Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

33 519

Wijziging van de Wet op het hoger onderwijs en
wetenschappelijk onderzoek en enkele andere
wetten in verband met de uitvoering van diverse
maatregelen, aangekondigd in de Strategische
Agenda Hoger onderwijs, Onderzoek en
Wetenschap (Wet Kwaliteit in verscheidenheid
hoger onderwijs)

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 5 november 2012 en het nader rapport d.d. 18 januari
2013, aangeboden aan de Koningin door de minister van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap, mede namens de minister van Economische
Zaken. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is
cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 18 juli 2012, no. 12.001692, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap, mede namens de Minister van Economische Zaken,
Landbouw en Innovatie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State
ter overweging aanhangig gemaakt het Voorstel tot wijziging van de Wet
op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en enkele andere
wetten in verband met de uitvoering van diverse maatregelen, aangekondigd in de Strategische Agenda Hoger onderwijs, Onderzoek en
Wetenschap, 2011–2015 (Wet Kwaliteit in verscheidenheid hoger
onderwijs), met memorie van toelichting.
Het voorstel bevat een groot aantal wijzigingen van de Wet op het Hoger
Onderwijs en Wetenschappelijk Onderzoek (WHW). Die wijzigingen
hebben betrekking op de volgende vier categorieën: meer selectie bij
aankomende studenten, meer differentiatie tussen opleidingen, de
invoering van de promotiestudent in het hoger onderwijs en de
afschaffing van het onderscheid in titulatuur tussen hbo en wo, zowel
voor bachelors als masters.
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de maatregelen die betrekking hebben op meer selectie bij studenten en meer
differentiatie tussen opleidingen. Wat het laatste betreft acht zij het van
belang dat de differentiatie niet zover wordt doorgezet dat het stelsel van
opleidingen in het hoger onderwijs zodanig complex wordt dat (aankomende) studenten, werkgevers en de rest van samenleving niveau en
betekenis van de verschillende opleidingen onvoldoende kunnen taxeren.
Voorts mag de afschaffing van het onderscheid in titulatuur er naar het
oordeel van de Afdeling niet toe leiden dat het onderscheid tussen hbo en
wo verdwijnt. Ten aanzien van de promotiestudent wijst de Afdeling op

kst-33519-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 519, nr. 4

1

het risico dat instellingen onderzoeksplaatsen voor werknemerspromovendi op grote schaal zullen vervangen door promotiestudenten,
tot nadeel van het wetenschappelijk onderzoek en onderwijs in Nederland.
Op dit onderdeel acht de Afdeling een heroverweging van het voorstel
wenselijk.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 18 juli 2012,
nr. 12.001692, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij, en in afschrift aan de Staatssecretaris van Economische Zaken, te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 5 november 2012, nr. W05.12.0264/I, bied ik U hierbij
aan.
Het voorstel geeft de Afdeling advisering van de Raad van State
aanleiding tot het maken van een aantal inhoudelijke opmerkingen. De
Afdeling onderschrijft de maatregelen die betrekking hebben op meer
selectie bij studenten en meer differentiatie tussen opleidingen. De
differentiatie mag echter niet zo ver worden doorgezet dat (aankomende)
studenten, werkgevers en de rest van samenleving niveau en betekenis
van de verschillende opleidingen onvoldoende kunnen taxeren. Voorts
mag de afschaffing van het onderscheid in titulatuur er naar het oordeel
van de Afdeling niet toe leiden dat het onderscheid tussen hbo en wo
verdwijnt. Ten aanzien van de promotiestudent wijst de Afdeling op het
risico dat instellingen onderzoeksplaatsen voor werknemers-promovendi
op grote schaal zullen vervangen door promotiestudenten, tot nadeel van
het wetenschappelijk onderzoek en onderwijs in Nederland. Op dit
onderdeel acht de Afdeling een heroverweging van het voorstel wenselijk.
Het kabinet reageert op deze en de andere gemaakte opmerkingen als
volgt. Daarbij wordt de volgorde van het advies aangehouden.
1. Algemeen: het stelsel van hoger onderwijs
a. Advies Commissie Veerman en strategische agenda
Het voorstel komt voort uit het streven van Nederland om tot de top 5 van
de kenniseconomieën van de wereld te behoren. In 2010 is het rapport
van de Commissie Toekomstbestendig Hoger Onderwijs Stelsel (hierna:
de Commissie Veerman) «Differentiëren in drievoud» uitgekomen.1
Volgens dit rapport is het huidige hoger onderwijsbestel niet geschikt
voor de toekomst. De studie-uitval is te hoog, talent wordt te weinig
uitgedaagd en er is te weinig flexibiliteit in het systeem om de gevarieerde vraag van zowel studenten als de arbeidsmarkt goed te kunnen
bedienen. De Commissie Veerman pleit daarom voor meer differentiatie in
de structuur van het stelsel, in de profielen van de instellingen en in het
onderwijsaanbod.2 Zij adviseert onder meer elke instelling het recht te
geven om te selecteren (aan de poort). Voorts moet de overheid profilering door instellingen stimuleren, de Associate degree definitief
invoeren, het aanbod van masteropleidingen verruimen en een
eenduidige titulatuur voor het gehele hoger onderwijs invoeren.3
Het voorstel werkt een aantal van deze aanbevelingen en doelstellingen
uit, door de mogelijkheden tot differentiatie in opleidingen en profilering
van instellingen te vergroten, de mogelijkheden tot selectie te verruimen,
1

Commissie Toekomstbestendig Hoger Onderwijs Stelsel, «Differentiëren in drievoud; omwille
van de kwaliteit en verscheidenheid van het hoger onderwijs» (2010).
2
Differentiatie in drievoud, blz. 8.
3
Differentiatie in drievoud, blz. 8–9.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 519, nr. 4

2

de graad van Associate degree in te voeren en de titulatuur in het hoger
onderwijs te uniformeren. Het voorstel beoogt hiermee het als egalitair
bekend staande en op gelijkheid en uniformiteit gerichte hoger onderwijs
in Nederland te doorbreken. Dit zou moeten leiden tot meer aandacht en
ruimte voor excellentie in het onderwijs en voor verschillen tussen
onderwijsinstellingen.
De Afdeling onderschrijft dit streven naar nog beter en excellent
onderwijs. Zij erkent het belang van veel van de daartoe voorgestelde
maatregelen, zoals selectie aan en binnen de poort, differentiatie tussen
instellingen en de daarmee verband houdende differentiatie in collegegelden. De Afdeling mist echter in de toelichting een duidelijke analyse
van de richting en de hernieuwde inrichting van het stelsel van hoger
onderwijs als geheel, nu de in het voorstel opgenomen maatregelen als
zodanig weinig samenhang vertonen en soms met elkaar strijdige
maatregelen worden voorgesteld.
b. Het stelsel van hoger onderwijs
Differentiatie lijkt het centrale begrip van dit wetsvoorstel. In het voorstel
en in de toelichting is achtereenvolgens sprake van méér differentiatie in
structuur, méér differentiatie tussen instellingen, méér differentiatie in het
onderwijsaanbod, méér differentiatie tussen goede of excellente
studenten enerzijds en «gewone» studenten anderzijds, en méér
differentiatie in collegegeld. Differentiatie is tot slot ook mogelijk tussen
de verschillende opleidingen binnen instellingen en zelfs tussen verschillende trajecten binnen dezelfde opleiding (bijv. een intensieve masteropleiding voor excellente studenten naast een gewone masteropleiding).
Deze differentiatie komt bovenop het al bestaande grote aanbod in
bachelor- en masteropleidingen en de daarin reeds bestaande honourscourses.
Om die differentiatie te bewerkstelligen roept het voorstel een groot
aantal nieuwe trajecten, opleidingen en graden in het leven. Genoemd
kunnen worden de definitieve invoering van de Associate degree, de
driejarige hbo-trajecten voor vwo-ers (artikel 7.9a), de verschillende
selectiecriteria die als «goed» respectievelijk «excellent» beoordeelde
bacheloropleidingen mogen hanteren (artikel 7.56b, eerste lid, onder a en
b), en de invoering van de promotiestudent. Omdat het hbo zowel
opleidingen op wo-niveau (de driejarige trajecten voor vwo-ers) als op
mbo-niveau (de Associate degree) gaat aanbieden, verwateren de
verschillen tussen zowel hbo en wo als tussen hbo en mbo. Volgens de
toelichting wordt het binaire stelsel gehandhaafd, maar niettemin worden
de regels voor de titulatuur gelijk en kunnen hbo-instellingen opleidingen
op wo-niveau aanbieden.
Als gevolg van deze zesvoudige differentiatie (naar structuur, instellingen,
inhoud, duur, niveau studenten en hoogte van het collegegeld) bevat het
voorstel naar het oordeel van de Afdeling een zodanige uitbreiding van
mogelijkheden tot differentiatie dat gerede twijfel kan ontstaan of dit leidt
tot een stelsel van hoger onderwijs dat voldoende overzichtelijk en
begrijpelijk is voor (internationale) studenten en werkgevers.
Naar het oordeel van de Afdeling dient het hoger onderwijs zo te worden
ingericht dat aard en niveau van elke opleiding voor de betrokkenen en de
samenleving op voorhand voldoende duidelijk zijn. Zo’n stelsel is gebaat
bij een zoveel mogelijk vaste en herkenbare vormgeving, zodat
overstappen naar andere opleidingen of instellingen dan wel het
gedeeltelijk volgen van vakken bij andere opleidingen en instellingen
wordt vergemakkelijkt. Van opleidingen moet duidelijk zijn welk niveau zij
hebben en welke vervolgopleidingen na het behalen van het diploma

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 519, nr. 4

3

mogelijk zijn. De Afdeling verwijst naar het ook door de Commissie
Veerman aangehaalde stelsel van hoger onderwijs in Californië. Deze
staat heeft een driedeling van het hoger onderwijs (University of
California, California State University en community colleges) uitsluitend
op basis van de inhoud van het onderwijs. Een kenmerkend aspect van
het Californische systeem is, naast de overzichtelijkheid van het stelsel,
dat studenten soepel door kunnen stromen naar het volgende niveau.4
Verder is dit een selectief systeem met een brede basis. Met andere
woorden, door uitsluitend te differentiëren naar inhoud, ontstaat als
vanzelf een differentiatie naar instellingen en studenten, zonder dat
daarvoor concessies moeten worden gedaan aan de kwaliteit van het
onderwijs als geheel of de overzichtelijkheid van het stelsel.
De Afdeling adviseert de mate van differentiatie en de onderscheiden
soorten van differentiatie in de toelichting duidelijk te motiveren en zo
nodig aan te passen.
1. Algemeen: het stelsel van hoger onderwijs
a. Advies Commissie Veerman en strategische agenda
Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling dat ze in de toelichting
de samenhang tussen de verschillende maatregelen mist, is de memorie
van toelichting, met name de inleidende paragraaf van het algemeen deel
daarvan, aangevuld. De relatie tussen de voornemens uit de Strategische
Agenda, het Regeerakkoord, de hoofdlijnenakkoorden en de prestatieafspraken is duidelijker toegelicht. Het kabinet herkent zich niet in de
opmerking van de Afdeling dat in sommige gevallen de maatregelen
strijdig zijn met elkaar. Het oogmerk is in alle gevallen om het hogeronderwijsstelsel toekomstbestendig te maken.
In het Regeerakkoord is nadruk gelegd op het belang van de toegankelijkheid van het hoger onderwijsstelsel. Dat heeft geleid tot heroverweging
van maatregelen ten aanzien van het introduceren van nieuwe mogelijkheden tot selectie aan de poort en collegegelddifferentiatie. Het kabinet
heeft besloten de voorstellen ten aanzien van selectie aan de poort uit het
wetsvoorstel te halen en de voorstellen omtrent collegegelddifferentiatie
aan te passen in die zin dat in aanvulling op de reeds bestaande mogelijkheden ook toestemming voor een hoger collegegeld door de minister kan
worden gegeven bij opleidingen die als excellent zijn aangemerkt.
b. Het stelsel van hoger onderwijs
Met dit wetsvoorstel wordt ruimte gecreëerd voor meer differentiatie in
het hoger onderwijs. De Afdeling noemt het zelfs het centrale begrip van
dit wetsvoorstel. Zij adviseert om de mate en de verschillende soorten
differentiatie in de vorm van trajecten, opleidingen en graden beter toe te
lichten en zo nodig aan te passen.
Om het hoger onderwijs toekomstbestendig te maken, is het nodig dat
opleidingen recht kunnen doen aan de steeds gevarieerder instroom van
studenten in het Nederlandse hoger onderwijs. Daarvoor zijn mogelijkheden tot differentiatie nodig. Het onderwijs moet uitgaan van de student
en rekening houden met de kwaliteiten van verschillende studenten en
studentgroepen. Tegelijkertijd onderschrijft het kabinet volmondig dat
duidelijk moet zijn welk niveau een opleiding heeft en dat differentiatie
geen afbreuk mag doen aan de herkenbaarheid van de aard en het niveau
van opleidingen. Het kabinet beschouwt dit ook niet als een mogelijk
gevolg van differentiatie, mits gewaarborgd is dat de opleidingen en
routes daarbinnen leiden tot een eenduidig, gevalideerd eindniveau.
4

Differentiëren in drievoud, blz. 21–22 en 87–88.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 519, nr. 4

4

Daarvoor dient het accreditatiestelstel, waarmee per opleiding wordt
vastgesteld wat de oriëntatie (wo of hbo), het niveau en de graad
(Associate degree, bachelor of master) en de kwaliteit van een opleiding is
(voldoende, goed of excellent). Deze informatie is openbaar en
beschikbaar zowel via het Centraal register opleidingen hoger onderwijs,
waarin alle in Nederland erkende opleidingen voor hoger onderwijs zijn
opgenomen, als op de website van de NVAO. Bovendien is de benodigde
informatie eenvoudig te raadplegen via de website van Studiekeuze123.
Hier kunnen (aspirant-) studenten informatie vinden over inhoud, niveau
en aard van opleidingen en opleidingen onderling vergelijken.
De concrete voorstellen op het gebied van differentiatie in de vorm van
trajecten, opleidingen en graden hebben betrekking op de structurele
invoering van de graad Associate degree en de introductie van driejarige
trajecten voor vwo’ers in het hbo. Wat betreft het waarborgen van de
Associate degree is voorzien in een specifieke toetsing in het kader van de
accreditatie. Ook de genoemde driejarige trajecten zullen in het kader van
de accreditatie worden beoordeeld waarbij een belangrijk ijkpunt is dat
het eindniveau gelijk is aan het eindniveau van een hbo-opleiding in vier
jaar.
2. Definitieve invoering Associate degree
Met het voorstel wordt gekozen voor definitieve invoering van de
Associate degree (Ad) in het stelsel van hoger onderwijs. Volgens de
toelichting hebben de pilots met deze opleidingen de relevantie van deze
onderwijsvorm aangetoond, omdat de Ad zorgt voor instroom van nieuwe
groepen in het hoger onderwijs. Zowel de werkenden als de werkgevers
zijn enthousiast over dit onderwijstype, aldus de toelichting. Bovendien
wordt hiermee een lacune in de kwalificatiestructuur tussen mbo-4 en
hbo-bachelor weggenomen.5
De Afdeling heeft in haar advies over het Tijdelijk besluit gedeeltelijk
verzorgen Ad-programma op locatie bve-instelling van 9 maart 2012 erop
gewezen dat uit de evaluatie van diverse Ad-programma’s naar voren is
gekomen dat deze onvoldoende aansluiten op de eerste twee jaren van de
bacheloropleiding.6 Het voorstel komt hieraan tegemoet door het huidige
doorstroomrecht voor afgestudeerde Ad-ers te vervangen door een
«regime van toelaatbaarheid». Ingevolge het voorgestelde artikel 7.13,
derde lid, van de WHW, moet de instelling in haar onderwijs- en examenregeling aangeven hoe de betrokkene zijn bacheloropleiding kan
vervolgen en aan welke eisen hij daarvoor moet voldoen.
De Afdeling wijst erop dat een toelatingsregeling nog geen garantie biedt
dat het niveau van de bacheloropleidingen waarvoor de bezitter van een
Ad toelaatbaar is, gehandhaafd blijft. Volgens de toelichting is het de
ambitie dat in 2020 zo’n 15% van de totale bachelorinstroom in het
hbo-beroepsonderwijs een Ad-programma gaat volgen.7 Een aanzienlijk
deel van deze studenten zal willen doorstromen naar de aansluitende
hbo-bacheloropleiding. Gelet hierop is het de vraag of een Ad zonder
doorstroomrecht in een behoefte voorziet. Anderzijds is het risico zeker
niet denkbeeldig dat hbo-instellingen en opleidingen hun toelatingseisen
zullen verlagen om deze groep tegemoet te komen of om de streefcijfers
te halen. Dat kan ertoe leiden dat de waarde van een hbo-opleiding onder
druk komt te staan, omdat het niveau van de opleidingen niet meer aan
dezelfde minimumeisen voldoet. Het voorstel bevat echter geen

5

Memorie van toelichting, paragraaf 3.2, blz. 48–49.
Advies van 9 maart 2012, Stcrt. 26 juli 2012, nr. 15446, blz. 8–10.
7
Memorie van toelichting, blz. 49.
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 519, nr. 4

5

mogelijkheid om niveauverlaging door instellingen tegen te gaan, anders
dan de gebruikelijke accreditatieprocedure door de NVAO.
De Afdeling adviseert de noodzaak van definitieve invoering van de Ad
met in achtneming van het voorgaande dragend te motiveren en zo nodig
aan te passen.
2. Definitieve invoering Associate degree
Het kabinet volgt het advies van de Afdeling om in de memorie van
toelichting uitvoeriger in te gaan op de definitieve invoering van de
Associate degree in het stelsel van hoger onderwijs. Daarin komen aan de
orde het regime van toelaatbaarheid, de effecten daarvan op de aantrekkelijkheid van de Associate degree en het risico van niveauverlaging van
de hbo-bachelor. Anders dan de Afdeling overigens meent gelet op
hetgeen zij stelt in de tweede alinea van paragraaf 1b van het advies, gaat
het hbo geen opleidingen op wo- (de driejarige trajecten voor vwo’ers) of
op mbo-niveau (de Associate degree) aanbieden. Zowel de Ad als de
beoogde driejarige trajecten voor vwo’ers behoren tot het hbo. Dit
wetsvoorstel zorgt er alleen voor dat hbo-instellingen zich gemakkelijker
kunnen richten op verschillende doelgroepen, zoals vwo’ers, werkenden
en bezitters van een mbo-4 diploma die een vierjarige hbo-bachelor te
lang vinden.
3. Voorgestelde maatregelen ten aanzien van selectie
Het voorstel bevat een groot aantal maatregelen die alle betrekking
hebben op de verplichte studiekeuzeadviezen, op het mogelijk maken van
selectie aan de poort, en op het instellen van aparte onderwijstrajecten
voor door de NVAO als goed en excellent beoordeelde instellingen. De
Afdeling onderschrijft het bevorderen van selectie aan en binnen de poort,
maar plaatst hierbij de volgende kanttekeningen.
a. Selectie tussen vroege en late aanmelders.
Ingevolge de voorgestelde paragraaf 1 «Aanmelding en studiekeuzeadvies» van titel 3 van hoofdstuk 7 van de WHW kunnen instellingen bij
toelating tot een opleiding onderscheid maken tussen studenten die zich
tijdig aanmelden (uiterlijk 1 mei voorafgaand aan het desbetreffende
studiejaar) en studenten die zich pas later aanmelden. Volgens de
memorie van toelichting blijkt uit onderzoek dat de uitval in het eerste jaar
van de studie aanzienlijk hoger is bij studenten die zich laat aanmelden
voor een studie.8 Aspirant-studenten die zich vóór 1 mei aanmelden,
hebben ingevolge het voorgestelde artikel 7.31b, eerste lid, van de WHW,
recht op deelname aan studiekeuzeactiviteiten die uitmonden in een
studiekeuzeadvies. De instelling kan ingevolge het tweede en derde lid
deelname aan deze activiteiten verplicht stellen en zelfs de inschrijving
weigeren van studenten die hier niet aan deelnemen.
Volgens de memorie van toelichting moet een studiekeuzeactiviteit
aspirant-studenten meer zelfinzicht geven in hun geschiktheid voor de
opleiding. Het advies is echter geen selectie-instrument. De aspirantstudent die zich tijdig heeft aangemeld, heeft een toelatingsrecht,
ongeacht of dit advies positief dan wel negatief is.9 Studenten behouden
dit toelatingsrecht volgens de toelichting ook als zij zich na 1 mei bij een
andere instelling aanmelden.10 In de tekst van het voorstel is van een
«algemeen» toelatingsrecht overigens geen sprake. Ingevolge het vijfde
lid van artikel 7.31b moet het instellingsbestuur juist nadere regels
8

Memorie van toelichting, paragraaf 1.1, blz. 30–31.
Memorie van toelichting, paragraaf 1.1.2, blz. 31–32.
10
Toelichting bij artikel 7.31b, blz. 74–75.
9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 519, nr. 4

6

vaststellen over de gevolgen van een studiekeuzeadvies voor de
inschrijving.
Studenten die zich na 1 mei aanmelden hebben in beginsel geen
toelatingsrecht, maar zijn slechts «toelaatbaar». Ingevolge het voorgestelde artikel 7.31c, eerste lid, van de WHW, kan het instellingsbestuur
besluiten deze studenten «al dan niet» in te schrijven. De eisen en
gronden die het instellingsbestuur daarbij hanteert moeten worden
vastgelegd in een door de instelling op grond van artikel 7.31b, vijfde lid,
vast te stellen regeling.11 De instelling kan ervoor kiezen de toelaatbaarheid per afzonderlijke opleiding te regelen.
De Afdeling onderschrijft het streven naar maatregelen die bevorderen
dat aspirant-studenten tijdig een gemotiveerde keuze voor een opleiding
maken. In het voorstel wordt echter niet geregeld in welke gevallen
aspirant-studenten die zich na 1 mei, maar voor het begin van het
collegejaar voor een studie aanmelden kunnen worden toegelaten. Ook de
memorie van toelichting laat zich hier niet over uit. De Afdeling wijst erop
dat veel studenten op 1 mei nog niet zeker zijn of zij dat jaar hun
eindexamen zullen halen. Ook voor opleidingen die selecteren op
eindexamencijfers is op die datum nog niet bekend of alle aspirantstudenten aan de selectievoorwaarden zullen voldoen. Mede gelet op het
uitgangspunt dat degene die beschikt over de juiste vooropleiding
toegang heeft tot het hoger onderwijs, acht de Afdeling het van belang
dat de rechten en mogelijkheden van aspirant-studenten die zich tussen
1 mei en het begin van het collegejaar aanmelden, duidelijk zijn
geregeld.12 Naar het oordeel van de Afdeling kan uit de toelichting thans
onvoldoende worden opgemaakt welke rechten en mogelijkheden deze
groep aspirant-studenten zou moeten hebben. Zij acht het gewenst dat de
toelichting op dit onderdeel wordt aangevuld.
De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen.
b. Afschaffing doorstroommaster
Ingevolge het huidige derde lid van artikel 7.13 en het eerste lid van
artikel 7.30a van de WHW heeft een student die een bacheloropleiding
heeft behaald, recht op toegang tot de aansluitende masteropleiding.
Ingevolge het voorgestelde artikel 7.30b, tweede lid, van de WHW, wordt
deze doorstroommaster afgeschaft, zodat instellingen studenten met een
bachelordiploma niet langer automatisch hoeven toe te laten tot de
aansluitende masteropleiding. Instellingen kunnen voor masteropleidingen altijd kwalitatieve selectie-eisen stellen. Volgens de toelichting kan
zo de masteropleiding een zelfstandig gezicht krijgen en wordt de
bewuste keuze van studenten voor een masteropleiding bevorderd.13
Uitgangspunt blijft dat er voor bachelorafgestudeerden altijd mogelijkheden zijn om een masteropleiding te volgen, ook al is dat niet de
opleiding van hun eerste voorkeur.14
In 1999 hebben de Europese ministers van onderwijs een gezamenlijke
verklaring ondertekend over de toekomst van het hoger onderwijs in
Europa afgelegd (hierna: de Verklaring van Bologna). Volgens deze
verklaring moet het stelsel van hoger onderwijs in de toekomst bestaan
uit twee afzonderlijke cycli, de bachelorfase en de masterfase (undergraduate en graduate). Doorbreking van het automatisme dat studenten na
11

Idem, paragraaf 1.1.4, blz. 33.
Zie onder meer paragraaf 2.15 van de Memorie van toelichting, blz. 41.
13
Memorie van toelichting, paragraaf 2.2.2, blz. 43–44.
14
Memorie van toelichting, paragraaf 2.2.1, blz. 43.
12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 519, nr. 4

7

het voltooien van hun bacheloropleiding de aansluitende masteropleiding
volgen past op zich in de uitgangspunten van dit stelsel. Volgens de
Verklaring van Bologna moet het bachelordiploma een kwalificatieniveau
zijn dat toegang biedt tot de Europese arbeidsmarkt. De Afdeling wijst
erop dat de Nederlandse arbeidsmarkt en de samenleving een bachelordiploma (nog) niet als een volwaardige kwalificatie zien om een functie op
hbo- of wo-niveau te vervullen. Afgestudeerden van een bacheloropleiding hebben vooralsnog een groot belang bij doorstroming.
De focus op excellentie mag er naar het oordeel van de Afdeling niet toe
leiden dat er op stelselniveau tekorten ontstaan aan masteropleidingen
voor gemiddelde studenten. Ook deze studenten zijn hard nodig voor de
kenniseconomie. Anders dan bij bacheloropleidingen, heeft de minister
geen mogelijkheid om de selectiebevoegdheid van instellingen te
beperken als het uitgangspunt in gevaar komt dat na een bachelor altijd
een masteropleiding kan volgen.15
De Afdeling adviseert in de WHW een bevoegdheid op te nemen op grond
waarvan het aantal masteropleidingen met aanvullende kwalitatieve
selectie-eisen beperkt kan worden.
c. Kwalitatieve selectiecriteria
Ingevolge de voorgestelde artikelen 7.56a, vierde lid, en 7.56b, vierde lid,
van de WHW, bedraagt het aantal kwalitatieve selectiecriteria ten minste
twee. In artikel 7.56a is nog toegevoegd dat er een verband moet bestaan
tussen het opleidingsprofiel en de selectiecriteria. Volgens de memorie
van toelichting mogen instellingen zelf bepalen wat de selectiecriteria zijn
en hoe de selectieprocedure verloopt. Daarbij geldt als voorwaarde dat
het om een combinatie van ten minste twee soorten criteria gaat,
bijvoorbeeld een combinatie van een of meer criteria die betrekking
hebben op cognitieve eigenschappen en een of meer criteria die
betrekking hebben op non-cognitieve eigenschappen. Selectie kan dus
niet uitsluitend betrekking hebben op het criterium eindexamencijfers.16
Dit uitgangspunt is echter niet in de wet zelf vastgelegd.
Gelet op de objectiviteit van de selectieprocedures en de rechtszekerheid
van aspirant-studenten acht de Afdeling het gewenst dat in de WHW
wordt vastgelegd dat ten minste één van de selectiecriteria gebaseerd is
op objectieve gegevens, zoals eindexamencijfers.
De Afdeling adviseert de artikelen 7.56a en 7.56b van de WHW aan te
vullen.
3. Voorgestelde maatregelen ten aanzien van selectie
a. Selectie tussen vroege en late aanmelders.
De Afdeling wijst er terecht op dat het toelatingsrecht voor studenten die
zich tijdig hebben aangemeld door de formulering van artikel 7.31b van de
WHW wordt beperkt. Het kabinet heeft daarom besloten artikel 7.31b,
vijfde lid en artikel 7.31c zo aan te passen dat het instellingsbestuur alleen
nadere regels moet vaststellen over de gevolgen van een studiekeuzeadvies voor de inschrijving van aspirant-studenten die zich te laat, dat wil
zeggen na 1 mei, voor het eerst hebben aangemeld.

15

Het voorstel voorziet in de mogelijkheid dat de minister de selectiebevoegdheid van een of
meer opleidingen intrekt dan wel bepaalt dat de selectiebevoegdheid gedurende een bepaald
tijdvak niet verder wordt uitgebreid. (artikel 7.56a, achtste respectievelijk negende lid van de
WHW).
16
Memorie van toelichting, paragraaf 2.1.3, blz. 39.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 519, nr. 4

8

Het kabinet heeft verder conform het advies van de Afdeling de memorie
van toelichting bij het wetsvoorstel aangevuld met nadere informatie over
de rechten en mogelijkheden van de aspirant-studenten die zich pas na
1 mei voor het eerst aanmelden in het hoger onderwijs. Zij zijn
toelaatbaar. De instelling bepaalt in haar instellingsregels onder welke
voorwaarden zij nog toegelaten worden. Studenten die zich uiterlijk op
1 mei aanmelden, behouden het volledige toelatingsrecht.
b. Afschaffing doorstroommaster
Met het wetsvoorstel vervallen de wettelijke bepalingen met betrekking
tot de doorstroommaster. De suggestie van de Afdeling om in de WHW
een bevoegdheid van de minister op te nemen om het aantal masteropleidingen met aanvullende kwalitatieve selectie-eisen te beperken als het
uitgangspunt in gevaar komt dat na een bachelor altijd een masteropleiding kan volgen is gevolgd. Artikel 7.30b is dienovereenkomstig
aangevuld.
c. Kwalitatieve selectiecriteria
Het advies van de Afdeling in de WHW vast te leggen dat ten minste één
van de selectiecriteria gebaseerd is op objectieve gegevens, zoals
eindexamencijfers, neemt het kabinet niet over. Naar het oordeel van het
kabinet schiet dit het doel van selectie -de juiste student op de juiste
plaats krijgen- voorbij. Van belang is dat de selectiecriteria relevant zijn
voor de opleiding. Een voorwaarde dat ten minste één van de selectiecriteria gebaseerd is op objectieve gegevens zou ertoe kunnen leiden dat
sommige opleidingen onnodig accent leggen op eindexamencijfers. Wel
is van belang dat er geen willekeur is bij de selectie. De instelling dient de
selectiecriteria én de beoordeling objectief te kunnen rechtvaardigen
(bijvoorbeeld door beoordeling van deskundigen). Voor een aspirantstudent moet helder zijn waarop hij wordt beoordeeld. De uitkomst dient
deugdelijk gemotiveerd te zijn. In de memorie van toelichting is hierover
een passage opgenomen.
4. Invoering promotieonderwijs.
De commissie Veerman heeft geadviseerd het aantal promovendi te
verhogen, vooral in de natuurwetenschappen en technische vakken.17
Opgemerkt is dat er veel promovendi uit het buitenland komen, terwijl het
aantal Nederlandse bètapromovendi ver achterblijft.18 Ook lekt veel kennis
weg. Mensen promoveren maar vertrekken weer uit Nederland.
Het voorgestelde artikel 7.18a van de WHW bevat een regeling voor het
promotieonderwijs. Dit onderwijs is bestemd voor aankomende onderzoekers die de arbeidsmarkt nog niet hebben betreden. Het schrijven van
een proefschrift of proefontwerp vormt hier een onderdeel van. Het
onderwijs aan promotiestudenten is enerzijds gericht op een wetenschappelijke carrière, maar bevat ook vakken die de student voorbereiden op
een carrière buiten de wetenschap. Anders dan werknemers-promovendi
(de vroegere aio’s) hebben promotiestudenten de status van student en
niet van werknemer. Het is niet de bedoeling dat promotiestudenten
lesgeven. Deze studenten zijn geen werknemers en daarmee goedkoper
dan de huidige werknemers-promovendi, onder meer omdat de instelling
geen sociale premies of wachtgeld hoeft te betalen.
Promotiestudenten zijn op grond van het voorgestelde artikel 7.18, achtste
lid, van de WHW, ook het basistarief aan collegegeld verschuldigd. De
17
18

«Differentiëren in drievoud», blz. 71.
Idem, blz. 84.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 519, nr. 4

9

instelling kan het collegegeld kwijtschelden. Promotiestudenten kunnen
voor hun promotie het resterende deel van hun studiefinanciering
gebruiken (voor zover zij nog studiefinanciering over hebben), of anders
gebruik maken van het profileringsfonds van de instelling. Artikel 7.51 van
de WHW wordt daartoe aangepast.
Uitgangspunt is volgens de toelichting dat het promotieonderwijs niet in
plaats van, maar naast de bestaande promotietrajecten komt.19 De
Afdeling leidt hieruit af dat de regering beoogt een vierde traject voor
promovendi in het leven te roepen, naast de al bestaande trajecten voor
werknemers-promovendi, promovendi vanwege de Nederlandse
organisatie voor wetenschappelijk onderzoek (NWO) en buitenpromovendi. Het voordeel is dat de promovendi via dit nieuwe traject relatief
goedkoop zijn. Invoering van dit promotietraject brengt wel het grote
risico met zich dat besturen van universiteiten in de huidige economische
situatie op grote schaal trajecten voor werknemers-promovendi gaan
vervangen door de goedkopere trajecten voor promotiestudenten.
De Afdeling merkt over zo’n mogelijke verdringing het volgende op.
a. Gevolgen van het verdringen van werknemers-promovendi
Een invoering van de promotiestudent, zonder dat er waarborgen worden
geschapen voor het behoud van het systeem van werknemerspromovendi, kan tot gevolg hebben dat het wetenschappelijk onderzoek
en het daaruit voortkomende internationaal wetenschappelijke niveau in
Nederland een gevoelige daling te zien zal geven, met name op het
gebied van de bètawetenschappen. Buitenlandse studenten, die een groot
deel van de promovendi bij technische studies vormen, maken bij hun
keuze voor een bepaald land een afweging aan de hand van verschillende
factoren. De aanstelling als werknemer-promovendus, met de
mogelijkheid om ervaring in het lesgeven op te doen, kan voor een aantal
buitenlandse promovendi mede bepalend zijn geweest voor hun keuze
voor Nederland. Het risico bestaat dat promoveren in Nederland als
gevolg van het voorstel een deel van zijn aantrekkelijkheid verliest. Omdat
de schaarste groot is aan Nederlandse afgestudeerden die willen en
kunnen promoveren in de natuurwetenschappelijke en technische vakken,
is het van groot belang dat promoveren in Nederland zijn aantrekkelijkheid behoudt. In Delft komt inmiddels 70% van de werknemerspromovendi uit het buitenland. Een aantal buitenlanders blijven in
Nederland en zij verhogen de internationale blik, anderen keren terug naar
het land van herkomst (China, India) en vormen, als oud promovendi,
vaak een belangrijk intellectueel (en commercieel) bruggenhoofd aan de
universiteiten aldaar. Aldus vormen de huidige werknemers-promovendi
een onmisbare schakel voor de Nederlandse wetenschap en industrie.
Het traject van assistent-in-opleiding (aio) werd indertijd ingevoerd om
voldoende werfkracht te houden voor het onderzoek, dat tot de invoering
veelal gedaan werd door wetenschappelijke medewerkers in de lagere
rangen. Door de invoering van het aio-stelsel is het aantal onderzoekpublicaties in Nederland met sprongen omhoog gegaan, zodanig dat
Nederland nu op publicatie van wetenschappelijke artikelen tot de
wereldtop is gaan behoren. Het aantal promoties is over de gehele linie
sinds de invoering van het aio-stelsel sterk gestegen, hetgeen ten goede is
gekomen aan de algehele verhoging van wetenschappelijke publicaties in
het wetenschappelijk onderzoek. Op dit moment telt Nederland ongeveer
17.000 wetenschappelijk onderzoekers, waarvan iets meer dan de helft,
9000 werknemers-promovendi. In menig onderzoekschool wordt meer

19

Memorie van toelichting, paragraaf 3.4.2, blz. 53.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 519, nr. 4

10

dan de helft van het hoogwaardig wetenschappelijk onderzoek verricht
door deze promovendi.20
De Afdeling wijst er nog op dat een groot deel van het onderwijs aan
bachelorstudenten, waaronder de practica in de natuur- en scheikunde en
in de biomedische wetenschappen, thans wordt verzorgd door
werknemers-promovendi. Indien deze op grote schaal door promotiestudenten vervangen worden, moeten de instellingen alsnog nieuwe
docenten aantrekken voor het verzorgen van deze practica. Voorts is het
verzorgen van onderwijs een goede manier voor promovendi om het
beroep van docent in de praktijk te leren en voor de universiteiten om te
ontdekken welke jonge docenten het meest geschikt zijn om voor
onderwijs en onderzoek te worden behouden.
Op al deze punten scoort het huidige stelsel in Nederland goed, ook in
vergelijking met het buitenland. Er is één grote uitzondering op deze
gunstige waardering. Het is het duurste stelsel in vergelijking met het
buitenland, onder andere door de premies en wachtgelden van
werknemers-promovendi, niet per se door de hoogte van het
minimumloon. De opmerking in de toelichting dat Nederland door
invoering van de promotiestudent een aantrekkelijker opleidingsklimaat
krijgt, behoeft dan ook nadere onderbouwing.21
Het risico van het verdwijnen van werknemers-promovendi staat op
gespannen voet met de uitgangspunten van de Commissie Veerman en
met de doelstellingen van het huidige voorstel, namelijk het streven om
tot de top 5 van de kennislanden te gaan behoren. Naar het oordeel van
de Afdeling dient bij het op grote schaal invoeren van het traject van
promotiestudent in het licht van het voorgaande rekening gehouden te
worden met een kwaliteitsdaling in plaats van met de gestelde kwaliteitsverhoging.
b. Aantrekkelijkheid van het traject promotiestudent
Het is maar zeer de vraag of het traject van promotiestudent aantrekkelijk
genoeg is om voldoende veelbelovende (Nederlandse) studenten te
trekken. Van een goede masterstudent wordt verwacht dat deze nog eens
drie of vier jaar van een studiebeurs gaat leven. De promotiestudent is
geen werknemer, en bouwt ook geen pensioen of socialeverzekeringsaanspraken op. Anders dan bij werknemers-promovendi bouwt de promotiestudent evenmin relevante werkervaring als universitair docent op.
De kans is groot dat excellente studenten kiezen voor een traject in het
buitenland, of een loopbaan dan wel een traineeship in het bedrijfsleven
tegen aantrekkelijker arbeidsvoorwaarden, zeker als door de vergrijzing de
arbeidsmarkt voor afgestudeerden gunstiger wordt. Met name bij
studenten in de exacte wetenschappen, (fiscaal) juristen en economen
ondervinden universiteiten thans al veel concurrentie van het bedrijfsleven en de advocatuur. Invoering van de promotiestudent heeft tot
gevolg dat nog meer getalenteerde studenten voor een andere loopbaan
kiezen. Hoewel de mogelijkheid blijft bestaan dat die afgestudeerden na
enkele jaren gewerkt te hebben via andere trajecten (bijvoorbeeld als
werknemer-promovendus of buitenpromovendus) alsnog in het wetenschappelijk onderzoek terechtkomen, zal een groot deel van hen niet meer
voor een wetenschappelijke loopbaan kiezen. In zo’n situatie kan
invoering van de promotiestudent op termijn juist tot minder promoties
leiden.
20

Zie onder andere «Zorgvuldig en integer omgaan met wetenschappelijke onderzoeksgegevens» Koninklijke Nederlandse Academie van Wetenschappen, september 2012, blz. 20.
21
Zie paragraaf 3.4 van de Memorie van toelichting, blz. 52.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 519, nr. 4

11

Naar het oordeel van de Afdeling kan de invoering van het traject van
promotiestudent op korte termijn financieel voordelig zijn voor instellingen en de samenleving, omdat zo in een moeilijke economische
periode het aantal promotieplaatsen zonder veel kosten verhoogd kan
worden. Op lange termijn heeft het op grote schaal invoeren van dit
traject evenwel grote risico’s voor de kwaliteit van het Nederlandse
wetenschappelijk onderzoek. In dit geval geldt volgens de Afdeling dat
goedkoop duurkoop is.
De Afdeling adviseert de invoering van de promotiestudent te heroverwegen.
Onverminderd het voorgaande merkt zij voorts nog het volgende op.
c. Verhouding tussen promotiestudenten en werknemers-promovendi
De toelichting zwijgt over de toekomstige verhouding tussen promotiestudententrajecten en werknemers-promovendi. Werknemers-promovendi
mogen wel onderwijs geven, hetgeen in de regel hun loopbaan bevordert,
terwijl promotiestudenten die nagenoeg hetzelfde promotietraject volgen,
hoofdzakelijk onderwijs volgen in onderwerpen die niet met hun
onderzoek te maken hebben, en die ze vaak al eerder in de opleiding
hebben gehad. Het is niet onaannemelijk dat er in de praktijk een
kwaliteitsverschil ontstaat tussen studenten in de verschillende promotietrajecten. Instellingen die briljante studenten aan zich willen binden, zullen
hen een plaats als werknemer-promovendus aanbieden en iets minder
briljante studenten in het traject van promotiestudent plaatsen. Ongewild
zou er een onderscheid ontstaan tussen eersterangs en tweederangs
promotietrajecten.
De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de toekomstige
verhouding, in kwantitatieve en kwalitatieve zin, tussen de twee hierboven
genoemde soorten promovendi.
4. Invoering promotieonderwijs.
De Afdeling maakt ten aanzien van het promotieonderwijs een aantal
kritische kanttekeningen en adviseert de invoering daarvan te heroverwegen. De voorstellen omtrent promotieonderwijs en promotiestudent
betroffen het introduceren van een onderwijstraject na de masteropleiding met een tweeledig karakter, met name gericht op het ontwikkelen
van onderzoeksvaardigheden (resulterend in een promotie) en daarnaast
op generieke vaardigheden gericht op een goede positie op de arbeidsmarkt na de promotie. Universiteiten zouden dit traject kunnen aanbieden
in aanvulling op de bestaande promotietrajecten. De Afdeling is van
oordeel dat het op grote schaal invoeren van dit traject door de universiteiten op lange termijn grote risico’s inhoudt voor de kwaliteit van het
Nederlandse wetenschappelijk onderzoek. De Afdeling signaleert als risico
dat goede onderzoekers niet zullen kiezen voor een dergelijk traject en dat
daarmee excellente onderzoekers zullen kiezen voor een loopbaan in het
buitenland. Verder wijst de Afdeling erop dat promotiestudenten geen
pensioen en sociale zekerheidsaanspraken opbouwen en geen relevante
werkervaring opdoen als docent. De Afdeling wijst erop dat daardoor een
ongelijke verhouding kan ontstaan tussen promotiestudenten en
werknemers-promovendi.
Het kabinet onderkent dat het huidige stelsel met werknemerspromovendi grote wervingskracht heeft voor onderzoekers en daardoor in
belangrijke mate heeft bijgedragen aan de hoge kwaliteit van het
Nederlands wetenschappelijk onderzoek. De kwaliteit van de promotie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 519, nr. 4

12

wordt geborgd doordat de beoordeling van de proefschriften in alle
gevallen geschiedt door het college voor promoties. Dat zou bij het
promotieonderwijs niet anders zijn.
De Afdeling wijst terecht op andere risico’s. Afbreuk van de positieve
effecten van het huidige promotiestelsel door invoering van het promotieonderwijs moet worden voorkomen. Het kabinet heeft op grond hiervan
besloten vooralsnog af te zien van het wettelijk invoeren van de
mogelijkheid van promotieonderwijs.
Maar onmiskenbaar is dat het aanstellen van promovendi als werknemers
voor universiteiten hoge kosten met zich brengt. De Afdeling wijst dit ook
aan als belangrijk negatief aspect. Dit negatieve aspect kan worden
teruggebracht door universiteiten de mogelijkheid te bieden om promotieonderwijs te verzorgen, waarbij de promotiestudent op basis van een
bursalensysteem financieel wordt ondersteund. Hierdoor zouden wellicht
meer mensen de gelegenheid krijgen om te promoveren. Een ander
positief aspect van promotieonderwijs is dat met het invoeren van deze
derde onderwijscyclus een leemte in onze kwalificatiestructuur zou
worden opgevuld, hetgeen aansluit bij de Europese dimensie waarvoor de
Afdeling elders in haar advies terecht aandacht vraagt. Internationaal
gezien is het bursalensysteem trouwens een gebruikelijke optie naast de
mogelijkheid om promovendi een dienstverband aan te bieden.
De Afdeling wijst terecht op een aantal risico’s; of en de mate waarin deze
risico’s zich zullen voordoen bij integrale invoering van promotieonderwijs is onvoldoende in te schatten. Wel ziet het kabinet hierboven
genoemde mogelijke positieve effecten van het invoeren van promotieonderwijs. Het kabinet zal daarom mogelijk maken dat op beperkte schaal
wordt geëxperimenteerd met promotieonderwijs, waardoor de effecten in
beeld kunnen worden gebracht en een reële inschatting kan worden
gemaakt van de risico’s, zoals de verhouding tussen verschillende typen
promovendi en de impact op het aantal promovendi.
De teksten over promotieonderwijs in het wetsvoorstel en de memorie
van toelichting zijn geschrapt. Er zal op grond van artikel 1.7a WHW een
algemene maatregel van bestuur worden voorbereid om het experimenteren een wettelijke grondslag te bieden. Voor een dergelijk experiment
zal in elk geval moeten worden afgeweken van hoofdstuk 7 van de WHW.
5. Wijziging titulatuur
Ingevolge de voorgestelde wijziging van artikel 7.10a van de WHW wordt
het wettelijk onderscheid in titulatuur tussen hbo en wo opgeheven, in die
zin dat aan de huidige hbo-titel «Bachelor» het bijvoegsel «Arts» of
«Sciences» mag worden toegevoegd (BA of BSc). Volgens paragraaf 4.1
van de toelichting is een deel van de hbo-opleidingen momenteel
onvoldoende internationaal herkenbaar door het onthouden van deze
toevoegingen. De Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie zal toezien
op de passendheid van de toevoegingen aan de hand van een door de
Nuffic op te stellen referentielijst.
Afgestudeerden krijgen aldus in beginsel dezelfde titel (BA of BSc; MA of
MSc), maar werkgevers kunnen zien of deze titel op een wo-instelling of
op een hbo-instelling is behaald. Het verschil tussen hogescholen en
universiteiten blijft internationaal zichtbaar op de getuigschriften, omdat
hogescholen zich «university of applied sciences» mogen noemen. Het
binaire hoger onderwijsstelsel staat volgens de toelichting dan ook niet
ter discussie.22
De Afdeling onderkent de behoefte om aan te sluiten bij de titulatuur die
in andere landen, in het bijzonder Duitsland en het Verenigd Koninkrijk,
gebruikelijk is. Anders dan in Nederland, worden in deze landen echter
22

Memorie van toelichting, paragaaf 4.1, blz. 56–57.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 519, nr. 4

13

veel hogere beroepsopleidingen aan een universiteit gegeven. Het zonder
meer volgen van de Angelsaksische praktijk zou in het huidige Nederlandse stelsel niet altijd recht doen aan de werkelijkheid. Waar het
wetsvoorstel elders differentiatie mogelijk maakt en wenselijk vindt, leidt
de afschaffing van het verschil in titulatuur juist tot het de ontkenning van
een onderscheid binnen het hoger onderwijs dat er wel degelijk is en ook
in het maatschappelijk verkeer als belangrijk wordt aangemerkt. Het
voorstel leidt ertoe dat hbo-ers en wo-ers in het zakelijk en maatschappelijk verkeer dezelfde titels zullen gebruiken en dat het – voor werkgevers
belangrijke – verschil in niveau van de gevolgde opleiding alleen maar
herkenbaar blijft indien het diplomasupplement wordt overgelegd.
De Afdeling adviseert in de toelichting overtuigend te beargumenteren
waarom dit onderdeel van het voorstel in de praktijk niet zal leiden tot
opheffing van het binaire stelsel, en het voorstel zo nodig aan te passen.
5. Wijziging titulatuur
De Afdeling onderkent de behoefte om aan te sluiten bij de titulatuur die
in andere landen wordt gebezigd en ondersteunt de verdere differentiatie
die het wetsvoorstel mogelijk maakt, maar zij meent dat met de invoering
van de voorgestelde titulatuur het verschil in niveau van de gevolgde
opleiding alleen maar herkenbaar blijft indien het diplomasupplement
wordt overgelegd.
Het kabinet acht de positie van afgestudeerden op de arbeidsmarkt van
belang. Een afgestudeerde hbo’er of wo’er moet zich kunnen profileren op
de arbeidsmarkt overeenkomstig het door hem of haar bereikte niveau.
Dit doen de afgestudeerden niet alleen door het overleggen van getuigschriften en diplomasupplementen, maar ook door het voeren van een
graad en bepaalde toevoeging daarbij. Internationaal gezien wordt de
toevoeging «of Arts» dan wel «of Science» veel gehanteerd. In bepaalde
gevallen is dit ook voor een hbo-afgestudeerde een toevoeging die
herkenbaar is en die recht doet aan de kwaliteiten waarover desbetreffende hbo-afgestudeerde beschikt. Door het mogen gebruiken van de
toevoeging «of Arts» dan wel «of Science» wordt aan de werkgevers c.q.
de (internationale) arbeidsmarkt helderheid geboden over de kwaliteiten
van de persoon die een dergelijke graad en toevoeging voert. De
kwaliteiten van die persoon, en niet de weg daar naartoe via hetzij een
wo-, hetzij een hbo-opleiding, acht het kabinet het belangrijkst voor de
herkenbaarheid van deze persoon op de arbeidsmarkt. Dat houdt
inderdaad in dat niet enkel door de toevoeging is vast te stellen of de
kwaliteiten bereikt zijn na het volgen en succesvol afronden van wo- of
hbo-opleiding. Dit laat overigens onverlet het belang van het binaire
stelsel. Het hbo en wo hebben immers intrinsiek verschillende oriëntaties.
Het feit dat de oriëntatie van de opleiding die iemand genoten heeft niet
meer in alle gevallen is af te leiden van de Nederlandse graadtoevoeging
«of Arts» dan wel «of Science», doet daar niets aan af. Overigens wijst het
kabinet erop dat het hanteren van gelijknamige titulatuur bij een wo- en
hbo-opleiding geen nieuw fenomeen is. Dat geldt nu al voor de opleidingen op het gebied van het recht: voor zowel de wo- als hbo-bacheloren masteropleidingen in het recht worden de graden LLB en LLM
gehanteerd.
Ook is het kabinet – en naar onze verwachting de Afdeling met hem – van
oordeel dat zorgvuldig met de toekenning van de toevoeging «of Arts»
dan wel «of Science» moet worden omgegaan. Daarom is in het
wetsvoorstel voorgeschreven dat de toevoeging passend moet zijn in de
internationale context en dat de NVAO een dergelijke toevoeging vooraf
zal toetsen. Deze toetsing geschiedt bij de accreditatie en de toets nieuwe
opleiding (artikel 5a.2, lid 2a, WHW). Pas als de NVAO de titulatuur
passend heeft bevonden, kan die worden gehanteerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 519, nr. 4

14

6. De Europese dimensie
In paragraaf 3.4 over de promotiestudenten en in paragraaf 4.1 over de
titulatuur wordt twee keer kort verwezen naar het Bologna-proces. Sinds
de verklaring van Bologna in 1999 ontwikkelt het hoger onderwijs in
Europa zich geleidelijk tot een systeem van twee onderwijscycli, de
Bachelor- en de Masterfase. Het Bologna-proces heeft ook tot doel de
internationale mobiliteit van studenten te bevorderen. Ook de Commissie
Veerman acht een actief internationaliseringsbeleid nodig en wijst in dit
verband op de ambities van de Europese Unie om Europa tot een van de
sterkste kenniseconomieën van de wereld te maken.23 Het voorstel bevat
een aantal maatregelen dat de differentiatie binnen het hoger onderwijs
moet bevorderen. Een deel van deze maatregelen, zoals de verhoging van
collegegelden en de aanmelding vóór 1 mei, kan gevolgen hebben voor
de internationale mobiliteit van studenten die in Nederland willen
studeren.
Uit de toelichting wordt niet duidelijk hoe de differentiatie van de eerste
twee cycli van het hoger onderwijs bijdraagt aan de beoogde verdere
internationalisering en flexibilisering. In het bijzonder blijft de toepassing
van artikel 165 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese
Unie (hierna: VWEU), de zogenaamde Onderwijsparagraaf, onbesproken.
Volgens artikel 165 van het VWEU draagt de Unie bij tot de ontwikkeling
van onderwijs van hoog gehalte door samenwerking tussen de lidstaten
aan te moedigen en zo nodig hun activiteiten te ondersteunen en aan te
vullen, met volledige eerbiediging van de verantwoordelijkheid van de
lidstaten voor de inhoud van het onderwijs en de opzet van het onderwijsstelsel en van hun culturele en taalkundige verscheidenheid. Het optreden
van de Unie is erop gericht de Europese dimensie in het onderwijs tot
ontwikkeling te brengen, met name door onderricht in en verspreiding
van de talen der lidstaten, de mobiliteit van studenten en docenten te
bevorderen, mede door de academische erkenning van diploma’s en
studietijdvakken aan te moedigen en de samenwerking tussen onderwijsinstellingen te bevorderen.
De Afdeling adviseert hierop in de toelichting nader in te gaan en meer in
het algemeen aandacht te besteden aan de Europese dimensie van het
hoger onderwijs, toegespitst op het Bologna-proces en op de Onderwijsparagraaf in het EU-Werkingsverdrag.
6. De Europese dimensie
De door de Afdeling in deze paragraaf genoemde maatregelen uit het
wetsvoorstel, zoals de vervroegde aanmelddatum en differentiatie in het
opleidingenaanbod, hebben als belangrijk doel om de juiste student op de
juiste plaats te krijgen. Dit geldt zowel voor Nederlandse als buitenlandse
studenten. Het kabinet is van mening dat deze maatregelen geen
negatieve, maar juist een positieve uitwerking zullen hebben op studentmobiliteit en op de aantrekkelijkheid van het Nederlandse hoger onderwijs
voor buitenlandse studenten. Het kabinet meent dat deze maatregelen
geheel ondersteunend zijn aan de doelstellingen van het Bologna-proces
en de onderwijsparagraaf uit het EU-werkingsverdrag, zoals het bevorderen van mobiliteit en verhoging van de kwaliteit van het hoger
onderwijs.
Het is de verwachting dat een meer gedifferentieerd aanbod kan zorgen
voor een grotere aantrekkingskracht op studenten en daardoor kan leiden
tot meer mobiliteit van buitenlandse studenten. Ook is het de verwachting
dat differentiatie in onderwijsaanbod en tussen instellingen bijdraagt aan
meer internationale samenwerking tussen onderwijsinstellingen. Zij

23

«Differentiëren in drievoud», paragraaf 3.2, blz. 29.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 519, nr. 4

15

zoeken buitenlandse partners immers vaak met het doel van complementariteit van programmaonderdelen en opleidingsvormen.
In Europees verband is een kwalificatieraamwerk voor het hoger
onderwijs ontwikkeld waarin niveau en leeruitkomsten van de gehele
diversiteit aan opleidingen en opleidingsvormen in verschillende landen
zijn vastgesteld. Dit raamwerk van leeruitkomsten is een belangrijk
instrument in de wederzijdse erkenning van diploma’s en studietijdvakken. Alleen de manier waarop deze leeruitkomsten bereikt worden, zal
eventueel veranderen, maar dit wetsvoorstel heeft geen gevolgen voor de
leeruitkomsten zelf. Daarom heeft differentiatie in de manieren waarop
onderwijs wordt aangeboden (bv. in een korter, driejarig traject) geen
gevolgen voor internationale erkenning van diploma’s of studietijdvakken.
De Afdeling noemt ook de vervroegde aanmelddatum, die als doel heeft
de gelegenheid te bieden voor een goede studiekeuze. Dat is ook van
belang voor buitenlandse studenten. Het is niet te verwachten dat zij zich
door een vroegere datum zullen laten afschrikken, daar buitenlandse
studenten zich over het algemeen vroeg aanmelden om er zeker van te
zijn dat zij worden toegelaten. In de voorlichting over de vervroegde
aanmelddatum zal specifiek worden gekeken naar de groep internationale
studenten. Hierin wordt samengewerkt met Nuffic en de international
offices van de hogescholen en universiteiten.
De vervroeging van de aanmelddatum is vooral gericht op het doel de
studiekeuze te verbeteren en daarmee de uitval te verminderen.
Relevanter voor de Europese dimensie zijn de aanpassingen in de
titulatuur. Hiermee wordt beter aangesloten bij de titulatuur van andere
lidstaten binnen het Bologna-proces. Dit moet leiden tot betere erkenning
van Nederlandse graden in het buitenland, ook waar het buitenlandse
studenten betreft.
Ook sluit het wetsvoorstel geheel aan bij de recente EU-Mededeling
«Ondersteuning van groei en werkgelegenheid – een agenda voor de
modernisering van de Europese hoger onderwijssystemen» (september
2011), waarin gepleit wordt voor verhoging van de kwaliteit, meer
diversiteit en profilering en meer excellentie.
Naast de aanpassingen in het wetsvoorstel wordt actief beleid gevoerd op
internationalisering van het Nederlandse hoger onderwijs. In de brief van
16 mei 2012 over de kosten en baten van internationale studenten worden
accenten gelegd voor het internationaliseringsbeleid. Dit beleid richt zich
nadrukkelijk op het aantrekken van de juiste internationale studenten voor
de juiste Nederlandse opleidingen, het versterken van de interactie tussen
studenten van verschillende nationaliteiten binnen de international
classroom, het versterken van de binding van internationale studenten
aan Nederland en het vergroten van de uitgaande mobiliteit van Nederlandse studenten. Hiermee is aandacht voor de Europese dimensie
structureel in het hoger onderwijsbeleid verankerd.
Het wetsvoorstel is wat betreft differentiatie geheel in lijn met de
doelstellingen uit het Bologna-proces en uit de onderwijsparagraaf van
het EU-Werkingsverdrag op het gebied van mobiliteit, erkenning en
samenwerking tussen onderwijsinstellingen. Een passage hierover is
toegevoegd aan de inleiding van het algemene deel van de memorie van
toelichting.
7. Afschaffing ministerplaatsen
Door de afschaffing van de centrale loting voor aankomende studenten
medicijnen worden ook de huidige «ministerplaatsen» voor studenten uit
het Caribische deel van het Koninkrijk (BES, Aruba, Curaçao, Sint
Maarten) afgeschaft. Dit is een beperkt aantal plaatsen, waardoor
aspirant-studenten uit het Caribische deel van het Koninkrijk direct op een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 519, nr. 4

16

opleiding met een numerus fixus worden geplaatst zonder mee te hoeven
loten.24
Volgens de memorie van toelichting wordt er tijdig over de nieuwe
maatregelen gecommuniceerd, en wordt er in overleg met de instellingen
en het Caribische deel van het Koninkrijk onderzocht op welke wijze
deelname aan de selectieprocedures zo goed mogelijk gefaciliteerd kan
worden, zodat de aspirant-studenten uit dat deel van het Koninkrijk op een
gelijkwaardige wijze kunnen deelnemen aan de selectieprocedures.
De Afdeling acht het van groot belang dat er voldoende studenten uit het
Caribische deel van het Koninkrijk in Nederland kunnen studeren, zodat zij
na hun studie kunnen bijdragen aan de ontwikkeling van dat deel van het
Koninkrijk. Zij acht het dan ook gewenst dat de toelichting concrete
afspraken en maatregelen bevat die een gelijkwaardige deelname van
aspirant-studenten uit dat deel van het Koninkrijk faciliteren, zoals
afspraken over de wijze waarop deelname aan het studiekeuzeadvies voor
deze studenten wordt vormgegeven. In dit verband wijst de Afdeling erop
dat volgens de toelichting nog geen overleg heeft plaatsgevonden met die
delen van het Koninkrijk. De Afdeling acht de toelichting op dit punt te
algemeen en ontoereikend.
Voor de BES-eilanden geldt dat ingevolge de artikelen 207 en 208 van de
Wet bestuurscolleges openbare lichamen BES overleg met de bestuurscolleges van deze eilanden vereist is. Voor de autonome landen van het
Koninkrijk geldt dat de ministerplaatsen beschouwd moeten worden als
het vrijwillig verlenen van onderlinge hulp door het land Nederland op
basis van artikel 36 van het Statuut. Hoewel er in dit geval geen wettelijke
verplichting bestaat tot overleg met die landen van het Koninkrijk, acht de
Afdeling het gewenst, met het oog op goede verhoudingen tussen de
landen van het Koninkrijk, dat vooraf overleg plaatsvindt met de verantwoordelijke ministers van die landen van het Koninkrijk.
De Afdeling adviseert met de bestuurscolleges van de BES-eilanden en de
ministers van de autonome landen van het Koninkrijk te overleggen en zo
nodig het voorstel aan te passen.
7. Afschaffing ministerplaatsen
De Afdeling constateert terecht een omissie wat betreft het gevoerd
overleg met het Caribisch deel van het Koninkrijk over het voornemen tot
afschaffing van de zogenaamde ministersplaatsen. Alle zes eilanden zijn
op de hoogte. Aruba, Curaçao en Sint-Maarten hebben weliswaar hun
zorgen geuit, maar Aruba heeft desondanks het samenwerkingsprotocol
met Nederland op het terrein van onderwijs, cultuur, wetenschap en
emancipatie getekend waarin het afschaffen van de minstersplaatsen
wordt genoemd en waarin wordt afgesproken dat onderzocht zal worden
hoe deelname aan selectieprocedures zo goed mogelijk gefaciliteerd kan
worden. Het is de inzet van het kabinet om met Sint-Maarten en Curaçao
in de eerste helft van 2013 een vergelijkbaar protocol te tekenen als met
Aruba. De BES-eilanden hadden tot 1 december 2012 de gelegenheid om
te reageren op het wetsvoorstel. Bonaire en Sint-Eustatius hebben laten
weten geen bezwaar te hebben. Saba heeft geen gebruik gemaakt van de
mogelijkheid om te reageren.
Wat betreft de zorg van de Afdeling over gelijkwaardige deelname aan
selectie- en matchingsprocedures, merkt het kabinet het volgende op. Er
is op zichzelf geen reden om de eisen ten aaanzien van studenten uit het
Caribisch deel van het Koninkrijk anders te laten zijn dan de eisen ten
24

Volgens de website van de Stichting Studiefinanciering Curaçao (www.ssc.an) waren er voor
het land Curaçao voor het studiejaar 2012/13 8 ministerplaatsen beschikbaar voor het wo en
8 voor het hbo

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 519, nr. 4

17

aanzien van studenten uit (het Europees deel van) Nederland of uit het
buitenland. Wel is de praktische positie van deze studenten natuurlijk een
andere, gegeven hun fysieke afstand tot de instellingen. Aan het
wetsvoorstel wordt daarom een bepaling toegevoegd die aan de
instellingen voor hoger onderwijs de opdracht geeft om in hun
matchings- en selectieprocedures rekening te houden met aspirantstudenten uit het Caribisch deel van het Koninkrijk. Een dergelijke
matchings- en selectieprocedure zou in een dergelijk geval digitaal of via
Skype kunnen worden vormgegeven. Met de koepelorganisaties
HBO-raad en VSNU en betrokkenen op de eilanden zal overleg worden
gevoerd hoe deze opdracht in de praktijk kan worden ingevuld. De
toelichting is in vorenstaande zin aangevuld.
8. Redactionele kanttekeningen
Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.
8. Redactionele kanttekeningen
De redactionele opmerkingen van de Afdeling zijn overgenomen met dien
verstande dat overeenkomstig de bedoeling van artikel 7.9a aan de
formulering, vermeld achter het tweede gedachtenstreepje, is toegevoegd: indien hij daarom verzoekt. De door de Afdeling voorgestelde
formulering is imperatief van karakter. Een student met een vwo-diploma
kan er echter ook voor kiezen zich niet voor een versneld traject in te
schrijven.
9. Ambtshalve wijzigingen
Van de gelegenheid is gebruikt gemaakt om op diverse plaatsen in het
wetsvoorstel kleine redactionele verbeteringen aan te brengen.
In het oorspronkelijke wetsvoorstel was een aantal artikelen opgenomen
met als doel de verschillende eisen te verhelderen die worden gesteld bij
de toelating (instroomeisen, diploma-eisen, selectie-eisen). Nu het
wetsvoorstel op dat punt aanzienlijk is gewijzigd en vereenvoudigd, heeft
het kabinet besloten terug te keren naar de vertrouwde termen vooropleidingseisen en aanvullende eisen. Daarmee wordt ook recht gedaan aan
het uitgangspunt van dit kabinet dat onnodige regelgeving moet worden
voorkomen.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Ik moge U, mede namens mijn ambtgenoot van Economische zaken,
verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de
gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal te zenden.
De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
M. Bussemaker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 519, nr. 4

18

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State betreffende no. W05.12.0264/I met redactionele kanttekeningen die de Afdeling in overweging geeft.
− In artikel I, onder U, artikel 7.4, tweede lid, formuleren als: «Een
opleiding wordt zodanig ingericht dat een student in staat is het aantal
studiepunten te behalen waarop de studielast voor een studiejaar
gebaseerd is.
− In artikel I, onder X, artikel 7.9a, de tweede volzin formuleren als: «Een
student die aan de in de eerste zin bedoelde voorwaarde en de overige
voorwaarden voor inschrijving voldoet, wordt voor een versneld
traject ingeschreven;
− In de laatste volzin van artikel 7.28, «de artikelen 7.25 en 7.27»
vervangen door: de artikelen 7.26 en 7.27.
− In artikel 7.31c «al dan niet» vervangen door: niet.
− In artikel III, onder A, subonderdeel 2, «in afwijking van de artikelen 24a, eerste lid, en 24b, eerste lid, « vervangen door: in afwijking
van de 7.24a, eerste lid, en artikel 7.24b, eerste lid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 519, nr. 4

19