetsvoorstel voorgestelde
delegatiegrondslagen creëren de bevoegdheid om een of meerdere van
de drie aanvullende regelingen bij amvb vorm te geven. Een amvb kan
doorgaans sneller tot stand komen dan een wet in formele zin, maar de
voorgestelde juridische grondslag geeft, zoals deze is vormgegeven, wel
de waarborgen van een wetgevingstoets van het Ministerie van Justitie en
Veiligheid, een toets door de Afdeling advisering van de Raad van State
en een voorhangprocedure bij beide Kamers der Staten-Generaal. Voor de
route van de amvb zal het kabinet alleen kiezen als dat vanwege de
gewenste snelheid nodig is.
3. De drie aanvullende herstelregelingen
De voorgestelde delegatiegrondslagen geven de bevoegdheid om drie
specifieke regelingen op te nemen in een amvb.
Ten eerste gaat het om een regeling voor degenen die als aanvrager van
de huurtoeslag, de zorgtoeslag of het kindgebonden budget zijn
gedupeerd door institutionele vooringenomenheid of een onterechte
kwalificatie opzet of grove schuld.
Ten tweede gaat het om een regeling voor kinderen van ouders die als
aanvrager van de kinderopvangtoeslag zijn gedupeerd door de hardheid
van het stelsel, institutionele vooringenomenheid of een onterechte
kwalificatie opzet of grove schuld. In de amvb zullen de groepen kinderen
worden aangewezen die voor een vergoeding in aanmerking komen. De
regeling kan daarmee ook van toepassing worden verklaard op daarbij
aan te wijzen categorieën van personen die niet zijn aan te merken als
kind als bedoeld in artikel 4 van de Wet inkomensafhankelijke regelingen
(Awir).
Ten derde gaat het om een regeling voor ex-partners van ouders die als
aanvrager van de kinderopvangtoeslag zijn gedupeerd door de hardheid
van het stelsel, institutionele vooringenomenheid of een onterechte
kwalificatie opzet of grove schuld.
Dit wetsvoorstel voorziet in grondslagen om bij amvb regels te kunnen
stellen op grond waarvan aan de hiervoor bedoelde personen een
vergoeding kan worden toegekend. Voor het woord het woord
«vergoeding» is gekozen om verwarring met het begrip «tegemoetkoming» in de Awir te voorkomen. In de Awir wordt «tegemoetkoming»
namelijk gebruikt voor de toeslag zelf.2
Aan de exacte invulling van de regelingen voor andere toeslagen,
kinderen en ex-partners wordt nog gewerkt; hierover vindt nog nadere
politieke besluitvorming plaats.3 De exacte uitwerking van de aanvullende
maatregelen zal ook afhankelijk zijn van de uitkomsten van de herijking.
Mocht een schuldenaanpak deel gaan uitmaken van een of meerdere van
de regelingen, dan is het voor de Awir nodig om deze op het niveau van
wetgeving in formele zin te regelen.4
2

Artikel 2, eerste lid, onderdeel h, Awir.
De laatste stand van zaken is beschreven in de brief aan de Tweede Kamer van de Staatssecretaris van Financiën van 29 oktober 2021 met kenmerk 2021–000218396.
4
Artikel 31bis Awir bevat een verbod op kwijtschelding.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 957, nr. 3

2

De beoogde inwerkingtredingsdatum van dit wetsvoorstel is 1 januari
2022. Dit maakt het mogelijk om genoemde aanvullende herstelregelingen, indien dit wenselijk wordt geacht en uitvoerbaar is, al op relatief
korte termijn in een amvb op te nemen en in werking te laten treden.
4. Uitvoeringsgevolgen
De Belastingdienst/Toeslagen heeft dit wetsvoorstel beoordeeld met een
uitvoeringstoets5. Het voorstel behelst uitsluitend grondslagen op basis
waarvan in een amvb aanvullende regelingen kunnen worden
opgenomen. Wanneer de betreffende amvb’s gereed zijn, moeten deze
zelfstandig getoetst worden op uitvoerbaarheid.
II Artikelsgewijs
Artikel 2 (Bevoegdheid tot het treffen van aanvullende herstelregelingen)
De eerste drie leden van het voorgestelde artikel 2 voorzien in delegatiebevoegdheden om de drie in het algemeen deel van deze memorie van
toelichting beschreven herstelregelingen in het kader van de hersteloperatie toeslagen in een amvb op te nemen.
In het eerste lid, onderdeel a, wordt met «institutionele vooringenomenheid» bedoeld institutionele vooringenomenheid zoals is beschreven
in het interim-advies6 en het eindadvies7 van de Adviescommissie
uitvoering toeslagen. In die betekenis wordt het eveneens gebruikt in
artikel 49b, eerste lid, Awir. Voor voorbeelden wordt verwezen naar de
wetsgeschiedenis van dat artikel.8
De redactie van het voorgestelde artikel 2, tweede lid, maakt het mogelijk
om een regeling voor kinderen ook van toepassing te laten zijn op bij
amvb aangewezen personen die geen kind zijn van een belanghebbende,
zoals een kind van de toeslagpartner van belanghebbende. Zodoende kan
ook aan die aangewezen personen een vergoeding verstrekt worden,
mocht dit wenselijk geacht worden.
In het voorgestelde artikel 2, vierde lid, wordt gedefinieerd wat wordt
beschouwd als een kwalificerende herstelregeling. Alleen als de
aanvrager van de kinderopvangtoeslag recht heeft op toepassing van een
van de kwalificerende herstelregelingen, kan er op grond van een nog uit
te werken amvb op grond van het voorgestelde artikel 2, tweede of derde
lid, recht ontstaan op herstel voor kinderen, daaraan gelijkgestelde
personen of ex-partners van die aanvragers.
Onder kwalificerende herstelregelingen worden de hardheidsregeling,
bedoeld in artikel 49 Awir, (onderdeel a van dat vierde lid) de compensatieregeling, bedoeld in artikel 49b Awir, (onderdeel b van dat vierde lid) en
de O/GS-tegemoetkomingsregeling, bedoeld in artikel 49c Awir (onderdeel
c van dat vierde lid) verstaan. Ook worden hieronder verstaan de (andere)
herstelregelingen in het kader van de hardheid van het stelsel van de
kinderopvangtoeslag. Het gaat hierbij om het afzien of matigen van de
terugvordering (onderdeel d van dat vierde lid), het proportioneel
vaststellen van de kinderopvangtoeslag (onderdeel e van dat vierde lid) en
het herzien van onherroepelijk vaststaande terugvorderingsbeschikkingen
en toekenningsbeschikkingen kinderopvangtoeslag (onderdeel f van dat
vierde lid).
5

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
Bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 31 066, nr. 546.
7
Bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 31 066, nr. 608.
8
Kamerstukken II 2019/20, 35 437, nr. 3, p. 13–15 en 2019/20, 35 468, nr. 5.
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 957, nr. 3

3

Sinds 1 januari 2021 is de wettelijke basis voor de regeling voor het afzien
of matigen van terugvordering, bedoeld in het vierde lid, onderdeel d, van
het voorgestelde artikel 2 artikel 26, tweede lid, tweede zin, Awir. Voordien
vormde onderdeel 2.1, eerste deel, van het Verzamelbesluit Toeslagen de
basis.9
De regeling met betrekking tot het proportioneel vaststellen van de
kinderopvangtoeslag (vierde lid, onderdeel e) berust op een uitspraak van
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 oktober
2019.10 Sinds 1 januari 2021 bepaalt artikel 1.5, eerste lid, van de Wet
kinderopvang voor vanaf die datum toe te kennen kinderopvangtoeslagen
dat een belanghebbende aanspraak heeft op een kinderopvangtoeslag in
de (daadwerkelijk) betaalde kosten. Hieruit vloeit rechtstreeks voort dat
indien hij deze kosten niet volledig heeft betaald, de Belastingdienst/
Toeslagen de kinderopvangtoeslag kan vaststellen naar rato van de kosten
waarvan hij heeft aangetoond dat hij ze daadwerkelijk heeft betaald.11
De regeling, bedoeld in het voorgestelde artikel 2, vierde lid, onderdeel f,
is, voor zover het herziening van onherroepelijk vaststaande toekenningsbeschikkingen kinderopvangtoeslag betreft, gebaseerd op artikel 21a Awir
in samenhang met artikel 5a, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (UR Awir).12 Voor zover
het gaat om herziening van onherroepelijk vaststaande terugvorderingsbeschikkingen is sinds 1 januari 2021 26, derde lid, Awir en het daarop
gebaseerde artikel 5a, tweede lid, UR Awir de wettelijke basis. Voor die
datum fungeerde het Verzamelbesluit Toeslagen, onderdeel 2.1, tweede
deel, als basis.
In het voorgestelde artikel 2, vijfde lid, wordt de reikwijdte van wat onder
kwalificerende herstelregelingen wordt verstaan, beperkt. Op grond van
onderdeel a van dat vijfde lid is er geen sprake van een kwalificerende
herstelregeling indien de belanghebbende in aanmerking komt voor de
O/GS-tegemoetkomingsregeling, bedoeld in artikel 49c Awir of voor het
hiervoor bedoelde beleid ten aanzien van het verlagen of op nihil
vaststellen van de terugvordering of het proportioneel vaststellen van de
kinderopvangtoeslag, waarbij er in het berekeningsjaar waar die herstelregeling betrekking op heeft minder dan € 1.500 aan kinderopvangtoeslag is
teruggevorderd of het recht op kinderopvangtoeslag met minder dan
€ 1.500 is verlaagd. Met deze beperking wordt aangesloten bij de
€ 1.500-grens die geldt om in aanmerking te komen voor de hardheidsregeling en voor het forfaitaire bedrag van € 30.000.
Op grond van het voorgestelde artikel 2, vijfde lid, onderdeel b, is er geen
sprake van een kwalificerende herstelregeling als de belanghebbende in
aanmerking komt voor het hiervoor bedoelde beleid ten aanzien van het
verlagen of op nihil vaststellen van de terugvordering of het proportioneel
vaststellen van de kinderopvangtoeslag ten aanzien van beschikkingen
met een oorspronkelijke dagtekening van ná 22 oktober 2019. Vanaf
23 oktober 2019 geldt namelijk de jurisprudentie die een einde maakte aan
de hardheid van het stelsel van de kinderopvangtoeslag. Als de belanghebbende tevens recht heeft op toepassing van een herstelregeling over
een berekeningsjaar waarbij die herstelregeling over dat berekeningsjaar
niet onder de beperking van het vijfde lid valt, is er uiteraard wel sprake
van een kwalificerende herstelregeling.

9

Stcrt. 2021, 2142
ABRvS 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3535.
11
Zie Kamerstukken II 202/21, 35 574, nr. 3, p. 21.
12
Deze grondslag bestaat sinds 1 januari 2011.
10

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 957, nr. 3

4

Het zesde lid van het voorgestelde artikel 2 bepaalt dat een amvb als
bedoeld in het eerste, tweede of derde lid van dit artikel, voordat deze
amvb wordt voorgedragen aan de Koning met het oog op aanbieden van
het ontwerp aan de Afdeling advisering van de Raad van State voor
advies, gedurende vier weken wordt voorgelegd aan de Eerste en Tweede
Kamer. Indien een van beide Kamers of ten minste een vijfde van het
grondwettelijk aantal leden van een van de Kamers binnen die termijn de
wens te kennen geeft dat het onderwerp van de amvb bij wet geregeld
wordt, wordt een zodanig wetsvoorstel zo spoedig mogelijk ingediend.
Artikel 3 (Inwerkingtreding)
Voor de toelichting op de inwerkingtredingbepaling wordt verwezen naar
het algemene deel van deze memorie van toelichting.
De Staatssecretaris van Financiën,
A.C. van Huffelen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 957, nr. 3

5