Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

31 880

Intracommunautaire btw-fraude

Nr. 9

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 27 mei 2016
In maart 2016 heeft de Europese Rekenkamer een speciaal verslag
gepubliceerd met de titel «De aanpak van intracommunautaire
btw-fraude: er zijn meer maatregelen nodig». De vaste commissie voor
Financiën van de Tweede Kamer heeft mij bij brief van 21 maart 2016
gevraagd om tijdig vóór het op 2 juni 2016 geplande algemeen overleg
een reactie op dit verslag toe te sturen. Met deze brief voldoe ik aan dit
verzoek.
Het publicatiemoment van het speciale verslag van de Rekenkamer viel
mooi samen met het op 7 april 2016 verschenen btw-actieplan van de
Europese Commissie waarin ook de aanpak van btw-fraude een belangrijk
onderwerp is. Over dit actieplan heeft uw Kamer inmiddels een BNC-fiche
ontvangen met het standpunt van de Nederlandse regering (Kamerstuk
22 112, nr. 2119).
De Europese rekenkamer heeft onderzocht of de EU de intracommunautaire btw-fraude doeltreffend bestrijdt en constateert dat het EU-systeem
niet doeltreffend genoeg is en komt daarom met 14 aanbevelingen gericht
aan de Europese Commissie, de lidstaten, de Raad en het Europees
Parlement.
In deze brief schets ik op welke wijze de aanbevelingen, hoewel soms aan
de Europese Commissie gericht, in het Nederlandse beleid passen en
waarom sommige juist niet. Als bijlage is per aanbeveling een meer
uitgebreide toelichting opgenomen.
Nederlands beleid aanpak btw-fraude
Laat ik voorop stellen dat het onderwerp fraudebestrijding in de btw mijn
bijzondere aandacht heeft. Het belang van een doeltreffende
btw-fraudebestrijding is groot, niet alleen omdat met de fraude veel geld
verloren gaat maar ook – zoals de Rekenkamer verwoordt – vaak in

kst-31880-9
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 880, nr. 9

1

verband wordt gebracht met georganiseerde misdaad. De EU-brede
btw-fraude wordt geschat op circa 50 miljard Euro per jaar.
In Nederland is de aanpak van btw-fraude dan ook onveranderd stevig en
in lijn met een groot aantal aanbevelingen van de Europese Rekenkamer.
De aanpak van de btw-fraude is zowel preventief als repressief van aard.
De aanpak is gericht op het reduceren van de mogelijkheden tot het
plegen van fraude, het zo snel mogelijk stopzetten van lopende fraude en
het voorkomen van nieuwe. Op basis van vermoedens van fraude wordt
in een zo vroeg mogelijk stadium actie ondernomen om een (beginnende)
fraude de pas af te snijden. Door maatregelen zoals het niet verlenen dan
wel intrekken van btw-nummers worden verschillende wegen voor
fraudeurs afgesloten. Daarnaast zijn goede informatie-uitwisseling en
snelle detectie onontbeerlijk om hen in een vroeg stadium op te sporen en
aan te pakken. In die zin is de oprichting van Eurofisc een goede stap in
die richting geweest. Binnen dit early-warning netwerk wordt binnen
verschillende werkvelden
gerichte informatie over fraudesignalen met de Lidstaten gedeeld. Deze
informatie in combinatie met onze nationale analyse methodiek kan snel
en gericht verlies door btw-fraude worden beperkt of zelfs worden
voorkomen.
Al enige tijd werkt de Belastingdienst met zogenoemde waarschuwingsbrieven waarmee ondernemers worden geïnformeerd dat ze vermoedelijk
betrokken zijn bij frauduleuze ketens. Hierbij worden goedwillende
ondernemers beschermd tegen ongewilde deelname aan een fraude en
kunnen kwaadwillende ondernemers beter aangepakt worden. De
Nederlandse waarschuwingsbrieven liggen in lijn met de aanbeveling van
de Europese rekenkamer om ondernemers bij frauduleuze ketens in
gebreke te stellen (aanbeveling 10).
Ook tijdens het Nederlandse Voorzitterschap van de EU is fraudebestrijding in de btw een belangrijk speerpunt. Daarom heb ik tijdens het
Nederlandse Voorzitterschap het fraude analyse instrument (Transaction
Network Analysis) gepromoot. Het Voorzitterschap werkt aan Conclusies
van de Ecofin Raad die o.a. het belang van dit fraudebestrijdingsinstrument benadrukken. Zoals het er nu naar uitziet kunnen alle lidstaten
die dit willen hiermee snel van start gaan. Een gezamenlijke risico analyse
in EU verband, wat een belangrijk wapen is tegen de fraudeurs, is hiermee
een feit (aanbeveling 4).
De Belastingdienst, Douane en FIOD werken bovendien hard om de
informatie uitwisseling verder te optimaliseren en zoeken hierbij ook
nadrukkelijk aansluiting met andere landen in de EU. Hierbij wordt
bijvoorbeeld ook gepromoot om – indien nodig en als het kan – grensoverschrijdende controles in te stellen. (aanbeveling 2, 3,11).
Ten slotte passen een aantal aanbevelingen niet in het Nederlandse beleid
(5, 9,12,14). De redenen hiervoor verschillen deels maar komen er in feite
allemaal in de kern op neer dat deze maatregelen niet effectief zijn,
nadelig zijn voor het bona fide Nederlandse bedrijfsleven en soms zelfs
fraude in de hand kunnen werken. Een voorbeeld hiervan is het toekennen
van 2 btw nummers; 1 voor nationaal gebruik en 1 voor internationaal
gebruik. Naast de extra last voor het bedrijfsleven zie ik niet in hoe dit de
fraude aan kan pakken.
Tot slot
Zoals al aangegeven is het speciale verslag van de Europese Rekenkamer
op het juiste moment gekomen. Een groot aantal van de aanbevelingen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 880, nr. 9

2

heeft inmiddels zijn weg gevonden in de raadsconclusies naar aanleiding
van het Btw-actieplan. Dit laat zien dat de lidstaten de aanpak van btw
fraude zeer serieus nemen en daarbij inventieve oplossingen niet
schuwen. Nederland is één van de landen die daarin voorop lopen.
De Staatssecretaris van Financiën,
E.D. Wiebes

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 880, nr. 9

3

Bijlage

Aanbevelingen
Aanbeveling 1
De Commissie moet de aanzet geven tot gemeenschappelijk systeem voor
raming van de intracommunautaire btw fraude.
Deze aanbeveling is gericht aan de Commissie. De Commissie heeft
aangegeven deze aanbeveling op te volgen.
In het najaar van 2016 zullen door de Commissie nieuwe cijfers gepubliceerd worden met betrekking tot de btw tax-gap.
In Nederland is in 2014 door de Belastingdienst in samenwerking met het
CBS een berekening gemaakt van de btw tax gap en is deze vergeleken
met de berekening zoals opgesteld namens de Commissie.
Uit het onderzoek blijkt dat de waarde van een macro-economische
becijfering van de btw gap vooral zit in het volgen van de trend over de
jaren heen. Daarbij gaat het niet alleen om het vaststellen of de btw
tax-gap stabiel is of dat hij stijgt of daalt, maar ook om de vraag of de
trend overeenkomt met verwachtingen op basis van ontwikkelingen in de
economie en de maatschappij. Om die vraag goed te kunnen beantwoorden is het van belang om de becijferde btw tax-gap niet op zichzelf te
beschouwen maar in bredere context te plaatsen.
Dit geldt ook voor de statistieken en berekeningen inzake intracommunautaire btw-fraude. Voor handhaving in brede zin zijn niet alleen macro
cijfers van belang maar is ook de opbouw van de gap relevant. Vanuit
steekproeven en andere gegevens over nalevingstekorten is inzicht nodig
in de opbouw van de gap om zo te duiden waar nalevingstekorten
aanwezig zijn en hoe groot ze zijn. Dan worden in ieder geval geen appels
met peren vergeleken en kunnen we wellicht ook beter en gerichter
vergelijken en vervolgens bestrijden dan nu. Uw Kamer heeft op dit
gebied de meest recente stap gezet door een opdrachtverlening aan de
Algemene Rekenkamer.
Aanbeveling 2
Importgegevens in het kader van douaneregeling 42 moet de douane
delen met de belastingautoriteiten en het controle model van de ERK
invoeren.
Dit controle model werd eerder al vastgesteld in haar speciaal verslag nr.
13/2011.
Deze aanbeveling alsmede aanbeveling 3 is voor Nederland minder van
belang omdat de douaneregeling 42 in Nederland niet wordt toegepast. In
plaats daarvan wordt gebruik gemaakt van de zogenaamde artikel 23
vergunning, waarbij de btw-plicht wordt verlegd van de invoer naar de
binnenlandse btw-aangifte van de vergunninghouder. Desalniettemin is
ook in Nederland de informatie-uitwisseling met de douane een punt van
aandacht. Ook Nederland heeft er belang bij dat de informatie bij gebruik
van de douaneregeling 42 in een andere lidstaat wordt doorgegeven aan
Nederland als Nederland het land van bestemming is, om zodoende te
kunnen controleren dat deze goederen niet vrij van btw in het handelsverkeer komen.
De aanbevelingen kennen in de kern een overlap met het btw-actieplan
van de Commissie waar het aangekondigde voorstellen in 2017 benoemt
ter verbetering van de samenwerking en informatie uitwisseling tussen
lidstaten, belastingadministraties en douane. In de voorgestelde raadsconclusies over dit voorstel in het btw-actieplan wordt de Commissie
gevraagd dit te betrekken op de douaneprocedure 42. Volgens de
uitgangspunten van de investeringsagenda wordt bezien hoe deze
informatie-uitwisseling beter kan bijdragen aan heffing en inning van btw
in Nederland.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 880, nr. 9

4

Aanbeveling 3
De Commissie moet wijzigingen in de wetgeving voorstellen om
kruiscontroles in voorgenoemd verband mogelijk te maken.
Hoewel deze aanbeveling gericht is aan de Commissie, ben ik het met de
reactie van de Commissie eens dat al enkele jaren geleden het wetgevende kader op dit punt is aangepast. Het is nu zaak dat deze instrumenten ook daadwerkelijk in de lidstaten moeten worden toegepast.
Aanbeveling 4
De Commissie moet de lidstaten aanbevelen om ondermeer een
gemeenschappelijke risicoanalyse uit te voeren, de snelheid en frequentie
van informatie-uitwisseling te verbeteren met behulp van adequate IT en
deel te nemen aan alle Eurofisc werkterreinen.
Deze aanbeveling is gericht aan de Commissie, maar ziet ook op inspanningen van de lidstaten. Ook deze aanbeveling vertoont overlap met het
btw-actieplan waar voorstellen worden aangekondigd ter verbetering van
samenwerking en informatie uitwisseling tussen lidstaten, belastingadministraties en douane en die hun weg hebben gevonden in voorgestelde
raadsconclusies. Tijdens de informele Ecofin heeft Nederland specifiek
aandacht gevraagd voor de geautomatiseerde informatieverzameling en
-analyse met behulp van een IT tool genaamd Transaction Network
Analysis. Ik deel deze aanbeveling dan ook in grote lijnen en kan
aangeven dat Nederland deelneemt aan alle Eurofisc werkterreinen.
Overigens merk ik op dat de deelname aan Eurofisc en alle in dat verband
gebruikte instrumenten gebaseerd is op vrijwillige deelname van de
lidstaten. Lidstaten hebben naar mijn mening zelf het grootste belang om
hieraan deel te nemen om te voorkomen dat een informatieachterstand in
hun land ontstaat en zij daardoor een grotere kans op verlies door
btw-fraude lopen.
Aanbeveling 5
De Raad moet het voorstel van de Commissie inzake hoofdelijke aansprakelijkheid goedkeuren.
Het voorstel dat ziet op grensoverschrijdende hoofdelijke aansprakelijkheidstelling is in het verleden op ambtelijk niveau besproken en heeft niet
geleid tot consensus tussen de lidstaten. Ook Nederland is geen
voorstander van de vormgeving zoals een aantal lidstaten dit wenste.
Daarbij speelt een verschil in rechtsbescherming in de lidstaten een
belangrijke rol. Nederland wil voorkomen dat goedwillende bedrijven die
een administratieve fout maken getroffen kunnen worden door dit zware
middel met als gevolg dat die bedrijven betrokken worden in rechtszaken
in andere lidstaten.
Aanbeveling 6
De Commissie moet voorstellen de btw-richtlijn te wijzigen ter verdere
harmonisatie van de btw-verslagleggingverplichting voor intracommunautaire prestaties.
Deze aanbeveling is gericht aan de Commissie, maar ziet ook op inspanningen van de lidstaten. Met het btw-actieplan richt de Commissie zich op
modernisering en hervormingen van de huidige richtlijn in brede zin.
Daardoor zou ook het stelsel van verslagleggingverplichtingen voor
intracommunautaire prestaties kunnen veranderen. Pas dan is duidelijk of
verdere harmonisatie van deze zogenaamde listingsverplichtingen nodig
is voor een effectieve fraudebestrijding.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 880, nr. 9

5

Aanbeveling 7
De Commissie moet de lidstaten aanmoedigen de verleggingregelingen
beter te coördineren.
Het is aan de lidstaten zelf om bestaande verleggingsinstrumenten wel of
niet toe te passen. Bij het toepassen daarvan spelen meer aspecten een
rol dan alleen fraude bestrijding, zoals bijvoorbeeld de effectiviteit versus
de administratieve last voor het bedrijfsleven. Overigens is het bij
toepassing van een verleggingregeling verplicht dit te melden aan het
btw-comité waardoor alle lidstaten nu al worden geïnformeerd over de
toepassing ervan in een lidstaat.
Aanbeveling 8
De Commissie moet controlebezoeken afleggen.
Deze aanbeveling is gericht aan de Commissie. Ik wacht de ontwikkelingen hierover met belangstelling af. De Commissie is in ieder geval
welkom indien zij een bezoek aan Nederland wil brengen.
Aanbeveling 9
De lidstaten die dit nog niet hebben gedaan moeten een systeem voor
btw-identificatienummers met twee niveaus invoeren.
Ik neem deze aanbeveling niet over. De Nederlandse Belastingdienst
hanteert een inhoudelijke toets bij het beoordelen van de
btw-belastingplicht en verricht activiteiten om haar bestand van belastingplichtigen «schoon» te houden. Daarmee wordt bijgedragen aan het
voorkomen van misbruik van btw nummers.
De extra administratieve last die de aanbeveling met zich meebrengt voor
het Nederlandse bedrijfsleven en de extra uitvoeringslast voor de
Belastingdienst zie ik niet op voorhand vertaald in een navenant effect op
de fraudebestrijding. Goede uitvoering en fraudebestrijding is gebaat bij
een eenduidig nummergebruik. Uit een procedure (C-21/16 Euro Tyre)
over een btw-identificatienummer lijkt het gebruik van dit systeem met
btw nummers op twee niveaus eerder verwarrend te werken met
bijbehorend negatief effect op de handhaving. Ik vraag mij dan af in
hoeverre dat zou bijdragen aan een goede fraudebestrijding.
Aanbeveling 10
De lidstaten moeten handelaren die betrokken zijn geweest bij frauduleuze
ketens een ingebrekestelling toezenden om de toepassing van de
jurisprudentie van het Hof van Justitie in de zaken Kittel/Mecsek te
vergemakkelijken.
Het is aan de lidstaten om hun fraudebestrijding zelf vorm te geven,
waarbij uitwisseling van ideeën en best practices andere lidstaten kunnen
helpen en overtuigen om andere instrumenten te gebruiken. Het
btw-actieplan voorziet daar ook in en ik ondersteun dat.
Nederland maakt gebruik van zogenoemde waarschuwingsbrieven, maar
dat zijn geen ingebrekestellingen. De Nederlandse Belastingdienst
waarschuwt een ondernemer reeds (schriftelijk), als het vermoeden
bestaat dat die ondernemer betrokken is in een frauduleuze keten. Naar
deze brief wordt ook verwezen bij eventuele latere (fiscale en/of strafrechtelijke) procedures. Ook vraagt de Belastingdienst de handelaren dan hun
nieuwe leveranciers en afnemers voortaan direct aan de Belastingdienst
te melden waardoor we die eerder in beeld krijgen.
Met die brieven worden ondernemers geïnformeerd en bewust gemaakt
van mogelijke betrokkenheid in een fraudeketen. Die bewustwording is
relevant om goedwillende bedrijven te beschermen tegen ongewilde
betrokkenheid in een fraudeketen en het helpt de toepassing van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 880, nr. 9

6

genoemde jurisprudentie in geval bedrijven toch volharden en in
aanraking (blijven) komen met een fraudeketen.
Aanbeveling 11
Lidstaten moeten de samenwerking met derde landen versterken vanuit
het oogpunt van wederzijdse bijstand en informatie-uitwisseling door de
Commissie te machtigen tot onderhandelingen daarover en het verdrag
van de OESO hierover te ondertekenen.
In de kern ben ik voor het versterken van deze samenwerking. De
EU-lidstaten hebben de Commissie gemandateerd voor concrete
onderhandelingen met Noorwegen. Daarnaast voert de Commissie
oriënterende bilaterale gesprekken met onder andere de Verenigde Staten
en in breder OESO-verband.
Aanbeveling 12
Commissie en lidstaten moeten juridische belemmeringen opheffen voor
informatie uitwisseling met bestuurlijke, gerechtelijke en rechtshandhavingsautoriteiten op nationaal en EU-niveau.
Deze aanbeveling klinkt sympathiek maar het vereist wel zorgvuldigheid
om informatie die is vergaard met betrekking tot het heffen van belastingen te delen met niet tot de Belastingdiensten behorende instanties.
Het genoemde voorstel om OLAF en Europol toegang te geven tot VIES
en Eurofisc gegevens steun ik dan ook niet. In deze systemen zitten
gegevens die niet per se al een relatie hebben met een strafbaar feit en
om deze instanties dan toegang te geven tot vooral gegevens die daar
geen betrekking op hebben vind ik te prematuur. Mij is uit de vergaderingen over het btw-actieplan gebleken dat dit punt ook niet op een breed
draagvlak bij de andere lidstaten kan rekenen.
Aanbeveling 13
De Commissie moet de duurzaamheid van de OAP’s (operationele
actieplannen) in het kader van het Empact-initiatief waarborgen.
Deze aanbeveling is gericht aan de Commissie.
Aanbeveling 14
Het Europees Parlement en de Raad moeten de btw onder de PIF richtlijn
brengen en OLAF duidelijke bevoegdheden verlenen om onderzoek in te
stellen naar intracommunautaire btw-fraude.
De opname van btw in de PIF-richtlijn ligt ter behandeling in de Raadswerkgroep Droipen en valt onder de verantwoordelijkheid van de Minister
van Veiligheid en Justitie. Ik onthoud mij dan ook van een reactie op dit
punt. De aanbeveling om OLAF bevoegdheden te geven sluit qua reactie
aan op wat ik op aanbeveling 12 heb aangegeven. Daarbij wil ik nog
opmerken dat OLAF is ingesteld als hoeder van het EU budget. De
afdracht eigen middelen van Nederland aan het EU-budget bedraagt nu
minder dan 1% van de btw-grondslag. Nagenoeg het gehele deel van het
verlies door btw-fraude draagt de lidstaat dus zelf en de lidstaat is
daarmee bij uitstek de hoeder van haar eigen budget.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 880, nr. 9

7