Toets conform artikel 3.1 Comptabiliteitswet 2016 (hierna: 3.1 CW)

3.1 CW FORMULIER

Gerichte opkoop van veehouderijlocaties met hoge stikstofdepositie nabij stikstofgevoelige Natura 2000gebieden
Oordeel op basis van externe toetsing door: Prof. dr. Hens Runhaar (Universiteit Utrecht & Wageningen
Universiteit) en dr.ir. Wim de Haas (Wageningen Environmental Research).
Contactpersoon bij Dienst Analyse en Onderzoek (Kenniscoördinator): Meeke van den Heuvel – de Grooth
(m.vdheuvel-degrooth@tweedekamer.nl)
Legenda :

voldoende

verdient aandacht

verbeterpunt

3.1 CW-informatie in het
voorstel)
Onderdeel
1

Vindbaarheid van 3.1
CW-informatie

Verbetersuggesties o.b.v.
wetenschappelijke kennis

Oordeel
o

o

o

o

2. Maatschappelijke
opgave (bedoeling)

o

Verwerkt in bijlage met titel
Onderbouwing en Evaluatie van
het voorstel Gerichte opkoop
(CW 3.1)
Maatschappelijke opgave is
expliciet beschreven en helder,
namelijk “het realiseren van een
structurele reductie van
stikstofemissies en daarmee het
weerbaarder maken van
stikstofgevoelige natuur.
Daarmee wordt bijgedragen aan
de realisatie van de
instandhoudingsdoelen voor
Natura 2000.” Zie onder
nagestreefde doelen in de CW
3.1 bijlage.
De doelstelling is niet nader
gekwantificeerd. Niet
gespecificeerd wordt tot hoeveel
reductie (gekwantificeerd) de
regeling moet leiden of hoeveel
de weerbaarheid van de natuur
toe moet nemen.
Er zijn ook nevendoelstellingen
geformuleerd, deze worden niet
verder toegelicht en onduidelijk
is hoe deze zich verhouden tot
het hoofddoel:
a) het verminderen van de
uitstoot van broeikasgassen;
b) het klimaatbestendiger
maken van
(verdrogingsgevoelige)
gebieden;
c) verhoging kwaliteit landschap
en verbetering gezondheid
omwonenden;
d) bij verwerving van gronden
wordt schuifruimte in een
gebiedsproces gecreëerd,
waarmee ruimte komt voor
blijvende en verplaatsende
boeren.
De regeling maakt onderdeel uit
van een pakket aan
stikstofmaatregelen. De
samenhang tussen deze regeling
en andere maatregelen wordt
niet toegelicht in de
kabinetsreactie. Dat geldt ook
voor ander beleid waarin stikstof
een belangrijke rol speelt.

N.v.t.

o

o

o

Vanuit het doel realisatie van de
instandhoudingsdoelen voor Natura
2000 is de reductie van
stikstofdepositie logisch (hoewel ook
andere drukfactoren een rol spelen,
zoals waterpeilen). De vereiste
reductie in stikstofdepositie om
instandhoudingsdoelstellingen te
realiseren is echter afhankelijk van
doelsoort en habitattype1.
Daarom bevelen we aan: Formuleer
de hoofddoelstelling van het
‘weerbaarder maken van
stikstofgevoelige natuur´ en
‘bijdragen aan’ SMART door per
Natura 2000 gebied de nagestreefde
stikstofdepositie aldaar aan te
geven (wat is nodig en welke
bijdrage moet deze regeling
daaraan leveren?).
Geef aan wat deze regeling moet
bijdragen aan de doelen van het
totale stikstofbeleid (Wet
Stikstofreductie en
natuurverbetering) en onder meer
het beleid voor de
kringlooplandbouw en
natuurinclusieve landbouw.

Zie bijvoorbeeld H.F. van Dobben, H.F., R. Bobbink, D. Bal en A. van Hinsberg (2012), Overzicht van kritische depositiewaarden
voor stikstof, toegepast op habitattypen en leefgebieden van Natura 2000, Alterra, Wageningen, Gies, E., H. Kros en J.C. Voogd
(2019), Inzichten stikstofdepositie op natuur. Memo, en Vink, M. en A. van Hinsberg (2019), Stikstof in perspectief, Policy Brief, PBL,
Den Haag.
1

o

o

3. Ingezette
beleidsinstrumenten

o

o

o

o

o

4

Doeltreffendheid
o

o

o

Inzet van één instrument,
namelijk een specifieke uitkering
(SPUK) aan de provincies voor
de aankoop van
veehouderijlocaties nabij
stikstofgevoelige Natura 2000gebieden. Zie onder Ingezet(te)
Beleid(sinstrumenten) in de CW
3.1 bijlage.
Onderliggende beleidstheorie
wordt niet benoemd, maar is te
reconstrueren als: herstel N2000
doelen vereist minder stikstof >
dit vereist minder depositie op
gevoelige overbelaste gebieden
> dit vereist minder bedrijven
binnen 10 km en meer dan 2
mol/ha/jr > dit vereist vrijwillig
opkopen van deze bedrijven.
De opkoop is vrijwillig. Het
voorstel gaat niet in op de
uitvoerbaarheid, met name de
vraag hoe veehouderijen met
hoge stikstofdepositie
gestimuleerd worden deel te
nemen aan de vrijwillige opkoop.
De keuze voor dit
instrumentarium is nauwelijks
verantwoord. Als alternatief
wordt een generieke regeling
benoemd.
In de toelichting op de regeling
wordt genoemd dat op een
afstand van meer dan 5
kilometer de depositie gering is
maar de regeling hanteert een
grens van 10 km.

o

SMART doelen niet aanwezig.
Het voorstel spreekt over een
structurele reductie, maar
benoemt geen gekwantificeerde
waarde. Ook de
nevendoelstellingen zijn niet
SMART.
Er worden enkele voorwaarden
opgenomen (de drempelwaarde
en locatie) waarmee geborgd
wordt dat alleen bedrijven met
een hoge stikstofdepositie nabij
natura 2000 gebieden aanspraak
kunnen maken op de regeling.
Het doorhalen van dier- en
fosfaatrechten en overnemen
van vergunningen is opgenomen
ter borging van een structurele
reductie.
Bijdrage van het instrument aan
de nevendoelstellingen is niet
uitgewerkt.
Doelen zijn niet gekoppeld aan
brede welvaartsdoelen of
indicatoren.

o

o

o

o

o

o

Maak de beleidstheorie expliciet.
Beschrijf ook de te verwachten
gedragseffecten van veehouders en
provincies, ook gezien ervaringen
met eerdere opkoopregelingen of
andere vormen van ruimtelijk
beleid2.
Geef aan waarom voor vrijwillige
opkoop is gekozen en niet voor nietvrijwillige uitkoop of voor
alternatieven voor de middellange
termijn, zoals verplaatsen bedrijven
in kader van gebiedsontwikkeling of
aanpassen pachtvoorwaarden
landbouwgrond van
Rijksvastgoedbedrijf nabij N2000
en, voor de lange termijn,
grondgebondenheid stimuleren.3
Eerder onderzoek concludeert
namelijk dat het alternatief van
verplichte of meer gerichte opkoop
doeltreffender zou kunnen zijn4.
Concretiseer de te verwachten
effecten op leefbaarheid van
gebieden met veel bedrijven in de
doelgroep (wordt deels genoemd in
nevendoelen (landschap,
gezondheid), maar verder niet
uitgewerkt).
Verhelder in de toelichting waarom
voor de zone van 10 km is gekozen.

Zoals onder punt 2 Maatschappelijke
opgave aanbevolen: formuleer de
hoofddoelstelling van het
‘weerbaarder maken van
stikstofgevoelige natuur´ en
‘bijdragen aan’ SMART door per
Natura 2000 gebied de nagestreefde
stikstofdepositie aldaar aan te
geven (wat is nodig en welke
bijdrage moet deze regeling
daaraan leveren?) om de
doeltreffendheid van deze regeling
te borgen. Hiertoe zijn afspraken
tussen Rijk en provincies nodig.
De doeltreffendheid van de regeling
hangt af van (1) ecologische impact
stikstofreductie; (2) de keuze van
de provincies; (3) de medewerking
van veehouders; (4) neveneffecten.
(1) ecologische doeltreffendheid is
onduidelijk omdat de ecologische
effecten van een reductie in
stikstofdepositie afhankelijk zijn van
doelsoorten en habitattypen (zie
hierboven en voetnoot 1).

Zie bijvoorbeeld Van den Born, G.J. (2019), Effect van bronmaatregelen in de veehouderij op de stikstofdepositie, PBL, Den Haag
of Van den Born, G.J., L. Couvreur, J. van Dam, G. Geilenkirchen, M.’t Hoen, R. Koelemeijer, M. van Schijndel, M. Vink en E. van der
Zanden (2020), Analyse stikstofbronmaatregelen, Analyse op verzoek van het kabinet van zestien maatregelen om de uitstoot van
stikstofoxiden en ammoniak in Nederland te beperken, PBL, Den Haag. En: wat is er bijvoorbeeld geleerd van de ervaringen met de
Reconstructiewet? Zie bijv. Driessen, P.P.J. (2005) Restructuring the Dutch countryside: Limits of a governance strategy, Planning,
Practice and Research, 20 (1), pp. 69-77 of Boonstra, F.G., W. Kuindersma, H. Bleumink, S. de Boer en A.M.E. Groot (2007), Van
varkenspest tot integrale gebiedsontwikkeling. Evaluatie van de reconstructie zandgebieden, Alterra, Wageningen.
3
Zie bijvoorbeeld Van den Born, G.J. (2019), Effect van bronmaatregelen in de veehouderij op de stikstofdepositie, PBL, Den Haag
of Van den Born, G.J., L. Couvreur, J. van Dam, G. Geilenkirchen, M. ’t Hoen, R. Koelemeijer, M. van Schijndel, M. Vink en E. van
der Zanden (2020), Analyse stikstofbronmaatregelen, Analyse op verzoek van het kabinet van zestien maatregelen om de uitstoot
van stikstofoxiden en ammoniak in Nederland te beperken, PBL, Den Haag.
4
Gies, E., T. Hermans, H. Kros en J.C. Voogd (2020), Naar een ‘slimme’ maatwerkaanpak van de Structurele Aanpak Stikstof: een
quick scan Veluwe, Wageningen Environmental Research, Wageningen.
2

o

Overige meer specifieke
indicatoren gelinkt aan het
wetsvoorstel niet benoemd.

o

o

o

o

o

o

5

Doelmatigheid

o

Doelmatigheid expliciet
beschreven. Zie onder
nagestreefde doelmatigheid in de
CW 3.1 bijlage.
Niet toegelicht is waarop de
plafondbedragen per
gereduceerde mol stikstof
gebaseerd zijn en hoe deze
bijdragen aan doelmatigheid.
Hoe zorgen deze ervoor dat de
piekbelasters gaan deelnemen?
Het voorstel voorziet in
periodieke evaluatie om het
beleid verder aan te scherpen.
Onduidelijk is op welke wijze
deze tussentijdse evaluatie
doorwerkt in de regeling.

o

o

5

(2) Er zijn geen harde afspraken
met provincies gemaakt hoewel dit
wél door de Commissie Remkes is
geadviseerd. Dit gaat zowel om het
uitvoeren van de regeling als op
toezicht en handhaving. De
provincie kan kiezen voor
verschillende strategieën. De
specifieke uitkering zou moeten
worden gericht op de meest
succesvolle strategie: gericht op
intensieve veehouderijbedrijven met
weinig grond.5
(3) De doeltreffendheid hangt af van
de belangstelling onder veehouders.
Er kan nu niet direct worden
gestuurd op specifieke
piekbelasters.
(4) Mogelijkheid tot ‘gebruiken van
de vrijgekomen ruimte voor
compensatie’ (extern salderen)
wordt opengehouden, wat de initiële
stikstofdepositie deels tenietdoet.
Het komt de doeltreffendheid ten
goede als je de mogelijkheid van
extern salderen niet openlaat. Het is
in ieder geval de aanbeveling
duidelijk vast te leggen in welke
mate extern salderen wel of niet
mogelijk is. Hiertoe moet het Rijk
afspraken maken met provincies en
gemeenten.
Als de nevendoelstellingen expliciet
meegenomen moeten worden in
deze regeling, is het aan te bevelen
een afwegingskader te hanteren
voor het geval zich meer bedrijven
aanmelden dan kunnen worden
uitgekocht en waar zaken als
klimaat en landschap dan mee
kunnen wegen. Hiervoor dienen dan
afspraken met de provincie worden
gemaakt
De doelmatigheidscriteria volgen
niet vanzelf uit het onderbouwend
materiaal. Daaruit blijkt dat de
kosteneffectiviteit het grootst is bij
de intensieve veehouderij, en dat bij
de melkveehouderij de
kosteneffectiviteit kan toenemen
met een factor 3 (circa 3,8 mln euro
per mol N/ha/jr) als de grond niet
zou worden opgekocht6. In de
uitvoering van de regeling zou een
nadere focus op intensieve
veehouderijbedrijven met weinig
grond de kosteneffectiviteit
verhogen7. Nadere afspraken met
de provincies hierover zouden de
regeling doelmatiger kunnen
maken.
Maak heldere afspraken over de
tussentijdse evaluatie, m.n. over
het borgen dat aanpassingen in de
regeling worden doorgevoerd bij
onvoldoende doelmatigheid (en
doeltreffendheid).

Gies, E., T. Hermans, H. Kros en J.C. Voogd (2020), Naar een ‘slimme’ maatwerkaanpak van de Structurele Aanpak Stikstof: een
quick scan Veluwe, Wageningen Environmental Research, Wageningen.
6
Gert Jan van den Born, Lars Couvreur, Jan van Dam, Gerben Geilenkirchen, Maarten ’t Hoen, Robert Koelemeijer, Marian van
Schijndel, Martijn Vink, Emma van der Zanden (2020), Analyse stikstofbronmaatregelen, Analyse op verzoek van het kabinet van
zestien maatregelen om de uitstoot van stikstofoxiden en ammoniak in Nederland te beperken, PBL, Den Haag.
7
Gies, E., T. Hermans, H. Kros en J.C. Voogd (2020), Naar een ‘slimme’ maatwerkaanpak van de Structurele Aanpak Stikstof: een
quick scan Veluwe, Wageningen Environmental Research, Wageningen.

o

o

o

6

Financiële gevolgen
voor het Rijk

o

o

7

Financiële gevolgen
voor
maatschappelijke
sectoren en derden

o

o

o

o

o

o

o

8

Evaluatieparagraaf:
leren, bijsturen,
verantwoorden
o

o

Financiële gevolgen wel expliciet,
helder en gekwantificeerd
beschreven. Totaal € 350 miljoen
in drie tranches van € 100, €
100 en € 150 miljoen. Zie onder
financiële gevolgen voor het rijk
in de CW 3.1 bijlage.
Uitvoeringskosten niet
gekwantificeerd, proceskosten
eerste tranche zijn belegd bij de
provincies.
Risico’s en onzekerheden deels
benoemd met het beschrijven
van de reservering voor
financiering benodigde
aanvullende middelen in verband
met (neven)effecten van de
snelheidsverlaging op rijkswegen
in Limburg. Relatie en precieze
beschrijving van het risico
ontbreekt.
Als deze regeling minder
doeltreffend is dan verwacht,
moet buiten deze regeling meer
geld worden uitgegeven voor
aanvullende maatregelen om de
nagestreefde stikstofreductie te
realiseren.

o

Expliciteer genoemde aspecten.

Financiële gevolgen
(uitvoeringskosten) provincies
zijn deels beschreven, namelijk
de proceskosten voor de eerste
tranche. Deze zijn niet
gekwantificeerd. Zie onder
financiële gevolgen voor
maatschappelijke sectoren en
derden in de CW 3.1 bijlage.
Het is niet bekend hoe het met
de tweede en derde tranche
gaat.
Het voorstel noemt ook de
mogelijkheid van cofinanciering
door provincies. Dit is niet verder
uitgewerkt.
Financiële gevolgen voor
maatschappelijke sectoren en
dan met name de betrokken
veehouders zijn niet benoemd.
Risico’s en onzekerheden zijn
niet benoemd.

o

Expliciteer genoemde aspecten.

Er is een uitgewerkte
evaluatieparagraaf (incl.
indicatoren). Zie onder
evaluatieparagraaf van de CW
3.1 bijlage
Evaluatie wordt door een extern
bureau uitgevoerd na de opkoop
van de eerste 10 bedrijven. De
methodiek is niet beschreven.
De evaluatie is
randvoorwaardelijk voor het
verstrekken van de middelen
voor de volgende tranche en
wordt verwerkt in de uitvoering
ten behoeve van de volgende
tranche.
Niet benoemd is dat de
leereffecten gebruikt gaan
worden voor bijsturen in de
eerste tranche.
Taken en verantwoordelijkheden
voor de evaluatie en het nemen
van eventuele extra maatregelen
zijn niet expliciet belegd.

o

Maak taken en
verantwoordelijkheden voor de
evaluatie en het nemen van
eventuele extra maatregelen
expliciet en geef aan welke
stakeholders worden betrokken,
bijvoorbeeld terrein beherende
organisaties, boeren in de omgeving
en omwonenden.
Aandachtpunten voor evaluatie:
a. Werkt vrijwilligheid, i.c. zijn de
grootste ‘belasters’ opgekocht?
b. Hoe hebben de provincies de
uitvoering uitgewerkt en
aangepakt?
c. Wat is het netto-effect (dus
rekening houdend met externe
saldering) op de depositie op de
verschillende overbelaste
stikstofgevoelige gebieden?
d. Wat zijn de effecten op neven
doelen en brede
welvaartcriteria?

o

o

Corresponderen de werkelijke
uitgaven en effecten met de
verdeelsleutel over de provincies?
Zoals gemeld onder punt 5.
Doelmatigheid: Maak heldere
afspraken over de tussentijdse
evaluatie, m.n. over het borgen dat
aanpassingen in de regeling worden
doorgevoerd bij onvoldoende
doelmatigheid (en doeltreffendheid).