17. Toeslagen
Rapport brede heroverwegingen

Datum

April 2010

Colofon

Werkgroep

17. Toeslagen

Bijlage(n)

5

Inlichtingen

Inspectie der Rijksfinanciën
Bureau Beleidsonderzoek
T 070-342 7335
e-mailadres BBO@minfin.nl

Inhoud

Samenvatting—7
1
1.2
1.3
1.4

Van IBO naar heroverweging—21
De invoering van het huidige toeslagensysteem—21
Het thema vereenvoudiging komt op de politieke agenda—22
De analyse en de oogst van het IBO—22
Vereenvoudiging is nodig; ook los van het bezuinigingsmotief—23

2
2.1
2.2
2.3

Kostenstructuur en besparingspotentieel—25
De determinanten van de uitvoeringskosten—25
Waar zit het besparingspotentieel?—26
Structurele besparingen worden niet meteen bereikt—27

3
3.1
3.2
3.3
3.4

De uitwerking van de varianten—29
IBO-plus—29
Eén brede toeslag—37
Geen toeslagen—42
Over de gehele linie invoeren van een vermogenstoets—53
Bijlage 1 Taakopdracht—57
Bijlage 2 Samenstelling werkgroep—59
Bijlage 3 Overzicht van maatregelen uit het IBO rapport die niet zijn overgenomen
—61
Bijlage 4 Groslijst—63
Bijlage 5 Inkomenseffecten diverse maatregelen—65

Pagina 5

Samenvatting

Voor u ligt het eindrapport van de brede heroverwegingswerkgroep Toeslagen.
Kernpunten
Op basis van haar analyses komt de werkgroep tot de conclusie dat als tenminste
20% moet worden bespaard op de uitvoeringskosten het niet voldoende is om
binnen de bestaande toeslagensystematiek maatregelen te treffen. Het eerder
opgestelde IBO-rapport over Toeslagen bevat nuttige aanpassingen binnen de
bestaande toeslagensystematiek, deze zijn uitgewerkt in de eerste door de
werkgroep ontwikkelde variant, maar ze leiden niet tot omvangrijke besparingen.
Voor substantiële besparingen op de uitvoeringskosten moeten de bakens
ingrijpender worden verzet.
De werkgroep ziet hiertoe de volgende drie varianten:
•
de bestaande vier toeslagenregelingen samenvoegen tot één geïntegreerde
sterk vereenvoudigde regeling (variant 2, besparing maximaal € 79 miljoen);
•
de toeslagen behoudens de huurtoeslag afschaffen en de programma-uitgaven
die hiermee gemoeid zijn in andere arrangementen vormgeven, waardoor de
uitvoeringskosten aanzienlijk gereduceerd kunnen worden. (variant 3, besparing
maximaal € 78-130 miljoen);
•
verminderen van de uitvoeringskosten door de groep van toeslaggerechtigden te
beperken door invoering van een vermogenstoets zoals al bestaat bij de
huurtoeslag (besparing van € 1,1 miljard op de programma-uitgaven en € 19
miljoen op de uitvoeringskosten).
De snelheid van werken heeft als gevolg dat mogelijk niet alle cijfers in dit rapport
voldoende zijn “uitgehard”. Bij een nadere uitwerking van een of meerdere van de
varianten moet hier wel rekening mee worden gehouden.
Het eindresultaat is een rapport dat in alle scherpte laat zien dat uitvoeringskosten
van de toeslagen bijna 1 op 1 gekoppeld zijn aan de complexiteit van de
regelgeving. En die complexiteit is vaak weer een gevolg van de politieke of
bestuurlijke wens om met grote mate van precisie rekening te houden met
bijzondere groepen of omstandigheden in de samenleving. Ingrijpende ombuigingen
op uitvoeringskosten leiden dan ook bijna onvermijdelijk tot ingrijpende gevolgen in
onderliggende regelgeving en/of tot soms forse ingrijpende consequenties voor de
burgers die toeslagen ontvangen. De werkgroep hoopt dat in de verschillende
varianten in dit rapport helder te hebben gemaakt.
Inleiding en taakopdracht
Op dit moment voert Belastingdienst/Toeslagen vier toeslagen uit: de huurtoeslag,
de zorgtoeslag, de kinderopvangtoeslag en het kindgebonden budget.
De werkgroep stond voor de opdracht om minimaal één variant te ontwikkelen met
een opbrengst van structureel 20 % van de uitvoeringskosten voor de toeslagen.
Daarbij bood de taakopdracht de ruimte om ook verder te gaan, als daartoe op
grond van de analyse aanleiding bestond.
Gelet op de grondslag van € 232 miljoen euro komt een taakstelling van 20% neer
op een bedrag van € 46 miljoen euro.

Pagina 7

De werkgroep heeft gebruik gemaakt van het voorwerk dat is gedaan in het kader
van de evaluatie van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) en
het IBO rapport Vereenvoudiging toeslagen, door de staatsecretaris van Financiën
aan de Tweede Kamer aangeboden op 16 oktober 2009 (Tweede Kamer 2009 –
2010, 31 580, nr. 3).
20% of meer besparen op uitvoeringskosten is mogelijk; maar vergt fundamentele
keuzes
Besparen op de uitvoeringskosten is goed mogelijk, maar kan, in de mate die bij de
heroverweging aan de orde is (minimaal 20%), alleen bij een vergaande
stelselwijziging van de toeslagen en sterke reductie van het aantal rechthebbenden.
Het vereenvoudigen binnen de bestaande regeling conform de aanpak van het IBO
leidt tot enige administratieve lastenverlichting voor de burger en de
Belastingdienst, maar slechts tot marginale besparingen op de kosten. Bij een keuze
voor substantiële bezuinigingen is het handhaven van het stelsel in de huidige vorm
niet houdbaar.
Naast normering van de kosten en harmonisatie van de grondslagen is het nodig om
het aantal toeslaggerechtigden aanzienlijk terug te brengen en één en ander zo
vorm te geven dat er geen handelingen van de burger meer nodig zijn (geen lastige
mutaties meer). Dit vereist hetzij een keus voor een nieuw volledig massaal
vormgegeven proces op basis van bekende gegevens en met een minimum aan
maatwerk, dan wel het omzetten van de toeslagen in andere beleidsinstrumenten.
De vier varianten en hun opbrengsten
De werkgroep ziet in oplopende mate van opbrengst vier hoofdvarianten:
1. het doorvoeren van een aantal maatregelen vanuit het IBO toeslagen;
2. het integreren van de bestaande regelingen tot een brede regeling voor
inkomensondersteuning;
3. het afschaffen en anders vormgeven van de bestaande toeslagen;
4. het bij alle toeslagen invoeren van een vermogenstoets.
De eerste variant levert een netto besparing op van € 3,7 miljoen. De tweede
variant een netto besparing van maximaal € 79 miljoen en de derde variant een
besparing van maximaal € 130 miljoen. De tweede en de derde variant voldoen
derhalve qua besparingsopbrengst ruimschoots aan de taakopdracht (minimaal
20%; € 46 miljoen).
Alhoewel de focus niet heeft gelegen op het realiseren van besparingen op de
programma-uitgaven kunnen inhoudelijke keuzes ten aanzien van vereenvoudiging
daar in een aantal gevallen wel toe leiden.
Een forse opbrengst in de programmasfeer kan worden gerealiseerd als wordt
gekozen voor het over de gehele linie introduceren van een vermogenstoets. Dit
levert ca. € 1,1 miljard structureel op aan programmakosten. Ook kan er dan
aanvullend een netto besparing van € 19 miljoen op de uitvoeringskosten worden
gerealiseerd.

Pagina 8

Tabel 0.1 Financieel overzicht van de maatregelen1
Besparing
uitvoeringkosten

Weglek besparing
uitvoeringskosten

Netto besparing
uitvoeringskosten

Besparing
programmakosten

Variant 1

7,8

4,1

3,7

(104)

Variant 2

79

-

79

-

Variant 3
Zorgtoeslag
KOT
KGB

81-133
86-86
33
14

3
52-0
3

78-130
34-86
30
14

21

2

19

Invoeren
vermogenstoets

1100

Forse inkomenseffecten, over hele linie zowel plussen als minnen
De werkgroep realiseert zich dat bij een deel van de beschreven varianten de
inkomenseffecten fors kunnen zijn. Wel dient daarbij ter nuancering te worden
aangetekend dat het beeld gemengd is en het aan de onderkant van het
inkomensgebouw gaat om zowel plussen als minnen.
Het vraagt om een politieke weging of het vereenvoudigingperspectief en de
uitvoeringswinst opwegen tegen de inkomenseffecten. Binnen de varianten zijn de
inkomenseffecten zoveel mogelijk gematigd. Er is geen geld beschikbaar voor de
compensatie van de resterende inkomenseffecten.
Overgangsregelingen en vangnetten
De werkgroep heeft ook nagedacht over mogelijke overgangsregelingen. In lijn met
het voorgaande lijkt het echter beter om deze pas uit te werken nadat er is besloten
tot een totaal pakket van maatregelen. Alhoewel overgangsregelingen de pijn voor
de burger verlichten zit er ook een duidelijke schaduwkant aan. De uitvoerbaarheid
kan lijden onder de introductie van langdurige en ingewikkelde overgangsregimes en
vangnetconstructies. Wanneer dergelijke langdurige en ingewikkelde
overgangsregimes en vangnetconstructies politiek onvermijdelijk worden geacht
adviseert de werkgroep in beginsel af te zien van de maatregel. Vanuit een oogpunt
van uitvoerbaarheid en minimaliseren van besparingsverlies heeft de werkgroep een
voorkeur voor heldere keuzes met waar echt nodig korte en simpele
overgangstrajecten en vangnetconstructies.
Bij variant 2 is één van de opties om de koppeling met het actuele inkomen los te
laten. Dit kan bij sterke daling van het inkomen leiden tot verlies van (delen van) de
toeslag. Om dit deels te ondervangen geeft de werkgroep een aanzet voor een
eenvoudige vangnetregeling die is vormgegeven naar analogie van het vangnet bij
de voormalige huursubsidie. Een nadere uitwerking en een globale becijfering van
de daarbij behorende uitvoeringskosten treft u aan in paragraaf 3.2.
Uitruil tussen eenvoud en fijnmazigheid beleid
De werkgroep realiseert zich ten volle dat bij de voorgestelde varianten sprake is
van een uitruil tussen het streven naar vereenvoudiging enerzijds en de precisie
waarmee de beleidsdoelen worden bereikt anderzijds.

1
De werkgroep bedrijfsvoering (nummer 19) stelt voor om verschillende grote uitvoeringsorganisaties te fuseren en
veronderstelt dat hierbij synergiewinst optreedt; er wordt gerekend met 10%; bij toeslagen betekent dit een bedrag
van circa €23 miljoen. Dit bedrag mag niet dubbel worden ingeboekt.

Pagina 9

Wie kiest voor transparantere en meer uitvoeringsvriendelijke vormgeving zal
noodgedwongen concessies moeten doen aan de precisie waarmee het beleid
(bij)gestuurd kan worden. De werkgroep heeft zich in deze heroverweging beperkt
tot een technische inventarisatie van mogelijkheden.
Het perspectief van de burger centraal stellen bij de uitvoering
Zoals ook al in het IBO rapport Toeslagen werd geconcludeerd zijn de bestaande
regelingen onvoldoende transparant voor de burger. In alle varianten is geprobeerd
om de besparing op de uitvoering hand en hand te laten gaan met vergroting van de
begrijpelijkheid en eenvoud voor de burger. Bij de tweede variant krijgt de burger
bijvoorbeeld waar hij recht op heeft zonder zelf een aanvraag te hoeven doen en
ook bij variant 3 wordt zoveel mogelijk aangesloten bij bestaande processen. Een
meer begrijpelijker toeslag zou als neveneffect kunnen hebben dat het niet-gebruik
van toeslagen wordt teruggedrongen. Dit kan ook extra programmakosten met zich
meebrengen. Hier is in de varianten geen rekening meegehouden.
Een korte beschrijving van de varianten
I. IBO-plus
Het betreft een aantal qua besparing kleinere maatregelen die door het kabinet
vanuit het IBO-traject Toeslagen zijn doorgeschoven naar de heroverweging.
Het kabinet heeft ook nog een aantal andere maatregelen voor nadere analyse aan
de werkgroep voorgelegd maar die maatregelen leveren geen besparing op de
uitvoeringskosten op en zijn daarom geen onderdeel van variant 1. Voor een nadere
toelichting op deze maatregelen wordt verwezen naar de bijlage.
De variant IBO-plus bestaat uit de volgende maatregelen:
•
normering huur i.p.v. feitelijke huurkosten als basis voor de toeslag;
•
het normeren van de uurprijs voor kinderopvang;
•
het invoeren van een basisregistratie voor uren kinderopvang;
•
het uitsluitend betalen op rekening aanvrager (niet langer geclusterd);
•
rechte lijn huurtoeslag (geleidelijker afbouwtraject bij de inkomensgrens).
II. Eén brede toeslag
De tweede variant is het idee om de bestaande toeslagen te integreren tot één
globale regeling voor inkomensondersteuning. Op basis van een aantal objectieve
criteria (aantal kinderen, wel of geen huurwoning, wel of geen zorgverzekering, wel
of geen arbeid) krijgt de burger recht op forfaits die opgeteld zijn toeslag vormen. Er
geldt vervolgens een uniform inkomensafhankelijk afbouwtraject waarin alleen
onderscheid wordt gemaakt tussen alleenstaanden en samenwonenden.
Voor een technische toelichting, onder andere op de hoogte van de forfaits en het
afbouwtraject, wordt verwezen naar hoofdstuk 3 van dit rapport.
De variant heeft verder de volgende kenmerken:
•
toeslagen worden zoveel mogelijk ambtshalve opgelegd; administratieve lasten
voor de burger verdwijnen (geen aanvraag en mutaties meer);
•
de regeling is volledig uitvoerbaar via een massaal proces; de regeling kent
uniforme toekenningcriteria en een paar globale knoppen; er zijn geen
uitzonderingen meer voor specifieke groepen;
•
de link met de daadwerkelijk gemaakte kosten wordt losgelaten;
•
qua inkomenssystematiek wordt aangesloten bij het inkomen uit t-2;
•
de doelgroep van toeslagen wordt ingeperkt. Momenteel is de huurtoeslag
gericht op de minima, de zorgtoeslag- en het kindgebonden budget op middenen lage inkomens en de kinderopvangtoeslag op alle inkomens. In de variant

Pagina 10

wordt de brede toeslag alleen gericht op de lage en in mindere mate op de
middeninkomens.
Kern van de variant is dat wordt gewerkt met vaste bedragen per criterium die
afhankelijk zijn van een beperkt aantal variabelen. De regeling wordt eenvoudig en
beter uitvoerbaar. Voorwaarde is dat er gewerkt wordt met betrouwbare gegevens
uit bestaande administraties. Daarom wordt de systematiek van het actuele
inkomen losgelaten. Het actueel inkomen is het belastbaar verzamelinkomen dat in
het lopende jaar verdient zal worden. Alleen de burger kan hier een betrouwbare
inschatting van maken. Pas circa anderhalf jaar na afloop van het jaar beschikt de
Belastingdienst over dit gegeven.
De regeling wordt met de hiervoor genoemde uitgangspunten transparant en voor
de burger beter begrijpelijk. De burger wordt ontlast (hij hoeft geen ingewikkelde
formulieren meer in te vullen of tussentijds mutaties door te voeren). De burger
krijgt voorts meer vrijheid bij het besteden van de toeslag.
Er treedt een besparing op de uitvoeringskosten op van een kleine 40% (maximaal
€ 79 miljoen). Qua programma-uitgaven is de regeling budgettair neutraal. Wel
wordt, in vergelijking met de huidige regelingen, de inzet van de middelen meer
gericht op de onderkant van het inkomensgebouw.
III. Geen toeslagen
Grondgedachte van de derde variant is dat de bestaande toeslagen worden omgezet
in eenvoudiger uitvoerbare alternatieven, die waar mogelijk aansluiten bij reeds
bestaande processen elders binnen de (rijks)overheid.
Voor zorgtoeslag, de kinderopvangtoeslag en het kindgebondenbudget is de
werkgroep er in geslaagd één of meer alternatieven te vinden. Dat is niet gelukt
voor de huurtoeslag. Overwogen is of de huurtoeslag zou kunnen worden
ondergebracht bij de corporaties (via een centraal uitvoeringskantoor), bij de
gemeenten, een andere overheidsinstelling of terugkeer naar WWI. Conclusie was
echter dat dit niet zou leiden tot een afname van de uitvoeringskosten. Integendeel
het zou zelfs kunnen leiden tot een toename van de uitvoeringskosten.
De derde variant levert een besparing op de uitvoeringskosten op van ca. 50%
(maximaal € 130 miljoen). De besparing is mede zo omvangrijk omdat bij het
afschaffen van drie van de vier toeslagen naast de variabele kosten ook een
substantieel deel van de vaste kosten kan worden afgebouwd (op lange termijn 2020- zelfs nagenoeg geheel).
In hoofdstuk 4 worden voor de drie wel afschafbare toeslagen de alternatieven met
hun consequenties geschetst.
IV. Vermogenstoets bij alle toeslagen
Op dit moment kent alleen de huurtoeslag een vermogenstoets. Al in het IBO
Toeslagen is gekeken naar de mogelijkheid om ook voor de andere drie toeslagen
een vermogenstoets in te voeren. Van de circa 6 miljoen huishoudens die nu een
toeslag ontvangen hebben ongeveer 900.000 huishoudens een vermogen boven de
vermogensvrijstelling box 3. Circa 50% hiervan heeft een vermogen dat groter is
dan € 100.000.

Pagina 11

In deze werkgroep is geconstateerd dat een besparing op de uitvoeringskosten
mogelijk is van € 19 miljoen door een substantiële verkleining van het aantal
toeslaggerechtigden via invoering van de vermogenstoets (ca. 900.000). Bovendien
treedt er een aanzienlijke besparing op bij de programma-uitgaven van ca. € 1,1
miljard. De variant heeft wel inkomens- en participatie-effecten.

Pagina 12

Thema 17 Toeslagen
Beleidsvariant 1 IBO-plus
Besparingen in 2011-2015, in mld. euro’s

Onderbouwing en maatschappelijke effecten

Programmakosten

• Normering van de huren leidt tot substantiële
inkomenseffecten; het betreft een herverdeling
aan de onderkant van het inkomensgebouw
(effecten van -10% tot +20%). De negatieve
inkomenseffecten zijn op termijn mogelijk op te
vangen als mensen woonruimte zoeken en vinden
die past bij hun inkomen. Vereist is dan wel dat er
voldoende woonruimte in de juiste prijsklasse
beschikbaar is. Uiteraard leidt ook verhuizen naar
een goedkopere woning in bepaalde gevallen tot
welvaartsverlies.
• Ook de invoering van een ‘rechte lijn’ bij de
huurtoeslag leidt tot substantiële
inkomenseffecten. De plotselinge inkomenssprong
bij de maximuminkomensgrenzen verdwijnt maar
wordt vervangen door een forse stijging van de
marginale druk over de gehele linie van het
afbouwtraject.

2011
Variant 17.1

2012

2013

2014

2015

Structureel

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

Uitvoeringkosten (in miljoenen)
2011
Variant 17.1

2012

2013

2014

2015

Structureel

0,7

3,7

3,7

3,7

3,7

Omschrijving variant
Effectuering aantal maatregelen uit IBO- toeslagen:
• normering huur;
• normering uurprijs kinderopvang;
• basisregistratie uren kinderopvang;
• uitsluitend betalen op rekening aanvrager;
• rechte lijn huurtoeslag.
Als gevolg van de voorgestelde lineaire afbouw van
de huurtoeslag, zou normaal gesproken het aantal
huishoudens met recht op de huurtoeslag stijgen,
waardoor ook de uitvoeringskosten omhoog gaan.
Door de lijn iets anders vorm te geven blijft het
aantal rechthebbenden gelijk en wordt € 100 miljoen
op de programmakosten bespaard. Daarnaast treedt
er een besparing van € 4 miljoen op bij de
programma-uitgaven ten gevolge van de invoering
van de basisregistratie uren kinderopvang (door
minder verlies op vorderingen).

Besparingen in 2011-2015
In miljoenen

Implementatie
• De werkgroep stelt geen overgangsregime voor.
De inpasbaarheid van inkomenseffecten kan het
best worden bezien binnen het geheel van de
besluitvorming over de heroverwegingen.
• Het tijdstip waarop de variant in werking zou
kunnen treden is gezet op 2012. De haalbaarheid
hiervan is echter in sterke mate afhankelijk van
het tempo van de politieke besluitvorming, de
omvang van het totale pakket en het
implementatietraject dat vervolgens, op grond van
de nadere uitwerking van de voorstellen, nodig is
bij de Belastingdienst en eventuele andere
organisaties.

Pagina 14

Thema 17 Toeslagen
Beleidsvariant 2 Eén brede toeslag
Besparingen in 2011-2015, in mld. euro’s

Onderbouwing en maatschappelijke effecten

Eén brede toeslag zonder vangnet

Het voor de huidige regelingen beschikbare
programmabudget wordt meer gericht op de
onderkant van het inkomensgebouw. Per saldo heeft
de maatregel dus een nivellerend effect. Ook aan de
onderkant zijn er echter substantiële
inkomenseffecten (van -15% tot + 20%). De
besparing wordt gerealiseerd door
doelmatigheidswinst op de uitvoering (door globalere
vormgeving).

Variant 17.2

2011

2012

2013

2014

2015

Structureel

0

0,04

0,05

0,06

0,07

0,08

Eén brede toeslag met vangnet
Variant 17.2

2011

2012

2013

2014

2015

Structureel

0

0,03

0,04

0,05

0,06

0,07

Omschrijving variant
Het voorstel is om de bestaande toeslagen te
integreren tot één globale regeling voor
inkomensondersteuning. Op basis van een aantal
objectieve criteria (het aantal kinderen, wel of geen
huur, wel of geen zorgverzekering, wel of geen
arbeid) krijgt de burger recht op forfaits die opgeteld
zijn toeslag vormen. Er geldt vervolgens een uniform
inkomensafhankelijk afbouwtraject waarin alleen
onderscheid wordt gemaakt tussen alleenstaanden en
samenwonenden.
De variant heeft verder de volgende kenmerken:
•
toeslagen worden zoveel mogelijk ambtshalve
opgelegd; aan de hand van grondslagen uit
betrouwbare administraties; de actieve rol van de
burger verdwijnt (geen aanvraag of mutaties
meer);
•
de regeling is volledig uitvoerbaar via een
massaal proces; de regeling kent uniforme
toekenningcriteria en paar globale knoppen; er
zijn geen uitzonderingen meer voor specifieke
groepen;
•
de link met de daadwerkelijk gemaakte kosten
wordt losgelaten;
•
qua inkomensystematiek wordt aangesloten bij
het t-2 inkomen;
•
De doelgroep van toeslagen wordt ingeperkt.
Momenteel is de huurtoeslag gericht op de
minima, de zorgtoeslag- en het kindgebonden
budget op midden- en lage inkomens en de
kinderopvangtoeslag op alle inkomens. In de
variant wordt de brede toeslag alleen gericht op
de lage en in mindere mate de middeninkomens.
De regeling wordt eenvoudig en beter uitvoerbaar.
De regeling wordt ook transparant en voor de burger
beter begrijpelijk. De burger wordt ontlast (hij hoeft
geen ingewikkelde formulieren meer in te vullen of
tussentijds mutaties door te voeren).

Implementatie
•

•

•

De werkgroep doet aanzetten voor een vangnet
ter compensatie van de grootste effecten van de
t-2 systematiek (het loslaten van de koppeling
met het actuele inkomen). Het vangnet kost aan
uitvoeringskosten € 14 miljoen per jaar.
De werkgroep stelt voor een eventuele reparatie
van inkomenseffecten te bezien in het licht van
de integrale besluitvorming naar aanleiding van
de heroverweging. Belangrijk punt van
overweging voor de werkgroep is dat de
negatieve inkomenseffecten op termijn mogelijk
op te vangen zijn. Mensen kunnen goedkoper
gaan huren en ook hun kinderopvang anders
regelen of minder gaan werken. Bij verhuizing is
wel een noodzakelijke randvoorwaarde dat
voldoende woonruimte in de juiste prijsklasse
beschikbaar komt. Uiteraard leidt ook verhuizen
naar een goedkopere woning in bepaalde
gevallen tot welvaartsverlies.
Het tijdstip waarop de variant in werking zou
kunnen treden is gezet op 2012. De haalbaarheid
hiervan is echter in sterke mate afhankelijk van
het tempo van de politieke besluitvorming, de
omvang van het totale pakket en het
implementatietraject dat vervolgens, op grond
van de nadere uitwerking van de voorstellen,
nodig is bij de Belastingdienst en eventuele
andere organisaties.

Besparingen in 2011-2015 (in miljoenen)

Pagina 16

Thema 17 Toeslagen
Beleidsvariant 3 Geen Toeslagen
Besparingen in 2011-2015, in mld. euro’s
2011
Variant 17.3

Onderbouwing en maatschappelijke effecten

2012

2013

2014

2015

Structureel

0,05

0,07

0,08

0,09

0,13

Omschrijving variant
Afschaffen en anders vormgeven van de zorgtoeslag
(opbrengst € 86 miljoen), de kinderopvangtoeslag
(opbrengst € 30 miljoen) en het kindgebonden
budget (opbrengst € 14 miljoen).
In de variant wordt de huurtoeslag gehandhaafd.
Overwogen is of de huurtoeslag zou kunnen worden
ondergebracht bij de corporaties (via een centraal
uitvoeringskantoor), bij de gemeenten, een andere
overheidsinstelling of terug naar WWI. Conclusie was
echter dat dit niet zou leiden tot een afname van de
uitvoeringskosten. Integendeel het zou zelfs kunnen
leiden tot een toename van de uitvoeringskosten.
De werkgroep ziet de volgende alternatieven voor de
zorgtoeslag:
• verlaging nominale premie naar 500 euro in
combinatie met hogere belastingtarieven.
• nominale premie op het huidige niveau houden en
ter compensatie een heffingskorting introduceren
die al dan niet verzilverbaar is.
De werkgroep ziet het volgende alternatief voor het
kindgebonden budget:
• opnieuw fiscaliseren (heffingskorting) (al dan niet
verzilverbaar)
• waar mogelijk aansluiten bij de variant van de
werkgroep Kindregelingen om de kinderbijslag en
het kindgebonden budget samen te voegen.
De werkgroep ziet het volgende alternatief voor de
kinderopvangtoeslag:
• kinderopvangtoeslag vervangen door
aanbodfinanciering.
• Varianten 3 & 6 van de werkgroep kindregelingen.
Besparingen in 2011-2015
In miljoenen

De inkomenseffecten zijn per maatregel verschillend:
• Het afschaffen van de zorgtoeslag (in combinatie
met lagere nominale premie en hogere
belastingtarieven) leidt tot inkomenseffecten van
tussen de -4% en +2% aan de onderkant. De
hogere inkomens gaan er gemiddeld ca. 2% op
vooruit.
• Het afschaffen van de zorgtoeslag (in combinatie
met invoering van een heffingskorting) leidt tot
kleine positieve inkomenseffecten voor
alleenstaanden en kleine negatieve
inkomenseffecten voor paren. De inkomenseffecten
blijven beperkt tot ½ %. Als wordt uitgegaan van
een niet-verzilverbare heffingskorting zijn de
inkomenseffecten logischerwijze fors (het betreft
naar schatting 2 miljoen huishoudens).
• Het introduceren van aanbodfinanciering bij de
kinderopvang leidt tot een eigen bijdrage van
22%. Tot een verzamelinkomen van circa 28.000
euro wordt nu minder dan 10% (van de kosten
voor zover beneden de maximum uurprijs) zelf
betaald voor de opvang van het eerste kind.
• Het afschaffen en omvormen van het
kindgebondenbudget tot een heffingskorting, leidt
in de verzilverbare variant niet tot
inkomenseffecten. In de niet verzilverbare variant
zijn de inkomenseffecten voor de betreffende
groep (200 tot 225.000 huishoudens) echter fors.
De besparingen op de programma-uitgaven zijn €
240 miljoen in de niet verzilverbare variant.

Implementatie
• De werkgroep stelt voor een eventuele
inpasbaarheid van inkomenseffecten te bezien in
het licht van de integrale besluitvorming naar
aanleiding van de heroverweging.
• Het tijdstip waarop de variant in werking zou
kunnen treden is gezet op 2012. De haalbaarheid
hiervan is echter in sterke mate afhankelijk van
het tempo van de politieke besluitvorming, de
omvang van het totale pakket en het
implementatietraject dat vervolgens, op grond van
de nadere uitwerking van de voorstellen, nodig is
bij de Belastingdienst en eventuele andere
organisaties.

Pagina 18

Thema 17 Toeslagen
Beleidsvariant 4 Vermogenstoets bij alle toeslagen
Besparingen in 2011-2015, in mld. euro’s

Onderbouwing en maatschappelijke effecten

Programmakosten

• De inkomenseffecten van het invoeren van een
vermogentoets zijn fors en kunnen bij mensen met
vermogen oplopen tot meer dan -10%. De
inkomensverschillen per toeslag zijn het grootst bij
ontvangers van de kinderopvangtoeslag. Zij
verliezen gemiddeld € 5.000 aan
kinderopvangtoeslag, terwijl het gemiddelde
verlies aan zorgtoeslag € 500 is.
• Voor huishoudens die kinderopvangtoeslag
kwijtraken, wordt werken financieel minder
aantrekkelijk. Dit kan participatie effecten met zich
mee brengen.

2011
Variant 17.4

2012

2013

2014

2015

Structureel

1,10

1,10

1,10

1,10

1,10

2012

2013

2014

2015

Structureel

0,01

0,02

0,02

0,02

0,02

Uitvoeringskosten
2011
Variant 17.4

Omschrijving variant
Op dit moment bestaat er alleen bij de huurtoeslag
een vermogenstoets. Een manier om het aantal
toeslagen terug te dringen is het introduceren van de
vermogenstoets bij de andere toeslagen.

Implementatie

•



•

In deze variant wordt de vermogenstoets, die nu
nog uitsluitend bij de huurtoeslag wordt
toegepast, bij alle toeslagen toegepast. Dit levert
naar schatting € 1,1 miljard op in 2010. Het
grootste deel van de bezuiniging wordt behaald
bij de kinderopvangtoeslag, en in mindere mate
bij de zorgtoeslag.
In de huidige situatie hebben 6,2 miljoen
huishoudens één of meerdere toeslagen. Naar
schatting zien 900.000 huishoudens één of
meerdere toeslagen wegvallen. In totaal hebben
dan nog 5,2 miljoen huishoudens één of meer
toeslagen.

De vermogentoets heeft de volgende kenmerken:
•
Voor de consistentie wordt uitgegaan van het
vermogensdefinitie en de vrijstellingsgrenzen
binnen de inkomstenbelasting (box 3); (dit
betekent dat op dit punt ook de vermogenstoets
bij de huurtoeslag moet worden aangepast);
•
Er wordt uitgegaan van het vermogen van het
huishouden (bij partners het gezamenlijk
vermogen dus);
•
Er wordt gekozen voor het vervallen van het
recht op de toeslag als het vermogen uitgaat
boven de huidige vrijstellingsgrenzen van de IB.



De werkgroep stelt voor een eventuele reparatie
van inkomenseffecten te bezien in het licht van
de integrale besluitvorming naar aanleiding van
de heroverweging.
Het tijdstip waarop de variant in werking zou
kunnen treden is gezet op 2012. De haalbaarheid
hiervan is echter in sterke mate afhankelijk van
het tempo van de politieke besluitvorming, de
omvang van het totale pakket en het
implementatietraject dat vervolgens, op grond
van de nadere uitwerking van de voorstellen,
nodig is bij de Belastingdienst en eventuele
andere organisaties.

Besparingen in 2011-2015 (in miljarden)

Pagina 20

1

Van IBO naar heroverweging

1.1

De invoering van het huidige toeslagensysteem2
De huidige discussie over toeslagen start met de Algemene Wet
Inkomensafhankelijke regelingen (Awir). Voor het toenmalige kabinet was de vraag
hoe de lappendeken aan inkomensafhankelijke regelingen (binnen en buiten de
fiscaliteit) konden worden gebundeld, gestroomlijnd en geharmoniseerd met als doel
een voor de burger begrijpelijker uitvoering en voor de overheid
doelmatigheidswinst. De keuze is toen gevallen op de Belastingdienst. De
Belastingdienst had immers veel ervaring met massale processen.
Aanvankelijk was er sprake van optimisme. Al snel bleek echter dat de uitvoering
van de regelingen de Belastingdienst voor grote problemen plaatste. Door de grote
complexiteit van de regelgeving bleek de ICT technische vormgeving lastig.
Formulieren werden door de burger niet begrepen. Aanvragen en mutaties konden
niet (tijdig) worden verwerkt. Betalingen vonden niet of te laat plaats. Stopgezette
toeslagen werden toch weer uitbetaald. Gegevens die derden aan de Belastingdienst
zouden moeten leveren bleken niet tijdig beschikbaar, zoals loongegevens van de
UWV. De Belastingtelefoon werd platgebeld en er werden veel klachten en
bezwaarschriften ingediend.
De problemen kunnen in de eerste plaats worden gezien als uitvloeisel van de
opstart van een nieuw proces. De Belastingdienst had geen ervaring met het
maandelijks uitkeren van geld en de daarbij behorende intensieve klantcontacten.
De doelgroep van toeslagen is ook minder zelfredzaam dan de belastingplichtigen
voor de inkomstenbelasting.
Inmiddels zijn maatregelen genomen om het uitvoeringsproces te verbeteren. Zo
werden formulieren aangepast waardoor de burger beter begreep wat er van hem of
haar werd verwacht. Daarnaast kunnen bepaalde mutaties nu worden doorgegeven
aan de Belastingtelefoon. De tijdige aanlevering van gegevens door derden is
aanzienlijk verbeterd.
Daarnaast lieten de diverse automatiseringssystemen het lelijk afweten. Inmiddels
zijn de systemen betrouwbaarder geworden. Daarnaast wordt er hard gewerkt aan
de invoering van een nieuw toeslagensysteem. De verwachting is dat het bijdraagt
tot een betere beheersing van het proces.
Last but not least zijn de problemen te wijten aan de complexiteit van de
regelgeving. Wat een massaal proces leek, bleek in werkelijk veel bewerkelijker dan
gedacht. De toeslagen worden op veel grondslagen vastgesteld. De grondslagen
kunnen per toeslag verschillend zijn en zijn niet altijd makkelijk te verifiëren. Door
de complexiteit van de regelgeving begrijpt terecht de burger vaak niet wat er van
hem wordt verwacht. Zo heeft de burger moeite om het actuele inkomen te schatten
nodig voor het bepalen van de hoogte van het voorschot. Dit leidt bij de definitieve
toekenning vervolgens weer tot nabetalingen of terugvorderingen.

2

Voor een nadere duiding van het huidige toeslagenproces, wordt verwezen naar het IBO-rapport Toeslagen
(Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 31580).

Pagina 21

Door de complexiteit van de regelgeving moet de Belastingdienst/Toeslagen veel
handwerk verrichten. Ook is het noodzakelijk om capaciteit in te zetten op allerlei
toezichtacties. Het moge duidelijk zijn dat deze problemen van structurele aard zijn
en een vereenvoudiging van de toeslagen noodzakelijk maken.
1.2

Het thema vereenvoudiging komt op de politieke agenda
Gezien het voorgaande is het niet verwonderlijk dat het thema vereenvoudiging
hoog op de politieke agenda is beland. Door de Belastingdienst wordt al enige tijd
met kracht gepleit voor vereenvoudiging van de regelgeving. In 2008 is daartoe
door het kabinet een eerste tranche voorstellen voor de huurtoeslag gedaan. Deze
vereenvoudiginslag werd al snel gevolg door een interdepartementaal
beleidsonderzoek (IBO) dat recentelijk is afgerond. Ook het IBO bevatte concrete
voorstellen waarvan een deel is overgenomen door het vorige kabinet om per 2011
te worden ingevoerd. De Tweede Kamer behandeling heeft nog niet plaatsgevonden.
Een ander deel van de IBO-maatregelen is doorgeschoven naar de heroverweging.
Zie hiervoor onder andere paragraaf 3.1.
Eén en ander laat onverlet dat we er dan niet zijn. Ook met het nieuwe systeem en
de IBO-maatregelen blijft de regelgeving complex en een grote wissel trekken op de
Belastingdienst en de burger. En met de uitvoering blijft een aanzienlijk bedrag aan
kosten gemoeid. Kortom alle reden om het vereenvoudigingspoor met kracht door te
zetten.

1.3

De analyse en de oogst van het IBO
In het IBO-rapport werd geconstateerd dat de grondslagen die de hoogte van de
toeslag bepalen (te) talrijk zijn en (te) veel uitzonderingen bevatten. Voorts zijn de
grondslagen lastig te begrijpen en moeilijk controleerbaar. Ook is sprake van
disharmonisatie (ongelijke grondslagen) en zijn de grondslagen onvoorspelbaar.
Voor de werkgroep waren de aldus getypeerde kernoorzaken voor de problematiek
de opmaat voor de ontwikkeling van een viertal criteria waaraan toeslagen in de
beleving van de IBO-werkgroep vanuit het uitvoeringsperspectief zouden moeten
voldoen:
1. de toeslag moet afhankelijk zijn van zo min mogelijk grondslagen
(aantalcriterium);
2. de toeslagen moeten begrijpelijk en controleerbaar zijn;
3. de grondslagen die in meer dan één toeslag voorkomen moeten inhoudelijk
gelijk zijn (harmonisatiecriterium);
4. bij voorschotbepaling is het mogelijk om een goede inschatting te maken van de
definitieve waarde van de grondslagen (voorspelbaarheidcriterium).
Uiteindelijk zijn door de IBO-werkgroep zowel op het vlak van het proces als op het
terrein van de toeslagregelingen vereenvoudigingen voorgesteld. In de
kabinetsreactie op het IBO heeft het kabinet Balkenende IV besloten om een deel
van de voorstellen al per 2011 over te nemen. Het betreft de volgende maatregelen:
•
verschuiving van de huurverhoging naar 1 januari;
•
het toetsingsinkomen van de huurtoeslag wordt gelijk aan het verzamelinkomen
in de inkomstenbelasting;
•
de 10% regeling in geval van inkomensstijging bij scheiding wordt afgeschaft;
•
het opheffen van het herleiden van het inkomen bij overlijden;
•
het verminderen van het aantal huishoudcategorieën;
•
aanpassen van de definitie van meerpersoonsouderenhuishoudens;
•
de verruiming van de aanvraagtermijn voor toeslagen.

Pagina 22

In de kabinetsreactie op het IBO heeft het kabinet Balkenende IV voorts besloten
om een deel van de maatregelen te laten uitwerken in onderhavige heroverweging.
Het betreft de volgende voorstellen:
•
de grondslag uren kinderopvang is toetsbaar aan de hand van een
basisregistratie*;
•
het voorstel om de reikwijdte van de basisregistraties (met name GBA) uit te
breiden met gegevens over financiële relaties;
•
het harmoniseren van de vermogenstoets in de huurtoeslag met het
vermogensbegrip in box3 van de inkomstenbelasting;
•
een geleidelijker afbouw van het inkomensafhankelijke traject in de
huurtoeslag*;
•
het opheffen van de uitzonderingen in het kindgebondenbudget voor 16- en 17
jarigen;
•
het vaststellen van de kinderopvangtoeslag op basis van een genormeerde
uurprijs*;
•
het vaststellen van de huurtoeslag op basis van een genormeerde huurprijs*;
•
het schrappen van de servicekosten;
•
uitsluitend betalen op rekening van de aanvrager*;
•
het uitkeren van 90% van het voorschot.
Voor een nadere toelichting zij verwezen naar de kabinetsreactie op het IBO-rapport
(Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 31580, nr. 3).
Een deel van de maatregelen (met *) maakt onderdeel uit van de eerste variant van
dit rapport (IBO-plus). Het betreft die maatregelen waarvan door de werkgroep is
geconstateerd dat ze goed scoren in termen van besparing op de uitvoering of het
programma en dus passen binnen de taakopdracht van de heroverweging. Ten
aanzien van de andere maatregelen wordt in een bijlage bij dit rapport verslag
gedaan van de bevindingen van de werkgroep.
1.4

Vereenvoudiging is nodig; ook los van het bezuinigingsmotief
Om ook op termijn een soepele uitvoering met een minimum aan incidenten te
kunnen garanderen blijft vereenvoudiging van regelgeving de hoogste prioriteit
hebben. Hierbij komt dat complexe regelgeving de neiging heeft om complexer te
worden. Complexiteit trekt als het ware nieuwe complexiteit aan. De keuze voor een
nieuwe eenvoudiger vormgeving van de regelgeving - met minder “variabelen”werkt hierbij in de goede richting om nieuwe beleidsaccumulatie voorkomen.

Pagina 23

Pagina 24

2

Kostenstructuur en besparingspotentieel

2.1

De determinanten van de uitvoeringskosten
In deze paragraaf wordt ingegaan op de opbouw van de grondslag en de
determinanten van de uitvoeringskosten. De verdeling van de grondslag over de
verschillende toeslagen laat het volgende beeld zien:
Tabel 2.1 Uitvoeringskosten per toeslag (bedragen x €1 miljoen)
Onderdeel

Variabel

Vast

Jaartal

Totaal

Variabel

Vast

2010

Totaal
2015

Huurtoeslag

42

16

58

33

16

49

Zorgtoeslag

64

36

100

50

36

86

Kinderopvangtoeslag

30

8

38

25

8

33

Kindgebonden budget

12

6

18

8

6

14

Subtotaal

214

Kosten uitzendkrachten

18

Totaal

232

182

182

De uitvoeringskosten van de Belastingdienst voor de toeslagen bedragen in 2010
circa € 232 mln. De doelstelling van de werkgroep is om varianten te presenteren
die per 2015 minimaal 20% besparen op de grondslag 2010. Dit komt neer op een
bedrag van € 46 mln.
De voor de werkgroep relevante grondslag daalt in latere jaren naar € 182 miljoen.
Hiervoor is ook een voorbeeldverdeling 2015 opgenomen.
De in dit rapport gepresenteerde besparingen worden voor de jaren 2012 t/m 2015
gebaseerd op de vrijvallende variabele kosten op basis van de grondslag 2010. De
vaste kosten zijn op die korte termijn immers nog niet beïnvloedbaar. Daar waar
structurele besparingen worden gepresenteerd wordt uitgegaan van de totale met
de toeslag gemoeide kosten. De werkgroep gaat er vanuit dat bij het wegvallen van
één of meer toeslagen de totale kosten die hiermee samenhangen op termijn (2020)
geheel vrij zullen vallen. Dit uitgaande van het kostenijkpunt 2015.
Opgemerkt wordt dat in de grondslag 2010 een bedrag van € 18 mln. is opgenomen
dat betrekking heeft op de inzet van uitzendkrachten voor het op orde brengen van
de datakwaliteit in de bestaande toeslagsystemen. Dit bedrag wordt niet als
structureel beschouwd en zal in de berekeningen niet worden meegenomen. De
berekeningen worden derhalve uitgevoerd op een bedrag van € 214 mln.
De kosten in tabel 2.1 bestaan uit vaste en variabele kosten. Op korte termijn is een
deel van de kosten (€ 66 miljoen) vast. Dit geldt voor ICT, maar ook voor personeel.
Daarnaast geldt dat door de wettelijke termijnen waarop toeslaggerechtigden nog
mutaties over een berekeningsjaar mogen indienen en de wettelijke termijn
waarlangs uiteindelijk het inkomen vastgesteld kan worden, dat de
toeslagenprocessen nog circa vijf jaar operationeel gehouden zullen moeten worden.
In het tempo waarmee besparingen worden gerealiseerd, zal daar dan ook rekening
mee worden gehouden. Op langere termijn (2020) zijn alle kosten variabel.

Pagina 25

Hieronder nog een aantal kengetallen per toeslag.
Tabel 2.2 Kengetallen per toeslag
Huur

Zorg

KOT

Aanvragen per jaar (mln.)

1,30

5,55

0,48

1,17

Gemiddeld aantal toeslagen (mln.)

1,12

5,09

0,44

1,07

Uitvoeringskosten per toeslag per jaar (€)
Uitvoeringskosten als percentage van de programma

KGB

52

20

85

17

2,4%

2,5%

1,3%

2,2%

uitgaven

Uit tabel 2.2 blijkt dat de kosten per toeslag voor de kinderopvangtoeslag het
hoogst zijn. De kosten van de huurtoeslag nemen een middenpositie in, terwijl de
kosten per toeslag voor de zorgtoeslag en het kindgebonden budget het laagste zijn.
2.2

Waar zit het besparingspotentieel?
Bepalende factoren in de uitvoeringskosten zijn de complexiteit van de regeling en
het aantal toeslaggerechtigden. Per toeslag treden de effecten van deze factoren in
verschillende mate op. Voor de zorgtoeslag is sprake van een relatief eenvoudige
regeling. Het grote volume toeslaggerechtigden en een daarmee samenhangend
groot aantal mutaties zorgt echter in absolute zin voor veel telefoonverkeer
(belastingtelefoon en kantoor toeslagen), uitvalbehandeling en toezichtactiviteiten.
Voor de huur- en de kinderopvangtoeslag is sprake van complexe regelgeving. In
absolute zin zijn de totale uitvoeringskosten beperkter voor deze toeslagen. Per
individuele toeslag zijn de kosten echter hoger doordat toezichtinspanningen en
dienstverlening meer tijd vergen. Als gevolg van de systematiek van de wetgeving
vinden voor deze toeslagen ook relatief meer mutaties plaats. Het kindgebonden
budget is de eenvoudigste toeslag. De complexiteit van de regelgeving is zeer
beperkt en de toeslag wordt vrijwel zonder tussenkomst van de toeslaggerechtigde
vastgesteld.
Gegeven het in de vorige paragraaf gestelde is het voor kostenreductie van belang
om het volume toeslaggerechtigden en het aantal klantcontacten (aanvragen;
mutaties) sterk terug te dringen in combinatie met het sterk reduceren van de
complexiteit van de regelgeving. Hiertoe zal buiten de kaders van de bestaande
regelingen moeten worden getreden. Dit betekent bijvoorbeeld zoveel mogelijk:
•
uitgaan van een massaal proces op basis van forfaits en vaste en betrouwbare
gegevens;
•
de burger uit de uitvoeringsketen halen (geen mutaties meer doorgeven);
•
het beroep dat op de regelingen wordt gedaan wordt teruggebracht.
Deze uitgangspunten komen ook tot uitdrukking in de uitwerking van de varianten.
Variant 1 bouwt voort op het IBO toeslagen. Het IBO was gericht op begrijpelijkheid
voor de burger en uitvoerbaarheid voor de Belastingdienst. De bevordering daarvan
werd vooral gezocht in het terugdringen van het aantal uitzonderingen in de
bestaande regelgeving. De voorstellen laten slechts een beperkte besparing zien. De
kosten die in deze variant worden bespaard zijn met name de kosten van toezicht
op individuele grondslagen. De facto blijven (op de normhuur na) alle grondslagen
bestaan en blijven de aantallen toeslaggerechtigden ook op hetzelfde niveau. Dit
brengt met zich mee dat het aantal contacten met de klant groot blijft. Het aantal
mutaties blijft eveneens op een vergelijkbaar hoog niveau. Besparingen in variabele
kosten zijn derhalve beperkt en vaste kosten nemen in het geheel niet af.

Pagina 26

Variant 2 beoogt de introductie van een geïntegreerde toeslag en zet sterk in op het
vereenvoudigen van de wetgeving. Daarbij wordt met name de interactie met de
burger tot een minimum beperkt. In deze variant wordt afgestapt van werken in de
actualiteit. Het actuele inkomen wordt vervangen door het inkomen uit jaar t-2.
Daarnaast vindt berekening van de toeslag zoveel mogelijk plaats op basis van
forfaitaire bedragen. Het aantal klantcontacten daalt substantieel. Er is minder
arbeidsintensief toezicht noodzakelijk, omdat wordt uitgegaan van betrouwbare
gegevens.
In variant 3 wordt de besparing bereikt door het afschaffen van toeslagen
(uitgezonderd de huurtoeslag) en deze op een andere, eventueel fiscale, wijze vorm
te geven. Afzonderlijke aanvragen en mutaties hoeven niet meer te worden gedaan.
Tot slot wordt in variant 4 een vermogentoets ingevoerd voor alle toeslagen. Deze
variant bespaart via inperking van het aantal toeslaggerechtigden primair op de
programmakosten, maar heeft ook een besparing op de uitvoeringskosten tot
gevolg.
2.3

Structurele besparingen worden niet meteen bereikt

2.3.1

Afwikkeling oude jaren en invoeringskosten
In het rapport ligt het accent op de structurele opbrengst van de varianten en
maatregelen. De besparingen worden echter niet meteen in de volle omvang
gerealiseerd.
In een aantal varianten is het nodig om te investeren in nieuwe systemen en
processen. Gegeven de zeer korte doorlooptijd zijn richtbedragen gekozen, of is
vooralsnog van een raming afgezien (dit is het geval bij variant 2). Wanneer
besloten wordt tot uitvoeren van de voorstellen zal een nadere impactanalyse
uitgevoerd moeten worden om een inschatting te maken van de daadwerkelijke
incidentele kosten.
Vanwege de huidige systematiek van toeslagen (voorschot en afrekening) moeten
voor de afwikkeling van de oude jaren de systemen nog enige jaren in de lucht
blijven.

2.3.2

Besparingsverlies bij afvloeien personeel
Zoals uit de uitwerking van de varianten blijkt is bij variant 2 in 2015 een besparing
mogelijk van € 69 miljoen. Bij variant 3 is de besparing in 2015 € 91 miljoen. De
structurele besparing is voor variant 2 € 79 miljoen, voor variant 3 € 130 miljoen.
Bij de doorrekening is uitgegaan van de volgende veronderstellingen:
•
politieke besluitvorming over de precieze invulling van de varianten is op 1
januari 2011 zover gevorderd dat de Belastingdienst op specificatieniveau kan
vaststellen op welke wijze de processen en geautomatiseerde systemen moeten
worden aangepast;
•
de Belastingdienst krijgt voldoende capaciteit en middelen ter beschikking om de
varianten van werkgroep toeslagen en de pakketten uit de werkgroepen
belasting- en premieheffing parallel aan elkaar te implementeren.
In de varianten is voor wat betreft de besparingsverliezen gerekend met de CPB
veronderstellingen die voor alle overheidsdiensten worden gebruikt om het
uitverdieneffect bij afvloeien van personeel te berekenen.

Pagina 27

Dit uitverdieneffect (75% uitstroom in het eerste jaar waarin de personeelsreductie
plaatsvindt) heeft betrekking op de mobiliteit van het personeel, waar kosten mee
gemoeid zijn. De Belastingdienst heeft een ouder personeelsbestand waardoor de
mobiliteit lastiger is. Gelet op dit bestand zou volgens de Mobiliteitorganisatie Rijk
met een mobiliteitspercentage van 15% gerekend moeten worden.
Bij het treffen van (meerdere) afzonderlijke maatregelen en bij de enorme omvang
van de opgave is een hoog percentage zoals gehanteerd door het CPB niet
realistisch. Zou met een gemiddelde van de twee percentages (45%) worden
gerekend, dan bedraagt het additionele besparingsverlies in 2015 bij variant 2 € 12
miljoen en bij variant 3 € 19 miljoen.
Werkgroep 19 (Bedrijfsvoering Overheid) heeft voorstellen ontwikkeld die ook
betrekking hebben op de Belastingdienst. Voor 2015 zouden deze voorstellen een
besparing van ca. € 0,2 mld voor de Belastingdienst betekenen. De voorstellen die
in werkgroep 17 zijn ontwikkeld, kunnen (mede) gezien worden als een invulling van
de voorstellen van werkgroep 19. Daarnaast wordt er in werkgroep 19 een
knelpuntenreserve gevormd voor overheidsdiensten die moeizaam aan de
besparingsdoelstelling kunnen voldoen. Gelet op bovenstaande zal de
Belastingdienst een belangrijk gedeelte van deze knelpuntenreserve claimen.

Pagina 28

3

De uitwerking van de varianten

In de hieronder volgende paragrafen worden de varianten nader uitgewerkt. Bij alle
varianten is in principe gewerkt met budgettaire neutraliteit op de
programmakosten. Waar bespaard wordt op de programmakosten wordt dit duidelijk
aangegeven. Waar het risico bestaat op extra programmagelden, wordt dit in
principe binnen de variant zelf opgelost.
MICROS
Alle berekeningen van inkomenseffecten zijn gedaan door het Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid met behulp van het microsimulatiemodel MICROS.
Dit model maakt gebruik van een representatieve steekproef van de Nederlandse
bevolking (Woononderzoek Nederland 2006). Via de techniek van microsimulatie
kunnen inkomenseffecten en de effecten op de marginale druk in kaart worden
gebracht voor de verschillende varianten. De inkomenseffecten (en effecten op
marginale druk) zijn berekend voor de huishoudens onder de aanname dat de
huidige situatie niet verandert (statisch simulatiemodel). Er wordt dus geen rekening
gehouden met gedragseffecten.
Wanneer bij een variant geen ‘puntenwolk’ is opgenomen is deze te vinden in bijlage
5.
3.1

IBO-plus
Het betreft een aantal qua besparing kleinere maatregelen die door het kabinet
vanuit het IBO-traject zijn doorgeschoven naar de heroverweging.
Het kabinet heeft ook nog een aantal andere maatregelen voor nadere analyse aan
de werkgroep voorgelegd, maar die maatregelen leveren geen besparing op de
uitvoeringskosten op en zijn daarom geen onderdeel van variant 1. Voor een nadere
toelichting op deze maatregelen wordt verwezen naar de bijlage 3.
De variant IBO-plus bestaat uit de volgende maatregelen:
•
normering huur;
•
normering uurprijs kinderopvang;
•
basisregistratie uren kinderopvang;
•
uitsluitend betalen op rekening aanvrager;
•
rechte lijn huurtoeslag.

Pagina 29

Tabel 3.1.1 Totaaloverzicht besparingen IBO+
2012

2013

2014

2015

Besparing uitvoering toeslagen

7,8

7,8

7,8

7,8

Struct.
7,8

Normering huur

2,6

2,6

2,6

2,6

2,6

Normering uurprijs kinderopvang

0,5

0,5

0,5

0,5

0,5

Basisregistratie uren kinderopvang

2,2

2,2

2,2

2,2

2,2

Rechte lijn huurtoeslag (bij gelijk volume)

0

0

0

0

0

Uitsluitend betalen rekening aanvrager

2,5

2,5

2,5

2,5

2,5

Additionele kosten basisregistratie

-3,8

-0,8

-0,8

-0,8

-0,8

Kosten door toename aantal

-3,3

-3,3

-3,3

-3,3

-3,3

0,7

3,7

3,7

3,7

3,7

huurtoeslagontvangers
Netto besparing3

Iedere variant wordt onderstaand op de volgende 3 aspecten uitgewerkt:
1. een beschrijving van de variant;
2. een beschrijving van de maatschappelijke effecten;
3. een presentatie van de besparing op de uitvoeringskosten.
3.1.1

Normering huur

3.1.1.1

Beschrijving maatregel
Het betreft het voorstel om bij de berekening van de huurtoeslag de door de
toeslaggerechtigde feitelijk betaalde huur te vervangen door een normbedrag. Het
voorstel leidt tot een betere aansluiting van de netto bijdrage (huur minus
huurtoeslag) en het woongenot. Het voorstel leidt tot plussen en minnen. Een deel
van de minnen is op termijn op te vangen als huurders woonruimte vinden die past
bij hun inkomen. Ook verhuizen naar een goedkopere woning leidt echter in
bepaalde gevallen tot welvaartsverlies.

3.1.1.2

Beschrijving maatschappelijke effecten
De variant is budgettair neutraal bij een genormeerde huur van tussen de €360 en
€380. Huishoudens met een feitelijke huur lager dan de normhuurprijs zien hun
huurtoeslag stijgen, terwijl voor huishoudens met een hogere feitelijke huur de
huurtoeslag daalt. Hierbij geldt dus een negatieve relatie tussen de huur en het
inkomenseffect, hoe hoger de feitelijke huur, des te negatiever het inkomenseffect.
De variant kent daarnaast een instroom van 140.000 huishoudens die momenteel
geen toeslag krijgen omdat hun huur te hoog, dan wel te laag is om aanspraak te
kunnen maken op de huurtoeslag.
De herverdeling onder de ontvangers van huurtoeslag leidt tot forse
inkomenseffecten. 16% van de huishoudens met huurtoeslag gaat er meer dan 5%
in inkomen op achteruit, terwijl 22% van de huishoudens er juist meer dan 5% op
vooruit gaat. Omdat de huurtoeslag is gericht op lage inkomens, beperken de
effecten zich tot de onderkant van het inkomensgebouw.

3

Gegeven de beperkte impact op het totale stelsel van de toeslagen is geen rekening gehouden met
afvloeiingskosten en wachtgeld.

Pagina 30

Tabel 3.1.2 Frequentietabel met inkomenseffecten
Aandeel (in %)
Alle huishoudens

Huishoudens met huurtoeslag

minder dan -10%

0

1

-10 tot -5%

2

14

-5 tot -3%

2

15

-3 tot -1,5%

2

13

-1,5 tot 0%

2

12

geen

85

0

0 tot 1,5%

2

11

1,5% tot 3%

1

6

3 tot 5%

1

7

5 tot 10%

2

12

meer dan 10%

1

9

100

100

Totaal

3.1.1.3

Besparing op uitvoeringskosten
Met deze maatregel hoeft controle van de grondslag huur voor de huurtoeslag niet
meer plaats te vinden. Wel is het noodzakelijk te investeren in de WOZ-registratie
en in een koppeling tussen de WOZ-registratie en de Toeslagensystemen. Dit om te
kunnen constateren of er sprake is van een huurwoning.
De kostenbesparing bestaat uit het wegvallen van het proces van uitwisseling van
huurgegevens tussen de Belastingdienst en de woningcoöperaties. Aan de kant van
de Belastingdienst bedraagt de besparing ca. € 1,1 miljoen. De tweede besparing
wordt bereikt door het vervallen van het risicogericht toezicht op de overige huren.
Deze besparing bedraagt ca. € 1,5 miljoen. De extra uitvoeringskosten als gevolg
van de 140.000 nieuwe toeslaggerechtigden bedragen € 3,3 mln.
Voor de inrichting van een basisregistratie moet wel rekening worden gehouden met
de benodigde investeringen voor de inrichting van een basisregistratie en de kosten
van beheer.

3.1.2

Normering uurprijs kinderopvang

3.1.2.1

Beschrijving maatregel
Invoering van een normuurprijs in de vergoeding van kinderopvangtoeslag betekent
één vergoedingsprijs ongeacht de uurprijs die de aanbieder in rekening brengt. De
normatieve uurprijs kan in termen van programmakosten budgettair neutraal
worden ingevoerd door de werkelijke gemiddelde uurprijs per opvangsoort
(dagopvang, buitenschoolse opvang, gastouderopvang) tot de norm te verheffen.
Deze gemiddelde prijs (€ 5,94 in de dagopvang) ligt iets onder de nu maximaal
vergoedde uurprijs (€ 6,25 in de dagopvang). Burgers hoeven door deze maatregel
niet meer zelf aan te geven welke uurprijs bij hen in rekening wordt gebracht en
haalt ook een flink aantal mutaties per jaar weg.

3.1.2.2

Beschrijving maatschappelijke effecten
Het voorstel heeft inkomenseffecten voor huishoudens die gebruik maken van
formele kinderopvang en waarvan de betaalde uurprijs afwijkt van de gemiddelde
uurprijs. Voor ouders met kinderen in de buitenschoolse opvang (BSO) en
gastouderopvang (GOO) zijn deze effecten veelal beperkt, omdat de meeste
tarieven in BSO en GOO vanaf 2010 nagenoeg gelijk zullen zijn aan het maximum

Pagina 31

uurtarief. In de dagopvang (DO) zijn de inkomenseffecten van de invoering van de
normuurprijs groter doordat de geraamde gemiddelde uurprijs in de dagopvang (€
5,94) lager ligt dan de maximum uurvergoeding (€ 6,25). Huishoudens die gebruik
maken van dagopvang met een uurprijs op de maximum uurvergoeding of
daarboven krijgen circa 5% minder kinderopvangtoeslag. Bij een gemiddelde
uitgekeerde kinderopvangtoeslag voor een kind in de dagopvang van circa € 5.000
betekent dit dat er € 250 minder toeslag uitgekeerd wordt.
In tabel 3.1.3 is een overzicht opgenomen van de gesimuleerde inkomenseffecten4.
De inkomenseffecten zullen voor het merendeel van de huishoudens met
kinderopvangtoeslag beperkt zijn tussen – 1½ % en + 1½ %.
Tabel 3.1.3 Frequentieverdeling inkomenseffecten
Aandeel (in %)

minder dan -10%

Huishoudens met kinderopvangtoeslag

0

0

-10 tot -5%

0

0

-5 tot -3%

0

0

-3 tot -1,5%

0

2

-1,5 tot 0%

4

58

geen

93

1

0 tot 1,5%

2

32

1,5% tot 3%

0

5

3 tot 5%

0

1

5 tot 10%

0

1

meer dan 10%
Totaal

3.1.2.3

Alle huishoudens

0

0

100

100

Besparing op uitvoeringskosten
Bij het bepalen van de kinderopvangtoeslag speelt de hoogte van het door de
kinderopvanginstelling gehanteerde uurtarief een rol. De burger moet dit vermelden
bij de aanvraag of een optredende wijziging doorgeven. Vooral rond de jaarwisseling
is sprake van een verandering in het tarief. In de systematiek van de toeslagen
verzendt de Belastingdienst/Toeslagen tegen het eind van een jaar (november) de
beschikking voor het daaropvolgend kalenderjaar. Daarbij wordt uitgegaan van de
op dat moment bekende uurprijzen. De burger muteert vervolgens massaal de
uurtarieven. Dat leidt vervolgens tot een herziene beschikking. Het invoeren van een
genormeerde uurprijs maakt deze dubbelslag overbodig. Een tweede effect is
gelegen in het eenvoudiger worden van de rechtshandhaving. Door de
Belastingdienst/ Toeslagen wordt na afloop van een kalenderjaar een opgave
gevraagd van de in rekening gebrachte uren en tarieven.
Deze controle wordt eenvoudiger. Er bestaat een samenloop met het voorstel van
een basisregistratie voor de grondslagen kinderopvang. Die basisregistratie zou het
achteraf opvragen van de uren overbodig maken. Ten aanzien van de uurprijzen zal
echter een vorm van toezicht noodzakelijk blijven. Bij het invoeren van een
genormeerde uurprijs zou ook die noodzaak vervallen.

4
Omdat in het gebruikte simulatiemodel MICROS niet bekend is welke uurprijs huishoudens betalen voor hun
kinderopvang, is gewerkt met gemiddelde uurprijzen per opvangsoort. Om toch enige variatie in de uurprijs aan te
brengen, is een standaarddeviatie van 10% op de uurprijs gezet. At random is vervolgens bepaald welke uurprijs
huishoudens betalen. De inkomenseffecten zijn hierdoor kunstmatig.

Pagina 32

De besparing op de uitvoeringskosten van de Belastingdienst bedraagt
€ 0,5 miljoen.
3.1.3

Basisregistratie uren kinderopvang

3.1.3.1

Beschrijving maatregel
In het IBO Toeslagen is een procesverbetering voorgesteld voor de uitvoering van
de regeling toeslag kinderopvang. De procesverbetering richt zich op het beperken
van het aantal terugvorderingen door de Belastingdienst. Deze procesverbetering
wordt gerealiseerd door de invoering van een basisregistratie van de af te nemen
uren en uurprijs. Deze basisregistratie wordt opgebouwd door de opvanginstellingen
maandelijks het aantal uren kinderopvang te laten aanleveren, op basis waarvan de
hoogte van het voorschot wordt bepaald. Hiermee vervalt de verplichting van de
aanvragers van kinderopvang om wijzigingen van deze gegevens aan te leveren. Het
blijkt dat de aanvragers deze wijzigingen vaak niet doorgeven, wat op dit moment
leidt tot een groot aantal terugvorderingen.
Voor de burger betekent de maatregel een lastenverlichting, omdat de mutaties van
het aantal afgenomen uren niet meer hoeven te worden doorgegeven. Het
maandelijks aanleveren van de gegevens betekent voor de opvanginstellingen een
lastenverzwaring. Ze leveren deze gegevens nu één maal per jaar aan. De
afgenomen uren zijn wel beschikbaar in de administraties van de
opvanginstellingen. Ze dienen als basis voor de facturering van de opvang.

3.1.3.2

Beschrijving maatschappelijke effecten
De maatregel heeft geen inkomenseffecten.
Omdat het aanvragen van een toeslag geen informatieverplichting oplevert conform
de definities van de administratieve lasten, treedt er formeel voor de burger geen
lastenverlichting op. Materieel wordt de burger wel degelijk ontlast; ca 500.000
huishoudens hoeven geen opgave meer te doen van hun afgenomen aantal uren.
De stijging van de administratieve last voor kinderopvanginstellingen is beperkt;
totaal € 1,2 miljoen. Dit valt uiteen in € 0,3 miljoen voor beheer ICT; € 0,3 miljoen
voor de daadwerkelijke aanlevering van gegevens en € 0,6 miljoen voor contact met
de ouders over de door de instellingen aan de belastingdienst aangeleverde
gegevens.
De eenmalige aanschafkosten voor benodigde software en infrastructuur wordt
geschat op € 1,1 miljoen. Daarnaast zijn er eenmalige administratieve lasten van
€ 9,2 miljoen, voor aanpassen van het systeem, administratie inrichten, training en
opleiding, testtraject en communicatie met de ouders over de wijzigingen.

3.1.3.3

Besparing op uitvoeringskosten
Met deze maatregel wordt een verbetering van het toezicht op de grondslag uren
voor de kinderopvang beoogd. Omdat een groot aantal burgers wijzigingen niet of
niet juist doorgeeft, wordt hen jaarlijks na afloop van het berekeningsjaar gevraagd
een opgave te doen van de kosten van kinderopvang. Actuele beschikbaarheid van
de kosten kinderopvang in een basisregistratie maakt deze vorm van controle
overbodig. Bij het definitief vaststellen van de toeslag kan gebruik gemaakt worden
van de registratie. In het berekeningsjaar zelf kan de Belastingdienst ingrijpen als
het verschil tussen registratie en aanvraag te groot wordt. Daarmee zal het aantal
en de omvang van de terugvorderingen bij het definitief toekennen worden beperkt.

Pagina 33

Structureel wordt in de uitvoering uitgegaan van een besparing van circa
€ 2,2 miljoen op jaarbasis. De eenmalige kosten voor inrichting van een
basisvoorziening worden geschat op € 3 miljoen. De structurele onderhoudskosten
worden door OCW geschat € 0,8 mln. De baten aan programma-uitgaven zijn te
becijferen op rond de € 4 miljoen. Deze baten zijn het gevolg van een verkorting
van de kasschuif en minder verdamping van vorderingen in de invordering.
3.1.4

Uitsluitend betalen op rekening aanvrager

3.1.4.1

Beschrijving maatregel
Op dit moment is het (vanwege dienstverlening aan de burger en beschermen
ontvangende instanties tegen wanbetalingen) mogelijk dat toeslagen worden
uitbetaald op een andere rekening dan die van de aanvrager. Bij de huurtoeslag
wordt bijvoorbeeld veel rechtstreeks aan corporaties betaald (het zogenaamde
geclusterd betalen). Nadeel van deze methodiek is dat de burger het zicht op de
toeslag verliest en dat er fouten kunnen ontstaan bij B/T en de ontvangende
instanties. Bijvoorbeeld een te lange doorbetaling aan de oude verhuurder bij een
verhuizing. Of onduidelijkheid bij een ontvangende instelling voor wie de toeslag
bedoeld is.
Bij het doorvoeren van de Single European Payments Area (SEPA) als enig
betaalsysteem kan deze uitvoeringsproblematiek vergroot worden, omdat daarbij
aanvullende eisen worden gesteld aan de congruentie van naam- en
rekeningnummer van begunstigden. Op dit moment mag naast SEPA, ook nog het
oude systeem met korte bankrekeningnummers worden gebruikt voor binnenlandse
betalingen. Vanwege de dubbele kosten voor banken, wordt deze uitzondering naar
verwachting in 2012 opgeheven. Indien dit het geval is, zal de Belastingdienst een
aanvullende administratie moeten gaan bijhouden om betalingen op rekeningen
anders dan die van de aanvrager mogelijk te maken. Hier zullen dan extra kosten
aan verbonden zijn en de kans op fouten wordt alleen maar groter.

3.1.4.2

Beschrijving maatschappelijke effecten
De maatregel heeft geen inkomenseffecten. Er bestaat een kans dat door de
maatregel de wanbetalerproblematiek (met name bij de zorgverzekeringswet en de
huurtoeslag) toeneemt. Wanbetaling en onverzekerdheid zijn een ontoelaatbare
aantasting van de solidariteit die ten grondslag ligt aan de zorgverzekering. Om dat
te voorkomen is de zogeheten ‘wanbetalerswet’ in werking getreden op 1 september
2009. De wet bestaat uit een combinatie van preventieve maatregelen en de
invoering van een (hogere) bestuursrechtelijke premie, die het CVZ inhoudt op het
salaris of de uitkering. Een deel van het (beoogde) succes van de wet wordt
veroorzaakt doordat de zorgtoeslag (van een wanbetaler) rechtstreeks kan worden
overgemaakt aan het CVZ in plaats van aan de aanvrager. De wet beoogt het
huidige aantal wanbetalers van 280.000 (2,2%) terug te dringen met 50.000 per
jaar. Het risico bestaat dat deze inspanningen teniet worden gedaan door de
voorgestelde vereenvoudiging. Automatische incasso is gegeven de samenstelling
van de wanbetalers geen kansrijke optie om dit risico in de zorgverzekering te
ondervangen.

3.1.4.3

Besparing op uitvoeringskosten
Bij het uitsluitend uitbetalen van toeslagen op een rekening van de aanvrager, wordt
bereikt dat de toeslag rechtstreeks terecht komt bij de aanvrager en dat geen
arbeidsintensieve check meer nodig is op de uit te betalen betalingsbestanden per
instantie. Bij het uitsluitend betalen aan de aanvrager zullen de naam-

Pagina 34

nummercontroles soepeler verlopen en zal minder stagnatie optreden in de
uitbetalingen dan wanneer voor derden een arbeidsintensieve consolidatieadministratie gevoerd moet worden. Ook wordt veel herstelwerk voorkomen. De
besparing wordt begroot op circa € 2,5 miljoen.
3.1.5

Rechte lijn huurtoeslag

3.1.5.1

Beschrijving maatregel
De huurtoeslag kent een harde inkomensgrens. Bij het passeren van deze grens
vervalt de toeslag abrupt. Voor burgers is dit één van de minst begrijpelijke
elementen van het huidige stelsel. Er zijn dan ook veel klachten op dit punt.
Daarnaast is het verloop van de inkomensafhankelijke bijdrage moeilijk te
reproduceren voor de burger omdat deze geen lineair verloop kent.
Om deze inkomenssprong te voorkomen wordt een geleidelijker afbouwtraject
voorgesteld (‘rechte lijn”). De werkgroep heeft een maatregel uitgewerkt die voor
wat betreft de uitvoeringskosten binnen de huidige kaders blijft en bovendien in de
programmasfeer een substantiële besparing genereert (€ 100 miljoen).
Als gevolg van de keuze voor minimaal gelijkblijvende uitvoeringskosten diende het
aantal ontvangers van huurtoeslag te worden beperkt waardoor een fors hogere
marginale druk is ontstaan. Door voor gelijkblijvende programmakosten te kiezen in
plaats van gelijkblijvende uitvoeringskosten ontstaat een vlakker verloop van de
afbouwlijn en wordt de stijging van de marginale druk voorkomen. De
uitvoeringskosten stijgen in een dergelijke optie wel, wat binnen de taakopdracht
van de werkgroep niet echt een optie is. Daarom is voor de voorliggende optie
gekozen.

3.1.5.2

Beschrijving maatschappelijke effecten
•
Tabel 3.1.4 toont de verschillende afbouwpercentages per huishoudtype. De
marginale druk als gevolg van de huurtoeslag varieert van 30% tot 64%
(gemiddeld op jaarbasis) in deze variant.
•
Huishoudens met een minimuminkomen in de huurtoeslag ondervinden geen
effect van de maatregel. De meeste huishoudens met een bovenminimaal
inkomen, die in het inkomensafhankelijk traject van de huurtoeslagvallen,
hebben een negatief inkomenseffect omdat de huurtoeslag nu steiler wordt
afgebouwd. Dit effect neemt toe naarmate het inkomen hoger wordt.
•
Een klein deel van de huishoudens (3%) heeft een positief inkomenseffect. In de
huidige situatie ontvangen deze huishoudens geen huurtoeslag omdat het
verzamelinkomen (net) boven de maximum inkomensgrens ligt. In de variant
ontstaat wel recht op huurtoeslag omdat de afbouw van de huurtoeslag verder
doorloopt. Dit positieve inkomenseffect is groter naarmate het inkomen dichter
bij de maximum inkomensgrens ligt.
•
De gemiddelde marginale druk valt fors hoger uit voor werknemers/huishoudens
met huurtoeslag. Dit is volgens verwachting aangezien de huurtoeslag steiler
wordt afgebouwd in deze variant.
•
Het effect op de gemiddelde marginale druk is echter beperkt omdat er relatief
weinig werknemers met huurtoeslag zijn (slechts 2.8%). De toename van de
marginale druk zal vooral zichtbaar zijn bij werknemers met samenloop van loon
en uitkeringsbron(nen) of bij de overgang van uitkering naar werk
(werkloosheidsval).

Pagina 35

Tabel 3.1.4 Afbouwpercentages huurtoeslag, per huishoudtype
Huishoudtype

Afbouwpercentage

Eenpersoonshuishouden jonger dan 65jaar

46%

Meerpersoonshuishouden jonger dan 65jaar

30%

Eenpersoonshuishouden 65jaar en ouder

64%

Meerpersoonshuishouden 65jaar en ouder

45%

Tabel 3.1.5 Frequentieverdeling inkomenseffecten

minder dan -10%

Totale populatie

Huishoudens met huurtoeslag

0

0

-5 tot -3%

0,9

4,9

-3 tot -1.5%

1,8

9,6

-1.5 tot -0.5%

2,3

13,2

-0.5 tot 0%

0,6

3,5

geen

94,0

66,1

0 tot 0.5%

0,1

0,4

0.5 tot 1.5%

0,1

1,2

1.5% tot 3%

0,1

0,7

3 tot 5%

0,1

0,3

5 tot 10%

0

0,1

Totaal

100

100

Tabel 3.1.6 Mutatie marginale druk (in %-punt)

3.1.5.3

Alle werknemers

Werknemers met huurtoeslag

meer dan -6%-punt

0,4

13,3

-6 tot -4%-punt

0,1

4,6

-4 tot -2%-punt

0,1

3,4

-2 tot 0%-punt

0,1

4,7

geen

97,5

12,8

0 tot 2%-punt

0,1

4,7

2 tot 4%-punt

0,2

7,9

4 tot 6%-punt

0,4

14,9

meer dan 6%

1,0

33,7

Totaal

100

100

Besparing op uitvoeringskosten/programmakosten
De rechte lijn in de variant waarin geen nieuwe rechthebbenden ontstaan heeft twee
gevolgen. Omdat elke verandering van het toetsingsinkomen ten opzichte van
geschatte inkomen in de voorschotfase een verandering in de toeslag betekent,
stijgt het aantal terugvorderingen en nabetalingen. Daar staat tegenover dat de
omvangrijke terugvorderingen en nabetalingen wat minder zullen voorkomen. We
nemen aan dat beide effecten voor de uitvoering per saldo geen gevolgen zullen
hebben.
Invoering van een rechte lijn leidt bij de gekozen vormgeving wel tot een forse
besparing op de programma-uitgaven, naar schatting met € 100 miljoen euro op
jaarbasis.

Pagina 36

3.2

Eén brede toeslag

3.2.1.1

Beschrijving maatregel
Het voorstel is om de bestaande toeslagen te integreren tot één globale regeling
voor tegemoetkoming in bepaalde kosten. Op basis van een aantal objectieve
criteria (het aantal kinderen; wel of geen huur, wel of geen zorgverzekering, wel of
geen inkomen uit arbeid) krijgt de burger recht op forfaits die opgeteld zijn toeslag
vormen. Er geldt vervolgens een uniform inkomensafhankelijk afbouwtraject.
De variant heeft verder de volgende kenmerken:
•
toeslagen worden zoveel mogelijk ambtshalve opgelegd; actieve rol van de
burger verdwijnt (geen aanvraag en mutaties meer);
•
er wordt gebruik gemaakt van informatie die bij de Belastingdienst en derden
bekend is;
•
de regeling is volledig uitvoerbaar via een massaal proces; de regeling kent
uniforme toekenningscriteria en paar globale knoppen; er zijn geen
uitzonderingen meer voor specifieke groepen;
•
de link met de daadwerkelijk gemaakte kosten wordt losgelaten;
•
qua huishoudbegrip wordt uitsluitend het onderscheid alleenstaanden/paren
gehanteerd (met of zonder kinderen)5;
•
t-2 systematiek ten aanzien van het inkomen6;
•
De doelgroep van toeslagen wordt ingeperkt. Momenteel is de huurtoeslag
gericht op de minima, de zorgtoeslag- en het kindgebonden budget op middenen lage inkomens en de kinderopvangtoeslag op alle inkomens. In de variant
wordt de brede toeslag alleen gericht op de lage en in mindere mate
middeninkomens.
Daarbij zijn de bedragen op minimumniveau afgeleid van de bedragen die nu op
minimumniveau gelden voor de huurtoeslag (op basis van een genormeerde huur),
zorgtoeslag en kindgebonden budget. Voor de kinderopvangtoeslag komt een
forfaitaire tegemoetkoming in de plaats. Dit leidt tot de volgende bedragen:
•
huurders ontvangen een vast bedrag van € 2.124;
•
voor de zorgkosten ontvangen alleenstaanden een vast bedrag van € 1.300.
Paren ontvangen een vast bedrag van respectievelijk en € 1.461;
•
huishoudens met kinderen ontvangen een vast bedrag (€ 1.100 voor 1 kind,
€ 1.322 voor 2 kinderen en € 1.505 voor 3 of meer kinderen);
•
huishoudens die arbeid en zorg combineren ontvangen een vast bedrag van
€4.800 voor een kind van 0-3 jaar en € 1.600 voor een kind van 4-12 jaar.
•
de toeslag wordt afgebouwd met 16.1% vanaf WML. De afbouw vindt plaats van
WML voor paren en vanaf 70% WML voor alleenstaanden;
•
in totaal gaan 4,6 miljoen huishoudens in deze variant een toeslag ontvangen
(dit is een daling van ongeveer 1,6 miljoen ten opzichte van de huidige situatie).
De regeling wordt eenvoudig en beter uitvoerbaar. Er wordt gewerkt met gegevens
uit bestaande administraties. Daarom wordt de systematiek van het actuele
inkomen ook losgelaten. Het actueel inkomen is niet bekend bij de Belastingdienst
(en moet daarom aan de burger worden gevraagd).

5

Het wettelijk huishoudbegrip moet hiertoe mogelijk worden aangepast (denk aan problematiek van
pensioendelers, notariële samenlevingscontracten, eigen woningdelers, voorkomen meer huishoudens op één adres
etc).
6
De werkgroep bedrijfsvoering (nummer 19) stelt de t-2 systematiek ook voor; de besparing mag niet dubbel
worden ingeboekt.

Pagina 37

Een meer begrijpelijker toeslag zou als neveneffect kunnen hebben dat het nietgebruik van toeslagen wordt teruggedrongen. Dit zal evenwel extra
programmakosten met zich meebrengen of leiden tot een herverdeling tussen
huidige gebruikers en niet-gebruikers. Hier is in de varianten geen rekening
meegehouden.
De regeling wordt ook transparant en voor de burger beter begrijpelijk. De burger
wordt ontlast (hij hoeft geen ingewikkelde formulieren meer in te vullen of
tussentijds mutaties door te voeren). De burger krijgt voorts meer vrijheid bij het
besteden van de toeslag.
3.2.2

Beschrijving maatschappelijke effecten
De doelgroep van toeslagen wordt ingeperkt. Momenteel is de huurtoeslag gericht
op minima, de zorgtoeslag en het kindgebonden budget op lage en middeninkomens
en de kinderopvangtoeslag op alle inkomens. In deze variant wordt de brede toeslag
alleen gericht op de lage- en middeninkomens.
Dit brengt ook herverdelingseffecten met zich mee tussen de budgetten die
momenteel aan de verschillende beleidsdoelen worden uitgegeven. In de variant
wordt een deel van het budget van de kinderopvangtoeslag herverdeeld naar
huishoudens die geen gebruik maken van kinderopvang. Daarnaast vindt er een
herverdeling plaats van huurders in een dure naar huurders in een goedkope woning
en niet-huurders. Tot slot heeft de variant als effect dat het niet-gebruik effectief
wordt teruggedrongen. Dit zal leiden tot een aanzienlijke herverdeling tussen de
huidige gebruikers en niet-gebruikers.
In figuur 3.2.1 zijn de inkomenseffecten van deze variant opgenomen. Hoewel de
variant is uitgewerkt op basis van zowel het inkomen van jaar t als het inkomen van
jaar t-2, zijn de inkomenseffecten alleen berekend op basis van jaar t. Het
simulatiemodel dat is gebruikt voor de doorrekeningen is een statisch model. Dit
betekent dat dynamische inkomenseffecten (mensen die promotie krijgen, ontslag
nemen, etc.) in de tussenliggende jaren niet meegenomen worden.
Het effect van deze maatregel is nivellerend. Voor lage inkomens liggen deze
inkomenseffecten tussen +30% en -10%. Positieve inkomenseffecten zijn er voor
huishoudens die in de huidige systematiek geen of een relatief lage
kinderopvangtoeslag of huurtoeslag ontvangen, en in de variant aanspraak maken
op de genormeerde bedragen. De inkomenseffecten voor de huidige ontvangers van
de kinderopvangtoeslag zijn hoofdzakelijk negatief. Waar de huidige kinderopvang
de facto oploopt met het inkomen is de inkomensafhankelijkheid in deze variant
hiervan het tegengestelde. In de meeste gevallen is het forfaitaire bedrag voor
kinderopvang (grotendeels) afgebouwd ter hoogte van het inkomen van de meeste
van de huidige gebruikers. Voor alle huishoudens geldt dat 6% van de huishoudens
er meer dan 5% in inkomen op achteruit gaan terwijl 14% van de huishoudens er
meer dan 5% op vooruit gaan.
De negatieve inkomenseffecten die voortvloeien uit normering van de huurtoeslag
kunnen op termijn mogelijk worden opgevangen in de vorm van een lagere huur.
Uiteraard is dit alleen mogelijk voor zover er woningen in de juiste prijsklasse
beschikbaar zijn en er voldoende doorstroming plaatsvindt op te woningmarkt.
Uiteraard zal het verhuizen naar een goedkopere woning in bepaalde gevallen ook
leiden tot welvaartsverlies.

Pagina 38

Een verhuisstroom van huishoudens met een laag inkomen naar woningen in de
goedkoopste klassen kan daarentegen nadelig uitpakken voor het bestrijden van
segregatie.
Doordat huishoudens die arbeid en zorg combineren een vaste toeslag krijgen,
wordt de beslissing om al dan niet te gaan werken positief beïnvloed. Omdat de
toeslag onafhankelijk is van het aantal gewerkte uren, heeft de maatregel een
negatieve invloed op het aantal te werken uren.
Figuur 3.2.1 Inkomenseffecten brede toeslag

Tabel 3.2.1 Frequentietabel met inkomenseffecten integrale variant

Aandeel (in %)
Alle huishoudens
minder dan -10%

2

-10 tot -5%

4

-5 tot -3%

7

-3 tot -1,5%

8

-1,5 tot 0%

12

geen

37

0 tot 1,5%

5

1,5% tot 3%

5

3 tot 5%

6

5 tot 10%

8

meer dan 10%

6

Totaal

100

Pagina 39

In figuur 3.2.2. zijn de effecten op de gemiddelde marginale druk weergegeven. De
marginale druk ligt in de brede toeslag gemiddeld genomen hoger dan de marginale
druk in het huidige toeslagenstelsel. Dit wordt veroorzaakt doordat het
afbouwpercentage in de brede toeslag voor de meeste huishoudens hoger ligt dan
de som van de afbouwpercentages in de huidige toeslagen.

Marginale druk (in %)

Figuur 3.2.2 Gemiddelde marginale druk, per inkomenklasse
65

400

60

350
300

55

250
50
200
45
150
40

100

35

50

30

0
10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

60

65

70

75

80

85

90

95

100

Bruto loon (x € 1.000)
Aantal (x1000)

Basis

Variant

Ten gevolge van de t-2 systematiek kunnen bij het inkomen situaties ontstaan
waarbij mensen door inkomensverlies geen of een te lage toeslag krijgen (de
omgekeerde situatie doet zich ook voor).
Om voor de meest schrijnende gevallen (minimaal 20% inkomensverlies binnen de
grenzen van de regeling) reparatie aan te bieden is het denkbaar om een vangnet te
introduceren. Te denken valt aan een vereenvoudigde versie van de situatie die
bestond onder de oude individuele huursubsidie.
Concreet kan worden gedacht aan de mogelijkheid dat mensen met genoemd
inkomensverlies alsnog hun actuele inkomen kunnen doorgeven als mutatie bij
Belastingdienst/Toeslagen. Dit betekent natuurlijk wel een extra proces en hogere
uitvoeringskosten die een deel van de besparing teniet doen. Zie voor een nadere
toelichting de volgende paragraaf.
3.2.3

Besparing op uitvoeringskosten
Een geïntegreerde toeslag kent in beginsel een groot besparingspotentieel in de
uitvoeringskosten. Dit potentieel berust met name op het werken met forfaitair
vastgestelde en reeds beschikbare grondslagen. Wanneer minder gewerkt wordt met
dergelijke objectieve grondslaggegevens, zal het besparingspotentieel (door de
toezichtinspanning en meer klantbehandeling) afnemen.
In de berekening van de besparingen is hierna uitgegaan van:
•
een zorgtoeslag die ongewijzigd blijft en een normhuur;
•
een vaste toeslag afhankelijk van aantal kinderen onder de 18;
•
een vaste toeslag voor de combinatie van werk en zorg voor kinderen
afhankelijk van de leeftijd van de kinderen; Werk is daarbij geoperationaliseerd
op een manier dat uit de bestaande registraties van de Belastingdienst of derden

Pagina 40

•

blijkt dat belanghebbende arbeid heeft. Voor de hier bedoelde zorg geldt
dezelfde aanname;
een toetsingsinkomen inkomen t-2.

Verder is er vanuit gegaan dat de huishoudsamenstelling voor alle toeslagen
dezelfde is, evenals de toetsingsinkomens en de afbouwpercentages. Geen van de
regelingen kent in deze basisvariant een vermogenstoets7.
Als aan één of meer van de hiervoor genoemde voorwaarden niet voldaan wordt,
heeft dat toename van de complexiteit tot gevolg, en zullen de besparingen in de
uitvoering dus lager uitvallen. In totaal wordt aan 4,6 miljoen huishoudens een
toeslag toegekend. Dit betekent een forse daling van het aantal toeslaggerechtigden
(circa 1,6 mln.). Uitgangpunt voor de uitvoering is dat er nauwelijks een noodzaak is
voor telefonisch of schriftelijke contact. Toezicht is beperkt tot massale
vergelijkingen op basis van basisregistraties.
Een aanpassing van de automatisering is echter noodzakelijk waardoor initieel wel
kosten ontstaan. De huidige systemen voorzien niet in de mogelijkheid tot integratie
van alle grondslagen voor de toe te kennen toeslag. Het nieuwe toeslagensysteem
NTS is te zeer gericht op dienstverlening aan de burgers en dient vereenvoudigd te
worden voor de geïntegreerde toeslag waar de burger alleen ambtshalve een toeslag
krijgt. 8
De besparing wordt met name gerealiseerd door een reductie in de variabele kosten
voor het toezicht en een daling van het aantal klantcontacten en klantbehandeling.
Voor de berekening is ervan uitgegaan dat het toezicht vergelijkbaar is met het
toezichtniveau dat nu geldt voor het kindgebonden budget en dat voor
klantcontacten en dienstverlening het niveau vergelijkbaar is met dat van de
zorgtoeslag. Voor de complexiteit kent deze toeslag veel, maar eenvoudige
grondslagen en relatief eenvoudig toezicht.
Tabel 3.2.2 Besparingen variant 2 (zonder vangnet)
Variant 2 zonder vangnet

2012

2013

2014

2015

Struct.

Besparing uitvoering toeslagen

79

79

79

79

79

Afwikkeling oude jaren

-28

-16

-4

-2

Besparingsverlies

-13

-13

-11

-8

-

Invoeringskosten

PM

Netto besparing

38

50

64

69

79

Als in variant 2 zou worden uitgegaan van actueel inkomen in plaats van
inkomensgegevens t-2 betekent dit introductie van een grondslag waarop
gemuteerd kan worden door de aanvrager. Dit betekent extra behandeling van
vragen, telefoontjes, meer brieven en meer toezicht. Onder de veronderstelling dat
toeslaggerechtigden in 50% van de gevallen een mutatie indienen komen we op
circa 2,3 miljoen mutaties. Met een gemiddeld bedrag van € 11 per toeslag (op basis
van de huidige uitvoeringskosten) betekent dit extra structurele kosten van € 25,3
miljoen.

7
Voor de huurtoeslag betekent dit dat inkomen van medebewoners (niet zijnde partner) niet meer meetelt. Dit zal
een beperkte stijging van de programmakosten met zich meebrengen. Bij een keuze voor de variant zal moeten
worden bezien hoe compensatie van dit effect budgettair neutraal kan worden vormgegeven (elders binnen de
programma-uitgaven besparen).
8
De incidentele kosten voor de benodigde aanpassing van de systemen zijn nog niet becijferd.

Pagina 41

Het actuele inkomen zou overigens net als in het huidige toeslagenproces, bij de
burger zelf uitgevraagd moeten worden. De Belastingdienst heeft namelijk niet de
beschikking over dit gegeven.
3.2.4

Kosten vangnet bij inkomensdaling -20% binnen de regeling
De kosten van een eenvoudig vangnet bedragen € 14 miljoen. Hierbij is rekening
gehouden met de volgende uitgangspunten:
•
burgers kunnen een verzoek indienen tot aanpassing van hun inkomen bij een
inkomensdaling van minimaal 20% (binnen de inkomensgrenzen van de
variant);
•
toezicht op de juistheid van het inkomen vindt achteraf plaats op basis van
afzonderlijke uitvraag;
•
de inschatting is dat maximaal 20% van de doelgroep een inkomensdaling van
20% of meer mee kan maken;
•
een deel van de aanvragen zal onterecht zijn; hier zijn invorderingskosten aan
verbonden;
•
het vangnet leidt ook tot extra programma-uitgaven; die dienen binnen de
regeling te worden opgevangen (dus door degenen die niet met een forse
inkomensdaling worden geconfronteerd). Dit betekent dat de gepresenteerde
inkomenseffecten voor de stabiele groep (iets) ongunstiger zullen uitpakken dan
de inkomenseffecten zoals die zich voor zullen doen in de situatie zonder een
vangnet (zie voor de effecten zonder vangnet de frequentietabel hierboven);
•
Het besparingsverlies is iets lager geraamd, omdat er extra mensen nodig zullen
blijven om het vangnet uit te voeren.
Tabel 3.2.3 Besparingen variant 2 (met vangnet)
Variant 2 met vangnet

3.3

2012

2013

2014

2015

Besparing uitvoering toeslagen

79

79

79

79

Struct.
79

Kosten vangnet

-14

-14

-14

-14

-14

Afwikkeling oude jaren

-28

-16

-4

-2

Besparingsverlies

-10

-10

-9

-6

-

Invoeringskosten

PM

Netto besparing

27

39

52

57

65

Geen toeslagen
Variant 3 is opgebouwd uit de volgende maatregelen:
•
afschaffen zorgtoeslag (2 subvarianten);
•
afschaffen kinderopvangtoeslag (vervangen door financiering
kinderopvanginstellingen);
•
afschaffen kindgebonden budget (vervangen door heffingskorting).
Door de werkgroep is ook gekeken naar de mogelijkheid om de huurtoeslag elders
onder te brengen. Gekeken is naar corporaties en/of gemeenten een andere
rijksinstelling of terug naar het ministerie van WWI. De conclusie was dat geen van
deze opties zou leiden tot lagere uitvoeringskosten.
Wel kan bij het afschaffen en/of elders onderbrengen van de drie andere toeslagen
en het overblijven van de huurtoeslag, gekozen worden voor het doorvoeren van de
voorgestelde vereenvoudigingen bij variant 1 (normhuur en rechte lijn huurtoeslag).

Pagina 42

3.3.1

Afschaffen en omvormen zorgtoeslag
Voor het afschaffen en omvormen van de zorgtoeslag ziet de werkgroep een 2-tal
opties:
•
optie 1: verlagen van de nominale premie naar 500 euro; ter compensatie
verhogen van rijksbijdrage gefinancierd door verhoging belastingtarieven;
•
optie 2: invoeren van een (al dan niet verzilverbare) heffingskorting ter
vervanging van de zorgtoeslag.
Tijdens de behandeling van de Zorgverzekeringswet is de discussie gevoerd of de
premie volledig inkomensafhankelijk of volledig nominaal zou moeten worden
vastgesteld. Het kabinet heeft zich hier destijds over laten adviseren door het CPB.
Het CPB concludeert dat het er vanuit het oogpunt van concurrentie minder toe doet
hoe hoog de nominale premie is. De verschillende onderzoeken over de invloed van
de nominale premiehoogte op de prijselasticiteit van consumenten geven
tegenstrijdige aanwijzingen. Zij zien het flankerend beleid (meer transparantie
tussen polissen, lage zoek- en overstapkosten) als belangrijkere manier
om de prijsgevoeligheid te stimuleren dan een juiste premiehoogte. Voor zowel
een hoge premie als een lage premie met grotere relatieve prijsverschillen valt
daarom iets te zeggen. De grens is destijds in het midden gelegd, waardoor de
budgettaire en koopkrachteffecten zoveel mogelijk zijn gemitigeerd en het aandeel
van de bijdrage van werkgevers aan de zorg is gehandhaafd. Ook speelde mee dat
de nominale premie een substantiële hoogte zou bereiken, waardoor burgers zich
realiseren dat zorg niet gratis is.
In optie 1 wordt de zorgtoeslag langs relatief eenvoudige wijze afgeschaft.
Aandachtspunt is dat er een zekere spanning kan ontstaan met de filosofie van het
huidige zorgstelsel waarbij de nominale premie een duidelijke signaalwerking heeft
met betrekking tot de hoogte van de zorgkosten.
Optie 2 blijft de nominale premie blijft op het huidige niveau, zodat ook de
signaalwerking die daar vanuit gaat, in zijn geheel gehandhaafd blijft.
Deze optie heeft echter 2 belangrijke aandachtspunten:
•
door te gaan werken via de IB krijgt de Belastingdienst er 1,3 miljoen nieuwe
klanten bij. Hiermee verschuift een groot deel van de uitvoeringskosten van
Belastingdienst/Toeslagen naar de reguliere Belastingdienst en verlies je dus
veel besparingen; tevens doorkruist optie 2 het streven van werkgroep 16 om
via het schrappen van heffingskortingen juist te komen tot een vermindering
van het aantal belastingplichtigen;
•
voorts ontstaat er bij optie 2 het vraagstuk van de verzilverbaarheid van de
heffingskorting; hier zitten naast praktische kanten (veel extra mensen in de IB
en noodzaak apart proces voor verzilvering; beide met hoge uitvoeringskosten)
ook principiële vragen aan; acht men het acceptabel om binnen de IB door de
nulgrens te gaan.
Beide opties kennen vrij beperkte inkomenseffecten (zie paragraaf 3.4 en 3.5).

Pagina 43

Houdbaarheidseffecten afschaffen en op andere wijze vormgeven
zorgtoeslag
In beide varianten treedt op termijn houdbaarheidswinst op:
In optie 1 ontstaat de winst doordat, zonder expliciete indexering, de opbrengst van
de rijksbijdrage achterblijft bij de groei van de zorgkosten en bijgevolg de
verzekeraars genoodzaakt zijn om hun premies op termijn te verhogen. Dat druist
evenwel in tegen de gedachte van het zorgstelsel, waarbij de kostenstijging in de
zorg met name moet neerslaan in de inkomensonafhankelijke component. Indien de
rijksbijdrage wel wordt geïndexeerd zal dit moeten worden gefinancierd uit een
verhoging van de belastingtarieven en dus leiden tot een hogere marginale druk.
In optie 2 ontstaan zeer forse besparingen op de programma-uitgaven omdat de
groei van de zorgtoeslag veel hoger is dan de groei van de gekopieerde regeling in
de inkomenstenbelasting. De zorgtoeslag wordt berekend als het verschil tussen de
gemiddelde nominale premie plus het gemiddeld eigen risico (de standaardpremie)
en een bepaald normatief deel van het inkomen (de normpremie). Omdat de
zorgkosten en dus de standaardpremie veel sneller groeien (met ca 4% zonder
maatregelen) dan de inkomens (circa 2%) kent de zorgtoeslag een hele hoge groei
(ca 7,5%). Indien de zorgtoeslag wordt overgeheveld naar de inkomstenbelasting en
daar wordt geïndexeerd met de tabelcorrectiefactor (ca 2%), dan wordt de groei
heel fors teruggebracht. De houdbaarheidswinst heeft echter wel een spiegelbeeldig
inkomenseffect.
Tabel 3.3.1 Houdbaarheidseffecten

Programmakosten

Niveau

Besparing

Besparing

Besparing

2011

2015

2020

2040

4,5 mld

0,75 mld

2 mld

9,5 mld

Verlagen nominale premie; compensatie via belastingtarieven
Beschrijving maatregel
De maatregel heeft de volgende kenmerken:
•
afschaffen zorgtoeslag (maximaal € 735 voor alleenstaanden; € 1548 voor
paren);
•
verlaging nominale zorgpremie van €1.107 naar € 500;
•
Verhogen tarieven 1e schijf met 0,4%, 2e en 3e schijf met 2,4%, verhoging
algemene heffingskorting met € 55, verkorting 1e schijf met € 750;
•
de variant is budgettair neutraal.
Beschrijving maatschappelijke effecten
Figuur 3.3.1 en tabel 3.3.2 tonen de inkomenseffecten. De inkomenseffecten zijn
gespreid en liggen voor 90% van de huishoudens tussen – 1½ % en + 1½ %.
Huishoudens met een laag inkomen gaan er licht op achteruit. Dit wordt veroorzaakt
doordat zij nu de maximale de zorgtoeslag ontvangen, maar in de variant te maken
krijgen met het hogere tarief in de 1e schijf. De schijfverhoging is echter
noodzakelijk om een deel van het positieve inkomenseffect bij paren af te romen.
Tweeverdieners gaan er veelal licht op vooruit. Zij hebben vaker een hoger inkomen
en daardoor in de huidige situatie minder vaak recht op zorgtoeslag. Zij hebben in
dit voorstel echter wel het voordeel van de lagere nominale premie en de verhoging
van de algemene heffingskorting.

Pagina 44

Figuur 3.3.1 Inkomenseffecten verlagen premie, compensatie via tarieven

Tabel 3.3.2 Frequentietabel met inkomenseffecten
Aandeel (in %)
Alle huishoudens
minder dan -10%

0

-10 tot -5%

0

-5 tot -3%

0

-3 tot -1,5%

5

-1,5 tot 0%

50

geen

1

0 tot 1,5%

39

1,5% tot 3%

5

3 tot 5%

0

5 tot 10%

0

>10%

0

Totaal

100

Besparing op uitvoeringkosten
Afschaffen van de zorgtoeslag leidt tot structurele besparing bij Belastingdienst/
Toeslagen van € 86 miljoen euro (2020).
Aangezien wordt uitgegaan van verwerking van de zorgtoeslag in de
loonheffingtarieven zullen er aan de blauwe kant van de dienst nauwelijks
meerkosten ontstaan.

Pagina 45

Tabel 3.3.3 Besparingen afschaffen zorgtoeslag (tarievenvariant)
2012

2013

2014

2015

Struct.

Besparing uitvoering toeslagen

64

64

64

64

86

Afwikkeling oude jaren

-22

-13

-3

-1

Besparingsverlies

-10

-10

-9

-6

-

Netto besparing

32

41

52

57

86

Nominale premie op huidig niveau; compensatie via heffingskorting
Beschrijving maatregel
Met deze maatregel wordt de zorgtoeslag afgeschaft en gekopieerd naar de
inkomstenbelasting. Er ontstaat zo een vaste heffingskorting per persoon die wordt
afgebouwd vanaf het minimumloon. De bedragen en de afbouwfactor zijn identiek
aan de huidige zorgtoeslag. De maatregel kan zowel met als zonder
verzilverbaarheid van de heffingskorting worden doorgevoerd. Voor de nadelen met
betrekking tot de verzilverbaarheid zie het begin van paragraaf 3.3.1.
Voorts valt de exporteerbaarheid van de toeslag weg.
De maatregel kent de volgende kenmerken:
•
variant met vaste heffingskorting per persoon (€ 756), met afbouw vanaf WML
(5%) op huishoudniveau. Deze heffingskorting is verzilverbaar;
•
gelijktrekken behandeling alleenstaanden en paren.
Beschrijving maatschappelijke effecten
Deze variant leidt tot kleine positieve inkomenseffecten voor alleenstaanden en
kleine negatieve inkomenseffecten voor paren. Zoals te zien is in tabel 3.3.4, blijven
deze beperkt tot ½ %. Alleenstaanden zijn met de vaste heffingskorting iets ruimer
bedeeld dan in de huidige systematiek waarbij de zorguitgaven worden
gemaximeerd naar huishoudtype, voor meerpersoonshuishoudens geldt het
omgekeerde.

Pagina 46

Figuur 3.3.2 Inkomenseffecten variant zorgtoeslag als heffingskorting
(verzilverbaar)

Tabel 3.3.4 Frequentietabel met inkomenseffecten variant zorgtoeslag als
heffingskorting (verzilverbaar)
Aandeel (in %)
Totale populatie

Huishoudens met zorgtoeslag

<-0.5%

0

0

-0.5 tot 0%

29

46

geen

33

1

0 tot 0.5%

38

53

>0.5%

0

0

Totaal

100

100

Indien gekozen wordt voor een niet verzilverbare variant, dan kunnen naar schatting
2 miljoen huishoudens de heffingskorting niet (volledig) verzilveren. De
inkomenseffecten hiervan zijn opgenomen in figuur 3.3.3 en tabel 3.3.5. Bij een niet
verzilverbare heffingskorting gaat 18% van de huishoudens met zorgtoeslag er meer
dan 5% op achteruit. Dit zijn met name lagere inkomens.

Pagina 47

Figuur 3.3.3 Inkomenseffecten variant zorgtoeslag als heffingskorting (niet
verzilverbaar)

Tabel 3.3.5 Frequentietabel met inkomenseffecten variant zorgtoeslag als
heffingskorting (niet verzilverbaar)
Aandeel (in %)
Alle huishoudens

Huishoudens met zorgtoeslag

minder dan -5%

12

18

-5 tot -3%

4

7

-3 tot -1.5%

3

4

-1,5 tot 0%

22

33

geen

33

0

0 tot 1,5%

26

38

1,5% tot 3%

0

0

3 tot 5%

0

0

meer dan 5%

0

0

Totaal

100

100

Besparing op uitvoeringkosten
Afschaffen van de zorgtoeslag leidt tot structurele besparing bij de Belastingdienst/
Toeslagen van € 86 miljoen euro (2020). Hier staan echter hoge meerkosten bij de
reguliere Belastingdienst tegenover. Voor de zorgkostenkorting zullen circa 1,3
miljoen nieuwe belastingplichtigen moeten worden opgevoerd. Bij gemiddeld € 30
aan directe variabele kosten per (extra) IB-aangifte, betekent dit voor de uitvoering
een additionele kostenpost van structureel € 39 mln.

Pagina 48

Als wordt gekozen voor complete verzilverbaarheid van de heffingskorting zorg zal
hiervoor ook een nieuw proces moeten worden ingericht. Er dient een query te
worden getrokken uit het IB systeem van de gevallen waar het om gaat. Op basis
van deze query dient berekend te worden welk bedrag moeten worden uitgekeerd
en dit dient vervolgens ook daadwerkelijk te geschieden. De Belastingdienst raamt
deze meerkosten op € 8 miljoen. Daarnaast is er extra toezicht nodig op onder
andere het verzekerd zijn (€ 5 miljoen structureel).
Tabel 3.3.6 Besparingen afschaffen zorgtoeslag (heffingskortingvariant)

3.3.2

2012

2013

2014

2015

Struct.

Besparing uitvoering toeslagen

64

64

64

64

86

Afwikkelen oude jaren

-22

-13

-3

-1

Uitvoeringskosten blauwe dienst

-39

-39

-39

-39

Uitvoeringskosten verzilvering

-8

-8

-8

-8

-8

Toezichtkosten zorg

-5

-5

-5

-5

-5

Invoeringskosten

PM

Besparingsverlies

0

0

-2

-1

-

Netto besparing

-10

-1

7

10

34

-39

Afschaffen kinderopvangtoeslag; directe bekostiging instellingen
Beschrijving maatregel
Kerngedachte van deze variant is dat kinderdagverblijven bekostiging van het Rijk
ontvangen per opgevangen kind. In plaats van dat de bekostiging verloopt via
ouders, zoals nu bij de huidige kinderopvangtoeslag het geval is, is er in deze
variant sprake van rechtstreekse bekostiging van de instelling.
De marktwerking uit het huidige stelsel blijft gehandhaafd: ouders kiezen zelf bij
welke aanbieder hun kind wordt opgevangen en aanbieders concurreren met elkaar
voor het aanbieden van opvang. Iedereen die één of meerdere kinderen opvangt
komt voor de bekostiging per kind in aanmerking, mits de aanbieder aan een
bepaald kwaliteitsniveau voldoet. Voordeel van deze variant is dat het
bekostigingssysteem eenvoudiger wordt, mits dit de enige bekostigingstroom is.
Ouders hoeven dan niet meer als schakel tussen instellingen en Rijk te fungeren.
Een voordeel kan ook zijn dat de harmonisatie van de kinderopvang, voor- en
vroegschoolse educatie en peuterspeelzalen gemakkelijker wordt, doordat de wijze
van financiering geharmoniseerd wordt.
De variant heeft de volgende kenmerken:
•
vast vergoedingspercentage van 78% per kind voor kinderen van ouders die
arbeid en zorg combineren;
•
ouders betalen dus een eigen bijdrage van 22%;
•
de variant is budgettair neutraal.
Beschrijving maatschappelijke effecten
Indien de variant in termen van programma-uitgaven budgettair neutraal wordt
vormgegeven, dient een uniforme eigen bijdrage van circa 22% geheven te worden.
De huidige bijdrage loopt op met het inkomen maar is aanmerkelijk lager wanneer
meerdere kinderen binnen het huishouden gebruik maken van de kinderopvang.
Figuur 3.3.4 laat daarom een denivellerend beeld zien waarbij de effecten voor
huishoudens met 1 kind gunstiger zijn dan voor huishoudens met meerdere
kinderen in de opvang.

Pagina 49

Figuur 3.3.4 Inkomenseffecten directe bekostiging

Tabel 3.3.7 Frequentietabel met inkomenseffecten
Aandeel (in %)
Alle huishoudens

Huishoudens met kinderopvangtoeslag

minder dan -10%

0

2

-10 tot -5%

0

6

-5 tot -3%

0

7

-3 tot -1,5%

1

15

-1,5 tot 0%

3

28

geen

94

0

0 tot 1,5%

1

23

1,5% tot 3%

1

9

3 tot 5%

0

7

5 tot 10%

0

2

meer dan 10%
Total

0

1

100

100

Voor alle werknemers, die gebruik maken van formele kinderopvang, is de
marginale druk berekend. Hierbij is gekeken naar de marginale druk wanneer een
werknemer één dag extra (8 uur) gaat werken, rekening houdend met extra
behoefte aan kinderopvang. In het huidige systeem wordt de marginale druk
bepaald door de kosten voor de extra dag kinderopvang en de toename van de
eigen bijdrage met het inkomen over alle genoten uren. In de variant is slechts de
22% bijdrage van de extra dag opvang van belang. Gemiddeld leidt dit tot een
daling van de marginale druk met 3,8 %-punt. Bij lage inkomens is in veel gevallen
echter sprake van een toename van de marginale druk. De verklaring hiervoor is dat
de 22%-bijdrage in de variant bij lage inkomens een relatief groot deel van het
extra verdiende inkomen in beslag neemt.

Pagina 50

Figuur 3.3.5 Mutatie marginale druk

Besparing op de uitvoeringskosten
Het afschaffen van de kinderopvangtoeslag levert structureel € 33 miljoen op
(2020).
De bekostigingsbasis van de instellingen is 78% van de gemiddelde kosten van de
opvang vermenigvuldigd met het aantal opvanguren. De bekostiging wordt op basis
van de opgave van de instellingen uitgekeerd. Voor controle van deze aanvragen is
een basisregistratie noodzakelijk; waarin de kinderopvanginstellingen met hun
locaties, de kinderen, hun ouders en het aantal uren opvang worden geregistreerd.
De afrekening vindt plaats op basis van een (goedgekeurde) jaarrekening.
De resterende 22% factureren de instellingen aan de ouders, op basis van de
geldende normprijs.
Op basis van ervaringen met vergelijkbare bekostigingsprocessen worden de
structurele afhandelingskosten op € 2,75 miljoen geraamd. Hiervan is 2 miljoen
benodigd voor de afhandeling (behandelen aanvragen; voorlichting, bezwaar en
beroep en afhandeling jaarrekening). Voor het (ICT) beheer van de basisregistratie
is € 0,75 miljoen op jaarbasis nodig. Deze raming is gebaseerd op ervaringen met
vergelijkbare bekostigingsprocessen. De raming is voorlopig, omdat er nog
onvoldoende zekerheid is over de complexiteit van de resulterende regelgeving.
De incidentele kosten bij aanvang bedragen € 5 miljoen. € 3 miljoen voor de opzet
van de basisregistratie; € 1,5 miljoen voor implementatiebegeleiding en € 0,5
miljoen voor communicatie.

Pagina 51

Tabel 3.3.8 Besparingen afschaffen kinderopvangtoeslag (aanbodvariant)
2012

2013

2014

2015

Struct.

Besparing uitvoering toeslagen

30

30

30

30

33

Afwikkelen oude jaren

-11

-6

-2

-1

Uitvoering aanbodvariant

-3

-3

-3

-3

Invoeringskosten

-5

Besparingsverlies

-4

-4

-4

-3

-

Netto besparing

7

17

21

23

30

-3

Werkgroep kindregelingen
In de werkgroep kindregelingen wordt in variant 3 (kindbudget) de
kinderopvangtoeslag volledig afgeschaft. Ook dit zal dan een besparing op de
uitvoeringskosten van maximaal € 30 miljoen opleveren.
In variant 6 (nieuwe school) verdwijnt de kinderopvangtoeslag voor kinderen vanaf
4 jaar.
Met name variant 3 van de werkgroep kindregelingen vormt een ondersteuning van
variant 3 van deze werkgroep.
3.3.3

Afschaffen en omvormen kindgebonden budget
Beschrijving maatregel
Deze maatregel betekent een terugkeer naar de oude kinderkorting. De maatregel
bespaart bij Belastingdienst/Toeslagen, maar leidt wel tot een beperkte stijging van
kosten bij de reguliere Belastingdienst. De exporteerbaarheid van de toeslag valt
weg.
De maatregel kan zowel met als zonder verzilverbaarheid van de heffingskorting
worden doorgevoerd. Aan de keuze voor verzilverbaarheid (of niet) van de
heffingskorting, kleven naast praktische kanten (extra belasting proces
Belastingdienst) ook principiële vragen. Acht men het acceptabel om binnen de IB
door de nulgrens te gaan (uitkeerbare heffingskorting)?
Beschrijving maatschappelijke effecten
Als wordt uitgegaan van verzilverbaarheid treden niet of nauwelijks
inkomenseffecten op. Als gekozen wordt voor een variant met een niet verzilverbare
heffingskorting dan zijn er forse negatieve inkomenseffecten voor huishoudens met
een verzilveringprobleem. Het gaat dan om circa 200-225.000 huishoudens. Hiervan
gaat een substantieel deel er meer dan 5% in inkomen op achteruit.
Tabel 3.3.9 toont de inkomenseffecten van de niet verzilverbare variant.

Pagina 52

Tabel 3.3.9 Inkomenseffecten niet verzilverbare variant
Aandeel (in %)
Alle huishoudens

Huishoudens met kindgebonden budget

minder dan -10%

1

6

-10 tot -5%

1

7

-5 tot -3%

0

4

-3 tot -1,5%

0

2

-1,5 tot 0%

0

2

Geen

98

79

Totaal

100

100

Besparing op uitvoeringskosten
Invoeren van de maatregel vereist eenmalige investeringen (voorlopig PM
geraamd). Het betreft systeemaanpassingen en gegevensbeheer. De structurele
kosten in het blauwe proces (fiscaliteit) zijn beperkt.
Tabel 3.3.10 Besparingen afschaffen kindgebondenbudget
2012

2013

2014

2015

Struct.

Besparing uitvoering toeslagen

12

12

12

12

14

Afwikkelen oude jaren

-4

-2

-1

0

Invoeringskosten

PM

Besparingsverlies

-2

-2

-2

-1

-

Netto besparing

6

8

9

11

14

Varianten werkgroep kindregelingen
In de werkgroep kindregelingen wordt in een aantal varianten voorgesteld om het
kindgebondenbudget samen te voegen met de kinderbijslag. Het samengevoegde
kinderbudget kent een vaste voet en een inkomensafhankelijk deel. Vraagpunt
binnen de werkgroep kindregelingen is waar het beste de uitvoering kan worden
gepositioneerd bij de Belastingdienst of bij de Sociale Verzekeringsbank. De
werkgroep kindregelingen laat van beide mogelijkheden de voor- en nadelen zien en
de gevolgen voor de uitvoeringskosten.
3.4

Over de gehele linie invoeren van een vermogenstoets
Beschrijving maatregel
Op dit moment bestaat er alleen bij de huurtoeslag een vermogenstoets. Een manier
om het aantal toeslagen terug te dringen is het introduceren van de vermogenstoets
bij andere toeslagen.
•
In deze variant wordt de vermogenstoets, die nu nog uitsluitend bij de
huurtoeslag wordt toegepast, bij alle toeslagen toegepast. Dit levert naar
schatting € 1,1 miljard op in 2010. Het grootste deel van de bezuiniging wordt
behaald bij de kinderopvangtoeslag, en in mindere mate bij de zorgtoeslag. De
besparingen bij het kindgebonden budget zijn beperkt.
•
In de huidige situatie hebben 6.2 miljoen huishoudens één of meerdere
toeslagen. Naar schatting zien circa 900.000 huishoudens één of meer toeslagen
wegvallen.

Pagina 53

De vermogentoets heeft de volgende kenmerken:
•
voor de consistentie zou kunnen worden uitgegaan van het vermogensdefinitie
en de vrijstellingsgrenzen binnen de inkomenstenbelasting (box 3);
•
er wordt uitgegaan van het gezamenlijk vermogen van beide partners;
•
er wordt gekozen voor het vervallen van het recht op de toeslag als iemand een
vermogen heeft dat uitgaat boven de vrijstellingsgrenzen van de IB.
Beschrijving maatschappelijke effecten
Naar schatting 900.000 mensen heeft een vermogen boven de box 3 grens. Daarvan
heeft meer dan 50% een vermogen boven € 100.000.
Invoering van een vermogenstoets leidt ertoe dat mensen met vermogen niet langer
in aanmerking komen voor een toeslag.
Tabel 3.6.1 toont de inkomenseffecten van het instellen van een vermogenstoets bij
alle toeslagen. De inkomenseffecten van het verliezen van de kinderopvangtoeslag
zijn het grootst. Het gemiddelde verlies aan kinderopvangtoeslag is ruim € 5.000
terwijl dit bij de zorgtoeslag € 500 is.
Dit verklaart ook de grote negatieve inkomenseffecten die vaker optreden bij hogere
inkomens; huishoudens met een hoger bruto inkomen hebben vaker
kinderopvangtoeslag. Deze inkomenseffecten zijn zeer gespreid omdat ook de
uitgekeerde kinderopvangtoeslag een forse spreiding in hoogte kent.
Bij niet-gebruikers van kinderopvang is het inkomenseffect beperkter en is een het
duidelijke verband tussen het (negatieve) inkomenseffect en de hoogte van het
bruto inkomen; lage inkomens gaan er meer op achteruit dan hoge inkomens.
De marginale druk verslechtert voor gebruikers van kinderopvang die deze toeslag
kwijtraken.
Tabel 3.4.1 Frequentietabel met inkomenseffecten
Aandeel (in %)
Alle huishoudens

Huishoudens met verlies toeslag(en)

minder dan -10%

1

8

-10 tot -5%

2

18

-5 tot -3%

3

26

-3 tot -1,5%

3

22

-1,5 tot 0%

4

26

geen

87

0

Totaal

100

100

Beschrijving weglek structurele besparing en gedragseffecten
Door de werkgroep is bekeken of gedragseffecten zijn te verwachten (mensen die
vermogen omzetten om recht te houden op een toeslag). Dit lijkt maar zeer beperkt
het geval te kunnen zijn. De helft van de huishoudens heeft een vermogen boven €
100.000. Het is onwaarschijnlijk dat deze groep de vermogenstoets in grote getale
zal proberen te ontwijken.
Verder blijkt dat huishoudens met een laag vermogen (tot € 50.000) ook veelal een
lage toeslag hebben. Huishoudens met een hoge toeslag (kinderopvangtoeslag)
hebben vaker een groot vermogen. Slechts 5% van de huishoudens met
kinderopvangtoeslag heeft een vermogen dat minder is dan € 50.000.

Pagina 54

Al met al verwachten wij niet dat er in substantiële mate sprake zal zijn van een
gerichte afbouw van vermogen.
De structurele omvang van de besparing is lastig in de schatten. Vanwege de
beperkte gedragseffecten rekent de werkgroep met € 1,1 miljard.
Wel kan het zo zijn dat mensen naar verloop van tijd door hun vermogen heen raken.
Met name zal dit het geval kunnen zijn bij mensen met een relatief beperkt vermogen
en een kinderopvangtoeslag. Het effect is moeilijk in te schatten maar de werkgroep
verwacht dat dit effect maximaal enige honderden miljoenen euro’s zal bedragen.
Besparing op uitvoeringskosten
Het aantal toeslaggerechtigden daalt met 900.000. Dit leidt met name tot een
besparing op de variabele uitvoeringskosten verbonden aan klantcontacten.
Daartegenover betekent de introductie van de vermogenstoets een vergroting van
de toezichtinspanning, omdat voortaan alle aanvragers daarop getoetst moeten
worden. Naast aanloopkosten in de vorm van een intensieve voorlichtingscampagne,
zal aanvankelijke een groot aantal aanvragers met vaak aanzienlijke terugvordering
te maken krijgen. De ervaring met de huurtoeslag heeft geleerd dat dit in het eerste
jaar gold voor ruim 2% van de aanvragers en in het tweede jaar nog voor ruim 1%.
Aannemelijk is dat deze percentages hoger zullen liggen voor regelingen waarvoor
deze toets tot nu toe niet gold. Inschatting is 4% en 2%. Dat komt neer op 120.000
méér terugvorderingen door deze vermogenstoets. Op grond van ervaringsgegevens
zullen de extra kosten voor meer invorderingsbeschikkingen, klantvragen, bezwaar
en beroep en vooral invorderingsinspanningen in het eerste jaar € 4 miljoen en
structureel € 2 miljoen bedragen.
Tabel 3.4.2 Besparingen invoeren vermogenstoets alle toeslagen
2012

2013

2014

2015

Struct.

Besparing uitvoering toeslagen

21

21

21

21

21

Additionele kosten (invordering)

-4

-2

-2

-2

-2

Invoeringskosten

PM

Besparingsverlies

-4

-4

-3

-2

-

Netto besparing

13

15

16

17

19

Pagina 55

Pagina 56

Bijlage 1 Taakopdracht

Thema
Deze heroverweging betreft de uitvoering van de toeslagen (zorg, huur, kind) en de
impact daarvan op de uitvoeringskosten van de Belastingdienst. Problemen in de
uitvoering worden vooral veroorzaakt door de grondslagen die de hoogte van de
toeslag bepalen; deze verschillen tussen de verschillende toeslagen, bevatten veel
uitzonderingen, zijn lastig te begrijpen, moeilijk controleerbaar en talrijk.
Harmonisatie van de grondslagen kan dan ook leiden tot besparingen op de
uitvoeringskosten. Ook leiden verschillen in voorlopig en definitief vastgestelde
toeslagen tot uitvoeringskosten (middelenbeslag). De uitvoeringskosten van de
Belastingdienst voor de toeslagen bedragen in 2010 circa 0,2 mld.
Opdracht aan de werkgroep
De werkgroep wordt gevraagd beleidsvarianten te ontwikkelen die structureel
besparen op de hieronder genoemde uitgaven op dit thema, waarbij tenminste één
variant (al dan niet bestaand uit verschillende subvarianten) structureel 20% van de
netto uitgaven in 2010 bespaart, conform de spelregels van de brede
heroverwegingen. Afhankelijk van analyse kan de werkgroep ook
besparingsvarianten presenteren die verder gaan dan 20%. De beschrijving van de
beleidsvarianten besteedt in ieder geval aandacht aan de volgende aspecten:
doelmatigheid (gelet op de beoogde doelstelling), beheersbaarheid van de uitgaven
en inkomsten, inkomenseffecten en uitvoerbaarheid.
Vertrekpunt voor de heroverweging is het IBO rapport Vereenvoudiging toeslagen.
In dit IBO zijn mogelijkheden tot vereenvoudiging onderzocht. Een geheel nieuw
onderzoek naar de mogelijkheden ligt niet voor de hand, wel kunnen een aantal
opties die in het IBO niet of beperkt uitgewerkt zijn, verder onderzocht worden.
Door het accent in deze heroverweging te leggen op de mogelijke besparingen in de
uitvoeringskosten kan de waardering van de eerder besproken varianten anders
uitvallen. Tijdens het IBO is overigens gebleken dat de kwantitatieve informatie om
de voor- en nadelen van vereenvoudigingen te onderbouwen in beperkte mate
aanwezig was in de huidige systemen. De uitvoeringskosten per element in de
toeslagen kan nader inzichtelijk gemaakt worden, zodat een nadere afweging van de
kosten en baten van vereenvoudiging gepresenteerd kan worden.
De werkgroep wordt gevraagd, waar relevant, verbinding te maken met
aanverwante thema’s.
Samenstelling van de werkgroep
Voorzitter: drs. L.H. Kok (Gemeente Den Haag)
Leden: FIN, VWS, J&G, OCW, WWI, SZW, AZ en externe deskundigen
Afbakening
De heroverweging betreft alle toeslagen en de uitvoeringskosten daarvan, zoals
gerapporteerd in tabel 1 op basis van bedrijfsvoeringsinformatie van de
belastingdienst.
In de werkgroep Kindregelingen zijn het kindgebonden budget en de
kinderopvangtoeslag zelf onderwerp van heroverweging. In de werkgroep wonen is
de huurtoeslag onderwerp van heroverweging. De verschillende werkgroepen wordt
gevraagd in onderlinge samenhang te werken.

Pagina 57

Dit is noodzakelijk omdat besparing in de uitvoering door de Belastingdienst alleen
kan worden bereikt als de voorstellen langs dezelfde lijn worden gedaan.
Tabel B.1 De in de heroverweging minimaal te betrekken uitgaven (mln
euro)9

Uitvoeringskosten toeslagen

2009

2010

2011

2012

2013

2014

232

232

232

182

182

182

9
Cijfers op basis van ontwerpbegroting 2010. Het aandeel van de uitvoeringskosten in de uitgaven op artikel 1 is
op basis van bedrijfsvoeringsinformatie van de Belastingdienst.

Pagina 58

Bijlage 2 Samenstelling werkgroep

Voorzitter:

drs. L.H. Kok

Gemeente Den Haag

Leden:

dr. A. Jonk
drs. C. Kaatee
J.A.P. Mens
J.C. Pot
drs. Th. W. van Uum
J. van der Vlist
Ir. H. Ton

Ministerie van OCW
Ministerie van AZ
Ministerie van Financiën
Ministerie van WWI
Ministerie van VWS/J&G
Ministerie van Financiën
Ministerie van SZW

Secretariaat:

drs. R.P.A. Tesson
drs. G.J. Kok

Ministerie van Financiën
Ministerie van Financiën

Verder hebben aan de vergaderingen van de heroverwegingswerkgroep op
verschillende momenten deelgenomen:
dr. M.H.C. Lever
CPB
drs. G.A. van Pruissen
Ministerie van VWS
De werkgroep dankt verder de leden van de interdepartementale rekengroep:
drs. L. Komduur
Ministerie van Financiën
drs. S. Veldhuizen
Ministerie van SZW
Msc H.W. de Boer
Ministerie van SZW
drs. J.H.L. van der Waart
Ministerie van VROM
drs. J.J.C. Visser
Ministerie van VWS
mw. drs. J.M.H.E. Goes
Ministerie van Financiën
Ook heeft de werkgroep belangrijke ondersteuning gekregen van:
drs. B.P. Ligthart
Belastingdienst/Toeslagen
mr. H.J. Hoorweg
Belastingdienst/Toeslagen
mw. mr. E.E. Groenendijk
Belastingdienst/Utrecht Gooi
mr. J.A.W. Vrolijks
Belastingdienst/ IM
mw. mr. A. Ausems
Belastingdienst/ IM
mr. H.J.J.M. van Bommel
Ministerie van Financiën
De voorzitter dankt tenslotte de deskundigen die tijdens de expertmeeting hun
kennis met de werkgroep hebben gedeeld:
dr. S.R.A. van Eijck
Actal
J.F. van de Poll
Belastingdienst/Toeslagen
Prof. dr. C.L.J. Caminada
Universiteit Leiden
drs. E.J. Pommer
Sociaal Cultureel Planbureau
drs. M. Warnaar
NIBUD
dr. R.H.J.M. Gradus
Wetenschappelijk Instituut CDA
mw. mr. M. R. de Valk
FNV Belastingservice
mr. R. Zahhaf
FNV Belastingservice
drs. J.D. Brilman
Ministerie van Financiën
Vanwege het grote aantal mensen dat aanvullend ook een bijdrage heeft geleverd,
is bij het opstellen van bovenstaande lijst geen volledigheid nagestreefd: allen dank
voor de geleverde bijdrage!

Pagina 59

Pagina 60

Bijlage 3 Overzicht van maatregelen uit het IBO rapport die
niet zijn overgenomen

Reikwijdte van de basisregistraties (met name GBA) uitbreiden met
gegevens over financiële relaties
De verwachte kosten van invoering bij de gemeenten (GBA) zijn naar verwachting te
hoog; waardoor van een per saldo besparing geen sprake meer zal zijn. Voorts
wordt niet verwacht dat andere partijen dan de Belastingdienst gebruik zullen gaan
maken van de voorziening; hetgeen wel een vereiste is om van een basisregistratie
te mogen spreken.
Het harmoniseren van de vermogenstoets in de huurtoeslag met het
vermogensbegrip in box3 van de inkomstenbelasting
De (beperkte) besparing van de uitvoeringskosten weegt niet op tegen de extra
programmakosten die gemaakt worden door invoering van deze maatregel.
Indien gekozen wordt voor het invoeren van één vermogentoets bij alle toeslagen, is
het echter wel van belang dat voor alle toeslagen het uniforme vermogensbegrip
van de IB geldt. Deze maatregel uit het IBO-rapport zal dan alsnog doorgevoerd
moeten worden.
Het opheffen van de uitzonderingen in het kindgebondenbudget voor 16- en
17 jarigen
Na overleg tussen SZW en SVB is gebleken dat het uitvoeren van deze maatregel
slechts tot zeer beperkte winst in de uitvoeringskosten zou leiden. Algemene
consensus was dat deze uitzonderingen nu geen grote belasting voor de uitvoering
zijn.
Het schrappen van de servicekosten bij de huurtoeslag
Deze maatregel kan gezien worden als een achtervang, indien niet gekozen wordt
voor normhuur bij de huurtoeslag. Het schrappen van de servicekosten zorgt dan
toch voor een eenvoudiger uitvoering van de huurtoeslag.
Het uitkeren van 90% van het voorschot
De negatieve effecten wegen niet op tegen de beperkte besparing op de
uitvoeringskosten. De (initiële) negatieve inkomenseffecten zijn fors. Daarnaast
krijgt iedereen te maken met nabetaling of terugvordering, waar dat nu slechts bij
50% van de gevallen zo is.

Pagina 61

Pagina 62

Bijlage 4 Groslijst

Nr.

1

Ondw/variant

IBO-plus diverse

Uitg/ink.

Budgettaire opbrengst € miljoen
2011

2012

2013

2014

2015

Struc.

Uitgaven

0

0,7

3,7

3,7

3,7

3,7

Uitgaven

0

38

50

64

69

79

maatregelen
2

Brede toeslag zonder
vangnet

3

Brede toeslag met vangnet

Uitgaven

0

27

39

52

57

65

4

Afschaffen zorgtoeslag

Uitgaven

0

32

41

52

57

86

Uitgaven

0

-10

-1

7

10

34

Uitgaven

0

7

17

21

23

30

Uitgaven

0

6

8

9

11

14

Uitgaven

0

100

100

100

100

100

Uitgaven

0

4

4

4

4

4

Uitgaven

0

1113

1115

1116

1117

1119

tarieven
5

Afschaffen zorgtoeslag
korting

6

Afschaffen KOT/ directe
bekostiging

7

Afschaffen en omvormen
Kgb

8

Invoeren rechte lijn HT/
programma

9

Basisregistratie KOT/
programma

10

Vermogenstoets/
programma & uitv.

Pagina 63

Pagina 64

Bijlage 5 Inkomenseffecten diverse maatregelen

Figuur B.5.1 Inkomenseffecten variant genormeerde uurprijs kinderopvang

Figuur B.5.2 Inkomenseffecten variant huurtoeslag met rechte lijn

Pagina 65

Figuur B 5.3 Inkomenseffecten variant met vermogenstoets alle toeslagen

Figuur B 5.4 Inkomenseffecten variant met niet-verzilverbare KGB

Pagina 66