Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

34 189

Regels over het tijdelijk heffen van tol voor de
gedeeltelijke bekostiging van de verbinding
tussen de A15 bij Rozenburg en de A20 tussen
Maassluis en Vlaardingen en de verbinding van
de A15 tussen knooppunt Valburg en de A12 bij
Zevenaar (Wet tijdelijke tolheffing
Blankenburgverbinding en ViA15)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 20 november 2014 en het nader rapport d.d. 8 april
2015, aangeboden aan de Koning door de Minister van Infrastructuur en
Milieu. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is
cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 19 september 2014, no. 2014001768, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Milieu, bij
de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet houdende regels over het tijdelijk heffen
van tol voor de gedeeltelijke bekostiging van de verbinding tussen de A15
bij Rozenburg en de A20 tussen Maassluis en Vlaardingen en de
verbinding van de A15 tussen knooppunt Valburg en de A12 bij Zevenaar
(Wet tijdelijke tolheffing Blankenburgverbinding en ViA15), met memorie
van toelichting.
Het voorstel biedt een grondslag voor tolheffing op de verbindingen
Blankenburgverbinding en de ViA15. De financiële ruimte op de rijksbegroting voor de aanleg van weginfrastructuur is volgens de toelichting
beperkt.2 Voor de twee genoemde projecten is daarom gekozen voor
aanvullende financiering door tolheffing. Het voorstel voorziet met het
oog hierop in de bevoegdheid voor de Minister van Infrastructuur en
Milieu om tol te heffen voor deze wegvakken. Het voorstel voorziet voorts
in intrekking van de Wet bereikbaarheid en mobiliteit.
De Afdeling advisering van de Raad van State begrijpt de wens om te
komen tot tolheffing, maar is van oordeel dat het voorgestelde heffingssysteem voor de burger onevenredig belastend is, in het bijzonder
vanwege het ontbreken van een vorm van kennisgeving bij wege van een
factuur of aanmaning. Zij is van oordeel dat het voorstel in verband
1

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
2
Memorie van toelichting, paragraaf 1.1 Aanleiding voor het wetsvoorstel.

kst-34189-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 189, nr. 4

1

daarmee nader dient te worden overwogen. Voorts mist de Afdeling in de
toelichting een algemene visie op het toekomstig mobiliteitsbeleid nu in
het voorliggende voorstel de Wet bereikbaarheid en mobiliteit (hierna:
Wbm) wordt ingetrokken.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van
19 september 2014, nr. 2014001768, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling
advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde
voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 20 november 2014, nr. W14.14.0331/IV, bied ik U hierbij aan.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
Hieronder ga ik in op het advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State.
1. Onevenredige belasting burger door heffingssysteem
Het voorstel kent aan de Minister de bevoegdheid toe tol te heffen voor de
twee hiervoor genoemde trajecten. Het voorstel voorziet slechts ten dele
zelf in de methode van tolinning. Voor het overige worden bij ministeriële
regeling nadere regels gesteld over de wijze waarop de betaling van het
toltarief plaatsvindt. Uit de toelichting blijkt dat wordt beoogd de tolinning
te laten geschieden door middel van een voor Nederland nieuwe techniek:
de free-flowtechniek. Hierbij wordt gebruik gemaakt van automatische
kentekenplaatherkenning. Slagbomen zijn dan ook niet nodig. Wanneer de
betalingsplichtige niet vooraf of middels een account betaalt moet hij er
zonder dat een kennisgeving uitgaat voor zorg dragen dat achteraf,
binnen een bepaalde termijn, wordt betaald.
De Afdeling onderkent de voordelen van een free-flowtechniek. Zij
signaleert evenwel ook dat het voorgestelde heffingssysteem voor de
burger onevenredig belastend is. De Afdeling maakt de volgende
opmerkingen.
a. Geen factuur of aanmaning
Het voorstel vergt van de betalingsplichtige de nodige alertheid bij het
naderen van een in het tolbesluit aangewezen wegvak en vervolgens de
nodige accuraatheid om tijdig de gehele geldschuld te voldoen. Vanaf het
moment dat hij op het aangewezen wegvak rijdt, ontstaat een bestuurlijke
geldschuld als bedoeld in titel 4.4 van de Algemene wet bestuursrecht
(hierna: Awb), die niet bij beschikking wordt vastgesteld.3 De kentekenhouder is van rechtswege het toltarief verschuldigd aan de Minister
wegens het passeren van het desbetreffende wegvak.4 Volgens de
toelichting moet de kentekenhouder op eigen initiatief het verschuldigde
toltarief tijdig voldoen. Er wordt geen factuur of herinnering verstuurd.
Wordt er niet of niet tijdig betaald, dan volgt een boete van maximaal
€ 35, verhoogd met het verschuldigde tolbedrag. Het systeem kan zeker in
het begin, maar ook daarna – vooral voor incidentele gebruikers –,
aanleiding geven tot veel vergissingen.
Dit klemt temeer omdat indien het verschuldigde toltarief niet binnen de
bij ministeriële regeling gestelde termijn wordt betaald, het voorstel
slechts voorziet in één mogelijke reactie, namelijk het opleggen van een

3
4

Conform artikel 4:88, eerste lid, van de Awb.
Het voorgestelde artikel 7, eerste lid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 189, nr. 4

2

bestuurlijke boete verhoogd met de oorspronkelijke geldschuld.5 Er is niet
voorzien in een aanmaning of een eenvoudig mechanisme om aangelegenheden van meer feitelijke en administratieve aard snel en eenvoudig
te corrigeren en af te wikkelen.6 De Afdeling acht deze opzet onevenredig
belastend voor de burger.
Ook acht zij een boetebedrag van maximaal € 35,– vermeerderd met het
oorspronkelijke toltarief niet op voorhand proportioneel, gezien het
toltarief voor bijvoorbeeld personenauto’s van circa € 1,18. De regering
kiest dit bedrag, omdat het niet betalen van een toltarief vergelijkbaar
wordt geacht met het niet kopen van een vervoerbewijs in het openbaar
vervoer.7 De (maximale) hoogte van de boete moet echter inhoudelijk, dus
niet slechts met een enkele verwijzing naar een elders gevestigde praktijk,
gemotiveerd worden in de toelichting. Voorts moet de (maximale) hoogte
van de boete evenredig zijn met de ernst van de overtreding. De evenredigheid van de maximale boete ten opzichte van het toltarief is evenwel
twijfelachtig, vanwege het ontbreken van een aanmaning.
b. Problematiek ontbreken vaste woon- of verblijfplaats in Nederland
De free-flowtechniek brengt mee dat de betalingsplicht wordt gekoppeld
aan het kenteken. Dat geeft de nodige complicaties indien kentekenhouders niet of lastig traceerbaar zijn, hetgeen bijvoorbeeld het geval is
met buitenlandse kentekenhouders.8 Als voor een motorrijtuig het
toltarief, en vervolgens de bestuurlijke boete en verhogingen niet geheel
zijn betaald, kunnen de met toezicht belaste personen het motorrijtuig
doen stilstaan en aan de bestuurder de boetebeschikking uitreiken.9 De
aldus kenbaar gemaakte boete moet dan onmiddellijk door de bestuurder
worden betaald.
Deze verplichtingen richten zich tot de bestuurder van het motorrijtuig. Dit
kan een andere persoon zijn dan de kentekenhouder. Het voorstel bepaalt
echter dat de kentekenhouder het toltarief verschuldigd is. De bestuurlijke
boete is een bestraffende sanctie, gericht tot de overtreder, en deze kan
derhalve niet aan de bestuurder die geen kentekenhouder is (hierna: de
bestuurder) worden opgelegd.10 In de toelichting wordt dit ook
onderkend.11 Het voorgestelde artikel 13 voorziet niettemin in een voor de
bestuurder geldende betalingsplicht met betrekking tot de aan de
kentekenhouder opgelegde bestuurlijke boete. Het is echter de vraag in
hoeverre het gerechtvaardigd is deze bestuurder die verplichting op te
leggen. De facto wordt aan hem de boete opgelegd, terwijl niet hij maar
de kentekenhouder de oorspronkelijke betalingsverplichting niet (tijdig) is
nagekomen. De overtreding is in het verleden begaan en het ligt voor de
hand dat de bestuurder hiervan niet op de hoogte is. Daar komt bij dat de
5

Het voorgestelde artikel 11.
Dit werkt ook door naar de rechtsbescherming. De kentekenhouder kan de juistheid van de
inning uitsluitend ter discussie stellen door op te komen tegen de boete of een vordering uit
onverschuldigde betaling in te stellen, ook in de situatie waarin hij bijvoorbeeld van mening is
dat hij over een vrijstelling of ontheffing beschikt.
7
Memorie van toelichting, paragraaf 3.4 Handhaving en toezicht. Ook in het openbaar vervoer
bedraagt de boete € 35,– vermeerderd met de oorspronkelijke ritprijs.
8
Het is technisch lastig om buitenlandse kentekens bij een heffingssysteem te betrekken,
vanwege het ontbreken van persoonsgegevens als naam, adres en woonplaats. Bij de
invoering van de Wbm werd onderkend dat deze problematiek al snel leidt tot concurrentieverstoringen, zodat het de voorkeur had om dergelijke systemen op grotere schaal in Europa in te
voeren. Kamerstukken II 2000/01, 27 552, nr. 3, blz. 9.
9
Het voorgestelde artikel 13, vierde lid. Als de boetebeschikking binnen twee weken nog niet is
betaald, is eveneens artikel 10, derde t/m zevende lid, van toepassing op de bestuurder, zijnde
de verhogingen van de boete.
10
Artikel 5:2, eerste lid, van de Awb: een door een bestuursorgaan wegens een overtreding
opgelegde verplichting voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen.
11
Memorie van toelichting op de voorgestelde artikelen 7 en 13.
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 189, nr. 4

3

toezichthouder het verdere gebruik van het motorrijtuig door de
bestuurder kan beletten als niet onmiddellijk wordt betaald. Het voorstel
voorziet niet in de mogelijkheid zekerheid te stellen dat het bedrag van de
bedoelde sanctie tijdig zal worden voldaan.12 Het gaat hier derhalve om
een voor de bestuurder belastende en conflictopwekkende regeling.13
De regering wijst als rechtvaardiging voor dit systeem op de beperkte
mogelijkheden om openstaande boetes te innen bij weggebruikers zonder
vaste woon- of verblijfplaats. De Afdeling merkt in dit verband evenwel op
dat in het bijzonder bestuurders van motorrijtuigen met een buitenlands
kenteken door deze maatregel worden geraakt, aangezien de Minister
geen toegang heeft tot de naam, adres en woonplaats-gegevens (hierna:
NAW-gegevens) van deze kentekenhouders.14 Indachtig het arrest
Pastoors van het Hof van Justitie kan een dergelijke systematiek
weliswaar aanvaardbaar zijn nu er niet kan worden beschikt over de
NAW-gegevens van deze kentekenhouders en door het ontbreken van een
gemeenschappelijke regeling die invordering van deze geldschulden in
andere lidstaten mogelijk maakt, maar dan dienen de desbetreffende
maatregelen wel evenredig te zijn.15 Gelet op het vorenstaande moet
worden betwijfeld of hieraan met de voorgestelde belastende regeling
wordt voldaan, mede omdat deze problematiek zich niet voordoet bij
andere heffingssystemen elders in Europa.
c. Feilloze techniek?
Een adequate werking van het beoogde free-flowsysteem stelt hoge eisen
aan de gebruikte techniek. De Minister is verantwoordelijk voor een
technisch hoogwaardig registratiesysteem (o.a. camera’s, software) en
andere fysieke infrastructurele voorzieningen die nagenoeg foutloos
dienen te functioneren, wil het systeem in zijn bedoeling slagen.
In het beoogde systeem wordt het kenteken van ieder passerend
motorrijtuig gefotografeerd en geregistreerd. Deze worden gekoppeld aan
betalingen die door betalingsplichtigen worden verricht. Het stelsel moet
zo betrouwbaar zijn, dat kan worden gegarandeerd dat boeteoplegging
terecht plaatsvindt (dat wil zeggen: de registratie klopt en er is inderdaad
niet betaald), maar ook dat er geen sprake is van betalingen die niet aan
een registratie kunnen worden gekoppeld.16 In de toelichting ontbreekt
een beschouwing over eventuele technische knelpunten, alsmede hoe
deze worden geredresseerd en in hoeverre de voordelen van een
free-flowtechniek opwegen tegen de knelpunten. Evenmin wordt
ingegaan op ervaringen met een dergelijke techniek in het buitenland.
Derhalve is onduidelijk of en in hoeverre buitenlandse ervaringen met het
free-flowsysteem bij de totstandkoming van het voorstel zijn betrokken.17

12

Artikel 31, eerste lid, van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften.
Aanwijzing 12 van de Aanwijzingen voor de regelgeving bepaalt dat een regeling op zodanige
wijze wordt ingericht dat zij zo weinig mogelijk conflicten oproept.
14
Memorie van toelichting, paragraaf 3.4.
15
Arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 23 januari 1997,
C-25/95, ECLI:EU:C:1996:295, Pastoors. De Afdeling gaat er daarbij vanuit dat het Kaderbesluit
2005/214/JBZ van de Raad van 24 februari 2005 inzake de toepassing van het beginsel van
wederzijdse erkenning op geldelijke sancties (PbEU L 76/16) voor deze boetebeschikkingen
niet als gemeenschappelijke regeling kan worden beschouwd, met in acht neming van het
arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 november 2013, C-60/12,
ECLI:EU:C:2013:733, Balaz.
16
De gevolgen van mankementen aan het systeem zijn als gevolg van het ontbreken van een
factuurstelsel veel lastiger te ondervangen. Bij verkeersboetes is dit eenvoudiger: indien het
registratiesysteem mankementen vertoont, worden geen boetes opgelegd, en vinden er dus
ook geen betalingen plaats.
17
Bekend is het rapport «Roadpricing in Europe» van de RDW uit april 2012, waaruit blijkt dat
een aantal EU-landen gebruik maken van een free-flowsysteem.
13

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 189, nr. 4

4

Het voorstel heeft slechts betrekking op twee trajecten: een tunnel en een
brug. De vraag is of de investering in voorzieningen en infrastructuur die
nodig is voor het functioneren van het free-flowstelsel proportioneel is,
gelet op de kleine schaal van de voorgestelde tolheffing. Bedacht moet
worden dat dagelijks grote stromen auto’s langsrijden,18 terwijl het per
auto om relatief kleine bedragen gaat. De toelichting noemt een bedrag
van circa € 1,18 voor personenauto’s en circa € 7,11 voor vrachtwagens.19
De toelichting geeft geen inzicht in de inningskosten, anders dan dat is
vermeld dat maximaal 20% van de opbrengsten voor inningskosten
aanvaardbaar wordt geacht.
d. Beoordeling
De Afdeling begrijpt de voordelen van tolheffing door middel van
free-flowtechniek, maar constateert ook dat de keuze hiervoor leidt tot een
onevenredige belasting voor de burger, alsmede tot een aantal complicaties en hoge uitvoeringskosten.
Doorgaans hoeft in Nederland op de autowegen geen tol te worden
betaald en als dat al het geval is, betaalt de bestuurder het toltarief vooraf,
bijvoorbeeld bij het passeren van een slagboom. Volgens de toelichting
heeft een free-flowtechniek, ten opzichte van bijvoorbeeld slagbomen, als
voordeel dat de weggebruiker niet hoeft te stoppen om te betalen. Aldus
ontstaat geen hinder voor de doorstroming van het verkeer en zijn geen
grote tolpleinen noodzakelijk. Hoewel onderkend moet worden dat aan
een heffingssysteem met slagbomen nadelen kleven, lijken deze minder
zwaar te wegen dan de nadelen van het voorgestelde systeem.20 Het is
daarbij zeer wel denkbaar dat naast toegangspoortjes met een slagboom,
speciale (free-flow)poorten komen voor weggebruikers met een account
of abonnement bij de inningsorganisatie.21 De in de toelichting weergegeven afweging tussen de voor- en nadelen van de (elementen van de)
verschillende systemen van tolheffing is dan ook niet overtuigend in het
voordeel van het voorgestelde systeem.
Dit geldt in het bijzonder voor het niet voorzien in een vaststellingsbeschikking of aanmaning. De regering meent dat het ondoelmatig is om de
verschuldigde tol bij beschikking vast te stellen of een aanmaning te
sturen, vanwege de relatief lage toltarieven per passage.22 De Afdeling
acht het voorgestelde stelsel waarin zonder een vorm van kennisgeving
bij niet of te laat betalen een boete volgt echter onevenredig belastend
voor de burger. Beboeting, maar ook onduidelijkheid bij de burger over de
betalingsplicht, kan worden voorkomen door een factuur of aanmaning te
versturen.23 De Afdeling wijst er in dit verband op dat in landen waar met
het voorstel vergelijkbare free-flowsystemen worden toegepast, zoals

18

Voor de Blankenburgverbinding wordt in een global economy scenario (hoogste groei)
verwacht dat per etmaal 63.253 motorrijtuigen het traject gaan gebruiken, voor de ViA15 is dat
38.100 rijtuigen.
19
Memorie van toelichting, paragraaf 1.1 Aanleiding voor het wetsvoorstel.
20
Een slagboomsysteem is eenvoudiger en voor de weggebruiker herkenbaar en duidelijk. De
kans dat niet wordt betaald is minimaal, zodat ook het aantal boetes zeer beperkt zal zijn, en
de problematiek van de niet-geregistreerde kentekens wordt vermeden.
21
In alle gevallen wordt dan vooraf betaald, hetzij aan de slagboom, hetzij via het abonnement.
22
Memorie van toelichting, paragraaf 1.1 Aanleiding voor het wetsvoorstel.
23
Bij voorkeur met de foto van het kenteken. Er zijn ook tussenfiguren denkbaar, zoals een
beschikking op verzoek of rechtstreeks bezwaar tegen de geldschuld. Artikel 4:88, derde lid,
van de Awb voorziet reeds in deze mogelijkheid wanneer op het bestuursorgaan de betalingsverplichting rust. In de bijzondere wetgeving kan worden voorzien deze mogelijkheid wanneer
de betalingsverplichting rust op de burger. De toelichting op deze bepaling verwijst bijvoorbeeld naar artikel 223a van de Gemeentewet. Overeenkomstig artikel 8:2 van de Algemene
Douanewet kan ook tegen niet-schriftelijke beschikkingen (ex artikel 4, aanhef en onder 5 van
de Communautaire Douanewet) bezwaar en beroep worden ingesteld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 189, nr. 4

5

Noorwegen, Portugal en Zweden, steeds een factuur en een aanmaning
aan de betalingsplichtige wordt gestuurd.24
De Afdeling onderkent dat een beschikking, vanwege het grote aantal
betalingsplichtigen, kosten met zich brengt. Deze kosten kunnen ten dele
worden doorberekend aan de kentekenhouder. De overige kosten lijken
gerechtvaardigd en wegen mogelijk op tegen de kosten die anders in de
rechtsbeschermingsfase gemaakt zullen worden. Vanwege de grote
stroom verkeer kan zelfs een zeer kleine foutmarge aanleiding geven tot
grote aantallen geschillen en procedures. De Afdeling merkt in dit verband
op dat alleen al de kosten voor procedures bij de rechterlijke instanties
worden geschat op 8,2 miljoen euro per jaar.25 De kosten van de voorprocedures moeten daar nog bij worden opgeteld.
Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling het voorgestelde heffingsstelsel te heroverwegen en in ieder geval te voorzien in verzending van
een factuur of aanmaning, voordat boeteoplegging kan plaatsvinden.
1. Onevenredige belasting burger door heffingssysteem
a. Geen factuur of aanmaning
De Afdeling wijst er op dat het ontbreken van een aanmaning in het
wetsvoorstel aanleiding kan geven tot veel vergissingen, er niet voorzien
is in een eenvoudig correctiemechanisme en dat de hoogte van de boete
onvoldoende gemotiveerd is en mogelijk onevenredig is wegens het
ontbreken van een aanmaning.
In het wetsvoorstel is overeenkomstig het advies van de Afdeling
opgenomen dat aan kentekenhouders waarvan de woon- of verblijfplaats
bekend is een betalingsherinnering (aanmaning) wordt verstuurd als de
tol niet tijdig geheel is betaald (art. 8). Daarmee wordt meteen ook
voorzien in een eenvoudig correctiemechanisme voor aangelegenheden
van meer feitelijke en administratieve aard. Bijvoorbeeld kan degene die
vragen heeft over de tolheffing of de aanmaning, contact opnemen met
de klantenservice, die aan de hand van de registratiegegevens eenvoudig
kan constateren of de tol of de aanmaningskosten al dan niet terecht zijn
opgelegd. In dat kader is ook de klantenservice van groot belang (par. 3.3
van de memorie van toelichting). In de memorie van toelichting zijn
daarvoor de hoofdlijnen beschreven. Om vergissingen met tol te
voorkomen zal er in ieder geval een mogelijkheid komen om een account
aan te maken, zodat betaling na passage automatisch plaatsvindt (par. 3.4
van de memorie van toelichting).
Met de introductie van de aanmaning, de mogelijkheid om een account
aan te maken en een goede klantenservice wordt voorkomen dat vragen
en klachten alleen ingediend kunnen worden via de band van bezwaar en
beroep tegen de bestuurlijke boete.
De Afdeling geeft aan dat de bestuurlijke boete mogelijk onevenredig kan
zijn ten opzichte van het toltarief vanwege het ontbreken van een
aanmaning. Anders dan de Afdeling acht ik de hoogte van de bestuurlijke
boete zonder aanmaning ook evenredig. Omdat nu een aanmaning in het
wetsvoorstel is opgenomen, is de door de Afdeling veronderstelde
onevenredigheid voor weggebruikers aan wie een aanmaning kan worden
toegezonden weggenomen. In de memorie van toelichting (par. 3.4.4) is
eveneens nader onderbouwd waarom een boete zonder aanmaning
noodzakelijk en proportioneel is voor weggebruikers aan wie, wegens het
24
25

RDW, «Roadpricing in Europe», april 2012.
Advies van de Raad voor de Rechtspraak,16 juni 2014.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 189, nr. 4

6

ontbreken van een vaste woon- of verblijfplaats, geen aanmaning
toegezonden kan worden.
De hoogte van de bestuurlijke boete is in de memorie van toelichting (par.
3.5) nader gemotiveerd. De boete voor het niet tijdig betalen van de
tolheffing bestaat uit een bedrag van € 35,– vermeerderd met het
oorspronkelijke toltarief en de eventuele aanmaningsvergoeding. Bij de
bepaling van de hoogte van het boetebedrag hebben proportionaliteit,
maar ook afschrikkende werking een rol gespeeld.
Het niet betalen van een toltarief is vergelijkbaar met het niet inchecken
met een OV-chipkaart in het openbaar vervoer. Het boetebedrag is dan
ook vergelijkbaar. Het boetebedrag heeft daarnaast dezelfde ordegrootte
als de boetes die in andere Europese landen worden opgelegd bij het niet
betalen van tol.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn in verband met de
aanmaning de artikelen 8, 10, eerste en tweede lid, 13, 15, vierde lid, en
16, eerste lid, opgenomen of aangepast en de paragrafen 3.3, 3.4 en 3.5
van de memorie van toelichting zijn hierop aangepast.
b. Problematiek ontbreken vast woon- of verblijfplaats
De Afdeling wijst er op dat een bestuurder een boete opgelegd kan krijgen
als het toltarief niet tijdig betaald is en stelt dat dit een voor de bestuurder
belastende en conflictopwekkende regeling is. Volgens de Afdeling kan
een dergelijke systematiek weliswaar aanvaardbaar zijn, maar dan moeten
de desbetreffende maatregelen wel evenredig zijn. Voorts stelt de
Afdeling de vraag of het opleggen van de bestuurlijke boete aan de
bestuurder wel gerechtvaardigd is. Ook constateert de Afdeling dat het
wetsvoorstel niet in de mogelijkheid voorziet zekerheid te stellen.
Om de betaling door kentekenhouders waarvan de woon- of verblijfplaats
onbekend (veelal buitenlandse kentekens) is af te dwingen, bevat het
wetsvoorstel het instrument van toezicht op het netwerk. Dit instrument
wordt voor niet Nederlandse kentekens alleen ingezet als de uitwisseling
van gegevens en eventueel de bijstand bij invordering nog niet Europees
of bilateraal geregeld is. Het is de verwachting dat het merendeel van de
motorrijtuigen dat gebruikmaakt van de betreffende wegen vaker gebruik
maakt van het Nederlandse wegennet. Uit de jurisprudentie van het
Europese Hof van Justitie (HvJ 23 januari 1997, C-29/95) en van de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS 3 december
2014, 201308572/1/A3) vloeit voort dat de complicaties bij de inning van
geldboetes bij in andere lidstaten woonachtige personen of gevestigde
rechtspersonen, bij gebreke van een gemeenschappelijke regeling, een
rechtvaardigingsgrond kunnen vormen voor bijzondere dwangmiddelen
om betaling af te dwingen. Omdat er momenteel nog geen gemeenschappelijke regeling voor de uitwisseling van kentekengegevens voor het
innen van tolgelden en er geen gemeenschappelijke regeling is voor het
invorderen van openstaande schulden als gevolg van tolheffing in andere
Europese lidstaten, is effectieve handhaving alleen mogelijk als het
motorrijtuig waarmee onbetaald een passage is gemaakt, staande wordt
gehouden op het netwerk waarbij ter plekke een bestuurlijke boete kan
worden opgelegd. Evenmin kan worden volstaan met het opnemen van
NAW-gegevens omdat de instrumenten om openstaande geldschulden in
te vorderen in het buitenland ontbreken.
De boete kan op grond van artikel 15 aan de bestuurder worden opgelegd
en is gerechtvaardigd vanuit het oogpunt van een effectieve handhaving
van de betalingsplicht van de tolheffing. Dit sluit aan bij artikel 31 van de
Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften.
Er is niet gekozen voor een systeem met zekerheidsstelling waarbij
zekerheid wordt gesteld ter hoogte van de bestuurlijke boete (zodat zeker
is dat die betaald wordt als in bezwaar en beroep geoordeeld wordt dat de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 189, nr. 4

7

boete terecht is opgelegd), maar voor rechtstreekse betaling van de
bestuurlijke boete.
Aangezien het gaat om relatief kleine bedragen is dit systeem evenredig
voor de handhaving van tolgelden van buitenlandse kentekenhouders
waarvan de woon- of verblijfplaats niet bekend is. Zekerheidsstelling
brengt administratieve lasten met zich die niet opwegen tegen de lasten
van directe inning van relatief kleine bedragen. Overigens kan tegen het
opleggen van de boete wel bezwaar gemaakt en beroep worden ingesteld,
maar dat laat onverlet dat bij staande houding de boete wel direct betaald
moet worden. Als blijkt dat de boete ten onrechte is opgelegd, wordt het
bedrag van de boete terugbetaald.
Een alternatief voor het huidige voorstel zou kunnen zijn om registratie of
betaling vooraf verplicht te stellen aan weggebruikers waarvan de
Minister van Infrastructuur en Milieu niet over de NAW-gegevens
beschikt. Dit instrument wordt echter als meer belastend gezien dan het
nu voorgestelde systeem. De buitenlandse weggebruiker moet dan
voorafgaand aan het vertrek al weten dat hij gebruik zal maken van een
van de tolwegen in Nederland terwijl in het voorgestelde systeem tijdens
de rit kan worden bepaald om gebruik te maken van een tolweg. In de
situatie dat registratie of betaling vooraf verplicht wordt gesteld is
bovendien nog steeds toezicht op het netwerk en directe boeteoplegging
noodzakelijk voor de weggebruikers die niet aan die verplichting voldoen.
Een belangrijk aandachtspunt voor de uitvoering van het systeem is dat
aan de weggebruiker kenbaar moet worden gemaakt hoe de tol betaald
kan worden.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn par. 3.5.5. van de
memorie van toelichting en de artikelsgewijze toelichting bij artikel 15
aangepast.
c. Feilloze techniek?
De Afdeling geeft aan dat een beschouwing over eventuele technische
knelpunten ontbreekt. Ook wordt volgens de Afdeling niet ingegaan op in
hoeverre de voordelen van een free-flowtechniek opwegen tegen de
knelpunten en de ervaringen met free-flow in het buitenland. Voorts stelt
de Afdeling de vraag of een free-flowstelsel proportioneel is, gelet op het
feit dat het slechts op twee wegvakken wordt toegepast en dat geen
inzicht in de inningskosten wordt gegeven.
De betrouwbaarheid van de kentekenherkenning is een aandachtspunt
waar in par. 3.4.2 van de memorie van toelichting op wordt ingegaan. Uit
onderzoek van 2005 is gebleken dat bij de toenmalige stand van de
techniek het goed mogelijk is om onder vrijwel alle weersomstandigheden, zeer dichte mist en extreme sneeuwval uitgezonderd, de passerende kentekens zelfs bij hoge snelheden registreren. De foto’s met
kentekens kunnen voor 95 tot 98 procent automatisch herkend worden
met speciale software. De niet-automatische herkende kentekens moeten
handmatig worden uitgelezen. Uit recente gesprekken met de markt en
vergelijkbare buitenlandse systemen blijkt dat een herkenningspercentage
van circa 98 procent haalbaar is en dat de kosten voor handmatig uitlezen
beperkt zijn. Mede op grond van deze gegevens is besloten om een
systeem op basis van kentekenregistratie als uitgangspunt te nemen voor
het wetsvoorstel en de voorbereiding van de uitvoering.
Bij de nadere uitwerking van het tolsysteem zal worden afgewogen of het
combineren van systemen of het benutten van andere technologieën
naast kentekenherkenning mogelijk is en toegevoegde waarde heeft.
Vanwege de relatief beperkte schaal van de tolprojecten is vooralsnog een
systeem op basis van alleen kentekenregistratie het uitgangspunt.
Naast de voordelen op het gebied van het gebruikersgemak,
doorstroming en verkeersveiligheid is de aanleg van tolpleinen niet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 189, nr. 4

8

haalbaar. Tolpleinen nemen veel ruimte in beslag. Zowel voor de
Blankenburgverbinding als voor de ViA15 is het fysiek onmogelijk om een
of meerdere tolpleinen te verwerken in het wegontwerp. Deze fysieke
ruimte is zowel nodig in de breedte (10 tot 20 rijstroken) vanwege de extra
benodigde rijstroken als in de lengte (ongeveer 1 kilometer voor en na het
tolplein) voor het faciliteren van het aantal voertuigen, het aantal
weefbewegingen, snelheidsvermindering en wachtrijen die snel kunnen
oplopen. Tolpleinen zijn geschikter voor grote netwerken, zoals bijvoorbeeld in Frankrijk, waarbij het reistijd verlies klein is in verhouding tot de
reistijd over het gehele traject en het relatief eenvoudig is om een
geschikte locatie te vinden waar een tolplein kan worden ingepast. De
Blankenburgverbinding en de ViA15 zijn beide echter relatief kleine
trajecten. Om deze redenen passen tolpleinen niet op deze belangrijke
nieuwe schakels in het hoofdwegennet.
Daarnaast is een internationale trend dat vanwege congestie steeds meer
tolpleinen worden vervangen door een free-flowsysteem. In verschillende
landen binnen en buiten Europa zijn dergelijke systemen operationeel.
Enkele voorbeelden van operationele free-flowsystemen op tolwegen en
bruggen die veel overeenkomsten vertonen met hetgeen met dit
wetsvoorstel wordt beoogd zijn de M50 barrier-free toll road bij Dublin
(Ierland, geopend in 2008), de Golden Ears brug bij Vancouver (Canada,
geopend in 2009), de Portmann Bridge bij Vancouver (Canada, geopend in
2012), de Pell en de Sakonnet bruggen op Rhode Island (VS, geopend in
2012) en de M25 Dartford Free-Flow Crossing bij Londen (VK, geopend in
2014). Ook in Noorwegen, Zweden en Portugal zijn tolwegen op basis van
free-flow.
In paragraaf 3.2 is een passage opgenomen over de kosten van het
tolsysteem. Hierbij is aangegeven dat een percentage van 20 procent
proportioneel is voor de voorgestelde tolheffing. Op basis van vergelijkbare projecten in het buitenland is de verwachting dat dit percentage
haalbaar is op het moment dat het systeem volledig operationeel is en de
weggebruikers bekend zijn met de tolheffing. Voor wat betreft de kosten
die verband houden met de betalingsherinnering is het uitgangspunt dat
deze gedekt worden door de aanmaningsvergoeding die in rekening
wordt gebracht. Voor de handhaving en toezicht is het uitgangspunt dat
deze kostendekkend wordt uitgevoerd uit de opbrengsten van de
handhaving.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn par. 3.2 en par. 3.4.2
van de memorie van toelichting hierop aangepast.
d. Beoordeling
De Afdeling geeft in overweging het voorgestelde heffingsstelsel te
heroverwegen en in ieder geval te voorzien in verzending van een factuur
of aanmaning, voordat boeteoplegging kan plaatsvinden. De Afdeling
wijst daarbij ook op hoge kosten voor de rechterlijke macht en de
voorprocedures.
Door toevoeging van de aanmaning is de verwachting minder mensen in
het boetetraject terecht zullen komen. Doordat er minder beroepzaken
zullen zijn zullen de lasten van de rechterlijke macht dalen. Ook zullen er
minder mensen zijn die bezwaar maken waarmee ook de kosten van de
voorprocedures lager zullen zijn.
Er is een aanmaning ingevoerd, zie onder 1a tot en met 1c van dit nader
rapport.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn het wetsvoorstel en
de memorie van toelichting hierop aangepast.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 189, nr. 4

9

2. Scheiding taken private uitvoerder
De toelichting geeft aan dat wordt beoogd private partijen in te schakelen
bij de uitvoering en de inning van de tolheffing.26 De Afdeling merkt in dit
verband op, dat de inzet van private partijen bij de voorgestelde tolheffing
onverlet laat dat de Minister verantwoordelijk is voor de vaststelling van
de toltarieven, de inning ervan en de eventuele oplegging en invordering
van een bestuurlijke boete als het toltarief niet tijdig geheel wordt betaald.
Tevens is de Minister verantwoordelijk voor de publieke taken die de
(private) organisaties zullen uitvoeren (registratie, inning, handhaving en
toezicht). Voorts dient de Minister ervoor te zorgen dat deze organisaties
hun taak goed kunnen uitvoeren en onder meer te waarborgen dat deze
handelen overeenkomstig de Wet bescherming persoonsgegevens.
In de toelichting wordt vermeld dat een private inningorganisatie mogelijk
ook (commerciële) activiteiten kan verrichten die strikt genomen niet tot
de wettelijke taak van de Minister behoren, zoals het bijhouden van
gebruikersgegevens voor leasemaatschappijen en het beheren van
gebruikersaccounts.27 De Afdeling wijst erop dat de taken die namens de
Minister worden uitgevoerd strikt gescheiden dienen te worden van de
verschillende (commerciële) activiteiten die op eigen naam en in
concurrentie met anderen worden verricht.28
De Afdeling adviseert in de toelichting nader op de waarborgen van de
scheidding van de publieke en private taken in te gaan.
2. Scheiding taken private uitvoerder
Binnen de kaders die de wet biedt zal een optimale samenwerking tussen
publieke en mogelijk ook private partijen moeten worden gevonden. De
uitgangspunten die de regering hierbij hanteert worden hieronder
beschreven.
De publieke taken in het kader van tolheffing zullen in ieder geval door de
Minister worden uitgevoerd. Mogelijk worden deze taken feitelijk door
(private) opdrachtnemers uitgevoerd, in opdracht van de Minister. Daarbij
kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het bedienen van ANPR-camera’s
boven de weg, het bundelen van passagegegevens en deze doorsturen
naar de inningsorganisatie. Op het verwerken van persoonsgegevens
door derden in opdracht van de Minister is de Wet bescherming persoonsgegevens van toepassing. Het hergebruik van persoonsgegevens die op
grond van artikel 10 van het wetsvoorstel worden verzameld, is uitgesloten. De gegevens die zonder toestemming van de weggebruiker zijn
verzameld, kunnen enkel worden gebruikt voor het innen van het toltarief
en het invorderen van de bestuurlijke boete. De Minister is ervoor
verantwoordelijk dat partijen die in opdracht gegevens verwerken
voldoende waarborgen ten aanzien van technische en organisatorische
beveiligingsmaatregelen treffen. De uitvoering daarvan zal worden
geregeld in de overeenkomsten met de desbetreffende partijen.
Daarnaast is het mogelijk dat dienstverleners in de mobiliteitssector, niet
in opdracht van de Minister, de afhandeling van de betaling van tol als
dienst aanbieden. Dergelijke diensten worden aangeboden onder de
nadrukkelijke voorwaarde dat toestemming wordt verleend voor het
gebruik van persoonsgegevens. Het wetsvoorstel kent geen kaders voor

26

Memorie van toelichting, o.a. paragraaf 3.3 Uitvoering van de tolinning. Het gaat dan om de
vaststelling het verschuldigde bedrag, de koppeling aan een kenteken en de inning van het
verschuldigde bedrag. De registratie- en inningswerkzaamheden kunnen via aanbesteding bij
één of meerdere private partijen worden belegd.
27
Memorie van toelichting, hoofdstuk 3 Uitvoering en handhaving.
28
De Afdeling maakte bij de Wbm een opmerking over de inningsorganisatie, advies van 9 juni
2006, W09.06.0127/VI, Kamerstukken II 2005/06, 30 615, nr. 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 189, nr. 4

10

de verwerking van deze persoonsgegevens, daarvoor zullen tussen
gebruiker en de aanbieder van de dienst afspraken moeten worden
gemaakt.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in de memorie van
toelichting een nieuwe paragraaf 3.4.6 opgenomen.
3. Tolbesluit tot wijziging of intrekking
Het voorstel bepaalt dat het tracébesluit geldt als een tolbesluit.29 Op de
voorbereiding van het tracébesluit is afdeling 3.4 van de Awb van
toepassing, met dien verstande dat zienswijzen naar voren kunnen
worden gebracht door een ieder.30 Het besluit tot intrekking of wijziging
van de tolheffing wordt niet per se voorbereid met toepassing van deze
procedure. Wel kan de uniforme openbare voorbereidingsprocedure bij
besluit van toepassing verklaard worden.31 Gelet op toepassing van het
voorstel op de twee genoemde projecten, het grote aantal weggebruikers
en de verplichting om bij de intrekking of wijziging van de tolheffing de
gevolgen daarvan in kaart te brengen, ligt het voor de hand in het voorstel
voor te schrijven dat afdeling 3.4 van de Awb ook wordt toegepast bij de
intrekking of wijziging van het tolbesluit, waarbij door een ieder zienswijzen naar voren kunnen worden gebracht.
De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt aan te passen.
3. Tolbesluit tot wijziging of intrekking
In overeenstemming met het advies van de Afdeling wordt in artikel 3,
vierde lid, afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van
toepassing verklaard op de wijziging van het tolbesluit. Dat komt overeen
met de voorbereidingsprocedure voor het tracébesluit waar het tolbesluit
onderdeel van uit kan maken.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is aan artikel 3 een vierde
lid toegevoegd en de toelichting bij dat artikel aangepast.
4. Ten onrechte geïnde geldschulden
Voor betalingsplichtigen die zeer regelmatig van de desbetreffende
trajecten gebruik zullen maken ligt het in de rede dat zij een gebruikersaccount openen bij de inningsorganisatie. Dit levert betalingsgemak op,
maar ook het risico van ten onrechte geïnde tol. Tegen het ontstaan van
de geldschuld – alsook tegen ten onrechte geïnde tol – staat in het
voorgestelde systeem geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming open.
Wel staat terzake rechtsbescherming open bij de burgerlijke rechter. Alle
overige besluiten over tolheffing, zoals het tolbesluit en de bestuurlijke
boete, worden aan de bestuursrechter voorgelegd.
Dit betekent dat straks twee rechterlijke instanties oordelen over de
tolinning en daarmee dat op twee plaatsen deskundigheid wordt
opgebouwd zonder mechanismen die rechtseenheid waarborgen.
Vanwege de dagelijkse grote verkeersstroom en de grote aantallen
betalingsplichtige feiten per dag, mag worden verwacht dat een
aanzienlijk aantal geschillen ontstaat. Een verdeling van geschillen over
twee rechtelijke instanties levert een inefficiënte inspanning op. Het ligt
voor de hand om voor geschillen inzake ten onrechte tolinning, mede
gelet op de aard van de materie, te voorzien in bestuursrechtelijke
rechtsbescherming.
29

Het voorgestelde artikel 4, eerste lid.
Artikel 11, eerste lid, van de Tracéwet.
31
Artikel 3:10, eerste lid, van de Awb.
30

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 189, nr. 4

11

De Afdeling adviseert het voorstel in die zin aan te passen.
4. Ten onrechte geïnde geldschulden
De Afdeling geeft aan dat het niet gewenst is dat tegen onterecht geïnde
tol via een gebruikersaccount opgekomen kan worden bij de burgerlijke
rechter in plaats van de bestuursrechter.
Het wetsvoorstel voorziet niet in bestuursrechtelijke rechtsbescherming
voor de situatie dat van iemand met een gebruikersaccount ten onrechte
tol wordt geïnd. Zoals de Afdeling terecht opmerkt kan het voorkomen dat
vergelijkbare vragen over registratie en inning van tolheffing worden
voorgelegd aan de bestuursrechter in het kader van boetes en aan de
civiele rechter in het kader van onverschuldigde betaling. Als het een
account betreft, is er echter sprake van een contractuele relatie tussen de
weggebruiker en de inningsorganisatie. Voor zover de onverschuldigde
betaling voortkomt uit die contractuele verhouding ligt de expertise juist
bij de burgerlijke rechter. Dit is ook een van de redenen dat de titel voor
bestuursrechtelijke geldschulden in de Algemene wet bestuursrecht geen
regeling voor onverschuldigde betaling kent (Kamerstukken II 2003/04,
29 702, nr. 3, p. 20).
Voorts gaat het bij tolbetalingen om zeer kleine bedragen, waardoor de
drempel voor de burger om via formele procedures dit geld terug te
vragen hoog zal zijn. In plaats van formele procedures wordt ingezet op
een laagdrempelig systeem van restitutie na een klacht. Daartoe is in
artikel 10 van het wetsvoorstel onder andere bepaald dat de foto van de
passage uiterlijk 2 maanden wordt bewaard zodat een weggebruiker kan
aantonen dat zijn tol onverschuldigd is betaald.
Naar aanleiding van de het advies van de Afdeling is paragraaf 3.3 van de
toelichting aangepast.
5. Beletten verdere gebruik
In het voorgaande is gewezen op de bevoegdheid voor de toezichthouder
het verdere gebruik van een motorrijtuig te beletten, indien en voor
zolang bij het staande houden blijkt dat een bestuurlijke boete kan worden
opgelegd of een eerder opgelegde boete niet geheel is betaald.32 De
bestuurder is verplicht de boete onmiddellijk te betalen.
Indien dit niet geschiedt, kan het voertuig echter niet langs de openbare
weg blijven staan. De toezichthouder heeft dientengevolge – bij wet
toegekende – nadere bevoegdheden nodig om (voorlopige) maatregelen
te treffen, bijvoorbeeld het in bewaring stellen van het voertuig of het
aanbrengen van een mechanisch hulpmiddel waardoor wordt verhinderd
dat het voertuig wordt weggereden.33 Het voorstel voorziet niet in deze
nadere bevoegdheden noch in de rechtsmiddelen voor de belanghebbende zich hiertegen te verzetten.
De Afdeling adviseert het voorstel aan te vullen met een regeling inzake
de nadere bevoegdheden voor de toezichthouder en de rechtsmiddelen
voor belanghebbenden hiertegen.
5. Beletten verdere gebruik
De Afdeling wijst erop dat er geen bij wet toegekende nadere bevoegdheden in het wetsvoorstel zijn opgenomen om maatregelen te treffen in
het geval dat een weggebruiker staande wordt gehouden en een
bestuurlijke boete moet betalen wegens het niet tijdig betalen van tol en
32
33

Het voorgestelde artikel 13.
Artikel 31, tweede lid, van de Wet administratiefrechtelijke handhaving van verkeersvoorschriften. Zie voorts de artikelen 32–33 van deze wet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 189, nr. 4

12

hij die boete vervolgens niet betaalt. Ook ontbreken de rechtsmiddelen
voor de belanghebbende zich hiertegen te verzetten. In artikel 15, zesde
lid, van het wetsvoorstel is een bevoegdheid voor de toezichthouder
opgenomen op grond waarvan een motorrijtuig naar een andere plaats
kan worden overgebracht, in bewaring kan worden gesteld of het verdere
gebruik kan worden belet met een mechanisch hulpmiddel. In het zevende
lid van dat artikel is opgenomen dat bij de boetebeschikking bij staandehouding wordt gewezen op deze bevoegdheid en op de bevoegdheid op
grond van het negende lid om na twaalf weken het motorrijtuig om niet
aan een derde in eigendom te doen overdragen, te verkopen of te doen
vernietigen.
In artikel 15, achtste lid, wordt bepaald dat het bezwaar en beroep tegen
de bestuurlijke boete zich ook richt tegen de voorlopige maatregel,
bedoeld in het zesde lid (overbrenging, inbewaringstelling of aanbrengen
mechanisch hulpmiddel). Als het bezwaar of beroep ongegrond is, wordt
de boete terugbetaald en, in het geval dat een voorlopige maatregel is
getroffen, het motorrijtuig teruggegeven.
Op grond van het tiende lid kunnen bij ministeriële regeling nadere regels
worden gesteld voor de uitvoering van deze regeling.
Overigens hoeft het regime van het zesde tot en met het tiende lid niet te
worden toegepast als de bestuurlijke boete bij staande houding wordt
betaald.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is artikel 15, zesde tot en
met tiende lid, opgenomen en is de toelichting bij dat artikel en paragraaf
3.5.5 aangepast.
6. Geldschuld en boete
Zoals gezegd, ontstaat een bestuurlijke geldschuld in de zin van afdeling
4.4 van de Awb op het moment dat het aangewezen wegvak wordt
gepasseerd. De verplichting tot betaling van deze geldschuld vervalt als
een bestuurlijke boete is opgelegd: afzonderlijke inning van de bestuurlijke geldschuld vindt derhalve niet plaats.34 De bepalingen van de Awb
over geldschulden zijn dan ook niet meer van toepassing. Dit roept de
vraag op wat de beoogde betekenis is van de toepasselijkheid van de
Awb-bepalingen inzake geldschulden.35
Voorts volgt uit de systematiek dat een boete kan worden opgelegd als de
bestuurlijke geldschuld niet op tijd wordt betaald. In dat geval wordt
zowel het te laat betaalde toltarief als de boete, waarin het toltarief is
verdisconteerd, betaald. Het voorstel voorziet niet in de bevoegdheid de
boete vast te stellen zonder vermeerdering daarvan met het oorspronkelijke toltarief.36 Evenmin gaat de toelichting in op deze situatie.
De Afdeling adviseert in de toelichting nader op deze punten in te gaan en
zo nodig het voorstel aan te passen.
6. Geldschuld en boete
De Afdeling roept de vraag op wat de toegevoegde waarde is van het
aansluiten bij de bestuursrechtelijke geldschuldentitel uit de Algemene
wet bestuursrecht en waarom het niet mogelijk is om een boete op te
leggen, zonder het verschuldigde tolbedrag.
Zoals uiteengezet onder punt 1 van dit nader rapport is naar aanleiding
van het advies van de Afdeling een aanmaning toegevoegd. Hierbij is
verder gebruik gemaakt van de algemene titel voor bestuursrechtelijke
34

Het voorgestelde artikel 11.
Zie tevens het advies van de Raad voor de rechtspraak,16 juni 2014.
36
Het voorgestelde artikel 10, eerste lid.
35

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 189, nr. 4

13

geldschulden uit de Algemene wet bestuursrecht. Ook voor wat betreft de
invordering van de bestuurlijke boete wordt zoveel mogelijk aangesloten
bij de Algemene wet bestuursrecht. Hiermee sluit het wetsvoorstel voor
een groot deel aan bij de algemene geldschuldentitel. Op de punten dat
afwijking van de Awb noodzakelijk is voor een doelmatige tolheffing, is
een andere regeling getroffen. In de toelichting is aangegeven op welke
punten en waarom er is afgeweken van de Algemene wet bestuursrecht
Er kan op grond van het wetsvoorstel geen bestuurlijke boete worden
opgelegd zonder het verschuldigde tolbedrag. De bestuurlijke boete die
wordt opgelegd omvat ook het toltarief (en de eventuele aanmaningskosten). Daarmee wordt een ingewikkeld stelsel van rechtsbescherming
voorkomen. Overigens kan een bezwaar- of beroepschrift tegen de
bestuurlijke boete ook gericht zijn tegen de verplichting tot het betalen
van het toltarief, artikel 16, tweede lid.
Als de tolbetaling is verricht nadat de betalingstermijn is verstreken en er
wordt toch een boete opgelegd, kan de te laat betaalde tol worden
terugbetaald aan de weggebruiker.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is artikel 16, tweede lid,
toegevoegd en de memorie van toelichting aangepast.
7. Mobiliteitsbeleid
De toelichting geeft een korte weergave van het mobiliteitsbeleid dat in de
afgelopen periode is ontwikkeld.37 Met name wordt ingegaan op de Wbm,
welke wet beoogt beprijzing van het gebruik in plaats van het bezit van de
auto in te voeren als sturend instrument voor de overheid om verkeersstromen te beïnvloeden, mede met het oog op het voorkómen van
milieuoverlast en congestie. Op basis van de Wbm kunnen mobiliteitstarieven worden ingevoerd, waaronder een toltarief. Zo zou op grond van
deze wet voor nieuwe wegen tol geheven kunnen worden om de
aanlegkosten van deze wegen te financieren.
Daarnaast is in 2009 een voorstel van wet kilometerprijs ingediend om
een zogenaamde kilometerheffing in te kunnen voeren.38 Daarmee zou
voor het gebruik van de weg met een motorrijtuig per afgelegde kilometer
worden afgerekend. De motorrijtuigenbelasting (MRB) en de belasting op
personenauto’s en motorrijwielen (hierna: BPM) – beide heffingen over
het bezit van een auto – zouden daarmee komen te vervallen. Een
dergelijke verschuiving van heffing over bezit naar heffing over gebruik
zou de autobelastingen stabieler maken en mogelijkheden bieden om
gerichter te sturen op (on)gewenst gebruik van wegen.
De instrumenten van de Wbm zijn echter nooit toegepast.39 De toelichting
geeft aan dat de in de Wbm voorziene instrumenten niet meer passen in
de geldende opvattingen over beprijzing op de weg. De Wbm past ook om
andere redenen niet bij de huidige beleidsuitgangspunten. Zo acht de
regering het niet langer wenselijk dat verschillende overheidslagen
verschillende vormen van mobiliteitsbeprijzing kunnen toepassen.40
Derhalve wordt thans voorgesteld de Wbm in te trekken.
De Wbm beoogde een antwoord te geven op een aantal knelpunten die
voortvloeien uit de huidige (auto)mobiliteit. Die knelpunten zijn blijven
bestaan. Zo is in de afgelopen jaren de filedruk weliswaar afgenomen
door gerichte infrastructurele aanpassingen en door de afname van vooral
37

Memorie van toelichting, paragraaf 1.4 Wet bereikbaarheid en mobiliteit.
Kamerstukken II 2009/10, 32 216, nr. 2. De introductie van de kilometerheffing was gepland na
2012. Het voorstel is echter ingetrokken, Kamerstukken II 2009/10, 32 216, nr. 9.
39
Volgens het huidige regeerakkoord komt er ook geen kilometerheffing, Bruggen slaan,
29 oktober 2012.
40
Memorie van toelichting, paragraaf 1.4 Wet bereikbaarheid en mobiliteit.
38

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 189, nr. 4

14

het vrachtverkeer als gevolg van de crisis, maar het Kennisinstituut voor
Mobiliteitsbeleid verwacht dat de filedruk in de komende jaren weer zal
gaan stijgen.41 Voorts wordt geconstateerd dat de opbrengsten van de
autobelastingen, in het bijzonder de BPM, sterk zijn uitgehold, niet in de
laatste plaats als gevolg van vergroeningsmaatregelen. Uit de Belastingbrief wordt duidelijk dat de grenzen van de mogelijkheden van een
vergroeningsbeleid via de autobelastingen inmiddels zijn overschreden.42
De toelichting gaat niet in op het beleid voor de lange termijn om de
genoemde problemen op het gebied van mobiliteit (bereikbaarheid,
milieu en belastingopbrengsten) aan te pakken en wat de beoogde en te
verwachten effecten van dat beleid zullen zijn. Die duidelijkheid zal op
korte termijn ook niet worden geboden in de aangekondigde fiscale
Autobrief 2.0, aangezien deze is uitgesteld.43 De Afdeling acht duidelijkheid op dit punt gewenst, nu met het voorstel tot intrekking van de
Wbm definitief afstand wordt genomen van het eerder ontwikkelde beleid,
zonder dat uit de toelichting duidelijk is voor welk toekomstig beleid
wordt gekozen.
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
7. Mobiliteitsbeleid
De Afdeling constateert dat met het wetsvoorstel de Wet bereikbaarheid
en mobiliteit wordt ingetrokken en dat in de toelichting niet wordt
ingegaan op het mobiliteitsbeleid voor de lange termijn.
Al sinds vele jaren wordt er gediscussieerd over verschillende manieren
waarop aan gebruikers een bijdrage kan worden gevraagd voor het
gebruik van (bepaalde) wegen. Lange tijd gold een verbod op tolheffing,
maar de Wet bereikbaarheid en mobiliteit (Wbm) uit 2002 introduceerde
de mogelijkheid om zogenoemde mobiliteitstarieven, waaronder een
toltarief, te heffen. In 2006 heeft de toenmalige regering een voorstel tot
wijziging van de Wbm bij de Tweede Kamer ingediend (Kamerstukken
30 615) om onder meer de inning van een «versnellingstarief» mogelijk te
maken. Ook werden enkele aanpassingen van de wettelijke regeling voor
de heffing van het toltarief voorgesteld met het oog op de handhaving
van het betalen van tol en de privacybescherming van de weggebruiker.
Van de mogelijkheid om tol te heffen op grond van de Wbm is echter
nooit gebruikgemaakt. De behandeling van de voorgestelde wijziging uit
2006 is door de Tweede Kamer gestaakt vanwege het in 2009 ingediende
wetsvoorstel (Wet kilometerprijs, Kamerstukken 32 216) om het gebruik
van een motorrijtuig te belasten in plaats van het bezit. Naar aanleiding
van het regeerakkoord Rutte I – waarin werd afgezien van laatstgenoemd
voornemen – werd het voorstel voor de Wet kilometerprijs ingetrokken
(Kamerstukken II 2010/11, 32 417, nr. 15). Op 13 maart 2012 is de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) van kracht geworden (Kamerstukken II2011/12, 32 660, nr. 50). De SVIR beschrijft onder andere het
mobiliteitsbeleid van het Rijk voor de langere termijn. Voor het verbeteren
van de bereikbaarheid zet het Rijk in op een beleidsmix van slim investeren, innoveren en in stand houden. Met slim investeren worden
knelpunten aangepakt waar de meeste economische waarde kan worden
gegenereerd. Innovatie wordt ingezet om het mobiliteitssysteem beter te
41

Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid, Mobiliteitsbalans 2013, oktober 2013.
Er zijn wel meer «schone» auto’s, maar met die auto’s wordt vervolgens meer gereden.
Daarnaast vindt aanzienlijke grensoverschrijdende handel plaats in nieuwe en gebruikte
auto’s, waarbij autobelastingen en BTW een belangrijke rol spelen. Zie ook Planbureau voor
de Leefomgeving, Balans van de Leefomgeving 2014, deel 5, september 2014.
43
Brief van de Staatssecretaris van Infrastructuur en milieu aan de Tweede Kamer, 15 oktober
2014. Besloten is de autobelastingen mee te nemen in de bredere draagvlakpeiling rond de
herziening van het belastingstelsel.
42

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 189, nr. 4

15

benutten. Dit gebeurt bijvoorbeeld door gebruikers optimaal te informeren over keuzemogelijkheden. In stand houden van de netwerken door
goed beheer en onderhoud is het fundament voor het robuuste en
samenhangende netwerk. In tegenstelling tot het mobiliteitsbeleid
beschreven in de Nota Mobiliteit (Kamerstukken II 2004/05, nr. 6), de
voorganger van de SVIR, maakt beprijzen niet langer deel uit van de
beleidsmix voor het verbeteren van de bereikbaarheid. Wel biedt de SVIR
ruimte voor het toepassen van tol als financieringsinstrument.
Dit wetsvoorstel voor de tijdelijke tolheffing op de Blankenburgverbinding
en de ViA15 past in de koers die in het regeerakkoord Rutte I is uitgezet en
is opgenomen in de SVIR. In de voorgaande wettelijke regimes werd het
beprijzen van het gebruik van motorrijtuigen gezien als een sturend
instrument voor de overheid om – mede met het oog op het voorkomen
van milieuoverlast en congestie – verkeersstromen te beïnvloeden. Voor
dit uitgebreide tarievenstelsel, over het gehele wegennet, was gekozen
voor een wijze van inning en handhaving die aansluit bij het belastingstelsel (Kamerstukken II 2001/02, 27 552, nr. 3, blz. 8). Het belastingsysteem van de Wbm was daarbij opgezet om een grootschalig net van
mobiliteitsheffingen te faciliteren. Hiervan is in het huidige wetsvoorstel
geen sprake. Er wordt een relatief eenvoudige regeling geboden voor
tolheffing op slechts twee nieuwe verbindingen.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is par. 1.3 van de memorie
van toelichting aangepast.
8. Noodzaak nieuwe wet
De systematiek van het voorstel is in sterke mate geënt op het stelsel van
de Wbm. Zoals gezegd, is het op grond van deze geldende wet mogelijk
tol te heffen om de aanlegkosten van nieuwe wegen te financieren.
Volgens de toelichting is het toltariefstelsel van de Wbm echter onderdeel
van een complex systeem van fiscale mobiliteitsheffingen en daarom ligt
een aanpassing van de Wbm om een tolbeleid adequaat te kunnen
inzetten niet voor de hand.
Dat de regering thans voorziet dat niet op grotere schaal van de mogelijkheden van de Wbm gebruik zal worden gemaakt staat echter niet in de
weg aan gebruikmaking van de bestaande grondslag voor een tolheffing
– eventueel met enige technische aanpassingen van de Wbm – voor de
voorliggende twee projecten. Dat het oogmerk van de introductie van de
tolheffing enkel het «ophalen» van geld is, en niet ook het reguleren van
verkeersstromen, doet aan de bruikbaarheid van het instrument op basis
van de Wbm niet af.
De Afdeling voegt hieraan toe, dat nu er wordt gekozen voor intrekking
van de Wbm en de invoering van een nieuwe wettelijke regeling voor
uitsluitend twee specifieke trajecten, voor een volgend project waar
tolheffing eveneens een bruikbare wijze van financiering is opnieuw een
(tijdelijke) wet in formele zin nodig zal zijn. De Afdeling acht dit een
ongewenste ontwikkeling, die niet goed past bij het rechtsstatelijke
uitgangspunt dat wetgeving is bedoeld voor het stellen van algemene
regels en niet voor de regeling van een individueel geval.44
De Afdeling adviseert in de toelichting de noodzaak van een projectwet
dragend te motiveren.

44

Zie eerdere adviesopmerkingen van de Afdeling over bijv.de Vergunningenwet Westerschelde,
W09.96.0406.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 189, nr. 4

16

8. Noodzaak nieuwe wet
De Afdeling constateert dat onvoldoende is beargumenteerd, waarom is
gekozen voor een wet die is toegesneden op tolheffing op twee
wegvakken.
Nu een brede uitrol van heffingen niet wenselijk wordt geacht ligt het in
de reden om de Wet bereikbaarheid en mobiliteit in te trekken en te
vervangen voor een wet die aansluit het mobiliteitsbeleid. Concreet
betekent dit dat het toepassingsbereik van de wet is beperkt tot twee
aanlegprojecten. Anders dan de Afdeling aangeeft, is het wetsvoorstel
echter geen projectwet. Het wetsvoorstel biedt de publiekrechtelijke basis
voor een herhaalde toepassing van tolheffing en handhaving voor een
groot aantal weggebruikers per jaar over een lange periode.
Er is overwogen om de huidige Wbm aan te passen om als grondslag
voor de tolheffing voor de Blankenburgverbinding en ViA15 te kunnen
dienen. Tolheffing is alleen wenselijk voor de gedeeltelijke bekostiging
van de aanleg van de twee genoemde projecten en niet voor sturing van
de verkeersstromen. De mogelijkheden van verschillende overheidslagen
om verschillende vormen van mobilteitsbeprijzing toe te passen acht ik
dan ook niet langer wenselijk. De Wbm zal daarom worden ingetrokken.
De Wbm bevat ook andere mobiliteitstarieven die niet meer passen bij de
huidige inzichten. Zo beoogde het expresbaantarief uit de Wbm vooral
beïnvloeding van het gedrag van de weggebruiker om zo de doorstroming
te bevorderen. Dit past niet binnen het huidige beleidskader, waarin is
opgenomen dat tolheffing niet wordt gebruikt voor sturing in verkeersstromen. Ook het versnellingstarief, zoals dat in de in 2006 voorgestelde
wijziging van de Wbm was opgenomen, biedt onvoldoende mogelijkheden. Een versnellingstarief veronderstelt dat budgetten die op de
langere termijn op de begroting zijn opgenomen eerder kunnen worden
vrijgemaakt.
In de nu geldende begroting van het Infrastructuurfonds die loopt tot
2028, is echter geen mogelijkheid tot volledige dekking voor de genoemde
projecten. De mogelijkheden van de Wbm passen inmiddels niet meer in
het beleid, zie punt 7 van het nader rapport. Inmiddels is bovendien een
algemene regeling voor bestuursrechtelijke geldschulden opgenomen in
de Algemene wet bestuursrecht (Awb, afdeling 4.4). Het ligt in de reden
om voor de tolheffing zoveel mogelijk bij deze nieuwe algemene regeling
aan te sluiten.
Ook om andere redenen is de Wbm niet geschikt voor de nu voorziene
projecten:
a. de handhavingmogelijkheden van de Wbm zijn ongeschikt voor
tolheffing door middel van een free-flowsysteem, met name als het
gaat om bestuurders van motorrijtuigen met een buitenlands
kenteken;
b. de Wbm biedt geen expliciete grondslag voor de verwerking van
persoonsgegevens, als bedoeld in het kader van de Wet bescherming
persoonsgegevens;
c. de Wbm biedt geen expliciete basis om verschil in tarief te maken
tussen vracht- en personenvervoer.
Al deze redenen in ogenschouw nemend is ervoor gekozen om de Wbm
niet te gebruiken als grondslag voor de betreffende projecten, maar om
dit voorstel voor een Wet tijdelijke tolheffing Blankenburgverbinding en
ViA15 in te dienen. Met de inwerkingtreding van die wet, wordt tegelijkertijd de Wbm ingetrokken.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is par. 1.4 van de memorie
van toelichting aangepast.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 189, nr. 4

17

9. Redactionele opmerkingen
De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.
9. Redactionele opmerkingen
De opmerkingen zijn overgenomen met uitzondering van de opmerking
over het wijzigen van artikel 6 van de Wet Infrastructuurfonds. Dat artikel
heeft betrekking op de voeding van het fonds. Op grond van artikel 6,
eerste lid, onder d, van die wet wordt het fonds onder andere gevoed
door ontvangsten in het kader van het realiseren van de doelen van het
fonds. De doelen van het fonds zijn onder andere, artikel 2, tweede lid,
onder a, de financiering en bekostiging van aanleg, beheer en onderhoud
en bediening van infrastructuur, welke door het Rijk worden beheerd.
Gezien deze artikelen is een wijziging van artikel 6 van de Wet Infrastructuurfonds niet nodig voor de voeding van het fonds door tol.
Samen met het opnemen van een transponeringstabel in de memorie van
toelichting is ook de aanhef van het wetsvoorstel aangepast en is de
toelichting bij artikel 2 aangepast.
10. Overige wijzigingen
Voorts is van de gelegenheid gebruik gemaakt om enkele andere
wijzigingen in de artikelen en de memorie van toelichting door te voeren
die voor een goede uitvoering van de wet noodzakelijk zijn. Deze worden
hieronder kort uiteengezet. Voor zover de artikelen zijn aangepast, is de
memorie van toelichting overeenkomstig aangepast.
Artikel 2, derde lid
Aan artikel 2 is een derde lid toegevoegd om mogelijk te maken dat bij
ministeriële regeling regels gesteld kunnen worden als een tolheffingssysteem wordt toegepast waar de EETS-richtlijn (richtlijn 2004/52/EG) op
van toepassing is.
Artikel 9
In het opgenomen artikel 9 is bepaald in welke gevallen het toltarief en de
aanmaningsvergoeding kunnen worden kwijtgescholden. De wijziging van
artikel 10, zesde lid, hangt hiermee samen.
Artikel 12, zesde lid
Om onduidelijkheid te voorkomen is in artikel 12, zesde lid, opgenomen
dat bepaalt dat na de tweede verhoging van de boete een dwangbevel kan
worden uitgevaardigd en daarmee weer wordt aangesloten bij de Awb.
Par. 4.2 van de memorie van toelichting
De passage met betrekking tot de BTW-richtlijn is verduidelijkt.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 189, nr. 4

18

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Infrastructuur en Milieu,
M.H. Schultz van Haegen-Maas Geesteranus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 189, nr. 4

19

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State betreffende no. W14.14.0331/IV
− In artikel 3, eerste lid, schrappen «tijdelijk», Dat de tol slechts mag
worden geheven zolang de netto opbrengsten gelijk zijn aan de
tolopgave – en daarmee dat de tolheffing tijdelijk is – volgt uit het
derde lid.
− In artikel 3, derde lid, schrappen: «uiterlijk». Aanwijzing 52 van de
Aanwijzingen voor de regelgeving schrijft voor dat zo beknopt
mogelijk wordt geschreven en dit woord is overbodig.
− In artikel 4, derde lid, «voor het deel» vervangen door: voor zover.
− In artikel 5, derde lid, schrappen: «van rechtswege». Dit is innerlijk
tegenstijdig met «kunnen».
− In artikel 8, het eerste lid als volgt formuleren: Onze Minister is
verantwoordelijk voor de verwerking van de persoonsgegevens die
gebruikt worden voor het innen van het toltarief en het opleggen en
het invorderen van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 10,
eerste lid,
− In artikel 13, vierde lid, laatste volzin, «zijn artikel 10, derde tot en met
zevende lid, van toepassing» vervangen door: is artikel 10, derde tot en
met zevende lid, van toepassing.
− Het voorstel bepaalt dat de opbrengsten van de tolheffing (na kosten)
ten goede komen van het Infrastructuurfonds. Dienovereenkomstig
voorzien in een wijziging van artikel 6 van de Wet Infrastructuurfonds
inzake de voeding van dit begrotingsfonds.
− In de toelichting, daar waar wordt verwezen naar artikel 8 uit het
EVRM, tevens aandacht besteden aan de corresponderende artikelen
van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, voor
zover de voorgestelde maatregelen bedoeld zijn ter uitvoering van het
recht van de Unie.
− In de toelichting een volledige transponeringstabel opnemen conform
aanwijzing 338 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 189, nr. 4

20