Adviescollege
toetsing regeldruk

JAARVERSLAG
2020
Adviescollege
toetsing regeldruk

Beeld 2020:

Onvoldoende aandacht voor
werkbaarheid van wetgeving

1

Beeld 2020:
Onvoldoende aandacht
voor werkbaarheid van
wetgeving
Het afgelopen jaar was een veelbewogen jaar. Het meest ingrijpende was
natuurlijk de uitbraak van de Corona-pandemie. Deze test de weerstand en het
incasseringsvermogen van de Nederlandse samenleving. Het kabinet probeert
met diverse maatregelen de maatschappelijke en economische schade zo veel
mogelijk te beperken, onder meer met steunpakketten van historische omvang.
De maatregelen vergen een solide wettelijke basis. Het opstellen van de wetgeving
doorloopt zo veel mogelijk de normale wetgevingsprocedures, zij het met een sterk
verkorte doorlooptijd. Dit betekent dat ATR binnen een paar dagen adviseert over
veel van de opgestelde spoedwetgeving. We konden het kabinet in twee gevallen
ook een minder belastend en beter werkbaar alternatief aanreiken.
Advisering Corona-gerelateerde regelgeving
ATR heeft in 2020 76 adviesaanvragen ontvangen die betrekking hadden op de
coronapandemie.1 ATR heeft in 16 gevallen een formeel advies uitgebracht.
De andere 60 aanvragen zijn ambtelijk afgehandeld, omdat ze weinig gevolgen
voor de regeldruk hadden. In twee gevallen heeft ATR negatief geadviseerd.2 Bij de
Tijdelijke Overbruggingsregeling Zelfstandige Ondernemers (Tozo) was niet
duidelijk hoe zelfstandigen moesten aantonen financieel geraakt te zijn door
Covid-19. En bij de Tijdelijke wet informatieverstrekking RIVM in verband met
COVID-19 was niet duidelijk hoe op basis van gegevens van telecombedrijven kan
worden bepaald dat groepen burgers zich ‘mengen’ en daarmee het risico op
verspreiding van het virus vergroten. In dit laatste geval kan de mate van doelbereik
niet worden vastgesteld en daarmee ook niet de noodzaak en proportionaliteit van
de opgelegde maatregel en de regeldruk.

	Dat wil zeggen dat in 2020 één op de acht ontvangen adviesaanvragen Corona-gerelateerd
was.
2
	
www.atr-regeldruk.nl/tijdelijke-overbruggingsregeling-zelfstandig-ondernemers-tozo en
www.atr-regeldruk.nl/-tijdelijke-wet-informatieverstrekking-rivm-i-v-m-covid-19.
1

2

Naar aanleiding van het advies is in de toelichting nader uiteengezet dat de
gegevens geen inzicht zullen geven over verplaatsingen binnen een gemeente,
maar dat de tellingen van aanwezige mobiele telefoons, gecombineerd met
informatie over de mate van besmetting in een bepaalde gemeente, het RIVM
voldoende voorspellende informatie geven over de kans dat die besmetting zich
verspreidt naar andere gemeenten, en welke.
In januari en februari 2021 heeft ATR 24 Corona-gerelateerde adviesaanvragen
ontvangen. Ook het merendeel van deze aanvragen is ambtelijk afgehandeld.
Bij de Subsidieregeling Coronabanen in de Zorg heeft het ministerie ons advies
overgenomen om een andere subsidievoorwaarde te hanteren. Het oorspronkelijke
voorstel bepaalde dat mensen met een Coronabaan ten minste 20 uur per week
moeten werken. Nu volstaat een arbeidscontract van ten minste 20 uur. Dit maakt
de banen interessanter voor potentiële werknemers, waardoor het voor zorginstellingen gemakkelijker wordt om hen te vinden en in dienst te nemen. Het toezicht
hoeft zich alleen maar te richten op de contracten en niet op de feitelijke inzet.

Verder besteedde de Tweede Kamer in 2020 veel aandacht aan de gebrekkige kwaliteit
van de uitvoering van wetgeving. De Tijdelijke commissie uitvoeringsorganisaties
onderzocht de oorzaken van problemen bij uitvoeringsorganisaties en het verlies van de
menselijke maat daarbij. Bij het Kameronderzoek naar de kinderopvangtoeslag werd
pijnlijk duidelijk welke gevolgen dat verlies kan hebben. Vanuit regeldrukperspectief is
daarbij met name de complexiteit van wetgeving van belang. Die complexiteit geldt in
het bijzonder voor regelingen die inkomensafhankelijk zijn. Deze regelingen zijn
onderling sterk verweven. De precieze uitwerking van veranderingen in deze regelingen
zijn daardoor moeilijk te achterhalen voor degenen die er gebruik van (moeten) maken.
Een vergissing is dan zo gemaakt.3 Het streven om iedereen precies te geven waar hij/zij
recht op heeft, kan leiden tot regelgeving die dermate ingewikkeld is dat het uiteindelijke
doel buiten beeld raakt. Dit lijkt ook het geval bij de afhandeling van de
aardbevingsschade in Groningen. Die kent inmiddels termijnen die niet passen bij het
leven van de mensen die de schade hebben geleden. Complexiteit en effectiviteit van
wetgeving staan dan op gespannen voet met elkaar. Het is daarom dat ATR in
december 2019 heeft geadviseerd om één organisatie de bevoegdheden te geven om
gebouweigenaren effectief te begeleiden en om met een ‘doenvermogentoets’ te
achterhalen of die eigenaren de gevraagde acties kunnen en zullen ondernemen ter
versterking en verduurzaming van hun woning.4
Actal, de rechtsvoorganger van ATR, wees er in 2014 al op dat het voor mensen moeilijk is om
te bepalen waar ze recht op hebben en om te controleren of ze dat ook krijgen. Dat bleek zelfs
voor professionals bijna niet te doen. Zie Actal (2014) Regeldruk door Inkomenskoppelingen en
Inkomensdrempels, n.a.v. het Onderzoek naar regeldruk als gevolg van koppeling van
regelingen aan inkomen van de burger, Deloitte in opdracht van Actal, juni 2014. Het advies en
onderzoek zijn te vinden op de website van ATR (www.atr-regeldruk.nl).
3

4

Zie www.atr-regeldruk.nl/wetsvoorstel-versterking-groningen.

3

De ervaringen van ATR in 2020 bevestigen dat de kwaliteit van de wetgeving omhoog
moet. Het begint met de vraag of duidelijk is waarom wetgeving nodig is en welk
maatschappelijk effect zij beoogt. Tussen juni 2017 en januari 2021 plaatsten wij in een
kwart van onze adviezen kritische kanttekeningen bij de onderbouwing van nut en/of
noodzaak van de aan ons voorgelegde wetgeving.

Figuur 1

Onderbouwing nut en noodzaak (toetsvraag 1)

100
80

26%

21%

26%

26%

74%

79%

74%

74%

2017

2018

2019

2020

60
40
20
0

Geen adviespunten over nut en noodzaak

Wel adviespunten over nut en noodzaak

De aandacht voor de werkbaarheid laat in een te groot aantal gevallen te wensen
over (zie figuur 2). In 6 van de 10 formele adviezen hadden wij gerede twijfel of
bedrijven, burgers en/of professionals in de praktijk wel de wettelijke verplichtingen
kunnen naleven. Belangrijke oorzaak voor deze twijfel was dat de verplichtingen niet
goed aansluiten bij de manier waarop bedrijven en instellingen hun processen
hebben ingericht en burgers hun leven hebben georganiseerd.

Figuur 2

Aandacht voor de werkbaarheid

100
80

26%

47%

63%

59%

74%

53%

38%

41%

2017

2018

2019

2020

60
40
20
0

Geen adviespunten over werkbaarheid

Wel adviespunten over werkbaarheid

Bij het maken van wetgeving moeten beleidsmakers en wetgevingsjuristen gebruik
maken van het Integraal Afwegingskader (IAK). Het IAK bevat alle relevante vragen die
moeten worden beantwoord, voordat de nieuwe wetgeving kan worden opgesteld.

4

Het bevat ook de ‘tools’ waarmee die antwoorden kunnen worden verkregen. ATR
heeft het afgelopen jaar onderzoek gedaan naar de kwaliteit van de beantwoording
van de vragen (zie kader).5 De conclusie is dat de vragen van het IAK niet goed
aansluiten bij de intuïtie van beleidsmedewerkers. In ons advies doen wij een concreet
voorstel voor een andere ordening en formulering van die vragen, waarmee dit euvel
wordt verholpen. Verder concluderen wij in navolging van de OESO dat adequaat
toezicht op (het gebruik van) het IAK ontbreekt. De insteek van het kabinet is dat
ministeries moeten worden verleid tot het gebruik van het afwegingskader.
Maar niemand ziet er op toe of zij dat ook doen. De verantwoordelijkheid daarvoor is
niet belegd, met als gevolg dat de kwaliteit nogal eens te wensen overlaat.
Transparantie en integraliteit bij consultatie
In 2020 hebben wij onderzocht hoe de zeven vragen worden beantwoord die samen
de kern van het Integraal Afwegingskader vormen. Dit kader helpt beleidsmakers
bij het kiezen van het meest geschikte beleidsinstrument. De zeven vragen zijn:
(1) Wat is de aanleiding? (2) Wie zijn betrokken? (3) Wat is het probleem? (4) Wat is
het doel? (5) Wat rechtvaardigt overheidsinterventie? (6) Wat is het beste instrument?
(7) Wat zijn de gevolgen?
Bij elke internetconsultatie moet een IAK-document zitten met de antwoorden op
deze vragen. Bij ruim een kwart van de consultaties ontbreekt dit document. Van de
documenten die er wel zijn, besteedt 65% onvoldoende aandacht aan eventueel
minder belastende alternatieven en geeft 77% onvoldoende inzicht in de maatschappelijke gevolgen van het voorstel. Burgers en bedrijven weten dan niet wat het
voorstel voor hen betekent.
Ministeries onderschrijven het belang van het IAK en een goede beantwoording van
de vragen. Zij vinden dat het IAK al bij de start van het beleidsproces moet worden
toegepast. Maar ze vinden ook dat alle eisen uit het IAK tezamen het kader
overcompleet en lastig uitvoerbaar maken. Opmerkelijk is dat er geen effectief
mechanisme is dat er voor zorgt dat de IAK-vragen goed worden beantwoord en
dat de IAK-eisen goed worden nageleefd. Dit zet de ambitie van het kabinet met
betrekking tot de kwaliteit van wetgeving onder druk. Ons advies over het IAK bevat
concrete suggesties om daar wat aan te doen. Het bevat een andere indeling van
de vragen, waardoor gebruik van het IAK intuïtiever wordt. Bovendien bevordert die
andere indeling een meer integrale afweging bij voorgenomen beleid en regelgeving. Verder moet er in het IAK worden gesnoeid: het kader bevat nu te veel eisen
en toetsen die elkaar overlappen. Ten slotte kan het toezicht op het IAK robuuster
worden door twee ijkmomenten te introduceren: één bij de (internet)consultatie en
één voorafgaand aan politiek-bestuurlijke besluitvorming.

5

Zie www.atr-regeldruk.nl/gevolgen-wetgeving-vooraf-onvoldoende-in-beeld.

5

ATR steeds vaker vroeg betrokken

ATR adviseert ministeries over hoe zij de kwaliteit van regelgeving kunnen verbeteren
door regeldruk voor burgers, bedrijven en professionals te voorkomen dan wel te
beperken. We geven dit advies uiterlijk in de consultatiefase van het wetgevingsproces, en liefst nog eerder. Ministeries hebben dan nog voldoende gelegenheid om
de adviezen ter harte te nemen en zo regeldruk te laten meewegen bij de uiteindelijke
vormgeving van hun beleidsinstrumentarium. De ministeries onderkennen dit ook.
Ze hebben sinds de oprichting van ATR in 2017 steeds vaker ontwerpregelgeving in de
pre-consultatiefase aan ATR voorgelegd. In 2017 ging het om gemiddeld 4 dossiers per
maand, in 2018 om 7½ dossiers, in 2019 om meer dan 9 per maand en in 2020 om
ruim 11 per maand. ATR kan zo ministeries vroegtijdig wijzen op mogelijke
verbeteringen in de ontwerpregelgeving en de onderbouwing daarvan.

Proportionele toetsing door de verkorte procedure

In 2020 hebben we 608 adviesaanvragen gekregen, waarvan we er 561 hebben
behandeld; de overige 47 liepen nog door in 2021. Dit betekent dat we in 2020 bijna
30% meer adviesaanvragen hebben ontvangen dan in 2019 (608 versus 469) en dat
het aantal behandelde adviesaanvragen bijna 32% groter was dan het jaar er voor
(561 versus 426). Het grote aantal Corona-gerelateerde aanvragen heeft daar zeker
aan bijgedragen maar ook zonder Corona is het aantal aanvragen flink gestegen.
ATR kent twee manieren om adviesaanvragen te behandelen:
De eerste is door middel van een formeel advies. Dit heeft de vorm van een brief aan
de betrokken bewindspersoon, waarin ATR aangeeft op welke punten de
onderbouwing van het voorliggende wetsvoorstel verbetering behoeft. ATR hanteert
daarbij een vast toetsingskader (zie Bijlage 2). In 2020 zijn 131 formele adviezen aan
bewindspersonen uitgebracht.
De tweede manier is via de zgn. verkorte procedure. Bij deze procedure wordt de
adviesaanvraag ambtelijk afgehandeld, nadat het college daar akkoord voor heeft
gegeven. Het betreft met name adviesaanvragen over ministeriële regelingen die
geen grote gevolgen hebben voor de regeldruk. In 2020 zijn 429 adviesaanvragen
ambtelijk afgehandeld. De verkorte procedure zorgt er voor dat we onze capaciteit
efficiënt benutten en de forse stroom adviesaanvragen tijdig kunnen behandelen.
In de evaluatie van ATR die in 2020 heeft plaatsgevonden, bleek dat we 97% van onze
formele adviezen uitbrengen binnen de maximale adviestermijn van vier weken.
Voor 2020 was dat percentage vergelijkbaar. Daarmee voldoet ATR ook in 2020 aan
de gestelde norm van 95%.
De verkorte procedure maakt het mogelijk om adviesaanvragen op een passende
wijze te behandelen. Wetgevingsdossiers met weinig gevolgen voor de regeldruk
worden zo binnen een paar werkdagen behandeld. Ministeries krijgen dan snel
uitsluitsel over de bevindingen van ATR. Zij waarderen deze proportionaliteit zeer.
In 2020 heeft ATR 76% van de ontvangen adviesaanvragen via de verkorte procedure
behandeld. In 2019 was dat 67% en in 2018 62%.

6

Evaluatie van ATR

Conform de Kaderwet adviescolleges is ATR in 2020 geëvalueerd. De evaluatie is
uitgevoerd door Berenschot.6
De kerntaak: advisering over voorgenomen wetgeving
De evaluatie van de wijze waarop ATR zijn kerntaak heeft vervuld, richtte zich op
drie hoofdvragen:
1. Welke bijdrage levert ATR aan betere wetgeving en een betere onderbouwing van
die wetgeving?
Het kabinet en het college hebben vier kwantitatieve prestatie-indicatoren
afgesproken. ATR moet meer dan 95% van de adviesaanvragen behandelen.
Dit moet het in meer dan 95% van de gevallen doen binnen de wettelijke
adviestermijn. Het moet dit op een proportionele wijze doen: in meer dan 75% van
de gevallen moet ATR adviesaanvragen behandelen conform de daarover
gemaakte werkafspraken. En in meer dan 75% van de behandelde
adviesaanvragen is de werkwijze van ATR inhoudelijk goed (geen feitelijke
onjuistheden), procesmatig zorgvuldig en efficiënt. Al deze normen zijn volgens het
evaluatieonderzoek aantoonbaar en ruim gehaald. Het vijfde criterium is het
bevorderen van de kwaliteit van de onderbouwing van de voorgestelde wetgeving.
Dit is een kwalitatief criterium, omdat uiteindelijk de wetgever deze kwaliteit
bepaalt. ATR heeft daar niet de bevoegdheden voor. De onderzoekers van
Berenschot komen tot het oordeel dat er een brede consensus onder stakeholders
bestaat dat zonder ATR de kwaliteit van wetgevingsdossiers lager zou zijn wat
betreft het aspect regeldruk. Zij tekenen daarbij aan dat het moeilijk is om precies
te achterhalen wat ministeries met de adviezen van ATR hebben gedaan.
De aanbeveling van Berenschot is dat ministeries expliciet rapporteren over wat
ze met de verschillende adviespunten uit een ATR-advies hebben gedaan.
2. Hoe is de werkwijze van ATR ondersteunend (aan het werk van ministeries)?
Een belangrijk onderdeel van de werkwijze is de mogelijkheid voor ministeries om
al in een heel vroege fase van het wetgevingsproces de hulp van ATR in te roepen.
Ze kunnen dan gebruik maken van de inzichten van ATR, voordat er compromissen
zijn gesloten en besluiten zijn genomen. Volgens de onderzoekers van Berenschot
helpt deze vroege advisering ministeries. Zij sluit bovendien goed aan bij het
wetgevingsproces. Ministeries hebben in de periode 2017 – 2020 steeds vaker ATR
in de pre-consultatiefase weten te vinden. In 2018 ging het om gemiddeld 7½
dossiers per maand, in 2020 om ruim 11 dossiers per maand. De onderzoekers van
Berenschot vinden deze vroegtijdige betrokkenheid van ATR zo belangrijk dat ze
adviseren om de mogelijkheid hiervan nog meer onder de aandacht van
beleidsmakers te brengen.

6

Zie www.atr-regeldruk.nl/evaluatie-atr-2017-2020.

7

3. Hoe kijken de belangrijkste stakeholders aan tegen de wijze waarop ATR zijn
mandaat heeft uitgevoerd?
In de evaluatie zijn interviews gehouden met ministeries en belanghebbenden in
de samenleving en de politiek. Deze stakeholders hebben veel waardering voor
het werk van ATR. Het feit dat ATR zijn werk in een vroege fase van het
wetgevingsproces doet, maakt echter dat zijn adviezen tijdens de parlementaire
behandeling niet heel zichtbaar zijn. Berenschot merkt op dat de doorwerking van
de adviezen kan worden bevorderd door daar bij de parlementaire behandeling
meer aandacht aan te besteden.
De overige bevoegdheden
De evaluatie laat zien dat ATR weinig capaciteit had om te adviseren over bestaande
wetgeving. De adviezen van ATR worden door diverse maatschappelijke belanghebbenden overwegend positief gewaardeerd. Ze hebben volgens het evaluatieonderzoek aantoonbaar impact gehad. Dit geldt bijvoorbeeld voor het advies over
de Basisregistratie personen (BRP). Voor de adviezen die ATR in dit verband in 2020
heeft uitgebracht, is het nog te vroeg om te bepalen wat er mee is gebeurd.

Toetsingscriteria en dictum

ATR kent een dictum toe aan zijn adviezen.7 Dit dictum geeft aan of de betreffende
regelgeving vanuit regeldrukperspectief bezien geschikt is voor besluitvorming. Bij een
positief dictum achten wij de onderbouwing van het voorstel voldoende voor goed
afgewogen besluitvorming. In het eerste half jaar van ATR had 64% van onze formele
adviezen zo’n positief dictum (dictum 1 of 2). In 2018 nam dit toe tot 78%. In 2019 was het
weer gedaald naar 67%. In 2020 is het weer gestegen tot 75%. Over de gehele periode
gezien komt het percentage adviezen met een positief dictum op 75%. Wat daarbij
opmerkelijk is, is dat het aandeel adviezen waarin ATR helemaal geen opmerkingen had,
is gedaald van 27% in 2017 tot slechts 10% in 2020. 8

Tabel 1

Aandeel adviezen naar dictum, als percentage van het totaal per jaar/periode9

1. Indienen
2. Indienen nadat
3. Niet indienen tenzij
4. Niet indienen

2017 (2e helft)
27%
37%
34%
2%

2018
18%
60%
21%
2%

2019
16%
51%
26%
6%

2020
10%
65%
19%
5%

Totale periode
15%
60%
21%
4%

Voor een uitgebreidere beschrijving van de dicta en de criteria die ATR daarvoor gebruikt,
zie Bijlage 2.
7

Voor een uitgebreide toelichting op de adviezen en hun dicta in de afgelopen jaren,
zie Bijlage 1.
8

9

De percentages kunnen optellen tot meer of minder dan 100 vanwege afrondingsverschillen.

8

Initieel beeld regeldruk

Voorgenomen regelgeving moet vergezeld gaan van een berekening van de
regeldrukkosten. Tabel 2 geeft weer wat het resultaat is van die berekeningen voor
die dossiers die ministeries in 2020 voor advies aan ATR hebben voorgelegd.
De uitkomst is vergelijkbaar met die van 2019. Toen nam de structurele regeldruk per
saldo toe met 657,7 miljoen euro. In 2020 was die toename 635,7 miljoen euro.
De incidentele toename was 1.060 miljoen (tegen 997,6 miljoen euro in 2019).

Tabel 2

Door ministeries berekende verandering van regeldruk in 2020 (in miljoen euro)

Doelgroep
Bedrijven
Burgers
Professionals
Totaal

Structureel
toename
€ 569,3
€ 95,6
€ 2,3
€ 667,2

afname
€ 6,6
€ 16,1
€ 8,8
€ 31,5

Incidenteel10
toename
€ 628,8
€ 406,9
€ 24,3
€ 1.060,0

Bron: Cijfers zijn afkomstig uit adviesaanvragen ministeries en geven orde van grootte aan.
Het totaalcijfer kan afrondingsverschillen bevatten.11

Grootste toename regeldruk
De grootste toename van de regeldruk kwam door de Verzamelwijziging Besluit
bouwwerken leefomgeving (Bbl). De toename treft zowel bedrijven als burgers.
De wijziging van het besluit bevat maatregelen om nieuwbouwwoningen en
publieke gebouwen beter toegankelijk te maken. Verder scherpt het de milieuprestatie-eis voor nieuwe woningen aan en stelt het hogere eisen aan de veiligheid
bij bouw- en sloopprojecten en aan de brandveiligheid van gebouwen. De regeldruk voor bedrijven neemt hierdoor toe met 186,8 miljoen euro per jaar en met bijna
211 miljoen euro eenmalig. Voor burgers is de structurele toename 88,6 miljoen euro
en de incidentele 345,3 miljoen euro.

De incidentele regeldruk is altijd een toename, omdat zij bestaat uit eenmalige kosten die
gemaakt moeten worden om kennis te nemen van de wetswijzigingen en om de dagelijkse
praktijk geschikt te maken voor naleving van de (nieuwe of gewijzigde) wettelijke verplichtingen.
10

De regeldrukgevolgen kunnen afwijken van deze cijfers door aanpassingen in de
berekeningen van die gevolgen of in de ontwerpregelgeving zelf.
11

9

Grootste daling regeldruk
Het dossier met de grootste daling van de regeldruk was het Wetsvoorstel
vereenvoudiging bekostiging primair onderwijs.12 De daling voor instellingen en
professionals in het onderwijs bedroeg 5 miljoen euro structureel. De belangrijkste
veranderingen zijn dat alle scholen in het basisonderwijs, speciaal-basisonderwijs
en speciaal onderwijs hetzelfde bedrag per leerling krijgen. De bestaande
onderdelen in de basisbekostiging worden samengevoegd. Het verschil tussen
onderbouw en bovenbouw verdwijnt in de bekostiging. En de bekostiging van de
personeelslasten gaat synchroon lopen met de jaarlijkse loonbijstelling.

De bovenstaande cijfers geven een initieel beeld van de ontwikkeling van de
regeldrukkosten op macroniveau. Wij hechten er aan om op te merken dat onze
analyse geen pleidooi is voor een kwantitatieve reductiedoelstelling. De uitdaging
voor het Nederlandse regeldrukbeleid is om een beter gefundeerd oordeel mogelijk
te maken over de proportionaliteit en maatschappelijke meerwaarde van wetgeving.
Recent heeft de OESO in dit verband aanbevelingen gedaan over het IAK als
Nederlands ‘impact assessment’-systeem.13 Daarbij onderstreept zij het belang van
externe en onafhankelijke toetsing voor het goed functioneren van zo’n systeem.
Zij wijst in dit verband op de externe en onafhankelijke toetsing door ATR op het
gebied van regeldruk. Maar het is niet duidelijk wie voor een goed gebruik van het
IAK in Nederland verantwoordelijk is. Bovendien is ATR nog steeds een tijdelijk
adviescollege. Het mandaat is recent verlengd met 1½ jaar tot 1 december 2022.
Deze periode willen wij gebruiken om te laten zien hoe proportionaliteit en
werkbaarheid centraal kunnen komen te staan in het toetsen van voorgenomen
wetgeving. Daarbij willen wij ook met het nieuwe kabinet verkennen welke rol ATR in
de toekomst kan krijgen bij het verbeteren van de kwaliteit van wetgeving.

Zie www.atr-regeldruk.nl/wetsvoorstel-vereenvoudiging-bekostiging-primair-onderwijs.
Overigens leek de daling nog groter bij het Besluit Tijdelijke Wet Groningen, te weten ruim
12,9 miljoen euro. Naar aanleiding van het advies van ATR heeft het ministerie van EZK
aangegeven dat dit bedrag moet worden verlaagd tot zo’n 3 miljoen euro. Deze verlaging was
echter per abuis niet opgenomen in de toelichting bij het voorstel dat naar de Tweede Kamer
is gestuurd. Het ministerie heeft toegezegd deze omissie met een brief aan de Tweede Kamer
te herstellen. Deze brief wordt naar verwachting eind maart 2021 verzonden. De correctie is
nodig, omdat de oorspronkelijke berekening ten onrechte aannam dat fysieke inspecties van
woningen (van gemiddeld 5 uur) konden komen te vervallen. Ook de tijdsbesparing van het
niet meer hoeven indienen van een WOZ-beschikking was te hoog ingeschat. Hier wreekt zich
overigens dat de verantwoordelijkheid voor de regeldruk voor burgers niet eenduidig is belegd
binnen het kabinet. Daardoor vindt geen controle plaats of adviezen van ATR over ontwerpregelgeving met gevolgen voor burgers correct worden overgenomen.
12

OESO, Regulatory Policy Outlook 2018, blz. 216-217. De OESO constateert dat sinds 2015 het
IAK is uitgebreid met vormen van baten, maar dat de nadruk van de Nederlandse aanpak nog
sterk ligt op de kostenkant.
13

10

Advisering over
bestaande regelgeving
Bij motie heeft de Tweede Kamer enkele taken aan het instellingsbesluit van ATR
toegevoegd.14 Deze taken betreffen de regeldruk die het gevolg is van bestaande
regelgeving. ATR kan deze taken oppakken, mits dat onze advisering over
voorgenomen wetgeving niet in de weg staat. Naast het hierboven al genoemde
onderzoek naar het IAK(-document) hebben we in 2020 ook een onderzoek
uitgevoerd naar hoe de baten van beleid beter in beeld kunnen worden gebracht.
Dit onderzoek betrof de Nederlandse implementatie van de Europese Energy
Performance of Buildings Directive (EPBD, de richtlijn Energieprestaties Gebouwen).

Implementatie van de Richtlijn Energieprestaties Gebouwen:
proportionaliteit buiten beeld

Het onderzoek is gedaan samen met enkele zusterorganisaties in het netwerk
RegWatchEurope (RWE). Het gaat hier om de organisaties uit Duitsland, Noorwegen
en het Verenigd Koninkrijk. Verder is ook Portugal in het onderzoek betrokken.
Het onderzoek is uitgevoerd door het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB) in
opdracht van ATR.
Belangrijkste doel van het onderzoek was om na te gaan hoe de proportionaliteit van
wetgeving goed in beeld kan worden gebracht. Het onderzoek richtte zich op de
Nederlandse implementatie van de Richtlijn Energieprestaties Gebouwen (EPBD) in
vergelijking met de implementatie in enkele andere Europese landen. Om goed zicht
op de proportionaliteit te krijgen moeten zowel de kosten als de baten in beeld
worden gebracht. De kosten bestaan voor een belangrijk deel uit regeldrukkosten, i.c.
de kosten van het naleven van wettelijke verplichtingen. De baten luiden vooral in
termen van energiebesparing en vermindering van CO2-uitstoot. Het onderzoek liet
zien dat het absoluut meerwaarde heeft om regeldruk en mate van doelbereik in
samenhang te bekijken. Een eenzijdige focus op kosten kan ertoe leiden dat niet
wordt gekozen voor alternatieven met een groter maatschappelijk effect, omdat deze
alternatieven duurder zijn. Andere belangrijke uitkomsten uit het onderzoek zijn:
1. Een label op basis van een huisbezoek door een energiedeskundige blijkt weinig
toegevoegde waarde te hebben voor de investeringen in energiebesparende
maatregelen vergeleken met het vereenvoudigde en digitaal verkrijgbare label dat
tot 1 januari 2021 in Nederland werd gebruikt. Per 1 januari 2021 is alleen nog het
nieuwe label verkrijgbaar waarvoor een energiedeskundige het betreffende
gebouw moet bezoeken. Dit nieuwe label is ten minste 150 euro duurder dan het
digitale label. Hierdoor zijn huiseigenaren meer dan 30 miljoen euro extra kwijt
aan het energielabel. Voor alle woningen in Nederland kost dat in totaal
720 miljoen euro.

11

Gelet op het prijsverschil tussen beide soorten labels, is het afschaffen van het
digitale label niet proportioneel.15
2. Nederland heeft in 2015 de eisen met betrekking tot de energieprestaties van
gebouwen (EPC) aangescherpt. Deze aanscherping was strenger dan op grond
van EPBD 2010 nodig was. In andere landen, bijvoorbeeld Duitsland, heeft deze
“goldplating” niet plaatsgevonden. De extra kosten die het gevolg zijn van deze
aanscherping, bedragen structureel een half miljard euro. De kosten per vermeden
ton CO2-uitstoot komen daarmee op 1.000 euro. Dat is hoog vergeleken met
andere manieren om de CO2-uitstoot te verminderen. Het was waarschijnlijk
efficiënter geweest als de 2,5 miljard euro was besteed aan energiebesparende
maatregelen in bijvoorbeeld de bestaande woningvoorraad.
Bovenstaande bevindingen geven aan dat Nederland voor een niet-kostenoptimale
implementatie van de Europese richtlijn heeft gekozen. De beslissingen daarover
lijken genomen te zijn zonder goed beeld van de maatschappelijke baten en lasten.

Ervaringen in het sociaal domein: een te optimistische wetgever?

In het voorgaande hebben wij al aangegeven dat de wetgever weinig aandacht
besteedt aan de werkbaarheid van wetgeving. Dit kan inzichtelijk worden gemaakt
aan de hand van onze ervaringen met de decentralisaties in het sociaal domein en
het zorgdomein. Met ingang van 1 januari 2015 zijn diverse taken in dit domein
overgeheveld naar gemeenten. Achterliggende gedachte daarbij was dat de
gemeente beter in staat is om maatwerk te leveren voor mensen die op enigerlei wijze
hulp, zorg of ondersteuning nodig hebben. Gemeenten zijn aan de slag gegaan met
hun nieuwe taken. Dit hebben ze gedaan in een sterk veranderende context, met
diverse majeure wetswijzigingen in het sociaal domein.16 ATR en zijn rechtsvoorganger
Actal hebben over deze wetten geadviseerd. Een analyse van deze adviezen, de
uiteindelijke wetten, de (uitvoerings)praktijk en de nadien voorgenomen aanpassingsen reparatiewetgeving levert de volgende bevindingen op:
1. Het is vaak niet duidelijk wat de desbetreffende wetten precies moeten
bewerkstelligen. Daardoor is ook moeilijk vast te stellen of de wettelijke
verplichtingen wel passend en proportioneel zijn. Bovendien kan bij de evaluatie
niet goed worden vastgesteld wanneer de doelstellingen zijn verwezenlijkt.17

De richtlijn verplicht dat energielabels moeten zijn gebaseerd op kWh/m2 als meeteenheid.
Het onderzoek van EIB stelt vast dat dit niet betekent dat een digitaal verkrijgbaar label niet
meer is toegestaan. Het afschaffen daarvan is geen Europese verplichting maar een nationale
‘kop’ die tot extra regeldruk leidt.
15

Voorbeelden zijn de introductie van een quotumheffing en diverse aanscherpingen van de
inburgeringsplicht.
16

Voorbeelden zijn de wijziging van de Participatiewet in het kader van het Breed Offensief en
de vereenvoudiging van het Besluit Loonkostensubsidie (LKS).
17

12

2. De wetten scheppen niet altijd de juiste condities om effectief te zijn. Het keukentafelgesprek met de mensen die hulp nodig hebben, moest samen met het
uitgangspunt van één gezin en één plan leiden tot een betere aanpak van de
multiproblematiek. Mensen zouden niet iedere keer dezelfde informatie hoeven te
verstrekken en hetzelfde verhaal hoeven te vertellen. Daarvoor is het nodig om
informatie in één dossier te verwerken en te (her)gebruiken. De wet bood daar
geen juridische basis voor, met als gevolg dat uitvoerders – mede uit angst voor
boetes en negatieve media-aandacht – niet deden wat de wet hoopte te
bewerkstelligen. Ruim vijf jaar later moet het wetsvoorstel Aanpak meervoudige
problematiek sociaal domein deze omissie herstellen.
3. De wetgever kiest vaak niet voor het minst belastende alternatief. Dit speelt vooral
als de wet uitvoering geeft aan een regeer- of sociaal akkoord (zie ons Jaarverslag
2019). Zo koos de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten (2015) voor
een complex stelsel waarbij werkgevers de verloonde uren van mensen met een
beperking moeten registreren. Vijf jaar later kiest het kabinet met het wetsvoorstel
Vereenvoudiging Wet banenafspraak (2020) voor een opslag op de premie
(zonder een urenregistratie), conform het advies van Actal uit 2013. Een ander
voorbeeld is de in 2015 ingevoerde dubbele ziekmelding door bedrijven bij UWV en
gemeenten voor zieke werknemers met een loonkostensubsidie (LKS). Met de
wijziging van de Participatiewet en Ziektewet (Breed offensief, mei 2019) verdwijnt
deze onnodige dubbele ziekmelding.
4. De wetgever is vaak te optimistisch over de gevolgen voor de regeldruk. Dat was
bijvoorbeeld het geval bij de nieuwe Jeugdwet en de wijziging van de Wmo2015.
Het toenmalige kabinet berekende een structurele daling van de regeldruk van
€ 15,5 miljoen, ondanks eerdere waarschuwingen. De voortdurende klachten
vanuit de Wmo-zorg en de jeugdzorg maken duidelijk dat het optimisme niet
gerechtvaardigd was. De wetsvoorstellen die alsnog de reductie moeten
bewerkstelligen, moeten nog bij de Tweede Kamer worden ingediend.18
5. De wetgever is ook te optimistisch over de werkbaarheid van wetgeving.
De Jeugdwet, Wmo2015 en Participatiewet moesten in 2016 volledig
geïmplementeerd zijn. Dit bleek niet realistisch.19 De implementatie vergde namelijk
aanpassingen in werkprocessen, logistieke en administratieve processen, ictsystemen en in de kennis en vaardigheden van medewerkers. Ook de hierboven
genoemde registratie van verloonde uren bleek voor bedrijven moeilijker dan van
tevoren werd gedacht. Dit onderstreept het belang van een consequente
uitvoering van MKB-toetsen, die meer inzicht kunnen geven in wat de
wetswijzigingen betekenen voor de bedrijfsvoering en logistieke processen
van bedrijven.
Het betreft het wetsvoorstel ter verbetering van de beschikbaarheid van de zorg voor
jeugdigen en de aanpak meervoudige problematiek sociaal domein.
18

Zie in dit verband de adviezen van Actal over de Jeugdwet (www.atr-regeldruk.nl/meerbureaucratie-door-nieuwe-jeugdwet) en de Participatiewet (www.atr-regeldruk.nl/
participatiewet-is-mogelijk-met-minder-regeldruk-voor-werkgevers-en-werknemers).
19

13

6. Ten slotte overschat de wetgever ook het doenvermogen van burgers en
professionals.20 Zo blijven wetswijzigingen in het sociaal domein vaak beperkt tot
institutionele veranderingen. Ze gaan over wie de uitvoering moet verzorgen, hoe
uitvoerders (in de keten) invulling moeten geven aan de nieuwe taken, en hoe zij
daar verantwoording over moeten afleggen. De wijzigingen doen dan niets aan
de complexiteit van het instrumentarium waar de burger mee moet werken.
Dit instrumentarium bestaat uit bijvoorbeeld het persoonsgebonden budget (pgb),
verschillende re-integratie-instrumenten en de diverse toeslagen en vergoedingen.
Het is juist de complexiteit van dit instrumentarium dat tot problemen leidt. Het is
namelijk zelfs voor professionals heel ingewikkeld om te bepalen wie in welk geval
waar recht op heeft.21 Zeker mensen in een situatie met multiproblematiek haken
dan af. Ons recente advies over het wetsvoorstel Verbetering beschikbaarheid
zorg voor jeugdigen brengt dit opnieuw onder de aandacht.22
Samengevat blijkt de wetgever in veel gevallen vaag over de doelen die hij nastreeft.
Hij is te optimistisch over wat bedrijven, burgers en professionals aankunnen.
En belangrijke omissies, waar in consultaties en toetsing voorafgaand aan invoering
al op is gewezen, worden pas na 5 jaar weggenomen (door een nieuw kabinet).
Het gevolg is dat degenen die met de wetgeving te maken krijgen, hun interne
werkprocessen meerdere keren moeten aanpassen en dus meer regeldruk
ondervinden dan nodig zou zijn geweest. Het kan zelfs hun vertrouwen in
(de kwaliteit van) de wetgever ondermijnen. Een dossier waarvoor ATR waarschuwt
dat die beoogde vereenvoudiging niet wordt gehaald, is de Omgevingswet.
De waarschuwing betreft vooral (maar niet alleen) het functioneren van de
integrale digitale infrastructuur (DSO) als noodzakelijke voorwaarde voor het
succes van deze wet.

De WRR onderscheidt naast het denkvermogen van mensen ook hun doenvermogen.
Dit bestaat uit de niet-cognitieve vermogens van mensen om plannen te maken, deze uit te
voeren en de uitvoering ook goed vol te houden, ondanks verleidingen en tegenslag. Zie WRR
(2017) Weten is nog geen doen, Den Haag.
20

Zie bijvoorbeeld de Actal-onderzoeken Hoe de regeldruk te verlagen bij de aanvraag van
sociale voorzieningen (2016) (www.atr-regeldruk.nl/lastenluwe-toegang-tot-sociaal-domein-heeft-meer-tijd-nodig) en Regeldruk door Inkomenskoppelingen en Inkomensdrempels
(2014) (www.actal.nl/maak-inkomensondersteuning-eenvoudiger).
21

22

Zie www.atr-regeldruk.nl/wet-verbetering-beschikbaarheid-zorg-voor-jeugdigen.

14

Advisering aan
medeoverheden
ATR kan niet alleen adviseren over nationale regelgeving maar ook over regelgeving
van regionale en lokale overheden (provincies, waterschappen en gemeenten).
Belangrijke randvoorwaarde hiervoor is dat deze adviezen volgens ons mandaat
geen afbreuk mogen doen aan het uitvoeren van de kerntaak. Deze randvoorwaarde
heeft ertoe geleid dat wij onze inzet voor medeoverheden beperken tot deelname
aan de VNG Adviescommissie Gemeenterecht en het zogeheten Kloosterhoeveberaad. In beide gremia wijzen wij op mogelijkheden om bijvoorbeeld conceptmodelverordeningen minder belastend te maken. Dat betekent dat alle gemeenten
die zo’n modelverordening gebruiken, impliciet gebruik maken van de inzichten
van ATR. Verder heeft ATR met een brief aan de VNG aandacht gevraagd voor
(de regeldruk van) de decentrale implementatie van de Omgevingswet.23

Advisering op
verzoek van de
Staten-Generaal

Ministeries worden geacht de adviezen van ATR door te geleiden naar beide Kamers
der Staten-Generaal. Meestal zijn onze adviezen dan al openbaar. Dit geldt met
name voor adviezen die wij al in de consultatiefase hebben uitgebracht. Als ze
echter nog niet openbaar zijn (bijvoorbeeld omdat er geen openbare consultatie
heeft plaatsgevonden), worden de adviezen openbaar als het ministerie de
betreffende ontwerpregelgeving aan de Kamer zendt. ATR stuurt ook zelf zijn
adviezen naar de Tweede Kamer. De meerderheid van de vaste Kamercommissies
heeft aangegeven prijs te stellen op deze toezending. Kamerleden kunnen uiteraard
ook vragen aan ATR stellen over of naar aanleiding van onze adviezen. Daarbij past
wel de opmerking dat hier weinig gebruik van wordt gemaakt. Een aandachtspunt
voor ons is om Kamerleden beter te informeren over de mogelijkheden in deze en
over het feit dat regeldruk niet alleen van belang is voor de Vaste Kamercommissie
EZK maar voor alle Kamercommissies waarin wetgeving wordt behandeld die
gevolgen heeft voor bedrijven, burgers en professionals.

23

Zie www.atr-regeldruk.nl/decentrale-implementatie-omgevingswet.

15

Leden van de Tweede Kamer kunnen ook zelf wetsvoorstellen maken. Zij kunnen aan
ATR advies vragen over de regeldrukgevolgen van dergelijke initiatiefwetgeving.
Dit gebeurt gemiddeld twee keer per jaar. Soms gaat het alleen om informatieve
vragen. In andere gevallen vraagt het betreffende Kamerlid ook een formeel advies.
In 2020 hebben wij twee keer een formeel advies uitgebracht over
initiatiefwetgeving.24
Verder kunnen de leden van de Eerste en Tweede Kamer meer in algemene zin
vragen voorleggen aan ATR. Die vragen kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op
de werkwijze van ATR, op het gebruik van het Integraal Afwegingskader (IAK), of op
de toekomst van het regeldrukbeleid in Nederland.

Internationaal
ATR is lid van de netwerkorganisatie RegWatchEurope (RWE).25 RWE bestaat uit
organisaties die een vergelijkbare rol vervullen als ATR. Zij adviseren op
onafhankelijke wijze over de gevolgen van ontwerpregelgeving. De doelstelling van
RWE is:
- het versterken van de expertise van de leden door het uitwisselen van kennis en het
delen van goede voorbeelden;
- het helpen versterken van de ‘betere regelgeving’-aanpak op Europees niveau;
- het informeren van andere Europese lidstaten over de toegevoegde waarde van
onafhankelijke toetsing van voorgenomen wetgeving (door middel van bilaterale
contacten, op nationale bijeenkomsten of via internationale organisaties).
De activiteiten van RWE zijn er op gericht om het Europese ‘betere regelgeving’beleid te versterken. Het uiteindelijke doel is dat Europese wetgeving effectief,
efficiënt en proportioneel moet zijn. Veel van de Nederlandse regelgeving heeft een
Europese oorsprong. Nederland heeft er dan ook baat bij dat het Europese beleid in
deze goed wordt vormgegeven. RWE wisselt daartoe ervaringen en expertise uit met
de Regulatory Scrutiny Board (RSB), de toetsingsinstantie van de Europese
Commissie. De RSB heeft bijvoorbeeld zitting gehad in de begeleidingscommissie
van het onderzoek naar het IAK. Verder onderhoudt RWE contacten met de
Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO). Deze
denktank adviseert zijn lidstaten over onder andere het ‘betere regelgeving’-beleid.
Het doet dit door middel van landenstudies en het verspreiden van goede
voorbeelden.
Het betrof de Wijziging van de Arbeidsomstandighedenwet i.v.m. het verplicht stellen van
een vertrouwenspersoon en de Wet invoering minimum uurloon. Voor de adviezen van ATR, zie
www.atr-regeldruk.nl/voorstel-tot-wijziging-van-de-arbeidsomstandighedenwet-in-verband-met-het-verplicht-stellen-van-een-vertrouwenspersoon resp. www.atr-regeldruk.nl/
wet-invoering-minimumuurloon.
24

25

Zie www.regwatcheurope.eu.

16

Bijlage 1
Feiten en cijfers over advisering voorgenomen wetgeving

In 2020 hebben wij 608 adviesaanvragen ontvangen. Volgens het mandaat moet
ATR daar binnen vier weken advies over uitbrengen. Dat kan met een formeel advies.
Een andere mogelijkheid is dat we de verkorte procedure hanteren. Volgens die
procedure brengt het college geen formeel advies uit maar mandateert het zijn
secretariaat om een adviesaanvraag ambtelijk af te handelen. Deze verkorte
procedure hanteren we bij voorstellen voor wetten en AMvB’s die geen gevolgen
hebben voor de regeldruk, en voor ministeriële regelingen die geen aanzienlijke
regeldrukgevolgen hebben. We hebben de procedure in het leven geroepen, omdat
het in deze gevallen mogelijk is om ministeries zo snel mogelijk – vaak al binnen
2-3 werkdagen – te berichten of ze een advies van ons krijgen. Deze korte
doorlooptijd stelt hen in staat om het wetgevingsproces snel te vervolgen. Vanuit de
ministeries horen wij dat deze werkwijze zeer op prijs wordt gesteld. Zij vormt in onze
ogen één van de redenen voor de goede werkrelaties die ATR het afgelopen jaar
met de ministeries heeft opgebouwd.
De adviezen van ATR zijn opgebouwd volgens een eenduidig toetsingskader.
Wij stellen steeds vier vragen:
1. Nut en noodzaak: is er een taak voor de overheid en is wetgeving het meest
aangewezen instrument?
2. Zijn er minder belastende alternatieven mogelijk?
3. Is gekozen voor een uitvoeringswijze die werkbaar is voor de doelgroepen die de
wetgeving moeten naleven?
4. Zijn de gevolgen voor de regeldruk volledig en juist in beeld gebracht?
Bij wijze van samenvatting geven wij onze adviezen een ‘dictum’ mee (zie de bijlage
Advies en dictum voor de criteria). Dictum 1 (Indienen) en dictum 2 (Indienen nadat
met onze opmerkingen rekening is gehouden) worden ‘positieve’ adviezen genoemd.
Adviezen met dictum 3 (Niet indienen tenzij met onze opmerkingen rekening is
gehouden) en dictum 4 (Niet indienen) zijn de ‘negatieve’ adviezen.
Wij benadrukken hierbij dat ATR geen oordeel uitspreekt over de politieke
wenselijkheid van het beleid of de voorgestelde maatregel. De toetsing moet helpen
de kwaliteit van regelgeving te verbeteren en richt zich op de kwaliteit van de
onderbouwing van (de regeldrukgevolgen van) het voorstel. Het dictum drukt uit of
en in hoeverre het voorgelegde dossier al geschikt is voor (politieke) besluitvorming.
Een jaarverslag richt zich in eerste instantie op wat er in het betreffende jaar is
gedaan en gebeurd. In dit jaarverslag presenteren wij echter onze bevindingen
vanaf het begin van de instelling van ATR. Dit biedt de mogelijkheid om
ontwikkelingen op langere termijn te zien.

17

1

Ontvangen adviesaanvragen

ATR heeft in de periode 1 juni 2017 tot en met 31 december 2020 1548 adviesaanvragen ontvangen. Hiervan kwamen er 1543 van ministeries en 5 vanuit de
Tweede Kamer. Figuur 1.1 geeft de ontwikkeling in de tijd aan van het aantal dossiers
dat aan ATR voor advies is voorgelegd. Duidelijk is dat het aantal adviesaanvragen
tot en met oktober 2018 gestaag toenam. Daarna stabiliseerde het aantal zich op
zo’n 35-40 per maand, met overigens grote fluctuaties rond dit gemiddelde.
Vanaf februari 2020 is een stijging te zien, zij het dat de ontwikkeling grote
fluctuaties vertoont. Deze stijging past bij de bevinding dat ATR in 2020.

Figuur 1.1 Ontvangen adviesaanvragen per maand
70
60
50
40
30
20
10

‘1
ok 7
t‘
1
de 7
c
‘17
fe
b
‘1
ap 8
r‘
1
ju 8
n
‘18
au
g
‘1
ok 8
t‘
1
de 8
c
‘1
fe 8
b
‘1
ap 9
r‘
1
ju 9
n
‘19
au
g
‘1
ok 9
t‘
1
de 9
c
‘19
fe
b
‘2
ap 0
r‘
2
ju 0
n
‘2
au 0
g
‘2
ok 0
t‘
2
de 0
c
‘2
0

g

au

ju

n

‘17

0

Niet alle ministeries brengen even veel voorstellen voor nieuwe regelgeving voort.
Figuur 1.2 laat zien dat ATR de meeste dossiers heeft ontvangen van VWS, gevolgd
door IenW, EZK en BZK. FIN heeft het kleinste aantal adviesaanvragen ingediend,
waarbij overigens de kanttekening past dat een groot dossier als het Belastingplan
slechts als één aanvraag geldt.26

ATR heeft indicaties dat – zeker in de aanloopperiode – dossiers ten onrechte niet zijn
voorgelegd aan ATR. Het is echter niet bekend om hoeveel dossiers het gaat. De analyse van
de adviesaanvragen betreft alleen de dossiers die aan ATR zijn voorgelegd. Verder zijn de
ministeries van Algemene Zaken, Buitenlandse Zaken en Defensie buiten beschouwing gelaten,
omdat zij weinig regelgeving voortbrengen met verplichtingen voor Nederlandse ingezetenen.
26

18

Figuur 1.2 Ontvangen adviesaanvragen per ministerie, 2017-2020
300

271

250
200

191

223

209

150

118

105

100

152

118

151

50
0

BZK

EZK

FIN

IenW

JenV

LNV

OCW

SZW

VWS

Niet alle voorgenomen wetten en AMvB’s hoeven voor advies aan ATR te worden
gestuurd. Zo vallen bepaalde beleidsgebieden buiten de regeldrukaanpak. Dit geldt
bijvoorbeeld voor het strafrecht. Het komt echter ook voor dat ontwerpregelgeving
ten onrechte niet voor advies aan ATR wordt voorgelegd.
Dit komt doordat dossierhouders soms niet op de hoogte zijn welk soort wetgeving
aan ATR moet worden gestuurd. ATR houdt niet structureel bij hoe vaak dit voorkomt,
maar registreert wel als het onder onze aandacht komt als ontwerpregelgeving ten
onrechte niet aan ons is voorgelegd.

2

Formele advisering en ambtelijke afhandeling

Van de 1543 adviesaanvragen die ATR tot en met 31 december 2020 had ontvangen,
had het er op die datum 1461 behandeld. De overige 82 waren nog in behandeling.
ATR heeft verschillende manieren voor het behandelen van adviesaanvragen.
De eerste manier is het formele advies. ATR heeft in zijn bestaan 452 formele
adviezen uitgebracht. Dat is 31% van de totale adviesaanvragen. Een formeel
advies wordt verzonden naar de verantwoordelijke bewindspersoon (of in het geval
van initiatiefwetgeving aan de Tweede Kamer). Een tweede manier om
adviesaanvragen te behandelen is de zgn. verkorte procedure. Het college besluit
dan om geen formeel advies uit te brengen maar om een adviesaanvraag ambtelijk
af te handelen. Dat is in de afgelopen jaren in 992 gevallen (68%) gebeurd. In de
resterende gevallen (minder dan 1%) achtte het college een formeel advies of
ambtelijke afhandeling niet opportuun maar had het wel nog aandachtspunten
voor de betreffende bewindspersoon, bijvoorbeeld over het gevolgde en verdere
wetgevingstraject. Dit gebeurde met een brief.

19

Figuur 1.3 Formele advisering en verkorte procedure, cumulatief per maand
70
60
50
40
30
20
10

se

ju

l‘
17
p
‘1
no 7
v
‘17
ja
n
‘1
m 8
rt
‘1
m 8
ei
‘18
ju
l‘
18
se
p
‘18
no
v
‘1
ja 8
n
‘1
m 9
rt
‘1
m 9
ei
‘19
ju
l‘
19
se
p
‘19
no
v
‘1
ja 9
n
‘2
m 0
rt
‘2
m 0
ei
‘2
ju 0
l‘
2
se 0
p
‘2
no 0
v
‘2
0

0

Verkorte procedure

Formeel advies

Figuur 1.3 geeft het totaal aantal behandelde adviesaanvragen in de tijd, uitgesplitst
naar wijze van behandeling. Figuur 1.4 geeft weer hoe die adviesaanvragen zijn
verdeeld over de ministeries. De figuur maakt duidelijk dat adviesaanvragen van JenV
en LNV relatief veel via de verkorte procedure zijn behandeld. Dit betekent dat deze
ministeries relatief vaak ministeriële regelingen aan ATR hebben voorgelegd die naar
verwachting van ATR geen substantiële gevolgen voor de regeldruk hadden.
Overigens geldt hierbij wel dat de gevolgen voor de regeldruk in beeld moeten
worden gebracht en dat deze worden bijgesteld op basis van de opmerkingen van
(ambtelijk) ATR.

Figuur 1.4 Formeel advies en verkorte procedure, 2017-2020, per ministerie
300
250
200
150
100
50
0

BZK

EZK

FIN

IenW
Ambtelĳk

JenV

LNV

Formeel advies

OCW

SZW

VWS

20

3

Kwaliteit van de dossiers: adviezen en hun dictum

Wij voorzien onze adviezen van een dictum. Dit is een samenvatting van ons oordeel
over (de kwaliteit van) de onderbouwing van de voorgelegde ontwerpregelgeving.
Het drukt uit of het dossier vanuit regeldrukperspectief voldoende voldragen is voor
besluitvorming.27 Wij houden bij het toekennen van een dictum rekening met de ernst
van de tekortkomingen.
Tabel 1.1 geeft weer hoe vaak wij de verschillende dicta in de periode juni 2017 tot en met
december 2020 hebben toegekend (zie de kolom Totaal). De tabel laat zien dat het
aandeel positieve adviezen fluctueert in de tijd. In 2017 was het 64%, in 2018 78%, in 2019
67% en in 2020 75%. Figuur 1.5 geeft aan hoe de verschillende dicta zich in de tijd
(per half jaar) hebben ontwikkeld.

Tabel 1.1

Aandeel adviezen naar dictum, als percentage van het totaal per jaar/periode28

1. Indienen
2. Indienen nadat
3. Niet indienen tenzij
4. Niet indienen

2017 (2e helft)
27%
37%
34%
2%

2018
18%
60%
21%
2%

2019
16%
51%
26%
6%

2020
10%
65%
19%
5%

Totale periode
15%
60%
21%
4%

Figuur 1.5 Ontwikkeling dicta, per 6 maanden, absolute aantallen
60
50
40
30
20
10
0

1e halfjaar

2e halfjaar
Indienen

3e halfjaar
Indienen nadat

4e halfjaar

5e halfjaar

Niet indienen tenzĳ

6e halfjaar

7e halfjaar

Niet indienen

De criteria die het college hanteert bij het vaststellen van een dictum, staan in Bijlage 2
bij dit jaarverslag.
27

28

De percentages tellen mogelijk niet op tot 100 vanwege afrondingsverschillen.

21

Niet alle ministeries krijgen in dezelfde mate een positief of negatief advies.
Figuur 1.6 laat zien hoeveel adviezen met welk dictum de ministeries hebben
gekregen (als % van hun totaal). De ministeries EZK, FIN, OCW en SZW krijgen
vaker dan gemiddeld een positief advies. Bij de andere ministeries springen vooral
BZK (62%) en JenV (66%) in het oog.

Figuur 1.6 Verdeling dicta per ministerie, stand per 1-1-2021
BZK
EZK
FIN
IenW
JenV
LNV
OCW
SZW
VWS
Totaal
0
Indienen

4

20

40

60

80

Indienen nadat

Niet indienen tenzĳ

Niet indienen

100

Betrokkenheid in pre-consultatiefase

Ministeries hebben de mogelijkheid om ATR te raadplegen nog voordat de internetconsultatie begint. In deze pre-consultatiefase (of voorfase) bieden wij onze hulp
aan, bijvoorbeeld door mee te denken over minder belastende alternatieven of over
hoe de werkbaarheid van een voorstel te vergroten. Ook doen wij suggesties om de
berekeningen van de regeldrukkosten te verbeteren.
Figuur 1.7 geeft aan hoe vaak ATR in de pre-consultatiefase is benaderd met een
dossier. De figuur laat zien dat ook in 2020 ministeries ATR steeds meer hebben
weten te vinden in deze vroege fase van het wetgevingsproces.

22

Figuur 1.7 Aantal verzoeken in pre-consultatiefase, per maand
18
16
14
12
10
8
6
4
2

se

p17
no
v17
ja
n18
m
rt18
m
ei
-18
ju
l-1
8
se
p18
no
v18
ja
n19
m
rt19
m
ei
-19
ju
l-1
9
se
p19
no
v19
ja
n2
m 0
rt20
m
ei
-2
0
ju
l-2
0
se
p20
no
v20

0

5

Doorlooptijd advisering

6

Slot

Volgens zijn mandaat heeft ATR in beginsel vier weken (28 kalenderdagen) om
een ingediend dossier te behandelen. Hiervan kan worden afgeweken als de
sluitingsdatum van de consultatiefase op een latere datum valt of als het
voorgelegde dossier dermate complex is dat ATR meer tijd nodig heeft. In het eerste
geval geldt de sluitingsdatum van de consultatiefase, in het tweede geval kan ATR
de adviestermijn met nog eens vier weken verlengen. Van deze laatste mogelijkheid
is nog geen gebruik gemaakt. Gemiddeld blijft ATR (ruim) binnen de voorgeschreven
adviestermijn. Over de gehele periode van zijn bestaan heeft ATR ruim 97% van de
behandelde adviesaanvragen binnen de maximale adviestermijn afgehandeld.

De evaluatie van ATR in 2020 liet zien dat de samenwerking tussen ministeries en
adviescollege goed verloopt. Ministeries benaderen ATR steeds vaker in de preconsultatiefase. De werkafspraken tussen het college en de ministeries zijn ook
goed uitgekristalliseerd. Dat wil overigens niet zeggen dat altijd alles goed gaat.
Nog steeds komt het voor dat dossiers ten onrechte niet aan ATR worden
voorgelegd. Het college blijft hier aandacht voor vragen bij de ministeries.
Verder moet worden opgemerkt dat niet alle regeldruk even veel aandacht krijgt van
het kabinet. Het ministerie van EZK is verantwoordelijk voor het tegengaan van
onnodige regeldruk voor bedrijven. Concreet betekent dit dat het ministerie
intervenieert, bijvoorbeeld op basis van een negatief advies van ATR. Een soortgelijk
mechanisme bestaat niet voor de regeldruk voor burgers en professionals.
De verantwoordelijkheid voor de regeldruk voor burgers en professionals is binnen
het kabinet niet eenduidig belegd. Een volgend kabinet kan deze weeffout in de
governance van de regeldrukaanpak herstellen.

23

Bijlage 2
Organisatie

ATR heeft drie collegeleden: mevrouw drs. M.A (Marijke) van Hees (voorzitter), de
heer dr. E.J. (Eric) Janse de Jonge en de heer drs. J.W.R. (Remco) van Lunteren.

Het college wordt ondersteund door de secretaris, de heer dr. R.W. (Rudy) van Zijp,
en onderstaande medewerkers (stand 1-2-2021).
De heer R.F.J. (Ruben) Spelier MSc.

BZK, IenW, signalen bestaande regeldruk

De heer mr. M.J.P.M. (Marcel) Kieviet

SZW, VWS

De heer drs. S.J.A. (Sjors) Hegger

EZK

De heer H. (Herman) Schippers

FIN, BZ, ICT

Mevrouw drs. J. (Marianne) Ringma

OCW, Medeoverheden, Toezicht

De heer drs. J.A.M.N. (Jos) Tonk

LNV

Mevrouw W.J.C. (Wilma) Speller-Boone

JenV, BZK

Mevrouw drs. I.M.J. (Isabelle) de Bruïne

IenW, BZK, internationale
aangelegenheden

De heer A.A. (Ahmed) Moaty

Beleidsondersteuning

Mevrouw B. (Birgul) Samburkan

Management- en beleidsondersteuning

Mevrouw C. (Caroline) Doornbos

Managementondersteuning

24

Het Toetsingskader

Het college vindt het belangrijk dat van tevoren transparant is op welke wijze
het zijn taakopdracht uitvoert. ATR hanteert een toetsingskader dat uit vier vragen
bestaat.
1. Nut en noodzaak: is er een taak voor de overheid en is regelgeving het
aangewezen instrument?
ATR kijkt bij de toetsing naar de onderbouwing van het beleidsdoel van het
voorstel en of inzichtelijk is gemaakt waarom wetgeving het meest geëigende
instrument is.
2. Zijn er minder belastende alternatieven mogelijk?
De toelichting bij een voorstel moet een analyse bevatten van eventueel minder
belastende alternatieven. Mocht niet worden gekozen voor het minst belastende
alternatief, dan adviseert ATR dit met goede redenen te omkleden.
3. Is de uitvoeringswijze werkbaar voor hen die de wetgeving moeten naleven?
Bij de werkbaarheid gaat het om de mate waarin en de wijze waarop bij het
opstellen van de ontwerpregelgeving rekening is gehouden met hoe deze past bij
de praktijk van de doelgroepen en hoe die doelgroepen de regelgeving ‘op de
werkvloer’ ervaren.
4. Zijn de gevolgen voor de regeldruk volledig en juist in beeld gebracht?
Het kwalitatief en kwantitatief goed in beeld brengen van de regeldruk gebeurt
aan de hand van de Rijksbrede systematiek. Dit moet duidelijk maken of alle
handelingen die nodig zijn om de wettelijke verplichtingen na te leven, wel goed
in beeld zijn.

25

Advies en dictum
Dictum Advies

Criteria

Indienen

Criteria (aan alle criteria moet zijn voldaan):

(geen aanpassing
nodig)

• Het voorstel bevat regeldruk.
• Regelgeving is het meest geëigende instrument.
• Er is onderzoek gedaan naar het minst belastende
alternatief, zowel qua beleid, uitvoering als toezicht.
• Er is voor het minst belastende alternatief gekozen óf
de keuze voor een ander werkbaar alternatief is
afdoende toegelicht.
• De gevolgen zijn kwantitatief en kwalitatief goed in
beeld gebracht.

2

Indienen, nadat …
(wetsvoorstel en/of
onderbouwing moeten
licht worden
aangepast)

Criteria om af te wijken van dictum 1 (één volstaat):
• De gevolgen zijn kwantitatief en kwalitatief niet
helemaal goed in beeld gebracht.
• Er zijn één of meer kleinere tekortkomingen die
moeten worden gerepareerd ten behoeve van
de werkbaarheid.

3

Niet indienen, tenzij … Criteria om af te wijken van dictum 2 (één volstaat):
(wetsvoorstel en/of
• Er is wél onderzoek gedaan naar werkbare, minder
onderbouwing moeten
belastende alternatieven in beleid, uitvoering en
op onderdelen
toezicht, maar er is niet gekozen voor het minst
aanzienlijk worden
belastende alternatief, zonder dat dat afdoende
verbeterd)
is toegelicht.
• De gevolgen zijn kwantitatief en kwalitatief niet goed
in beeld gebracht: de berekeningen vertonen
substantiële tekortkomingen, in de zin dat belangrijke
doelgroepen of groepen van handelingen niet zijn
meegenomen.
• Er zijn belangrijke aandachtspunten voor de
werkbaarheid.

4

Niet indienen
(wetsvoorstel kent
fundamentele
bezwaren en/of de
onderbouwing schiet
ernstig tekort c.q.
ontbreekt)

1

Criteria om af te wijken van dictum 3 (één volstaat):
• Er is geen structureel probleem.
• Regelgeving is niet het meest geëigende instrument.
• Er is geen onderzoek gedaan naar werkbare, minder
belastende alternatieven in beleid, uitvoering en
toezicht, waardoor er grote vraagtekens zijn t.a.v.
de werkbaarheid.
• De gevolgen zijn kwantitatief en kwalitatief niet of
nauwelijks (op handelingenniveau) in beeld gebracht.

26

Colofon
Tekst en redactie
ATR, Den Haag
Concept en realisatie
Things To Make And Do, Den Haag
Fotograﬁe
Fotobureau Sicco van Grieken, Zoetermeer
ATR
Rĳnstraat 50 (Hoftoren)
2515 XP Den Haag
Postbus 16228
2500 BE Den Haag
T (070) 310 86 66
E info@atr-regeldruk.nl
I www.atr-regeldruk.nl
© 2021 ATR, Den Haag