Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 355

Wijziging van de Wet op het hoger onderwijs en
wetenschappelijk onderzoek in verband met een
verbeterde regeling voor het gezamenlijk
verzorgen van hoger onderwijs door
Nederlandse en buitenlandse instellingen voor
hoger onderwijs alsmede vanwege enkele
andere wijzigingen ter bevordering van de
internationalisering van het hoger onderwijs en
wetenschappelijk onderzoek (bevordering
internationalisering hoger onderwijs en
wetenschappelijk onderzoek)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 11 september 2015 en het nader rapport d.d.
1 december 2015, aangeboden aan de Koning door de Minister van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 8 juli 2015, no.2015001218, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
mede namens de Minister van Economische Zaken, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het
voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het hoger onderwijs en
wetenschappelijk onderzoek in verband met een verbeterde regeling voor
het gezamenlijk verzorgen van hoger onderwijs door Nederlandse en
buitenlandse instellingen voor hoger onderwijs alsmede vanwege enkele
andere wijzigingen ter bevordering van de internationalisering van het
hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (bevordering internationalisering hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek), met memorie
van toelichting.
Het wetsvoorstel bevat maatregelen die ertoe strekken de internationalisering in het hoger onderwijs te bevorderen. De Afdeling advisering van
de Raad van State adviseert het voorstel aan de Tweede Kamer te zenden,
maar acht aanpassing van het voorstel aangewezen met betrekking tot de
uitbreiding van het ius promovendi aan andere personeelsleden dan
hoogleraren.

1

kst-34355-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 355, nr. 4

1

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 8 juli 2015,
kenmerk 2015001218, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering
van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van
wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 11 september 2015, nr. W05.15.0227/I, bied ik U
hierbij aan.
De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel aan
de Tweede Kamer te zenden, maar acht aanpassing van het voorstel
aangewezen met betrekking tot de uitbreiding van het ius promovendi aan
andere personeelsleden dan hoogleraren.
1. Uitbreiding ius promovendi
Het wetsvoorstel geeft het college voor promoties de bevoegdheid een
hoogleraar of «een ander personeelslid van een universiteit dat over
voldoende bekwaamheid beschikt» als promotor aan te wijzen.2 Wat het
andere personeelslid betreft, is volgens de toelichting met de eis van
voldoende bekwaamheid de kwaliteit van de promotor gewaarborgd.
Motief voor deze verruiming is de wens van de regering «om aan te
sluiten bij internationale ontwikkelingen en bij te dragen aan een
aantrekkelijk vestigingsklimaat en betere loopbaanperspectieven voor
buitenlandse en Nederlandse onderzoekers.»
De Afdeling merkt op dat de toelichting de voorgestelde uitbreiding
slechts in zeer algemene zin motiveert door bijvoorbeeld te verwijzen naar
niet nader genoemde internationale ontwikkelingen. Een nadere duiding
en vergelijking van internationale academische stelsels op dit punt
ontbreekt. Voorts wordt in de toelichting niet gemotiveerd waarom het
voorstel zodanig bijdraagt aan het vestigingsklimaat en de loopbaanperspectieven voor onderzoekers dat een uitbreiding zoals voorgesteld,
gerechtvaardigd is. Daarnaast raakt de voorgestelde uitbreiding van het
promotierecht aan de kern van de wettelijke verantwoordelijkheid van de
hoogleraar voor zijn eigen onderzoeks- en onderwijsopdracht. In
Nederland is het promotierecht van oudsher gekoppeld aan het hoogleraarschap.3 De wet schrijft voor dat de leden van het college voor
promoties uit de hoogleraren worden benoemd. Reden hiervoor is
volgens de wet dat hoogleraren «bij uitstek verantwoordelijk zijn voor de
ontwikkeling van het hun toegewezen wetenschapsgebied en voor de
inhoud van het te geven onderwijs op dat gebied», onverminderd de
bevoegdheid van het faculteitsbestuur op het gebied van onderwijs en
onderzoek.4 Hiermee hangt samen dat alleen hoogleraren als promotor
kunnen optreden, omdat zij anders hun verantwoordelijkheid voor het
onderzoek en het onderwijs niet volledig kunnen waarmaken. Voor
universitair hoofddocenten is het reeds mogelijk om als copromotor op te
treden, waardoor ook zij ervaring kunnen opdoen met het succesvol
begeleiden van promovendi en dat als zodanig zichtbaar kunnen maken
met het oog op hun loopbaanperspectief.
De Afdeling is van oordeel dat de noodzaak voor de uitbreiding van het
promotierecht niet dragend is gemotiveerd en dat dit onderdeel van het
voorstel zich niet verdraagt met verantwoordelijkheid die de wet aan de
hoogleraren oplegt. Zij adviseert de voorgestelde uitbreiding van het ius
promovendi nader te bezien.
2

Het voorgestelde artikel 7.18, vierde lid, eerste volzin van de Wet op het hoger onderwijs en
wetenschappelijk onderzoek (WHW).
3
Zie bijvoorbeeld de huidige tekst van artikel 7.18, vierde lid, WHW.
4
Artikel 9.19, eerste lid, WHW.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 355, nr. 4

2

1. Uitbreiding ius promovendi
De Afdeling is van oordeel dat de noodzaak voor de uitbreiding van het
promotierecht niet dragend is gemotiveerd. De Afdeling wijst er in dat
verband op dat een nadere duiding en vergelijking van internationale
academische stelsels ontbreekt. Volgens de Afdeling wordt evenmin
toereikend gemotiveerd waarom het voorstel zodanig bijdraagt aan het
vestigingsklimaat en de loopbaanperspectieven voor onderzoekers dat de
uitbreiding gerechtvaardigd is.
De Afdeling is voorts van oordeel dat dit onderdeel van het voorstel zich
niet verdraagt met de verantwoordelijkheid die de wet aan de hoogleraren
oplegt. Ten slotte wijst de Afdeling erop dat het voor universitair
hoofddocenten nu reeds mogelijk is om als copromotor op te treden,
waardoor ook zij ervaring kunnen opdoen met het succesvol begeleiden
van promovendi en dat als zodanig zichtbaar kunnen maken met het oog
op hun loopbaanperspectief.
a. Wettelijke regeling verantwoordelijkheid hoogleraren
Als gevolg van de voorgestelde wijziging kan ook een ander personeelslid
van een universiteit, een levensbeschouwelijke universiteit of de Open
Universiteit dan een hoogleraar dat naar het oordeel van het college voor
promoties over voldoende bekwaamheid beschikt, worden aangewezen
als promotor.
De regering reageert in de eerste plaats op het oordeel van de Afdeling
dat dit onderdeel van het voorstel zich niet verdraagt met de verantwoordelijkheid die de wet aan hoogleraren oplegt. De regering meent dat een
genuanceerder oordeel mogelijk is.
Artikel 9.19 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
onderzoek (WHW) regelt de verantwoordelijkheden en rechten van
hoogleraren bij openbare universiteiten. Dat artikel wordt niet gewijzigd.
Dat betekent dat hoogleraren bij openbare universiteiten, ook indien als
gevolg van de voorgestelde wijziging anderen dan hoogleraren op hun
wetenschapsgebied een promotie begeleiden, bij uitstek verantwoordelijk
blijven voor de ontwikkeling van het hun toegewezen wetenschapsgebied
en voor de inhoud van het te geven onderwijs op dat gebied. De
uitbreiding van de kring van personen die kunnen optreden als promotor,
raakt niet aan deze verantwoordelijkheid. De bevoegdheid van de
promotor reikt niet verder dan in het kader van de promotie is
afgesproken, binnen de kaders van het promotiereglement. Hetzelfde
geldt op grond van artikel 11.9 van de WHW voor de Open Universiteit.
Voor de bijzondere universiteiten is het college voor promoties en de
hoogleraar geregeld in hun respectievelijke structuurregelingen op grond
van art. 9.51 van de WHW.
Van groot belang is dat het college voor promoties bij een universiteit op
grond van artikel 9.10 uitsluitend uit hoogleraren kan bestaan. Het is op
grond van artikel 7.18, vierde lid, de exclusieve bevoegdheid van dit
college om een promotor aan te wijzen. Met andere woorden: voor
universiteiten (en voor de OU op grond van artikel 11.10 van de WHW)
geldt dat alleen hoogleraren kunnen vaststellen of een personeelslid van
een universiteit (of de OU) over voldoende bekwaamheid beschikt om als
promotor op te treden. Dat is een belangrijke waarborg. Ook de voorgestelde uitbreiding van de kring van personen die als promotor kunnen
optreden, is immers gebaseerd op het vertrouwen dat het college voor
promoties bij uitstek deskundig is om te bepalen wie het meest geschikt is
om een promotie te begeleiden.
Het college van promoties heeft nu al een ruime discretionaire
bevoegdheid waar het de aanwijzing van promotores betreft. Zo is in het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 355, nr. 4

3

huidige artikel 7.18 van de WHW niet geregeld dat de als promotor aan te
wijzen hoogleraar werkzaam moet zijn op het wetenschapsgebied waarop
de promotie zal plaatsvinden. Het kan ook gaan om een hoogleraar die
werkzaam is op een ander wetenschapsgebied dan het gebied van de
promotie. Het is aan het college van promoties om een verantwoorde
keuze te maken. Dat laatste wordt als gevolg van de voorgestelde
wijziging niet anders.
De regering wijst ten slotte op het belang van artikel 7.19 van de WHW
waarin is bepaald dat het college voor promoties verplicht is een
promotiereglement vast te stellen. In dit reglement moeten onder meer de
taak en bevoegdheden van ieder die bij de promoties is of kan worden
betrokken worden geregeld. Ook de rol van de hoogleraar die verantwoordelijk is voor het wetenschapsgebied waarbinnen de desbetreffende
promotie valt, zal in het promotiereglement geregeld moeten worden. De
regering beschouwt dat als een bij uitstek geschikt instrument om de
relatie tussen promotor en verantwoordelijke hoogleraar op een goede
manier vorm te geven.
Uit het voorgaande blijkt dat de regering de opvatting van de Afdeling dat
dit onderdeel van het voorstel zich niet verdraagt met verantwoordelijkheid die de wet aan hoogleraren oplegt, niet deelt. De hiervoor
weergegeven overwegingen zijn alsnog verwerkt in het algemeen deel
van de memorie van toelichting (onder 7).
b. Motivering uitbreiding ius promovendi
In verband met de nadere duiding en vergelijking van internationale
academische stelsels en het antwoord op de vraag waarom het voorstel
bijdraagt aan het vestigingsklimaat en de loopbaanperspectieven voor
onderzoekers is de memorie van toelichting naar aanleiding van het
advies van de Afdeling aangevuld (onder 7). Samengevat komt het erop
neer dat het wenselijk is dat het promotierecht onderwerp kan zijn van
loopbaanafspraken tussen onderzoeker en instelling om te kunnen
concurreren met buitenlandse onderzoekers en instellingen. Het
zogenaamde «tenure»beleid versterkt die wenselijkheid.
In de memorie van toelichting wordt voorts alsnog inzicht gegeven in de
regeling van het promotierecht in diverse andere landen. Ten behoeve van
een nadere duiding en vergelijking van internationale academische
stelsels heeft het Rathenau Instituut op mijn verzoek een vergelijking
gemaakt van de situatie in negen Europese landen (België, Engeland,
Denemarken, Duitsland, Frankrijk, Noorwegen, Oostenrijk, Zweden en
Zwitserland). De vergelijking levert op hoofdlijnen het volgende beeld op.
In alle landen ligt, evenals in Nederland, de verantwoordelijkheid voor de
organisatie van de promotie bij de universiteit of een universitair orgaan.
De universiteit of het daartoe aangestelde orgaan beslist wie op kan
treden als promotor. In de meeste landen kunnen ook niet-hoogleraren
optreden als promotor, mits deze persoon voldoet aan een aantal eisen,
zoals vastgelegd in het reglement van de universiteit, faculteit of de
onderzoeksschool. Zo moet de promotor bijvoorbeeld lid zijn van de
wetenschappelijke staf en zelf een doctorsgraad en voldoende onderzoekservaring hebben. Concluderend kan worden gezegd dat de onderzochte
landen een universitair onderzoekssysteem met een vergelijkbare
geschiedenis en ontwikkeling hebben als het Nederlandse systeem. Gelet
op de concurrentiepositie van Nederland met deze landen op het gebied
van aantrekkelijkheid voor onderzoekers binnen en buiten de Europese
Research Area is het van belang dat er een level playing field voor
onderzoekers bestaat. Dat wil zeggen dat niet alleen anderen dan
hoogleraren als promotor kunnen optreden, maar dat ook de kwaliteit van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 355, nr. 4

4

een promotie binnen het stelsel wordt gewaarborgd. In Nederland wordt
dat gewaarborgd door het college voor promoties.
Ten slotte wordt verwezen naar het recent verschenen rapport van het
Rathenau Instituut «Keuzes voor de toekomst van de Nederlandse
Wetenschap». Daarin worden alle maatregelen en voorstellen van de
Wetenschapsvisie van de regering getoetst aan de vier toekomstscenario’s
die het Rathenau Instituut samen met de VSNU heeft ontwikkeld. Het
voorstel om het ius promovendi uit te breiden valt positief uit bij alle
scenario’s. Volgens het Rathenau Instituut draagt het voorstel bij elk
scenario bij aan de robuustheid van het wetenschappelijke bestel. De
regering beschouwt dat als een belangrijke steun voor de wettelijke
uitbreiding van het ius promovendi.
c. Huidige mogelijkheden voor universitair hoofddocenten
De Raad wijst er ten slotte terecht op, dat het nu al mogelijk is dat
universitair hoofddocenten als copromotors optreden, waardoor zij
ervaring kunnen opdoen met het begeleiden van promovendi. Toch kan er
dan sprake zijn van een achtergestelde positie. Het komt voor dat
universitaire (hoofd)docenten onderzoeksmiddelen verwerven, projecten
ontwerpen en begeleider zijn van promovendi, maar dat zij genoodzaakt
zijn om een promotor te zoeken, die in de praktijk geen of weinig
betrokkenheid met het desbetreffende wetenschapsterrein hoeft te
hebben. Ook komt het voor dat copromotors in die competitie worden
geconfronteerd met criteria waaruit blijkt dat sterk gekeken wordt naar het
aantal papers als eerste en laatste auteur. Nederlandse onderzoekers zijn
minder vaak laatste auteur dan buitenlandse onderzoekers, omdat die
positie is voorbehouden aan de hoogleraar. Dat kan nadelig zijn in het
verwerven van middelen. Verder wordt in een van de drie beoordelingscriteria voor de kwaliteit van de aanvrager van een European Research
Council beurs de mate van onafhankelijk, creatief denken meegewogen.
Voor een copromotor in een project is het onafhankelijk optreden moeilijk
aantoonbaar vanwege de directe relatie met de promotor. De regering is
dan ook van oordeel dat de huidige mogelijkheden geen afdoende
oplossing bieden voor de geschetste problematiek. Ook deze afweging is
alsnog verwerkt in het algemeen deel van de toelichting (onder 7).
2. Dubbele lasten voor studenten
Artikel 7.3f geeft de bevoegdheid aan het bestuur van Nederlandse
instellingen voor hoger onderwijs om bij een gezamenlijke opleiding, een
gezamenlijke afstudeerrichting of een gezamenlijk Ad-programma met
een buitenlandse instelling het collegegeld lager vast te stellen. Daarmee
behoort deze bevoegdheid tot de beleidsvrije ruimte van de besturen, die
door middel van te sluiten overeenkomsten wordt ingevuld.
De toelichting gaat met de stelling dat «uitgangspunt is dat de student
niet dubbel collegegeld hoeft te betalen en dat er sprake is van reciprociteit» verder.5 Ook wordt in de toelichting gesproken over het betalen van
lager of geen collegegeld. Deze laatste optie blijkt echter niet uitdrukkelijk
uit de tekst van het voorstel.
Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling tekst en toelichting op dit
punt op elkaar af te stemmen.

5

Paragraaf 3 van het algemeen deel van de toelichting, onderdeel g.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 355, nr. 4

5

2. Dubbele lasten voor studenten
Conform het advies van de Afdeling zijn tekst van en toelichting op artikel
7.3f beter op elkaar afgestemd. De beleidsvrije ruimte voor de besturen
om de hoogte van het collegegeld te bepalen is daarbij gehandhaafd.
De redactionele opmerkingen zijn overgenomen.
Van de gelegenheid van het uitbrengen van dit nader rapport is gebruik
gemaakt om een technische fout te herstellen. Voorgesteld wordt om
artikel I, onderdeel AX, van de Wet Kwaliteit in verscheidenheid hoger
onderwijs (wijziging van artikel 7.53 van de WHW) op twee onderdelen
aan te passen. Genoemd onderdeel is nog niet in werking getreden. De
technische aanpassing houdt in dat in het eerste lid, na de tweede volzin
een derde volzin wordt toegevoegd en dat in het zesde lid de tweede
volzin vervalt.
In artikel 7.53, eerste lid, wordt instellingsbesturen de mogelijkheid
gegeven om per opleiding een maximum aantal studenten vast te stellen
dat voor de eerste maal kan worden ingeschreven voor de propedeutische
fase van de desbetreffende opleiding. Sinds de wijziging van de WHW in
het kader van de introductie van de bachelor-masterstructuur in 2000, is
de propedeutische fase echter niet meer verplicht. Het is evident niet de
bedoeling dat slechts opleidingen die een propedeutische fase kennen
een numerus fixus in zouden kunnen stellen. Het is wenselijk deze
kennelijke vergissing te herstellen.
De andere wijziging betreft het volgende. Bestaande opleidingen kunnen
in het kader van een numerus fixus tot 1 december het maximum aantal
studenten doorgeven, terwijl nieuwe opleidingen tot 1 april de tijd krijgen.
Laatstbedoelde termijn conflicteert met het derde lid van artikel 7.53,
waarin wordt voorgeschreven dat de selectiecriteria en selectieprocedure
tijdig bekend gemaakt dienen te worden, opdat studenten ruim de tijd
hebben om zich goed voor te bereiden op de selectie. Aan die eis kan niet
worden voldaan als die melding kort voor 1 april wordt gedaan. Ook voor
nieuwe opleidingen zal daarom de datum van 1 december gelden.
Ten slotte is niet meer voorzien in medeondertekening van de beoogde
wet door de Minister van Economische Zaken aangezien dit wetsvoorstel
het hoger onderwijs in algemene zin betreft en niet specifiek het groene
hoger onderwijs. In dit verband verwijs ik naar de brief aan de Tweede
Kamer over het groene onderwijs (Kamerstukken II 2015/16, 34 284, nr. 1).
3. Redactionele kanttekeningen
De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Ik moge U, in overeenstemming met de Minister van Economische Zaken,
verzoeken het gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van
toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
M. Bussemaker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 355, nr. 4

6

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State betreffende no. W05.15.0227/I
–
–

Gelet op artikel I, onder K, in artikel 10.20a, tweede lid, onder g, «artikel
7.31b, vierde lid» vervangen door: artikel 7.31b, vijfde lid.
In de toelichting ingaan op de noodzaak van gefaseerde inwerkingtreding, gelet op aanwijzing 178 en daarbij tevens ingaan op de gevolgen
van de inwerkingtreding van de Wet raadgevend referendum voor de
inwerkingtreding van dit voorstel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 355, nr. 4

7