Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

34 036

Wijziging van enkele belastingwetten en enkele
andere wetten ten behoeve van het vervangen
van de Verklaring arbeidsrelatie door de
Beschikking geen loonheffingen (Wet invoering
Beschikking geen loonheffingen)

Nr. 5

VERSLAG
Vastgesteld 14 november 2014
De vaste commissie voor Financiën belast met het voorbereidend
onderzoek van bovenstaand wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag
uit te brengen van haar bevindingen.
Onder het voorbehoud dat de regering de vragen en opmerkingen in dit
verslag afdoende zal beantwoorden, acht de commissie hiermee de
openbare behandeling van het voorstel van wet voldoende voorbereid.
Inhoudsopgave
Blz.
•
•
•
•
•

•
•
•
•
•
•

Inleiding
Algemeen
Noodzaak aanpassen VAR-systematiek
Beschikking geen loonheffingen
Herstel evenwicht tussen verantwoordelijkheid van
opdrachtgevers en verantwoordelijkheid van opdrachtnemers
Webmodule
Handhaving
Budgettaire aspecten
Administratieve lasten
Artikelsgewijze toelichting
Overig

1
2
4
8

9
12
15
17
17
18
18

Inleiding
De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het wetvoorstel
Beschikking geen Loonheffingen (BGL). Zij hebben daarbij een aantal
vragen.
De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van voorliggend wetsvoorstel. Zij delen de mening van de regering dat de

kst-34036-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 036, nr. 5

1

handhaving van de VAR niet goed verloopt en snel moet worden
verbeterd. Handhaving vinden genoemde leden nodig om schijnconstructies te bestrijden en daarmee de vrijheid voor gewone zelfstandigen
om te ondernemen te garanderen. Wel hebben deze leden over voorliggend wetsvoorstel nog enkele prangende vragen.
De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van de Wet invoering
Beschikking geen Loonheffingen. Zij hebben hierover verschillende
vragen.
De leden van de CDA-fractie hebben met verbazing kennisgenomen van
het wetsvoorstel invoering Beschikking geen loonheffingen.
De leden van de fractie van de PVV hebben kennisgenomen van dit
wetsvoorstel. Genoemde leden hebben een aantal vragen, aan- en/of
opmerkingen.
De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Deze leden hechten veel waarde aan de bijdrage die zzp’ers leveren aan
de Nederlandse economie. Zij zijn bang dat het wetsvoorstel zal leiden tot
minder werkgelegenheid en meer bureaucratie, terwijl het doel van betere
handhaving door de Belastingdienst onvoldoende bereikt wordt. Deze
leden hebben daarom, mede naar aanleiding van de grote kritiek die
nagenoeg alle relevante betrokkenen geuit hebben op het wetsvoorstel,
nog vele vragen aan de regering.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennisgenomen van het
voorstel tot wijziging van enkele belastingwetten en enkele andere wetten
ten behoeve van het vervangen van de Verklaring arbeidsrelatie door de
Beschikking geen loonheffingen (Wet invoering Beschikking geen
loonheffingen). Zij hebben hier enkele opmerkingen en vragen.
De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van de Wet
invoering Beschikking geen loonheffingen (BGL). Deze leden willen de
regering enkele opmerkingen en vragen over het wetsvoorstel
voorleggen.
Algemeen
De leden van de PvdA-fractie vinden het positief, dat in dit wetsvoorstel
de verantwoordelijkheden van de opdrachtgevernemer en de opdrachtgever bij het beoordelen van hun arbeidsrelatie beter in balans worden
gebracht.
De leden van de PvdA-fractie achten bestrijding van schijnconstructies –
wanneer mensen formeel werkzaam zijn als zelfstandigen, terwijl op
grond van feiten en omstandigheden sprake is van een arbeidsovereenkomst – zeer van belang om oneerlijke concurrentie en verdringing te
voorkomen. De regering stelt dat door dit wetsvoorstel de handhaving
efficiënter kan plaatsvinden. De leden van de PvdA-fractie vragen wat dit
concreet gaat betekenen voor de handhavingspraktijk. Kan de regering
aan de hand van een concreet voorbeeld, bijvoorbeeld in de zorg schetsen
hoe handhaving met de BGL zal plaatsvinden? En, zo vragen de leden, kan
de regering daarbij precies uiteenzetten hoe de handhavingspraktijk gaat
veranderen ten opzichte van de huidige praktijk, of straks vooral wordt
gehandhaafd bij opdrachtgever of opdrachtnemer, en in hoeverre de
Belastingdienst zal gaan, dan wel blijft samenwerken met de Inspectie
SZW als bij controle blijkt dat toch sprake is van een arbeidsrelatie?
De Belastingdienst heeft de wettelijke taak om te controleren of er sprake
is van inhoudings- en premieplicht. De leden van de SP-fractie vragen de
regering aan te geven in hoeverre deze wettelijke taak wordt uitgevoerd.
De kans voor een zzp’er om te worden gecontroleerd is namelijk laag.
Klopt het, dat de kans op controle slechts 0,2% bedraagt? Kan de regering
aangeven hoe risicogerichte handhaving in zijn werk gaat? Waar wordt op
gelet door de Belastingdienst? Wat betekent het voorstel van wet voor de
controle- en pakkans bij schijnzelfstandigheid?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 036, nr. 5

2

Wat is de reactie van de regering op de opvatting van de Raad van State,
dat het risico bestaat dat opdrachtgevers huiverig zullen worden om
zzp’ers in te huren, vragen deze leden?
Is de regering bereid te reageren op de vraag of de zzp-intermediair als
opdrachtnemer of als opdrachtgever wordt gezien in onderhavig voorstel
van wet? Wat is de reactie van de regering op de bewering dat definities
hieromtrent inconsequent worden gebruikt? In hoeverre nemen de
administratieve lasten toe voor zzp-intermediairs, wanneer deze bemiddelen voor veel zzp’ers, vragen deze leden? Is er met intermediairs
gesproken over onderliggend wetsvoorstel, vragen deze leden? Zo nee,
waarom niet, vragen de leden van de fractie van de SP?
De leden van de CDA-fractie begrijpen de wens van de regering om een
paar bedrijven aan te kunnen pakken die gebruik maken van schijnconstructies met zzp’ers. Maar zij constateren dat om dat te bereiken een
enorme bureaucratie wordt opgetuigd voor alle zzp’ers en alle opdrachtgevers. Het handhavingsprobleem van de Belastingdienst wordt
afgewenteld op de markt, waardoor het voor zzp’ers veel moeilijker zal
worden om nog aan opdrachten te komen. Het wetsvoorstel mag dan
geen budgettaire consequenties hebben, maar het heeft wel enorme
economische consequenties. Niet alleen omdat opdrachtgevers huiveriger
zullen worden om zzp’ers in te huren, maar ook omdat opdrachtgevers
heel veel tijd kwijt zijn aan de verplichtingen uit de wet. De leden van de
CDA-fractie merken op dat een verklaring BGL voor de meeste zzp’ers van
essentieel belang kan zijn voor het verkrijgen van opdrachten. Indien het
voorgestelde systeem van de BGL niet werkt, zullen honderdduizenden
mensen moeite hebben om opdrachten te krijgen. Deze leden vrezen dan
ook voor verdere negatieve doorwerking van de wet, want als opdrachtgevers minder zzp’ers inhuren, zullen zzp’ers minder makkelijk kunnen
voldoen aan de voorwaarde van voldoende opdrachtgevers. Kan de
regering aangeven of hier bij het ontwerpen van de wet over is nagedacht
en of het systeem uitgebreid getest is voordat de wet naar de Kamer is
gestuurd?
Bovendien achten de leden van de CDA-fractie het ongeloofwaardig om
de fiscale duidingssytematiek voor zzp’ers aan te passen nog voordat het
interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO) is afgerond. Deze leden
wijzen daarbij tevens op het commentaar van de Raad van State dat het
wetsvoorstel prematuur is en schijnzelfstandigheid niet bestrijdt. Deze
leden hechten aan een fatsoenlijke discussie over het IBO en alle reeds
gedane voorstellen op het gebied van zzp’ers, zoals het voorstel van de
AWVN (Algemene Werkgeversvereniging Nederland) en de Commissie
Van Dijkhuizen, alvorens het systeem van de afgifte van beschikkingen
aan zzp’ers door de Belastingdienst radicaal te wijzigen.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering dit wetsvoorstel te
heroverwegen. Deze leden merken op dat er geen budgettaire doelstelling
zit op dit wetsvoorstel, dat de wet een aanzienlijke administratieve
lastenverzwaring is en dat Actal heeft aangegeven dat de alternatieven
niet goed onderzocht zijn.
De leden van de CDA-fractie vrezen voor een zeer forse verzwaring van de
administratieve lasten als gevolg van dit wetsvoorstel. Deze leden achten
het onverstandig dat er geen Actal-advies is over het onderhavige
wetsvoorstel. Is de regering bereid om, nu er een concreet wetsvoorstel
ligt, dit wetsvoorstel binnen twee weken na de verschijning van dit
verslag aan te bieden aan Actal en publiekelijk te vragen om het
wetsvoorstel door te lichten op:
– effecten op de administratieve lasten voor opdrachtnemers en
opdrachtgevers;
– onderzochte alternatieven;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 036, nr. 5

3

–

effectiviteit als het gaat om het bereiken van de geformuleerde
beleidsdoelen;
– proportionaliteit als het gaat om het bereiken van de geformuleerde
beleidsdoelen.
Graag ontvangen de leden van de CDA-fractie de bevestiging dat de
regering Actal om een advies zal vragen. Anders overwegen deze leden
zelf advies te vragen aan Actal over onderhavig wetsvoorstel.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering tevens in te gaan op de
vragen en opmerkingen van de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs
(NOB) in hun commentaar op onderhavig wetsvoorstel.
De leden van de D66-fractie lezen in het wetsvoorstel slechts een feitelijke
toelichting over de beoogde werking van het wetsvoorstel. Zij zijn echter
teleurgesteld dat de regering de motivering en onderbouwing van de
noodzaak van dit wetsvoorstel grotendeels achterwege heeft gelaten.
Deze leden vragen de regering dit alsnog te doen, met name ten aanzien
van de medeverantwoordelijkheid van de opdrachtgever.
De leden van de D66-fractie merken op dat de regering ter motivering van
het wetsvoorstel alleen heel algemeen refereert aan betere handhaving en
het terugdringen van schijnzelfstandigheid. De leden van de D66-fractie
vragen de regering om schijnzelfstandigheid te definiëren en de mate
waarin sprake is van schijnzelfstandigheid te kwantificeren.
Naar het oordeel van de leden van de D66-fractie is het, voor het invoeren
van de systematiek van de BGL en de webmodule, noodzakelijk om een
helder onderscheid te maken tussen dienstbetrekkingen en niet-dienstbetrekkingen, waardoor bij individuele toetsing sprake is van een grote
mate van rechtszekerheid en gelijke behandeling. Deelt de regering dit
oordeel en kan zij een heldere lijst met criteria verstrekken op basis
waarvan iedere opdrachtgever en opdrachtnemer ook zonder webmodule
kan beoordelen of er in zijn arbeidsrelatie sprake is van een dienstbetrekking?
De leden van de D66-fractie vragen de regering te reageren op het
alternatief dat CNV, FNV en een aantal zzp-organisaties gezamenlijk
hebben geformuleerd. Zij stellen sectorale afspraken met sociale partners
en zzp-organisaties voor, vast te leggen in convenanten, waarbij opdrachtgevers slechts een vrijwaring krijgen als zij zich houden aan de sectorale
afspraken.
De leden van de D66-fractie merken op dat het kabinet momenteel een
breed IBO uitvoert naar de positie van zzp’ers. Zij vragen waarom de
regering de uitkomsten van dit onderzoek niet afwacht, maar het
wetsvoorstel nu al heeft ingediend.
Noodzaak aanpassen VAR-systematiek
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering kan aangeven bij
hoeveel mensen die een VAR-verklaring vooraf krijgen, er later toch
sprake blijkt te zijn van een dienstbetrekking. Wat is de voornaamste
reden als er toch sprake is van een dienstbetrekking? Zijn er problemen of
onduidelijkheden in de huidige VAR die op te lossen zijn met een betere
handhavingsstrategie? In hoeverre zou een BGL voor alleen sectoren met
verhoogd risico op schijnzelfstandigheid een meer gerichte oplossing
zijn?
In welke mate is schijnzelfstandigheid een probleem? En in hoeverre
denkt de regering dat voorliggend wetsvoorstel bijdraagt aan het
bestrijden van schijnzelfstandigheid? Kan de regering hierbij ook ingaan
op de kritiek van bijvoorbeeld samenwerkende zzp-organisaties die stellen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 036, nr. 5

4

dat malafide opdrachtgevers de BGL gewoon gaan mijden? En grote
groepen bonafide opdrachtgevers effectief worden teruggeworpen naar
de situatie van voor het bestaan van de VAR? Kan worden aangegeven in
hoeverre voorliggend wetsvoorstel proportioneel is voor alle zelfstandigen, vragen de leden van de VVD-fractie?
De leden van de PvdA-fractie vragen zich af wat nu uiteindelijk doorslaggevend is geweest in de beslissing om de VAR niet aan te passen maar te
vervangen door de BGL. Is dat het aanpakken van schijnconstructies of
het vastlopen van de VAR-systematiek? Hoe beoordeelt de regering de
stelling van onder andere VNO-NCW dat opdrachtgevers die een
verkeerde voorstelling van zaken geven over de arbeidsrelatie met de
opdrachtnemer nu al kunnen worden aangepakt en dat daarom de BGL, in
het bijzonder de gedeelde verantwoordelijkheid met opdrachtgevers niet
nodig is?
De leden van de CDA-fractie constateren dat er sprake is van een
handhavingsprobleem als het om zzp’ers gaat: van de ongeveer 500.000
VAR-verklaringen kunnen er maar 1.500 worden gecontroleerd. Kan de
regering deze getallen bevestigen? Klopt het dat er in 2013 ruim 500.000
VAR-verklaringen in omloop waren, waarvan 50% automatisch gecontinueerd was? Aan hoeveel personen zijn deze VAR-verklaringen verleend?
Meer uitgesplitst: hoeveel belastingplichtigen in Nederland hebben een
VAR-wuo, hoeveel hebben er een VAR-dga, hoeveel hebben er een
VAR-row en hoeveel belastingplichtigen hebben een VAR-loon? Heeft de
regering gegevens over hoeveel IB-ondernemers geen VAR aanvragen?
Hoeveel daarvan zijn ondernemers met personeel en hoeveel daarvan zijn
zzp’ers? Welk deel van de totale zelfstandigenaftrek van € 1,7 miljard gaat
naar zzp’ers en welk deel gaat naar ondernemers met personeel?
De regering geeft in de memorie van toelichting aan dat de Belastingdienst momenteel niet kan handhaven bij opdrachtgevers van een
VAR-wuo, omdat de opdrachtgever niet de verantwoordelijkheid heeft om
te controleren of de VAR op goede gronden is afgegeven. Hoe verhoudt
dit zich tot de toelichting van de Wet uitbreiding rechtsgevolgen VAR uit
2005 dat opdrachtgevers die iemand willens en wetens in opdracht laten
werken, terwijl duidelijk sprake is van een dienstbetrekking, geen beroep
kunnen doen op de vrijwarende werking van de VAR? Klopt het dat de
Belastingdienst tot nu toe nauwelijks gebruikt maakt van deze
handhavingsmogelijkheid?
Deelt de regering de constatering van de Raad van State en Actal dat
schijnzelfstandigheid een sectorspecifiek probleem is, zo vragen de leden
van de CDA-fractie? Zo ja, waarom heeft de regering dan niet voor een
sectorspecifieke oplossing gekozen?
In de optiek van de leden van de PVV-fractie kent het voorstel een tweetal
wettelijke maatregelen. De regering wil de huidige VAR die vier varianten
kent, vervangen door één verklaring: de BGL. Ook wil de regering de
opdrachtgever medeverantwoordelijk maken voor de juistheid van de
door de opdrachtnemer aangevraagde BGL. Daarnaast komt er een
webmodule aan voor de aanvraag van een BGL.
Voor deze leden is onduidelijk welk probleem het voorstel wil oplossen.
De schijnzelfstandigheid om een beroep op de ondernemersfaciliteiten in
de inkomstenbelasting te kunnen doen wordt door dit voorstel niet
adequaat wordt bestreden. De aanzuigende werking van de ondernemersfaciliteiten geldt net zo goed onder de voorgestelde regeling als onder de
bestaande.
De leden van de fractie van de PVV merken op dat de neiging om over een
VAR-wuo of een VAR-dga te willen beschikken vanwege de ondernemers-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 036, nr. 5

5

faciliteiten net zo goed geldt onder het voorgestelde regime van medeverantwoordelijkheid voor de opdrachtgever. Zolang de aanzuigende werking
van de voordelen van ondernemersfaciliteiten in de inkomstenbelasting
bestaat, zal een opdrachtnemer er baat bij hebben om een BGL aan te
vragen en om de aanvraag BGL zodanig in te vullen dat hij die ook
verkrijgt.
Dit oneigenlijke gebruik is alleen te voorkomen door de controle – vooraf
maar ook achteraf – te intensiveren. De controle blijkt thans zeer beperkt:
steekproefsgewijs worden elk jaar circa 1.500 ondernemers met een
VAR-verklaring gecontroleerd door middel van een boekenonderzoek,
terwijl er in 2013 ruim 504.000 VAR-verklaringen in omloop waren,
waarvan circa 50% automatisch werd gecontinueerd
De omvang van het probleem is voor de leden van de PVV-fractie
onduidelijk. Deze zou best eens veel kleiner kunnen zijn dan gedacht. De
VAR was bedoeld om de opdrachtgever te vrijwaren van loonheffing, en
zo het werk voor zzp’ers te bevorderen.
Ook Actal merkt over de omvang van het probleem op dat het in de
praktijk niet goed mogelijk is om een scherpe scheidslijn te trekken tussen
arbeidsrelaties die wel en die geen dienstbetrekking vormen. En dat er
hierdoor een grijs gebied tussen de twee vormen van arbeidsrelaties is.
Als in dat grijze gebied opdrachtnemers en opdrachtgevers een overeenkomst aangaan die aan de kenmerken van een dienstbetrekking voldoet,
maar waarbij voor die opdrachtnemer niet de bijbehorende fiscale en
sociale consequenties gelden, is dat volgens de regering «schijnzelfstandigheid». Het is tot nu toe niet gelukt om deze schijnzelfstandigheid
scherp af te bakenen en in beeld te brengen. Een onderzoek dat in
opdracht van het Ministerie van Economische Zaken is uitgevoerd naar
schijnzelfstandigheid, concludeert dat het op structurele basis in een
schijnconstructie werkzaam zijn, slechts incidenteel voorkomt in de
onderzoekspopulatie.
De vrijwaring van de opdrachtgever is in 2005 ingevoerd omdat opdrachtgevers terughoudend waren met het inschakelen van zzp’ers vanwege de
twijfel of de Belastingdienst de arbeidsrelatie ook achteraf als ondernemerschap zou aanmerken of juist niet (en in dat laatste geval alsnog bij
die opdrachtgever loonbelasting en premies zou gaan naheffen). De leden
van de PVV-fractie merken op dat thans met het vervallen van die
vrijwaring en de introductie van de medeaansprakelijkheid van de
opdrachtgever, die terughoudendheid vermoedelijk terugkeert. De
regering maakt niet duidelijk waarom de argumenten die nog niet lang
geleden bij de invoering van de vrijwaring golden, thans bij het vervallen
ervan niet meer gelden. De leden van de PVV-fractie zijn van mening dat
in de huidige arbeidsmarkt de mogelijkheden voor werk door zzp’ers niet
belemmerd zouden moeten worden.
Voor de leden van de PVV-fractie kan de conclusie niet anders zijn dan dat
onduidelijk is welk probleem dit voorstel beoogt op te lossen. Reden
daarvoor is dat schijnzelfstandigheid met het oogmerk ondernemersfaciliteiten deelachtig te worden door dit voorstel niet adequaat wordt
bestreden. De aanzuigende werking van de voordelen van ondernemersfaciliteiten blijft. De omvang van het probleem is evenmin duidelijk. Deze
zou best eens veel kleiner kunnen zijn dan gedacht. Voorts gelden de
argumenten van niet zo lang geleden om de opdrachtgever te vrijwaren
van loonheffing, namelijk om werk voor zzp’ers te bevorderen, in de
huidige moeilijke arbeidsmarkt eens te meer. Ten slotte komt in een thans
lopend IBO onder meer de fiscale positie van werkenden op de arbeidsmarkt, waaronder zzp‘ers, integraal aan de orde. In dat licht loopt het
voorstel voor de muziek uit.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 036, nr. 5

6

De leden van de D66-fractie constateren dat in het huidige systeem de
VAR-wuo, de VAR-row, de VAR-dga en de VAR-loon bestaan. Deze VAR
heeft zowel de functie om een oordeel vooraf te bieden over de fiscale
behandeling van de inkomsten van de aanvrager, als een vrijwarende
werking voor de loonheffing in het geval van de VAR-wuo en de VAR-dga.
Als de leden van D66-fractie het goed zien, worden de vier verschillende
verklaringen met dit wetsvoorstel vervangen door één «beschikking geen
loonheffing», waarvan de enige functie de vrijwaring voor de loonheffing
is. De leden van de D66-fractie vragen de regering toe te lichten waarom
zij geen meerwaarde meer ziet voor de vier verschillende bestaande
verklaringen.
De leden van de D66-fractie lezen in de memorie van toelichting dat met
de VAR nu een schijnzekerheid ten aanzien van de fiscale behandeling
wordt gecreëerd, omdat de fiscale kwalificatie pas plaatsvindt bij de
afhandeling van de aangifte inkomstenbelasting. Deze leden nemen aan
dat deze schijnzekerheid ook al te voorzien was bij de oorspronkelijke
invoering van de VAR in de Wet IB 2001, maar dat er destijds toch voor
gekozen is om de VAR in te voeren. Waarom valt de afweging tussen het
voordeel van de wenselijkheid van een niet-definitief oordeel vooraf en
het nadeel van daardoor gecreëerde schijnzekerheid nu anders uit dan bij
de oorspronkelijke invoering van de VAR, zo vragen deze leden?
De leden van de D66-fractie vragen de regering ook om toe te lichten in
welke mate de theoretische schijnzekerheid van de huidige
VAR-systematiek ook tot daadwerkelijke praktische problemen leidt. Kan
de regering toelichten bij hoeveel personen de definitieve fiscale
kwalificatie van het inkomen voor de inkomstenbelasting in de periode
2008–2013 afweek van de kwalificatie in de verstrekte VAR?
De leden van de D66-fractie hebben daarnaast vragen over de vrijwaring
voor de loonheffing die de huidige VAR-wuo en de VAR-dga bieden aan
opdrachtgevers. Uit het rondetafelgesprek in de Kamer over voorliggend
wetsvoorstel hebben de aan het woord zijnde leden de indruk overgehouden dat de huidige vrijwaring niet absoluut is. Indien opdrachtgevers
te kwader trouw zijn en misbruik of oneigenlijk gebruik maken van de
vrijwaring, zou de Belastingdienst deze alsnog bij de opdrachtgever
kunnen innen. De leden van de D66-fractie vragen de regering om een
reactie op deze stelling.
De leden van de ChristenUnie-fractie zien de noodzaak voor een aanpak
van de VAR-systematiek, omdat deze systematiek met vier mogelijke
uitkomsten vaak tot onduidelijkheid en schijnzekerheid leidt. Hoe wordt
met de nieuwe systematiek voorkomen dat opdrachtgevers misbruik
maken van de positie van zzp’ers, zo vragen deze leden?
Daarnaast zijn deze leden van mening dat de aanpak van de VAR-systematiek onderdeel moet zijn van een bredere gedachtewisseling over de
positie van de zzp’er in het sociale en fiscale stelsel. Zij wijzen de regering
er in dit verband op dat in december de IBO Zzp zal verschijnen.
Genoemde leden vragen de regering hoe zij het voorliggende
wetsvoorstel ziet in relatie tot de IBO Zzp en welke flexibiliteit de regering
ziet voor aanpassing van de voorgestelde BGL-systematiek op basis van
de uitkomsten van de IBO Zzp.
De leden van de SGP-fractie constateren, terugkijkend naar de geschiedenis, dat de Wet uitbreiding rechtsgevolgen VAR op verschillende punten
niet het beoogde resultaat heeft gehad. Een van de doelstellingen van de
Wet uitbreiding rechtsgevolgen VAR was het terugdringen van schijnzelfstandigheid en de handhavingsmethodiek zou worden verbeterd. Uit het
onderhavige wetsvoorstel blijkt dat op beide punten geen bevredigende

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 036, nr. 5

7

verbetering is bereikt. Is er sprake geweest van een evaluatie van de Wet
uitbreiding rechtsgevolgen VAR? Wat zijn de redenen voor het onbevredigende resultaat van de huidige wet? Waarom faalt de huidige handhavingsmethodiek? Zijn er mogelijkheden onderzocht ter verbetering van de
huidige wet? Zo ja, welke mogelijkheden zijn er binnen het huidige
wetsvoorstel om verbetering te bereiken?
Beschikking geen loonheffingen
Waarom denkt de regering dat in de voorgestelde systematiek het een
uitzonderlijke situatie zal zijn dat er op grond van alle werkelijke feiten en
omstandigheden sprake is van een dienstbetrekking, terwijl dit vooraf op
basis van de aangeleverde gegevens niet zo bleek te zijn, vragen de leden
van de fractie van de VVD? En in welke mate verschilt dat van de huidige
VAR-situatie? Betekent dit dat de BGL een soort VAR met disclaimer is in
de praktijk? Wat zijn de voordelen voor het aanvragen van een BGL voor
een zelfstandige ten opzichte van de huidige VAR? Hoe gaat de BGL
worden gehandhaafd? Is de BGL-systematiek gemakkelijker te handhaven
dan de VAR-systematiek? Zo ja, waarom is dat zo?
Kan de regering ingaan op de kritiek van NBBU (Nederlandse Bond van
Bemiddelings- en Uitzendondernemingen) die stelt dat het wetsvoorstel
geen rekening houdt met het feit dat er bij het afsluiten van een overeenkomst tussen opdrachtgever en opdrachtnemer vaak een intermediair
betrokken is? Wie wordt er in een dergelijke constructie aangemerkt als
opdrachtgever? Als een intermediair wordt aangemerkt als opdrachtgever,
in welke situaties zou dit dan zou zijn?
Kan de regering ingaan op de kritiek van de NOB die stelt dat op de
opdrachtgever met de BGL, de zware taak rust om continu te monitoren of
de vermelde omstandigheden niet veranderen? Hoe redelijk werkt de BGL
op dit punt in de praktijk, vragen de leden van de VVD-fractie?
De leden van de PvdA-fractie vragen de regering nader toe te lichten in
hoeverre met de BGL daadwerkelijk rechtszekerheid wordt verkregen over
de vraag of de arbeidsrelatie leidt tot inhoudingsplicht voor de loonbelasting. De leden van de PvdA-fractie merken op, dat overeenkomstig de
VAR-systematiek, de afgifte van de BGL eveneens geschiedt op basis van
feiten en omstandigheden die zich nog voor moeten doen. Voorts stelt de
regering dat de kans dat, wanneer conform de feiten en omstandigheden
als vermeld op de BGL wordt gewerkt, toch sprake is van een dienstbetrekking zeer beperkt is. De leden van de PvdA-fractie zich af in hoeverre
de BGL in dit opzicht verschilt van de VAR?
De leden van de CDA-fractie constateren dat, ook al was de VAR daar niet
voor bedoeld, het grote belang van de VAR nu is dat de VAR-wuo de
opdrachtgever vrijwaring geeft voor de loonbelasting. Voor de opdrachtgever is slechts relevant of hij loonheffingen moet inhouden. De leden van
de CDA-fractie achten het positief dat de verschillende varianten die de
VAR kende, komen te vervallen. Het is beter om bij de inkomstenbelasting
te kijken naar de exacte fiscale duiding, zodat er veel beter rekening
gehouden kan worden met de individuele feiten en omstandigheden.
De leden van de D66-fractie lezen dat door de BGL «niet langer de indruk
wordt gewekt dat de Belastingdienst bij de beoordeling van de aangifte
inkomstenbelasting niet «zijn handen vrij» heeft». Deze leden merken op
dat deze indruk op dit moment ook niet hoeft te bestaan, aangezien dit op
grond van de huidige wetgeving feitelijk onjuist is. Zij wijzen erop dat de
Belastingdienst bijvoorbeeld in de brochure «De Verklaring arbeidsrelatie,
Zekerheid voor uw opdrachtgevers

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 036, nr. 5

8

over het inhouden en betalen van loonheffingen» schrijft: «Als wij uw
aangifte inkomstenbelasting behandelen, beoordelen wij uw situatie. Het
kan zijn dat uw situatie anders is dan in uw aanvraag van de VAR. (...) Wij
kunnen dan tot een ander oordeel komen, waardoor wij uw inkomsten
anders aanmerken.» De leden van de D66-fractie vragen waarom de
regering dan toch van mening is dat de huidige VAR-verklaring de indruk
wekt dat de Belastingdienst zijn handen niet vrij heeft.
De leden van de D66-fractie lezen dat de Belastingdienst ook na afgifte
van een BGL, uiteindelijk de inkomsten als loon kan kwalificeren, maar dat
de regering verwacht dat dit in de voorgestelde systematiek een uitzonderlijke situatie zal worden. Echter, zo vragen de leden van de D66-fractie,
waarom ziet de regering dan bij de BGL niet het risico dat de indruk
ontstaat dat de Belastingdienst haar handen niet meer vrij heeft voor de
definitieve fiscale kwalificatie van het inkomen?
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering of zij van mening
is of het voldoende duidelijk is voor zelfstandigen wanneer een
BGL-aanvraag zinvol is, aangezien de BGL niet verplicht is en voor veel
zelfstandigen een BGL overbodig.
Herstel evenwicht tussen verantwoordelijkheid van opdrachtgevers en verantwoordelijkheid van opdrachtnemers
De leden van de VVD-fractie merken op dat voorliggend wetsvoorstel de
mogelijkheid creëert om bij de werkgever een naheffing toe te passen. Is
een naheffing onder de huidige VAR ook mogelijk? Of kan de regering
aangeven in hoeveel gevallen de Belastingdienst nu een naheffing had
willen opleggen maar hiervoor geen wettelijke mogelijkheden heeft? Kan
de regering ingaan op de kritiek en vraag van de NOB of bevestigd kan
worden dat alleen werkgevers die te kwader trouw hebben gehandeld een
naheffing kunnen krijgen?
De leden van de VVD-fractie lezen dat in het wetsvoorstel staat dat
wanneer de Belastingdienst constateert dat als er sprake is van een
dienstbetrekking, zij er vanuit gaat dat deze er vanaf het begin is geweest.
Waarop is deze aanname gebaseerd?
Zoals aangegeven vinden de leden van de PvdA-fractie het positief, dat de
verantwoordelijkheden van opdrachtgevers en opdrachtnemers met dit
wetsvoorstel beter met elkaar in balans worden gebracht.
Genoemde leden vragen of de regering nader kan toelichten wat haar
redenering is achter de voorgestelde verdeling van financiële lasten
achteraf, wanneer bijvoorbeeld op grond van werkelijke feiten en
omstandigheden de inspecteur tot het oordeel komt dat sprake is van een
dienstbetrekking, en de opdrachtgever wordt aangeslagen voor heffingen
die hij anders nooit verschuldigd was geweest. Waarom worden
eventueel verschuldigde loonbelasting en premie volksverzekeringen niet
bij de opdrachtnemer gecorrigeerd via de inkomstenbelasting? Hoe
beoordeelt de regering de angst van verschillende organisaties dat met
deze verdeling van verantwoordelijkheden opdrachtgevers minder vaak
zzp’ers zullen durven inhuren?
Volgens de memorie van toelichting kan de Belastingdienst bezien of
feiten en omstandigheden nopen tot het opleggen van een correctieverplichting of het opleggen van een naheffingsaanslag bij de opdrachtgever,
wanneer wordt geconstateerd dat er een inhoudingsplicht geldt. De leden
van de SP-fractie willen graag weten of dit de enige opties van de
Belastingdienst zijn, in de beschreven situatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 036, nr. 5

9

De leden van de CDA-fractie achten het logisch dat opdrachtgevers bij een
bepaalde mate van verwijtbaarheid verantwoordelijk worden voor de
onterecht niet ingehouden loonbelasting. Er zal echter wel sprake moet
zijn van deze verwijtbaarheid, bijvoorbeeld in het geval dat de werkgever
zijn personeel ontslaat, een VAR of BGL aan laat vragen en vervolgens
onder dezelfde omstandigheden dezelfde werkzaamheden laat doen. Deze
werkgever weet heel goed dat nog steeds sprake is van een dienstbetrekking en dat hij dus eigenlijk loonheffingen in moet houden. Hij
profiteert echter van de vrijwaring van de VAR.
Maar het gaat de leden van de CDA-fractie te ver om de opdrachtgever
medeverantwoordelijk te maken in een situatie dat slechts de feitelijke
situatie afwijkt van de papieren werkelijkheid. In de praktijk is dit namelijk
altijd, zoals tijdens het rondetafelgesprek over onderhavige wet ook door
meerdere sprekers is aangegeven. Voor de kwalificatie van het ondernemerschap maakt een dergelijke (al dan niet eenmalige) afwijking van de
afspraken meestal niet uit, maar de BGL komt wel te vervallen en dus ook
de vrijwaring voor de opdrachtgever. Daarmee worden opdrachtgevers
feitelijk altijd medeverantwoordelijk, zonder dat zij verwijtbaar gehandeld
hebben.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering te reageren op de
volgende voorbeelden uit de praktijk:
Een bedrijf huurt een klusjesman (zzp’er) in. De klusjesman heeft een BGL
en het bedrijf heeft de BGL gecontroleerd. Tijdens de werkzaamheden
breekt de hamer van de klusjesman en de opdrachtgever had nog een
hamer liggen en stelt deze ter beschikking, zodat de klusjesman per direct
weer verder kan met zijn werkzaamheden. Is de opdrachtgever nu
medeverantwoordelijk, omdat op de BGL vermeld stond dat de opdrachtnemer met eigen materiaal werkt?
Een bedrijf huurt een ICT’er (zzp’er) in voor het ontwerpen en implementeren van een nieuw softwaresysteem. De ICT’er heeft een BGL en het
bedrijf heeft de BGL gecontroleerd. Op een dag is sprake van een storing
in het oude systeem en vindt er een reparatie plaats aan het oude
systeem. De ICT’er mag van de opdrachtgever die dag daarom niet
werken. Is de opdrachtgever nu medeverantwoordelijk, omdat op de BGL
vermeld stond dat de opdrachtnemer zijn eigen werktijden bepaalt?
Kan de regering aangeven waarom zij het rechtvaardig acht dat alle
opdrachtgevers per individuele opdrachtnemer continu moeten
monitoren of sprake is van een afwijking van een van de omschrijvingen
die vermeld staan op de BGL? De leden van de CDA-fractie achten dit een
onwerkbaar model, omdat dit veel te kostbaar is voor de opdrachtgever.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering wat de precieze gevolgen
zijn van de medeverantwoordelijkheid van de opdrachtgever. De
vrijwaring vervalt en dus is de opdrachtgever aansprakelijk voor de
inhouding van loonheffingen. Maar klopt het ook dat, omdat nu achteraf
al die tijd sprake geweest is van een dienstbetrekking, de opdrachtgever in
overtreding is omdat hij niet bij aanvang van de dienstbetrekking aan
allerlei administratieve eisen heeft voldaan? Klopt het, zo vragen de leden
van de CDA-fractie, dat de na te heffen belasting en premies daarom
berekend worden tegen het straftarief van 108,3%, zonder rekening te
houden met heffingskortingen? Klopt het dat de Belastingdienst in dit
geval bovendien moeiteloos een boete van 50% kan opleggen en rente
kan rekenen?
De regering heeft aangegeven dat op de BGL alleen omstandigheden
vermeld zullen staan die voor de opdrachtgever te controleren zijn, zoals
het feit dat de opdrachtnemer met eigen materialen werkt en zijn eigen
werktijden bepaalt. Kan de regering nog meer voorbeelden geven van
omstandigheden die vermeld kunnen zijn op de BGL? De leden van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 036, nr. 5

10

CDA-fractie vragen of dit ook impliceert dat op de BGL alleen omstandigheden staan waar de opdrachtgever invloed op heeft. Of kunnen er ook
omstandigheden op de BGL staan die de opdrachtgever wel kan controleren, maar waar hij geen invloed op heeft?
De leden van de D66-fractie merken op dat veel opdrachtgevers een grote
waarde hechten aan de vrijwaring voor de loonheffing. Deze leden
hebben echter de indruk dat met de BGL de vrijwaring van loonheffingen
voor opdrachtgevers verdwijnt. Immers, als de praktijk niet volledig in
overeenstemming is met de wijze en condities die op de BGL staan, zijn er
alsnog loonheffingen verschuldigd. De leden van de D66-fractie vragen of
hier niet het middel erger is dan de kwaal: ook bonafide opdrachtgevers
kunnen immers per ongeluk afwijken van de wijze en condities in de BGL.
De angst om dan alsnog loonheffing verschuldigd te zijn, kan hen
weerhouden van het inhuren van zzp’ers. Deze leden vragen hoe de
regering hier tegenaan kijkt.
Als de leden van de D66-fractie het juist zien, wordt er altijd een naheffing
opgelegd als de feitelijke situatie niet overeenkomt met de wijze en
condities die in de BGL zijn gesteld. Waarom, zo vragen deze leden, kan
hier geen onderscheid worden gemaakt tussen opdrachtgevers die
onbedoeld, incidenteel en in lichte mate afwijken van de wijze en
condities in de BGL, en opdrachtgevers die dit structureel, evident en
doelbewust doen?
De leden van de D66-fractie vragen of er een uitputtende lijst is van de
wijze waarop en condities waaronder werkzaamheden moeten worden
uitgevoerd, zoals die op een BGL kunnen komen te staan. Kan de regering
deze lijst verstrekken?
De leden van de D66-fractie vragen hoe groot de beoordelingsvrijheid is
van de inspecteur bij het uiteindelijk bepalen of er is afgeweken van de
wijze en condities die op de BGL vermeld staan. Als er zes condities
vermeld zijn op de BGL en er wordt incidenteel of in beperkte mate van
één van de zes condities afgeweken: is de opdrachtgever dan loonheffingen verschuldigd, of kan de inspecteur ook tot de conclusie komen dat
dit niet het geval is? De leden van de D66-fractie zien hier een spanning:
hoe kleiner de ruimte voor eigen afwegingen van de inspecteur, des te
strikter is de BGL en des te groter is de beperkende factor van de BGL in
de opdrachtverstrekking aan zelfstandigen. Echter, als de ruimte voor de
inspecteur groot is, biedt de BGL minder zekerheid vooraf en weegt de
waarde van de BGL minder op tegen de administratieve en bureaucratische lasten. Hoe ziet de regering deze spanning, zo vragen zij?
De leden van de D66-fractie merken op dat in verschillende sectoren
verschillende factoren verschillende rollen kunnen spelen bij het bepalen
of er sprake is van een dienstbetrekking. Zij noemen het voorbeeld van
het bepalen van de werktijd. Bijvoorbeeld voor de auteur van columns in
een dagblad lijkt het contractueel bepalen van zijn werktijden een vorm
van gezag: het maakt niet uit of hij dit tussen negen en vijf doet, of
midden in de nacht. Voor een huisschilder ligt dit anders: de aard van de
werkzaamheden maakt het noodzakelijk dat met hem wordt afgesproken
dat hij niet de slaapkamer gaat schilderen terwijl de bewoners in bed
liggen. Hetzelfde geldt voor afspraken over vervanging: bij een vrachtwagenchauffeur of postbode is vervanging door een ander persoon in de
regel geen probleem. Als het echter gaat om het geven van een
voorstelling door een artiest, of het geven van een gastcollege, zou het
bijzonder zijn wanneer de opdrachtgever geen eisen mag stellen aan de
persoonlijke uitvoering van de opdracht door de opdrachtnemer. De leden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 036, nr. 5

11

van de D66-fractie vragen op welke manier de BGL rekening houdt met
deze verschillen tussen sectoren.
De leden van de D66-fractie merken op dat niet alleen tussen sectoren,
maar ook binnen sectoren verschillen kunnen bestaan. Zo is het naar het
oordeel van deze leden bijvoorbeeld moeilijk om in de muzieksector
generiek als voorwaarde te stellen dat musici hun eigen materiaal
verzorgen, om de arbeidsrelatie niet als dienstverband te kwalificeren.
Immers, bij een zelfstandig fluitist kan het gebruikelijk zijn dat hij zijn
eigen instrument bespeelt, maar bij een pianist is het buitengewoon
onpraktisch te verlangen dat hij bij elk concert zijn eigen vleugel
meeneemt. Hoe gaat het wetsvoorstel om met dergelijke verschillen
binnen een sector?
De leden van de SGP-fractie hebben enkele vragen over de verantwoordelijkheid die ook gedeeltelijk bij de opdrachtgever komt te liggen met de
daarbij behorende sancties. Is precies duidelijk voor welke condities de
opdrachtgever verantwoordelijk is en voor welke de opdrachtnemer? Is
hier een harde scheiding te maken of zijn er ook condities waarvoor beide
partijen verantwoordelijk zijn?
Webmodule
De leden van de VVD-fractie lezen dat met de webmodule het mogelijk
wordt om op elk gewenst moment de beoordeling van (verwachte) feiten
en omstandigheden van de arbeidsrelatie te toetsen. De webmodule biedt
transparantie en zekerheid over de uitleg van de Belastingdienst. Betekent
dit dat er rechten aan kunnen worden ontleend? Betekent een beoordeling
van de webmodule dat er achteraf niet alsnog kan worden bepaald dat er
sprake is van een dienstbetrekking?
De leden van de VVD-fractie lezen ook dat veel zelfstandigen geen BGL
nodig zullen hebben. In hoeverre is het voor deze zelfstandigen duidelijk
genoeg dat zij de webmodule niet hoeven in te vullen? Kan de regering
toelichten welk deel van de ondernemers wel de webmodule zal moeten
doorlopen?
De leden van de VVD-fractie merken op dat de genoemde webmodule nog
niet is getest en niet operationeel is. Kan de webmodule eerst worden
getest met stakeholders om volledig te kunnen overzien hoeveel
administratieve lasten of administratieve verlichting de webmodule in de
praktijk biedt?
De leden van de PvdA-fractie moeten helaas tot hun ongenoegen
constateren dat de regering nog steeds niet in staat is gebleken voldoende
duidelijkheid te verschaffen over één van de steunpilaren onder dit
wetsvoorstel: de webmodule waarmee de voorgestelde BGL kan worden
aangevraagd. Daarom hebben zij hierover nog enkele vragen.
De leden van de PvdA-fractie is nog onvoldoende duidelijk hoe zij de
kwalificatie «interactief» moeten interpreteren. De regering schrijft dat de
in de webmodule gestelde vragen een zekere volgordelijkheid hebben, en
dat de antwoorden op voorgaande vragen het vervolg beïnvloeden.
Daarom vragen genoemde leden of de regering de onderliggende
beslisboom aan de Kamer kan doen toekomen? Exact welke vragen
worden in welke situaties gesteld en leiden tot welke vervolgvragen? Hoe
worden feiten en omstandigheden gewogen? Hoe zal de te verwachten
jurisprudentie in de webmodule worden verwerkt?
De leden van de PvdA-fractie vragen de regering of zij kan toelichten hoe
een ogenschijnlijk generieke webmodule kan tegemoetkomen aan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 036, nr. 5

12

verschillen in typen schijnzelfstandigheid in verschillende sectoren? Ook
vragen zij of de regering kan toelichten welke belanghebbenden op welk
moment en op welke wijze zijn betrokken bij de inhoudelijke én technische
totstandkoming van de webmodule? Wat is op het moment van beantwoording van deze vragen het oordeel van deze belanghebbenden over
de voortgang? Wanneer is de webmodule online? Hoe zal de testperiode
verlopen? Zullen zzp’ers en opdrachtgevers deelnemen aan de testen?
De leden van de SP-fractie vragen de regering uit te leggen of het voor
kwaadwillenden mogelijk is om de webmodule onbeperkt in te vullen, net
zo lang tot de aanvraag wordt gehonoreerd. Kan de regering dat
toelichten?
De leden van de CDA-fractie achten het positief dat de werkwijze van de
Belastingdienst gemoderniseerd wordt, maar zij zijn ook huiverig als het
gaat om ICT bij de overheid. Kan de regering aangeven of de webmodule
inmiddels al werkt? Zijn er al personen of organisaties geweest die de
webmodule hebben kunnen testen?
Hoeveel beschikkingen geen loonheffingen verwacht de regering dat de
Belastingdienst zal uitgeven het eerste jaar? Krijgt de opdrachtnemer die
de webmodule invult willekeurige vragen uit het geheel aan vragen? Of
krijgt de opdrachtnemer afhankelijk van het vorige antwoord altijd
dezelfde vervolgvraag? Met andere woorden: als een opdrachtnemer voor
dezelfde opdracht een nieuwe beschikking aanvraagt, omdat er in de
feitelijke situatie één zaak gewijzigd is, kan er dan een andere uitkomst
uitkomen omdat hij geheel andere vragen krijgt?
Kan de regering de leden van de CDA-fractie uitleggen wat er gebeurt als
de webmodule van de BGL op enig moment niet werkt of de website niet
beschikbaar is? Is er een alternatief waar zzp’ers op dat moment gebruik
van kunnen maken of zullen ze in dat geval werkloos thuis op de bank
moeten wachten tot de webmodule weer werkt?
De leden van de CDA-fractie merken op dat in de praktijk van opdrachtgevers en opdrachtgevers nu veel onduidelijkheid bestaat over de
mysterieuze webmodule met onbekende vragen en wegingsfactoren. Hoe
wordt in de nieuwe webmodule bijvoorbeeld omgegaan met omstandigheden die in de ene branche een aanwijzing vormen voor werknemerschap en in de andere branche een aanwijzing vormen voor zelfstandigheid? Bijvoorbeeld de vraag of de opdrachtnemer zich mag laten
vervangen. Voor een klusjesman is het zich niet kunnen laten vervangen
een aanwijzing voor werknemerschap, maar bij een kunstenaar is zich niet
kunnen laten vervangen vanwege de specifieke artistieke vaardigheden
juist een aanwijzing voor zelfstandigheid.
De leden van de PVV-fractie merken op dat de BGL staat en valt met een
adequate webmodule. Genoemde leden betwijfelen of die gewenste
zekerheid te realiseren is met een webmodule. Er is geen zekerheid of de
webmodule voldoende invulling kan en zal geven aan het individuele
geval. Uit de stukken komt naar voren dat het vertrouwen in de uitkomst
van de webmodule groot is. Deze leden betwijfelen of en zo ja in hoeverre
zekerheid vooraf altijd is te realiseren met de webmodule. De leden van
de PVV-fractie wijzen erop dat de grens tussen zelfstandige arbeid en
werknemerschap soms diffuus kan zijn en dat een afweging van feiten en
omstandigheden in het individuele geval daarom doorslaggevend is. Het
ontgaat deze leden hoe de webmodule invulling kan geven aan die
casuïstiek van het individuele geval. Uit de toelichting blijkt dat in de
webmodule meer algemene vragen worden opgenomen. De leden van de
fractie van de PVV twijfelen er aan of zo de gewenste zekerheid vooraf te
realiseren is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 036, nr. 5

13

Het is de regering tot nu toe niet gelukt om in het grijze gebied van
overeenkomsten die opdrachtnemers en opdrachtgevers aangaan, een
scherpe afbakening in beeld te brengen. Het betreft hier een grijs gebied
dat, gelet op de arbeidsmarktontwikkelingen voortdurend in beweging is.
Naar het oordeel van de leden van de D66-fractie zijn de regels die
worden gehanteerd voor het al dan niet verlenen van de beschikking geen
loonheffing van groot belang voor de uitvoerbaarheid en de kwaliteit van
het wetsvoorstel. Deze leden vragen of zij het juist zien dat de regels ten
aanzien van de webmodule worden vastgelegd in de ministeriële regeling
op grond van het voorgestelde artikel 8b, derde lid.
De leden van de D66-fractie vragen of de regering het concept van de
ministeriële regeling waarin regels worden gesteld over de webmodule,
voorafgaand aan verdere behandeling van het voorliggende wetsvoorstel
aan de Kamer kan sturen.
De leden van de D66-fractie merken op dat de Belastingdienst zich bij het
vaststellen van de aard van de arbeidsverhouding baseert op een
geconstateerd complex van feiten en omstandigheden, in samenhang
gewogen. Zij kunnen moeilijk bevatten hoe deze afweging plaatsvindt in
een digitale webmodule, waarin als ware het een determineerschema, de
conclusie wordt getrokken of er sprake is van een dienstbetrekking. Deze
leden vragen de regering om uit te leggen hoe dit zal werken.
De leden van de D66-fractie zijn van mening dat voor alle betrokken
partijen transparant en duidelijk moet zijn welke parameters en keuzes er
in de webmodule zitten, die leiden tot de conclusie of er sprake is van een
dienstbetrekking. Daarbij gaat het hen niet alleen om alle factoren die in
de webmodule een rol spelen, maar ook om de wijze waarop deze in de
webmodule worden gewogen en tot vervolgvragen of conclusies leiden.
Is de regering bereid om al deze achterliggende informatie openbaar te
maken, voorafgaand aan de verdere parlementaire behandeling van het
wetsvoorstel?
De leden van de D66-fractie hebben hiervoor gewezen op de grote
verschillen tussen sectoren, die van invloed zijn op de bepaling of er al
dan niet sprake is van een dienstbetrekking. Zij vragen op welke wijze de
webmodule hiermee rekening houdt.
De leden van de D66-fractie vinden volledige transparantie over de
werking van de webmodule van groot belang, omdat zij anders het risico
zien dat de webmodule een «black box» wordt, waarin niet duidelijk is
waarom al dan niet de conclusie wordt getrokken dat er sprake is van een
dienstbetrekking. Dat zou manipulatie van de uitkomsten mogelijk maken
en dat achten de betreffende leden uiterst ongewenst. Deze leden vragen
de regering hoe zij dit wil voorkomen.
Zoals de leden van de D66-fractie eerder aangaven, kunnen er grote
verschillen zijn tussen sectoren en werkzaamheden in de beoordeling van
de aard van de arbeidsverhouding. Zo kan de eis dat de werkzaamheden
door de betreffende persoon zelf worden uitgevoerd
De leden van de D66-fractie vragen of het mogelijk is om voor verdere
behandeling van het wetsvoorstel inzicht te krijgen in een werkende
webmodule.
De leden van de D66-fractie hebben vernomen dat in de webmodule
onder meer de vraag wordt gesteld of de aanvrager van de BGL
opdrachten uitvoert voor een opdrachtgever bij wie hij eerder werknemer
was. Kan de regering dit bevestigen, en uitleggen op welke manier de
aard van een vroegere arbeidsverhouding relevant is voor het bepalen
van de aard van een huidige arbeidsverhouding?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 036, nr. 5

14

De leden van de D66-fractie hebben vernomen dat in de webmodule ook
wordt gevraagd of een opdrachtnemer zelf zijn werktijden kan bepalen.
Deze leden vragen in hoeverre dit een relevante factor is voor de aard van
de arbeidsverhouding. Immers, steeds meer mensen die in een dienstbetrekking werken, hebben ook de mogelijkheid om zelf hun werktijden en
werkplek te bepalen. Daartegenover staat, dat het voor zelfstandigen af en
toe noodzakelijk is om afspraken over werktijden te maken. Bij een cursus
is het toch handig als de docent en de cursisten op dezelfde tijd op
dezelfde plek zijn, aldus de leden van de D66-fractie.
De leden van de D66-fractie hebben vernomen dat de webmodule ook
vraagt wie de gereedschappen, hulpmiddelen en materialen koopt. Het
door de opdrachtnemer verzorgen hiervan, kan een voorwaarde zijn voor
de BGL. De leden van de D66-fractie vragen hoe dit in de praktijk uitwerkt.
Kan een schilder nog zelfstandig zijn, als zijn opdrachtgever de verf
inkoopt? Kan een zelfstandig programmeur op een computer van zijn
opdrachtgever werken, of is hij verplicht dit op eigen apparatuur te doen?
De leden van de D66-fractie constateren dat het de bedoeling is dat de
BGL zich puur richt op de kwalificatie van de arbeidsrelatie, maar niet op
de fiscale positie van de aanvrager. Deze leden gaan er daarom ook vanuit
dat de webmodule geen vragen bevat, die louter gaan over de fiscale
positie van de aanvrager. Kan de regering dit bevestigen, zo vragen de
aan het woord zijnde leden.
De leden van de ChristenUnie-fractie juichen het voornemen van de
regering om de schijnzekerheid die de VAR biedt weg te nemen, van harte
toe. Zij vinden het een goede zaak dat de verantwoordelijkheden van
opdrachtnemer en opdrachtgever bij het beoordelen van hun arbeidsrelatie beter in balans worden gebracht, waarbij een groter deel van de
verantwoordelijkheid bij de opdrachtgever komt te liggen. Genoemde
leden vragen de regering in dit verband in hoeverre de webmodule
inderdaad meer zekerheid gaat bieden voor opdrachtnemers, aangezien
zij voor een groot deel afhankelijk zijn van opdrachtgevers voor zover het
informatie betreft over de feiten en omstandigheden van de arbeidsverhouding. Waarom is er niet voor gekozen om de BGL-aanvraag
gezamenlijk door opdrachtgever en opdrachtnemer te laten invullen,
waarbij een ieder verantwoordelijk is voor en aanspreekbaar is op
zijn/haar deel van de aanvraag, zo vragen deze leden?
Met de webmodule zal de werkelijkheid worden gereduceerd tot het
invullen van een aantal stellingen. De leden van de fractie van de SGP
uiten de zorg dat de stellingen in een aantal gevallen geen recht doen aan
de complexe werkelijkheid. Hoe wordt geborgd dat als er geen arbeidsrelatie is, dat ook als zodanig wordt erkend door de conclusie naar
aanleiding van de vragen?
De webmodule kan ook een tegenovergesteld effect hebben, namelijk een
uitbreiding van het aantal zelfstandigen. Deze leden maken zich zorgen
over de mogelijkheid dat het wetsvoorstel geen afremmende, maar juist
een aanzuigende werking heeft voor zelfstandigheid door de mogelijkheid
om via trial and error te bepalen welke condities er aangepast moeten
worden om wel een BGL te verkrijgen. Hoe denkt de regering hier over,
vragen de leden van de SGP-fractie?
Handhaving
De leden van de D66-fractie vragen de regering om toe te lichten op welke
manier de invoering van de BGL bijdraagt aan betere mogelijkheden tot
handhaving door de Belastingdienst.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 036, nr. 5

15

De leden van de D66-fractie constateren dat opdrachtnemers en opdrachtgevers bij het aanvragen van de VAR via de webmodule net zolang hun
antwoorden kunnen aanpassen, tot er als resultaat volautomatisch een
BGL uit het systeem komt rollen. Hoe kan de Belastingdienst bij gelijkblijvende capaciteit vaker controleren of de feitelijke situatie overeenkomt
met de voorwaarden in de BGL?
De leden van de D66-fractie hebben bij paragraaf 3 gevraagd naar de
mogelijkheden om bij misbruik en oneigenlijk gebruik door opdrachtgevers van de vrijwarende werking van de VAR, alsnog loonheffing te
innen bij die opdrachtgevers. Heeft de Belastingdienst ooit pogingen
ondernomen om bij misbruik of oneigenlijk gebruik van de vrijwaring bij
de VAR alsnog te heffen bij de opdrachtgever? Is er jurisprudentie waaruit
blijkt dat dit niet mogelijk is?
De leden van de D66-fractie vragen op welke manier de BGL bijdraagt aan
de handhaving bij malafide opdrachtgevers. Als deze geen gebruik maken
van de BGL, of de juiste antwoorden invullen om juist wel een BGL te
verkrijgen, is er alsnog een intensief handhavingstraject door de Belastingdienst noodzakelijk, waarvoor geen extra capaciteit beschikbaar is.
Tegelijkertijd zullen malafide opdrachtgevers door de te introduceren
medeverantwoordelijkheid waarschijnlijk nog beter hun best doen uit het
zicht van de Belastingdienst te blijven. Op welke wijze helpt de BGL de
Belastingdienst hier?
De leden van de D66-fractie hebben de angst dat bonafide opdrachtgevers
worden afgeschrikt door de terugwerkende kracht van de loonheffingen,
als er op het moment van controle wordt geconstateerd dat er wordt
afgeweken van de feiten en omstandigheden die op de BGL vermeld
staan. De leden van de D66-fractie vragen of bijvoorbeeld de volgende
situatie mogelijk is: een zelfstandig bouwvakker wordt al vijf jaren met
enige regelmaat ingehuurd door een aannemer. Een voorwaarde op de
BGL is, dat opdrachtnemer zijn eigen gereedschappen gebruikt. Nu maakt
opdrachtnemer incidenteel gebruik van gereedschappen van opdrachtgever, omdat zijn eigen gereedschap kapot is. Juist in die periode vindt
controle plaats, waarbij wordt geconstateerd dat niet aan de voorwaarden
uit de BGL wordt voldaan. De opdrachtgever kan niet meer aantonen dat
opdrachtnemer drie, vier of vijf jaar geleden nooit gebruik heeft gemaakt
van gereedschappen van de opdrachtgever. Kan dit er toe leiden, dat over
de voorgaande vijf jaren de opdrachtgever alsnog loonheffingen
verschuldigd is?
De leden van de D66-fractie merken op dat de regering erkent dat er ook
na invoering van het wetsvoorstel schijnzelfstandigheid zal zijn. De leden
van de D66-fractie vragen in welke mate de regering schijnzelfstandigheid
tracht terug te dringen met dit wetsvoorstel.
Wat betreft de handhaving vragen de leden van de ChristenUnie-fractie of
hierbij onderscheid wordt gemaakt tussen het handhavend toezien op
opdrachtnemer-opdrachtgever-relaties met en zonder BGL. Is de controledruk op opdrachtnemer-opdrachtgever-relaties met BGL groter dan die
zonder BGL, zo vragen deze leden?
Mocht er sprake zijn van een naheffing door correctie, dan wordt
verondersteld dat de arbeidsrelatie vanaf het begin niet voldeed aan de
eisen. Dit leidt tot verschuldigdheid door de opdrachtgever van loonbelasting en premies. Wat zijn de gevolgen van het met terugwerkende
kracht vervallen van de BGL voor de opdrachtgever en opdrachtnemer,
vragen de leden van de SGP-fractie? Zijn deze gevolgen verschillend als
opdrachtgever dan wel opdrachtnemer verantwoordelijk is voor onjuiste

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 036, nr. 5

16

feiten en/of omstandigheden? Hoe wordt er gecorrigeerd als overwegend
de opdrachtnemer onjuiste feiten en omstandigheden heeft opgegeven?
Klopt het dat de opdrachtgever in dat geval wordt gevrijwaard van
naheffing loonheffing als hij de normale zorgvuldigheid heeft betracht?
Budgettaire aspecten
Het verbaast de leden van de D66-fractie dat het wetsvoorstel volgens de
regering geen budgettaire gevolgen heeft. Deze leden lezen dat het
wetsvoorstel beoogt om de mogelijkheden voor de Belastingdienst om
handhavend op te treden, te vergroten. Naar het oordeel van de leden van
de D66-fractie zou dit ook tot uitdrukking moeten komen in positieve
budgettaire gevolgen. Zij vragen waarom hiervan geen sprake is.
Tevens vragen de leden van de D66-fractie de regering om uiteen te zetten
waarom het niet mogelijk bleek om de taakstellende besparing van 100
miljoen euro uit de Begrotingsafspraken 2014 door middel van het
aanpakken van oneigenlijk gebruik van de ondernemersfaciliteiten
(waaronder schijnconstructies) te realiseren. Deze leden lezen in het
wetsvoorstel dat de regering met de medeverantwoordelijkheid voor de
opdrachtgever een belangrijke stap meent te zetten in het verbeteren van
de mogelijkheden tot handhaving en daarmee het terugdringen van
schijnzelfstandigheid. Ook hierom zou het wetsvoorstel dan toch moeten
leiden tot extra belastingopbrengsten, zo menen deze leden. Zij vragen de
regering waarom er dan toch geen budgettaire gevolgen verwacht
worden.
Administratieve lasten
De leden van de VVD-fractie vragen zich af in hoeverre er alternatieven
voor de BGL zijn die minder administratieve lasten tot gevolg hebben
voor zowel zelfstandigen als werkgevers. Kan de regering een appreciatie
geven van de geboden alternatieven om de administratieve lasten verder
te beperken? Kan de regering ingaan op de kritiek van de NOB die stelt,
dat als er achteraf toch sprake is van een dienstverband, de werkgever de
omzetbelasting onterecht niet in aftrek heeft kunnen brengen? Ziet de
regering dit probleem? Zo ja, hoe wordt dit opgelost?
De leden van de PvdA-fractie maken zich zorgen over een mogelijke
toename van de administratieve lasten voor zowel opdrachtgevers als
opdrachtnemers. De antwoorden van de regering stellen nog niet gerust.
Kan de regering aangeven hoe vaak een zelfstandig journalist een BGL
moet aanvragen, indien zij zestig opdrachten per jaar doet, voor tien
verschillende opdrachtgevers werkt en waarbij zij soms een onderzoeksjournalistiekartikel schrijft, soms een videoreportage maakt, een reeks
maandelijkse columns levert aan een magazine en reclameteksten
bedenkt en inspreekt? Kan de regering aangeven hoe vaak een mediabedrijf BGL-en moet beoordelen indien het bedrijf opdrachten verleent aan
25 van bovenstaande journalisten? Kan de regering aangeven hoe vaak
een zelfstandige met een allround klusbedrijf een BGL moet aanvragen
indien zij per jaar voor twintig particulieren werkt en via onderaanneming
werkt voor vijf aannemersbedrijven? Kan de regering aangeven hoe veel
BGL-en een bouwvakker moet aanvragen die klussen voor particulieren
aanneemt en vier keer per jaar op vier verschillende scholen vakonderwijs
verzorgt als zelfstandige? Kan de regering aangeven hoe vaak een school
voor beroepsonderwijs BGL-en moet beoordelen als de school twintig
zelfstandigen inhuurt die elk twee keer per jaar een module van een week
verzorgen, vragen de leden van de fractie van de PvdA?
De leden van de D66-fractie vragen waarop de regering haar verwachting
baseert dat veel zelfstandigen geen BGL nodig zullen hebben. Hoeveel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 036, nr. 5

17

BGL-aanvragen verwacht de regering jaarlijks? Hoeveel VAR-aanvragen
zijn er nu jaarlijks?
In de memorie van toelichting staat geschreven dat opdrachtgevers een
A4-tje met een aantal stellingen krijgen om te controleren of wat daar
staat overeenkomt met de gemaakte afspraken. De leden van de
SGP-fractie vragen de regering om te bevestigen dat de uitkomsten van
de webmodule daadwerkelijk zijn samen te vatten in een beperkt lijstje
van één A4 aan feiten en omstandigheden. Ook vragen genoemde leden
zich af of er bij de minste of geringste wijziging in de feiten en omstandigheden een verplichting is tot het aanvragen van een nieuwe BGL?
Artikelsgewijze toelichting
Artikel II, onderdeel B (artikel 6a van de Wet op de loonbelasting 1964)
De leden van de PvdA-fractie merken op dat de antimisbruikbepaling in
artikel 6a Wet LB 1964 nog duidelijke kaders mist waarbinnen de
vrijwaring kan worden teruggenomen. Hierdoor ontstaat het risico dat de
goeden onder de kwaden gaan leiden. Kan de regering toezeggen deze
kaders op te nemen in een uitvoeringsbesluit?
Artikel II, onderdeel C (artikel 8b, eerste lid, onderdeel c, van de Wet op de
loonbelasting 1964)
De leden van de D66-fractie constateren dat de opdrachtgever een
afschrift van het ID-bewijs dient te bewaren bij zijn administratie. De leden
van de D66-fractie vragen of dit niet in strijd is met de Wet Bescherming
Persoonsgegevens, aangezien de NOB schrijft dat het College
Bescherming Persoonsgegevens eerder dit jaar heeft bepaald dat het een
opdrachtgever uitsluitend in relatie tot de eigen werkgevers is toegestaan
om een kopie van het ID-bewijs te bewaren.
Overig
Vele partijen in het maatschappelijk middenveld en sociale partners
hebben aangegeven dat de ontwikkeling van zzp’ers moet worden bezien
in bredere samenhang met de werking van de arbeidsmarkt. Waarom
kiest de regering ervoor dit wetsvoorstel in te dienen voordat het
aangekondigde IBO naar zzp’ers volledig is afgerond, vragen de leden van
de fractie van de VVD?
Zou een mogelijke sectorale aanpak voor riscogevoelige bedrijfstakken of
een andere handhavingsstrategie bij de Belastingdienst zelf met inzet van
bestaande formele rechtsmiddelen ook een oplossing kunnen zijn om
schijnzelfstandigheid te bestrijden? Kan bij deze bovenstaande vragen ook
specifiek worden ingegaan op de suggesties en opmerkingen uit het
position paper van VNO-NCW en MKB Nederland1? Kan worden ingegaan
op de kritiek van de samenwerkende zzp-organisaties die voorstander zijn
van een medeaansprakelijkheid voor werkgevers maar stellen dat een
nieuwe wet daarvoor niet noodzakelijk is, vragen de leden van de
VVD-fractie?
De leden van de PvdA-fractie merken op dat zelfstandigenorganisaties
graag eerst de uitkomsten van het IBO naar zelfstandigen bespreken en
1

http://www.vno-ncw.nl/Publicaties/Brieven_en_commentaren/Pages/Position_Paper_
tbv_de_hoorzitting_in_de_Tweede_Kamer_op_29_oktober_2014_inz_het_Wetsvoorstel_
Beschikking_Geen_L_1228.aspx?source=%2fPublicaties%2fNieuws%2fPages%
2fVervanging_VARverklaring_onnodig_en_ondeugdelijk_2930.aspx

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 036, nr. 5

18

daarna de wet BGL, omdat na de discussie over het IBO breder beleid
wordt geformuleerd over de zzp’er in het sociale en fiscale stelsel en het
logischer is daarna over de uitvoering, bijvoorbeeld door de BGL te
spreken. Acht de regering dat wenselijk? Zo ja, waarom? Zo nee, waarom
niet?
De leden van de PvdA-fractie vragen de regering hoe zij het voorstel van
FNV, CNV Vakmensen, Stichting ZZP Nederland, Zelfstandigen Bouw en
FNV Zelfstandigen beoordeelt om betere handhaving mogelijk te maken
door duidelijkheid over de positie van zzp’ers en schijnconstructies via
sectorale afspraken in convenanten per sector te maken. En hoe beoordeelt de regering het in dat voorstel genoemde vervallen van de generieke
vrijwaring voor loonheffingen voor opdrachtgevers en het voorstel dat de
opdrachtgever alleen een vrijwaring kan krijgen als hij zich houdt aan de
sectorale afspraken? Kan de regering haar beoordeling uitgebreid
motiveren?
Er loopt een IBO naar onder meer de fiscale positie van werkenden op de
arbeidsmarkt, waaronder zzp‘ers. De leden van de PVV-fractie merken op
dat dit voorstel vooruitloopt op de door die werkgroep op te stellen
beleidsopties en dat het logischer is eerst die opties af te wachten
alvorens tot maatregelen over te gaan. In de optiek van deze leden loopt
het voorstel dan ook voor de muziek uit.
De leden van de D66-fractie missen in de memorie van toelichting een
paragraaf over de reactie van partijen die geconsulteerd zijn over het
wetsvoorstel. Deze leden vragen de regering welke partijen geconsulteerd
zijn, wat de reactie van deze partijen was op het wetsvoorstel en de
webmodule en op welke wijze de reacties van geconsulteerde partijen
verwerkt zijn in het wetsvoorstel en de webmodule.
De voorzitter van de vaste commissie voor Financiën,
Duisenberg
De griffier van de commissie,
Berck

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 036, nr. 5

19