Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

29 279

Rechtsstaat en Rechtsorde

Nr. 559

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN
VOOR RECHTSBESCHERMING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 18 december 2019
Een vraag van een burger met een dubbele nationaliteit – die bij het
digitaal opvragen van zijn buitenlandse strafblad merkte dat daarin ook
een Nederlandse veroordeling was geregistreerd – is voor ons departement dit najaar aanleiding geweest om samen met de Justitiële
Informatiedienst (Justid) onderzoek te doen naar de ambtshalve
verstrekking van onherroepelijke strafvonnissen aan buitenlandse
autoriteiten. Uit dat onderzoek is gebleken dat Justid en zijn voorgangers
in het verleden informatie over onherroepelijke strafvonnissen – in de
vorm van een uittreksel van de Justitiële Documentatie – zonder een
geldige grondslag aan het buitenland hebben verstrekt. Het gaat dan om
verstrekkingen waarbij een veroordeelde een dubbele nationaliteit heeft,
namelijk zowel de Nederlandse als de nationaliteit van een land dat partij
is bij het Europees Rechtshulpverdrag (het ERV).
De personen die Justid heeft kunnen identificeren als betrokkenen, van
wie individuele informatie over hun strafvonnis aan het buitenland zijn
verstrekt, zijn gelijktijdig met het verzenden van deze brief hierover
geïnformeerd. Welke gevolgen de individuele betrokkenen mogelijk van
de verstrekkingen hebben ondervonden is onbekend; dit zal per gedane
verstrekking verschillen en per geval moeten worden bezien. Met
mogelijke zorgen of voor een nadere toelichting kunnen betrokkenen
uiteraard bij Justid terecht. Tot dusver heeft alleen de hierboven
genoemde burger zich met een vraag tot Justid gewend.
Om uw Kamer inzicht te geven in de ambtshalve verstrekkingen die in het
verleden aan de ERV-verdragslanden zijn gedaan, zullen wij in het vervolg
van deze brief meer in detail ingaan op de oorzaak en de achtergronden
van deze kwestie.

kst-29279-559
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 279, nr. 559

1

Ambtshalve verstrekking van strafvonnissen op grond van het Europees
Rechtshulpverdrag
Ter bevordering van de internationale strafrechtelijke samenwerking is in
1959 onder de vlag van de Raad van Europa het Europees Verdrag
aangaande de wederzijdse rechtshulp in strafzaken (ERV) tot stand
gekomen. Het ERV is in 1969 in Nederland in werking getreden.
Artikel 22 van het ERV legt Nederland de verplichting op om aan de
landen die partij zijn bij het ERV te melden wanneer hun onderdanen in
Nederland onherroepelijk zijn veroordeeld. Voorkomen moest worden dat
een onderdaan van een ERV-verdragsland na een veroordeelding in
Nederland, zijn strafrechtelijke verleden in Nederland kon achterlaten en –
niet belast met dat strafrechtelijke verleden – in het land van herkomst zijn
levenswandel kon hervatten.
Waar het veroordeelden met een dubbele nationaliteit betreft, biedt de
formulering van artikel 22 ERV echter ruimte voor interpretatie. Daarom is
onderzocht of artikel 22 ERV in die gevallen – meer specifiek wanneer een
veroordeelde de Nederlandse nationaliteit én de nationaliteit van een
ander verdragsland heeft – ook een geldige grondslag biedt voor de
ambtshalve verstrekking van informatie over de onherroepelijke strafvonnissen. De conclusie uit het onderzoek is dat artikel 22 ERV op zichzelf
onvoldoende grondslag biedt voor een dergelijke verstrekking en dat in
deze gevallen de nationale wetgeving moet worden gevolgd. In de
Nederlandse wetgeving is echter ook geen grondslag voor deze verstrekkingen gevonden. Dit betekent dat de ambtshalve verstrekkingen van
informatie over de onherroepelijke strafvonnissen van Nederlanders met
een dubbele nationaliteit waaronder de nationaliteit van een ander
(niet-EU) verdragsland zonder een geldig grondslag zijn gedaan. Dit
betreuren wij ten zeerste.
Uitvoeringspraktijk van de ambtshalve verstrekkingen aan derde landen
Op basis van onderzoek naar de uitvoeringspraktijk van de ambtshalve
verstrekkingen op grond van het ERV valt de volgende tijdslijn te
schetsen:
•

Reeds voor het jaar 1987 – en waarschijnlijk al vanaf 1969, het jaar van
inwerkingtreding van het ERV in Nederland – was het staande praktijk
dat bij een dubbele nationaliteit, waaronder begrepen de Nederlandse,
de informatie over onherroepelijke strafvonnissen van een veroordeelde ook ambtshalve aan het desbetreffende verdragsland werden
verstrekt.

Uit het onderzoek is gebleken dat er in het verleden geen aanleiding is
geweest om te twijfelen aan de toelaatbaarheid van voornoemde
verstrekkingenpraktijk. Er is destijds een ruim verstrekkingenbeleid
gevoerd, ook waar dit de onherroepelijke strafvonnissen van Nederlandse
onderdanen betrof. Dit paste – zeker in de tijdsgeest van toen – in de
ontwikkeling van interstatelijke samenwerking (en reciprociteit) in
strafzaken en in het gepercipieerde belang van de volledigheid van
iemands strafrechtelijke verleden.
•

In november 2009 is in het Justitieel Documentatie Systeem een filter
geïntroduceerd. Dit zogenaamde «dubbele nationaliteitsfilter» moest
op geautomatiseerde wijze de verstrekking van informatie over
onherroepelijke strafvonnissen van Nederlandse onderdanen met ook
een andere nationaliteit voorkomen. Als extra stap werd bij verstrekkingen aan Turkije ook een handmatige selectie uitgevoerd, waarbij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 279, nr. 559

2

gecontroleerd werd op de aanwezigheid van een geverifieerd
Nederlands GBA-adres. Dat deze selectie uitsluitend op Turkije werd
toegepast, houdt waarschijnlijk verband met het hoge aantal dubbele
nationaliteiten (van Nederlanders met ook de Turkse nationaliteit).
Uit het eerdergenoemde onderzoek is niet duidelijk geworden wat destijds
de reden was om – middels het «dubbele nationaliteitsfilter» – de
ambtshalve verstrekking bij Nederlandse onderdanen met ook een andere
nationaliteit te voorkomen. Een voorzichtige veronderstelling is dat de
implementatie van EU-regelgeving ten grondslag heeft gelegen aan de
bovengenoemde wijziging in de uitvoeringspraktijk. Deze wijziging in de
uitvoeringspraktijk heeft destijds echter niet geleid tot nader onderzoek of
de grondslag – die voor die tijd voor de ambtshalve verstrekkingen bij een
dubbele nationaliteit werd gehanteerd – ook daadwerkelijk toereikend
was, en wat dit mogelijk tot gevolg heeft gehad. Het onderzoek van Justid
heeft voorts uitgewezen dat het hierboven genoemde «dubbele nationaliteitsfilter» en de controle op een GBA-adres niet een waterdicht systeem
opleverde. Naar nu blijkt is er ondanks de door Justid getroffen maatregelen in de periode van november 2009 tot aan het moment van
stopzetting in april 2017 toch informatie over onherroepelijke strafvonnissen van Nederlandse onderdanen ambtshalve aan de
ERV-verdragslanden verstrekt.
•

Per april 2017 is Justid gestopt met alle ambtshalve verstrekkingen van
informatie over onherroepelijke strafvonnissen aan de ERVverdragslanden (uitgezonderd de EU-lidstaten en de Schengenlanden).
Daarmee stopte Justid ook met de ambtshalve verstrekkingen bij
veroordelingen van personen die alleen de nationaliteit van een
andere ERV-verdragsland had. Per mei 2018 zijn ook alle ambtshalve
verstrekkingen aan Noorwegen, Zwitserland, Liechtenstein en IJsland
stopgezet.

De constatering van enkele juristen van Justid en ons departement dat de
nationale wetgeving niet expliciet de ambtshalve verstrekking van
Nederlandse justitiële gegevens aan niet EU-lidstaten regelt, gaf toen
aanleiding om alle ambtshalve verstrekkingen van informatie over
onherroepelijke strafvonnissen aan de ERV-verdragslanden stop te zetten.
Er is op dat moment, net als in 2009, echter niet overwogen met terugwerkende kracht de verstrekkingenpraktijk uit het verleden nader te
onderzoeken.
Achterhalen van individuele verstrekkingen van informatie over onherroepelijke strafvonnissen die zonder een geldige grondslag aan derde landen
zijn gedaan
Het is helaas niet mogelijk gebleken om de precieze omvang van alle
verstrekkingen zonder een geldige grondslag te achterhalen. Het
onderzoek van Justid naar de (aantallen) ambtshalve verstrekkingen die in
het verleden zijn gedaan kan in drie periodes ingedeeld worden.
•

Van de periode van 1969 tot 2011 zijn er onvoldoende, betrouwbare
cijfers en gegevens (bewaard gebleven) om een goede schatting te
kunnen maken van het aantal verstrekkingen. Dit komt onder meer
doordat veel verstrekkingen lang geleden hebben plaatsgevonden, het
verstrekken van de onherroepelijke strafvonnissen destijds een
handmatig proces was, of omdat de gevonden cijfers uit die periode
statistisch gezien niet goed verklaarbare uitschieters kennen.

•

Een schatting is dat er in de periode 2011 – 2015 ruim 8.000 verstrekkingen op basis van artikel 22 ERV zijn gedaan, betreffende bijna 5.000

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 279, nr. 559

3

personen. De onzekerheid ten aanzien van de precieze cijfers wordt
veroorzaakt door de complexiteit van de query, omdat na het verlopen
van de bewaartermijn van vier jaar de loggingsbestanden – waarin alle
verstrekkingen van justitiële gegevens zijn vastgelegd – worden
vernietigd én er destijds nog een handmatige check op de uittreksels
werd gedaan voordat deze per post werden verzonden. Of dit bij alle
gevallen ook daadwerkelijk is gebeurd valt niet meer te reconstrueren.
In de periode van september 2015 tot en met april 2018 zijn er in totaal
over 999 veroordelingen informatie aan de ERV-verdragslanden, niet
zijnde EU-lidstaten, verstrekt, aangaande 746 personen. Justid heeft
inmiddels de identiteit van deze 746 individuele personen kunnen
achterhalen. Uit het onderzoek blijken destijds de volgende verstrekkingen
te zijn gedaan:
ERV-verdragsland

Aantal verstrekkingen van
veroordelingen

Aantal personen

Albanië
Armenië
Azerbeidzjan
Georgië
IJsland
Noorwegen
Oekraïne*
Rusland*
Servië
Turkije
Zwitserland

20
26
13
10
1
13
41
80
31
745
19

14
23
8
9
1
10
33
53
26
555
15

Totaal

999

746*1

1

In het onderzoek is één persoon aangetroffen die zowel over de Oekraïense als Russische nationaliteit beschikt(e). Over deze persoon zijn er aan beide landen verstrekkingen gedaan. Deze
persoon komt dus in de aantallen van zowel Oekraïne als Rusland voor, maar telt voor het
eindtotaal slechts één keer mee (dus 746 in plaats van 747).

Uit het eerder genoemde onderzoek is duidelijk geworden dat de
bovengenoemde ambtshalve verstrekkingen zonder een geldige
grondslag zijn gedaan. Overigens zijn onzes inziens de ambtshalve
verstrekkingen die zonder een geldige grondslag zijn gedaan geen inbreuk
op de beveiliging (een zgn. datalek) zoals bedoeld in de Wet Justitiële en
strafvorderlijke gegevens. Er is dus geen verplichting om hiervan een
melding aan de Autoriteit Persoonsgegevens te doen. Desalniettemin
hechten wij er aan de Autoriteit Persoonsgegevens hiervan op de hoogte
te brengen en sturen wij deze derhalve een afschrift van deze brief.
Zoals hierboven gemeld, benadert Justid gelijktijdig met het verzenden
van deze brief alle geïdentificeerde personen individueel om hen te
informeren over de verstrekking van hun gegevens. De persoon die eerder
dit jaar bij Justid om een toelichting verzocht, wordt tevens benaderd en
verder geïnformeerd. Justid en het departement staan klaar om betrokkenen die zich eventueel melden van een nadere toelichting te voorzien en
met hen in gesprek te gaan. Verder voeren Justid en ons departement nu
een grondige evaluatie uit naar de redenen waarom – de genomen
maatregelen ten spijt – de ambtshalve verstrekkingen na november 2009
zijn doorgegaan en waarom niet eerder nader onderzoek is gedaan naar
de grondslagen voor de verstrekkingen en de mogelijke gevolgen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 279, nr. 559

4

daarvan. Deze evaluatie moet uiteindelijk leiden tot verbetering van de
werkprocessen van Justid en in de beleidsafstemming tussen Justid en
het departement.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus
De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 279, nr. 559

5