De kosten en baten van het
Commissievoorstel ter
vermindering van de nationale
emissies van bepaalde
luchtverontreinigende stoffen

De kosten en baten van het
Commissievoorstel ter vermindering
van de nationale emissies van bepaalde
luchtverontreinigende stoffen
PBL, in samenwerking met RIVM en ECN

De kosten en baten van het Commissievoorstel ter
vermindering van de nationale emissies van bepaalde
luchtverontreinigende stoffen
© PBL (Planbureau voor de Leefomgeving)
Den Haag, 2014
ISBN: 978-94-91506-85-7
PBL-publicatienummer: 1465
Eindverantwoordelijkheid
Planbureau voor de Leefomgeving

Supervisie
Pieter Boot
Redactie figuren
Beeldredactie PBL
Eindredactie en productie
Uitgeverij PBL
Opmaak
Textcetera, Den Haag

Contact

Auteurs en projectcoördinatie
Winand Smeets en Pieter Hammingh (PBL), Jan Aben
(RIVM)
Inhoudelijke bijdragen
PBL: Corjan Brink, Jan van Dam, Eric Drissen, Gerben
Geilenkirchen, Mirjam Hartman, Arjen van Hinsberg, Durk
Nijdam, Gusta Renes, Marian van Schijndel, Sietske van
der Sluis, Sandy van Tol, Karel van Velze
RIVM: Wilco de Vries, Rob Maas, Kees Peek, Ferd Sauter
ECN: Koen Smekens, Pieter Kroon, Arjan Plomp, Johan
Slobbe, Omar Usmani

U kunt de publicatie downloaden via de website www.pbl.nl. Delen uit deze publicatie mogen worden overgenomen op voorwaarde
van bronvermelding: Smeets, W. et al. (2014), De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van
bepaalde luchtverontreinigende stoffen, Den Haag: PBL.
Het PBL is het nationale instituut voor strategische beleidsanalyses op het gebied van milieu, natuur en ruimte. Het PBL draagt bij
aan de kwaliteit van de politiek-bestuurlijke afweging door het verrichten van verkenningen, analyses en evaluaties waarbij een
integrale benadering vooropstaat. Het PBL is vóór alles beleidsgericht. Het verricht zijn onderzoek gevraagd en ongevraagd,
onafhankelijk en altijd wetenschappelijk gefundeerd.

Inhoud
BEVINDINGEN
De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van
bepaalde luchtveront­reinigende stoffen 6
Samenvatting 6
Inleiding 8
Kosten en baten van het Commissievoorstel 9
Technische haalbaarheid van het Commissievoorstel 14
Kanttekeningen bij het Commissie­­voorstel 16
Kosten en baten voor een PBL-variant op het Commissievoorstel 17
Technische haalbaarheid van de PBL-variant op het Commissievoorstel 20
Conclusies 20
VERDIEPING
1
Inleiding 24
1.1	Een nieuwe Europese strategie voor een schonere lucht 24
1.2	Voorstellen voor nieuwe nationale emissiedoelen voor 2020, 2025 en 2030 24
1.3	Een nationale kosten-baten­analyse van de nieuwe nationale emissiedoelen als second opinion
1.4 Leeswijzer 26
2
Methodologie 28
2.1	Aanpak kosten-batenanalyse op hoofdlijnen 28
2.2	Aanpak kostenberekening (economische effecten) 30
2.3	Aanpak batenberekening (externe effecten) 32
3
Het Commissievoorstel en een PBL-variant op dit voorstel 38
3.1	Het Commissievoorstel en de achtergronden 38
3.2	Kanttekeningen bij aannames achter het Commissievoorstel 41
3.3	PBL-variant op het Commissie­voorstel 47
4
Technische haalbaarheid en kosten 50
4.1 Technische haalbaarheid in 2030 50
4.2 De kosten in 2030 52
4.3	Kosten per sector en toegevoegde waarde 54
4.4	De maatregelenpakketten voor 2030 55
4.5	Technische haalbaarheid intermediaire doelen 2025 60
4.6	De potentiële bijdrage van het voorgenomen ammoniakbeleid onder de PAS 62
4.7	De potentiële bijdrage van emissiereducties bij de inter­nationale zeevaart 64
4.8	Onzekerheden in uitstoot dieselpersonenauto’s 66
4.9	Neveneffecten van extra klimaat- en energiebeleid 66
5
Baten 68
5.1	Fysieke effecten voor de volks­gezondheid 68
5.2	Monetaire baten voor de volksgezondheid 72
5.3 Fysieke effecten voor natuur 76
5.4 Monetaire baten natuur 80

25

6
Afweging van kosten en baten 84
6.1 Kosten en baten van het Commissievoorstel
6.2	Kosten en baten van de PBL-variant 88
6.3 Aanbevelingen 90

84

Literatuur 92
Bijlage 1 Maatregelenpakket bij het Commissievoorstel

95

Bijlage 2 Maatregelenpakket bij de PBL-variant op het Commissie­voorstel
Bijlage 3 Maatregelenpakket maximum technisch potentieel
Bijlage 4 Modelberekeningen ozon

104

100

98

BEVINDINGEN

NEGNIDNIVEB

﻿
De kosten en baten van het
Commissievoorstel ter
vermindering van de
nationale emissies van
bepaalde luchtveront­
reinigende stoffen
Samenvatting
Een strenger Europees emissiebeleid voor luchtverontreinigende
stoffen, zoals de Europese Commissie in 2013 heeft voorgesteld,
levert de Nederlandse samenleving duidelijk welvaartswinst op.
Volgens dit voorstel moet elke lidstaat de uitstoot in 2030 met
een bepaald percentage hebben verminderd ten opzichte van
2005. Door het voorstel gaan Nederlanders gemiddeld bijna
een maand langer leven, stijgt de arbeidsproductiviteit omdat
mensen gezonder worden, en neemt de soortenrijkdom van de
Nederlandse natuur toe en de stikstofbelasting af. De baten van
het Commissievoorstel zijn hoger dan de kosten. Het overgrote
deel van deze baten voor Nederland komt door emissiereductie
in het buitenland; een Europees emissiebeleid is effectiever en
goedkoper dan maatregelen in Nederland alleen. Wel is een
aanpassing van de reductieverplichtingen voor Nederland
raadzaam, door deze meer in lijn te brengen met de Nederlandse
cijferbasis. Dit betekent lagere kosten voor Nederland, die
daarmee beter overeenkomen met de schattingen van de
Commissie, en nog steeds een positief kosten-batensaldo.
De Europese Commissie (EC) heeft in december 2013 een
voorstel uitgebracht voor het verdergaand verbeteren
van de luchtkwaliteit door het stellen van emissie­
reductieverplichtingen per EU-lidstaat voor vijf lucht­
verontreinigende stoffen: zwaveldioxide, stikstofoxiden,
ammoniak, niet-methaan vluchtige organische stoffen en
fijnstof. Deze verplichtingen zijn per EU-lidstaat
geformuleerd als relatieve reductie; in 2030 ten opzichte
van de uitstoot in 2005. Ook is een Europese reductie­
verplichting voor methaan opgenomen in het voorstel.
6

Op verzoek van het ministerie van Infrastructuur en
Milieu heeft het PBL (Planbureau voor de Leefomgeving),
samen met het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en
Milieu (RIVM) en het Energieonderzoek Centrum
Nederland (ECN), een maatschappelijke kosten-baten­
analyse (MKBA) uitgevoerd – een op Nederland toege­
spitste second opinion over de impact assessment en
kosten-batenanalyse die de Europese Commissie zelf al
had laten uitvoeren (EMRC 2014). De emissiereductie van
methaan wordt voorzien in de internationale klimaat­
afspraken en is buiten de MKBA gehouden. De belang­
rijkste conclusies van deze Nederlandse MKBA zijn als
volgt.
–

–

De maatschappelijke baten van het Commissie­
voorstel zijn voor Nederland beduidend hoger dan
de kosten van maatregelen. Het positieve KBA-saldo
(baten minus kosten) betekent dat, ondanks alle
maatregelen die in de afgelopen decennia al zijn
genomen, een strenger Europees emissiebeleid voor
luchtverontreinigende stoffen nog altijd duidelijk
welvaartswinst oplevert voor de Nederlandse
samenleving. Een Europees emissiebeleid is daarbij
effectiever en goedkoper dan maatregelen in
Nederland alleen vanwege het grensoverschrijdende
karakter van luchtverontreiniging.
De grootste batenpost is dat de vervroegde sterfte
door luchtverontreiniging onder Nederlanders
afneemt, vooral door de afname van fijnstof in de
lucht. De voorgestelde reductieverplichtingen voor
alle vijf genoemde stoffen dragen bij aan de

| De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

﻿
–

–

–

–

–

concentratiedaling van fijnstof in de lucht.
Nederlanders leven in een Europa waar het voorstel is
doorgevoerd gemiddeld bijna een maand langer dan
in een Europa waarin dit niet het geval is. Het betreft
hier een inschatting van het gemiddelde effect over
alle Nederlanders. Het effect op de levensverwachting van individuele Nederlanders zal groter of kleiner
zijn, en hangt af van hoe gevoelig iemand is voor
langdurige blootstelling aan fijnstof.
Niet alleen de levensverwachting, maar ook de
levenskwaliteit stijgt met een schonere lucht, in het
bijzonder voor mensen met ademhalingsproblemen
en astma. Bij doorvoering van het Commissievoorstel
zijn er minder dagen in het jaar dat Nederlanders
worden gehinderd in hun activiteiten door blootstelling aan fijnstof. Ook leidt het Commissievoorstel tot
minder ziekteverzuim in de beroepsbevolking.
Het Commissievoorstel vermindert ook de depositie
van stikstofverbindingen en verzurende stoffen. De
milieudruk op de Nederlandse natuur neemt met het
Commissievoorstel duidelijk af, en dit zal zich op
termijn vertalen in meer soortenrijkdom en tot een
afwisselender en aantrekkelijker landschap met
minder vergrassing. Er zullen ook minder kosten
hoeven te worden gemaakt voor beheer- en herstelmaatregelen in kwetsbare Natura 2000-gebieden.
De technische haalbaarheidsanalyse laat zien dat de
door de Commissie voorgestelde emissiereductie­
verplichting voor niet-methaan vluchtige organische
stoffen technisch niet haalbaar is. Verplichtingen voor
overige stoffen zijn technisch wel haalbaar, met de
kanttekening dat bij een hoge economische groei tot
2030, naast het plafond voor niet-methaan vluchtige
organische stoffen, ook het emissieplafond voor
stikstofoxiden niet haalbaar is.
Als basis voor de begeleidende MKBA heeft de
Europese Commissie gebruikgemaakt van eigen
cijfers, die sterk afwijken van de Nederlandse
emissiecijfers voor 2005 en de Nederlandse emissieramingen tot 2030. Ook schat de Commissie de
kosten van maatregelen lager in. Hierdoor ontstaan
er forse verschillen tussen de inschattingen van de
kosten en baten van de Commissie en die van het
PBL, ECN en RIVM. Volgens de Commissie bedragen
de jaarlijkse kosten voor Nederland 51 miljoen euro,
met baten voor Nederland van 961 miljoen.
De ­analyse van het PBL komt uit op jaarlijkse kosten
van 410 miljoen euro en baten van 724 miljoen.
De verschillen in cijferbasis werken door in de
reductieverplichtingen voor Nederland. Vooral de
verschillen in de emissiecijfers voor 2005 verdienen
aandacht, omdat er over de gerealiseerde emissie­
cijfers geen verschil van mening kan bestaan tussen
de Commissie en de lidstaten. Er zijn immers in
Europa afgestemde berekeningsmethodieken en

–

–

rapportageverplichtingen voor de gerealiseerde
emissies van luchtverontreinigende stoffen.
De Commissie zou voor historische jaren in principe
volledig uit moeten gaan van de emissies die landen
jaarlijks officieel aanleveren.
Gezien de grote verschillen in cijferbasis, is een
aanpassing van de voorgestelde emissiereductie­
verplichtingen raadzaam, om deze meer in lijn te
brengen met de nationale inzichten omtrent emissies
en luchtmaatregelen. Hiervoor heeft het PBL een
variant opgesteld die bij benadering aangeeft wat de
reductieverplichtingen zouden zijn geweest als de
Commissie zich had gebaseerd op de Nederlandse
cijferbasis. Dit resulteert aan de ene kant in enige
versoepeling van de voorgestelde reductieverplichtingen voor niet-methaan vluchtige organische
stoffen, zwaveldioxide, stikstofoxiden en ammoniak.
Aan de andere kant betekent het juist een aanscherping van de reductieverplichting voor fijnstof. De
kosten volgens deze PBL-variant bedragen 78 miljoen
euro per jaar en de baten 623 miljoen. Deze schattingen komen beter overeen met de schattingen van
de Commissie. Ook voor de PBL-variant is het
kosten-batensaldo positief, met 545 miljoen per jaar.
In de voor deze MKBA gebruikte Nederlandse
emissieramingen wordt een conservatieve inschatting
gehanteerd van de hoeveelheid hernieuwbare energie
en energiebesparing in Nederland in 2030. Met het
Europese beleidskader voor klimaat en energie tot
2030, en uitgaande van de Nederlandse Energie­
verkenning, verwachten we meer hernieuwbare
energie en meer energiebesparing dan aangenomen
in deze MKBA. Uit een quickscananalyse naar wat dit
betekent voor de uitstoot van luchtverontreinigende
stoffen, blijkt dat dit vooral een gunstig effect kan
hebben op de uitstoot van stikstofoxiden. De uitstoot
van stikstofoxiden kan hierdoor 0-10 kiloton lager
uitkomen. De ruime bandbreedte geeft aan dat deze
neveneffecten tamelijk onzeker zijn, omdat ze sterk
afhangen van aannames over het voortzetten van
SDE+-subsidies, het type hernieuwbare energie dat
ingezet gaat worden, waar besparingen plaatsvinden
en of er veranderingen optreden in de import en
export van elektriciteit. Door deze neveneffecten
vermindert de beleidsopgave en daarmee de in deze
MKBA berekende kosten van aanvullende luchtmaatregelen bij het Commissievoorstel en de PBL-variant.

Bevindingen |

7

﻿
Inleiding

het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM)
en het Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN).

Achtergrond
Op verzoek van het ministerie van IenM heeft het
PBL (Planbureau voor de Leefomgeving) een maat­
schappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) uitgevoerd
van het op 18 december 2013 door de Europese
Commissie gepubliceerde voorstel voor een richtlijn ter
vermindering van de nationale emissies van bepaalde
luchtverontreinigende stoffen (EC 2013a). De MKBA is
opgesteld ten behoeve van de standpuntbepaling van
het kabinet over de positie die Nederland moet innemen
tijdens de onderhandelingen over het Commissievoorstel
in de Raad. Het voorstel bevat verplichtingen inzake de
reductie van emissies voor het jaar 2020 en 2030, voor
zwaveldioxide (SO2), stikstofoxiden (NOx), ammoniak
(NH3), niet-methaan vluchtige organische stoffen
(NMVOS), fijnstof (PM2,5) en methaan (CH4). Daarnaast
moeten lidstaten zich inspannen om hun jaarlijkse
emissies in 2025 te beperken tot de niveaus zoals
bepaald door een lineair reductietraject tussen 2020 en
2030, tenzij dit buitensporig dure maatregelen met zich
brengt. De emissiedoelen in het voorstel zijn gesteld
in de vorm van relatieve emissiereductieverplichtingen
in 2020 en 2030 ten opzichte van 2005 (zie figuur 1).
De reductieverplichtingen voor 2020 zijn direct over­
genomen uit het Gothenburg Protocol.
Het voorstel van de Europese Commissie omvat een
emissiereductieverplichting voor methaan. Emissie­
reductie van methaan wordt echter ook voorzien in de
internationale klimaatafspraken. Gegeven de beschikbare
doorlooptijd is besloten om de stof methaan buiten deze
MKBA te houden.
De in het voorstel van de Europese Commissie genoemde
emissiedoelen zijn een weerslag van de Europese ambitie
voor een verdergaande verbetering van de luchtkwaliteit.
Elke lidstaat heeft eigen doelstellingen, gebaseerd op
Europese optimalisatieberekeningen die de Commissie
heeft laten uitvoeren met het zogenoemde GAINSmodel. Deze Nederlandse MKBA kan worden beschouwd
als een op Nederland toegespitste second opinion van de
impact assessment en kosten-batenanalyse die de Europese
Commissie zelf al heeft uitgevoerd (EMRC 2014). Naast de
MKBA van het Commissievoorstel is het PBL gevraagd om
een beoordeling te geven van de technische haalbaarheid
van de voorgestelde emissieverplichtingen voor Neder­
land. Ook is het PBL verzocht om een analyse te maken
van de totstandkoming en onderbouwing van het
voorstel. Deze beoordeling was voor het PBL aanleiding
tot het opstellen van een PBL-variant op het Commissie­
voorstel, waarvoor ook de kosten en baten in beeld zijn
gebracht. Voor zowel de analyse van het Commissie­
voorstel als die van de PBL-variant is samengewerkt met

8

Het bepalen van de beleidsopgave
Een MKBA biedt informatie voor de besluitvorming door
een beeld te geven van de effecten van voorgesteld
beleid en de welvaartseconomische gevolgen daarvan.
De effecten zijn de verschillen tussen een wereld waarin
dit beleid wel is uitgevoerd en een wereld waarin dit niet
het geval is. Die laatste ‘wereld’ wordt het nulalternatief
genoemd. Om de omvang van de effecten van een
beleidsvoorstel te kunnen meten, is het nulalternatief als
ijkpunt dus even bepalend als het beleidsvoorstel zelf.
In deze studie beschrijven we met dit nulalternatief de
waarschijnlijke ontwikkeling van de emissies tot 2030 bij
uitvoering van het bestaand beleid, na doorvoering van al
afgesproken maatregelen, maar zonder de voorgestelde
emissiereductieverplichtingen.
Als nulalternatief gebruiken we in deze Nederlandse
MKBA de door het PBL en ECN opgestelde Nederlandse
emissieraming die begin 2014 is geactualiseerd
(zie Velders et al. 2014). Door de geraamde emissies in
2030 te vergelijken met de voorgestelde reductie­
verplichtingen voor 2030, is de omvang van de verwachte
beleidsopgave (of reductieopgave) voor de verschillende
stoffen in 2030 voor Nederland bepaald.

Uitgangspunten voor de MKBA
Enkele uitgangspunten achter deze Nederlandse
raming willen we hier noemen. Zo zijn de voorgenomen
generieke bronmaatregelen voor emissiereductie van
ammoniak uit de Programmatische Aanpak Stikstof
(PAS) hierin niet verwerkt. Deze opties worden
beschouwd als voorgenomen beleid en maken deel
uit van de optielijst (zie de volgende paragraaf).
Daarnaast veronderstellen we in de raming dat de door
de Commissie aangekondigde Europese testprocedure
voor nieuwe personen- en bestelauto’s die op diesel
rijden vanaf 2017 in werking treedt, en dan ook echt
effectief is. Het aangekondigde nieuwe testprotocol
moet ervoor zorgen dat de stikstofoxidenemissies van
op diesel rijdende personen- en bestelauto’s vanaf 2017
ook onder praktijkomstandigheden (op de weg) gaan
voldoen aan de Euro6-emissienormen. Momenteel liggen
deze emissies van de eerste generatie op diesel rijdende
Euro6-personen- en bestelauto’s in de praktijk nog
substantieel hoger dan de emissienorm.
Ook willen we er op wijzen dat ramingen altijd met
onzekerheden zijn omgeven. Deze onzekerheid is
afhankelijk van de doorwerking van beleid, maar ook van
autonome maatschappelijke en economische ontwikke­
lingen. Een belangrijke bron van onzekerheid in de
Nederlandse raming is de toekomstige economische
groei. Deze onzekerheden in economische groei hebben
we in deze studie – waar mogelijk – in beeld gebracht.

| De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

﻿
Figuur 1
Verandering van emissie van luchtverontreinigende stoﬀen, 2005 – 2030
%
0

Raming op basis van vastgesteld beleid
Nederlandse raming

-20
Emissiereductieverplichting
Commissievoorstel
Maximaal technisch potentieel

-40

-80

pbl.nl

-60

SO2

NOx

NH3

NMVOS

PM2,5

Bron: RIVM/PBL

In de Nederlandse emissieraming voor luchtveront­
reinigen­de stoffen (Velders et al. 2014) wordt onderscheid
gemaakt in drie ramingen: een middenraming, een
bovenraming en een onderraming. De middenraming
geeft de meest waarschijnlijk geachte emissieontwikkeling tot 2030 bij bestaand beleid. In deze studie
baseren we het nulalternatief op de middenraming, met
een veronderstelde macro-economische groei van
1,7 procent per jaar voor de periode 2013 tot en met 2020,
en 1,4 procent per jaar voor de periode 2021 tot en met
2030. In de boven- en onderraming is een groei
aangenomen die 0,75 procent per jaar hoger respectie­
velijk lager ligt dan in de middenraming.
Nadat de omvang van de verwachte beleidsopgave in
2030 is vastgesteld, is onderzocht hoe deze beleids­
opgave met technische maatregelen kosteneffectief te
realiseren is, tegen welke kosten en welke baten voor de
Nederlandse samenleving. Bij de inschatting van de
kosten maken we gebruik van de door het PBL en ECN
opgestelde lijst met nog beschikbare technische
luchtmaatregelen. Deze opties zijn in het voorjaar van
2014 ter review voorgelegd aan diverse Nederlandse
stakeholders. Waar deze commentaren goed onder­
bouwd waren met technische informatie zijn ze verwerkt.
Merk op dat de in deze MKBA gegeven kosten en baten
betrekking hebben op nog te nemen extra maatregelen
boven op het bestaand beleid. De kosten en baten van
het in de emissieramingen opgenomen bestaand beleid,
zoals de al afgesproken emissienormen voor wegvoer­
tuigen, zijn in de MKBA dus niet berekend. In eerdere
studies is aangetoond dat de baten van het bestaande
beleid aanzienlijk groter zijn dan de kosten (CE 2008).
De onderzochte beleidsopgave (emissiereductieopgave)
is geïllustreerd in figuur 1 als de afstand tussen de
reductie volgens de Nederlandse PBL-ECN-emissieraming

en het Commissievoorstel. In deze figuur is ook
geïllustreerd welke reductieverplichtingen volgens het
PBL en ECN haalbaar zijn met inzet van het volledige
technische potentieel aan maatregelen.

Leeswijzer
In dit deel van het rapport (Bevindingen) bespreken we de
belangrijkste resultaten en conclusies van het onderzoek.
De gedetailleerde verantwoording en de achterliggende
analyses zijn te vinden in de Verdieping.
We gaan in dit deel eerst in op de kosten en de baten van
het Commissievoorstel. Daarna geven we antwoord op
de vraag naar de technische haalbaarheid van het
Commissievoorstel. Vervolgens vergelijken we de
resultaten van de Nederlandse MKBA met de Europese
MKBA die de Commissie heeft opgesteld. Daarbij plaat­
sen we kritische kanttekeningen bij de onderbouwing van
het Commissievoorstel. Tot slot introduceren we een
door het PBL opgestelde variant op het voorstel waarmee
deze kritiek wordt ondervangen. Ook voor deze variant
hebben we een MKBA opgesteld en geven we antwoord
op de vraag naar de technische haalbaarheid.
We eindigen met een algemene conclusie waarbij we ons
de vraag stellen hoe het Commissievoorstel kan worden
verbeterd.

Kosten en baten van het
Commissievoorstel
Reductieverplichting voor niet-methaan vluchtige
organische stoffen is technisch niet haalbaar
Voordat we ingaan op de resultaten van onze MKBA,
is het belangrijk om te concluderen dat de door de
Bevindingen |

9

﻿
Tabel 1
Emissiereductieverplichtingen voor 2030, relatief ten opzichte van 2005 volgens het Commissievoorstel en
volgens het in deze MKBA geanalyseerde Commissievoorstel ‘met NMVOS-aanpassing’
Stof

Emissiereductieverplichtingen 2005-2030 (%)
Commissievoorstel1

Commissievoorstel ‘met NMVOS-aanpassing’2

SO2

59

59

NOx

68

68

NH3

25

25

NMVOS

34

18

PM2,5

38

38

1 Reductieverplichtingen volgens het Commissievoorstel.
2	Reductieverplichtingen met aanpassing voor niet-methaan vluchtige organische stoffen; deze set verplichtingen heeft het PBL
doorgerekend op kosten en baten.

Commissie voorgestelde emissiereductieverplichting
voor niet-methaan vluchtige organische stoffen technisch
niet haalbaar is. Dit laat figuur 1 zien. De voorgestelde
emissiereductieverplichting bedraagt tussen 2005
en 2030 34 procent, terwijl de Nederlandse PBL-ECNinschatting voor wat haalbaar is blijft steken op een
technische reductie van maximaal 18 procent.
De conclusie dat deze verplichting technisch onhaalbaar
is, heeft consequenties voor de verdere opzet van de
MKBA. Doordat het door het PBL en ECN in beeld
gebrachte technische potentieel niet verder gaat dan een
maximale reductieverplichting van 18 procent, hebben we
de voorgestelde verplichting van 34 procent niet kunnen
analyseren. Voor de MKBA zijn we niet verder gegaan dan
een reductieverplichting van 18 procent. Anders gezegd:
we hebben een voorstel geanalyseerd met een reductie­
verplichting voor niet-methaan vluchtige organische
stoffen van 18 procent in plaats van 34 procent (tabel 1).
We hebben de verplichting dus exact gelijkgesteld aan de
maximale emissiereductie die volgens PBL-ECN in 2030
technisch haalbaar is. De verklaring voor de onhaalbaar­
heid van de reductieverplichting van 34 procent wordt
verderop besproken onder het kopje ‘Kanttekeningen bij
de onderbouwing van het Commissievoorstel’.

ondanks alle maatregelen die de afgelopen decennia
al zijn genomen, een strenger Europees emissiebeleid
voor luchtverontreinigende stoffen nog altijd duidelijk
welvaartswinst oplevert voor de Nederlandse samen­
leving. Een Europees emissiebeleid is daarbij effectiever
en goedkoper dan maatregelen in Nederland alleen
vanwege het grensoverschrijdende karakter van lucht­
verontreiniging. Zo profiteren de volksgezondheid en de
natuur in Nederland ook van emissiereducties in andere
landen en vice versa.
De onzekerheidsanalyse laat zien dat er een kleine kans is
dat de baten lager kunnen uitvallen dan de kosten
(figuur 2). Dit doet zich voor als de baten aan de
onderkant van de bandbreedte (414 miljoen euro per jaar)
uitkomen en de kosten aan de bovenkant (574 miljoen
euro per jaar). Voor de batenschatting zijn twee
belangrijke onzeker­heden in beeld gebracht. Dit zijn de
onzekerheid in de gezondheidseffectberekening (verloren
levensjaren en gezondheidsverlies) en in de waardering
van de gezond­heidseffecten. Beide onzekerheden zijn in
figuur 2 gecombineerd in één bandbreedte.

Maatschappelijke baten van het Commissie­
voorstel overstijgen de kosten

Met het Commissievoorstel neemt de levens­
verwachting van Nederlanders gemiddeld met
bijna een maand toe, vermindert het ziekteverzuim
en zijn Nederlanders gezonder

De Nederlandse MKBA laat zien dat de maatschappelijke
baten voor de volksgezondheid en de natuur van het
Commissievoorstel voor Nederland beduidend hoger zijn
dan de kosten van maatregelen (figuur 2). Het positieve
kosten-batensaldo (KBA-saldo is baten min kosten)
voor Nederland bedraagt volgens de PBL-berekening
314 miljoen euro op jaarbasis in 2030. Tegenover de
jaarlijkse kosten voor maatregelen van circa 410 miljoen
euro staan jaarlijkse baten van circa 724 miljoen euro
(prijspeil 2010). De baten zijn daarbij een factor 1,8 hoger
dan de kosten. Het positieve KBA-saldo betekent dat,

De grootste batenpost bestaat eruit dat met het
Commissievoorstel de vervroegde sterfte door
luchtverontreiniging onder Nederlanders afneemt.
Nederlanders leven in een Europa waar het voorstel is
doorgevoerd gemiddeld bijna een maand langer dan
in een Europa waarin dit niet het geval is (figuur 3).
De baten van deze toename in levensverwachting worden
voor Nederland geschat op 496 miljoen euro per jaar
(71 procent van de totale baten) en worden verklaard
door een verlaagde blootstelling van de bevolking aan
antropogeen fijnstof (PM2,5).

10 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

﻿
Figuur 2
Kosten en baten van Commissievoorstel voor emissiereductie van luchtverontreinigende stoﬀen, 2030
miljoen euro per jaar
2000

Meest waarschijnlijke waarde
Onzekerheid in kosten- en batenberekening

1600
Extra beleidsopgave ten opzichte
van Nederlandse raming

1200

800

0

pbl.nl

400

Kosten

Baten

Bron: PBL/ECN

Figuur 3
Verlies in levensverwachting door blootstelling aan antropogeen ﬁjnstof (PM 2,5)
maanden
16

Meest waarschijnlijke waarde
Schatting van gezondheidseﬀecten
Hoge schatting

12

Lage schatting
8

0

pbl.nl

4

2005

Raming Commissie- Technisch
o.b.v.
voorstel
potentieel
vastgesteld
beleid
2030

Bron: PBL/RIVM

Merk op dat deze verlaagde fijnstofblootstelling niet
alleen wordt veroorzaakt door de verlaagde uitstoot van
fijnstofdeeltjes bij de bron (lees de reductieverplichting
voor fijnstof), maar ook door de verlaging van de uitstoot
van de gassen ammoniak, zwaveldioxide, stikstofoxiden
en niet-methaan vluchtige organische stoffen (lees de
reductieverplichtingen voor overige gassen).
Zwaveldioxide, stikstofoxiden en ammoniak leiden
namelijk tot de vorming van nitraat- en sulfaatdeeltjes in
de atmosfeer. Deze deeltjes worden aangeduid als secun­
dair gevormd anorganische aerosol (SIA) en dragen in
belangrijke mate bij (70 procent in 2030) aan de bloot­

stelling van Nederlanders aan fijnstof in de lucht. Ook de
verlaging van de uitstoot van niet-methaan vluchtige
organische stoffen draagt bij aan vermindering van de
fijnstofconcentratie in de lucht. Hier gaat het om het
zogenoemde secundair gevormd organische aerosol (SOA).
Ten opzichte van 2005 leidt bestaand luchtbeleid al tot
een verlenging van de levensverwachting van 4,6 maan­
den; het Commissievoorstel verlengt dit verder (met bijna
een maand) tot 5,3 maanden (figuur 3). Het betreft hier
een inschatting van het gemiddelde effect over alle
Nederlanders. Het effect op de levensverwachting van
Bevindingen | 11

﻿
individuele Nederlanders zal groter of kleiner zijn, en
hangt af van hoe gevoelig iemand is voor langdurige
blootstelling aan fijnstof. De batenpost van 496 miljoen
euro per jaar is geschat door de toename in levens­
verwachting (van bijna een maand met het Commissie­
voorstel) uit te drukken in gewonnen levensjaren voor de
Nederlandse bevolking (behorend bij een jaar verminder­
de blootstelling). Vervolgens zijn deze gewonnen
levensjaren in geld gewaardeerd. Daarbij is een extra
gewonnen levensjaar door minder luchtverontreiniging
gewaardeerd op 41.000 euro (prijspeil 2010) (EMRC 2014;
WHO 2013b).
Ook leven Nederlanders in een schonere lucht gezonder
en verhoogt het de kwaliteit van leven, in het bijzonder
voor mensen met ademhalingsproblemen en astma.
Bij doorvoering van het Commissievoorstel zijn er dus
minder dagen in het jaar dat Nederlanders worden
gehinderd in hun activiteiten door blootstelling aan
fijnstof. De baten hiervan zijn becijferd op 132 miljoen
euro per jaar. Ook leidt het Commissievoorstel tot minder
ziekteverzuim (verloren werkdagen) in de beroeps­
bevolking. Deze directe economische baten zijn geschat
op 47 miljoen euro per jaar. De baten van een verminderd
aantal gevallen van chronische bronchitis is geschat op
17 miljoen euro per jaar.
Figuur 3 geeft het totale effect op de levensverwachting
van de vermindering van de emissies van fijnstof, zwavel­
dioxide, stikstofoxiden en ammoniak. Het gezondheids­
effect van de reductie van niet-methaan vluchtige
organische stoffen (SOA) kon daarbij nog niet worden
berekend, omdat de Nederlandse luchtmodellen dit SOA
nog niet goed kunnen berekenen. Figuur 3 geeft ook een
beeld van de onzekerheid in de cijfers. De figuur laat zien
dat het verlies in levensverwachting hoger of lager kan
liggen dan de gebruikte meest waarschijnlijke waarde.
De berekende positieve effecten van het Commissie­
voorstel blijven daarbij robuust, maar uit de figuur blijkt
ook dat deze lager of hoger kunnen liggen dan berekend
volgens de meest waarschijnlijke waarde.

66 procentpunten (figuur 4). De milieudruk op natuur via
aanvoer van stikstofverbindingen door de lucht neemt
met het Commissievoorstel dus duidelijk af en dit zal
zich op termijn vertalen in een grotere soortenrijkdom
in de Nederlandse natuur. Ook zal dit leiden tot een
afwisselender en aantrekkelijker landschap met minder
vergrassing. Figuur 4 laat ook zien dat de daling in
het areaal natuur met overschrijding van kritische
depositieniveaus minder snel gaat dan de daling in de
jaarlijkse stikstofdepositie. Dit wordt verklaard doordat
er nog veel natuur is waar de kritische depositieniveaus
ruim worden overschreden. De stikstofdepositie daalt in
deze gebieden dus wel aanzienlijk, maar niet voldoende
om onder de kritische niveaus uit te komen.
Met het Commissievoorstel zullen minder kosten
gemaakt hoeven te worden voor beheer- en herstel­
maatregelen in kwetsbare Natura 2000-gebieden. Deze
kostenbesparing is geschat op 25 miljoen euro per jaar
vanaf 2030. Deze kostenbesparing hebben we mee­
genomen in het batenbedrag van totaal 724 miljoen euro
per jaar. Overigens kan deze kostenbesparing niet
gelijkgesteld worden aan de natuurbaten. Dit zou
principieel niet juist zijn. Bij de berekening van natuur­
baten gaat het erom na te gaan hoe Nederlanders een
vergroting van de soortenrijkdom door minder lucht­
verontreiniging waarderen. Dat is iets anders dan het in
beeld brengen van een kostenbesparing op beheer- en
herstelmaatregelen. Omdat we niet weten hoe Neder­
landers veranderingen in de soortenrijkdom van de
Nederlandse natuur waarderen, kunnen we de natuur­
baten dus ook niet inschatten. Nieuwe studies zijn nodig
om dit te kunnen doen.

Het Commissievoorstel vergroot de soorten­
rijkdom in de natuur en zorgt voor een kosten­
besparing op beheer- en herstelmaatregelen in
Natura 2000-gebieden

De kosten van het Commissievoorstel bedragen in
2030 circa 0,05 procent van het bruto binnenlands
product

Het Commissievoorstel vermindert ook de depositie
van stikstofverbindingen op de natuur in Nederland.
Daarnaast vermindert het voorstel de depositie van
verzurende stoffen. Een goede indicator voor de
schade van stikstofdepositie voor natuurkwaliteit
(onder andere verlies aan soorten) is de over de hele
Nederlandse natuur opgetelde depositie boven de
kritische depositieniveaus. Ten opzichte van 2005
leidt het bestaande beleid tot een afname van deze
gesommeerde depositie (boven kritische waarden) met
50 procent; met het Commissievoorstel wordt deze daling

Een vergelijkbaar beeld als bij de stikstofdepositie zien
we bij de aanvoer van verzurende stoffen op de natuur.
Ten opzichte van 2005 leidt het bestaande beleid tot een
afname van de gesommeerde zuurdepositie boven
kritische niveaus met 41 procent; met het Commissie­
voorstel wordt deze daling 49 procent.

De kosten van het Commissievoorstel van 410 miljoen
euro op jaarbasis vanaf 2030 bedragen circa 0,05 procent van het bruto binnenlands product (bbp) voor
2030. Daarvan moeten bedrijven 368 miljoen euro opbrengen en huishoudens 42 miljoen. Het percentage
van 0,05 ­procent geldt voor de gehele economie. Het
leeuwen­deel van de kosten, namelijk 271 miljoen euro
oftewel bijna 67 procent van de totale kosten, komt voor
rekening van de beleidsopgave voor stikstofoxiden.
Deze kosten komen op het conto van maatregelen bij de
industrie (121 miljoen euro), de energiesector (79 miljoen)
en raffinaderijen (27 miljoen). Daarnaast zijn er kosten bij

12 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

﻿
Figuur 4
Eﬀecten van stikstofdepositie op natuurkwaliteit
Overschrijding van kritische stikstofdepositieniveaus
Index (2005 = 100)
100

Alle natuurgebieden
Natura 2000-gebieden

80

60

40

0

pbl.nl

20

2005

Raming Commissie- Technisch
voorstel
potentieel
o.b.v.
vastgesteld
beleid
2030

Natuurareaal met overschrijding van kritische stikstofdepositieniveaus
Index (2005 = 100)
100

80

60

40

0

pbl.nl

20

2005

Raming Commissie- Technisch
voorstel
potentieel
o.b.v.
vastgesteld
beleid
2030

Bron: PBL/RIVM

de binnenvaart (30 miljoen euro). Verder komt 35 miljoen
aan kosten bij de raffinaderijen terecht voor de reductie
van zwaveldioxide, 42 miljoen bij de huishoudens voor de
bestrijding van niet-methaan vluchtige organische stoffen en 27 miljoen euro bij de landbouw voor ammoniak­
reductie.
Om een beeld te krijgen van de lasten voor sectoren,
hebben we de kosten per sector uitgedrukt als aandeel
van de bruto toegevoegde waarde van sectoren. Uit de
sectoranalyse blijkt dat de kosten van maatregelen het
hoogst zijn voor de basismetaalsector en de raffina­

derijen, met een kleine 3 procent van de bruto toege­
voegde waarde. De kosten in de binnenvaart liggen op
bijna 2 procent. De kosten in de varkenshouderij en de
energiesector liggen net boven de 1 procent. In de
bouwmaterialensector en de glastuinbouw zijn deze
kosten geschat op ruim 0,5 procent. Voor de chemische
industrie is dat ruim 0,25 procent. Verder zijn er nog
sectoren met kosten onder 0,1 procent van de bruto
toegevoegde waarde.

Bevindingen | 13

﻿
Baten voor burgers en bedrijven
De baten van het Commissievoorstel komen bij de burger
terecht in de vorm van een langere levensduur en een
betere gezondheid. Ook zijn er baten voor de burger
in de vorm van een meer soortenrijke natuur en een
afwisselender en aantrekkelijker landschap. Daarnaast
komen er ook baten bij bedrijven terecht, doordat
werknemers minder ziek zijn en er dus minder werkdagen
verloren gaan. Ook is de arbeidsbevolking gezonder.
Hierdoor stijgt de arbeidsproductiviteit.

Technische haalbaarheid van het
Commissievoorstel
Reductieverplichtingen voor de overige stoffen zijn
technisch wel haalbaar
De haalbaarheidsanalyse laat zien dat de voorgestelde
reductieverplichtingen voor andere stoffen dan nietmethaan vluchtige organische stoffen wel technisch
haalbaar zijn (figuur 1). Er moet een fors deel van het
beschikbare technische potentieel worden ingezet om te
voldoen aan de reductieverplichtingen van de Commissie.
Naast het volledige potentieel voor niet-methaan
vluchtige organische stoffen, moet er bij zwaveldioxide
ruim 60 procent van het potentieel worden ingezet, bij
stikstofoxiden is dat ruim 80 procent en bij ammoniak is
dat ruim 50 procent.
Voor stikstofoxiden is essentieel dat de door de
Commissie aangekondigde Europese RDE-regelgeving
effectief is en vanaf 2017 ingaat, zodat nieuwe op diesel
rijdende personen- en bestelauto’s dan ook in de praktijk
gaan voldoen aan de Euro6-normen. Indien de werking
van deze regelgeving tegenvalt of als deze regelgeving
later ingaat dan gepland, dan zal het moeilijker worden
om de voorgestelde reductieverplichting voor stik­
stofoxiden te halen. De maximale tegenvaller, wanneer
de aangekondigde regelgeving in haar geheel geen
verbetering zou opleveren, is 9 kiloton in 2030. In dat
geval is de voorgestelde reductieverplichting voor
stikstofoxiden technisch niet haalbaar.
Verder valt op dat de voorgestelde reductieverplichting
voor fijnstof (PM2,5) voor Nederland geen ambitie kent.
Nederland hoeft helemaal geen extra fijnstofmaatregelen
in te zetten om in 2030 te kunnen voldoen aan de voor­
gestelde reductieverplichting. Dit is merkwaardig, omdat
er in Nederland nog relatief goedkope aanvullende
fijnstofmaatregelen beschikbaar zijn waarvoor geldt dat
de baten hoger zijn dan de kosten, zoals fijnstof­
maatregelen bij bestaande houtkachels en open haarden.
De verklaring voor deze niet-ambitieuze reductie­
verplichting ligt in een eigen raming voor de periode
2005-2030 die de Commissie voor Nederland heeft
gehanteerd. Voor fijnstof raamt de Commissie voor

Nederland een aanzienlijk minder sterk dalende
emissietrend dan het PBL. Dit leidt ertoe dat de
fijnstofemissies volgens de nationale emissieraming
tussen 2005 en 2030 met alleen bestaand beleid al
sterker dalen dan de voorgestelde emissiere­ductie­
verplichting vereist.

In de meeste sectoren zijn extra luchtmaatregelen
beschikbaar
Het door het PBL en ECN samengestelde maat­regelen­
pakket voor Nederland behorend bij het Commissie­
voorstel bevat maatregelen in uiteenlopende
economische sectoren. Het pakket is samengesteld uit
een opgestelde lijst met opties waarbij de goedkopere
maatregelen voor de duurdere zijn geselecteerd.
Voor het wegtransport zijn geen extra opties
opgenomen, omdat Nederland hier afhankelijk is van
Europese afspraken. Daarbij voorziet de Commissie
voorlopig geen nieuw beleid dat verder gaat dan de
afgesproken Euro6/VI-emissienormen. Het effect van de
Euro6/VI-normen op emissies, ook de aangekondigde
Europese testprocedure voor nieuwe dieselauto’s, is als
vastgesteld beleid verwerkt in de ramingen.
De zwaveldioxidemaatregelen betreffen vooral het
toepassen van efficiëntere
rookgasontzwavelingsinstallaties in de raffinage, staalen roetproductie en de overige industrie. Voor de
vermindering van stikstofoxidenemissies zijn er reductie­
mogelijkheden bij de grotere installaties in de industrie
(procesemissies en verbrandingsemissies) en bij de
raffinaderijen en de energiesector (verbrandings­
emissies). Ook kunnen bij kleinere installaties in diverse
sectoren zogeheten lage NOx-branders in ketels worden
toegepast en Selectieve Katalytische Reductie (SCR) bij
stationaire (bio)gasmotoren. Bij mobiele bronnen die niet
onder het wegverkeer vallen, zijn strengere eisen
mogelijk bij kleinere en grotere motoren. Zo is de toe­
passing van SCR mogelijk in de binnenvaart, net zoals dit
wordt toegepast bij vrachtauto’s om te voldoen aan de
Euronormering. In de handel, diensten en overheids­
sector kan een aanscherping van de emissie-eis voor de
cv-ketels een bijdrage leveren.
Voor het reduceren van de ammoniakemissies kunnen
emissie-eisen aan pluimvee, varkens- en melkveestallen
worden aangescherpt. Een technische optie bij de
varkens­stallen betreft bijvoorbeeld het op uitgebreidere
schaal plaatsen van een hoog-rendement combilucht­
wasser. Daarnaast kan mogelijk het aantal stuks jongvee
in de melkveehouderij worden verminderd. Bij de
aanwending van mest op bouwland kunnen emissie­
armere methoden worden gebruikt.
Om de uitstoot van niet-methaan vluchtige organische
stoffen verder te beperken, zijn er nog maatregelen
mogelijk als het aanscherpen in EU-verband van de eisen
voor consumentenproducten als deodorant, haarlak,

14 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

﻿
verf, vloerlijm en ruitenreiniger. Een andere belangrijke
optie betreft het vervangen van bestaande kachels en
open haarden door nieuwe kachels die DinPlus zijn
gecertificeerd. Het gaat hier om een vervanging door
moderne kachels die voldoen aan strenge Duitse
emissienormen. Ook bij industriële verftoepassingen en
industrieel reinigen en ontvetten zijn nog verdergaande
reducties te behalen. In de raffinagesector zijn nog
diverse maatregelen mogelijk, zoals een betere afdichting
van drijvende daken van olietanks, het toepassen van
vaste daken bij olietanks met enkel een drijvend dak en
‘vapor recovery units’ (VRU’s) bij de overslag van
aardolieproducten.
Voor het reduceren van de fijnstofemissies (PM2,5) kunnen
bestaande verouderde kachels en open haarden worden
vervangen door moderne kachels die DinPlus zijn
gecertificeerd. Deze uitfasering van verouderde kachels
en open haarden is vergelijkbaar met bestaande wet­
geving in Duitsland. Deze maatregel levert een aan­
zienlijke reductie op in de uitstoot van schadelijke
primaire fijnstofdeeltjes. Met deze maatregel worden ook
andere emissies gereduceerd, zoals schadelijke Poly­
cyclische Aromatische Koolwaterstoffen en is er minder
geurhinder. DINplus-kachels hebben een hoog ener­
getisch rendement en zijn ruimschoots beschikbaar op de
markt.

Het Commissievoorstel voor ammoniak is
ambitieuzer dan het voorgenomen PAS-beleid
Zoals hiervoor is aangegeven, is de door de Commissie
voorgestelde emissiereductieverplichting van 25 procent
voor ammoniak tussen 2005 en 2030 haalbaar (tabel 1).
Deze reductieverplichting komt overeen met een
emissieplafond van 107 kiloton in 2030. Met bestaand
beleid daalt de verwachte ammoniakemissie volgens de
middenraming tot 113 kiloton in 2030. Om te voldoen aan
het voorgestelde plafond, moet Nederland in 2030 dan
6 kiloton reduceren. Dit kan door ruim 50 procent van het
beschikbare emissiereductiepotentieel in te zetten.
Niet zeker is of het voorgenomen ammoniakbeleid uit de
Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) voldoende is
voor dit voorgestelde ammoniakplafond. Het kabinet
beoogt met de PAS de ecologische doelen voor stik­
stofgevoelige natuur te realiseren en tegelijkertijd ruimte
te scheppen voor nieuwe economische activiteiten in de
buurt van gebieden met dergelijke natuur (PAS-natuur­
gebieden). Hiervoor worden in de PAS aan de ene kant
generieke emissiereductiemaatregelen ingezet die in
2030 tot een extra nationale ammoniakreductie van
10 kiloton moeten leiden. Aan de andere kant is een
‘teruggaaf’ van 0 tot 5,6 kiloton ammoniak mogelijk ten
behoeve van extra economische activiteiten. Generieke
PAS-maatregelen kunnen aldus leiden tot een extra
emissiereductie van tussen de 4,4 en 10 kiloton in 2030.
Ten opzichte van de in deze MKBA gebruikte midden­

raming zou de ammoniakemissie in 2030 dan uitkomen
tussen de 109 en 103 kiloton; dat is 2 kiloton boven het
voorgestelde plafond, dan wel 4 kiloton eronder (tabel 2).
Uitgaande van de middenraming is het voorgestelde
ammoniakplafond dus haalbaar met de PAS-maat­regelen,
maar alleen als de teruggaaf wordt beperkt tot maximaal 4
kiloton.
Merk op dat in de PAS niet wordt gewerkt met de midden­­
raming. De PAS werkt met een raming met hoge
economische groei. De bovenraming waar de PAS van
uitgaat, komt in 2030 met 119 kiloton circa 6 kiloton hoger
uit dan de middenraming. Uitgaande van deze hogere
raming, de PAS-maatregelen en de ‘teruggaaf’, zou de
ammoniakemissie in 2030 uitkomen tussen de 109 en
115 kiloton. Uitgaande van deze PAS-bovenraming zou er
dus, ook na doorvoering van de generieke PAS-maat­
regelen, nog een beleidsopgave overblijven van tussen de
2 en 8 kiloton om in 2030 te kunnen voldoen aan het
voorgestelde emissieplafond uit het Commissievoorstel
(tabel 2).

Beheersgebied voor stikstof op de Noordzee
kosteneffectief om luchtkwaliteit te verbeteren
maar aanvullende regels Commissie maken
het duur
Het Commissievoorstel is gericht op de emissies op land,
maar biedt lidstaten wel de mogelijkheid om de be­
nodigde emissiereductie op land mede in te vullen via
beleidsmaatregelen bij de internationale zeescheepvaart.
Een land mag daartoe 20 procent van de emissiereducties
door nieuw beleid bij de internationale zeevaart inzetten.
Wat betreft mogelijk nieuw beleid spreken de acht
Noordzeelanden sinds 2011 over de mogelijkheid om de
Noordzee aan te wijzen als een emissiebeheersgebied
voor stikstofoxiden (een zogenoemde NOx Emission
Control Area (NECA)). In een dergelijk gebied moeten
nieuwe zeeschepen voldoen aan strenge emissie-eisen
voor stikstofoxiden. Uit berekeningen van het PBL volgt
dat een NECA in 2030 een reductie van 3 tot 6 kiloton
stikstofoxiden­emissies kan opleveren. Daarmee zou een
NECA een substantiële bijdrage kunnen leveren aan de
realisatie van de voorgestelde reductieverplichting voor
stikstofoxiden.
In principe is een NECA, afgezet tegen de kosten van
maatregelen op land, een kosteneffectieve maatregel voor
het verbeteren van de luchtkwaliteit in Nederland. Echter,
de voorwaarde dat maar 20 procent van de emissie­
reductie door een zeevaartmaatregel mag meetellen
onder het Commissievoorstel, impliceert dat een zeevaart­
maatregel (met het oog op de in deze studie centraal
staande richtlijn) vijfmaal zo duur wordt als landmaat­
regelen. Dit betekent dat het Commissie­voorstel op zich
waarschijnlijk geen zelfstandig argument zal opleveren om
een NECA in te stellen. Het is dan vooral een bijkomend
voordeel wat aan een NECA kan worden gekoppeld.
Bevindingen | 15

﻿
Tabel 2
Resterende beleidsopgave voor ammoniak voor het Commissievoorstel in 2030 na doorvoering van het voor­
genomen PAS-beleid; afgezet tegen de (midden)raming uit deze MKBA en afgezet tegen de bovenraming uit de
PAS (in kiloton)
Emissieraming 2030
zonder PAS

Emissies 2030 met PAS

Resterende beleidsopgave
na doorvoering PAS3

(Midden)raming uit deze MKBA1

113

103-109

-4 tot +2

Bovenraming uit de PAS2

119

109-115

+2 tot +8

1 Deze MKBA gaat uit van de meest waarschijnlijke middenraming van 113 kiloton ammoniak in 2030 (Velders et al. 2014) .
2 De PAS gebruikt een bovenraming van 119 kiloton ammoniak in 2030.
3 Verschil tussen de raming voor 2030 en het ammoniakplafond voor 2030 op basis van het Commissievoorstel (107 kiloton).

Kanttekeningen bij het
Commissie­­voorstel
PBL-kostenschatting van het Commissievoorstel
is een factor 8 hoger dan de schatting van de
Commissie zelf
De geschatte kosten van het Commissievoorstel
voor Nederland bedragen volgens het PBL met
410 miljoen euro op jaarbasis bijna het achtvoudige
van de schatting van de Commissie. De Commissie
schat de kosten op slechts 51 miljoen per jaar vanaf
2030 (EMRC 2014; IIASA 2014). Deze forse verschillen
in kostenschattingen worden grotendeels verklaard
doordat de Commissie een eigen gegevensbasis voor
Nederland gebruikt die afwijkt van de Neder­landse
2005-emissiecijfers en de Nederlandse emissie­
ramingen. Ook schat de Commissie de kosten van
maatregelen lager in. Op deze zaken gaan we in de
volgende paragraaf ‘Kanttekeningen bij onderbouwing
Commissievoorstel’ nader in.
De batenschattingen van de Commissie en van het PBL
zijn veel beter vergelijkbaar dan de kostenschattingen.
De baten bedragen volgens de Commissie 961 miljoen
euro per jaar vanaf 2030 (EMRC 2014). Het PBL schat
deze baten 25 procent lager in, met 724 miljoen euro
(tabel 3).
Het verschil in kosten zorgt voor grote verschillen in
resultaten (KBA-saldo, kosten-batenratio) tussen de
Nederlandse en Europese MKBA (tabel 3). Volgens de
Commissie overstijgen de Nederlandse baten van het
voorstel de Nederlandse kosten in 2030 met een
factor 18. Volgens het PBL overstijgen de baten in 2030
de kosten met een factor 1,8. Het positief KBA-saldo
bedraagt volgens de Commissie 909 miljoen euro,
terwijl het PBL uitkomt op een positief saldo van
314 miljoen.

Kanttekeningen bij de onderbouwing van het
Commissievoorstel
Het PBL heeft de cijfermatige onderbouwing van het
Commissievoorstel uitgebreid onderzocht. Daarbij hebben
we gekeken welke 2005-emissiecijfers de Commissie heeft
gebruikt voor Nederland, en van welke emissieramingen
de Commissie is uitgegaan. Uit dat onderzoek kwam naar
voren dat de Commissie gebruikmaakt van afwijkende
historische emissiecijfers over 2005. De Commissie heeft
voor 2005 andere emissiecijfers gebruikt dan Nederland via
de jaarlijkse emissierapportages aan de Commissie heeft
aangeleverd. Voor het gebruik van historische emissiecijfers
is het echter normaal dat de Commissie integraal aansluit
op de officiële rapportages (statistieken) van de landen
zelf. De emissies voor 2005 die de Commissie heeft
gebruikt bij de afleiding van verplichtingen (berekeningen
met het GAINS-model) liggen voor alle vijf de stoffen
hoger dan de emissies die Nederland zelf aan de Europese
Unie heeft gerapporteerd (tabel 4). Vooral voor nietmethaan vluchtige organische stoffen, stikstofoxiden en
fijnstof (PM2,5) zijn de verschillen groot. De afwijkende
2005-emissiecijfers beïnvloeden de door de Commissie
berekende emissietrends tussen 2005 en 2030. Dit werkt
vervolgens door in de door de Commissie afge­leide
reductieverplichtingen. Echter ook op andere punten, zoals
groeiverwachtingen voor economische sectoren, wijken de
door de Commissie gehanteerde emissieramingen (20052030) substantieel af van de Nederlandse emissieramingen
zoals opgesteld door het PBL en ECN (tabel 4). Hoewel er
in het algemeen van mening verschild kan worden over
toekomstige ontwikkelingen, heeft de Commissie ook voor
deze ramingen aannames gebruikt die het PBL ter discussie
stelt.
Uiteindelijk leiden bovengenoemde verschillen ertoe dat er
opvallende verschillen zijn tussen de Commissie en PBL in
de gebruikte emissietrends met bestaand beleid (de
relatieve emissiereducties 2005-2030 volgens het nul­
alternatief), waartegen de reductieverplichtingen worden

16 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

﻿
Tabel 3
Maatschappelijke kosten en baten van het Commissievoorstel volgens de Nederlandse en Europese kostenbatenanalyse (prijspeil 2010)
Nederlandse analyse
door PBL

Europese analyse
door de Commissie

Kosten

€ mln. per jaar

410

51

Baten

€ mln. per jaar

724

961

KBA-saldo1

€ mln. per jaar

314

910

-

1,8

18

Kosten-batenratio

1 Het saldo betreft de baten min de kosten.

Tabel 4
Historische emissies in 2005, ramingen voor 2030 met bestaand beleid en relatieve reducties1
Stof

Emissies basisjaar 2005 (kiloton)

Emissieraming 2030 (kiloton)

Relatieve reductie 2005-2030 (%)

Commissie

NL

Verschil2

Commissie

NL

Verschil2

Commissie

NL

Verschil3

SO2

70

64

5

32

34

-2

54%

47%

6%

NOx

380

365

15

143

159

-15

62%

57%

6%

NH3

146

143

3

111

113

-3

24%

21%

4%

NMVOS

205

174

31

141

160

-19

31%

8%

23%

PM2,5

24,2

20,6

3,6

16,9

10,7

6,2

30%

48%

-18%

1	De transportemissies in de nationale ramingen voor 2005 en 2030 zijn hier op basis van ‘verkochte brandstof’, net zoals de Commissie dat
doet.
2 Kleine afwijkingen in berekende verschillen worden verklaard door de gemaakte afrondingen.
3 Betreft hier procentpunten.

afgezet (tabel 4). Door dit verschil in gebruikte emissie­
trends met bestaand beleid komen de Commissie en het
PBL tot een uiteenlopende inschatting van de beleids­
opgave in 2030.
Merk op dat de emissietrends 2005-2030 met bestaand
beleid (het nulalternatief zonder voorstel) voor alle
stoffen een dalend verloop laten zien (zie figuur 1).
Het verschil tussen de emissieraming van de Commissie
en van het PBL zit hem in de helling van deze dalende
trend. Voor zwaveldioxide, stikstofoxiden, ammoniak en
niet-methaan vluchtige organische stoffen komt de
Commissie voor Nederland met bestaand beleid uit op
een sterkere daling van de emissietrend 2005-2030 dan
het PBL en ECN inschatten in de Nederlandse ramingen.
Voor fijnstof (PM2,5) is het beeld omgekeerd, en komt de
Commissie op een minder sterke daling uit. Het gevolg is
dus dat Nederland volgens de Nederlandse MKBA voor
vier stoffen meer maatregelen moet treffen dan wat de
Commissie aangeeft. Voor fijnstof hoeft Nederland
minder te doen dan wat de Commissie rapporteert.
Kijken we naar het verschil in kosten tussen de Neder­
landse en de Europese MKBA, dan zijn deze het grootst
voor stikstofoxiden, gevolgd door niet-methaan vluchtige
organische stoffen en fijnstof.

Kosten en baten voor een PBL-variant
op het Commissievoorstel
Achtergrond van de PBL-variant op het
Commissievoorstel
Voorgaande analyse toont aan dat er forse verschillen
zijn tussen de ramingen die Nederland en de Commissie
hanteren, en dat deze verschillen doorwerken in de
reductieverplichtingen. Om zicht te krijgen op de
betekenis van dit soort verschillen, heeft het PBL een
variant op het voorstel opgesteld. Deze variant geeft bij
benadering aan wat de reductieverplichtingen zouden
zijn geweest mocht de Commissie zich hebben gebaseerd
op de Nederlandse inzichten over 2005-cijfers, de
PBL-ECN-emissieramingen tot 2030 en Nederlandse
inzichten in kosten en effecten voor fijnstofmaatregelen.
Ook voor deze PBL-variant is een MKBA opgesteld.
De reductieverplichtingen voor deze variant zijn
afgeleid door de extra beleidsopgave die de Europese
Commissie heeft berekend voor Nederland in 2030 (en
als kosteneffectief beschouwd voor Nederland) over te
nemen, maar deze nu te combineren met de Nederlandse
PBL-ECN-raming voor 2030. Figuur 5 illustreert de
aanpak. De extra beleidsopgave voor de PBL-variant
Bevindingen | 17

﻿
Figuur 5
Verandering van emissie van luchtverontreinigende stoﬀen, 2005 – 2030
%
0

Raming op basis van vastgesteld beleid
Europese raming
Nederlandse raming

3

-10

Emissiereductieverplichting
Commissievoorstel
-20

PBL-variant

2

Emissiereductieverplichting Commissievoorstel
-30
pbl.nl

-40

1

Extra beleidsopgave volgens Commisie
ten opzichte van Europese raming

2

Extra beleidsopgave volgens PBL
ten opzichte van Nederlandse raming

1

NMVOS

Emissiereductieverplichting PBL-variant

3

Extra beleidsopgave ten opzichte van
Nederlandse raming

Bron: PBL/ECN

is afgeleid door het verschil te nemen tussen de door
de Commissie opgestelde raming (voor 2030) en het
emissieniveau dat Nederland (vanaf 2030) moet behalen
volgens het Commissievoorstel. De extra beleidsopgave
voor de PBL-variant heeft de Commissie berekend met
het Europese GAINS-model (IIASA 2014a) en is uitgedrukt
in absolute kilotonnen extra emissiereductie in 2030.
Voor fijnstof is voor de PBL-variant nog een aanvullende
aanpassing doorgevoerd. De Commissie onderschat
namelijk de kosten van extra fijnstofmaatregelen in
Nederland. Volgens de Commissie kan Nederland nog
1,9 kiloton fijnstof reduceren voor 6 miljoen euro per jaar.
Volgens het PBL en ECN kost deze reductie 195 miljoen
euro per jaar. Vanwege deze onderschatting van de
kosten voor fijnstof heeft het PBL de kosteneffectieve
reductieopgave die de Commissie voor fijnstof
beschouwt bijgesteld van 1,9 naar 0,8 kiloton in 2030).
Deze extra emissiereductie van 0,8 kiloton is volgens het
PBL en ECN te realiseren voor 13 miljoen euro per jaar.
De resulterende verplich­tingen volgens de PBL-variant
zijn gegeven in tabel 5 en figuur 6.
Bij de samenstelling van de variant op het voorstel heeft
het PBL de basisgedachte achter dit Commissievoorstel
intact gelaten. Ook de PBL-variant is dus gericht op een
optimalisatie van kosten en baten op Europese schaal,
gegeven de door de Commissie gestelde ambitie voor
vermindering van gezondheidsschade en de door de
Commissie vermelde extra beleidsopgave. Het enige
verschil tussen de PBL-variant en het Commissievoorstel
is dat de reductieverplichtingen bij de PBL-variant in lijn
zijn gebracht met de in Nederland gebruikte ramingen.

Maatschappelijke baten van de PBL-variant zijn
een factor 8 hoger dan de kosten
De jaarlijkse kosten voor de PBL-variant komen uit
op 78 miljoen euro. Dit is 332 miljoen euro minder
dan de kostenschatting van 410 miljoen voor het
Commissievoorstel (figuur 7). Deze schatting komt
daarmee beter overeen met de kostenschatting door de
Commissie van 51 miljoen euro. Het resterende verschil
tussen de 51 miljoen en de 78 miljoen wordt verklaard
doordat de Commissie de kosten van maatregelen lager
inschat dan dat het PBL en ECN dat doen.
De kostendaling van 332 miljoen euro per jaar wordt
verklaard door 223 miljoen euro kostendaling voor
reductie van stikstofoxiden, 63 miljoen voor reductie
van niet-methaan vluchtige organische stoffen,
33 miljoen voor zwaveldioxidereductie, 27 miljoen voor
ammoniakreductie, en een kostenstijging van
13 miljoen euro voor fijnstofreductie.
De gezondheidswinst bij doorvoering van de PBLvariant is ook iets minder dan bij doorvoering van het
Commissievoorstel. De toename in levensverwachting
voor het Commissievoorstel is geschat op 3,2 weken en
voor de PBL-variant is dit 2,8 weken: een afname met
3 dagen oftewel 14 procent. De jaarlijkse baten volgens
de PBL-variant komen met 623 miljoen euro ook
14 procent lager uit dan de 724 miljoen euro die het PBL
berekent voor het Commissievoorstel. De daling met
14 procent in baten is relatief beperkt, afgezet tegen de
daling in kosten met 81 procent. Dit opmerkelijke
verschil wordt verklaard doordat de baten van verder­
gaande Europese emissiereducties voor Nederland in
hoge mate door emissiereducties in het buitenland1
worden bepaald, en deze zijn bij de doorrekening van

18 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

﻿
Figuur 6
Verandering van emissie van luchtverontreinigende stoﬀen, 2005 – 2030
%
0

Raming op basis van vastgesteld beleid
Nederlandse raming
Emissiereductieverplichting

-20

Commissievoorstel
PBL-variant
-40

-80

pbl.nl

-60

SO2

NOx

NH3

NMVOS

PM2,5

Bron: PBL/ECN

Figuur 7
Kosten en baten voor emissiereductie van luchtverontreinigende stoﬀen, 2030
Commissievoorstel

PBL-variant
miljoen euro per jaar

1600

1600

1200

1200

800

800

400

400

0

pbl.nl

2000

0
Kosten

pbl.nl

miljoen euro per jaar
2000

Baten

Meest waarschijnlijke waarde
Onzekerheid in kosten- en batenberekening

Kosten

Baten

Extra beleidsopgave ten opzichte
van Nederlandse raming

Bron: PBL/ECN

de PBL-variant niet gewijzigd. In de PBL-variant zijn uit­
sluitend de beleidsopgaven voor Nederland aangepast.
Het kosten-batensaldo voor de PBL-variant bedraagt
545 miljoen euro, en komt daarmee 231 miljoen gunstiger
uit dan het saldo voor het Commissievoorstel (zie
­figuur 7). De baten van 623 miljoen euro bij de PBL-variant
worden voor 426 miljoen verklaard door een toename in
de levensverwachting van Nederlanders, voor 113 miljoen
door een verbeterde gezondheid (minder dagen met een
verminderde activiteit), voor 40 miljoen door minder
ziekteverzuim, voor 14 miljoen euro door minder gevallen

van chronische bronchitis en voor 25 miljoen euro door
een besparing op de beheer- en herstelkosten in Natura
2000-gebieden (en enkele kleinere posten).
Wanneer we naar de onzekerheden in de baten en kosten
kijken voor de PBL-variant, dan zijn de baten in alle
gevallen hoger dan de kosten, ook als de baten aan de
onderkant en de kosten aan de bovenkant van de
bandbreedte uitkomen (figuur 7).

Bevindingen | 19

﻿
De kosten van de PBL-variant op het Commissie­
voorstel bedragen in 2030 circa 0,01 procent van het
bruto binnenlands product
De totale kosten voor de PBL-variant bedragen vanaf
2030 ongeveer 0,01 procent van het bbp. In de variant
op het Commissievoorstel blijven de kosten voor
de binnenvaart ongewijzigd met 2 procent van de
bruto toegevoegde waarde. Van de overige sectoren
komen alleen voor de raffinaderijen de kosten boven
de 0,1 procent van de bruto toegevoegde waar­de
uit (ruim 0,25 procent). Ten opzichte van de kosten­
raming voor het Commissievoorstel dalen de kosten
voor de energiesector, de melkveehouderij en de
varkenshouderij. In het Commissievoorstel waren de
kosten voor deze sectoren in vergelijking met de meeste
andere sectoren relatief hoog, maar volgens de PBLvariant zijn er in deze sectoren geen maatregelen nodig.
Merk daarbij op dat er in de melkvee- en varkenshouderij
in het kader van de PAS wel maatregelen zijn
voorgenomen om de emissies verder te reduceren.

Technische haalbaarheid van de PBLvariant op het Commissievoorstel
De reductieverplichtingen volgens de PBL-variant
op het Commissievoorstel zijn technisch haalbaar
Wanneer we de voorgestelde emissiereductie­
verplichtingen voor 2030 corrigeren voor de verschillen in
emissieramingen en de kosten van fijnstofmaatregelen
(PBL-variant), dan vallen de beleidsopgaven voor
zwaveldioxide, stikstofoxiden, ammoniak en nietmethaan vluchtige organische stoffen in 2030 een
stuk lager uit dan in het Commissievoorstel. Uit de
haalbaarheidsanalyse van de PBL-variant komt naar
voren dat deze aangepaste reductieverplichtingen voor
alle stoffen technisch te realiseren zijn (uitgaande van de
middenraming), ook de reductieverplichting voor nietmethaan vluchtige organische stoffen.

Het voorgenomen ammoniakbeleid uit de PAS
brengt de PBL-variant binnen bereik
Het ammoniakplafond volgens de PBL-variant bedraagt
112 kiloton, oftewel 5 kiloton meer dan het plafond
volgens het Commissievoorstel. Gaan we dan uit van
de in deze MKBA gebruikte middenraming (113 kiloton
in 2030), en houden we rekening met het voorgenomen
ammoniakbeleid uit de Programmatische Aanpak Stikstof
(PAS) en de ‘teruggaaf’, dan zou de ammoniakemissie
in 2030 uitkomen tussen de 109 en 103 kiloton. Het
voorgenomen beleid uit de PAS is dan voldoende om
aan de reductieverplichting volgens de PBL-variant te
voldoen.

Gaan we uit van de hogere bovenraming die de PAS
gebruikt (119 kiloton in 2030), dan zou de
ammoniakuitstoot met het voorgenomen PAS-beleid en
de ‘teruggaaf’ in 2030 uitkomen tussen de 109 (geen
teruggaaf) en 115 kiloton (5,6 kiloton teruggaaf). Bij deze
hogere bovenraming is het ammoniakplafond volgens de
PBL-variant haalbaar met de PAS-maatregelen, maar
alleen als de ‘teruggaaf’ beperkt wordt tot maximaal
3 kiloton.

Klimaat- en energiebeleid kan de beleidsopgave
onder het Commissievoorstel en de PBL-variant
verminderen
De beleidsopgave in 2030 onder het Commissievoorstel
en de PBL-variant zijn in deze MKBA afgezet tegen de
Nederlandse emissieraming die eind 2013 is vastgesteld
(Velders et al. 2014) en die voor 2030 een beperkt pakket
bevat aan klimaat- en energiemaatregelen. Zo bevat
deze raming bijvoorbeeld een aandeel van circa 13
procent hernieuwbare energie in 2030. Uitgaande van
het voorgestelde Europese beleidskader voor klimaat
en energie in 2030 zal dit aandeel voor Nederland
waarschijnlijk uitkomen boven de 20 procent. Uit een
quickscan naar de neveneffecten van een dergelijk
hoger aandeel hernieuwbare energie (+7 procent
door vooral extra wind- en zonne-energie) volgt dat
emissie-effecten vooral zijn te verwachten als gevolg
van een lagere elektriciteitsproductie door gascentrales.
Dit kan vervolgens resulteren in 5 kiloton minder
stikstofoxidenemissies, met een bandbreedte van 0
tot 10 kiloton. De beleidsopgave voor stikstofoxiden
onder het Commissievoorstel (42 kiloton) en die onder
de PBL-variant (22 kiloton) kan door deze neveneffecten
dus kleiner worden. De neveneffecten zijn echter
onzeker omdat deze onder andere sterk afhangen van
de uitwerking van het Europese beleidskader naar
Nederlandse doelen, aannames rond het voortzetten van
SDE+-subsidies, van het type hernieuwbare energie dat
wordt toegepast, waar besparing plaatsvindt en welke
fossiele brandstoffen daarmee worden vervangen, en of
Nederland meer of minder elektriciteit gaat exporteren.

Conclusies
Bijstelling van de voorgestelde reductie­
verplichtingen is maatschappelijk de beste optie
Uit de studie komt naar voren dat het Commissievoorstel
een aanzienlijke welvaartswinst oplevert voor
de Nederlandse samenleving, maar dat deze wel
substantieel lager kan uitvallen dan de Commissie
heeft berekend. Bijstelling van de voorgestelde
reductieverplichtingen is aan te bevelen.

20 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

﻿
Tabel 5
Emissiereductieverplichtingen voor 2030, relatief ten opzichte van 2005 volgens het Commissievoorstel, een
Commissievoorstel ‘met NMVOS-aanpassing’ en de PBL-variant op het voorstel
Stof

Emissiereductieverplichtingen 2005-2030 (%)
Commissievoorstel Commissievoorstel ‘met NMVOS-aanpassing’

PBL-variant op het Commissievoorstel

SO2

59

59

53

NOx

68

68

63

NH3

25

25

22

NMVOS

34

18

11

PM2,5

38

38

52

Op basis van gedetailleerd onderzoek naar de onder­
bouwing van het Commissievoorstel concludeert het PBL
dat de Commissie een aantal aannames heeft gedaan
over historische emissiecijfers (2005) die afwijken van wat
Nederland aan officiële Nederlandse emissie­cijfers aan de
Commissie heeft aangeleverd. Over de geregistreerde
emissiecijfers voor 2005 zou er geen verschil van mening
mogen bestaan tussen de Commissie en lidstaten.
Bijstelling van die cijfers leidt voor alle stoffen tot een
kleinere beleidsopgave voor Nederland.
Ook hanteert de Commissie een aantal uitgangspunten
voor de ramingen (toekomstverwachtingen) die afwijken
van wat het PBL en ECN in hun ramingen gebruiken. Zo
verwacht de Commissie een hoger aandeel dieselauto’s in
het wagenpark in vergelijking met het PBL en ECN (met
effect op stikstofoxiden en niet-methaan vluchtige
organische stoffen). Hier houdt de Commissie geen
rekening met het Nederlandse fiscale regime voor
dieselauto’s dat zorgt voor een relatief laag aandeel
dieselauto’s in vergelijking met benzineauto’s. Verder
schat de Commissie een lagere uitstoot in bij de
binnenvaart in 2030 (met effect op stikstofoxiden).
Hiervan heeft de Commissie inmiddels aangegeven dat
de Nederlandse aannames voor de binnenvaart
realistischer zijn. Bij niet-methaan vluchtige organische
stoffen schat de Commissie een lagere groei in voor het
gebruik van consumentenproducten die deze vluchtige
stoffen bevatten, zoals deodoranten, tot 2030. Ook schat
de Commissie een lagere groei in voor de emissies uit de
op- en overslag van aardolie en chemische producten.
Voor zwaveldioxide verwacht de Commissie in 2030
lagere emissies bij vooral raffinaderijen, omdat ze, anders
dan het PBL en ECN doen in de nationale ramingen, niet
uitgaat van een vast sectorplafond voor raffinaderijen
(16 kiloton). Zonder vast sectorplafond en in combinatie
met verwachtingen voor een dalende productie bij de
raffinaderijen (Hekkenberg & Verdonk 2014) lijken de
verwachtingen van de Commissie voor zwaveldioxide
niet geheel onrealistisch. Als laatste schat de Commissie
de kosten van extra maatregelen voor Nederland lager in
dan het PBL en ECN dat doen.

Het PBL concludeert dat er een grote kans is dat de
kosten van het Commissievoorstel voor Nederland
aanzienlijk hoger kunnen uitvallen dan wat de Commissie
bij de voorbereiding van de richtlijn – gegeven de gekozen
ambitie voor vermindering van schade door lucht­
verontreiniging – als aanvaardbaar had berekend voor
Nederland. Wanneer het kabinet in onderhandeling gaat
met de Europese Commissie is het raadzaam om de
voorgestelde emissiereductieverplichtingen voor
Nederland (meer) in lijn te brengen met de Nederlandse
gegevensbasis:
1. de Nederlandse historische emissiecijfers voor 2005
en 2010;
2. de Nederlandse emissieramingen tot 2030;
3. de Nederlandse cijfers voor de kosten van aanvullende luchtmaatregelen.
De door het PBL opgestelde variant op het Commissie­
voorstel geeft inzicht in de richting van mogelijke
aanpassingen (tabel 5). Dit impliceert enige versoepeling
van de voorgestelde reductieverplichtingen voor nietmethaan vluchtige organische stoffen, zwaveldioxide,
stikstofoxiden en ammoniak en een aanscherping van de
reductieverplichting voor fijnstof (PM2,5).
Het PBL heeft, net als andere landen, afwijkingen
(2005-cijfers, ramingen, kosten van maatregelen) in een
bilaterale consultatie in 2014 aan de Commissie gemeld.
Op basis hiervan is de Commissie de verschillen tussen de
Europese en nationale cijferbasis nader in beeld aan het
brengen. Deze informatie zal vervolgens in 2015 een rol
spelen in de onderhandelingen over een definitieve
richtlijn.

Noot
1

Het buitenland draagt onder het Commissievoorstel circa
70 procent bij aan de baten in Nederland, dit is 80 procent
onder de PBL-variant.

Bevindingen | 21

VERDIEPING

GNIPEIDREV

EEN
Inleiding
EEN

1.1	Een nieuwe Europese strategie
voor een schonere lucht
Op 18 december 2013 publiceerde de Europese Commissie
een nieuwe Europese strategie voor een schonere lucht,
met voorstellen voor nieuw beleid (EC 2013a). Deze
strategie is gericht op een verdergaande vermindering
van de Europese uitstoot van luchtverontreinigende
stoffen, op de middellange termijn (2030). De nieuwe
strategie is een follow-up van de Thematische Strate­
gie voor Luchtkwaliteit uit 2005. De strategie en maat­
regelen zijn ontwikkeld omdat meer dan 400.000
mensen in de EU vroegtijdig overlijden door een aan
luchtverontreiniging gerelateerde ziekte, en dat bijna
twee derde van de ecosystemen wordt blootgesteld
aan overmatige stikstofdepositie. De economische
gezondheidsschade wordt jaarlijks geschat op 330 tot
940 miljard euro, wat overeenkomt met 3 tot 9 procent
van het Europese bbp.
Onderdeel van de nieuwe Europese strategie voor een
schonere lucht (EC 2013a) is het voorstel van de Europese
Commissie voor een ‘richtlijn ter vermindering van de
nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende
stoffen’. Deze voorgestelde richtlijn vervangt de huidige
Richtlijn nationale emissieplafonds (NEC) die voorziet in
emissieplafonds die gelden vanaf 2010.
Naast dit voorstel doet de Commissie ook een aantal
andere voorstellen voor bronbeleid die moeten bijdragen
aan het realiseren van de reductiedoelstellingen uit het
voorstel:
– een nieuwe richtlijn voor het verminderen van de
uitstoot door middelgrote stookinstallaties;
– een nadere uitwerking van de Richtlijn Eco-design
voor nieuwe kleinere installaties (onder andere
huishoudelijke kachels);
– een aanscherping van de Richtlijn voor nieuwe niet
voor de weg bestemde mobiele machines (onder
andere binnenvaartschepen, machines voor wegwerkzaamheden) (NRMM)).

Daarnaast doet de Commissie een voorstel voor:
– het omzetten in Europees recht van het in 2012 door
de EU geratificeerde Gothenburg Protocol van de
UNECE Conventie aangaande grootschalige grensoverschrijdende luchtverontreiniging (CLRTAP);
– maatregelen waarmee de bestaande luchtkwaliteitsnormen voor 2020 gehaald kunnen worden; het
voorstel bevat ondersteunende maatregelen voor het
verbeteren van de luchtkwaliteit in steden, voor
onderzoek en innovatie, en het bevorderen van
internationale samenwerking.

1.2	Voorstellen voor nieuwe
nationale emissiedoelen voor
2020, 2025 en 2030
Het voorstel beoogt de huidige richtlijn Nationale
Emissieplafonds (NEC Richtlijn 2001/81/EG) te vervangen.
Wel worden de vigerende nationale emissieplafonds
voor 2010, voor de stoffen zwaveldioxide (SO2),
stikstofoxiden (NOx), niet-methaan vluchtige organische
stoffen (NMVOS) en ammoniak (NH3) overgenomen en
blijven die van kracht tot 2020. In het voorstel wordt
het aantal stoffen ten opzichte van de NEC-richtlijn uit
2001 uitgebreid met fijnstof (PM2,5) en methaan (CH4). De
reductieverplichtingen voor fijnstof hebben betrekking
op de directe emissies bij de bron van stofdeeltjes kleiner
dan 2,5 micrometer. Deze stoffractie wordt aangeduid
als PM2,5. Voor 2020 komen de nieuwe doelstellingen,
zoals hierboven aangegeven, uit het in 2012 herziene
Gothenburg Protocol, behorende bij de UNECE
Convention on Long Range Transboundary Air Pollution
(CLRTAP). Die 2020-doelstellingen zijn haalbaar met het
huidige beleid. De Commissie sluit zich hierbij aan uit de
praktische overweging dat de periode tot 2020 te kort is
voor het implementeren van extra luchtbeleid.
Het Commissievoorstel heeft voor 2030 een andere
insteek en gaat verder dan het bestaande beleid. Het
voorstel van de Commissie gaat uit van een vermindering

24 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

NEE
van gezondheids- en natuurschade door het grotendeels
benutten van de beschikbare technische bestrijdings­
opties per lidstaat tot en met 2030. Voor de EU als geheel
bevat het Commissievoorstel nu een maatregelenpakket
waarmee 67 procent van de maximaal (met technische
maatregelen) te behalen gezondheidswinst in 2030 kan
worden verzilverd. Daarbij streeft de Commissie naar
kosteneffectieve oplossingen voor Europa als geheel.
Kosten en baten worden dus benaderd uit het perspectief
van de Europeaan. Dit betekent dat aanvullende
emissiereducties daar worden gerealiseerd waar dit per
bestede euro de meeste gezondheidswinst voor Europese
burgers oplevert.
Het voorstel is verder uitgewerkt naar nationale emissie­
doelen in de vorm van relatieve emissiere­ductie­
verplichtingen in 2030 ten opzichte van 2005. Voor 2025
bevat de richtlijn doelstellingen die het midden houden
tussen de emissieniveaus die worden bereikt in 2020 en
de doelstellingen voor 2030.
Het argument voor deze relatieve doelstellingen is dat de
toekomstige beleidsopgave van een land (in 2030) dan
omhoog of omlaag meebeweegt met de mogelijke
aanpassingen in de emissie-inventarisatie van het
basisjaar 2005. De ervaringen uit het verleden leren dat
dit soort veranderingen vaker voorkomen wanneer er
bijvoorbeeld nieuwe inzichten zijn rond emissiefactoren
of nieuwe bronnen. Het systeem van relatieve doelen
maakt daardoor de toekomstige beleidsopgave
robuuster.

1.3	Een nationale kosten-baten­
analyse van de nieuwe nationale
emissiedoelen als second opinion
Om het Nederlandse standpunt over de hoogte van de
Nederlandse emissiereductieverplichtingen te helpen
bepalen, heeft het Interbestuurlijk Dossier Team
Emissieplafonds (IBDT) aan het PBL (Planbureau voor
de Leefomgeving) gevraagd om een maatschappelijke
kosten-batenanalyse (MKBA) uit te voeren van het
op 18 december 2013 gepubliceerde voorstel van
de Europese Commissie ter vermindering van de
nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende
stoffen. Het PBL heeft daarbij samengewerkt met het
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en
het Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN). In het
IBDT zijn de ministeries van Infrastructuur en Milieu
(IenM), Economische zaken (EZ), Binnenlandse Zaken en
Koninkrijkrelaties (BZK) en Financiën vertegenwoordigd,
alsook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG)
en het Interprovinciaal Overleg (IPO).
Aan het PBL is gevraagd om inzicht te geven in:

–

–

de maatschappelijke kosten en baten van het
voorstel, met expliciete aandacht voor de kwantificering van de (fysieke) effecten van luchtvervuiling op
de menselijke gezondheid en de natuurkwaliteit in
Nederland;
de technische haalbaarheid van de beleidsopgaven
uit het voorstel voor Nederland.

Deze Nederlandse MKBA van het voorstel kan worden
beschouwd als een op Nederland toegespitste second
opinion op de door de Europese Commissie uitgevoerde
Europese MKBA of het ‘Europese impact assessment’
(EC 2013b). Hierbij geeft het PBL ook een beoordeling van
de gebruikte uitgangspunten van de Commissie en doet
het suggesties voor een optimaler voorstel voor
Neder­land.
De gevolgde methodiek in de Nederlandse en Europese
MKBA is op hoofdlijnen vergelijkbaar. Echter, er zijn wel
grote verschillen in de gebruikte basisgegevens. Zo
gebruiken we hier gedetailleerde Nederlandse informatie
over de verwachte toekomstige ontwikkeling van
emissies in sectoren en bij Nederlandse bedrijven, daar
waar de Commissie gebruikmaakt van Europese
emissieramingen (voor Nederland) die hier duidelijk van
afwijken. Ook gebruiken we Nederlandse informatie over
het effect en de kosten van bestrijdingsopties, daar waar
de Europese Commissie gebruikmaakt van meer
generieke informatie. Deze verschillen in emissie­
ramingen en technische opties beïnvloeden in hoge mate
de uitkomst van de MKBA voor Nederland. Daarnaast
bevat de Nederlandse MKBA meer ruimtelijke details in
emissies en verspreidingsberekeningen. Ook worden
andere verspreidingsmodellen toegepast. In de Neder­
landse MKBA gebruiken we de modellen die ook de basis
vormen voor de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS)
en het Nationaal Samenwerkingsprogramma Lucht­
kwaliteit (NSL). De Nederlandse MKBA laat zien wat de
gevolgen zijn voor begrote kosten en baten als er volledig
wordt aangesloten bij de Nederlandse basisgegevens en
modellen, geeft inzicht in de omvang en daarmee het
belang van deze verschillen. In de studie is onderzocht
waar de verschillen in gebruikte basisgegevens door
worden veroorzaakt, en hoe deze moeten beoordeeld.
Het maakt namelijk uit of het gaat om verschillende
aannames over projecties of om verschillen in gebruikte
basisgegevens voor historische jaren. Voor historische
jaren kan er geen verschil van inzicht bestaan, omdat
Nederland zijn geregistreerde cijfers aan de Commissie
rapporteert. Als de Commissie andere cijfers gebruikt dan
Nederland heeft aangeleverd, is dit te beoordelen als
onjuist. Voor toekomstige jaren is er wel een verschil van
inzicht mogelijk omdat het gaat om verwachtingen. Het
gaat dan om een meest waarschijnlijke inschatting van
toekomstige ontwikkelingen tot 2030 en daarover
kunnen instanties in principe van mening verschillen.
1 Inleiding | 25

EEN
In lijn met de Europese MKBA kijken we in de
Nederlandse MKBA alleen naar de technische
mogelijkheden die er zijn om emissies verder te
reduceren. Hierbij gaat het om milieutechnieken die
specifiek worden ingezet met het doel om de uitstoot van
de genoemde luchtverontreinigende stoffen te
verminderen. Het betreft vooral nageschakelde
gasreinigingtechnieken. Gedragsmaatregelen die direct
aangrijpen op de omvang van economische activiteiten in
Nederland, zoals op de omvang van de mobiliteit en van
de veestapel, zijn in deze studie niet geanalyseerd. Ook
klimaat- en energiemaatregelen die verder gaan dan de
SER-akkoordafspraken, zijn in deze studie niet
meegenomen.
In deze MKBA is de door de Europese Commissie
voorgestelde emissiereductieverplichting van methaan
(CH4) niet meegenomen. Emissiereductie van methaan
wordt ook al voorzien in de internationale
klimaatafspraken. Gegeven de beschikbare doorlooptijd
is besloten om deze stof buiten deze MKBA te houden.
Deze MKBA richt zich dus op de stoffen SO2, NOx, NMVOS,
NH3 en PM2,5.

1.4 Leeswijzer
In hoofdstuk 2 beschrijven we de methodologie
voor de MKBA. Hoofdstuk 3 biedt informatie over
de achtergronden, uitgangspunten en de relatieve
emissiereductieverplichtingen zoals deze zijn opgenomen
in het voorliggende Commissievoorstel. In dit hoofdstuk
laten we ook zien welke gevolgen het voorstel heeft
voor de emissiereductieopgave (beleidsopgave) in
Nederland. Ook vergelijken we in dit hoofdstuk de
Europese gegevensbasis, die de Europese Commissie
heeft gebruikt bij de afleiding van verplichtingen,
met de Nederlandse cijferbasis. Daarbij plaatsen we
enkele kritische kanttekeningen bij deze Europese
gegevensbasis. We introduceren hier ook een variant op
het voorstel die het PBL heeft opgesteld en waarmee
de kritische kanttekeningen bij het voorstel worden
ondervangen. In hoofdstuk 4 gaan we in op de technische
haalbaarheid en de kosten van het Commissievoorstel
en de PBL-variant op dit voorstel. We bespreken daarbij
ook de technische mogelijkheden voor een verdergaande
emissievermindering tot 2030. In hoofdstuk 5 bespreken
we de baten van het Commissievoorstel en van de
opgestelde PBL-variant. In hoofdstuk 6 staat de
hoofdvraag van deze studie centraal en wegen we de
kosten af tegen de baten. Hier presenteren we de kostenbatenoverzichten voor het Commissievoorstel en voor
de PBL-variant. We eindigen dit hoofdstuk met een
algemene conclusie waarbij we ons de vraag stellen hoe
het Commissievoorstel kan worden verbeterd.

26 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

twee
Methodologie
twee

2.1	Aanpak kosten-batenanalyse op
hoofdlijnen
De nationale kosten-batenanalyse (KBA) in deze studie
volgt een aantal stappen. In de KBA beoordelen we het
door de Commissie op 18 december 2013 gepubliceerde
voorstel. Daarbij proberen we een beeld te geven
van de relevante effecten van het voorstel en de
welvaartseconomische gevolgen daarvan. Effecten zijn
de verschillen tussen een wereld waarin het voorstel
wel is uitgevoerd en een wereld waarin dit niet het geval
is. Die laatste wordt het nulalternatief genoemd. Het
nulalternatief heeft de functie van ijkpunt waartegen het
voorstel wordt afgezet.

2.1.1 De beleidsalternatieven
In deze studie beoordelen we het Commissievoorstel en
vergelijken we in beginsel twee beleidsalternatieven met
elkaar: ‘het nulalternatief’ en ‘het Commissievoorstel’.
Omdat de Commissie echter een aantal aannames heeft
gedaan over historische emissiecijfers en ramingen
die het PBL ter discussie stelt, heeft het PBL besloten
om daarnaast een variant op het Commissievoorstel
op te stellen en mee te nemen in de analyse. Dit
beleidsalternatief wordt aangeduid als ‘PBL-variant op
het voorstel’. Tot slot is ook in beeld gebracht in hoeverre
de schade door luchtverontreiniging beperkt kan worden,
mochten alle door het PBL geïnventariseerde technische
maatregelen worden ingezet in 2025 en 2030 ongeacht
de kosten. Dit beleidsalternatief duiden we aan als
‘het technisch potentieel’. Bij alle beleidsalternatieven
wordt rekening gehouden met de tijd die nodig is om
een technische maatregel in te voeren. Hierna spitsen
we de verdere toelichting toe op het zichtjaar 2030 maar
eenzelfde werkwijze is gevolgd voor het zichtjaar 2025.
Dit betekent dat we vier beleidsalternatieven
onderscheiden in deze studie:

1. Het nulalternatief geeft de verwachte situatie (emissies, concentraties en schade) weer zoals die zich in
2030 zou voordoen bij doorvoering van het bestaand
beleid als het voorstel niet wordt doorgevoerd . Dit
nulalternatief wordt in deze studie ook wel aangeduid
als de raming. Hiervoor gebruiken we de door PBL en
het Energieonderzoekscentrum Nederland (ECN)
opgestelde Nederlandse referentieraming met
vaststaand beleid, die begin 2014 is geactualiseerd in
de jaarlijkse GCN-rapportage (Velders et al. 2014).
2. Het Commissievoorstel geeft de situatie in 2030 weer als
de emissiereductieverplichtingen uit het Commissie­
voorstel worden doorgevoerd.
3. De PBL-variant op het voorstel geeft de situatie in 2030
weer als de emissies worden gereduceerd volgens de
PBL-variant.
4. Het technisch potentieel geeft de situatie in 2030 weer
als alle technische maatregelen voor vermindering
van luchtverontreiniging worden ingezet.
Hierna staan we nader stil bij de eerste drie beleids­
alternatieven waar de KBA vooral op is toegespitst. Het
technisch potentieel is bedoeld om de grenzen aan te
geven tot hoe ver de techniek in 2030 kan komen als het
gaat om gezondheids- en natuurbescherming.

2.1.2 Het nulalternatief: de raming
De Nederlandse referentieraming van Velders et al.
(2014) geeft een beeld van de verwachte ontwikkeling
in emissies tot 2020, met een doorkijk naar 2030,
en is inclusief de effecten van het vastgestelde SERenergieakkoord, maar exclusief effecten van voor­
genomen beleid zoals de Programmatische Aanpak
Stikstof (PAS).
Op één punt wijkt de ‘raming’ in deze KBA af van de
‘referentieraming’ volgens Velders et al. (2014). Het
betreft de in Europa voorgenomen aanscherping van de
testprocedure voor personenauto’s (Real Driving Emissions-

28 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

twee
Emissiereducties in andere landen
Het Commissievoorstel betreft een Europese afspraak. Daarom houden we bij de effect- en schadeberekeningen
(en batenberekening) ook rekening met de voordelen die extra buitenlandse emissiereducties hebben voor de
Nederlandse luchtkwaliteit. Voor andere landen zijn de geanalyseerde extra reductieopgaven – volgens het
Commissievoorstel en volgens de PBL-variant – precies gelijkgesteld aan wat de Commissie als kosteneffectief
beschouwt voor andere landen. Deze extra reductieopgaven in andere landen zijn berekend als het verschil
tussen de Europese Commissie-ramingen en de door de Commissie voorgestelde verplichtingen. De reductie­
opgave volgens het technisch potentieel is afgeleid als het verschil tussen de Europese Commissie-ramingen
en het door de door de Commissie afgeleide ‘technisch potentieel’-alternatief (Maximum Technical Feasible
Reduction MTFR).
Daarbij valt het natuurlijk niet uit te sluiten dat ook voor een of meer van deze andere EU-landen de Europese
ramingen kunnen afwijken, en de emissiereductieopgaven anders kunnen uitpakken dan wat de Commissie
inschat. Hier is echter nog niets in detail over bekend maar ook dit soort verschillen voor andere landen heeft
natuurlijk invloed op de uiteindelijke baten van het Commissievoorstel in Nederland.
De emissiecijfers voor andere landen zijn overgenomen uit het GAINS-model van IIASA. De gebruikte
emissies voor andere landen voor het nulalternatief zijn volgens het ‘PRIMES 2013 REF-CLE’-scenario uit het
document The Final Policy Scenarios of the Clean Air Policy Package (IIASA 2014). Emissies voor andere landen voor
het ‘Çommissievoorstel’ en de ‘PBL-variant’ komen overeen met scenario ‘B7 2030-Commission Proposal’.
Het ‘technisch potentieel’ komt overeen met ‘Primes 2013 REF-MFR 2030’(IIASA 2014).

regelgeving). Deze maximeert de uitstoot van stik­
stofoxiden (NOx) door dieselpersonen- en bestel­auto’s
onder praktijkomstandigheden. In deze studie hebben
we deze voorgenomen RDE-regelgeving verwerkt in de
raming terwijl dit in de ‘referentieraming’ van Velders et
al. nog niet is gedaan. Dit betekent dat de NOx-emissie
volgens de ‘referentieraming’ van Velders et al. wat hoger
uitkomt dan die in deze studie. Deze aanpassing hebben
we doorgevoerd om een betere vergelijking te kunnen
maken met de resultaten van de Europese KBA-studie.
De Nederlandse referentieraming wordt in Nederland als
referentiepunt gebruikt voor verschillende luchtkwaliteit
gerelateerde beleidsdossiers (PAS, NSL). In dit rapport
wordt de referentieraming ook wel aangeduid als de
‘nationale PBL-ECN-emissieraming’, waarmee we het
verschil willen benadrukken met een soortgelijke
‘Europese emissieraming’ voor Nederland die door de
Europese Commissie is opgesteld. Voor alle stoffen blijkt
dat de emissies tussen 2005 en 2030 in de PBL-ECNraming een dalende trend laten zien.
We kennen de toekomstige ontwikkelingen niet, hetgeen
betekent dat emissieramingen tot 2030 per definitie met
onzekerheden zijn omgeven. Deze onzekerheid is
afhankelijk van de doorwerking van beleid, maar ook van
autonome maatschappelijke en economische ontwikke­
lingen. Een belangrijke bron van onzekerheid in de
nationale PBL-ECN-raming is de toekomstige econo­
mische groei. Bij de kosten-en-batenberekeningen gaan
we uit van een invulling van het nulalternatief conform de
middenraming uit Velders et al. (zie hierna). Bij het
onderzoek naar de technische haalbaarheid van het
Commissievoorstel gaan we dieper in op de onzeker­

heden en schenken we expliciet aandacht aan de vraag
wat de onzekerheden in economische groei betekenen
voor de haalbaarheid van het voorstel.
In de rapportage van Velders et al. zijn drie ramingen
gepresenteerd. De middenraming (referentieraming)
geeft de trendmatige emissie-ontwikkeling tot 2030 bij
vastgesteld beleid. Daarnaast wordt ook een boven­
raming (BR) en een onderraming (OR) gemaakt, met als
verschil dat er een hogere en lagere groei is verondersteld
dan in de middenraming. De midden­raming gaat uit van
een economische groei van 1,7 procent per jaar voor de
periode 2013 tot en met 2020. De spreiding naar boven en
beneden ten opzichte van deze middenraming bedraagt
plus en min 0,75 procent groei per jaar. In de boven­
raming wordt dus uitgegaan van een groei van 2,5 procent
per jaar en in de onderraming van een groei van
0,9 procent per jaar.

2.1.3 Het Commissievoorstel
Het Commissievoorstel ofwel projectalternatief beschrijft
waar de emissies van luchtverontreinigende stoffen in
2030 op uit dienen te komen. Het emissieniveau in 2030
is in het Commissievoorstel eenduidig gedefinieerd.
Deze kan worden berekend door de voorgestelde
procentuele emissiereductieverplichtingen voor 2020,
2025 en 2030 toe te passen op de meest actuele emissies
voor Nederland voor 2005 volgens de Emissieregistratie.
De aldus berekende emissieniveaus kunnen worden
geïnterpreteerd als voorgestelde ‘emissieplafonds’ voor
Nederland in 2030.

2 Methodologie | 29

twee
2.1.4 PBL-variant op het Commissievoorstel
Om de PBL-variant te kunnen begrijpen is het belangrijk
om meer te weten over de totstandkoming van het
Commissievoorstel. De Commissie heeft daarbij twee
stappen gezet. Eerst heeft de Commissie zelf een
Europese emissieraming opgesteld met bestaand beleid.
Vervolgens is, op basis van een kosten-batenafweging,
beoordeeld welke extra emissiereducties nog gereali­
seerd kunnen worden in 2030 in de verschillende
lidstaten. De voorgestelde reductieverplichting 20052030 is vervolgens per lidstaat afgeleid als een optelsom
van deze beide bouwstenen:
1. Europese raming 2005-2030; en
2. extra te realiseren emissiereductie in 2030 (extra
reductieopgave 2030).
De PBL-variant is opgesteld om te laten zien hoe het
voorstel er bij benadering voor Nederland zou hebben
uitgezien als de Commissie was uitgegaan van de
Nederlandse inzichten over historische emissiecijfers en
ramingen. In dat geval zou bouwsteen 1 veranderen
terwijl bouwsteen 2 onveranderd blijft.
De reductieverplichtingen voor deze PBL-variant hebben
we dus afgeleid door de emissieontwikkeling volgens de
Nederlandse PBL-ECN-raming (bouwsteen 1) te
combineren met de extra reductieopgave zoals de
Commissie deze voor Nederland heeft berekend
(bouwsteen 2). Door dit zo te doen corrigeren we de
voorgestelde reductieverplichtingen voor het verschil
tussen de Nederlandse en Europese ramingen waarbij we
de extra reductieopgave in 2030 zoals de Commissie deze
heeft berekend verder niet veranderen. Dit met één
uitzondering en dat is voor fijnstof (PM2,5). Omdat de
Commissie de kosten van fijnstofmaatregelen veel lager
heeft ingeschat dan PBL-ECN dat doet, hebben we de
extra reductieopgave die de Commissie voor Nederland
beschouwt met de helft naar beneden bijgesteld (zie
paragraaf 3.2 voor een uitgebreidere toelichting onder
het kopje ‘Aanleiding voor een ‘PBL-variant op het
Commissievoorstel’). Met deze aanpak hebben we een
set reductieverplichtingen opgesteld die in lijn ligt met
Nederlandse emissieramingen (en Nederlandse inzichten
in fijnstofopties), en daarnaast recht doet aan de extra
emissiereductieopgave zoals de Commissie deze heeft
afgeleid voor Nederland.
De extra reductieopgave in 2030 heeft de Commissie
laten berekenen met het GAINS-model. Het model heeft
daarbij extra bestrijdingsopties in landen geselecteerd
waarmee de door de Commissie beoogde langetermijn­
ambities voor vermindering van gezondheids- en
natuurschade gehaald worden tegen de laagste kosten
voor Europa. Hoewel het PBL vraagtekens zet bij de door
de Commissie gebruikte raming, geeft de door de
Commissie berekende extra emissiereductieopgave in

2030 een goed beeld van de emissiereductieopgave die
voor Nederland kosteneffectief is om extra te realiseren.

2.2	Aanpak kostenberekening
(economische effecten)
We hebben de jaarlijkse kosten geschat van de extra
luchtmaatregelen die nodig zijn om de reductie­
verplichtingen in 2030 te halen. Hierbij volgen we een
aantal stappen. Eerst bepalen we de beleidsopgave
voor het Commissievoorstel (en de PBL-variant).
Deze beleidsopgave (emissiereductieopgaven voor
verschillende stoffen) kwantificeren we als het verschil
tussen de verwachte toekomstige emissieniveaus
volgens de raming en die van het Commissievoorstel
(of PBL-variant) (in kiloton). In deze studie onderzoeken
we vervolgens met welke technische maatregelen
deze emissiereductieopgave tegen de laagste kosten
kunnen worden gerealiseerd. Voor dit kosteneffectieve
maatregelenpakket hebben we de jaarlijkse kosten
bepaald. Daarbij moet worden aangetekend dat er
allerlei redenen kunnen zijn, zoals een evenwichtige
verdeling van kosten over sectoren of aanpalend beleid,
om af te wijken van deze kostenoptimale oplossing.
De daadwerkelijke kosten van het voorstel voor de
maatschappij kunnen dus in de praktijk hoger uitvallen
dan hier gegeven.
De benodigde extra maatregelen zijn geselecteerd uit de
door ECN en PBL beheerde database met technische
bestrijdingsopties, beter bekend als ‘het optiedocument’
of ‘Option Portfolio for Emission Reduction Assessment’
(Opera).1 Opera bevat een groot aantal typische opties per
stof en sector die een goed beeld geven van de
reductiemogelijkheden en kosten in Nederland. Een
dergelijke inventarisatie kan geen volledig overzicht zijn
van alle mogelijke reductieopties; er zijn misschien ook
nog andere technische opties of gedragsopties mogelijk
waardoor het totale reductiepotentieel groter zou
kunnen uitvallen.
De kosten van de geïnventariseerde opties zijn berekend
uit het perspectief van de nationale overheid (nationale
kosten). De nationale kosten vormen een indicatie van de
maatschappelijke kosten van maatregelen en worden
gebruikt bij kosten-batenanalyses. Voor milieuinvesteringen gebruiken we hier een disconteringsvoet
van 4 procent (Romijn & Renes 2013). Opbrengsten vanuit
bespaarde energie of toename in kosten als gevolge van
extra verbruik van energie worden berekend met
internationale handelsprijzen van energie.
Bemerk dat de nationale kosten van maatregelen
afwijken van de eindverbruikerskosten voor bedrijven.
De disconteringsvoet varieert dan afhankelijk van de

30 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

twee
Macro-economische analyse van kosten luchtbeleid
In dit rapport analyseert het PBL met welke maatregelen de voorgestelde emissiereductieverplichtingen, tegen
de laagste kosten kunnen worden gerealiseerd. Dit wordt aangeduid als de kosteneffectieve emissiereductie.
Daarbij kijken we naar de directe kosten van maatregelen. De directe kosten van deze maatregelen bestaan uit
de middelen die nodig zijn om deze maatregelen te effectueren en in stand te houden. Bij deze analyse kijken
we verder niet naar de economische doorwerking van deze kosten oftewel de manier waarop deze kosten de
productie en consumptie beïnvloeden.

Rekening houden met economische doorwerking bij bepalen van kosten
In werkelijkheid zullen de directe kosten van maatregelen leiden tot veranderingen in productie en consumptie.
Dit heeft gevolgen voor de verdeling van de kosten en is vooral relevant voor de welvaartseffecten in
Nederland als dit leidt tot veranderingen in import of export. Wanneer bijvoorbeeld een staalproducent in
Nederland als gevolg van het beleid maatregelen moet nemen, nemen de productiekosten daardoor toe. Stel
dat staalproducenten in Duitsland geen maatregelen hoeven te nemen, dan betekent dit dat Duits staal ten
opzichte van in Nederland geproduceerd staal, goedkoper wordt. De concurrentiepositie van de Nederlandse
staalproducent verslechtert ten opzichte van de Duitse, met als mogelijk gevolg dat het marktaandeel van
Nederland afneemt ten gunste van dat van Duitsland. De afname van de productie in Nederland betekent een
extra welvaartsverlies voor Nederland, boven op de directe kosten van de maatregelen. Hogere productiekosten
van staal kunnen ook afnemers aanzetten tot het zoeken naar manieren om hun staalbehoefte te verminderen
bijvoorbeeld door alternatieven voor staal te gaan gebruiken. Het kan ook zo zijn dat de staalproductie in
Nederland zo concurrerend is dat de hogere productiekosten kunnen worden doorberekend aan afnemers in het
buitenland. In dat geval kunnen de kosten voor emissiereductie in Nederland voor een deel worden afgewenteld
op het buitenland wat ook gevolgen heeft voor de welvaartseffecten in Nederland.

Economische doorwerking zorgt voor herverdeling van negatieve effecten
Het hierboven beschreven voorbeeld laat zien dat een toename in de productiekosten in één sector kan leiden
tot veranderingen op andere markten. Deze doorwerking van effecten op één markt naar andere markten
in de economie wordt ‘indirecte effecten’ genoemd. In veel gevallen zijn indirecte effecten geen additionele
welvaartseffecten, maar leiden ze tot een herverdeling van de initiële welvaartseffecten. In sommige gevallen
hebben indirecte effecten mogelijk wel een additioneel welvaartseffect voor Nederland waar in de analyse mee
rekening gehouden zou moeten worden , bijvoorbeeld wanneer indirecte effecten in het buitenland optreden.

Modelberekening indirecte effecten
Gezien de doorwerking van maatregelen op vele verschillende markten die aan elkaar zijn gerelateerd is het
in beeld brengen van de indirecte effecten een complexe opgave. Een analyse met een algemeen-evenwichts­
model is een geschikt instrument om de effecten van een maatregel op de hele structuur van de economie
te analyseren, rekening houdend met de interacties van verschillende markten en effecten op internationale
handel. Dergelijke modellen maken het ook mogelijk te analyseren wat de uiteindelijke welvaartseffecten zijn
van beleid, dat wil zeggen de waarde van de verandering in het nut dat consumenten ontlenen aan consumptie,
na alle veranderingen die in de verschillende markten optreden. Een veelgebruikte maat is de hicksian equivalent
variation die meet welk inkomensverlies in de situatie zonder additioneel beleid gelijk (equivalent) is aan het
welvaartsverlies als gevolg van het introduceren van de maatregelen. Andere maten die worden gebruikt als
indicator voor de welvaartseffecten zijn verandering in bbp (als maat voor economische activiteit), verandering
in inkomen en verandering in consumptie.
De toepassing van dergelijke modellen is echter vaak tijdrovend en kostbaar. In het kader van de Impact
Assessment heeft de Europese Commissie berekeningen laten uitvoeren met het algemeen evenwichtsmodel
GEM-E3 om de macro-economische impact te analyseren van de kosten om emissies van luchtvervuilende
emissies terug te dringen (EC 2013b). Op basis van deze berekeningen rapporteert de Impact Assessment voor
de EU28 veranderingen in bbp en totale consumptie, productievolume en werkgelegenheid voor afzonderlijke
sectoren, en import en export onder verschillende beleidsscenario’s als indicatoren voor de economische
welvaartseffecten (anders dan de externe welvaarteffecten of milieueffecten die apart in beeld worden
gebracht). Uit deze analyses blijkt dat deze economische effecten in relatieve zin beperkt zijn (de grootste
effecten die zijn berekend bedragen enkele tienden van procenten). In het bijzonder de landbouwsector lijkt op

2 Methodologie | 31

twee
het niveau van de EU28 nadelige gevolgen te ondervinden van de aangescherpte reductiedoelen voor NH3.
Bovendien zijn de uitkomsten van de berekeningen gebaseerd op de kosten van maatregelen zoals die zijn
berekend met het GAINS-model. Voor Nederland wijken deze af van de kosten zoals die door PBL worden
ingeschat. Daarom zullen vergelijkbare analyses van macro-economische gevolgen door het PBL worden
uitgevoerd met het algemeen evenwichtsmodel WorldScan. Daarbij zal rekening worden gehouden met
specifieke omstandigheden van Nederland en zullen ook effecten voor de Nederlandse economie worden
gerapporteerd. Daarbij worden zowel het overall welvaartseffect voor Nederland bepaald, alsook de effecten
voor afzonderlijke sectoren in termen van productie en werkgelegenheid.

Tabel 2.1
Relatie tussen emissies en milieueffecten
Emissies

Gezondheid en
fijnstof

SO2

*

NOx

*

NH3

*

NMVOS

*

PM2,5

*

1

Gezondheid en
ozon

Natuur en
vermesting

Natuur en
verzuring

Landbouw
(ozon)

Gebouwen
(zuur)

*
*
*

*

*

*

*

*
*

*
*

*

1	NMVOS resulteert ook in secundaire organische aerosolen, maar deze zijn in de berekeningen niet meegenomen. De kennis is nog
onvoldoende om dit effect te berekenen.

kosten van kapitaal voor de sector. In dit geval worden
rentevoeten gebruikt die variëren met de sector
bijvoorbeeld 10 procent voor het bedrijfsleven.
Eindgebruikerskosten worden in dit rapport niet gebruikt.
In deze nationale KBA hebben we de directe kosten van
maatregelen berekend. Uit eerdere nationale en Europese
luchtstudies blijkt dat deze directe kosten van lucht­
maatregelen een goede benadering geven van de totale
maatschappelijke kosten (CE 2008). Hoe deze kosten
macro-economisch precies doorwerken hebben we in
deze studie, gegeven de beperkte beschikbare door­
looptijd, nog niet kunnen onderzoeken (zie tekstkader
‘Macro-economische analyse van kosten luchtbeleid’).

2.3	Aanpak batenberekening (externe
effecten)
Om de baten van het voorstel (PBL-variant) te kunnen
bepalen berekenen we eerst de schade voor de
verschillende beleidsalternatieven in het zichtjaar 2030.
Deze schade door luchtverontreiniging is bepaald met de
zogenoemde Impact Path Approach. Hierbij volgen we de
hele weg van emissiebron via dispersie van de stof in de
lucht naar concentratie en depositie, en van concentratie
en depositie via dosis-effectrelaties naar de fysieke
effecten op gezondheid en natuur. Met fysieke effecten
wordt de werkelijke schade voor mens en milieu bedoeld

als gevolg van luchtverontreiniging zoals vroegtijdig
overlijden, ziekte, en het verlies aan soorten in de
natuurgebieden. Tot slot is aan deze negatieve fysieke
effecten een waarde in euro’s toegekend.
Met deze aanpak is de schade berekend voor het
‘nulalternatief’ (niets extra’s doen), het ‘Commissie­
voorstel’, de ‘PBL-variant op het voorstel’ en het
‘technisch potentieel’. De baten van het Commissie­
voorstel (PBL-variant) zijn berekend door het verschil te
nemen tussen de berekende schade in het ‘nulalternatief’
en het Commissievoorstel (PBL-variant).
Het Commissievoorstel voor emissiereducties betreft de
hele EU-regio en dus alle EU-lidstaten. Dit betekent dat
Nederland met dit Europese voorstel niet alleen
profiteert van emissiereducties in eigen land maar ook
van emissiereducties in de andere EU-landen. In deze
studie berekenen we dus de baten die Nederland
ondervindt van extra emissiereducties in eigen land en in
andere EU-landen, en vergelijken deze met de kosten die
Nederland moet maken. Kortom, we kijken naar de
kosten en baten op Nederlands grondgebied. Kijken we
naar het buitenland dan zijn emissiereducties in dichterbij
gelegen buurlanden (Duitsland, België, Frankrijk en
Verenigd Koninkrijk) het meest bepalend voor de
luchtkwaliteit in Nederland.

2.3.1 Bepaling van externe fysieke effecten
Luchtverontreiniging heeft ongewenste effecten op
de menselijke gezondheid, natuurlijke ecosystemen,

32 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

twee
Fijnstof in de lucht wordt bepaald door de emissies van vijf stoffen
De fijnstofconcentratie in de lucht wordt bepaald door de emissies van vijf stoffen: PM2,5, NH3, SO2, NOx en
NMVOS. Dit betekent dat er ook veel verschillende emissiebronnen en sectoren zijn die bijdragen aan de
concentratie PM2,5 in de lucht. PM2,5 is de fijnere fractie van fijnstof. Hoe fijner de deeltjes hoe verder deze
doordringen in de luchtweg.
Als we spreken over de emissie van PM2,5, dan hebben we het over de fijnstofdeeltjes met een diameter kleiner
dan 2,5 micrometer die direct als vaste stof bij de emissiebron worden uitgestoten. Dit stof wordt aangeduid als
primair fijnstof. Daarnaast dragen de emissies van de gassen SO2, NOx en NH3 bij aan de concentratie fijnstof in
de lucht. Deze drie gassen reageren met elkaar in de atmosfeer waarbij zich nitraat- en sulfaatdeeltjes vormen.
Deze nitraat- en sulfaatdeeltjes, ook wel aangeduid als secundair gevormd anorganische aerosol (SIA), dragen
in belangrijke mate (70 procent in 2030 volgens het nulalternatief) bij aan de blootstelling van Nederlanders aan
PM2,5 in de lucht. In de Europese KBA veronderstelt de Commissie, op aanwijzing van de WHO, dat alle deeltjes
(primair en secundair) even toxisch zijn voor de menselijke gezondheid. Onder deze aanname dragen dus de
nitraat- en sulfaatdeeltjes in belangrijke mate bij aan de gezondheidseffecten. Naast SO2, NOx en NH3 draagt ook
de uitstoot van NMVOS bij aan de secundaire vorming van fijnstofdeeltjes in de lucht. Hier gaat het om secundair
gevormd organisch aerosol (SOA). De bijdrage van dit SOA aan de fijnstofconcentraties bedraagt volgens
metingen ongeveer 20 procent, maar kan in Nederlandse luchtmodellen nog niet worden meegenomen. Het
gezondheidseffect van de reductie van vluchtige organische stoffen (via minder SOA-vorming) is in deze kostenbatenanalyse dus onderschat.

landbouwopbrengsten en gebouwen. Deze effecten
worden ook wel eindpunten of impact indicators genoemd.
Er zijn in deze analyse zes eindpunten gekwantificeerd
waarbij geldt dat de gezondheidseffecten weer zijn
uitgesplitst in meerdere deeleffecten. De zes eindpunten
zijn:
– verloren levensjaren en ziekte door blootstelling aan
fijnstof;
– vroegtijdig overlijden en ziekte door blootstelling aan
ozon;
– aantasting van natuur (biodiversiteit) door
vermesting;
– aantasting van natuur (biodiversiteit) door verzuring;
– verminderde landbouwopbrengsten door ozon;
– schade aan gebouwen door inwerking van zuur.

baten op voor de gezondheid (zie tekstkader ‘Fijnstof in
de lucht wordt bepaald door de emissies van vijf stoffen’).
De uitstoot van niet-methaan vluchtige organische
stoffen (NMVOS) resulteert ook in secundaire organische
aerosolen maar deze zijn in de berekeningen niet
meegenomen. De Nederlandse modellen zijn nog
onvoldoende ontwikkeld en getest om dit effect te
kunnen berekenen.

De rekenmaten die we hebben gebruikt om deze eind­
punten te kunnen kwantificeren worden toegelicht in
hoofd­stuk 5 bij de resultaten.
De fysieke effecten van luchtverontreiniging op de
productiviteit van de landbouw en gebouwen zijn in deze
studie niet expliciet berekend. Wel is er een batenpost
opgenomen voor deze effecten, die is overgenomen uit
een Europese studie (AEA 2013).
Tabel 2.1 laat de relatie zien tussen de fysieke effecten en
de vijf stoffen uit het voorstel. Het is goed om op te
merken dat meerdere stoffen bijdragen aan de nadelige
effecten van fijnstof voor de menselijke gezondheid. Het
gaat hier, naast het primair bij de bron uitgestoten fijnstof
(PM2,5), ook om de gasvormige verbindingen zwavel­
dioxide (SO2), stikstofoxiden (NOx) en ammoniak (NH3).
Emissiereducties van al deze stoffen leveren potentieel

Atmosferische verspreiding van luchtverontreiniging
Om de effecten van het voorstel op de gezondheid en
natuur te kunnen berekenen is het nodig om te weten
hoe de concentraties luchtverontreiniging in de lucht
met het voorstel veranderen. Deze veranderingen
worden bepaald door emissiereducties in Nederland en
in de omringende landen. Ook speelt de atmosferische
chemie daarbij een grote rol. Voor deze vertaling van
emissies naar concentratie- en depositieniveaus, en
vervolgens blootstelling, hebben we gebruikgemaakt van
atmosferisch chemische rekenmodellen. In deze studie
is gebruikgemaakt van het door RIVM beheerde OPSmodel (RIVM 2014). Dit OPS-model wordt gebruikt voor
de jaarlijkse berekening van grootschalige concentratieen depositiekaarten in het kader van het Nationale
Samenwerkingsprogrammma Luchtkwaliteit (NSL) en de

Emissies
Om de concentraties en blootstelling in Nederland te
kunnen berekenen zijn emissiecijfers nodig voor zowel
Nederland als andere Europese landen. De gebruikte
cijfers voor Nederland en het buitenland zijn hiervoor
toegelicht in paragraaf 2.1.

2 Methodologie | 33

twee
Programmatische Aanpak Stikstof (PAS). Het OPS-model
rekent voor Nederland op een groter detailniveau dan
het Europese GAINS-model. Het GAINS-model maakt
gebruik van rekenresultaten van het Europese EMEPmodel, dat rekent op een schaal van 0,5° lengtegraad
x 0,25° breedtegraad (~ 28 x 28 vierkante kilometer).
De OPS-berekeningen worden gedaan op een schaal
van 1 bij 1 vierkante kilometer. Beide modellen rekenen
met emissiebronnen in binnen- en buitenland. Ook de
emissie-invoer voor het OPS-model is, zowel ruimtelijk
als sectoraal, meer gedetailleerd dan die voor het GAINSmodel.
Het GCN-instrumentarium is niet geschikt voor de
berekening van ozonconcentraties. Voor ozon is daarom
het Lotos-Euros model (LE) toegepast. Dit is een met het
EMEP-model vergelijkbaar chemie-transportmodel. Wel
is bij de LE-berekeningen een fijner ruimtelijk detail­
niveau (1/8° lon x 1/16° lat, overeenkomend met ~ 7 x 7
vierkante kilometer) gehanteerd dan bij de GAINSberekeningen. Meer informatie over de berekeningen
met LE wordt gegeven in het tekstkader ‘Daling in ozon­
blootstelling nog onzeker met het Commissievoorstel’ en
bijlage 4.
Fysieke gezondheidseffecten
De door het PBL ontwikkelde gezondheidsplanner is
gebruikt om de fijnstof- en ozonconcentraties te vertalen
naar gezondheidseffecten (verloren levensjaren en
ziekte). De gezondheidsplanner sluit volledig aan bij de
in Europa gevolgde methodiek voor het berekenen van
gezondheidseffecten van luchtverontreiniging (EMRC
2014; PBL 2015 te verschijnen; WHO 2013a,b).
De rekenmaten die doorgaans gebruikt worden om het
effect op vroegtijdige sterfte te kwantificeren is het
aantal verloren levensjaren in de Nederlandse bevolking
(Years Of Life Lost oftewel YOLL), en het verlies in levens­
verwachting van een gemiddelde Nederlander. De YOLLindicator wordt gebruikt bij de economische waardering
van schade. De gegeven resultaten hebben betrekking op
de verloren levensjaren veroorzaakt door een enkel jaar
blootstelling aan fijnstof. De vermindering in schade door
emissiereducties op jaarbasis kan zo makkelijk worden
vergeleken met de kosten van maatregelen die ook op
jaarbasis zijn uitgerekend.
De YOLL-indicator is goed bruikbaar voor de monetarise­
ring van de effecten van vroegtijdig overlijden op het
niveau van de gehele Nederlandse bevolking, maar deze
indicator is weinig aansprekend als het gaat om het
communiceren van de optredende fysieke effecten.
Daarom is in deze studie ook het ‘verlies in levens­
verwachting’ berekend. Dit eindpunt refereert aan de
gemiddelde Nederlander en is daardoor beter te
begrijpen. Hierbij moet worden bedacht dat de bij de
berekeningen beschouwde tijdsperiode van blootstelling
aan fijnstof voor de indicator YOLL en ‘verlies in levens­

verwachting’ verschilt. Zoals gezegd heeft de in deze
studie berekende fysieke schade uitgedrukt in YOLL
betrekking op een enkel jaar blootstelling aan fijnstof.
De fysieke schade uitgedrukt in ‘verlies in levens­
verwachting’ heeft betrekking op een levenslange bloot­
stelling aan fijnstof.
Naast fijnstof (PM2,5) draagt ook de blootstelling aan ozon
(in veel mindere mate) bij aan vervroegde sterfte, vooral
van mensen die al verzwakt zijn. In deze studie hebben we
alleen de blootstelling aan piekconcentraties ozon beoor­
deeld. Daarvoor hebben we gebruikgemaakt van de
SOMO35-indicator. Hiermee sluiten we aan bij de gebruik­
te ozonindicator uit de KBA van de Europese Commissie
(EC 2013b). Naast deze SOMO35-indicator adviseert de
WHO om ook de SOMO10-indicator te gebruiken als maat
voor langduriger blootstelling aan lagere concentraties
(WHO 2013b). Dit omdat ook al bij lagere concentraties
longklachten kunnen optreden. Meer informatie over deze
ozonindicatoren wordt gegeven in het tekstkader ‘Daling
in ozonblootstelling nog onzeker met het Commissie­
voorstel’ en bijlage 4.
De invloed van luchtverontreiniging op ziekte en gezond­
heidsklachten wordt uitgedrukt in indicatoren zoals dagen
met verminderde activiteit (RAD, Restricted Activity Days),
verloren werkdagen (LWD, Lost Working Days), het aantal
nieuwe gevallen van chronische bronchitis in een jaar en
het aantal jaarlijkse zieken­huisopnames die samenhangen
met luchtweg- en hartklachten (EMRC 2014; PBL 2015 te
verschijnen; WHO 2013a,b). De resultaten die we voor deze
eindpunten geven, hebben daarbij alle betrekking op een
enkel jaar blootstelling aan fijnstof.
Fysieke natuureffecten
Bij de schade van luchtverontreiniging aan natuur gaat
het om een te grote depositie van stikstofverbindingen
en zuurverbindingen op de Nederlandse natuur via de
lucht. Een verminderde depositie leidt tot meer bio­
diversiteit of soortenrijkdom in de Nederlandse natuur,
en tot een verbetering van ecosysteemdiensten. Bij eco­
systeemdiensten gaat het bijvoorbeeld om de positieve
invloed van gezonde insectenpopulaties, wat positief is
voor bestuiving en natuurlijke plaagbestrijding.
In een eerdere studie is uitvoerig ingegaan op de invloed
die atmosferische depositie van stikstof en zuur heeft op
de biodiversiteit van de Nederlandse natuur (Smeets et al.
2012). Ook is in die studie uitvoerig ingegaan op de relatie
tussen stikstofdepositie en ecosysteemdiensten. In deze
nationale KBA hanteren we depositie-indicatoren als
proxy voor het soortenverlies van de Nederlandse natuur.
Centraal in deze aanpak staat het begrip ‘kritische
depositie’. De ‘kritische depositie’ is het depositieniveau
van stikstof of zuur op natuur (in mol per hectare per jaar)
waaronder geen noemenswaardige schade aan de natuur
optreedt. De kritische depositie is geen vaste waarde,
maar varieert met het type ecosysteem of habitat.

34 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

twee
Overschrijdingen van de kritische depositie voor stikstof
doen zich voor in die delen van Nederland waar de natuur
extra gevoelig is voor stikstof, namelijk op de zand­
gronden in het oosten en zuiden, de stuwwallen van de
Veluwe en de Utrechtse Heuvelrug en de duinen.
De twee indicatoren waarmee we de vervuiling van de
Nederlandse natuur door luchtverontreiniging in beeld
brengen zijn:
– de geaccumuleerde overschrijding van de kritische
depositiewaarden over het totale natuurareaal
(‘Accumulated Exceedance’, mol stikstof per jaar en
mol zuur per jaar); en
– het areaal natuur waar de kritische depositie nog
wordt overschreden (aantal vierkante kilometer).
Beide indicatoren zijn afzonderlijk bepaald voor stikstof
en zuur.
Het areaal natuur in Nederland dat gevoelig is voor stik­
stof- en zuurdepositie is niet beperkt tot alleen de aan­
gewezen Natura 2000-gebieden. Daarom zijn de indica­
to­ren berekend voor zowel de totale landnatuur in Neder­
land (circa 5.000 vierkante kilometer) als voor de Natura
2000-gebieden. De waternatuur is niet meegenomen in
de analyse. Voor deze waternatuur is de toevoer van
vermestende stoffen via water, zoals de directe af- en
uitspoeling van vermestende stoffen in landbouw­
gebieden, belangrijker dan die van aanvoer via de lucht.
De Europese Unie verplicht ertoe dat de ecologische
vereisten – waaronder de stikstofdepositie – in Natura
2000-gebieden op termijn op orde wordt gebracht.
Om aan de vereisten voortvloeiend uit de Europese regel­
geving te kunnen voldoen, heeft Nederland gekozen voor
een programmatische aanpak van de stikstof­problema­
tiek gericht op de beschermde Natura 2000-gebieden, de
PAS.

2.3.2 Waardering van externe fysieke effecten
De in de vorige paragraaf gegeven fysieke effecten
betekenen kosten voor de samenleving die niet in de
prijzen van producten en diensten tot uitdrukking komen.
In een maatschappelijke kosten-batenanalyse wordt
deze fysieke schade door luchtverontreiniging in geld
gewaardeerd. Zo worden de kosten voor de Nederlandse
samenleving van vervuilde lucht bepaald voor het nul­
alternatief en het (schonere) projectalternatief. Door
vervolgens het verschil in kosten te nemen tussen deze
beide beleidsalternatieven worden de baten voor de
samenleving bepaald. Omdat er geen marktprijzen
bestaan voor de fysieke effecten van luchtverontreiniging
moeten deze op een andere manier worden ingeschat.
Hierbij sluiten we aan op de in Europese kosten-baten­
studies voor luchtvervuiling gebruikelijke aanpak
(Holland et al. 2008; PBL 2015 te verschijnen).

Waardering van gezondheidseffecten
De waarde van vroegtijdig overlijden wordt geschat op
basis van de waarde van een levensjaar (Value of Life
Year (VOLY)). De maatschappelijke kosten voor de hele
Nederlandse bevolking worden vervolgens geschat
door het berekende aantal verloren levensjaren te
vermenigvuldigen met deze waarde van een levensjaar.
De VOLY-waarde is bepaald op basis van de resultaten
van omvangrijke enquêtes waarbij mensen gevraagd
is om aan te geven wat ze over hebben voor een aantal
maanden langer leven door minder luchtvervuiling. Uit
deze resultaten kan de waarde van een levensjaar worden
afgeleid. Deze VOLY geeft dan de betalingsbereidheid
(willingness to pay) van de Nederlandse bevolking voor
een gewonnen levensjaar. Dit is een proxy voor de
economische waarde van schone lucht.
De waarde van een levensjaar die wij aanhouden is
overgenomen uit de Europese NEEDS-studie (Desaigues
2011; NEEDS 2007; PBL 2014). Voor deze MKBA zijn de
VOLY-waarden uitgedrukt in prijzen van 2010. Dit resul­
teert in een middenschatting van 41.000 euro voor een
gewonnen levensjaar (prijspeil 2010). Omdat de waarde
van een levensjaar relatief onzeker is, is in deze studie
gewerkt met een bandbreedte rond de middenschatting.
De ondergrens is gesteld op een waarde van 27.000 euro
(afgerond). De bovengrens is bepaald op 94.000 euro
(afgerond). Ook deze waarden zijn gebaseerd op de
NEEDS-studie. De gebruikte VOLY-getallen voor het
prijsjaar 2010 zijn samengevat in tabel 2.2.
Waardering van natuureffecten
Het is nog altijd niet mogelijk om de schadelijke effecten
van overmatige stikstofdepositie op natuur betrouwbaar
in geld uit te drukken. We weten gewoonweg niet welke
waarde mensen hieraan toekennen en hoe mensen
veranderingen in natuurkwaliteit of biodiversiteit
waar­deren. Dit impliceert dat we geen batenpost
hebben opgenomen voor de natuurbaten van het
Commissievoorstel en dat deze dus buiten beschouwing
zijn gebleven in het monetaire eindbeeld.
Wel hebben we bekeken in hoeverre aan de kostenkant
van het KBA-saldo een post opgenomen kan worden die
rekening houdt met de kostenbesparing die direct
voortvloeit uit het Commissievoorstel. Immers Nederland
is, op grond van Europese regelgeving voor het behoud
van biodiversiteit, wettelijk verplicht om voor Natura
2000-gebieden passende maatregelen te nemen om
verdere verslechtering van de ecologische vereisten in
deze gebieden – waaronder de stikstofdepositie – tegen
te gaan. Nederland streeft dit wat betreft de stikstof­
overbelasting onder andere na door het nemen van
passende beheer- en herstelmaatregelen. Met deze
maatregelen wordt ernaar gestreefd om een natuur­
gebied dat is gedegradeerd zoveel mogelijk te herstellen
2 Methodologie | 35

twee
Tabel 2.2
Waarde (euro) van een gewonnen levensjaar door minder blootstelling aan luchtverontreiniging (VOLY), prijsjaar
2010

VOLY

VOLY
Middenschatting

VOLY
Ondergrens

VOLY
Bovengrens

41.000

27.000

94.000

in zijn oorspronkelijke staat zodat de biodiversiteit in
stand blijft. Voorbeelden van dit soort maatregelen zijn
het extra maaibeheer van graslanden en het plaggen van
heidevelden. Met dit extra beheer wordt ervoor gezorgd
dat in deze natuurgebieden, ondanks de continue over­
belasting van stikstof via de lucht, de juiste condities toch
in stand worden gehouden, waardoor de kenmerkende
soorten behouden blijven en daarmee de natuurwaarde.
Het voorgaande betekent dat bij een verlaging van de
stikstofdepositie door vermindering van de uitstoot van
NH3 er minder beheer- en herstelkosten nodig zijn in
Natura 2000-gebieden. Deze kostenbesparing kunnen we
kwantificeren als we een relatie kunnen afleiden tussen
enerzijds de benodigde beheer- en herstelkosten (miljoen
per jaar) en anderzijds de omvang van de gesommeerde
stikstofoverbelasting op Natura 2000-gebieden (miljoen
mol per jaar). Met een dergelijke relatie kunnen we een
grove schatting geven van de vermeden beheer- en
herstelkosten die toegeschreven kunnen worden aan de
in paragraaf 5.3 beschreven depositieverandering door
het Commissievoorstel.
De gewenste relatie is te benaderen gebruikmakend van
de beschikbare kennis en gegevens uit de PAS. Er is een
goed overzicht van de Nederlandse kosten van beheeren herstelmaatregelen ter bestrijding van stikstof­
overbelasting in Natura 2000-natuurgebieden. Voor de
PAS worden de jaarlijkse uitgaven voor deze maatregelen
in de periode tot en met 2027 geraamd op circa
89 miljoen euro (PBL 2013). De 89 miljoen aan jaarlijkse
kosten is een gemiddelde voor de periode tot 2027.
Dit cijfer is afgeleid van de PAS-emissieraming (boven­
raming) die enkele kilotonnen hoger ligt dan de in deze
KBA aangehouden raming (middenraming).
De depositieniveaus volgens de PAS-analyses liggen
hierdoor dus ook hoger. Daar staat weer tegenover dat de
PAS er ook van uitgaat dat er in 2030 enkele kilotonnen
extra emissiereductie in Nederland wordt gerealiseerd.
Hierdoor komen de depositieniveaus weer lager uit.
Beide verschillen wijzen een andere kant uit en hebben
een nagenoeg vergelijkbare omvang. Daarom gaan we er
in deze KBA van uit dat de 89 miljoen aan benodigde
beheer- en herstelmaatregelen aardig in lijn is met de
depositieniveaus berekend in deze KBA voor het nul­
alternatief. Delen we vervolgens de 89 miljoen op de

geaccumuleerde stikstofoverbelasting in 2030 voor Natura
2000-gebieden (111 miljoen mol per jaar, zie paragraaf 5.3)
dan krijgen we een kengetal van 0,8 miljoen euro aan
benodigde beheer- en herstelkosten per miljoen mol
stikstofoverbelasting op Natura 2000-natuur. Bij een
reductie van 10 miljoen mol per jaar levert dit een
kostenbesparing op van 9 miljoen euro.
Bovengenoemde jaarlijkse beheer- en herstelkosten
­hebben alleen betrekking op Natura 2000-gebieden met
stikstofoverbelasting. Echter ook buiten de Natura
2000-gebieden is er natuur met een overbelasting van
stikstof via de lucht. Dit areaal natuur is bij benadering van
een vergelijkbare omvang als het Natura 2000-areaal met
stikstofoverbelasting (PBL, compendium2). Ook in deze
niet-Natura 2000-gebieden zullen kosten gemaakt worden
om de nadelige effecten van stikstofdepositie tegen te
gaan, en zullen dus in principe kosten­besparingen optreden
door het voorstel. Deze kosten zijn echter niet bekend en
zijn in de analyse buiten beschouwing gebleven.
Bij voorgaande schatting van vermeden kosten moet
worden aangetekend dat kosten van de beheer- en
herstelmaatregelen scheef verdeeld zijn. Het gaat om
enkele goedkope maatregelen die worden toegepast op
een groot natuurareaal en een enkele kostbare maatregel
voor lokale probleemsituaties. De uitgespaarde herstel- en
beheerkosten als gevolg van verdergaande
emissiereductiemaatregelen hangen dus af van het soort
maatregelen dat overbodig zal worden.
Waardering van effecten op gewassen en gebouwen
De fysieke effecten van luchtverontreiniging op de
landbouwopbrengsten en gebouwen zijn in deze studie niet
expliciet berekend. De baten van het voorstel zijn direct
overgenomen uit een Europese studie die schattingen geeft
voor individuele lidstaten (EMRC 2014).

Noten
1
2

Zie https://www.ecn.nl/nl/expertises/beleidsstudies/
optiedocumenten/.
Zie http://www.compendiumvoordeleefomgeving.nl/
indicatoren/nl1524-ILG-taakstelling-atmosferische-depositie.
html?i=11-59.

36 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

DRIE
Het Commissievoorstel en
een PBL-variant op dit
voorstel
DRIE

In paragraaf 3.1 gaan we eerst dieper in op de achter­
gronden, uitgangspunten en de relatieve emissie­
reductieverplichtingen van het voorliggende voorstel
voor herziening van de NEC-richtlijn van de Europese
Commissie van december 2013. Van belang daarbij is om
te weten dat de emissiereductieverplichtingen een optelsom zijn van de emissiereducties door de veronderstelde
autonome emissieontwikkeling tussen 2005 en 2030
(dus met het vaststaand luchtbeleid), met daar bovenop
een extra reductieambitie in 2030. Zoals uit paragraaf
3.2 blijkt, verschillen de inzichten over de emissieniveaus
in het basisjaar 2005 en de autonome emissietrends
tot 2030 substantieel tussen de Commissie en het PBL.
Ook verschillen de inzichten rond potentiële reducties en
kosten voor fijnstofmaatregelen in 2030. Deze verschillen
­resulteren in een verschil van inzicht over de omvang en
implicaties van de beleidsopgave die het Commissievoorstel voor Nederland vanaf 2030 met zich meebrengt.
Bij de beoordeling van de emissiereductieverplichtingen
uit het voorstel neemt het PBL als eerste de eigen Neder­
landse PBL-raming als vertrekpunt. Dit is de centrale
MKBA-analyse. Maar vanwege de hiervoor genoemde
verschillen is er in paragraaf 3.3 ook een PBL-variant van
de emissiereductieverplichtingen opgesteld en beoor­
deeld. Hierbij is gecorrigeerd voor de Neder­landse
emissie-inventarisatie voor 2005, de Nederlandse
emissie­trends tot en met 2030, en de Nederlandse
inzichten rond de fijnstofmaatregelen. We gaan daarbij
expliciet in op de betekenis van deze correcties voor het
MKBA-resultaat.

3.1	Het Commissievoorstel en de
achtergronden
Het voorstel van de Europese Commissie ter vermin­
de­ring van de nationale emissies van bepaalde
luchtverontreinigende stoffen is gepubliceerd op
18 december 2013 (EC 2013). Het Commissievoorstel gaat
de bestaande NEC-richtlijn (2001/81/EG) herzien, welke

voorziet in emissieplafonds voor zwaveldioxide (SO2),
stikstofoxiden (NOx), ammoniak (NH3) en niet-methaan
vluchtige organische stoffen (NMVOS) die gelden vanaf
2010. In het voorstel wordt het aantal stoffen uitgebreid
met fijnstof (PM2,5) en methaan (CH4). Daarbij zijn nieuwe
nationale emissiereductiedoelen vastgesteld vanaf 2005
tot 2020 en tot 2030. Voor 2025 zijn doelen geformuleerd
die afhangen van het nog onbekende emissieniveau in
2020 en de doelen voor 2030.
De Commissie heeft in haar impact assessment berekend
dat met dit voorstel de effecten voor de volksgezondheid
in heel Europa (verlies aan levensverwachting door lucht­
verontreiniging gemiddeld over alle Europeanen) tussen
2005 en 2030 afnemen met 52 procent. Deze afname ligt
daarmee 12 procentpunt boven de afname van 40 procent
die al door het bestaande beleid gerealiseerd gaat worden. Ook leidt het voorstel tot verbeteringen in de depositie van stikstof en verzurende stoffen op eco­systemen.
Geen extra ambitie voor 2020
Voor 2020 komen de voorgestelde reductiedoelstellingen
overeen met die uit het in 2012 herziene Gothenburg
Protocol (UNECE 2012), behorende bij de UNECE
Convention on Long Range Transboundary Air Pollution
(CLRTAP). De 2020-doelstellingen uit dit herziene
Protocol zijn haalbaar met het huidige Europese
luchtbeleid (Smeets et al. 2012). De Commissie sluit zich
in haar voorstel hierbij aan omdat zij ook vindt dat de
periode tot 2020 te kort is voor het implementeren van
extra luchtbeleid.
Ambities voor 2025 en 2030 zijn gebaseerd op gewenste
forse gezondheidswinst
Voor 2025 en 2030 gaat het voorstel uit van een
vermin­de­ring van gezondheids- en natuurschade door
het deels benutten van de beschikbare technische
bestrijdingsopties per lidstaat. Hierbij heeft de
Commissie eerst berekeningen uitgevoerd voor 2025 en
heeft deze later aangepast om doelen voor 2030 af te
leiden (IIASA 2013, 2014).

38 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

EIRD
Tabel 3.1
Relatieve inzet van het maximaal technische reductiepotentieel volgens de Europese Commissie, 2030
Inzet technisch potentieel (%)
Stof

EU28

Nederland

SO2

82

55

NOx

41

55

NH3

72

52

NMVOS

38

16

PM2,5

67

56

De Commissie heeft dus eerst de gezondheidsschade in
2025 berekend onder alle Europeanen in de situatie
waarin de emissies in de EU zich tot 2025 autonoom
zouden ontwikkelen. Autonoom betekent in dit kader dat
is gerekend met het bestaande of vastgestelde lucht­
beleid en dus zonder enig nieuw luchtbeleid. Deze
ontwikkeling noemen we het Europese nulalternatief of
de Europese raming. Vervolgens is de vermeden
gezondheidsschade (gezondheidswinst) door bloot­
stelling aan fijnstof in 2025 berekend bij inzet van alle
beschikbare technische bestrijdingsmaatregelen voor alle
luchtverontreinigende stoffen (MTFR-alternatief). Daarna
zijn maatregelenpakketten bepaald waarmee 25 procent,
50 procent en 75 procent van de maximale met techniek
haalbare gezondheidswinst wordt gerealiseerd.
Die pakketten beogen de gezondheidswinst (25, 50,
75 procent) zo kostenoptimaal mogelijk voor de EU als
geheel te behalen. Dat betekent dat er vooral in die
landen maatregelen worden genomen waar ze relatief
goedkoop zijn en waar ook relatief de meeste baten
optreden. Dit zijn dan landen die tot nu toe relatief
minder maatregelen hebben getroffen en die een relatief
hoge bevolkingsdichtheid hebben waardoor veel mensen
profiteren van een getroffen maatregel. Dit impliceert dat
de gezondheidswinst per bestede euro het sturende
criterium is geweest bij de verdeling van maatregelen
(emissiereducties) over stoffen en landen. Daarbij doet
het er niet toe in welk land de maatregelen worden
genomen of de gezondheidswinst wordt behaald.
Het gaat dus om een kosteneffectieve gezondheids­
verbetering van alle Europeanen ongeacht waar deze
wonen. De kosteneffectieve maatregelenpakketten zijn
berekend in opdracht van de Commissie met het GAINSoptimalisatiemodel van het Internationale Instituut voor
Toegepaste Systeem Analyse (IIASA). Dit model beschrijft
de relatie tussen autonome emissieontwikkeling,
effecten en kosten van extra maatregelen en de verme­
den gezondheids- en natuurschade (IIASA 2012).
Om nu te bepalen welke emissiereductie maatschappelijk
gezien optimaal is, moet er gezocht worden naar het punt
waar de marginale kosten en marginale baten van verder­
gaande emissiereducties aan elkaar gelijk zijn. In dat punt

zijn volgens de economische theorie de middelen
optimaal gealloceerd en de netto baten maximaal.
Rekening houdend met de onzekerheden in de gezond­
heidsbaten heeft IIASA een range bepaald van dit
optimum, wat vertaald in gezondheidswinst uitkomt op
tussen 76 en 92 procent van de maximaal met techniek te
behalen gezondheidswinst in 2025. Rekening houdend
met de kostenontwikkeling voor bepaalde sectoren heeft
de Commissie in het voorstel gekozen voor een wat
lagere ambitie van 70 procent gezondheidswinst in 2025.
De Commissie heeft deze resultaten voor 2025 later
doorgetrokken naar 2030 (IIASA 2014). Voor 2030 komt de
Commissie in haar voorstel uit op een maatregelenpakket
(genaamd scenario B7) dat tot een gezondheidswinst in
heel Europa leidt van 67 procent van de maximaal te
behalen winst. Om dit te bereiken zal in 2030 een groot
deel van het maximaal beschikbare technische emissie­
reductiepotentieel voor de vijf luchtveront­reinigende
stoffen moeten worden ingezet (tabel 3.1). Voor vier van
de vijf stoffen is het benodigde aandeel van de beschik­
bare maatregelen in Nederland in 2030 kleiner dan het
gemiddelde aandeel in de EU28. Het maatregelen­pakket
onder het Commissievoorstel is samengesteld met het
GAINS-model en bevat tevens een verdeling naar stof en
EU-lidstaat. Hiermee zijn vervolgens de gedifferentieerde
emissiereductieverbintenissen per stof en land afgeleid.
Het Commissievoorstel vermindert ook de belasting van
de natuur
Naast gezondheidswinst door minder fijnstof, vermindert
dit maatregelenpakket ook stikstofdeposities op
Natura 2000-gebieden en verzurende deposities op
bosgebieden. Ook verminderen de gezondheidseffecten
door ozon in Europa in 2030: de effecten in Nederland zijn
onzeker (zie paragraaf 5.2).
Intermediaire doelen voor 2025
Voor 2025 is besloten om in de richtlijn reductiedoel­
stellingen op te nemen die in het midden liggen van
de emissiereductie die in 2020 is bereikt (en minimaal gelijk is aan de reductieverplichtingen van het
herziene G
­ othenburg Protocol) en de reductiedoel­
3 Het Commissievoorstel en een PBL-variant op dit voorstel | 39

DRIE
Tabel 3.2
Emissiereductieverplichtingen Commissievoorstel ten opzichte van 2005 (%)
Stoffen

Richtlijn 2001/81/EG1

Commissievoorstel

2010

2020

20253

SO2

22

2030

28

53

NOx

59

29

45

59

68

NH3

10

13

23

25

NMVOS

-6

8

24

37

43

PM2,5

2

34
38

4

1	Voor de vergelijkbaarheid zijn hier de absolute emissieplafonds voor 2010 vertaald naar emissiereductieverplichtingen ten opzichte van
2005. Voor 2010 bestond er geen plafond voor PM2,5.
2 Volgens het herziene Gothenburg Protocol uit 2012 (UNECE 2012).
3	Nederland dient alle noodzakelijke maatregelen in te zetten die geen buitensporige kosten met zich brengen om de emissies in 2025 te
beperken. Het niveau daarvan wordt bepaald aan de hand van een lineaire reductietraject tussen de emissieniveaus die in 2020 bereikt
zullen worden en de emissieniveaus afgeleid uit de emissiereductieverbintenissen voor 2030.
4	De 43 procent reductie is een op het oog vreemde waarde want strenger dan de verplichting voor 2030. Deze waarde vloeit direct voort uit
de gebruikte methodologie waarbij we de verplichting voor 2025 hebben berekend door te interpoleren tussen de Nederlandse
2020-raming en de voorgestelde verplichting voor 2030. Voor PM2,5 geldt dat de nationale PBL-emissieraming voor 2020 lager uitkomt dan
de door de Commissie berekende verplichting voor 2030. Er is besloten om met deze waarde te rekenen en verder niet te corrigeren.

Tabel 3.3
Afgeleide emissieplafonds Commissievoorstel1 (kiloton)
Stoffen

Emissie inventarisatie

Richtlijn 2001/81/EG

2005

2010

2020

Commissievoorstel
2025

2030

SO2

64

50

46

30

26

NOx

365

260

201

151

117

NH3

143

128

124

110

107

NMVOS

174

185

PM2,5

20,5

160

133

115

13,0

11,82

12,8

1 De emissies zijn gebaseerd op verkochte brandstof.
2 De 11,8 kiloton is een op het oog vreemde waarde want strenger dan het plafond voor 2030 (zie toelichting tabel 3.2).

stelling voor 2030. Voor het afleiden van de indicatieve
2025-­verplichting in deze nationale KBA is het PBL wat
betreft het 2020-cijfer uitgegaan van de Nederlandse
emissieraming. De Commissie stelt dat de doelen voor
2025 alleen gelden onder de voorwaarde dat deze haalbaar moeten zijn met maatregelen die geen disproportionele kosten met zich mee brengen. Wat disproportioneel
hier inhoudt is in het Commissievoorstel niet nader gedefinieerd.
Relatieve emissiereductieverplichtingen in plaats van
absolute plafonds
De procentuele emissiereductieverplichtingen uit het
Commissievoorstel (tabel 3.2) laten zich, gecombineerd
met de meest actuele in de Emissieregistratie geregis­
treerde emissieniveaus voor 2005 vertalen in de corres­
ponderende nationale emissieplafonds voor de jaren

2020, 2025 en 2030 (tabel 3.3). Voor deze nationale
MKBA hanteren we de 2005-cijfers zoals vastgesteld
en gerapporteerd door de officiële Nederlandse
emissieregistratie in 2013. Op een beperkt aantal
plaatsen in dit rapport zijn ook al voorlopige cijfers uit
2014 gebruikt wat daarbij uiteraard wordt aangegeven.
Door de emissieplafonds af te zetten tegen de nationale
ramingen voor 2030 kan de benodigde extra reductie,
ofwel de verwachte beleidsopgave, worden bepaald voor
2020, 2025 en 2030 (tabel 3.4).
Het Commissievoorstel leidt tot forse beleidsopgaven
voor NMVOS en NOx
Voor 2025 en 2030 betekent het Commissievoorstel een
beleidsintensivering voor alle stoffen voor Nederland
met uitzondering van PM2,5. Vooral voor NOx en NMVOS
zien we relatief ambitieuze emissieplafonds ofwel forse

40 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

EIRD
Tabel 3.4
Extra beleidsopgaven Commissievoorstel, 2020-2030 (kiloton)1
Stoffen

2020

2025

2030

SO2

-12,5

4,0

7,4

NOx

-14,8

20,1

41,9

NH3

-11,9

2,9

6,1

NMVOS

-9,4

22,5

45,0

PM2,5

-2,1

-1,0

-2,1

1	Een negatieve waarde betekent dat een voorgesteld emissieplafond in het betreffende jaar al met de nationale raming onderschreden
wordt. Er is voor deze stof dan geen beleidsintensivering nodig.

beleidsopgaven in 2030 ontstaan van respectievelijk 42
en 45 kiloton. Het voorgestelde NH3-plafond voor 2030
komt uit op 107 kiloton en ligt daarmee 6 kiloton onder
de Nederlandse NH3-raming (middenraming). Bij een
hogere economische groei worden de beleidsopgaven
nog groter.
Voor 2020 houdt het Commissievoorstel zoals aange­
geven geen extra ambitie in en zijn de berekende
emissieplafonds minder vergaand dan de emissieniveaus
die we al met het huidig beleid verwachten.

3.2	Kanttekeningen bij aannames
achter het Commissievoorstel
Zoals eerder vermeld zijn de voorgestelde
emissiereductieverplichtingen tussen 2005 en 2030
gebaseerd op een samenstelling of optelsom van de
autonome ontwikkeling van de luchtemissies tussen
2005 en 2030 (volgens de Europese Commissieraming) en
een extra beleidsopgave in 2030, welke is gebaseerd op
een kosten-batenafweging van de Commissie.
Commissievoorstel gebruikt andere uitgangspunten
voor 2005 en andere aannamen over autonome
emissieontwikkelingen tot 2030
Een vergelijking tussen de emissiecijfers van de Europese
Commissie en van Nederland zelf voor de emissies in het
basisjaar 2005 en de geraamde ontwikkelingen tussen
2005 en 2030 laat zien dat er substantiële verschillen
zijn (tabel 3.5). De oorzaken achter deze verschillen
zijn geanalyseerd en in vijf notities gerapporteerd
(Hammingh et al. 2014). Deze notities zijn in de periode
februari tot en met juli 2014 gedeeld met de Commissie
en IIASA in het kader van een bilaterale consultatie en de
gevonden verschillen zijn hierna kort samengevat.
Wat direct opvalt is dat de Commissie alle emissies voor
het basisjaar 2005 hoger inschat in vergelijking met de
officiële door Nederland in 2013 gerapporteerde emissies
over 2005. In analyses zijn ook voor het jaar 2010

substantiële verschillen waargenomen (hier niet
getoond). Vooral bij NMVOS en NOx is het verschil in
absolute emissies in 2005 (en soms 2010) substantieel.
Alhoewel een aantal van deze verschillen al in 2012 waren
opgemerkt en aangekaart bij IIASA zijn de cijfers daarna
onvoldoende aangepast.
Voor NMVOS gaat de Commissie voor 2005 uit van
emissies die 31 kiloton (18 procent) hoger liggen in
vergelijking met de officiële Nederlandse emissieinventarisatie over 2005. Het grootste verschil zit bij
transport, maar ook in andere sectoren zijn er verschillen.
Ook hier blijkt het wagenpark in het GAINS-model minder
schoon en rijden oudere auto’s te veel kilometers in
vergelijking met Nederlandse gegevens. Verder schat het
GAINS-model de NMVOS-emissies die vrijkomen bij de
extractie, productie en distributie van aardgas en aardolie
in 2005 hoger in. Daarentegen schat het GAINS-model de
NMVOS-emissies uit de op- en overslag van olie, gas en
chemische producten in 2005 en 2010 lager in.
Voor NOx-emissies gaat de Commissie voor 2005 uit van
emissies die 15 kiloton (4 procent) hoger liggen in 2005 in
vergelijking met de officiële Nederlandse emissieinventarisatie over 2005. Verklaringen betreffen hier ook
het minder schone wagenpark in het GAINS-model en de
oude auto’s die te veel kilometers rijden. Daarbij blijken
ook de GAINS-inschattingen voor de NOx-emissie uit de
binnenvaart voor 2005 en 2010 lager te liggen dan de
Nederlandse inschattingen. Dit komt voornamelijk door
andere emissiefactoren.
Bij SO2 schat de Commissie de 2005 emissies 6 kiloton
(9 procent) hoger in. De gevonden oorzaken betreffen
onder andere een overschatting door een verkeerde
­allocatie van coke-gebruik onder stookolie in de
­industrie. Maar er is ook een onderschatting in GAINS
gevonden van emissies uit de aluminiumsector. Verder
schat het GAINS-model de emissiefactoren voor olie­
gebruik bij huishoudens en handel, diensten en overheid
te hoog in. Dit geldt ook voor de emissies in de
glas­­industrie.
Bij NH3 is er een lichte overschatting van 3 kiloton
(2 procent) door de Commissie voor 2005. Dit komt
3 Het Commissievoorstel en een PBL-variant op dit voorstel | 41

DRIE
Tabel 3.5
Emissies in 2005 en 2030 bij huidig beleid en relatieve reducties1
Stof

Emissies basisjaar 2005 (kiloton)

Emissies raming 2030 (kiloton)

Relatieve reductie 2005-2030 (%)

EC

NL

Verschil2

EC

NL

Verschil2

EC

NL

Verschil3

SO2

70

64

5

32

34

-2

54%

47%

6%

NOx

380

365

15

143

159

-15

62%

57%

6%

NH3

146

143

3

111

113

-3

24%

21%

4%

NMVOS

205

174

31

141

160

-19

31%

8%

23%

PM2,5

24,2

20,6

3,6

16,9

10,7

6,2

30%

48%

-18%

1	De transportemissies in de nationale ramingen voor 2005 en 2030 zijn hier op basis van ‘verkochte brandstof’, net zoals de Commissie dat
doet.
2 Kleine afwijkingen in berekende verschillen worden verklaard door de gemaakte afrondingen.
3 Betreft hier procentpunten.

voornamelijk door een hogere inschatting in GAINS voor
emissies uit de afvalketen en de sector ‘Overig’. Voor
PM2,5 overschat de Commissie de emissies in 2005 met
circa 3,6 kiloton (18 procent) in vergelijking met de
Nederlandse cijfers. De hogere schattingen zitten vooral
bij de sectoren industrie, energie en transport.
Voor 2030 zijn er ook substantiële verschillen in de
verwachte emissies van NMVOS, NOx en PM2,5 tussen de
Commissie en de Nederlandse emissieramingen van het
PBL en ECN (Verdonk & Wetzels 2012). Uit eerdere
analyses is gebleken dat de verschillen niet komen door
verschillen in de achterliggende energieramingen van de
Commissie en het PBL.
Bij NMVOS schat de Commissie de emissies in 2030
19 kiloton (12 procent) lager in dan het PBL. De oorzaken
voor dit verschil vinden we vooral terug bij transport,
op- en overslag van olie- en chemische producten en
huishoudelijk oplosmiddelengebruik. Bij transport schat
de Commissie het aandeel diesel (met relatief lage
NMVOS-emissies) in het wegtransport veel hoger in voor
Nederland in 2030. De Nederlandse ramingen daaren­
tegen bevatten een relatief laag aandeel diesel in 2030,
wat wordt verklaard door het specifieke Neder­landse
fiscale regime voor dieselauto’s. Dat regime zorgt nu ook
al voor een relatief laag aandeel diesel in Nederland in
vergelijking met een aantal omringende landen. De schat­
tingen van de emissies uit de grootschalige op- en over­
slag van olie- en chemische producten worden al in 2005
en 2010 in toenemende mate lager ingeschat door de
Commissie. Het verschil neemt richting 2030 alleen maar
toe tot circa 10 kiloton NMVOS. Alleen al het corrigeren
van de NMVOS-emissies uit deze activiteiten voor de
jaren 2005 en 2010 zou het verschil in 2030 met circa
6 kiloton kunnen verminderen. Wat betreft de NMVOSemissies uit huishoudelijke producten neemt de
Commissie een lagere groei aan tussen 2005 en 2030.
De hogere groei in de Nederlandse emissiecijfers voor

huishoudelijke producten is gebaseerd op ontwikkelingen
tot 2010 en een forsere groei tot 2030. Daarbij is ervan
uitgegaan dat de veronderstelde inkomensstijging tot
een meer dan evenredige toename van het product­
gebruik leidt (hoge inkomenselasticiteit). Die hoge
inkomenselasticiteit volgt uit een onderzoek naar huis­
houdelijke bestedingen (CBS 2007).
Bij NOx schat de Commissie de emissies in 2030 15 kiloton
(9 procent) lager in dan het PBL. Dit komt vooral doordat
de Commissie de stikstofemissies uit de binnenvaart
lager inschat. Dit wordt veroorzaakt doordat de
Commissie uitgaat van een stabilisatie van het brandstof­
gebruik na 2010 in combinatie met lagere emissie­
factoren. De Nederlandse ramingen gaan uit van een
toename van het brandstofgebruik in de binnenvaart na
2010 en hogere emissiefactoren.
Voor SO2 schat de Commissie de emissies in 2030
2 kiloton (2 procent) lager in dan het PBL. Het verschil in
relatieve reductie 2005-2030 is groter. Een belangrijk
verschil tussen de SO2-raming van de Commissie en die
van PBL en ECN is dat we in de nationale raming voor
2030 voor de raffinaderijen uitgaan van een vast met de
sector afgesproken sectorplafond van 16 kiloton.
De Commissie doet dit niet en gebruikt een raming die
uitgaat van de verwachte ontwikkeling van de raffina­
derijsector in Europa en de verschillende landen. Hier is
de verwachting dat de afzet van de raffinagesector
afneemt, onder andere door een verminderde vraag naar
benzine en diesel. IIASA komt dan tot een raming voor de
raffinagesector in Nederland die zeer globaal rond de
5 kiloton lager uitkomt. Deze laatste aanname van de
Commissie lijkt niet geheel onrealistisch als we kijken
naar de gerealiseerde emissies uit deze sector. Hieruit
blijkt dat de SO2-emissies bij raffinaderijen zich al enkele
jaren met 12,7 kiloton (cijfer 2012) onder het sectorplafond
bevinden. Ook de Nederlandse Energieverkenningen van
2014 geeft aan dat de groei bij raffinaderijen onder druk
staat (Hekkenberg & Verdonk 2014) en wordt tot 2030

42 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

EIRD
Tabel 3.6
Extra beleidsopgaven in 2030 (in kiloton)1
Stoffen

Beleidsopgave in 2030 boven op
de raming van de Commissie

Beleidsopgave in 2030 boven op
de Nederlandse raming

Verschil in beleidsopgave door
verschil in ramingen

SO2

3,7

7,4

3,8

NOx

21,9

41,9

20,0

NH3

1,1

6,1

5,0

NMVOS

5,3

45,0

39,8

PM2,5

1,9

-2,1

-4,0

1	Een negatieve waarde betekent dat een voorgesteld emissieplafond al met de nationale raming onderschreden wordt en dat er geen
beleidsopgave overblijft.

uitgegaan van een verminderde productie in Nederland.
Dit geeft aan dat de SO2-emissieraming voor
raffinaderijen volgens de Commissie (meerder kilotonnen
onder de 16 kiloton) mogelijk realistischer is dan de
16 kiloton die momenteel in Nederland nog wordt
aangehouden in de nationale emissieramingen.
De beperkte verschillen bij NH3 laten zich grotendeels
verklaren doordat GAINS aanneemt dat emissies uit de
afvalketen en die uit transport zullen dalen tussen 2005
en 2030. De nationale raming veronderstelt hier weinig of
geen daling. De hogere schattingen van de Commissie
voor PM2,5 zitten net als in 2005 vooral bij de sectoren
industrie, energie en transport. Daarbij schat de
Commissie ook de emissies uit de landbouw hoger in
voor 2030.
Kosten fijnstofmaatregelen onderschat door de
Commissie
Het PBL heeft de fijnstofmaatregelen die de Commissie
(GAINS) voor Nederland heeft geïnventariseerd
vergeleken met de Nederlandse inventarisatie van
beschikbare opties door PBL en ECN (zie de volgende
paragraaf en hoofdstuk 4). Dan blijkt dat een vergelijk­
bare emissiereductie volgens het PBL en ECN veel duurder
uitpakt dan GAINS inschat. Ook leverde deze vergelijking
vermoedens op dat een deel van de nog beschikbare
maatregelen in GAINS eigenlijk al bij de autonome
emissie-ontwikkeling (die uitgaat van bestaand lucht­
beleid) verwerkt hadden moeten zijn.
Afgezet tegen de nationale PBL-raming zijn de
voorgestelde verplich­tingen ambitieuzer dan de
Commissie aangeeft, behalve voor PM2,5
Uit de hiervoor genoemde analyse volgt dat de emissies
van SO2, NOx, NH3 en NMVOS volgens de Commissie
in Nederland sterker zullen dalen tussen 2005 en 2030
in vergelijking met de Nederlandse raming van het
PBL en ECN (figuur 3.2.) Deze sterkere dalingen zijn
vervolgens onderdeel gemaakt van de voorgestelde
emissiereductieverplichtingen die ook nog een stuk

extra ambitie bevatten. Als deze reductieverplichtingen
nu worden afgezet tegen de Nederlandse ramingen dan
vallen de beleidsopgaven in 2030 dus een stuk groter uit
dan waar de Commissie zelf van uitgaat (tabel 3.6).
Voor PM2,5 geldt het tegenovergestelde en blijkt dat de
emissie tussen 2005 en 2030 volgens de Nederlandse
raming van het PBL en ECN sterker daalt dan volgens de
raming van de Commissie. Dit verschil is zo groot dat de
voorgestelde emissiereductieverplichting voor PM2,5 hoe
dan ook geen beleidsopgave meer oplevert (figuur 3.2).
Uitgaande van de Nederlandse raming kan deze reductie­
doelstelling dus al worden gehaald met bestaand beleid.
Aanleiding voor een ‘PBL-variant op het
Commissievoorstel’
De geconstateerde verschillen tussen de Nederlandse
en de Commissieramingen (figuur 3.2) roepen de vraag
op hoe deze veranderingen doorwerken op de uitkomst
van de KBA en de berekende welvaartseffecten, en op de
technische en economische haalbaarheid van de voor­
gestelde emissiereductieverplichtingen.
De beleidsopgave in 2030 afgezet tegen de door de
Commissie gebruikte raming verschilt aanzienlijk van de
beleidsopgave afgezet tegen de Nederlandse raming (zie
tabel 3.6). Dit verschil geeft aan dat het Commissie­
voorstel voor Nederland op onderdelen mogelijk niet
geheel optimaal is. Daarom hebben we naast het
Commissievoorstel dat nu voorligt ook een PBL-variant
opgesteld waarbij voor de verschillen in ramingen is
gecorrigeerd. In de PBL-variant gaan we uit van de Neder­
landse gegevensbasis. We trekken de reductie­verplich­
tingen dus gelijk met de inzichten en gegevens die we in
Nederland hanteren.
PBL-variant combineert Nederlandse ramingen met de
ambitie van de Commissie voor extra emissiereducties in
2030
In de PBL-variant zijn de emissiereducties die de
Commissie voor Nederland voorzag boven op het
bestaande beleid, toegevoegd aan de Nederlandse
3 Het Commissievoorstel en een PBL-variant op dit voorstel | 43

DRIE
Figuur 3.1
Verandering van emissie van luchtverontreinigende stoﬀen, 2005 – 2030
%
0

Raming op basis van vastgesteld beleid
Europese raming
Nederlandse raming

3

-10

Emissiereductieverplichting
Commissievoorstel
-20

PBL-variant

2

Emissiereductieverplichting Commissievoorstel
-30
pbl.nl

-40

1

Extra beleidsopgave volgens Commisie
ten opzichte van Europese raming

2

Extra beleidsopgave volgens PBL
ten opzichte van Nederlandse raming

1

Emissiereductieverplichting PBL-variant

NMVOS

3

Extra beleidsopgave ten opzichte van
Nederlandse raming

Bron: PBL/ECN

Figuur 3.2
Verandering van emissie van luchtverontreinigende stoﬀen, 2005 – 2030
%
0

Raming op basis van vastgesteld beleid
Europese raming
Nederlandse raming

-20

Emissiereductieverplichting
Commissievoorstel
-40

PBL-variant

-80

pbl.nl

-60

SO2

NOx

NH3

NMVOS

PM2,5

Bron: PBL/ECN

emissieraming voor 2030 (zie figuur 3.1 en 3.2). Daarbij is
een aanpassing doorgevoerd op de door de Commissie
als kosteneffectief berekende emissiereductie voor PM2,5
in 2030 van 1,9 kiloton. Deze emissiereductieopgave is in
de PBL-variant met circa 1 kiloton verlaagd tot 0,8 kiloton,
omdat de Commissie de kosten van fijnstofreductie in
Nederland erg laag inschat (paragraaf 3.3).
Figuur 3.1 en 3.2 laten zien hoe we de reductie­
verplichtingen voor de PBL-variant hebben afgeleid.
De extra emissiereducties (beleidsopgave) zoals de
Commissie deze voor Nederland voorzag (pijl 1 in
figuur 3.1) hebben we afgeleid op basis van het TSAP#11rapport getiteld The final policy scenarios of the EU clean air
package (IIASA 2014a). De beleidsopgave (pijl 1) is

berekend door het verschil te nemen tussen het
zogenoemde Current Legislation (CLE)-scenario van de
Commissie (emissies in 2030 volgens de
Commissieraming) en het B7-scenario (emissies in 2030
volgens het Commissievoorstel). Tabel 3.7 geeft de
gebruikte cijfers. Het betreft hier niet afgeronde getallen
uit de GAINS-database waar de Commissie zich op
baseert.
Beleidsopgave voor fijnstofreductie in de PBL-variant is
gebaseerd op kosteneffectiviteit
Voor PM2,5 kon de door de Commissie berekende
beleidsopgave van 1,9 kiloton in 2030 niet integraal
worden overgenomen. Om deze extra reductieopgave

44 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

EIRD
Tabel 3.7
Emissies voor 2005 en 2030 volgens de berekeningen van de Commissie (in kiloton)
Stof

Emissies basisjaar 2005

Emissies raming 2030
CLE-scenario

Emissies
CommissievoorstelB7scenario 2030

Extra beleidsopgave
2030 CLE-scenario min
B7-scenario

SO2

69,9

32,3

28,7

3,7

NOx

379,7

143,4

121,5

21,9

NH3

145,9

110,6

109,5

1,1

NMVOS

205,0

140,5

135,3

5,3

PM2,5

24,2

16,9

15,0

1,9

Bron: IIASA (2014b)

Figuur 3.3
Extra beleidsopgave voor emissiereductie van luchtverontreinigende stoﬀen, 2030
kiloton
80

Emissiereductieverplichting
Commissievoorstel
PBL-variant

60

Bandbreedte door hoge of
lage economische groei

40

Extra beleidsopgave ten opzichte
van Nederlandse raming

0

pbl.nl

20

SO2

NOx

NH3

NMVOS

PM2,5

Bron: PBL/ECN

te realiseren, zouden bijna alle beschikbare Nederlandse
fijnstofmaatregelen nodig zijn (hoofdstuk 4). Dit is
volgens de inschattingen van het PBL niet doelmatig. Het
PBL schat het potentieel aan fijnstofreductie in Nederland
in 2030 op bijna 1,9 kiloton voor ruwweg 195 miljoen
euro per jaar. De Commissie geeft aan dat deze reductie
gerealiseerd kan worden tegen kosten van slechts
6 miljoen euro per jaar. Deze lage kostenschatting van
de Commissie voor verdere fijnstofreductie in Nederland
beoordeelt het PBL als niet realistisch.
We hebben in de PBL-variant de extra beleidsopgave voor
PM2,5 in 2030 dus op een andere manier afgeleid. Deze
hebben we afgeleid op basis van de maximale
kosteneffectiviteit van fijnstofmaatregelen (kosten per
eenheid fijnstofreductie) die de Commissie nog onder
haar voorstel toestaat. Deze is namelijk rechtstreeks
gekoppeld aan de ambitie van het Commissievoorstel
voor een kostenoptimale fijnstofreductie en daarmee
gezondheidsbescherming. Het gaat dus om de kosten­

effectiviteit van de duurste fijnstofmaatregel die de
Commissie nog neemt. Voor Nederland kost die volgens
de Commissie 31 miljoen euro per kiloton fijnstofreductie.
De beleidsopgave in de PBL-variant op het voorstel
hebben we daarom gebaseerd op het beschikbare poten­
tieel aan geïnventariseerde maatregelen (door het PBL en
ECN) met een kosteneffectiviteit gelijk aan of lager dan
31 miljoen euro per kiloton reductie. In hoofdstuk 4
(paragraaf 4.4.3, figuur 4.6) laten we zien dat maat­
regelen onder 31 miljoen euro per kiloton in totaal circa
0,8 kiloton PM2,5 kunnen reduceren.

3 Het Commissievoorstel en een PBL-variant op dit voorstel | 45

DRIE
Tabel 3.8
Extra beleidsopgaven in 2025 en 2030 volgens het Commissievoorstel en de PBL-variant, beide afgezet tegen de
nationale raming voor de betreffende jaren (in kiloton)1
Stoffen

Extra beleidsopgave 2025 op basis van

Extra beleidsopgave 2030 op basis van

Commissie-voorstel

PBL-variant

Commissie-voorstel

PBL-variant

SO2

4

2

7

4

NOx

20

10

42

22

NH3

3

0,4

6

1

NMVOS

23

3

45

5

PM2,5

-1,0

0,4

-2,1

0,8

1	Een negatieve waarde betekent dat een voorgesteld emissieplafond al met de nationale raming onderschreden wordt en dat er geen
beleidsopgave overblijft.

Tabel 3.9
Emissieplafonds voor 2025 en 2030 volgens het Commissievoorstel en de PBL-variant (in kiloton)
Stof

Emissies
2025

2025

2030

2030

Commissie-voorstel

PBL-variant

Commissie-voorstel

PBL-variant

SO2

30

32

26

30

NOx

151

161

117

137

NH3

110

112

107

112

NMVOS

133

153

115

155

PM2,5

11,81

10,4

12,8

9,9

1 De 11,8 kiloton is een op het oog vreemde waarde want strenger dan het plafond voor 2030 (zie voor toelichting tabel 3.5).

Tabel 3.10
Emissiereductieverplichtingen voor 2025 en 2030 ten opzichte van 2005 (%) volgens het Commissievoorstel en de
PBL-variant (procentueel)
Stof

Emissiereductieverplichtigen 2005-2030
2025

2025

2030

2030

Commissie-voorstel

PBL-variant

Commissie-voorstel

PBL-variant

SO2

53

50

59

53

NOx

59

56

68

63

NH3

23

21

25

22

NMVOS

24

12

34

11

PM2,5

431

50

38

52

1 De 43 procent is een op het oog vreemde waarde want scherper dan de verplichting voor 2030 (zie voor toelichting tabel 3.5).

46 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

EIRD
3.3	PBL-variant op het
Commissie­voorstel
Beleidsopgaven in PBL-variant voor vier stoffen minder
scherp, voor PM2,5 scherper
De aanpassing van de reductieverplichtingen volgens
de PBL-variant resulteert in minder vergaan­de emissie­
reductieverplichtingen voor vier stoffen (SO2, NOx, NH3 en
NMVOS). Bij PM2,5 is de emissiereductieverplichting in de
PBL-variant scherper gesteld. Dit betekent automatisch
dat voor vier stoffen ook de doorgerekende beleids­
opgaven minder groot zijn dan die voor het Commissievoorstel (figuur 3.3. tabel 3.8). In absolute termen neemt
de beleidsopgave bij NMVOS en NOx het meeste af. Voor
PM2,5 ontstaat er in vergelijking met het Commissievoorstel juist een scherpere beleidsopgave.
In tabel 3.8 zijn de beleidsopgaven volgens het Com­
missie­voorstel en volgens de PBL-variant vergeleken.
De bij deze beleidsopgaven horende emissieplafonds zijn
gegeven in tabel 3.9 en zijn berekend door de beleids­
opgaven uit tabel 3.8 te combineren met de Nederlandse
raming. In tabel 3.10 vergelijken we tot slot de reductieverplichtingen volgens het Commissievoorstel en volgens
de PBL-variant.
De emissiereductieverplichting voor 2025 volgens de PBLvariant is voor alle vijf stoffen afgeleid door te inter­
poleren tussen de emissieraming voor 2020 en de aan­
gepaste reductieverplichting voor 2030. De emissie­
reductieverplichtingen voor 2020 vloeien voort uit het
herziene Gothenburg Protocol en veranderen niet in de
PBL-variant.

In de voorgaande paragrafen is uitvoerig ingegaan op de
omvang van de beleidsopgaven in 2030. Daarbij is het
belangrijk om steeds ook het totaalbeeld niet uit het oog
te verliezen. Figuur 3.4 geeft het beeld voor de vijf
stoffen. De figuur geeft de trends in de verwachte
emissieontwikkelingen bij doorvoering van bestaand
beleid tot en met 2030, en laat zien hoe deze trends zich
verhouden tot de bestaande (2010, 2020) en voorgestelde
(2025, 2030) reductieverplichtingen.
Beleidsopgave wordt ook beïnvloed door de
economische groei
De PBL-variant hebben we opgesteld om te laten zien wat
het effect op de beleidsopgave is van de geconstateerde
verschillen in emissieramingen. Gelet op het lopende
beleidsproces in Europa is het mogelijk dat de hierbij
opgedane inzichten leiden tot aanpassingen in de hoogte
van de reductieverplichtingen.
In hoofdstuk 4 werken we de effecten hiervan op de
haalbaarheid van de voorgestelde plafonds en de kosten
van de verschillende benodigde maatregelenpakketten
verder uit. In hoofdstuk 6 (kosten-batenanalyse) zijn
alleen kosten-batensommen gemaakt voor de midden­
raming (paragraaf 2.1.2). Er is in de kosten-batensommen
dus niet gevarieerd in economische groei. Dit was
onmogelijk gelet op de beschikbare doorlooptijd voor dit
project.

3 Het Commissievoorstel en een PBL-variant op dit voorstel | 47

DRIE
Figuur 3.4
Emissie van luchtverontreinigende stoﬀen en emissiereductieverplichtingen
SO2

NOx
kiloton

60

300

40

200

20

100

2005

0
2010

2015

2020

2025

2030

NH3

2005

2015

2020

2025

2030

2010

2015

2020

2025

2030

NMVOS
kiloton

kiloton
200

120

150

80

100

40

50
pbl.nl

160

0

2010

2005

0
2010

2015

2020

2025

2030

pbl.nl

0

pbl.nl

400

pbl.nl

kiloton
80

2005

PM2,5
kiloton
25

Realisatie
Raming op basis van vastgesteld beleid

20

Midden
Bandbreedte door hoge of lage
economische groei

15

Emissiereductieverplichting
10

NEC en Gothenburg
Commissievoorstel
PBL-variant

0

pbl.nl

5

2005

2010

2015

2020

2025

2030

Bron: PBL/RIVM

48 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

VIER
Technische haalbaarheid en
kosten
VIER

In dit hoofdstuk bespreken we eerst op hoofdlijnen de
technische haalbaarheid (paragraaf 4.1) en de kosten
(paragraaf 4.2) van de emissiereductieverplichtingen
volgens het Commissievoorstel en de PBL-variant
(hoofdstuk 3). De kosten zijn vervolgens uitgesplitst per
sector en bekeken in relatie tot de toegevoegde waarde
van die sector (paragraaf 4.3). Daarna bespreken we in
detail de maatregelenpakketten waarmee Nederland
kan voldoen aan de beleidsopgaven volgens het
Commissievoorstel en de PBL-variant op dat voorstel.
Ook gaan we in op het maximum technisch potentieel
(paragraaf 4.4). In paragraaf 4.5 gaan we kort in op de
haalbaarheid van mogelijke intermediaire doelen voor
2025. In paragraaf 4.6 behandelen we de potentiële
bijdrage van het voorgenomen ammoniakbeleid
onder de PAS. Verder biedt het Commissievoorstel de
mogelijkheid om een deel van de emissiereducties te
behalen bij de internationale zeescheepvaart in plaats
van op land. Daarom bespreken hier ook de potentiële
bijdragen van de Noordzeevaart aan de voorgestelde
emissieplafonds (paragraaf 4.7). Als laatste gaan we in op
de onzekerheden in de uitstoot van dieselpersonenauto’s
(paragraaf 4.8) en op de mogelijke neveneffecten voor
luchtemissies in Nederland van het door de Europese
Commissie voorgestelde klimaat- en energie­pakket 2030
(paragraaf 4.9).

4.1 Technische haalbaarheid in 2030
De technische haalbaarheid van de geanalyseerde
plafonds voor 2030 is beoordeeld door de beleidsopgave
(oftewel de emissiereductieopgave) in 2030 te vergelijken
met het beschikbare potentieel aan technische
emissiereductieopties. Hierbij merken we nogmaals
op dat we de haalbaarheid steeds beoordelen tegen
de achtergrond van de nationale PBL-raming. Voor de
haalbaarheidsanalyse maken we gebruik van het door
ECN en PBL beheerde Optiedocument, met daarin
een inventarisatie van technische luchtmaatregelen
per stof. Op basis hiervan zijn maatregelenpakketten

samengesteld waarbij de goedkope maatregelen
vóór de duurdere worden genomen, een zogeheten
kostenoptimaal pakket.
Zoals aangegeven in hoofdstuk 2, bevat het Optie­
document een groot aantal typische opties per stof en
sector dat een beeld geeft van de reductiemogelijkheden
en kosten in Nederland. Daarbij geldt wel dat het
overzicht van reductieopties niet volledig is; er zijn
misschien ook nog andere technische of gedragsopties
mogelijk waardoor het totale reductiepotentieel groter
kan uitvallen.
In de inleiding (paragraaf 1.1) is een aantal voorstellen
voor bronbeleid genoemd dat de Commissie heeft
gepubliceerd. De exacte effecten van de drie genoemde
richtlijnen op de Nederlandse emissies zijn in deze studie
niet apart ingeschat. Wel hebben we in de MKBA
technische maatregelen geanalyseerd die (op hoofdlijnen)
met deze drie voorgestelde richtlijnen overeenstemmen.
Kijken we naar de voorgestelde Richtlijn voor nieuwe niet
voor de weg bestemde mobiele machines dan gaat het in
de MKBA om de opties ‘Binnenvaart CCR-beleid: gebruik
van SCR om NOx emissies te reduceren’ en ‘Uitbreiding
van NRMM-emissie-eisen naar kleine motoren’
(zie bijlage 1, 2 en 3). De emissie-effecten van de
voorgestelde richtlijn voor middelgrote stookinstallaties
zijn in Nederland zeer beperkt omdat de Nederlandse
emissieregelgeving voor dit type installaties al op een
vergelijkbaar of strenger niveau ligt. De ECO-design­
richtlijn is een brede richtlijn die onder andere emissieeisen stelt aan nieuwe kachels. De technische optie voor
kachels die hier in de MKBA mee samenvalt is de optie
‘Vervanging kachels door DINplus autonoom’ (zie bijlage
1, 2 en 3 met 0,18 kiloton emissiereductie van PM2,5).
Overige in de MKBA gegeven opties voor kachels hebben
geen betrekking op een richtlijn. Deze opties betreffen de
verplichte versnelde vervanging van oudere typen bestaande
kachels en open haarden met een relatief hoge uitstoot
van PM2,5).

50 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

REIV
Figuur 4.1
Benodigd deel van technisch potentieel voor realisatie van emissiereductieverplichting, 2030
% van technisch potentieel
400

Emissiereductieverplichting
Commissievoorstel
PBL-variant

300

Bandbreedte door hoge of
lage economische groei

200
Maximaal technisch potentieel

0

pbl.nl

100

SO2

NOx

NH3

NMVOS

PM2,5

Bron: PBL/RIVM

Tabel 4.1
De extra beleidsopgaven, emissieramingen en de maximale technische reductie, 20301
Stof

Emissieramingen voor
2030 [kt]

Extra beleidsopgave
Commissie-voorstel
2030 [kt]

Extra beleidsopgave
PBL-variant 2030 [kt]

Maximale technische
reductie in Nederland
in 2030 [kt]

SO2

34 (32-36)

7 (5-9)

4 (1-6)

NOx

159 (141-180)

42 (25-63)

22 (5-43)

50

NH3

113 (109-117)

6 (2-10)

1 (0-5)

11,3

NMVOS

160 (146-188)

45 (31-73)

5 (0-33)

19,4

PM2,5

10,7 (9.8-11,9)

0 (0-0)

0,8 (0-1,9)

1,9

12,2

1	De emissieraming voor 2030 is gebaseerd op een economische groei van 1,7 procent per jaar, de bandbreedte tussen haakjes betreft de
raming met een lagere (links) en hogere (rechts) economische groei.

Plafonds Commissievoorstel technisch haalbaar, behalve
voor NMVOS
Uit de haalbaarheidsanalyse komt naar voren dat de
emissieplafonds voor 2030 uit het Commissievoorstel
voor alle stoffen technisch zijn te realiseren, behalve
voor niet-methaan vluchtige organische stoffen (NMVOS,
figuur 4.1, tabel 4.1). Uit het Commissievoorstel vloeit
geen beleidsopgave voort voor PM2,5. De benodigde
emissiereductie voor NMVOS overstijgt het beschikbare
reductiepotentieel met circa 130 procent. Hierbij gaan
we uit van de PBL-emissieramingen bij een economische
groei van gemiddeld 1,7 procent per jaar (de zogenoemde
middenraming). Bij een hoge economische groei is
het gat nog groter. Zelfs wanneer we uitgaan van een
relatief lage economische groei (0,9 procent per jaar),
kan Nederland niet voldoen aan het voorgestelde
emissieplafond voor NMVOS.
Naast onzekerheid over de toekomstige economische
groei, zijn er voor de luchtmaatregelen ook onzekerheden

over de kosten en effecten. Als indicatie voor de onzeker­
heid in de kosten nemen we een range aan van -20 en
+40 procent, en voor de reductie-effecten een range van
-25 en +25 procent. Er zijn echter geen aannames
gemaakt over de relatie tussen deze onzekerheden en de
economische groei.
Haalbaarheid NOx-plafond in gevaar bij hoge
economische groei
Bij een relatief hoge economische groei (2,7 procent
per jaar) is naast het plafond voor NMVOS ook het
emissieplafond voor stikstofoxiden (NOx) niet haalbaar.
Een eventueel beleidstekort bij hoge groei wordt kleiner
indien er voor 2030 op de Noordzee een beheersgebied
voor NOx van kracht wordt. De Commissie heeft
namelijk voorgesteld om 20 procent van de nieuwe
emissiereducties bij de internationale zeevaart in 2030 te
mogen gebruiken onder de toekomstige richtlijn inzake
nationale emissieplafonds (zie paragraaf 4.5).
4 Technische haalbaarheid en kosten | 51

VIER
Figuur 4.2
Extra beleidsopgave voor emissiereductie naar sector, 2030
Commissievoorstel

PBL-variant
kiloton

40

40

30

30

20

20

10

10

0

pbl.nl

50

0
SO2

NOx

Handel, diensten,
overheid en bouw
Huishoudens

NH3

pbl.nl

kiloton
50

NMVOS PM2,5

SO2

NOx

Mobiele werktuigen

Energiesector

Binnenvaart

Raﬃnaderijen

NH3

NMVOS PM2,5

Industrie

Landbouw
Extra beleidsopgave ten opzichte van Nederlandse raming
Toegedeeld naar sectoren op basis van kosteneﬀectiviteit van maatregelen
Bron: PBL/ECN

Als we kijken hoe de emissiereducties van het
samengestelde maatregelenpakket bij het Commissie­
voorstel verdeeld zijn over economische sectoren (figuur
4.2), dan zien we het volgende: grote reducties voor NOx
bij de industrie, binnenvaart en energiesector, voor
NMVOS bij huishoudens, voor zwaveldioxide (SO2) bij
raffinaderijen en voor ammoniak (NH3) bij de landbouw.
De reductieverplichting voor NMVOS is kosteneffectief te
realiseren, onder andere met extra maatregelen bij
bestaande kachels en open haarden in vooral de
huishoudelijke sector. Deze maatregelen leiden ook tot
een reductie van circa 0,8 kiloton PM2,5. Het gegeven
effect voor PM2,5 betreft een gunstig neveneffect van de
benodigde maatregelen voor NMVOS.
Reductieverplichtingen volgens de PBL-variant op
Commissievoorstel zijn technisch haalbaar
Wanneer we de voorgestelde emissiereductie­
verplichtingen voor 2030 corrigeren voor de verschillen in
emissieramingen en de kosten van fijnstofmaatregelen
(PBL-variant), dan vallen de beleidsopgaven voor SO2,
NOx, NH3 en NMVOS in 2030 een stuk lager uit (hoofdstuk
3). Uit de haalbaarheidsanalyse van de PBL-variant komt
naar voren dat de aangepaste reductieverplichtingen voor
alle stoffen wel technisch zijn te realiseren, uitgaande
van de middenraming bij een economische groei van 1,7
procent per jaar, ook de reductieverplichting voor NMVOS

(figuur 4.1, tabel 4.1). Bij een hoge economische groei
(2,7 procent per jaar) zijn de NMVOS- en PM2,5-plafonds
in deze PBL-variant niet haalbaar. Onder de condities
van een lagere economische groei (0,9 procent per jaar)
blijft er in de PBL-variant alleen nog een beleidsopgave
over voor SO2 en NOx. Bij een lage economische groei zijn
er volgens de PBL-variant in Nederland dus geen extra
maatregelen nodig voor de verdere emissiereductie van
NH3, PM2,5 en NMVOS.
Als we kijken naar de verdeling van de emissiereducties
over economische sectoren voor het maatregelenpakket
behorend bij de PBL-variant (figuur 4.2) dan zien we het
volgende: de grootste reducties voor NOx zien we in de
binnenvaart en kleinere reducties in andere sectoren,
voor NMVOS bij huishoudens en de industrie, voor PM2,5
bij huishoudens (vervanging bestaande kachels) en voor
SO2 bij de industrie en raffinaderijen.

4.2 De kosten in 2030
Kosten Commissievoorstel volgens het PBL met
410 miljoen euro per jaar een factor 8 hoger dan de
schatting van de Commissie zelf
De kosten van luchtmaatregelen waarmee Nederland
kan voldoen aan de emissieplafonds uit het Commissie­
voorstel bedragen volgens het PBL jaarlijks circa

52 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

REIV
Tabel 4.2
De kosten van maatregelenpakketten zoals berekend door PBL-ECN, 2030
Stof

Kosten voor ‘maatregelenpakket
Commissievoorstel’ [miljoen €-2010]

Kosten voor ‘maatregelenpakket PBL-variant’
[miljoen €-2010]

SO2

49

16

NOx

271

48

NH3

27

0

NMVOS

63

0,3

PM2,5

0

13

Totaal

410

78

410 miljoen euro (tabel 4.2). Ter vergelijking: de
Commissie schat de kosten van het voorstel voor
Nederland op slechts 51 miljoen euro jaarlijks (IIASA 2014;
prijspeil 2010); dit is bijna een factor 8 lager. Ook is het
nuttig om deze kosten van het aanvullend luchtbeleid
af te zetten tegen de geschatte kosten van het huidige
luchtbeleid. Voor 2011 schat het CBS (2014) de kosten voor
luchtbeleid op ruim 2 miljard euro, en het IIASA (2014b)
op ruim 3 miljard. Voor 2030 schat het IIASA (2014b)
de kosten van het luchtbeleid in Nederland in op circa
3,7 miljard euro.
Groot deel kosten op het conto van NOx-maatregelen
Het leeuwendeel van de 410 miljoen euro, namelijk
271 miljoen oftewel bijna 67 procent van de totale kosten,
komt voor rekening van de beleidsopgave voor NOx
(figuur 4.3). Deze kosten komen vooral op het conto
van maatregelen bij de industrie (121 miljoen euro), de
energiesector (79 miljoen euro) en voor een kleiner deel
bij de binnenvaart (30 miljoen euro) en raffinaderijen
(27 miljoen euro). Verder komt 35 miljoen euro van
de totale kosten bij de raffinaderijen terecht voor de
SO2-reductie, 42 miljoen euro bij de huishoudens voor
de bestrijding van NMVOS en 27 miljoen euro bij de
landbouw voor NH3-reductie. Daarnaast zijn er nog wat
kleinere maar niet onbelangrijke kostenposten. Voor de
exacte maatregelen verwijzen we naar paragraaf 4.4.
Jaarlijkse kosten PBL-variant circa 78 miljoen euro
Aangezien de beleidsopgaven in de PBL-variant op
het voorstel beter overeenkomen met de beleids­
opgaven die de Commissie had bepaald, zien we dat
de kostenschattingen van de Commissie en die door
het PBL volgens de PBL-variant ook dichter bij elkaar
liggen. De jaarlijkse kosten van luchtmaatregelen
waarmee Nederland kan voldoen aan de emissie­
reductieverplichtingen volgens de PBL-variant bedragen
circa 78 miljoen euro (tabel 4.2). De Commissie schatte,
zoals eerder aangegeven, het aanvullende luchtpakket
voor Nederland op jaarlijks 51 miljoen euro.

Ook voor de PBL-variant geldt dat het grootste deel van
de kosten, 48 miljoen euro oftewel 62 procent van de
78 miljoen euro, voor rekening komt van de beleids­
opgave voor NOx (figuur 4.3). Deze kosten worden vooral
verklaard door maatregelen bij de binnenvaart
(30 miljoen euro), industrie (8 miljoen euro), handel en
diensten en overheid (4 miljoen euro) en de landbouw
(4 miljoen euro). Verder komt 13 miljoen euro van de
totale kosten bij de huishoudens terecht voor de
bestrijding van PM2,5 en nog eens 8 miljoen euro bij de
raffinaderijen (SO2). Daarnaast zijn er nog wat kleinere
kostenposten. De maatregelen voor de fijnstofreductie
bij de huishoudens (vervanging van bestaande kachels en
open haarden) leiden ook tot substantiële reducties van
NMVOS (circa 5 kiloton).
Kostenschatting PBL-variant nog altijd hoger dan
kostenschatting Commissie
In de PBL-variant zijn de reductieverplichtingen
gecorrigeerd voor het gevonden verschil in historische
emissiecijfers en in ramingen. Dit betekent dat de
doorgerekende beleidsopgave in 2030 in de PBL-variant
overeenkomt met de beleidsopgave in 2030 waar de
Commissie van uitgaat in haar kostenberekeningen (zie
figuur 3.1; alleen voor PM2,5 is de beleidsopgave in de
PBL-variant kleiner dan wat de Commissie aanneemt ).
Bij deze gelijke beleidsopgave zien we nog steeds dat
de kostenschatting van de Commissie (51 miljoen euro)
lager is dan de kostenschatting van het PBL voor de PBLvariant (78 miljoen euro). Dit verschil wordt verklaard
doordat de Commissie de kosten van maatregelen in
Nederland lager inschat dan het PBL en ECN dat doen op
basis van het ‘het optiedocument’ (zie paragraaf 2.2).
Het verschil in kosten volgens de PBL-variant en volgens
de berekening van de Commissie hebben we nader
geanalyseerd en naar sector uitgesplitst. Dan zien we dat
de Commissie circa 32 miljoen euro aan kosten inschat
voor maatregelen bij het niet-wegverkeer. Dit komt
overeen met wat wij inschatten in de PBL-variant (vooral
bij de binnenvaart). De Commissie geeft verder kosten
4 Technische haalbaarheid en kosten | 53

VIER
Figuur 4.3
Kosten voor extra beleidsopgave voor emissiereductie, 2030
Commissievoorstel

PBL-variant
miljoen euro per jaar

miljoen euro per jaar
50

300
250

40

200
30
150
20
100

pbl.nl

0
SO2

NOx

NH3

NMVOS PM2,5

pbl.nl

10

50

SO2

NOx

NH3

NMVOS PM2,5

Totaal
miljoen euro per jaar
500

Handel, diensten,
overheid en bouw
Huishoudens

400

Landbouw
Mobiele werktuigen

300

Binnenvaart
Energiesector

200

Raﬃnaderijen
Industrie

100

Extra beleidsopgave ten opzichte van Nederlandse raming
Toegedeeld naar sectoren op basis van kosteneﬀectiviteit van maatregelen

pbl.nl

0

Commissievoorstel

PBL-variant

Bron: PBL/ECN

van 16 miljoen euro voor de industrie en de energiesector.
Onze inschatting voor de PBL-variant is daar hoger met
25 miljoen euro. Daarnaast geeft de Commissie nog wat
kleinere kostenposten bij onder andere de raffinaderijen,
huishoudens en landbouw die optellen tot ongeveer
3 miljoen euro. Onze kosteninschatting volgens de PBLvariant voor deze overige sectoren is met 21 miljoen
euro relatief een stuk groter. In de kostenschatting voor
de PBL-variant dragen de kosten voor deze overige
sectoren dus wel degelijk bij aan het totaal, terwijl
deze in de kostenschatting van de Commissie relatief
verwaarloosbaar zijn.

4.3	Kosten per sector en toegevoegde
waarde
De kosten volgens de berekening van het PBL voor het
Commissievoorstel bedragen vanaf 2030 jaarlijks 410
miljoen euro. Daarvan moeten bedrijven 368 miljoen
euro opbrengen en huishoudens 42 miljoen. Om een
indicatie te geven hoe hoog deze kosten zijn, kunnen
ze worden vergeleken met het totale bedrag dat in
Nederland wordt verdiend en dat wordt uitgedrukt in
het bruto binnenlands product (bbp). De kosten van de
maatregelen bedragen dan ruim 0,05 procent van het
geprognosticeerde bbp voor 2030. Deze kosten kan de
samenleving als geheel opbrengen, bijvoorbeeld door
de te treffen maatregelen te subsidiëren, maar er kan
ook voor worden gekozen om bedrijven en huishoudens

54 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

REIV
de maatregelen zelf te laten betalen. Probleem met
subsidiëring is dat dit vaak wordt beoordeeld als
staatssteun, waardoor dit vaak niet geoorloofd is.
Het kostenoverzicht laat zien dat een relatief beperkt
aantal sectoren een relatief groot deel van de kosten
draagt. Om na te gaan welke sectoren de zwaarste kosten
moeten dragen, kunnen de kosten als aandeel van de
bruto toegevoegde waarde worden bepaald. Hoewel de
bruto toegevoegde waarde op zich niet leidend is bij
investeringsbeslissingen op bedrijfsniveau, wordt op
deze wijze een maatstaf gehanteerd die aansluit bij het
bbp. Dan blijkt dat de kosten het hoogste zijn voor de
basismetaal- en de aardolie-industrie (raffinaderijen).
Voor die sectoren bedragen de kosten een kleine
3 procent van de toegevoegde waarde. Ook voor de
binnenvaart zijn de kosten nog relatief hoog, een kleine
2 procent van de toegevoegde waarde. De kosten voor de
energiesector en de varkenshouderij zijn ruim 1 procent
van de bruto toegevoegde waarde. Voor de bouw­
materialenindustrie en de melkveehouderij zijn de kosten
ruim 0,5 procent van de bruto toegevoegde waarde, en
voor de chemische industrie is dat ruim 0,25 procent.
Voor de overige sectoren liggen de kosten ónder de
0,1 procent van de bruto toegevoegde waarde. Ook voor
de huishoudens zijn de kosten gering. Als de kosten
worden afgezet tegen de geprognosticeerde totale
bestedingen van huishoudens in 2030, dan bedragen die
ruim 0,01 procent van de totale bestedingen.
In de PBL-variant op het voorstel zijn in 2030 de jaarlijkse
kosten 78 miljoen euro, ongeveer een vijfde van de
kosten voor het Commissievoorstel. De totale kosten
bedragen vanaf 2030 ongeveer 0,01 procent van het bbp.
In het alternatieve voorstel blijven de kosten voor de
binnenvaart ongewijzigd op 2 procent van de bruto
toegevoegde waarde. Van de overige sectoren komen
alleen voor de raffinaderijen de kosten boven de
0,1 procent van de bruto toegevoegde waarde uit (ruim
0,25 procent). De kosten voor de energiesector, de melk­
veehouderij en de varkenshouderij vallen in de PBLvariant fors lager uit dan in de PBL-berekening voor het
Commissievoorstel. In de PBL-kostenschatting voor het
voorstel waren de kosten voor deze sectoren relatief
hoog in vergelijking met de meeste andere sectoren.
In het alternatieve voorstel (PBL-variant) zijn alle
maatregelen voor deze sectoren verdwenen. Voor de
huishoudens komen de kosten in de PBL-variant op
minder dan een derde uit van de kosten volgens het
Commissievoorstel. De kosten voor de huishoudens
liggen dan ook onder de 0,005 procent van de totale
bestedingen door huishoudens.
Merk op dat we hier zuiver en alleen de kosten in beeld
hebben gebracht die nodig zijn om kostenoptimaal te
kunnen voldoen aan de reductieverplichtingen volgens de
PBL-variant. De maatregelen voor de melkvee- en
varkens­houderij vallen in deze PBL-variant dus weg.

De melkvee- en varkenshouderij hebben echter in het
kader van een ander beleidsspoor (de Programmatische
Aanpak Stikstof) wel aangekondigd om extra maat­regelen
te gaan treffen om de stikstofemissies in deze sectoren te
verminderen.

4.4	De maatregelenpakketten voor
2030
In deze paragraaf beschrijven we de maatregelen­
pakketten waarmee de beleidsopgaven volgens het
Commissievoorstel (paragraaf 4.4.1) en de PBL-variant op
het Commissievoorstel (paragraaf 4.4.2) kunnen worden
ingevuld. De pakketten zijn gebaseerd op het door ECN
en PBL beheerde Optiedocument (hoofdstuk 2). Alle
beschikbare emissiereductiemaatregelen uit dit document
geven het maximum technisch haalbaar potentieel
(MTHP) per stof voor Nederland in 2030 (paragraaf
4.4.3). In aanvulling op de informatie over opties in dit
rapport kan via de website van ECN van iedere optie een
factsheet worden bekeken met daarin een gedetailleerde
beschrijving van de optie en varianten daarvan, de
effecten en kosten, en andere aanverwante informatie.1
Hoewel we hier niet ingaan op de instrumentering van
opties, zijn we er wel van uitgegaan dat het beleid zó
wordt vormgegeven dat dit leidt tot een kosteneffectieve
vermindering van emissies. De maatregelen zijn daarbij
gerangschikt naar kosteneffectiviteit (van gunstige tot
minder gunstige kosteneffectiviteit, in termen van miljoen
euro per vermeden kiloton).

4.4.1	Het maatregelenpakket bij het
Commissievoorstel
Voor de beleidsopgaven uit het Commissievoorstel
(hoofdstuk 3) zijn voor alle stoffen behalve niet-methaan
vluchtige organische stoffen (NMVOS) voldoende opties
beschikbaar. Voor NMVOS heeft Nederland met een
beschikbaar potentieel van 19 kiloton onvoldoende
technische maatregelen om te voldoen aan de
beleidsopgave van 45 kiloton. Voor fijnstof (PM2,5) is er
uitgaande van het Commissievoorstel geen beleidsopgave
voor Nederland. Wel leiden vooral de maatregelen
voor de NMVOS-reductie bij huishoudens ook tot een
PM2,5-reductie van circa 0,9 kiloton. Ook vermoeden
we dat een aantal zwaveldioxideopties gunstige doch
beperkte neveneffecten op PM2,5 kan hebben. Helaas
konden deze laatste neveneffecten niet alle binnen het
tijdsbestek van deze studie worden bepaald. Hierna
bespreken we de beschikbare en ingezette maatregelen
per stof behorend bij de berekening door het PBL van
het Commissievoorstel. In bijlage 1 is het volledige
maatregelenpakket opgenomen dat hoort bij het
Commissievoorstel.
4 Technische haalbaarheid en kosten | 55

VIER
Zwaveldioxide (SO2)
De beleidsopgave van 7,4 kiloton in 2030 kan worden
ingevuld met de volgende maatregelen tegen totale
kosten van bijna 44 miljoen euro per jaar:
1. De optie ‘Rookgasreiniging Overige Industrie’ betreft
de mogelijkheden voor SO2-reductie door (extra)
gaswassing bij: glas-, baksteen- en overige bouw­
materialenindustrie; voedings- en genotmiddelen;
hout- en papierindustrie, metaalbewerking en
afvalverwerking. Gaswassing kan volgens de
beste-beschikbare-techniek-documenten van de
Europese Unie (zogenoemde BREF-documenten)
plaatsvinden door middel van droog-sorbentinjectie
en halfnatte of natte rookgasontzwaveling. Deze
laatste techniek wordt volgens de BREF nauwelijks
toegepast in de glasindustrie. De totale reductie door
deze opties is circa 0,7 kiloton en de kosten worden
geschat op bijna 1,3 miljoen euro.
2. De optie ‘Rookgasreiniging Roetfabricage’ betreft het
verwijderen van SO2 uit rookgassen bij de roet­
productie uit zware oliefracties en koolteeroliën
afkomstig van cokesfabricage. Technisch gezien kan
SO2 met behulp van gaswassers uit het rookgas
worden verwijderd. Voor zover bekend, wordt dit bij
roetfabricage nergens toegepast. De totale reductie
door deze optie is circa 0,5 kiloton en de kosten
worden geschat op bijna 1,5 miljoen euro.
3. De optie ‘Optimalisatie ontzwaveling van stookgas en
rendementsverbetering SRU’s’ betreft zowel het
verhogen van het verwijderingsrendement van
zwavelverbindingen (waterstofsulfide en carbonyl­
sulfide) uit de stookgassen als het verhogen van het
rendement van de terugwinning van zwavel uit de
‘sulphur recovery unit’ (SRU). In deze optie zijn in de
diverse varianten de concrete mogelijkheden voor de
Nederlandse raffinagesector geïnventariseerd en in
oplopende volgorde van kosteneffectiviteit geplaatst.
De totale reductie door de varianten 1 en 2 van deze
optie is circa 2,3 kiloton en de kosten worden geschat
op bijna 13,7 miljoen euro.
4. De optie ´Diepere Ontzwaveling Kooksfabrieken’
betreft het vervangen van de bestaande ontzwaveling
met behulp van een absorptieproces met een
H2S-verwijderingsrendement van circa 95 procent
door een ‘nat oxidatief proces’ met een rendement
van 99,9 procent. De totale reductie door deze optie
is circa 0,9 kiloton en de kosten worden geschat op
bijna 5,1 miljoen euro.
5. De optie ‘Rookgasreiniging Regenerator Catcrackers’
betreft het verwijderen met natronloogwassers van
SO2 dat vrijkomt tijdens het schoonbranden van de
katalysators van de catcrackers. Deze optie vervangt
ook een deel van een bestaand SO2-filter. De totale
reductie door deze optie is circa 2,2 kiloton en de
kosten worden geschat op bijna 21,2 miljoen euro.

6. De optie ‘Optimalisatie Gaswasser Staalindustrie’
betreft reductie van SO2-emissies door (natte)
gaswassers na een sinterfabriek te plaatsen. Er
worden doekfilters gerealiseerd na de sinterfabriek;
de alhier beschreven maatregel betreft een additionele reinigingsstap na deze doekfilters .De totale
reductie door deze optie is circa 0,8 kiloton en de
kosten worden geschat op bijna 6,1 miljoen euro.
Stikstofoxiden (NOx)
De beleidsopgave van bijna 42 kiloton in 2030 kan
worden ingevuld met de volgende maatregelen voor circa
271 miljoen euro per jaar:
1. De optie ‘Lage NOx-branders bij de glastuinbouw,
industrie, handel, diensten en overheid en huishoudens’ heeft betrekking op verwarmingsketels met een
vermogen groter dan 400 en kleiner dan 900 kilowatt.
Voor de industrie, handel, diensten en overheid en
huishoudens is binnen dit pakket de aanscherping
van de emissie-eis tot 20 gram NOx per gigajoule
primaire aardgasinput het meest kosteneffectief.
Voor de glastuinbouw past de aanscherping naar een
emissie-eis van 20 gram NOx per gigajoule ook binnen
het pakket. De totale reductie door deze opties is
circa 1 kiloton en er worden geen kosten voor
ingeschat. Dit wordt verklaard doordat het hier om
het uitfaseren van atmosferische ketels gaat die
worden vervangen door verbeterde ketels. De meerkosten worden gecompenseerd door compactere
bouw en verbeterd rendement, wat zodoende niet tot
meerkosten leidt.
2. Bij de optie ‘Uitbreiding van de emissie-eisen bij
niet-wegverkeer mobiele bronnen (NRMM) voor
kleine motoren (8-19kW) en grote motoren (>560kW)’
gaat het om een aanscherping waarmee wordt
voldaan aan de eisen van het
Milieubeschermingagentschap uit de Verenigde
Staten (US-EPA). Voor een kostenoptimale invulling
van de beleidsopgave hier is een aanscherping voor
de categorie onder 8 kilowatt niet noodzakelijk. In het
pakket zit nog wel de optie om de emissie-eisen van
US-EPA ook te laten gelden voor de motoren groter
dan 560 kilowatt. Deze komen in de bouwsector voor.
De totale reductie door deze opties is circa
0,25 kilo­ton en de totale kosten worden geschat op
1,5 miljoen euro.
3. Met de optie ‘Extra SCR bij stationaire biogasmotoren
landbouw, HDO, industrie’ kan in principe worden
voldaan aan een emissie-eis van 28 gram NOx per
gigajoule biogasinput. De totale reductie door deze
opties is circa 2,3 kiloton en de totale kosten worden
geschat op circa 3 miljoen euro.
4. Met de optie ‘Extra SCR bij stationaire gasmotoren
glastuinbouw, HDO, industrie’ kan voor motoren
kleiner dan 2,5 megawattuur in principe worden

56 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

REIV
voldaan aan een emissie-eis van 28 gram NOx per
gigajoule gasinput. Voor de kleinste motoren (kleiner
dan 300 kilowatt) is met 40 gram per gigajoule
gerekend zodat ook nog een economisch gunstigere
driewegkatalysator kan worden toegepast. De totale
reductie door deze opties is circa 2,6 kiloton en de
kosten worden geschat op circa 7,4 miljoen euro.
5. De optie ‘Binnenvaart beleid door de Centrale
Commissie Rijnvaart (CCR)’ betreft een verplicht
gebruik van selectieve katalytische reductie in de
binnenvaart. De totale reductie door deze opties is
circa 13,8 kiloton en de totale kosten worden geschat
op circa 30 miljoen euro.
6. De optie ‘Beperken van procesemissies in de
indus­trie’ betreft een ruwe schatting van de effecten
en kosten van maatregelen voor de bestrijding van
NOx-procesemissies uit de industrie (totale verwachte
emissie in 2030 bijna 14 kiloton). Het gaat om
technieken als SNCR (selectieve niet-katalytische
NOx-reductie), Oxyfuel (het verbranden met zuivere
zuurstof) en SCR (selectieve katalytische reductie).
De totale reductie door deze opties is circa 5,7 kiloton
en de totale kosten worden geschat op circa 34 miljoen euro.
7. De optie ‘Reductie stikstofoxiden van verbrandings­
emissies raffinaderijen’ betreft strengere emissieeisen voor de ketels, fornuizen en gasturbines bij de
raffinaderijen door de toepassing van schonere
verbrandingstechnieken (Ultra Lage NOx-brandersULNB), rookgascirculatie of SCR. De totale reductie
door deze opties is circa 1,5 kiloton en de totale
kosten worden geschat op circa 17,7 miljoen euro.
8. De optie ‘Reductie stikstofoxiden van verbrandings­
emissies industrie’ betreft strengere emissie-eisen
voor de ketels, fornuizen en gasturbines bij de
industrie (10-200 megawattuur) door de toepassing
van schonere verbrandingstechnieken (Ultra Lage
NOx-branders- ULNB), rookgascirculatie of SCR.
De totale reductie door deze opties is circa 2,2 kiloton
en de totale kosten worden geschat op circa 27 miljoen euro.
9. De optie ‘Emissie-eis CV-ketels HDO stikstofoxiden’
betreft een aanscherping van een emissie-eis van
15 gram NOx per gigajoule (wat in lijn is met voorstellen voor de Ecodesign-richtlijn) naar 11 gram per
gigajoule vanaf 2016. De totale reductie door deze
opties is circa 0,3 kiloton en de totale kosten worden
geschat op circa 4,1 miljoen euro.
10. De optie ‘Reductie stikstofoxiden van verbrandings­
emissies elektriciteitssector’ geeft aan wat het
potentieel zou zijn van strengere eisen aan energiecentrales (600-1.000 megawatt elektrisch). Qua
technologieën gaat het om selectieve katalytische
reductie (SCR) bij centrales met gasturbines en het
bijplaatsen van een tweede SCR bij kolencentrales.

Dit laatste is vooral indicatief bedoeld, omdat er
wellicht ook nog technische mogelijkheden zijn om
het verwijderingsrendement van de huidige SCR te
verbeteren (groter katalysatoroppervlak, betere
NH3-dosering in combinatie met NOx-metingen op
meer plekken, betere menging afgassen en NH3,
toevoeging van niet katalytische selectieve reductie
(NSCR), nog betere branders, enzovoort). Bij enkele
conventionele gascentrales kunnen de lage NOxbranders (LNB) wellicht nog vervangen worden door
Ultra Lage NOx-branders (ULNB), al dan niet in
combinatie met rookgasrecycling (RGR). De totale
reductie door deze opties kan circa 5,1 kiloton
bedragen en de totale kosten liggen in de orde
grootte van 79 miljoen euro.
Ammoniak (NH3)
De beleidsopgave van 6 kiloton in 2030 kan worden
ingevuld met de volgende maatregelen voor circa
27 miljoen euro per jaar:
1. De optie ‘Aanscherping van de maximum emissieeisen aan pluimveestallen’ betreft een aanscherping
van de emissie-eisen voor NH3 uit stallen voor
leg­­kippen en vleeskuikens. Bij nieuwbouw of
uit­­breiding zou de NH3-uitstoot circa 45 en 22 procent
omlaag moeten voor respectievelijk legkippen en
vleeskuikens ten opzichte van de standaard emissiearme stallen, ofwel 78 en 56 procent ten opzichte van
niet-emissiearme stallen. De totale extra reductie
door deze opties is circa 1,3 kiloton NH3 en er zijn geen
extra kosten mee gemoeid.
2. De optie ‘Verlaging van het aantal stuks jongvee bij
melkkoeien’ betreft het verlagen van het aandeel
jongvee per melkkoe met 10 procent in 2025 en
20 procent in 2030. Dit is mogelijk indien de levensduur van melkkoeien wordt verlengd met 2 lactaties
(van 3,5 naar 4,5 in 2025 en van 4,5 naar 5,5 jaar in
2030) door bevordering van het welzijn van melkkoeien. De totale reductie door deze optie is circa
0,7 kiloton en er is aangenomen dat dit netto geen
extra kosten met zich brengt.
3. Met de optie ‘Aanscherping van de emissiearme
bemesting op bouwland’ mag drijfmest op bouwland
niet meer bovengronds worden uitgereden en in
dezelfde werkgang worden ondergewerkt. Ook is het
gebruik van een sleepvoet of sleufkouter niet meer
toegestaan. De mest dient direct in de grond te
worden gebracht met een injecteur of een zodemester. De totale reductie door deze optie is circa
0,8 kiloton en de totale indicatieve kosten worden
geschat op circa 0,6 miljoen euro.
4. Met de optie ‘Aanscherping emissie-eisen stallen
melkkoeien’ dienen boeren emissiearme stallen te
bouwen bij nieuwbouw of uitbreiding, ook als ze
beweiding toepassen. Dat kan door emissiearme
4 Technische haalbaarheid en kosten | 57

VIER
vloeren, kelderaanpassingen (eventueel in combinatie
met balansballen in mestkelders) of luchtwassers toe
te passen. De totale reductie door deze optie is circa
2,5 kiloton en de totale indicatieve kosten worden
geschat op circa 18,6 miljoen euro.
5. De optie ‘Hoogrendement combiluchtwassers op
varkensstallen betreft het plaatsen van hoogrendement (85 procent NH3-reductie) combiluchtwassers
op gangbare stallen (dus zonder vloer- en/of kelderaanpassingen) bij nieuwbouw of vervanging van
standaard emissiearme varkensstallen (met een
rendement van 50 procent reductie) en bij vervanging
van de bestaande stallen met (biologische of
chemische) luchtwassers (met gemiddeld 70 procent
rendement). Hierdoor dalen ook de PM2,5- en
geur­emissies met maximaal 80 procent. De totale
reductie door deze optie is circa 1,8 kiloton en de
totale kosten worden geschat op circa 16,7 miljoen
euro. Deze optie vermindert eveneens de uitstoot van
PM2,5 met 0,01 kiloton in 2030. Om te voldoen aan het
Commissievoorstel is echter maar de helft van de
reductie door deze optie nodig.
Niet-methaan vluchtige organische stoffen (NMVOS)
Met alle beschikbare technische maatregelen kan
Neder­land circa 19 kiloton reduceren in 2030 voor circa
63 miljoen euro per jaar. De beleidsopgave van 45 kiloton
in 2030 kan niet worden gehaald. De beschikbare
maatregelen zijn:
1. Met de optie ‘Vervanging bestaande kachels/open
haarden door DINplus’ worden de emissies van
bestaande open haarden en houtkachels verminderd
door deze verplicht te vervangen door schonere
haarden en kachels die voldoen aan de Duitse
DINplus-normen. De totale reductie door deze opties
is circa 5 kiloton en de totale kosten worden geschat
op circa 13,2 miljoen euro. In tegenstelling tot eerdere
aannames lijkt het nu aannemelijk dat een deel van
de bestaande en nieuwe haarden en kachels in de
periode tot 2030 autonoom gaat voldoen aan de
DINplus-normen. Hiermee kan al een reductie van
2 kiloton worden bereikt. Voor deze 2 kiloton aan
autonome effecten zijn geen kosten aangenomen.
Indien alle open haarden en kachels worden vervangen door DINplus-kachels, leidt dit ook tot een
vermindering van de PM2,5-emissies van circa
0.8 kiloton.
2. De optie ‘Maatregelen industriële verftoepassingen’
betreft het verder overgaan op watergedragen
lakken, vervanging van oplosmiddelrijke door
oplosmiddelarme verven en het overgaan op
poedercoaten. Totale reductie door deze optie is circa
1,7 kiloton en de totale kosten worden geschat op
circa 2,1 miljoen euro.

3. Herziening en uitbreiding van de EU-verfrichtlijn voor
consumenten, handel, diensten en overheid. Door
aanpassing (definities, grenswaarden, uitbreiding van
het bereik) van deze richtlijn zijn nog diverse reducties
mogelijk volgens een rapport van Ökopol (2009). Voor
consumenten gaat het om andere grenswaarden voor
binnenhuisverf, etiketteringseisen voor haarlak en
grenswaarden voor vloerlijm, haarlak en ruiten­
reiniger (totale reductie circa 3,3 kiloton). Een forse
reductie (6,5 kiloton) kan in 2030 ook worden bereikt
door strengere eisen aan deodorant. In de handel,
diensten en overheid zijn er nog beperkte mogelijkheden om bijvoorbeeld de producteisen aan te
scherpen voor schoonmaakmiddelen voor voertuigen. De totale reductie door deze opties is circa
10,1 kiloton en de totale kosten worden geschat op
circa 30,1 miljoen euro.
4. De optie ‘NMVOS-reductie Raffinagesector’ bevat
diverse maatregelen bij de opslag en overslag van
aardolieproducten. Mogelijke technieken hiervoor
zijn: betere afdichting van drijvende daken van
olietanks, het toepassen van vaste daken bij olietanks
met enkel een drijvend dak en ‘vapor recovery units’
(VRU’s) bij de overslag van aardolieproducten. In deze
optie zijn in de diverse varianten de concrete
mogelijk­heden voor de Nederlandse raffinagesector
geïnventariseerd en in oplopende volgorde van
kosteneffectiviteit geplaatst. De totale reductie door
deze opties is circa 1,8 kiloton en de totale kosten
worden geschat op circa 13,9 miljoen euro.
5. De optie ‘Maatregelen industrieel reinigen en
ont­vetten’ betreft het verder overgaan van de
schoon­­maakmiddelen Tri en Per naar watergedragen
systemen en de verdere afname van open gebruik van
Tri en Per. Totale reductie door deze optie is circa
0,9 kiloton en de totale kosten bedragen circa
4,5 miljoen euro.

4.4.2	Het maatregelenpakket bij de PBL-variant op
het Commissievoorstel
Ten opzichte van het Commissievoorstel zijn de beleids­
opgaven volgens de PBL-variant op het voorstel
substantieel lager, behalve voor PM2,5. De PBL-variant
bevat wel een beleidsopgave voor PM2,5 (zie hoofdstuk
3). Voor al deze beleidsopgaven in de PBL-variant
heeft Nederland voldoende technische maatregelen
beschikbaar. Het gedetailleerde maatregelenpakket bij de
PBL-variant is opgenomen in bijlage 2. Hieronder is een
meer globale beschrijving gegeven van de maatregelen
per stof. Omdat het maatregelenpakket bij de PBL-variant
voor alle stoffen behalve PM2,5 een uitsnede is van het
maatregelenpakket bij het Commissievoorstel, verwijzen
we voor een meer gedetailleerde beschrijving van de
opties dan ook naar de vorige paragraaf en naar de
factsheets op de website van ECN.

58 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

REIV
Zwaveldioxide (SO2)
De beleidsopgave van 3,7 kiloton in 2030 kan worden
ingevuld met de volgende maatregelen tegen totale
kosten van bijna 16,1 miljoen euro per jaar:
1. De optie ‘Rookgasreiniging Overige Industrie’
reduceert circa 0,7 kiloton en de kosten worden
geschat op bijna 1,3 miljoen euro.
2. De optie ´Rookgasreiniging Roetfabricage´ reduceert
circa 0,5 kiloton en de kosten worden geschat op bijna
1,5 miljoen euro.
3. De optie ‘Optimalisatie ontzwaveling van stookgas en
rendementsverbetering SRU’s’ reduceert circa
1,1 kiloton en de kosten worden geschat op bijna
3,9 miljoen euro.
4. De optie ‘Diepere Ontzwaveling Kooksfabrieken’
reduceert circa 0,9 kiloton en de kosten worden
geschat op bijna 5,1 miljoen euro.
5. De optie ‘Rookgasreiniging Regenerator Catcrackers’
reduceert binnen het pakket ‘PBL-variant’ circa
0,5 kiloton en de kosten worden geschat op bijna
4,4 miljoen euro.
Stikstofoxiden (NOx)
De beleidsopgave van 21,9 kiloton in 2030 kan worden
ingevuld met de volgende maatregelen tegen totale
kosten van bijna 48 miljoen euro per jaar:
1. De optie ‘Lage NOx-branders bij de glastuinbouw,
industrie, handel, diensten en overheid en huis­
houdens’ reduceert circa 1 kiloton en er worden geen
extra kosten voor ingeschat.
2. De optie ‘Uitbreiding van de emissie-eisen bij nietwegverkeer mobiele bronnen (NRMM) voor kleine
motoren (8-19 kW) en grote motoren (>560kW)’
reduceert circa 0,25 kiloton en de totale kosten
worden geschat op 1,5 miljoen euro.
3. De optie ‘Extra SCR bij stationaire biogasmotoren
landbouw, HDO, industrie’ reduceert circa 2,3 kiloton
en de totale kosten worden geschat op circa 3 miljoen
euro.
4. De optie ‘Extra SCR bij stationaire gasmotoren
glastuinbouw, HDO, industrie’ reduceert circa
2,5 kiloton en de kosten worden geschat op circa
6,8 miljoen euro.
5. De optie ‘Binnenvaart beleid door de Centrale
Commissie Rijnvaart (CCR)’ reduceert circa
13,8 kiloton en de totale kosten worden geschat op
circa 30 miljoen euro.
6. De optie ‘Beperken van procesemissies in de
industrie’ reduceert circa 1,8 kiloton en de totale
kosten worden geschat op circa 4,5 miljoen euro.
7. De optie ‘Reductie stikstofoxiden van verbrandings­
emissies industrie’ reduceert binnen het pakket
‘PBL-variant’ circa 0,3 kiloton en de totale kosten
worden geschat op circa 2 miljoen euro.

Ammoniak (NH3)
De beleidsopgave van 1,1 kiloton in 2030 kan worden
ingevuld met de maatregel ‘Aanscherping van de
maximum emissie-eisen aan pluimveestallen’. Deze
reduceert binnen het pakket ‘PBL-variant’ circa 1,1 kiloton
en er zijn geen extra kosten mee gemoeid.
Niet-methaan vluchtige organische stoffen (NMVOS)
De beleidsopgave van 5,3 kiloton in 2030 wordt voor
5 kiloton al gehaald met de neveneffecten van de
fijnstofmaatregelen (zie hierna). De resterende 0,3 kiloton
kan worden ingevuld met de ‘Maatregelen industriële
verftoepassingen’. De totale kosten worden geschat op
circa 0,3 miljoen euro.
Fijnstof (PM2,5)
De beleidsopgave van 0,8 kiloton in 2030 kan worden
ingevuld met de volgende maatregelen tegen totale
kosten van bijna 13,2 miljoen euro per jaar:
1. De optie ‘Vervanging bestaande kachels/open
haarden door DINplus’ reduceert de fijnstofemissies
met circa 0,8 kiloton en de totale kosten worden
geschat op circa 13,2 miljoen euro. Zoals eerder
vermeld, vermindert deze optie zowel PM2,5 als
NMVOS. Daarom hebben we bij NMVOS in de
PBL-variant wel de effecten van deze maatregel
meegenomen maar niet de kosten.
2. De optie Uitbreiding van de emissie-eisen bij nietwegverkeer mobiele bronnen (NRMM) voor kleine
motoren (8-19kW)’ reduceert binnen het PBL-pakket
slechts 0,007 kiloton. Het betreft hier de neven­
effecten van de maatregel die wordt getroffen om aan
de NOx-beleidsopgave te voldoen. Vandaar dat hier
geen kosten hoeven te worden berekend.

4.4.3	Het maximum technisch potentieel van
luchtmaatregelen in 2030 en kostencurven
Als we alle maatregelen uit het Optiedocument per
stof bij elkaar optellen, dan krijgen we het maximum
technisch potentieel van de luchtmaatregelen (figuur
4.4). Het gedetailleerde maatregelenpakket volgens
het maximum technische potentieel is opgenomen in
bijlage 3. De kosten van al deze maatregelen apart bij
elkaar opgeteld bedragen ruim 1 miljard euro (figuur 4.5).
Bij dit bedrag is nog geen rekening gehouden met
uitsluiting van maatregelen als deze tegelijk worden
genomen. De kosten zullen dus wat lager uitvallen als
het geheel als één pakket wordt beschouwd en er voor
de neveneffecten van maatregelen wordt gecorrigeerd.
De helft van deze maximale kosten komt op het conto
van de NOx-maatregelen.
In figuur 4.6 is het reductiepotentieel van de maatregelen
in 2030 afgezet tegen de jaarlijkse kosten van de maat­
regelen in 2030, waardoor een kostencurve ontstaat.
Voor NOx, NH3 en NMVOS is te zien dat de verdergaande
4 Technische haalbaarheid en kosten | 59

VIER
Figuur 4.4
Maximaal technisch potentieel voor emissiereductie naar sector, 2030
kiloton
60

Handel, diensten
overheid en bouw

50

Huishoudens
Landbouw

40

Mobiele werktuigen
Binnenvaart

30

Energiesector
Raﬃnaderijen

20

Industrie

0

pbl.nl

10

SO2

NOx

NH3

NMVOS

PM2,5

Bron: PBL/ECN

Figuur 4.5
Kosten van maximaal technisch potentieel voor emissiereductie, 2030
miljoen euro per jaar
1200

Handel, diensten
overheid en bouw

1000

Huishoudens
Landbouw

800

Mobiele werktuigen
Binnenvaart

600

Energiesector
Raﬃnaderijen

400

Industrie

0

pbl.nl

200

SO2

NOx

NH3

NMVOS PM2,5

Totaal

Bron: PBL/ECN

beleidsopgaven volgens het Commissie­voorstel duidelijk
leiden tot hogere kosten. Voor SO2 valt dit mee. Verder
zien we dat er bij NMVOS onvoldoende technische opties
zijn om aan het Commissievoorstel te voldoen. Ook zien
we dat er geen reducties nodig zijn om het
Commissievoorstel voor PM2,5 in 2030 te halen.

4.5	Technische haalbaarheid
intermediaire doelen 2025

en de doelen voor 2030. De emissieniveaus in 2020
interpreteren we als de emissies die in 2020 daadwerkelijk
worden gerealiseerd. Aangezien de definitieve emissieinventarisatie over 2020 pas in 2022 gereed zal zijn, gaan
we tot die tijd uit van geraamde emissieniveaus voor
2020. We refereren daarom aan de doelen voor 2025 als
zijnde indicatieve of voorlopige doelen. De Commissie
stelt verder dat de doelen voor 2025 alleen gelden
onder de voorwaarde dat deze haalbaar moeten zijn
met maatregelen die geen disproportionele kosten met
zich brengen. Wat disproportioneel inhoudt, is in het
Commissievoorstel niet nader gedefinieerd.

Zoals in hoofdstuk 3 is aangegeven, is voor 2025 besloten
om in de richtlijn doelstellingen op te nemen die het
midden houden tussen de emissieniveaus in 2020
60 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

REIV
Figuur 4.6
Kostencurves van luchtverontreinigende stoﬀen, 2030
SO2

NOx
Kosten (miljoen euro)

Kosten (miljoen euro)

250

600
500

200

400
150
300
100
200
50

0

20

24

28

32

pbl.nl

pbl.nl

0

100

36

110

120

Resterende emissie (kiloton)

NH3

130

140

150

160

Resterende emissie (kiloton)

NMVOS
Kosten (miljoen euro)

Kosten (miljoen euro)
80

120
100

60
80
40

60
40

20

102

0
104

106

108

110

112

114

pbl.nl

0

pbl.nl

20

110

120

Resterende emissie (kiloton)

130

140

150

160

Resterende emissie (kiloton)

PM2,5
Kosten (miljoen euro)
200

Kostencurve
Emissiereductieverplichting

160

Commissievoorstel
PBL-variant

120

80

0

pbl.nl

40

8

9

10

11

12

13

Resterende emissie (kiloton)
Bron: PBL/ECN

4 Technische haalbaarheid en kosten | 61

VIER
Tabel 4.3
Indicatieve extra beleidsopgaven in 2025 en indicatief maximum reductiepotentieel in 2025
Emissieraming 2025
[kiloton]

Extra beleidsopgave 2025 [kiloton]
Commissie-voorstel

PBL-variant

Indicatie van maximale
technische reductie in 2025
[kiloton]

SO2

34 (32-36)

4 (2-5)

2 (0-4)

12

NOx

171 (157-188)

20 (6-37)

10 (0-27)

40

NH3

113 (109-116)

3 (0-7)

0 (0-4)

9

NMVOS

155 (145-176)

23 (12-43)

3 (0-24)

18

PM2,5

10,8 (10-11,6)

0 (0-0)

0,4 (0-1,3)

1,5

NMVOS-doel onhaalbaar, ook risico’s bij andere stoffen
Hier beoordelen we de haalbaarheid en kosten van
de indicatieve beleidsopgaven (of plafonds) voor 2025
tegen een maximum potentieel in 2025 (tabel 4.3). De
indicatieve beleidsopgaven voor 2025 zijn ongeveer de
helft van de beleidsopgaven voor 2030. Het maximum
potentieel in 2025 is afgeleid uit inschattingen
voor reductie-effecten in 2020 en 2030 volgens het
Optiedocument. Gemiddeld voor de meeste stoffen blijkt
het potentieel in 2025 tussen de 80 tot 90 procent van
het potentieel in 2030, behalve bij SO2. Voor de meeste
SO2-maatregelen is de inschatting dat het potentieel
voor 2030 ook al in 2025 beschikbaar kan zijn. Het gaat
dan vooral om efficiëntere filters bij de grote industrie.
Van sommige maatregelen kan het volledige potentieel
misschien al rond 2020 beschikbaar zijn. Voor andere
maatregelen kan dit anders (later) liggen, bijvoorbeeld
als de implementatie samenhangt met de planning van
grootschalig onderhoud.
Bij meerdere NOx-maatregelen zijn de reductie-effecten
in 2025 afhankelijk van strengere eisen die pas gaan
gelden bij nieuwbouw of revisie. Dit geldt onder andere
bij de binnenvaart wat betreft de invoering van SCR.
Hierdoor is het reductiepotentieel voor NOx in 2025
tussen de 10 en 20 procent lager dan in 2030. Bij NH3 valt
de reductie in 2025 circa 20 procent lager uit dan in 2030.
Dit komt onder andere doordat de invoering van nieuwe
stallen met aangescherpte eisen geleidelijk verloopt. Het
maximale reductiepotentieel voor NMVOS in 2025 is circa
5-10 procent lager dan in 2030. Dit wordt verklaard
doordat is aangenomen dat consumenten steeds meer
VOS-houdende producten gaan gebruiken. Hierdoor
kunnen maatregelen in de toekomst ook een steeds
grotere reductie opleveren. Van de overige NMVOSmaatregelen, zoals de verplichte vervanging van hout­
‑kachels en open haarden, is aangenomen dat deze al
rond 2025 te realiseren zijn.
Het potentieel van alle fijnstofmaatregelen in 2025 is circa
90 procent van het potentieel in 2030. Dit kleinere
potentieel wordt mede verklaard door een geleidelijke
invoering van fijnstoffilters bij de binnenvaart.

Het maatregelenpakket bij de PBL-variant leunt
overigens, net als bij NMVOS, sterk op de reductieeffecten door de vervanging van bestaande kachels en
open haarden door een DinPlus-gecertificeerde kachel of
open haard. Aangenomen is dat deze vervanging al in
2015 te realiseren is.
Met de informatie over de maximum reductiepotentiëlen
in 2025 is een haalbaarheidsbeoordeling voor 2025 uitge­
voerd. Hieruit volgt dat alleen het indicatieve emissie­
plafond voor NMVOS in 2025 volgens het Commissie­
voorstel niet haalbaar is als we uitgaan van een gemid­
delde economische groei (tabel 4.3, figuur 4.7). Het
aangepaste plafond voor 2025 volgens de PBL-variant op
het Commissievoorstel is wel haalbaar. Echter, bij een
hoge economische groei kan ook onder de PBL-variant de
haalbaarheid van het aangepaste NMVOS-plafond
volgens de PBL-variant in gevaar komen.
Er is ook indicatief gekeken naar totale kosten van de
luchtmaatregelenpakketten bij het Commissievoorstel en
de PBL-variant in 2025. Hierbij hebben we ons gebaseerd
op de inzichten rond de kosten en effecten van lucht­
maatregelen voor 2020 en 2030 uit het Optiedocument.
Uit de kostenanalyse van de maatregelenpakketten bij
het Commissievoorstel en de PBL-variant in 2025 volgt
dat deze ongeveer de helft zullen zijn van de kosten die
voor 2030 worden ingeschat.

4.6	De potentiële bijdrage van het
voorgenomen ammoniakbeleid
onder de PAS
Het Commissievoorstel voor NH3 is ambitieuzer dan het
voorgenomen PAS-beleid
Zoals eerder is aangegeven, is de door de Commissie
voorgestelde emissiereductieverplichting van 25 procent
voor NH3 tussen 2005 en 2030 technisch haalbaar.
Deze reductieverplichting komt overeen met een
emissieplafond van 107 kiloton in 2030. Met bestaand
beleid daalt de verwachte NH3-emissie volgens de

62 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

REIV
Figuur 4.7
Benodigd deel van technisch potentieel voor realisatie van emissiereductieverplichting, 2025
% van technisch potentieel
250

Emissiereductieverplichting
Commissievoorstel

200

PBL-variant
Bandbreedte door hoge of
lage economische groei

150

Maximaal technisch potentieel

100

0

pbl.nl

50

SO2

NOx

NH3

NMVOS

PM2,5

Bron: PBL/RIVM

Tabel 4.4
Resterende beleidsopgave voor NH3 voor het Commissievoorstel in 2030 na doorvoering van het voorgenomen
PAS-beleid; afgezet tegen de (midden)raming uit deze MKBA en afgezet tegen de bovenraming uit de PAS (in
kiloton)
Emissieraming 2030
zonder PAS

Emissies 2030
met PAS

Resterende beleidsopgave na
doorvoering PAS3

(Midden)raming uit deze MKBA1

113

103-109

-4 tot +2

Bovenraming uit de PAS2

119

109-115

+2 tot +8

1 Deze MKBA gaat uit van de meest waarschijnlijke middenraming van 113 kiloton NH3 in 2030 (Velders et al. 2014) .
2 De PAS gebruikt een bovenraming van 119 kiloton NH3-in 2030.
3 Verschil tussen de raming voor 2030 en het NH3-plafond voor 2030 op basis van het Commissievoorstel (107 kiloton).

middenraming tot 113 kiloton in 2030. Om te voldoen aan
het voorgestelde plafond, moet Nederland in 2030 dan
6 kiloton reduceren. Dit kan door ruim 50 procent van het
beschikbare emissiereductiepotentieel in te zetten.
Niet zeker is of het voorgenomen NH3-beleid uit de
Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) voldoende is
voor dit voorgestelde NH3-plafond. Het kabinet beoogt
met de PAS de ecologische doelen voor stikstofgevoelige
natuur te realiseren en tegelijkertijd ruimte te scheppen
voor nieuwe economische activiteiten in de buurt van
gebieden met dergelijke natuur (PAS-natuurgebieden).
Hiervoor worden in de PAS aan de ene kant generieke
emissiereductiemaatregelen ingezet die in 2030 tot een
extra nationale NH3-reductie van 10 kiloton moeten
leiden. Aan de andere kant is een ‘teruggaaf’ van 0 tot
5,6 kiloton NH3 mogelijk ten behoeve van extra
economische activiteiten. Generieke PAS-maatregelen
kunnen aldus leiden tot een extra emissiereductie van
tussen de 4,4 en 10 kiloton in 2030. Ten opzichte van de in
deze MKBA gebruikte middenraming zou de NH3-emissie
in 2030 dan uitkomen tussen de 109 en 103 kiloton; dat is
2 kiloton boven het voorgestelde plafond, dan wel

4 kiloton eronder (tabel 4.4). Uitgaande van de
middenraming is het voorgestelde NH3-plafond dus
haalbaar met de PAS-maatregelen, maar alleen als de
teruggaaf wordt beperkt tot maximaal 4 kiloton.
Merk op dat in de PAS niet wordt gewerkt met de
middenraming. De PAS werkt met een raming met hoge
economische groei. De bovenraming waar de PAS van
uitgaat, komt in 2030 met 119 kiloton circa 6 kiloton hoger
uit dan de middenraming. Uitgaande van deze hogere
raming, de PAS-maatregelen en de ‘teruggaaf’, zou de
NH3-emissie in 2030 uitkomen tussen de 109 en
115 kiloton. Uitgaande van deze PAS-bovenraming zou er
dus, ook na doorvoering van de generieke PAS-maat­
regelen, nog een beleidsopgave overblijven van tussen de
2 en 8 kiloton om in 2030 te kunnen voldoen aan het
voorgestelde emissieplafond uit het Commissie­voorstel
(tabel 4.4).
Het voorgenomen NH3-beleid uit de PAS brengt de
PBL-variant binnen bereik
Het NH3-plafond volgens de PBL-variant bedraagt
112 kiloton, oftewel 5 kiloton meer dan het plafond
4 Technische haalbaarheid en kosten | 63

VIER
volgens het Commissievoorstel. Gaan we dan uit van
de in deze MKBA gebruikte middenraming (113 kiloton
in 2030), en houden we rekening met het voorgenomen
NH3-beleid uit de PAS en de ‘teruggaaf’, dan zou de NH3emissie in 2030 uitkomen tussen de 109 en 103 kiloton.
Het voorgenomen beleid uit de PAS is dan voldoende om
aan de reductieverplichting volgens de PBL-variant te
voldoen.
Gaan we uit van de hogere bovenraming die de PAS
gebruikt (119 kiloton in 2030), dan zou de NH3-uitstoot
met het voorgenomen PAS-beleid en de ‘teruggaaf’ in
2030 uitkomen tussen de 109 (geen teruggaaf) en
115 kiloton (5,6 kiloton teruggaaf). Bij deze hogere
bovenraming is het plafond volgens de PBL-variant
haalbaar met de PAS-maatregelen, maar alleen als de
‘teruggaaf’ beperkt wordt tot maximaal 3 kiloton.

vermogen dan 130 kilowatt beschikken (LEI 2014) zouden
de nieuwe vissersboten ook onder deze regels gaan
vallen. Conform de afspraken van de Internationale
Maritieme Organisatie (IMO) uit 2008 zouden alleen
nieuwe zeeschepen die vanaf 2016 worden gebouwd
onder deze strenge eisen vallen. Deze ingangsdatum
is overigens nog onderwerp van discussie. Zo zijn
ingangsdata genoemd tussen 2016 en 2021. Op dit
moment is nog onduidelijk of de Noordzeelanden wel
tot een aanvraag gaan komen bij de IMO. Sinds 2007
is de Noordzee al wel formeel aangewezen als een
beheersgebied voor SO2, wat al tot forse reductie heeft
geleid van zowel de SO2- als PM2,5-emissies

Zeevaartmaatregelen mogen deels meedoen onder de
NEC
Het voorstel voor de nieuwe NEC-richtlijn biedt lidstaten
de mogelijkheid om een deel van de benodigde
emissiereductie in te vullen via beleidsmaatregelen bij
de internationale zeescheepvaart. Dit is nieuw, omdat
de uitstoot en beleidseffecten bij de internationale
zeescheepvaart tot nu toe geen rol speelden onder
de NEC-richtlijn. Hiermee wil de Commissie de EUlanden meer mogelijkheden geven om hun emissie­
reductieopgaven in te vullen. Als randvoorwaarde
stelt de Commissie dat het moet gaan om additionele
maatregelen ten opzichte van het bestaande beleid
van de Europese Unie. Verder moeten de effecten
plaatsvinden in de nationale territoriale wateren of
exclusieve economische zones van een lidstaat en mogen
de effecten door de lidstaten voor maximaal 20 procent
worden ingezet om hun beleidsopgaven voor SO2, NOx en
PM2,5 mee in te vullen. Als laatste stelt de Commissie in dit
kader nog voorwaarden aan de monitoring en inspectie
en aan de kwantificering van de effecten.

NOx-beheersgebied kan substantieel bijdragen onder de
NEC
Inschattingen van emissiereducties door een NECA zijn
eerder gedaan in het kader van twee internationale
onderzoeken naar de effecten van een NECA op de
Noordzee op de milieubaten en kosten (zie Danish EPA
2012; Hammingh et al. 2012). Daaruit kwam naar voren
dat de baten hoger waren dan de kosten. Op basis van
die onderzoeken is voor deze studie een indicatieve
schatting gemaakt van de emissiereducties op het
Nederlands Continentaal Plat (NCP) bij invoering van
een NECA per 2016 of 2021 en met als zichtjaren 2025
en 2030 (tabel 4.5). Hierbij is voor het NCP dezelfde
relatieve afname van de NOx-emissies verondersteld als
is berekend voor de hele Noordzee. Duidelijk is dat als de
looptijd van een NECA korter is, het reductie-effect dat
onder de NEC-richtlijn kan worden meegenomen kleiner
is. Dit wordt verklaard doordat alleen nieuwe schepen
na de ingangsdatum aan de strengere emissienormen
moeten voldoen en zeeschepen maar langzaam worden
vervangen (gemiddelde levensduur van 25-30 jaar).
Uit de berekeningen volgt dat in 2025 mogelijk circa 1,7
tot 3,6 kiloton NOx-reductie op het NCP kan worden
gebruikt onder de nieuwe NEC-richtlijn, afhankelijk
van de ingangsdatum. In 2030 gaat het om circa 3,3 tot
6,2 kiloton, afhankelijk van de ingangsdatum. Een NECA
kan in 2030 dus een substantiële bijdragen leveren onder
de NEC als we deze vergelijken met de beleidsopgaven
van 42 kiloton (Commissievoorstel) of 22 kiloton (PBLvariant) (zie hoofdstuk 3)

Wordt de Noordzee ook een beheersgebied voor NOx?
Wat betreft mogelijk additioneel beleid spreken de acht
Noordzeelanden sinds 2011 over de mogelijkheid om de
Noordzee aan te wijzen als een emissiebeheersgebied
voor NOX (een zogenoemde NOx Emission Control
Area (NECA)). In een dergelijk gebied moeten nieuwe
zeeschepen met een motorvermogen boven de
130 kilowatt voldoen aan emissie-eisen die 75 procent
lager liggen dan de huidige emissienormen. Omdat
de typische Nederlandse zeevissersboten over meer

Beheersgebied voor stikstof op de Noordzee op zich
kosteneffectief, maar aanvullende regels van de
Commissie maken dit duur
De Commissie heeft vergelijkende analyses laten
uitvoeren door IIASA (2013) en VITO (zie Campling
et al. 2013) naar de kosteneffectiviteit van zeevaarten landmaatregelen voor alleen 2025. Uit die
analyses komt naar voren dat de geanalyseerde
emissiereducties voor SO2, NOx en PM2,5 in de EU28 niet
goedkoper kunnen worden ingevuld met aanvullende

4.7	De potentiële bijdrage van
emissiereducties bij de inter­
nationale zeevaart

64 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

REIV
Tabel 4.5
Emissiereducties NECA Noordzeevaart die Nederland mag gebruiken onder het Commissievoorstel, 20301
Ingangsdatum NECA
2016

Emissiereducties (NECA) bij de Noordzeevaart op het National Continentaal Plat (kiloton)
2020

20252

2030

0,9 (0,5-1,5)

3,6 (3-5)

6,2 (5-8)

1,7 (1-3)

3,3 (3-5)

2021

1	De bandbreedte is gebaseerd op een lage inschatting van efficiencyverbeteringen in combinatie met een hoge economische
groeiverwachting, en een hoge inschatting van efficiencyverbeteringen in combinatie met een lage economische groeiverwachting.
2 2025 betreft een interpolatie tussen berekende waarden voor 2020 en 2030.

emissiebeheersgebieden voor SO2 (SECA) en NOx (NECA).
Wanneer er geen SECA op de Middellandse Zee wordt
meegenomen en er van goedkopere zwavelmaatregelen
wordt uitgegaan, blijken de kosten van het pakket
met zee- en landmaatregelen wel vergelijkbaar met
een pakket met alleen landmaatregelen. Of een NECA
op alleen de Noordzee past in een kostenoptimaal
luchtpakket heeft de Commissie niet geanalyseerd.
Voor Nederland en de andere Noordzeelanden is dat
wel van belang gezien de lopende discussie. Verder
zou een NECA op de Noordzee, gezien de relatief hoge
dichtheid van scheepvaartactiviteiten en de nabijgelegen
hoge bevolkingsconcentraties, tot één van de meest
kosteneffectieve NECA’s in Europa moeten behoren.
Bijna 90 procent van de totale scheepvaartemissies op de
Noordzee wordt uitgestoten binnen 50 nautische mijlen
(circa 90 kilometer) uit de kust.
Om meer zicht te krijgen op de vraag hoe kosteneffectief
een NECA op de Noordzee is ten opzichte van NOxmaatregelen op land hebben we een aantal analyses
gedaan. Zo hebben we de toegepaste emissiereducties en
kosten van landmaatregelen onder het Commissie­
voorstel geanalyseerd voor de acht Noordzeelanden en
vergeleken met de effecten en kosten van een NECA.
Hierbij hebben we gegevens van IIASA en VITO gebruikt,
maar ook die uit de eerdere NECA kosten-batenstudie (zie
Danish EPA 2012; Hammingh et al. 2012). VITO heeft in
opdracht van de Commissie een aantal analyses uitge­
voerd van de reducties en kosten van een NECA op de
Noordzee voor 2020, 2030 en 2050.
De Commissie begroot voor de acht Noordzeelanden bij
elkaar de NOx-reducties op land voor 2030 op 227 kiloton
tegen 209 miljoen euro (prijspeil 2010). Dit levert een
gemiddelde kosteneffectiviteit op van 0,9 euro per
vermeden kilogram NOx. Voor Nederland liggen die cijfers
iets anders. Voor Nederland berekent de Commissie in
2030 een reductie van 21,9 kiloton tegen 33 miljoen euro
kosten (gemiddelde kosteneffectiviteit van 1,5 miljoen
euro per kiloton). Diezelfde 21,9 kiloton reductie kost op
basis van nationale kostenschattingen circa 48 miljoen
(gemiddelde kosteneffectiviteit van bijna 2,2 miljoen euro
per kiloton).

Een NECA op de Noordzee levert volgens het Commissie­
rapport van VITO in 2030 een NOx-reductie op van 234
kiloton tegen 187 miljoen euro. Dit betekent een
gemiddelde kosteneffectiviteit van 0,8 euro per
vermeden kilogram NOx. In de eerdere NECA-kostenbatenstudie (Danish EPA 2012; Hammingh et al. 2012)
werd de reductie lager ingeschat, op 130-150 kiloton in
2030, en de kosten op 243-282 miljoen euro. Dit komt
overeen met een kosteneffectiviteit van 1,9 euro per
vermeden kilogram NOx. Alhoewel de VITO-studie wat
betreft de kostenberekeningen aangeeft zich te baseren
op dezelfde gegevens als Danish EPA (2012), berekent
VITO een substantieel lagere kosteneffectiviteit. Het is
niet duidelijk wat hier de verklaring achter is.
Uit al deze vergelijkingen volgt dat de gemiddelde
kosteneffectiviteit van de landpakketten en die van een
NECA op de Noordzee in dezelfde orde van grootte liggen.
Daarbij moeten we ons nog wel realiseren dat de kosten­
optimale landpakketten die we al eerder in dit hoofdstuk
bespraken naast goedkopere ook nog duurdere maat­
regelen bevatten. Zo bedraagt de kosteneffectiviteit van
de duurste NOx-maatregel bij het Commissievoorstel
circa 15 euro per kilogram (zie paragraaf 4.4.1). Bij de PBLvariant ligt deze kosteneffectiviteit op circa 7 euro per
kilogram (zie paragraaf 4.4.2). Zo bezien zou een NECA
dus onderdeel moeten zijn van een pakket dat kosten­
optimaal de luchtkwaliteit wil verbeteren.
Maar bezien vanuit het zo kostenoptimaal willen voldoen
aan de emissiereductieverplichtingen onder een nieuwe
NEC-richtlijn ligt de situatie anders. Namelijk, de
Commissie heeft de voorwaarde gesteld dat maar
20 procent van de reductie door een zeevaartmaatregel
mag meetellen onder een nieuwe NEC-richtlijn.
Dit impliceert dat een zeevaartmaatregel ten behoeve
van die NEC-richtlijn vijfmaal zo duur wordt. Deze voor­
waarde maakt dat een NECA tot de duurdere NOx-maat­
regelen gaat behoren als deze ten behoeve van de NECrichtlijn zou worden genomen.
Het bovenstaande leidt tot de conclusie dat een nieuwe
NEC-richtlijn waarschijnlijk geen zelfstandig argument zal
opleveren om een NECA in te stellen. Het is dan vooral
een additioneel voordeel dat aan een NECA kan worden
4 Technische haalbaarheid en kosten | 65

VIER
gekoppeld. Dat voordeel geldt in het geval van een NECA
op de Noordzee ook voor de andere zeven landen die aan
de Noordzee grenzen.
Walstroom voor zeeschepen levert waarschijnlijk
beperkte bijdrage in 2030
Alhoewel walstroom in steeds meer havens wordt
toe­gepast, is de schaal waarop nog relatief beperkt.
De meest voorkomende toepassing van walstroom
gebeurt bij schepen die relatief vaak aanmeren in
dezelfde haven. Het gaat dan bijvoorbeeld om veerboten
of zogenoemde Roll on and Roll off-boten voor auto’s,
trucks of opleggers met of zonder trekker. Op dit moment
is er geen goede inschatting te maken van de verwachte
emissiereducties door walstroom bij zeeschepen in
Nederland. De totale uitstoot van NOx-emissies van
zeeschepen aan de kade is ruim 7 kiloton in 2011 (Marin
2013). Als Nederland met extra beleid een deel hiervan
zou kunnen reduceren, dan mag het 20 procent daarvan
onder de NEC gaan meetellen. Onder de NEC-richtlijn
uit 2001 tellen emissies en dus ook emissiereducties bij
zeeschepen aan de kade niet mee.

4.8	Onzekerheden in uitstoot
dieselpersonenauto’s
Een van de oorzaken waarom een groot aantal
Europese lidstaten in 2010 moeite had om aan de NOxemissieplafonds voor 2010 te voldoen, betreft het feit
dat dieselpersonen- en bestelauto’s in de praktijk meer
NOx bleken uit te stoten dan was toegestaan volgens
de emissie-eisen (EEA 2014). Het voldoen aan gestelde
emissienormen blijft een punt van aandacht in de
Europese Unie.
Uit een recent TNO-onderzoek blijkt dat de NOx-uitstoot
onder praktijkomstandigheden door Euro6-modellen van
na 2012 aanzienlijk hoger ligt dan verwacht mag worden
op basis van de Euro6-emissienorm (Ligterink et al. 2013).
In de MKBA zijn we er, wat betreft het wegverkeer, in de
nationale PBL-raming (zie Velders et al. 2014; Verdonk &
Wetzels 2012) van uitgegaan dat de uitstoot van Euro6dieselpersonenauto’s vanaf 2018 gaat voldoen aan
toekomstige Europese wetgeving voor praktijkemissies
(de zogenoemde Real Driving Emissions-regelgeving,
RDE) voor personen- en bestelauto’s. Dit is in lijn met de
veronderstellingen die de Commissie op dit punt
aanhoudt. Wanneer de uitstoot van de Euro6-diesel­
auto’s in de toekomst niet aan de RDE-wetgeving gaat
voldoen, dan kan de NOx-raming in 2030, in het slechtste
geval, zonder enige verbetering van de huidige situatie,
met circa 9 kiloton toenemen, van 159 tot 168 kiloton.
Mocht de RDE-regelgeving later dan 2018 ingaan, dan zal
met elk later ingangsjaar de raming in 2030 wat hoger

uitvallen, met daar dan ook een maximaal effect van circa
9 kiloton.

4.9	Neveneffecten van extra klimaaten energiebeleid
De emissieraming uit 2013: 13 procent hernieuwbare
energie in 2030
De beleidsopgave onder het Commissievoorstel en
de PBL-variant zijn in deze MKBA afgezet tegen de
Nederlandse emissieramingen voor lucht­veront­
reinigende stoffen die eind 2013 is vastgesteld (hoofdstuk
2, Verdonk & Wetzels 2012 geactualiseerd in Velders et al.
2014). In die raming is naast het vastgestelde luchtbeleid
al het vastgestelde klimaat- en energiebeleid tot medio
2013 verdisconteerd. Deze emissieraming is gebaseerd
op een referentieraming uit 2012 welke later is bijgesteld
met een eerste inschatting van de energie- en emissieeffecten van het SER-energieakkoord uit september 2013
(ECN & PBL 2013) en een aanpassing bij het wegverkeer.
In die raming komt het aandeel hernieuwbare energie in
2030 uit op circa 13 procent (292 petajoule). Het primaire
en finale eindverbruik in deze raming komt uit op circa
3.420 respectievelijk 2.190 petajoule in 2030.
De Nationale Energieverkenning 2014: 20 procent
hernieuwbare energie in 2030
Inmiddels is er een nieuwe raming voor alleen energie en
broeikasgassen opgesteld in de Nationale Energieverkenning
NEV (Hekkenberg & Verdonk 2014). Deze energieraming
bevat onder het vastgestelde klimaat- en energiebeleid
een groter aandeel hernieuwbare energieopwekking
in 2030 van 20 procent (430 petajoule). Dit grotere
aandeel (+139 petajoule oftewel +7 procent hernieuwbare
energie) ten opzichte van de raming uit 2013 wordt
onder andere verklaard door een hoger jaarlijks SDE+plafondbudget tot en met 2030, beleid dat tot gunstiger
ruimtelijke voorwaarden leidt voor windenergie op land
en zee, betere inschattingen voor de toepassing van
efficiëntere technologieën bij vervanging. Daarnaast
wordt inmiddels van meer technologieën verwacht dat
ze eerder (deels) rendabel zullen worden zonder subsidie,
zoals geothermie, windenergie op land, zonnepanelen
en warmtepompen. De belangrijkste bijdragen aan meer
hernieuwbare energie in de NEV-raming komen door
extra windenergie op land en zee (totaal 85 petajoule),
extra zonnepanelen (29 petajoule) en een wat grotere
toepassing van biomassa (20 petajoule). Het primaire en
finale eindverbruik in deze raming met vastgesteld beleid
komt uit op circa 3.104 respectievelijk 2.192 petjajoule
in 2030. Hoewel het primaire energiegebruik duidelijk
lager is, wijkt het totale finale eindverbruik maar beperkt
af van de raming van eind 2013 (Velders et al. 2014) die

66 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

REIV
in deze MKBA is gebruikt. Naar verschuivingen in de
energiemix van het finale verbruik is hier niet verder
gekeken.
Neveneffecten berekend voor meer wind- en zonneenergie in 2030
Zoals aangegeven bevat de NEV uit 2014 alleen ramingen
voor energie en emissies van broeikasgassen. In de NEV
is eerder de keus gemaakt om in 2014 niet tegelijk een
raming te maken voor de luchtverontreinigende emissies.
Deze activiteit is wel voorzien in de NEV-2015. Daarmee
zijn echter de neveneffecten op luchtverontreinigende
stoffen van de extra hernieuwbare energie in 2030
uit deze NEV-2014 vooralsnog onbepaald. Om toch
een indruk te krijgen van de ordegrootte van deze
neven­effecten, hebben het PBL en ECN een quickscan
uitgevoerd. In die quickscan is vooral gekeken naar de
neveneffecten van het hogere aandeel hernieuwbare
energie (van 13 naar 20 procent). Hierbij hebben we
ons vervolgens geconcentreerd op de effecten van
extra wind- en zonne-energie. De toepassing van meer
biomassa (in plaats van kolen en gas) in de grootschalige
elektriciteits- en warmteproductie levert namelijk maar
zeer beperkte neveneffecten op. Uit eerder onderzoek
volgt dat die neveneffecten optreden voor SO2, maar in
beperkte mate (Hammingh & Smekens et al. 2010).
Meer energie uit wind en zon kan leiden tot minder
NOx-uitstoot
Uit de resultaten van de quickscan volgt dat de extra
inzet van wind- en zonne-energie in de nieuwe raming
in vergelijking met de in deze MKBA gebruikte raming
(ongeveer 114 petajoule extra) vooral leidt tot verdringing
van de gasinzet bij de elektriciteitsproductie en in
mindere mate van kolen. Deze verdringing leidt dan
vooral tot lagere NOx-emissies uit de energiesector.
Een indicatie voor de grootte van het neveneffect
is 5 kiloton NOx-reductie met een bandbreedte van
0-10 kiloton (zie onzekerheden hierna). De hier bepaalde
neveneffecten op SO2 en voor PM2,5 zijn beperkt en
lijken niet significant. Uit deze quickscan volgt wel de
aanbeveling om in de NEV-2015 deze neveneffecten beter
te onderzoeken.
Klimaat- en energiebeleid kan de kosten van het
aanvullende luchtbeleid verminderen
Met het indicatieve neveneffect op de emissies van
NOx kunnen we ook een indicatie geven voor de
kosten­besparingen in de aanvullende lucht­maat­
regelenpakketten bij het Commissievoorstel en de
PBL-variant. Ervan uitgaande dat de beleidsopgaven
door de neveneffecten in 2030 met ruwweg 5 kiloton
dalen, zullen de kosten voor het maatregelenpakket
bij het Commissievoorstel dalen van circa 410 miljoen
euro naar circa 340 miljoen euro (ruim 70 miljoen euro

goedkoper). De kosten van het maatregelenpakket
bij de PBL-variant zullen dalen van circa 78 miljoen
euro naar circa 63 miljoen euro (circa 15 miljoen euro
goedkoper). Deze kostendalingen pakken uiteraard hoger
of lager uit wanneer we de bandbreedte in de mogelijke
neveneffecten op NOx-emissies zouden betrekken.
Neveneffecten klimaat- en energiebeleid op
luchtemissies in 2030 zijn onzeker
De onzekerheden in de genoemde neveneffecten op
NOx-emissies van een groter aandeel hernieuwbare
energie zijn groot en beleidsmakers zullen hier rekening
mee moeten houden. Zo hangen de neveneffecten
sterk af van het type hernieuwbare energie dat in 2030
ook daadwerkelijk wordt toegepast (bijvoorbeeld
windenergie of biomassa) en welke fossiele brandstoffen
echt vervangen gaan worden (bijvoorbeeld kolen of
gas). Verder kan Nederland ook meer elektriciteit gaan
exporteren, waardoor de neveneffecten bij fossiele
opwekking misschien helemaal kunnen vervallen. Ten
aanzien van energiebesparing geldt een soortgelijk
verhaal. Zo leiden besparingen in het elektriciteitsgebruik
bij huishoudens, zonder een toename van de export
van elektriciteit, in principe tot gunstige effecten op
broeikasgas- en luchtemissies. Maar het neveneffect
hangt vervolgens wel mede af van het type brandstof en
type installatie waarop wordt bespaard.
Verder willen we opmerken dat de 20 procent hernieuw­
bare energie in 2030 uit de NEV-raming uitsluitend geldt
onder het uitgangpunt dat de SDE+-budgetten na 2023
opengesteld blijven voor nieuwe projecten. Mochten deze
na 2023 stoppen of afgebouwd worden, dan zal het
aandeel hernieuwbare energie in 2030 lager uitkomen dan
aangenomen in de NEV, evenals de neveneffecten. Het is
dus belangrijk voor beleidsmakers om rekening te houden
met deze onzekerheden rond neveneffecten bij het
opstellen van plannen voor het voldoen aan toekom­stige
emissieplafonds voor luchtverontreinigende stoffen.
Tot slot is het goed om te realiseren dat de 20 procent
hernieuwbare energie niet helemaal gelijkgesteld kan
worden aan het voldoen aan de voorgestelde Europese
klimaat- en energiedoelen voor 2030. Zo kan er een
grotere bijdrage van Nederland worden gevraagd aan de
Europese hernieuwbaarheidsdoelen (Daniels &
Koelemeijer 2014). Ook kunnen de niet-ETS-doel­
stellingen en besparingsdoelstellingen verder gaan dan
waar de NEV-raming op uitkomt. Dit kan extra neven­
effecten opleveren die hier nog niet zijn meegenomen.

Noot
1

Zie https://www.ecn.nl/nl/expertises/beleidsstudies/
optiedocumenten/.
4 Technische haalbaarheid en kosten | 67

VIJF
Baten
VIJF

In dit hoofdstuk geven we de resultaten van de baten­
berekening voor 2030. Daarbij kwantificeren (meten) we
eerst de schadelijke effecten van luchtverontreiniging
voor gezondheid en natuur in 2030 voor de raming
(het nulalternatief) en voor het Commissievoorstel
(het projectalternatief). Deze effecten worden ook
wel aangeduid als fysieke effecten, omdat het gaat
om de werkelijk optredende effecten voor de mens,
zoals verloren levensjaren en gemiste arbeidsdagen.
Vervolgens hebben we deze negatieve fysieke effecten
gewaardeerd in euro’s. De gezondheids- en natuurwinst
van het voorstel (fysiek en monetair) bepalen we door
het verschil te nemen tussen de resultaten voor het nulen projectalternatief.
Zoals toegelicht in hoofdstuk 2 en 3, zijn in deze studie
twee beleidsalternatieven geanalyseerd: het Commissie­
voorstel en de door het PBL opgestelde variant met
aangepaste reductieverplichtingen. Met deze variant op
het voorstel wil het PBL laten zien hoe een kosteneffectief
beleid in Nederland er zou kunnen uitzien, wanneer
wordt uitgegaan van de door het PBL en ECN opgestelde
nationale emissieramingen die op onderdelen verschillen
laten zien met de ramingen waar de Europese Commissie
van uitgaat.
De fysieke effecten van luchtverontreiniging op de
productiviteit van de landbouw en gebouwen worden in
dit hoofdstuk niet gekwantificeerd. Een schatting voor de
monetaire baten is wel meegenomen in de eindtabel in
hoofdstuk 6. Deze schatting is overgenomen uit de
Europese effectbeoordeling bij de herziening van de
richtlijn voor nationale emissieplafonds (ERMC 2014).

5.1	Fysieke effecten voor de
volks­gezondheid
Welke gezondheidseffecten zijn in beeld gebracht?
De invloed van luchtverontreiniging op de volksgezond­
heid verloopt via fijnstof (PM2,5), en in veel mindere mate
ozon. Het fijnstof aangeduid als PM2,5 heeft betrekking op

zwevende deeltjes in de lucht met een diameter kleiner
dan 2,5 micrometer. Deze deeltjes dringen diep in de
longen door tot in de longblaasjes. Blootstelling aan deze
stoffen zorgt voor vroegtijdig overlijden (mortaliteit)
en voor ziekte (morbiditeit). We onderscheiden daarbij
verscheidene gezondheidseffecten die in detail worden
aangegeven in de resultaattabellen (zie tabel 5.1 en 5.2).
De gebruikte rekenmaten voor de gezondheidseffecten
zijn in detail toegelicht in een achtergronddocument (PBL
2015 te verschijnen.
Het merendeel van de gezondheidsschade door lucht­
vervuiling wordt verklaard doordat mensen eerder
overlijden als gevolg van langdurende blootstelling aan
PM2,5. Daarbij moet worden aangetekend dat de wette­
lijke eisen (de fijnstofnormen) die worden gesteld aan de
fijnstofconcentratie in de buitenlucht geen veilige ‘geeneffectniveaus’ representeren. Ook bij een blootstelling
aan niveaus onder de wettelijke norm wordt de gezond­
heid nadelig beïnvloed. De nadelige effecten van
luchtvervuiling worden dus veroorzaakt door bloot­
stelling van Nederlanders aan fijnstofconcentraties boven
en onder de geldende wettelijke eisen. De hierna gegeven
effecten hebben betrekking op de schade die wordt
veroorzaakt door antropogeen PM2,5. Dit is het fijnstof in
de buitenlucht dat veroorzaakt wordt door menselijke
activiteiten.
Met het bestaande luchtbeleid daalt de fijnstof­
concentratie tussen 2005 en 2030 met 45 procent;
de levensverwachting neemt hierdoor met circa
4,6 maanden toe
Om de resultaten goed te kunnen beoordelen, moet
worden bedacht dat, ook zonder het Commissievoorstel,
de luchtkwaliteit in de komende jaren verder zal
verbeteren. Deze verbetering wordt verklaard door
al afgesproken bronmaatregelen zoals de Europese
emissie-eisen voor wegvoertuigen (Euro6/VI) en
industriële installaties (Industrial Emissions Directive).
Deze en andere maatregelen zullen in de komende jaren
worden doorgevoerd, waardoor de emissies dalen en de
concentraties afnemen. Als gevolg van deze ‘autonome’

68 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

FJIV
Figuur 5.1
Verlies in levensverwachting door blootstelling aan antropogeen ﬁjnstof (PM 2,5)
maanden
16

Meest waarschijnlijke waarde
Schatting van gezondheidseﬀecten
Hoge schatting

12

Lage schatting
8

0

pbl.nl

4

2005

Raming Commissie- PBL- Technisch
o.b.v.
voorstel variant potentieel
vastgesteld
beleid
2030

Bron: PBL/RIVM

daling van de fijnstofconcentraties zal het gemiddelde
‘verlies aan levensverwachting’ door PM2,5 tussen 2005
en 2030 met 20,2 weken (4,6 maanden) dalen, waarbij de
grootste verbetering (17,9 weken) wordt verwacht in de
jaren tot 2020 (figuur 5.1).
Het Commissievoorstel verlengt de levensverwachting
verder met bijna een maand en vermindert het
ziekte­verzuim
Zonder het voorstel voor aanscherping van emissie­
plafonds zou de verbetering van de luchtkwaliteit in de
baseline na 2020 afvlakken. Het nieuwe Commissie­
voorstel zorgt voor een beleidsintensivering en daarmee
een verdergaande daling in de fijnstofblootstelling.
Met dit voorstel zal het ‘verlies aan levensverwachting’
door blootstelling aan PM2,5 in 2030 afnemen met
bijna een maand, van gemiddeld 23,3 weken voor het
nulalternatief (zonder voorstel) tot gemiddeld 20,1 weken
voor het projectalternatief (met voorstel). Anders gezegd
betekent dit dat de statistische levensverwachting
van de Nederlandse bevolking door het voorstel naar
verwachting zal toenemen met 3,2 weken, oftewel bijna
een maand (zie tabel 5.1).
De jaarlijkse monetaire baten berekenen we op basis van
de indicator ‘Years of Life Lost’ (YOLL) (zie paragraaf 2.3.1,
tabel 5.1). Deze indicator beschrijft het aantal jaren dat de
Nederlandse bevolking korter leeft door een één jaar
lange blootstelling aan PM2,5. Met het voorstel zal het
aantal verloren levensjaren door blootstelling aan (door
de mens veroorzaakt) PM2,5 verminderen van 89.400 in
2030 voor het nulalternatief (zonder voorstel) naar circa
77.300 voor het projectalternatief (met voorstel). Het

Commissievoorstel levert voor de Nederlandse bevolking
vanaf 2030 jaarlijks een winst op van circa 12.100 extra
levensjaren.
Met het Commissievoorstel zal niet alleen de vroegtijdige
sterfte door luchtverontreiniging verminderen, maar
zullen ook de nadelige effecten van luchtverontreiniging
op de gezondheid van Nederlanders verder afnemen. In
een vervuilde lucht worden mensen door luchtweg­
klachten gehinderd in hun dagelijkse activiteiten, met
onder andere ziekteverzuim als gevolg. Het aantal dagen
in een jaar dat de Nederlandse bevolking door bloot­
stelling aan vervuilde lucht wordt beperkt in haar
normale activiteiten, wordt voor de raming in 2030
geschat op 9,7 miljoen. Met het voorstel daalt dit aantal
met circa 1,3 miljoen dagen, oftewel een vermindering
met 14 procent. Ook zal de beroepsbevolking zich bij
doorvoering van het voorstel minder dagen ziek melden.
Anders geformuleerd, betekent dit dat er minder werk­
dagen verloren gaan. Het aantal verloren werkdagen door
blootstelling aan antropogeen PM2,5 wordt volgens de
raming in 2030 geschat op 2,44 miljoen dagen. Met het
voorstel daalt dit aantal met circa 0,33 miljoen dagen tot
circa 2,11 miljoen dagen.
De berekeningen van de gezondheidseffecten (vervroeg­
de sterfte en verminderde gezondheid) kennen onzeker­
heden. De hiervoor gegeven 3,2 weken langer leven geeft
een meest waarschijnlijke puntschatting van het te
verwachten effect. Dit effect is berekend op basis van de
resultaten van epidemiologische studies waarin de relatie
is onderzocht tussen langdurige blootstelling aan PM2,5 en
vervroegde sterfte (EMRC 2014; WHO 2013a,b). De resul­
5 Baten | 69

VIJF
Tabel 5.1
Fysieke gezondheidseffecten door antropogene emissies in 2005 en 2030.
Eenheid

Raming

Commissievoorstel

PBL-variant
Technisch
op Commissie­ potentieela
voorstela

2005

2030

2030

2030

163.363

89.353

2030

Gezondheidseffecten fijnstof
(antropogene emissies)
Vervroegde sterfte langdurige
blootstelling fijnstof – verloren
levensjaren Nederlandse bevolking

Jaren (YOLL)

77.255

78.975

70.572

Kindersterfte

Aantal

13

7

6

6

6

Chronische bronchitis volwassenen –
nieuwe gevallen

Aantal

4.173

2.456

2.166

2.210

1.991

Bronchitis kinderen

Aantal

10.252

5.952

5.239

5.347

4.809

Ziekenhuisopnames door
luchtwegklachten

Aantal

2.663

1.435

1.238

1.266

1.129

Ziekenhuisopnames door hartklachten Aantal

3.582

1.924

1.659

1.696

1.513

RAD–dagen met verminderde activiteit Dagen

17.900.118

9.734.130

8.407.263

8.595.949

7674578

Dagen met astmasymptomen bij
kinderen

Dagen

365.365

208.160

182.701

186.553

16.7324

Ziekteverzuim: verloren werkdagen

Dagen

4.485.850

2.439.295

2.107.531

215.4344

1.924.109

1.588

1.598

1.572

-

-

339

341

335

-

-

Gezondheidseffecten ozon
Vervroegde sterfte kortdurende
blootstelling ozonepisoden

Jaren (YOLL)

Ziekenhuisopnames door
luchtwegklachten

Aantal

Ziekenhuisopnames door hartklachten Aantal
MRAD – dagen met beperkt
verminderde activiteit

Aantal

995

1.001

985

-

-

1.777.550

1.787.770

1.759.665

-

-

a	Om de modelberekeningen te kunnen inperken, zijn de gezondheidseffecten door ozon alleen berekend voor 2005, de raming en het
Commissievoorstel.

taten van deze studies (uitgedrukt in sterftekansen)
hebben we vertaald naar levensduurverlenging. Hieruit
blijkt dat de levensverwachting van de Nederlandse
bevolking door het voorstel met naar verwachting
3,2 weken wordt verlengd, met een onzekerheidsmarge
van 2,2 tot 4,2 weken (95 procent betrouwbaarheids­
interval). De marge van afgerond 2 tot 4 weken heeft
betrekking op de onzekerheid voor het populatie­
gemiddelde, dat wil zeggen dat het effect op de gemiddel­
de levensverwachting (met een kleinere kans) ook 2 of
4 weken kan zijn. Deze range van 2 tot 4 weken zegt nog
niets over de spreiding in effecten over personen in de
bevolking. Het effect op de levensverwachting van
individuele Nederlanders vertoont een grotere spreiding,
afhankelijk van hoe gevoelig iemand is voor langdurige
blootstelling aan PM2,5. Daarnaast wordt het effect voor
een individueel persoon bepaald door de concentraties
waar de betreffende persoon aan wordt blootgesteld.

Over de spreiding in de gevoeligheid van mensen voor
langdurige blootstelling aan PM2,5 hebben we geen
kwantitatieve informatie. Wel is bekend dat bepaalde
groepen mensen extra gevoelig zijn voor luchtveront­
reiniging, zoals mensen die lijden aan luchtweg- en harten vaataandoeningen.
De PBL-variant op het voorstel verlengt de levens­
verwachting met 3 dagen minder dan bij doorvoering
van het Commissievoorstel
De gezondheidswinst bij doorvoering van het
Commissie­voorstel is iets groter dan bij doorvoering
van de PBL-variant. Zo is de berekende toename in
levensverwachting volgens het Commissievoorstel
3 dagen meer dan volgens de PBL-variant. De toename in
levensverwachting bij doorvoering van het Commissie­
voorstel wordt geschat op circa 3,2 weken, en bij de
PBL-variant bedraagt dit circa 2,8 weken: een verschil van

70 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

FJIV
Tabel 5.2
Vermindering in fysieke gezondheidseffecten in 2030 ten opzichte van de raming (het nulalternatief) voor 2030
met vaststaand beleid
Eenheid

Commissievoorstel tov de
raming

PBL-variant op
voorstel tov de
raminga

Technisch
potentieel tov de
raminga

Gezondheidseffecten fijnstof (antropogene
emissies)
Vervroegde sterfte langdurige blootstelling fijnstof –
verloren levensjaren Nederlandse bevolking

Jaren
(YOLL)

12.098

10.378

18.781

Kindersterfte

Aantal

1

1

1

Chronische bronchitis volwassenen – nieuwe gevallen

Aantal

290

246

465

Bronchitis kinderen

Aantal

713

605

1.144

Ziekenhuisopnames door luchtwegklachten

Aantal

197

169

306

Ziekenhuisopnames door hartklachten

Aantal

265

228

411

RAD – dagen met verminderde activiteit

Dagen

1.326.867

1.138.181

2.059.552

Dagen met astmasymptomen bij kinderen

Dagen

25.458

21.606

40.836

Ziekteverzuim: verloren werkdagen

Dagen

331.764

284.951

515.186

Vervroegde sterfte kortdurende blootstelling
ozonepisoden

Jaren
(YOLL)

25

-

-

Ziekenhuisopnames door luchtwegklachten

Aantal

5

-

-

Ziekenhuisopnames door hartklachten

Aantal

15

-

-

MRAD – dagen met beperkt verminderde activiteit

Aantal

28.105

-

-

Gezondheidseffecten ozon

a	Om de modelberekeningen te kunnen inperken, zijn de gezondheidseffecten door ozon alleen berekend voor 2005, de raming en het
Commissievoorstel.

drie dagen. Op het eerste gezicht lijkt zo’n klein relatief
verschil merkwaardig gegeven het grote relatieve
verschil in nationale emissiereductieopgave en kosten
tussen beide beleidsalternatieven (zie hoofdstuk 4). Dit
wordt echter verklaard doordat de verwachte daling in
fijnstofconcentraties in Nederland als gevolg van het
voorstel voor het merendeel door emissiereducties
in het buitenland worden bepaald (circa 70 procent
onder het Commissievoorstel en circa 80 procent
onder de PBL-variant). De verschillen in nationale
reductieverplichtingen tussen het Commissievoorstel
en de PBL-variant hebben dus verhoudingsgewijs een
beperkte invloed op de berekende gezondheidseffecten
voor Nederland. Het berekende verschil in gezondheids­
winst tussen beide beleidsvarianten is direct gerelateerd
aan het verschil in absolute emissiereducties
(kilotonnen) gegeven in tabel 3.8 in hoofdstuk 3.

De gedetailleerde resultaten voor de berekende fysieke
gezondheidseffecten zijn gegeven in tabel 5.1 en 5.2. Deze
tabellen geven, met uitzondering van het verlies aan
levensverwachting, de effecten van een jaar lang bloot­
stelling aan luchtverontreiniging.
– Tabel 5.1 geeft de totale fysieke gezondheidsschade
door luchtverontreiniging in 2005, en in 2030 voor de
raming (het nulalternatief), het Commissievoorstel,
de PBL-variant op het voorstel en bij doorvoering van
het technisch potentieel (zie paragraaf 2.1.3 voor de
toelichting op deze beleidsalternatieven).
– Tabel 5.2 geeft de vermindering in fysieke gezondheidsschade (ofwel gezondheidswinst) in 2030 ten
opzichte van ‘de raming’ voor 2030 met vaststaand
beleid. Deze gezondheidswinst is op basis van
tabel 5.1 berekend.

5 Baten | 71

VIJF
Figuur 5.2
Gezondheidsschade door antropogeen ﬁjnstof (PM2,5)
miljard euro per jaar
25

Meest waarschijnlijke waarde
Schatting van gezondheidsschade

20

Hoge schatting
Lage schatting

15

10

0

pbl.nl

5

2005

Raming Commissie- PBL- Technisch
o.b.v.
voorstel variant potentieel
vastgesteld
beleid
2030

Bron: PBL / RIVM

5.2	Monetaire baten voor de
volksgezondheid
De in de vorige paragraaf becijferde ‘fysieke’ effecten van
luchtvervuiling worden hier vertaald naar kosten voor
de Nederlandse samenleving. Daarvoor zijn deze fysieke
effecten gewaardeerd in geld. Voor deze vertaalslag van
fysieke indicatoren naar euro’s is gebruikgemaakt van
de in Europese kosten-batenstudies voor luchtvervuiling
gebruikelijke aanpak en kengetallen (zie paragraaf 2.3.1).
Omdat de gezondheidseffecten van luchtverontreiniging
geen marktprijzen kennen, maken we gebruik van
methoden die de waarde van deze effecten schatten
of benaderen alsof ze op de markt kunnen worden
gekocht (CE 2008). Zo wordt de waarde van een extra
maand (of jaar) langer leven bepaald op grond van het
geld dat mensen hiervoor bereid zijn te betalen. Deze
betalingsbereidheid (willingness to pay) is bepaald op basis
van enquêtes onder de bevolking. Kosten en baten zijn
hierna gegeven in het prijspeil van 2010.
Met bestaand beleid neemt de gezondheidsschade door
fijnstof af met circa 4,5 miljard euro per jaar
De nationale kosten van gezondheidsschade door
lucht­verontreiniging bedroeg in 2005 naar schatting
9,6 miljard euro. Bij uitvoering van het vastgestelde
beleid zal de luchtkwaliteit tussen 2005 en 2030 verder
verbeteren, en zal de schade in 2030 zijn teruggebracht
tot circa 5,3 miljard euro.

De berekende gezondheidsbaten van het Commissie­
voorstel bedragen 699 miljoen euro per jaar
Uitvoering van het Commissievoorstel betekent een
beleidsintensivering. Dit houdt in dat de emissies in
Nederland en in het buitenland in 2030 verder zullen
dalen dan wat gerealiseerd zou worden met staand
beleid. Dit leidt dit ertoe dat de jaarlijkse gezond­
heidsschade door luchtverontreiniging in Nederland
verder vermindert met naar schatting 699 miljoen euro,
van 5.306 miljoen in ‘de raming’ (het nulalternatief)
naar 4.607 miljoen voor het Commissievoorstel (het
projectalternatief) (zie figuur 5.2 en tabel 5.3).
De jaarlijkse gezondheidsbaten van 699 miljoen euro
(afgerond 700 miljoen) zijn de meest waarschijnlijke
puntschatting van het te verwachten effect in 2030, met
een onzekerheidsmarge van 389 tot 1.745 miljoen
(95 procent betrouwbaarheidsinterval). Twee bepalende
onzekerheden zijn opgenomen in deze onzekerheids­
marge: de onzekerheid over het effect dat langdurige
blootstelling aan PM2,5 heeft op vervroegde sterfte en de
onzekerheid over de waardebepaling van een verloren
levensjaar door luchtvervuiling. De bovenkant van de
bandbreedte is berekend uitgaande van de hoge
schatting voor vervroegde sterfte (bovenkant 95 procent
betrouwbaarheidsinterval) en de hoge schatting voor de
waarde van een levensjaar (zie paragraaf 5.1 respectie­
velijk 2.3.2). De onderkant van de bandbreedte is bepaald
op basis van de lage schatting voor vervroegde sterfte
(onderkant 95 procent betrouwbaarheidsinterval),
gecombineerd met de lage schatting voor de waarde van
een levensjaar.

72 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

FJIV
Tabel 5.3
Monetaire schade door antropogene emissies van luchtverontreinigende stoffen in 2005 en 2030 (in miljoen euro
per jaar)
Raming Commissievoorstel

PBL-variant op
het voorstela

Technisch
potentieela

2005

2030

2030

2030

2030

6.700

3.664

3.168

3.239

2.894

Gezondheidseffecten fijnstof (antropogene emissies)
Vervroegde sterfte langdurige blootstelling fijnstof –
verloren levensjaren Nederlandse bevolking
Kindersterfte

33

19

17

17

15

Chronische bronchitis volwassenen – nieuwe gevallen

241

142

125

128

115

Bronchitis kinderen

7

4

3

3

3

Ziekenhuisopnames door luchtwegklachten

6

3

3

3

3

Ziekenhuisopnames door hartklachten

9

5

4

4

4

RAD – dagen met verminderde activiteit

1.778

967

835

854

762

Dagen met astmasymptomen bij kinderen

17

9

8

8

8

Ziekteverzuim: verloren werkdagen

630

342

296

302

270

9.420

5.156

4.460

4.559

4.074

Vervroegde sterfte kortdurende blootstelling ozonepisoden

65

66

64

-

-

Ziekenhuisopnames door luchtwegklachten

1

1

1

-

-

Ziekenhuisopnames door hartklachten

2

2

2

-

-

MRAD – dagen met beperkt verminderde activiteit

81

81

80

-

-

Totaal (ozon)

149

150

147

-

-

9.569

5.306

4.607

4.559

4.074a

Totaal (fijnstof)
Gezondheidseffecten ozon

TOTAAL

a

a	Om de modelberekeningen te kunnen inperken is de gezondheidsschade door ozon alleen berekend voor 2005, de raming en het
Commissievoorstel.

Merk op dat de totale baten van het voorstel, zoals gepresenteerd in hoofdstuk 6 en in de bevindingen, iets hoger
uitkomen dan hiervoor vermeld. In het eindbeeld zijn
namelijk ook nog andere batenposten meegenomen dan
alleen de in deze paragraaf besproken gezondheids­baten.
De gezondheidsbaten volgens de PBL-variant op het
voorstel bedragen 597 miljoen euro per jaar vanaf 2030
(afgerond 600 miljoen), dat betekent 102 miljoen minder
dan volgens de PBL-analyse van het Commissievoorstel.
Dit verschil in baten wordt verklaard doordat de
Nederlandse reductieverplichtingen in de PBL-variant
voor SO2, NOx, NH3 en NMVOS minder scherp zijn gesteld.
Dit betekent dat voor deze vier stoffen de te realiseren
extra emissiereducties in 2030 kleiner zijn dan volgens
het Commissievoorstel. Dit resulteert logischerwijs ook in

minder baten. De reductieverplichting voor PM2,5 is
scherper gesteld en zorgt voor meer baten, maar dit
compenseert niet de verminderde baten bij de andere
vier stoffen.
De verdeling van de gezondheidsbaten over de verschil­
lende fysieke gezondheidseffecten is gegeven in
figuur 5.3. De gegeven baten worden voor het merendeel
(99 procent) verklaard door de verminderde blootstelling
aan PM2,5. De positieve effecten van verminderde bloot­
stelling aan ozonepisoden dragen slechts marginaal bij
aan de totale baten.
De grootste bijdrage aan de gezondheidsbaten
(71 procent) wordt gevormd door de afname in vroeg­
tijdige sterfte oftewel de toename in levensverwachting
5 Baten | 73

VIJF
Tabel 5.4
Gezondheidsbaten ten opzichte van ‘de raming’ (het nulalternatief) voor 2030 met vaststaand beleid (in miljoen
euro per jaar)
Commissievoorstel tov de
raming

PBL-variant op
het voorstela

Technisch
potentieel tov
de raminga

2030

2030

2030

496

426

770

Kindersterfte

2

2

4

Chronische bronchitis volwassenen – nieuwe gevallen

17

14

27

Bronchitis kinderen

0

0

1

Ziekenhuisopnames door luchtwegklachten

0

0

1

Ziekenhuisopnames door hartklachten

1

1

1

RAD – dagen met verminderde activiteit

132

113

205

Dagen met astmasymptomen bij kinderen

1

1

2

Ziekteverzuim: verloren werkdagen

47

40

72

Totaal (fijnstof)

696

597

1.082

Vervroegde sterfte kortdurende blootstelling ozonepisoden

1

-

-

Ziekenhuisopnames door luchtwegklachten

0

-

-

Ziekenhuisopnames door hartklachten

0

-

-

MRAD – dagen met beperkt verminderde activiteit

1

-

-

Totaal (ozon)

2

-

699

597

Gezondheidseffecten fijnstof (antropogene emissies)
Vervroegde sterfte langdurige blootstelling fijnstof – verloren levensjaren
Nederlandse bevolking

Gezondheidseffecten ozon

TOTAAL

a

1.082a

a Om de modelberekeningen te kunnen inperken is de gezondheidsschade door ozon alleen berekend voor het Commissievoorstel.

als gevolg van minder PM2,5. De berekende baten
bedragen 496 miljoen euro per jaar (tabel 5.4). Het
overige deel van de gezondheidsbaten wordt vooral
verklaard door de verminderde ziektelast en gezond­
heids­klachten onder de Nederlandse bevolking, eveneens
door minder bloot­stelling aan PM2,5. De berekende
batenpost bedraagt 198 miljoen euro per jaar. Een
belangrijke batenpost daarin is de vermindering van het
aantal dagen dat Nederlanders worden gehinderd in hun
activiteiten door blootstelling aan PM2,5 (dagen met een
verminderde activiteit oftewel Restricted Activity Days
(RAD)). Dit levert berekende baten op van 132 miljoen per
jaar, wat overeenkomt met 19 procent van de totale
gezondheids­baten. Blootstelling aan PM2,5 leidt niet
alleen tot gezond­heidsklachten, maar ook tot ziekte­
verzuim in de beroeps­bevolking. Dit ziekteverzuim is
berekend als het totale aantal verloren werkdagen onder
de Nederlandse beroepsbevolking. Doorvoering van het

Commissie­voorstel zorgt ervoor dat het ziekte­verzuim zal
afnemen. De baten van deze afname in ziekteverzuim zijn
geschat op 47 miljoen euro per jaar. Dit komt overeen
met 7 procent van de totale gezondheids­baten. Ook
vermin­dert met het voorstel het aantal gevallen van
chronische bronchitis bij volwassenen en kinderen. Deze
batenpost draagt voor 3 procent bij aan de totale gezond­
heidsbaten. Overige gekwantificeerde effecten van PM2,5
dragen marginaal bij aan de baten.
De gedetailleerde resultaten van de batenberekeningen
voor gezondheid zijn gegeven in tabel 5.3 en 5.4.
– In tabel 5.3 zijn de fysieke gezondheidseffecten
(uit tabel 5.1) in euro’s uitgedrukt. De tabel geeft de
totale jaarlijkse schadekosten (miljoen euro per jaar).
– Tabel 5.4 geeft de verwachte vermindering in
jaar­lijkse schadekosten (oftewel monetaire baten) als
gevolg van het voorstel.

74 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

FJIV
Figuur 5.3
Bijdrage van gezondheidseﬀecten aan gezondheidsbaten van Commissievoorstel, 2030
3%

0% 0%

0%

7%

Fijnstof – Sterfte
Vervroegde sterfte
Kindersterfte

19 %

Fijnstof – Gezondheidsverlies
Dagen met verminderde activiteit
Ziekteverzuim: verloren werkdagen
Chronische bronchitis volwassenen en kinderen

0%

Dagen met astma symptomen bij kinderen
pb
l.n

l

Ziekenhuisopnames

71 %
Ozon

Sterfte en gezondheidsverlies

Bron: PBL/RIVM

Figuur 5.4
Berekende ozonconcentraties (SOMO35-waarden)

pbl.nl

2030, emissies volgens
Commissievoorstel

pbl.nl

2005

ppb.dagen
Bron: RIVM

800 1.000 1.200 1.400

Daling in ozonblootstelling nog onzeker met het
Commissievoorstel
Als maat voor de schadelijke effecten van ozon voor de
volksgezondheid gebruikt de Europese Commissie de
SOMO35-indicator.1 Deze indicator is goed bruik­baar voor
het inschatten van sterfte en ziekte door kort­durende
blootstelling aan ozonpieken. Bij vaststaand beleid
neemt de SOMO35-waarde in Nederland tussen 2005
en 2030 af met 14 procent. Met het Commissie­voorstel
komt de afname op 18 procent (figuur 5.5). De berekende
ruimtelijke spreiding in ozonconcentraties in 2005 en

2030 (raming) is gegeven in figuur 5.4. Dat is althans het
geval wanneer we uitgaan van het weer zoals dat was in
2003 (een warme zomer met veel ozonepisoden). Als we
uitgaan van het weer in een meer gemiddeld jaar met
minder ozonpieken (2010) dan ligt het beeld anders:
dan nemen de ozonconcentraties bij zowel bestaand
beleid als bij het Commissievoorstel juist toe. Buiten
de episoden leidt verminderde NOx-emissie namelijk
tot een stijging van de ozonconcentratie. Dit wordt
verklaard doordat in gebieden met veel NOx-uitstoot
een deel van het ozon wordt weggevangen door de
5 Baten | 75

VIJF
Figuur 5.5
Eﬀecten van beleid en meteorologie op ozonindicatoren, 2005 – 2030
SOMO35

SOMO10
%

10

10

0

0

-10

-10

-20

pbl.nl

20

-20
Meteorologie
2003

pbl.nl

%
20

Meteorologie
2010

Meteorologie
2003

Meteorologie
2010

Nederlandse raming op basis van vastgesteld beleid
Emissiereductieverplichting Commissievoorstel
Bron: RIVM

uitstoot van de verse stikstofmonoxide, waardoor
de ozonconcentratie wordt verlaagd. Dit verschijnsel
wordt stikstofoxidentitratie genoemd en is een bekend
atmosferisch-chemisch verschijnsel. In Nederland, België
en rond Londen zal alleen een forse emissiereductie
van NOx (in de orde van 60 procent) leiden tot dalende
ozonconcentraties.
Naast de SOMO35-indicator adviseert de WHO (2013b)
om ook de SOMO102-indicator te gebruiken als maat voor
blootstelling aan lagere concentraties. Dit omdat ook al
bij lagere concentraties longklachten kunnen optreden.
De SOMO10-waarden blijken, zowel bij de meteorologie
van 2010 als die van 2003, vanwege het tritratie-effect bij
uitvoering van het Commissievoorstel toe te nemen
(figuur 5.5). Dit wil niet zeggen dat moet worden afgezien
van de voorgestelde NOx-reductie, want er zijn ook
gunstige effecten wat betreft de blootstelling aan
secundair PM2,5 en voor de stikstofdepositie op
natuurgebieden. En alhoewel een beperkte NOx-reductie
dicht bij brongebieden het titratie-effect vermindert
waardoor ozon kan toenemen, zal op grotere afstanden
(in het buitenland) minder NOx uit die brongebieden wel
leiden tot een verminderde vorming van ozon. De con­
clusie uit het voorafgaande is dan dat voor het verkrijgen
van gezondheidsbaten door minder ozonblootstelling in
sterk verstedelijkte gebieden verdergaande NOx-reductie
nodig is. Overigens werkt een daling van de NMVOSemissies wel altijd gunstig uit voor de ozonblootstelling.

Met behulp van blootstelling-effectrelaties is het aantal
vroegtijdige sterfgevallen door ozon voor 2005 geraamd
op bijna 400, uitgaande van de SOMO35-indicator. Met
het Commissievoorstel neemt dat aantal in 2030 met
1 procent af. Wanneer wordt uitgegaan van de SOMO10indicator, dan ligt het aantal vroegtijdige sterfgevallen in
2005 meer dan vier keer zo hoog. Met het Commissie­
voorstel neemt dat aantal in 2030 met 16 procent toe.
Hierbij is uitgegaan van de meteorologische omstandig­
heden in 2003. Omdat in de Europese kosten-baten­
analyse alleen de SOMO35 is meegenomen in de kostenbatenvergelijking, hebben we ons in deze Nederlandse
MKBA ook hiertoe beperkt. Bijlage 4 geeft een nadere
verantwoording van de gebruikte methode.

5.3 Fysieke effecten voor natuur
Welke natuureffecten zijn in beeld gebracht?
De invloed van luchtverontreiniging op de Nederlandse
natuur verloopt via de depositie van stikstofverbindingen
en zuurverbindingen. Stikstofdepositie leidt tot een
overmaat aan voedingsstoffen in de bodem, waar­
door de natuurlijke vegetatie met karakteristieke
planten- en diersoorten in de verdrukking komt en
een eenzijdige vegetatie van snelgroeiende soorten,
met veel grassen, overblijft. Vooral beschermde
planten- en diersoorten zijn sterk gevoelig voor te hoge
stikstofdepositie (Hinsberg et al. 2008). De biodiversiteit

76 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

FJIV
Figuur 5.6
Eﬀecten van stikstofdepositie op natuurkwaliteit
Overschrijding van kritische stikstofdepositieniveaus
Index (2005 = 100)
100

Alle natuurgebieden
Natura 2000-gebieden

80

60

40

0

pbl.nl

20

2005

Raming Commissie- PBL- Technisch
voorstel variant potentieel
o.b.v.
vastgesteld
beleid
2030

Natuurareaal met overschrijding van kritische stikstofdepositieniveaus
Index (2005 = 100)
100

80

60

40

0

pbl.nl

20

2005

Raming Commissie- PBL- Technisch
o.b.v.
voorstel variant potentieel
vastgesteld
beleid
2030

Bron: PBL/RIVM

van de Nederlandse natuur staat hierdoor onder druk.
Beschermde soorten kunnen alleen worden behouden
in een gebied als aan de milieucondities wordt voldaan.
Ook verzuring van de bodem zet de biodiversiteit van
natuurgebieden onder druk. Momenteel zorgt vooral de
stikstofdepositie voor acute problemen (Koelemeijer et
al. 2010; Smeets et al. 2012). Problemen doen zich vooral
voor in die delen van Nederland waar de natuur extra
gevoelig is voor stikstof, namelijk op de zandgronden in
het oosten en zuiden en de stuwwallen van de Veluwe en
de Utrechtse heuvelrug.

We beoordelen de fysieke schade van luchtvervuiling
voor de natuurkwaliteit op grond van de over een heel
jaar gesommeerde depositie boven kritische depositie­
niveaus (zie aanpak in paragraaf 2.3.1). Deze gesommeer­
de depositie is een goede maat voor het verlies aan
biodiversiteit welke evenredig is met de stikstofdepositie
boven de kritische waarde. Deze indicator is dan ook een
internationaal geaccepteerde maat om effecten op bio­
diversiteit uit te drukken. Met de afnemende mate van
overschrijding neemt de mate van herstel van bio­
diversiteit toe. Wanneer lokaal de depositie daalt onder

5 Baten | 77

VIJF
de no-effectniveaus zal volledig herstel mogelijk kunnen
worden en zullen alle soorten kunnen terugkeren. Hierbij
moet worden aangetekend dat de via de lucht aangevoer­de
stikstof zich gedurende vele jaren heeft opgehoopt in de
bodem. Deze ‘stikstoferfenis’ uit het verleden zal eerst
moeten worden opgeruimd voordat de gewenste doel­
soorten in een natuurgebied weer zullen terugkeren.
In werkelijkheid zal een vermindering van de stikstof­
depositie pas met een vertraging van vele jaren leiden tot
een herstel van doelsoorten (Smeets et al. 2012). In aan­
vulling op deze centrale indicator hebben we ook het
effect van het voorstel op ‘het areaal natuur met over­
schrijding’ in beeld gebracht. Het gaat hier om het areaal
natuur waar de depositie zich nog boven de kritische
no-effectwaarde bevindt.
We hebben de analyse uitgevoerd voor stikstof en zuur
afzonderlijk, en voor zowel de gehele landnatuur in Neder­
land als voor de Natura 2000-gebieden hierbinnen. De
Natura 2000-gebieden hebben een speciale be­scherm­­de
wettelijke status. Nederland heeft de Programmatische
Aanpak Stikstof (PAS) ontwikkeld om te kunnen voldoen
aan de eisen die de Europese wet­geving stelt aan de
milieucondities in Natura 2000-gebieden.

In een groot areaal van de Nederlandse natuur worden
momenteel de no-effect­niveaus overschreden en tot
2030 zal dit niet drastisch veranderen. In 2005 ligt de
depositie in circa 77 procent van het natuurareaal boven
de kritische no-effectwaarde. In 2030 is dit met bestaand
beleid verminderd tot 72 procent.
De resultaten voor depositie van verzurende verbin­
dingen zijn analoog aan die van stikstof­verbindingen
(figuur 5.7). Dit komt uiteraard deels omdat ook
stikstofverbindingen verzurend werken, zodat een
belangrijk deel van de oorzaak van het probleem van
vermesting en verzuring (NOx en NH3) gelijk is. Alleen SO2
draagt dan nog extra bij aan verzuring. De geaccumu­
leerde zuurdepositie boven kritische niveaus op de totale
landnatuur daalt tussen 2005 en 2030 met circa 40
procent, van circa 770 miljoen mol zuur per jaar in 2005
naar circa 455 miljoen mol zuur per jaar in 2030.
Het areaal natuur met overschrijding van de kritische
depositie voor zuur neemt tussen 2005 en 2030 af, van
79 procent in 2005 tot 76 procent in 2030.

Overmaat aan stikstof daalt tussen 2005 en 2030 met
circa 70 procent door bestaand beleid plus het
Overmaat aan stikstofdepositie op natuur daalt tussen
Commissievoorstel
2005 en 2030 met circa 50 procent door bestaand beleid
Bestaand beleid en het Commissievoorstel leiden
Ook zonder het nieuwe Commissievoorstel, met alleen
gezamenlijk tot een daling in de gesommeerde stik­
het vastgestelde beleid, zullen de emissies van stikstofstof­depositie (boven kritische niveaus) tussen 2005 en
en zuurverbindingen de komende jaren dalen en zal de
2030 met circa 70 procent (67 procent niet afgerond).
depositie op natuurgebieden verminderen (figuur 5.6).
De 67 procent is 14 procent(punten) meer dan de daling
De geaccumuleerde stikstofdepositie boven kritische
door het bestaande beleid alleen (van 53 procent). De
depositieniveaus (op de totale Nederlandse landnatuur)
overmaat aan stikstofdepositie bedraagt volgens de
daalt naar verwachting tussen 2005 en 2030 met circa
raming met bestaand beleid circa 205 miljoen mol per
50 procent (53 procent niet afgerond). Deze maat voor de
jaar in 2030, en daalt met het voorliggende voorstel naar
depositie daalt dan van circa 435 miljoen mol stikstof per
circa 145 miljoen mol per jaar. Ten opzichte van alleen
jaar in 2005 naar circa 205 miljoen mol stikstof per jaar in
het bestaand beleid verbeteren de milieucondities in
2030 (tabel 5.5). De stikstofdruk op de natuur in Nederland natuurgebieden en neemt de mate van herstel van
neemt dus duidelijk af en dit zal zich op termijn vertalen in biodiversiteit in de Nederlandse natuur toe.
meer soortenrijkdom in natuurgebieden. Voor de Natura
Zoals hiervoor verklaard, daalt het areaal natuur met
2000-natuur is het beeld vergelijkbaar (figuur 5.6).
overschrijding van kritische niveaus met bestaand beleid
Ondanks de forse verbetering in stikstofbelasting blijft de van 77 procent in 2005 tot 72 procent in 2030. Na door­
depositie in een groot deel van de natuurgebieden in 2030 voering van het Commissievoorstel zal nog circa
nog boven de no-effectniveaus. Figuur 5.6 laat ook zien dat 67 procent van de Nederlandse natuur in 2030 te maken
de daling in het natuurareaal met overschrijding van de
hebben met overschrijdingen van no-effectniveaus. Dat is
kritische depositie dan ook minder snel gaat dan de daling een extra daling van 5 procent(punt). Om het nietin de gesommeerde stikstofoverbelasting. Dit verschil
bescherm­de natuurareaal te beschermen tegen de
wordt verklaard doordat er op dit moment een groot areaal nadelige effecten van stikstofdepositie blijven herstel- en
aan natuurgebieden is waar de kritische depositieniveaus
beheermaatregelen nodig.
ruim worden overschreden. In deze gebieden neemt de
Bestaand beleid en het Commissievoorstel leiden samen,
mate van overschrijding van no-effectniveaus af, maar
in vergelijking tot de geraamde depositie met bestaand
dit leidt er niet toe dat de depositie ook onder de
beleid (nulalternatief), tot een daling in de gesommeerde
no-effectwaarde uitkomt. Een voorbeeld hiervan zijn
zuurdepositie (boven kritische niveaus) tussen 2005 en
gevoelige natuurtypen zoals heide en bossen op de hoge
2030 met circa 49 procent. Dit is 8 procent(punten) meer
zandgronden en hoogvenen (Koelemeijer et al. 2010).
dan de daling van 41 procent door bestaand beleid alleen.

78 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

FJIV
Figuur 5.7
Eﬀecten van zuurdepositie op natuurkwaliteit
Overschrijding van kritische zuurdepositieniveaus
Index (2005 = 100)
100

Alle natuurgebieden
Natura 2000-gebieden

80

60

40

0

pbl.nl

20

2005

Raming Commissie- PBL- Technisch
voorstel variant potentieel
o.b.v.
vastgesteld
beleid
2030

Natuurareaal met overschrijding kritische zuurdepositieniveaus
Index (2005 = 100)
100

80

60

40

0

pbl.nl

20

2005

Raming Commissie- PBL- Technisch
o.b.v.
voorstel variant potentieel
vastgesteld
beleid
2030

Bron: PBL/RIVM

Kijken we naar het areaal natuur (met overschrijding van
kritische niveaus voor zuur) dan zien we weinig
verbetering bij doorvoering van het voorstel. Met
bestaand beleid daalt dit areaal van 79 procent van de
landnatuur in 2005 tot 76 procent in 2030 (zie tabel 5.5).
Na doorvoering van het Commissie­voorstel zal dit
percentage nagenoeg niet veranderen en zal nog altijd
76 procent van de landnatuur in 2030 te maken hebben
met overschrijdingen van no-effect­niveaus voor zuur.
De resultaten van de berekeningen zijn gegeven in
tabel 5.5 en 5.6.

–

–

Tabel 5.5 geeft de fysieke effecten weer van lucht­
verontreiniging op de natuurkwaliteit, uitgedrukt als
(i) de gesommeerde depositie op natuur boven de
kritische depositieniveaus – in miljoen mol per
hectare –, en (ii) het areaal natuur – in vierkante
kilometers – met een depositie hoger dan de kritische
depositiewaarde.
Tabel 5.6 geeft de vermindering weer in (i) de
gesom­meerde depositie op natuur boven de kritische
depositieniveaus – in miljoen mol per hectare –, en (ii)
het areaal natuur met overschrijding – in vierkante
kilometers –, als gevolg van het voorstel.
5 Baten | 79

VIJF
Tabel 5.5
Fysieke natuureffecten door antropogene emissies in 2005 en 2030
-

Raming

Commissievoorstel

PBL-variant

Technisch
potentieel

2005

2030

2030

2030

2030

Vermesting
Totale natuur
Gesommeerde overschrijding no-effectniveaus

miljoen mol
per jaar

436

206

146

166

113

Percentage landnatuur areaal met overschrijding
no-effectniveaus

%

77

72

67

69

62

Gesommeerde overschrijding no-effectniveaus

miljoen mol
per jaar

237

111

80

90

63

Percentage landnatuur areaal met overschrijding
no-effectniveaus

%

66

60

55

57

51

Gesommeerde overschrijding no-effectniveaus

miljoen mol
per jaar

768

455

389

409

353

Percentage landnatuur areaal met overschrijding
no-effectniveaus

%

79

76

76

76

75

Gesommeerde overschrijding no-effectniveaus

miljoen mol
per jaar

322

185

157

166

142

Percentage landnatuur areaal met overschrijding
no-effectniveaus

%

77

75

75

75

75

Natura 2000

Verzuring
Totale natuur

Natura 2000

1 De over het Nederlandse natuurareaal gesommeerde jaarlijkse depositie van stikstof (dan wel zuur) boven de kritische no-effectniveaus.

5.4 Monetaire baten natuur
In de vorige paragraaf is weergegeven hoe de depositie
van stikstof op natuur afneemt bij een aanscherping
van emissieplafonds. Deze afname in depositie leidt
op termijn tot minder voedselrijke omstandigheden,
waardoor kenmerkende doelsoorten terugkeren en
de biodiversiteit van de natuur weer toeneemt. De af­
name in depositie leidt ook tot een verbetering van
ecosysteemdiensten, onder andere door een verbetering
van de waterkwaliteit vanwege de afname van uit­
spoe­ling van stikstof naar het grondwater en door
een afwisselender en aantrekkelijker landschap met
minder brandnetels en vergrassing. De verbeteringen
in biodiversiteit en ecosysteemdiensten hebben een
positief effect op onze welvaart. Hierna wordt verder
ingegaan op de verbeteringen in biodiversiteit.
Het PBL (Smeets et al. 2012) heeft mogelijke verande­
ringen in biodiversiteit in een eerdere beleidsstudie
kwantitatief onderbouwd en toegelicht. Tabel 5.7 geeft
een inschatting van het percentage doelsoorten dat uit
natuurgebieden verdwijnt als gevolg van een over­
schrijding van de kritische depositieniveaus voor stikstof.

De tabel laat zien dat een overschrijding met 500 tot
1.500 mol stikstof per hectare per jaar (N/ha/jr) kan leiden
tot een daling van de soortenrijkdom van circa 10 tot
30 procent. De tabel laat ook zien dat het effect verschilt
per habitat en afhangt van de doelsoorten waarnaar
wordt gekeken. Aangenomen dat het verlies aan bio­
diver­siteit evenredig is met de verandering in stikstof­
depositie boven de kritische waarde, dan bedraagt het
aandeel verlies aan soorten per 100 mol stikstof per
hectare per jaar ruwweg 1 tot 2 procent, afhankelijk van
het habitattype. Voor de afleiding van deze bandbreedte
is de totaalregel uit tabel 5.7 gebruikt. De laagste waarde
is daarbij 15 procent gedeeld door 1.500 mol stikstof per
hectare per jaar. De hoogste waarde is 10 gedeeld door
500. Uitgaande van een directe lineaire omkeerbaarheid
van de relatie tussen overschrijding en soortenverlies,
kan worden afgeleid dat een deel van de doelsoorten die
door stikstofoverbelasting verloren zijn gegaan, bij
vermindering van de depositie weer terug zal keren.
De gemiddelde stikstofoverbelasting in 2005 is berekend
op 1.130 mol stikstof per hectare per jaar. Combineren we
dit cijfer met tabel 5.7, dan volgt daaruit een grove
indicatie voor de mate van soortenverlies in natuur­
gebieden (onder ander voor droge heide, bos op arme

80 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

FJIV
Tabel 5.6
Vermindering in fysieke natuureffecten in 2030 ten opzichte van het nulalternatief met vaststaand beleid
(‘de raming’)
Eenheid

Commissievoorstel PBL-variant
tov de raming
tov de raming

Technisch potentieel
tov de raming

2030

2030

2030

Vermesting
Totale natuur
Geaccumuleerde overschrijding kritische
stikstofdepositie1

miljoen mol
per jaar

60

40

92

Percentage landnatuur areaal met overschrijding
no-effectniveaus

%

5

3

10

Geaccumuleerde overschrijding kritische
stikstofdepositie1

miljoen mol
per jaar

31

21

48

Percentage landnatuur areaal met overschrijding
no-effectniveaus

%

5

3

9

Geaccumuleerde overschrijding kritische
stikstofdepositie1

miljoen mol
per jaar

66

46

102

Percentage landnatuur areaal met overschrijding
no-effectniveaus

%

0

0

1

Geaccumuleerde overschrijding kritische
stikstofdepositie1

miljoen mol
per jaar

28

19

43

Percentage landnatuur areaal met overschrijding
no-effectniveaus

%

0

0

0

Natura 2000

Verzuring
Totale natuur

Natura 2000

1	De over het Nederlandse natuurareaal geaccumuleerde jaarlijkse depositie van stikstof (dan wel zuur) boven de kritische
depositieniveaus.

zandgronden en voedselarme natte graslanden). We wer­
ken hier met gemiddelden voor heel Nederland. Er is een
groot aantal natuurgebieden waar de overmaat aan stik­
stofdepositie hoger ligt dan deze 1.130 mol per hectare
per jaar. De gemiddelde overmaat van 1.130 mol per
hectare per jaar in 2005 geeft dan een soortenverlies van
11 tot 23 procent . In 2030 zal dit verlies bij een stikstof­
overbelasting van 570 mol per hectare per jaar bij bena­
de­ring zijn afgenomen naar 6 tot 11 procent. Met een
verdergaande aanscherping van het beleid door het
Commissievoorstel daalt de stikstofoverbelasting tot
435 mol per hectare per jaar. Hierdoor kan het soorten­
verlies verder afnemen naar 4 tot 9 procent in 2030.
Het gaat bij deze analyse uitdrukkelijk om een quickscan.
De verbinding die we aanbrengen tussen biodiversiteits­
verandering en welvaartsbaten in euro’s, is onzeker en
indicatief. Deze is alleen bedoeld om enig beeld te krijgen
van de omvang van de te verwachten winst in biodiversi­
teit van de voorgestelde emissiereductieverplichtingen.
Het is niet mogelijk om bovengenoemde veranderingen
in soortenrijdom te vertalen in geld. Dit komt omdat we
niet weten hoe Nederlanders de gegeven veranderingen

in soortenrijkdom waarderen. Oftewel, de betalings­
bereidheid van Nederlanders voor deze positieve
natuureffecten is onbekend. Nieuwe studies zijn nodig
om deze natuurbaten te kunnen monetariseren.
Merk op dat we bij de berekening van het KBA-saldo in
hoofdstuk 6 wel een kostenbesparing hebben opge­
nomen die samenhangt met de vermindering van
schadelijke natuureffecten (zie hoofdstuk 2). Immers, bij
een verlaging van de stikstofdepositie door vermindering
van de NH3-uitstoot zijn er minder beheer- en herstel­
kosten nodig in wettelijk beschermde Natura 2000gebieden. Deze kostenbesparing mag niet worden
verward met de werkelijke natuurbaten. Dit zou princi­
pieel onjuist zijn. Bij de inschatting van natuurbaten gaat
het er nadrukkelijk om na te gaan hoe Nederlanders
veranderingen in natuurkwaliteit waarderen, en dat is
iets anders dan bovengenoemde kostenbesparing. De
werkelijke natuurbaten kunnen fors hoger dan wel lager
liggen dan de kostenbesparing op beheer- en herstel­
kosten. We weten het niet. Voor meer informatie over de
waardering van veranderingen in natuurkwaliteit
verwijzen we naar het PBL-rapport Kosten en baten van
5 Baten | 81

VIJF
Tabel 5.7
Geschat percentage soorten dat verdwijnt bij een overschrijding van kritische depositienormen voor stikstof met
500/1.000/1.500 mol stikstof per hectare per jaar ten opzichte van een situatie zonder overschrijding
Bos op arme
zandgronden

Bos op rijke
zandgronden

Droge heide

Natte heide

Hoogveen

Voedselarme,
natte graslanden

Vlinders

Ns

Ns

16/29/41

Ns

Ns

35/58/73

Vogels

8/17/25

5/10/15

5/10/14

11/22/33

9/20/32

8/15/23

Planten

17/30/42

24/43/58

14/27/38

ns

Ns

Ns

Totaal

9/18/25

8/15/22

10/19/27

ns

Ns

10/19/28

Bron: Hinsberg et al. (2008)
Ns = niet significant; 1.000 mol = 14 kilogram.

strengere emissieplafonds voor luchtverontreinigende stoffen (zie
Smeets et al. 2012).

Noten
1

2

De som van de maximale 8-uursgemiddelden per dag voor
zover die concentraties hoger waren dan 35 ppb (= 35 ozon­
deeltjes per miljard luchtdeeltjes), dat is gelijk aan 70 micro­
gram per kubieke meter.
De som van de maximale 8-uursgemiddelden per dag voor
zover die concentraties hoger waren dan 10 ppb (= 35 ozon­
deeltjes per miljard luchtdeeltjes), dat is gelijk aan 20 micro­
gram per kubieke meter.

82 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

zes
Afweging van kosten en
baten
zes

In dit hoofdstuk vergelijken we de kosten en baten
van de door de Commissie voorgestelde emissie­
reductieverplichtingen tussen 2005 en 2030. Het PBL
heeft daarnaast een variant op dit voorstel opgesteld
en doorgerekend op kosten en baten. We hebben
deze variant opgesteld, omdat de Commissie bij de
afleiding van de reductieverplichtingen is uitgegaan
van andere veronderstellingen dan het PBL over de
‘autonome’ ontwikkeling van emissies in Nederland
tussen 2005 en 2030 bij doorvoering van het vaststaande
beleid (hoofdstuk 2 en 3). Deze andere aannames
over de autonome emissietrends hebben gevolgen
voor de scherpte van de reductiedoelstellingen. In
de variant op het voorstel laat het PBL zien hoe de
emissiereductieverplichtingen er – bij benadering
– zouden hebben uitgezien als de Commissie bij de
afleiding van het voorstel zou zijn uitgegaan van
de Nederlandse emissieramingen van het PBL en
ECN. Daartoe is het door het PBL en ECN geraamde
emissieniveau in 2030 verminderd met de absolute
reductieopgaven (in kiloton) die de Europese Commissie
als kosteneffectief beschouwd voor Nederland. Deze
absolute kosteneffectieve emissiereductieopgaven voor
lidstaten heeft de Commissie laten berekenen met het
Europese GAINS-model, redenerend vanuit een Europees
KBA-perspectief waarbij is gezocht naar kostenoptimale
oplossingen voor Europa als geheel.
Merk op dat bij de afleiding van de PBL-variant voor
fijnstof (PM2,5) een wat andere werkwijze is gevolgd dan
voor de andere stoffen. Dit is gedaan, omdat de
Commissie de kosten veel lager en de nog te behalen
reductie veel hoger inschat dan het PBL en ECN. Het
maatregelenpakket voor PM2,5 in de PBL-variant moet
echter wel blijven aansluiten bij de ambitie die de
Commissie heeft voor de fijnstofreductie in Nederland.
Die aansluiting is gevonden door te kijken naar de
kosten­effectiviteit (kosten per kiloton reductie) van de
duurste maatregel die de Commissie nog voor Nederland
als kostenoptimaal ziet. Het Nederlandse maat­
regelenpakket voor PM2,5 bevat daarom alle maatregelen
die net zo duur of goedkoper zijn dan de duurste

maatregel van de Commissie voor Nederland (zie para­
graaf 3.2 voor een verdere toelichting). De PBL-variant op
het voorstel bevat uiteindelijk een extra emissiereductie
van 0,8 kiloton PM2,5 (ten opzichte van de nationale
raming), waar de Commissie een reductie van 1,9 kiloton
PM2,5 als kosteneffectief beschouwd voor Nederland (ten
opzichte van de Europese raming), en waar het PBL de
beleidsopgave voor het Commissievoorstel op nul inschat
(ten opzichte van de nationale raming).
De PBL-variant op het voorstel laat dus zien hoe de
emissiereductieverplichtingen voor de periode 2005-2030
er ongeveer zouden hebben uitgezien als de Commissie
bij de afleiding van het voorstel zou zijn uitgegaan van de
nationale emissieramingen als vertrekpunt en gelijke
veronderstellingen zou hebben gebruikt over de kosten
van emissiereductie van PM2,5. De bijbehorende
aanpassingen in de absolute emissiereductieopgaven
voor 2030 zijn gegeven in tabel 6.1: voor zwaveldioxide
(SO2) van 7 kiloton volgens het Commissievoorstel naar
4 kiloton volgens de PBL-variant, voor stikstofoxiden
(NOx) van 42 naar 22 kiloton, voor ammoniak (NH3) van
6 naar 1 kiloton, voor NMVOS van 45 naar 5 kiloton en
voor PM2,5 van 0 naar 0,8 kiloton.

6.1 Kosten en baten van het
Commissievoorstel
Maatschappelijke baten van het Commissievoorstel
overstijgen de kosten met 314 miljoen per jaar
De maatschappelijke baten van het Commissievoorstel
zijn hoger dan de kosten. Op basis van de KBA
concludeert het PBL dat het voorstel een positieve
bijdrage levert aan de welvaart van de Nederlandse
samenleving. Het KBA-saldo geeft het netto saldo
van de berekening, dat wil zeggen de baten min de
kosten. Op jaarbasis bedraagt het KBA-saldo van
het Commissievoorstel 314 miljoen euro (figuur 6.1
en tabel 6.2, prijspeil 2010). Tegenover de jaarlijkse
kosten voor maatregelen van circa 410 miljoen euro

84 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

zes
Tabel 6.1
Emissiereductieopgaven voor Nederland in 2030 volgens de Commissie en volgens het PBL voor het
Commissievoorstel en voor de PBL-variant (in kiloton)
2030

2030

2030

2030

Commissievoorstel
(volgens Commissie)

Commissievoorstelc
(volgens PBL)

PBL-variant a

Verschilb
Commissievoorstel
(volgens PBL) en
PBL‑variant

SO2

4

7

4

3

NOx

22

42

22

20

NH3

1

6

1

5

NMVOS

5

45

5

40

PM2,5

1,9

0

0,8

-0,8

a	Deze kosteneffectieve emissiereducties in 2030 volgens de PBL-variant komen overeen met de reducties zoals de Commissie deze als
kostenoptimaal heeft berekend voor Nederland
b	Het verschil tussen de reductieopgaven volgens het Commissievoorstel en de PBL-variant geeft weer hoe de reductieopgave voor
Nederland (zie PBL-variant) verandert als we uitgaan van de nationale PBL-ECN-raming
c	Dit is de extra beleidsopgave volgens het PBL voor het Commissievoorstel ten opzichte van de Nederlandse raming, en deze
beleidsopgave wijkt af van de beleidsopgave waar de Commissie voor Nederland op uitkomt ten opzichte van de Europese raming (zie
figuur 3.1).

Figuur 6.1
Kosten en baten van Commissievoorstel voor emissiereductie van luchtverontreinigende stoﬀen, 2030
miljoen euro per jaar
2000

Meest waarschijnlijke waarde
Onzekerheid in kosten- en batenberekening

1600
Extra beleidsopgave ten opzichte
van Nederlandse raming

1200

800

0

pbl.nl

400

Kosten

Baten

Bron: PBL/ECN

staan jaarlijkse baten van circa 724 miljoen. De baten
zijn daarbij een factor 1,8 groter dan de kosten. In het
KBA-saldo zijn natuurbaten en tijdelijk optredende
werkgelegenheidseffecten niet meegenomen, omdat we
hier weinig van weten, en deze niet betrouwbaar kunnen
kwantificeren.
De uitkomsten van de kosten-batenanalyse van het
Commissievoorstel kent onzekerheden. In figuur 6.1 is
deze onzekerheid inzichtelijk gemaakt. Voor de baten­
schatting zijn twee belangrijke onzekerheden in beeld
gebracht: de onzekerheid in de gezondheidseffect­
berekening (vervroegde sterfte en gezondheidsverlies) en

in de waardering van een gewon­nen levensjaar. Beide
onzekerheden zijn gecombi­neerd in één bandbreedte.
De onzekerheidsanalyse laat daarbij zien dat er een kleine
kans is dat de baten lager uitvallen dan de kosten. Dit
doet zich voor als de baten aan de onderkant van de
bandbreedte (414 miljoen euro per jaar) uitkomen en de
kosten aan de bovenkant (574 miljoen per jaar). In dat
geval is het mogelijk dat het Commissievoorstel geen
netto welvaartswinst oplevert voor de Nederlandse
samenleving.

6 Afweging van kosten en baten | 85

zes
Tabel 6.2
Jaarlijkse kosten en baten van het Commissievoorstel volgens inschatting van het PBL (in miljoen euro, 2030;
prijspeil 2010)
Opgenomen in
KBA-saldo
Kosten

Commissievoorstel

Bandbreedte

410e

328 tot 574
328 tot 574

Directe kosten van maatregelen

Ja

410

Welvaartsverlies door minder consumptie

Nee

Verwaarloosbaar klein
(CE 2008; EC 2013b)a

Tijdelijk verlies werkgelegenheid

Nee

Circa 0-15% van de directe
kosten maatregelen (CE 2008)b

Beleidskosten en -inefficiënties

Nee

Beperkt van omvang (CE 2008)

Baten

724e

414 tot 1.771
389 tot 1.745

Gezondheid

Ja

699

Natuur

Nee

Onbekendc

Kostenbesparing voor herstel- en
beheermaatregelen Natura 2000

Ja

25

Landbouw (gewasschade)

Ja

-0,4(ERMC 2014)

Materialen en gebouwen

Ja

1,1
(ERMC 2014)

Totaal welvaartseffect (KBA-saldo)

314e

-160 tot 1.443d

a	Het effect is klein. Het PBL wil in een vervolgstudie deze effecten van de tweede orde op de economie nog nader inschatten met het
macro-economische model World Scan.
b	De schatting van het arbeidsmarkteffect is onzeker en daarom niet meegenomen in het eindeffect. Of dit effect optreedt, hangt af van de
krapte op de arbeidsmarkt.
c	De maatschappelijke baten van een betere natuurkwaliteit of biodiversiteit als gevolg van minder stikstof- en zuurbelasting zijn
onbekend, omdat we niet weten welke waarde mensen hieraan toekennen.
d De range is bepaald door hoogste (laagste) schatting van de kosten te combineren met de laagste (hoogste) van de schatting baten.
e Door afronding kunnen gesommeerde kosten en baten (en het saldo) iets afwijken van gegeven afzonderlijke posten.

Directe kosten van maatregelen en gezondheidsbaten
domineren de uitkomst van de kosten-batenanalyse
De directe kosten van maatregelen worden geschat op
circa 410 miljoen euro op jaarbasis (tabel 6.2, hoofdstuk
4). Deze directe kosten van maatregelen vormen een
goede benadering van de eerste orde van de negatieve
welvaartseffecten van het voorgestelde luchtbeleid (zie
tekstkader 6.1). Door de luchtmaatregelen stijgen de
productiekosten en daarmee de prijzen. Hierdoor zullen
Nederlandse consumenten meer moeten betalen voor
producten. De consumptie van Nederlandse huishoudens
zal afnemen, en dit betekent verlies aan welvaart.
De directe kosten van maatregelen vertalen zich dus
uiteindelijk in welvaartsverlies voor de Nederlandse
consument.
De gezondheidsbaten zijn berekend op 699 miljoen euro
op jaarbasis. Deze baten zijn uitvoerig toegelicht in
paragraaf 5.2 (figuur 5.3) en worden verklaard door de
toegenomen levensverwachting en een verbeterde
gezondheid van Nederlanders. Een van de batenposten
zijn de directe economische baten als gevolg van minder

ziekteverzuim. Deze baten worden geschat op 47 miljoen
euro in 2030.
Naast de directe kosten van maatregelen is er in tabel 6.2,
onder het kopje baten, ook een kostenbesparing
opgenomen van 25 miljoen euro op jaarbasis. Deze
kostenbesparing vloeit voort uit de wettelijke verplichting
tot het (op termijn) op orde brengen van ecologische
vereisten in Nederlandse Natura 2000-gebieden. Deze
wetgeving vereist dat Nederland beheer- en herstel­
maatregelen treft in Natura 2000-gebieden. Met deze
beheer- en herstelmaatregelen kunnen de negatieve
effecten van een te hoge depositie in deze gebieden
worden tegengegaan. Bij uitvoering van het
Commissievoorstel vermindert de depositie van stikstof
en zuur op de Nederlandse natuur, en zijn er automatisch
ook minder beheer- en herstelmaatregelen in deze
Natura 2000-gebieden nodig. We hebben alleen de
besparing op beheer- en herstelmaatregelen in Natura
2000-gebieden in beeld gebracht. Hiervoor zijn cijfers
beschikbaar (Folkert et al. 2014). Daarnaast zal het
Commissievoorstel ook leiden tot kostenbesparingen op

86 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

zes
De directe kosten van maatregelen vormen een benadering van de maatschappelijke kosten
De in dit hoofdstuk in beeld gebrachte directe kosten van maatregelen vormen een benadering van de maat­
schappelijke kosten voor Nederland. De prijsverhogingen in een sector zullen uiteindelijk namelijk niet alleen
gevolgen hebben voor de sector die de maatregelen gaat nemen, maar kunnen indirect, via het koopgedrag van
de consument, ook gevolgen hebben voor de productie in andere sectoren. Er treden door de veranderingen
in prijzen allerlei effecten van de tweede orde op in de economie, die we door alleen te kijken naar kosten
van maatregelen niet in beeld krijgen. Ook beïnvloedt de voorgestelde wetgeving de relatieve prijzen tussen
landen (EU versus niet-EU, Nederland versus andere EU-landen), wat gevolgen heeft voor de internationale
concurrentiepositie, en dus voor de productie. Al deze tweede orde-effecten op de economie zijn moeilijk
te voorspellen, maar kunnen enigszins in beeld worden gebracht met een macro-economisch model. In
deze fase van de studie was de tijd te krap om zo’n macro-economische analyse uit te voeren. Het PBL wil
hier in een vervolgstudie naar kijken. De verwachting is dat deze vervolganalyse de hoofdconclusies over de
welvaartseffecten niet wezenlijk zal beïnvloeden, maar wel meer inzicht zal geven over de verdeling van de
lasten.

beheer en herstel in de niet-Natura 2000-natuur in
Nederland. Deze kosten­besparing kon hier niet worden
gekwantificeerd, omdat de cijfers hiervoor niet
beschikbaar waren.
Zoals toegelicht in paragraaf 5.3, kan de bovengenoemde
kostenbesparing van afgesproken Natura 2000-beleid
welvaartstheoretisch niet worden gelijkgesteld aan de
natuurbaten. We weten namelijk niet hoe Nederlanders
het verlies aan natuurkwaliteit door overmatige stikstofen zuurdepositie waarderen, en we kennen dus ook de
baten niet van het voorkomen van deze schade. Daarom
zijn de baten voor de samenleving van een betere
natuurkwaliteit (onder andere meer biodiversiteit) in
tabel 6.2 als aparte pro-memoriepost vermeld, met de
toelichting ‘onbekend’.
Naast de effecten van de tweede orde die zijn beschreven
in tekstkader ‘De directe kosten van maatregelen vormen
een benadering van de maatschappelijke kosten’, is het
ook zo dat het Commissievoorstel de arbeidsmarkt
beïnvloedt. Als gevolg van het voorstel stijgen namelijk
de kosten van productie, zullen prijzen en lonen verande­
ren en zal de consumptie en productie dalen. Als gevolg
van dit overheidsingrijpen op de markten kunnen er
tijdelijke werkgelegenheidseffecten optreden. Door het
voorstel wordt namelijk het evenwicht op de arbeids­
markt verstoord, en een aantal mensen zal van baan
moeten veranderen en daarbij tijdelijk geen werk hebben.
Dit zijn kosten voor de samenleving. Na verloop van tijd
zal een nieuw evenwicht op de arbeidsmarkt ontstaan,
maar dit kan enkele jaren duren. Hoe groot het effect zal
zijn, hangt af van hoe snel mensen een nieuwe baan
kunnen vinden en daarmee van de krapte op de arbeids­
markt. CE Delft (CE 2008) heeft dit mogelijk optredende
tijdelijke werkgelegenheidseffect in beeld gebracht en
gemonetariseerd. CE veronderstelt daarbij dat de aan­
passing van de arbeidsmarkt vijf jaar zal duren. Dit lijkt
aan de hoge kant, omdat er geen rekening wordt
gehouden met mogelijke toekomstige arbeidsmarkt­

tekorten. CE laat vervolgens zien dat dit tijdelijke werk­
gelegenheidseffect fors lager uitvalt als wel rekening
wordt gehouden met een krapte op de arbeidsmarkt. Om
de onzekerheid in dit werkgelegenheidseffect duidelijk te
maken, geven we voor dit tijdelijke effect indicatief een
range aan van 0-15 procent van de directe kosten van
maatregelen (CE 2008). Dit werkgelegenheidseffect
beïnvloedt het jaarlijkse KBA-saldo overigens niet
wezenlijk, zelfs niet als dit effect 15 procent mocht
bedragen van de maatregelkosten. Omdat het hier gaat
om een erg onzekere kostenpost, hebben we deze kosten
niet meegenomen in het KBA-saldo. Merk verder op dat
het hier gaat om tijdelijke werkgelegenheidseffecten die
worden verklaard door de overgang naar een schonere
economie.
Verdeling baten en lasten Commissievoorstel
De directe kosten van het Commissievoorstel van
410 miljoen euro op jaarbasis vanaf 2030 bedragen
circa 0,05 procent van het bruto binnenlands product
voor 2030. Daarvan moeten bedrijven 368 miljoen euro
opbrengen en huishoudens 42 miljoen. Voor een verder
verdeling van de directe kosten naar sectoren verwijzen
we naar hoofdstuk 4. Daar is ook een toelichting gegeven
op de indirecte effecten die deze kosten kunnen hebben
op de economie en de markten. Hoe de directe kosten
uiteindelijk doorwerken in de diverse sectoren, hebben
we nu niet kunnen onderzoeken. Hiervoor is een speciale
macro-economische analyse nodig die het PBL heeft
gepland, maar die nog niet is uitgevoerd.
De baten van het Commissievoorstel komen bij de burger
vooral terecht in de vorm van een langere levensduur en
een betere gezondheid. Daarnaast komen er ook baten
bij bedrijven terecht, doordat werknemers minder vaak
ziek zijn en er dus minder werkdagen verloren gaan. Ook
is de arbeidsbevolking gezonder.

6 Afweging van kosten en baten | 87

zes
Figuur 6.2
Kosten en baten van PBL-variant voor emissiereductie van luchtverontreinigende stoﬀen, 2030
miljoen euro per jaar
2000

Meest waarschijnlijke waarde
Onzekerheid in kosten- en batenberekening

1600
Extra beleidsopgave ten opzichte
van Nederlandse raming

1200

800

0

pbl.nl

400

Kosten

Baten

Bron: PBL/ECN

6.2	Kosten en baten van de
PBL-variant
Het kosten-batensaldo voor de PBL-variant op het
Commissievoorstel is 545 miljoen euro per jaar
Het KBA-saldo op jaarbasis voor de PBL-variant bedraagt
in 2030 circa 545 miljoen euro (prijspeil 2010). Tegenover
de jaarlijkse kosten voor maatregelen van circa 78 miljoen
euro staan jaarlijkse baten van circa 623 miljoen.
De baten zijn daarbij een factor 8 groter dan de kosten.
Figuur 6.2 en tabel 6.3 geven het KBA-saldo voor de PBLvariant op het voorstel.
In vergelijking met het Commissievoorstel komen de
kosten volgens de PBL-variant een factor 5 lager uit,
terwijl de baten slechts 14 procent lager uitkomen.
De fors lagere kosten volgens de PBL-variant worden
verklaard doordat de reductieverplichtingen voor zwavel­
dioxide (SO2), stikstofoxiden (NOx), ammoniak (NH3) en
niet-methaan vluchtige organische stoffen (NMVOS)
minder ambitieus zijn gesteld dan volgens het voorstel.
Voor PM2,5 is de reductieverplichting scherper gesteld.
Het netto saldo van deze verschillen in reductie­
verplichtingen is dat de berekende jaarlijkse baten
volgens de PBL-variant 101 miljoen euro lager uitkomen
dan volgens het Commissievoorstel. Dit verschil is relatief
gering als we kijken naar het grote verschil in kosten. Dit
effect wordt verklaard doordat de baten voor Nederland
voor het merendeel (70 procent volgens het Commissie­
voorstel en 81 procent volgens de PBL-variant) worden
verklaard door emissiereducties in het buitenland, en
deze emissiereducties zijn voor beide doorgerekende
beleidsalternatieven gelijkgesteld. Luchtverontreiniging
is een grensoverschrijdend probleem, waarbij Nederland
voordelen ondervindt van een verlaging van de uitstoot

in het buitenland en vice versa. Bij de doorrekening van
beide beleidsvarianten zijn voor het buitenland emissie­
reducties gebruikt die overeenkomen met wat deze landen
volgens de Commissie nog kosteneffectief aan extra
emissiereducties kunnen realiseren, gelet op de door de
Commissie nagestreefde langetermijndoelen voor
vermindering van gezondheidsschade. Het bereken­de
verschil in baten tussen het Commissie­voorstel en de PBLvariant wordt dus volledig verklaard door een verschil in
binnenlandse emissiereducties.
Wanneer we naar de onzekerheden in de baten en kosten
kijken voor de PBL-variant (figuur 6.2), dan zijn de baten in
alle gevallen hoger dan de kosten, ook als de baten laag en
de kosten hoog uitkomen. Met andere woorden: het is zeer
waarschijnlijk dat de PBL-variant een duidelijke welvaarts­
winst oplevert voor de Nederlandse samen­­leving.
Vergelijking resultaten nationale en Europese
kosten-batenanalyse
Vergelijken we de kosten en baten van de nationale KBA
met de resultaten van de Europese KBA (EMRC 2014), dan
zien we grote verschillen. In tabel 6.4 en figuur 6.3 zijn
de kosten en baten van de extra beleidsopgaven voor
luchtverontreinigende stoffen voor Nederland in 2030
volgens drie berekeningen vergeleken:
1. kosten en baten voor de reductieverplichtingen volgens
het Commissievoorstel ten opzichte van de Europese
raming (zoals berekend door de Commissie);
2. kosten en baten voor de reductieverplichtingen volgens
het Commissievoorstel ten opzichte van de Neder­landse
raming (zoals berekend door het PBL);
3. kosten en baten voor de reductieverplichtingen volgens
de PBL-variant op het Commissievoorstel ten opzichte
van de Nederlandse raming (zoals berekend door het
PBL).

88 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

zes
Tabel 6.3
Jaarlijkse kosten en baten van de PBL-variant op het Commissievoorstel (miljoen euro, 2030; prijspeil 2010)
Opgenomen in
KBA-saldo
Kosten

PBL-Variant

Bandbreedte

78e

62 tot 109
62 tot 109

Directe kosten van maatregelen

Ja

78

Welvaartsverlies door minder consumptie

Nee

Verwaarloosbaar klein
(CE 2008; EC 2013b)a

Tijdelijk verlies werkgelegenheid

Nee

Circa 0-15% van de directe
kosten maatregelen (CE 2008)b

Beleidskosten en -inefficiënties

Nee

Beperkt van omvang (CE 2008)

Baten

623e

359 tot 1.517
333 tot 1.491

Gezondheid

Ja

597

Natuur

Nee

Onbekendc

Kostenbesparing voor herstel- en beheermaatregelen
Natura-2000

Ja

25

Landbouw (gewasschade)

Ja

-0,4
(ERMC 2014)

Materialen en gebouwen

Ja

1,1 (ERMC 2014)

Totaal welvaartseffect (KBA-saldo)

545e

250 tot 1.455d

a	Het effect is klein. Het PBL wil deze effecten van de tweede orde op de economie in een vervolgstudie nog nader inschatten met het
macro-economische model World Scan.
b	De schatting van het arbeidsmarkteffect is onzeker en daarom niet meegenomen in het eindeffect. Of dit effect optreedt, hangt af van de
krapte op de arbeidsmarkt.
c	De maatschappelijke baten van een betere natuurkwaliteit of biodiversiteit als gevolg van minder stikstof- en zuurbelasting zijn
onbekend, omdat we niet weten welke waarde mensen hieraan toekennen.
d De range is bepaald door de hoogste (laagste) schatting van de kosten te combineren met laagste (hoogste) schatting van de baten.
e Door afronding kunnen gesommeerde kosten en baten (en het saldo) iets afwijken van gegeven afzonderlijke posten.

Hierna wordt achtereenvolgens ingegaan op het verschil in De kosten van de PBL-variant komen met 78 miljoen euro
kosten- en batenschatting volgens de drie berekeningen.
veel meer in de buurt van de inschatting door de
Commis­sie van 51 miljoen euro. Dit is verklaarbaar omdat
Verschil in kostenschatting
de reductieverplichtingen in de PBL-variant zo zijn vast­
De grootste verschillen tussen deze drie berekeningen
gesteld dat de beleidsopgave in 2030 (afgezet tegen de
zien we bij de kosten (tabel 6.4, figuur 6.3). De Commissie nationale raming) overeenstemt met de beleidsopgave
schat de kosten van het voorstel op 51 miljoen euro
waarop de Commissie zich baseert in haar berekeningen.
(prijspeil 2010). Daarbij heeft de Commissie de extra
De kosten-batenberekening behorend bij de 78 miljoen
beleidsopgave in 2030 ingeschat met de Europese raming (PBL) en 51 miljoen euro (Commissie) betreft dus nageals vertrekpunt (nulalternatief). Ook is gebruikgemaakt
noeg vergelijkbare emissiereducties. Het verschil in
van een Europese maatregelenlijst met informatie over
kosten van 27 miljoen euro heeft dus niet te maken met
de effecten en kosten van nog in te zetten technische
een verschil in doorgerekende beleidsopgave, maar
maatregelen in Europa en ook specifiek in Nederland.
wordt verklaard door een verschil in de gebruikte optie­
Het PBL neemt in de gepresenteerde berekeningen steeds lijsten waarbij de Commissie uitgaat van een generieke,
de Nederlandse emissieraming voor 2030 als vertrekpunt. Europese optielijst terwijl het PBL uitgaat van specifieke
Deze Nederlandse raming wijkt substantieel af van de
op Nederland toegespitste optielijsten. Dit verschil in
Europese raming, waardoor het PBL de extra
kosten maakt duidelijk dat het PBL de kosten van extra
beleidsopgave in 2030 voor het Commissievoorstel ook
maatregelen in Nederland hoger inschat dan dat de
heel anders inschat dan wat de Commissie doet. Daar­
Commissie dat doet.
naast schat het PBL de effecten en kosten van maatregelen Kijken we vervolgens naar het verschil in de kosten­
anders in dan de Commissie. Het resultaat is dat de totale schatting voor het Commissievoorstel volgens de
kosten van het Commissievoorstel volgens het PBL
Commissie (51 miljoen euro) en volgens het PBL
uitkomen op 410 miljoen euro: achtmaal zoveel dan de
(410 miljoen), dan wordt dit verschil voor het merendeel
kostenschatting van de Commissie.
(330 miljoen) verklaard door de geconstateerde verschil­
6 Afweging van kosten en baten | 89

zes
Tabel 6.4
Maatschappelijke kosten en baten van het Commissievoorstel volgens de nationale en Europese kostenbatenanalyse (miljoen euro per jaar, prijspeil 2010)
Nationale analyse
PBL

Nationale analyse
PBL

Commissievoorstel

PBL-variant

Europese Analyse
Commissie

Kosten

410

78

51

Baten

724

623

961

KBA-saldo1

314

545

910

Kosten-batenratio2

1,8

8

18

1 Het saldo betreft de baten min de kosten.
2 De kosten-batenratio betreft de baten gedeeld door de kosten.

len tussen de Europese en Nederlandse emissieramingen.
Deze 330 miljoen euro komt overeen met het verschil in
de kostenschatting volgens het PBL voor het Commissie­
voorstel en voor de PBL-variant. Het resterende verschil is
veel minder groot. Dit verschil wordt, zoals hiervoor is
aangegeven, verklaard doordat de Commissie de kosten
van maatregelen lager inschat dan het PBL dat doet.
Verschil in batenschatting
Stappen we over naar de baten, dan valt op dat de
verschillen in baten tussen de drie berekeningen
minder groot zijn dan het verschil in kosten (tabel 6.4,
figuur 6.3). Kijken we naar het verschil in baten tussen de
PBL-berekening voor het Commissievoorstel en de PBLvariant dan valt op dat het verschil 14 procent bedraagt
(101 miljoen euro). De verklaring voor dit relatief geringe
verschil in baten (afgezet tegen het relatief grote verschil
in kosten) is, zoals aangegeven, dat de berekende baten
voor Nederland voor een groot deel worden verklaard
door de extra emissiereducties die in het buitenland
worden gerealiseerd.
Hierna volgt een verdere toelichting op de in figuur 6.3
gegeven verschillen in baten. Deze verschillen vallen het
best uit te leggen door als eerste de vergelijking te maken
tussen de batenberekening volgens de Commissie voor
het Commissievoorstel en die volgens het PBL voor de
PBL-variant. In beide berekeningen is immers een ­ver­
gelijkbare extra beleidsopgave voor 2030 geanaly­seerd.
De Commissie berekent voor deze beleidsopgave
jaarlijkse baten van 961 miljoen euro. Het PBL komt voor
de PBL-variant uit op baten van 623 miljoen. Dit verschil
heeft meerdere oorzaken, zoals verschillen in het
gebruikte modelinstrumentarium voor de berekening van
fijnstofconcentraties. Een belangrijk verschil doet zich
verder voor bij de waardering van een verloren levens­
jaar: de Commissie schat de waarde van een verloren
levensjaar bijna 50 procent hoger in dan het PBL. Het PBL
gebruikt de waarde van 41.000 euro (prijspeil 2010) die
wordt geadviseerd door Desaigues (2011) en die is geba­
seerd op de NEEDS-studie. Deze waarde represen­teert

volgens het PBL het best de stand van kennis zoals
uitgebreid is toegelicht in de studie Milieubelastingen en
Groene Groei (PBL 2014). De Commissie gebruikt een oudere
­centrale schatting van 62.000 euro (prijspeil 2010) die is
gebaseerd op werk uit 2005 voor de CAFE-studie.
De Commissie gebruikt deze oudere schatting dus al langer,
en heeft deze nu zonder aanpassing opnieuw gebruikt voor
de doorrekening van het Commissievoorstel.
Hiervoor is al stilgestaan bij het relatief geringe verschil in
batenberekening tussen de PBL-analyse van het
Commissievoorstel en de PBL-variant. De lagere baten voor
de PBL-variant worden verklaard doordat de Nederlandse
reductieverplichtingen voor vier stoffen in de PBL-variant
minder scherp zijn gesteld dan in het Commissievoorstel.
De beleidsopgave voor deze stoffen is dus kleiner in de
PBL-variant, en een kleinere beleidsopgave vertaalt zich
logischerwijs ook in lagere baten. Voor één stof (PM2,5) is de
reductieverplichting juist verder aangescherpt, wat een
toename in beleidsopgave betekent en dus meer baten.
Het netto resultaat van de aanpassingen in reductieverplichtingen voor de PBL-variant is 14 procent (101 miljoen
euro) lagere baten voor Nederland dan volgens de PBLberekening voor het Commissievoorstel.

6.3 Aanbevelingen
Bijstelling van de reductieverplichtingen is
maatschappelijk de beste optie
Het PBL baseert zich in de nationale MKBA op de nationale
door PBL en ECN opgestelde emissieramingen, en
concludeert dat het voorliggende Commissievoorstel
weliswaar een positief KBA-saldo geeft, maar dat de
gekozen reductieverplichtingen voor de Nederlandse
samenleving niet geheel optimaal zijn. Dit heeft niet te
maken met de methodiek die de Commissie heeft gebruikt
bij de afleiding van de reductieverplichtingen, maar het
PBL zet vraagtekens bij de gebruikte gegevens­basis voor
Nederland. Het meest in het oog springend is het gebruik
van verouderde historische emissiecijfers (voor 2005

90 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

zes
Figuur 6.3
Kosten en baten van extra beleidsopgave voor emissiereductie van luchtverontreinigende stoﬀen, 2030
miljoen euro per jaar
2000

Emissiereductieverplichting Commissievoorstel
Extra beleidsopgave volgens Commissie
ten opzichte van Europese raming

1600

Extra beleidsopgave volgens PBL
ten opzichte van Nederlandse raming

1200

Emissiereductieverplichting PBL-variant
Extra beleidsopgave ten opzichte van
Nederlandse raming

800

400

Onzekerheid in kosten- en batenberekening

pbl.nl

0

Meest waarschijnlijke waarde

Kosten

Baten

Bron: PBL/ECN

Tabel 6.5
Emissiereductieverplichtingen voor 2030, relatief ten opzichte van 2005 volgens het Commissievoorstel, een
Commissievoorstel ‘met NMVOS-aanpassing’ en een PBL-variant op het voorstel
Stof

Emissiereductieverplichtingen 2005-2030 (%)
Commissievoorstel1

Commissievoorstel ‘met NMVOS-aanpassing’2

PBL-Variant op het Commissievoorstel3

SO2

59

59

53

NOx

68

68

63

NH3

25

25

22

NMVOS

34

18

11

PM2,5

38

38

52

1 Reductieverplichtingen volgens voorstel.
2 Reductieverplichtingen met aanpassing voor NMVOS, zodat het Commissievoorstel technisch haalbaar is naar de inzichten van PBL-ECN.
3 Kostenoptimale reductieverplichtingen volgens PBL-variant als wordt aangesloten op de nationale PBL-ECN-ramingen.

en 2010) die doorwerken in de ramingen. Ook schat de
Commissie de kosten van maatregelen voor Nederland
lager in dan het PBL en ECN.
Het PBL komt door deze andere gegevensbasis tot een
afwijkende inschatting van de benodigde extra emissie­
reducties in Nederland in 2030, en dus van de kosten van
het voorstel voor Nederland. Het PBL concludeert dat er
een grote kans is dat de kosten voor Nederland aan­zienlijk
hoger kunnen uitvallen dan wat de Commissie bij de
voorbereiding van de richtlijn – gegeven de gekozen
ambitie voor vermindering van schade door lucht­
verontreiniging – als aanvaardbaar had berekend voor
Nederland.
Het PBL adviseert om in de onderhandelingen met de
Europese Commissie de voorgestelde reductie­
verplichtingen voor Nederland meer in lijn te brengen met:
1. de Nederlandse historische emissiecijfers voor 2005 en
2010;

2. de Nederlandse emissieramingen tot 2030;
3. de Nederlandse cijfers voor de kosten van aanvullende
luchtmaatregelen.
De PBL-variant op het Commissievoorstel geeft inzicht in
de richting van mogelijke aanpassingen (tabel 6.5). Dit
impliceert enige versoepeling van de voorgestelde
reductieverplichtingen voor NMVOS, SO2, NOx en NH3, en
een aanscherping van de reductieverplichting voor PM2,5.
Het PBL heeft, net als andere landen, afwijkingen
(2005-cijfers, ramingen, kosten van maatregelen) in een
bilaterale consultatie in 2014 aan de Commissie gemeld.
Op basis van deze informatie is de Commissie de
verschillen tussen de Europese en nationale cijferbasis
nader in beeld aan het brengen. Deze informatie zal
vervolgens in 2015 een rol spelen in de onderhandelingen
over een definitieve richtlijn.
6 Afweging van kosten en baten | 91

Literatuur

Amann, M. et al. (2014), The Final Policy Scenarios of the EU
Clean Air Policy Package, TSAP Report #11 (Version 1.1a),
Laxenburg: IIASA.
Campling P., L. Janssen, K. Vanherle, J. Cofala, C. Heyes
& R. Sander (2013), Specific evaluation of emissions from
shipping including assessment for the establishment of possible
new emission control areas in European Seas. Final report
March 2013, Mol: Vlaams Instituut voor Technologisch
Onderzoek-VITO.
CBS (2007), Micro-bestand van het 2007 onderzoek naar de
bestedingen door Nederlandse huishoudens, Den Haag:
Centraal Bureau voor de Statistiek.
CBS (2014), Kosten en financiering van het milieubeheer
per milieucompartiment, http://statline.cbs.nl/
StatWeb/publication/?VW=T&DM=SLNL&PA=3719
3&D1=1&D2=a&D3=0-1,7,11-13&D4=a&HD=1210301024&HDR=G1,G2,T&STB=G3.
CE (2008), Maatschappelijke effecten vermindering
luchtverontreiniging. MKBA van mogelijke NEC-plafonds,
CE-rapport 08.7.642.34, Delft: CE.
Daniels & R. Koelemeijer (2014), EU-doelen klimaat
en energie 2030: Impact op Nederland, ECN-rapport
nr. ECN-E--14-033, Energie Onderzoekscentrum
Nederland, Petten, PBL-publicatienummer 1394,
Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag.
Danish EPA (2012), Economic impact assessment of a nitrogen
emission control area at the North Sea, Copenhagen: EPA.
Desaigues B. et al. (2011), ‘Economic valuation of air
pollution mortality: A 9-country contingent valuation
survey of value of a life year (VOLY)’, Ecological Indicators
11: 902-910.
EC (2013a), Voorstel voor een richtlijn van het Europees
parlement en de Raad ter vermindering van de nationale
emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen en tot
wijziging van Richtlijn 2003/35/EG, COM(2013) 920 final,
2013/0443 (COD), Brussels: European Commission.
EC (2013b), Commission Staff Working Document Impact
Assessment accompanying the documents on a ‘Clean Air
Programme for Europe’, COM(2013)917; COM(2013)918;
COM(2013)919; COM(2013)920; SWD(2013)531;
SWD(2013)532, Brussels: European Commission,

http://ec.europa.eu/environment/air/clean_air_policy.
htm.
ECN & PBL (2013), Het energieakkoord: wat gaat het
betekenen? Inschatting van gemaakte afspraken, Petten/
Den Haag: Energie Onderzoekscentrum Nederland/
Planbureau voor de Leefomgeving.
EU (2001), Directive 2001/81/EC of the European Parliament and
of the Council of 23 October 2001 on national emission ceilings
for certain atmospheric pollutants, COM L309/22.
EEA (2014), NEC Directive status report 2013. Reporting by
Member States under Directive 2001/81/EC of the European
Parliament and of the Council of 23 October 2001 on national
emission ceilings for certain atmospheric pollutants, EEA
Technical report No 10/2014, Copenhagen: EEA.
Emissieregistratie (2014), Officiële Nederlandse organisatie
voor inventarisaties van emissies naar het milieu,
www.emissieregistratie.nl.
EMRC (2013), Cost-benefit Analysis of Policy Scenarios for
the Revision of the Thematic Strategy on Air Pollution,
Corresponding to IIASA TSAP Report #10, Version 1.
March 2013, UK: Ecometrics Research and Consulting
(Mike Holland).
EMRC (2014), Cost-benefit Analysis of Final Policy Scenarios
for the EU Clean Air Package. Version 2, Corresponding
to IIASA TSAP Report #11, Version 1. March 2014, UK:
Ecometrics Research and Consulting (Mike Holland).
EZ (2014) EZ (2014). Convenant maatregelen Programma
Aanpak Stikstof. Maart 2014, Den Haag, http://
www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/
convenanten/2014/03/18/convenant-maatregelenprogramma-aanpak-stikstof.html.
Flemming, J., A. Inness, H. Flentje, V. Huijnen, P. Moinat,
M.G. Schultz & O. Stein (2009), ‘Coupling global
chemistry transport models to ECMWF’s integrated
forecast system’, Geosci. Model Dev. 2: 253-265,
doi:10.5194/gmd-2-253-2009.
Folkert, R. et al. (2014), Beoordeling Programmatische
Aanpak Stikstof. De verwachte effecten voor natuur en
vergunningverlening, Den Haag: Planbureau voor de
Leefomgeving.

92 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

Hammingh, P., K.E.L. Smekens, A.J. Plomp & R.B.A.
Koelemeijer (2010), Co-impacts of climate policies on air
polluting emissions in the Netherlands. Final report of the
Dutch Research Programme on Air and Climate (BOLK).
PBL report no. 500146003/2010, PBL-Netherlands
Environmental Assessment Agency, ECN-report
no. ECN-O-10-008, ECN-Energy Research Centre
Netherlands.
Hammingh, P. et al. (2012), Assessment of the environmental
impacts and health benefits of a nitrogen emission control
area in the North Sea, The Hague: PBL-Netherlands
Environmental Assessment Agency.
Hammingh, P., W. Smeets, G. Geilenkirchen, K. Peek &
D. Nijdam (2014), Contributions to the bilateral consultation
between the European Commission and the Netherlands
in the framework of the Clean Air Policy Package in 2014.
Memo’s on non-methan volatile organic compounds,
sulphur dioxide, ammonia, transport and technical measures
for particulate matter (costs and potentials for PM2.5
reductions), The Hague: PBL-Netherlands Environmental
Assessment Agency.
Hekkenberg M. & M. Verdonk (2014), Nationale Energie­
verkenning 2014, ECN (PBL)-rapport, ECN-O--14-036,
Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN), Petten
Hendriks, C., R. Kranenburg, J. Kuenen, R. van Gijlswijk,
R. Wichink Kruit, A. Segers, H. Denier van der Gon &
M. Schaap (2013), The origin of ambient particulate
matter concentrations in the Netherlands, Atmos.
Environ. 69: 289-303.
Hinsberg, H., R. Reijnen, P. Goedhart, B. de Knegt &
M. van Esbroek (2008), ‘Relation between critical
load exceedance and loss of protected species’, in J.P.
Hettelingh, M. Posch & J. Slootweg (Eds.), Critical load,
dynamic modelling and impact assessment in Europe: CCE
status report, Coordination Centre for Effects, PBL.
Holland, M.R., S. Pye, G. Jones, A. Hunt & A. Markandya
(2008), Interim Report on Modelling Technology Benefits
Assessment and Comparison of Costs and Benefits European
Consortium for Modelling of Air Pollution and Climate
Strategies – EC4MACS, Task 8: Benefits Assessment, UK:
EMRC/AEA-energy and environment/Metroeconomica.
IIASA (2012), The GAINS Integrated Assessment Model.
EC4MACS Modelling Methodology, Laxenburg, Austria:
International Institute for Applied Systems Analysis
(IIASA), http://www.ec4macs.eu/.
IIASA (2013), Policy Scenarios for the Revision of the Thematic
Strategy on Air Pollution. TSAP Rapport no 10, version 1.2,
Laxenburg, Austria: International Institute for Applied
Systems Analysis (IIASA).
IIASA (2014a), The final policy scenarios of the EU clean air policy
package. TSAP Report #11. Version 1.1a, Laxenburg, Austria:
International Institute for Applied Systems Analysis
(IIASA).
IIASA (2014b), Gains online: scenarios PRIMES 2013 REF-CLE,
Laxenburg, Austria: International Institute for Applied

Systems Analysis (IIASA), http://gains.iiasa.ac.at/gains/
EUN/index.login?logout=1.
Koelemeijer, R.B.A. et al. (2010), Verkenning van aanvullende
maatregelen in het kader van de Programmatische Aanpak
Stikstof. Een verkenning van de gevolgen voor milieu en
economie, Den Haag/Bilthoven: Planbureau voor de
Leefomgeving.
Kuenen, J., H. Denier van der Gon, A. Visschedijk, H. van
der Brugh & R. van Gijlswijk (2011), MACC European
emission inventory for the years 2003–2007, TNO report,
TNO-060-UT-2011-00588, Utrecht.
LEI (2014), Agrimatie, informatie over de agrosector: visserij in
cijfers, thema vlootsamenstelling, http://www.agrimatie.
nl/.
Ligterink, N., G. Kadijk, P. van Mensch, S. Hausberger &
M. Rexeis (2013), Investigations and real world emission
performance of Euro 6 light duty vehicles, Delft: TNO
Mobility.
MARIN (2013), Sea shipping emissions 2011: Netherlands
continental shelf, port areas and OSPAR region II.
Report no. 26437-1-MSCN-rev.2, MARIN Wageningen,
Netherlands.
PBL (2013), Quickscan Hoofdlijnennotitie ‘Ontwikkeling
en beheer van natuur in Nederland’. Globale toetsing van
effectiviteit en doelmatigheid, Den Haag: Planbureau voor
de Leefomgeving.
PBL (2014), Milieubelastingen en Groene Groei, Den Haag:
Planbureau voor de Leefomgeving.
PBL (2015 te verschijnen), Methoden en basisgegevens voor
het schatten van gezondheidseffecten door blootstelling
aan fijnstof en ozon, Den Haag: Planbureau voor de
Leefomgeving.
Pul, A. van, P. Fisher, F. de Leeuw, R. Maas, T. van Noije,
M. Roemer & A. Sterkenburg (2011), Dossier Ozon 2011,
Rapport nr. 680151001, Bilthoven: RIVM.
RIVM (2014), Operationele Prioritaire Stoffen model, http://
www.rivm.nl/Onderwerpen/O/Operationele_
Prioritaire_Stoffen_model.
SER (2013), Energieakkoord voor duurzame groei, Den Haag:
Sociaal Economische Raad.
Smeets, W. et al. (2012), Kosten en baten van strengere
emissieplafonds voor luchtverontreinigende stoffen: Nationale
evaluatie voor de herziening van het Gothenburg Protocol,
Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.
UNECE (2012), 1999 Protocol to abate acidification,
eutrophication, and ground-level ozone, to the Convention of
long-range transboundary air pollution, as amended on 4 May
2012, ECE/EB AIR/ 114.
Velders, G.J.M., J.M.M. Aben, G.P. Geilenkirchen. H.A. den
Hollander, H. Noordijk, E. van der Swaluw, W.J. de Vries
J. Wesseling & M.C. van Zanten (2014), Grootschalige
concentratie- en depositiekaarten Nederland. Rapportage
2014, rapport 680362003/2014, Bilthoven: Rijksinstituut
voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM).

Literatuur | 93

zes
Verdonk M., W. Wetzels, et al. (2012), Referentieraming
energie en emissies: Actualisatie 2012. Energie en emissies in de
jaren 2012, 2020 en 2030, Den Haag: Planbureau voor de
Leefomgeving.
WHO (2013a). Review of evidence on health aspects of
air pollution – REVIHAAP Project. Technical Report,
Copenhagen: WHO, http://www.euro.who.int/en/
health-topics/environment-and-health/air-quality/
publications/2013/review-of-evidence-on-healthaspects-of-air-pollution-revihaap-project-finaltechnical-report.
WHO (2013b), Health risks of air pollution in Europe – HRAPIE
project. Recommendations for concentration-response
functions for cost-benefit analysis of particulate matter, ozone
and nitrogen dioxide, Bonn: WHO, Regional Office for
Europe. http://www.euro.who.int/en/health-topics/
environment-and-health/air-quality/publications/2013/
health-risks-of-air-pollution-in-europe-hrapieproject-recommendations-for-concentrationresponsefunctions-for-costbenefit-analysis-of-particulate-matter,-ozone-and-nitrogen-dioxide.

94 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

Bijlage 1
Maatregelenpakket bij het
Commissievoorstel
In deze bijlage geven we een overzicht van de
beschouw­de maatregelen ter vermindering van de
emissies van luchtverontreinigende stoffen onder het
Commissievoorstel (zie paragraaf 4.4.1). De maatregelen
zijn gerangschikt naar kosteneffectiviteit (euro per
vermeden kilogram ofwel miljoen euro per kiloton). In
tabel A1.1 zijn achtereenvolgens de volgende gegevens
opgenomen:
– de emissiereductie in 2030 van een maatregel (in
kiloton);
– de kosteneffectiviteit van deze maatregel (in miljoen
euro per kiloton emissiereductie);
– de jaarlijkse kosten van een maatregel (in miljoen
euro) vanaf 2030.

Bijlage 1 | 95

Tabel A.1.1
Maatregelenpakket bij het Commissievoorstel, 2030
Naam maatregel

Emissiereductie
[kiloton]

Kosteneffectiviteit
[miljoen euro per
kiloton]

Kosten
[miljoen
euro]

Rookgasreiniging Overige Industrie

0,7

2,0

1,3

Rookgasreiniging Roetfabricage

0,5

2,9

1,5

Optimalisatie ontzwaveling van stookgas en rendementsverbetering SRU’s – variant 1

1,1

3,4

3,9

Diepere Ontzwaveling Kooksfabrieken

0,9

5,7

5,1

Rookgasreiniging Regenerator Catcrackers1

2,2

9,6

21,2

Optimalisatie Gaswasser Staalindustrie

0,8

7,7

6,1

Optimalisatie ontzwaveling van stookgas en rendementsverbetering SRU’s – variant 2
(verdergaand dan variant 1)

1,2

8,2

9,9

Totaal

7,4

SO2

48,9

NOx
Lage NOx-branders voor ketels >100 kW glastuinbouw 2013

0,01

0,00

0,00

Lage NOx-branders voor ketels >100 kW Industrie 2013

0,14

0,00

0,00

Lage NOx-branders voor ketels >120 kW HDO 2013

0,74

0,00

0,00

Lage NOx-branders voor ketels >100 kW Huishoudens 2013

0,06

0,00

0,00

Uitbreiding van NRMM-emissie-eisen naar kleine motoren1

0,02

0,00

0,00

Extra SCR bij stationaire biogasmotoren landbouw 2013

1,49

0,75

1,12

Extra SCR bij stationaire biogasmotoren HDO 2013

0,01

1,50

0,01

Extra SCR bij stationaire gasmotoren glastuinbouw 2013

0,98

1,51

1,48

Extra SCR bij stationaire biogasmotoren landbouw 2013

0,07

1,70

0,12

Beperken van NOx-procesemissies in de industrie 2013

0,74

1,72

1,27

Extra SCR bij stationaire biogasmotoren HDO 2013

0,40

2,00

0,80

Binnenvaart CCR beleid: gebruik van SCR om NOx-emissies te reduceren

11,00

2,10

23,10

Extra SCR bij stationaire gasmotoren HDO 2013

0,66

2,30

1,52

Binnenvaart CCR-beleid: gebruik van SCR om NOx-emissies te reduceren

2,80

2,61

7,30

Beperken van NOx-procesemissies in de industrie 2013

1,08

3,03

3,27

Extra SCR bij stationaire biogasmotoren industrie 2013

0,28

3,13

0,88

Extra SCR bij stationaire gasmotoren glastuinbouw 2013

0,47

3,56

1,67

Extra SCR bij stationaire gasmotoren HDO 2013

0,28

4,45

1,25

Extra SCR bij stationaire biogasmotoren industrie 2013

0,01

5,70

0,06

Extra SCR bij stationaire gasmotoren industrie 2013

0,14

6,56

0,92

Uitbreiding van NRMM-emissie-eisen naar grote motoren1

0,22

6,66

1,49

Reductie NOx-verbrandingsemissies industrie 2013

0,78

7,14

5,57

Beperken van NOx-procesemissies in de industrie 2013

3,89

7,62

29,64

NOx-reductie Raffinagesector

0,65

8,27

5,40

Reductie NOx-verbrandingsemissies industrie 2013

5,43

8,33

45,26

Extra SCR bij stationaire gasmotoren industrie 2013

0,06

10,25

0,61

Reductie NOx-verbrandingsemissies industrie 2013

2,55

13,08

33,35

NOx-reductie Raffinagesector

1,50

14,55

21,82

Emissie-eis CV-ketels HDO NOx

0,28

14,72

4,12

Reductie NOx-verbrandingsemissies elektriciteitssector 2013

5,13

15,33

78,68

Totaal

41,9

271

NH3
Aanscherping maximum emissie-eisen pluimveestallen – variant 1

1,2

0,0

0

Aanscherping maximum emissie-eisen pluimveestallen – variant 2
(verdergaand dan variant 1)

0,1

0,0

0

Verlaging aantal jongveemelkkoeien

0,7

0,0

0

96 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

Naam maatregel

Emissiereductie
[kiloton]

Kosteneffectiviteit
[miljoen euro per
kiloton]

Kosten
[miljoen
euro]

Aanscherping emissiearme bemesting bouwland1

0,8

0,8

0,6

Aanscherping emissie-eisen stallen melkkoeien – variant 32

2,5

7,4

18,6

Hoogrendement combiluchtwassers op varkensstallen3,4

0,9

9,3

Totaal

6,1

7,9
27,15

NMVOS
Vervanging bestaande kachels/open haarden door DINplus, autonoom4

1,8

0,0

0,0

Verplichte vervanging bestaande open haarden door DINplus4

1,5

1,1

1,7

Maatregelen Industriële verftoepassingen

1,7

1,3

2,1

Herziening EU-verfrichtlijn CON (emissie-eisen deodorants)

6,5

2,4

15,6

NMVOS-reductie Raffinagesector

0,8

3,8

2,9

Herziening EU-verfrichtlijn CON (VOS-pakket)

3,3

4,0

13,3

Herziening EU-verfrichtlijn HDO

0,3

5,0

1,3

Maatregelen Industrieel Reinigen&Ontvetten

0,9

5,0

4,5

Verplichte vervanging bestaande kachels door DINplus4

1,7

6,9

11,5

NMVOS-reductie Raffinagesector

1,0

10,1

10,4

Totaal

19,4

63,3

PM2,56
Vervanging bestaande kachels/open haarden door DINplus, autonoom

0,180

0,0

0,0

Uitbreiding van NRMM-emissie-eisen naar kleine motoren

0,007

0,0

0,0

Verplichte vervanging bestaande open haarden door DINplus

0,150

0,0

0,0

Verplichte vervanging bestaande kachels door DINplus

0,460

0,0

0,0

Uitbreiding van NRMM-emissie-eisen naar grote motoren

0,021

0,0

0,0

Hoogrendement combiluchtwassers op varkensstallen

0,007

0,0

0,0

Rookgasreiniging Regenerator Catcrackers

0,1

0,0

0,0

Totaal

0,9

0

1	Uit herberekeningen in oktober 2014 volgen iets hogere kosten voor deze maatregel. Met een herziene kosteneffectiviteit van 1 miljoen
euro per kiloton NH3-reductie komen de totale kosten van deze maatregel uit op ongeveer 0,8 miljoen euro. Dat is een toename van
0,2 miljoen euro.
2	Uit herberekeningen in oktober 2014 volgen iets hogere kosten voor deze maatregel. Met een herziene kosteneffectiviteit van 10,4 miljoen
euro per kiloton NH3- reductie komen de totale kosten van deze maatregel uit op ongeveer 26 miljoen euro. Dat is een toename van
7,4 miljoen euro.
3	Uit herberekeningen in oktober 2014 volgen iets hogere kosten voor deze maatregel. Met een herziene kosteneffectiviteit van 13,8 miljoen
euro per kiloton NH3-reductie komen de totale kosten van deze maatregel uit op ongeveer 12,4 miljoen euro. Dat is een toename van
4,5 miljoen euro.
4 Deze opties verminderen ook de fijnstofemissies.
5	Uit herberekeningen in oktober 2014 volgen iets hogere kosten voor het maatregelenpakket voor NH3 bij het Commissievoorstel.
De kosten nemen toe van 27 miljoen naar 39 miljoen euro.
6	De kosten voor PM2,5 zijn op nul gesteld, omdat het hier neveneffecten betreft van maatregelen die worden getroffen voor de doel­
stellingen bij SO2, NOx, NH3 en NMVOS.

Bijlage 1 | 97

Bijlage 2
Maatregelenpakket bij de PBLvariant op het
Commissie­voorstel
In deze bijlage geven we een overzicht van de
beschouwde maatregelen ter vermindering van de
emissies van luchtverontreinigende stoffen onder de PBLvariant op het Commissievoorstel (zie paragraaf 4.4.2).
De maatregelen zijn gerangschikt naar kosteneffectiviteit
(euro per vermeden kilogram ofwel miljoen euro per
kiloton). In tabel A2.1 zijn achtereenvolgens de volgende
gegevens opgenomen:
– de emissiereductie in 2030 van een maatregel (in
kiloton);
– de kosteneffectiviteit van deze maatregel (in miljoen
euro per kiloton emissiereductie);
– de jaarlijkse kosten van een maatregel (in miljoen
euro) vanaf 2030.

98 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

Tabel A.2.1
Maatregelenpakket bij de PBL-variant op het Commissievoorstel, 2030
Naam maatregel

Emissiereductie
[kiloton]

Kosteneffectiviteit
[miljoen euro per
kiloton]

Kosten
[miljoen
euro]

Rookgasreiniging Overige Industrie

0,7

2,0

1,3

Rookgasreiniging Roetfabricage

0,5

2,9

1,5

Optimalisatie ontzwaveling van stookgas en rendementsverbetering SRU’s

1,1

3,4

3,9

Diepere Ontzwaveling Kooksfabrieken

0,9

5,7

5,1

Rookgasreiniging Regenerator Catcrackers1

0,5

9,6

Totaal

3,7

SO2

4,4
16,1

NOx
Lage NOx-branders voor ketels >100 kW glastuinbouw 2013

0,01

0,00

0,00

Lage NOx-branders voor ketels >100 kW Industrie 2013

0,14

0,00

0,00

Lage NOx-branders voor ketels >120 kW HDO 2013

0,74

0,00

0,00

Lage NOx-branders voor ketels >100 kW Huishoudens 2013

0,06

0,00

0,00

Uitbreiding van NRMM-emissie-eisen naar kleine motoren1

0,02

0,00

0,00

Extra SCR bij stationaire biogasmotoren landbouw 2013

1,49

0,75

1,12

Extra SCR bij stationaire biogasmotoren HDO 2013

0,01

1,50

0,01

Extra SCR bij stationaire gasmotoren glastuinbouw 2013

0,98

1,51

1,48

Extra SCR bij stationaire biogasmotoren landbouw 2013

0,07

1,70

0,12

Beperken van NOx-procesemissies in de industrie 2013

0,74

1,72

1,27

Extra SCR bij stationaire biogasmotoren HDO 2013

0,40

2,00

0,80

Binnenvaart CCR-beleid: gebruik van SCR om NOx-emissies te reduceren

11,00

2,10

23,10

Extra SCR bij stationaire gasmotoren HDO 2013

0,66

2,30

1,52

Binnenvaart CCR-beleid: gebruik van SCR om NOx-emissies te reduceren

2,80

2,61

7,30

Beperken van NOx-procesemissies in de industrie 2013

1,08

3,03

3,27

Extra SCR bij stationaire biogasmotoren industrie 2013

0,28

3,13

0,88

Extra SCR bij stationaire gasmotoren glastuinbouw 2013

0,47

3,56

1,67

Extra SCR bij stationaire gasmotoren HDO 2013

0,28

4,45

1,25

Extra SCR bij stationaire biogasmotoren industrie 2013

0,01

5,70

0,06

Extra SCR bij stationaire gasmotoren industrie 2013

0,14

6,56

0,92

Uitbreiding van NRMM-emissie-eisen naar grote motoren1

0,22

6,66

1,49

Reductie NOx-verbrandingsemissies industrie 2013

0,28

7,14

1,97

Totaal

21,9

48,2

NH3
Aanscherping maximum emissie-eisen pluimveestallen – variant 1

1,1

Totaal

1,1

0,0

0
0

NMVOS
Vervanging bestaande kachels/open haarden door DINplus, autonoom1

1,8

0,02

0,02

Verplichte vervanging bestaande open haarden door DINplus1

1,5

0,02

0,02

Verplichte vervanging bestaande kachels door DINplus1

1,7

0,02

0,02

Maatregelen Industriële verftoepassingen

0,27

1,3

Totaal

5,3

0,3
0,3

PM2,5
Vervanging bestaande kachels/open haarden door DINplus, autonoom

0,18

0

0,0

Uitbreiding van NRMM-emissie-eisen naar kleine motoren3

0,01

0,0

0,0

Verplichte vervanging bestaande open haarden door DINplus

0,15

11,4

1,7

Verplichte vervanging bestaande kachels door DINplus

0,46

25,1

11,6

Totaal

0,8

13,3

1 Deze opties verminderen ook de fijnstofemissies.
2	De kosten voor NMVOS zijn op nul gesteld, omdat het hier neveneffecten betreft van maatregelen die worden getroffen voor de
doel­stellingen bij PM2,5.
3 De kosten zijn op nul gesteld, omdat het hier neveneffecten betreft van een maatregel die voor de NOx-doelstelling worden getroffen.

Bijlage 2 | 99

Bijlage 3
Maatregelenpakket maximum
technisch potentieel
In deze bijlage geven we een overzicht van alle geïnven­
tariseerde luchtmaatregelen, oftewel het maximum
technisch potentieel (zie paragraaf 4.4.3). De maatregelen
zijn gerangschikt naar kosteneffectiviteit (euro per
vermeden kilogram oftewel miljoen euro per kiloton).
In tabel A.3.1 zijn achtereenvolgens de volgende gegevens
opgenomen:
– de emissiereductie in 2030 van een maatregel (in
kiloton);
– de kosteneffectiviteit van deze maatregel (in miljoen
euro per kiloton emissiereductie);
– de jaarlijkse kosten van een maatregel (in miljoen
euro) vanaf 2030.
Merk op dat maatregelen in deze (potentieel-)overzichten
per stof meerdere malen kunnen voorkomen. Dit doet
zich voor als een maatregel de emissies van meer dan een
stof vermindert. In dat geval hebben we deze maatregel
bij elke stof laten terugkomen om zodoende een
totaalbeeld te geven van het potentieel per stof.

100 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

Tabel A.3.1
Maximum technisch potentieel luchtmaatregelen, 2030
Naam maatregel

Emissiereductie
[kiloton]

Kosteneffectiviteit
[miljoen euro per
kiloton]

Kosten
[miljoen
euro]

SO2
Rookgasreiniging Overige Industrie

0,7

2,0

1,3

Rookgasreiniging Roetfabricage

0,5

2,9

1,5

Optimalisatie ontzwaveling van stookgas en rendementsverbetering SRU’s – variant 1

1,1

3,4

3,9

Diepere Ontzwaveling Kooksfabrieken

0,9

5,7

5,1

Rookgasreiniging Regenerator Catcrackers1

2,2

9,6

21,2

Optimalisatie Gaswasser Staalindustrie

0,8

7,7

6,1

Optimalisatie ontzwaveling van stookgas en rendementsverbetering SRU’s

1,2

8,2

9,9

Olie- naar Gasstook Industrie

0,4

9,0

4,0

Noodwasser bij een Kooksfabriek

0,1

13,5

1,1

Optimalisatie ontzwaveling van stookgas en rendementsverbetering SRU’s – variant 2
(verdergaand dan variant 1)

1,3

14,8

19,4

Kolen- naar gasstook groenvoerdrogerijen

0,3

16,0

5,3

Stookgasreiniging Chemie

0,4

16,1

6,5

Extra wasvat nieuwe kolencentrales

2,2

54,3

117,0

Totaal

12,2

202

NOx
Lage NOx-branders voor ketels >100 kW glastuinbouw 2013

0,0

0,0

0

Lage NOx-branders voor ketels >100 kW Industrie 2013

0,1

0,0

0

Lage NOx-branders voor ketels >120 kW HDO 2013

0,7

0,0

0

Lage NOx-branders voor ketels >100 kW Huishoudens 2013

0,1

0,0

0

Uitbreiding van NRMM-emissie-eisen naar kleine motoren1

0,0

0,0

0

Extra SCR bij stationaire biogasmotoren landbouw 2013

1,5

0,8

1,1

Extra SCR bij stationaire biogasmotoren HDO 2013

0,0

1,5

0,0

Extra SCR bij stationaire gasmotoren glastuinbouw 2013

1,0

1,5

1,5

Extra SCR bij stationaire biogasmotoren landbouw 2013

0,1

1,7

0,1

Beperken van NOx-procesemissies in de industrie 2013

0,7

1,7

1,3

Extra SCR bij stationaire biogasmotoren HDO 2013

0,4

2,0

0,8

Binnenvaart CCR beleid: gebruik van SCR om NOx-emissies te reduceren

11,0

2,1

23,1

Extra SCR bij stationaire gasmotoren HDO 2013

0,7

2,3

1,5

Binnenvaart CCR beleid: gebruik van SCR om NOx-emissies te reduceren

2,8

2,6

7,3

Beperken van NOx-procesemissies in de industrie 2013

1,1

3,0

3,3

Extra SCR bij stationaire biogasmotoren industrie 2013

0,3

3,1

0,9

Extra SCR bij stationaire gasmotoren glastuinbouw 2013

0,5

3,6

1,7

Extra SCR bij stationaire gasmotoren HDO 2013

0,3

4,4

1,2

Extra SCR bij stationaire biogasmotoren industrie 2013

0,0

5,7

0,1

Extra SCR bij stationaire gasmotoren industrie 2013

0,1

6,6

0,9

Uitbreiding van NRMM-emissie-eisen naar grote motoren1

0,2

6,7

1,5

Reductie NOx-verbrandingsemissies industrie 2013

0,8

7,1

5,6

Beperken van NOx-procesemissies in de industrie 2013

3,9

7,6

29,6

NOx-reductie Raffinagesector

0,7

8,3

5,4

Reductie NOx-verbrandingsemissies industrie 2013

5,4

8,3

45,3

Extra SCR bij stationaire gasmotoren industrie 2013

0,1

10,2

0,6

Reductie NOx-verbrandingsemissies industrie 2013

2,6

13,1

33,3

NOx-reductie Raffinagesector

1,5

14,5

21,8

Emissie-eis CV-ketels HDO NOx

0,3

14,7

4,1

Reductie NOx-verbrandingsemissies elektriciteitssector 2013

5,7

15,3

87,4

Reductie NOx-verbrandingsemissies elektriciteitssector 2013

2,5

18,4

46,0

Emissie-eis huishoudelijke CV-ketels NOx

0,7

23,4

15,5

Bijlage 3 | 101

Naam maatregel

Emissiereductie
[kiloton]

Kosteneffectiviteit
[miljoen euro per
kiloton]

Kosten
[miljoen
euro]

Reductie NOx-verbrandingsemissies industrie 2013

3,1

32,1

98,2

Kolen- naar gasstook groenvoerdrogerijen

0,1

40,2

5,3

Uitbreiding van NRMM-emissie-eisen naar grote motoren1

0,1

41,2

4,4

Reductie NOx-verbrandingsemissies elektriciteitssector 2013

1,1

49,0

53,9

Uitbreiding van NRMM-emissie-eisen naar kleine motoren1

0,0

825,9

0,8

Uitbreiding van NRMM-emissie-eisen naar kleine motoren1

0,0

825,9

Totaal

50

0,8
504

NH3
Aanscherping maximum emissie-eisen pluimveestallen – variant 1

1,2

0,0

0,0

Aanscherping maximum emissie-eisen pluimveestallen – variant 2 (verdergaand dan
variant 1)

0,1

0,0

0,0

Verlaging aantal jongveemelkkoeien

0,7

0,0

0,0

Aanscherping emissiearme bemesting bouwland6

0,8

0,8

0,6

Aanscherping emissie-eisen stallen melkkoeien – variant 3 7

2,5

7,4

18,6

Hoogrendement combiluchtwassers op varkensstallen1,8

1,8

9,3

16,7

Rantsoenaanpassingen melkkoeien

1,3

15,4

20,0

Aanscherping emissiearme bemesting grassland9

1,6

18,8

30,0

Rantsoenaanpassingen vleesvarkens

1,4

19,2

Totaal

11,3

26,9
11310

NMVOS
Vervanging bestaande kachels/open haarden door DINplus, autonoom1

1,8

0,0

0,0

Verplichte vervanging bestaande open haarden door DINplus1

1,5

1,1

1,7

Maatregelen Industriële verftoepassingen

1,7

1,3

2,1

Herziening EU-verfrichtlijn CON (emissie-eisen deodorants)

6,5

2,4

15,6

NMVOS-reductie Raffinagesector

0,8

3,8

2,9

Herziening EU-verfrichtlijn CON (VOS-pakket)

3,3

4,0

13,3

Herziening EU-verfrichtlijn HDO

0,3

5,0

1,3

Maatregelen Industrieel Reinigen&Ontvetten

0,9

5,0

4,5

Verplichte vervanging bestaande kachels door DINplus

1,7

6,9

11,5

NMVOS-reductie Raffinagesector

1,0

10,1

10,4

Totaal

19,4

1

63,3

PM2,5
Vervanging bestaande kachels/open haarden door DINplus, autonoom2

0,18

0,0

0,0

Uitbreiding van NRMM emissie eisen naar kleine motoren4

0,01

0,0

0,0

Verplichte vervanging bestaande open haarden door DINplus2

0,15

11,4

1,7

Verplichte vervanging bestaande kachels door DINplus2

0,46

25,1

11,5

Uitbreiding van NRMM emissie eisen naar grote motoren4

0,02

72,0

1,5

Negatieve ionisatie vleeskuikens

0,03

74,9

2,2

Binnenvaart CCR beleid DPF om PM10 emissies te reduceren

0,43

92,6

40,0

Extra ESP op kachels en open haarden

0,46

194,0

89,2

Ionisatiefilter legpluimvee

0,06

221,1

13,7

Rookgasreiniging Regenerator Catcrackers3

0,07

263,5

18,4

Uitbreiding van NRMM emissie eisen naar kleine motoren4

0,00

825,9

0,8

Hoogrendement combiluchtwassers op varkensstallen4

0,01

1249,1

16,2

Fijnstofmaatregelen priltoren kunstmestindustrie5

0,03

0,0

Totaal

1,9

0,0
195

1 Deze opties verminderen ook de fijnstofemissies.
2 Deze opties verminderen ook de NMVOS-emissies.
3 Deze optie vermindert ook de SO2-emissie.
4 Deze optie vermindert ook de NOx-emissie.
5	Uit indicatieve berekeningen met een aantal mogelijke reductietechnologieën volgt een reductiepotentieel van circa 0,03 kiloton. Omdat
er in de sector aan procesgeïntegreerde oplossingen wordt gedacht, konden geen kosten worden geschat.

102 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

6	Uit herberekeningen in oktober 2014 volgen iets hogere kosten voor deze maatregel. Met een herziene kosteneffectiviteit van 1 miljoen
euro per kiloton NH3-reductie komen de totale kosten van deze maatregel uit op ongeveer 0,8 miljoen euro. Dat is een toename van
0,2 miljoen euro.
7	Uit herberekeningen in oktober 2014 volgen iets hogere kosten voor deze maatregel. Met een herziene kosteneffectiviteit van 10,4 miljoen
euro per kiloton NH3- reductie komen de totale kosten van deze maatregel uit op ongeveer 26 miljoen euro. Dat is een toename van
7,4 miljoen euro.
8	Uit herberekeningen in oktober 2014 volgen iets hogere kosten voor deze maatregel. Met een herziene kosteneffectiviteit van 13,8 miljoen
euro per kiloton NH3-reductie komen de totale kosten van deze maatregel uit op ongeveer 24,8 miljoen. Dat is een toename van
8.1 miljoen euro.
9	Uit herberekeningen in oktober 2014 volgen iets lagere kosten voor deze maatregel. Met een herziene kosteneffectiviteit van 14,4 miljoen
euro per kiloton NH3-reductie komen de totale kosten van deze maatregel uit op ongeveer 23miljoen. Dat is een afname van 7 miljoen
euro.
10	Uit herberekeningen in oktober 2014 volgen iets hogere kosten voor het maximale maatregelenpakket voor NH3. De kosten nemen toe
van 113 miljoen naar 122 miljoen euro.

Bijlage 3 | 103

Bijlage 4
Modelberekeningen ozon

De modelberekeningen van ozon voor deze MKBA
zijn uitgevoerd met het Nederlandse LOTOS-EUROSmodel, versie 1.9 (Hendriks et al. 2013). Er zijn uurlijkse
ozonconcentraties berekend voor 2005, voor 2030 met
vaststaand beleid (2030-VB) en voor 2030 met aanvullend
beleid volgens het Commissievoorstel (2030-CV). De
berekeningen zijn uitgevoerd voor gridcellen van circa
7 bij 7 kilometer.
De Nederlandse emissies van de voor de ozonvorming
relevante stoffen voor deze ‘scenario’s’ zijn aangeleverd
door de Emissieregistratie (2005) en door PBL-ECN
(2030-scenario’s). De buitenlandse emissies zijn gedown­
load van GAINS-online en zijn daarmee exact gelijk aan
de buitenlandse emissies in de analyse van IIASA (zie
Amann et al. 2014) voor een beschrijving van de emissie­
scenario’s). De emissies zijn ruimtelijk verdeeld volgens
de MACII-emissiedatabase bij het LOTOS-EUROS-model
(Kuenen et al. 2011).
De opzet van de berekeningen
De meteorologische omstandigheden zijn belangrijk voor
de verspreiding van luchtverontreiniging. In het geval van
ozon zijn ze extra belangrijk, omdat ze ook de mate van
ozonvorming uit de voorloperstoffen bepalen. Omdat
voor toekomstjaren de meteorologie niet bekend is, is
het gebruikelijk de modelberekeningen voor een aantal
meteorologische jaren uit te voeren. In dit kader is de
meteorologie van 2003 en van 2010 toegepast. Het jaar
2003 staat bekend als een jaar waarin episoden met hoge
piekconcentraties voorkomen. Dit wordt gereflecteerd
in het 98-percentiel van de uurlijkse ozonconcentraties
dat voor 2003 hoger is dan voor 2010, terwijl de mediane
niveaus voor deze twee jaren niet erg van elkaar
verschillen (zie figuur A.1). Voor sommige stations is het
mediane niveau in 2010 juist hoger dan in 2003.
Bij het gebruik van chemie-transportmodellen als LOTOSEUROS worden de concentraties aan de grenzen van het
domein (de randvoorwaarden) opgelegd. Bij de hier
beschreven berekeningen zijn de randvoorwaarden voor

alle scenario’s gelijk gehouden. Wanneer gerekend is met
de meteorologie van 2003, dan zijn ook de randvoor­
waarden voor 2003 toegepast, evenzo geldt dat bij de
berekeningen met de meteorologie van 2010 de rand­
voorwaarden voor 2010 zijn toegepast. De randvoor­
waar­den zijn berekend met het gekoppelde model­
systeem IFS/MOZART (Flemming et al. 2009).
Biogene emissies van isopreen en terpenen dragen bij
aan de ozonvorming. De emissie door bomen, grassen en
gewassen wordt door het LOTOS-EUROS-model
berekend op basis van de actuele meteorologie
(temperatuur en straling).
Postprocessing
Uit de uurlijkse concentraties zijn twee indicatoren
berekend:
1. SOMO35: de jaarsom van de dagmaxima van de
glijdende 8-uursgemiddelden boven 35 ppb;
2. SOMO10: de jaarsom van de dagmaxima van de
glijdende 8-uursgemiddelden boven 10 ppb.
De SOMO35-indicator is toegepast in de Europese
kosten-batenanalyse van het Commissievoorstel. Het is
een indicator voor de vaststelling van de sterfte en ziekte
door kortdurende blootstelling aan ozon. De waarde van
70 microgram per kubieke meter is op pragmatische
gronden gekozen. Omdat het aannemelijk is dat de
drempelwaarde voor ozon lager is dan 70 microgram per
kubieke meter, adviseert de WHO (2013b) om naast
SOMO35 ook SOMO10 te gebruiken – met hetzelfde
relatieve risico – voor de vaststelling van ziekte en sterfte
door kortdurende blootstelling aan ozon.
Invloed van de toegepaste meteorologie op de
indicatoren
De met 2010-meteorologie verkregen SOMO-waarden
zijn voor alle ‘scenario’s’ beduidend hoger dan de
waarden die met meteorologie 2003 worden berekend
(zie figuur A.2). Dit is tegen de verwachting in. Wanneer
we de SOMO35 berekenen op basis van metingen op de
stations van het Landelijk Meetnet Luchtkwaliteit voor de

104 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

Figuur A.1
Ozonconcentratie in rurale gebieden
µg / m3
160

Gemeten concentratie
2003
2006

120

2010

80

0

pbl.nl

40

Gemeten mediane concentratie
(50 percentiel)

Gemeten piekconcentratie
(98 percentiel)

Bron: RIVM

Figuur A.2
Eﬀect van meteorologie en scenario's op ozonindicatoren
SOMO35

SOMO10
duizend ppb.dagen

8

8

6

6

4

4

2

2

0

pbl.nl

10

0
2005

pbl.nl

duizend ppb.dagen
10

Nederlandse Emissieraming o.b.v. reductievastgesteld verplichting
beleid
Commissievoorstel
2030

2005

Nederlandse Emissieraming o.b.v. reductievastgesteld verplichting
beleid
Commissievoorstel
2030

Meteorologie 2003
Meteorologie 2010
Bron: RIVM

periode 2000 tot 2010, dan springt 2003 er uit als het jaar
met de hoogste waarde.
Bekend is dat LOTOS-EUROS de piekwaarden van ozon
onderschat, maar dat verklaart niet waarom met meteo
2010, die minder piekconcentraties geeft, een hogere
SOMO35-waarde wordt berekend. Dat kan alleen als de
meteo van 2010 in hogere ‘basale’ niveaus resulteert. Dat

is inderdaad het geval, zoals blijkt uit de frequentie­
verdeling van de dagmaxima van de glijdende 8-uurs­
gemiddelden, gemeten op de regionale stations van het
Landelijk Meetnet Luchtkwaliteit in 2003 en 2010. In
figuur A.3 wordt deze voor een viertal stations getoond.
De frequentie van de dagmaxima tussen 20 en
70 microgram per kubieke meter (10 respectievelijk
35 ppb) is in 2010 duidelijk toegenomen ten opzichte van
Bijlage 4 | 105

Figuur A.3
Frequentieverdeling van dagmaxima van ozonconcentraties
Posterholt
% per jaar
50
40
30

10
0

pbl.nl

20

Minder dan 20

20 – 50

50 – 70

70 – 100

100 – 150

150 of meer

Gemeten dagmaxima van glijdende 8 uursgemiddelde (µg / m3)

Zierikzee
% per jaar
50
40
30

10
0

pbl.nl

20

Minder dan 20

20 – 50

50 – 70

70 – 100

100 – 150

150 of meer

Gemeten dagmaxima van glijdende 8 uursgemiddelde (µg / m3)

Wieringerwerf
% per jaar
50
40
30

10
0

pbl.nl

20

Minder dan 20

20 – 50

50 – 70

70 – 100

100 – 150

150 of meer

Gemeten dagmaxima van glijdende 8 uursgemiddelde (µg / m3)

Eibergen
% per jaar
50
40
30

10
0

pbl.nl

20

Minder dan 20

20 – 50

50 – 70

70 – 100

100 – 150

150 of meer

Gemeten dagmaxima van glijdende 8 uursgemiddelde (µg / m3)
Metingen
2003
2010
Bron: RIVM

106 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

Figuur A.4
Eﬀecten van beleid en meteorologie op ozonindicatoren, 2005 – 2030
SOMO35

SOMO10
%

10

10

0

0

-10

-10

-20

pbl.nl

20

-20
Meteorologie
2003

pbl.nl

%
20

Meteorologie
2010

Meteorologie
2003

Meteorologie
2010

Nederlandse raming op basis van vastgesteld beleid
Emissiereductieverplichting Commissievoorstel
Bron: RIVM

2003. Als LOTOS-EUROS met meteo 2010 ook hogere
basale niveaus berekent, dan kan dit samen met het
gegeven dat LOTOS-EUROS de pieken onderschat, de
verklaring vormen voor de hogere SOMO-waarden die
met meteo 2010 worden berekend.
Invloed van het beleid op de indicatoren voor humane
blootstelling
Ondanks dat LOTOS-EUROS de piekconcentraties
onderschat, kan hiermee toch het effect van het beleid
in relatieve zin worden berekend. De percentages
verandering in 2030 ten opzichte van 2005 door vast­
staand beleid en vaststaand en aanvullend beleid worden
getoond in figuur A.4.
Met meteo van het jaar 2003 daalt de SOMO35-waarde
door het vaststaande beleid met circa 14 procent. Het
Commissievoorstel voegt daar nog circa 4 procentpunt
aan toe. De SOMO10-indicator daarentegen stijgt met
10,6 procent door vaststaand beleid; het aanvullende
beleid zorgt voor een extra verhoging met 1,1 procent­punt.
De meteorologie van 2003 is bevorderlijk voor episoden
met piekconcentraties van ozon. De lagere NOx-en
NMVOS-emissies hebben een reducerende werking op
deze piekconcentraties. Dit komt tot uitdrukking in de
SOMO35-indicator. Buiten de episoden leidt de vermin­
derde NOx-emissie tot stijging van de ozon­concentratie
door minder NO-titratie. Dit komt tot uiting in de
SOMO10-indicator.

Het beeld bij gebruik van meteorologie 2010 is dat niet
alleen de SOMO10 door beleid stijgt, maar ook de
SOMO35. Het vaststaande beleid leidt tot een verhoging
van 8,1 procent van deze indicator; het aanvullende beleid
geeft een extra verhoging van 0,6 procentpunt.
De SOMO10-indicator stijgt met 13,9 respectievelijk
15,7 procent.
De verklaring hiervoor is dat de meteorologie van 2010
minder aanleiding geeft tot episoden met piek­
concentraties van ozon. De lagere NOx-emissie leidt dan
door minder NO-titratie tot een stijging van zowel
SOMO10 als SOMO35.
Het effect op de bevolking gewogen SOMO-waarden,
waarin het gedrag in steden sterker tot uitdrukking komt,
ondersteunt de hiervoor gegeven verklaringen.
De bevolking gewogen waarden dalen minder (SOMO35
met meteo 2003) en stijgen meer (SOMO35 met meteo
2003 en SOMO10 met beide meteojaren) dan de landelijk
gemiddelde waarden. Dit is begrijpelijk, doordat de
afname van de NOx-emissie, en dus ook van de
NO-titratie, het grootst is in de steden.
Samenvattend

Uit de berekeningen met het LOTOS-EUROS-model
blijkt dat de grootte en de richting van het effect van
het huidige beleid en het Commissievoorstel afhankelijk
zijn van zowel de voor de toekomst veronderstelde
meteorologische omstandigheden als van de gehan­
teerde indicator voor humane blootstelling. Dit wil niet
zeggen dat moet worden afgezien van de voorgestelde
Bijlage 4 | 107

Figuur A.5
Input Nederlandse emissies in LOTOS-EUROS en GAINS
NOx

NMVOS
kiloton

kiloton

400

250

200

300

150
200
100
100

0
2005

Raming
o.b.v.
vastgesteld
beleid

pbl.nl

pbl.nl

0

50

Emissiereductieverplichting
Commissievoorstel

2030

2005

Raming
o.b.v.
vastgesteld
beleid

Emissiereductieverplichting
Commissievoorstel

2030

Modellen
GAINS
LOTOS-EUROS
Bron: RIVM

NOx-reductie, want er zijn ook gunstige effecten wat
betreft de blootstelling aan secundair PM2,5 en voor
de stikstofdepositie op natuurgebieden. De conclusie
is eerder dat in sterk verstedelijkte gebieden voor
het verkrijgen van gezondheidsbaten door minder
ozonblootstelling verdergaande NOx-reductie nodig is.
Omdat in de Europese kosten-batenanalyse de effect­
schattingen alleen op SOMO35 zijn gebaseerd, is deze
benadering ook in deze MKBA gevolgd. Daarnaast wordt
uitgegaan van de meteorologische omstandigheden van
2003, die kenmerkend zijn voor het optreden van zomer­
episoden en waarbij een maximaal positief effect mag
worden verwacht.
De SOMO35-waarden gebruikt bij de bepaling van de
gezondheidskundige effecten zijn, anders dan de hiervoor
gegeven waarden, gebaseerd op uurwaarden die voor de
onderschatting van piekconcentraties door het model zijn
gecorrigeerd. De correctie berust op een vergelijking van
de gemodelleerde uurlijkse ozonconcentraties voor de
periode 2003-2006 met in het landelijk meetnet gemeten
concentraties en is temperatuurafhankelijk.
Vergelijking met IIASA
De berekeningen voor het Commissievoorstel
zijn door IIASA uitgevoerd met het GAINS-model.
Volgens de rapportage van IIASA is het effect van het
Commissievoorstel voor Nederland een reductie van

18 procent van het aantal voortijdige doden (Amann et
al. 2014). Omdat het GAINS-model per land een vaste,
lineaire relatie hanteert tussen de bevolking gewogen
SOMO35-waarde en het aantal doden, kan worden
geconcludeerd dat ook de bevolking gewogen SOMO35waarde met 18 procent afneemt. Met LOTOS-EUROS
wordt slechts een reductie van 1 procent gevonden voor
het bevolking gewogen gemiddelde (na correctie voor de
onderschatting van piekwaarden), zelfs bij gebruik van de
meteorologie voor 2003, een jaar met veel ozonepisoden.
De verklaring voor dit verschil wordt bemoeilijkt doordat
de berekeningen met LOTOS-EUROS en GAINS op een
aantal punten verschillen. Onderzocht is de invloed van
de afwijkende eigen ramingen van de Nederlandse NOxen NMVOS-emissie. Deze zijn voor 2005 in de LOTOSEUROS-berekening lager en voor beide 2030-scenario’s
hoger dan in de GAINS-berekening (zie figuur A.5).
Dit vormt echter geen verklaring voor het verschil, wat
blijkt uit een controleberekening met LOTOS-EUROS
waarin de Nederlandse emissies op hetzelfde niveau zijn
gebracht als in de GAINS-berekening. De voor 2005
berekende SOMO35 stijgt daardoor niet, maar daalt juist.
Dit is te verklaren doordat in Nederland geëmitteerd
NMVOS maar weinig bijdraagt aan de ozonvorming in
Nederland en het ozontitratie-effect van NO domineert
(Van Pul et al. 2011). Verlaging van de NOx- en NMVOS-

108 | De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen

emissie voor het Commissievoorstel tot het niveau in de
GAINS-berekening heeft nauwelijks invloed op de
SOMO35-waarde.
Met betrekking tot de berekeningen door IIASA kan nog
het volgende worden opgemerkt. De berekeningen voor
beide 2030-scenario’s zijn uitgevoerd met het GAINSmodel, waarbij gebruik is gemaakt van een lineaire bronreceptorrelatie die is afgeleid van het EMEP-model.
De linearisatie is gebeurd bij een te verwachten NOxemissieniveau in 2020. De berekening voor 2005 is echter
uitgevoerd met het ‘volledige’ EMEP-model omdat – zo
was op voorhand duidelijk – de NOx-niveaus in dat jaar
veel hoger zijn dan de raming voor 2020. De vraag is
echter of de linearisatie voor 2030, die op geheel Europa
is gericht, ook voldoet voor Noordwest-Europa, met
hogere NOx-emissies dan in de rest van Europa.
Onafhankelijke berekeningen met het EMEP-model zijn
echter nog niet beschikbaar (Heyes, persoonlijke
communicatie).

Bijlage 4 | 109

November 2014