Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

32 813

Kabinetsaanpak Klimaatbeleid

Nr. 811

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 juli 2021
Mede in mijn beleidsverantwoordelijkheid voor Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking bied ik u hierbij aan het evaluatierapport
«Funding commitments in transition – Dutch climate finance for
development 2016–2019» van de Directie Internationaal Onderzoek en
Beleidsevaluatie (IOB) van het Ministerie van Buitenlandse Zaken1.
Dit rapport is de eerste van een serie studies die zal bijdragen aan de
evaluatie van het Nederlandse klimaatbeleid voor ontwikkelingslanden en
de beleidsdoorlichting van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking
op het gebied van voedselzekerheid, water en klimaat, beiden voorzien in
2022–2023. Naast de in deze brief besproken deelevaluatie zullen in het
kader van de genoemde beleidsevaluatie en -doorlichting ook de
volgende drie onderzoeken worden uitgevoerd: (i) Samenhang van het
Nederlands beleid en de effecten daarvan op voedselzekerheid, water,
klimaat, hernieuwbare energie en natuurlijke hulpbronnen in ontwikkelingslanden; (ii) klimaatadaptatie oftewel aanpassing aan en versterking
van de weerbaarheid tegen klimaatverandering bij activiteiten op het
gebied van voedselzekerheid en waterbeheer; en (iii) klimaatdiplomatie.
De deelevaluatie richt zich hoofdzakelijk op klimaatfinanciering in het licht
van de USD 100 miljard per jaar die ontwikkelde landen toezegden vanaf
2020 collectief te mobiliseren voor klimaatactie in ontwikkelingslanden.
Het Parijs Akkoord bepaalt dat de bijdrage aan klimaatfinanciering uit
diverse bronnen kan komen en via diverse instrumenten en kanalen
worden verstrekt – zowel publieke middelen als met publieke middelen
gemobiliseerde private investeringen en -financiering. De collectieve
toezegging betreft «nieuwe en additionele financiering». Er is geen
consensus over de definiëring van het concept «nieuwe en additionele
financiering». Een verdeling per donor is niet gemaakt.

1

kst-32813-811
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 813, nr. 811

1

Over de Nederlandse bijdrage aan de internationale klimaatfinanciering
wordt jaarlijks in een bijlage van het HGIS jaarverslag2 gerapporteerd. Om
de omvang van die gemobiliseerde financiering te berekenen past
Nederland een in OESO-verband ontwikkelde methode toe. In de HGIS
Nota’s wordt daarnaast een indicatie gegeven van de verwachte klimaatfinanciering voor het volgende jaar. Een publiek toegankelijk klimaatdashboard NLClimate3 geeft meer gedetailleerde informatie over klimaatfinanciering per jaar, per project of per land/regio.
Bevindingen en aanbevelingen van IOB
De bevindingen en aanbevelingen van IOB zijn in het rapport geordend
aan de hand van drie evaluatievragen rond: het bereik en de impact van
de Nederlandse klimaatfinanciering; private sector betrokkenheid en de
additionaliteit van ODA in blended finance4 voor klimaatactie; en overige
overwegingen en discussies over toekomstige klimaatfinanciering.
Het bereik van de Nederlandse klimaatfinanciering
IOB concludeert dat de Nederlandse klimaatfinanciering in de periode
2010–2019 gestaag is toegenomen en op koers ligt om de eigen doelstellingen voor 2020 te behalen. Bovendien bereikt het grootste deel van de
Nederlandse klimaatfinanciering uit ODA de lage-inkomenslanden en
fragiele staten en wordt een belangrijk deel daarvan aan adaptatie
besteed. Bij de met Nederlandse publieke middelen gemobiliseerde
private financiering ligt zowel het aandeel op adaptatie gerichte projecten
als het aandeel voor lage-inkomenslanden lager.
IOB is kritisch over de gebruikersvriendelijkheid van en coherentie tussen
de verschillende interne en openbaar beschikbare informatiesystemen
voor klimaatfinancieringsdata. Verder concludeert de IOB dat doelgroepen
niet in alle gevallen worden bereikt. Ook stelt IOB dat doelen met
betrekking tot gendergelijkheid niet worden gehaald dan wel dat het
bereiken daarvan niet altijd evident is uit de beschikbare rapportages.
Additionaliteit van ODA in blended finance voor klimaatactie
IOB gaat uitgebreid in op de private sector betrokkenheid en de additionaliteit van de met publieke financiering gemobiliseerde inzet. De in het
rapport gepresenteerde analyse, conclusies en aanbevelingen richten zich
daarbij specifiek op de vraag of de private sector in principe ook zonder
publieke financiering in een activiteit zou hebben geïnvesteerd en in welk
stadium en in welke mate de publieke financiering nodig is om de private
sector te bewegen te investeren in een activiteit.
IOB concludeert allereerst dat de additionaliteit van met publieke
financiering gesubsidieerde projecten varieert en afhankelijk is van de
fase waar een project zich in bevindt, of het bijvoorbeeld om de ontwikkeling en testen van eerste ideeën gaat of om het opschalen van al geteste
en uitontwikkelde producten. IOB concludeert dat er een kloof is tussen op
innovatie gerichte programma’s en fondsen die commerciële opschaling
ondersteunen. Zo komt bijvoorbeeld een met overheidssubsidie ontwikkeld idee in veel gevallen niet in aanmerking voor een vervolgsubsidie
2

Kamerstuk 35 571, nr. 3
Zie de link: https://public.tableau.com/views/ClimateNL/
Climatefinance?:showVizHome=no&:embed=y
4
De OESO definieert «publiek-private financiering» (blended finance) als volgt: het strategische
gebruik van ontwikkelingsfinanciering voor het mobiliseren van extra financiering voor
duurzame ontwikkeling in ontwikkelingslanden (OECD 2016).
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 813, nr. 811

2

voor de volgende fase of is daarvoor geen passend instrument
beschikbaar.
IOB stelt verder dat niet alle klimaatactie kan worden ondersteund met
blended finance. Daar waar de ontwikkeling van bijvoorbeeld een
commercieel windmolenpark voldoende kan hebben aan een subsidie
voor een haalbaarheidsstudie, zal een drinkwaterzuiveringsinstallatie
mogelijk ook in de toekomst afhankelijk blijven van overheidssubsidie.
Overwegingen en discussies over toekomstige klimaatfinanciering
IOB stelt vast dat uit onderzoeken blijkt dat investeringen in klimaatactie
leiden tot veel grotere besparing van toekomstige kosten en dat de noden
dusdanig zijn dat de toegezegde USD 100 miljard per jaar een opwaartse
bijstelling behoeft. Ook merkt IOB op dat deze aanvullende kosten voor
ontwikkeling op korte termijn een argument zijn voor nieuwe en aanvullende klimaatfinanciering. Verder stelt IOB vast dat het internationale
rapportagesysteem over klimaatfinanciering onvolmaakt is.
IOB geeft aan dat er drie verschillende paden zijn die klimaatactie in
ontwikkelingslanden ondersteunen: de toegezegde klimaatfinanciering;
integratie van klimaat in ontwikkelingssamenwerking; en het in lijn
brengen van beleid en financiële stromen met de doelstellingen van de
Overeenkomst van Parijs. IOB benadrukt dat het effect van dit laatste pad
substantieel groter is dan de omvang van de totale klimaatfinanciering en
ontwikkelingssamenwerking.
Aanbevelingen
IOB doet bij de drie evaluatievragen in totaal 32 aanbevelingen, veelal
gericht op mogelijk beleid van een nieuwe bewindspersoon of een nieuw
kabinet. De meerderheid van de aanbevelingen ziet op het onderwerp
toekomstige klimaatfinanciering. Bij de aanbevelingen over toekomstige
klimaatfinanciering maakt IOB onderscheid tussen twee mogelijke
ambitieniveaus van een nieuw kabinet: een bescheiden ambitie gericht op
huidige verplichtingen en een hogere ambitie gericht op de geest van de
Overeenkomst van Parijs.
Reactie
Een reactie op de aanbevelingen is mede gelet op de demissionaire status
van het kabinet en nog uit te voeren verdere studies niet op zijn plaats, te
meer omdat IOB zich ook veelvuldig tot een nieuw kabinet of nieuwe
bewindspersoon richt. Het is aan een nieuw kabinet te bepalen hoe en
wanneer te reageren op deze deelevaluatie. Wel maak ik graag van de
gelegenheid gebruik om IOB te bedanken voor hun deelevaluatie en een
aantal observaties te maken.
Klimaatfinanciering is een terrein dat volop in ontwikkeling is. Er zijn in de
afgelopen jaren stappen gezet in het vergroten van klimaatfinanciering,
het opdoen van ervaringen rond innovatieve instrumenten en het
verbeteren van de rapportage. Zo biedt, mede op verzoek van uw kamer,
de rapportage een duidelijk inzicht in het onderscheid naar mitigatie en
adaptatie en het onderscheid naar activiteiten met klimaat als hoofddoel
en als nevendoel. Voor de verdere doorontwikkeling van klimaatfinanciering biedt de deelevaluatie nuttige handvatten en draagt bij aan de
behoefte te leren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 813, nr. 811

3

Wereldwijd is er binnen klimaatfinanciering slechts beperkt aandacht voor
adaptatie en lage-inkomenslanden5. Om te zorgen dat er meer middelen
naar adaptatie gaan gegeven de internationale scheve verhoudingen,
streeft Nederland bij de publieke klimaatfinanciering naar ten minste een
gelijkmatige verdeling tussen klimaatadaptatie en -mitigatie. De Nederlandse klimaatfinanciering richt zich nadrukkelijk ook op lage-inkomenslanden, bijvoorbeeld met een bijdrage aan het Least Developed Country
Fund (LDCF). Andere fondsen waar Nederland aan bijdraagt, zoals het
Green Climate Fund (GCF) en de Global Environment Facility (GEF),
kennen een bredere groep ontvangende landen. Het positieve oordeel van
IOB over de aandelen voor adaptatie en lage-inkomenslanden in de
Nederlandse publieke klimaatfinanciering zien op de periode 2016–2019.
Over mijn inzet over de jaren daarna is uw kamer geïnformeerd in het
HGIS-verslag 20206 en de HGIS-nota 20217.
De constatering van IOB dat de met Nederlandse publieke middelen
gemobiliseerde private financiering meer aandacht heeft voor klimaatmitigatie en middeninkomenslanden herken ik. Dit past in het internationale
beeld en wordt veroorzaakt door marktomstandigheden. Wel stelt IOB
vast dat bijna de helft van de ontwikkelingssamenwerkingsmiddelen die
private financiering mobiliseerden naar lage-inkomenslanden ging en
bijna de helft naar adaptatie ging. Hiermee doet Nederland het in
vergelijking met andere donoren goed.8 Mijn inzet is om met instrumenten als het nationale Klimaatfonds (Dutch Fund for Climate and
Development) ook bij gemobiliseerde private financiering voldoende
aandacht te hebben voor klimaatadaptatie, lage-inkomenslanden en
focuslanden.
Terugkijkend is de doelstelling uit Investeren in Perspectief om publieke
klimaatfinanciering te laten groeien tot een bedrag van EUR 480 miljoen
aan het einde van de kabinetsperiode ruimschoots behaald met de
realisatie van EUR 596 miljoen in 20209, hetgeen past bij de toegenomen
urgentie van klimaatactie. Verder heeft de inzet op adaptatie en
lage-inkomenslanden zijn vruchten afgeworpen. IOB stelt vast dat de
Nederlandse publieke klimaatfinanciering voor 72 procent bij lageinkomenslanden terecht kwam en voor 77 procent aan adaptatie werd
besteed.
Tot slot doet het mij deugd dat IOB naast klimaatfinanciering ook
aandacht geeft aan het belang van het integreren van klimaatactie binnen
ontwikkelingssamenwerking wat betreft beleid en activiteiten en het
belang van het in lijn brengen van alle financiële stromen met een traject
naar broeikasgasarme en klimaatveerkrachtige ontwikkeling zoals
overeengekomen in artikel 2.1.c van de Overeenkomst van Parijs. Het
kabinet heeft met de kamerbrief «Internationaal financieren in perspectief:
kansen pakken, resultaten boeken»10 beleid in gang gezet om het
instrumentarium voor buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking te vergroenen, in lijn met de doelen van de Overeenkomst van
Parijs en de SDG-agenda. Dat heeft onder andere bijgedragen aan de
toewijding van grote multilaterale ontwikkelingsbanken als Wereldbank en
EBRD om ook hun beleid te vergroenen, hun volume aan groene
financieringen sterk te verhogen en alle nieuwe financieringen systematisch te gaan toetsen op coherentie met de Parijs doelen. Uw kamer is
5

OECD Rapport: Climate Finance Provided and Mobilised by Developed Countries in 2013–18
HGIS verslag 2020, bijlage 6, Kamerstuk 35 571, nr. 3
7
HGIS nota 2021, bijlage 7, Kamerstuk 35 301, nr. 2
8
OECD Rapport: Climate Finance Provided and Mobilised by Developed Countries in 2013–18
9
HGIS verslag 2020, bijlage 6, Kamerstuk 35 571, nr. 3
10
Kamerstuk 34 952, nr. 44
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 813, nr. 811

4

over de voortgang van dit vergroeningsbeleid geïnformeerd in de
kamerbrief «jaarrapportage beleidscoherentie voor ontwikkeling
2020–2021»11.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A.M. Kaag

11

Kamerstuk 33 625, nr. 329

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 813, nr. 811

5