Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

26 642

Europees Sociaal Fonds (ESF)

Nr. 129

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 24 november 2014
Tijdens het algemeen overleg van 13 november 2013 over de inzet van het
Europees Sociaal Fonds (ESF) heb ik de stand van zaken met betrekking
tot het terugvorderen van de aan Stichting Opleidingsfonds Groothandel
(SOG) en vier andere opleidingsfondsen verstrekte voorschotten met u
besproken. Ik heb met u afgesproken u te informeren over de definitieve
uitkomst als de zaak is afgewikkeld. Dat is nu het geval.
In verband met de actualiteit wil ik u melden dat, in het kader van de
aangifte die het Agentschap SZW vorig jaar heeft gedaan en het daaropvolgende onderzoek van het Openbaar Ministerie, recent twee aanhoudingen zijn verricht.
In deze brief geef ik aan hoe ik de zaak SOG heb afgewikkeld, wat het
resultaat is en welke maatregelen ik heb genomen om in de toekomst te
voorkomen dat er oneigenlijk gebruik van ESF-middelen wordt gemaakt.
Daarnaast geef ik op uw verzoek een beeld hoe Nederland het in
vergelijking met andere Europese landen doet. Net als in mijn vorige
brieven1 over dit onderwerp begin ik met een korte terugblik.
Wat is er gebeurd?
In de periode 2007–2013 was het ESF-programma gericht op re-integratie,
bestrijding jeugdwerkloosheid, arbeidstoeleiding van moeilijk lerende
kinderen, scholing van laagopgeleide werknemers en sociale innovatie.
Het totale budget bedroeg 830 mln. euro. Tienduizenden mensen hebben
dankzij ESF een opleiding genoten en hun kansen op de arbeidsmarkt
versterkt.
In het kader van dit ESF-programma hebben vijf opleidingsfondsen uit de
sectoren pluimvee (OFP), horeca (SFH), bouwmaterialen (HIBIN), isolatie
(OOI) en groothandel (SOG), via SOG Facilitair Bedrijf (SOG FB) projectaanvragen bij het Agentschap SZW ingediend om voor ESF-subsidie in
aanmerking te komen. Bij de ontvangen einddeclaraties van deze fondsen
1

kst-26642-129
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Kamerstuk 26 642, nr. 122 en 123.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 26 642, nr. 129

1

bleek in 2011 dat de einddeclaraties in een aantal gevallen lager waren
dan de uitgekeerde voorschotten. Het Agentschap SZW heeft toen de
teveel betaalde voorschotten (bijna 7,7 miljoen euro, zie bijlage tabel 1)
teruggevorderd bij de fondsen. In totaal hebben de fondsen 29,2 miljoen
euro aan voorschotten ontvangen (zie bijlage tabel 2). Dit bedrag is uit
nationale middelen voorgefinancierd. Kosten van ESF-projecten die
subsidiabel zijn en verantwoord kunnen worden, kunnen bij de Europese
Commissie (EC) worden gedeclareerd.
De fondsen hebben in reactie op de terugvordering aangegeven dat zij het
bedrag van 7,7 miljoen euro niet terug konden betalen. De reden dat de
fondsen niet terug konden betalen was betalingsonmacht van SOG FB, de
door SOG opgerichte stichting, die de ESF-projectuitvoering voor deze
fondsen verzorgde. De fondsen hadden contractueel afgesproken de
voorschotten van het Agentschap SZW door te storten naar SOG FB.
Naast de uitvoering onderhield deze stichting ook de contacten met de
bedrijven. De feitelijke administratie was door SOG FB ondergebracht bij
een administratiekantoor, De Administratie BV.
Het niet kunnen terugbetalen van de voorschotten heeft uiteindelijk geleid
tot het faillissement van het administratiekantoor De Administratie BV,
SOG FB en het opleidingsfonds SOG.
Wat is gedaan om de zaak af te wikkelen?
Het doel bij de afwikkeling van het dossier SOG was om de financiële
schade voor alle betrokkenen zoveel mogelijk te beperken. Het Agentschap SZW heeft daarvoor de fondsen waar mogelijk ondersteund om de
subsidieprojecten ondanks de faillissementen zo goed mogelijk af te
wikkelen.
Alle fysieke en digitale administraties van de projecten van de failliete
SOG FB zijn veiliggesteld en geschikt gemaakt om te controleren. Daarna
zijn alle projecten van de vijf fondsen op basis van deze administraties
gecontroleerd. Deze controles2 zijn eind 2013 afgerond. Hieruit bleek dat
de projectadministratie zeer onvolledig was. Om de projectadministratie
zo compleet mogelijk te maken, zijn door de vier niet-failliete fondsen
ontbrekende bewijsstukken in de projectadministratie opgevraagd bij hun
eigen achterban (de deelnemende bedrijven) en bij de achterban van het
opleidingsfonds SOG. In totaal ging het om ruim 350 bedrijven. Bij het
controleren van de projectadministraties zijn onregelmatigheden
geconstateerd die duiden op mogelijke strafbare feiten. Het Agentschap
SZW heeft hiervoor aangifte gedaan bij het Openbaar Ministerie. De
Tweede Kamer is hierover geïnformeerd in april 2014 (TK, 2013–2014,
26 642, nr. 127). Het Openbaar Ministerie is hierop een onderzoek gestart.
Dit onderzoek loopt nog en recent zijn enkele aanhoudingen verricht. De
gedeclareerde kosten die betrekking hebben op de aangifte zijn geschrapt
uit de declaraties voor de bij de EC aan te vragen subsidie.
Wat is het resultaat?
Het resultaat van de gezamenlijke inspanningen van de vier fondsen, de
bedrijven en het Agentschap SZW is dat van de uitstaande 29,2 mln euro
ruim de helft van het bedrag is goedgemaakt, d.w.z. dat een bedrag van
14,8 mln euro gedeclareerd kan worden bij de Europese Commissie3.
Gezien de omstandigheden beschouw ik dit resultaat als het maximaal
haalbare. Het overige deel is de gezamenlijke restschuld voor de vier
2

3

De controles hadden betrekking op de projectadministratie van de bedrijven die in de controlesteekproef vielen.
Het bedrag kan nog iets afwijken als gevolg van de laatste controles van de Auditautoriteit
(AA). De AA heeft tijdens de afwikkeling meegekeken met de controleaanpak en is nagenoeg
klaar met haar controles. De verwachting is dat de bedragen niet of weinig zullen afwijken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 26 642, nr. 129

2

fondsen en het failliete fonds SOG. ABD TOPConsult is gevraagd een
verdeling van de restschuld te maken over de vier fondsen en het fonds
SOG. Het advies luidt, gezien de verhouding van de ingediende projectvoorstellen (zie bijlage tabel 2) de restschuld fifty-fifty te verdelen. Dat
betekent dat zowel de vier niet-failliete fondsen als het failliete fonds SOG
7,2 mln euro4 dienen terug te betalen. Voor het deel van SOG heeft SZW
een vordering ingediend bij de curator SOG. Voor dit bedrag is reeds een
voorziening getroffen op de begroting van SZW. De vier fondsen hebben
aangegeven financieel niet in staat te zijn om 7,2 mln euro te betalen. ABD
TOPConsult heeft de vermogenspositie van alle fondsen in kaart gebracht
om te bepalen wat de fondsen maximaal kunnen betalen zonder hun
bestaansrecht te verliezen, en geadviseerd een bedrag van 3,6 mln euro
voor rekening van de vier fondsen te laten komen. Dit advies neem ik
over5. Het restantbedrag scheld ik, in overleg met de Minister van
Financiën, kwijt. Tenslotte is de curator SOG FB, in overleg met het
ministerie, recent een procedure wanbeleid gestart jegens
ex-bestuurder(s) SOG FB.
Restrictief voorschotbeleid 2014 – 2020
In mijn brief van 17 februari 20146 heb ik conform mijn toezegging tijdens
het algemeen overleg van 13 november 2013 het voorschotbeleid voor de
nieuwe ESF-periode reeds toegelicht. De kern van het voorschotbeleid is:
«geen voorschot, tenzij». De «tenzij» wordt als volgt ingevuld. Bij een
verzoek om een voorschot moet een gespecificeerde onderbouwing
worden overlegd die geheel of gedeeltelijk gebaseerd is op reeds
gemaakte kosten. Een voorschot louter gebaseerd op prognoses wordt
niet verleend. Aangetoond moet worden dat er reeds subsidiabele kosten
zijn gemaakt, voordat een voorschot wordt verstrekt. Voorschotten
helemaal uitsluiten vind ik te ver gaan, omdat dan de kans bestaat dat
projecten onvoldoende van de grond komen omdat zij de kosten van het
project niet de gehele looptijd (veelal twee jaar) kunnen voorschieten.
Financiële voorschotrisico’s die mogelijk ontstaan doordat een subsidieontvanger een ontvangen voorschot doorgeeft aan derden die bij de
uitvoering van het project zijn betrokken, worden door deze werkwijze
verregaand verkleind (er zijn immers aantoonbaar al kosten gemaakt). Met
deze maatregel verwacht ik dat het risico met betrekking tot voorschotten
beheersbaar is, te meer daar in de nieuwe programmaperiode het
grootste deel van de ESF-middelen naar publieke partijen zal gaan, in casu
de centrumgemeenten van arbeidsmarktregio’s, UWV en het Ministerie
van V&J.
Governance en beeld in de rest van Europa
In het AO van 13 november 2013 heeft u mij verzocht aan te geven hoe de
governance ten aanzien van ESF-subsidies is geregeld. Tevens heeft u
gevraagd een beeld te geven van hoe in de rest van Europa met Europese
subsidies wordt omgegaan als het gaat om rechtmatigheid en verantwoording.
Ten aanzien van de governance vindt u in de bijlage een beschrijving hoe
deze in Nederland en andere Europese landen is georganiseerd. De kern
hiervan is dat voor alle landen eenzelfde strak regime van eerstelijnscontrole (controle door de nationale managementautoriteit), tweedelijnscon4

Zie voetnoot 3.
Gelet op de onzekerheid over de financiële draagkracht van de fondsen, ben ik met de fondsen
overeengekomen dat zij geen gebruik maken van een langdurige betalingsregeling, maar een
bedrag van 3,2 mln Euro voor het einde van dit jaar terugbetalen aan SZW. Dit is de contante
waarde van € 3,6 mln als in 10 jaar wordt afgelost bij een wettelijke rente van 2%.
6
Kamerstuk 26 642, nr. 126.
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 26 642, nr. 129

3

trole (controle door de nationale auditautoriteit) en derdelijnscontrole
(controle door de EC) geldt. Dit systeem is vastgelegd in Europese
regelgeving met het doel de Europese middelen rechtmatig te besteden
en te verantwoorden. Wat betreft de controlestructuur van ESF kan dus
geen sprake zijn van «rekkelijken» en «preciezen». Wel kan het voorkomen
dat de Europese Commissie zoveel vertrouwen heeft in de nationale
beheerssystemen dat de EC niet of nauwelijks nog zelf komt controleren.
Voor Nederland is dat het geval. Nederland is één van de landen waar de
auditautoriteit een «Letter of Confidence» heeft gekregen.
Ik heb gekeken hoe lidstaten scoren op het gebied van rechtmatigheid en
verantwoording van EU-subsidies. Rechtmatigheid wordt uitgedrukt in
foutpercentages (het verschil tussen de eerste- en tweedelijnscontroles).
Voor het gehele ESF-programma 2007–2013 mag het verschil (foutpercentage) niet hoger zijn dan 2%. De EC doet jaarlijks verslag van haar
activiteiten en heeft in het Annual Activity Report 2013 onderzoek gedaan
naar het foutpercentage in de verschillende landen van ESF-gelden7.
Nederland scoort vanaf 2010 een foutpercentage van 2% of lager, waar
het Europese gemiddelde in de afgelopen jaren ligt tussen de 2 en 3%.
Nederland is één van de drie EU-lidstaten die over het beheer en de
besteding van EU-geld in 2013 op vrijwillige basis een nationale verklaring
hebben opgesteld. Over het geheel genomen was dat oordeel van de
Algemene Rekenkamer voor Nederland positief.
Tevens heb ik gekeken naar Europese cijfers over het aantal onregelmatigheden bij ESF die als fraude zijn gerapporteerd. Hierbij gaat het om
gevallen die zijn geconstateerd nadat de lidstaat subsidie heeft gedeclareerd bij de EC. In het rapport «Fight against fraud» van de Europese
Commissie wordt per land een beeld gegeven van de onregelmatigheden
die als fraude zijn gemeld. In de afgelopen periode 2007–2013 heeft
Nederland, samen met zes andere landen8, geen (vermoedens van) fraude
gerapporteerd aan de EC, behoudens naar aanleiding van bevindingen in
de in deze brief beschreven zaak SOG.
Tot slot
Terugkijkend op de afwikkeling van het dossier SOG constateer ik dat er,
ondanks de complexe situatie, een resultaat is geboekt waarbij de schade
zoveel mogelijk is beperkt. De vier fondsen en het Agentschap SZW
hebben daarbij constructief samengewerkt. Dit heeft er uiteindelijk toe
geleid dat ruim de helft van het bedrag van 29,2 mln Euro als subsidie bij
de EC wordt gedeclareerd. Daarnaast betalen de vier fondsen in totaal
3,2 mln Euro terug. Ik heb het voorschotbeleid aangescherpt, zodat
dergelijke situaties in de toekomst worden voorkomen.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
J. Klijnsma

7

Zie tabel op blz. 114 van annex 7 van het Annual Activity Report 2013 van DG Employment,
Social Affairs en Inclusion. http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/doc/
empl_aar_2013_annexes.pdf.
8
Denemarken, Griekenland, Frankrijk, Luxemburg, Malta en Slovenië. De top drie landen met de
hoogste aantal fraudegevallen met ESF zijn Roemenië (39), Polen (29) en Bulgarije (19). Bron:
Fight against Fraud vanaf pagina 86 e.v. Overigens verschilt dit beeld per fonds. Zo heeft
Griekenland voor het European Regional Development Fund (ERDF) 22 fraudegevallen in de
periode 2007–2013.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 26 642, nr. 129

4

Bijlage 1:

financieel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 26 642, nr. 129

5

Bijlage 2:

Governance
In het AO van 13 november 2013 is onder andere gesproken over de
«rekkelijken» en de «preciezen». Wat is het beeld in Europa? Nederland
behoort tot de preciezen, maar hoe zit dat met de andere lidstaten?
Het ESF-programma wordt binnen de Europese lidstaten op veel
verschillende manieren uitgevoerd: er zijn landelijke, regionale en
thematische programma’s, waarbij in de meeste gevallen naast een
landelijke autoriteit sprake is van talrijke intermediaire organisaties. In de
periode 2014–2020 is sprake van ruim 180 Operationele Programma’s
(OP’s). De uitvoering van al deze programma’s moet echter voldoen aan
één en hetzelfde strikte gemeenschappelijke kader waarin eisen worden
gesteld aan de beheers- en controlesystemen van de lidstaten.
In deze bijlage wordt eerst ingegaan op het gemeenschappelijke kader
voor het beheers- en controlesysteem. Vervolgens wordt ingegaan op hoe
dat in de praktijk uitpakt. De EC doet hier in haar Annual Activity Report
onderzoek naar. Ten slotte wordt ingegaan op de belangrijkste good
practice uit de vorige programmaperiode, die betrekking heeft op
vereenvoudigde kosten. In de programmaperiode 2014–2020 gaat
Nederland voor ESF hiermee verder aan de slag.
Beheers- en controlesystemen
Regels ten aanzien van het beheers- en controlesysteem zijn vastgelegd in
de Europese Verordening9. Alle Europese lidstaten die Europese subsidies
aanvragen dienen volgens de voorschriften van de verordening hun
beheers- en controlesysteem te hebben ingericht.
In het beheers- en controlesysteem zijn vijf controlerende instanties actief:
1. De Beheersautoriteit (Managementautoriteit): de Beheersautoriteit is
ervoor verantwoordelijk dat het operationele programma overeenkomstig het beginsel van goed financieel beheer wordt beheerd en
uitgevoerd. Dit houdt onder andere in het voldoen aan Europese
(aanbestedingsregime, staatssteun) en relevante nationale eisen en
voorwaarden aan projecten en kosten, het hanteren van een betrouwbaar administratief systeem en de volledigheid van informatie ten
behoeve van het certificeren van betreffende uitgavenstaat.
2. De Certificeringsautoriteit: de functie van de Certificeringsautoriteit is
om de bij de EC ingediende uitgavenstaten vast te stellen door middel
van certificering van deze uitgavenstaat. Met deze certificering geeft de
Certificeringsautoriteit aan dat de beheersmaatregelen van de
Beheersautoriteit (wel/niet) voldoende effectief zijn en een redelijke
zekerheid bieden omtrent de wettigheid en regelmatigheid van
onderliggende transacties.
3. Auditautoriteit: de Auditautoriteit verricht jaarlijks een systeemaudit
om na te gaan of het beheers- en controlesysteem efficiënt functioneert. In dat kader voert de Auditautoriteit ook (gedetailleerde)
tweedelijnscontroles uit bij afzonderlijke projecten. De Auditautoriteit
controleert voorts de juistheid van de certificering van de Certiceringsautoriteit. Bij constatering van tekortkomingen formuleert zij aanbevelingen. Deze vormen voor de Beheersautoriteit en Certficeringsautoriteit een verplichte aanleiding tot het doorvoeren van
verbetermaatregelen. In haar vervolgonderzoek stelt de Auditautoriteit
de toereikendheid van de ingevoerde verbeteringen vast.
4. De Europese Commisie: de Commissie vergewist zich, op basis van
jaarlijkse controleverslagen en het jaarlijkse advies van de Auditautoriteit, ervan dat de lidstaten beheers- en controlesystemen hebben
ingesteld die in overeenstemming zijn met de verordening. De
Commissie kan onverminderd de audits van de lidstaten, audits ter
9

Nr. 1303/2013 (vanaf artikel 72) en Nr. 1268/2012.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 26 642, nr. 129

6

plaatse verrichten om de efficiënte werking van de beheers- en
controlesystemen te controleren. Als de EC vertrouwen heeft in de
werking van het beheers- en controlesysteem van de Auditautoriteit,
dan zal de EC zelf minder controles in een lidstaat uitvoeren. De
Nederlandse Auditautoriteit heeft een Letter of Confidence van de EC,
wat inhoudt dat de EC grotendeels steunt op de bevindingen van de
Nederlandse Auditautoriteit.
5. Europese Rekenkamer: ten slotte maakt de Europese Rekenkamer ieder
jaar een controleverslag, waarin zij nagaat of de controle- en beheersystemen die de EC en de lidstaten gebruiken voor de EU-geldstromen
goed functioneren en waarin zij een oordeel geeft over de Europese
uitgaven. De Europese Rekenkamer voert zelf steekproefgewijs ook
projectcontroles uit.
Hoe werkt dit in de praktijk?
De EC doet jaarlijks in hun Annual Activity Report van de prestaties van de
lidstaten ten aanzien van het beheers- en controlesysteem. De EC kan drie
financiële sancties toepassen:
• Uitstel van betalingen: de Commissie kan voor een reeds ingediende
declaratie de betaling opschorten o.a. in het geval de auditinstantie
bewijzen heeft die significante tekortkomingen in de goede werking
van de beheers- en controlesystemen doen vermoeden.
• Schorsing van betalingen: de Commissie kan de tussentijdse betalingen op het niveau van prioriteiten of operationele programma’s geheel
of gedeeltelijk schorsen onder andere in het geval dat de werking van
het beheers- en controlesysteem van het operationele programma
ernstige tekortkomingen vertoont of uitgaven in een uitgavenstaat
verband houden met een onregelmatigheid met ernstige financiële
gevolgen waarvoor geen corrigerende maatregelen zijn genomen.
• Financiële correctie: de Commissie past een financiële correctie toe in
het geval een lidstaat, na het schorsen van de betaling, geen of niet
afdoende corrigerende maatregelen heeft genomen.
Elk programma waarbij aan het eind van de programmaperiode sprake is
van een groter verschil dan 2% tussen de eerste- en tweedelijnscontrole
krijgt te maken met een opschorting van de betalingen vanuit de EC of
zelfs financiële strafmaatregelen. Daarnaast moeten alle onjuiste
betalingen tot bij de eindbegunstigde worden teruggevorderd.
Ook bij een te groot verschil in enig jaar gedurende de looptijd van een
programma kan de EC maatregelen treffen. In het Annual Activity Report
over 2013 staat aangegeven dat de EC bij 32 Operationele Programma’s
ESF (totaal 117 OP’s ESF) uit acht lidstaten de betalingen voor de
uitvoering van een Operationeel Programma heeft uitgesteld of
geschorst10. In 2013 betroffen dat onder andere Operationele
Programma’s in België, Spanje, Duitsland, Frankrijk, Italië en Engeland.
In de programmaperiode 2007 -2013 is door de EC voor een bedrag van
820 miljoen euro aan financiële correcties toegepast (stand eind 2013) bij
in totaal 15 lidstaten, op een totaal van 27 landen.11 Nederland zat hier
niet bij.
Good practice: goede ervaringen met vereenvoudigde kosten
Tijdens het AO werd tevens gevraagd naar good practices. De belangrijkste good practice op het gebied van beheer en uitvoering van ESF is
het gebruik van zogeheten «vereenvoudigde kosten»: het gebruik van een
standaardafslag (flat rate), lump sum of standaardprijs. De Europese
10
11

Zie pagina 116–120 van het Annual Activity Report 2013.
Zie pagina 121 van het Annual Activity Report 2013, http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/
doc/empl_aar_2013_annexes.pdf.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 26 642, nr. 129

7

Rekenkamer is uitgesproken positief over het toepassing hiervan, omdat
zij in projecten met deze kostensoorten minder (administratieve) fouten
constateert. Nederland heeft in de periode 2007–2013 al ervaring
opgedaan met deze kostensoorten en zet in de periode 2014–2020 heel
nadrukkelijk in op het gebruik hiervan. Concreet betekent dit dat voor ESF
een flatrate van 40% wordt toegepast op de subsidiabele directe personeelskosten ter dekking van de resterende subsidiabele kosten (zoals
exploitatiekosten en overhead). Voor de aanvragers leidt dit tot een
vereenvoudiging in de verantwoording en minder administratieve lasten.
De flatrate is opgenomen in de ESF-regeling 2014–2020.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 26 642, nr. 129

8