Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

25 124

Nieuwe infrastructuur mobiele communicatie
(C2000)

Nr. 64

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 10 februari 2010
1. Inleiding
Op 18 november 2009 heb ik de Kamer geïnformeerd over de maatregelen
die ik rond het verbeteren van de techniek, de organisatie en het gebruik
van C2000 al genomen heb en over de bevindingen in de tussenrapportage van de door mij ingestelde expertgroep C2000 (Kamerstuk 25 124,
nr. 62). Middels deze brief wil ik reageren op de recent door de expertgroep uitgebrachte eindrapportage1.
Allereerst wil ik mijn waardering uitspreken aan allen die op welke wijze
dan ook hebben meegewerkt aan de totstandkoming van deze rapportage.
De grote medewerking en betrokkenheid van zowel de «werkvloer», de
leidinggevenden, de bestuurders, de industrie en de experts bij deze
rapportage geven mij het vertrouwen dat het uitvoeren van de aanbevelingen van de expertgroep een belangrijke bijdrage zal leveren aan de
verdere verbetering van C2000 en het herstel van het vertrouwen in C2000
bij de hulpverleners, dit alles in het belang van een adequate dienstverlening aan burgers door OOV-diensten. Ik onderstreep daarbij de conclusie
van de expertgroep dat het operationele veld niet alleen een grote bereidheid tot meedenken heeft, maar daar waar noodzakelijk ook tot veranderen. Bij de verbeteringen rond C2000 zal ik dan ook zeker van deze
bereidheid gebruik maken en een beroep op het veld doen om aan de
verbeteringen volop mee te werken.

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Er blijkt uit de rapportage dat de dekking niet alleen voldoet aan de afgesproken minimale dekking van 95% (gemeten naar plaats en tijd) maar dat
zelfs wordt uitgekomen op een percentage van 97,4%. Ook blijkt dat de
gebruikers over het algemeen tevreden zijn over het functioneren van
C2000 tijdens de dag/dagelijkse werkzaamheden. Natuurlijk zijn ook daar
wel een aantal kritische opmerkingen over gemaakt, maar het merendeel
van de kritiek richt zich op de voorbereiding op en het werken met C2000
tijdens grootschalige calamiteiten en op de binnenhuisdekking. Verderop
in deze brief zal ik daar nader op in gaan.

KST140876
0910tkkst25124-64
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2010

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 25 124, nr. 64

1

1

Bovenstaande bevindingen sterken mij in mijn eerder aan u kenbaar
gemaakte standpunt dat C2000 als communicatiesysteem niet ter
discussie staat en ik geen aanleiding zie om naar alternatieve systemen te
kijken die C2000 zouden kunnen vervangen.
2. Al in gang gezette acties
Ik berichtte u op 18 november al dat ik, anticiperend op de aanbevelingen
van de expertgroep C2000, diverse acties heb ondernomen.
Zo is het project AutoTune Combiners gestart, waarmee het mogelijk
wordt om de frequenties van de opstelpunten op afstand aan te passen.
Dit zal het in het C2000 netwerk opnemen van extra zendmasten of extra
capaciteit zeer vergemakkelijken en minder onderbrekingen voor de
operationele gebruiker inhouden. Ik verwacht dat de uitrol van de ATC’s in
2010 grotendeels gereed zal zijn.
De Europese aanbestedingen voor de base-radio’s en de masten zijn
ondertussen in volle voorbereiding en in 2010 zullen drie extra mobiele
opstelpunten beschikbaar komen. Hierdoor kan in dekking worden voorzien bij geplande grootschalige evenementen op locaties waar de dekking
naar het oordeel van de hulpdiensten nog onvoldoende is.
Verder heb ik bij het ministerie van Economische Zaken verzocht om de
huidige C2000 frequentiebanden te vergroten. Deze vergroting is mogelijk
noodzakelijk om de in behandeling zijnde dekkingsproblemen en de
dekkingsproblemen op de DIPP-lijst weg te kunnen werken en de capaciteit in gebieden met voorzienbare grote risico’s in beperkte mate iets uit te
kunnen breiden.
Gelet op de huidige in gebruik zijnde apparatuur dient deze extra frequentieruimte zo dicht mogelijk, bij voorkeur aaneengesloten met de huidige
C2000 frequenties te zijn. Het had mijn voorkeur gehad om deze extra
frequentieruimte, evenals de huidige C2000 banden, in EU-verband, te
harmoniseren. Gelet op de urgentie van het wegwerken van de DIPP-lijst
en de duur van een EU brede afstemming, heb ik er voor gekozen om hier
niet op te wachten.
De gevraagde frequentieruimte is thans toegewezen aan het ministerie
van Defensie. In nader overleg met mijn collega van Economische Zaken,
de nationale frequentiebeheerder, moet mijn aanvraag worden bezien.
3. Aanbevelingen expertgroep
De expertgroep heeft in haar eindrapportage diverse concrete aanbevelingen gedaan, die in grote lijnen in overeenstemming zijn met de voorlopige aanbevelingen uit de tussenrapportage. Deze aanbevelingen en
daarom ook mijn reactie zijn gebaseerd op de tot nu toe bekende
rapporten. Het rapport van de Onderzoeksraad Voor Veiligheid over de
«Poldercrash» is momenteel nog niet verschenen. Mogelijk is enige
bijstelling van deze reactie na het verschijnen van dat rapport noodzakelijk.
Ik onderscheid naar aanleiding van het eindrapport een drietal typen
maatregelen:
–

Organisatorische maatregelen:
– Het uitwerken van de regierol van de meldkamer bij het operationeel optreden, inclusief de rol van een «verbindingsofficier» C2000,
met name bij grootschalige incidenten,
– Heroriëntatie op de strategische beheerrol van BZK en veld,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 25 124, nr. 64

2

–

De structurele borging en handhaving van de in deze brief voorgestelde maatregelen.

–

Technische maatregelen:
– Het verbeteren van randapparatuur (in DMO),
– Het verbeteren van de ergonomie van de randapparatuur,
– Het éénduidig programmeren van gespreksgroepen en instellingen
(parameters) van de randapparatuur, inclusief de handhaving daar
van,
– Een centrale toets of randapparatuur aan de functionele eisen
voldoet,
– Het wegwerken van de DIPP-lijst.

–

Maatregelen ten behoeve van het gebruik van C2000:
– Het aanpassen van het Landelijk Kader Fleetmap (LKF),
– Het aanpassen van de les- en leerstof rond C2000, en het bijscholen
van de gebruikers.

Daarnaast wil ik samen met het veld onderzoeken welke behoeften en
mogelijkheden er zijn om ook op de lange termijn te kunnen voorzien in
adequate communicatie voor de OOV-diensten, zoals de mogelijke
behoefte aan breedband datacommunicatie en de capaciteitsbehoeften
tijdens grootschalig optreden versus de capaciteitsbehoeften tijdens
dag/dagelijks werk.
4. Capaciteitsuitbreiding bestaande masten
Onder andere door de regio Kennemerland is mij gevraagd de netwerkcapaciteit van de masten rond Schiphol uit te breiden. Zoals ik net aangaf
lijkt uitbreiding een oplossing voor de communicatieproblematiek, maar is
dit het lang niet altijd. Zweeds onderzoek naar het gebruik van Rakel (de
Zweedse tegenhanger van C2000) laat zien dat bijvoorbeeld een goede
etherdiscipline effectiever is dan capaciteitsuitbreiding.
Aan (te) veel capaciteit zit ook een groot nadeel. Immers capaciteit vertaalt
zich rechtstreeks in de hoogte van de beheerkosten. Teneinde deze op een
aanvaardbaar peil te houden dienen daarom keuzes gemaakt te worden. Ik
zal daarom per geval bezien of een capaciteitsuitbreiding zinvol is.
Ik acht verder de suggestie vanuit de regio Kennemerland (Rapportage
C2000 Communicatie Poldercrash) om nader onderzoek te doen naar de
communicatie- en capaciteitsbehoeften tijdens rampen en crisis zeer
waardevol. Zoals verderop in deze brief te lezen is, zal ik graag aan deze
suggestie uitvoering geven.
5. Binnenhuisdekking
Al eerder zijn in de Kamer vragen gesteld en is in de pers aandacht
besteed aan de mate van binnenhuisdekking van C2000. Ik hecht er aan te
benadrukken dat binnenhuisdekking nooit een onderwerp is geweest bij
de dimensionering, planning en uitrol van C2000. In bepaalde publiekstoegankelijke locaties waar veel mensen bijeen komen, dient binnenhuisdekking wel permanent gerealiseerd te worden. Daarvoor is het Special
Coverage Locations (SCL) beleid ontwikkeld.
De kern van het SCL-beleid is dat het lokaal bevoegd gezag, op advies van
de hulpdiensten, bepaalt voor welke objecten binnenhuisdekking noodzakelijk is. De objecteigenaar is dan verantwoordelijk voor het aanbrengen
van de techniek en draagt de kosten daarvan.
Er is steeds van uit gegaan dat, conform de wijze van communiceren
tijdens het «analoge» tijdperk, eenheden bij optreden binnenshuis via de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 25 124, nr. 64

3

z.g. Direct Mode (DMO) met elkaar communiceren. Ik ben mij er van
bewust dat bij de publieke mobiele netwerken er vaak (hoewel ook niet
altijd) binnenhuisdekking aanwezig is en dat onwillekeurig de vergelijking
tussen C2000 en deze netwerken getrokken wordt. Echter om een vergelijkbare mate van C2000 binnenhuisdekking te realiseren, zou niet alleen
het gehele netwerk aangepast moeten worden, maar zou ook het aantal
masten sterk vergroot moeten worden. Dit zou exorbitante meerkosten
met zich meebrengen.
In lijn met de aanbevelingen van de expertgroep laat ik reeds in samenwerking met de NVBR onderzoeken hoe de DMO-communicatie verbeterd
kan worden. Ook wil ik laten onderzoeken of het mogelijk is om, naast het
staande SCL-beleid, een gerichte tijdelijke binnenhuisdekking te realiseren
binnen objecten wanneer daartoe de operationele noodzaak aanwezig is.
6. Huidige situatie versus tijd projectdirectie C2000
Door de expertgroep wordt aangegeven dat rond de centrale sturing van
C2000 na opheffing van de projectdirectie C2000 een aantal zaken niet
goed gegaan zijn.
Deels kan ik dit onderschrijven. Het idee was dat de projectdirectie verantwoordelijk was voor het realiseren van een landelijk dekkend (C2000)
communicatienetwerk. In deze opdracht zat ook besloten dat er een
keuring voor randapparatuur, een Landelijk Kader Fleetmap (LKF) en een
initiële opleidingenkader gerealiseerd werden. Naar mijn mening heeft de
projectdirectie aan deze opdracht voldaan en ook in contacten met de
Kamer is dit bevestigd. Het lag in de rede om, na opheffing van de projectdirectie C2000, er op te vertrouwen dat de hulpdiensten zelf van uit de
operationele verantwoordelijkheid nadere invulling zouden geven aan
zaken als het LKF en de opleidingen. Waarbij BZK ten aanzien van het LKF
de voorstellen en adviezen van uit haar rol als strategisch beheerder vaststelt.
De expertgroep trekt de conclusie dat deze vooronderstelling, zonder de
individuele inspanningen van hulpdiensten tekort te willen doen, niet
klopt. Zij merkt op dat «met C2000 een landelijke infrastructuur gerealiseerd is, die zich alleen centraal laat sturen». Tevens stelt de expertgroep
dat deze centrale sturing alleen werkt wanneer wordt voorzien in «doorzettingskracht en handhavingsmacht».
Mede gelet op deze conclusies en de conclusie uit de Gateway review op
het project Renatus (upgrade C2000), waar voor de centrale sturing
aandacht is gevraagd kan ik u verzekeren dat de rol van strategisch
beheerder C2000 ook in de toekomst centraal ingevuld zal blijven. Over de
wijze van invulling van deze centrale sturing en de betrokkenheid en
verantwoordelijkheid van het veld hierbij zal ik met het veld afspraken
maken.
7. Beheersbare verbeterstructuur
Als minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heb ik een
regisserende en coördinerende rol. Vanuit die rolopvatting wil ik, samen
met het gehele OOV-veld, invulling geven aan de verbetervoorstellen van
de expertgroep.
Vanwege de door de expertgroep noodzakelijk geachte doorzettingskracht
en de conclusies uit de Gateway review van het project Renatus acht ik
het van belang om op bestuurlijk niveau hierover afspraken te maken met
het Veiligheidsberaad, het Korpsbeheerdersberaad en de departementen
Defensie en VWS. Voor de verbeteringen van en rond C2000 moet een
aantal projecten worden ingericht waarbij rekening wordt gehouden met

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 25 124, nr. 64

4

de bestuurlijke verantwoordelijkheid ten aanzien van de desbetreffende
activiteiten. In een bijlage heb ik deze aangegeven1.
Uit de Gateway review blijkt dat de centrale sturing aangescherpt moet
worden.
Ik streef bij deze centrale aansturing naar een stuurgroep onder leiding
van BZK met gemandateerd vertegenwoordigers van het Veiligheidsberaad en het Korpsbeheerdersberaad, alsmede Defensie en VWS. Deze
(bestuurlijke) stuurgroep zal ik vragen mij tevens namens alle aangewezen
gebruikers te adviseren rond de hoofdzaken van het strategisch beheer
van C2000 als mede de borging van de resultaten van de projecten. Ik heb
daarnaast de intentie om het functioneren van deze stuurgroep na drie
jaar te evalueren en afhankelijk daarvan deze constellatie te continueren
of te wijzigen.
Ik heb niet de intentie het beheer van C2000 en de verbeterprojecten in
éen projectorganisatie onder te brengen. Evenmin heb ik het voornemen
om alle activiteiten rond C2000 onder de directe aansturing van een
projectdirectie te brengen. Niet alleen strookt dit niet met de huidige
bestuurlijke verhoudingen, maar daarnaast zijn de aandachtsvelden te
divers qua doorlooptijd en inhoud om dit succesvol te kunnen doen. Ik wil
dan ook de verbetervoorstellen van de expertgroep, onder aansturing en
auspiciën van de stuurgroep C2000, via projectgroepen met een afgebakende taak- en tijdshorizon kleinschalig laten realiseren. Het is in mijn
ogen evident dat niet alleen BZK (als eigenaar) daar waar gewenst en
noodzakelijk zijn rol in de projectgroepen zal vervullen, maar dat het
OOV-veld (als gebruiker) eveneens zijn inbreng levert en haar bestuurlijke
verantwoordelijkheid neemt.
Verder zal BZK voor de realisatie van de gewenste doorzettingsmacht
monitoren of de projectresultaten in de praktijk voldoen. Ik zal hierover
met de Inspectie OOV afspraken maken.
8. Verbeterprojecten
Van te voren wil ik de Stuurgroep C2000 niet zo inkaderen dat in deze brief
een limitatieve lijst met alle onderdelen (projecten) die aangepakt moeten
worden staat opgenomen. Ik wil wel een aantal onderdelen benoemen die
naar mijn mening in ieder geval aangepakt dienen te worden.
8.a. De volgende verbeteringen zullen onder mijn
verantwoordelijkheid worden uitgevoerd:
Wegwerken huidige DIPP-lijst
Eén van de aangegeven punten voor verbetering van C2000 is het
wegwerken van de zogeheten DIPP-lijst. Dit is een lijst met locaties waar
C2000 geoptimaliseerd moet worden. Dit wegwerken zal in nauwe samenwerking met de tactisch beheerder, de VtS-PN/UMS dienen te gebeuren.
Immers aan de hand van metingen dient de plek van de mast bepaald te
worden en nadat de mast gerealiseerd is zal deze in het operationele
C2000-netwerk geïncorporeerd dienen te worden.
Zoals ik in mijn reactie bij de tussenrapportage heb aangegeven is mijn
inzet,de lijst binnen twee jaar weg te werken er van uitgaande dat alle
betrokken partijen hieraan een maximale inzet leveren.

1

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Voor wat betreft de financiering – de investeringen worden vooralsnog
door de expertgroep geschat op € 50 miljoen – heb ik eerder aangegeven
verschuivingen aan te brengen binnen de begroting en meerjarenraming

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 25 124, nr. 64

5

van mijn ministerie. Gelet op de bedragen moet ook exogene financiering
voor 2011 worden verkend.
Daar de omvang van de investeringen (onder andere door het bijplaatsen
van masten) thans nog niet exact bekend zijn, kan ook niet aangegeven
worden in welke mate het onderhoudsbudget structureel verhoogd zal
worden. Deze verhoging van de onderhoudskosten zal onvermijdelijk voor
rekening komen van de gebruikers van C2000.
Capaciteitsbehoeften
In dit project wordt onderzocht welke communicatieen capaciteitsbehoeften er zijn tijdens rampen en crisis (aanbeveling uit het rapport over
de Poldercrash). Dit in relatie met het dag/dagelijkse verkeer. Waar mogelijk dienen ervaringen/onderzoeken in het buitenland hierin mee genomen
te worden.
Optimaliseren Strategisch Beheer
In dit project wordt het huidige strategisch beheer geanalyseerd en uitgewerkt waar aanvullende taken door BZK dan wel het veld zullen moeten
worden ingevuld.
Roadmap
Dit project dient inzicht te geven in de toekomstige communicatiebehoeften van de hulpverleners en de wegen om hierin te kunnen voorzien.
Hierbij kan gedacht worden aan nieuwe wijzen van alarmeren, breedbandige datacommunicatie, smartradio’s, hybride netwerken etc. Qua
tijdshorizon dient een periode van 15 jaar aangehouden te worden.
8.b. Onder verantwoordelijkheid van het veld zullen in ieder
geval de volgende verbeteringen uitgevoerd moeten worden:
Binnenhuisdekking en SCL
Binnenhuisdekking is, zoals eerder aangegeven, nooit onderdeel geweest
van de C2000 specificaties, zoals afgesproken met het veld. Bij de meeste
regio’s was er ook geen binnenhuisdekking ten tijde van de analoge
netwerken.
In het kader van dit project wordt uitgewerkt of het SCL beleid bij de
locale overheid bekend is maar ook hoe dat wordt uitgevoerd. Belangrijk
onderdeel van dit project is de uitwerking van een eenduidige richtlijn
waardoor gemeenten beter inzicht hebben in de vraag wanneer een object
moet worden aangemerkt als SCL.
Daarnaast dient bezien te worden of het mogelijk is, en zo ja op welke
wijze en tegen welke kosten, om bij een object eenvoudig een tijdelijke
binnenhuisdekking te realiseren wanneer de operationele noodzaak
daartoe aanwezig is.
Randapparatuur
In dit project staat het verbeteren van de randapparatuur bij een binnenhuisoptreden in een object waar geen C2000-dekking aanwezig is centraal.
Daartoe is in samenwerking met de NVBR een onderzoek naar het functioneren van de randapparatuur in de Direct Mode of Operation gestart. Ik
wacht de aanbevelingen van dit onderzoek eerst af.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 25 124, nr. 64

6

Aan de hand van een tussenrapportage concludeer ik dat het niet alleen
gaat om technische en ergonomische verbeteringen maar ook om standaardisatie, in de vorm van een eenduidige instelling (parametrisering)
van de randapparatuur. Daarbij dient ook centraal georganiseerde toezicht
en controle op de eenduidigheid van deze instellingen te worden uitgewerkt.
De expertgroep adviseert daarnaast om ook de landelijke gespreksgroepen in de randapparatuur te programmeren en ook daar centraal
toezicht op te houden.
Ten slotte zal in het kader van dit project worden uitgewerkt of de centrale
keuring van nieuwe typen randapparatuur moet worden uitgebreid.
Daarbij dient niet langer alleen gekeken te worden of deze apparatuur
storing veroorzaakt op het netwerk maar ook of deze voldoet aan de functionele eisen.
Landelijk Kader Fleetmapping
In 2002 is het Landelijk Kader Fleetmapping C2000 (LKF) ontwikkeld. Dit
kader is een afgesproken samenstel van gespreksgroepen en operationele
procedures voor het gebruik van C2000. De OOV-diensten hebben een
gezamenlijk belang bij dit kader voor de uitvoering van hun operationele
taken. Goede afstemming bij het gebruik van C2000 is nodig om de
beschikbare capaciteit efficiënt te benutten.
Het kader heeft zowel betrekking op interregionale, bovenregionale en
landelijke samenwerking, als op het verlenen van monodisciplinaire en
multidisciplinaire bijstand. Alle disciplines hebben zich gecommitteerd
aan de afspraken in dit Landelijke Kader. Met betrekking tot de inhoud
adviseert het Veiligheidsberaad, waarna ik de inhoud vaststel. Het beheer
en de verspreiding onder de gebruikers van C2000 valt onder de verantwoordelijkheid van mijn ministerie.
Met de aanbeveling om aan het Veiligheidsberaad te verzoeken het
huidige LKF kritisch te bezien, waar nodig te saneren c.q. te complementeren ben ik het eens. Zoals ik al eerder aan de Kamer berichtte heb ik op
31 augustus 2009 aan het Veiligheidsberaad verzocht om, in samenwerking met de andere C2000-gebruikers, het LKF te actualiseren en te
complementeren, waarbij met name aandacht wordt gevraagd voor
gebruik van C2000 bij crises en rampen. Tevens heb ik verzocht aan te
geven op welke wijze deze procedures bekend worden gemaakt aan alle
C2000-gebruikers en hoe deze procedures worden geoefend. Ik verwacht
dat het Veiligheidsberaad mij hierover op korte termijn over adviseert.
Onderwijs en oefening
Nadat de initiële opleidingen van C2000 opgezet waren, is er vervolgens
geen landelijke coördinatie of gestuurde begeleiding van mogelijk noodzakelijke aanpassingen in onderwijsstof en/of lesmethode meer geweest.
In dit project wordt bezien waar de «gaten» zich voordoen in het onderwijs en het oefenen en op welke wijze dit kan worden verbeterd. Tevens
wordt uitgewerkt op welke wijze de gebruikers waar nodig kunnen
worden bijgeschoold. Ten slotte dient te worden aangegeven welke
kosten hieraan verbonden zijn en hoe goed onderwijs en oefenen ook in
de toekomst geborgd kunnen blijven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 25 124, nr. 64

7

Invulling regierol C2000 tijdens calamiteiten
Eén van de aanbevelingen van de expertgroep is het organiseren van
regie op het gebruik en inrichting van de gespreksgroepen vanuit de
meldkamer tijdens calamiteiten en crises. Hierbij dient ook de functie van
een «verbindingsofficier» C2000 te worden uitgewerkt. In het kader van dit
project dient hier een concrete visie en uitwerking te worden gegeven.
9. Communicatie
Gelet op de deels negatieve publiciteit rond C2000 en een spoedig herstel
van het vertrouwen van de hulpverleners in C2000 zal ik ervoor zorgdragen alle betrokkenen met regelmaat geïnformeerd worden over de
ontwikkelingen en verbeteracties rond C2000.
Tenslotte meld ik u dat ik de eindrapportage en deze brief ook aan de
besturen van de Veiligheidsregio’s en aan de Korpsbeheerders zal
aanbieden.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
G. ter Horst

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 25 124, nr. 64

8