COMMISSIE VAN TOEZICHT
BETREFFENDE
DE INLICHTINGEN- EN V EILIGHEIDSDIENSTEN

CTIVD nr. 20

TOEZICHTSRAPPORT
Inzake financieel-economische onderzoeken door de AIVD

Inhoudsopgave
Paragraaf 1.
Inleiding

3

Paragraaf 2.
Onderzoek van de Commissie

4

Paragraaf 3.
De wet- en regelgeving

4

3.1
3.2
3.3
3.4

Taak AIVD inzake financieel-economisch onderzoek
Het financieel-economisch team
Samenwerking
3.3.1 Wettelijk kader
3.3.2 Onderlinge afspraken
De Post-Madrid maatregelen

Paragraaf 4.
De bevindingen van de Commissie
4.1
4.2
4.3

11

Taakstelling
Bijzondere bevoegdheden
4.2.1 Volgen
4.2.2 Inzet van een agent
Samenwerking

Paragraaf 5.
Bevriezingslijsten ter bestrijding van de financiering van terrorisme
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
5.7

4
5
6
6
8
10

11
12
12
13
13
14

Inleiding
14
De VN bevriezingslijst: Resolutie 1267 van de VN Veiligheidsraad
15
Europese uitvoering van Resolutie 1267 van de VN Veiligheidsraad
16
De EU bevriezingslijst: de Europese uitvoering van Resolutie 1373
van de VN Veiligheidsraad
18
Nationale bevriezing door sanctiemaatregelen van de Minister van
Buitenlandse Zaken
21
Oplopende zwaarte van bevriezingsmaatregelen en beoordelingsruimte
van staten
22
De AIVD en de bevriezingslijsten
23
1

5.7.1
5.7.2
5.7.3

Algemeen
Rol van de AIVD bij de voordracht voor
bevriezingsmaatregelen
Rol van de AIVD bij de uitvoering van
bevriezingsmaatregelen

Paragraaf 6.
Conclusies en aanbevelingen

23
23
24

25

2

COMMISSIE VAN TOEZICHT
BETREFFENDE
DE INLICHTINGEN- EN V EILIGHEIDSDIENSTEN

CTIVD nr. 20

TOEZICHTSRAPPORT
Inzake financieel-economische onderzoeken door de AIVD

1.

Inleiding

Met de vergaring en analyse van financiële gegevens wordt een belangrijke bijdrage geleverd
aan het onderzoek dat de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) verricht in het
belang van de nationale veiligheid. Het financieel-economisch onderzoek maakt dan ook
sinds enige tijd deel uit van het vaste instrumentarium van de AIVD en is ondergebracht in
een speciaal financieel-economisch team.
Het belang van financieel-economisch onderzoek wordt sinds het eind van de jaren ’90
internationaal onderkend. In 1999 aanvaardde de Algemene Vergadering van de Verenigde
Naties het Internationaal Verdrag ter bestrijding van de financiering van terrorisme, waarin
lidstaten werd opgedragen maatregelen te treffen om de financiering van terrorisme tegen te
gaan.1 Nederland heeft zich in 2002 aangesloten bij dit verdrag.2 Ook op het niveau van de
Europese Unie is na de aanslagen in de Verenigde Staten van 11 september 2001 aandacht
besteed aan de financieringscomponent van terrorisme.3 De Nederlandse regering heeft aan
het belang van het traceren van de relatie tussen financieringsstromen en terroristische
activiteiten aandacht geschonken in de nota Integriteit Financiële Sector en
Terrorismebestrijding.4 De AIVD (toen nog Binnenlandse Veiligheidsdienst) heeft zelf reeds
in 2001 in zijn publicatie Terrorisme aan het begin van de 21 e eeuw aangegeven dat meer
aandacht moet worden besteed aan de financiële aspecten van terrorisme.5
Op grond van haar toezichthoudende taak ex artikel 64 van de Wet op de Inlichtingen- en
Veiligheidsdiensten 2002 (WIV 2002) heeft de Commissie van Toezicht betreffende de
Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (verder: de Commissie) een onderzoek verricht naar de
rechtmatigheid van financieel-economische onderzoeken door de AIVD. Van het voornemen
tot het instellen van dit onderzoek is door de Commissie conform artikel 78, derde lid, WIV
2002 op 24 mei 2007 mededeling gedaan aan de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties en aan de Voorzitters van de Eerste en de Tweede Kamer van de StatenGeneraal.

1 Artikel 8 van het Internationaal Verdrag ter bestrijding van de financiering van terrorisme, New

York 9 december 1999.
2 Stb. 2001, 703.
3 Gemeenschappelijk standpunt 2001/930/GBVB van de Raad van 27 december 2001 inzake
terrorismebestrijding, (PbEG 2001, L344/90).
4 Kamerstukken II 2001/02, 28 106, nr. 2.
5 Binnenlandse Veiligheidsdienst, “Terrorisme aan het begin van de 21e eeuw; dreigingsbeeld en
positionering BVD”, april 2001, gepubliceerd op www.aivd.nl, p. 27.

3

2.

Onderzoek van de Commissie

Het onderzoek van de Commissie heeft zich met name gericht op de activiteiten van het
team dat binnen de AIVD geldt als expertise-eenheid op het gebied van financieeleconomisch onderzoek. De Commissie heeft de onderzoeken waaraan dit team in de periode
van januari 2006 tot en met juli 2008 in substantiële mate heeft bijgedragen onderzocht.
Voorts heeft de Commissie in meer algemene zin gekeken naar de activiteiten van de AIVD
op financieel-economisch gebied. Zo heeft zij gekeken naar de rol die de AIVD speelt in het
kader van de uitvoering van de zogeheten bevriezingsprocedures, zowel op nationaal als
internationaal niveau, en heeft zij tevens de samenwerking tussen de AIVD en financiële
instanties onderzocht.
De Commissie heeft zowel dossieronderzoek verricht als met functionarissen gesproken. Dit
betrof niet alleen (oud-)medewerkers van de AIVD, maar tevens functionarissen van buiten
de dienst. Er is met een aantal vertegenwoordigers van het Ministerie van Buitenlandse
Zaken gesproken vanwege de verantwoordelijkheid die dit ministerie draagt voor de
uitvoering van de bevriezingsprocedures op VN, EU en nationaal niveau.
Onderzoek van de AIVD naar ongewenste inmenging van andere landen of organisaties in
de financiële wereld of de Nederlandse economie in brede zin heeft geen onderdeel
uitgemaakt van het onderzoek van de Commissie. Ook financieel onderzoek verricht in het
kader van veiligheidsonderzoeken valt buiten het bestek van dit onderzoek.
Dit toezichtsrapport bevat een geheime bijlage.
3.

De wet- en regelgeving

3.1

Taak AIVD inzake financieel-economisch onderzoek

De term ‘financieel-economisch’ heeft een brede betekenis en kan in de context van het werk
van de AIVD zowel betrekking hebben op de methode als op het onderwerp van onderzoek.
Het financieel-economisch team van de AIVD verricht niet alleen onderzoek naar de
financieel-economische fenomenen waarvoor de AIVD belangstelling heeft, bijvoorbeeld de
financiering van terrorisme, maar draagt daarnaast met zijn expertise bij aan onderzoeken
die niet gericht zijn op financieel-economische fenomenen. Zo kan financiële informatie
worden gebruikt om louter de contacten tussen bepaalde personen vast te stellen.
De AIVD heeft zich te houden aan de wettelijk beschreven, limitatieve taakstelling. De
financieel-economische onderzoeken moeten te allen tijde passen binnen de taken, gegeven
in artikel 6, tweede lid, WIV 2002. Financieel-economisch onderzoek kan in beginsel
dienstbaar zijn aan alle taken die de AIVD wettelijk opgedragen heeft gekregen, waarbij
opgemerkt moet worden dat slechts voor de taken genoemd onder artikel 6, tweede lid,
onder a en d WIV 2002 bijzondere bevoegdheden kunnen worden ingezet.
De financieel-economische onderzoeken die de Commissie heeft onderzocht richten zich op
(de ondersteuning van) de taken genoemd in artikel 6, tweede lid, onder a en, in mindere
mate, onder d, WIV 2002. De a-taak draagt de AIVD op in het belang van de nationale
veiligheid onderzoek te verrichten met betrekking tot organisaties en personen die door de
doelen die zij nastreven, dan wel door hun activiteiten aanleiding geven tot het ernstige
vermoeden dat zij een gevaar vormen voor het voortbestaan van de democratische
rechtsorde, dan wel voor de veiligheid of andere gewichtige belangen van de staat. Onder
4

deze taak valt onder meer de bestrijding van terrorisme, radicalisering en ongewenste
inmenging door andere mogendheden. De d-taak houdt in dat de AIVD, eveneens in het
belang van de nationale veiligheid, onderzoek verricht betreffende andere landen ten
aanzien van onderwerpen die door de Minister-President, in overeenstemming met de
Ministers van BZK en Defensie, zijn aangewezen. Een uitgebreider beschouwing van deze
laatste taak vindt plaats in het nog te verschijnen rapport van de Commissie inzake de
buitenlandtaak van de AIVD.
De wettelijke taakstelling is bijvoorbeeld van belang in het licht van de discussie over de rol
van de AIVD bij de subsidieverstrekking aan maatschappelijke organisaties die mogelijk van
doen hebben met radicalisering. In een brief aan de Tweede Kamer van 17 december 2008
stelt de Minister van BZK dat de AIVD noch de taak, noch de verantwoordelijkheid, noch de
bevoegdheid heeft om over subsidieverstrekking te beslissen.6 De Minister legt tevens uit dat
het niet zo is dat alle nationale of lokale subsidieaanvragen (van islamitische personen of
organisaties) ter toetsing aan de AIVD worden voorgelegd, aangezien dit eveneens buiten de
wettelijke taak van de AIVD zou vallen. Enkel in het kader van het onderzoek dat de AIVD
vanwege de eigen taken uitvoert kan waar nodig en mogelijk relevante informatie worden
verstrekt aan belangendragers, zoals subsidieverstrekkers.
De Commissie onderschrijft deze zienswijze. Het onderzoek naar terrorisme en
radicalisering valt onder de taak van de AIVD ingevolge artikel 6, tweede lid, onder a, WIV
2002. Deze taak vereist dat sprake is van een ernstig vermoeden dat de betreffende persoon
of organisatie een gevaar vormt voor het voortbestaan van de democ ratische rechtsorde, dan
wel voor de veiligheid of voor andere gewichtige belangen van de staat. Bij een standaard
‘screening’ door de AIVD van subsidie-aanvragen van maatschappelijke organisaties die
mogelijk van doen hebben met radicalisering wordt aan het wettelijk vereiste van een ernstig
vermoeden zoals gegeven in de WIV 2002 niet voldaan.
3.2

Het financieel-economisch team

Sinds 2002 is het financieel-economisch onderzoek belegd bij een speciaal hiervoor opgericht
team, dat onder de verantwoordelijkheid van de Directie Staatsveiligheid valt. Aanvankelijk
had dit team niet alleen taken op het gebied van de bestrijding van de financiering van
terrorisme, maar richtte het zich ook op het beschermen van de economische
concurrentiepositie tegen (mogelijke) aantastingen en het voorkomen van aantastingen van
de integriteit van de financiële sector in Nederland. Het beschermen van de economische
concurrentiepositie sloot aan op de onderzoeken die werden verricht vanuit de taak om
ongewenste inmenging van buitenaf in voor de nationale veiligheid van belang zijnde
sectoren tegen te gaan (contra inmenging). Het taakgebied met betrekking tot de integriteit
van de financiële sector in Nederland is destijds afgebakend in een intern visiedocument. In
dit document wordt benadrukt dat ten aanzien van deze onderzoeken duidelijk moet zijn
dat het telkens gaat om een bedreiging van de nationale veiligheid. Op deze manier wordt
gewaarborgd dat het financieel-economisch onderzoek van de AIVD blijft binnen de kaders
zoals beschreven in de wettelijke taakstelling.
Vanaf 2005 heeft het team als voornaamste aandachtsgebied de financiering van islamistisch
terrorisme en radicalisering. Wel is de mogelijkheid blijven bestaan om tussentijds een
6 Kamerstukken II 2008/09, 29 754, nr. 141, p. 4. De Minister van BZK stuurde de brief aan de Tweede

Kamer ter toelichting van een aantal documenten die in het kader van het Operationeel Actieplan
Polarisatie en Radicalisering 2008 aan de Kamer werden aangeboden.

5

onderzoeksopdracht met financiële aspecten uit te voeren die buiten dit aandachtsgebied
valt. De activiteiten van het team kunnen worden onderscheiden in het uitvoeren van
zelfstandig operationeel onderzoek en het bieden van ondersteuning aan andere teams. Dit
laatste kan uiteenlopen van het leveren van capaciteit om een deel van een onderzoek van
een ander team uit te voeren tot het voorzien in coaching ten aanzien van financieeleconomische aspecten van onderzoek. Daarnaast geeft het team ondersteuning door op
verzoek van de andere teams vragen uit te zetten bij relaties in de financiële sector, ten
aanzien waarvan het team als aanspreekpunt is aangewezen.
Het team zet in het kader van het financieel-economisch onderzoek bijzondere
bevoegdheden in. De inzet van bijzondere bevoegdheden dient te allen tijde te voldoen aan
een aantal wettelijke vereisten. De algemene bevoegdheid om gegevens op te vragen, zoals
gegeven in artikel 17 WIV 2002, kan worden ingezet zowel bij de uitvoering van de taak als
wel ter ondersteuning van een goede taakuitvoering. Dit is anders bij de inzet van bijzondere
bevoegdheden. Artikel 18 WIV 2002 stelt dat een bijzondere bevoegdheid slechts mag
worden uitgeoefend indien dit noodzakelijk is voor de goede uitvoering van de taken,
bedoeld in artikel 6, tweede lid, onder a en d, WIV 2002. In dit artikel wordt dus slechts
gesproken van een goede taakuitvoering, en niet van de ondersteuning van een goede
taakuitvoering. Een voorbeeld van de ondersteuning van een goede taakuitvoering is het
onderzoek gericht op het vaststellen van de betrouwbaarheid van de personen van wier
diensten gebruik wordt gemaakt, bijvoorbeeld een agent van de dienst.7
Belangrijk in dit kader is eveneens dat de inzet van bijzondere bevoegdheden proportioneel
en subsidiair moet zijn en bovendien noodzakelijk voor de goede uitvoering van de taken,
genoemd in artikel 6, tweede lid, onder a en d, WIV 2002. Het beginsel van subsidiariteit is
uitgewerkt in artikel 31, eerste en tweede lid, en artikel 32 WIV 2002. Zo wordt in het tweede
lid van artikel 31 WIV 2002 gesteld dat slechts die bevoegdheid wordt uitgeoefend die gelet
op de omstandigheden van het geval, waaronder de ernst van de bedreiging van de door een
dienst te beschermen belangen, mede in vergelijking met andere beschikbare bevoegdheden
voor de betrokkene het minste nadeel oplevert. Artikel 31, derde en vierde lid, WIV 2002
geeft uitdrukking aan het beginsel van proportionaliteit.
3.3

Samenwerking

Ten behoeve van het financieel-economisch onderzoek heeft de AIVD een relatienetwerk
opgebouwd, bestaande uit een aantal overheidsdiensten en een aantal instellingen uit de
financiële sector. Het financieel-economisch team is binnen de AIVD aangewezen als vast
contactpunt ten aanzien van dit relatienetwerk.
3.3.1

Wettelijk kader

Voor de contacten met bestuursorganen en instellingen uit de financiële sector die louter het
incidenteel opvragen van gegevens betreffen, volstaat de algemene bevoegdheid van artikel
17 WIV 2002 als wettelijke basis. De AIVD kan zich ingevolge artikel 17, eerste lid, onder a,
WIV 2002 bij de uitvoering van zijn taak, dan wel ter ondersteuning van een goede
taakuitvoering, voor het verzamelen van gegevens wenden tot bestuursorganen, ambtenaren
en voorts een ieder die geacht wordt de benodigde gegevens te kunnen verstrekken. Blijkens
het derde lid van artikel 17 WIV 2002 kunnen eventuele bij of krachtens de wet geldende
voorschriften ten aanzien van de verstrekking van deze gegevens de AIVD niet worden
7 Kamerstukken II 2000/2001, 25 877, nr. 15, p. 5.

6

tegengeworpen. Het bankgeheim, dat in de financiële wereld een belangrijke rol speelt, kan
aldus in het kader van de gegevensverstrekking aan de AIVD opzij worden gezet. De
bepaling van het derde lid van artikel 17 WIV 2002 betekent echter niet dat de beoogde
verstrekker volgens artikel 17 WIV 2002 verplicht zou zijn om de gevraagde gegevens te
verstrekken. De huidige regeling kent als uitgangspunt de vrijwillige verstrekking van
gegevens. 8
Niet alleen de eigen taakstelling stelt grenzen aan wat de AIVD ingevolge artikel 17 WIV
2002 mag vragen aan anderen, ook de regels ten aanzien van de verwerking van gegevens
stellen hieraan beperkingen. Van belang zijn met name de artikelen 12 en 13 WIV 2002,
waarin eisen worden gesteld aan de kwaliteit van de gegevensverwerking en waarin de
personen ten aanzien van wie gegevensverwerking mag plaatsvinden limitatief worden
opgesomd.9
Voor de externe verstrekking van gegevens geldt dat de AIVD hieromtrent in het kader van
een goede taakuitvoering mededeling kan doen aan de Ministers wie deze aangaan, aan
andere bestuursorganen wie deze aangaan en voorts aan andere personen of instanties wie
deze aangaan (art. 36 WIV 2002).
Artikel 39 WIV 2002 biedt tevens de mogelijkheid om buiten het kader van de taken van de
AIVD mededeling te doen van gegevens aan bij of krachtens algemene maatregel van
bestuur aangewezen personen of instanties die betrokken zijn bij de uitvoering van een
publieke taak. Hier dient dan wel een dringende en gewichtige reden aan ten grondslag te
liggen en bovendien moet de mededeling schriftelijk geschieden. In het Aanwijzingsbesluit
dat in het kader van artikel 39 WIV 2002 is opgesteld zijn onder meer De Nederlandsche
Bank N.V. (DNB) en de Stichting Autoriteit Financiële Markten (AFM) opgenomen.10 Ook de
verantwoordelijke Ministers worden genoemd.
Wanneer de externe verstrekking betrekking heeft op persoonsgegevens, geldt dat deze
schriftelijk door de Minister van BZK of namens deze het hoofd van de AIVD worden
meegedeeld aan de persoon of instantie die bevoegd is maatregelen te treffen (art. 40 lid 1
WIV 2002). In spoedeisende gevallen is mondelinge verstrekking mogelijk, op voorwaarde
dat dit zo snel mogelijk schriftelijk wordt bevestigd (art. 40 lid 2 WIV 2002). Van de
verstrekking van persoonsgegevens behoort ingevolge artikel 42 WIV 2002 aantekening te
worden gehouden. De AIVD stuurt een ambtsbericht indien op grond van de te verstrekken
gegevens door het bevoegde gezag tegen de desbetreffende persoon maatregelen getroffen
kunnen worden.
Het financieel-economisch team van de AIVD onderhoudt enkele contacten met
functionarissen waarmee tevens een relatie bestaat op grond van artikel 60 WIV 2002.
Volgens het eerste lid van dit artikel verricht onder andere de directeur-generaal van de
rijksbelastingdienst van het Ministerie van Financiën werkzaamheden ten behoeve van de
AIVD. Ondergeschikten van deze directeur-generaal kunnen worden aangewezen door de
Minister van Financiën in overeenstemming met de Minister van BZK om te worden belast
8 Zie voor een bespreking van de toekomstige wijziging van deze wettelijke regeling paragraaf 3.4.
9 Zie voor een uitgebreider bespreking van deze artikelen het rapport van de Commissie over de

uitwisseling van gegevens tussen de AIVD en de IND (CTIVD nr. 13, 2007). Zie Kamerstukken II
2006/07, 29 924, nr. 19 (bijlage) of www.ctivd.nl.
10 Besluit van 22 september 2004 tot aanwijzing van personen en instanties op grond van artikel 39,
eerste lid, van de Wet op de inlichtingen - en veiligheidsdiensten 2002 (Aanwijzingsbesluit artikel 39
WIV 2002), Stb. 2004, 506.

7

met de feitelijke uitvoering van en het toezicht op deze werkzaamheden. De
werkzaamheden geschieden onder verantwoordelijkheid van de Minister van BZK en
overeenkomstig de aanwijzingen van het hoofd van de AIVD.11 Ingevolge deze wetsbepaling
kunnen de diensten die vallen onder de verantwoordelijkheid van de directeur-generaal van
de rijksbelastingdienst, te weten de Belastingdienst, de Fiscale Inlichtingen- en
Opsporingsdienst/Economische Controle Dienst (FIOD/ECD) en de Douane,
werkzaamheden verrichten voor de AIVD.
Tot slot bestaat er voor de ambtenaren van de rijksbelastingdienst, bevoegd inzake de
douane, op grond van artikel 62 WIV 2002 de verplichting mededeling te doen van de te
hunner kennis gekomen gegevens die voor de AIVD of de Militaire Inlichtingen- en
Veiligheidsdienst (MIVD) van belang kunnen zijn, aan de in artikel 60, eerste lid, bedoelde
ambtenaar aan wie zij ondergeschikt zijn. Deze zendt de gegevens door aan de AIVD.
3.3.2

Onderlinge afspraken

In sommige gevallen waarin de samenwerking verder gaat dan het opvragen van gegevens
alleen is een convenant opgesteld om de samenwerking meer grondslag te geven. Dit is
onder meer het geval bij de contacten met de diensten die vallen onder de directeur-generaal
van de rijksbelastingdienst van het Ministerie van Financiën, met het Financieel Expertise
Centrum (FEC), de Financial Intelligence Unit (FIU-NL) van het Korps Landelijke
Politiediensten (KLPD), de Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (SIOD) en het Centrum
voor Werk en Inkomen (CWI). De voor de huidige praktijk belangrijkste van deze
convenanten worden hieronder toegelicht.
Directeur-generaal van de rijksbelastingdienst
Een aparte vermelding verdient de samenwerking met de diensten die vallen onder de
directeur-generaal van de rijksbelastingdienst van het Ministerie van Financiën, te weten de
Belastingdienst, de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst/Economische Controle Dienst
(FIOD/ECD) en de Douane. Een convenant van 2 november 2005, dat is ondertekend door
het hoofd van de AIVD en de directeur-generaal van de rijksbelastingdienst, regardeert de
informatie-uitwisseling tussen de AIVD en deze diensten. Dit convenant regelt de verzoeken
van de AIVD tot het verstrekken van informatie, de verstrekking van informatie door de
AIVD, de samenwerkingsrelatie en de meldingsplicht van de ambtenaren van de
rijksbelastingdienst, bevoegd inzake de douane. Op grond van artikel 2.1 van het convenant
verstrekt de AIVD aan de Belastingdienst gegevens die van belang kunnen zijn voor de
taakuitvoering van de Belastingdienst èn gegevens die van belang kunnen zijn voor de
voorkoming, de opsporing en de vervolging van de in de belasting-, douane- en niet fiscale
wetgeving strafbaar gestelde feiten waarvoor de ambtenaren van de Belastingdienst zijn
aangewezen als opsporingsambtenaar of toezichthouder. Deze gegevens worden ingevolge
artikel 3.1 verstrekt aan een daartoe aangewezen lid van het Openbaar Ministerie.
Omgekeerd kunnen ambtenaren van de Belastingdienst gegevens verstrekken die voor de
taakuitvoering van de AIVD van belang zijn. Dit traject kan gescheiden worden gezien van
de relatie tussen de AIVD en de Belastingdienst die op artikel 60 WIV 2002 berust, en die de

11 Een uitgebreider bespreking van de artikel 60-problematiek is te vinden in het toezichtsrapport van

de Commissie over de samenwerking tussen de AIVD en de Regionale Inlichtingendiensten resp. de
Koninklijke marechaussee (CTIVD nr. 16, 2008). Zie Kamerstukken II 2007/08, 29 924, nr. 22 (bijlage) of
www.ctivd.nl.

8

uitvoering van werkzaamheden voor de AIVD behelst door daartoe speciaal aangewezen
vertrouwensfunctionarissen van de Belastingdienst.12
De Commissie merkt op dat bij de gegevensverstrekking van de AIVD aan de
Belastingdienst wettelijke beperkingen in acht moeten worden genomen. De hoofdregel is
dat de AIVD in het kader van de eigen goede taakuitvoering gegevens kan verstrekken (art.
36 WIV 2002). Buiten het kader van de eigen goede taakuitvoering om is verstrekking enkel
mogelijk wanneer sprake is van gegevens die tevens van belang kunnen zijn voor de
opsporing of vervolging van strafbare feiten (art. 38 WIV 2002) of wanneer sprake is van een
dringende en gewichtige reden (art. 39 WIV 2002). In het geval van artikel 39 WIV 2002 gaat
het echter om gegevensverstrekking aan een beperkte groep instanties, waarvan de
Belastingdienst geen deel uitmaakt.
Het hierboven genoemde artikel 2.1 van het Convenant suggereert dat gegevensverstrekking
door de AIVD aan het OM ook zou kunnen plaatsvinden enkel in het kader van de
taakuitvoering van de Belastingdienst, zonder dat sprake is van gegevens die van belang
kunnen zijn voor de opsporing of vervolging van strafbare feiten. Hoewel artikel 3.1 van het
Convenant het Openbaar Ministerie aanwijst als de geadresseerde van de informatie, en dus
een zeker verband met de opsporing of vervolging van strafbare feiten kan worden
verondersteld, is het bepaalde in artikel 2.1 van het Convenant naar de letter niet in
overeenstemming met de wettelijke vereisten die worden gesteld aan externe
gegevensverstrekking door de AIVD. De Commissie wijst erop dat het Convenant op dit
punt dient te worden aangepast.
Financieel Expertise Centrum
Het Financieel Expertise Centrum (FEC) is een samenwerkingsverband tussen de AIVD, de
Autoriteit Financiële Markten (AFM), de Belastingdienst, De Nederlandsche Bank (DNB), de
FIOD/ECD, de politie, vertegenwoordigd door het Regiokorps Amsterdam-Amstelland en
het KLPD, en het Openbaar Ministerie (OM). In 2004 heeft het FEC een herstructurering
ondergaan, die heeft geresulteerd in een hernieuwd convenant van 3 maart 2004. Het doel
van het FEC is het leveren van een bijdrage aan de integriteit van de financiële sector mede
door bij te dragen aan een versterkte taakuitoefening van de deelnemers aan het
samenwerkingsverband, onder andere op het gebied van uitvoering van – en bijstand aan –
opsporingsonderzoeken. Ook tracht men gezamenlijk mogelijke overtredingen in beeld te
brengen van normen die voor de financiële sector gelden en welke niet volledig door de
afzonderlijke deelnemers kunnen worden onderkend. Dit doet het FEC enerzijds op
beleidsniveau, door rapportages uit te brengen waarin de expertise van de participanten
wordt gebundeld, en anderzijds meer concreet door het samenbrengen van informatie
teneinde civielrechtelijk, bestuurlijk of strafrechtelijk handelen op persoons- of
organisatieniveau mogelijk te maken. Ten aanzien van deze laatste taak vervult het OM de
rol van coördinator. De AIVD kan als participant ten behoeve van de taken van het FEC
gegevens aandragen en expertise inbrengen.
De verstrekking van gegevens van de AIVD aan het FEC dient vanzelfsprekend plaats te
vinden in lijn met de wettelijke bepalingen van artikel 36 e.v. WIV 2002.

12 De verplichting om gegevens te verstrekken aan de AIVD ex artikel 62 WIV 2002 geldt (nog) niet

voor de ambtenaren van de rijksbelastingdienst, anders dan hen die bevoegd zijn inzake de douane.
Wanneer de zogenoemde Post-Madrid maatregelen worden bekrachtigd, zal deze verplichting gelden
voor alle ambtenaren van de rijksbelastingdienst. Zie hiervoor paragraaf 3.4 van dit rapport.

9

Informele afspraken
Het financieel-economisch team beheert tevens een netwerk van (overheids)instellingen in
en rondom de financiële sector zonder dat daarover afspraken op papier zijn gezet in de
vorm van een convenant of anderszins.
3.4

De Post-Madrid maatregelen

Na de aanslagen in Madrid van 11 maart 2004 heeft het kabinet besloten om de AIVD en de
MIVD beter uit te rusten om terroristische dreigingen tijdig te kunnen onderkennen en
voorkomen. Hiertoe is een voorstel tot wijziging van de WIV 2002 ingediend, de
zogenoemde Post-Madrid maatregelen.13 Het voorstel besteedt veel aandacht aan de
verstrekking van gegevens door verschillende instanties uit de financiële sector aan de AIVD
en de MIVD.
In de huidige WIV 2002 zijn enkel de in artikel 61 en 62 WIV 2002 genoemde leden van het
OM en ambtenaren van politie, rijksbelastingdienst (voor zover bevoegd inzake de douane)
en Koninklijke marechausee (Kmar) verplicht de AIVD bepaalde gegevens te verstrekken.
Daarnaast is in de Telecommunicatiewet en de Wet gemeentelijke basisadministratie een
verplichting tot verstrekking van gegevens aan de AIVD neergelegd. Voor het overige
geschiedt de verstrekking van gegevens aan de AIVD op basis van artikel 17 WIV 2002,
hetgeen betekent dat de bedoelde personen en instanties alleen op basis van vrijwilligheid
meewerken. In de Memorie van Toelichting bij de Post-Madrid maatregelen wordt gesteld
dat in een aantal gevallen de afhankelijkheid van (louter) vrijwillige medewerking in het
licht van de te beschermen belangen niet meer wenselijk is. 14 De wetswijziging beoogt dan
ook een aantal categorieën van personen en instanties tot verstrekking van gegevens te
verplichten. Voorgesteld wordt verschillende algemene maatregelen van bestuur (AMvB)
vast te stellen waarin bestuursorganen en die categorieën van personen of instanties
aangewezen worden die voor een goede taakuitvoering van de diensten essentiële gegevens
kunnen aanleveren. Eén categorie is de sector financiële dienstverlening. Uit de Memorie van
Toelichting blijkt dat deze categorie ruim geïnterpreteerd dient te worden en ziet op
instellingen als banken, kredietinstellingen (met inbegrip van creditcardmaatschappijen),
verzekeringsinstellingen, beleggingsinstellingen, trustkantoren, effecteninstellingen en
wisselkantoren.15
In het voorgestelde nieuwe artikel 29a wordt de bevoegdheid voor de AIVD beschreven om
gegevens op te vragen bij instanties in deze sector (lid 1 sub a), waarbij de betreffende
instantie verplicht is om aan het verzoek te voldoen (lid 4). Het niet-meewerken aan de
verstrekkingsverplichting is strafbaar (art. 89 lid 1). Ten aanzien van het opleggen van deze
verplichting merkt de wetgever op dat deze selectief en op maat zal plaatsvinden en dat
bepalend zal zijn welke gegevens de desbetreffende instellingen tot hun beschikking hebben
die van belang (kunnen) zijn voor een goede taakuitvoering van de diensten.16 De
verplichting geldt ten aanzien van de gegevens die de instelling in het kader van de eigen
bedrijfsvoering voorhanden heeft en vereist niet dat de instelling de wijze van verwerken
dient te wijzigen. De AMvB moet de categorieën van personen en instanties aanwijzen en
ook het soort gegevens, de termijn en de wijze van verstrekking en de vergoeding van de
kosten benoemen (artikel 29a, lid 5). Het hoofd van de dienst doet een schriftelijk verzoek
13 Kamerstukken II 2005/06, 30 553, nr. 3 (MvT), p. 2.
14 Kamerstukken II 2005/06, 30 553, nr. 3, p. 4.

15 Kamerstukken II 2005/06, 30 553, nr. 3, p. 10.
16 Kamerstukken II 2005/06, 30 553, nr. 3, p. 10.

10

aan de betreffende persoon of instantie waarin de gegevens van de gebruiker, een
omschrijving van de gegevens en de periode van de verstrekking vermeld staan (artikel 29a,
lid 6). Van de verstrekking van de gegevens behoeft geen melding gedaan te worden aan de
persoon op wie de gegevens betrekking hebben (artikel 29a lid 7). Deze bijzondere
bevoegdheid kan, net als de andere bijzondere bevoegdheden, slechts worden ingezet in het
kader van de a- en d-taak. Ook is het wettelijke toetsingskader van noodzakelijkheid,
proportionaliteit en subsidiariteit van toepassing.
In het voorgestelde nieuwe artikel 29b wordt de AIVD de bevoegdheid verleend om de in de
AMvB aangewezen personen en instanties in de financiële sector ook dwingend te verzoeken
tot het verstrekken van (delen van) een geautomatiseerd gegevensbestand. Het dient te gaan
om nauwkeurig omschreven geautomatiseerde gegevensbestanden ten aanzien waarvan al
een verstrekkingsverplichting bestaat, en de reden van de uitoefening van de bevoegdheid
dient te worden gegeven (artikel 29b lid 3). In een AMvB worden regels gesteld betreffende
de termijn van verstrekking en de vergoeding van de kosten (artikel 29b lid 5). Voor de inzet
van deze bijzondere bevoegdheid is toestemming van de Minister van BZK vereist.
In artikel 62 WIV 2002 worden de ambtenaren benoemd die mededeling dienen te doen van
de te hunner kennis gekomen gegevens die voor een dienst van belang zijn. Naast de
ambtenaren van politie en van de Kmar zijn dit ook de ambtenaren van de
rijksbelastingdienst, bevoegd inzake de douane. In de wetswijziging wordt ten aanzien van
dit artikel onder meer voorgesteld de strofe “bevoegd inzake de douane” te verwijderen
opdat alle ambtenaren van de rijksbelastingdienst onder de in dit artikel beschreven
informatieverstrekkingsplicht vallen. Deze wijziging wordt wenselijk geacht omdat daarmee
in het bijzonder voor het financieel onderzoek van de AIVD waardevolle informatie van de
rijksbelastingdienst – anders dan op vrijwillige basis - beschikbaar kan komen.17
De invoering van de verplichting tot het verstrekken van gegevens en het verlenen van
geautomatiseerde toegang tot de gegevens betekent dat de AIVD gemakkelijker dan nu het
geval is gegevensbestanden kan raadplegen. Een aantal fracties in het parlement achtte ten
aanzien van dit onderdeel van het wetsvoorstel nadere toelichting en uitwerking gewenst.
Zowel in de Tweede als in de Eerste Kamer was men kritisch over dit gedeelte van het
wetsvoorstel. Voor de Eerste Kamer vormde het reden om advies te vragen aan het College
Bescherming Persoonsgegevens. Bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede
Kamer is een amendement aangenomen dat verplicht dat iedere ontwerp-AMvB aan de
beide kamers der Staten-Generaal overgelegd dient te worden in de zogenoemde
voorhangprocedure. Na door de Tweede Kamer te zijn aangenomen ligt het wetsvoorstel op
het moment van vaststellen van dit toezichtsrapport ter beoordeling bij de Eerste Kamer.
4.

De bevindingen van de Commissie

4.1

Taakstelling

De onderzoeken die zijn uitgevoerd door het financieel-economisch team, al dan niet in
samenwerking met andere teams van de AIVD, passen binnen de wettelijke taakstelling van
de AIVD, zoals beschreven in artikel 6, tweede lid, WIV 2002. De door de Commissie
onderzochte onderzoeken vallen onder de taak gegeven onder a van dit artikel, te weten het
verrichten van onderzoek met betrekking tot organisaties en personen die door de doelen die
zij nastreven, dan wel door hun activiteiten aanleiding geven tot het ernstige vermoeden dat
17 Kamerstukken II 2005/06, 30 553, nr. 3, p. 33.

11

zij een gevaar vormen voor het voortbestaan van de democratische rechtsorde, dan wel voor
de veiligheid of voor andere gewichtige belangen van de staat. Tevens heeft het team
bijgedragen aan onderzoeken in het kader van de buitenlandtaak (artikel 6, tweede lid,
onder d, WIV 2002).
4.2

Bijzondere bevoegdheden

Met uitzondering van de hieronder in deze paragraaf genoemde gevallen vindt de inzet van
bijzondere bevoegdheden op grond van artikel 18 e.v. van de WIV 2002 in het kader van
financieel-economisch onderzoek door de AIVD plaats in overeenstemming met de gestelde
wettelijke vereisten. Zo wordt op tijd toestemming op het juiste niveau verkregen en voldoet
de inzet aan de vereisten van noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit.
De Commissie constateert dat in een enkel geval bij de inzet van bijzondere bevoegdheden in
het kader van financieel-economisch onderzoek de motivering te wensen overlaat. Deze
gebrekkige motivering doet naar het oordeel van de Commissie onvoldoende recht aan de
zorgvuldigheid waarmee de inzet van bijzondere bevoegdheden dient te zijn omkleed,
vooral in het bijzondere geval waarvan in casu sprake was.
Vanwege het geheime karakter van de inzet van deze specifieke bijzondere bevoegdheden
(bescherming van de modus operandi) heeft de Commissie een nadere toelichting
opgenomen in de geheime bijlage van het toezichtsrapport.
Hieronder gaat de Commissie in op een tweetal (andere) gevallen die vragen om toelichting.
4.2.1

Volgen

In een enkel geval heeft de AIVD in het kader van financieel-economisch onderzoek gebruik
gemaakt van een relatief nieuw inlichtingenmiddel dat de Commissie hier niet nader kan
karakteriseren. De Commissie constateert dat de AIVD dit inlichtingenmiddel niet heeft
aangemerkt als een bijzondere bevoegdheid in de zin van artikel 20, eerste lid, onder b, van
de WIV 2002 en derhalve niet het toestemmingstraject heeft doorlopen dat behoort vooraf te
gaan aan de inzet van een bijzondere bevoegdheid.
De wetgever heeft ervoor gekozen de bijzondere bevoegdheden in de WIV 2002 zo
‘techniekloos’ mogelijk te formuleren, en wel door enkel een algemene aanduiding te geven
van datgene waar de bijzondere bevoegdheid zich op richt. In de Memorie van Toelichting
bij het wetsvoorstel WIV 2002 is gesteld dat enerzijds voldoende duidelijk moet zijn wat de
reikwijdte en strekking van elk van de onderscheiden bevoegdheden is en anderzijds moet
worden bewerkstelligd dat de ter uitvoering van die bevoegdheden in te zetten
inlichtingenmiddelen in de verschillende toepassingsvarianten door de gekozen formulering
adequaat worden afgedekt. Zo kan op voorhand reeds worden ingespeeld op mogelijke
technologische ontwikkelingen op het terrein van de betreffende middelen en kan tevens
worden voorkomen dat te veel zicht ontstaat op de specifieke (technische) mogelijkheden die
de diensten ter beschikking staan.18
In artikel 20, eerste lid, onder b, WIV 2002 wordt gesteld dat de AIVD bevoegd is tot het
volgen en in het kader daarvan vastleggen van gegevens betreffende natuurlijke personen of
zaken, al dan niet met behulp van volgmiddelen, plaatsbepalingsapparatuur en
registratiemiddelen. Het hierboven bedoelde, relatief nieuwe inlichtingenmiddel moet naar
18 Kamerstukken II 1997/98, 25 877, nr. 3, p. 29.

12

het oordeel van de Commissie worden aangemerkt als bijzondere bevoegdheid in de zin van
artikel 20, eerste lid, onder b, WIV 2002 (volgen). De AIVD heeft dit niet gedaan, en derhalve
is niet de reguliere toestemmingsprocedure voor de inzet van deze bijzondere bevoegdheid
doorlopen. De Commissie heeft geconstateerd dat het verantwoordelijke teamhoofd vooraf
toestemming heeft verleend voor de inzet van het inlichtingenmiddel en dit schriftelijk heeft
gerapporteerd, zij het niet volgens de geëigende procedure. Voor het volgen ex artikel 20,
eerste lid, onder b, WIV 2002 volstaat de toestemming op het niveau van het teamhoofd.
Materieel is dus aan het toestemmingsvereiste voldaan. De Commissie constateert tevens dat
de vereisten van noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit zijn vervuld. De
Commissie wijst er echter op dat door schriftelijke vastlegging in de geëigende procedure
bevorderd wordt dat een afgewogen en gemotiveerd besluit wordt genomen en controle, ook
achteraf door de Commissie, beter mogelijk is. Het vereiste van schriftelijke vastlegging is
opgenomen in de wet. Artikel 33 WIV 2002 schrijft voor dat van de uitoefening van een
bijzondere bevoegdheid een schriftelijk verslag wordt gemaakt.
De Commissie beveelt aan dat de procedure voor de inzet van het bewuste
inlichtingenmiddel in overeenstemming wordt gebracht met de wettelijke vereisten van
artikel 20, eerste lid, onder b, jo. artikel 19 en 33 WIV 2002.
4.2.2

Inzet van een agent

In samenwerking met een ander team heeft het financieel-economisch team een bijzondere
bevoegdheid ingezet ex artikel 21 WIV 2002, te weten de inzet van een agent die onder
verantwoordelijkheid en instructie van de AIVD gericht gegevens verzamelt. In dit geval
was er sprake van een intensieve inzet van de agent. Bij een dergelijke inzet van de
bijzondere bevoegdheid ex artikel 21 WIV 2002 moet worden voorzien in een vergrote
betrokkenheid, niet alleen van het team dat in eerste instantie de verantwoordelijkheid
draagt voor de operatie, maar tevens van andere onderdelen van de AIVD.
In een tussentijdse interne evaluatie wordt de operatie gekenschetst als een proces van ‘trial
and error’. In de inmiddels afgeronde eindevaluatie van de operatie wordt tevens
geconcludeerd dat er veel ‘lessons to be learned’ zijn, onder meer met betrekking tot de
vraag aan welke cruciale randvoorwaarden moet worden voldaan alvorens kan worden
overgegaan tot de inzet van een agent die intensief werkt voor de AIVD, de aansturing van
de operatie en de dossiervorming. De Commissie constateert dat hierbij ook aspecten van
rechtmatigheid in het gedrang dreigden te komen, bijvoorbeeld doordat interne afspraken
niet werden nagekomen.
De Commissie constateert ook dat aan een aantal cruciale randvoorwaarden die gelden voor
de intensieve inzet van een agent zoals hierboven aangeduid niet is voldaan. Daarbij
constateert zij dat op het moment onvoldoende specifieke richtlijnen bestaan voor een
dergelijke inzet van een agent.
De Commissie beveelt aan op basis van de eindevaluatie van de operatie concrete
aanbevelingen ten aanzien van de gesignaleerde knelpunten te formuleren. Om te
voorkomen dat dergelijke situaties zich ook voordoen bij andere afdelingen binnen de AIVD
is het aangewezen om de aanbevelingen dienstbreed te beoordelen op mogelijke toepassing
en invoering.
4.3

Samenwerking

Uit het onderzoek van de Commissie is niet gebleken dat de AIVD in de samenwerking met
overheidsorganen en instellingen uit de financiële wereld de grenzen die wet- en regelgeving
13

stellen aan deze samenwerking overschrijdt. Dit geldt zowel ten aanzien van de verzameling
als de verstrekking van gegevens door de AIVD.
5.

Bevriezingslijsten ter bestrijding van de financiering van terrorisme

5.1

Inleiding

Zowel in de VN als in de EU is sinds eind jaren negentig in de strijd tegen het internationale
terrorisme een lijst tot stand gekomen waarop personen en organisaties worden vermeld ten
aanzien van wie een vermoeden bestaat dat zij betrokken zijn bij terroristische activiteiten.19
Teneinde deze activiteiten stil te leggen, dienen lidstaten de genoemde personen en
organisaties te onderwerpen aan inreisbeperkingen en financieel-economische sancties. In dit
hoofdstuk zal steeds gesproken worden over de “bevriezing” van tegoeden van de
genoemde personen en organisaties en zullen de lijsten dan ook “bevriezingslijsten”
genoemd worden.20
Volgens de EG-verordening 2580/2001 is bevriezing gericht op
“ het voorkomen van het op enigerlei wijze muteren, overmaken, corrigeren, gebruiken of

omgaan met tegoeden met als gevolg wijzigingen van hun omvang, bedrag, locatie, eigenaar,
bezit, onderscheidende kenmerken, bestemming, of andere wijzigingen waardoor het gebruik
van bedoelde middelen, inclusief het beheer van een beleggingsportefeuille, mogelijk zou
worden gemaakt.” 21

Het is daarnaast verboden financiële diensten, waaronder met verzekering verband
houdende diensten en overige bankdiensten, te verlenen aan op de lijsten geplaatste
personen en organisaties.22 Aan lidstaten wordt wel de mogelijkheid gegeven in concrete
gevallen machtigingen te verlenen voor de dekking van essentiële menselijke behoeften
(levens- en geneesmiddelen, huur of hypotheeklening) en de betaling van belastingen en van
verplichte premies en nutsdiensten.23
De rol van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten ten aanzien van de bevriezingslijsten is
internationaal niet gereguleerd. Staten worden geacht een mechanisme in werking te stellen
waardoor de op bevriezingslijsten geplaatste personen en organisaties als zodanig kunnen
worden geïdentificeerd en de bevriezingsmaatregelen kunnen worden uitgevoerd.24 Ook
worden staten aangemoedigd om relevante informatie aan te leveren op basis waarvan de
19 Voor de lijst behorende bij Gemeenschappelijk Standpunt 2001/931/GBVB, PbEG 2001 L 344/93,

kan volgens art. 1 lid 4 “inleiding van een onderzoek of een vervolging wegens een terroristische
daad” voldoende zijn voor plaatsing. In de lijst behorende bij VN Veiligheidsraad Resolutie 1333
(2000) wordt in para. 8c beschreven dat het plaatsingscriterium is dat personen en organisaties zijn
“designated as being associated with” Al Qa’ida.
20 20
In dit onderzoek wordt alleen aandacht besteed aan de financiële sancties in het kader van
terrorismebestrijding. Bevriezingslijsten die voortvloeien uit internationale sancties tegen landen of
tegen machtsgroeperingen binnen landen komen hier dan ook niet aan de orde.
21 Verordening EG 2580/2001, PbEG 2001 L 344/70, art. 1 lid 2, art. 2 lid 1 sub a en b. In de resoluties
van de VN Veiligheidsraad wordt de term “bevriezing” niet nader uitgewerkt.
22 Verordening EG 2580/2001, PbEG 2001 L 344/70, art. 1 lid 3, art. 2 lid 2. In de resoluties van de VN
Veiligheidsraad wordt de term “financiële diensten” niet nader uitgewerkt.
23 Verordening EG 2580/2001, PbEG 2001 L 344/70, art. 5 lid 2 en VN Veiligheidsraad Resolutie 1452
(2002), para. 1.
24 Guidelines of the Committee for the conduct of its work, 7 november 2002, laatst gewijzigd 12
februari 2007, art. 7, Verordening EG 2580/2001, PbEG 2001 L 344/70, overweging 11.

14

EU en VN bevriezingslijst kan worden aangevuld.25 De bevriezingsprocedure is naar de aard
van de zaak bij uitstek een interdepartementale aangelegenheid. Ook in Nederland zijn
verschillende overheidsinstanties betrokken bij de totstandkoming, herziening en uitvoering
van bevriezingsmaatregelen. De rol van de verschillende instanties is neergelegd in een
interdepartementaal protocol. De AIVD vervult hierin vanwege zijn kennis en
instrumentarium een belangrijke rol.
In haar onderzoek heeft de Commissie geconstateerd dat het instrument van bevriezing van
tegoeden ter bestrijding van de financiering van terrorisme meerdere dimensies heeft en
bijzonder complex is. Vanwege de rol van de AIVD in het interdepartementaal protocol en
in de praktijk heeft de Commissie het wenselijk geacht aandacht te besteden aan de nationale
en internationale context waarbinnen bevriezing van tegoeden wordt aangewend ter
bestrijding van de financiering van terrorisme. Mogelijk wordt hierdoor een indruk gewekt
van onevenredigheid aangezien in de paragrafen 5.2 tot en met 5.6 uitgebreid wordt
ingegaan op deze context, terwijl slechts kort de rol van de AIVD aan de orde komt in
paragraaf 5.7. Dit kan worden verklaard doordat de Commissie op verzoek van de Minister
het merendeel van de bevindingen omtrent de rol van de AIVD heeft verschoven naar het
geheime deel. De Commissie heeft evenwel vanwege het grote rechtmatigheidsbelang van
dit onderwerp alsmede de constatering door de Commissie dat in één geval de rol van de
AIVD minder beperkt is geweest dan formeel is aangewezen besloten de tekst omtrent de
bevriezingslijsten te handhaven. Ook de grote belangstelling vanuit de beide kamers der
Staten-Generaal speelt in dit kader een rol.
5.2

De VN bevriezingslijst: Resolutie 1267 van de VN Veiligheidsraad

Eén van de taken van de VN Veiligheidsraad is maatregelen te treffen met betrekking tot
kwesties van de internationale vrede en veiligheid, waarbij internationaal terrorisme wordt
gezien als een bedreiging van de internationale vrede.26 Op basis van artikel 25 VN Handvest
zijn lidstaten gebonden de resoluties van de Veiligheidsraad te accepteren en uit te voeren.
Sinds 1999 heeft de VN Veiligheidsraad in verschillende resoluties getracht Al Qa’ida te
onderwerpen aan sancties. Bij Resoluties 1267 en 1333 is het hiertoe opgerichte 1267 Comité
opgedragen om een lijst op te stellen van aan Al Qa’ida gelieerde personen en organisaties.27
Lidstaten worden geacht de tegoeden van de personen en organisaties op deze lijst, ook wel
1267 lijst genoemd, te bevriezen. Onder “gelieerd zijn aan” (“associated with”) Al Qa’ ida
wordt begrepen het deelnemen aan, financieren, plannen, voorbereiden of anderszins
ondersteunen van activiteiten van Al Qa’ida.28 VN lidstaten kunnen bij het Comité
individuen en organisaties die gelieerd zijn aan Al Qa’ida voordragen voor plaatsing. Het
Comité bestaat uit vertegenwoordigers van de Veiligheidsraadleden en beslist op basis van

25 VN Veiligheidsraad Resolutie 1390 (2000), para. 5a, Resolutie 1526 (2004), para. 14, 16 en

Gemeenschappelijk Standpunt 2001/931/GBVB, PbEG 2001 L 344/93, artikel 1 lid 4.
26 Hoofdstuk VII van het VN Handvest is getiteld “Action with Respect to Threats to the Peace,
Breaches of the Peace and Acts of Aggression”. Artikel 39 geeft de Veiligheidsraad de bevoegdheid
vast te stellen wanneer er sprake is van een dreiging, waarbij uit artikel 41 volgt dat de
Veiligheidsraad mag besluiten welke maatregelen ten aanzien hiervan getroffen dienen te worden. In
dit kader zijn onder meer economische, diplomatieke en financiële sancties getroffen en zijn de
Internationale tribunalen voor Joegoslavië en Rwanda opgericht.
27 VN Veiligheidsraad Resolutie 1267 (1999) en 1333 (2000), voor de meest recente versie van de lijst
raadpleeg; http://www.un.org/sc/committees/1267/pdf/consolidatedlist.pdf.
28 VN Veiligheidsraad Resolutie 1617 (2005), para. 2.

15

consensus over de samenstelling van de bevriezingslijst.29 Sinds een procedurewijziging in
2006 dient de voordracht tot plaatsing vergezeld te zijn van een toelichting (een interne
“statement of the case”) waaruit zo gedetailleerd mogelijk de grondslag voor de plaatsing op
de lijst blijkt.30 Sinds 2006 wordt ook gepoogd twee weken na plaatsing op de VN lijst de
geplaatste persoon of organisatie te notificeren.31 Ten aanzien van de verwijdering van de
lijst is voorzien in een procedure waarbij personen of organisaties die vermeld zijn op de lijst
de regering van het land waar zij verblijven of waarvan zij de nationaliteit bezitten kunnen
verzoeken hun plaatsing op de lijst te heroverwegen.32 Sinds 2006 is er daarnaast een
meldpunt (het “Focal Point”) opgericht onder het Secretariaat van de Secretaris-Generaal,
waar personen en organisaties hun verzoek tot verwijdering kunnen neerleggen.33 De
individuele leden van het 1267 Comité onderzoeken of het verzoek tot verwijdering
aanleiding vormt voor heroverweging van de plaatsing op de 1267 lijst. Vanaf 2010 zal het
Comité eens in de drie jaar plaatsingen op de lijst heroverwegen.34 De mogelijkheden van
niet-Veiligheidsraadsleden zijn aldus beperkt. Het Comité blijkt niet altijd ontvankelijk voor
een verzoek tot verwijdering, zelfs niet van het land dat de plaatsing van een persoon of
organisatie op de 1267 lijst heeft geïnitieerd. In het geval van het Belgische echtpaar Sayadi
en Vinck is België teruggekomen op de plaatsing op de 1267 lijst nadat er geen
strafrechtelijke veroordeling mogelijk bleek en de nationale rechter België oplegde het 1267
Comité om verwijdering van de lijst te vragen. Hoewel België zich sinds 2005 inzet voor
verwijdering, heeft het 1267 Comité tot op heden niet tot verwijdering besloten.35
De Veiligheidsraad heeft het niet wenselijk geacht een onafhankelijke rechterlijke instantie te
belasten met de bevoegdheid zowel rechtens als feitelijk te beslissen op beroepen tegen de
besluiten van het 1267 Comité in het algemeen en het besluit tot plaatsing op de lijst in het
bijzonder.36
5.3

Europese uitvoering van Resolutie 1267 van de VN Veiligheidsraad

Omdat de Raad van de Europese Unie van mening is dat voor de uitvoering van deze door
de VN Veiligheidsraad uitgevaardigde resoluties een optreden van de EU noodzakelijk is,
worden deze resoluties standaard omgezet in gemeenschapsrecht. De 1267 lijst van de VN is
dan ook bindend en van toepassing in de EU lidstaten. Hoewel het hiermee behoort tot EU
regelgeving is aan deze lijst vooralsnog geen specifieke EU procedure verbonden.37 Wegens
29 Guidelines of the Committee for the conduct of its work, 7 November 2002, laatst gewijzigd 12

februari 2007, art. 4, 6, 7 en 8.
30 VN Veiligheidsraad Resolutie 1735 (2006), para. 5 en 6. Voor 2006 was dit niet nader gereguleerd.
31 VN Veiligheidsraad Resolutie 1735 (2006), para. 10 en 11. Voor 2006 was dit niet nader gereguleerd.
32 Guidelines of the Committee for the conduct of its work, 7 November 2002, laatst gewijzigd 12
februari 2007, art. 8.
33 VN Veiligheidsraad Resolutie 1730 (2006), zie ook Guidelines of the Committee for the conduct of its
work, 7 November 2002, laatst gewijzigd 12 februari 2007, art. 8.
34 VN Veiligheidsraad Resolutie 1822 (2008), para. 25; in 2010 dient de lijst eenmalig in zijn geheel te
worden heroverwogen. Vanaf dan beveelt de Veiligheidsraad “…the Committee to conduct an annual
review of all names on the list that have not been reviewed in three or more years (…), in order to
ensure the Consolidated List is as updated and accurate as possible and to confirm that listing remains
appropriate”.
35 Uitspraak Rechtbank van Eerste Aanleg, Sayadi & Vinck v. België, 11 februari 2005. Zie ook
jaarverslag 2005 Belgisch Vast Comité van Toezicht op de Inlichtingen- en veiligheidsdiensten, p. 152,
zie de VN 1267 lijst; http://www.un.org/sc/committees/1267/pdf/consolidatedlist.pdf.
36 Het VN Handvest voorziet niet in de mogelijkheid van rechterlijke toetsing van resoluties van de
Veiligheidsraad, ook niet door het Internationaal Gerechtshof.
37 De kritiek op de VN procedure is daarmee ook van toepassing op de EU, zo stelt Dick Marty in zijn
rapport aan de Parlementaire Assemblee van de Raad van Europa, “Provisional draft report on UN

16

het ontbreken van een gerechtelijke procedure in de VN zijn voor de Europese rechter in
Luxemburg vragen gerezen inzake de rechtsbescherming van individuen die op de VN lijst
geplaatst zijn.38 Direct nadat de VN Resolutie 1267 in EU regelgeving werd omgezet, vochten
de heer Yusuf, diens bedrijf Al Barakaat39 en de heer Kadi40 plaatsing op deze lijst aan.
Het Gerecht van Eerste Aanleg van de EG erkent in zijn uitspraken in deze zaken dat klagers
binnen het VN-stelsel geen toegang tot de rechter hebben en noemt dit “een lacune in de
rechtsbescherming”. Het Gerecht acht zich echter niet bevoegd de rechtmatigheid te toetsen
van EU verordeningen die op grond van resoluties van de VN Veiligheidsraad vastgesteld
zijn. Het Gerecht haalt hierbij artikel 103 VN Handvest aan waarin wordt bepaald dat de
verplichtingen die voortvloeien uit het Handvest (dus ook artikel 25 ten aanzien van de
resoluties van de Veiligheidsraad) voorrang hebben boven andere (internationale)
verplichtingen.41 Toetsing van de betrokken resoluties aan het ius cogens,42 en in het bijzonder
de dwingende normen met betrekking tot de universele rechten van de mens, behoort
volgens het Gerecht wel tot de mogelijkheden. Iedere internationale instantie, dus ook de
Veiligheidsraad, wordt immers geacht zich hieraan te houden. In zijn toetsing constateert het
Gerecht geen strijd tussen de VN procedure rondom de bevriezingslijsten en het ius cogens.
Voor het Europees Hof van Justitie vorderden Kadi en Al Barakaat vervolgens vernietiging
van de uitspraak van het Gerecht van Eerste Aanleg.43 Nederland voegde zich als
interveniënt aan de kant van de Raad van de Europese Unie en stelde dat de
gemeenschapsrechter geen enkele wettigheidscontrole kan uitoefenen op de inhoud van de
resoluties van de Veiligheidsraad, en dus zelfs niet kan toetsen aan het ius cogens.44
Security Council and European Union Blacklists”, 12/11/2007. De conclusies van het rapport zijn op
23 januari 2008 overgenomen door de Parlementaire Assemblee van de Raad van Europa in Resolutie
1597 en Aanbeveling 1824.
38 Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in Straatsburg heeft zich vooralsnog niet
inhoudelijk uitgesproken over de mensenrechtelijke dimensie van de VN bevriezingsprocedures. In
meerdere arresten stelt het EHRM echter wel dat bevoegdhedenoverdracht in internationaal verband
de verantwoordelijkheid van lidstaten in het kader van het EVRM geenszins opheft. Al in 1978
oordeelde het EHRM dat “de verdragsluitende staten niet in de naam van de strijd tegen (…)
terrorisme om het even welke maatregel mogen treffen die zij passend achten”, Klass/Duitsland, 1
september 1978, A28, r.o. 49. In Matthews/Verenigd Koninkrijk, 18 februari 1999, nr. 24833/94, r.o. 32
en Bosphorus/Ierland 30 juni 2005, nr. 45036/98, r.o. 153-156 stelt het EHRM dat het EVRM niet opzij
gezet kan worden door andere internationale afspraken.
39 EG Gerecht in Eerste Aanleg, Yusuf en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie,
21 september 2005, zaak T-306/01.
40 EG Gerecht in Eerste Aanleg, Kadi/Raad en Commissie, 21 september 2005, zaak T-315/01.
41 Zaak T-315/01, r.o. 215-225, 286 en zaak T-306/01, r.o. 276, 272-274.
42 Ius cogens is internationaal dwingend recht dat algemeen geldend is zonder dat er een geschreven
rechtsnorm voor nodig is. In de doctrine en rechtspraak bestaat er veel controverse over de invulling
van dit begrip. Het Gerecht vult het ius cogens in de onderhavige zaken in als zijnde het fundamentele
recht op eerbiediging van de eigendom, het evenredigheidsbeginsel, het recht om te worden gehoord
en het recht op een effectieve rechterlijke controle. Zaak T-315/01, r.o. 225-292 en zaak T-306/01, r.o.
284-347.
43 De zaken Kadi, C-402/05 P, en Al Barakaat, C-415/05 P, zijn gevoegd. De heer Yusuf is in de loop
van de procedure voor het Hof, op 24 augustus 2006, van de 1267 lijst verwijderd. Aangezien de
inhoudelijke procedure van het plaatsen en verwijderen van de lijst zich aan het oog van de
buitenstaander onttrekt, is niet duidelijk op welke gronden tot de verwijdering is overgegaan.
44 Hof van Justitie EG, Kadi/Raad, zaak C-402/05 P en Al Barakaat/Raad, zaak C-415/05 P, r.o. 263.
Overigens stelde de Minister van Buitenlandse Zaken bij de behandeling van de wijziging van de
Sanctiewet in 2002 waarbij het mogelijk zou worden ook in het kader van terrorismebestrijding een
nationale bevriezingsmaatregel af te vaardigen, zowel mondeling als schriftelijk in reactie op
Kamervragen dat de Europese rechter bevoegd was zaken te behandelen tegen de uitvoering van een

17

Op 3 september 2008 vernietigde het Hof van Justitie de uitspraak van het Gerecht van
Eerste Aanleg. Het Hof besliste dat het wél bevoegd is de op resoluties van de
Veiligheidsraad gebaseerde verordeningen45 te toetsen aan grondrechten die deel uitmaken
van de algemene beginselen van gemeenschapsrecht aangezien
“bij internationale overeenkomst opgelegde verplichtingen geen afbreuk kunnen doen aan de
constitutionele beginselen van het EG-Verdrag, waaronder het beginsel dat alle
communautaire maatregelen de grondrechten moeten eerbiedigen, wat een voorwaarde is
voor hun wettigheid, die door het Hof dient te worden gecontroleerd” 46

Het Hof benadrukte dat de toetsing van rechtmatigheid betrekking heeft op de Europese
verordeningen die de resoluties van de Veiligheidsraad uitvoeren, en niet op de resoluties
zelf. Ten aanzien van de betreffende Europese verordeningen stelde het Hof dat deze
“zijn vastgesteld zonder dat hun (Kadi en Al Barakaat, CTIVD) enige garantie is geboden dat
de tegen hen in aanmerking genomen elementen zouden worden meegedeeld of dat zij
hierover zouden worden gehoord, zodat dient te worden geconcludeerd dat deze verordening
is vastgesteld volgens een procedure waarin de rechten van de verdediging niet zijn
geëerbiedigd, wat eveneens heeft geleid tot een schending van het beginsel van effectieve
rechterlijke bescherming.” 47

De bevriezingsmaatregelen die uit deze verordening voortvloeien vormen daarnaast volgens
het Hof in de omstandigheden van het onderhavige geval een ongerechtvaardigde beperking
van het eigendomsrecht van Kadi en Al Barakaat.
Het Hof verklaarde de verordening voor zover zij betrekking heeft op Kadi en Al Barakaat
nietig. Het Hof sprak zich er echter niet over uit of de bevriezing van de tegoeden van Kadi
en Al Barakaat ten gronde gerechtvaardigd is, en concludeerde dat de
bevriezingsmaatregelen maximaal drie maanden gehandhaafd dienen te blijven om de Raad
de tijd te geven om de procedures te wijzigen en zo een einde te maken aan de vastgestelde
schendingen.
Naar aanleiding van deze uitspraak zal aan de VN 1267 lijst die de EU uitvoert toch een
specifieke EU procedure verbonden dienen te worden, waarin de fundamentele rechten van
op de lijst vermelde personen en organisaties worden beschermd.
5.4

De EU bevriezingslijst: de Europese uitvoering van Resolutie 1373 van de VN
Veiligheidsraad

Direct na de aanslagen van 11 september 2001 bracht de VN Veiligheidsraad Resolutie 1373
uit waarin staten onder andere wordt opgedragen zelfstandig personen en organisaties die
terroristische activiteiten ontplooien te benoemen en hun tegoeden te bevriezen en
begunstigende geldstromen te verhinderen. Naar aanleiding hiervan initieerde de Europese
Unie ook een eigen bevriezingslijst. Deze lijst wordt krachtens Gemeenschappelijk Standpunt
(GS) 2001/931 en Verordening 2580/2001 opgesteld

VN resolutie in EU recht, Kamerstukken II 2001-2002, 28 251, nr. 9, Handelingen II 2001-2002, p. 47204722.
45 Verordening 467/2001, PbEG 2001 L 67/1 en Verordening 881/2002, PbEG 2002 L 139/10.
46 Zaak C-402/05 P en C-415/05 P, r.o. 283. Het Hof komt aldus niet eens aan het ius cogens toe.
47 Zaak C-402/05 P en C-415/05 P, r.o. 352.

18

“aan de hand van welbepaalde inlichtingen of dossierelementen die aantonen dat door een
bevoegde instantie een beslissing is genomen ten aanzien van de bedoelde personen, groepen
of organisaties, ongeacht of het gaat om de inleiding van een onderzoek of een vervolging
wegens een terroristische daad, poging tot het plegen van een dergel?ke daad, of de
deelname aan of het vergemakkel?ken van een dergel?ke daad, op grond van bew?zen of
serieuze en geloofwaardige aanw?zingen, dan wel om een veroordeling wegens
dergel?ke feiten. (…) Voor de toepassing van dit lid wordt onder „bevoegde instantie”
verstaan een rechterl?ke instantie of, indien rechterl?ke instanties geen bevoegdheid bezitten
op het door deze bepaling bestreken gebied, een gel?kwaardige op dat terrein bevoegde
instantie.” 48

Voor plaatsing op de EU lijst bestaan aldus enigszins duidelijker procedurele en inhoudelijke
vereisten ten aanzien van de bewijsvoering dan voor plaatsing op de VN lijst, te weten de
“beslissing van een bevoegde instantie” omtrent “het plegen, poging tot plegen, het
vergemakkelijken van of deelname aan een terroristische daad”.
Aan deze EU-lijst is een eigen regime en procedure gekoppeld, deels bestaand uit interne
regelingen. Er wordt in de lijst behorende bij GS 2001/93 een onderscheid gemaakt tussen (1)
personen en organisaties die enigerlei banden hebben met landen buiten de EU of die
anderszins vallen onder aspecten van Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid
(GBVB-aspecten) (exogene plaatsing) en (2) personen en organisaties die hun wortels,
belangrijkste activiteiten en doeleinden binnen het grondgebied van de Europese Unie
hebben (endogene plaatsing). Dit onderscheid houdt verband met de verschillende pijlers
van de EU, aangezien enkel in het kader van Gemeenschappelijk Buitenlands- en
Veiligheidsbeleid Europese sanctiemaatregelen getroffen kunnen worden. Exogeen
geplaatste personen (tweede pijler) kunnen wel aan Europese bevriezingsmaatregelen
onderworpen worden, endogeen geplaatste personen (derde pijler) niet.
Bij endogene plaatsing zijn de bepalingen inzake de politiële en justitiële samenwerking in
strafzaken in het kader van titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie van
toepassing, hetgeen ook betekent dat geen beroep ingesteld kan worden bij het Europees Hof
van Justitie, aangezien deze geen bevoegdheid heeft in de derde pijler van de EU. In de
praktijk zien lidstaten van de EU bij een endogene plaatsing voldoende aanleiding om de
betrokken personen en organisaties te onderwerpen aan nationale bevriezing.49 Indien
hiertoe wordt overgegaan staat de weg naar de nationale rechter open. Voorbeelden van
endogeen geplaatste organisaties en organisaties zijn de Baskische afscheidingsbeweging
ETA en enkele van haar leden en splinterorganisaties van de IRA.
Europese lidstaten zijn verplicht uitvoering te geven aan de bevriezing van de tegoeden van
exogeen geplaatste personen en organisaties. De exogeen geplaatste personen en organisaties
kunnen zich wel wenden tot de Europese rechter. Voorbeelden van exogeen geplaatste
organisaties zijn de Tamil Tijgers, de stichting Al-Aqsa en de Koerdische PKK. Hoewel de
Hofstadgroep en zijn leden gevestigd waren in Nederland en de belangrijkste activiteiten en
doeleinden gericht waren op het grondgebied van de Europese Unie, zijn deze wel exogeen
geplaatst.50

48 Gemeenschappelijk Standpunt 2001/931/GBVB, PbEG 2001 L 344/93, art. 1 lid 4 en Verordening

2580/2001, PbEG 2001 L 344/11, art. 2 lid 3.
49 Zo ook Nederland, zie paragraaf 5.5.
50 In paragraaf 5.6.1 van dit rapport wordt nader ingegaan op de Hofstadgroep en de
bevriezingslijsten.

19

Ter uitvoering van het GS 2001/931 is de werkgroep GS 931 opgericht.51 Dit ambtelijk
voorportaal bereidt de wijzigingen van de bevriezingslijst voor, waarbij tenminste
zesmaandelijks wordt bekeken of er voldoende gronden zijn om de personen en organisaties
op de lijst te handhaven. De werkgroep GS 931 rapporteert vervolgens aan het Comité van
Permanente Vertegenwoordigers (Coreper) dat een besluit tot wijzigingen in de lijst voorlegt
aan de Raad van de Europese Unie. De Raad beslist inzake wijzigingen van de
bevriezingslijst op basis van unanimiteit. Vertegenwoordigers van het Ministerie van
Buitenlandse Zaken hebben zitting in de werkgroep GS 931 en worden vergezeld door
medewerkers van de nationale inlichtingen- en veiligheidsdiensten.
Voor het Gerecht van Eerste Aanleg van de EG zijn tevens vragen gerezen over de Europese
bevriezingslijst. Meermalen constateerde het Gerecht dat de procedure voorafgaande aan de
plaatsing op de lijst ondeugdelijk was geweest.52 Deze ondeugdelijkheid was onder meer
daarin gelegen dat de Raad niet kon aantonen welk besluit van een bevoegde instantie aan
de plaatsing ten grondslag lag of dat de plaatsing niet gepaard ging met een deugdelijke
motivering. Het Raadsbesluit ten aanzien van de plaatsing werd dan ook nietig verklaard.
Naar aanleiding van de verschillende uitspraken is de procedure gewijzigd. Zo dienen staten
voor iedere plaatsing een gedetailleerde (niet publieke) motivering aan de Raad te
overhandigen, worden personen en organisaties korte tijd na de plaatsing genotificeerd en
wordt hen de gelegenheid geboden om hun reactie op de plaatsing kenbaar te maken.53
Het effect van de uitspraken van Gerecht bleef voor de personen en organisaties die hun
zaak voor het Gerecht hadden bepleit beperkt, aangezien de Raad steeds al voor de uitspraak
een nieuw besluit aannam op grond van de verbeterde procedure.54 Het Gerecht heeft zich
positief over de verbeterde procedure uitgesproken, maar heeft in de recente uitspraak in de
derde MKO zaak wel geconstateerd dat de Raad deze procedure nog niet altijd juist
toepast.55

51 Voor 2007 werd dezelfde functie vervuld door het Clearing House, het informeel

raadplegingsmechanisme dat sinds 2001 tussen de lidstaten bestond. Voor de beschrijving van de
werkwijze en het mandaat van de werkgroep GS 931, zie Raad van de Europese Unie, 28 juni 2007,
10826/07, Annex 1.
52 EG Gerecht in Eerste Aanleg, Organisatie van Volksmujahedeen van Iran (MKO)/Raad en Verenigd
Koninkrijk, 12 december 2006, zaak T- 228/02 (MKO I), Sison/Raad, 11 juli 2007, zaak T-47/03, AlAqsa/Raad, 11 juli 2007, zaak T-327/03 en PKK tegen Raad, 3 april 2008, zaak T-229/02.
53 Dit zijn de ministers van buitenlandse zaken overeengekomen in de vergadering van de Raad van
de EU op 23-24 april 2007, zie 8425/07 (presse 80), p. 34.
54 Dit is bijvoorbeeld gebeurd in de gevallen van José-Maria Sison, Al Aqsa, de MKO en de PKK.
55
In MKO/Raad, 23 oktober 2008, zaak T-256/07 (MKO II) oordeelde het Gerecht dat de Raad op
basis van een juiste procedure een nieuw besluit had genomen. Wel bleek een tweede nieuw besluit
onvoldoende gemotiveerd, hetgeen leidde tot vernietiging. Lopende de procedure, op 15 juli 2008,
nam de Raad een nieuw besluit op basis van nieuwe informatie. In MKO/Raad, 4 december 2008,
zaak T-284/08 (MKO III) verklaarde het Gerecht ook dit besluit nietig omdat bij de totstandkoming
hiervan onvoldoende rekening was gehouden met de belangen van de verdediging. De MKO was ten
onrechte laat geïnformeerd en niet in de gelegenheid gesteld om haar zienswijze te geven op het
nieuwe besluit. Daarnaast stelde het Gerecht vast dat de openbare onderliggende informatie niet
gekwalificeerd kon worden als een beslissing genomen door een bevoegde instantie. Vanwege de
geheimhouding van de overige onderliggende informatie stelde het Hof de rechtmatigheid van het
besluit niet vast te kunnen stellen, waardoor opnieuw de belangen van de verdediging werden
geschonden.

20

5.5

Nationale bevriezing door sanctiemaatregelen van de Minister van Buitenlandse Zaken

Nederland acht zich internationaal verplicht bij te dragen aan de ontwikkeling en uitvoering
van de EU en VN maatregelen ter bestrijding van terrorisme. De bevriezingslijst behorende
bij VN Resolutie 1267 werkt via de EU verordening rechtstreeks door in de Nederlandse
rechtsorde, net zoals de (exogene) bevriezingslijst die naar aanleiding van VN Resolutie 1373
door de EU bij Verordening 2580/2001 is opgesteld. Handelen in strijd met deze resoluties
en verordeningen is in Nederland strafbaar gesteld.56 De in Nederland aanwezige tegoeden
van alle op deze lijsten vermelde personen en organisaties dienen dan ook door financiële
instanties onderworpen te worden aan bevriezing.57
Het staat Nederland daarnaast vrij om zelf, dus los van de EU, direct uitvoering te geven aan
VN Resolutie 1373.
De Minister van Buitenlandse Zaken was op basis van de Sanctiewet 1977 al bevoegd ter
uitvoering van internationale verplichtingen in het kader van de handhaving of het herstel
van de internationale vrede en veiligheid of de bevordering van de internationale rechtsorde
een nationale sanctiemaatregel te treffen. De Minister ging hier veelal toe over als er een
internationale verplichting was die niet rechtstreeks doorwerkte in de Nederlandse
rechtsorde en aldus een aparte nationale bepaling behoefde. Deze sancties dienden echter
van oudsher betrekking te hebben op een regering van een land of op een organisatie of
persoon die namens de regering van een land handelde.
Nadat door de VN aan lidstaten de algemene opdracht was gegeven tegoeden van
(vermeende) terroristen te bevriezen, werd in 2002 de Nederlandse Sanctiewet 1977
gewijzigd, zodat ook ter bevordering van de bestrijding van (niet door staten gedreven)
terrorisme tot nationale bevriezing overgegaan kon worden.58 Direct na de inwerkingtreding
van de wetswijziging werd in de Sanctieregeling terrorisme 2002 II ten aanzien van de
tegoeden van personen en organisaties op de EU lijst die als endogeen aangemerkt waren,
aangekondigd dat deze in Nederland nationaal bevroren dienden te worden.59 Sindsdien
treft de Minister van Buitenlandse Zaken geregeld sanctieregelingen met het oog op de strijd
tegen terrorisme. Het betreft dan personen en organisaties die (nog) niet op de VN of
(exogene) EU bevriezingslijst vermeld zijn.
Naar aanleiding van Nederlandse sanctieregelingen zijn van diverse personen en
organisaties de tegoeden nationaal bevroren, waarna deze door Nederland voor de EU lijst
voorgedragen zijn. Zo zijn in 2002 en 2003 de tegoeden van José-Maria Sison en de Stichting
Al-Aqsa op Nederlands verzoek aan Europese bevriezing onderworpen. Na de veroordeling
door de rechtbank60 droeg Nederland de negen veroordeelde Hofstadgroepleden en de
Hofstadgroep als organisatie in de EU voor en op 21 december 2006 zijn deze opgenomen op
de EU bevriezingslijst.
Vooralsnog staan er geen door Nederland voorgedragen personen op de VN lijst. Wel heeft
Nederland in 2002, nadat de Verenigde Staten de organisatie Benevolence International had
voorgedragen voor plaatsing op de VN lijst, de Nederlandse vestiging van deze organisatie
56 Sanctieregeling Osama Bin Laden, Al-Qa’ida en Taliban 2002, Stcrt. 2002, 117 en Sanctieregeling

terrorisme 2002 I, Stcrt. 2002, 104.
57 Daarnaast is in 2006 een wetswijziging in werking getreden waarin wordt vastgesteld dat
organisaties die op deze lijsten vermeld zijn, in Nederland van rechtswege verboden zijn en niet
bevoegd tot het verrichten van enige rechtshandeling, zie art. 5b Wet Conflictenrecht Corporaties,
zoals gewijzigd bij wet van 29 november 2006, Stb. 2006, 600.
58 Sanctiewet 1977, Stb. 1980, 93, artikel 2 lid 1, zoals gewijzigd bij Wet van 16 mei 2002, Stb. 2002, 270.
59 Sanctieregeling terrorisme 2002 II, Stcrt. 2002, 138.
60 Rechtbank Rotterdam 10 maart 2006, LJN: AV5108.

21

aangedragen als onderdeel van deze plaatsing.
Sinds 2007 staat tegen het nationale besluit tot bevriezing de procedure van bezwaar en
beroep open.
5.6

Oplopende zwaarte van bevriezingsmaatregelen en beoordelingsruimte van staten

Op basis van de beschreven procedures in de voorgaande paragrafen, constateert de
Commissie dat de bevriezing op grond van nationale, EU en VN bepalingen in een drietal
opzichten oplopend zijn in zwaarte.
Ten eerste ten aanzien van de reikwijdte. Een Nederlandse bevriezing werkt alleen in
Nederland en de Europese bevriezingslijst in de lidstaten van de EU. De VN lijst beoogt
effect te genereren in alle VN lidstaten en werkt, doordat deze wordt overgenomen in EU
regelgeving, door in de Europese, en daarmee ook in de Nederlandse, rechtsorde.
Ten tweede ten aanzien van mogelijkheden van rechtsbescherming. Tegen een nationale
bevriezing bestaat de mogelijkheid van bezwaar, beroep, hoger beroep en eventueel de gang
naar het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Tegen de plaatsing op de Europese
bevriezingslijst kan men bij het Gerecht van Eerste Aanlag en daarna eventueel bij het
Europees Hof van Justitie in beroep gaan. Tegen plaatsing op de VN bevriezinglijst kan geen
procedure bij een onafhankelijke instantie worden gestart, maar kan enkel aan de VN
Veiligheidsraadleden zoals vertegenwoordigd in het 1267 comité gevraagd worden om
verwijdering van de bevriezingslijst.
Ten derde ten aanzien van de invloed van het voordragende land. Een bevriezing op basis
van een nationale sanctieregeling kan door de Minister van Buitenlandse Zaken zelf
beëindigd worden. Zodra wordt overgegaan tot voordracht voor de EU of VN
bevriezingslijst kan Nederland bevriezingsmaatregelen niet meer eenzijdig beëindigen.
Bevriezingen op basis van de EU lijst worden halfjaarlijks heroverwogen, waarbij wordt
bekeken of er voldoende gronden zijn om de personen en organisaties op de lijst te
handhaven. De rol van het voordragende land bij deze heroverweging is aanzienlijk, maar
de plaatsing op de bevriezingslijst kan alleen beëindigd worden als hier binnen de Raad
overeenstemming over wordt bereikt. Bij de VN is er tot op heden geen periodieke
heroverweging geweest, en zal vanaf 2010 eens per drie jaar tot heroverweging worden
overgegaan. In het besluitvormingsproces telt enkel de stem van de VN
Veiligheidsraadleden.
Deze oplopende zwaarte van de bevriezingsmaatregelen is van belang in de afweging die
staten maken om al dan niet over te gaan tot het treffen van of voordragen voor een
bevriezingsmaatregel.
Staten kunnen personen en organisaties voordragen voor de bevriezingslijst horende bij
Resolutie 1267. In Resolutie 1373 worden staten opgeroepen om zelfstandig de tegoeden van
(vermeende) terroristen te bevriezen. In GS 931 wordt beschreven hoe staten personen en
organisaties kunnen voordragen voor de EU bevriezingslijst. In alle gevallen worden staten
geacht zelf de afweging te maken wie er als terrorist of daarenboven als “gelieerd aan Al
Qa’ida” gekwalificeerd dient te worden en op welke wijze de bevriezing plaats dient te
vinden. Met name het “gelieerd zijn aan Al Qa’ida” blijkt voor meerdere uitleg vatbaar,
gezien het fluïde karakter van Al Qa’ida en de enigszins vage definitie van “gelieerd” in de
VN resolutie, waarvoor “anderszins ondersteunen” al voldoende is. Internationale
verplichtingen laten lidstaten de ruimte om te besluiten personen die door nationale
instanties verdacht worden van terrorisme of van banden met Al Qa’ida niet te onderwerpen
aan bevriezingsmaatregelen. Ook kunnen staten ervoor kiezen de bevriezing nationaal in te
zetten en hierbij vooralsnog niet tot een internationale voordracht over te gaan. Indien er wel
22

de voorkeur is voor een internationale voordracht, kan op basis van het dossier bekeken
worden of het zwaartepunt ligt in het terrorisme element van de EU lijst of in het Al Qa’ida
element van de VN lijst. Hierin hebben staten aldus een zekere beoordelingsruimte.
In deze beoordelingsruimte dient het beginsel van proportionaliteit te worden meegenomen.
Proportionaliteit of evenredigheid (evenredige belangenafweging) is één van de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur, die zijn ontwikkeld als toetsingscriteria voor
bestuursoptreden. De zwaarte van het in te zetten middel dient evenredig te zijn aan het te
bereiken doel.
De oplopende zwaarte van de bevriezingsprocedures dient vanuit het oogpunt van
proportionaliteit dan ook een rol te spelen in de beslissing om een nationale sanctiemaatregel
te treffen of over te gaan tot voordracht voor plaatsing op de EU of VN bevriezingslijst.
Indien bijvoorbeeld wordt beoogd een nationale rekening te bevriezen van een persoon die
aan terroristische activiteiten in het algemeen is te relateren, maar mogelijk ook aan Al
Qa’ida, dan is het een onevenredig zwaar middel om over te gaan tot voordracht voor
plaatsing op de VN lijst. Indien echter vaststaat dat een persoon gelieerd is aan Al Qa’ida en
hij ten behoeve hiervan internationaal tegoeden beheert, dan kan een voordracht voor
plaatsing op de VN lijst proportioneel zijn.
5.7

De AIVD en de bevriezingslijsten

5.7.1

Algemeen

De Nederlandse besluitvorming omtrent nationale bevriezing en voordracht voor de EU of
VN bevriezingslijst wordt afgestemd tussen de Ministeries van Buitenlandse Zaken,
Financiën en Justitie, de AIVD en het OM, die samen het zogenaamde «bevriezingsoverleg»
vormen.61 De deelnemers hebben een bevriezingsprotocol opgesteld waarin de nationale
procedures voor plaatsing, toetsing, herziening en verwijdering zijn vastgelegd. De Minister
van BZ is niet alleen bevoegd om een nationale sanctiemaatregel af te vaardigen, het
Ministerie van BZ is ook verantwoordelijk voor een eventuele voordracht voor de EU of VN
bevriezingslijst. Het Ministerie van Financiën is verantwoordelijk voor de uitvoering van de
maatregel, zoals het toezicht op de banken en de toekenning van de ontheffingen. De AIVD
vervult in dit protocol vanwege zijn kennis en instrumentarium een belangrijke rol. Zo levert
de AIVD informatie aan ten behoeve van de voordracht voor plaatsing of verwijdering van
personen en organisaties van een bevriezingslijst (paragraaf 5.7.2) en ten behoeve van de
uitvoering van bevriezingsmaatregelen (paragraaf 5.7.3).
5.7.2

Rol van de AIVD bij de voordracht voor bevriezingsmaatregelen

Zoals in paragraaf 5.6 wordt beschreven, hebben staten bij het nakomen van internationale
verplichtingen in het kader van de bevriezingslijsten een zekere mate van
beoordelingsruimte waar het de afweging betreft of en hoe bevriezingsmaatregelen moeten
worden aangewend. Dit geldt ook ten aanzien van de rol van de AIVD bij het aanleveren van
informatie ten behoeve van het voordragen voor een bevriezingsmaatregel.
In het geheime deel bij dit rapport beschrijft de Commissie de rol van de AIVD met
betrekking tot het aanleveren van informatie ten behoeve van de voordracht voor plaatsing
op of verwijdering van personen van een bevriezingslijst.

61 Kamerstukken I 2007-2008, 28 764, K, p. 14.

23

Het is de Commissie gebleken dat de bijdrage van de AIVD aan de verschillende procedures
inzake de bevriezingslijsten in het algemeen plaatsvindt binnen de geldende regels.
Indien de AIVD in het kader van de bevriezingsprocedure informatie verstrekt aan het
Ministerie van BZ, dan geschiedt deze externe gegevensverstrekking via een ambtsbericht,
aangezien het Ministerie van BZ de bevoegde instantie is om in reactie hierop maatregelen te
treffen. Een ambtsbericht van de AIVD dient te voldoen aan een aantal wettelijke vereisten,
waarvoor zij verwezen naar het toezichtsrapport van de Commissie naar de door de AIVD
uitgebrachte ambtsberichten.62 In de interne regelgeving van de AIVD is opgenomen dat het
ambtsbericht zoveel mogelijk harde, feitelijke informatie bevat op basis waarvan de
ontvangende instantie kan besluiten al dan niet over te gaan tot het treffen van maatregelen.
De Commissie constateert in één geval van voordracht voor plaatsing op de VN
bevriezingslijst dat de AIVD zijn rol ruimer heeft ingevuld dan door het protocol
voorgeschreven. In het in deze casus verzonden ambtsbericht heeft de AIVD zich niet
beperkt tot het louter weergeven van de (objectieve) feitelijke informatie, op basis waarvan
het Ministerie van BZ een eigen afweging kon maken ten aanzien van de te treffen
maatregelen.
Op verzoek van de Minister heeft de Commissie de inhoudelijke bevindingen in deze casus
verschoven naar het geheime gedeelte.
5.7.3

Rol van de AIVD bij de uitvoering van bevriezingsmaatregelen

Tot slot levert de AIVD een bijdrage aan de uitvoering van de bevriezingslijsten door de
identiteit van de door de banken aangedragen personen en organisaties te verifiëren.
Hieromtrent zijn in een protocol afspraken gemaakt tussen de AIVD en het Ministerie van
Financiën.
Zodra er een wijziging van een VN of EU bevriezingslijst in werking treedt, stuurt het
Ministerie van Financiën de financiële toezichthouders, te weten De Nederlandsche Bank
(DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM), hierover bericht. Het Ministerie van
Buitenlandse Zaken en de AIVD ontvangen een kopie. De financiële toezichthouders dragen
zorg voor verspreiding van de lijst naar de financiële instellingen en voor plaatsing van de
lijst op internet. Indien de financiële instellingen zonder twijfel een “exacte treffer” vinden in
hun bestanden dienen deze direct over te gaan tot bevriezing, waarop het Ministerie van
Financiën dit meldt aan de AIVD. 63 Indien er onvoldoende zekerheid is of er sprake is van
een treffer, wordt nog niet bevroren maar wordt aan de AIVD gevraagd een onderzoek te
starten naar de “mogelijke treffer”. Het financieel-economisch team van de AIVD voert
naslag uit in de eigen systemen en verzamelt zo nodig op basis van de algemene
bevoegdheid van artikel 17 WIV 2002 relevante gegevens. De AIVD dient zich binnen tien
werkdagen in een ambtsbericht uit te spreken over de waarschijnlijkheid dat een gemeld
persoon op een lijst voorkomt. De AIVD is bevoegd aan de Minister van Financiën
mededeling te doen in het kader van een goede taakuitvoering (artikel 36 WIV 2002) of op
grond van een dringende en gewichtige reden (artikel 39 WIV 2002). Sinds 2005 bestaat de
afspraak dat indien de AIVD zich hierover niet kan uitspreken, er geen ambtsbericht wordt
Toezichtsrapport van de Commissie nr. 9a inzake de door de AIVD uitgebrachte ambtsberichten in
de periode van januari 2004 tot oktober 2005. Kamerstukken II 2005/06, 29 924, nr. 9 (bijlage). Ook
beschikbaar op www.ctivd.nl.
63 Het is immers strafbaar om aan deze personen en organisaties financiële diensten te verlenen, zie
Sanctieregeling Osama Bin Laden, Al-Qa’ida en Taliban 2002, Stcrt. 2002, 117 en Sanctieregeling
terrorisme 2002 I, Stcrt. 2002, 104.
62

24

verzonden. In het geval dat de AIVD met zekerheid kan zeggen dat het gaat om een “exacte
treffer” of in het geval van bijzonderheden zal de AIVD via een ambtsbericht het Ministerie
van Financiën en eventueel het Openbaar Ministerie informeren. Vervolgens zal het
Ministerie van Financiën aan de financiële instellingen doorgeven dat overgegaan kan
worden tot bevriezing van de tegoeden.
Om te kunnen komen tot identificatie, worden van personen en organisaties zoveel mogelijk
gegevens opgenomen op een bevriezingslijst. Dit is in de praktijk niet altijd gemakkelijk,
bijvoorbeeld als van één persoon meerdere namen en paspoorten in omloop zijn of nadere
identificerende criteria ontbreken. Financiële instellingen geven aan moeite te hebben om
vast te stellen of de personen en organisaties in hun systemen overeenkomen met de
personen en organisaties op de EU en VN bevriezingslijsten. Meestal wordt dan ook aan de
AIVD doorgegeven dat er mogelijk sprake is van een persoon of organisatie die op de lijst
staat (een mogelijke treffer), opdat de AIVD nader onderzoek kan doen en advies kan geven.
Indien de financiële instellingen wel menen dat het om één en dezelfde persoon of
organisatie gaat (een exacte treffer), wordt conform het protocol de AIVD hiervan op de
hoogte gesteld, doch wordt aan de AIVD geen advies gevraagd. De financiële instelling kan
in dit laatste geval zelfstandig overgaan tot bevriezing.
De Commissie is in haar onderzoek één geval tegengekomen uit 2006 waarbij de AIVD door
het Ministerie van Financiën op de hoogte werd gesteld van een bevriezing op basis van de
VN 1267 lijst. De betrokkene bleek dezelfde naam, geboorteplaats en geboortedatum te
hebben als de op de lijst vermelde persoon. De betreffende bank had de rekening reeds
bevroren, maar vroeg de AIVD toch om advies. Vervolgens werd deze melding door de
AIVD onderzocht. Hieruit bleek dat de persoon van wie de rekening was bevroren niet
overeenkwam met de persoon die op de lijst stond vermeld. Dit werd gemeld aan het
Ministerie van Financiën, waarop de bevriezing van de rekening van de betrokkene werd
beëindigd.
Het bovenstaande in aanmerking genomen, acht de Commissie het wenselijk dat, zonder
daarmee af te doen aan de verplichtingen van de financiële instellingen, zowel bij mogelijke
als bij exacte treffers het advies van de AIVD gevraagd wordt. Dit lijkt aangewezen vanuit
het oogpunt van de zorgvuldigheid die past bij het uitvoeren van een ingrijpende maatregel
als bevriezing, en wel in het bijzonder vanwege het geregeld geconstateerde gebrek aan
voldoende identificerende criteria in de bevriezingslijsten.
6.

Conclusies en aanbevelingen

6.1

De regeling van verstrekking van gegevens van de AIVD aan de Belastingdienst zoals
neergelegd in het Convenant tussen deze diensten, is naar de letter niet in
overeenstemming met de wettelijke vereisten die worden gesteld aan externe
gegevensverstrekking. De Commissie beveelt aan het Convenant op dit punt aan te
passen. (paragraaf 3.3.2)

6.2

De door de AIVD verrichte financieel-economische onderzoeken passen binnen de
wettelijke taakstelling. (paragraaf 4.1)

6.3

Behoudens de hieronder genoemde gevallen vindt de inzet van bijzondere
bevoegdheden op grond van artikel 18 e.v. van de WIV 2002 in het kader van

25

financieel-economisch onderzoek plaats in overeenstemming met de wettelijke
vereisten. (paragraaf 4.2)
6.4

De Commissie constateert dat in een enkel geval bij de inzet van bijzondere
bevoegdheden in het kader van financieel-economisch onderzoek de motivering te
wensen overlaat. Deze gebrekkige motivering doet naar het oordeel van de
Commissie onvoldoende recht aan de zorgvuldigheid waarmee de inzet van
bijzondere bevoegdheden dient te zijn omkleed, vooral in het bijzondere geval
waarvan in casu sprake was. (paragraaf 4.2)

6.5

De Commissie constateert dat de AIVD een relatief nieuw inlichtingenmiddel ten
onrechte niet heeft aangemerkt als een bijzondere bevoegdheid in de zin van artikel
20, eerste lid, onder b, van de WIV 2002. De Commissie heeft geconstateerd dat het
verantwoordelijke teamhoofd wel vooraf toestemming heeft verleend voor de inzet
van het inlichtingenmiddel en dit schriftelijk heeft gerapporteerd, zij het niet volgens
de geëigende procedure. De inzet voldeed voorts aan de eisen van noodzakelijkheid,
proportionaliteit en subsidiariteit, waardoor materieel aan de vereisten is voldaan. De
Commissie beveelt aan dat de procedure voor de inzet van het bewuste
inlichtingenmiddel in overeenstemming wordt gebracht met de wettelijke vereisten
van artikel 20, eerste lid, onder b, jo. artikel 19 en 33 WIV 2002. (paragraaf 4.2.1)

6.6

De Commissie constateert dat bij de inzet van een agent die intensief voor de AIVD
werkte, aspecten van rechtmatigheid in het gedrang dreigden te komen, bijvoorbeeld
doordat interne afspraken niet werden nagekomen. Zij constateert ook dat aan een
aantal cruciale randvoorwaarden die gelden voor de intensieve inzet van een agent
niet is voldaan en dat op het moment onvoldoende specifieke richtlijnen bestaan voor
de inzet van een dergelijke agent.
De Commissie beveelt aan op basis van de eindevaluatie van de agentenoperatie
concrete aanbevelingen ten aanzien van de gesignaleerde knelpunten te formuleren.
Om te voorkomen dat dergelijke situaties zich ook voordoen bij andere afdelingen
binnen de AIVD is het aangewezen om de aanbevelingen dienstbreed te beoordelen
op mogelijke toepassing en invoering. (paragraaf 4.2.2)

6.7

Uit het onderzoek van de Commissie is niet gebleken dat de AIVD in de
samenwerking met overheidsorganen en instellingen uit de financiële wereld de
grenzen die wet- en regelgeving stellen aan deze samenwerking overschrijdt.
(paragraaf 4.3)

6.8

Het is de Commissie gebleken dat de bijdrage van de AIVD aan de verschillende
procedures inzake de bevriezingslijsten in het algemeen plaatsvindt binnen de
geldende regels. (paragraaf 5.7.2)

6.9

De AIVD heeft in de kandidaatstelling voor bevriezing een belangrijke signalerende
en informerende taak.
De Commissie constateert in één geval van voordracht voor plaatsing op de VN
bevriezingslijst dat de AIVD zijn rol ruimer heeft ingevuld dan door het protocol
voorgeschreven. In het in deze casus verzonden ambtsbericht heeft de AIVD zich niet
beperkt tot het weergeven van de (objectieve) feitelijke informatie, op basis waarvan
het Ministerie van BZ een eigen afweging kon maken ten aanzien van de te treffen
maatregelen. (paragraaf 5.7.2)

26

6.10

De Commissie acht het wenselijk dat, zonder daarmee af te doen aan de
verplichtingen van de financiële instellingen, zowel bij mogelijke als bij exacte treffers
het advies van de AIVD gevraagd wordt. Dit lijkt aangewezen vanuit het oogpunt
van de zorgvuldigheid die past bij het uitvoeren van een ingrijpende maatregel als
bevriezing, en wel in het bijzonder vanwege het geregeld geconstateerde gebrek aan
voldoende identificerende criteria in de bevriezingslijsten. (paragraaf 5.7.3)

Aldus vastgesteld in de vergadering van de Commissie d.d. 4 maart 2009

27