Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

34 352

Uitvoering en evaluatie Participatiewet

Nr. 139

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 18 december 2018
Aanleiding
Hierbij ontvangt u het onderzoeksrapport van de Inspectie Sociale Zaken
en Werkgelegenheid (ISZW) naar de uitvoering van het wettelijk
instrument «individuele studietoeslag» in de gemeentelijke uitvoeringspraktijk1. Dit rapport wordt separaat aangeboden aan de voorzitter van de
Eerste Kamer. De aanleiding voor het onderzoek is de uitvoering van de
motie van de leden Raemakers en Peters.2 Deze motie roept de regering
op om gemeenten te ondersteunen bij het vergroten van de bekendheid
van de regeling van de individuele studietoeslag en om vóór 1 september
2018 de besteding van de vrijgemaakte budgetten te evalueren en daarbij
ook de verschillen in gebruik door de diverse gemeenten mee te nemen.
Zoals ik uw Kamer in mijn brief d.d. 28 juni 20183 heb bericht, heb ik in het
kader van de uitvoering van deze motie zowel aan het Centraal Bureau
voor de Statistiek (CBS) als de ISZW gevraagd een onderzoek uit te
voeren. Mede omdat hierbij ook de door de gemeenten uitgekeerde
individuele studietoeslag in het jaar 2017 wordt betrokken, heb ik uw
Kamer gemeld dat de resultaten van deze onderzoeken niet eerder dan in
de loop van het vierde kwartaal 2018 beschikbaar komen. Het was daarom
niet haalbaar uw Kamer – conform de inhoud van de genoemde motie –
vóór 1 september 2018 te rapporteren. In het rapport van de ISZW zijn de
door het CBS gegenereerde gegevens verwerkt.
Individuele studietoeslag in de Participatiewet
Per 1 januari 2015 is gelijktijdig met het inwerkingtreden van de Participatiewet, het instrument van de individuele studietoeslag in deze wet (artikel
36b) geïntroduceerd. Het betreft hier een amendement van de leden Van
1

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Kamerstuk 34 775 XV, nr. 58
3
Kamerstuk 24 515, nr. 446
2

kst-34352-139
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 352, nr. 139

1

Weyenberg/Schouten.4 Volgens de toelichting op dit amendement,
kunnen mensen hun kennis via een studie vergroten en is ook een
diploma een bewijs tegenover werkgevers dat iemand gemotiveerd is en
veel in zijn mars heeft. Zeker dit laatste is belangrijk voor mensen met een
arbeidsbeperking. Deze mensen hebben namelijk een extra steuntje in de
rug nodig als het gaat om studeren. Deze studieregeling beoogt mensen
met een arbeidsbeperking te stimuleren om de stap te zetten naar school
te gaan of een studie te gaan volgen, en biedt een financiële compensatie
voor het feit dat het voor deze groep vaak moeilijk is om de studie te
combineren met een bijbaan. Voor deze regeling is met het amendement
in 2015 6 miljoen euro beschikbaar gesteld, oplopend tot 35 miljoen euro
structureel.
De gemeenteraden zijn gehouden om in een gemeentelijke verordening
nadere invulling aan de individuele studietoeslag te geven, waaronder de
hoogte van de studietoeslag en de frequentie van betaling daarvan. Het
college kan ook in beleidsregels nadere regels stellen aan wie een
individuele studietoeslag kan worden verstrekt. Het verlenen van een
individuele studietoeslag is namelijk een discretionaire bevoegdheid van
het college. Hiermee hebben de gemeenten de mogelijkheid gekregen het
beleid ten aanzien van de individuele studietoeslag af te stemmen op de
lokale omstandigheden en in te passen in het eigen re-integratie en
armoedebeleid.
De afgelopen jaren zijn diverse malen Kamervragen gesteld over met
name de onderlinge gemeentelijke verschillen in uitvoering van de
individuele studietoeslag. Daarbij werd onder andere gewezen op de
verschillen in hoogte van de toeslag, de ingewikkelde gemeentelijke
aanvraagprocedures en de onbekendheid van de individuele studietoeslagregeling bij de doelgroep van studenten met een arbeidsbeperking. In
december 2017 is door de Kamer de eerdergenoemde motie aangenomen
die de regering oproept om de individuele studietoeslag te evalueren.
Resultaten onderzoek
Het ISZW-onderzoek heeft plaatsgevonden aan de hand van een enquête
onder 120 gemeenten, die ruim de helft van het totale inwoneraantal van
Nederland hebben. De respons bij deze enquête was 98%. Voorts is een
website-onderzoek onder deze gemeenten uitgevoerd en heeft los van het
ISZW-onderzoek, een data-analyse over de jaren 2015 tot en met 2017
door het CBS plaatsgevonden. Tenslotte heeft de Inspectie met diverse
betrokken organisaties gesproken. In het rapport van de ISZW wordt
verslag gedaan van de resultaten van het eigen en het CBS-onderzoek. Er
wordt antwoord gegeven op de vraag in hoeverre de individuele
studietoeslag zijn doel bereikt en welke knelpunten en verbetermogelijkheden er zijn.
Onderbenutting van de individuele studietoeslag
Een belangrijke conclusie is dat aanzienlijk minder personen dan volgens
bovengenoemd amendement werd verwacht, gebruik hebben gemaakt
van de individuele studietoeslag en dat er daarom door de gemeenten
ook aanzienlijk minder aan de individuele studietoeslag is uitgegeven dan
geprognosticeerd. In 2017 is aan ruim 1.400 personen een individuele
studietoeslag toegekend. Ter vergelijking: in 2014 was de instroom in de
studie-regeling Wajong 2010 6.500 en bedroeg het totaal aantal
Wajongers in de studieregeling bijna 12.000.
Een overzicht van de totale uitgaven aan individuele studietoeslag afgezet
tegen het beschikbare ongeoormerkte budget treft u aan in het vervolg
van deze brief.
4

Kamerstuk 33 161, nr. 125

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 352, nr. 139

2

Er zijn blijkens het onderzoek diverse verklaringen te geven voor de
onderbenutting van het budget namelijk:
1. verschillen tussen studietoeslag Participatiewet en de studieregeling
Wajong 2010;
2. de doelgroep is moeilijk te bereiken voor gemeenten;
3. gemiddelde hoogte studietoeslag Participatiewet is lager dan de
studieregeling Wajong 2010 en er worden aanvullende voorwaarden
gesteld.
Ad 1. De geprognosticeerde budgetten voor de individuele studietoeslag
zijn voornamelijk gebaseerd op de oude studieregeling onder de Wajong
2010. De doelgroep van de individuele studietoeslag in de Participatiewet
(artikel 36b) is echter niet geheel te vergelijken met de doelgroep onder de
studieregeling van de Wajong. Ten eerste is het criterium voor de toeslag
anders: onder de Wajong gold het criterium dat een persoon niet in staat
was om 75% van zijn maatmanloon te verdienen. Onder de Participatiewet
geldt – zoals in het amendement Van Weyenberg/Schouten is vastgelegd –
het criterium dat een persoon niet in staat is om het wettelijk minimumloon (WML) te verdienen, maar wel mogelijkheden tot arbeidsparticipatie
heeft. In tegenstelling tot de studieregeling in de Wajong, waarin de
jongeren die voorheen een Wajong uitkering aanvroegen automatisch in
de studieregeling terechtkwamen als zij nog onderwijs volgden, hebben
gemeenten een zekere mate van beleidsvrijheid bij de uitvoering van de
regeling. De individuele studietoeslag is immers een «kan» bepaling en
een specifieke vorm van individuele bijzondere bijstand. Verder geldt er
een vermogenstoets in de Participatiewet die de Wajong 2010 niet kende.
Tenslotte hebben personen die tijdelijk geen arbeidsvermogen hebben
geen recht op individuele studietoeslag, onder de Wajong 2010 hadden
deze personen wel recht op studietoeslag. De Participatiewet schrijft
namelijk op basis van het genoemde amendement, uitdrukkelijk voor dat
iemand wél enig arbeidsvermogen c.q. mogelijkheden tot arbeidsparticipatie moet hebben.
Ad 2. Uit het onderzoek blijkt dat de doelgroep van de individuele
studietoeslag voor gemeenten moeilijk is te bereiken. Een belangrijk
verschil tussen deze studietoeslag en de studieregeling Wajong 2010 is
dat Wajongers min of meer automatisch in de studieregeling terecht
kwamen omdat zij vóór hun 18e levensjaar een Wajong moesten
aanvragen, ook al volgden zij nog onderwijs. Dat geldt niet voor de
individuele studietoeslag. Onderwijsvolgende jongeren moeten er zelf
alert op zijn dat zij een studietoeslag aanvragen. Gemeenten kunnen
daarin faciliteren maar het probleem dat zich daarbij voordoet is dat zij de
doelgroep nog niet goed kennen omdat ze nog onderwijs volgen. Dat
maakt het ook lastig de doelgroep te bereiken en goede voorlichting te
geven.
Scholen geven aan dat zij – als zij al op de hoogte zijn van de individuele
studietoeslag – het lastig vinden om de jongeren goed te informeren
vanwege de verschillen in beleid en procedures tussen gemeenten.
Ad 3. Ook is gebleken dat de gemiddelde hoogte van de individuele
studietoeslag waar onderwijsvolgende jongeren aanspraak op kunnen
maken aanzienlijk lager ligt dan de hoogte van de studieregeling onder de
Wajong. De verschillen tussen gemeenten zijn groot en liggen tussen een
maandbedrag van 30 euro tot 360 euro. Het gemiddelde uitgekeerde
maandbedrag in 2017 komt volgens de CBS gegevens op ongeveer 110
euro per maand uit. Dat is ten opzichte van de studieregeling Wajong 2010
ruim minder dan de helft. Bovendien stellen de gemeenten soms
aanvullende voorwaarden voor het recht op de individuele studietoeslag.
Uitgaven individuele studietoeslag.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 352, nr. 139

3

Voor de individuele studietoeslag is in 2015 via het Gemeentefonds € 6
miljoen beschikbaar gesteld, oplopend tot € 35 miljoen per jaar structureel vanaf 2018. Het budget is tot stand gekomen via extrapolatie van de
Wajong 2010 studieregeling. Voor deze toevoeging aan het gemeentefonds geldt dat het ongeoormerkte middelen betreft.
Het CBS heeft een berekening gemaakt van het aantal personen dat in
2015 tot en met 2017 een individuele studietoeslag hebben ontvangen en
een berekening van de totale uitgaven aan deze studietoeslag in dezelfde
jaren. De navolgende tabel geeft de ontwikkelingen van de uitgaven ten
opzichte van het beschikbaar gestelde (ongeoormerkte) budget weer.
Totale uitgaven individuele studietoeslag ten opzichte van budget (ongeoormerkt)
Totale uitgaven in euro’s
Uitgaven
Budget

2015

2016

2017

175.600
6.000.000

821.300
18.000.000

1.830.200
29.000.000

Verbetermogelijkheden
De ISZW heeft gemeenten en betrokken organisaties gevraagd naar
verbetermogelijkheden, teneinde een beter doelbereik van de individuele
studietoelage te realiseren. Daar zijn onder andere de volgende
suggesties voor gedaan:
1. centralisatie van de individuele studietoeslag;
2. aanpassing van het criterium «niet in staat zijn het WML te kunnen
verdienen».
Ad 1. Volgens het onderzoek van de ISZW is een veelgehoord geluid dat
de individuele studietoeslag een vreemde eend in de bijt is van de
Participatiewet. De studietoeslag is nu ondergebracht bij het armoedebeleid van de gemeente (als onderdeel van de bijzondere bijstand), terwijl
het recht op deze toeslag gerelateerd is aan het volgen van onderwijs.
Voorts kunnen gemeenten de doelgroep moeilijk bereiken, waardoor het
ook lastiger is de doelstelling van de regeling te realiseren. Ook worden
de verschillen tussen gemeenten als gevolg van de beleidsvrijheid over
het algemeen ongewenst gevonden. De meeste voorstellen tot verbetering van het doelbereik zijn om de individuele studietoeslag centraal te
beleggen en wel bij de Dienst uitvoering onderwijs (DUO) van het
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW). De regeling
wordt daarmee uit het armoedebeleid van de gemeente gehaald en meer
logisch ondergebracht bij de studiefinanciering. Daardoor wordt ook de
doelgroep beter bereikt en zou er niet langer sprake van onderlinge
verschillen, zoals thans bij de uitvoering door gemeenten het geval is.
Ad 2. Diverse respondenten geven aan dat het huidige criterium niet
aansluit bij het doel van de regeling, namelijk jongeren met een beperking
die niet kunnen bijverdienen een (financieel) steuntje in de rug te geven.
De reden die zij daarvoor geven is dat het criterium «niet in staat zijn het
WML te verdienen» niet hetzelfde is als «een beperking hebben waardoor
jongeren niet kunnen bijverdienen». Ook voor jongeren die een beperking
hebben maar wél het WML zouden kunnen verdienen, kan gelden dat zij
niet in staat zijn om bij te verdienen naast hun studie. Een criterium dat
beter past bij het doel van de regeling zou kunnen zijn: «door een
beperking naast de studie niet kunnen bijverdienen». Dit laatste komt
beter tegemoet aan het doel van de regeling, namelijk een financiële
tegemoetkoming voor jongeren die als gevolg van een beperking tijdens
de studie niet in staat zijn bij te verdienen. Daarmee wordt ook voorkomen
dat naar het toekomstig verdienvermogen wordt gekeken terwijl het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 352, nr. 139

4

feitelijk moet gaan om de vraag of een jongere tijdens zijn studie niet kan
bijverdienen.
Bestuurlijke reactie Divosa en VNG
De Inspectie heeft Divosa en de Vereniging van Nederlandse gemeenten
(VNG) een bestuurlijke reactie gevraagd. Divosa en de VNG hebben hierin
aangegeven dat de resultaten van het onderzoek bouwstenen zijn voor
een discussie die zou moeten leiden tot een meer effectieve uitvoering
van de regeling, waarin de gebruiker van de regeling centraal staat. Voor
hen moet de regeling eenvoudig, vindbaar en logisch zijn. Divosa geeft
bovendien het advies om in die discussie ook de samenhang met andere
regelingen voor de doelgroep te bezien.
Mijn reactie op het rapport
In mijn brief d.d. 20 november 20185 heb ik een breed offensief aangekondigd om méér mensen met een arbeidsbeperking aan het werk te
helpen. In lijn met dit breed offensief vind ik het ook van groot belang dat
deze doelgroep ook de mogelijkheid krijgt hun kennis via scholing en
studie te vergroten en daarmee een betere kans op de arbeidsmarkt te
maken. Immers een diploma is een bewijs tegenover potentiële
werkgevers dat iemand gemotiveerd is en een scholing/studie met succes
heeft afgerond. Juist mensen met een arbeidshandicap hebben een extra
financieel steuntje in de rug nodig als het gaat om studeren. In dit kader
beoogt de regeling van de individuele studietoeslag in de Participatiewet
mensen met een arbeidsbeperking toch de stap te laten zetten naar school
te gaan of een studie te gaan volgen. De regeling van de individuele
studietoeslag biedt daartoe een financiële compensatie voor het feit dat
het voor deze groep vaak moeilijk is een studie te combineren met een
bijbaan, hetgeen bij studenten en scholieren zonder arbeidsbeperking niet
het geval is.
Het rapport van ISZW maakt duidelijk dat de thans, via het eerder
genoemde amendement in de Participatiewet opgenomen regeling
individuele studietoeslag, aanpassing behoeft om het uiteindelijke doel
van de regeling te bereiken, namelijk vooral jongeren met een beperking
die niet kunnen bijverdienen naast hun studie, een extra (financieel)
steuntje in de rug geven. Het gaat dus namelijk niet slechts alléén om het
vergroten van de bekendheid van de regeling van de individuele
studietoeslag door gemeenten. De verbetervoorstellen die hiertoe in het
onderzoek worden genoemd, variëren van het op centraal niveau regelen
van de individuele studieslag bij DUO dan wel het opnemen van meer
centrale regels in artikel 36 b van de Participatiewet, tot het aanpassen
van het huidige wettelijke criterium «niet in staat zijn het WML te kunnen
verdienen». Van belang in dit verband is dat de term «arbeidsbeperking»
een breed begrip is. Het kan gaan om lichamelijke, psychische of andere
aandoeningen. Een arbeidsbeperking betekent echter niet automatisch dat
degene die zo’n beperking heeft, niet het WML kan verdienen, maar dit is
nu wél het wettelijke criterium dat geldt voor de individuele studietoeslag.
Met de VNG, Divosa en de ISZW ben ik dan ook van mening dat het
onderzoek van ISZW de nodige bouwstenen biedt voor een aanpassing
van de individuele studietoeslag regeling. Ik ga dan ook – aan de hand van
de resultaten van het onderzoek – samen met het Ministerie van OCW, de
VNG, Divosa én de betrokken belangen- en cliëntenorganisaties
overleggen op welke de wijze de individuele studietoeslag zoals die nu in
de Participatiewet is vormgegeven, het beste kan worden aangepast, ten
5

Kamerstuk 34 352, nr. 138

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 352, nr. 139

5

einde de effectiviteit van de regeling én het bereik van de doelgroep te
vergroten.
Ik verwacht uw Kamer in het voorjaar van 2019 inhoudelijk te kunnen
informeren over de maatregelen die ik in dit kader overweeg te nemen.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
T. van Ark

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 352, nr. 139

6