Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

33 127

Wijziging van de Wet maatschappelijke
ondersteuning in verband met de uitbreiding van
gemeentelijke taken op het terrein van de
begeleiding en een gewijzigde verdeling van de
bestuurlijke verantwoordelijkheid

Nr. 63

TWEEDE NOTA VAN WIJZIGING
Ontvangen 18 april 2012
Het voorstel van wet wordt als volgt gewijzigd:
A
Artikel I, onderdeel I, komt te luiden als volgt:
I
Paragraaf 12 komt te luiden:
§ 12. Tijdelijke regels ter waarborging van de kwaliteit van
maatschappelijke ondersteuning
Artikel 27
1. Verantwoorde maatschappelijke ondersteuning is ondersteuning van
goed niveau waaronder wordt verstaan ondersteuning die:
a. cliëntgericht wordt verleend,
b. is afgestemd op de reële behoefte van de cliënt en op andere vormen
van zorg of hulp die de cliënt ontvangt en
c. wordt verleend in overeenstemming met de op de aanbieder van de
ondersteuning rustende verantwoordelijkheid, voortvloeiende uit de voor
hem geldende algemeen aanvaarde kwaliteitskaders.
2. Onze Minister kan een beleidsregel vaststellen waarin nader wordt
omschreven wat onder verantwoorde ondersteuning wordt verstaan.
Artikel 28
1. Met het toezicht op de naleving van artikel 27, eerste lid, zijn belast de
ambtenaren van het Staatstoezicht op de volksgezondheid.
2. De in het eerste lid bedoelde ambtenaren rapporteren omtrent hun
bevindingen aan het college van burgemeester en wethouders van de
betrokken gemeente of gemeenten. Indien de bevindingen daartoe
aanleiding geven, doen de bedoelde ambtenaren hun bevindingen

kst-33127-63
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 127, nr. 63

1

vergezeld gaan van een zwaarwegend advies omtrent maatregelen die
genomen zouden moeten worden ter handhaving van artikel 27, eerste lid.
3. Het college van burgemeester en wethouders wijkt niet af van een
zwaarwegend advies als bedoeld in het tweede lid, tenzij daarvoor
zwaarwegende gronden bestaan welke schriftelijk aan de bedoelde
ambtenaren worden medegedeeld.
4. De gemeenteraad stelt in de verordening, bedoeld in artikel 5, derde
lid, regels die noodzakelijk zijn om uitvoering te geven aan een zwaarwegend advies als bedoeld in het tweede lid.
Artikel 29
1. Het Staatstoezicht op de volksgezondheid rapporteert op basis van
het toezicht, bedoeld in artikel 28, eerste lid, aan Onze Minister over het
toezicht op en de handhaving van de kwaliteit van de maatschappelijke
ondersteuning in de gemeenten.
2. In de rapportage, bedoeld in het eerste lid wordt aandacht besteed
aan specifieke groepen van kwetsbare cliënten.
3. De rapportage, bedoeld in het eerste lid, wordt uitgebracht uiterlijk
drie jaar na het tijdstip waarop de artikelen 27 en 28 in werking zijn
getreden.
4. Onze Minister zendt de rapportage, bedoeld in het eerste lid, aan
beide kamers der Staten-Generaal.
B
Artikel V komt te luiden als volgt:
ARTIKEL V
1. De artikelen 27, 28 en 29 van de Wet maatschappelijke ondersteuning,
zoals deze artikelen zijn komen te luiden na de inwerkingtreding van deze
wet, vervallen met ingang van een bij koninklijk besluit vast te stellen
tijdstip.
2. Het in het eerste lid bedoelde tijdstip is 1 juli van het kalenderjaar na
dat waarin de in artikel 29 bedoelde rapportage is uitgebracht, dan wel,
indien de rapportage daartoe aanleiding geeft, 1 juli van het eerste,
tweede of derde kalenderjaar daarna.
3. Indien als tijdstip als bedoeld in het tweede lid wordt vastgesteld
1 juli van een daarbedoeld later kalenderjaar, rapporteert het Staatstoezicht op de volksgezondheid opnieuw aan Onze Minister. Artikel 29,
eerste, tweede en vierde lid, zijn van overeenkomstige toepassing.
Toelichting
Algemeen
Tijdens het wetgevingsdebat op 5 april 2012 zijn de regering en de
Tweede Kamer gezamenlijk tot de conclusie gekomen dat het ingediende
wetsvoorstel tot wijziging van de Wmo verbetering behoeft op het
onderdeel kwaliteit en toezicht. Deze nota van wijziging strekt ertoe de
kwaliteit van de maatschappelijke ondersteuning wettelijk te borgen en te
voorzien in een tijdelijke voortzetting van het IGZ-toezicht op de naleving
hiervan.
Uit het Kamerdebat kwam naar voren dat de Kamer niet alleen hecht
aan IGZ-toezicht, maar inherent daaraan, ook aan wettelijke kwaliteitsnormen. De regering deelt de wens van de Tweede Kamer dat de kwaliteit
van de maatschappelijke ondersteuning wettelijk wordt geborgd. Omdat
als gevolg van het gestelde in artikel IV van het voorstel van wet de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 127, nr. 63

2

Kwaliteitswet zorginstellingen (Kwzi) niet meer van toepassing is op de
maatschappelijke ondersteuning, is met de nota van wijziging het nieuwe
artikel 27 ingevoerd waarin is vastgelegd wat wordt verstaan onder
verantwoorde maatschappelijke ondersteuning van goed niveau. Deze
uitleg sluit aan bij de definitie van verantwoorde zorg in de Kwzi, maar is
verder toegespitst op de integrale aanpak van andere vormen van zorg en
ondersteuning die in de Wmo zo belangrijk is. Deze wettelijke kwaliteitsnormen voor de maatschappelijke ondersteuning zijn het kader
waarbinnen de IGZ haar toezichtactiviteiten verricht en vormen de basis
voor het toezichtskader. Dit is naar analogie van de Kwzi.
Om een scherper beeld te krijgen van de wijze waarop het tijdelijke
toezicht van de IGZ in deze nota van wijziging wordt geregeld, wordt eerst
beschreven hoe het toezicht op de begeleiding in de huidige situatie
onder de AWBZ is georganiseerd en hoe de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor kwaliteit en toezicht in de Wmo is geregeld.
Wat betreft de begeleiding in de AWBZ, is het nu zo geregeld dat de IGZ
op titel van de Kwzi toezicht houdt op de door de aanbieders geleverde
kwaliteit van de begeleiding.
Dit gebeurt aan de hand van het landelijke Kwaliteitskader Verpleging,
Verzorging en Thuiszorg (VV&T), de standaard CQ-vragenlijst voor de
cliëntgebonden indicatoren uit het Kwaliteitskader en de standaard
zorginhoudelijke (ZI) vragenlijst voor de organisatiegebonden indicatoren.
Kwaliteitskader, CQ en ZI zijn de door veldpartijen uitgewerkte invulling
van het begrip «verantwoorde zorg», toegepast op het terrein van de
VV&T. Het Kwaliteitskader VV&T is niet wettelijk voorgeschreven, maar is
vastgesteld door een stuurgroep verantwoorde zorg met daarin alle
veldpartijen. De begeleiding vormt een klein onderdeel van Kwaliteitskader en CQ. Daar zitten ook zaken in als persoonlijke verzorging en
verpleging.
In de vragenlijst wordt cliënten door aanbieders gevraagd naar hun
ervaringen op verschillende thema’s en indicatoren (bijv. het thema
bejegening met als één van de indicatoren «afspraken nakomen», het
thema communicatie met als één van indicatoren «telefonische bereikbaarheid van de aanbieder»). Er zijn geen absolute kwaliteitsnormen.
Omdat het Kwaliteitskader landelijk is en de vragenlijst gestandaardiseerd, is vergelijking tussen de aanbieders mogelijk. De relatieve normen
ontstaan door vergelijking van de uitkomsten van de CQ- en ZI-metingen.
Er wordt nu in de zorg veel met een sterrensysteem gewerkt.
De IGZ bezoekt de aanbieders die onder het gemiddelde presteren
(risicogebaseerd toezicht) en legt die aanbieders naar bevind van zaken
sancties op.
Gemeenten hebben ingevolge de Wmo hun eigen verantwoordelijkheid
voor de kwaliteit en het toezicht daarop. Zij doen dit door middel van het
stellen van kwaliteitseisen in bestekken en contracten en door controle op
de naleving ervan door de gecontracteerde organisaties. Dit geldt voor
alle prestatievelden van de Wmo. Die kwaliteitseisen moeten passen bij
de transformatie die met de Wmo en de stelselwijziging worden beoogd.
Voorts is nu in het wetsvoorstel geregeld dat de gemeenten hun
kwaliteitseisen in het beleidsplan vastleggen en in hun gemeentelijke
verordening terzake regels opnemen hoe zij uitvoering geven aan het
toezicht erop en de handhaving ervan. De gemeenten zijn zo ook wettelijk
verplicht toe te zien op de door hen gestelde regels en om handhavend op
te treden bij overtreding ervan.
De IGZ houdt tijdelijk toezicht op de aanbieders door toezicht te houden
op de naleving van de wettelijke norm inzake verantwoorde ondersteuning. Om recht te doen aan de integrale aanpak van maatschappelijke
problemen die met de Wmo is beoogd, borduurt het IGZ-toezicht in de
Wmo voor een belangrijk deel voort op het IGZ-toezicht onder de AWBZ,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 127, nr. 63

3

maar wordt tevens rekening gehouden met de uitgangspunten van de
Wmo en de laatste inzichten van de IGZ. Met het IGZ-toezicht in de Wmo
staat de regering een combinatie voor ogen van risicogebaseerd, integraal
toezicht en van toezicht op toezicht. Het IGZ-toezicht is daarbij complementair aan het toezicht dat gemeenten uitoefenen op de naleving van de
kwaliteitseisen in het gemeentelijke beleidsplan en van de kwaliteitseisen
die in de contracten met de aanbieders zijn vastgelegd. De IGZ constateert
schending van de norm, maar de gemeenten verrichten zelfstandig het
toezicht op de maatschappelijke ondersteuning.
Risicogebaseerd, integraal toezicht houdt in dat de IGZ zich richt op de
meest kwetsbare cliënten met geringe sociale zelfredzaamheid en op de
samenwerking tussen de hulpverleners van die cliënten. Bijkomend
mogelijk risico bij de ondersteuning van kwetsbare cliënten is immers dat
daarbij vaak meerdere instellingen en hulpverleners zijn betrokken waarbij
het kan voorkomen dat die onvoldoende samenwerken. Voor goede
ondersteuning is niet alleen de kwaliteit van de afzonderlijke interventies
van belang, maar ook de kwaliteit van de samenwerking tussen de
hulpverleners. Door de ondersteuningsbehoefte van de kwetsbare cliënt
als vertrekpunt voor het toezicht te nemen en te toetsen of het ondersteuningsnetwerk tot goede ondersteuning leidt, toetst de IGZ het feitelijke
resultaat van de inspanningen van betrokkenen. Zij kan zo laten zien waar
de lacunes in de ondersteuning zitten of waar deze van onvoldoende
kwaliteit is vanuit het perspectief van de cliënt. Dit toezicht zal mede
plaatsvinden aan de hand van de cliëntervaringsgegevens. De IGZ
rapporteert hierover aan de gemeenten.
Het toezicht richt zich daarmee op de integraliteit van de zorg en
ondersteuning, waarbij het er voor de cliënt feitelijk niet toe doet of de
verschillende onderdelen ervan uit de Wmo, de AWBZ of de Zorgverzekeringswet worden gefinancierd.
Voor de handhaving maakt dit wel verschil; de IGZ kan maatregelen
opleggen aan aanbieders die onder de Kwzi vallen. Omdat de Kwzi niet
meer van toepassing is op de maatschappelijke ondersteuning, wordt in
geval van Wmo-gecontracteerde aanbieders op een andere manier in de
handhaving voorzien. Als de IGZ van oordeel is dat de maatschappelijke
ondersteuning niet van verantwoorde kwaliteit is, zal zij de gemeente een
zwaarwegende advies geven om sancties te treffen. Dit advies is niet
vrijblijvend: gemeenten zijn verplicht het op te volgen, tenzij de gemeente
zwaarwegende gronden ziet om ervan af te wijken. Ook moeten
gemeenten in de uitvoeringsverordening met betrekking tot hun kwaliteitsbeleid regels opnemen hoe ze gehoor geven aan een zwaarwegend
IGZ-advies. In deze zin is sprake van IGZ toezicht op het gemeentelijke
toezicht.
Daarnaast heeft het IGZ-toezicht de vorm van toezicht op toezicht. Dit is
een vorm van systeemtoezicht waarbij de IGZ toeziet op de opzet,
reikwijdte en werking van het kwaliteitssysteem van gemeenten. Zij doet
dit aan de hand van door de gemeenten verstrekte informatie over de
gemeentelijke kwaliteitssysteem en door «reality checks» hierop. Dit gaat
vooral om de vraag of de gemeente het proces van toezicht goed heeft
vorm gegeven. Hierbij valt te denken aan gegevens die wettelijk in het
gemeentelijke beleidsplan en de gemeentelijke verordening moeten
worden opgenomen, zoals kwaliteitseisen, de controle op en de
handhaving van de naleving van de kwaliteitseisen en de afhandeling van
klachten. Ook de verantwoordings- en toezichtsrapportages die het
college aan de raad moet overleggen, kunnen hiertoe worden gerekend.
Door de te leveren gegevens te beperken tot bestaande gemeentelijke
stukken wordt voldaan aan de Spelregels Interbestuurlijke Informatie. De
IGZ controleert door reality checks of de verstrekte informatie een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 127, nr. 63

4

waarheidsgetrouwe weergave van de werkelijkheid is. Het risicogebaseerde integrale IGZ-toezicht dient mede te worden opgevat als realitycheck op de verstrekte informatie.
Det IGZ-toezicht is een tijdelijke maatregel. Deze wordt beëindigd,
indien de IGZ in haar rapportage aan de minister oordeelt dat gemeenten
het toezicht op en de handhaving van de kwaliteit van de maatschappelijke ondersteuning goed op orde hebben en wanneer de minister dat
oordeel overneemt in een besluit. Op zijn vroegst kan het tijdelijk toezicht
van de IGZ na drie jaar worden beëindigd, maar deze periode kan telkens
met een jaar worden verlengd, als de rapportage van de IGZ daartoe
aanleiding geeft.
In de beoogde eindsituatie zijn alleen de gemeenten verantwoordelijk
voor het toezicht op en handhaving van de kwaliteit van de maatschappelijke ondersteuning.
Onderdelen
Onderdeel A
Er is voor gekozen om de tijdelijke bepalingen met betrekking tot een
vorm van toezicht door de Inspectie voor de gezondheidszorg (IGZ) onder
te brengen in een als zodanig herkenbare afzonderlijke paragraaf van de
Wmo. Paragraaf 12, die een groot aantal inmiddels uitgewerkte
bepalingen tot wijzigingen van andere wetten bevatte (en in verband
daarmee met onderdeel I werd geschrapt), krijgt in verband daarmee in
het nieuwe onderdeel I (waarin reeds een bepaling inzake tijdelijk toezicht
op het gemeentelijke toezicht was vervat) een andere naam (Tijdelijke
regels ter waarborging van de kwaliteit van maatschappelijke ondersteuning). In die paragraaf wordt vervolgens in plaats van het eerder
voorgestelde artikel 27) een drietal bepalingen opgenomen, waarin is
vastgelegd dat de IGZ, naast het eigen gemeentelijke toezicht op de door
de gemeente vastgestelde kwaliteitseisen, tijdelijk is belast met het
toezicht op de maatschappelijke ondersteuning, alsmede op basis van
welke kwaliteitsnorm dat toezicht plaatsvindt.
Artikel 27
Met artikel 27 wordt duidelijk gemaakt welke wettelijk norm wordt
gesteld aan de maatschappelijke ondersteuning; aldus wordt het kader
vastgelegd waarbinnen de IGZ haar toezichtactiviteiten moet verrichten.
Deze norm is materieel gelijk aan die welke op grond van de Kwaliteitswet
zorginstellingen en de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg geldt voor zorg welke als omschreven bij of krachtens de
Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) en de Zorgverzekeringswet (Zvw). De formulering is evenwel enigszins aangepast en bevat,
net als het wetsvoorstel cliëntenrechten zorg (Wcz) thans ook expliciet een
passage inzake de algemeen aanvaarde kwaliteitskaders. Voorts is de
formulering toegespitst op het voor een goede werking van de Wmo
uiterst relevante aspect van afstemming van de geboden ondersteuning
op andere vormen van zorg of hulp waar betrokkene mee te maken heeft.
In het tweede lid is de mogelijkheid open gehouden om, indien dat
noodzakelijk zou zijn omdat in samenspraak met het veld en de VNG in
voorkomend geval niet voortvarend genoeg tot vaststelling of aanpassing
van de kwaliteitskaders zou kunnen worden gekomen, beleidsregels vast
te stellen welke het begrip verantwoorde maatschappelijke ondersteuning
nader inkaderen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 127, nr. 63

5

Artikel 28
In dit artikel is bepaald dat de IGZ belast is met het toezicht op de
naleving van de wettelijke norm inzake verantwoorde ondersteuning.
Hiervoor is omschreven op welke wijze de IGZ dat toezicht handen en
voeten zal geven. De IGZ beschikt daartoe over de bevoegdheden die de
Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan toezichthouders verleent.
Omdat het tijdelijke toezicht van de IGZ een overgangsfase vormt in de
aanloop naar de situatie waarin de gemeenten geheel zelfstandig het
toezicht op de maatschappelijke ondersteuning zullen verrichten, is ervoor
gekozen de handhaving (naar aanleiding van door de IGZ geconstateerde
schendingen van de wettelijke norm) in handen te leggen van de
gemeenten. Deze moeten op grond van het wetsvoorstel reeds zelf in hun
verordeningen regelen op welke wijze zij het toezicht en de handhaving
van de eigen gemeentelijke kwaliteitseisen vormgeven. Daarbij past dat
de IGZ zijn bevindingen uit toezichtactiviteiten ter kennis brengt van de
betrokken gemeenten, zo nodig voorzien van een aanbevolen handhavingsactie. In het tweede lid is vastgelegd dat zo’n advies zwaarwegend is.
Het derde lid regelt dat de gemeente daarvan eventueel toch kan afwijken,
maar niet zonder de IGZ op de hoogte te stellen van de zwaarwegende
gronden die haar aanleiding geven van het zwaarwegend advies van de
IGZ af te wijken. Het vierde lid regelt in aanvulling op het voorschrift in het
voorgestelde artikel 5, derde lid, dat bij verordening ook datgene moet
worden geregeld dat nodig is om de gemeente in staat te stellen aan het
zwaarwegend advies van de IGZ gevolg te geven. Daarbij kan aan een
heel scala van maatregelen worden gedacht in de sfeer van het geven van
een aanwijzing, zoals in de Algemene bestuurswet is geregeld. Bovendien
kan de gemeenten uiteraard ook optreden uit hoofde van het met een
aanbieder gesloten contract.
Artikel 29
Op grond van het toezicht dat in artikel 28 is geregeld, is de IGZ goed in
staat om aan de minister te rapporteren over de wijze waarop de
gemeenten werk maken van het toezicht op de kwaliteit en de handhaving
daarvan. Die rapportage, waarin op grond van het tweede lid ook speciale
aandacht moet worden geschonken aan de effecten voor specifieke
doelgroepen van kwetsbare cliënten, moet de minister in staat stellen na
enkele jaren op verantwoorde wijze een besluit te nemen over het
beëindigen van het tijdelijke toezicht door de IGZ. Om ook de Tweede en
Eerste Kamer in staat te stellen zich daarover een oordeel te vormen,
voorziet het vierde lid in toezending van de rapportage aan de beide
Kamers; het ligt voor de hand dat die toezending vergezeld gaat van de
conclusies die de minister daaraan meent te mogen verbinden.
Onderdeel B
Het toezicht door de IGZ is bedoeld als tijdelijke voorziening. Uiteindelijk
is het de bedoeling dat de IGZ zich volledig terugtrekt en toezicht en
handhaving volledig in gemeentelijke handen ligt. Daarom is met dit
onderdeel in artikel V van het wetsvoorstel neergelegd dat de artikelen 27,
28 en 29 vervallen op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Het
tweede lid bepaalt dat dat tijdstip ofwel is 1 juli 2016, na de eerste
rapportage van de IGZ als bedoeld in artikel 29, dan wel, indien de
rapportage aanleiding geeft tot de conclusie dat zulks dan nog niet
verantwoord is, een, twee of drie jaren later en nadat een nieuwe
rapportage van de IGZ is ontvangen.
De staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
M. L. L. E. Veldhuijzen van Zanten-Hyllner

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 127, nr. 63

6