...................................................................................

No.W18.22.0086/IV

's-Gravenhage, 14 september 2022

Bij brief van 19 augustus 2022, met kenmerk DGKE-K/22396932, heeft de
Minister voor Klimaat en Energie, gelet op artikel 7, vierde lid, van de Klimaatwet,
bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het concept van de Klimaatnota. Tevens heeft de Minister voor Klimaat
en Energie, gelet op artikel 5, derde en vierde lid, van de Klimaatwet, bij de
Afdeling advisering ter overweging aanhangig gemaakt een concept van een
wijziging van het in 2020 vastgestelde Klimaatplan.
Samenvatting
Het nieuw aangetreden kabinet is gestart met een ambitieus klimaatbeleid en
hogere klimaatdoelstellingen. Uit de beschikbare cijfers van het Planbureau voor de
Leefomgeving (PBL) blijkt dat de afstand tussen het ambitieniveau en de raming
van de effecten van het doorgerekende beleid nog groot is: er zal, bij ongewijzigd
beleid, sprake zijn van een reductie van tussen de 39 en 50%.1 Er is dus nog een
groot verschil tussen de geraamde emissiereductie en het wettelijke streefdoel.
Het kabinet erkent dit ook.
Met nog iets meer dan zeven jaar te gaan tot 2030 is het daarom essentieel om
bestaande beleidsvoornemens zoveel mogelijk om te zetten in concrete
uitvoeringsagenda’s. Extra stappen zijn nodig om op koers te komen. Voor een
deel gaat het daarbij om concretisering van de voornemens uit het ontwerpBeleidsprogramma en de concept-Klimaatnota 2022. Het ontwerpBeleidsprogramma Klimaat toont als uitwerking van het Coalitieakkoord grote
ambitie door de hoeveelheid aan geschetst beleid, programma’s en instrumenten.
Het geeft echter te weinig inzicht in wat er op korte termijn en op lange termijn
concreet gaat gebeuren.
Bij het maken van concrete keuzes is het stellen van prioriteiten noodzakelijk om
de doelstellingen te halen. Niet alles kan tegelijk tot uitvoering worden gebracht.
Dit onder meer vanwege de grote krapte op de arbeidsmarkt en de schaarste aan
materialen. Het is daarom van belang dat als eerste werk wordt gemaakt van die
maatregelen die noodzakelijk zijn om andere maatregelen in gang te kunnen zetten,
zoals de realisatie van toereikende infrastructuur voor duurzame energie. Het is
vooral zaak dat het klimaatbeleid in de goede volgorde tot uitvoering wordt
gebracht, zodat de kans om de doelen te halen zo groot mogelijk is. Daartoe
moeten knopen worden doorgehakt en knelpunten worden weggenomen. Dit alles
vergt een sterke bestuurlijke regie.

1

Persbericht PBL van 20 september 2022, Voorlopige raming van broeikasgasemissies in 2030 uit
de Klimaat- en Energieverkenning 2022.

AAN DE KONING

2

De Afdeling beziet de opgave waar het kabinet voor staat mede in het licht van de
internationale en geopolitieke situatie. De oorlog in Oekraïne, de hoge
energieprijzen en de inzet van Europa om onafhankelijk te worden van fossiele
brandstoffen uit Rusland maken de opdracht om het gebruik van fossiele
brandstoffen af te bouwen extra urgent.
De Afdeling is zich ervan bewust dat het kabinet in een complex spanningsveld
moet opereren, waarin verschillende urgente thema’s om aandacht vragen. Het
kabinet heeft terecht aandacht voor de financiële zorgen van veel huishoudens in
verband met de stijgende (energie)prijzen. Tegelijkertijd is daarmee de urgentie
gegeven om een versnelling in gang te zetten. Prioriteren op energiebesparende
maatregelen en alternatieve energiebronnen kan zowel de energietransitie
versnellen als de energierekening van de consument verlagen.
Voor een consistent klimaatbeleid acht de Afdeling het ten slotte van belang dat
de contouren worden geschetst van de systeemtransformaties die leiden tot een
klimaatneutraal Nederland in 2050. Daarmee kunnen beleidskeuzes op korte
termijn ook scherper worden gekoppeld aan en afgezet tegen de perspectieven op
lange termijn.
1.

Inleiding

Op Prinsjesdag biedt het kabinet aan het parlement zowel de concept-Klimaatnota
2022 als het ontwerp-Beleidsprogramma Klimaat aan. In de concept-Klimaatnota
legt het kabinet verantwoording af over het huidige klimaatbeleid en wordt
teruggekeken op de voortgang van het afgelopen jaar, afgezet tegen de beoogde
(tussentijdse) resultaten richting 2030. In de concept-Klimaatnota is daarbij
uitgegaan van de voorlopige ramingen van het PBL op basis van het op 1 mei
2022 vastgestelde en voorgenomen beleid. De definitieve cijfers van het PBL
komen op 1 november 2022 beschikbaar, dus na deze beschouwing, met het
verschijnen van de Klimaat- en Energieverkenning voor 2022 (KEV 2022).
Het ontwerp-Beleidsprogramma bevat de uitwerking van het klimaatbeleid uit het
Coalitieakkoord en de hoofdlijnen van het klimaatbeleid voor de komende tien jaar,
gericht op het realiseren van de aangekondigde aangescherpte doelen van de
Klimaatwet. In aanvulling op de ramingen op basis van het op 1 mei 2022
vastgestelde en voorgenomen beleid zal het PBL in de KEV 2022 ook apart ingaan
op door het kabinet beoogde emissiereducties als gevolg van het in dit ontwerpBeleidsprogramma geagendeerde beleid.
De Afdeling brengt over het ontwerp-Beleidsprogramma en de conceptKlimaatnota één beschouwing uit. Hierbij is voor de Afdeling het toetsingskader
dat zij in 2019 heeft vastgesteld, leidend.2

2

Te raadplegen via www.raadvanstate.nl/klimaatwet. Het toetsingskader bestaat uit vier
onderdelen: klimaatdoelen, bestuurlijke en -uitvoeringsaspecten, economische afwegingen en
juridische aspecten.

3

a.
Procedureel
Voordat de Afdeling, naar aanleiding van de aan haar ter beoordeling voorgelegde
stukken, op de inhoud ingaat, merkt zij in procedurele zin het volgende op.
De Klimaatwet schrijft voor dat de Afdeling over het vijfjaarlijkse Klimaatplan
wordt gehoord, net als over de jaarlijkse Klimaatnota.3 De Klimaatwet biedt de
mogelijkheid om het Klimaatplan tussentijds te wijzigen indien dit naar het oordeel
van de betrokken minister noodzakelijk is om de wettelijke doelstellingen te
realiseren. Dit gebeurt in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad
en gehoord beide Kamers der Staten-Generaal.4 De aanvulling van het Klimaatplan
door middel van het ontwerp-Beleidsprogramma is een wijziging van dat plan
waarover zij wordt gehoord.
De Afdeling mist in het ontwerp-Beleidsprogramma een verwerking van de reactie
van het kabinet op de publieksconsultatie. Weliswaar geeft het kabinet in een
zogenoemd Nota van Antwoord een appreciatie bij de publieksconsultatie. Deze
bevat op onderdelen aanvullende informatie, terwijl een op basis van de
consultatie bijgesteld nieuw concept van het Beleidsprogramma ontbreekt. Dit
komt de overzichtelijkheid niet ten goede, ook niet voor de behandeling in het
parlement. Deze werkwijze verdient dan ook niet de schoonheidsprijs en dient in
de toekomst te worden vermeden.
Het is aan het kabinet om er voor te zorgen dat er een volwaardig – gewijzigd –
Klimaatplan wordt vastgesteld.
b.
Klimaatproblematiek vereist versnelde uitvoering
De recent verschenen IPCC-rapporten laten, meer dan ooit, de urgentie van de
klimaatproblematiek zien. Klimaatverandering leidt nu al tot ontwrichting van het
leefklimaat in veel regio’s in de wereld. Wetenschappers voorspellen daarbij dat
zich een onomkeerbaar, zichzelf versnellend, effect zal voordoen indien de
mondiale temperatuur met meer dan 1,5 graden Celsius zal stijgen. Dit zal niet
alleen leiden tot onherstelbare schade aan natuur en ecosystemen, maar ook tot
onafwendbare schade aan kapitaal en productieprocessen.
Om dit te voorkomen is het halen van de aangescherpte klimaatdoelstellingen een
harde noodzaak. Het is daarom essentieel dat er met urgentie wordt bekeken
welke maatregelen op korte termijn daadwerkelijk kunnen worden uitgevoerd. Die
maatregelen moeten dan ook zo snel mogelijk in de praktijk worden gebracht. De
internationale situatie – mede als gevolg van de oorlog in Oekraïne – maakt de
klimaatdoelstellingen niet minder urgent. Integendeel, de noodzaak om de
afhankelijkheid van fossiele brandstoffen uit Rusland te beperken is evident.

3
4

Artikel 5, derde lid, respectievelijk artikel 7, vierde lid, van de Klimaatwet.
Artikel 5, vierde lid, van de Klimaatwet.

4

De Afdeling is zich er van bewust dat het kabinet in een complex spanningsveld
moet opereren, waarin verschillende urgente thema’s om aandacht vragen. De
zorgen in de samenleving over stijgende (energie)prijzen, die een forse impact
hebben op de financiële huishouding van burgers, zijn groot. De koopkracht van de
burgers behoeft dus ook nadrukkelijk de aandacht van het kabinet.
Tegelijkertijd kan de huidige situatie ook worden benut om een versnelling van
klimaatmaatregelen in gang te zetten. De hoge energieprijzen hebben immers tot
gevolg dat energiebesparende maatregelen niet alleen goed zijn voor het klimaat,
maar ook in financieel opzicht besparingen opleveren. Ook de voor de
energietransitie benodigde investeringen kunnen er rendabeler door worden.
Daarmee biedt de huidige situatie dus ook mogelijkheden om de energietransitie
fors te versnellen. De Europese Unie heeft de internationale ontwikkelingen
bijvoorbeeld aangegrepen om bovenop het Europese Fit-for-55-pakket met het
REPowerEU-pakket tot een aanscherping en versnelling van klimaatmaatregelen te
komen.
c.
Leeswijzer
In de beschouwing worden hierna opmerkingen gemaakt die, met het oog op het
behalen van de reductiedoelstellingen, voor een belangrijk deel gaan over
uitvoeringsaspecten van het klimaatbeleid. Hoofdstuk 2 gaat over doelrealisatie.
Hoofdstuk 3 gaat in op de noodzaak om tot concretisering en prioritering te komen
ten behoeve van de uitvoering. In hoofdstuk 4 komt de nationale uitvoering in
relatie tot het EU-klimaatbeleid aan de orde. Hoofdstuk 5 zet de noodzaak van
sterke bestuurlijke regie uiteen om te kunnen sturen op de uitvoering, met
vervolgens in hoofdstuk 6 aandacht voor het onderwerp burgerparticipatie. In
hoofdstuk 7 komen de mix van beleidsinstrumenten, verdelingsprincipes en
gedragsverandering aan de orde. De beschouwing wordt in hoofdstuk 8 afgesloten
met enkele opmerkingen over de op te richten Klimaatraad.

5

2.

Doelrealisatie

In de Klimaatwet zal het streefdoel van 55% emissiereductie in 2030 worden
verankerd.5 Om dat doel te behalen richt het kabinet zich in de conceptKlimaatnota en in het ontwerp-Beleidsprogramma op een emissiereductie van
broeikasgassen van 60% in 2030. Er wordt bij de uitwerking van het beleid hoger
ingezet dan het wettelijke streefdoel van 55% om eventuele tegenvallers op te
kunnen vangen.
Tabel 1. Emissies van broeikasgassen in megaton CO2-equivalenten, met
voorlopige ramingen voor 2030 (gegevens PBL)
Sector

1990

2020

2021

Voorlopige raming Voorlopige bandbreedtes
restemissies 2030 – bij raming restemissies
vastgesteld en
2030 – vastgesteld en
voorgenomen beleid voorgenomen beleid

Elektriciteit
Industrie
Gebouwde
Omgeving
Mobiliteit
Landbouw
Landgebruik
Totaal

39,6
86,4
30,0

32,7
53,3
21,8

32,7
53,2
24,5

8 – 13
41
18

7 - 21
32 – 47
15 – 21

32,2
33,1
5,7
227,0

30,6
27,1
4,2
169,7
(25,2%)

30,5
27,1
4,3
172,2
(24,1%)

28
23
3,7
122 – 128
(44 – 46%)

26 – 31
21 – 24
3,0 – 4,2
114 - 139
(39 – 50%)

a.
Algehele duiding
De voorlopige ramingen geven een indicatie van de restemissies in 2030. Het PBL
presenteert de voorlopige ramingen voor de sectoren industrie, gebouwde
omgeving, mobiliteit, landbouw en landgebruik allereerst met zogenoemde
puntwaarden. Voor de sector elektriciteit geldt dat de onzekerheid dermate groot
is dat er geen puntwaarde voor de toekomstige ontwikkeling van de
broeikasgasemissies gegeven kan worden, maar alleen een bandbreedte. Daarom
kan ook voor het nationale totaal (het totaal van alle sectoren) geen puntwaarde
worden gegeven.
Daarnaast presenteert het PBL de voorlopige ramingen, net als in de KEV, met een
bandbreedte voor alle sectoren. Daarin is rekening gehouden met verschillende
onzekerheden, zoals de mate van import of export van elektriciteit, de

5

Zie het voorstel van wet tot wijziging van de Klimaatwet (implementatie Europese klimaatwet),
Kamerstukken II 2021/22, 36169, nrs. 1-4. Het wetsvoorstel strekt ertoe dat artikel 2, tweede
lid, van de Klimaatwet als volgt wordt gewijzigd:
a. «49%» wordt vervangen door «55%».
b. Na de eerste zin wordt een zin toegevoegd, luidende:
“Zij treffen daarnaast passende maatregelen opdat Nederland voldoet aan de
reductieverplichtingen op grond van artikel 4, eerste lid, van de Europese klimaatwet en de ter
uitwerking daarvan vastgestelde bindende EU-rechtshandelingen.”

6

economische groei, de energieprijzen, het weer, technologische ontwikkelingen en
de verwachte beleidseffecten. Deze onzekerheden zijn maar voor een deel
stuurbaar. Vanwege deze onzekerheden is voor de Afdeling de bandbreedte die in
de voorlopige ramingen wordt gepresenteerd – de laatste kolom van bovenstaande
tabel – in deze beschouwing leidend.
Uit de tabel blijkt dat het op 1 mei 2022 voorgenomen en vastgestelde beleid –
het beleid dat concreet is uitgewerkt – niet voldoende emissiereducties
bewerkstelligt om aan de aangescherpte doelstellingen van het kabinet te
voldoen.6
De voorlopige ramingen laten voor 2030 een emissiereductie zien van tussen de
39% en 50%. Dit is een geringe verbetering ten opzichte van de ramingen van
vorig jaar, toen de geraamde bandbreedte tussen 38% en 48% lag. De restopgave
tot het wettelijke streefdoel van 55% in 2030 bedraagt 5 tot 16 procentpunt,
uitgaande van deze voorlopige ramingen. Wanneer wordt uitgegaan van de
onderkant van de bandbreedte (39%) is er dus nog een groot verschil tussen de
geraamde emissiereductie en het wettelijke streefdoel.
Een deel van de geagendeerde beleidsplannen uit het ontwerp-Beleidsprogramma
was per 1 mei 2022 nog niet concreet genoeg en is daarom niet meegenomen in
de ramingen.7 In de definitieve versie van de KEV 2022, die op 1 november zal
verschijnen, zal het PBL een nadere duiding geven van het geagendeerde beleid.
Dit geagendeerde beleid zal naar verwachting aanvullende emissiereducties
opleveren. Het kabinet schrijft in de concept-Klimaatnota echter dat er nog een
grote afstand tot de 55% emissiereductie-doelstelling in 2030 is die met
aanvullend beleid moet worden overbrugd.8 Omdat de doelen naar verwachting
niet worden gehaald, start het kabinet een onafhankelijk interdepartementaal
beleidsonderzoek (IBO).9 Dat zal moeten leiden tot aanvullende maatregelen om
emissiereducties te realiseren.
De Afdeling merkt hierbij op dat het terugdraaien van de tijdelijke
productiebeperking van kolencentrales in 2022 tot en met 2024 voor deze jaren
cumulatief neerkomt op een extra uitstoot van 10 Mton.10 Het kabinet heeft
aangekondigd met een voorstel voor compensatie van deze extra uitstoot te
komen.11 In de concept-Klimaatnota zijn hiertoe nog geen maatregelen
aangekondigd.

6

Persbericht PBL; zie ook hoofdstuk 1 van de concept-Klimaatnota.
Persbericht PBL.
8
Zie hoofdstuk 1 van de concept-Klimaatnota.
9
Zie concept-Klimaatnota, hoofdlijnen.
10
Zie brief van 20 juni 2022 van de Minister voor Klimaat en Energie en de staatssecretaris van
Economische Zaken en Klimaat, Kamerstukken II 2021/22, 29023, nr. 312, Voorzienings- en
leveringszekerheid energie.
11
Zie de brief van 20 juni 2022, vermeld in de vorige voetnoot.
7

7

In concept-Klimaatnota wordt – vooruitlopend op de KEV2022 – ingegaan op de
voortgang in de sectoren en de resterende restemissies per sector in 2030. De
Afdeling maakt naar aanleiding daarvan enkele opmerkingen over deze sectoren.
b.

Duiding per sector

i.
Elektriciteit
Op het gebied van elektriciteit is de onzekerheidsmarge groot. De voorlopige
bandbreedte van de restemissies van deze sector is daarom relatief groot, namelijk
tussen de 7 en 21 Mton. In de concept-Klimaatnota staat dat er een toenemende
vraag naar elektriciteit is, maar dat er op dit moment nauwelijks tot geen ruimte
op het elektriciteitsnet is om de groeiende vraag naar energie met duurzame
initiatieven op te vangen. Het is onzeker met welke energiebron de extra
elektriciteitsvraag wordt opgevangen, en wat de gevolgen zijn voor de uitstoot. De
verdere ontwikkeling van het energienet is voor deze sector cruciaal om de
groeiende elektriciteitsvraag met duurzame energiebronnen op te vangen, en zo
emissies te beperken.
ii.
Industrie
De voorlopige raming van de restemissies voor de industrie laat een bandbreedte
zien van tussen de 32 en 47 Mton. Deze bandbreedte lag in de KEV 2021 tussen
de 34 en 46 Mton. Dit duidt op tamelijk grote onzekerheidsmarges. Aanvullend
beleid zou erop gericht moeten zijn deze te verkleinen. De verdere verduurzaming
in deze sector zou een duw in de rug moeten krijgen met een gerichte inzet van
beleidsinstrumenten. Daarbij is het ook van belang om terughoudend te zijn met
steun die het gebruik van fossiele energie door de industrie stimuleert. De
beschikbaarheid van toereikende infrastructuur en tijdige vergunningverlening zijn
voor de industrie van groot belang.
De concept-Klimaatnota geeft aan dat het grootste deel van de
emissiereductieplannen van de industrie CCS – Carbon Capture and Storage –
betreft. De systeemtransformatie naar klimaatneutrale productie, die noodzakelijk
is om tot een duurzame industrie te komen, mag hierdoor niet naar de achtergrond
verdwijnen. Innovaties in deze sector blijven onverminderd van groot belang om de
doelstellingen te behalen.
iii.
Gebouwde Omgeving
De voorlopige raming van de restemissies voor deze sector kent een bandbreedte
van tussen de 15 en 21 Mton. Daarmee ligt deze slechts iets lager dan het jaar
ervoor, toen de bandbreedte tussen 16 en 22 Mton lag. Een groot deel van de
beleidsplannen in deze sector valt onder het geagendeerde beleid, zoals de
normering van warmtepompen, de subsidieregelingen voor warmtenetten en de
bijmengverplichting groen gas. De noodzaak om verdere wettelijke kaders uit te
werken, zoals wetgeving voor verdere opschaling en verduurzaming van
warmtenetten, blijft overeind staan. Zoals in de concept-Klimaatnota wordt
opgemerkt, laat onderzoek zien dat het tempo van verduurzaming nog te laag is.

8

iv.
Mobiliteit
De voornaamste reductie in mobiliteit is voorzien tussen 2030 en 2050. Dit
betekent een enorme opgave na 2030, en roept de vraag op hoe het kabinet denkt
dat te kunnen realiseren. Aangezien de helft van de CO2-uitstoot in deze sector
wordt veroorzaakt door personenauto’s, beoogt het kabinet dat in 2030 100%
van de nieuw verkochte auto’s emissieloos is. Dit doel wordt echter waarschijnlijk
niet behaald zonder stimuleringsmaatregelen na 2025. Daarnaast zijn innovaties
belangrijk in deze sector, zoals de ontwikkeling van het gebruik van (groene)
waterstof en efficiëntere accu’s.
v.
Landbouw
In de landbouw laat de voorlopige raming van de restemissies een bandbreedte
van tussen de 21 en 24 Mton zien. Daarmee komt deze iets lager uit ten opzichte
van die in het jaar ervoor. In de concept-Klimaatnota staat dat de daling
voornamelijk is ingegeven door lager energiegebruik in de glastuinbouw door de
hoge gasprijzen. Onzeker is of dit een structurele afname is.
De concept-Klimaatnota geeft aan dat er in relatief korte tijd veel
broeikasgasemissiereductie en koolstofvastlegging moeten worden gerealiseerd in
de landbouw en het landgebruik om de klimaatdoelen voor 2030 te kunnen halen.
Het concretiseren van klimaatmaatregelen in de landbouwsector is een belangrijke
stap die nog moet worden gezet. De Afdeling vraagt aandacht voor de integratie
van de klimaatmaatregelen in de concrete uitwerking van het Nationaal
Programma Landelijk Gebied. De grote transitie die nodig is in de landbouw zal ook
klimaatverantwoorde landbouw moeten omvatten.
3.

Concretiseren en prioriteren

Om de doelstellingen uit de Klimaatwet te halen moet in alle sectoren versneld aan
de slag worden gegaan met de uitvoering van beleid. Daarom adviseert de
Afdeling allereerst te focussen op het concretiseren van voorgenomen maatregelen
en het uitstippelen van een marsroute voor de uitvoering daarvan. Hoe sneller
begonnen wordt met die uitvoering, hoe gunstiger het effect is op het reduceren
van de emissies. En hoe later wordt begonnen, hoe complexer de opgave wordt.
In de tweede plaats is het van belang dat het kabinet bij de uitvoering de juiste
prioriteiten stelt. Niet alles kan tegelijk tot uitvoering worden gebracht, gezien de
krapte op de arbeidsmarkt en het tekort aan materialen. Er moet prioriteit worden
gegeven aan het creëren van noodzakelijke randvoorwaarden enerzijds en het
oplossen van knelpunten die de uitvoering kunnen vertragen of belemmeren
anderzijds.
Ten slotte is het van belang dat de te nemen beleidsmaatregelen gericht worden
genomen. Er is behoefte aan duidelijkheid en toekomstperspectief. Daarbij staat de
vraag centraal langs welke route het kabinet wil komen tot een klimaatneutraal
Nederland in 2050. Het klimaatbeleid dient verder te worden versterkt met het
uitwerken van de contouren hiervan.

9

a.
Concretiseren van maatregelen
Uit de consultatiereacties op het ontwerp-Beleidsprogramma blijkt dat partijen
bereid zijn tot vergaande actie en investeringen om de klimaatambities te
realiseren. Hiervoor is het echter wel noodzakelijk dat de overheidsplannen
voldoende concreet zijn. Met nog iets meer dan zeven jaar te gaan tot 2030 is het
daarom essentieel om bestaande beleidsvoornemens zoveel mogelijk te vertalen in
concrete uitvoeringsagenda’s.
Ondanks de goede stappen die worden gezet lijkt het kabinet het maken van
concretere keuzes soms ook voor zich uit te schuiven. Bovenop het bestaande
beleid kondigt de concept-Klimaatnota bijvoorbeeld een interdepartementaal
beleidsonderzoek aan, dat in het voorjaar van 2023 zal moeten leiden tot
aanvullende beleidsopties om emissiereducties te realiseren. Besluitvorming
hierover, waarvoor financiële dekking zal moeten worden gezocht, moet dan nog
geschieden. Dit zal op zijn vroegst in 2024 leiden tot concrete maatregelen.
De Afdeling merkt op dat er al uitvoerige inventarisaties liggen van oplossingen die
kunnen bijdragen aan emissiereducties. Het kabinet wordt opgeroepen deze
bestaande inventarisaties te concretiseren en knopen door te hakken met
betrekking tot de uitvoering, zodat projecten op korte termijn kunnen worden
gerealiseerd. In dat kader heeft de Afdeling in 2021 geadviseerd om één nationale
programmaorganisatie in te stellen die regie voert op de uitvoering.12 Gelet op het
voorgaande wijst de Afdeling het kabinet nogmaals op dit advies.
b.
Prioriteren op randvoorwaarden: voorbeeld energie-infrastructuur
Het is van belang met voorrang de noodzakelijke randvoorwaarden te creëren voor
de verdere uitvoering van het klimaatbeleid. Zonder de juiste randvoorwaarden kan
geen uitvoering worden gegeven aan concrete maatregelen. De chemische
industrie geeft bijvoorbeeld aan dat de aanleg van infrastructuur een noodzakelijke
eerste stap is voordat duurzame investeringen kunnen plaatsvinden.13 Ook in
andere sectoren is het noodzakelijk dat de juiste randvoorwaarden zijn gerealiseerd
om stappen te kunnen maken.
Het bieden van zekerheid over randvoorwaarden, bijvoorbeeld voor de
infrastructuur voor warmte en waterstof, stimuleert immers verduurzaming in alle
sectoren.14 De Afdeling adviseert om overkoepelende noodzakelijke
randvoorwaarden te concretiseren en in de uitvoering prioriteit te geven.

12

‘Betekenis van regie op nationaal niveau’, Klimaatbeschouwing 2021.
Zie p. 2 Consultatiereactie Beleidsprogramma Klimaat, Koninklijke Vereniging van Nederlandse
Chemische Industrie.
14
Zie ook Aanbeveling 4 aan Nederland van de Raad van 12 juli 2022 in het kader van het Europees
Semester, PbEU 2022, C 334, p. 154.
13

10

c.
Prioriteren op knelpunten: voorbeeld arbeidsmarkt
In het ontwerp-Beleidsprogramma worden diverse acute knelpunten genoemd die
de uitvoering van het klimaatbeleid kunnen vertragen of belemmeren. Er wordt
onder meer verwezen naar knelpunten in wet- en regelgeving, problemen met
netcapaciteit, verkeerde economische prikkels en onrendabele toppen, evenals
technische beperkingen. Omdat de knelpunten niet nader worden geconcretiseerd,
is het niet vast te stellen in hoeverre deze met het voorgenomen beleid worden
ondervangen en wat de impact hiervan is op de uitvoering.
In verschillende consultatiereacties wordt het tekort aan technisch geschoold
personeel bijvoorbeeld aangehaald als een belangrijk knelpunt van het
klimaatbeleid. Enkele indieners hebben het tekort aan technisch personeel concreet
in beeld gebracht. Netbeheer Nederland verwacht bijvoorbeeld een oplopend tekort
aan technici van 13.000 fte in 2025 tot 17.500 fte in 2030.15 Een overkoepelend
beeld van het tekort aan technisch personeel bij de uitvoering van het ontwerpBeleidsprogramma en de gevolgen daarvan ontbreekt echter. Daarmee is niet
duidelijk welke concrete verlichting het Actieplan Groene en Digitale Banen op
korte termijn biedt, welke aanvullende acties en maatregelen er nodig zijn, en hoe
deze worden uitgevoerd.
Ook ten aanzien van de overige knelpunten ontbreekt een concrete analyse en een
zekere urgentie om deze knelpunten aan te pakken. De Afdeling adviseert de
belangrijkste overkoepelende knelpunten in kaart te brengen, te kwantificeren in
het licht van het ontwerp-Beleidsprogramma en aan de hand hiervan een duidelijke
prioritering aan te brengen.
d.
Contouren voor een klimaatneutraal Nederland
Klimaatneutraliteit vergt moeilijke keuzes. Om de samenleving mee te nemen in de
richting van een klimaatneutraal Nederland in 2050, is het nodig dat het kabinet
de route daar naar toe uitstippelt. Duidelijkheid over de wijze waarop het kabinet
dat doel wil behalen geeft burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties
tevens perspectief. Zij kunnen hun gedrag en investeringen daarop afstemmen.
Het schetsen van contouren voor een klimaatneutraal Nederland in 2050 leidt er
daarnaast toe dat beleidskeuzes op korte termijn scherper kunnen worden
gekoppeld aan en afgezet tegen de perspectieven op lange termijn.
Het aangekondigde Nationaal Plan Energiesysteem 2050 is een voorbeeld waarbij
de contouren van het toekomstige energiesysteem zijn verkend, de rol van
verschillende energiedragers is toegelicht en randvoorwaarden zijn beschreven.16
Door die contouren wordt ook richting gegeven aan de ontwikkeling in andere
sectoren, bijvoorbeeld de verduurzaming van de industrie.

15
16

Zie p. 12 Consultatiereactie Beleidsprogramma Klimaat, Netbeheer Nederland.
Contouren Nationaal plan energiesysteem, p. 2.

11

De Afdeling adviseert daarom het klimaatbeleid te versterken met het schetsen
van de route naar en de verschillende contouren van een klimaatneutraal
Nederland in 2050.17 Hierin dienen onder meer toekomstbeelden voor de
individuele sectoren, concrete doelstellingen en maatregelen te worden verkend,
naast de noodzakelijke randvoorwaarden voor systeemtransformaties uit het IPCCrapport.18 Op die manier kan er meer duidelijkheid worden geboden over de
toekomstige systeemtransformaties binnen de verschillende sectoren en welke
bijdragen die sectoren daaraan moeten leveren.
4.

Nationale uitvoering van het EU-klimaatbeleid

Binnen de Europese Unie wordt gewerkt aan een vooruitstrevend en omvangrijk
pakket aan klimaatmaatregelen, met mogelijk grote impact op de nationale
beleidsdoelstellingen. Met de Europese Klimaatwet zijn de reductiedoelen voor
emissies van broeikasgassen voor de Europese Unie aangescherpt om uitvoering te
geven aan de verplichtingen uit de Overeenkomst van Parijs. Het Fit-for-55-pakket
beoogt onder meer een herziening van de Richtlijn hernieuwbare energie (RED).
Daarmee wordt het Europese doel voor hernieuwbare energie opgehoogd van 32%
naar 40%, met daaraan gekoppeld aanvullende maatregelen en subdoelen voor
diverse sectoren om dit doel te behalen.19 Een voorgestelde herschikking van de
Richtlijn energie-efficiëntie (EED) zal leiden tot een verhoging van de
energiebesparingsdoelstelling op Europees niveau en ook tot verplichtingen op
nationaal niveau, zoals een verhoging van de energiebesparingsplicht naar 1,5%
per jaar voor de periode 2024-2030.20
Het pakket omvat tevens een voorstel tot uitbreiding van het huidige
emissiehandelssysteem (EU ETS) met de zeevaart en tot introductie van zo’n
systeem voor het wegvervoer en de gebouwde omgeving.21 Daarnaast wordt een
ophoging voorgesteld van de nationale reductiedoelstelling in de ESR-verordening
(Effort Sharing Regulation), geldend voor sectoren die niet vallen onder het EU
ETS-systeem, of de landgebruiksverordening (LULUCF).22 Ten slotte zijn op fiscaal
terrein wijzigingen in de maak met een herziening van de Richtlijn
energiebelastingen.23 De op handen zijnde introductie en aanpassing van al deze

17

Vergelijk artikel 3, tweede lid, aanhef en onder g, van de Klimaatwet.
De zes noodzakelijke randvoorwaarden zijn: 1) meer samenwerking en afstemming tussen landen,
steden en wijken; 2) financiële systemen die verduurzaming stimuleren in plaats van tegenwerken;
3) meer human resources naar technische uitvoering en planning; 4) internationale samenwerking
op het gebeid van kennis, opleiding, beleid en financiering; 5) snelle, doelgerichte innovatie; en 6)
inzetten op gedragsverandering en acceptatie voor de maatregelen.
19
Zie COM(2021) 557, Fiche 1 Herziening Richtlijn hernieuwbare energie | Richtlijn |
Rijksoverheid.nl.
20
Zie COM(2021) 558, Fiche 2 Herschikking Richtlijn energie-efficientie | Richtlijn |
Rijksoverheid.nl.
21
Zie COM(2021) 551, Fiche 9 Herziening EU Emissions Trading Scheme Herziening MSR |
Publicatie | Rijksoverheid.nl.
22
Zie COM(2021) 555 en COM(2021) 554, Fiche 10 ESR verordening | Publicatie |
Rijksoverheid.nl.
23
Zie COM(2021) 563, Fiche 3 Herziening Richtlijn energiebelastingen | Richtlijn | Rijksoverheid.nl.
18

12

Europese maatregelen zullen meegenomen moeten worden in het
wetgevingsprogramma en kunnen een aanzienlijke aanscherping betekenen van
het nationale beleid.
Bovenop het Fit-for-55-pakket zijn door de Europese Commissie in het kader van
het REPowerEU-pakket (het pakket aan maatregelen naar aanleiding van de
Russische inval in Oekraïne) inmiddels verder aangescherpte doelstellingen in RED
en EED voorgesteld.24 Het voorstel benoemt onder meer een aanscherping van
streefdoelen voor energiebesparing en energie-efficiëntie, de diversificatie van het
aanbod van energie, het vergroten van het aandeel van hernieuwbare energie, het
versnellen van de transitie en de paraatheid van de energievoorziening.25 Dit meest
recente voorstel is nog niet meegenomen in onder meer het wetgevingsprogramma
dat als bijlage bij het ontwerp-Beleidsprogramma is gevoegd.
Gelet op de scherpe ambitieuze Europese doelstellingen vraagt de Afdeling
aandacht voor de verhouding tussen deze ambities en de nationale
uitvoerbaarheid. De lidstaten dienen vaak binnen dezelfde – vaak beperkte –
termijnen de uiteenlopende Europese maatregelen te implementeren en uit te
voeren. Zij zullen daarbij tegen knelpunten aanlopen die kunnen verschillen per
lidstaat, waarvoor zij vaak zelf oplossingen moeten zien te vinden. De uitdaging
van tijdige inpassing en uitvoering van de Europese maatregelen binnen het
nationale klimaatbeleid benadrukt het belang van concretiseren en prioriteren.
Een vraag daarbij is hoe het ambitieniveau van deze Europese maatregelen zich
verhoudt tot de nationale klimaatmaatregelen en al dan niet aanleiding geeft tot
strenger nationaal beleid. Het PBL heeft bijvoorbeeld naar voren gebracht dat de
verduurzamingsstrategie van de Nederlandse industrie slecht aansluit bij de
minimumvereisten uit het Fit-for-55-pakket.26 Aanvullende energiebesparende
maatregelen lijken in de industrie noodzakelijk om aan de aangescherpte
voorschriften te voldoen, ook gelet op de vrijwillige energiebesparing van 15%
waaraan de lidstaten zich onlangs gebonden hebben.27
Voor bepaalde maatregelen kan de vraag rijzen of de in Europees verband
overeengekomen normen in de Nederlandse situatie juist strenger mogen zijn. Zo
levert de uitbreiding van het EU ETS-systeem in lidstaten als Nederland, met
gebouwen en voertuigen van relatief hoge kwaliteit, in de eerste jaren een
onvoldoende prikkel op voor verdere reducties.28 Dit roept de vraag op of er in
bepaalde gevallen aanleiding kan zijn op onderdelen aanvullend nationaal beleid te
voeren. Verdergaande nationale maatregelen zullen wel in overeenstemming
moeten zijn met het toepasselijke Unierecht en mogen geen afbreuk doen aan het
nuttig effect van de Europese maatregelen.

24

COM/2022/230 final.
Zie Kamerbrief met appreciatie REPowerEU van 17 juni 2022, p. 1.
26
‘Nederland Fit-for-55? Mogelijke gevolgen van het voorgestelde EU-klimaatbeleid’, PBL, p. 10.
27
Zie het op 5 augustus 2022 in gewijzigde vorm aangenomen Commissievoorstel COM(2022) 361.
28
CE Delft, Nationaal ETS voor gebouwen en transport, september 2021.
25

13

In het ontwerp-Beleidsprogramma wordt weliswaar aandacht besteed aan de
verplichtingen voortvloeiend uit Europees klimaatbeleid, maar ontbreekt aandacht
voor de impact van dat beleid voor het Beleidsprogramma. De contouren van dat
beleid beginnen steeds concreter vorm te krijgen. De Afdeling adviseert daarom
inzichtelijk te maken hoe bij de uitvoering van het klimaatbeleid wordt omgegaan
met de aanvullende Europese eisen.
In het kader van het Europees Semester heeft de Raad van de Europese Unie
onlangs een aantal landspecifieke aanbevelingen gedaan over het economische
beleid van Nederland.29 Deze aanbevelingen zien onder meer op het versnellen van
de transitie naar klimaatneutraliteit en het vergroten van de energieonafhankelijkheid door gebruik te maken van de herstel- en veerkrachtfaciliteit en
andere Uniefondsen, zoals het Europees Sociaal Fonds Plus en het fonds voor een
rechtvaardige transitie.
De Afdeling stelt vast dat beschikbare Uniefondsen in het ontwerpBeleidsprogramma niet zijn vermeld in het hoofdstuk over financiële instrumenten.
Zij adviseert, in het verlengde hiervan, ook aandacht te besteden aan de vraag in
hoeverre benutting van deze Uniefondsen de uitvoering van nationaal beleid kan
versnellen.
5.

Samenhang en regie op rijksniveau

Het kabinet zet in op sterke regie bij het realiseren van de gestelde klimaatdoelen.
De ministerspost specifiek gericht op klimaat is daarbij een belangrijke stap. Ook
het geactualiseerde wetgevingsprogramma – en het monitoren en bewaken van de
planning daarvan – is een belangrijk gegeven. Het biedt een voor het parlement,
burgers en bedrijven noodzakelijk inzicht in wat vanuit kabinetszijde aan
regelgeving in gang is of wordt gezet, wat de stand van zaken daarvan is en hoe
dit zich verhoudt tot Europese ontwikkelingen.
Mede tegen de achtergrond van de eerder door haar uitgebrachte beschouwingen,
waardeert de Afdeling dit alles positief. Wel signaleert de Afdeling drie knelpunten
in relatie tot de samenhang en regie op rijksniveau. Dit betreft de beleidsvorming
vanuit het rijk als zodanig, de gevolgen van nationale beleidsvorming voor de
uitvoering op decentraal niveau en de regie op rijksniveau bij departement
overstijgende keuzes.
a.
Samenhang in beleidsvorming
Het realiseren van de klimaatdoelstellingen, de problematiek van natuur en stikstof
en het vraagstuk van volkshuisvesting en ruimtelijke ordening zijn stuk voor stuk
majeure opgaven. Terecht verwacht het kabinet een belangrijke emissiereductie
van een integrale aanpak. Tegelijkertijd raakt dit aan de meer ‘reguliere’

29

PbEU 2022, C 334, p. 154.

14

beleidsvorming, bijvoorbeeld op het terrein van economische zaken en
infrastructuur en waterstaat.
Gelet op de internationale afspraken op het gebied van klimaat en de door het
kabinet geformuleerde doelstellingen in de Klimaatwet, adviseert de Afdeling de
samenhang tussen de klimaatproblematiek en de specifiek genoemde
beleidsdomeinen te waarborgen. Tevens adviseert zij er voor te zorgen dat het
behalen van emissiereducties een leidend principe is bij de kabinetsbrede
beleidsontwikkeling. De vraag is steeds hoe op ieder van deze terreinen beleid kan
worden ontwikkeld dat leidt tot de noodzakelijke reductie van broeikasgassen.
Samenhang in de beleidsvorming betekent ook dat geformuleerde
beleidsuitgangspunten consequent moeten doorwerken. De vraag is of dat
(voldoende) gebeurt. Ter illustratie wijst de Afdeling op water en bodem die door
het kabinet benoemd zijn als sturende opgaven op alle terreinen van de ruimtelijke
ordening: zowel ten aanzien van landbouw en natuur, als ten aanzien van energie
en economie, als ten aanzien van de inrichting van steden en regio’s.30 Aan dit
uitgangspunt en de betekenis daarvan voor de klimaatopgave wordt geen
aandacht besteed in de concept-Klimaatnota en het ontwerp-Beleidsprogramma.31
Dat schuurt met de benoemde noodzaak van een integrale aanpak.
De Afdeling adviseert in te gaan op het waarborgen van de beleidsinhoudelijke
samenhang op rijksniveau, zowel ten aanzien van de samenhang tussen de
emissiereductie en de specifieke opgaven van dit moment als de samenhang met
de kabinetsbrede beleidsontwikkeling (klimaat als een leidend principe).
b.
Beleidsvorming en uitvoering
Met betrekking tot de uitvoering wijst de Afdeling op het risico dat is ingegeven
door het feit dat de verschillende departementen – voorzien van een eigen en
specialistisch ambtelijk apparaat – ieder op hun eigen beleidsterrein regie voeren.
Dat komt bij decentrale overheden verkokerd binnen, met vaak een eigen tijdpad,
een eigen overlegstructuur en een eigen financieringsarrangement. Dat is een
risico voor de uitvoering omdat gemeenten, provincies en waterschappen bij het
realiseren van de verschillende opgaven in samenhang harde keuzes moeten
maken. De klimaatopgave moet worden gerealiseerd in samenhang met de
transitie in de landbouw en het realiseren van de woningbouwopgave. Op dát
niveau worden concrete keuzes gemaakt, met grote (lokaal-)maatschappelijke
effecten.
Deze wetenschap moet betekenis hebben voor de wijze waarop de rijksoverheid
stuurt: het beleid, de regelgeving en de financieringsarrangementen die op

30
31

Brief van 17 mei 2022, Kamerstukken II, 2021/22, 34682 nr. 92.
Alleen in Bijlage 3 bij het ontwerp-Beleidsprogramma wordt in het kader van interbestuurlijke
afspraken, en in meer genuanceerde vorm dan de Ruimtelijke ordeningsbrief, genoemd: “Binnen
het klimaat- en energiebeleid geldt voor alle sectorale afspraken dat bij ruimtelijke afwegingen
onder meer water en bodem sturend zijn.”

15

rijksniveau worden vastgesteld, moeten zodanig zijn ingericht dat er op decentraal
niveau in bestuurlijke en financiële zin ruimte voor een integrale aanpak is.
De Afdeling adviseert – mede in het licht van punt 5a – aandacht te besteden aan
de verbinding tussen de beleidsvorming op nationaal niveau en de uitvoering op
lokaal niveau.
c.
Regie bij departement overstijgende keuzes: knopen doorhakken
Verder is van belang dat onder sterke regie, op nationaal niveau knopen kunnen
worden doorgehakt bij departement overstijgende keuzes. Die vraag is temeer
relevant nu op ieder van de genoemde maatschappelijke opgaven regie wordt
gevoerd; het gaat om de vraag wie regie heeft over de regie. In het ontwerpBeleidsprogramma wordt toegelicht dat onder verantwoordelijkheid van de Minister
voor Klimaat en Energie “centrale monitoring en evaluatie en organisatie van een
interdepartementaal regieteam” plaatsvindt op het behalen van de
klimaatdoelstellingen en dat hij vier keer per jaar met de vakministers spreekt.
Deze coördinerende en aanjagende rol is belangrijk, maar nog niet voldoende. Het
gaat daarbij om de vraag op welke wijze de Minister voor Klimaat en Energie als
coördinerend minister in staat wordt gesteld knopen door te hakken die het terrein
van één departement overstijgen. Daarbij is het noodzakelijk dat de Minister voor
Klimaat en Energie over voldoende bevoegdheden beschikt en een sterke politieke
positie bekleedt. Net als vorig jaar, adviseert de Afdeling om de Minister voor
Klimaat en Energie daarom een mede-ondertekeningsbevoegdheid te geven voor
wetgeving van andere ministeries die de klimaatdoelstellingen raakt. Op deze wijze
wordt ook de coördinatie van het wetgevingsprogramma en het toezicht op de
voortgang daarvan door deze minister duidelijk vormgegeven.
Om zijn verantwoordelijkheid voor het gehele klimaatbeleid te kunnen waarmaken
dient de minister ook een mede-budgettaire bevoegdheid te krijgen voor de
uitgaven en investeringen van alle ministeries die van invloed zijn op de
klimaatdoelstellingen. Dit kan bijvoorbeeld door middel van kenbare afspraken in
de ministerraad en een daarop gebaseerde ‘extra-comptabele staat’ die aan de
rijksbegroting wordt toegevoegd.
Daarnaast zou de minister-president de regie over de verschillende vormen van
coördinatie door de departementen dienen te bewaken, en daarbij de Minister voor
Klimaat en Energie in staat te stellen zijn taak binnen het kabinet voortvarend te
kunnen vervullen.
De Afdeling concludeert dat de positie van de Minister voor Klimaat en Energie
nog onvoldoende helder is en dat een nadere regeling dan wel verduidelijking door
de regering op dit punt wenselijk is. Zij adviseert die duidelijkheid te verschaffen
langs bovengenoemde aandachtspunten en daarbij ook in de te gaan op de rol die
de minister-president in dat verband inneemt.

16

6.

Burgerparticipatie

Op het gebied van burgerparticipatie bij klimaatbeleid gebeurt al veel. Het kabinet
zet in het ontwerp-Beleidsprogramma in op een verdere ontwikkeling langs drie
lijnen: het versterken van participatie op nationaal niveau, een meer uniforme inzet
van participatie op decentraal niveau en een visie op de rol van burgerinitiatieven.
Betrokkenheid van burgers in verband met het voor het klimaatbeleid noodzakelijke
draagvlak is van belang. De overheid dient adequaat in te spelen op deze
betrokkenheid, ook ter bevordering van het vertrouwen dat inwoners hebben in de
politiek.32 Dit kan ook een bijdrage leveren aan het mobiliseren van denkkracht en
het versterken van het publieke debat. De Afdeling merkt op dat
burgerbetrokkenheid een tweeledige aanpak vraagt. Burgerinitiatieven vergen dat
de overheid ruimte geeft aan ideeën uit de maatschappij, en initiatieven faciliteert.
Burgerparticipatie is een middel om betrokkenheid van burgers te vergroten bij
voorstellen die vanuit de overheid worden geïnitieerd (zowel decentraal als
nationaal).
Het kabinet hecht terecht veel waarde aan de rol van burgerinitiatieven in de
klimaattransitie. Er dient recht te worden gedaan aan de in de samenleving
bestaande behoefte aan ruimte voor eigen initiatief. Ook onderstreept het kabinet
terecht dat burgers op zorgvuldige wijze betrokken moeten worden bij de
ingrijpende keuzes die moeten worden gemaakt (burgerparticipatie). Tegelijkertijd
zijn bij burgerparticipatie belangrijke constitutionele vragen aan de orde waarmee
– op centraal en decentraal niveau – rekening dient te worden gehouden. De
Afdeling heeft eerder onder meer gewezen op het risico van participatieve
ongelijkheid (de ‘participatieparadox’) en van mogelijke fricties in de verhouding
tot de gekozen volksvertegenwoordigers.33
Het kabinet gaat in het bijzonder in op het zogenoemde nationaal burgerforum als
bijzondere vorm van burgerparticipatie.34 In het verlengde van eerdere advisering
acht de Afdeling een gedegen bezinning van belang over de vraag of en zo ja,
onder welke voorwaarden een dergelijk forum wordt georganiseerd. Het gaat zoals
het kabinet terecht stelt, om fundamentele randvoorwaarden zoals de
representativiteit van een burgerforum. Ook wijst het kabinet op belangrijke
keuzes over onder meer het doel, het vraagstuk dat wordt besproken en de
politieke opvolging van de uitkomsten. Deze keuzes zijn niet alleen politiek van
aard maar hebben, in verband met de rol van het parlement en van zijn individuele
leden, ook een grondwettelijke dimensie.

32

Zie ook Sociaal Cultureel Planbureau, ‘Burgerperspectieven’, bericht 1, 1 september 2022.
Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 1 oktober 2020 betreffende de Wet
versterking participatie op decentraal niveau (W04.20.0175/I).
34
Eerder is op verzoek van de Tweede Kamer een rapport verschenen over de rol van burgerfora bij
het klimaatbeleid: Eindrapportage adviescommissie Burgerbetrokkenheid bij klimaatbeleid
(commissie-Brenninkmeijer), ‘Betrokken bij klimaat. Burgerfora aanbevolen’, maart 2021.
33

17

De Afdeling vraagt in het bijzonder aandacht voor het mogelijke politieke
commitment dat aan een burgerforum wordt verbonden. Burgers zullen
begrijpelijkerwijs een duidelijke relatie verwachten tussen de uitkomst van het
participatieproces en de politieke besluitvorming nadien. De vraag is in hoeverre
die verwachtingen kunnen worden waargemaakt.
De Afdeling heeft eerder gewezen op het gevaar van teleurstelling en verdere
vervreemding bij burgers als het parlement een advies van een burgerforum niet
opvolgt omdat zij op grond van zijn kiezersmandaat een andere keuze wenst te
maken. De meest vergaande variant die het kabinet hier onderscheidt, waarbij er
een plicht is tot regelgeving en de afspraak wordt gemaakt dat de uitkomsten
worden opgenomen in beleid en regelgeving, staat op gespannen voet met de
Grondwet. Leden van het parlement stemmen zonder last35 en kunnen derhalve
niet gebonden worden aan de uitkomsten van een burgerforum. Bovendien zou
deze variant een beperking zijn die in strijd is met de grondwettelijk verankerde
bevoegdheid van de wetgever.36
De Afdeling adviseert om in het licht van de voorgaande constitutionele
gezichtspunten te bezien op welke wijze burgers dienen te worden betrokken bij
klimaatbeleid en zich daarbij in het bijzonder te bezinnen op de vraag of en zo ja,
onder welke voorwaarden een burgerforum kan worden georganiseerd.
7.

Beleidsmix, verdelingsprincipes en gedragsaspecten

a.
Beleidsmix
In het ontwerp-Beleidsprogramma staat dat het klimaatbeleid is gebaseerd op een
combinatie van subsidiëren, normeren en beprijzen. Daarmee worden nadrukkelijk
verschillende beleidsinstrumenten ingezet. Omdat veel maatregelen nog verder
zullen worden uitgewerkt, is nog niet duidelijk hoe deze beleidsmix precies wordt
ingevuld.
Een goede mix van beleidsinstrumenten is belangrijk. Elk type instrument geeft een
bepaalde prikkel om een specifiek beleidsdoel te bereiken. Zo zijn subsidies in het
algemeen zinvol om bepaalde activiteiten te stimuleren die anders minder makkelijk
tot stand komen vanwege verwachte hoge kosten (zoals technische innovaties),
maar kunnen zij ook bepaalde innovaties juist in de weg staan. Heffingen zijn
doorgaans zinvol om de kosten en baten van alternatieven te veranderen.37 Zo
blijkt uit onderzoek van het CPB en het PBL dat weglekeffecten van CO2-emissies
naar het buitenland bij CO2-beprijzing gemitigeerd kunnen worden door een deel
van de opbrengsten aan te wenden voor subsidies op schone technologie voor

35

Artikel 67, derde lid, van de Grondwet voor wat betreft de Staten-Generaal; artikel 129, zesde lid,
van de Grondwet betreffende provinciale staten, gemeenteraad en eilandsraden.
36
Artikel 81 van de Grondwet.
37
Zie hiervoor het integraal afwegingskader: Beleidsinstrumenten op categorie | Kenniscentrum voor
beleid en regelgeving (kcbr.nl).

18

vervuilende bedrijven en door CO2-beprijzing effectiever te maken.38 Soms is
normerend ingrijpen via wet- en regelgeving juist het meest effectief, zoals
bijvoorbeeld regels over verplicht gebruik van warmtepompen.
Duidelijk moet zijn welke instrumenten onder welke omstandigheden het meest
doeltreffend zijn en welke mogelijke neveneffecten er kunnen optreden bij de
keuze voor een bepaald instrument. Uit het ontwerp-Beleidsprogramma is op dit
moment niet op te maken hoe die afweging tot stand komt. De Afdeling adviseert
om de keuze voor en de samenhang tussen de verschillende beleidsinstrumenten
nader toe te lichten en uit te werken.
b.
Verdelingsprincipes
Als uitgangspunt voor de lastenverdeling van de maatregelen uit het ontwerpBeleidsprogramma gaat het kabinet uit van het “de vervuiler betaalt”-principe.39 Of
dit uit het milieubeleid afkomstige principe op een consistente manier toepassing
krijgt in het klimaatbeleid, is echter niet goed op te maken uit het ontwerpBeleidsprogramma. Evenmin is duidelijk in hoeverre andere beginselen, zoals het
draagkrachtbeginsel (“de sterkste schouders dragen de zwaarste lasten”), aan het
ontwerp-Beleidsprogramma ten grondslag liggen.
Een rechtvaardige lastenverdeling is van belang voor het maatschappelijk
draagvlak van klimaatbeleid. Er moet oog zijn voor de draagkracht van mensen. Zo
hebben mensen met lage inkomens in slecht geïsoleerde woningen vaak zelf niet
voldoende geld om hun woning te isoleren of zijn zij hiervoor afhankelijk van de
verhuurder. Ook de belangen van toekomstige generaties moeten in de
beschouwing worden betrokken. De in het ontwerp-Beleidsprogramma
geïntroduceerde generatietoets kan in dat verband behulpzaam zijn. De Afdeling
adviseert de verdelingsprincipes die aan het klimaatbeleid ten grondslag liggen
verder uit te werken.
c.
Gedragsaspecten
De Afdeling neemt er met instemming kennis van dat in het ontwerpBeleidsprogramma uitdrukkelijk aandacht wordt besteed aan het aspect
‘gedragsverandering’. Daaronder valt ook het aspect van acceptatie van
klimaatbeleid. Dit geldt bijvoorbeeld voor de notie van energiebesparing.
Tegelijkertijd moet worden vastgesteld dat concrete gedachtevorming over het
gedragsaspect in het ontwerp-Beleidsprogramma nog tamelijk aan de oppervlakte
blijft.
Voor het voeren van effectief klimaatbeleid door de overheid is de betrokkenheid
van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties essentieel. Zij moeten in
staat worden gesteld om daadwerkelijk bij te dragen aan een maatschappij die op

38

Centraal Planbureau en Planbureau voor de Leefomgeving (2019). Economische effecten van CO2beprijzing: varianten vergeleken. CPB/PBL Policy Brief, juni 2019.
39
Dit beginsel ligt mede ten grondslag aan het Europese klimaatbeleid: zie artikel 191, tweede lid,
van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

19

weg is naar klimaatneutraliteit en moeten zich daartoe gemotiveerd voelen. Keuzes
die de overheid maakt zijn belangrijk om burgers te verleiden en in staat te stellen
tot gedragsaanpassing. Het gedragsaspect moet daarom een wezenlijk onderdeel
uitmaken van het te voeren klimaatbeleid en moet hierin structureel zijn verankerd.
8.

Klimaatraad

In het ontwerp-Beleidsprogramma wordt gesproken over de op te richten
Klimaatraad. Dit betreft een onafhankelijke wetenschappelijke adviesraad, naar
voorbeeld van het Climate Change Committee (CCC) in het Verenigd Koninkrijk,
die het beleid beoordeelt en erover adviseert. Als eerste opdracht zal de
Klimaatraad een advies over klimaatneutraliteit 2050 uitbrengen en doorvertalen
naar de beleidsagenda 2025-2035, en wel reeds in de tweede helft van 2023.
Daaropvolgend zal de Klimaatraad elke vijf jaar een lange termijn-advies
uitbrengen. Ook zal de Klimaatraad jaarlijks een ’Staat van het Klimaat‘ opleveren.
Voorts kan de Klimaatraad gevraagd en ongevraagd adviseren, waarbij het kabinet
verplicht is op die adviezen te reageren.
De Afdeling vraagt aandacht voor de voorgenomen positie van de Klimaatraad, de
precieze taakopdracht en de momenten waarop geadviseerd wordt. Daarbij dient
het kabinet meer duidelijkheid te geven over de meerwaarde van deze Klimaatraad
in relatie tot de in de Klimaatwet verankerde opdracht van het PBL. Hetzelfde geldt
voor de wijze waarop de inzichten en adviezen van de Klimaatraad worden
ingebed in de door de wet voorziene cycli van klimaatnota en klimaatplan en de
daarop afgestemde advisering door de Afdeling advisering. De Afdeling adviseert
verder te verhelderen of de voorziene Klimaatraad gezien moet worden als een
invulling van artikel 3, vierde lid, van de Europese Klimaatwet om “een nationaal
klimaatadviesorgaan op te richten dat verantwoordelijk is voor het verstrekken van
deskundig wetenschappelijk advies over klimaatbeleid aan de bevoegde nationale
autoriteiten”.
De Afdeling geeft in overweging de Klimaatraad pas in te stellen als hierover
duidelijkheid is verkregen, onder meer blijkend uit een voorstel voor een
instellingswet en het daarover te voeren debat.

De vice-president van de Raad van State,