Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2022–2023

2

Aanhangsel van de Handelingen

Vragen gesteld door de leden der Kamer, met de daarop door de
regering gegeven antwoorden

1036
Vragen van het lid Podt (D66) aan de Staatssecretaris van Justitie en
Veiligheid over het bericht «En weer schat het ministerie het aantal
asielzoekers te laag in: locaties «te laat, te krap en te kort» beschikbaar»
(ingezonden 28 april 2022).
Antwoord van Staatssecretaris Van der Burg (Justitie en Veiligheid)
(ontvangen 14 december 2022). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar
2021–2022, nr. 2794.
Vraag 1
Klopt het dat de prognoses voor het aantal asielzoekers in 2022 weer te laag
zijn?1
Antwoord 1
De afgelopen tijd zijn door u en de pers verschillende vragen over de
prognoses gesteld. Deze zijn in eerdere brieven2 aan de Kamer al veelal
beantwoord. Om de Kamer zo volledig, actueel en transparant beeld te
schetsen zal ik in de beantwoording van deze en de verdere onderstaande
vragen ingaan op de meest actuele prognose van september jl. Daarnaast ga
ik ook uitgebreid in op het totstandkomingsproces van de Meerjaren
Productie Prognose (MPP).
De MPP is een periodiek overzicht van prognoses voor een groot aantal
organisaties in de migratieketen3, het Ministerie van Buitenlandse Zaken en
de Rechtspraak. Inherent aan een prognose is dat deze aan vele externe
factoren onderhevig is en daardoor complex is, zeker bij een volatiel
onderwerp als migratie. Daardoor wordt er gewerkt met een bandbreedte.
Door deze aanpak kan de prognose ook rekening houden met de mogelijkheid dat er gebeurtenissen optreden, die invloed hebben op de migratiestromen.
De afgelopen periode laat deze complexiteit ook duidelijk zien, met o.a.
COVID-19 en de situatie in Afghanistan en Oekraïne. Dit zijn externe
ontwikkelingen met grote invloed op migratiestromen die enkele maanden
eerder, maar zeker een jaar daarvoor, niet te voorzien zijn. Aangezien het hier

1

Trouw, 26 april 2022.
Kamerstuk 19 637, nr. 2914; Kamerstuk 19 637, nr. 3006.
3
IND, COA, DT&V, politie en DJI.
2

ah-tk-20222023-1036
ISSN 0921 - 7398
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, Aanhangsel

1

om unieke gebeurtenissen gaat, zijn er geen ervaringscijfers die als basis
kunnen dienen voor een prognose.
Door verschillende scenario’s op te stellen en een waarschijnlijkheidskans toe
te kennen aan ieder scenario wordt deze onzekerheid ook weergegeven in het
model. Middels een rekenmodel worden vervolgens verschillende scenario’s
geschetst met betrekking tot mogelijke in-, door- en uitstroom in de migratieketen. Op basis hiervan wordt uiteindelijk een minimum, medio en maximum
scenario opgesteld.
In zijn algemeenheid geldt ook dat hoe verder vooruit een prognose kijkt, hoe
groter de onzekerheid wordt. De prognoses die een jaar of langer vooruit
kijken kennen daarmee een grotere onzekerheidsfactor. Om deze onzekerheid
te verkleinen worden de prognoses van de MPP gedurende het jaar aangescherpt op basis van de meest recente inzichten, onzekerheden en aannames.
Hieronder zal ik ingaan op een aantal onderdelen van de asiel instroomprognose4.
Eerste asiel instroom
De verwachte eerste asielinstroom voor 2022 lag met een kans van 75%
tussen de 21.500 (minimum scenario) en 38.500 (maximum scenario)
aanvragen (exclusief ontheemden uit Oekraïne). In het medio scenario
werden in 2022 31.000 eerste asielaanvragen verwacht. Deze prognose is
gebruikt ten behoeve van de MPP 2022-I (februari 2022) en ten behoeve van
de MPP 2022-II (september 2022).
Op dit moment ligt de eerste asielinstroom hoger dan zou worden verwacht
in het medio scenario, maar nog wel onder het hoge scenario. Naar
verwachting zal het totaal aantal eerste asielaanvragen tot het eind van het
jaar tussen deze scenario’s uitkomen en dus nog binnen de bandbreedte
vallen.
Totale asielinstroom
De totale asielinstroom is opgebouwd uit: eerste asielaanvragen, tweede en
opvolgende asielaanvragen, nareis en relocatie/hervestiging5. Daarvoor zijn
aanvullende aannames nodig (over nareis en herhaalde aanvragen, etc.).
Op basis van de in september jl. vastgestelde MPP (MPP 2022-II) wordt een
totale asielinstroom voor het gehele jaar 2022 verwacht met een bandbreedte
tussen 38.700 en 55.700 (exclusief ontheemden uit Oekraïne) asielaanvragen.
Gezien de recente instroomcijfers over de afgelopen weken is de verwachting
dat de totale asielinstroom eind 2022 tussen de 48.200 (medio scenario) en
55.700 (hoog scenario) uitkomt. Deze totale asielinstroom voor 2022 ligt bijna
12.000 aanvragen hoger dan in de prognose van september 2021 werd
verwacht. Een belangrijke oorzaak hiervan is dat vorig jaar de onzekerheid
omtrent (mogelijke) effecten van de COVID-19-pandemie en daarbij komende
reisbeperkingen nog een dempend effect hadden op de verwachte asielinstroom. Daarnaast is deze toename van de instroom vrijwel volledig toe te
schrijven aan de instroom van nareizigers. Ten opzichte van de vorige
prognose van februari jl. ligt de recente prognose van de totale asielinstroom
ca. 6.700 aanvragen hoger.
Een toename van het aantal asielaanvragen is ook in Europa als geheel
zichtbaar. In 2022 ligt de asielinstroom in Europa het gehele jaar hoger (circa
812.600 tot en met week6 dan vorig jaar (circa 545.140).
De gevolgen voor medewerkers en organisaties in de migratieketen zijn fors.
Zo is de Immigratie- en naturalisatiedienst (IND) niet ingericht om deze
hogere dan eerder verwachte asielinstroom te verwerken. De IND heeft
onvoldoende capaciteit hiervoor en opschaling kost tijd. De hogere prognoses
voor zowel 2022 als 2023 betekenen dat de voorraden in het beoordelen van
asielverzoeken vermoedelijk verder oplopen, waardoor asielzoekers en
nareizende gezinsleden langer op hun beslissing moeten wachten en
wettelijke termijnen minder vaak gehaald worden. Daarnaast is een opval4

De asielinstroom is opgebouwd uit: 1e asielaanvragen, tweede en opvolgende asielaanvragen,
nareis en relocatie/hervestiging. Exclusief zaken die beoordeeld moeten worden terugverwezen.
5
Exclusief zaken die beoordeeld moeten worden terugverwezen.
6
Trouw, 26 april 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, Aanhangsel

2

lende trend dat in 2022 het inwilligingspercentage van asielaanvragen hoger
is en ook het aantal nareizigers in het kader van gezinshereniging toeneemt.
Onzekerheden rondom instroom, doorlooptijden en uitstroom hebben
allemaal direct effect op het COA.
Voor de opvangcapaciteit geldt dan ook dat zowel het Centraal Orgaan
opvang asielzoekers (COA) als Nidos dat deze de komende jaren verder moet
toenemen. Het COA zal dus langer dan gewenst andere dan reguliere
opvanglocaties moeten blijven inzetten.
Op 4 november jl. heb ik uw Kamer7 geïnformeerd over de actuele situatie in
de asielketen en de ontwikkelingen die in 2023 worden verwacht op basis van
de meest recente prognoses.
Vraag 2
Ligt de te lage prognose, zoals gesteld in het artikel, onder meer aan een
onderschatting van het aantal nareizigers? Hoe is dit mogelijk, aangezien het
aantal nareizigers redelijk te voorzien is?
Antwoord 2
Ten aanzien van de te verwachte aantallen nareizigers klopt het dat het
werkelijke aantal nareizigers dat tot nu toe in 2022 naar Nederland is
gekomen, hoger is dan geprognosticeerd.
De prognose ten aanzien van het aantal ingereisde nareizigers wordt bepaald
op basis van het verwachte aantal MVV nareisaanvragen en het verwachte
inwilligingspercentage. In 2022 is het inwilligingspercentage van asielaanvragen hoger dan eerder het geval was en hoger dan waarmee in de prognoses
rekening mee werd gehouden. Hierdoor is ook het aantal nareizigers in het
kader van gezinshereniging hoger dan eerder verwacht. Deze ontwikkeling is
in de nieuwste prognoses verwerkt, wat heeft geleid tot een aangescherpte
en hogere prognose.
Daarnaast is het daadwerkelijke moment van inreis in Nederland van een
nareiziger lastig te voorspellen. Dit komt, omdat het beslissen op een
nareisaanvraag enige tijd kost, onder andere vanwege het verzamelen van
alle documenten door de aanvrager. Nadat de MVV-nareisaanvraag is
ingewilligd heeft iemand 90 dagen de tijd om de MVV op de diplomatieke
post op te halen en daarna 90 dagen de tijd om Nederland in te reizen. Het
exacte moment van inreis is daardoor niet op voorhand bekend.
Ook is er na het grotendeels opheffen van de (reis)beperkingen als gevolg
van de COVID-19 een inhaalslag van nareizigers te zien. Dit komt onder
andere, omdat het voor nareizigers – door de toen geldende beperkingen – in
sommige landen enige tijd niet mogelijk was om naar een diplomatieke post
te reizen om de MVV op te halen of om de reis naar Nederland te reizen. De
termijnen voor MVV nareis zijn ook in sommige gevallen verlengd.
Vraag 3
Kunt u een overzicht geven van de Meerjaren Productie Prognose (MPP) van
de afgelopen tien jaar (twee per jaar) en het daadwerkelijk aantal asielzoekers
wat in elk van deze jaren uiteindelijk naar Nederland kwam? Hoe beziet u de
verschillen tussen beide getallen?
Antwoord 3
Vanaf begin 2018 wordt een verbeterde prognosemethodiek voor de eerste
asielinstroom toegepast. Om die reden is het zinnig om vooral de prognoses
vanaf 2018 te evalueren. Bij die methodiek spelen een aantal concepten een
rol die hieronder nader worden uitgelegd. De prognose bestaat niet uit een
enkel getal, maar uit een zogenoemde Probability Density Function (PDF), of
kansdichtheidsverdeling. Dat wil zeggen: voor elke mogelijke realisatie van de
eerste asielinstroom wordt een bepaalde waarschijnlijkheid gegeven. Deze
functie vormt als zodanig de prognose. Deze prognose is dus niet één op één
met de realisatie te vergelijken. Wat wel kan, en dat gebeurt ook stelselmatig,
is het bekijken in welke mate de realisaties van de spontane asielinstroom de
afgelopen jaren binnen de door de prognoses geschetste kans verwachtingen
vielen. Op die manier kan bepaald worden of de betreffende prognoses goed
7

Kamerstuk 19 637, nr. 3006.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, Aanhangsel

3

gekalibreerd waren. Met deze term wordt het volgende bedoeld: afwijkingen
tussen de werkelijke ontwikkelingen en de verwachtingswaarde die volgens
de prognoses gemiddeld bijvoorbeeld maar eens in de drie jaar zouden
mogen optreden, blijken ook in de praktijk maar eens in de drie jaar op te
treden. Afwijkingen die volgens de prognose gemiddeld eens in de tien jaar
zullen optreden, treden ook in de praktijk maar eens in de tien jaar op, etc.
Een dergelijke kansverdeling houdt ook rekening met niet specifiek te
voorziene ontwikkelingen die de asielmigratie sterk kunnen beïnvloeden,
zoals niet voorziene conflicten of pandemieën.
Hieronder wordt een korte vergelijking weergegeven tussen de prognoses
eerste asielinstroom en realisaties van de afgelopen jaren:

Tabel 1. Overzicht Prognose Eerste Asielinstroom – realisatie t.o.v. prognose
2018 t/m 2021.
In bovenstaande tabel staat per jaar de verwachte eerste asielinstroom
weergegeven in vergelijking met de werkelijke instroom. Vanaf 2020 bestaat
de MPP uit meerdere scenario’s en is de verwachte eerste instroom uit zowel
het minimum, medio en maximum scenario weergegeven. Voorheen is er wel
gewerkt met waarschijnlijkheidsintervallen, maar is dit niet in scenario’s
weergegeven en vastgesteld.
De eerste asielprognoses van 2018 en 2019 hadden een relatief smalle
kansverdeling, en de realisatie zat in het lopende jaar dicht bij de verwachtingswaarde.
In 2020 was door de COVID-pandemie de instroom een tijdlang bijzonder laag
en werd er pas later in het jaar een officiële prognose opgesteld. Deze bleek
iets te hoog, maar is ook opgesteld onder hoogst onzekere factoren.
Opgemerkt kan worden dat de uiteindelijke asielinstroom ondanks de niet te
voorziene COVID-pandemie, nog steeds wel binnen het waarschijnlijkheidsinterval viel van de cumulatieve kansverdeling voor 2020 (die in 2019 was
opgesteld).
Voor 2021 was de kansverdeling relatief breed vanwege de grote mate van
onzekerheid veroorzaakt door de evacuatie vanuit Afghanistan en de
COVID-ontwikkelingen. De reisbeperkingen werden sneller opgeheven dan
voorzien, mede daardoor kwam het aantal eerste asielaanvragen boven de
verwachtingswaarde uit, zij het wel binnen de geprognosticeerde bandbreedte.
Voor 2022 ligt de eerste asielinstroom boven het verwachte aantal aanvragen
in het medio scenario. Naar verwachting komt het aantal eerste asielaanvragen dit jaar wel onder het maximum scenario uit.
Geconcludeerd kan worden dat, mede gelet op alle onzekerheden, de
realisaties dichtbij de prognoses liggen van het lopende jaar. Wel worden de
prognoses gedurende de tijd verstrijkt nauwkeuriger aangezien dan de meest
recente ontwikkelingen worden meegenomen. Op dit moment worden de
instroomprognoses opgesteld circa 2–3 maanden voordat ze worden
vastgesteld8 (juli en december – februari en september). In die termijn
worden de keteneffecten en aannames met alle betrokken partijen getoetst en
besproken. Op dit moment wordt er gekeken om deze termijn te verkorten
zonder dat dit te kosten gaat van de kwaliteit. Op deze manier kunnen de
meest recente actualiteiten nog worden meegenomen in de ramingen.
Vraag 4
Hoe is het mogelijk dat de prognoses er steeds zo naast zitten?

8

De instroomramingen worden opgesteld in december/juli en vastgesteld in februari/september.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, Aanhangsel

4

Antwoord 4
Inherent aan een prognose is dat deze aan vele externe en interne factoren
onderhevig is en daardoor complex is, zeker bij een volatiel onderwerp als
migratie. Hierbij valt te denken aan het uitbreken van conflicten, de productie
van de betrokken partijen in de keten, inwilligingspercentages en de mate
waarin vreemdelingen uit de keten stromen. De MPP ondervangt dit door
verschillende scenario’s (laag, medio en hoog) op te stellen en een waarschijnlijkheidskans toe te kennen aan ieder scenario.
Dat laat onverlet dat er onderdelen zijn waarop ontwikkelingen in de
werkelijkheid anders uitpakken dan verwacht, het blijft immers een prognose.
Hiermee wordt via een continue proces rekening gehouden volgens de
PDCA-cyclus. Dit is ook de reden om de MPP twee keer per jaar bij te stellen
op basis van de inzichten, onzekerheden en aannames die op dat moment
van kracht zijn. Dit geldt zowel voor de operationele opgave als de financiële
effecten die hierdoor optreden. Waar de MPP minder accuraat is gebleken,
zoals bijvoorbeeld ten aanzien van nareizigers, wordt de prognose dan ook
aangescherpt.
Vraag 5
Zijn nog stappen ondernomen de MPP meer accuraat te maken sinds onze
vragen en van verschillende andere partijen tijdens de begrotingsbehandeling
van november 2021?
Antwoord 5
De MPP wordt gezien als een belangrijk en zorgvuldig sturings- en planningsinstrument dat voortdurend in ontwikkeling is. Eind vorig jaar is er een brief
naar uw Kamer gestuurd met daarbij de uit te werken aanpak, welke onder
andere toeziet op het implementeren van externe betrokkenheid, (gedeeltelijke) openbaarstelling en een vernieuwd MPP-protocol.9 Dit protocol is als
bijlage bij deze beantwoording toegevoegd. De prognosecijfers worden dus
continu gecontroleerd op interne consistentie, op een plausibele ontwikkeling
ten opzichte van de waarnemingen en op overeenstemming met de
veronderstellingen. Ieder half jaar worden de uitkomsten van de laatste
prognose getoetst aan nieuwe ontwikkelingen. Voor elke nieuwe prognose
worden de veronderstellingen geëvalueerd en indien nodig bijgesteld. Deze
veronderstellingen worden besproken in een werkgroep waarin alle relevante
partners van de migratieketen vertegenwoordigd zijn.
Vraag 6
Kunt u in detail aangeven hoe de MPP tot stand komt?
Antwoord 6
Het opstellen van de MPP is een periodiek terugkerend proces dat enkele
maanden in beslag neemt, verschillende deelproducten kent en veel
afstemming vraagt met nationale en internationale actoren. De precieze
totstandkoming van de MPP is beschreven in het Protocol Meerjaren
Productie Prognose migratieketen. Dit protocol is als bijlage bij deze
beantwoording toegevoegd.
Vraag 7
Klopt de beschrijving uit het onderzoek van Regioplan (2020) nog steeds
waarin wordt aangegeven dat «hiervoor geen vaste, gestructureerde of
geformaliseerde werkwijze» bestaat?
Antwoord 7
Nee, dit klopt niet. Het citaat dat wordt aangehaald refereert naar de
bevinding van Regioplan rondom de totstandkoming van de eerste asielprognose, specifiek betreffende een onderdeel van stap 1 «Kale instroomprognoses». Inmiddels is het gehele totstandkomingsproces van de MPP, waaronder
het opstellen van de instroomprognoses, vastgelegd in bijgevoegd protocol.
Hiermee is gestand gedaan aan een toezegging die aan uw Kamer is gedaan

9

Kamerstuk 19 637, nr. 2765.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, Aanhangsel

5

op basis van de bevindingen van Regioplan. De beschrijving uit het artikel op
basis van het onderzoek van Regioplan wordt daarmee niet herkend.
Vraag 8
Bent u eens dat deze manier van werken nogal ongericht klinkt, met name als
er steeds ook op meer voorspelbare aspecten zoals nareis, een verhoogd
aantal mensen na corona of een gebrekkige uitstroom als gevolg van de
woningcrisis zo naast wordt gezeten?
Antwoord 8
Nee, zie ook de beantwoording op vraag 7. Bij de MPP wordt binnen een
continu proces gekeken op welke aspecten de prognoses bijgesteld en/of
verrijkt kunnen worden op basis van nieuwe inzichten, aannames en
onzekerheden. Dit geldt ook voor de benoemde aspecten uit de vraagstelling.
In de Kamerbrief «Actuele situatie asielketen» van 4 november jl., ben ik
nader ingegaan op de actualiteit van de migratieketen en de daarbij gepaarde
uitdagingen.
Vraag 9
Welke maatregelen worden in de asielketen genomen nu er aanzienlijk meer
asielzoekers komen dan de prognose liet zien?
Antwoord 9
De huidige problematiek in de asielketen wordt niet alleen veroorzaakt door
de hoogte van de eerste asielinstroom, maar ook door de beperkte door- en
uitstroom van asielzoekers. Met name het tekort aan uitstroommogelijkheden
voor vergunninghouders naar gemeenten, zorgt ervoor dat er op dit moment
een groot te kort is aan opvangplekken.
Voor maatregelen die het Kabinet neemt om deze problematiek tegen te
gaan, verwijs ik u graag naar eerdere brieven die aan uw Kamer zijn gestuurd
over de asielcrisis.10
Vraag 10
Welke mogelijkheden ziet u voor verbetering van het opstellen van de MPP?
Antwoord 10
Het is inherent aan de toepassing van prognoses dat deze continu in
ontwikkeling zijn. Het gebruik van prognoses vereist dan ook een constant
proces van aanpassingen en bijstellingen. Dit proces wordt vormgegeven
binnen een speciale werkgroep, waarin alle relevante partners van de
migratieketen vertegenwoordigd zijn. Momenteel wordt er specifiek gekeken
naar een (nog) verder verbeterde informatiepositie op de onderwerpen nareis
en de uitplaatsing van vergunninghouders. Daarnaast worden er ook stappen
gemaakt om de termijn tussen de instroomprognoses en het vaststellen van
deze cijfers te verkorten, zonder dat dit ten koste gaat van de kwaliteit. Dit
proces kan nu namelijk enkele maanden duren.
Vraag 11
Bent u bereid de MPP vanaf volgend jaar te laten opstellen door een
instelling buiten de asielketen, zoals eerder in het Regioplan onderzoek werd
overwogen, ook met het oog op het vermijden van de schijn van interne
beïnvloeding?
Antwoord 11
Naar aanleiding van het onderzoek van Regioplan (in opdracht van het
WODC) naar de governance van de MPP is vorig jaar een beleidsreactie naar
uw Kamer gestuurd. De beleidsreactie gaat in op een zestal adviezen die op
dit moment binnen het MPP-proces worden uitgewerkt. Deze zien onder
andere op het vergroten van de transparantie, openbaarheid en navolgbaarheid van de MPP.

10

Zie hiervoor bijvoorbeeld Kamerstuk 30 573, nr. 192, Kamerstuk 19 637, nr. 2948, Kamerstuk
19 637, nr. 2953, Kamerstuk 19 637, nr. 2954, Kamerstuk 19 637, nr. 2940, Kamerstuk 19 637, nr.
2950, Kamerstuk 19 637, nr. 2956, Kamerstuk 19 637, nr. 2992, Kamerstuk 19 637, nr. 2986 en
Kamerstuk 19 637, nr. 2993.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, Aanhangsel

6

Zoals uit het onderzoek naar voren komt, kent elk prognose- of doorrekenmodel zijn unieke eigenschappen en is er niet een ideale vorm van intern of
extern beleggen om alle mogelijkheden voor een schijn van oneigenlijke
beïnvloeding te voorkomen. Van belang is dat er voldoende waarborgen
geïmplementeerd zijn. Met de implementatie van de hierboven genoemde
adviezen acht ik dat er op dit moment voldoende waarborgen zijn binnen de
huidige werkwijze.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, Aanhangsel

7