Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

28 844

Integriteitsbeleid openbaar bestuur en politie

Nr. 157

BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 23 oktober 2018
Inleiding
In mijn beleidsreactie op het rapport van de Commissie WODC III (de
Commissie) van 19 juni jl. (Kamerstuk 28 844, nr. 152) heb ik uw Kamer
toegezegd om (samen met de Minister van BZK) voortvarend met de door
de commissie gedane aanbevelingen aan de slag te gaan. Het betreft hier
de aanbevelingen waarvoor de rijks brede Interne klokkenluidersregeling
Rijk, Politie en Defensie (verder klokkenluidersregeling) mogelijk zou
moeten worden aangepast. Ik heb hierover overleg gevoerd met mijn
ambtgenoot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Waar van
toepassing wordt deze brief dan ook mede namens mijn ambtgenoot aan
uw Kamer gezonden.
In aanvulling op de aanbevelingen van de Commissie deel ik uw Kamer
mee dat ten behoeve van een meer gestructureerde afwikkeling van «een
melding van een vermoeden van een misstand» inmiddels is besloten om
een vaste integriteitscommissie JenV in te stellen. Deze vaste integriteitscommissie JenV bestaat uit onafhankelijke deskundigen die meldingen
van een vermoeden van een misstand en niet integere gedragingen van
managers in behandeling neemt en onderzoekt. Bij deze commissie wordt
ook een onafhankelijk meldpunt voor medewerkers en vertrouwenspersonen ingericht. Dit draagt bij aan een professionele en objectieve
behandeling. Tevens wordt daarmee binnen het kader van de klokkenluidersregeling tegemoetgekomen aan de door de commissie gesignaleerde
onverenigbaarheid van de taken van de vertrouwenspersoon integriteit. Ik
licht dat hieronder nog verder toe.
De aanbevelingen van de commissie en de opvolging daarvan
Definiëren begrip melding
De commissie doet de volgende aanbeveling:

kst-28844-157
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 28 844, nr. 157

1

«Voor een goede afhandeling van een melding is het aan te bevelen het
begrip melding helder te definiëren. Een melding zou schriftelijk gedaan
moeten worden, waardoor een betere, gestructureerde afwikkeling van de
melding mogelijk wordt.»
Bij het opstellen van de huidige klokkenluidersregeling is er bewust voor
gekozen om het begrip melding als volgt te definiëren: «de melding van
een vermoeden van een misstand door een melder». Deze definitie haakt
aan bij het begrip vermoeden van een misstand, zoals opgenomen in de
Wet Huis voor klokkenluiders, die op initiatief van uw Kamer tot stand is
gekomen. Er is bewust voor gekozen geen vormvoorschriften te stellen
waar de melder aan moet voldoen. Dit alles om de meldmogelijkheid zo
laagdrempelig mogelijk te maken. De melding kan schriftelijk, maar ook
een mondelinge melding moet opgevolgd worden.
Wel wordt in artikel 9 van de klokkenluidersregeling voorgeschreven dat
degene die de melding in ontvangst neemt, de melding schriftelijk
bevestigt aan de melder.
Mijn ambtgenoot van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties en ik
hechten er zeer aan, mede in de geest van Wet Huis voor klokkenluiders,
de mogelijkheid om te melden zo laagdrempelig mogelijk te laten zijn. Het
hiervoor genoemde artikel 9 doet recht aan de noodzaak om tussen
melder en bevoegd gezag geen misverstand te hebben dat er is gemeld,
wanneer er is gemeld en wat voor misstand met de melding is aangekaart. Derhalve wordt de melding schriftelijk bevestigd.
De positie van de vertrouwenspersoon integriteit
De commissie doet de volgende aanbeveling:
«De taken van de vertrouwenspersoon zouden moeten worden
gescheiden: De vertrouwenspersoon heeft volgens het (toenmalige)
Besluit melden vermoeden misstand Rijk en Politie de verplichting de
melding van een vermoeden van een misstand onverwijld door te sturen
naar het hoogste ambtelijke gezag. Tegelijkertijd heeft de vertrouwenspersoon de taak de melder met raad en daad bij te staan onder strikte
geheimhouding. Deze verschillende taken zijn in de praktijk onverenigbaar.»
De commissie wijst terecht op de spanning die zij in het kader van haar
onderzoek waarnam tussen beide taken. Conform de vereisten van de Wet
Huis voor klokkenluiders, in is in artikel 5 van de klokkenluidersregeling
expliciet vastgelegd dat een ambtenaar een vertrouwenspersoon
integriteit in vertrouwen kan raadplegen. Daarmee is uitdrukkelijk bepaald
dat de primaire taak van de vertrouwenspersoon die is van «adviseur in
vertrouwen». De vertrouwenspersoon vervult een belangrijke rol als
«luisterend oor» en adviseur van de (potentiële) melder. De melder kan bij
de vertrouwenspersoon in vertrouwen terecht voor advies en begeleiding.
De essentie van de relatie tussen een melder en een vertrouwenspersoon
is dat het geschonken vertrouwen niet geschaad wordt. In die relatie moet
dan ook de vraag «Wilt u van dit feitencomplex een melding maken?»
expliciet aan de orde komen. Alleen wanneer de medewerker deze vraag
instemmend beantwoordt, komt het tweede taakelement van de vertrouwenspersoon, het informeren van de hoogste leidinggevende over de
melding, in beeld. Als de medewerker de vraag ontkennend beantwoordt,
geeft de vertrouwenspersoon het feitencomplex niet door en geldt de
verplichting voor de vertrouwenspersoon om het hoogste gezag te
informeren niet. Dit is alleen anders als er sprake is van een wettelijke
aangifteplicht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 28 844, nr. 157

2

Bovendien mag, op grond van art. 6 van de klokkenluidersregeling, de
vertrouwenspersoon in het geval van «doormelden» de identiteit van de
melder alleen bekend maken als de melder daarmee schriftelijk instemt.
De onverenigbaarheid in taken die de commissie signaleert, is naar de
mening van mijn ambtgenoot en mijzelf in de huidige klokkenluidersregeling opgeheven doordat een vertrouwenspersoon de doormelding naar
de hoogste ambtelijke leiding pas mag doen als de melder zelf uitdrukkelijk bevestigend heeft geantwoord op de vraag of het feitencomplex
gemeld mag worden.
Tegelijkertijd kan ik aanvullende condities scheppen om een mogelijke
spanning tussen beide taken weg te nemen. In die gevallen dat een
vertrouwenspersoon toch een dilemma ervaart tussen beide taken, dan
bestaat binnen mijn ministerie nu al de mogelijkheid dat een vertrouwenspersoon dit dilemma – uiteraard met de instemming van de melder –
bespreekt met de landelijk vertrouwenspersoon bij mijn ministerie of de
centrale coördinator integriteit van het ministerie.
Als de hiervoor genoemde vaste integriteitscommisie JenV van kracht is
en zijn eigen meldpunt heeft ingericht dan kan de vertrouwenspersoon
met instemming van de melder rechtstreeks een melding doen bij dit
meldpunt, onder de afspraak dat hij de hoogste ambtelijke leiding niet
hoeft te informeren over het vermoeden van een misstand. Deze taak
wordt overgenomen door de integriteitscommissie. Hierdoor kan de
vertrouwenspersoon zich ten volle richten op zijn taak van adviseur in
vertrouwen.
Melden onder geheimhouding van de identiteit van de melder
«De Commissie beveelt aan duidelijker te regelen dat een melding die
onder het beding van anonimiteit wordt gedaan – terwijl de behandeling
van de melding ertoe zal leiden dat die anonimiteit niet kan worden
gewaarborgd – niet als een formele melding kan worden behandeld.»
Over deze aanbeveling wil ik eerst opmerken dat er een duidelijk
onderscheid te maken valt tussen de begrippen «anoniem melden» en
«vertrouwelijk melden» De klokkenluidersregeling voorziet niet in
anonieme meldingen door ambtenaren omdat de transparantie van
ambtelijke organisaties en de integriteit van het openbaar bestuur
daarmee niet wordt vergroot. In de Nota van Toelichting bij de regeling
wordt erop gewezen dat een anonieme melding kan worden gedaan bij de
Vertrouwenslijn, onderdeel van (de stichting) NL Confidential.
Terecht wijst de commissie op het risico dat de identiteit van de melder
herleidbaar kan zijn als een (formele) melding is gedaan. De huidige
klokkenluidersregeling biedt voldoende waarborgen om die identiteit te
beschermen. De melder bepaalt namelijk zelf of hij of zij een melding doet
dan wel laat doen door een vertrouwenspersoon. Bovendien mag de
identiteit van de melder alleen met diens schriftelijke instemming bekend
worden gemaakt. De klokkenluidersregeling legt daarnaast aan de
verschillende betrokkenen een maximale inspanningsverplichting op om
vertrouwelijk met de melding en de identiteit van de melder om te gaan.
Het is echter onmogelijk te garanderen dat de identiteit uiteindelijk in alle
gevallen nooit bekend zal worden, omdat de identiteit soms te herleiden
zal kunnen zijn uit het feitencomplex dat met uitdrukkelijke instemming
van de melder gemeld is. Op dit risico moet de melder dan ook nadrukkelijk worden gewezen voordat hij besluit over te gaan tot een melding.
De melder kan in een dergelijk geval alsnog afzien van het doen van de
melding.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 28 844, nr. 157

3

Als een vertrouwelijke melding ondanks de hiervoor geboden
waarborgen, onverhoopt toch leidt tot het bekend worden van de
identiteit van de melder, heeft deze vanzelfsprekend volledig recht op
benadelingsbescherming.
Binnen mijn ministerie wordt in de interne communicatie met de
medewerkers helder uitgedragen dat de identiteit van de melder alleen
met diens schriftelijke instemming bekend wordt gemaakt. In mijn
ministerie is recentelijk een informatieblad gepubliceerd waarin voor de
medewerkers de procedure voor het melden van misstanden en integriteitsschendingen en de afhandeling daarvan aansprekend en bondig
wordt toegelicht. Het aspect anoniem melden versus vertrouwelijk melden
heeft hierin ook een plaats gekregen. Voor anonieme meldingen wordt in
de brochure verwezen naar het meldpunt M, te bereiken via
www.devertrouwenslijn.nl.
Angst voor benadeling
«De bescherming tegen benadeling, hoewel formeel behoorlijk geregeld,
lijkt niet goed bekend. De Commissie beveelt daarom aan beter uit te
dragen dat de melder die te goeder trouw een vermoeden van een
misstand meldt daarvan geen nadelige gevolgen bij de uitoefening van
zijn functie mag ondervinden. De commissie pleit ervoor dat in de wet
naast rechtspositionele kanten ook aandacht moet zijn voor de subtiele
kanten van benadeling.»
Ik deel volledig met de commissie het belang om beter uit te dragen dat
de melder die te goeder trouw en naar behoren een vermoeden van een
misstand meldt daarvan geen nadelige gevolgen in zijn functie mag
ondervinden.
Binnen mijn ministerie is overigens de instructie van kracht dat de
bescherming tegen benadeling niet beperkt is tot het melden van
misstanden, maar ook geldt voor het te goeder trouw en naar behoren
melden van integriteitschendingen en ongewenste omgangsvormen, die
niet vallen onder het begrip misstand. Deze bescherming vloeit voort uit
het goed werkgeverschap krachtens artikel 125ter van de Ambtenarenwet.
In het hiervoor genoemde informatieblad zijn de geboden vormen van
bescherming in lijn met de aanbeveling van de commissie nog nadrukkelijker dan voorheen onder de aandacht van de medewerkers gebracht.
Ook wordt in de interne communicatie met alle verantwoordelijke
lijnmanagers expliciet aandacht besteed aan hun zorgplicht om
medewerkers te behoeden voor meer subtiele vormen van benadeling,
zoals pesten op de werkvloer, dwang, intimidatie en uitsluiting op het
werk.
De algemene zorgplicht voor het bevoegd gezag is reeds, in aanvulling op
de (wettelijke) benadelingsverboden1,opgenomen in artikel 2, eerste lid
van de klokkenluidersregeling (AMvB). Op grond van deze zorgplicht moet
het bevoegd gezag voorkomen dat een melder rechtspositioneel of
anderszins bij de uitoefening van zijn functie nadelige gevolgen ondervindt naar aanleiding van diens melding. In de Nota van Toelichting bij de
Interne klokkenluidersregeling wordt deze zorgplicht nader ingekleurd:
1

Voor ambtenaren in de zin van de Ambtenarenwet, de Politiewet 2012 en de Militaire Ambtenarenwet 1931 is rechtsbescherming van melders van misstanden wettelijk geregeld (zie artikel
125quinquies, derde lid, van de Ambtenarenwet, artikel 47, derde lid van de Politiewet 2012 en
artikel 12quater, tweede lid, van de Militaire ambtenarenwet 1931).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 28 844, nr. 157

4

hierbij kan worden gedacht aan pesten op de werkvloer, het niet verlenen
van verlof op de door de melder gevraagde dagen tot ontslag vanwege
het melden. Ook corrigerend optreden van de organisatie als blijkt dat de
melder door zijn collega’s onheus wordt bejegend vanwege de door hem
gedane melding, valt onder deze zorgplicht. Ik ga ervan uit dat hiermee
voldaan wordt aan de aanbeveling van de Commissie ook subtiele
vormen van benadeling voldoende aandacht te geven. De zorgplicht van
het bevoegd gezag geldt voor alle bij de betreffende ambtelijke organisatie werkenden, dus zowel voor (gewezen) ambtenaren, als voor
(gewezen) zzp’ers, stagiairs, gedetacheerden, vrijwilligers, enz., mits de
melding te goeder trouw en naar behoren is gedaan.
Ik hoop dat ik met bovenstaande maatregelen en de instelling van een
vaste externe integriteitscommissie een belangrijke stap voorwaarts heb
gezet om het integriteitsstelsel alsmede een veilige werkomgeving op
mijn ministerie te verbeteren. Een proces dat ook continue de nodige
aandacht van mij en de ambtelijke leiding zal hebben.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 28 844, nr. 157

5