Werken aan maatschappelijke meerwaarde
binnen de context van een open overheid
Wettelijke evaluatie Kadaster

Datum
30 oktober 2015
Opdrachtgever
Ministerie van Infrastructuur en Milieu
Contact
Robert-Jaap Voorn
Referentie
GI50/Eindrapport

Andersson Elffers Felix
www.aef.nl

Andersson Elffers Felix

Maliebaan 16 | postbus 85198 | 3508 AD Utrecht | telefoon 030 236 3030 | telefax 030 236 3070 | kvk 30096560 | mail@aef.nl

Inhoud
Managementsamenvatting

5

1
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
1.7

Inleiding
Aanleiding evaluatie
Vraagstelling evaluatie
Kadaster in kort perspectief
Aanpak evaluatie
Evaluatiekader
Uitkomsten voorgaande evaluatie
Leeswijzer

9
9
9
9
11
11
12
13

2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6

Resultaten van evaluatie
Bevindingen overall functioneren
Bevindingen doeltreffendheid
Bevindingen doelmatigheid
Bevindingen governance
Omgang met aanbevelingen uit voorgaande evaluatie
Aanbevelingen voor toekomst

14
14
15
17
18
20
22

3
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5

Dienstverlening
Kwaliteit dienstverlening in brede zin
Kwaliteit BRK en BRT
Maatschappelijke meerwaarde
Wet Markt en Overheid
Deelconclusies

28
28
31
33
35
36

4
4.1
4.2
4.3
4.4

Externe samenwerking
Externe gerichtheid
Nationale samenwerking
Internationale samenwerking
Deelconclusies

38
38
38
39
40

5
5.1
5.2
5.3
5.4

Organisatiestructuur, werkprocessen en ICT
Organisatiestructuur
Werkprocessen
ICT
Deelconclusies

42
42
44
46
51

6
6.1
6.2
6.3
6.4

Bedrijfsvoering en financiën
Bedrijfsmatige sturing
Financiële sturing
Financiële ontwikkeling
Deelconclusies

53
53
53
58
62

7
7.1

Personeel en cultuur
Personeelsbestand

63
63

7.2
7.3
7.4

Personeelsbeleid
Werkomgeving
Deelconclusies

66
68
69

8
8.1
8.2
8.3
8.4

Governance en sturing
Rolinvulling ministerie van Infrastructuur en Milieu
Rolinvulling Kadaster
Interactie ministerie van Infrastructuur en Milieu en Kadaster
Deelconclusies

70
70
74
77
78

Bijlage 1. Brondocumenten

81

Bijlage 2. Gesprekspartners

85

Bijlage 3. Begeleidingscommissie en stuurgroep

87

Bijlage 4. Evaluatiekader

88

Bijlage 5. Afkortingen

95

Managementsamenvatting
Introductie
De minister van Infrastructuur en Milieu (IenM) is op basis van de Kaderwet Zelfstandige
Bestuursorganen (zbo’s) verplicht om de beide Kamers van de Staten Generaal elke vijf jaar
verslag te doen van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het functioneren van het
Kadaster. Aangezien het voorgaande verslag dateert uit 2010, staat dit functioneren in
2015 opnieuw op de agenda.





Als basis voor dit verslag heeft Andersson Elffers Felix (AEF) in opdracht van het ministerie
van IenM een evaluatie van het Kadaster uitgevoerd. Hierbij heeft AEF samengewerkt met
het Kenniscentrum Open Data van de Technische Universiteit Delft. Het departement heeft
AEF gevraagd om naast de beoordeling van de doeltreffendheid en de doelmatigheid ook
een oordeel te geven over de governance van het Kadaster. Om deze thema’s helder in
beeld te brengen, is AEF uitgegaan van het volgende begrippenkader:
doeltreffendheid: de mate waarin inspanningen van het Kadaster daadwerkelijk bijdragen
aan de realisatie van de beoogde (maatschappelijke) doelstellingen
doelmatigheid: de mate waarin kosten die het Kadaster maakt in verhouding staan tot de
inspanningen die gepleegd worden dan wel de resultaten die geboekt worden
governance: de wijze waarop het besturen, beheersen, toezicht houden en verantwoorden
van het Kadaster in brede zin is ingericht.
Overall functioneren van Kadaster
Het algemene beeld van AEF is dat het Kadaster zijn taken op een kwalitatief hoogwaardige
manier uitvoert. De activiteiten in het domein van zowel de rechtszekerheid als de geoinformatie worden professioneel ingevuld, waarbij de dienstverlening te karakteriseren is
als deskundig, objectief, nauwkeurig en betrouwbaar. Het Kadaster heeft zich hierbij in de
afgelopen periode meer en meer ontwikkeld tot een organisatie die niet alleen zijn taken
naar de letter van de wet uitvoert, maar zich daarnaast ook inspant om de maatschappelijke
relevantie te vergroten. Dit is gerealiseerd in een periode waarin er door conjuncturele
ontwikkelingen een sterke druk stond op het verlagen van de kosten. De evaluatie toont
aan dat het Kadaster erin geslaagd is om het terugdringen van de kosten, en daarmee het
verkleinen van de formatie, hand in hand te laten gaan met het verder verbeteren van de
(maatschappelijke) dienstverlening.
Doeltreffendheid van Kadaster
AEF constateert dat de doeltreffendheid van het Kadaster zich de afgelopen jaren positief
ontwikkeld heeft en dat de organisatie zijn maatschappelijke meerwaarde binnen het
domein van zowel rechtszekerheid als geo-informatie heeft vergroot. Een belangrijke
graadmeter hiervoor is de toegenomen tevredenheid van afnemers over de dienstverlening
van het Kadaster. Deze afnemers en ook andere belanghebbenden zijn overwegend positief
over de producten en diensten die het Kadaster levert, en waarderen deze met een ruime
voldoende. Daarnaast oordelen ze positief over de ontwikkeling in de klantgerichtheid van
het Kadaster. De organisatie is zich in de afgelopen jaren naar hun oordeel steeds sterker
op de behoeften van deze afnemers gaan richten en spant zich ook meer en meer in om
aan deze behoeften invulling te geven.

5







De positieve ontwikkeling van de doeltreffendheid van het Kadaster neemt niet weg dat er
binnen het domein van zowel de rechtszekerheid als de geo-informatie sprake is van een
aantal uitdagingen voor de toekomst:
Binnen het domein van de rechtszekerheid zet de organisatie eerste voorzichtige stappen in
de richting van een positivering van het stelsel van registergoederenregistratie. Waar het
hierbij nog aan ontbreekt, is een helder gedefinieerde en breed gedeelde ambitie waar het
Kadaster in samenspraak met het ministerie van IenM en ketenpartners in dit verband naar
toe werkt. Gezien het uitdagende karakter van het vraagstuk van positivering is voor een
doeltreffende aanpak behoefte aan een meer gezamenlijke aanpak.
Binnen het domein van de geo-informatie is er sprake van een toenemende behoefte om de
samenhang in de basisregistraties en landelijke voorzieningen, waar het Kadaster een rol in
speelt, te vergroten. Ook op dit punt zijn de afgelopen jaren eerste voorzichtige stappen
gezet. Ook hier is het echter nodig om sterker te werken vanuit een helder geformuleerde
en transparante ambitie voor de lange termijn. Vanuit deze ambitie zijn prioriteiten te
stellen die de leidraad vormen voor de vernieuwingen die doorgevoerd worden. Deze
aanpak vraagt om een gedachtenvorming op stelselniveau en vergt om die reden een
intensief samenspel tussen het Kadaster en het ministerie van IenM.
Binnen zowel het domein van de rechtszekerheid als de geo-informatie heeft het Kadaster
de afgelopen jaren gewerkt aan het doorvoeren van een groot aantal vernieuwingen. Een
aandachtspunt voor de toekomst hierbij is het borgen van de balans tussen enerzijds het
bieden van continuïteit aan afnemers door ingrijpende aanpassingen in de dienstverlening
te vermijden, en anderzijds het continu blijven vernieuwen van de portfolio van producten
en diensten. De uitdaging ligt hierbij vooral in de wijze waarop de organisatie regie voert
over de implementatie van nieuwe ontwikkelingen en belanghebbenden hierbij betrekt.
Voor de doeltreffendheid van het Kadaster constateert AEF tot slot dat onvoldoende sprake
is van een heldere gedragslijn hoe om te gaan met economische activiteiten. Dit geldt
vooral voor de activiteiten van het Kadaster aan de ‘randen’ van de wettelijke taken,
bijvoorbeeld waar het gaat om zijn adviserende rol. Door de technologische ontwikkelingen
en de marktkansen die hierdoor ontstaan, neemt het risico toe dat bedrijven schadeclaims
indienen naar aanleiding van activiteiten van het Kadaster. Vanuit dit perspectief is er
behoefte aan meer duidelijkheid over de omgang met economische activiteiten door het
Kadaster.
Doelmatigheid van Kadaster
Ook voor de doelmatigheid constateert AEF dat deze de afgelopen jaren verbeterd is. Door
een groot aantal initiatieven is het Kadaster in staat geweest om zijn takenpakket tegen
lagere kosten uit te voeren. Dit is, gezien het vaste karakter van een substantieel deel van
de kosten, niet zozeer een gevolg van een conjuncturele aanpassing op de korte termijn,
maar meer een structurele beweging op de lange termijn.





Tegelijk is het beeld dat er nog aanvullende mogelijkheden zijn om de doelmatigheid van
het Kadaster verder te verbeteren. Hiervoor is het nodig om de interne sturing aan te
scherpen:
Ten eerste gaat het hierbij om het vergroten van de samenhang in de uitvoering van de
taken door het Kadaster. Door sterker op deze samenhang te sturen, zijn
synergievoordelen te realiseren, onder meer op het gebied van ICT.
Ten tweede gaat het om het verder aanscherpen van de financiële sturing. Deze sturing
vindt nu voornamelijk plaats via de hiërarchische lijnen en bevat weinig prikkels om op het
niveau van producten en diensten kostenbewust te opereren. Het recent doorontwikkelde

6



kostenallocatiemodel kan behulpzaam zijn om het kostenbewustzijn te vergroten. Het
model wordt vooralsnog echter alleen gebruikt voor de externe verantwoording. Als dit ook
wordt ingezet om intern te sturen, zal dit naar verwachting leiden tot scherpere financiële
afwegingen.
Ten derde is een slag te maken in de doelmatigheid van de programma’s en projecten die
het Kadaster uitvoert. Hierbij gaat het onder meer om het verbeteren van de aansturing
hiervan en het in de loop van de uitvoering beter monitoren van de business cases die aan
de programma’s en projecten ten grondslag liggen.
Naast het aanscherpen van de financiële sturing dient het Kadaster meer aandacht te
besteden aan het strategisch personeelsbeleid. Meer dan andere uitvoeringsorganisaties
krijgt het Kadaster de komende jaren te maken met een uitstroom van medewerkers. Deze
uitstroom biedt kansen, maar brengt tegelijk ook een aantal uitdagingen met zich mee. Er
bestaat momenteel geen overkoepelend beeld hoe de organisatie hiermee omgaat en hoe
het vakmanschap, een van de belangrijke kernwaarden van het Kadaster, op peil gehouden
wordt.
Een laatste constatering rond de doelmatigheid van het Kadaster is dat de inspanningen die
in gang gezet zijn om de robuustheid van de ICT-voorzieningen te vergroten, in de goede
richting werken en met kracht gecontinueerd dienen te worden. Deze voorzieningen
vormen het fundament onder de dienstverlening van de organisatie. Hierbij dient prioriteit
te worden gegeven aan het vernieuwen van de weliswaar stabiele, maar tegelijk verouderde
systemen die gebruikt worden voor de kadastrale registratie.
Governance van Kadaster
Voor de governance van het Kadaster constateert AEF dat deze voldoet aan de wettelijke
vereisten en in lijn is met de doelen van het kabinetsbeleid. Het model dat gehanteerd
wordt, is evenwichtig ingericht en bevat voldoende checks and balances. Het stelt de
minister in staat om zijn verantwoordelijkheden waar te maken.





Om de potentie van het governancemodel optimaal te benutten, dient het ‘spel’ tussen het
ministerie van IenM en het Kadaster echter wel op een aantal punten beter gespeeld te
worden. Hiervoor is het ten eerste van belang dat beide partijen sterker gaan acteren op
basis van een gedeeld perspectief voor de lange termijn. Aan dit perspectief is behoefte
binnen zowel de opdrachtgevers- als de eigenaars- en toezichtsrelatie:
Binnen de opdrachtgeversrelatie is behoefte aan een scherpere toekomstvisie op de taken
van het Kadaster, zowel ieder voor zich als in hun onderlinge samenhang. In de huidige
situatie is deze visie onvoldoende geëxpliciteerd, waardoor het ontbreekt aan een
eindbeeld voor de ontwikkelingen die plaatsvinden.
Binnen de eigenaars- en toezichtsrelatie is behoefte aan een integraal toetsingskader dat
inzicht geeft in de onderwerpen die in het toezicht vanuit het ministerie van IenM centraal
staan. Dit kader dient een logische uitwerking te zijn van de visie van het departement op
de omgang met uitvoeringsorganisaties die op afstand van het departement opereren, en
dient complementair te zijn aan de activiteiten van de Raad van Toezicht.
Ten tweede is het nodig om de effectiviteit van de interactie tussen het ministerie van IenM
en het Kadaster verder te verbeteren. In de onderlinge afstemmingrelatie is sprake van een
aantal ingesleten patronen, die ervoor zorgen dat wel de symptomen van de onderwerpen
die spelen opgelost worden, maar tegelijk niet gewerkt wordt aan structurele oplossingen.
In de huidige setting ontbreekt het aan een fundamenteel gesprek op ‘meta-niveau’, waarin

7

het gaat over de feitelijke positionering van het Kadaster ten opzichte van het departement
en de implicaties hiervan voor de sturingsrelatie. Aanvullend is er behoefte aan meer
reflectie op het functioneren van de onderlinge werkrelatie.
Ook de overige onderdelen van de governance functioneren adequaat. De Raad van
Toezicht is ondanks een aangepaste positionering een betekenisvolle rol blijven vervullen
in het gehele toezichtarrangement. Daarnaast heeft vooral het opereren van de
Gebruikersraad in vervolg op de voorgaande evaluatie een flinke impuls gekregen en is de
raad een belangrijkere rol gaan spelen in de gehele governance.











Aanbevelingen voor toekomst
Op basis van de bevindingen uit de evaluatie doet AEF de volgende aanbevelingen:
Acteer als Kadaster sterker vanuit een samenhangende strategische agenda, waarin de
maatschappelijke opgaven van de organisatie centraal staan.
Vergroot de slagkracht van het Kadaster in het realiseren van innovatieve ontwikkelingen in
de dienstverlening.
Vergroot de voorspelbaarheid van het Kadaster daar waar het gaat om de omgang met
economische activiteiten.
Geef prioriteit aan het verbeteren van de toekomstbestendigheid van de ICT van het
Kadaster.
Scherp de financiële sturing aan, zowel extern in de sturingsrelatie met het ministerie van
IenM als intern als onderdeel van de eigen bedrijfsvoering van het Kadaster.
Ontwikkel en implementeer een strategisch plan dat beschrijft op welke wijze het Kadaster
omgaat met de uitdagingen op het gebied van personeel.
Stuur het Kadaster vanuit het ministerie van IenM beleidsmatig aan op basis van een
heldere ambitie en een gerichte interventiestrategie.
Geef een vervolg aan de professionalisering van het toezicht door het ministerie van IenM
op het Kadaster door de introductie van een integraal toezichtskader.
Investeer als ministerie van IenM en Kadaster in het verder verbeteren van de onderlinge
sturings- en samenwerkingsrelatie.

8

1 Inleiding
1.1

Aanleiding evaluatie
De minister van Infrastructuur en Milieu (IenM) is op basis van de Kaderwet Zelfstandige
Bestuursorganen (zbo’s) verplicht om de beide Kamers van de Staten Generaal elke vijf jaar
verslag te doen van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het functioneren van het
Kadaster. Aangezien het voorgaande verslag dateert uit 2010 dient dit jaar opnieuw verslag
te worden gedaan.
In opdracht van het ministerie van IenM heeft Andersson Elffers Felix (AEF) de evaluatie van
het Kadaster uitgevoerd. AEF heeft hierbij samenwerking gezocht met het Kenniscentrum
Open Data van de Technische Universiteit Delft. De uitkomsten van de evaluatie zijn in de
voorliggende rapportage beschreven.

1.2





1.3








Vraagstelling evaluatie
AEF is gevraagd een integraal oordeel te geven over het functioneren van het Kadaster
sinds de afronding van de voorgaande evaluatie in 2010. Hierbij staat de ontwikkeling van
de doeltreffendheid, de doelmatigheid en de governance van het Kadaster centraal. Om
deze ontwikkeling helder in beeld te brengen, is AEF in de evaluatie uitgegaan van het
volgende begrippenkader:
doeltreffendheid: de mate waarin inspanningen van het Kadaster daadwerkelijk bijdragen
aan de realisatie van de beoogde (maatschappelijke) doelstellingen
doelmatigheid: de mate waarin kosten die het Kadaster maakt in verhouding staan tot de
inspanningen die gepleegd worden dan wel de resultaten die geboekt worden
governance: de wijze waarop het besturen, beheersen, toezicht houden en verantwoorden
van het Kadaster in brede zin is ingericht.
Kadaster in kort perspectief
Het Kadaster heeft een rijke geschiedenis. Al sinds 1832 houdt de organisatie zich bezig
met eigendoms- en landregistratie. Hiermee draagt het Kadaster bij aan economische
ontwikkeling en maatschappelijke stabiliteit. De organisatie doet dit door vanuit een
onafhankelijke positie zekerheid te bieden over de status van geografische objecten en
gebieden. Het Kadaster dient hierbij vier doelen:
de bevordering van de rechtszekerheid ten aanzien van registergoederen in het
rechtsverkeer, het economisch verkeer en het bestuurlijk verkeer tussen burgers en
bestuursorganen
de doelmatige informatievoorziening van de overheid ten behoeve van de goede vervulling
van publiekrechtelijke taken en de nakoming van wettelijke verplichtingen door
bestuursorganen
de bevordering van een doelmatige geo-informatie infrastructuur
de ondersteuning en de bevordering van economische activiteiten.
Vanaf 1994 is het Kadaster een Zelfstandig Bestuursorgaan (zbo). Dit houdt in dat de
organisatie een publiekrechtelijke rechtspersoon is, die verantwoording aflegt aan de
minister van IenM. Binnen het departement is het Directoraat-Generaal Ruimte en Water
(DGRW) belast met de rol van opdrachtgever. De secretaris-generaal fungeert als eigenaar
van het Kadaster.

9

Het Kadaster opereert binnen beleidskaders die in formele wetten zijn verankerd. Hierbij
gaat het in het bijzonder om de Kadasterwet en de Kaderwet zbo’s. In aanvulling hierop is
er de Organisatiewet Kadaster, die gericht is op de governance van de organisatie. Hierin
staan de eisen omschreven ten aanzien van de Raad van Bestuur, de Raad van Toezicht en
de Gebruikersraad.
Tot 2004 waren de beleidskaders, waarin het takenpakket van het Kadaster is vastgelegd,
relatief stabiel. Sinds 2004 is het wettelijke takenpakket van het Kadaster geleidelijk
uitgebreid. De uitbreidingen die in de periode van 2004 tot 2009 hebben plaatsgevonden,
zijn beschreven in de voorgaande evaluatie.1 Sinds deze evaluatie heeft een verdere
uitbreiding van de taken plaatsgevonden.












In het kader van de wettelijke opdracht voert de organisatie verschillende taken uit, die
onder meer beschreven staan in, of berusten op, de Kadasterwet, de Wet Inrichting
Landelijk Gebied (WILG), de wetgeving over de Basisregistraties van Adressen en Gebouwen
(BAG), de Wet Kenbaarheid Publiekrechtelijke Beperkingen (WKPB), de Wet Informatieuitwisseling Ondergrondse Netten (WION), de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de Wet
waardering Onroerende Zaken (WOZ). De wettelijke taken zijn:
het bijhouden van de openbare registers en de kadastrale registratie en kaart
(Basisregistratie Kadaster, BRK) en het daaruit verstrekken van informatie
het uitvoeren van adviestaken in relatie tot de inrichting van het landelijke gebied
het registreren en verstrekken van topografische informatie (Basisregistratie Topografie,
BRT)
het bijhouden van een registratie voor schepen en een registratie voor luchtvaartuigen
het onderhouden van het Rijksdriehoeksnetwerk
het beheren van de Landelijke Voorziening voor gemeentelijke publiekrechtelijke
beperkingen
het beheren van de Landelijke Voorziening voor adressen en gebouwen (BAG)
het beheren van de Landelijke Voorziening voor ruimtelijke plannen (RO-online)
het faciliteren van de informatieverstrekking over de ligging van kabels en leidingen (KLIC)
het beheren van de Landelijke Voorziening WOZ.
Per 1 januari 2016 start het Kadaster met het beheren van de Basisregistratie Grootschalige
Topografie (BGT). Op dit moment worden de voorbereidingen getroffen voor deze nieuwe
wettelijke taak.
Naast deze wettelijke taken voert het Kadaster met toestemming van de verantwoordelijke
minister een tweetal nevenactiviteiten uit, namelijk dienstverlening voor de Grootschalige
Basiskaart Nederland (GBKN) en internationale consultancy.
Het Kadaster wordt voor ruim 85% gefinancierd op basis van tarieven (peiljaar 2014). Dit
betekent dat de kosten van de producten en diensten bij afnemers in rekening worden
gebracht. Voor een beperkt deel van de dienstverlening geldt een budgetfinanciering door
het ministerie van IenM.

1 Een driehoeksmeting op het Kadaster, PWC, 2010.

10

1.4

Aanpak evaluatie
Om het functioneren van het Kadaster in de volle breedte te kunnen beoordelen, heeft AEF
onderscheid gemaakt tussen zes aandachtsgebieden (zie figuur). In eerste instantie zijn per
aandachtsgebied bevindingen verzameld, in een latere fase zijn deze met elkaar in verband
gebracht.

Dienstverlening aan
afnemers

Sturing en
governance

Externe
samenwerking

Doelmatigheid,
doeltreffendheid en
governance Kadaster
Organisatiestructuur
en werkprocessen
en ICT

Personeel en cultuur

Bedrijfsvoering en
financiën

Figuur 1.1. Aandachtsgebieden evaluatie Kadaster

AEF heeft de evaluatie in twee stappen uitgevoerd. In de eerste stap zijn de documenten
geanalyseerd die door het ministerie van IenM en het Kadaster ten behoeve van de evaluatie
ter beschikking zijn gesteld. Deze documenten geven inzicht in de ontwikkelingen die
vanaf 2010 hebben plaatsgevonden. Een overzicht van de documenten die geanalyseerd
zijn, is opgenomen in een bijlage bij deze rapportage. In de tweede stap zijn gesprekken
gevoerd met betrokkenen bij het Kadaster. Naast medewerkers van het ministerie van IenM
en het Kadaster ging het hier om personen die opereren in het krachtenveld rond het
Kadaster. Als bijlage is eveneens een overzicht van de gesprekspartners opgenomen.
Op basis van de bevindingen uit de documenten en de gesprekken is de voorliggende
rapportage opgesteld. Deze is in verschillende stadia van ontwikkeling besproken met de
begeleidingsgroep en de stuurgroep (voor samenstelling zie bijlage). Daarmee heeft het
Kadaster in het kader van hoor en wederhoor de gelegenheid gehad om een reactie te
geven op een integraal concept van de rapportage.
1.5





Evaluatiekader
Als vertrekpunt voor de evaluatie heeft AEF een evaluatiekader opgesteld. De doelstelling
van dit kader is tweeledig:
Ten eerste is de vraagstelling in het evaluatiekader geoperationaliseerd. Hierbij is gebruik
gemaakt van de beschreven indeling in zes aandachtsgebieden. Het evaluatiekader is benut
om de compleetheid en de samenhang tussen de aandachtsgebieden en de consistentie van
de gehele evaluatie te bewaken.
Ten tweede is het kader benut om tot een referentiepunt te komen waaraan de bevindingen
van de evaluatie kunnen worden getoetst. Op basis van deze toetsing zijn de bevindingen
geïnterpreteerd en heeft AEF een oordeel gevormd. Het evaluatiekader bevat per aandachtsgebied normen. Deze normen zijn daar waar mogelijk afgeleid van vigerende wet- en

11

regelgeving, beleidskaders van het ministerie van IenM, beleids- en uitvoeringsplannen van
het Kadaster, formele afspraken met stakeholders en aanbevelingen uit eerdere evaluaties.
Vanwege de variëteit van onderzoeksthema’s lopen de aard, inhoud en scherpte van de
normen per aandachtsgebied uiteen.
Een uitgebreide beschrijving van het gehanteerde evaluatiekader is als bijlage bij deze
rapportage gevoegd.
1.6

Uitkomsten voorgaande evaluatie
Deze evaluatie heeft betrekking op de periode van 2010 tot heden. In de aan dit onderzoek
voorafgaande evaluatie is geconstateerd dat het Kadaster zich in de periode tussen 2005 en
2010 positief heeft ontwikkeld en verder is geprofessionaliseerd. Hierdoor zijn de
doelmatigheid en doeltreffendheid van het Kadaster in brede zin verbeterd. Ook is in het
onderzoek geconstateerd dat de aanbevelingen uit de eerdere evaluaties grotendeels zijn
opgevolgd.
Uit de evaluatie kwam echter ook naar voren dat eerdere aandachtspunten, zoals de
kostenontwikkeling en doelmatigheid van de bedrijfsvoering, evenals de stabiliteit van de
tarieven, nog steeds relevant waren. Ten aanzien van dit laatste punt is als onderdeel van
de evaluatie in 2010 onderzoek gedaan naar alternatieve verdienmodellen. Op basis hiervan
is geconcludeerd dat het bestaande verdienmodel nog steeds het meest passend was. Er is
toen besloten om het vigerende model in stand te houden. Dit hield in dat de producten op
het gebied van rechtszekerheid gefinancierd bleven worden door het heffen van tarieven.
Voor de BRT en de BAG bleef de budgetfinanciering intact. Voor de BRK is sinds 2012 een
specifieke regeling van toepassing, die het voor de overheden mogelijk maakt om gegevens
te gebruiken op basis van budgetfinanciering.2








De overige aanbevelingen uit de voorafgaande (derde) evaluatie hadden betrekking op:
het vergroten van de transparantie van de financiering van grote projecten
het (tijdelijk) in dienst nemen van externen voor grote projecten
het introduceren van een efficiëntiedoelstelling om de kosten te beperken
het vergroten van de effectiviteit van de Gebruikersraad
het op termijn verhogen van de conjuncturele reserve
het verbeteren van de communicatie met marktpartijen over het grijze gebied tussen
publieke taken en private activiteiten.
In de reactie op de evaluatie zag de minister van IenM ten aanzien van de governance van
het Kadaster mogelijkheden voor verbetering in de sturing en financiering van de taken op
het gebied van de geo-informatie en de landelijke voorzieningen. Het bestaande model
paste niet goed bij het infrastructurele karakter van deze taken. Samen met het Kadaster
zou worden onderzocht welke mogelijkheden er zijn om deze activiteiten als integrale taak
bij het Kadaster te beleggen en de sturing en financiering daarvan te optimaliseren.
In paragraaf 2.5 van dit rapport is beschreven hoe met de aanbevelingen uit de voorgaande
evaluatie is omgegaan.

2 Deze regeling gold vanaf 2012 voor de gehele overheid exclusief gemeenten. In 2014 maken ook gemeenten onderdeel

uit van deze regeling. De financiering hiervan verloopt via het Gemeentefonds.

12

1.7

Leeswijzer
De structuur van de rapportage is als volgt. In hoofdstuk twee geven we een beschrijving
van de belangrijkste bevindingen uit de evaluatie. Hierbij staan we ook stil bij de wijze
waarop het Kadaster invulling heeft gegeven aan de aanbevelingen uit de voorgaande
evaluatie. We sluiten dit hoofdstuk af met de aanbevelingen die uit de bevindingen volgen.
De hoofdstukken drie tot en met acht zijn verdiepende hoofdstukken, waarin we nader
ingaan op de bevindingen per aandachtsgebied zoals hierboven beschreven.
In een bijlage bij de rapportage is een lijst met gebruikte afkortingen opgenomen.

13

2 Resultaten van evaluatie
2.1

Bevindingen overall functioneren
Het algemene beeld van AEF is dat het Kadaster zijn taken op een kwalitatief hoogwaardige
manier uitvoert. De activiteiten in het domein van zowel de rechtszekerheid als de geoinformatie worden professioneel ingevuld, waarbij de dienstverlening te karakteriseren is
als deskundig, objectief, nauwkeuring en betrouwbaar. In de afgelopen periode is daarnaast
de klantgerichtheid toegenomen.
Het Kadaster heeft zich de afgelopen periode meer en meer ontwikkeld tot een organisatie
die niet alleen zijn taken naar de letter van de wet uitvoert, maar die zich daarnaast ook
inspant om zijn maatschappelijke relevantie te vergroten. Dit is gebeurd in een moeilijke
periode, waarin er door de conjuncturele ontwikkelingen een sterke druk stond op het
verlagen van de kosten. Het Kadaster is er in deze periode in geslaagd om het verbeteren
van de dienstverlening hand in hand te laten gaan met het terugdringen van de formatie.
Opvallend is wel dat de waardering van de prestaties bij uiteenlopende partijen die in de
omgeving van het Kadaster opereren, varieert afhankelijk van het perspectief van waaruit
deze partijen naar deze prestaties kijken. Afnemers van het Kadaster zijn over het
algemeen onder de indruk van de ontwikkeling in de dienstverlening en het innovatief
vermogen, en spreken hier lovend over. Dit geldt primair voor het domein van de geoinformatie. Afnemers zijn tevens positief over de toenemende externe gerichtheid van het
Kadaster en ervaren dat de organisatie steeds toegankelijker wordt. Het Kadaster heeft
meer oor en oog voor hun behoeften en probeert deze binnen de geldende kaders zo goed
mogelijk in te vullen.
Daar staat tegenover dat de beoordeling van de prestaties door het ministerie van IenM
vanuit de rol van zowel opdrachtgever als eigenaar / toezichthouder nog in ontwikkeling is.
AEF constateert dat dit wordt veroorzaakt door het feit dat het departement zelf nog een
onvoldoende geëxpliciteerd beeld heeft van de eigen beleidsmatige ambities ten aanzien
van het Kadaster en daarnaast een integraal toetsingskader mist voor het beoordelen van
de prestaties van het Kadaster. Het ontbreken van deze elementen belemmert in de huidige
situatie het geven van een herleidbaar en uitlegbaar oordeel over het functioneren van het
Kadaster.
AEF ziet het ontbreken van een perspectief voor de lange termijn dat gedeeld wordt door
het ministerie van IenM en het Kadaster, als een aandachtspunt voor de toekomst. Op de
korte termijn gaat het Kadaster met dit aandachtspunt om door de scope van activiteiten
breed te houden en de ruimte die het binnen deze scope heeft, te benutten om alle
‘klanten’ (in de vorm van afnemers, eigenaar, toezichthouder en opdrachtgever) zo goed
mogelijk te bedienen. Omdat deze aanpak leidt tot een versnippering in de activiteiten, is
deze op de lange termijn beperkt houdbaar. Om de maatschappelijke relevantie binnen de
financiële kaders duurzaam te borgen, is behoefte aan een meer eenduidig en gedragen
beeld van de strategische opgaven waar het Kadaster voor staat. Hierdoor ontstaat meer
focus in de uitvoering van activiteiten en kan de interne en externe sturing hierop
verbeteren.

14

2.2






Bevindingen doeltreffendheid
De doeltreffendheid van het Kadaster is gedefinieerd als de mate waarin inspanningen van
het Kadaster daadwerkelijk bijdragen aan de realisatie van de beoogde (maatschappelijke)
doelstellingen. Deze zijn vastgelegd in de Kadasterwet en richten zich op:
het bevorderen van de rechtszekerheid ten aanzien van registergoederen
het bevorderen van een doelmatige geo-informatie infrastructuur
het voorzien in een doelmatige informatievoorziening voor de vervulling van
publiekrechtelijke taken en de nakoming van wettelijke verplichtingen
de ondersteuning en bevordering van economische activiteiten.
Gegeven deze doelstellingen constateert AEF dat de doeltreffendheid van het Kadaster zich
positief ontwikkeld heeft en dat de organisatie zijn maatschappelijke meerwaarde binnen
het domein van zowel rechtszekerheid als geo-informatie heeft vergroot. Deze constatering
wordt ondersteund door de tevredenheid van afnemers over de dienstverlening van het
Kadaster. De tevredenheid is in de afgelopen periode toegenomen. Afnemers zijn
overwegend positief over de producten en diensten van het Kadaster en waarderen deze
met een ruime voldoende. Vooral de kwaliteit en de betrouwbaarheid worden gewaardeerd.
Daarnaast oordelen afnemers positief over de ontwikkeling in de klantgerichtheid van het
Kadaster. De organisatie is zich de afgelopen jaren steeds meer op de behoeften van deze
afnemers gaan richten en spant zich ook steeds meer in om hier invulling aan te geven.
Ook andere belanghebbenden bij de dienstverlening van het Kadaster oordelen positief
over het functioneren van de organisatie. Binnen het domein van de rechtszekerheid zien
deze partijen het Kadaster als het geweten van de Nederlandse samenleving en is er
waardering voor de onafhankelijkheid, objectiviteit, betrouwbaarheid en deskundigheid. Dit
geldt ook voor het domein van de geo-informatie, waarin het Kadaster vooruitstrevend
opereert en initiatief neemt voor aansprekende innovatieve ontwikkelingen. Binnen dit
domein zien partijen mogelijkheden voor het Kadaster om zich te positioneren als
kennispartner die zich richt op het informeren, analyseren en ontsluiten van informatie.
Ook de uitkomsten van kwaliteitstoetsen dragen bij aan het positieve beeld. De scores die
hierin behaald worden liggen, een beperkt aantal uitzonderingen daargelaten, (ruim) boven
de vastgestelde normering.





De positieve ontwikkeling van de doeltreffendheid neemt niet weg dat er binnen het
domein van zowel de rechtszekerheid als de geo-informatie sprake is van een aantal
uitdagingen voor de toekomst:
Binnen het domein van de rechtszekerheid zet het Kadaster eerste voorzichtige stappen in
de richting van een positivering van het stelsel van registergoederenregistratie. Deze
stappen worden ingegeven door de knelpunten die voortvloeien uit de groei in het gebruik
van kadastrale gegevens en het zich hierdoor ontwikkelende verwachtingspatroon dat voor
deze gegevens bestaat. Wat hierbij ontbreekt is een concreet ambitieniveau waar het
Kadaster in samenspraak met het ministerie van IenM naar streeft. In aanvulling hierop is
behoefte aan een intensieve betrokkenheid van de ketenpartners bij de beschreven
ontwikkeling, aangezien deze partijen hier een belangrijke rol in vervullen. De ervaringen
met het automatiseren van de aanlevering van aktes, toont aan dat deze betrokkenheid
cruciaal is.
Binnen het domein van de geo-informatie heeft het Kadaster gewerkt aan het succesvol
doorvoeren van uiteenlopende innovaties. Afnemers reageren positief op de vernieuwingen
in de dienstverlening en hebben waardering voor de vooruitstrevende rol van het Kadaster.
Hierbij constateren ze dat het Kadaster veel belang hecht aan hun behoeften en deze tracht

15

zo goed mogelijk te vertalen in de producten en diensten. Een aandachtspunt is het vinden
van een balans tussen enerzijds het bieden van continuïteit aan de huidige afnemers door
binnen een korte tijdsperiode ingrijpende aanpassingen in de dienstverlening te vermijden,
en anderzijds het blijven ontwikkelen in het portfolio van producten en diensten. De
uitdaging is hierbij vooral gelegen in de wijze waarop de organisatie regie voert over de
innovatieve ontwikkelingen die worden doorgevoerd en de betrokkenheid van afnemers
hierbij. AEF is van mening dat het Kadaster hier de afgelopen jaren in termen van transitiemanagement te beperkte aandacht aan heeft gegeven.











Een ander aspect van de doeltreffendheid van het Kadaster is de omgang met verbeteringen
en vernieuwingen in de dienstverlening. Het beeld hierbij is dat het Kadaster aan de slag is
met een groot aantal, betrekkelijk los van elkaar staande initiatieven die ieder op zich van
toegevoegde waarde zijn, maar die onvoldoende in een breder perspectief geplaatst
worden:
Het Kadaster stuurt, ondanks de gearticuleerde behoefte hieraan vanuit het ministerie van
IenM, beperkt op de samenhang tussen de wettelijke taken die worden uitgevoerd. De
basisregistraties en landelijke voorzieningen zijn vanuit het verleden stand alone
ontwikkeld. Deze ontwikkeling is nu zo ver gevorderd dat sprake is van volwassen
voorzieningen. Door afnemende meeropbrengsten is de extra waarde van aanvullende
verbeteringen en vernieuwingen in de individuele voorzieningen beperkt. Deze waarde kan
juist gevonden worden in het vergroten van de samenhang. Een van de vragen die zich
hierbij aandient is wat de meerwaarde is van het verbinden van het objectgerichte domein
van de rechtszekerheid met het meer gebiedsgerichte domein van de geo-informatie.
De verbeteringen die het Kadaster in zijn dienstverlening doorvoert, kennen veelal een
lange doorlooptijd, waarbij nogal eens sprake is van vertragingen. Deze vertragingen
treden niet alleen op door complexiteit van de functioneel-technische ontwikkeling van de
betreffende voorzieningen, maar tevens door de lange tijd die nodig is voor de
implementatie als gevolg van de samenwerking in de keten die hiervoor nodig is. Deze
ketensamenwerking verdient meer aandacht.
In relatie met marktpartijen is onvoldoende sprake van een heldere gedragslijn hoe om te
gaan met economische activiteiten. Dit geldt vooral voor de activiteiten van het Kadaster
aan de ‘randen’ van de wettelijke taken, bijvoorbeeld waar het gaat om zijn adviserende rol.
Door de technologische ontwikkelingen en de marktkansen die hierdoor ontstaan, neemt
het risico toe dat bedrijven schadeclaims indienen naar aanleiding van activiteiten van het
Kadaster. Vanuit dit perspectief is er behoefte aan meer duidelijkheid over de omgang met
economische activiteiten door het Kadaster.
Opgeteld is de uitdaging voor het Kadaster om innovaties sterker te benaderen vanuit het
perspectief van:
de samenhang in het gehele stelsel van basisregistraties en landelijke voorzieningen
de werking van de ketens waarin de organisatie opereert
de relaties met marktpartijen in het werkgebied van het Kadaster.
Samenvattend concludeert AEF dat de doeltreffendheid van de reguliere activiteiten in de
afgelopen periode is toegenomen. De winst die op dit punt binnen de huidige kaders in de
toekomst nog te realiseren is, is relatief beperkt. Door eventuele wijzigingen van deze
kaders, bijvoorbeeld in de vorm van een positivering van de registergoederenregistratie,
kan zich voor het Kadaster een nieuw potentieel aandienen. Ook voor de ontwikkelingsgerichte activiteiten, die worden uitgevoerd in de vorm van programma’s en projecten,
geldt dat de doeltreffendheid de afgelopen jaren is toegenomen. Tegelijk concludeert AEF

16

dat er nog ruimte bestaat om de uitvoering van deze activiteiten verder te verbeteren.
Verbetering is onder andere mogelijk door de sturing hierop verder aan te scherpen en
deze activiteiten in de bedrijfsvoering een gelijkwaardige positie te geven naast de
reguliere werkprocessen. De inspanningen die hiertoe in de afgelopen periode in gang zijn
gezet, zijn stappen in de goede richting en dienen te worden gecontinueerd. Voor
initiatieven waarbij het Kadaster afhankelijk is van de medewerking van derde partijen, is
het aanvullend van belang om eventuele knelpunten tijdig op te schalen in de richting van
het ministerie van IenM.
2.3

Bevindingen doelmatigheid
De doelmatigheid van het Kadaster is gedefinieerd als de mate waarin de kosten die het
Kadaster maakt in verhouding staan tot de inspanningen die gepleegd worden dan wel de
resultaten die geboekt worden.
De evaluatie laat zien dat het Kadaster binnen het domein van zowel de rechtszekerheid als
de geo-informatie de nodige initiatieven in gang heeft gezet om de eigen doelmatigheid te
vergroten. Een belangrijk deel hiervan is, soms weliswaar met enige vertraging, succesvol
afgerond. Dit heeft geleid tot aanpassingen in de dienstverlening en de achterliggende
werkprocessen. Het gaat hier bijvoorbeeld om de introductie van voorlopige kadastrale
grenzen, de automatisering van de aanlevering en verwerking van akten en de introductie
van automatische generalisatie voor het maken van topografische kaarten. Voor een aantal
andere initiatieven vindt de afronding op korte termijn plaats. Een voorbeeld hiervan is de
aanpassing in de massale levering van gegevens uit de BRK aan afnemers. Deze initiatieven
zorgen ervoor dat het Kadaster in staat is om de directe productiekosten te verlagen, dan
wel de kwaliteit van de dienstverlening te verhogen.
Een handicap voor de feitelijke beoordeling van de doelmatigheid is dat de effecten van de
beschreven initiatieven niet inzichtelijk zijn gemaakt. Bij de opstart van de projecten en
programma’s die aan de initiatieven ten grondslag liggen, is weliswaar vrijwel altijd een
business case opgesteld, maar de realisatie van de hierin opgenomen kosten en baten is in
de loop van de uitvoering niet gemonitord, waardoor niet in beeld is of de verwachte kosten
en baten ook daadwerkelijk gerealiseerd zijn.
Het doelmatigheidskader dat in 2011 is opgesteld en op basis waarvan jaarlijks een
doelmatigheidsrapportage wordt opgesteld, biedt weinig houvast voor een oordeel over de
‘feitelijke’ doelmatigheid. Het kader en de rapportages richten zich vooral op het tot stand
komen van prestatiegegevens en op de voortgang in de uitvoering van activiteiten zoals
opgenomen in het MBP. De doelmatigheid - in de betekenis van de verhouding tussen de
kosten die het Kadaster maakt en de inspanningen die gepleegd worden, dan wel de
resultaten die geboekt worden - komt hierin niet aan bod. Mede om deze reden is onlangs
besloten om het kader te herijken en gezamenlijk te komen tot een nieuwe set van
indicatoren om de ‘feitelijke’ doelmatigheid in beeld te brengen.
AEF constateert verder dat de kwaliteit van de dienstverlening in de afgelopen periode is
toegenomen. Dit blijkt uit een (licht) positiever oordeel van afnemers en een verbeterde
score op een aantal belangrijke kwaliteitsindicatoren. Bij de reguliere werkprocessen is het
beeld dat deze beter op orde zijn en in termen van proces- en kwaliteitsmanagement prima
worden beheerst. Er is goed zicht op de productiviteit van medewerkers en ook de kwaliteit
van de geleverde prestaties is inzichtelijk. Voor de beheersing van de ontwikkelingsgerichte
activiteiten is het beeld minder positief. De sturing binnen projecten en programma’s richt

17

zich vooral op de kwaliteit van de op te leveren resultaten en minder op de kosten en
doorlooptijd van de hiervoor benodigde werkzaamheden. De afweging tussen kwaliteit,
kosten en doorlooptijd wordt niet altijd voldoende bewust gemaakt.
Ten aanzien van de samenhang in de activiteiten die het Kadaster uitvoert zijn de afgelopen
jaren de randvoorwaarden gecreëerd om de sturing hierop te verbeteren. Het gaat hierbij
onder meer om het aanpassen van de topstructuur, waardoor een meer integrale sturing
mogelijk is, en de introductie van de CIO-office. Of deze randvoorwaarden ook behulpzaam
zijn voor het versterken van de samenhang in de primaire werkprocessen en leiden tot
synergie in de onderliggende ICT-voorzieningen zal nog moeten blijken.
Kijken we naar de ontwikkeling van de kosten, dan zien we dat deze in relatieve zin zijn
afgenomen. Het Kadaster is in staat geweest om zijn takenpakket tegen lagere kosten uit te
voeren. Dit is, gezien het vaste karakter van een substantieel deel van de kosten, niet
zozeer een gevolg van een conjuncturele aanpassing op de korte termijn, maar meer een
structurele beweging op de lange termijn. Het beeld van de afnemende kosten wordt
ondersteund door het feit dat de formatie van het Kadaster de afgelopen jaren sterk
gekrompen is. Deze krimp is substantieel groter geweest dan bij andere uitvoeringsorganisaties binnen de Rijksoverheid en heeft grotendeels plaatsgevonden door natuurlijk
verloop. Door de relatief hoge gemiddelde leeftijd van de medewerkers is een groot aantal
van hen met pensioen gegaan.
Een van de belangrijkste risico’s voor de toekomst is het wegvloeien van de interne kennis.
Het Kadaster is van oudsher een organisatie die zich kenmerkt door zijn vakmatige
expertise. Weliswaar zijn er ontwikkelingen in gang gezet om deze kennis vast te leggen,
maar hiermee is pas een eerste stap gezet. Uit de evaluatie blijkt onvoldoende dat de
vervolgstappen ook geborgd zijn. In bredere zin ontbreekt het vooralsnog aan een
strategisch organisatiebreed perspectief op de personele ontwikkelingen in de organisatie.
Samenvattend concludeert AEF dat de doelmatigheid in de activiteiten van het Kadaster de
afgelopen periode verbeterd is. Tegelijk zijn er nog substantiële mogelijkheden om de
doelmatigheid verder te verbeteren, bijvoorbeeld door te sturen op de samenhang tussen
de taken die het Kadaster uitvoert. Om deze resultaten daadwerkelijk te realiseren, dient de
sturing op de doelmatigheid verder aangescherpt te worden. Dit geldt vooral voor de
financiële sturing. Deze sturing kent beperkte prikkels om kostenbewust te opereren. Het
recent doorontwikkelde kostenallocatiemodel kan helpen om dit kostenbewustzijn te
vergroten, maar wordt vooralsnog alleen nog maar gebruikt voor de verantwoording. Als dit
instrument ook wordt ingezet om te sturen, zal dit naar verwachting leiden tot scherpere
financiële afwegingen.
2.4

Bevindingen governance
De governance van het Kadaster is in deze evaluatie gedefinieerd als de wijze waarop het
besturen, beheersen, toezichthouden en verantwoorden in brede zin is ingericht.
Een belangrijk onderdeel van de governance is de sturingsrelatie tussen het ministerie van
IenM en het Kadaster. Deze sturingsrelatie wordt adequaat ingevuld, in de zin dat deze
voldoet aan de wettelijke eisen en in lijn is met het kabinetsbeleid van de afgelopen jaren.
Tegelijk ziet AEF ruimte voor verbeteringen. Dit geldt voor zowel de opdrachtgevers- als de
eigenaars- en toezichtsrelatie:

18





In de opdrachtgeversrelatie ontbreekt het beleidsmatig aan een perspectief voor de lange
termijn. De opdrachten vanuit het departement richten zich op de korte termijn en hebben
alleen betrekking op het budgetgefinancierde deel van de activiteiten van het Kadaster.
Deze opdrachten zijn onvoldoende ingebed in een breder beleidskader. In de context van
de bezuinigingen in de afgelopen jaren werden de afspraken over de opdrachten daarnaast
vooral bepaald door de aanwezige budgettaire kaders en minder door de
beleidsinhoudelijke doelstellingen.
In de eigenaars- en toezichtsrelatie is weliswaar sprake van een aangepaste visie op de
omgang met uitvoeringsorganisaties die op afstand van het departement opereren, maar
deze visie is nog niet vertaald naar een integraal toetsingskader waarin is aangegeven
waarop het toezicht betrekking heeft. Dit maakt dat in de huidige praktijk onvoldoende
helderheid bestaat over de invulling van met name de toezichthoudende rol van het
departement, onder andere in relatie tot de complementaire rol van de Raad van Toezicht.
Mede als gevolg daarvan is niet voldoende duidelijk wat de informatiebehoefte van het
ministerie van IenM is om het toezicht adequaat in te vullen. Om voldoende grip op het
Kadaster te houden, is de neiging om, mede ingegeven door een aantal incidenten, te
willen beschikken over steeds meer informatie, zonder dat duidelijk is vanuit welke context
deze behoefte bestaat.
Binnen het Kadaster ontbreekt het momenteel aan een eigen strategische agenda. De
organisatie beschikt dan wel over een visie op de ontwikkelingen die op de lange termijn
binnen het eigen werkgebied, maar deze visie is tot nu toe onvoldoende vertaald in een
strategisch handelingsperspectief. Het meerjarenbeleidsplan dat jaarlijks wordt opgesteld,
heeft voor dit doel een te uitvoerend karakter. Het Kadaster geeft aan dat de strategische
agenda momenteel in ontwikkeling is. Het is onduidelijk in hoeverre deze zal aansluiten op
de beleidsmatige prioriteiten van het ministerie van IenM. Het beeld is dat het Kadaster en
het departement hierin te weinig samen optrekken.
Het belangrijkste aandachtspunt in de sturingsrelatie tussen het ministerie van IenM en het
Kadaster is de interactie tussen beide organisaties. Deze interactie is, ondanks de goede
onderlinge verhoudingen, te weinig effectief. Er is in de jaarlijkse sturingscyclus sprake van
een aantal ingesleten patronen die ervoor zorgen dat de symptomen van de thema’s die
spelen, opgelost worden. Er wordt echter niet gekomen tot structurele oplossingen voor
deze thema’s. In deze ontbreekt het vermogen om op een ‘meta-niveau’ met elkaar is
gesprek te gaan.
Ook de overige onderdelen van de governance van het Kadaster functioneren adequaat.
Niet alleen opereren deze ieder voor zich naar behoren, ook vormen ze in hun onderlinge
interactie een evenwichtig stelstel met voldoende checks and balances. Binnen dit stelsel is
vooral de effectiviteit van de Gebruikersraad de afgelopen periode aanzienlijk toegenomen.
Dit overlegorgaan heeft zich de afgelopen jaren ontwikkeld tot een relevant en volwaardig
strategisch gesprekspartner voor het Kadaster met een duidelijke complementaire rol ten
opzichte van de gebruikersoverleggen voor de BRT en de BRK. Deze overleggen opereren
op tactisch en operationeel niveau en voorzien op een effectieve manier in de behoeften
van afnemers. De Raad van Bestuur vervult extern een belangrijke rol in de relatie met
externe belanghebbenden en vult deze rol professioneel en daadkrachtig in. Onder invloed
van een nieuwe toezichtsvisie van het ministerie van IenM vervult de Raad van Toezicht
geen externe vertegenwoordigende rol meer. In de interne toezichthoudende en
adviserende rol heeft de raad een belangrijke meerwaarde voor de Raad van Bestuur.

19

Samenvattend concludeert AEF dat de governance van het Kadaster evenwichtig en
professioneel is ingericht, waarbij sprake is van voldoende countervailing powers. Om de
potentie van deze inrichting optimaal te benutten dient het ‘spel’ tussen het ministerie van
IenM en het Kadaster echter wel anders gespeeld te worden. Hiervoor is het noodzakelijk
dat beide organisaties ten eerste meer gaan werken op basis van een gedeeld perspectief
voor de lange termijn en ten tweede gezamenlijk werken aan het verder verbeteren van de
effectiviteit van de onderlinge interactie.
2.5

Omgang met aanbevelingen uit voorgaande evaluatie
In deze paragraaf beschrijven we hoe het Kadaster is omgegaan met de aanbevelingen uit
de voorgaande evaluatie.

2.5.1

Financiering van investeringen kan transparanter
In de voorgaande evaluatie is geconstateerd dat het Kadaster meer transparantie aan de
dag kan leggen ten aanzien van investeringen die gepleegd worden in nieuwe taken. In de
praktijk is hier gedeeltelijk invulling aan gegeven. De kosten van ICT-projecten zijn in het
MBP expliciet inzichtelijk gemaakt en hier wordt ook op gestuurd.
De kosten die inzichtelijk gemaakt zijn, betreffen de investeringen in ‘enge’ zin. Het gaat
hier om de bedragen die op de balans worden geactiveerd en over een langere periode
worden afgeschreven. Het gaat hier niet om alle kosten die samenhangen met projecten en
programma’s. De omvang van de kosten die hiermee samenhangen, is nog niet in beeld
gebracht. Dit maakt dat de transparantie over de investeringen van het Kadaster in ‘brede’
zin nog beperkt is.

2.5.2

Strategisch personeelsmanagement bij grote langdurige projecten
In vervolg op de voorgaande evaluatie heeft het Kadaster gedragsregels opgesteld voor de
inhuur van externen en is de monitoring op deze inhuur verbeterd. Dit heeft geleid tot een
afname van de externe inhuur in termen van aantal fte’s, maar niet in termen van aantal
medewerkers dan wel de kosten voor hun inzet. De daling van de kosten van tijdelijke
uitzendkrachten bij piekmomenten is gecompenseerd door een stijging van de inhuur van
hoogwaardige expertise met een hoger gemiddeld tarief.
De vraag is of het Kadaster ernaar zou moeten streven om dergelijke externen te vervangen
door eigen personeel. Het is immers niet noodzakelijk om alle benodigde expertise in eigen
huis te hebben. In situaties waarin specifieke expertise op ad hoc basis nodig is, is het
doelmatiger om deze dan in te huren.

2.5.3

Efficiencydoelstelling introduceren
Gezien de positie van het Kadaster als een monopolist met veel ambitie is in de voorgaande
evaluatie aan het ministerie van IenM geadviseerd om de druk op kosten van het Kadaster
te verhogen door een efficiencydoelstelling te introduceren. Het doelmatigheidskader dat
destijds in ontwikkeling was, kon hiervoor handvatten bieden.
Uit deze evaluatie blijkt dat dit advies niet opgevolgd is. In het doelmatigheidskader dat
ontwikkeld is, komen de kosten van het Kadaster slechts beperkt aan bod. Het kader bevat
geen prikkels om deze kosten te verlagen. De kostensturing vanuit de eigenaars- en
toezichtsrol van het ministerie van IenM beperkt zich tot de gesprekken over het MBP, de
begroting en de RTK van het Kadaster. Vanuit de opdrachtgeversrol wordt op de kosten
gestuurd in de onderhandelingen over het jaarlijkse contract voor de uitvoering van de

20

activiteiten die door het departement gefinancierd worden. In deze onderhandelingen
hebben bijvoorbeeld de taakstellingen vanuit het programma Compacte Rijksdienst een
plek gekregen. Het pakket van activiteiten waarop de onderhandelingen betrekking hebben,
maakt echter slechts een bescheiden deel uit van het totale activiteitenpakket van het
Kadaster.
2.5.4

Vergroten effectiviteit Gebruikersraad
In vervolg op de bevindingen in de voorgaande evaluatie heeft het functioneren van de
Gebruikersraad een sterke impuls gekregen. Deze impuls heeft ertoe geleid dat het gezag
en de positie van de raad aanzienlijk versterkt zijn. De Gebruikersraad heeft zich in de
afgelopen periode ontwikkeld tot een volwaardig en gewaardeerd gesprekspartner voor de
Raad van Bestuur. In de onderlinge uitwisselingsrelatie is meer dynamiek ontstaan. De
agendering van de raad richt zich, naast de onderwerpen die in het wettelijk kader zijn
vastgelegd, steeds meer op de strategische thema’s die spelen. Dit maakt dat de afnemers
van het Kadaster tijdig betrokken worden bij nieuwe ontwikkelingen en hier ook invloed op
kunnen uitoefenen. Hierdoor zijn de leden van de raad beter in staat om naar buiten toe
een waardevolle rol van ambassadeurs van het Kadaster te vervullen. Tot slot onderhoudt
de Gebruikersraad een open en constructieve relatie met de Raad van Toezicht en is ze
goed aangesloten op de gebruikersoverleggen.

2.5.5

Investeren in communicatie over grijze gebied tussen markt en overheid
In de voorgaande evaluatie is geadviseerd de dialoog met marktpartijen over het grijze
gebied tussen publieke taken en private activiteiten gestructureerd te voeren om deze zo
objectiveerbaar en controleerbaar mogelijk te maken. De uitkomst van deze dialoog zou
voor akkoord aan het ministerie van IenM in zijn rol van eigenaar/toezichthouder
voorgelegd kunnen worden. Vervolgens zou deze uitkomst het kader moeten zijn voor
beslissingen van het Kadaster om activiteiten al dan niet zelf uit te voeren. In de
voorgaande evaluatie is aanvullend het advies gegeven te investeren in het verder vergroten
van de transparantie over de reden waarom en de condities waaronder het Kadaster
bepaalde activiteiten zelf uitvoert.
AEF concludeert in deze evaluatie dat er wel sprake is van een afwegingskader voor de
omgang met nieuwe initiatieven in het grijze gebied tussen markt en overheid, maar dat dit
kader nog onvoldoende helpt om besluiten die genomen worden voor marktpartijen
objectiveerbaar en controleerbaar te maken. Het afwegingskader kent hiervoor te veel
discretionaire ruimte. Voor marktpartijen heeft het hierdoor onvoldoende voorspellende
waarde om (omvangrijke) investeringsbesluiten op te baseren. Alhoewel een absolute
scheidslijn tussen activiteiten van het Kadaster en marktpartijen niet te maken is, is een
aanscherping van het bestaande kader wel mogelijk. De dialoog die het Kadaster met
marktpartijen voert, wordt door hen overigens wel gewaardeerd. Hierbij maken deze
partijen wel de kanttekening dat de uiteindelijke besluiten die het Kadaster in vervolg op
deze dialoog neemt, in de beleving niet altijd in het verlengde liggen van hetgeen is
besproken.

2.5.6

Op termijn verhogen van de conjuncturele reserve
In de voorgaande evaluatie is geadviseerd om de systematiek voor het bepalen van de
conjuncturele reserve (als onderdeel van het normvermogen) niet aan te passen. Wel is
geadviseerd om de omvang van deze reserve op termijn te herijken. Ten tijde van de
voorgaande evaluatie was deze herijking niet opportuun, omdat er sprake was van een

21

uitzonderlijke conjuncturele situatie en onduidelijk was hoe deze situatie en ook het
takenpakket van het Kadaster zich zou ontwikkelen.
Aan deze aanbeveling is tot op heden nog geen invulling gegeven. Gezien het herstel van
de conjunctuur en de relatieve stabiliteit in het takenpakket van het Kadaster ligt het in de
rede om de herijking van de omvang van de conjuncturele reserve nu wel uit te voeren.
Bovendien ligt het na een periode van circa 10 jaar sowieso in de rede om de uitgangspunten van destijds opnieuw vast te stellen, gebruikmakend van de systematiek die daar in
2006 voor ontwikkeld is. Deze herijking zal leiden tot een aanpassing in de bandbreedte
van de conjuncturele reserve en kan een doorwerking hebben in het tarievenbeleid van het
Kadaster.
2.5.7

Aanpassen governance geo-informatie en landelijke voorzieningen
In vervolg op de reactie van de minister van IenM is in 2011 een concreet ontwerp gemaakt
om te komen tot een shared service organisatie Geo-informatie (SSO GEO). De oprichting
hiervan was een van de initiatieven om de governance te stroomlijnen. In 2012 is echter
besloten om de samenwerking tussen organisaties die actief zijn binnen het domein van de
geo-informatie meer projectmatig vorm te geven, zonder dat hierbij sprake is geweest van
een aanpassing in de bestaande governance.
Op dit moment loopt er binnen het Kadaster het programma Synergie Basisregistraties, dat
zich richt op het stroomlijnen van de governance van de geo-informatie en de landelijke
voorzieningen. Het beeld uit de evaluatie is dat hier substantiële voordelen mee te behalen
zijn, niet alleen door het vereenvoudigen van de sturing en de daling van de bestuurlijke en
administratieve lasten, maar vooral ook door het vergroten van de synergie in de uitvoering
van activiteiten.

2.6

Aanbevelingen voor toekomst
In dit hoofdstuk presenteren we tot slot de aanbevelingen die volgen uit de conclusies ten
aanzien van de doeltreffendheid, doelmatigheid en governance.
1.









Acteer als Kadaster sterker vanuit een samenhangende strategische agenda,
waarin de maatschappelijke opgaven centraal staan.

Voor deze agenda zijn drie pijlers van belang:
het stelsel van basisregistraties en landelijke voorzieningen, waarbij het Kadaster optreedt
als vakkundig beheerder verantwoordelijk voor de ontsluiting van gegevens
het domein van rechtszekerheid, waarbij het Kadaster zorgt voor zekerheid en stabiliteit in
het rechtsverkeer van registergoederen
het domein van geo-informatie, waarin het Kadaster een vooruitstrevende, innovatieve rol
vervult in het ontwikkelen van nieuwe voorzieningen.
In de strategische agenda dient de focus te liggen op de belangrijkste maatschappelijke
uitdagingen binnen deze pijlers:
binnen het stelsel van basisregistraties en landelijke voorzieningen gaat het om het
vergroten van de beschikbaarheid van gegevens en het versterken van de samenhang
hiertussen
binnen het domein van de rechtszekerheid gaat het om het vanuit een met ketenpartners
gedeelde ambitie voor de positivering van het stelsel van registergoederenregistratie

22



binnen het domein van de geo-informatie gaat het om het vergroten van de samenhang in
het stelsel van voorzieningen en deze voorzieningen beter bruikbaar te maken voor
toepassing binnen de overheid en de markt.
Van belang is de focus, prioritering en fasering van de strategische agenda af te stemmen
op de beleidsagenda van het ministerie van IenM en in de uitvoering, daar waar mogelijk,
samen op te trekken. Het gezamenlijke perspectief dient hierbij gericht te zijn op de lange
termijn, waarbij sprake is van continuïteit in de initiatieven die genomen dienen te worden.
2.











Vergroot de slagkracht van het Kadaster in het realiseren van innovatieve
ontwikkelingen in de dienstverlening.

Het Kadaster is actief met een groot aantal innovatieve ontwikkelingen. Hieraan wordt
invulling gegeven door middel van projecten en programma’s. Gezien het belang en de
complexiteit hiervan is het advies om het programmatisch en projectmatig werken een
integraal onderdeel te maken van de aansturing binnen het Kadaster, naast de reguliere
bedrijfsprocessen die de organisatie uitvoert. Concreet komt dit neer op:
het verder professionaliseren van het portfoliomanagement gericht op het beter laten
aansluiten van de projecten en programma’s op de strategische agenda en het vergroten
van de samenhang tussen de projecten en programma’s
het aanscherpen van de aansturing van programma’s en projecten, waardoor de rol van het
Kadaster als opdrachtnemer verder geprofessionaliseerd wordt en de doorlooptijden voor
de realisatie van innovaties verkort worden
het versterken van de competenties op het gebied van programmatisch en projectmatig
werken en het verder ontwikkelen van het geheel aan instrumenten dat hiervoor
beschikbaar is
het versterken van het innoveren in ketens, waarbij samenwerkingspartners eerder en
intensiever betrokken worden, vooral bij de implementatie van verbeteringen en
vernieuwingen
het versterken van de monitoring op de kosten en baten van de innovaties die doorgevoerd
worden door het beter volgen van de business cases die zijn opgesteld en het vergroten
van de transparantie over de bereikte resultaten.
Aanvullend is het van belang om de veelheid van losse initiatieven gericht op innovaties te
bundelen in een beperkt aantal omvattende programma’s en projecten met een meerjarig
perspectief en deze integraal aan te sturen. Hierdoor wordt het eenvoudiger om de
raakvlakken tussen de initiatieven te managen en worden de Raad van Bestuur en de
Directieraad gefaciliteerd om de innovaties op een meer strategisch niveau en vanuit een
meerjarig perspectief aan te sturen.
3.

Vergroot de voorspelbaarheid van het Kadaster daar waar het gaat om de omgang
met economische activiteiten.

De afwegingen die het Kadaster in de huidige situatie maakt over de omgang met
economische activiteiten, hebben voor marktpartijen weinig voorspellende waarde. Dit
betekent dat bedrijven onvoldoende beeld hebben bij wat het Kadaster wel en niet doet,
vooral in de grijze gebieden aan de randen van de wettelijke taken. Het gaat hier om het
leveren van maatwerkproducten en het geven van gerichte adviezen. In de terminologie van
de voorgaande evaluatie zijn de besluiten die het Kadaster over het uitvoeren van deze
activiteiten neemt nog onvoldoende objectiveerbaar en controleerbaar. Alhoewel er op

23

voorhand geen harde scheidslijn te trekken is tussen activiteiten die het Kadaster wel of
niet zou moeten uitvoeren, is ten opzichte van de huidige situatie wel meer inzicht te geven
in de criteria die bij besluiten hierover een rol spelen.
AEF beveelt dan ook aan een vervolgslag te maken in de wijze waarop het Kadaster met
economische activiteiten omgaat en hierbij in samenspraak met het ministerie van IenM te
streven naar een scherper afgebakende positionering ten opzichte van afnemers, waarbij
aan deze partijen zoveel mogelijk ruimte wordt gelaten om op basis van de gegevens van
het Kadaster nieuwe innovatieve producten en diensten te ontwikkelen. Door voor deze
gegevens meer markt te maken, vergroot het Kadaster zijn maatschappelijke waarde en
geeft het een extra impuls aan de doelstellingen op het gebied van het bevorderen en
ondersteunen van economische activiteiten.
4.

Geef prioriteit aan het verbeteren van de toekomstbestendigheid van de ICT van
het Kadaster.

Op de korte termijn dient de aandacht hierbij vooral uit te gaan naar het vernieuwen van de
systemen die gebruikt worden voor de kadastrale registratie. Deze vernieuwing is nodig om
de betrouwbaarheid van de BRK te blijven garanderen.





Vervolgens dient de focus gericht te zijn op het vergroten van de synergie tussen de
basisregistraties en de landelijke voorzieningen. Dit door het gebruik van meer generieke
ICT-componenten. Dit is mogelijk door:
de projecten en programma’s die uitgevoerd worden, niet per basisregistratie dan wel
landelijke voorziening in te richten, maar op de realisatie van generieke componenten
middelen die bestemd zijn voor individuele componenten, vrij te spelen en beschikbaar te
stellen voor de ontwikkeling van generieke componenten
de bijdrage van projecten en programma’s aan het realiseren van een generieke
infrastructuur mee te laten wegen in de beslissingen over het toekennen van budgetten.
5.




Scherp de financiële sturing aan, zowel extern in de sturingsrelatie met het
ministerie van IenM als intern als onderdeel van de eigen bedrijfsvoering.

In de sturingsrelatie met het ministerie van IenM beveelt AEF aan om de omvang van het
totale normvermogen op basis van de bestaande systematiek te herijken en in overleg met
het departement te bepalen wat de consequenties van deze herijking zijn. In de herijking is
het totaal aan reserves op de balans van het Kadaster te betrekken. Tevens dienen in de
sturingsrelatie met het ministerie van IenM eenduidige afspraken gemaakt te worden over:
de interpretatie die gegeven dient te worden aan de wettelijke eisen die gelden voor het in
rekening brengen van kostendekkende tarieven
de spelregels die gelden voor de kostendekkendheid van producten dan wel strategische
eenheden, en de omgang met kruissubsidies.
Aanvullend adviseren we dat het Kadaster en het ministerie van IenM gezamenlijk een
onderzoek uitvoeren naar de alternatieve mogelijkheden om de introductie van open data
in het domein van de rechtszekerheid op te vangen.
Bij de interne financiële sturing is de aanbeveling om deze aan te scherpen, gebruikmakend
van het kostenallocatiemodel. Het aanscherpen komt neer op:

24





het verbinden van de interne kostenallocatie en de interne budgettering, zodat beide in
elkaars verlengde liggen en elkaar versterken
het aansturen van programma’s en projecten op het realiseren van tastbare resultaten en
het hierbij monitoren van de onderliggende business cases
het intensiveren van de sturing op de doelmatigheid van de afzonderlijke reguliere
werkprocessen.
Voor wat betreft dit laatste punt bevelen we niet aan te werken met één generieke
doelmatigheidsdoelstelling, maar deze doelstelling toe te spitsen op de afzonderlijke
werkprocessen die uitgevoerd worden. Op die manier kan voldoende rekening worden
gehouden met de specifieke kenmerken van deze werkprocessen en de beschikbare
financieringsbronnen.
6.







Ontwikkel en implementeer een strategisch plan dat beschrijft op welke wijze het
Kadaster omgaat met de uitdagingen op het gebied van personeel.

Het Kadaster staat de komende jaren voor de opgave om een substantieel deel van het
personeelsbestand te vernieuwen. Om dit proces succesvol te doorlopen is behoefte aan
een strategisch plan waarin de uitdagingen zijn beschreven en aangegeven wordt hoe de
organisatie hiermee om wil gaan. Het plan kan gebaseerd worden op de visie die recent is
opgesteld. Onderwerpen die in het strategisch plan aan bod dienen te komen, zijn onder
meer:
de organisatie van het kennismanagement, waarbij het niet alleen gaat om het vastleggen
van vakkennis, maar vooral ook om de verspreiding binnen de organisatie
de interne doorstroming in de organisatie, waarbij het erom gaat om ook kansen te bieden
voor de doorgroei van jonge medewerkers naar leidinggevende posities
de instroom van nieuwe medewerkers en de arbeidsmarktprofilering die nodig is om deze
medewerkers binnen te halen
de verhouding tussen de inzet van vaste en flexibele medewerkers, ingegeven vanuit het
perspectief van enerzijds continuïteit en kosten en anderzijds slagkracht en flexibiliteit
het intern transitiemanagement, waarbij het erom gaat om medewerkers beter te laten
aansluiten op de ontwikkelingen die binnen het Kadaster plaatsvinden.
Van belang is dat het strategische personeelsplan op relatief korte termijn beschikbaar
komt, zodat de organisatie hier concreet mee aan de slag kan gaan.
7.

Stuur het Kadaster vanuit het ministerie van IenM beleidsmatig aan op basis van
een heldere ambitie en een gerichte interventiestrategie.

In de opdrachtgeversrelatie tussen het ministerie van IenM en het Kadaster ontbreekt het
aan een helder geëxpliciteerde ambitie voor de lange termijn. AEF adviseert om deze
ambitie in nauwe samenspraak met het Kadaster en andere belanghebbenden op te stellen
en de leidraad te laten zijn voor de aansturing van het Kadaster. In de ambitie dient
aandacht besteed te worden aan de drie hierboven beschreven pijlers en de (regie)rol die
het departement ten aanzien van deze pijlers wil vervullen.
Door deze aanpak is een beleidsmatigere sturing mogelijk over het geheel van activiteiten
van het Kadaster, waarbij enigszins losgekomen kan worden van de bestaande budgettaire
kaders. De aanbeveling voor het ministerie van IenM is hierbij om intensiever gebruik te

25

maken van de sturingsinstrumenten die het departement heeft, bijvoorbeeld door het
houden van toezicht op de wettelijke kaders.
Gerelateerd aan de beleidsmatige ambitie adviseren we de overlegstructuur zoals die
bestaat tussen het ministerie van IenM, het Kadaster, bronhouders en afnemers te
heroverwegen. De huidige structuur is een historisch gegroeide praktijk, waarin nu sprake
is van een nogal kunstmatig onderscheid tussen overleggen die voortvloeien uit enerzijds
de Kadasterwet en anderzijds de overige wettelijke kaders, maar die veelal gaan over
dezelfde of nauw met elkaar verbonden onderwerpen. De herijking dient gericht te zijn op
een vereenvoudiging van de structuur van overleggen van het Kadaster met bronhouders en
afnemers en met het ministerie van IenM, waarbij sprake is van directere afstemmingslijnen
en meer eenduidigheid in de afspraken over de verschillende basisregistraties en landelijke
voorzieningen.
8.

Geef een vervolg aan de professionalisering van het toezicht op het Kadaster door
de introductie van een integraal toetsingskader.

Om invulling te geven aan de visie op de sturing van uitvoeringsorganisaties die op afstand
van het ministerie van IenM opereren, is behoefte aan een integraal toetsingskader voor het
Kadaster. Dit kader beschrijft de onderwerpen waarop het toezicht zich richt en de wijze
waarop het departement hier per onderwerp invulling aan geeft. Bij het opstellen van het
toetsingskader kan gebruik worden gemaakt van de elementen die nu al voorhanden zijn,
zoals het kwaliteitshandvest en de normen voor het eigen vermogen.
Als afgeleide van het toetsingskader kan in beeld worden gebracht welke informatie het
ministerie van IenM van het Kadaster benodigd heeft om zijn toezichthoudende rol te
kunnen invullen. Deze informatiebehoefte dient gericht te zijn op zowel de cyclische als de
niet-cyclische sturingsprocessen. Deze laatste processen hebben bijvoorbeeld betrekking
op de omgang met incidenten dan wel uitzonderlijke risico’s.
Op basis van het toetsingskader en de hieruit volgende informatiebehoefte zijn nadere
afspraken te maken over de transparantie van het Kadaster in de richting van het ministerie
van IenM over de interne bedrijfsvoering. Deze transparantie moet ten dienste staan aan de
onderlinge afstemming en samenwerking, en passen bij de rol van het Kadaster als
publieke uitvoeringsorganisatie.
9.

Investeer als ministerie van IenM en Kadaster in het verder verbeteren van de
onderlinge sturings- en samenwerkingsrelatie.

Om de interactie te verbeteren is het nodig om, met oog voor de wederzijdse belangen en
doelen, met elkaar van gedachten te wisselen. De gesprekken die nu plaatsvinden, worden
te sterk ingestoken vanuit de inhoudelijke onderwerpen die spelen. Hierdoor bestaat de
neiging om een discussie te voeren over standpunten. Door boven deze standpunten uit te
stijgen en het te hebben over achterliggende belangen, ontstaat meer ruimte en begrip.
Naast een andere insteek van de onderlinge gesprekken is ook behoefte aan meer reflectie
op de onderlinge verhouding en werkrelatie, bijvoorbeeld door deze periodiek te evalueren.
Een verbetering in de interactie maakt het mogelijk om naar buiten toe in de vorm van een
coalitie meer gezamenlijk op te trekken. Dit vergroot de gezamenlijke slagkracht. Tevens
maakt de ondersteuning van het ministerie van IenM het mogelijk om het Kadaster steviger

26

te positioneren, bijvoorbeeld in relatie tot samenwerkingspartners in de ketens waarin het
Kadaster opereert, dan wel ten opzichte van andere uitvoeringsorganisaties.

27

3 Dienstverlening
3.1
3.1.1

Kwaliteit dienstverlening in brede zin
Generieke producten en diensten
Afnemers zijn over het algemeen positief over de producten en diensten die het Kadaster
aanbiedt. Deze worden door afnemers beoordeeld als kwalitatief hoogwaardig en
bruikbaar. Het oordeel over het gebruiksgemak van een aantal specifieke producten en
diensten, bijvoorbeeld over de technische formats waarin gegevens beschikbaar worden
gesteld, is wisselender.3 Dit hangt samen met de positie van het Kadaster als publieke
uitvoeringsorganisatie. Gegeven deze onafhankelijke positie streeft de organisatie ernaar
om zich zo klantgericht mogelijk op te stellen. Het Kadaster opereert echter vanuit een
wettelijke taak. Dat betekent dat de organisatie zich steeds opnieuw de vraag dient te
stellen hoe ver men kan gaan in het toespitsen van producten en diensten op de specifieke
behoeften van (groepen van) afnemers.
Een van de belangrijkste zakelijke partners van het Kadaster is het notariaat. Dit notariaat
maakt intensief gebruik van de producten en diensten van het Kadaster. De dienstverlening
rond deze producten en diensten wordt door de notarissen positief gewaardeerd (zie
tabel).4
Aard van contact

Gebruik

Waardering

Kadaster Online

94%

7,8

Bewaarderstelefoon voor complexe vragen

64%

7,4

Meldpunt notariaat voor niet-juridische vragen

71%

7,6

Geautomatiseerd opvragen gegevens

59%

7,6

Tabel 3.1. Oordeel van notariaat over Kadaster

Voor de geautomatiseerde inschrijving en verwerking van akten is de waardering iets
minder positief dan voor de bovenstaande contacten. Het notariaat geeft het Kadaster als
gevolg van de beperkte flexibiliteit van het systeem dat hiervoor gebruikt wordt een 6,9 als
rapportcijfer. Deze beperkte flexibiliteit maakt ook dat het systeem in de huidige situatie
nog maar voor een beperkt deel van de akten (28%) gebruikt wordt.5 Ten opzichte van het
voorafgaande jaar is wel sprake van een lichte stijging. De eerder gestelde doelen lagen
echter aanzienlijk hoger en zijn de afgelopen jaren in de tijd uitgesteld.
Naast het notariaat is het Kadaster ook een belangrijke samenwerkingspartner voor andere
vastgoedpartijen, zoals makelaars, bouwbedrijven, taxateurs, ingenieurs- en architectenbureaus en woningcorporaties. Ook deze bedrijven zijn tevreden over de dienstverlening
van het Kadaster. Voor het online aanvragen en inzien van vastgoedinformatie geven ze het
Kadaster een 7,2 als rapportcijfer.6 Voor hun ervaringen met kadastrale metingen en het
aanleveren van meetgegevens is de waardering 7,0.

3 Zoals Geography Markup Language (GML)
4 Klanttevredenheidsmonitor zakelijke klanten 1-meting, The Choice, 2014.
5 Monitor KIK, Kadaster, Augustus 2015
6 Klanttevredenheidsmonitor zakelijke klanten 1-meting, The Choice, 2014.

28

In de zakelijke markt (financiële sector, adviesbureaus et cetera) neemt het aantal
gebruikers van producten en diensten toe. Dit geldt zowel voor de afname van kadastrale
informatie als cartografische producten, al is het aantal gebruikers van deze laatste
producten nog relatief bescheiden. De waardering van hen is ruim voldoende tot goed
(respectievelijk 7,6 en 7,7).7
3.1.2

Maatwerkproducten en -diensten
Naast de reguliere informatieproducten levert het Kadaster ook maatwerkproducten. Deze
zijn gericht op een relatief kleine afzetmarkt, waarbij het vooral gaat om partijen die actief
zijn in het vastgoed en de zakelijke dienstverlening. De waardering voor de producten die
het Kadaster levert is ruim voldoende. Partijen in de vastgoedsector geven voor de
producten een rapportcijfer 7,1, terwijl partijen in de zakelijke dienstverlening de
producten met een 7,4 waarderen.8

3.1.3

Distributiekanalen
Voor de distributie van de producten en diensten maakt het Kadaster gebruik van een groot
aantal kanalen. Hierbinnen is het al langer bestaande ‘Mijn Kadaster’ een gevestigd begrip,
dat in gebruik is bij alle groepen van afnemers. Zij beoordelen de dienstverlening via dit
kanaal in algemene zin als ruim voldoende. Naast ‘Mijn Kadaster’ zijn er ook producten te
vinden op de website van het Kadaster. Afnemers zijn hierover, vooral vanwege de beperkte
zoekfunctie en lastige vindbaarheid van (de vele) producten, minder positief.
Naast ‘Mijn Kadaster’ en de eigen website van het Kadaster is in de evaluatieperiode het
initiatief Publieke dienstverlening op de kaart (PDOK) opgezet. Dit richt zich op de
distributie van datasets op het gebied van geo-informatie. PDOK is ontwikkeld om te
voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit het Europese programma INSPIRE.
Gebruikers beoordelen PDOK als loket voor de distributie van gegevens als overwegend
positief. Dit blijkt onder meer uit het sterk toegenomen gebruik in de afgelopen jaren.9
Afnemers met een achtergrond in de geo-informatie waarderen het feit dat gegevens nu op
één locatie te vinden zijn. Wel ervaren deze afnemers beperkingen in de mogelijkheid om
gegevens vanuit PDOK in te voeren in de eigen toepassingen van afnemers en in de
toegankelijkheid van de metadata die via PDOK beschikbaar worden gesteld. Deze beide
operationele beperkingen hebben de aandacht van de regieorganisatie van PDOK. Een meer
strategische beperking voor het gebruik van PDOK is het financieringsmodel, dat ervan
uitgaat dat aanbieders van gegevens per dataset een bedrag betalen om deze beschikbaar
te stellen. Er zijn aanbieders die deze drempel te hoog vinden en afzien van het gebruik
van PDOK. Om aan dit bezwaar tegemoet te komen, wordt op dit moment gewerkt aan het
ontwikkelen van een geo-datastore. Dit is een selfservice-voorziening die tegen zo laag
mogelijke kosten zal worden aangeboden. Hierbij worden gegevens als ruwe data zonder
enige vorm van service beschikbaar gesteld.

7 Klanttevredenheidsmonitor zakelijke klanten 1-meting, The Choice, 2014.
8 Klanttevredenheidsmonitor zakelijke klanten 1-meting, The Choice, 2014.
9 Rapportage PDOK Q4 2014, Kadaster, 2014. Uit de rapportage blijkt voor de periode 2012 – 2014 onder meer een

toename van het aantal datasets van 41 naar 78 en het aantal basisgebruikers van 267 naar 387. Het gemiddeld aantal
hits per maand steeg van 48 miljoen in 2013 naar 90 miljoen in 2014.

29

Naar de toekomst toe wordt voor PDOK een ontwikkeling voorzien in de richting van een
breed distributieplatform voor geo-informatie. Dit betekent dat het loket ook gebruikt zal
gaan worden door afnemers die niet thuis zijn in de wereld van de geo-informatie. In het
licht van deze ontwikkeling dient te worden onderzocht hoe de toegankelijkheid te
verbeteren is. Daarnaast moet in beeld worden gebracht hoe het platform zich gaat
verhouden tot andere distributiekanalen. Meer samenhang tussen deze kanalen hierin kan
de doelmatigheid van de distributie van gegevens vergroten.
In 2016 lopen de contractuele afspraken over PDOK af en dienen de betrokken partijen
nieuwe afspraken te maken over de continuïteit en de verdere ontwikkeling. Deze afspraken
dienen naar mening van AEF vanuit het brede perspectief van de infrastructuur voor geoinformatie te worden bezien. Hierbij speelt onder andere de ontwikkeling van het digitale
stelsel rond de Omgevingswet een rol.
3.1.4

Klantcontacten
Het Kadaster onderhoudt op verschillende manieren contact met zijn afnemers. De
belangrijkste zijn de contacten via het Klantcontactcenter (KCC) en de accountmanagers.
De waardering van de afnemers voor het KCC is in de evaluatieperiode betrekking heeft
gestegen. In 2014 was het gemiddelde rapportcijfer 7,4, terwijl dit in 2012 7,0 was.10 Het
KCC wordt zakelijk voornamelijk gebruikt door het notariaat, de vastgoedsector en de
overheid.
Het accountmanagement van het Kadaster richt zich vooral op het notariaat en de overheid.
In de afgelopen periode is het aantal contacten met notarissen relatief stabiel gebleven,
terwijl het aantal contacten met overheidsorganisaties is gestegen. De waardering van het
notariaat en de overheid voor het accountmanagement is ruim voldoende (respectievelijk
7,8 en 7,5).11 Het aantal contacten dat accountmanagers onderhouden met de zakelijke
markt is relatief bescheiden. Van oudsher ligt hierop minder nadruk.

3.1.5

Klachten en juridische procedures
In de onderstaande tabel is een overzicht opgenomen van de ontwikkeling van klachten en
bezwaren in de afgelopen periode.
Issue
Bezwaren
- percentage gegrond

2010
1.843

2011
1.884

2012
1.715

2013
1.864

2014
2.018

45%

44%

46%

46%

53%

- percentage van werkaanbod

0,26%

0,28%

0,30%

0,37%

0,32%

Klachten

5.169

4.293

6.043

6.377

7.452

68%

61%

63%

68%

67%

- percentage gegrond

Tabel 3.2. Overzicht bezwaren en klachten (Bron: Jaarverslagen Kadaster)

10 Klanttevredenheidsmonitor zakelijke klanten 1-meting, The Choice, 2014.
11 Klanttevredenheidsmonitor zakelijke klanten 1-meting, The Choice, 2014.

30

De bezwaren richten zich tegen formele besluiten van het Kadaster. Na een relatief
constant aantal bezwaren in de periode 2010 – 2013 is het aantal bezwaren in 2014
toegenomen. Als percentage van het werkaanbod is het aantal bezwaren over de gehele
periode van 2010 tot 2014 toegenomen. Ook het aantal gegrond verklaarde bezwaren is
gestegen. Dit hangt mogelijk samen met de stijging van het werkaanbod. In een periode
van groei zijn er veel nieuwe inschrijvingen. Bezwaren ten gevolge van inschrijving van
stukken worden in de praktijk vaker gegrond verklaard dan andere bezwaren, waardoor het
gemiddeld aantal gegrond verklaarde bezwaren stijgt met het aantal inschrijvingen.
De klachten richten zich op de producten en de gedragingen van het Kadaster. Voor de
producten gaat het bijvoorbeeld om klachten over de uitkomsten van grensreconstructies
of een factuur. De klachten over de gedragingen van het Kadaster hebben betrekking op de
bejegening door individuele medewerkers.
Het jaarlijks aantal klachten is vanaf 2010 in absolute zin toegenomen. Afgezet tegen de
ontwikkeling van het werkaanbod is het aantal echter relatief constant gebleven. Het aantal
gegrond verklaarde klachten schommelde de afgelopen jaren enigszins. Hier is geen
duidelijke trend te herkennen.
Volgens de servicenormen van het kwaliteitshandvest dienen bezwaren en klachten binnen
5 werkdagen te worden afgehandeld.12 Dit is in de praktijk het geval voor meer dan 95%
van de gevallen (zie tabel). Dit cijfer was over de afgelopen jaren relatief constant.
Servicenormen

Norm

2010

2011

2012

2013

2014

Beantwoording van vragen

< 3 dagen

Afhandeling van klachten

< 5 werkdagen

96%

98%

98%

96,7%

97%
97%

Afhandeling van bezwaren

< 5 werkdagen

96%

98%

98%

96%

96%

Tabel 3.3. Overzicht resultaten kwaliteitshandvest servicenormen (Bron: Jaarverslagen Kadaster)

3.2

Kwaliteit BRK en BRT
Het Kadaster is op basis van de Kadasterwet verplicht om eens in de drie jaar een audit uit
te voeren op de kwaliteit van de BRK en de BRT.13 Deze audit dient antwoord te geven op de
vraag of de normen ten aanzien van kwaliteit en actualiteit, die zijn opgenomen in het
kwaliteitshandvest van het Kadaster, worden gehaald. Onderstaande tabellen tonen het
verloop van de scores in percentages.
Actualiteit registratie

Norm

2010

2011

2012

2013

2014

Opnemen in openb. registers

Binnen 24 uur (80%)

99,7%

95,2%

99,8%

100%

100%

Publicatie

Voor 9 uur volgende dag

95,1%

94,8%

97,5%

98,1%

97,5%

Bijwerken registratie

Binnen 6 werkdagen

99,8%

99,8%

100%

100%

99,9%

Inmeten nieuwe grens

Binnen 3 mnd na aanwijs

34%

59%

53%

65%

Actualiteit topogr. kaart

2 jaar

81%

100%

100%

74%

Tabel 3.4. Overzicht resultaten kwaliteitshandvest actualiteit (Bron: Jaarverslagen Kadaster)

12 Kwaliteitshandvest Kadaster, Kadaster
13 Kadasterwet, artikel 7

31

Kwaliteit registratie

Norm

2010

2011

2012

2013

2014

Ontsluiting openbare registers

100% goed

99,9%

99,9%

99,9%

100%

100%

Kwaliteit overige gegevens

99,5% goed

99,4%

99,4%

99,6%

99,7%

Kadastrale kaart (perceelnummer)

100% goed

99,0%

99,2%

99,3%

99,4%

Kadastrale kaart (overige gegevens)

95% goed

95,0%

97,0%

100%

98,0%

Oppervlakte

df HTW

99,0%

99,5%

99,1%

99,3%

TOP10NL (volledig en juist)

95% goed

95,0%

95,5%

95,8%

96,4%

Tabel 3.5. Overzicht resultaten kwaliteitshandvest kwaliteit (Bron: Jaarverslagen Kadaster)

3.2.1

Kwaliteit BRK
De laatste audit op de kwaliteit van de BRK is uitgevoerd in 2012.14 Hieruit kwam naar
voren dat de kwaliteit van de mutaties die in deze basisregistratie worden doorgevoerd
hoog is. De rapportage vermeldt dat de kwaliteitscontrole van het Kadaster ertoe leidt dat
de kwaliteitscijfers die hieruit voortvloeien een goede maatstaf zijn voor de kwaliteit van de
mutaties. Deze kwaliteitscijfers (zoals opgenomen in het kwaliteitshandvest) tonen aan dat
de normen voor de juistheid van de mutaties en de verwijzingen in de BRK worden gehaald.
Ook de normen voor de actualiteit van de BRK worden bijna 100% gehaald. Een
uitzondering hierop is de (zelf opgelegde) norm voor het inmeten van nieuwe grenzen. De
invoering van VKG maakt het belang van dit cijfer overigens minder groot omdat de nieuwe
percelen al in de kadastrale registratie zijn opgevoerd met status ‘voorlopig’.
Tegelijk blijkt uit de auditrapportage dat er weinig zicht bestaat op de kwaliteit van de
volledige set van gegevens die in de BRK is opgenomen. Gezien de historische basis van de
BRK is onduidelijk in hoeverre deze gegevens overeenkomen met de gegevens in de aktes
die zijn ingeschreven in de openbare registers. Dit gegeven is niet nieuw en al langer
bekend. Het Kadaster denkt momenteel na over de vraag hoe hier meer inzicht verkregen
kan worden.

3.2.2

Kwaliteit BRT
Uit de audits op de BRT blijkt dat de actualiteit en de kwaliteit van de hierin opgenomen
gegevens de afgelopen jaren is toegenomen en nu grotendeels voldoet aan de gestelde
normen.15 Een van de redenen hiervoor is de samenwerking met OpenStreetMap, waardoor
de kwaliteit en ook het proces van bijhouden van wijzigingen een impuls hebben gekregen.
De actualiteit van het digitale topografische basisbestand (TOP10NL) is in de afgelopen
jaren echter lager geweest dan de maximale ouderdomseis van twee jaar die is opgenomen
in het kwaliteitshandvest. De oorzaak hiervoor is het niet tijdig beschikbaar komen van het
bronmateriaal in de vorm van luchtfoto’s. De interne werkprocessen van het Kadaster zijn,
middels het gebruik van een LEAN-aanpak, inmiddels zodanig ingericht dat de normen uit
het kwaliteitshandvest (onder voorwaarde van de tijdige beschikbaarheid van het
bronmateriaal) wel kunnen worden gehaald.
De actualiteit van de van de TOP10NL afgeleide topografische kaarten TOP50NL en
TOP100NL is de afgelopen jaren toegenomen door de introductie van automatische

14 Audit Basisregistratie Kadaster, Alterra, 2012.
15 Audit Basisregistratie Topografie, Alterra, 2012 en 2015.

32

generalisatie. Door deze vooruitstrevende techniek zijn deze kaarten automatisch te
genereren op basis van de TOP10NL. Aan de automatische generalisatie van de TOP250NL
werkt het Kadaster nog.
Voor de kwaliteit van de BRT geldt dat het percentage fouten dat uit de controle op de
TOP10NL naar voren komt, voldoet aan de norm uit het kwaliteitshandvest. Er loopt
momenteel nog een onderzoek naar de kwaliteit van de topografische kaarten die
automatisch worden gegenereerd.
3.3

3.3.1

Maatschappelijke meerwaarde
De dienstverlening van het Kadaster kan onderscheid worden gemaakt tussen de domeinen
van rechtszekerheid en geo-informatie. Deze beide domeinen kennen weliswaar onderlinge
verbindingen, maar bevinden zich tegelijk op afstand van elkaar waar het gaat om de te
bedienen (ketens van) afnemers en de te leveren producten en diensten.
Domein rechtszekerheid
In het bieden van rechtszekerheid op de vastgoedmarkt opereert het Kadaster als het
geweten van de Nederlandse samenleving. Vanuit een lange traditie waarborgt de
organisatie de rechtszekerheid op het gebied van rechtsverkeer rond registergoederen
(zoals eigendomsoverdrachten en hypothecaire bezwaringen) en de (mede) daarop
gebaseerde kadastrale gegevens.
De Nederlandse grondboekhouding (het stelsel van openbare registers en de BRK), zoals
neergelegd in het Burgerlijk Wetboek en Kadasterwet, kent in de praktijk een grote mate
van betrouwbaarheid. Er is voorzien in een regeling voor derde- en registerbescherming,
welke het vertrouwen op de volledigheid, juistheid en geldigheid van de inschrijvingen in
de openbare registers borgt. Ook het bijhouden van de BRK is van de nodige waarborgen
voorzien. Tegelijk geldt dat sprake is van een negatief stelsel van openbare registers. Dit
betekent dat derde partijen niet zonder meer mogen vertrouwen op hetgeen hierin is
vastgelegd. In landen met een positief stelsel (waaronder Duitsland en Oostenrijk) is dat
anders. Hierin mag een derde afgaan op de correctheid en compleetheid van datgene dat in
de kadastrale registratie over een onroerende zaak wordt vermeld. De gebreken van het
negatieve stelsel worden in de Nederlandse praktijk voor een belangrijk deel verholpen
door de activiteiten van het notariaat. Daarom wordt het huidige Nederlandse stelsel ook
wel gekarakteriseerd als semi-positief. Het sluitstuk, een overheidsgarantie zoals aanwezig
in een zuiver positief stelsel, ontbreekt echter.





Het domein van de rechtszekerheid was tot een aantal jaar geleden relatief statisch, in de
zin dat de ontwikkelingen die hierin plaatsvonden beperkt waren. Zo is bij de overgang
naar een digitale aanlevering en opslag van documenten de aard van de werkprocessen in
essentie onveranderd gebleven. De afgelopen jaren is de dynamiek in dit domein echter
flink toegenomen. Dit wordt veroorzaakt door een aantal ontwikkelingen:
Het aanbrengen van koppelingen tussen basisregistraties onderling en met andere
gegevensbestanden. Aan de ene kant worden gegevens uit andere basisregistraties (met
name BRP, Handelsregisters en BAG) overgenomen in de BRK. Aan de andere kant worden
kadastrale gegevens overgenomen in andere basisregistraties.
Het beschikbaar komen van gegevens uit gekoppelde basisregistraties als open data,
waarbij de gegevens vrij beschikbaar zijn en de beperkingen voor hergebruik tot een
minimum zijn beperkt, waardoor het gebruik is toegenomen.

33







De groei van het aantal dienstverleners, dat wil zeggen partijen die de gegevens van het
Kadaster gebruiken om op basis hiervan commerciële informatiediensten aan te bieden.
Door de toegenomen dynamiek komen verschillen tussen de juridische werkelijkheid en de
kadastrale registratie pregnanter in beeld. Deze verschillen zijn het gevolg van:
het gegeven dat niet alle gegevens uit de in de openbare registers ingeschreven akten in de
kadastrale registratie worden verwerkt
veranderingen in de juridische werkelijkheid die niet altijd direct aanleiding zijn voor een
inschrijving in de openbare registers (met name verjaring en erfopvolging)
fouten of omissies in de (historische) overname van gegevens uit de in de openbare
registers ingeschreven akten in de kadastrale registratie.
Ook kunnen er tijdelijke discrepanties bestaan tussen de feitelijke situatie en de formele
registratie. Dit door de verwerkingstijd die nodig is voor het vastleggen van wijzigingen in
de ene registratie, waardoor deze pas met vertraging zichtbaar zijn in de (gekoppelde)
andere registratie. De groei in de verspreiding en het gebruik van de gegevens maken dat
deze verschillen worden ervaren als een toename van ruis in de informatievoorziening.
Als gevolg van de toegenomen dynamiek is de vraag actueel of het op peil houden van de
Nederlandse rechtszekerheid aanpassingen vergt in de BRK. Meer concreet is de vraag hoe
de registratie mee kan groeien met het toenemende verwachtingspatroon en welke stappen
noodzakelijk dan wel wenselijk zijn in de richting van een positivering van het stelsel van
registergoederenrecht. Binnen het Kadaster zijn er de afgelopen jaren eerste stappen in de
richting van deze positivering gezet. Het ontbreekt echter nog aan een perspectief voor de
lange termijn, dat, gevoed door een afweging tussen maatschappelijke meerwaarde en te
plegen investeringen, de leidraad kan vormen voor vervolgstappen. Voor deze vervolgstappen is het van belang om een onderscheid te maken tussen positivering in de zin van
een verandering van het stelsel van openbare registers (bijvoorbeeld in de vorm van een
verdere bescherming van derden die daarop afgaan16) en positivering in de zin van een
verhoogde betrouwbaarheid van de BRK, met name door een verbeterde verwerking van
mutaties in de BRK.17 Een voorbeeld van een laatste invulling is de introductie van het
werken met voorlopige kadastrale grenzen.

3.3.2

Domein geo-informatie
De maatschappelijke meerwaarde van het Kadaster binnen het domein van geo-informatie
is de afgelopen periode sterk toegenomen. Er wordt steeds intensiever gebruik gemaakt
van de gegevens van het Kadaster. Een van de redenen hiervoor is de ontwikkeling van de
BRT naar open data, waardoor de gegevens door afnemers sinds 2012 kosteloos te
verkrijgen zijn. Een aanvullende reden is de introductie van Publieke Dienstverlening op de
Kaart (PDOK), een centrale voorziening voor het digitaal ontsluiten van gegevens binnen het
domein van de geo-informatie, die voor zowel de publieke als private sector toegankelijk is.

16 Vgl. J. de Jong, H.D. Ploeger, A.A. van Velten & J.A. Zevenbergen, Naar een meer positief stelsel van grondboekhouding,

preadvies Vereniging voor Burgerlijk Recht 2003
17 Vgl. W.D. Kolkman, R.J.L. Timmer, L.C.A. Verstappen en F.J. Vonck, Verbetering betrouwbaarheid basisregistratie

kadaster, NILG 2012.

34

In aanvulling op het toegenomen gebruik geven afnemers van gegevens op het gebied van
geo-informatie aan dat het Kadaster ook steeds meer en beter luistert naar hun behoeften
en probeert hieraan in de dienstverlening tegemoet te komen. De accountmanagers van het
Kadaster, de Gebruikersraad en de gebruikersoverleggen vervullen hierin een belangrijke
rol. De deelnemers aan de overleggen uiten zich positief over de bereidwilligheid van het
Kadaster om met hun wensen aan de slag te gaan. Het beeld hierbij is dat het Kadaster zich
in de afgelopen periode (binnen de bestaande kaders) meer en meer is gaan gedragen als
een maatschappelijk ‘dienstverlener’, waardoor de meerwaarde van de producten en
diensten die geleverd worden, is vergroot.
Het bovenstaande neemt niet weg dat het Kadaster nog steeds bescheiden opereert in het
geven van bekendheid aan de producten en diensten die het levert. Afnemers ervaren in dit
licht een verschil tussen de basisregistraties waarvoor het Kadaster bronhouder is en de
basisregistraties waarvoor het Kadaster (slechts) beheerder is. Zo zou het Kadaster meer
bekendheid kunnen geven aan de BAG, waaruit gegevens sinds enige tijd als open data
beschikbaar zijn. Een toenemend gebruik van deze gegevens kan de maatschappelijke
meerwaarde verder vergroten. In hoeverre dit echter een taak is van het Kadaster, hangt af
van de interpretatie van de reikwijdte van de rol van beheerder.
Een aandachtspunt voor de toekomst van de BRT is de verhouding met initiatieven zoals
OpenStreetMap. Dergelijke initiatieven bieden naast data en tools ook een forum voor
ontwikkelaars en een gebruiksvriendelijke toegang. De vraag is wat de toekomstige
meerwaarde van de BRT is, wetende dat de genoemde initiatieven zich in hoog tempo
verder ontwikkelen.
3.4





Wet Markt en Overheid
Het Kadaster heeft voor zijn activiteiten te maken met de Wet Markt en Overheid. Deze wet
bevat generieke gedragsregels opgenomen waaraan overheden zich moeten houden om
concurrentievervalsing in de relatie met bedrijven te voorkomen. Ten behoeve van zijn
activiteiten heeft het Kadaster deze gedragsregels vertaald naar een Wegingskader Wet
Markt en Overheid.18 Dit kader geeft inzicht in de criteria die het Kadaster hanteert in de
afweging hoe om te gaan met economische activiteiten.
Deze afweging is voor het Kadaster relevant voor het afbakenen van de wettelijke taken.
Aan de randen van deze taken doen zich economische activiteiten voor die ook door
bedrijven uitgevoerd kunnen worden. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om:
het aanbieden van informatieproducten, gebruikmakend van eigen data en data van derden
het leveren van maatwerk informatieproducten voor specifieke afnemers
het geven van maatwerk adviezen aan specifieke afnemers.
Technologische ontwikkelingen van de laatste jaren leiden tot meer vraagstukken rond de
omgang met economische activiteiten. Er zijn meer spelers op de markt gekomen die
kansen zien om met de gegevens van het Kadaster commerciële activiteiten te ontplooien.
De verwachting is dat dit aantal de komende jaren verder zal toenemen.

18 Wegingskader Wet Markt en Overheid, Kadaster, 2014.

35

Het Kadaster heeft de afgelopen jaren veel geïnvesteerd in het versterken van de relatie met
het bedrijfsleven, onder meer om mogelijke vragen over (nieuwe) producten en diensten
tijdig te kunnen bespreken. Het versterken van die banden door het Kadaster wordt door
het bedrijfsleven gewaardeerd. Bedrijven die producten en diensten leveren binnen het
werkgebied van het Kadaster, geven aan dat het Kadaster in hun beeld serieus met hen in
gesprek gaat over zaken die spelen op het grensvlak tussen markt en overheid.
Tegelijk is het beeld dat het eerder genoemde wegingskader van het Kadaster betrekkelijk
algemeen is, wat maakt dat er in de praktijk relatief veel eigen interpretatieruimte voor het
Kadaster bestaat. Voor marktpartijen is het om deze reden nogal eens zoeken naar de
consistentie in de afwegingen die gemaakt worden. Voorbeelden van vraagstukken
waarvoor dit het geval was, zijn: het leveren van luchtfoto’s uit het archief, het leveren van
prints van topografische producten, de inwinning van landschapselementen ten behoeve
van een specifieke afnemer en het beschikbaar stellen van NETPOS. Bedrijven ervaren dat
deze afwegingen vaak in het voordeel van het Kadaster uitvallen.
Door het generieke karakter heeft het wegingskader ook weinig voorspellende waarde, in
de zin dat bedrijven op basis hiervan een gedragslijn van het Kadaster kunnen afleiden. Een
dergelijke gedragslijn zou het bedrijfsleven helpen om op voorhand te kunnen afwegen of
investeringen in specifieke producten of diensten lucratief zijn of dat sprake zal zijn van
interferentie met de activiteiten van het Kadaster. Een harde scheidslijn tussen de
activiteiten die het Kadaster wel en niet uitvoert is in de praktijk niet te trekken. Ten
opzichte van de huidige situatie is de afbakening tussen het publieke en private domein
echter wel verder aan te scherpen.
Bij besluiten in het kader van de Wet Markt en Overheid is de afspraak dat het departement
alleen in beeld is bij een mogelijke uitbreiding van wettelijke en niet-wettelijke taken. Een
uitbreiding van de dienstverlening (binnen het bestaande wettelijke kader) valt binnen de
eigen discretionaire bevoegdheid van het Kadaster. Aangezien de afwegingen de afgelopen
jaren alleen betrekking hebben gehad op nieuwe producten en diensten, is het ministerie
van IenM op afstand gebleven. Hierdoor heeft het ontbroken aan een meer fundamentele
discussie over de omgang met economische activiteiten, en heeft het departement slechts
beperkt inzicht gekregen in de afwegingen die het Kadaster in zijn besluiten gemaakt heeft.
3.5

Deelconclusies
De maatschappelijke meerwaarde van de activiteiten van het Kadaster staat buiten kijf.
Deze activiteiten hebben de afgelopen jaren in toenemende mate bijgedragen aan de
realisatie van de beoogde (maatschappelijke) doelstellingen.
Voor de rechtszekerheid zijn de verspreiding en het gebruik van de gegevens in de
afgelopen jaren toegenomen. Mede daardoor neemt de behoefte toe om verschillen tussen
de feitelijke situatie en registratie daarvan door het Kadaster terug te brengen. Een van de
mogelijkheden om hierin te voorzien is een positivering van de registergoedregistratie. In
de huidige situatie zet het Kadaster wel stappen in deze richting van positivering, maar is
er nog geen sprake van een heldere ambitie die gedeeld wordt door de belanghebbende
ministeries van IenM en VenJ.
In de evaluatieperiode is ook de meerwaarde van de dienstverlening van het Kadaster op
het gebied van geo-informatie toegenomen. Dit neemt niet weg dat er ook op dit terrein
nog potentie is om het gebruik van de producten en diensten verder te vergroten. De

36

kwaliteit van de BRT is op orde, maar dient de actualiteit nog verder te worden vergroot.
Hierin zijn de afgelopen jaren wel al flinke stappen voorwaarts gezet. De verwachting is dat
deze ontwikkeling zich zal doorzetten.
Afnemers waarderen de dienstverlening van het Kadaster positief. Dit geldt voor zowel de
producten en diensten die geleverd worden als voor het verloop van de klantcontacten.
Hierbij ervaren ze een toegenomen klantgerichtheid, in de zin dat het Kadaster meer
moeite doet om hun behoeften te achterhalen en hierin binnen de bestaande kaders zo
goed mogelijk te voorzien. Het aantal klachten en bezwaren is in verhouding tot de omvang
van het werkaanbod relatief constant, wat erop duidt dat de kwaliteit van de dienstverlening ondanks een veranderend werkpakket stabiel is gebleven.
De distributiekanalen voor de informatievoorziening door het Kadaster zijn niet eenduidig.
Binnen het domein van de rechtszekerheid wordt MijnKadaster positief gewaardeerd. In het
domein van de geo-informatie wordt de ontwikkeling van één loket voor het beschikbaar
stellen van de producten in de vorm van Publieke Dienstverlening Op de Kaart (PDOK) door
professionals binnen het werkveld eveneens breed gewaardeerd. PDOK is vooralsnog echter
meer een aanvulling op de reeds bestaande distributiekanalen dan een vervanging hiervan,
en heeft dan ook nog niet geleid tot maximale doelmatigheid. Hierbij geldt wel dat PDOK
nog in ontwikkeling is en dat de initiatiefnemers, waaronder het Kadaster, de afspraken
over de toekomst op korte termijn dienen te herijken.
Mede ingegeven door de ontwikkeling in de richting van positivering bestaat er bij het
Kadaster behoefte om meer inzicht te krijgen in de kwaliteit van de BRK. Deze kwaliteit is
gegeven de lange historie van de landregistratie niet eenvoudig meetbaar. Vooralsnog
bestaat er alleen een beeld van de kwaliteit van de mutaties die de organisatie hierin
doorvoert. In de afgelopen jaren heeft het Kadaster ernaar gestreefd om de registratie van
akten te automatiseren. In dit streven is de organisatie nog niet geslaagd, aangezien de
voorziening hiervoor slechts beperkt gebruikt wordt. Er zijn aanvullende inspanningen
nodig om dit gebruik te vergroten.
In zijn dienstverlening dient het Kadaster continu de juiste balans te vinden tussen het
leveren van een product dat voldoet aan de wettelijke eisen en het voorzien in de behoeften
van specifieke klantgroepen. In dit licht is behoefte aan een scherpere en daardoor beter
uitlegbare afbakening van de economische activiteiten van de organisatie, welke voor
marktpartijen leidt tot een grotere voorspelbaarheid. Hier ligt een opgave voor zowel het
Kadaster als het ministerie van IenM.

37

4 Externe samenwerking
4.1

Externe gerichtheid
In de afgelopen periode is de aandacht van het Kadaster voor de samenwerking met
externe partners toegenomen. Vanaf 2012 zijn stappen gezet in het formuleren van een
alliantiestrategie19, vanuit de insteek dat het Kadaster andere partijen nodig heeft om de
opgedragen wettelijke taken uit te voeren. Ook levert samenwerking met externe partijen
winst op, in de zin dat de kwaliteit van de dienstverlening verbetert, de efficiëntie in de
uitvoering van processen toeneemt, de toegevoegde waarde van het Kadaster beter
ontsloten wordt en het Kadaster op technologisch gebied beter bijblijft.
De aandacht voor samenwerking heeft ertoe geleid dat het vizier van het Kadaster zich
sterker is gaan richten op het krachtenveld waarin de organisatie opereert. Traditioneel
ging de aandacht van de organisatie sterk uit naar de eigen activiteiten en was de externe
omgeving eerder lastig dan behulpzaam. Dit tij heeft zich de afgelopen jaren ten positieve
gekeerd. Partijen in dit krachtenveld geven aan dat het Kadaster steeds meer waarde hecht
aan samenwerking en in toenemende mate ook zelf initiatieven neemt om samen met
andere organisaties op te trekken.
De sterkere omgevingsgerichtheid van het Kadaster heeft een vertaling gekregen in de
interne organisatie. De aanpassingen die zijn doorgevoerd, maken dat deze organisatie
meer gericht is op het leggen en onderhouden van verbindingen met externe partijen.
Daarnaast maakt de aangepaste organisatie het mogelijk om ontwikkelingen in de externe
omgeving g eenvoudiger te vertalen naar aanpassingen in de eigen dienstverlening. Een
illustratief voorbeeld hiervan is het aanstellen van productmanagers, die verantwoordelijk
zijn voor het geheel aan ontwikkelingen voor een specifiek product. Ook is de organisatie
van het Klantcontactcenter zodanig aangepast, dat belangrijke samenwerkingspartners,
zoals het notariaat, beter en sneller bediend worden.
Gezien de recente termijn waarop de aanpassingen in de organisatie zijn doorgevoerd, gaat
het er de komende periode met name om met de nieuwe structuren aan de slag te gaan en
praktijkervaring op te doen. Het is nu te vroeg om een oordeel te geven over het gebruik
hiervan. Het beeld is wel dat met de aanpassingen de randvoorwaarden zijn geschapen om
de ‘aanhaking’ op de omgeving verder te verbeteren.

4.2

Nationale samenwerking
Het Kadaster opereert in een groot aantal, qua structuur en werking sterk uiteenlopende
samenwerkingsverbanden. Dit wordt ingegeven door de hoeveelheid aan basisregistraties
en landelijke voorzieningen waarbinnen het Kadaster een rol vervult.
Binnen de bestaande verbanden is de samenwerking met partners door het Kadaster niet
altijd even gemakkelijk in te vullen. Ten eerste komt dit door de complexe structuur van de
individuele samenwerkingsverbanden en de diversiteit aan rollen die de organisatie hierin
invult. Zo maakt het Kadaster voor PDOK onderdeel uit van het regieteam dat de aansturing

19 Voorzet alliantiestrategie 2012, Kadaster, 2012

38

verzorgt en tegelijk de uitvoerende partij voor de operationele activiteiten, terwijl de
financiering van PDOK op haar beurt weer wordt ingevuld via de jaarlijkse contractuele
afspraken tussen het ministerie van IenM en het Kadaster.
Naast de complexiteit binnen bestaande samenwerkingsverbanden is er ook sprake van een
complexiteit in de relaties tussen de uiteenlopende samenwerkingsverbanden. Dit wordt
veroorzaakt door de variëteit aan structuren en de veelheid aan betrokken partijen. Een
voorbeeld hiervan is het gezamenlijk met andere partijen inkopen van luchtfoto’s. De
afspraken die hierover met deze partijen gemaakt worden, dienen aan te sluiten op de
eisen die vanuit de wettelijke kaders voor de (actualiteit van de) BRT gesteld worden en
tevens te passen binnen de contractuele afspraken die het Kadaster jaarlijks maakt met het
ministerie van IenM als opdrachtgever van de BRT.
Het Kadaster slaagt er over het algemeen goed in om met de beide complexiteiten om te
gaan. Zoals eerder beschreven is het perspectief hierbij de afgelopen jaren steeds sterker
naar buiten gericht. In dit kader is er flink geïnvesteerd in het versterken van de relaties
met samenwerkingspartners. Het Kadaster wordt door deze partners in algemene zin zeer
gewaardeerd.20 De organisatie heeft hierbij het imago van betrouwbaar, onomstreden,
klantvriendelijk en deskundig. Samenwerkingspartners geven aan dat de flexibiliteit, het
proactief handelen en het kostenbewustzijn van het Kadaster aandachtspunten voor de
toekomst zijn.
Een aandachtspunt in de relatie met andere uitvoeringsorganisaties binnen de Rijksoverheid
is, dat de positie van het Kadaster ten opzichte van uitvoeringsorganisaties die actief zijn
op aanpalende werkterreinen op een aantal aandachtsgebieden onvoldoende helder is. Dit
speelt vooral daar waar het gaat om de verdeling van (nieuw) budget en de toedeling van
nieuwe (wettelijke) taken, bijvoorbeeld in het kader van PDOK en de Omgevingswet. Het
Kadaster zou hierbij baat hebben bij een scherper profiel en een duidelijkere profilering,
bijvoorbeeld ten opzichte van Rijkswaterstaat. Naast meer eigen inspanningen van het
Kadaster om zich beter te ‘verkopen’, is hiervoor meer regie nodig van het ministerie van
IenM. Het departement kan scherper sturen op de complementariteit tussen het Kadaster
en uitvoeringsorganisaties en het Kadaster hierdoor meer in zijn kracht zetten.
4.3

Internationale samenwerking
Het Kadaster zet zich actief in om zijn kennis en ervaring op het gebied van landregistratie,
landinrichting en geo-informatie in te zetten in landen die hier behoefte aan hebben. Dit
doet de organisatie door middel van concreet advies en begeleiding op projectbasis, maar
tevens door actieve bijdragen aan internationale bijeenkomsten, onderwijsprogramma’s en
publicaties. Ook zijn er de afgelopen jaren met grote regelmaat buitenlandse delegaties op
werkbezoek geweest bij het Kadaster. Deze bezoeken onderschrijven het beeld dat de
kennis en kunde van het Kadaster internationaal hoog staat aangeschreven.
In de periode waarop deze evaluatie betrekking heeft, is het Kadaster jaarlijks in circa
20 landen succesvol actief geweest met kleine en middelgrote projecten gefinancierd door
internationale fondsen (EU, VN, Wereldbank) en de Nederlandse overheid (Buitenlandse

20 Imago van het Kadaster, Motivaction, 2015.

39

Zaken, Rijksdienst voor Ondernemend Nederland). Daarnaast neemt het Kadaster deel aan
diverse internationale (koepel)organisaties en samenwerkingen met andere nationale
kadastrale- en karteringsinstituten, universiteiten en bedrijven. Met deze partijen heeft het
Kadaster zich in Europa actief ingezet op het thema van publieke geo-informatie en
landregistratie conform de INSPIRE-standaarden. Aanvullend is het Kadaster actief op het
gebied van het faciliteren van grensoverschrijdende geo-informatie, bijvoorbeeld door te
participeren in ELF (European Location Framework), en vastgoedtransacties, onder meer
door deelname aan de door de Europese Commissie gesteunde projecten EULIS (European
Union Land Information Service), CROBECO (Cross Border Electronic Conveyancing) en
IMOLA (Interoperability Model for Land Registers). Een punt van aandacht in de Europese
activiteiten van het Kadaster is de samenwerking met het ministerie van IenM. Een grotere
beleidsmatige betrokkenheid maakt het mogelijk om de effectiviteit van de activiteiten van
het Kadaster verder te verhogen.
Met de actieve rol in Europees verband is het Kadaster in staat om sturing te geven aan de
ontwikkelingen die plaatsvinden en de Nederlandse belangen die hierbij spelen optimaal te
behartigen. Daarnaast ondersteunen de internationale activiteiten het vooruitstrevende
imago van ons land op het gebied van landregistratie en geo-informatie. Tot slot dragen
deze activiteiten bij aan het ondernemerschap en het innovatief vermogen van het Kadaster
en bieden medewerkers aanvullende ontwikkelingsperspectieven.
4.4

Deelconclusies
In de afgelopen periode is het Kadaster zich meer en meer gaan richten op het versterken
van de verbinding met externe partners in het krachtenveld waarbinnen de organisatie
opereert. De insteek is hierbij geweest om meer oog en oor te hebben voor de belangen en
behoeften van deze partijen en actief te onderzoeken in hoeverre deze binnen de geldende
(wettelijke) kaders ingevuld kunnen worden. Samenwerkingspartners herkennen de
ontwikkeling die het Kadaster hierin doormaakt en waarderen de veranderingen die zij
ervaren. Om deze externe gerichtheid te faciliteren, is in de structuur van de organisatie
een aantal aanpassingen doorgevoerd. Alhoewel deze aanpassingen op papier duiden op
stappen in de goede richting, dienen deze zich gezien de recente termijn van doorvoeren in
de praktijk nog te bewijzen.
In de reguliere activiteiten en ontwikkelopgaven heeft het Kadaster te maken met een groot
aantal samenwerkingsverbanden. Deze zijn ieder voor zich complex en leveren ook in hun
onderlinge samenhang een complexiteit op. Het Kadaster weet zijn weg in deze dubbele
complexiteit betrekkelijk goed te vinden. Tegelijk is wel sprake van veel bestuurlijke drukte
en administratieve lasten, bijvoorbeeld voor het afleggen van verantwoording. Het Kadaster
zou baat hebben bij een sterkere samenhang in het geheel aan samenwerkingsverbanden.
Hierdoor zijn niet alleen doelmatigheidsvoordelen te realiseren, maar zijn ook operationele
synergievoordelen te behalen. Om deze samenhang te bereiken, is een regisserende rol van
het ministerie van IenM nodig.
De internationale activiteiten van het Kadaster dragen bij aan de rol van Nederland als
gidsland binnen de domeinen van landregistratie en geo-informatie. De organisatie vervult
in Europees verband een belangrijke sturende rol in de verdere ontwikkelingen van de
beide domeinen. Deze vooruitstrevende en prominente rol stelt het Kadaster in staat om de
Nederlandse belangen op een effectieve wijze te vertegenwoordigen. Door een sterkere
beleidsmatige vertegenwoordiging vanuit het ministerie van IenM is deze effectiviteit nog
verder op te voeren. Tot slot dragen de uiteenlopende internationale activiteiten bij aan het

40

ondernemerschap en het innovatief vermogen van het Kadaster en bieden deze voor
medewerkers aantrekkelijke ontwikkelingsperspectieven.

41

5 Organisatiestructuur, werkprocessen en ICT
5.1

Organisatiestructuur
In de periode waarop de evaluatie betrekking heeft zijn meerdere wijzigingen doorgevoerd
in de organisatiestructuur van het Kadaster, waarvan de belangrijkste aanpassing
betrekking had op de inrichting van de topstructuur.

5.1.1

Herziening topstructuur
Om de integraliteit en slagvaardigheid van het Kadaster te vergroten, is in 2013 een
herziening van de topstructuur doorgevoerd. Over deze herziening is sinds 2010
gesproken. Binnen de Raad van Bestuur, de Raad van Toezicht en de ondernemingsraad en
tussen het Kadaster en het ministerie bestonden uiteenlopende beelden over de gewenste
toekomstige inrichting. In 2012 zijn de partijen een gedragen ontwerp voor de nieuwe
topstructuur overeengekomen, die in 2013 uiteindelijk is geïmplementeerd.
De nieuwe structuur heeft geleid tot een afname van het aantal managementlagen, onder
meer door de introductie van een Directieraad, die verantwoordelijk is voor de integrale
aansturing van de organisatie. De eindverantwoordelijkheid voor het functioneren van het
Kadaster ligt bij de tweehoofdige Raad van Bestuur. De leden van de RvB zijn naast deze rol
ook directeur van een bedrijfsonderdeel; de voorzitter heeft directie Bestuur en Strategie
onder zich, terwijl de tweede bestuurder verantwoordelijk is voor de directie Landregistratie
en Geografie (LG).

Ministerie van IenM

Raad van Toezicht

Raad van Bestuur

Ondernemingsraad

Gebruikersraad

Bestuur
en Strategie

Organisatie
en HRM

Landregistratie
en Geografie

Geo- en
Vastgoedinformatie en
Advies

Control
en Financiën

IT

58 fte (3%)

258 fte (14%)

821 fte (43%)

414 fte (22%)

57 fte (3%)

277 fte (15%)

Figuur 5.1. Organogram Kadaster met formatie per 31 december 2014 (Bron: HR-data Kadaster)

De directies Organisatie & HRM en IT vielen in de oorspronkelijke organisatiestructuur
onder de directie Services. Sinds de herziening van de topstructuur zijn deze beide apart
vertegenwoordigd in de Directieraad.
Het aantal (staf)directies in dit model is relatief groot, maar gegeven de uitdagingen waar
het Kadaster voor staat naar de mening van AEF wel te verantwoorden. Deze uitdagingen
zijn (onder andere): het vergroten van de samenhang in de aansturing van de organisatie,
42

stappen zetten in de doorontwikkeling van IT en het opvangen van de toenemende
vergrijzing van de organisatie.
Op termijn dient opnieuw te worden bepaald of de huidige topstructuur nog steeds de
meest geëigende is. Concrete aandachtspunten hierbij zijn de relatief grote span of control
van de lijndirecties en de verhouding tussen het aantal lijn- en stafdirecties.
De herziening van de topstructuur is te recent doorgevoerd om te bepalen of deze heeft
geleid tot een meer samenhangende en slagvaardige aansturing van de organisatie.
Momenteel wordt een interne evaluatie uitgevoerd om hier een eerste beeld van te krijgen.
Omdat de resultaten hiervan nog niet beschikbaar waren, zijn deze in het voorliggende
evaluatieonderzoek niet meegenomen. Uit de gevoerde gesprekken blijkt echter wel dat de
leden van de Raad van Bestuur en de Directieraad ervaren dat de nieuwe topstructuur
positieve effecten heeft op de sturing binnen het Kadaster. Over en weer is men beter op de
hoogte van wat er binnen de organisatie speelt en bij het nemen van besluiten is meer
sprake van integrale afwegingen. Uit onderzoek onder medewerkers blijkt dat deze nog
minder positieve effecten zien in de sturing vanuit de Raad van Bestuur en de
Directieraad.21
5.1.2




Overige organisatieveranderingen
Naast de herziening van de topstructuur is er in de evaluatieperiode een aantal aanvullende
veranderingen in de organisatie doorgevoerd.
Vergroten klantgerichtheid
Om de klantgerichtheid van de organisatie te vergroten, is de organisatiestructuur zodanig
aangepast dat deze beter aansluit op de externe omgeving. In dit kader is onder meer de
functie van productmanager ingevoerd. In relatie tot de reeds bestaande functie van
accountmanager is een klantgerichte taakverdeling ontstaan:
de accountmanager onderhoudt primair de contacten met specifieke groepen van afnemers
dan wel samenwerkingspartners
de productmanager zorgt ervoor dat de producten en diensten die het Kadaster levert,
voldoen aan de wensen van de klant, de geldende wettelijke en de interne normen, en ook
op tijd en tegen de juiste prijs worden geleverd.22
Afnemers en samenwerkingspartners zijn positief over het opereren van de account- en
productmanagers. Zij hebben het gevoel dat er serieus naar hen geluisterd wordt en
ervaren ook de voordelen van een vast aanspreekpunt. De rolverdeling en onderlinge
samenwerking tussen de beide functies en de rest van de organisatie dienen zich intern
nog wel verder te ontwikkelen.
Aanvullend heeft de Raad van Bestuur in 2011 een besluit voorgenomen om te komen tot
een doelmatiger Klantcontactcenter (KCC) en tegelijkertijd het aantal locaties van het KCC
terug te brengen. In de nieuwe opzet van het KCC leggen de medewerkers zich toe op een
afgebakend inhoudelijk domein, zodat een klant beter en sneller kan worden geholpen.

21 Medewerkersonderzoek, Effectory, 2015.
22 Bedrijfsinrichting Kadaster, 2014.

43

Vanaf 2018 concentreren de werkzaamheden zich in de vestiging Zwolle in plaats van de
zes KCC-locaties waar nu nog sprake van is.
Introductie CIO-office en Kadaster Enterprise Architectuur
In 2014 heeft de directie IT een CIO-office ingericht en daarnaast een nieuwe Kadaster
Enterprise Architectuur (KEA 2.0) ontwikkeld. Deze nieuwe architectuur is een verzameling
van uitgangspunten en richtlijnen voor de gewenste inrichting van het Kadaster. Beide
ontwikkelingen dienen bij te dragen aan het stroomlijnen van ontwikkelingen in de
informatievoorziening. De CIO-office richt zich specifiek op het managen van het portfolio
aan projecten en programma’s die uitgevoerd worden. Dit moet leiden tot meer uniformiteit
in de aansturing hiervan. Ook het vergroten van de onderlinge samenhang is een belangrijk
doel.
De beide initiatieven zijn zo recent genomen, dat de uiteindelijke effecten hiervan nog niet
goed te beoordelen zijn. Het beeld uit de evaluatie is wel dat de initiatieven een belangrijke
bijdrage leveren om de IT beter op de primaire werkprocessen van het Kadaster te laten
aansluiten, zodat deze werkprocessen beter ondersteund worden. Dit wordt als positief
ervaren.
Daarnaast is er met de beide initiatieven een aantal randvoorwaarden ingevuld die het
mogelijk maken om de organisatie meer in samenhang aan te sturen. De focus hierbij ligt
vooralsnog sterk op de IT en de daaraan gerelateerde ontwikkelingen. De invulling van de
beide initiatieven biedt echter volop mogelijkheden om de scope te verbreden naar de
organisatie als geheel en hierdoor meer sturing te geven aan het geheel van verbeteringen
en vernieuwingen dat in de organisatie plaatsvindt. De Directieraad heeft aangegeven deze
mogelijkheden in te zien en het verder verbeteren van het portfoliomanagement op de
agenda te hebben staan.
Outsourcen ICT
Een laatste ingrijpende aanpassing in de organisatie is de outsourcing van een aantal ICTactiviteiten, te weten het werkplekbeheer, de kantoorautomatisering en het rekencentrum.
Op deze ontwikkeling gaan we in paragraaf 5.3.3 nader in.
5.1.3

Managen van organisatieveranderingen
De genoemde aanpassingen in de organisatiestructuur van het Kadaster gingen als gevolg
van complexe besluitvormingstrajecten alle gepaard met lange doorlooptijden. De gevolgde
aanpak, lijkt te passen bij de cultuur van het Kadaster: gedegen en doordacht, met ruime
aandacht voor de belangen van medewerkers.
De besluitvormingstrajecten hebben echter ook veel energie gevergd, vooral door de sterk
inhoudelijke en minder procesmatige insteek van de veranderingstrajecten en in vervolg
hierop de te beperkte aandacht voor het betrekken van de omgeving en het managen van
verwachtingen. AEF concludeert uit de evaluatie dat meer aandacht voor het managen van
interne transities kan helpen om de effectiviteit en ook de efficiëntie daarvan te verhogen.

5.2

Werkprocessen
In de afgelopen vijf jaar heeft het Kadaster veel aandacht besteed aan het verder verbeteren
van de primaire werkprocessen. Ten eerste is gewerkt aan het verbeteren van het beheer en
de kwaliteitsborging van deze werkprocessen. Ten tweede is gestreefd naar het verhogen
van de doelmatigheid van de uitvoering.
44

5.2.1

Sturing op beheer en kwaliteitsborging
De primaire werkprocessen worden binnen het Kadaster actief beheerd. Van vrijwel alle
werkprocessen zijn actuele beschrijvingen beschikbaar. Per proces is sprake van een
proceseigenaar, die verantwoordelijk is voor het beheer van het betreffende proces. De
uitvoering van de werkprocessen wordt continu gemonitord en indien nodig aangepast. Het
Kadaster werkt met een set van prestatie-indicatoren op basis waarvan jaarlijks over de
uitvoering van de werkprocessen wordt gerapporteerd. Deze indicatoren zijn opgenomen in
het Kwaliteitshandvest.
Ook het borgen van de kwaliteit van de primaire werkprocessen heeft de afgelopen periode
veel aandacht gekregen. Hiervoor gebruikt het Kadaster een eigen systeem voor
kwaliteitsmanagement. De kern van dit systeem wordt gevormd door het continu monitoren
en verbeteren van processen, producten en registraties. Het kwaliteitsmanagementsysteem
wordt eens in de drie jaar extern getoetst. In de tussenliggende jaren worden planmatig
interne kwaliteitsaudits uitgevoerd om het kwaliteitsmanagement tegen het licht te houden.
Aanvullend zijn er per directie coördinatoren kwaliteitszorg aanwezig en is de functie van
kwaliteitsfunctionaris centraal belegd.
Voor zijn reguliere bedrijfsprocessen is het Kadaster in control. Binnen de organisatie is de
sturing op en de beheersing van deze processen op orde. De directie en het management
hebben voldoende ‘grip’ op de activiteiten die binnen de organisatie worden uitgevoerd.
Het accent ligt hierbij op de prestaties en kwaliteit van de werkprocessen, vooral binnen het
domein van de rechtszekerheid.
Een aandachtspunt voor de toekomst is nog wel het gebruik van de beschikbare beheersstructuren. Uit de evaluatie blijkt dat de KEA 2.0 nog niet compleet geïmplementeerd is en
niet alle medewerkers even bekend zijn met de leidende principes van de nieuwe manier
van werken. Ook vanuit dit perspectief is behoefte aan meer aandacht voor het managen
van interne transities.

5.2.2

Sturing op efficiëntie
In de afgelopen jaren zijn stappen gemaakt in het verbeteren van de efficiëntie binnen de
primaire processen. Zo is in 2012 het productieproces met behulp van een LEAN-aanpak
tegen het licht gehouden door overbodige processtappen te schrappen en de overgebleven
stappen beter op elkaar af te stemmen. Door het gebruik van deze aanpak is het onder
meer gelukt om de actualiteit van de topografische kaarten (TOP10NL) te verhogen. De
aantoonbare verbeteringen in de werkprocessen hebben wel geleid tot een daling van de
directe kosten die met deze processen samenhangen, maar niet tot een vergelijkbare daling
van de totale kosten van het Kadaster. Dit is voor een belangrijk deel het gevolg van de
kosten die samenhangen met de boventalligen in de organisatie.

5.2.3

Sturing op innovatie
Het Kadaster heeft in de afgelopen jaren een groot aantal verbeteringen en vernieuwingen
doorgevoerd in de dienstverlening en de achterliggende werkprocessen. Door de beperkte
afhankelijkheid van externe partners waren deze initiatieven binnen het domein van de geoinformatie gemakkelijker te realiseren dan binnen het domein van de rechtszekerheid. In
dit domein onderhoudt het Kadaster van oudsher nauwe samenwerkingsrelaties met andere
partijen, waaronder het notariaat.

45

De innovaties van het Kadaster worden door afnemers over het algemeen (zeer) positief
gewaardeerd. Het beeld hierbij is dat een deel van deze innovaties, zoals de automatische
generalisatie van kaarten en de introductie van 3D, zeer hoogwaardig zijn. Het gaat om
gedegen en robuuste oplossingen, die soms blijk geven van een koploperspositie in termen
van kennis en vernuft.
Tegenover dit positieve beeld staat een belangrijk aandachtspunt in de wijze waarop
nieuwe werkwijzen en technische voorzieningen worden geïmplementeerd in de ketens
waarin het Kadaster actief is. De aandacht lijkt meer uit te gaan naar de ontwikkeling van
technisch hoogwaardige producten en diensten; dit is een van de oorzaken voor het feit dat
nogal wat implementatietrajecten een lange doorlooptijd kennen en veel energie vergen. De
beperkte aandacht voor transitiemanagement maakt dat de opbrengsten van dergelijke
ontwikkelingen lang op zich laten wachten, terwijl de kosten al gemaakt zijn. Een voorbeeld
van dit knelpunt is de realisatie van BRK Levering. De realisatie van deze voorziening is in
de afgelopen periode meerdere keren met een jaar uitgesteld, waardoor gebruikers lange
tijd in onzekerheid verkeerde en geen voorbereidingen troffen om de voorziening te gaan
gebruiken.
Het Kadaster kan daar waar het gaat om het implementeren van innovaties sterker sturen
op de time to market van nieuwe voorzieningen en meer aandacht besteden aan het
managen van de verwachtingen van samenwerkingspartners. Hierbij kan ook intensiever
worden samengewerkt met het ministerie van IenM. Dit maakt het mogelijk om slimmer
gebruik te maken van het instrumentarium dat het departement beschikbaar heeft om
relevante partijen mee te laten werken.
5.3

ICT
Om de primaire werkprocessen adequaat uit te kunnen voeren, is het van cruciaal belang
dat de ICT op orde is. Hieraan is de afgelopen jaren op meerdere fronten hard gewerkt. Er
zijn inspanningen verricht om in te spelen op de kansen die voortvloeien uit nieuwe
ontwikkelingen, en er is gewerkt aan het op peil houden van het functioneren van de
bestaande systemen, die een levensader voor het Kadaster zijn. Daarnaast is ook gewerkt
aan het verhogen van de doelmatigheid via synergievoordelen.
In de praktijk is het voor het Kadaster een uitdaging om de bovenstaande doelen met
elkaar te verbinden en vanuit deze verbinding samenhangende en behapbare keuzes te
maken. Aan de systemen worden immers hoge eisen gesteld in termen van beschikbaarheid
en betrouwbaarheid. Bovendien staan de systemen niet op zichzelf, maar maken deze deel
uit van complexe ketens met de externe leveranciers en de afnemers van data. Dat maakt
dat de vernieuwing stapsgewijs (niet alles tegelijk) en in afstemming met veel partijen dient
plaats te vinden. Iedere afhankelijkheid kan op zichzelf leiden tot vertraging. Het managen
van de juiste verwachtingen is hierbij een belangrijk onderdeel.
AEF constateert dat de directie IT een cruciaal en tegelijk kwetsbaar onderdeel van de
organisatie is. De veranderingen die doorgevoerd worden en de aanpak die hierbij
gehanteerd wordt, doen een zwaar beroep op de capaciteiten van de medewerkers en
vooral van de projectleiders. Dit is een attentiepunt voor de toekomst.

5.3.1

Verbetering en vernieuwing applicaties
Zoals beschreven is het takenpakket van het Kadaster vanaf 2006 aanzienlijk uitgebreid.
Deze uitbreidingen hebben geleid tot de toevoeging van een groot aantal applicaties. Deze
46

applicaties verschillen vanuit hun oorsprong sterk van elkaar, waardoor de complexiteit van
de beheeropgave van het Kadaster op het gebied van ICT aanzienlijk is toegenomen. Gezien
de hoge klanttevredenheid en het beperkte aantal storingen (exclusief de storingen
voortvloeiend uit de outsourcing, zie vervolg), heeft het Kadaster laten zien de toevoeging
van nieuwe applicaties op een adequate manier te kunnen absorberen. Uit interne toetsen
op marktconformiteit ten aanzien van beheer en onderhoud 23 blijkt ook dat alle ICTdiensten van het Kadaster, die moeten voldoen aan het hoogste beschikbaarheidsniveau,
marktconform worden beheerd.24
Naast de toevoeging van applicaties is er op het gebied van ICT binnen zowel het domein
van rechtszekerheid als het domein van geo-informatie een groot aantal verbeteringen en
vernieuwingen doorgevoerd.







Domein van rechtszekerheid
De belangrijkste ontwikkelingen op het gebied van rechtszekerheid zijn:
Voorlopige Kadastrale Grenzen (VKG) – Eind 2010 heeft het Kadaster in meerdere
stappen perceelvorming met voorlopige kadastrale grenzen geïntroduceerd. Deze wijze van
perceelvorming is te gebruiken voor de situaties waarin perceelgrenzen nog niet definitief
vastgesteld kunnen worden. Het Kadaster heeft hiervoor software beschikbaar gesteld,
welke bijvoorbeeld gebruikt wordt door het notariaat, ingenieursbureaus (particuliere
landmeters) en professionele grondeigenaren (Splits), waarmee zij nieuwe percelen kunnen
vormen. De aldus gevormde kadastrale grenzen worden daarna door het Kadaster
geverifieerd. In 2014 is de verwerkingssoftware vernieuwd, waardoor de verwerking van de
splitsingen van percelen in overwegende mate geautomatiseerd verloopt. Deze
mogelijkheid heeft een substantiële groei veroorzaakt in het aantal perceelsplitsingen op
basis van voorlopige grenzen. Dit zal verder worden gestimuleerd door het feit dat per
1 januari 2015 in de BRK nog uitsluitend gehele percelen worden opgenomen.25
Ketenintegratie Inschrijving Kadaster (KIK) – Samen met het notariaat, hypotheekverstrekkers en softwareleveranciers zijn afspraken gemaakt om te komen tot verdere
procesintegratie. Het project Ketenintegratie Inschrijving Kadaster (KIK) heeft het vanaf
2010 mogelijk gemaakt om wijzigingen in de kadastrale registratie efficiënter, accurater en
sneller te laten verlopen door akten geautomatiseerd te verwerken. Het systeem werkt naar
behoren, maar wordt tot op heden slechts voor een minderheid van de inschrijvingen van
akten (28%) gebruikt.
BRK-Levering – De afgelopen jaren is gewerkt aan het beschikbaar komen van BRKLevering. Dit systeem is een vervanger van BRK Massale Output, een systeem om mutaties
in de kadastrale registratie periodiek door te geven aan afnemers die hier een kopie van
bijhouden. BRK Levering biedt een hogere actualiteit en bundelt de informatie uit
verschillende registraties (BRK, BRP, NHR, BAG). De verbeterde koppelbaarheid maakt ook
dat BRK Levering beter aansluit bij het stelsel van basisregistraties. De introductie van BRK
Levering is meermalen uitgesteld en vindt nu plaats. Voor het einde van het jaar dient deze
introductie te zijn afgerond, waarna het oude systeem wordt uitgefaseerd.

23 De meest recente inzicht dateren uit 2012.
24 Jaarverslag 2012, Kadaster, 2013.
25 Wel bestaat bij een akte die betrekking heeft op een of meer gedeelten van kadastrale percelen nog de mogelijkheid om

een situatieschets toe te voegen, welke in de BRK resulteert in een administratieve grens.

47







5.3.2

Domein van geo-informatie
Ook binnen het domein van de geo-informatie zijn op het gebied van ICT betekenisvolle
verbeteringen en vernieuwingen doorgevoerd. De belangrijkste ontwikkelingen hierin zijn
de volgende:
Publieke Dienstverlening Op de Kaart (PDOK) – In 2011 is PDOK officieel open gegaan en
konden overheden aansluiten en gebruik maken van de tientallen datasets die bij de PDOKvoorziening zijn ondergebracht. In de periode van de evaluatie is dit aantal datasets steeds
verder uitgebreid. Sinds 2012 is informatie uit de BRT en een deel van de BAG kosteloos via
PDOK in te zien en te gebruiken voor andere toepassingen. Per 1 januari 2013 heeft het
Kadaster ook het beheer van PDOK op zich genomen.
Automatische Generalisatie (Autogen) – In 2011 en 2012 zijn succesvolle pilots afgerond
met het automatisch generaliseren van kleinschalige kaarten vanuit grootschalige met
behulp van bestaande software. Vanaf 2013 worden de 1:50.000 en de 1:100.000
topografische kaarten (TOP50NL en TOP100NL) via Autogen vervaardigd vanuit het
1:10.000 bronbestand (TOP10NL). Dit heeft er voor gezorgd dat deze kaart actueler en
minder arbeidsintensief kan worden gerealiseerd. Met Autogen was het Kadaster wereldwijd
een van de eerste organisaties die de 100% automatische productie van topografische
kaarten succesvol realiseerde. Dit heeft internationaal veel belangstelling getrokken.
TOP10NL 3D – Gedurende 2013 zijn de eerste mogelijkheden onderzocht om de BRT te
verrijken met hoogte-informatie uit het Actueel Hoogtebestand Nederland (AHN) en zo te
komen tot een completer beeld van de terreinsituatie. Eind 2014 is het gelukt om de
TOP10NL 3D als product te lanceren, waarbij 95% van het Nederlandse grondgebied is
gedekt.
Vernieuwing kadastrale registratie
Aparte aandacht verdienen de inspanningen die verricht zijn om de systemen die gebruikt
worden voor de kadastrale registratie te vervangen. In 2010 is voor deze vervanging het
project Vernieuwing Objecten en Rechtenregistratie (VOER) opgestart. Dit project had tot
doel om de systemen voor de verwerking van akten en geometrische gegevens (AKR / HYP /
OVB / LKI) te vervangen. Deze systemen zijn aan het einde van hun levensduur. Ze
functioneren weliswaar stabiel, maar zijn beperkt aanpasbaar voor benodigde wijzigingen.
Daarnaast vloeit de specialistische beheerkennis steeds meer weg uit de organisatie.
Het project is in 2014 gestopt. De toegepaste techniek bleek slechts geschikt om een deel
van de werkprocessen betrouwbaar te ondersteunen. Daarnaast bleek de continuïteit van de
leverancier onvoldoende gewaarborgd. Van de resultaten van de pilot was een gedeelte ter
waarde van € 13,8 miljoen niet meer bruikbaar.
Naar aanleiding van het stopzetten van VOER is besloten tot de uitvoering van een audit
door een derde partij.26 Uit deze audit kwamen enkele verbetervoorstellen naar voren die
het Kadaster integraal heeft overgenomen. Enkele daarvan zijn inmiddels geïmplementeerd,
waaronder een aantal verbeteringen op het gebied van governance, verantwoording en
projectmanagement.

26 Audit programma VOER, KPMG, 2014.

48

Op dit moment wordt een business case opgesteld voor een nieuwe aanpak van de
vervanging van de systemen voor de kadastrale registratie. Het Kadaster probeert hierin de
lessen die uit VOER zijn getrokken zoveel mogelijk te verwerken.
5.3.3

Outsourcing ICT-diensten
Per 1 januari 2014 is het Kadaster gestart met de overdracht van de activiteiten op het
gebied van kantoorautomatiseringen en werkplekbeheer aan een externe dienstverlener. Dit
geldt ook voor het rekencentrum. Vanaf het genoemde moment zijn de infrastructuur en
applicaties gefaseerd naar deze dienstverlener overgezet. Dit traject wordt binnenkort
afgerond.
De doelstelling van de outsourcing was vierledig: het borgen van de continuïteit en het
vergroten van de kostenflexibiliteit, slagkracht en innovatiekracht. De continuïteit is door
middel van service levels en de schaalgrootte van de externe dienstverlener nu voldoende
geborgd. Hierdoor is de kwetsbaarheid van de ICT-organisatie enigszins afgenomen.
Met de outsourcing is daarnaast ook een stap gezet om de kostenflexibiliteit van de ICTorganisatie te vergroten. Het contract met de dienstverlener biedt de mogelijkheid om de
dienstverlening op- c.q. af te schalen met de ontwikkeling van het werkelijk gebruik. Dit
geldt bijvoorbeeld voor de opslagcapaciteit die het Kadaster benut. Het verlagen van de
kosten van de ICT-diensten was geen specifiek doel van de outsourcing.
Of de doelstellingen van slagkracht en innovatiekracht in samenwerking met de externe
dienstverlener bereikt zullen worden, is vooralsnog niet te bepalen. De effecten van de
outsourcing zijn pas op de langere termijn inzichtelijk. Het effect voor de korte termijn is
vooralsnog dat het aantal storingen in de IT-dienstverlening is toegenomen. Dit aantal
neemt nu langzaam weer af, maar is nog niet gedaald tot het oorspronkelijke niveau.
Daarnaast heeft slechts een beperkt aantal medewerkers de overstap naar de externe
dienstverlener gemaakt, waardoor het Kadaster nu te maken heeft met een relatief grote
groep aan herplaatsingskandidaten.
Het uitbesteden van het werkplekbeheer en de kantoorautomatisering is naar mening van
AEF een begrijpelijke keuze die meer uitvoeringsorganisaties maken. Ook voor het
rekencentrum is deze keuze goed te onderbouwen, al doet zich hier wel een risico voor. De
kans bestaat dat het Kadaster voor wat betreft kennis(ontwikkeling) te sterk afhankelijk
wordt van de externe dienstverlener. Deze kennis speelt een belangrijke rol in de
doorontwikkeling van de primaire werkprocessen. Mede in het licht van de conclusies van
de Commissie Elias is het van belang dat deze kennis ook binnen het Kadaster op peil blijft
en dat het Kadaster regie blijft voeren over de genoemde doorontwikkeling.27 Het Kadaster
geeft aan zich hiervan bewust te zijn en verschillende acties te hebben ondernomen om het
beschreven risico te beperken.

27 Parlementair onderzoek naar ICT projecten bij de overheid, Commissie Elias, 2015.

49

5.3.4

Streven naar synergie tussen basisregistraties en landelijke voorzieningen
Zoals beschreven is er op het vlak van ICT in de afgelopen jaren een groot aantal
vernieuwingen doorgevoerd. Deze getuigen van een innovatieve, vooruitstrevende attitude.
Tegelijk is het beeld dat dat de vernieuwingen sterk gericht zijn op de doorontwikkeling
van de individuele systemen die voor de basisregistraties en landelijke voorzieningen
gebruikt worden. De vernieuwingen zijn minder gericht geweest op het vergroten van de
samenhang tussen deze basisregistraties en landelijke voorzieningen.
Het denken in termen van synergie bevindt zich nog in een pril stadium, al is in de
afgelopen jaren wel een aantal onderzoeken uitgevoerd om de mogelijkheden van synergie
inzichtelijk te maken. In een recente interne haalbaarheidsstudie naar generieke landelijke
voorzieningen geeft het Kadaster onder meer aan dat de landelijke voorzieningen zijn
ingericht als een verzameling klantgerichte kolommen, waarbij nog onvoldoende
structurele aandacht is voor integratie en standaardisatie van bedrijfsfuncties, hergebruik
van componenten en kennisuitwisseling tussen teams.28 Hierbij wordt ook aangegeven dat
door het realiseren van synergie de nodige winst te behalen is. De ontwikkeling van het
digitale stelsel voor de Omgevingswet is een belangrijke aanleiding om hier verder mee aan
de slag te gaan.
Dit beeld wordt in de gesprekken voor deze evaluatie onderschreven. In combinatie met de
ontwikkelingen rondom de Omgevingswet verdient het bereiken van synergie tussen de
verschillende kolommen in de komende jaren de hoogste prioriteit.

5.3.5

Sturing ICT
Sinds de vorige evaluatie is het Kadaster aan de slag gegaan met het herijken van de
sturing op de ICT-ontwikkelingen. Vanaf 2014 vervult de CIO-office hier een belangrijke rol.
Dit orgaan moet bijdragen aan een verbetering van de aansturing van de individuele
projecten en de samenhangende portfolio aan projecten. Daarnaast draagt de CIO-office bij
aan de sturing van innovaties door met de directies LG en GVA samen te werken met een
‘innovatiefunnel’, die de status van projecten organisatiebreed inzichtelijk maakt.
De CIO-office beoordeelt de business cases die met nieuwe initiatieven gepaard gaan. Ook
zijn de eisen aan het projectmanagement aangescherpt en wordt over de voortgang van
omvangrijke, complexe projecten maandelijks aan de Directieraad gerapporteerd. Tot slot
is overgegaan naar scrum als systeemontwikkelingsmethode, waardoor de lijnorganisatie
sterker betrokken is bij nieuwe ontwikkelingen en er tussentijds meer mogelijkheden zijn
om bij te sturen.
Door de genomen maatregelen wordt getracht de risico’s die verbonden zijn aan de
uitvoering van grote projecten beter te beheersen. Omdat een belangrijk deel van de
maatregelen pas recent is doorgevoerd, zijn de effecten nog niet inzichtelijk. Het beeld uit
de evaluatie is dat met de genomen maatregelen ten minste een structuur ontwikkeld is,
die het mogelijk maakt om de ontwikkelingen op het vlak van ICT beter te regisseren.

28Eindrapport Haalbaarheid Generieke Landelijke Voorzieningen, Kadaster, 2015.

50

5.4

Deelconclusies
De ontwikkelingen binnen het Kadaster zijn er de afgelopen jaren op gericht geweest om
een aantal vervolgstappen te maken in de richting van een landelijk eenduidig opererende
organisatie. Daarnaast is, mede ingegeven door de marktomstandigheden, gewerkt aan het
verder stroomlijnen van de organisatie. Tot slot is gestart met het vergroten van de interne
samenhang in de activiteiten.
AEF waardeert de organisatieontwikkeling van het Kadaster als positief. Het beeld is dat het
Kadaster veel inspanningen pleegt om de interne organisatie continu af te stemmen op de
ontwikkelingen in de externe omgeving.
De aanpak die hierbij gevolgd wordt kenmerkt zich door doordachte en weloverwogen
veranderingen en veel aandacht voor de belangen van de medewerkers. Dit heeft de
afgelopen periode in meerdere situaties geleid tot relatief lange en daardoor trage
besluitvormingstrajecten, waardoor het tempo waarmee de veranderingen zijn doorgevoerd
laag lag. Deze veranderingen kostten hierdoor veel aandacht van het management en
energie van de organisatie.
Dit neemt niet weg dat er in de organisatie waardevolle aanpassingen hebben plaatsgevonden, vooral gericht op het vergroten van de klantgerichtheid en het versterken van de
interne samenhang. De effecten van de organisatieaanpassingen op het functioneren van
het Kadaster zijn nog maar beperkt inzichtelijk, omdat deze in veel gevallen van recente
datum zijn. Een van de belangrijkste aanpassingen is de herijking van de topstructuur die
recent is doorgevoerd. Het eerste, voorlopige, beeld is dat deze leidt tot meer samenhang
in de besluitvorming en een meer integrale aansturing.
De interne werkprocessen zijn voldoende in control. Het proces- en kwaliteitsmanagement
binnen de organisatie is helder belegd en goed op orde. Voor de sturing op nieuwe
ontwikkelingen is meer aandacht nodig. Het Kadaster heeft in de afgelopen jaren een groot
aantal innovatieve en kwalitatief hoogwaardige voorzieningen geïntroduceerd, waarbij de
aandacht hierbij sterk uitging naar de inhoud en de techniek van deze innovaties en minder
naar de transitie die – samen met ketenpartners – doorlopen moet worden om de
voorzieningen ook daadwerkelijk te gaan gebruiken. Deze transities zijn door aanpassingen
in de werkwijze van de partners in de keten nogal veeleisend en vereisen meer aandacht.
Daarnaast geldt dat veel projecten en programma’s in de afgelopen periode de neiging
hebben gehad om, gezien de kwaliteit die nagestreefd werd, (sterk) te vertragen ten
opzichte van de oorspronkelijke planning, waarmee de control voor de meer complexe
projecten te wensen over liet. Hier kan het Kadaster beter op sturen. Door een aantal
organisatorische aanpassingen zijn de randvoorwaarden gecreëerd om de sturing op de
vernieuwingen te verbeteren. De effectiviteit hiervan dient zich in de praktijk nog te
bewijzen. Deze effectiviteit wordt vooral bepaald door houding en gedrag van medewerkers
en de sturing daarop door het management. Deze aspecten verdienen de komende periode
nog de nodige aandacht.
Op het gebied van ICT heeft het Kadaster een groot aantal stappen voorwaarts gezet.
Hierbij gaat het niet alleen om het verbeteren of vernieuwen van de individuele applicaties,
maar ook het in gang zetten van een integrale doorontwikkeling van de ICT-infrastructuur.
Voor dit laatste punt ligt er nu een stevige basis, die het vertrekpunt kan vormen voor de
activiteiten in de komende jaren.
51

Een ingrijpende verandering die gedurende de evaluatieperiode binnen het Kadaster is
doorgevoerd, is de outsourcing van het werkplekbeheer, de kantoorautomatisering en het
datacenter. De effecten hiervan op de slagkracht en innovatiekracht van de organisatie
dienen zich nog te bewijzen.
De grootste kwetsbaarheid van het Kadaster op het vlak van ICT doet zich voor binnen het
domein van de rechtszekerheid. Binnen dit domein wordt gewerkt met stabiele, maar sterk
verouderde systemen. De vernieuwing hiervan is absoluut noodzakelijk, omdat de huidige
systemen de verdere ontwikkeling van de registratie belemmeren. Het Kadaster is zich
hiervan bewust en heeft hier een van de prioriteiten voor de komende periode van gemaakt.
Op het gebied van ICT heeft het Kadaster de afgelopen een groot aantal verbeteringen en
vernieuwingen in gang gezet. Het heeft hierbij ontbroken aan een heldere focus, waardoor
er parallel is gewerkt aan een groot aantal betrekkelijk stand alone programma’s en
projecten. Het ontbrak hierbij aan een integraal overzicht en een samenhangende sturing.
Dit is door het Kadaster onderkend, hetgeen heeft geleid tot een aantal verbeteringen,
waaronder de introductie van een CIO-office. Mede door deze introductie zijn ook
belangrijke stappen gezet om de afstand tussen de primaire werkprocessen en de ICTorganisatie te verkleinen en in nieuwe ontwikkelingen gezamenlijk op te trekken.

52

6 Bedrijfsvoering en financiën
6.1

Bedrijfsmatige sturing
De sturing binnen het Kadaster zich van oudsher vooral op de productieprocessen en
(door)ontwikkeling van de individuele voorzieningen die benodigd zijn voor de uitvoering
van de wettelijke taken, en minder op de samenhang tussen de activiteiten. Met de
herziening van de topstructuur en de introductie van de CIO-office, is de sturing op de
meest omvangrijke en complexe programma’s en projecten op een hoger niveau in de
organisatie ingebed en zijn er meer mogelijkheden om het projectportfolio op een integrale
manier aan te sturen.
Hiermee is een samenhangend vertrekpunt gecreëerd voor de verdere ontwikkeling van de
bedrijfsprocessen en de daaraan gelieerde ICT-voorzieningen. De effectiviteit hiervan is
gezien het prille karakter nog niet in beeld. Wel is zichtbaar dat betekenisvolle stappen zijn
gezet om te komen tot een structuur die het sturen op samenhang en synergie mogelijk
maakt. Het gebruik van deze structuur moet gaan zorgen voor concrete resultaten, die de
komende periode bereikt dienen te gaan worden.
In de sturing op veranderingen binnen de organisatie is het van belang om aandacht te
hebben voor de span of control. Uit de evaluatie komt het beeld naar voren dat er binnen
het Kadaster sprake is van een relatief omvangrijke portefeuille aan programma’s en
projecten gericht op het realiseren van verbeteringen en vernieuwingen. Het gaat hier om
elk voor zich waardevolle initiatieven. De optelsom van deze initiatieven levert echter een
zodanig omvangrijke werklast op, dat de vraag is of de interne organisatie in kwalitatieve
en kwantitatieve zin voldoende capaciteit en daarnaast ook absorptievermogen heeft om
alle veranderingen aan te kunnen, vooral ook in relatie tot de uitvoering van de reguliere
werkprocessen. De relevantie van deze vraag wordt bevestigd door de recente ervaringen
met het uitvoeren van een aantal grote projecten. Een voor een hebben deze meer energie
en tijd gevergd dan vooraf verwacht en daarmee een zwaar beslag gelegd op de capaciteit
van de organisatie.
Vanuit deze optiek is in de sturing van het Kadaster behoefte aan meer focus. Hiervoor is
het nodig om scherpe keuzes te maken en deze consequent door te voeren. Voor deze
keuzes is behoefte aan de professionalisering van het portfoliomanagement op basis van
een strategisch afwegingskader. Dit afwegingskader is niet aangetroffen. De Raad van
Bestuur werkt momenteel wel aan de herijking van de brede strategie van het Kadaster.

6.2
6.2.1

Financiële sturing
Sturingsmodel
De financiële sturing binnen het Kadaster vindt plaats via de lijnstructuur, waarbij een
directie budgetverantwoordelijk is. Dit geldt zowel voor de lijn- als voor de stafdirecties.
Hiermee is de sturing degelijk en transparant, maar tegelijk ook vrij traditioneel ingericht.
Afwijkend van dit beeld is het mechanisme van flexibele budgettering in de primaire
productie. Dit houdt in dat het budget van de productieteams meebeweegt met het
werkaanbod.
Het Kadaster werkt met een kostenallocatiemodel. De toerekening vindt plaats naar
strategische eenheden waarin de activiteiten zijn ingedeeld. AEF constateert dat de
toerekening alleen een rol speelt in de externe verantwoording en niet in de interne sturing.
53

Het kostenallocatiemodel wordt momenteel in het financieel systeem geïntegreerd, waaruit
de ambitie spreekt dat het voor de interne sturing belangrijker zal worden. Vooralsnog
wordt het echter alleen ingezet om de activiteiten op het niveau van strategische eenheden
te verantwoorden.
6.2.2

Sturing op bedrijfsopbrengsten
Voor zijn bedrijfsopbrengsten is het Kadaster in belangrijke mate afhankelijk van het
domein van de rechtszekerheid. Binnen dit domein wordt circa 80% van de totale
bedrijfsopbrengsten gegenereerd (zie tabel). Met deze afhankelijkheid is het Kadaster voor
wat betreft zijn inkomsten sterk conjunctuurgevoelig.
Activiteiten

Bedrijfsopbrengsten 2014

Aandeel

215,3

80%

Landinrichting en gebiedsontwikkeling

8,2

3%

Topografie

18,3

7%

Kabels en leidingen

12,1

4%

Nevenactiviteiten

3,7

1%

Subtotaal opbrengsten reguliere bedrijfsvoering

257,6

96%

Overige opbrengsten

12,0

4%

Totaal opbrengsten

269,6

100%

Rechtszekerheid

Tabel 6.1. Overzicht bedrijfsopbrengsten per strategische eenheid, in € miljoen (Bron: Jaarrekening 2014)

Tot en met het verslagjaar 2012 zijn de beschreven clusters van activiteiten beschouwd als
strategische eenheden, waarop het streven naar kostendekkendheid van toepassing was.
De jaarverslagen lieten een positief resultaat zien voor de eenheid rechtszekerheid (oftewel
de vastgoedinformatie) en een negatief resultaat voor de andere eenheden.
Met ingang van 2013 is besloten tot een nieuwe indeling van de wettelijke taken en
daarmee de strategische eenheden. Deze nieuwe indeling is mede gebaseerd op de aard
van de financiering. Ook deze uitsplitsing illustreert de afhankelijkheid van het Kadaster
van de tariefgefinancierde activiteiten ten opzichte van budgetfinanciering en overige
opbrengsten (zie tabel). Deze activiteiten leveren een meer dan evenredige bijdrage aan de
dekking van de totale kosten van het Kadaster. De overige activiteiten, waaronder ook de
niet-wettelijke taken, zijn in de huidige situatie verlieslatend. Binnen de niet-wettelijke
taken komen de activiteiten voor de GBKN de komende periode te vervallen als gevolg van
de ingebruikname van de BGT. Er resteren dan alleen de activiteiten in het kader van de
internationale consultancy.

54

Strategische eenheid

Opbrengsten

Kosten

Resultaat

Inwinning en registratie

167,5

133,9

33,6

Informatieverstrekking en advies

50,3

42,9

7,4

Budgetfinanciering

36,3

44,6

- 8,3

Overige opbrengsten

11,8

31,5

- 19,7

Subtotaal wettelijke taken

265,9

252,9

13,0

3,7

5,6

- 1,9

269,6

258,5

11,1

Niet-wettelijke taken
Totaal

Tabel 6.2. Overzicht resultaat per strategische eenheid voor 2014, in € miljoen (Bron: Kadaster)

Een belangrijke ontwikkeling in de afgelopen jaren is de groei van de bedrijfsopbrengsten
die worden gegenereerd binnen de Rijksoverheid. Het gaat hier vooral om de toename van
de opbrengsten afkomstig van het ministerie van IenM. Enerzijds zorgt de groei van de
budgetfinanciering door de rijksoverheid ervoor dat de conjunctuurgevoeligheid van de
opbrengsten afneemt. Anderzijds neemt de afhankelijkheid van de budgettaire kaders van
de overheid toe en ontstaat een hybride (financieel) sturingsmodel. Dit model roept nieuwe
vraagstukken op, bijvoorbeeld daar waar het gaat om de verhouding tussen de vergoeding
die het departement betaalt en de kosten van de betreffende dienstverlening. Deze
verhouding is van belang, omdat de wettelijke kaders aangeven dat de tarieven die het
Kadaster in rekening brengt (op het niveau van strategische eenheden) kostendekkend
dienen te zijn.
Omschrijving

2010

2011

2012

2013

201329

2014

Budgetfinanciering

19*

21*

33,5

31,7

31,7

36,4

Totale opbrengsten

261,6

268,5

242,1

226,1

223,6

269,6

7%

8%

14%

14%

14%

14%

Aandeel budgetfinanciering

Tabel 6.3. Ontwikkeling budgetfinanciering, in € miljoen (Bron: Kadaster)
* Bedragen geschat; budgetfinanciering was nog geen categorie in het kostenallocatiemodel

6.2.3

Sturing op bedrijfskosten
Aan de kant van de bedrijfskosten heeft het Kadaster te maken met een beperkte
flexibiliteit om deze kosten op korte termijn aan te passen. De reden hiervoor is dat het
overgrote deel van de kosten een vast karakter heeft en niet meebeweegt met de omvang
van de productie. Ten eerste gaat het hier om de personeelskosten. De rechtspositie van de
medewerkers van het Kadaster is zodanig, dat afvloeiing aanzienlijke kosten met zich
meebrengt.
Voor de personeelskosten geldt verder dat het werk van een deel van de medewerkers
zodanig specialistisch is, dat op- en afschalen op korte termijn vrijwel niet werkt: opschalen

29 In 2014 is een eenmalige stelselwijziging doorgevoerd in de jaarrekening van het Kadaster; de cijfers van 2013 zijn met

terugwerkende kracht herzien om een juiste vergelijking met 2014 mogelijk te maken.

55

duurt betrekkelijk lang, vanwege de vakmatige opleiding die nodig is en afschalen is
tegelijk nogal kostbaar, omdat daarmee in veel gevallen schaarse, essentiële kennis en
ervaring voor de organisatie verloren gaat.
Naast de beperkte flexibiliteit in de kosten van personeel heeft het Kadaster ook te maken
met ICT-kosten, die op de korte termijn een vast karakter hebben. De outsourcing die de
afgelopen periode heeft plaatsgevonden, heeft er wel toe geleid dat de flexibiliteit van de
ICT-kosten enigszins is toegenomen. Het gaat hier echter om een beperkt deel van de
totale kosten.
In vervolg op de invoering van de CIO-office rapporteert het Kadaster intern ook over de
projectbudgetten. Voor 2015 is de prognose van het volume van de projectbudgetten
€ 25 miljoen op jaarbasis.30
6.2.4




Sturing op eigen vermogen
Voor de sturing op het eigen vermogen (solvabiliteit) wordt gewerkt met een zogenaamd
normvermogen.31 Dit normvermogen is gedefinieerd als de omvang van het eigen
vermogen dat nodig is om de belangrijkste bedrijfsrisico’s af te dekken. De berekeningen
die hieraan ten grondslag liggen dateren uit 2006. In deze berekeningen wordt een
onderscheid gemaakt tussen een structurele en een conjuncturele reserve:
de structurele reserve is benodigd voor de financiering van het structureel benodigde deel
van de activa van het Kadaster
de conjuncturele reserve is bedoeld om schommelingen in de omzet op te vangen voor de
periode die nodig is om een aanpassing in de tarieven door te voeren.
Aanvullend wordt uitgegaan voor een reserve voor nevenactiviteiten, zijnde niet-wettelijke
taken. Deze reserve is bedoeld om (tijdelijke) slechte resultaten in deze activiteiten op te
vangen.
Na de herijking in 2006 is destijds een normvermogen afgesproken van € 83 miljoen. 32 Op
dit moment geldt voor de planperiode 2015 - 2019 een normvermogen dat afneemt van €
80 miljoen naar € 70 miljoen.33
Sinds 2006 heeft zich ten aanzien van het functioneren een groot aantal veranderingen
voorgedaan. Het gaat hierbij onder andere om de groei van de budgetfinanciering door het
ministerie van IenM en de recente flexibilisering van een deel van de ICT-kosten. De
voorgaande wettelijke evaluatie van het Kadaster gaf aan dat overwogen moet worden om
het maximum-niveau van de conjuncturele reserve te verhogen. Gezien de toen bestaande
marktomstandigheden is besloten om dit niet te doen. Wel is het ramingsmodel voor het
werkaanbod in 2009 en in 2014 geëvalueerd en op onderdelen bijgesteld. Het is echter niet
duidelijk hoe deze bijstellingen, alsook de recente historie ten aanzien van schommelingen

30 Maandrapportage lopende projecten maart 2015 en overige nog te starten projecten
31 Afspraak gebaseerd op de memorie van Toelichting bij de Organisatiewet Kadaster
32 Normvermogen, Interne notitie Kadaster, 16 februari 2006.
33 Meerjarenbeleidsplan 2015-2019, 15 januari 2015.

56

in de conjunctuur en de recente ontwikkelingen in kostenflexibilisering, exact doorwerken
in de genormeerde conjuncturele reserve.
De liquiditeit van het Kadaster is stabiel. De current ratio had de afgelopen jaren een
stabiele waarde van circa 1, hetgeen duidt op een gezonde positie.34 Per ultimo 2014 is de
current ratio gestegen tot 1,5. Deze waarde is hoger dan gebruikelijk. Dit houdt verband
met de stijging van het werkaanbod. Tot slot is er een kredietfaciliteit in rekening courant
beschikbaar van € 25 miljoen van het ministerie van Financiën. Hiervan is sinds medio 2010
geen gebruik gemaakt.
6.2.5

Sturing op tarieven
De tariefontwikkeling van het Kadaster is afhankelijk van de voorziene ontwikkeling van de
vastgoedmarkt. Het ramingsmodel dat ingezet wordt, maakt gebruik van de door het CPB
verwachte ontwikkeling van het BBP en de hypotheekrente. Dit model wordt regelmatig
tegen het licht gehouden om te bepalen of hierin verbeteringen mogelijk zijn. De
periodieke herijking laat onverlet dat de voorspellende waarde van de cijfers van het CPB
beperkt blijft. Dit roept de vraag op of er geen betere indicatoren beschikbaar zijn om de
tariefontwikkeling van af te leiden. Het is denkbaar dat op basis van de historische reeksen
van het Kadaster (statistisch) meer betrouwbare uitspraken mogelijk zijn over de verwachte
ontwikkeling van de opbrengsten binnen het domein van de rechtszekerheid. Hiervoor is
inzicht nodig in de conjuncturele beweging in de opbrengsten binnen het domein van de
rechtszekerheid ten opzichte van een structurele basis.
Een al langer bestaand aandachtspunt in de ontwikkeling van de tarieven van het Kadaster
is, dat op basis van de huidige rekenregels juist in tijden van laagconjunctuur sprake is van
relatief sterke tariefstijgingen. Dit is vanuit het perspectief van het ministerie van IenM
onwenselijk, omdat hiervan een negatief signaal uitgaat.
Een betrekkelijk nieuw aandachtspunt ten aanzien van de tarieven is de ontwikkeling in de
richting van open data. Hierbij gaat het sinds 2012 om de BRT en sinds 2013 om de
referentiepunten uit het Rijksdriehoeksnet en gemeente- en provinciegrenzen. Voor het
verstrekken van deze gegevens kan het Kadaster geen tarief meer in rekening brengen.
Aanvullend zijn besprekingen gaande over de kadastrale kaart en NETPOS. Aangezien open
data gratis worden verstrekt, dient de financiering voor deze mogelijke nieuwe open data
op een andere manier plaats te vinden. Het kan hierbij gaan om het verhogen van de
tarieven voor het inwinnen en verwerken van gegevens dan wel het verhogen van de
budgetfinanciering door het ministerie van IenM. Tot nu toe is geen sprake van een
algemene beleidslijn over hoe in financiële zin met de groei van open data kan worden
omgegaan. Per set van gegevens wordt door het Kadaster en het ministerie van IenM
gezocht naar een pragmatische oplossing. Met het voortschrijden van de ontwikkeling naar
meer open data is deze werkwijze niet houdbaar en is behoefte aan een meer duurzame set
van afspraken.

34 De current ratio is een kengetal om de liquiditeit van een organisatie te meten. Het geeft de mate aan waarin de

verschaffers van het kort vreemd vermogen uit de vlottende activa kunnen worden betaald.

57

6.3
6.3.1

Financiële ontwikkeling
Opbrengsten
De bedrijfsopbrengsten van het Kadaster hebben in 2012 en 2013 onder invloed van de
economische ontwikkelingen een terugval gekend (zie tabel). In 2014 zijn de opbrengsten,
mede door een incidentele opbrengst, weer gestegen tot het niveau van 2011.35 Deze
stijging is toe te schrijven aan het herstel van de vastgoedmarkt en de verhoging van de
tarieven.
Opbrengstenposten

2010

2011

2012

2013

2014

Rechtszekerheid

210,0

215,7

190,1

179,6

215,3

Landinrichting en gebiedsontwikkeling

13,1

13,0

11,3

10,0

8,2

Topografie

23,4

20,8

22,5

19,7

18,3

Kabels en leidingen

8,7

11,5

10,8

11,3

12,1

Nevenactiviteiten

5,1

4,4

4,0

3,9

3,7

260,3

265,4

238,7

224,5

257,6

Overige opbrengsten

-

-

-

-

12,0

Totaal opbrengsten

260,3

265,4

238,7

224,5

269,6

Subtotaal reguliere bedrijfsvoering

Tabel 6.4. Overzicht ontwikkeling bedrijfsopbrengsten, in € miljoen (Bron: Jaarverslagen Kadaster)

Uit de tabel blijkt dat de afhankelijkheid van het Kadaster van de omzet binnen de
rechtszekerheid gedurende de afgelopen jaren bij benadering constant gebleven is (circa
80% van opbrengsten). In de aandelen van de overige opbrengstenposten ten opzichte van
de totale opbrengsten hebben zich beperkte schommelingen voorgedaan.
6.3.2

Tarieven
Het ministerie van IenM streeft voor het Kadaster als tariefgefinancierde zbo naar een
stabiel en gematigd tariefbeleid.36 Dit streven heeft ertoe geleid dat de tarieven in de
periode van 2010 tot en met 2013 slechts beperkt zijn aangepast. Gezien de verwachte
ontwikkeling van het bedrijfsresultaat in 2014 en de jaren daarna is dat jaar wel een
substantiële tariefstijging (10%) doorgevoerd. Uiteindelijk herstelde de vastgoedmarkt zich
sneller dan verwacht, waardoor de opbrengsten in 2014 hoger waren dan verwacht. Ten
opzichte van 2013 was voor het domein van de rechtszekerheid sprake van een groei van
€ 35,7 miljoen. Hiervan is € 20,0 miljoen toe te schrijven aan de conjuncturele ontwikkeling
en € 15,7 miljoen aan de doorgevoerde tariefstijging.

6.3.3

Kosten
In reactie op de dalende opbrengsten zijn de kosten van het Kadaster in 2012 en 2013
afgenomen (zie tabel). Deze afname stond door de eerder beschreven beperkte
kostenflexibiliteit niet in verhouding tot de terugval in de opbrengsten. Een van de

35 De incidentele opbrengst betrof vooral het terugontvangen van een eerder betaalde schadevergoeding
36 Verantwoorde uitvoering 2013 – 2017, Toezichtsvisie IenM op uitvoeringsorganisaties op afstand, ministerie van IenM,

2015

58

oorzaken hiervoor is dat een substantieel aantal boventallig verklaarde medewerkers nog
op de loonlijst van het Kadaster staat, waardoor de loonkosten en de sociale lasten in de
loop van de afgelopen jaren maar beperkt zijn afgenomen.
Kostensoorten

2010

2011

2012

2013

2013*

2014

Lonen en salarissen

98,6

96,4

94,8

93,4

93,5

103,7

Sociale lasten

21,3

20,6

22,9

24,0

24,4

27,9

Uitbesteed werk

41,9

51,0

50,5

46,0

44,6

51,8

Afschrijvingen

20,1

21,9

18,7

22,9

22,8

10,6

Overige bedrijfskosten

52,4

60,0

52,1

49,3

49,4

64,4

Totaal

234,3

249,9

239,0

235,6

234,7

258,4

Tabel 6.5. Overzicht ontwikkeling kosten, in € miljoen (Bron: Jaarverslagen Kadaster)

Door de verkoop van automatiseringsapparatuur en een bijzondere waardevermindering
(€ 5,5 miljoen) in 2013 zijn de kosten van afschrijvingen aanzienlijk gedaald in 2014. De
toename van de kosten van uitbesteed werk kunnen voor een belangrijk deel ook
toegeschreven aan de projectkosten van de outsourcing van een deel van de IT.
In de totale bedrijfslasten 2014 is een stijging van € 23,7 miljoen zichtbaar. Hiervan heeft
€ 14,9 miljoen betrekking op hogere automatiseringskosten als gevolg van eenmalige
kosten voor uitbesteding van het rekencentrum. Daarnaast is in de lonen en salarissen en
sociale lasten een dotatie van € 17,5 miljoen opgenomen aan de voorziening
mobiliteitsverplichtingen. Dit als gevolg van beëindigingsafspraken die zijn gemaakt.
Gecorrigeerd voor beide eenmalige effecten zou het totaal aan bedrijfslasten voor 2014
uitkomen op € 226 miljoen.
Om een indicatie te krijgen van de ontwikkeling van de doelmatigheid van het Kadaster is
een analyse gemaakt van de kostenontwikkeling. Hierbij is uitgegaan van een gelijkblijvend
takenpakket en een constante kwaliteit van de dienstverlening. Tevens zijn de kosten van
de budgetgefinancierde taken buiten beschouwing gelaten. Deze kosten zijn voor de
analyse gelijk verondersteld aan de opbrengsten uit deze taken. De aanname hierbij is dat
de betreffende taken kostendekkend worden uitgevoerd. De gemaakte analyse laat zien dat
de resterende kosten over de periode van 2010 tot 2014 zijn afgenomen met circa 3% per
jaar (zie tabel). Deze daling duidt op een toename van de doelmatigheid.
Omschrijving

2010

2011

2012

2013

2013*37

2014

Totale kosten

234,3

249,9

239,0

235,6

234,7

226,0*

Budgetgefinancierde taken

19,0

21,0

33,5

31,7

31,7

36,4

Kosten overige taken

215,3

228,9

205,5

203,9

203,0

192,0

Tabel 6.6. Overzicht ontwikkeling bedrijfsopbrengsten, in € miljoen (Bron: Jaarverslagen Kadaster)
* De totale kosten 2014 zijn voor deze analyse gecorrigeerd voor de eenmalige effecten

37 In 2014 is een eenmalige stelselwijziging doorgevoerd in de jaarrekening van het Kadaster; de cijfers van 2013 zijn met

terugwerkende kracht herzien om een juiste vergelijking met 2014 mogelijk te maken.

59

Aan deze indicatieve analyse kleeft wel een aantal beperkingen. Zo zijn de kosten die
gemaakt worden voor de budgetgefinancierde taken niet per definitie gelijk aan de
opbrengsten voor die taken. Uit de kostentoerekening die voor 2014 gemaakt is, blijkt dat
de kosten van deze taken de opbrengsten overstijgen. Ervan uitgaande dat het verschil
tussen deze kosten en opbrengsten met de uitbreiding van de budgetgefinancierde taken
in de afgelopen jaren is toegenomen, wordt het beeld dat de doelmatigheid vergroot is
verder versterkt. Hier staat tegenover dat de analyse voorbijgaat aan het dalende
werkaanbod in de periode van 2010 tot en met 2013. Deze daling betrof gemiddeld 8% per
jaar.38 Gezien de beperkte kostenflexibiliteit van het Kadaster op de korte termijn, mag
verondersteld worden dat de kostendaling waarvan sprake is geweest slechts in beperkte
mate gerelateerd is aan deze afname van het werkaanbod.
Om de doelmatigheid van het Kadaster te kunnen beoordelen is het van belang om meer
inzicht te krijgen in de kosten die direct samenhangen met het werkaanbod en de kosten
die aan de budgetgefinancierde taken moeten worden toegerekend. Voor de toekomst is
het interessant of het Kadaster in staat is het huidige kostenniveau in de omstandigheid
van een groeiend werkaanbod te handhaven.
6.3.4

Financiële resultaten
De ontwikkeling van de opbrengsten en kosten heeft ertoe geleid dat het financieel
resultaat van het Kadaster vanaf 2010 aanzienlijk is teruggelopen tot zelfs een negatief
resultaat in 2013. In dit jaar is door het verlies circa € 10 miljoen (en inclusief
stelselwijziging circa € 11 miljoen) ingeteerd op het eigen vermogen. In 2014 heeft het
resultaat mede onder invloed van de doorgevoerde tariefstijging een herstel laten zien.
Door een incidentele meevaller van € 12 miljoen bedraagt het genormaliseerde financieel
resultaat in combinatie met de eerder genoemde incidentele kosten voor 2014 overigens
€ 31,5 miljoen.
Financieel resultaat

2010

2011

2012

2013

2013*

2014

Bedrijfsresultaat

27,3

18,6

3,1

- 9,5

- 11,1

11,2

Renteresultaat

- 0,6

- 0,1

0,3

- 0,1

- 0,1

- 0,1

Totaal

26,7

18,5

3,4

- 9,6

- 11,2

11,1

Tabel 6.7. Overzicht ontwikkeling bedrijfsresultaat, in € miljoen (Bron: Jaarverslagen Kadaster)

6.3.5

Eigen vermogen
Ten opzichte van de voorgaande evaluatie is de financiële robuustheid van het Kadaster
aanzienlijk toegenomen. Het eigen vermogen is gegroeid van € 37,2 miljoen in 2010 naar
€ 58,4 miljoen in 2014. Hiermee wordt de norm voor de structurele reserve als onderdeel
van het eigen vermogen gehaald. In aanvulling hierop is € 15,0 miljoen beschikbaar als
conjuncturele reserve. Dit deel van het eigen vermogen is beschikbaar om conjuncturele
schommelingen in de omzet op te vangen en zodoende een gematigd en stabiel
tarievenbeleid te kunnen voeren. Het bedrag ligt onder de maximale omvang van de
conjuncturele reserve (€ 34,0 miljoen), zoals die in de afspraken met het ministerie van

38 Gemeten over het aantal inschrijvingen van akten en hypotheekstukken.

60

IenM is vastgelegd. Omdat de economische conjunctuur echter nog niet op zijn hoogtepunt
is, is ook de beschikbare conjuncturele reserve nog niet zijn top.
Eigen vermogen

2010

2011

2012

2013

2013*39

2014

Totaal

37,7

55,7

59,1

49,5

55,6

58,4

Normvermogen

92,7

90,1

85,7

75,4

75,4

77,4

- Structurele reserve

58,7

56,1

51,7

41,4

41,4

43,4

- Conjuncturele reserve (maximum)
- Reserve nevenactiviteiten

34,0

34,0

34,0

34,0

34,0

34,0

-

-

-

-

-

-

Tabel 6.8. Overzicht ontwikkeling eigen vermogen, in € miljoen (Bron: Jaarverslagen Kadaster)

6.3.6

Overige balansposten
In de onderstaande tabel is een overzicht opgenomen van de ontwikkeling van de balans
van het Kadaster in de periode waarop de evaluatie betrekking heeft.
Balanspost

2010

2011

2012

2013

2013*

2014

Software licenties en gebruikersrecht

15,5

21,23

21,1

15,1

15,1

13,9

Gebouwen en terreinen

55,8

50,5

47,8

45,3

45,3

42,0

Overige vaste bedrijfsmiddelen

29,9

26,2

21,2

14,2

14,2

12,5

Overige vorderingen

0,3

0,8

2,7

-

0,2

0,2

101,5

98,8

92,8

74,6

74,8

68,6

Onderhanden werk

1,1

1,1

1,2

0,3

0,3

0,5

Voorraden

0,2

0,1

0,2

0,1

0,1

0,1

Debiteuren

31,7

29,0

24,2

23,6

23,6

31,5

Overige vorderingen/ overlopende act.

7,3

5,6

5,0

8,4

8,4

5,0

Liquide middelen

33,1

71,3

49,6

54,7

54,7

88,1

Subtotaal

73,4

107,1

80,2

87,1

87,1

125,2

Activa

174,9

205,9

173,0

161,7

161,9

193,8

Eigen vermogen

37,2

55,7

59,1

49,5

55,6

66,7

Voorzieningen

22,6

18,2

15,4

13,6

7,5

25,4

Langlopende schulden

28,6

31,3

22,3

21,0

14,9

16,4

Kortlopende schulden

86,5

100,7

76,2

77,6

83,9

85,3

Passiva

174,9

205,9

173,0

161,7

161,9

193,8

Vaste activa

Subtotaal
Vlottende activa

Tabel 6.9. Overzicht ontwikkeling balansposten, in € miljoen (Bron: Jaarverslagen Kadaster)

39 Een eenmalige stelselwijziging veroorzaakte in 2014 een toename van het eigen vermogen. Hiertegenover staan de

komende jaren hogere bedrijfslasten, die het resultaat zullen drukken. Het cijfer voor 2013 is met terugwerkende kracht
herberekend om vergelijking met 2014 mogelijk te maken.

61

Onder het eigen vermogen in 2014 valt ook een wettelijke reserve voor zelfontwikkelde
software van € 8,3 miljoen. Deze reserve werd eerder niet verantwoord. De post
voorzieningen is mede door de stelselwijziging in 2014 van karakter veranderd: de
voorziening Kadaster Senioren Regeling is ongedaan gemaakt (€ 6,1 miljoen) en tegelijk is
een nieuwe voorziening getroffen voor mobiliteitsverplichtingen (€ 17,5 miljoen). De
langlopende schulden bestaan hoofdzakelijk uit gelden die vooruit ontvangen zijn op
akteposten. Dit zijn meetopdrachten op grond van ingeschreven akten, waarvoor al is
betaald, maar waarvoor het werk nog moet worden uitgevoerd. Over de hele periode
waarop de evaluatie betrekking heeft, is deze post met € 6,9 miljoen afgenomen.
6.4

Deelconclusies
In de periode waarop de evaluatie betrekking heeft, is de financiële positie van het Kadaster
verbeterd. Het huidige eigen vermogen bevindt zich binnen de bandbreedte van het
normvermogen dat voor de organisatie geldt. Het huidige herstel van de conjunctuur
betekent op basis van het huidig kostenniveau een aanvullende groei van de reserves. Ook
is (met een zekere slag om de arm) de doelmatigheid van het Kadaster toegenomen bij de
uitvoering van de taken die niet budgetgefinancierd worden.
De omvang van het normvermogen dient op basis van de recente historie volgens de
bestaande systematiek te worden herijkt. De uitgangspunten voor de systematiek zijn nog
steeds actueel, maar de berekening van het normvermogen op basis van deze systematiek
is inmiddels gedateerd.
Het Kadaster heeft in de afgelopen periode uiteenlopende initiatieven genomen om de
doelmatigheid van het functioneren te verhogen. Voorbeelden hiervan zijn de introductie
van de automatische generalisatie voor het actualiseren van topografische kaarten, de
automatisering van de verwerking van akten in de kadastrale registratie, en ook de brede
beweging om de bedrijfsprocessen aan de hand van de LEAN-systematiek te optimaliseren.
Het is echter niet inzichtelijk wat deze initiatieven in termen van kostenbesparingen hebben
opgeleverd en hoe deze besparingen zich verhouden tot de investeringen die gedaan zijn.
Dit mede gezien het feit dat de flexibiliteit van het Kadaster om het kostenniveau op korte
termijn aan te passen, beperkt is. Ook is niet altijd inzichtelijk wat de initiatieven hebben
opgeleverd in de verhouding tussen kosten en kwaliteit.
Door de verbetering van het kostenallocatiemodel heeft het Kadaster een belangrijke stap
gezet om meer inzicht te krijgen in de kosten van producten en diensten. Het model wordt
tot nu toe echter vooral gebruikt om verantwoording af te leggen en niet om intern te
sturen. Het gebruik van het model voor dit laatste doel kan behulpzaam zijn om het
kostenbewustzijn onder medewerkers te vergroten en sterker te sturen op de doelmatige
inzet van middelen. Het model heeft vooralsnog niet geleid tot meer transparantie over de
relatie tussen het meerjarenbeleidsplan, de begroting en de tarieven die het Kadaster in
rekening brengt. Ook heeft het model nog geen nader inzicht gegeven in de effecten van
maatregelen om de doelmatigheid van het Kadaster te vergroten.

62

7 Personeel en cultuur
7.1
7.1.1

Personeelsbestand
Omvang personeelsbestand
In de periode waarop de evaluatie betrekking heeft is het personeelsbestand van het
Kadaster sterk gekrompen (zie figuur). Door organisatorische aanpassingen en natuurlijk
verloop is de formatie met circa 21% afgenomen. Dit percentage is in vergelijking met
andere zbo’s relatief hoog. Voor alle zbo’s bedroeg de gemiddelde afname van de formatie
circa 9%.40 De redenen voor de relatief forse krimp zijn vooral de afname van het
werkaanbod door een daling van het aantal vastgoedtransacties en de voortgaande
automatisering van bedrijfsprocessen.41

Ontwikkeling aantal medewerkers
3000
2500
2000

Medewerkers externe
inhuur

1500

Medewerkers in tijdelijk
dienstverband

1000

Medewerkers in vast
dienstverband

500
0
2010

2011

2012

2013

2014

Figuur 7.1. Ontwikkeling formatie in absolute aantallen (fte) (Bron: HR-data Kadaster)







Naast de afvloeiing door natuurlijk verloop is de afname van de formatie opgevangen door
voor boventallige medewerkers intern en extern te zoeken naar alternatieve functies. In dit
kader zijn verschillende maatregelen genomen:
boventallige medewerkers worden gedurende een periode van 18 maanden intensief
begeleid in een van-werk-naar-werk-traject
er is een coördinerend punt (Matchpoint) gekomen dat de vraag en het aanbod van
personele capaciteit binnen het Kadaster bij elkaar brengt;
er zijn enkele medewerkers via de Flexpool Publieke Sector tijdelijk aan andere publieke
uitvoeringsorganisaties uitgeleend
via het programma Kadaster in Verbinding hebben medewerkers workshops kunnen volgen
om een beter beeld te krijgen van wat er elders binnen de organisatie gebeurt
alle vaste medewerkers hebben per 1 januari 2015 een aanstelling in algemene dienst
gekregen om zo de inzetbaarheid te vergroten.

40 Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2014
41 Ondanks deze krimp in het aantal medewerkers, zijn de kosten voor lonen en salarissen maar beperkt afgenomen

toegenomen (zie ook 4.1.3).

63

Bovenstaande maatregelen hebben ervoor gezorgd dat in de jaren 2010-2013 voor het
merendeel van de boventallige medewerkers een passende oplossing is gevonden. In 2014
is er door de outsouring echter een relatief omvangrijke groep boventalligen van circa
90 medewerkers ontstaan. Het merendeel hiervan wordt gevormd door de ICT-medewerkers
die de stap naar de externe dienstverlener niet hebben gemaakt. De boventallige
medewerkers hebben op grond van hun rechtspositie recht op een herplaatsingstermijn van
18 maanden. Totdat voor de boventallige medewerkers een nieuwe functie is gevonden,
vallen deze als herplaatsingskandidaten onder de directie O&HRM. Dit verklaart de hoge
interne doorstroom in 2014 ten opzichte van de vier jaren ervoor.
Ook al is het gelukt om een deel van de boventallige medewerkers op tijdelijke werkzaamheden in te zetten, het is met het voortschrijden van de tijd steeds lastiger om voor de
gehele groep boventalligen een geschikte functie op niveau te vinden binnen de
organisatie.
De outsourcing van een deel van de ICT heeft ervoor gezorgd dat het personeelsbestand in
2014 sterker in beweging is geweest dan in de jaren daarvoor. Daarnaast zijn er in dat jaar
ook weer meer nieuwe medewerkers aangetrokken. Zo is er bijvoorbeeld een groep van vijf
jonge trainees en een groep van tien landmeters met een opleiding gestart. Dit heeft ervoor
gezorgd dat 26% van het personeelsbestand in 2014 een mutatie heeft ondergaan
(optelsom van instroom, doorstroom en uitstroom).

Ontwikkeling interne en externe mobiliteit
300
250
200

Instroom (fte)
Doorstroom (fte)

150

Uitstroom (fte)
100
50
0
2010

2011

2012

2013

2014

Figuur 7.2. Ontwikkeling interne en externe mobiliteit (Bron: HR-data Kadaster)

Naar aanleiding van de voorgaande evaluatie heeft het Kadaster bewuster gestuurd op de
inhuur van externen door deze alleen in te zetten op het incidenteel uitvoeren van
specialistisch werk en om pieken in het werkaanbod op te vangen. Periodiek is de inzet van
alle externen tegen het licht gehouden om te bepalen of zij nog benodigd zijn. Per saldo
heeft dit wel geleid tot een daling van externe inhuur in full time equivalents (fte’s), maar
niet tot een afname van het aantal medewerkers dat wordt ingehuurd.

64

Ontwikkeling opbouw formatie
3000
2500
2000

Fte externe inhuur

1500

Fte tijdelijk dienstverband

1000

Fte vast dienstverband

500
0
2010

2011

2012

2013

2014

Figuur 7.3. Ontwikkeling samenstelling personeelsbestand (Bron: HR-data Kadaster)

7.1.2

Opbouw personeelsbestand
In de opbouw van het personeelsbestand valt op dat de gemiddelde leeftijd van de
medewerkers zeer hoog is. Van alle vaste medewerkers is 68% ouder dan 50 jaar en slechts
1% jonger dan 30 jaar (zie figuur). De gemiddelde leeftijd is de afgelopen vijf jaar
toegenomen van 50,9 jaar in 2010 naar 52,5 jaar in 2014. De gemiddelde leeftijd binnen
de Rijksoverheid ligt circa vijf jaar lager op 47 jaar.

Leeftijdsopbouw vaste medewerkers in 2014
45%
40%
35%
30%
25%

Kadaster

20%

Rijk

15%
10%
5%
0%
<30 jaar

30-40

40-50

50-60

60+

Figuur 7.4. Ontwikkeling leeftijdsopbouw formatie in 2014 (Bron: HR-data Kadaster, Jaarrapportage
Bedrijfsvoering Rijk 2014)

Door de hoge leeftijd is de toekomstbestendigheid van het huidige personeelsbestand
relatief beperkt. De verwachting is dat circa een derde deel van alle medewerkers in de
komende zeven jaar de pensioengerechtigde leeftijd zal bereiken. Enerzijds is dit een
bedreiging voor de organisatie, anderzijds ontstaan hierdoor ook nieuwe mogelijkheden.
Wat betreft de diversiteit in de organisatie geldt dat het Kadaster van oudsher een
oververtegenwoordiging aan mannelijke medewerkers heeft gekend. De afgelopen jaren
65

heeft de organisatie sterk ingezet op het aannemen van meer vrouwen. Het aandeel
vrouwen in dienst bij het Kadaster en in managementfuncties is hierdoor de afgelopen
jaren wel toegenomen. In 2014 was circa 28% van de medewerkers met een vast
dienstverband vrouw. Het percentage bij de Rijksoverheid lag dat jaar op circa 44%. Het
Kadaster heeft in de afgelopen jaren diverse erkenningen gekregen voor het
vooruitstrevende diversiteitsbeleid.
7.2
7.2.1

Personeelsbeleid
Strategisch personeelsbeleid
Op het gebied van personeel hebben zich de afgelopen jaren meerdere ontwikkelingen
voorgedaan. Door de voortschrijdende automatisering en de toevoeging van nieuwe
wettelijke taken is de behoefte in zowel kwantitatieve als kwalitatieve zin gewijzigd.
Daarnaast is sprake van een zich doorzettende vergrijzing van het personeelsbestand.
Opgeteld stellen deze ontwikkelingen de organisatie voor een aantal belangrijke
uitdagingen. Een van deze uitdagingen is het op peil houden van de vakkennis die binnen
het Kadaster aanwezig is. Deze vakkennis is van oudsher een van de punten waarop de
organisatie veel waardering oogst bij afnemers en samenwerkingspartners.
Ondanks dat het Kadaster de personele uitdagingen per afdeling scherp in beeld heeft,
ontbreekt het vooralsnog aan een organisatiebreed strategisch plan dat inzicht geeft hoe
met deze uitdagingen om te gaan. De ontwikkeling van een dergelijk plan is al in 2011
aangekondigd, maar is tot op heden niet afgerond.42 In 2015 is als voorloper op dit plan
wel een strategische HRM-visie opgesteld, waarin de leidende principes voor het
personeelsbeleid zijn vastgelegd. Deze visie zal de komende periode uitgewerkt worden in
een concreet plan. De evaluatie leert dat dit plan voorziet in een groeiende behoefte. Er
lopen nu meerdere losse initiatieven gericht op verschillende onderdelen van het
personeelsbeleid. Gezien de uitdagingen die er bestaan, vragen deze initiatieven om een
overkoepelende, strategische ‘kop’.

7.2.2

Loopbaanontwikkeling
Onderdeel van het personeelsbeleid is de loopbaanontwikkeling van medewerkers. Op dit
onderdeel zijn de afgelopen jaren flinke stappen voorwaarts gezet. Zo hebben
medewerkers de mogelijkheid gekregen om binnen de beoordelingscyclus afspraken te
maken over ontwikkeling en opleiding. In vergelijking met andere organisaties zijn
medewerkers van het Kadaster tevreden over hun doorgroeimogelijkheden binnen het
bedrijf.43
Aanvullend op de opleidingen die benodigd zijn voor het uitvoeren van de functie, stelt het
Kadaster vanaf 2012 aan elke medewerker een persoonlijk opleidingsbudget beschikbaar
van € 1.000 per jaar. Afspraken over de besteding van dit budget worden gemaakt in de
reguliere cyclus van TAO-gesprekken. TAO staat hierbij voor terugkijken, afspraken maken
en ontwikkelen. De TAO-gesprekken worden als relatief nuttig en waardevol ervaren door

42 Meerjarenbeleidsplan 2012 – 2016, Kadaster, 2011
43 Medewerkersonderzoek, Effectory, 2015.

66

de medewerkers.44 De frequentie waarmee de gesprekken gevoerd worden verschillen
echter nog per directie.
Begin 2015 is het kwaliteitsmanagementsysteem van het Kadaster opnieuw ISO 9001
gecertificeerd. In de ISO-audit kwamen wel nog meerdere verbeterpunten naar voren voor
de ontwikkeling van medewerkers. Met name het proces van training, opleiding en
kwalificatie is volgens de audit nog onvoldoende transparant.45 De audit geeft concrete
aanbevelingen, waar het Kadaster mee aan de slag kan om de huidige processen voor de
volgende audit in 2016 te verbeteren.
7.2.3

Arbeidsvoorwaarden
De arbeidsvoorwaarden van de medewerkers zijn vastgelegd in diverse documenten,
waaronder de Kadaster Arbeidsvoorwaarden Nieuwe Stijl (KANS) en de ‘cao van de
toekomst’, een meerjarige cao die in 2013 is afgesloten. Hierin is onder meer een garantie
voor het behoud van koopkracht voor alle medewerkers overeengekomen. Tegelijk heeft de
organisatie in de afgelopen jaren diverse leeftijdgebonden regelingen afgebouwd en het
Kadaster Keuze Pakket geïntroduceerd. De arbeidsvoorwaarden van het Kadaster zijn
hierdoor gemoderniseerd en geflexibiliseerd. Wat betreft de loonontwikkeling is de norm
dat deze bij het Kadaster beweegt tussen de loonontwikkeling in de overheids- en de
marktsector. In een onderzoek uit 2012 is gebleken dat het loonindexcijfer van het
Kadaster daar in de jaren na 2008 aan heeft voldaan.46

7.2.4

Kennismanagement
De personele uitdagingen hebben de afgelopen jaren geleid tot extra aandacht voor de
inrichting van het kennismanagement. In 2011 is het project Kennismanagement gestart ter
inventarisatie van de beschikbare en benodigde kennis voor het realiseren van de ambities
en doelstellingen van de organisatie. In de daarop volgende jaren zijn belangrijke stappen
gezet in het ontwikkelen van een jaarcyclus voor kennismanagement en het vullen van het
kennismanagementsysteem. Eind 2014 was het gewenste en beschikbare kennisniveau voor
70% van de medewerkers in dit systeem vastgelegd. In de komende jaren wordt gestreefd
naar een volledige dekking. Een aandachtspunt hierbij is de objectiviteit en validatie van het
aanwezige kennisniveau, aangezien deze door medewerkers zelf in het kennismanagementsysteem worden ingevoerd.47
Tot nu toe heeft de focus binnen het kennismanagement van het Kadaster voornamelijk
gelegen op het vastleggen van de beschikbare kennis. De volgende stap is om op basis van
de discrepantie tussen het beschikbare en benodigde kennisniveau een plan te maken hoe
hiermee om te gaan.
Vanaf dit jaar is het kennismanagement binnen het Kadaster belegd in de lijnorganisatie en
een onderdeel van het reguliere management. Deze ontwikkeling kan behulpzaam zijn om
de beschreven stap van het vastleggen naar het ontwikkelen van kennis te maken. Om de

44 Medewerkersonderzoek, Effectory, 2015.
45 Hercertificatie Audit Rapport (ISO 9001:2008), DNV, 2015.
46 Loonontwikkeling Kadaster, Berenschot, 2012.
47 Hercertificatie Audit Rapport (ISO 9001:2008), DNV, 2015.

67

organisatiebrede belangen voldoende te borgen blijft tegelijk behoefte aan centrale regie
en coördinatie.
7.3

Werkomgeving
Het Kadaster is een organisatie met een sterke eigen cultuur, die zich kenmerkt door een
grote betrokkenheid en loyaliteit van medewerkers. Vakmanschap en materiedeskundigheid
staan hoog in het vaandel. De medewerkers zijn veelal lang bij de organisatie in dienst en
trots op het werk dat ze verrichten. Ze zijn in algemene zin ook erg tevreden over hun
werkgever. Daar waar het gaat om tevredenheid over de directe leidinggevende, de
ontwikkelingsmogelijkheden, de arbeidsomstandigheden en de beloning scoort het
Kadaster ruim hoger dan het gemiddelde in de Nationale Tevredenheidsindex.48 Het
Kadaster is meerdere keren met landelijke prijzen erkend om zijn goede werkgeverschap.
Bovenstaande neemt niet weg dat er onder medewerkers tegelijk ook zorgen bestaan. Deze
gaan vooral over het functioneren van de directie in brede zin en de sturing die de directie
geeft aan de organisatie.49 De medewerkers geven aan open te staan voor ontwikkelingen
in de organisatie en veranderingen in het takenpakket. Tegelijk vinden ze het lastig om zich
een beeld te vormen van waar de organisatie zich naar toe beweegt en aan deze beweging
bij te dragen. Hierbij is een verschil in tevredenheid waar te nemen tussen de medewerkers
en de directie. Dit verschil impliceert dat de aansluiting tussen de directie en de werkvloer
voor verbetering vatbaar is.
Voor de werkdruk binnen het Kadaster geldt dat het gemiddeld aantal productieve dagen
per medewerker vanaf 2011 is afgenomen.50 Een van de redenen hiervoor is de vergrijzing
van de organisatie. Ook worden de productiviteitsdoelstellingen zoals die zijn opgenomen
in het doelmatigheidskader de laatste jaren niet (meer) gehaald. Medewerkers geven aan
niet overmatig belast te worden en ervaren over het algemeen een gezonde werkdruk en
een prettige werkomgeving. 51 Het ziekteverzuim is in de jaren van 2010 tot 2012 enigszins
toegenomen, maar de laatste jaren stabiel. Het percentage is vergelijkbaar met het
gemiddelde onder Rijksambtenaren.
Binnen het Kadaster hebben de afgelopen jaren relatief weinig knelpunten gespeeld
rondom integriteit. De kaders om met dergelijke incidenten om te gaan zijn aanwezig,
waaronder een regeling voor de melding van interne klachten en klokkenluiden en een
Commissie Integriteit Kadaster (CIK). In 2014 heeft de CIK een aantal tekortkomingen in de
aanwezige kaders gesignaleerd. Deze houden in dat de procedures voor wat betreft de
omgang met hoor en wederhoor soms tekortschieten, de omgang met incidenten waar de
Raad van Bestuur bij betrokken is, de samenstelling van de commissie en de voltalligheid
van de commissie bij het horen. Daarnaast constateert de CIK dat het tot op heden
ontbreekt aan een definitie van integriteit met een bijbehorend normen- en waardenkader
en een vastgelegd beeld van de rol van de CIK. Er zijn geen signalen dat dit in de afgelopen

48 Medewerkersonderzoek, Effectory, 2015.
49 Medewerkersonderzoek, Effectory, 2015.
50 Rapportage doelmatigheid, KPMG, 2010 – 2013, Rapportage doelmatigheid Deloitte, 2014.
51 Medewerkersonderzoek, Effectory, 2015.

68

jaren tot onwenselijke situaties heeft geleid. De tekortkomingen hebben ervoor gezorgd
dat het integriteitsbeleid momenteel wordt geactualiseerd.
7.4

Deelconclusies
Het Kadaster is voor zijn medewerkers een aantrekkelijke werkgever. De organisatie biedt
een prima werkomgeving en heeft het welzijn van zijn medewerkers hoog in het vaandel.
Medewerkers zijn over het algemeen trots om bij het Kadaster te werken. Wel geldt hierbij
dat de aansluiting tussen de directie en de werkvloer voor verbetering vatbaar is.
De beschreven werkomgeving maakt dat medewerkers gemiddeld lang bij het Kadaster
werken en dat hun gemiddelde leeftijd relatief hoog is. Door de krimp die de afgelopen
jaren diende plaats te vinden, heeft weinig verjonging plaatsgevonden. Dit maakt dat de
organisatie de komende jaren te maken krijgt met een grote uitstroom van medewerkers.
Enerzijds biedt dit kansen om dan wel te verjongen, anderzijds verdwijnt er ook veel
specialistische vakkennis uit de organisatie. Een belangrijke uitdaging is dan ook het
vakmanschap op peil te houden en de continuïteit van de activiteiten te borgen.
De krimp van de organisatie is de afgelopen jaren voor een belangrijk deel opgevangen
door de uitstroom door pensionering. Vooral door de outsourcing van een aantal ICTactiviteiten heeft de organisatie nu echter te maken met een aanzienlijk aantal boventallige
medewerkers. Het Kadaster heeft de verplichting op zich genomen om hiervoor binnen een
bepaalde tijdsperiode nieuw passend werk te vinden. Dit zal niet voor alle medewerkers
gaan lukken. Dit heeft geleid tot het treffen van voorzieningen voor afvloeiingskosten. De
afname van de formatie van het Kadaster heeft zich mede hierdoor niet één op één vertaald
in een daling van de personeelskosten.
De vergrijzing van het personeelsbestand van het Kadaster vraagt om een strategische
benadering van de omgang met personeel. Ondanks dat in 2011 aangekondigd is dat de
organisatie met een organisatiebreed strategisch personeelsplan zou komen, is dit plan
nog niet afgerond. Wel ligt er een eerste visie, waarin de richting van het toekomstig
personeelsbeleid beschreven staat.
De afgelopen jaren zijn wel belangrijke stappen gezet in het beschrijven van de kennis die
binnen het Kadaster aanwezig is. Een dergelijke beschrijving is nu voor het overgrote deel
van de organisatie beschikbaar. De vervolgstap, het gebruik van de beschrijvingen als basis
voor het kennismanagement, vraagt nog wel de nodige aandacht.

69

8 Governance en sturing
8.1





Rolinvulling ministerie van Infrastructuur en Milieu
Als zelfstandig bestuursorgaan opereert het Kadaster op afstand van het ministerie van
IenM. Dit betekent dat de organisatie een eigen verantwoordelijkheid heeft in de
taakuitvoering en de bedrijfsvoering. Dit gegeven ligt ten grondslag aan de sturingsrelatie
tussen het ministerie van IenM en het Kadaster.
Om meer duidelijkheid te scheppen over de wijze waarop het ministerie aan deze ‘sturing
op afstand’ invulling geeft, is in 2013 de visie Verantwoorde uitvoering 2013 – 2017
opgesteld.52 In het verlengde van deze visie zijn twee ministeriële regelingen van kracht
geworden, die betrekking hebben op het sturingsmodel voor het Kadaster.53 In de visie en
de beide regelingen staat de scheiding tussen de rollen van het ministerie van IenM als
opdrachtgever en als eigenaar / toezichthouder centraal:
in de rol van opdrachtgever richt het ministerie van IenM zich vooral op de beleidsmatige
aansturing van het Kadaster en is het departement medeverantwoordelijk voor de
wetgeving waarin de taken van de organisatie zijn belegd
in de rol van eigenaar en toezichthouder is de ministerie van IenM verantwoordelijk voor
het functioneren van het Kadaster en houdt het departement toezicht op de continuïteit,
doelmatigheid en doeltreffendheid van de organisatie
In de aansturing van het Kadaster werd het onderscheid tussen de beide rollen al langer
gemaakt. In de nieuwe visie is vooral de eigenaars- en toezichthoudersrol van het ministerie
van IenM nader uitgewerkt en is ook het onderscheid met de opdrachtgeversrol scherper
geworden.
De helderheid die de nieuwe visie biedt, heeft de afstemming tussen de verschillende rollen
binnen het departement verbeterd. Er is onder meer frequenter overleg met en meer
gezamenlijk optrekken in de richting van het Kadaster. Desondanks is er behoefte aan
aanvullende afspraken over dilemma’s die in de sturingsrelatie met het Kadaster spelen,
bijvoorbeeld daar waar het gaat om vraagstukken rond het uitvoeren van economische
activiteiten door het Kadaster in het kader van de Wet Markt en Overheid.

8.1.1



Opdrachtgeversrol
De beleidsmatige aansturing van het ministerie van IenM valt uiteen in twee sturingslijnen:
de generieke beleidsmatige sturing, waarbij vanuit een brede beleidsverantwoordelijkheid
sturing wordt gegeven aan het domein van rechtszekerheid en geo-informatie
de specifieke beleidsmatige sturing, gericht op de contractueel vastgelegde opdrachten van
het departement aan het Kadaster.

52 Visie Verantwoorde uitvoering 2013 – 2017, ministerie van IenM, 2013.
53 Regeling sturing van en toezicht op het Kadaster, Staatscourant, 2012 en Beleidsregels sturing van en toezicht op de

Dienst voor het kadaster en de openbare registers, Staatscourant, 2012.

70

Het onderscheid tussen deze twee sturingslijnen is in de praktijk niet altijd even duidelijk,
omdat hieraan door zowel het ministerie van IenM als het Kadaster met dezelfde personen
invulling wordt gegeven.
In de bestaande situatie ligt het accent in de sturing sterk op de specifieke beleidsmatige
sturing. Dit houdt in dat de planningshorizon zich, gegeven de jaarlijkse opdrachtcyclus,
sterk richt op de korte termijn. Gegeven deze pragmatische invulling is in de aansturing
van het Kadaster sprake van een aantal uitdagingen. Deze uitdagingen zijn deels nog
latent, maar de verwachting is dat deze onder invloed van de actuele ontwikkelingen in de
(nabije) toekomst manifester worden en meer aandacht vragen. Hieronder gaan we op elk
van deze uitdagingen in.





Ten eerste is er binnen het ministerie van IenM onvoldoende sprake van een expliciete
langetermijnvisie op de wettelijke taken die het Kadaster uitvoert. Dit gebrek zorgt ervoor
dat er onvoldoende sprake is van een helder perspectief, waar het departement in
samenwerking met het Kadaster naartoe kan werken. Dit geldt voor het domein van zowel
de rechtszekerheid als de geo-informatie. In beide domeinen is sprake van ontwikkelingen
die de behoefte aan een sterkere beleidsmatige sturing hebben doen toenemen:
binnen het domein van de rechtszekerheid gaat het onder andere om een toename van de
verwachtingen ten aanzien van de bruikbaarheid van de gegevens (onder andere door het
koppelen van bestanden), de groei van het aanbod aan commerciële diensten op basis van
kadastrale data en de ontwikkeling in de richting van een positivering van het stelsel van
registergoedregistratie
binnen het domein van de geo-informatie gaat het onder andere om de ontwikkeling naar
open data, de realisatie van een centraal loket voor het beschikbaar stellen van gegevens
(PDOK) en de ontwikkeling van het digitale stelsel in het kader van de Omgevingswet.
Het gebrek aan een helder toekomstperspectief heeft het Kadaster de afgelopen jaren de
ruimte gegeven om binnen de wettelijke kaders in overwegende mate zelf invulling te
geven aan zijn strategische koers. Deze koers is in een uitvoeringsgerichte vertaling (in de
vorm van het MBP) jaarlijks wel ter goedkeuring aan het ministerie van IenM voorgelegd.
Een nadeel van deze werkwijze was het ontbreken van voldoende strategisch overleg tussen
het departement en het Kadaster aan de ‘voorkant’ van nieuwe ontwikkelingen. Aanvullend
was op strategisch niveau ook sprake van beperkte countervailing power die benodigd is
voor het vinden van een balans tussen de maatschappelijke belangen die samenhangen met
de wettelijke taken van het Kadaster en eigen organisatorische belangen van het Kadaster.
Beide punten zijn door het ministerie van IenM onderkend, hetgeen heeft geleid tot een
aanpassing van de jaarlijkse sturingscyclus. Een belangrijk element van deze aanpassing is
de introductie van een strategische dialoog om nieuwe ontwikkelingen in een vroeg
stadium met elkaar te bespreken. De effectiviteit van dit overleg dient zich in de praktijk
nog te bewijzen.
Ten tweede ligt de focus in de beleidsmatige sturing door het ministerie van IenM sterk op
het domein van de geo-informatie. Het domein van de rechtszekerheid heeft sinds de
verzelfstandiging van het Kadaster minder aandacht gehad. Dit domein was zoals eerder
beschreven tot voor kort betrekkelijk beleidsarm, in de zin dat de dynamiek in termen van
nieuwe ontwikkelingen beperkt was en er geen dringende behoefte was aan een intensieve
beleidsmatige betrokkenheid. Deze situatie is sterk gewijzigd, en de toegenomen dynamiek
maakt dat er in de loop van de tijd een sterkere behoefte is ontstaan aan beleidsmatige
sturing. De vraag is hoe het ministerie van IenM zich bij het geven van deze sturing dient te
71

verhouden tot het ministerie van VenJ. Dit departement is van oudsher meer betrokken bij
het borgen van de rechtszekerheid in Nederland en, voor zover van belang voor de taken
van het Kadaster, verantwoordelijk voor het Burgerlijk Wetboek, dat de grondslag vormt van
het stelsel van openbare registers voor registergoederen. Tevens is het ministerie van VenJ
samen met het ministerie van IenM verantwoordelijk voor de Kadasterwet. De op papier
heldere rolverdeling betekent niet dat de onderlinge afstemming tussen beide ministeries
voor het domein van de rechtszekerheid voldoende is georganiseerd. Dit is vooral een
belemmering voor de strategische vragen die spelen, bijvoorbeeld bij de ambitie om te
komen tot positivering van het stelsel.
Ten derde constateert AEF dat de sturing vanuit de opdrachtgeversrol van het ministerie
van IenM zich de afgelopen jaren vooral heeft gericht op de (door)ontwikkeling van de
individuele basisregistraties en landelijke voorzieningen in plaats van op het stelsel als
geheel. Het feit dat het departement in de operationele sturingslijn sinds een aantal jaar
gebruik maakt van een gebundeld contract, waarin de opdrachten ten aanzien van alle
individuele basisregistraties en landelijke voorzieningen zijn opgenomen, heeft wel geleid
tot meer eenduidigheid in de opdrachtformulering, maar niet tot meer samenhang tussen
de basisregistraties en landelijke voorzieningen. Het versterken van deze samenhang is
beleidsmatig wel het voornemen; sinds korte tijd wordt er een beweging gemaakt om hier
sterker op te gaan sturen.
Ten vierde maakt het ministerie van IenM in de huidige situatie onvoldoende gebruik van de
complementaire kracht van de twee beschreven sturingslijnen binnen de opdrachtgeversrol.
In de sturingsrelatie met het Kadaster ligt het accent sterk op de specifieke beleidsmatige
sturing. Dit maakt dat de sturing zwaar leunt op het jaarlijks af te sluiten contract. Per
definitie betekent dit dat de aandacht zich sterk richt op de activiteiten die door het
ministerie van IenM worden gefinancierd. Aanvullend geldt dat de afspraken die gemaakt
worden een vertaling zijn van de wederzijdse afhankelijkheidsrelatie en het
onderhandelingsspel tussen het departement en het Kadaster. Hiermee heeft de relatie de
karakteristieken van een privaatrechtelijke overeenkomst. Tot slot leidt het budgettaire
kader van het ministerie van IenM er de laatste jaren toe dat de gesprekken over het
jaarlijkse contract uitmonden in een onderhandeling over datgene dat het Kadaster binnen
het beschikbare budget kan leveren. Deze onderhandeling heeft eerder een financieel dan
een beleidsinhoudelijk karakter.
8.1.2

Eigenaars- en toezichtsrol
Het kabinetsbeleid inzake de invulling van de rol van eigenaar van en toezichthouder op
uitvoeringsorganisaties op afstand, waaronder het Kadaster, is de afgelopen jaren sterk in
beweging geweest. Al langer geleden is de Kaderwet zbo’s aangenomen. Aanvullend zijn de
afgelopen periode nadere regels gesteld ten aanzien van het financieel beheer en het
toezicht, is de Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke
sector (Wnt) van kracht geworden. Tevens is onderzoek gedaan naar de herpositionering
van zbo’s door de commissie De Leeuw en is besloten om de Algemene Bestuursdienst in te
schakelen bij de benoeming van bestuurders van de zbo’s. Tot slot speelde de afgelopen
jaren de vorming van het ministerie van IenM, waarbij besloten is om de eigenaars- en
toezichthoudersrol met betrekking tot zbo’s binnen het ministerie van IenM te bundelen en
op het niveau van de secretaris-generaal te beleggen.
In de afgelopen jaren is ook de eerder beschreven visie Verantwoorde uitvoering 2013 –
2017 opgesteld. Deze heeft aanleiding gegeven om het toezicht op het Kadaster vanuit het
72

ministerie van IenM aan te scherpen. In de praktijk is het departement nog zoekende hoe
aan deze rollen praktisch invulling gegeven kan worden. Vooralsnog ontbreekt het aan een
integraal toetsingskader, dat de beoordelingscriteria en prestatie-indicatoren beschrijft die
het departement gebruikt om het functioneren van het Kadaster te beoordelen.54 Dit maakt
dat in de praktijk nog onvoldoende helderheid bestaat over vooral de toezichthoudende rol
van het ministerie van IenM, mede in relatie tot de (complementaire) rol van de Raad van
Toezicht. Het ministerie heeft de behoefte aan een integraal toetsingskader onderkend en
is onlangs gestart met de ontwikkeling hiervan. Hierbij wordt gewerkt met een groeimodel,
waarbij de aandacht in eerste instantie uitgaat naar de prestatie-indicatoren die al wel
beschikbaar zijn.
Vanuit de eigenaars- en toezichthoudersrol heeft het ministerie van IenM de afgelopen
periode in de sturing een zwaarder accent gelegd op de doelmatigheid van het Kadaster. Zo
is in vervolg op de voorgaande evaluatie een doelmatigheidskader ontwikkeld en is jaarlijks
onderzoek gedaan naar de doelmatigheidsontwikkeling binnen het Kadaster.55 Deze
onderzoeken zijn uitgevoerd door de accountant van het Kadaster en betroffen vooral een
check op het tot stand komen van prestatiegegevens en op de voortgang in de uitvoering
van activiteiten en het realiseren van de doelstellingen zoals opgenomen in het MBP.
De ‘feitelijke’ doelmatigheid, gedefinieerd als de verhouding tussen enerzijds de kosten die
het Kadaster maakt en anderzijds de inspanningen die gepleegd worden dan wel de
resultaten die geboekt worden, komt in deze onderzoeken bewust niet aan bod. Een van de
redenen hiervoor is dat er door het ministerie van IenM geen heldere norm voor de
doelmatigheid is geformuleerd, zodat de prestaties van het Kadaster hier ook niet tegen af
te zetten zijn. Recent is het besluit genomen om het doelmatigheidskader te herijken en in
samenspraak met het Kadaster te komen tot een nieuwe set van doelmatigheidsindicatoren.
De sturing op de ‘feitelijke’ doelmatigheid van het Kadaster heeft in de afgelopen periode
vooral plaatsgevonden via de begroting en de tarieven van het Kadaster. Hierbij was het
departement van mening dat het over onvoldoende informatie beschikte om zich een
duidelijk beeld te vormen van de consequenties van de keuzes die voorgelegd werden.
Daarnaast heeft de doelmatigheidssturing plaatsgevonden via de opdrachtgeversrol. Deze
sturing verliep via de eerder beschreven operationele sturingslijn, oftewel het jaarlijks
contract. Dit betekent dat de sturing alleen betrekking had op de taken van het Kadaster
die door het ministerie van IenM gefinancierd worden, taken die een bescheiden deel
uitmaken van het totale takenpakket van het Kadaster.
Voor de sturing op het financieel presteren van het Kadaster geldt, dat er geen eenduidig
beeld bestaat over de wijze waarop de eisen die hiervoor in de wettelijke kaders zijn
vastgelegd, geïnterpreteerd dienen te worden.56 Het gaat met name om de eis dat de

54 Voor een select aantal aspecten van het functioneren van het Kadaster is wel sprake van concrete prestatie-indicatoren,

zoals de normen die zijn opgenomen in het kwaliteitshandvest en de normen die gelden voor het eigen vermogen.
55 Rapportage doelmatigheid, KPMG, 2010 – 2013, Rapportage doelmatigheid Deloitte, 2014.
56 In de Memorie van Toelichting bij de Wijziging van de Kadasterwet en de Organisatiewet Kadaster in 2003, staat vermeld

dat het Kadaster bij de financiering van zijn wettelijke taken de volgende uitgangspunten dient te hanteren: i) het geheel

73

tarieven die het Kadaster voor zijn dienstverlening in rekening brengt, kostendekkend
moeten zijn; als gevolg waarvan er tussen de strategische eenheden geen sprake mag zijn
van kruissubsidies. Door de sterke afhankelijkheid van de opbrengsten binnen het domein
van de rechtszekerheid, is het Kadaster niet in staat om aan deze eis te voldoen. Dit
betekent dat in de huidige praktijk een aantal wettelijke taken (deels) gefinancierd wordt uit
de opbrengsten van product(groep)en binnen het domein van de rechtszekerheid.
Wil het Kadaster wel aan de eisen kunnen voldoen, is naast een herindeling van de
strategische eenheden een aanpassing van het verdienmodel van het Kadaster nodig. Deze
herziening dient ertoe te leiden dat de afhankelijkheid van de opbrengsten van een beperkt
aantal product(groep)en binnen het domein van de rechtszekerheid afneemt. Dit raakt ook
de financiering die samenhangt met de opdrachtgeversrol van het ministerie van IenM. De
noodzaak van deze herziening is in de huidige werkrelatie tussen het ministerie van IenM
en het Kadaster pas recentelijk onderwerp van gesprek. Vooreerst is meer helderheid nodig
over de interpretatie die gegeven dient te worden aan de wettelijke eis van kostendekkende
tarieven.
8.2
8.2.1

Rolinvulling Kadaster
Strategische koersbepaling
Het Kadaster heeft, gegeven de wettelijke kaders, een ruim mandaat om zijn eigen koers te
bepalen. De organisatie gaat hier zorgvuldig en weloverwogen mee om. Het Kadaster heeft
goed zicht op de ontwikkelingen die in de directe werkomgeving spelen en heeft in het licht
van deze ontwikkelingen ook een duidelijke visie op zijn maatschappelijke meerwaarde.
Over de vertaling van deze meerwaarde naar de strategische prioriteiten voor de
organisatie bestaat een minder uitgekristalliseerd beeld. Er is sprake van een omvangrijke
portefeuille van relatief op zichzelf staande en ieder voor zich nuttige initiatieven gericht
op verbeteringen en vernieuwingen. Het ontbreekt aan een overkoepelend beeld van de
strategische agenda van de organisatie. Het MBP is meer een opsomming van (naast elkaar
uit te voeren) operationele projecten en programma’s, dan dat het inzicht geeft in de
richting waarin de organisatie zich ontwikkelt.
Een strategische agenda die de lacune vult tussen de betrekkelijk abstracte visie op de
toekomstige maatschappelijke meerwaarde en de concrete projecten en programma’s die
uitgevoerd worden, zou het Kadaster niet alleen intern helpen in het maken van gerichtere
keuzes, maar zou tegelijk ook meer houvast geven in de sturingsrelatie met het ministerie
van IenM. Het Kadaster kan meer doen om de dialoog over de in samenspraak met het
departement te maken strategische keuzes te voeden.
Een complicerende omstandigheid bij het bepalen van de strategische koers is dat het
Kadaster naast de directe sturing vanuit het ministerie van IenM te maken heeft met een
groot aantal aanvullende sturingsrelaties. Deze sturingsrelaties zijn gerelateerd aan de
basisregistraties waarin het Kadaster een rol vervult (BAG, BRK, BRT en in de toekomst BGT)
en de landelijke voorzieningen die het Kadaster beheert (onder meer PDOK, GBKN, WOZ en

van wettelijke taken wordt kostendekkend uitgevoerd, en ii) de strategische eenheden zijn elk op zich in beginsel
eveneens kostendekkend.

74

KLIC). Gezien de verschillen in wettelijke kaders en betrokken (opdrachtgevende) partijen is
opgeteld sprake van een hybride sturing.
Alhoewel het Kadaster zijn weg hierin over het algemeen goed weet te vinden, legt deze
context beperkingen op aan het streven van de organisatie om doelmatig en doeltreffend te
opereren. De opdrachten van de uiteenlopende opdrachtgevers zijn teveel op zichzelf
staand om te zorgen voor een eenduidige ontwikkelingsrichting. Het bundelen van de
verschillende opdrachten van het ministerie van IenM aan het Kadaster in één jaarlijks
contract is weliswaar een stap in de goede richting, maar lost dit knelpunt niet geheel op.
Een versimpeling van de bestaande sturing en een meer samenhangende benadering van de
onderwerpen die meerdere basisregistraties en landelijke voorzieningen raken, helpen om
zowel de doelmatigheid als de doeltreffendheid van het functioneren van het Kadaster te
verbeteren.
8.2.2

Organen in governancemodel
Raad van Bestuur
De Raad van Bestuur heeft in de periode waarop deze evaluatie betrekking heeft qua
samenstelling, omvang en portefeuilleverdeling een ingrijpende verandering ondergaan.
Het bestuur bestaat nu uit twee bestuurders, die opereren in nauwe interactie met de nieuw
ingestelde Directieraad.
Het algemene beeld is dat de Raad van Bestuur naar buiten toe adequaat functioneert. De
relaties met de belanghebbende partijen in het krachtenveld waarin het Kadaster opereert,
worden professioneel onderhouden. De aandacht voor wat er in dit krachtenveld gebeurt is
de afgelopen jaren toegenomen. Aanvullend is er vanuit de Raad van Bestuur veel aandacht
voor het (pro)actief afleggen van maatschappelijke verantwoording., onder meer door het
naleven van de Code Goed Bestuur Publieke Dienstverleners en de publicatie van het
jaarlijkse MBP en een publieksverslag van de uitgevoerde activiteiten.
Raad van Toezicht
In 2013 is het Kadaster formeel onder de Kaderwet zbo’s komen te vallen. Een
consequentie hiervan is dat de externe bevoegdheden van de Raad van Toezicht zijn
vervallen en de raad zich volledig is gaan richten op de toezichthoudende en adviserende
rol in de richting van de Raad van Bestuur.
De Raad van Toezicht is er in geslaagd om de activiteiten op de nieuwe positionering af te
stemmen en een betekenisvolle rol te (blijven) spelen in het integrale sturingsmodel van het
Kadaster. Deze meerwaarde hangt samen met het feit dat de Raad van Toezicht opereert
vanuit het perspectief en de belangen van het Kadaster als uitvoeringsorganisatie. Tevens is
de raad breed samengesteld en wordt het gehele werkveld van het Kadaster in termen van
beschikbare expertise afgedekt. De korte communicatielijnen met de Raad van Bestuur en
de Directieraad maken dat de raad goed op de hoogte is van wat zich binnen de organisatie
afspeelt. Hierbij geldt dat dat de informatievoorziening vanuit de Raad van Bestuur,
bijvoorbeeld over de actuele financiële performance (in relatie tot de begroting) en de
uitvoering van omvangrijke en complexe projecten, de afgelopen jaren verbeterd is. Mede
op initiatief van de auditcommissie van de Raad van Toezicht is deze informatievoorziening
nu op orde. De Raad van Toezicht is aanvullend ook voldoende aangesloten op de
Gebruikersraad en de ondernemingsraad en heeft een adequaat beeld van de onderwerpen
die hier spelen.

75

Gebruikersraad
Ten opzichte van de voorgaande evaluatie heeft het functioneren van de Gebruikersraad
een sterke impuls gekregen. Deze impuls heeft ertoe geleid dat het gezag en de positie van
de raad aanzienlijk versterkt zijn. De Gebruikersraad heeft zich in de afgelopen periode
ontwikkeld tot een volwaardig en gewaardeerd gesprekspartner voor de Raad van Bestuur.
De agendering van de raad richt zich naast de reguliere onderwerpen uit het wettelijk kader
steeds meer op de strategische thema’s die spelen. Dit maakt dat de afnemers van het
Kadaster tijdig op de hoogte zijn van nieuwe ontwikkelingen en hier ook invloed op kunnen
uitoefenen. Tot slot onderhoudt de Gebruikersraad een constructieve relatie met de Raad
van Toezicht en is ze goed aangesloten op de gebruikersoverleggen voor de BRK en de BRT.







Uit de evaluatie komt voor het functioneren van de Gebruikersraad ook een aantal
aandachtspunten naar voren:
Gezien de positieve ontwikkeling in het functioneren bestaat binnen de Gebruikersraad de
neiging om het overleg vooral te benutten voor strategisch overleg met het ministerie van
IenM over de ontwikkelingen in de domeinen rechtszekerheid en vooral geo-informatie. Dit
is op zich begrijpelijk, maar past niet bij de wettelijke rol van de Gebruikersraad conform
de Kadasterwet. Deze rol is gericht op het inbrengen van het perspectief van de afnemers
in de besluitvorming van het Kadaster. Het ministerie van IenM neemt dan ook deel aan het
Gebruikersoverleg als afnemer en niet als beleidsmaker. Dit neemt niet weg dat er vanuit
afnemers wel behoefte is om op beleidsmatig niveau met het ministerie van IenM van
gedachten te wisselen over thema’s als open data, de relatie tussen markt en overheid en
de Omgevingswet. Tegelijkertijd wil ook het ministerie van IenM meer zicht krijgen op de
(ontwikkeling in de) behoeften van afnemers, om deze ook beleidsmatig te kunnen vertalen
(bijvoorbeeld in de doorontwikkeling van basisregistraties en landelijke voorzieningen).
Hiervoor voert het departement nu buiten de Gebruikersraad om gesprekken met
(vertegenwoordigers) van afnemers
Voor de ministeries die vertegenwoordigd zijn in de Gebruikersraad is de vraag in hoeverre
zij optreden als vertegenwoordiger van ‘hun’ achterban. Beide ministeries hebben immers
zitting in de Gebruikersraad vanuit hun rol als afnemer van gegevens. Het is niet duidelijk
uit welke partijen deze achterban bestaat en hoe zij deze betrekken bij de onderwerpen die
in de raad spelen
De Gebruikersraad dient te bestaan uit een vertegenwoordiging van de afnemers van het
Kadaster. De vraag is of de huidige samenstelling deze breedte voldoende in zich heeft en
dus voldoende representatief is. Een aandachtspunt is de vertegenwoordiging van nieuwe
dienstverleners, bijvoorbeeld op het gebied van open geo-informatie.
Bovenstaande aandachtspunten zijn grotendeels in lijn met de uitkomsten van een eigen
evaluatie van de Gebruikersraad die onlangs is afgerond.57

57 Governance Gebruikersraad, Gebruikersraad Kadaster, juni 2015

76

Gebruikersoverleggen
Voor het onderhouden van de tactische en operationele relatie met gebruikers van de BRK
en de BRT maakt het Kadaster gebruik van zogenaamde gebruikersoverleggen. 58
Het gebruikersoverleg voor de BRK is in 2013 van start gegaan en bevindt zich nog in een
opstartfase. Het overleg is nu vooral informerend vanuit het Kadaster en minder adviserend
vanuit de gebruikers. Dit neemt niet weg dat de deelnemers aan het overleg het nut en de
noodzaak onderkennen om dichter bij de ontwikkelingen binnen het Kadaster betrokken te
zijn. Ze ervaren ook de meerwaarde van de bijeenkomsten die gehouden worden. Door een
gebrek aan interesse onder de huidige deelnemers voor het voorzitterschap wordt het
gebruikersoverleg nu nog voorgezeten door een medewerker van het Kadaster. Voor de
doorontwikkeling van het overleg is het wenselijk om in deze situatie op korte termijn
verandering aan te brengen.
Voor de BRT is het gebruikersoverleg al langer actief, wat te merken is aan de kwaliteit
ervan. Ook hier geldt dat de deelnemers meerwaarde zien in de rol van het overleg. Het
beeld hierbij is dat het Kadaster een open oor heeft voor de punten die aan bod komen en
hier serieus mee aan de slag gaat. Een aandachtspunt is de breedte van de groep van
deelnemers aan het overleg. Vooral nieuwe, innovatieve bedrijven (start ups) lijken te
ontbreken. Een aanvullend aandachtspunt is de vrijwillige deelname en daardoor het
vrijblijvende karakter van het overleg. Dit maakt dat de kwaliteit van het functioneren van
het overleg sterk afhankelijk is van de welwillendheid en het enthousiasme van (enkele)
individuele deelnemers.
8.3





Interactie ministerie van Infrastructuur en Milieu en Kadaster
In de interactie tussen het ministerie van IenM en het Kadaster zijn er twee samenhangende
werkrelaties te onderscheiden, een vanuit de rol van opdrachtgever en een vanuit de rol van
eigenaar / toezichthouder van het departement.
In opdrachtgeverslijn is er sprake van een op resultaat gerichte werkrelatie, waarin realisme
en pragmatisme de boventoon voeren. Ondanks dat inhoudelijke standpunten soms
aanzienlijk uiteenlopen, vinden bestuurders en medewerkers van beide organisaties elkaar
gemakkelijk. De betrokkenen delen de affiniteit met de werkgebieden waar het om gaat en
dan vooral dat van de geo-informatie. De constructieve werkverhouding neemt niet weg dat
de concrete afspraken die onderling gemaakt worden, niet altijd naar tevredenheid worden
uitgevoerd. De beelden die over en weer over deze afspraken bestaan, komen in de praktijk
onvoldoende overeen.
In de verhouding eigenaar-dochter heeft de werkrelatie een meer formele, procedurele
invulling. De (mentale) afstand tussen het departement en het Kadaster is groter dan
binnen de opdrachtgevers-opdrachtnemersrelatie. Door verschillende ontwikkelingen is de
interactie in de periode waarop de evaluatie betrekking heeft wel geïntensiveerd.59 Een van
deze ontwikkelingen betrof de nieuwe visie van het ministerie van IenM op de relatie met

58 Er is ook sprake van een gebruikersoverleg voor de BAG. Hieraan neemt het Kadaster als beheerder van de

basisregistratie deel. De evaluatie van dit overleg is al onderwerp geweest van een eerdere wettelijke evaluatie van de BAG.
Om deze reden laten we dit gebruikersoverleg hier buiten beschouwing.
59 Voorbeelden zijn het programma Compact Rijksdienst, de Wet normering topinkomens en het streven van de

rijksoverheid om de doelmatigheid in de generieke bedrijfsvoering van zbo’s te vergroten.

77

uitvoeringsorganisaties. De verzwaarde invulling van de eigenaars- en toezichthoudersrol
die uit deze visie volgde, heeft de verhoudingen tussen het departement en het Kadaster
onder druk gezet. In de onderlinge relatie is het nog zoeken naar de juiste verhoudingen en
interactie, zonder dat dit overigens heeft geleid tot grote knelpunten of is geëscaleerd.
Over de effectiviteit van de beide werkrelaties constateert AEF dat een aantal onderwerpen
die in de onderlinge verhouding spelen jaar op jaar aan de orde blijven komen en niet
structureel opgelost worden. Daarmee doelen we onder meer op de ruimte voor het
ministerie om (tijdig) invloed te kunnen hebben op de planvorming van het Kadaster, op de
transparantie van het Kadaster over de kosten van de bedrijfsvoering, op de mate waarin de
tarieven van het Kadaster kostendekkend zijn en op de benodigde omvang van het eigen
vermogen. Het keer op keer terugkomen van deze onderwerpen in de gesprekken heeft de
afgelopen periode geleid tot volharding in over en weer ingenomen standpunten en
daarmee tot een zekere starheid in de onderlinge verhoudingen.
De onderliggende vraag die in de relatie tussen het ministerie van IenM en het Kadaster
speelt, richt zich op de mate van zelfstandigheid en hieraan verbonden eigen beslisruimte
van het Kadaster als (voornamelijk tariefgefinancierde) zbo. 60 Deze strategische vraag komt
in de huidige gesprekken tussen het ministerie van IenM en het Kadaster onvoldoende aan
bod. Deze gesprekken richten zich op de symptomen van de bestaande onduidelijkheid,
waaronder ook het door het departement ervaren gebrek aan transparantie van het
Kadaster over de interne bedrijfsvoering.
In de periode waarop de evaluatie betrekking heeft, is de overlegstructuur tussen het
ministerie van IenM en het Kadaster vereenvoudigd. De bijgestelde overlegstructuur zit
logisch in elkaar en lijkt in de praktijk ook te voldoen, zij het dat er nog sprake is van een
gebrek aan afstemming tussen de inhoudelijke agenda’s van de verschillende overleggen
die er zijn. Het is niet altijd voldoende duidelijk welk onderwerp in welk overleg aan de
orde dient te komen en hoe de agenda’s van de verschillende overleggen onderling
samenhangen.
8.4

Deelconclusies
De afgelopen periode is de dynamiek in het domein van zowel de rechtszekerheid als de
geo-informatie toegenomen. Dit maakt dat de sturingsrelatie tussen het ministerie van IenM
en het Kadaster in een nieuw daglicht is komen te staan en dat er andere eisen aan deze
relatie gesteld worden. Aan de invulling hiervan wordt momenteel gewerkt, waarbij AEF
constateert dat er nog een aantal stappen te zetten is. Dit geldt voor de invulling van zowel
de opdrachtgevers- als eigenaars- en toezichtsrelatie tussen het ministerie van IenM en het
Kadaster.
Binnen het departement zijn de rollen van opdrachtgever en eigenaar / toezichthouder
duidelijk gescheiden belegd. De interactie tussen de beide rollen is de afgelopen periode
toegenomen. Ondanks deze positieve ontwikkeling is er behoefte aan meer scherpte in de
onderlinge rolverdeling en meer eenduidigheid in de aansturing van het Kadaster.

60 Het gaat hier bijvoorbeeld om de keuzes die het Kadaster maakt in het kader van het MBP, de begroting en het RTK, en

de samenhang hiertussen.

78

De toegenomen dynamiek in de werkdomeinen van het Kadaster vraagt van het ministerie
van IenM een actievere beleidsmatige sturing. De huidige sturing en sturingsinstrumenten
richten zich vooral op de jaarlijkse afspraken over de concrete, door het departement
gefinancierde opdrachten aan het Kadaster. Het ontbreekt echter aan een helder
geëxpliciteerd kader dat de beleidsinhoudelijke ambities van het ministerie van IenM op de
lange termijn beschrijft. Hierdoor kan er door het departement ook weinig regie gevoerd
worden op de gewenste ontwikkelingen in beide werkdomeinen van het Kadaster. Specifiek
voor het domein van de rechtszekerheid speelt hierbij dat de ontwikkelingen tot voor kort
beperkt waren, waardoor hier relatief weinig aandacht voor nodig was. Met de toegenomen
dynamiek is de vraag actueler geworden wat de rolverdeling is met het ministerie van VenJ,
dat vanuit de Kadasterwet medeverantwoordelijk is voor dit domein.
Het toezicht van het ministerie van IenM op het Kadaster is nog in ontwikkeling, mede
onder invloed van de nieuwe visie op de omgang met uitvoeringsorganisaties die op
afstand van het departement opereren. In de uitwerking van deze visie ontbreekt het
vooralsnog aan een samenhangend toetsingskader, waarin criteria zijn opgenomen die voor
het toezicht van belang zijn. Dit neemt echter niet weg dat het departement vanuit de
verantwoordelijkheid van de minister van IenM wel een beeld heeft van deze onderwerpen.
Voor een betere onderbouwing van de oordeelsvorming over het functioneren van het
Kadaster is een meer integraal toetsingskader nodig, ook om het Kadaster duidelijker te
maken waarop de organisatie wordt ‘afgerekend’. Als het kader helderder wordt, kan ook
de informatieverstrekking vanuit het Kadaster naar het departement verbeteren.
Gerelateerd aan de ambities van het ministerie van IenM is ook onvoldoende duidelijk wat
de eigen strategische agenda van het Kadaster is. De organisatie beschikt wel over een visie
op de ontwikkelingen binnen het eigen werkgebied op de lange termijn, maar deze visie is
tot nu toe onvoldoende vertaald in een strategisch handelingsperspectief. Het Meerjarenbeleidsplan dat jaarlijks wordt opgesteld, heeft voor dit doel een te uitvoerend karakter. In
dit perspectief zal expliciet aandacht dienen te worden besteed aan de samenhang tussen
de activiteiten van de organisatie. AEF constateert dat deze activiteiten betrekkelijk
onafhankelijk van elkaar uitgevoerd worden, waardoor synergiemogelijkheden vooralsnog
onvoldoende benut worden. Een handicap hierbij is dat de activiteiten per basisregistratie
dan wel landelijke voorziening zijn ingebed in verschillende governancestructuren, wat de
samenhang in de aansturing belemmert. Om hier verandering in aan te brengen is een
regisserende en/of netwerkende rol nodig van het ministerie van IenM.
Ondanks dat het ministerie van IenM de ministeriële verantwoordelijkheid voor het Kadaster
in de huidige situatie voldoende waar kan maken, kenmerkt de interactie tussen beide
organisaties zich door een aantal vaste patronen die niet altijd even effectief zijn. Hierdoor
blijven thema’s die spelen jaarlijks terugkeren op de agenda en worden deze onvoldoende
structureel opgelost. De gesprekken die plaatsvinden, richten zich vooral op inhoudelijke
thema’s en onvoldoende op de achterliggende belangen en doelstellingen van de beide
organisaties. In samenhang hiermee ontbreekt het aan het vermogen om de bestaande
impasse doorbreken en op ander niveau het gesprek aan te gaan. De onderlinge interactie
vertoont hierdoor kenmerken van een rituele dans. Zowel het ministerie van IenM als het
Kadaster geven aan het van belang te vinden om deze situatie te doorbreken.
De Raad van Bestuur treedt naar buiten toe op als een professioneel vertegenwoordiger van
het Kadaster en draagt er hierbij zorg voor dat de belangen van de organisatie goed
79

behartigd worden. Hierbij is veel aandacht voor het onderhouden van de relaties met de
externe belanghebbenden, zowel in de directe bedrijfsomgeving als binnen de bredere
kring van maatschappelijk betrokkenen.
De rol van de Raad van Toezicht is, als gevolg van een herijking van de visie van het
ministerie van IenM op het toezicht op uitvoeringsorganisaties, zodanig veranderd dat het
orgaan alleen nog een interne toezichthoudende en adviserende rol vervult naar de Raad
van Bestuur. Deze rol vult de Raad van Toezicht met verve in, al is het af en toe nog zoeken
naar de juiste positie binnen het integrale governancemodel. De brede expertise die
aanwezig is en de directe betrokkenheid bij het opereren van het Kadaster maken dat de
Raad van Toezicht voor de Raad van Bestuur van toegevoegde waarde is en complementair
is aan het toezicht vanuit het ministerie van IenM.
In vergelijking met de voorgaande evaluatie heeft het functioneren van de Gebruikersraad
een flinke impuls ondergaan, wat maakt dat dit orgaan nu opereert als een volwaardig
gesprekspartner van de Raad van Bestuur. De Gebruikersraad heeft niet alleen een rol in het
beoordelen van het Meerjarenbeleidsplan, de begroting en de tarieven, maar denkt op
strategisch niveau ook actief mee over de ontwikkelingen die op het Kadaster afkomen. Een
risico is dat de reikwijdte van dit meedenken verder strekt dan het inbrengen van de
zienswijzen van de afnemers. Vanuit een beleidsmatig perspectief is vanuit het ministerie
van IenM wel behoefte aan een scherper zicht op de (zich ontwikkelende) behoefte van
afnemers. Aandachtspunten in het functioneren van de Gebruikersraad zijn verder de
invulling van de vertegenwoordigende rol van de leden, vooral van die van de twee
ministeries die vertegenwoordigd zijn, en de aanwezigheid van vertegenwoordigers van alle
afnemersgroepen.
De gebruikersoverleggen voor de BRT en de BRK hebben een rol die aanvullend is aan die
van de Gebruikersraad. Het gebruikersoverleg voor de BRK is net gestart en dient zich nog
te ontwikkelen. De deelnemers geven echter aan dat het overleg voorziet in een behoefte
en dat zij het beeld hebben dat het Kadaster hen serieus neemt. Dit geldt ook voor het
gebruikersoverleg voor de BRT. Dit overleg bestaat al langer en heeft inmiddels bewezen
van meerwaarde te zijn voor zowel de deelnemers als het Kadaster.

80

Bijlage 1. Brondocumenten
Geraadpleegde wetteksten


Beleidsregels sturing van en toezicht op de Dienst voor het kadaster en de openbare
registers, Stcrt. 2012, 25329.



Besluit van het bestuur van de Dienst voor het kadaster en de openbare registers,
houdende regels voor de Raad van Bestuur (Reglement Raad van Bestuur Kadaster 2014),
Stcrt. 2014, 35835.



Kadasterwet, Stb. 1989, 186.



Wijziging van de Kadasterwet, de Organisatiewet Kadaster en enige andere wetten in
verband met de aanwijzing van de kadastrale registratie, de kadastrale kaart en het
geografisch bestand tot basisregistraties en enkele andere wijzigingen (Wet
basisregistraties kadaster en topografie), Kamerstukken II 2005-2006, 30544, nr. 2.



Wijziging van de Kadasterwet, de Organisatiewet Kadaster en enige andere wetten in
verband met de aanwijzing van de kadastrale registratie, de kadastrale kaart en het
geografisch bestand tot basisregistraties en enkele andere wijzigingen (Wet
basisregistraties kadaster en topografie); Memorie van Toelichting, Kamerstukken II 20052006, 30544, nr. 3.



Wijziging Kadasterwet en de Organisatiewet Kadaster (aanpassing van doeleinden en taken
van de Dienst voor het kadaster en de openbare registers alsmede enkele andere
wijzigingen), Kamerstukken II 1992-1993, 23007, nr.2.



Wijziging Kadasterwet en de Organisatiewet Kadaster (aanpassing van doeleinden en taken
van de Dienst voor het kadaster en de openbare registers alsmede enkele andere
wijzigingen); Memorie van Toelichting, Kamerstukken II 1992-1993, 23007, nr.3.



Regelement voor de gebruikersraad Kadaster 2008, Stcrt. 2008, 211.



Regeling van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 5
december 2003, nr. MJZ2003124448, houdende vaststelling van de kadastrale tarieven
(Regeling tarieven Kadaster), Stcrt.2003, 244.



Regeling van de Minister van Infrastructuur en Milieu, van 5 december 2012, nr. IENM/BSK2012/241276, houdende vaststelling regels in verband met de implementatie van de
Kaderwet zelfstandige bestuursorganen en de sturing van en het toezicht op de Dienst voor
het kadaster en de openbare registers, bedoeld in artikel 2 van de Organisatiewet Kadaster
(Regeling sturing van en toezicht op de Dienst voor het kadaster en de openbare registers,
bedoeld in artikel 2 van de Organisatiewet Kadaster), Stcrt. 2012, 25328.

81

Overige geraadpleegde documenten


Alterra, Audit Basisregistratie Kadaster, 2012.



Alterra, Audit Basisregistratie Topografie, 2012.



Alterra, Audit Basisregistratie Topografie, 2015.



Berenschot, Loonontwikkeling Kadaster, 2012.



CBS, Monitor kwaliteit stelsel van basisregistraties, 2014.



Commissie De Leeuw, Onderzoek naar de herpositionering van zbo’s, 2013.



Commissie Elias, Parlementair onderzoek naar ICT-projecten bij de overheid, 2015.



Deloitte, Rapportage doelmatigheid Kadaster 2014, 2015.



DNV, Hercertificatie Audit Rapport (ISO 9001:2008), 2015.



Effectory, Medewerkersonderzoek, 2015.



Gebruikersraad Kadaster, Diverse stukken bijeenkomsten 2011-2015



Gebruikersraad Kadaster, Governance Gebruikersraad, 2015.



Gebruikersraad Kadaster, Standpunt over Open date en kadastrale registratie, 2013.



De Jong, Ploeger, van Velten en Zevenbergen, Naar een meer positief stelsel van
grondboekhouding, preadvies Vereniging voor Burgerlijk Recht, 2003.



Kadaster, Bedrijfsinrichting Kadaster, 2014.



Kadaster, Diverse stukken rondom OR advies Autogen.



Kadaster, Diverse stukken rondom OR advies concentratie en specialisatie KCC.



Kadaster, Diverse stukken rondom OR advies Sourcing ICT.



Kadaster, Eindrapport haalbaarheid generieke landelijke voorzieningen, 2015.



Kadaster, HRM Visie 2015-2018, 2015.



Kadaster, Innovatiefunnel, 2015.



Kadaster, Inrichtingsplan Directie IT, 2014.



Kadaster, Jaarverslag 2010, 2011.



Kadaster, Jaarverslag 2011, 2012.
82



Kadaster, Jaarverslag 2012, 2013.



Kadaster, Jaarverslag 2013, 2014.



Kadaster, Jaarverslag 2014, 2015.



Kadaster, Jaarrapportage BRK – 3e en 4e kwartaal 2014, 2015.



Kadaster, Jaarrapportage BRT 2014, 2015.



Kadaster, Kadaster Bedrijfsinrichting (KEA 2.0), 2015.



Kadaster, Kwaliteitshandvest Kadaster.



Kadaster, Meerjarenbeleidsplan 2010-2014, 2009.



Kadaster, Meerjarenbeleidsplan 2011-2015, 2010.



Kadaster, Meerjarenbeleidsplan 2012-2016, 2011.



Kadaster, Meerjarenbeleidsplan 2013-2017, 2012.



Kadaster, Meerjarenbeleidsplan 2014-2018, 2013.



Kadaster, Meerjarenbeleidsplan 2015-2019, 2014.



Kadaster, Notitie normvermogen, 2006.



Kadaster, Rapportage PDOK Q4 2014, 2014.



Kadaster, Regeling melding interne klachten en klokkenluiden, 2014.



Kadaster, Reglement Raad van Toezicht, 2014.



Kadaster, Verslag jaarvergadering Commissie Integriteit Kadaster, 2012.



Kadaster, Verslag jaarvergadering Commissie Integriteit Kadaster, 2014.



Kadaster, Voorzet alliantiestrategie, 2012.



Kadaster, Wegingskader Wet Markt en Overheid, 2014.



Kolkman, Timmer, Verstappen en Vonck, Verbetering betrouwbaarheid basisregistratie
kadaster, 2012.



KPMG, Accountantsverslag 2010, 2011.



KPMG, Accountantsverslag 2011, 2012.



KPMG, Accountantsverslag 2012, 2013.
83



KPMG, Accountantsverslag 2013, 2014.



KPMG, Accountantsverslag 2014, 2015.



KPMG, Audit programma VOER, 2014.



KPMG, Rapportage doelmatigheid Kadaster 2010, 2011.



KPMG, Rapportage doelmatigheid Kadaster 2011, 2012.



KPMG, Rapportage doelmatigheid Kadaster 2012, 2013.



KPMG, Rapportage doelmatigheid Kadaster 2013, 2014.



KPMG, Vermogenspositie van het Kadaster, 2006.



Ministerie van BZK, Jaarrapportage bedrijfsvoering Rijk 2014, 2015.



Ministerie van IenM, Diverse stukken t.b.v. bestuurlijke overleggen 2010-2015.



Ministerie van IenM, Diverste stukken t.b.v. directeurenoverleggen 2010-2015



Ministerie van IenM, Diverse stukken t.b.v. operationele overleggen 2010-2015.



Ministerie van IenM, Diverse stukken t.b.v. strategische dialoog, 2014.



Ministerie van Ienm, Gebundelde offerte IenM-Kadaster, 2014.



Ministerie van IenM, Raamovereenkomst IenM-Kadaster 2013-2018, 2013.



Ministerie van IenM, Jaarbrief, 2013.



Ministerie van IenM, Jaarbrief, 2014.



Ministerie van IenM, Toezichtsvisie: Verantwoorde uitvoering 2013-2017, 2013.



Motivaction, Imago van het Kadaster, 2015.



PWC, Een driehoeksmeting op het Kadaster, 2010.



The Choice, Klanttevredenheidsmonitor zakelijke klanten 1-meting, 2014.

84

Bijlage 2. Gesprekspartners
Interviewpartners
Naam

Organisatie

Maarten Storm

Alterra

Wouter Brokx

Dotkadata

Teun Hompe

Funda

Ad van der Meer

Gemeente Amsterdam

Arjan Velvis

Gemeente Groningen

Frans Backhuijs

Gemeente Nieuwegein

Mark Herbold

GeoBusiness

Jan Willem van Aalst

Imergis

Harrie van der Werf

Informatiewerf BV

Frank Tierolff

Kadaster

Ruben Roes

Kadaster

Leo Moerland

Kadaster

Peter Hoogwerf

Kadaster

Peter Verhallen

Kadaster

Alf Overmars

Kadaster

Martin Salzmann

Kadaster

Wilma van der Bruggen

Kadaster

Harrie van Leeuwen

Kadaster

Richard Witmer

Kadaster

Aart-Jan Klijnjan

Kadaster

Ron Icke

Kadaster

Henk van ‘t Land

Kadaster

Henk Mennegat

Kadaster

Dorine Burmanje

Kadaster

Sybilla Dekker

Kadaster

Siebe Riedstra

Ministerie van IenM

Hans Tijl

Ministerie van IenM

Noud Hooyman

Ministerie van IenM

Helene Borburgh

Ministerie van IenM

Hermen Borst

Ministerie van IenM

Elise Wagenmaker

Ministerie van IenM

Martijn Odijk

Ministerie van IenM

Gerlof Buurman

Ministerie van IenM

Richard Igel

Ministerie van IenM

Ruud van Rossem

Minsiterie van IenM

Herman Heegstra

Rijkswaterstaat

Gert-Jan van der Weijden

Stichting OSGeo.nl

Christiaan Swen

Vastgoeddata

85

Klankbord Kenniscentrum Open Data / TU Delft
Naam

Organisatie

Bastiaan van Loenen

TU Delft

Hendrik Ploeger

TU Delft

86

Bijlage 3. Begeleidingscommissie en stuurgroep
Leden begeleidingscommissie
Naam

Organisatie

Dick Eertink

Kadaster

Leo Moerland

Kadaster

Martin Salzmann

Kadaster

Gerlof Buurman

Ministerie van IenM

Hélène Borburgh

Ministerie van IenM

Noud Hooyman

Ministerie van IenM

Richard Igel

Ministerie van IenM

Ruud van Rossem

Ministerie van IenM

Leden stuurgroep
Naam

Organisatie

Dorine Burmanje

Kadaster

Sybilla Dekker

Kadaster

Hélène Borburgh

Ministerie van IenM

Lidewijde Ongering

Ministerie van IenM

Hans Tijl

Ministerie van IenM

87

Bijlage 4. Evaluatiekader
Het functioneren van het Kadaster is in deze evaluatie beoordeeld aan de hand van de zes
aandachtsgebieden. Voor elk van de zes aandachtsgebieden is een centrale vraagstelling
opgesteld, welke is geoperationaliseerd in onderliggende vragen. Deze vragen zijn in deze
bijlage weergegeven.
De feitelijke beoordeling van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het Kadaster heeft
plaatsgevonden door een synthese te maken van de bevindingen van de relevante aspecten
per aandachtsgebied en op basis hiervan een overkoepelend oordeel te geven over de
doelmatigheid, doeltreffendheid en governance. Dit is een onderbouwd en gevalideerd
expert judgement op basis van de ontwikkelingen die zich de afgelopen vijf jaar hebben
voorgedaan.
Dienstverlening
Centrale vraagstelling
Daar waar het gaat om dienstverlening staat de vraag centraal in hoeverre het Kadaster met
zijn producten en diensten zijn afnemers optimaal bedient. Optimaal wil hier zeggen dat de
kwaliteit en de prijs (in hun onderlinge verhouding) van de producten en diensten in lijn
zijn met de verwachtingen van de afnemers. Het gaat hierbij om de producten en diensten
die voortvloeien uit zowel de wettelijke als de niet-wettelijke taken. Kernwaarden hierbij
zijn het bieden van rechtszekerheid en borgen van de duurzame toegankelijkheid van geoinformatie.







Operationalisering evaluatiekader
De centrale vraagstelling valt uiteen in de volgende vragen:
- Voldoet het Kadaster aan de wettelijke normen voor kwaliteit?
- Zijn de afnemers tevreden over de dienstverlening van het Kadaster?
- Levert het Kadaster de maatschappelijke meerwaarde die beoogd is?
- Is het Kadaster in staat om nieuwe behoeften van afnemers (tijdig) in te vullen?
- Is het interne kwaliteitsmanagement rond de producten en diensten op orde?
- Opereert het Kadaster conform de kaders van de Wet Markt en Overheid?
Op basis van de bovenstaande vragen komen voor de dienstverlening in de evaluatie de
volgende onderwerpen aan bod:
- de ontwikkelingen in de totale producten- en dienstenportfolio
- de beoordeling van de kwaliteit van gegevens in relatie tot wettelijke kaders
- de prestaties in verhouding tot de vastgelegde kwaliteitsnormen
- de uitkomsten van de overleggen met de Gebruikersraad en de gebruikersoverleggen
- de ontwikkelingen in de klanttevredenheid
- de klachten over de dienstverlening en de afhandeling hiervan
- de juridische procedures in termen van aantal en impact
- de innovatie in de dienstverlening en de inbedding hiervan in de organisatie
- de borging van het level playing field tussen het Kadaster en andere dienstverleners
Gezien de ontwikkelingen sinds de voorgaande evaluatie in 2010 gaat de aandacht
specifiek uit naar de volgende ontwikkelingen:
- de verhouding van nieuwe (wettelijke) taken tot de uitgangspunten van de Wet Markt en
Overheid.

88







Normering
De normen om te bepalen of de dienstverlening aan klanten naar behoren wordt ingevuld,
vloeien voort uit:
de kritieke prestatie-indicatoren uit de jaarrapportages over de BRT en de BRK
het doelmatigheidskader gebruikt in de externe doorlichting van de doelmatigheid
(rekening houdend met het feit dat dit kader herijkt wordt)
het wettelijk kader voor kwaliteit in het stelsel van basisregistraties
de normen gehanteerd in de klanttevredenheidsmonitor zakelijke klanten
de kaders zoals geformuleerd in de Wet Markt en Overheid.
Externe samenwerking
Centrale vraagstelling
Binnen dit aandachtsgebied staat de externe gerichtheid van het Kadaster centraal. Hierbij
gaat het om de vraag in hoeverre het Kadaster als organisatie in staat is om te opereren in
tijdelijke dan wel structurele samenwerkingsverbanden. Daarnaast gaat het om de vraag of
het Kadaster voldoende is aangehaakt op de partijen in het omliggende krachtenveld om
zijn strategische doelstellingen te opereren. Een belangrijk aspect hiervan is de
omgevingsgerichtheid (zie ook paragraaf 3.1).







Operationalisering evaluatiekader
De vraagstelling binnen dit aandachtsgebied valt uiteen in twee deelvragen:
- Hoe effectief is het Kadaster in de bestaande samenwerkingsverbanden en wat leveren
deze voor de organisatie op?
- Is het Kadaster voldoende aangehaakt op de partijen waarvoor het voor de organisatie
van strategisch belang is om mee samen te werken?
De aspecten die in de evaluatie aan bod komen zijn:
- de resultaten die in samenwerkingsverbanden worden gerealiseerd en de meerwaarde
hiervan voor het realiseren van de doelstellingen van het Kadaster
- het vermogen van het Kadaster om strategische samenwerkingsverbanden aan te gaan
en te onderhouden
- de rolverdeling tussen het Kadaster en de samenwerkingspartners en de rolvastheid in
het feitelijk opereren
- de toekomstgerichtheid van de samenwerkingsverbanden, oftewel de potentie hiervan
voor de toekomst
- de verhouding tussen de samenwerkingsverbanden en het wettelijk kader waarbinnen
het Kadaster opereert
- de externe representatie, public affairs en communicatie van het Kadaster gericht op de
belangrijkste stakeholders
- de internationale samenwerking van het Kadaster en de meerwaarde die dit heeft voor de
organisatie
Aandachtspunten die in het kader van de ontwikkelingen sinds de voorgaande evaluatie van
belang zijn, zijn:
- de samenwerking die tot stand is gekomen rond het inwinnen en registreren van
gegevens (ketenintegratie) en het gezamenlijk met partners ontwikkelen en beheren van
(nieuwe) producten (bijvoorbeeld GBKN, PDOK, beeldmateriaal)
- de prille samenwerking in het kader van de Omgevingswet en die betrekking heeft op de
realisatie van de Laan van de Leefomgeving
- de samenwerkingsafspraken die zijn gemaakt met internationale partners.

89






Normering
De normen voor dit aandachtsgebied zijn afkomstig uit:
de doelstellingen die het Kadaster zich gesteld heeft in het Meerjarenbeleidsplannen die
sinds 2010 zijn opgesteld en de nadere invulling die hieraan in onderliggende plannen
aangegeven is
het kader dat het Kadaster heeft geformuleerd daar waar het gaat om de vorming van
allianties met andere partijen
de concrete samenwerkingsafspraken die met partijen zijn gemaakt, zoals ten behoeve van
GBKN, PDOK en beeldmateriaal.
Organisatiestructuur, werkprocessen en ICT-voorzieningen
Centrale vraagstelling
De centrale vraag voor dit aandachtsgebied is of de organisatiestructuur, werkprocessen en
ICT-voorzieningen het Kadaster voldoende in staat stellen om de (niet-)wettelijke taken
adequaat uit te voeren. Deze taken hebben zich sinds de voorgaande evaluatie uitgebreid,
met activiteiten op onder meer de gebieden WOZ, BGT en PDOK. Daarnaast heeft het stelsel
van basisregistraties zich verder ontwikkeld. In de evaluatie zal worden onderzocht of het
nieuwe takenpakket een functionele inbedding in de organisatie heeft gekregen en in
hoeverre de organisatiestructuur, de werkprocessen en de ICT-voorzieningen meegegroeid
zijn met de ontwikkeling in het takenpakket.







Operationalisering evaluatiekader
De centrale vraagstelling binnen dit aandachtsgebied valt uiteen in drie vragen:
- Is de organisatiestructuur voldoende ondersteunend aan het realiseren van de
strategische doelstellingen van het Kadaster?
- Zijn de kernprocessen binnen de taakclusters effectief en efficiënt ingericht en leveren
deze in termen van LEAN een maximale klantwaarde en minimale verspillingen?
- Is het beheer van de kernprocessen binnen de taakclusters in termen van
procesmanagement op orde?
- Zijn de ICT-voorzieningen zodanig ingericht dat deze de werkprocessen optimaal
ondersteunen?
Afgeleid van de bovenstaande vragen komen in de evaluatie de volgende onderwerpen aan
bod:
- de werkbaarheid van de organisatiestructuur in relatie tot de inrichting van processen
- de operationele uitvoering van de werkprocessen binnen de taakclusters
- het operationeel beheer van de werkprocessen
- de toekomstgerichte ontwikkeling van de ICT-voorzieningen
- de aansturing en beheersing van omvangrijke en complexe (ICT-)projecten
- de afhandeling van storingsmeldingen en structurele ICT-problemen
- de continuïteit van gegevensverwerking en beveiliging van de systemen
- de omgang binnen de organisatie met het fluctuerende werkaanbod
- de uitvoering van het kwaliteits- en risicomanagement binnen de organisatie
Gezien de ontwikkelingen in de periode 2010 – 2015 zijn aanvullend de volgende
specifieke onderwerpen van belang:
- de effecten van het organiseren van de activiteiten in taakclusters voor (1) inwinning en
registratie, (2) informatieverstrekking en (3) maatwerk en advies
- de invloed van de herziening van de topstructuur op het functioneren van de organisatie
en de uitvoering van activiteiten
- de gevolgen van de outsourcing van het werkplekbeheer, de kantoorautomatisering en
het rekencentrum.
90







Normering
De normen om te bepalen hoe de organisatie, processen en ICT worden ingevuld, vloeien
voort uit:
de Meerjarenbeleidsplannen die de afgelopen jaren zijn opgesteld en waarin het Kadaster
beschrijft hoe om te willen gaan met de organisatiestructuur, de processen en de ICT, en
hiervan afgeleid de interne plannen die zijn opgesteld om nader invulling te geven aan de
ambities
de interne kaders die gelden voor het beheer en de ontwikkeling van de bedrijfsprocessen
en de ICT-voorzieningen
de aanvullende interne afspraken, zoals onder meer de code voor informatiebeveiliging, die
als basis geldt voor het ISO27001-certificaat
de projectplannen die zijn opgesteld voor de uitvoering van omvangrijke en complexe (ICT)projecten en het beheer dat rondom deze projecten is ingericht
Bedrijfsvoering en financiën
Centrale vraagstelling
Dit aandachtsgebied betreft de interne sturing op de doeltreffendheid en de doelmatigheid
van de activiteiten. De aspecten die hierbij centraal staan zijn de inrichting van de planning
& control cyclus, de inrichting van de financiële huishouding en de invulling van de
financiële sturing gericht op het doelmatig functioneren van de organisatie.





Operationalisering evaluatiekader
De centrale vraagstelling binnen dit aandachtsgebied valt uiteen in drie vragen:
- planning & control: Ondersteunt de planning & control cyclus het realiseren van de
doelstellingen van de organisatie?
- financiële huishouding: is de interne administratieve organisatie op orde en is de
organisatie financieel in control?
- financiële sturing: Is het kostenbewustzijn, productiviteit en de efficiëntie van de
organisatie voldoende?
Op basis van de bovenstaande vragen komen voor de financiën en de bedrijfsvoering in de
evaluatie de volgende onderwerpen aan bod:
- planning & control cyclus:
. interne executiekracht
. aansluiting tussen inhoudelijke en financiële sturing
. aandacht voor monitoring / evaluatie als stappen in planning & control cyclus
- financiële huishouding:
. op orde zijn van administratieve organisatie
. beschikbaarheid van sturingsinformatie
. accuraatheid van prognoses / begrotingen
. aanwezigheid van voldoende checks & balances
. ontwikkeling vermogen (inclusief voorzieningen en impact van investeringen)
- financiële sturing:
. ontwikkeling van de kosten in relatie tot de productie
. kostenflexibiliteit in relatie tot werkaanbod
. kostendekkendheid van de verschillende taakclusters
. ontwikkeling tarieven ten opzichte van omzet en kosten
. realisatie van taakstellingen

91














Gezien de ontwikkelingen sinds de voorgaande evaluatie in 2010 gaat de aandacht
specifiek uit naar de volgende ontwikkelingen:
- de introductie van efficiëntiedoelstellingen
- het verbeteren sturing en financiering van geo-informatie/landelijke voorzieningen
- de tariefontwikkeling in relatie tot de omvang van het eigen vermogen en het
productievolume
- de ontwikkeling van het kostenniveau in algemene zin in relatie tot het productie- en
kwaliteitsniveau en takenpakket
- het vermogen om te kunnen inspelen op grote conjunctuurschommelingen
(kostenflexibiliteit, aanwending eigen vermogen, capaciteit)
- de ontwikkeling van instrumentarium voor financieel beleid, planning en control,
personeelsbeleid en ICT
- de impact van omvangrijke, complexe (ICT-)projecten op de financiële positie en
kostenstructuur
- de impact van de ontwikkeling van open data voor BGT, BAG en BRT op het verdienmodel
van het Kadaster
- de risico’s voor het Kadaster van aansprakelijkheden, voortvloeiend uit lopende /
geplande rechtszaken.
Normering
De normen om te bepalen hoe de financiën en bedrijfsvoering worden ingevuld, vloeien
voort uit:
de meerjarenbeleidsplannen van het Kadaster en daarvan afgeleid de meerjarenramingen
en de jaarlijkse begrotingen
de Organisatiewet Kadaster, die de algemene kaders beschrijft voor de begroting en de
jaarrekening van het Kadaster, alsook normen voor het eigen vermogen
de ministeriële regelingen voor de sturing van en het toezicht op het Kadaster die eisen
stelt aan het financieel toezicht
de inhoud van het programma Compacte Rijksdienst, de Wet Normering Topinkomens en
het normenkader van het ministerie van Financiën voor financieel beheer en toezicht
de visie Verantwoorde uitvoering 2013 – 2017 van het ministerie van IenM, waarin een
gematigde ontwikkeling van de tarieven wordt voorgeschreven, en hiervan afgeleid de
ministeriële regelingen voor de sturing van en het toezicht op het Kadaster
de doelmatigheidskaders zoals opgenomen in de externe rapportages over de
doelmatigheid van het Kadaster
de beschrijving van de interne sturingscyclus van het Kadaster
de beschrijving van de AO/IC, inclusief de voorwaarden die de accountant hieraan stelt
de ISO-normering en daaraan gerelateerde certificering.
Personeel en cultuur
Centrale vraagstelling
Daar waar het gaat om personeel en cultuur ligt de focus op het HRM-beleid van de het
Kadaster. De centrale vraag hierbij is of er voldoende zorg is om de kwaliteit van het
bestand van medewerkers op peil te houden en of er sprake is van een interne cultuur die
bevorderend werkt voor het realiseren van de doelstellingen die het Kadaster voor ogen
heeft.

92
















Operationalisering evaluatiekader
De centrale vraagstelling binnen dit aandachtsgebied valt uiteen in drie vragen:
- Stelt het HRM-beleid de organisatie in staat om haar ambities op lange termijn waar te
maken?
- Is sprake van een interne werkomgeving (stijl van leidinggeven, samenwerking, houding
en gedrag van medewerkers et cetera) waarin medewerkers optimaal tot hun recht
komen?
- Zijn er voldoende kaders die richting geven aan het functioneren van medewerkers,
bijvoorbeeld daar waar het gaat om de omgang met privacy en integriteit?
Op basis van de bovenstaande vragen komen voor personeel en cultuur in de evaluatie de
volgende onderwerpen aan bod:
- de samenstelling van het personeelsbestand en de ontwikkelingen hierin
- het verzuim binnen de organisatie
- de invulling van het kennis- en competentiemanagement
- de ontwikkeling in het arbeidsvoorwaardenpakket
- de stijl van leidinggeven en de interne samenwerking
- de tevredenheid van medewerkers
- de werklast en ervaren werkdruk van medewerkers
- de omgang met interne klachten
- de werking van de Commissie Integriteit Kadaster en de vertrouwenspersonen
Sinds de voorgaande evaluatie zijn de volgende specifieke onderwerpen van belang:
- de omgang met de inhuur van externen
- de gevolgen voor de medewerkers van de outsourcing van activiteiten
- de ontwikkeling van de arbeidsvoorwaarden gerelateerd aan de inzetbaarheid /
productiviteit van medewerkers.
Normering
De normen voor dit aandachtsgebied vloeien voort uit:
de periodieke onderzoeken naar de medewerkerstevredenheid, waarbij het gaat om zowel
de ontwikkeling door de jaren heen als de vergelijking met andere organisaties
de samen met de vakbonden afgesloten CAO van de toekomst, waarin veel van de in de
MBP geformuleerde HRM-doelstellingen worden geborgd
de kaders voor de loonontwikkeling zoals die zijn opgenomen in de Organisatiewet
Kadaster
het strategisch personeels- en kennisplan van het Kadaster, dat de beleidsdoelen kwalitatief
en kwantitatief vertaalt naar de benodigde activiteiten
de kennisboom van het Kadaster, waarin operationele doelstellingen voor kennis zijn
beschreven
algemene kentallen over de opbouw van het personeelsbestand, mobiliteit, ziekteverzuim,
externe inhuur, integriteit en opleidingsbudget, zoals bijvoorbeeld in de jaarrapportages
Bedrijfsvoering Rijk
de interne regeling Melden interne klachten en klokkenluiden.
Sturing en governance
Centrale vraagstelling
Daar waar het gaat om de sturing en governance staat de invulling en werking van de
verantwoordelijkheidsverdeling tussen het ministerie van IenM en het Kadaster centraal. In
lijn met de visie van het ministerie op het toezicht op uitvoeringsorganisaties wordt hierbij
een uitsplitsing gemaakt tussen het ‘eigenaarschap’ en het ‘opdrachtgeverschap’ van het
departement. Gegeven dit onderscheid is de vraag of het Kadaster in staat is om vanuit zijn
93

zelfstandigheid optimaal te functioneren als uitvoeringsorganisatie, én of het ministerie van
IenM tegelijk is staat is om zijn stelselverantwoordelijkheid voor de publieke taken van het
Kadaster waar te maken.














Operationalisering evaluatiekader
Op basis van de centrale vraagstelling staan twee vragen centraal:
- Hoe geeft het ministerie van IenM invulling aan zijn eigen rol, gegeven de bestaande weten regelgeving en aanvullende beleidskaders?
- Hoe geeft het Kadaster invulling aan zijn taken van verantwoordelijkheden, gegeven het
wettelijk kader en de overige kaders waarbinnen de organisatie opereert?
- Hoe is de interactie tussen het ministerie van IenM en het Kadaster ingevuld gegeven de
onderlinge rolverdeling?
Op basis van de bovenstaande vragen komen voor de sturing en governance in de evaluatie
de volgende onderwerpen aan bod:
- de taak- en bevoegdheidsverdeling tussen het ministerie van IenM en de Raad van
Bestuur, de Raad van Toezicht en de Gebruikersraad van het Kadaster
- de invulling van en de verhouding tussen de rollen van ‘eigenaar’ (Toezicht) en
‘opdrachtgever’ (Beleid) van het ministerie van IenM ten opzichte van het Kadaster
- het functioneren van de sturingsrelaties (individueel en in combinatie) tussen het
ministerie van IenM en het Kadaster
- de beleidsmatige en beheersmatige vrijheid van het Kadaster ten aanzien van de
uitvoering van zijn (wettelijke) taken
- het functioneren van de Raad van Toezicht, de Gebruikersraad en de Ondernemingsraad
in het sturingsmodel van het Kadaster
- de wijze van verantwoording van het Kadaster in de richting van eigenaar, opdrachtgever
en andere stakeholders, onder meer in de jaarverslaggeving
- de ruimte voor het Kadaster om een bijdrage te leveren aan de beleidsontwikkeling door
het ministerie van IenM
- de overlegstructuur en de informatie-uitwisseling tussen het ministerie van IenM (als
eigenaar en opdrachtgever) en het Kadaster in de verschillende fasen van de jaarcyclus
- de sturing en bijsturing die op basis van de beschikbare informatie door het ministerie
van IenM (in samenspraak met het Kadaster)
Gezien de ontwikkelingen sinds de voorgaande evaluatie in 2010 gaat de aandacht
specifiek uit naar de gevolgen van de volgende ontwikkelingen:
- het onderbrengen van het Kadaster onder de Kaderwet ZBO’s
- de implementatie van de toezichtvisie op ZBO’s van het ministerie van IenM
- het functioneren van de Raad van Toezicht.
Normering
De normen om te bepalen hoe de sturing en governance worden ingevuld, vloeien voort uit:
de Organisatiewet Kadaster, die de basis vormt voor de governance structuur van het
Kadaster, en in relatie hiermee de Kaderwet ZBO’s
de Code Goed Bestuur Publieke Dienstverleners, die is opgesteld door de Handvestgroep
Publiek Verantwoorden waar het Kadaster onderdeel van uitmaakt en die momenteel wordt
bijgesteld
de visie Verantwoorde uitvoering 2013 – 2017 van het ministerie van IenM, waarin
beschreven is hoe om te gaan met het toezicht op uitvoeringsorganisaties, en hiervan
afgeleid de ministeriële regelingen voor de sturing van en het toezicht op het Kadaster
de interne reglementen die het Kadaster hanteert, zoals het Bestuursreglement en de
reglementen voor de Raad van Toezicht en de Gebruikersraad.
94

Bijlage 5. Afkortingen
Afkorting

Betekenis

AHN

Actueel Hoogtebestand Nederland

Autogen

Automatische Generalisatie

BAG

Basisregistratie Adressen en Gebouwen

BBP

Bruto Binnenlands Product

BRK

Basisregistratie Kadaster

BGT

Basisregistratie Grootschalige Topografie

BRT

Basisregistratie Topografie

BRP

Basisregistratie Personen

CIK

Commissie Integriteit Kadaster

CIO

Chief Information Officer

CPB

Centraal Planbureau

CROBECO

Cross Border Electronic Conveyancing

EULIS

European Union Land Information Services

Fte

Full Time Equivalents

GBKN

Grootschalige Basiskaart Nederland

GVA

Geo- en Vastgoedinformatie en Advies

HRM

Human Resource Management

IenM

Infrastructuur en Milieu

ICT

Informatie- en Communicatietechnologie

IMOLA

Interoperability Model for Land Registers

IT

Informatietechnologie

KANS

Kadaster Arbeidsvoorwaarden Nieuwe Stijl

KCC

Klant Contact Center

KEA

Kadaster Enterprise Architectuur

KIK

Ketenintegratie Inschrijving Kadaster

KLIC

Kabels en Leidingen Informatiecentrum

LG

Landregistratie en Geografie

MBP

Meerjarenbeleidsplan

NETPOS

Netherlands Positioning Service

PDOK

Publieke Dienstverlening op de Kaart

RTK

Regeling Tarieven Kadaster

RvB/RvT

Raad van Bestuur/Raad van Toezicht

TAO

Terugkijken, Afspraken maken en Ontwikkelen

VenJ

Veiligheid en Justitie

VKG

Voorlopige Kadastrale Grenzen

VOER

Vernieuwing Objecten en Rechtenregistratie

WILG

Wet Inrichting Landelijk Gebied

WION

Wet Informatie-uitwisseling Ondergrondse Netwerken

WKPB

Wet Kenbaarheid Publiekrechtelijke Beperkingen

Wnt

Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector

WOZ

Wet Waardering Onroerende Zaken

Wro

Wet ruimtelijke ordening

Zbo

Zelfstandig bestuursorgaan

95

www.aef.nl