Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

34 550 VII

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (VII) voor het jaar 2017

Nr. 4

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 september 2016
In internationaal verband doen wij het als Nederlandse overheid goed: de
kwaliteit van het bestuur en van de ambtenaren behoort tot de top van de
wereld en dat moeten we zo houden1. Eén van de doelstellingen van mijn
ministerie is om te zorgen voor een blijvend goed openbaar bestuur, dat
het vertrouwen verdient van de burger die van de overheid afhankelijk is.
De kwaliteit van het openbaar bestuur wordt in hoge mate bepaald door
de mensen die er werken. Het werken bij de overheid vergt vakmanschap
ten aanzien van het werk dat men doet. Gelet op de unieke machtspositie
van de overheid, gaat het ook om specifieke zaken die samenhangen met
het werken als ambtenaar. Werken in een ambtelijke context vergt
ambtelijk vakmanschap en publiek leiderschap.
Die ambtelijke context is voortdurend aan verandering onderhevig. De
maatschappij verandert in hoog tempo en dat heeft zijn weerslag op de
inrichting van het bestuur en de wijze waarop het ambtelijk apparaat
functioneert. We zien op dit moment een ontwikkeling naar een netwerken informatiemaatschappij waarin burgers meer initiatief nemen en naast
inspraak ook daadwerkelijke betrokkenheid willen bij de totstandkoming
van beleid. Nieuwe technologieën versterken deze ontwikkeling. In deze
omslag spelen openheid, openbaarheid en bejegening een belangrijke
rol.2 Overheden stellen zich binnen de netwerksamenleving steeds meer
als partner op bij de uitoefening van hun publieke taken. En hoewel de
burger afhankelijk blijft van de overheid, wordt de relatie tussen burger en
1

Rapport Public sector achievement in 36 countries: a comparative assessment of inputs,
outputs and outcomes, December 2015, Sociaal en Cultureel Planbureau. Zie ook Corruption
Perceptions Index van Transparancy International (Nederland staat wereldwijd in de top 10 van
minst corrupte landen) en World Bank: Country data report for the Netherlands, 1996–2014.
2
Zie Programma Open Overheid: Visie en Actieplan Open Overheid, aangeboden bij brief van
26 september 2013 (Kamerstuk 32 802, nr. 5) en Open Government Partnership: Zelfevaluatierapport Nederland 2014.

kst-34550-VII-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 VII, nr. 4

1

overheid gelijkwaardiger. Dit heeft grote impact op de manier van werken
van de ambtenaar, die in het spanningsveld van afhankelijkheid en
gelijkwaardigheid moet opereren. De snelheid waarmee de ontwikkelingen gaan, vraagt van het ambtelijk apparaat bovendien innovatief
vermogen en een hoge mate van flexibiliteit.
Mede in relatie tot de behandeling van het initiatiefwetsvoorstel Normalisering rechtspositie ambtenaren3 heeft uw Kamer aandacht gevraagd
voor wat nu juist het bijzondere is van het werken voor de overheid, het
ambtelijk vakmanschap en hoe dit tot uitdrukking kan blijven komen. Het
werken voor de overheid verandert namelijk niet door (eventuele)
normalisering van de ambtelijke rechtspositie en ambtenaren blijven
bijzondere werknemers. Niet de vorm van de rechtspositie is daarvoor
bepalend, maar de inhoud en context van het werk waarbij het publieke
belang centraal staat. In de Ambtenarenwet blijven na eventuele
normalisering dan ook in mijn ogen belangrijke bepalingen overeind,
waaronder de bepalingen over het integriteitsbeleid.
In mijn brief van 30 november 20154 heb ik u toegezegd u nader te
informeren over:
1. mijn beleidsvoornemens met betrekking tot de verankering van de
kernwaarden van het ambtenaarschap en
2. de reeds lopende initiatieven op dit gebied en de wijze waarop ik het
debat over het ambtelijk vakmanschap en de ambtelijke kernwaarden
van onderaf ondersteun.
Voordat ik mijn beleidsvoornemens nader toelicht, begin ik met een
inventarisatie van wat er al gerealiseerd is en wat nog aan initiatieven
loopt.
Gerealiseerde initiatieven in het debat over ambtelijk vakmanschap en ambtelijke kernwaarden
Kaders voor goed ambtelijk handelen
De huidige gedragscodes en andere regelingen van de publieke sectoren
op het gebied van integriteit, competenties en de manier van werken
hebben zich in de loop der tijd ontwikkeld naar een breed kader voor goed
ambtelijk handelen binnen de bijzondere setting van het werken voor een
overheidswerkgever. Gedragscodes zijn al lang niet meer een pure
opsomming van gedragsregels waar een ambtenaar zich aan moet
houden, met vooral de nadruk op wat een ambtenaar niet hoort te doen.
De overheidssectoren schenken in hun gedragscodes en vergelijkbare
regelingen veelal aandacht aan de bijzondere context waarin de
ambtenaar werkt, vanuit welke waarden dat werk wordt gedaan en welke
verantwoordelijkheden daarbij horen voor zowel de overheidswerkgever
als de ambtenaren.
Rijksoverheid
De rijksoverheid vervult hierin een voorbeeldrol. Zo is in oktober 2015 de
geactualiseerde Gedragscode Integriteit Rijk (bijlage bij Kamerstuk 28 844,
nr. 83) gepubliceerd die op een toegankelijke manier ingaat op goed
werkgeverschap en goed ambtenaarschap, de specifieke rol en voorbeeldfunctie van leidinggevenden en de waarden van waaruit het ambtelijk
handelen wordt afgewogen.5 De rijksoverheid heeft in de gedragscode
3

Kamerstuk 32 550.
Kamerstuk 34 300 VII, nr. 52.
5
Stcrt. 2015, nr. 33770. De sector Defensie en diverse ZBO’s hebben aangegeven waar mogelijk
aansluiting te willen zoeken bij de gedragscode van het Rijk.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 VII, nr. 4

2

gekozen voor de volgende (kern)waarden: onafhankelijkheid en onpartijdigheid; betrouwbaarheid en zorgvuldigheid; eigen verantwoordelijkheid.
Verder is binnen de rijksoverheid afgesproken dat de gedragscode
periodiek wordt geactualiseerd: in oktober 2016 zal een nieuwe versie van
kracht worden en opnieuw onder de aandacht worden gebracht. Zo blijft
de code niet alleen actueel, maar wordt hij ook levend gehouden.
Gemeenten, provincies en waterschappen
Gemeenten, provincies en waterschappen besteden in hun organisatiespecifieke gedragscodes in de meeste gevallen aandacht aan het werken
vanuit de ambtelijke context, toegespitst op de eigen organisatie.
Gemeenten hebben op dit moment geen modelgedragscode meer voor
ambtenaren, maar de kernbegrippen die eerder sectoraal werden
gehanteerd komen nog wel veel terug in gedragscodes van gemeenten:
openheid, eerlijkheid, betrouwbaarheid, zorgvuldigheid, onafhankelijkheid, objectiviteit en onpartijdigheid.6
De provincies kennen op sectorniveau een modelgedragscode en een
handreiking integriteitsbeleid.7 Zij plaatsen daarin de ambtelijke integriteit
in een breder perspectief met de volgende kernbegrippen: dienstbaarheid,
professionaliteit, onafhankelijkheid, verantwoordelijkheid, betrouwbaarheid en zorgvuldigheid.
De waterschappen hebben geen modelgedragscode, maar kennen op
sectorniveau een «toolkit integriteit» waarin als kernwaarden worden
benoemd: openheid, eerlijkheid, betrouwbaarheid, zorgvuldigheid,
onafhankelijkheid en objectiviteit.8
Kaders voor goed bestuurlijk handelen
De kaders voor goed ambtelijk handelen kunnen niet los worden gezien
van de kaders voor goed bestuur. In de Handreiking integriteit van
politieke ambtsdragers bij gemeenten, provincies en waterschappen9
(inclusief de modelgedragscodes Integriteit voor volksvertegenwoordigers
en (dagelijkse) bestuurders in gemeenten, provincies en waterschappen)
is invulling gegeven aan goed bestuurlijk handelen. In gemeenten wordt
een eigen invulling gegeven aan de gedragscode. Verder kan gewezen
worden op de Nederlandse code voor goed openbaar bestuur10 en de
Behoorlijkheidswijzer van de Nationale ombudsman.11 De code goed
openbaar bestuur benoemt een zevental beginselen, die op robuuste wijze
nader zijn uitgewerkt: openheid en integriteit; participatie; behoorlijke
contacten met burgers; doelgerichtheid en doelmatigheid; legitimiteit;
lerend en zelfcorrigerend vermogen en verantwoording. Bijna alle
besturen van het Rijk, provincies, gemeenten, waterschappen en politie
werken sinds 2009 met als uitgangspunt de code goed openbaar bestuur.
De Nationale ombudsman vat de essentie van behoorlijk overheidsoptreden samen in de volgende vier kernwaarden: open en duidelijk,
respectvol, betrokken en oplossingsgericht, eerlijk en betrouwbaar.
Programma Ambtelijk Vakmanschap
Het programma Ambtelijk Vakmanschap binnen mijn ministerie zet zich in
voor ambtelijk vakmanschap als publieke waarde: ambtenaren werken
6

Uit format integriteitsbeleid Vereniging van Nederlandse Gemeenten van december 2014.
Handreiking gedragscode provinciale ambtenaren (1 juli 2016).
8
A&O-fonds Waterschappen.
9
Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Interprovinciaal Overleg, Unie van Waterschappen,
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 3e gewijzigde druk, april 2016.
10
Nederlandse Code voor goed openbaar bestuur (juni 2009) (bijlage bij Kamerstuk 31 701,
nr. 19).
11
Brochure «Behoorlijkheidwijzer» van de Nationale ombudsman (september 2015).
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 VII, nr. 4

3

voor het publieke belang en zijn goed aangesloten op de dynamische
samenleving waarvoor zij werken. De snelle ontwikkelingen op terreinen
als ICT, technologie, nieuwe media, communicatie en gevraagde
transparantie hebben invloed op het gevraagde vakmanschap van
ambtenaren, hun flexibiliteit en mobiliteit, hun scholing en ontwikkelingsmogelijkheden, maar ook op de leidinggevenden en de organisaties
waarin wordt gewerkt. Het ambtelijk vakmanschap is zich aan het
vernieuwen. Het programmateam onderzoekt dit en vervult een verbindende en ondersteunende rol in deze vernieuwing. Het programma heeft
tot doel het ambtelijk vakmanschap in al zijn dynamiek overheidsbreed
beter voor het voetlicht te brengen. Zoals inmiddels bekend is gemaakt,
zal Nederland op 22 en 23 juni 2017 gastland zijn voor de United Nations
Public Service Day, een tweedaagse conferentie waar kennis over en
ervaring met innovaties binnen overheden tussen landen zullen worden
gedeeld. Het programma loopt door tot oktober 2017. Daarna zal worden
bezien hoe aan de resultaten structureel een vervolg kan worden gegeven.
Beleidsvoornemens voor verankering van de ambtelijke
kernwaarden
In mijn brief van 30 november 201512 heb ik u mijn voornemen kenbaar
gemaakt om de kernwaarden van het ambtenaarschap wettelijk te
verankeren. In een eerste verkenning gingen de gedachten daarbij uit naar
het vastleggen en uitwerken van de kernwaarden in een door overheidswerkgevers op te stellen ambtelijk statuut, passend bij de eigen organisatie. Dit om recht te doen aan de diversiteit en verschillende dynamiek
binnen de overheidsorganisaties. De wettelijke verankering wordt dan
geborgd door de verplichting tot het opstellen van een statuut op te
nemen in de Ambtenarenwet. Deze verplichting zou breder zijn dan de
huidige verplichting in de Ambtenarenwet tot het opstellen van een
gedragscode voor goed ambtelijk handelen.13
Deze eerste verkenning is met vele betrokkenen op de werkvloer
besproken. Zowel binnen het Rijk als binnen de overheidssectoren
Gemeenten, Provincies en Waterschappen worden vraagtekens geplaatst
bij het instrument van een verplicht ambtelijk statuut. Enerzijds omdat
over het bijzondere van het ambtenaarschap al veel is vastgelegd,
waardoor de noodzaak van verankering van kernwaarden in een statuut
op dit moment niet wordt gevoeld. Anderzijds omdat het debat over de
vernieuwing van het ambtelijk vakmanschap nog volop gaande is. Dit
debat vindt ook op de werkvloer plaats en vooral daar bestaat veel
weerstand tegen een statuut, dat als te statisch en abstract wordt ervaren.
De vakorganisaties hebben te kennen gegeven niet vooruit te willen lopen
op de implementatie ten aanzien van de normalisering van de ambtelijke
rechtspositie. Vanuit één van de vakorganisaties (CCOOP) is een zeer
kritische schriftelijke reactie gekomen op de verkenning naar verankering
van kernwaarden in een verplicht op te stellen statuut.
Aansluiten bij dialoog
Als het gaat om bewustzijn en het eigen maken van ambtelijk vakmanschap en kernwaarden is het van belang om aan te sluiten bij de dialoog
en de belevingswereld van de ambtenaren zelf. Die dialoog wordt door
alle partijen namelijk zeer waardevol gevonden en op dit moment op
verschillende plekken binnen de overheid met het oog op de toekomst
gevoerd. Daarbij is ook aandacht voor ambtelijke tegenspraak in relatie tot
de politiek. Kernwaarden horen herkenbaar en eigen te zijn, niet voor
12
13

Kamerstuk 34 300 VII, nr. 52.
Artikel 125quater, onderdeel c, Ambtenarenwet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 VII, nr. 4

4

maar van de ambtenaren. Dit vraagt om een invulling die zowel qua vorm
als tempo flexibel is en rekening houdt met de bestaande diversiteit
binnen overheidsorganisaties. We moeten ons dan ook niet blindstaren op
de ogenschijnlijk eenduidige formulering van kernwaarden die we in veel
opzichten zien: achter deze terminologie hangt een grote mate van
diversiteit aan organisatiespecifieke vertaling en invulling. Op het moment
dat het debat overheidsbreed wordt gevoerd, komt die diversiteit steeds
weer bovendrijven.
Ambtenaren moeten zich gesteund voelen in hun werk en het blijft
belangrijk om steeds opnieuw aandacht te geven aan de bijzondere
setting waarin dit plaatsvindt. Ik wil daarom maximaal inzetten op
ondersteuning van de reeds lopende initiatieven en zal dat waar mogelijk
overheidsbreed doen. Daarbij kan niet worden voorbijgegaan aan de
dynamiek en ontwikkeling die het ambtelijk vakmanschap doormaakt en
het nog te voeren debat in de Eerste Kamer over de normalisering van de
ambtelijke rechtspositie. De uitkomsten van beide zullen richtinggevend
zijn voor de keuzes die met betrekking tot een verankering van
kernwaarden worden gemaakt.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.H.A. Plasterk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 VII, nr. 4

5