Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

29 665

Evaluatie Schipholbeleid

Nr. 458

BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN
WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 27 februari 2023
Naar aanleiding van de Hoofdlijnenbrief Schiphol van 24 juni 20221 is de
Nederlandse slotcoördinator (Airport Coordination Netherlands, ACNL)
eind juni 2022 gevraagd om te onderzoeken hoe tot een reductie van het
aantal vliegtuigbewegingen en de hiermee samenhangende slots kan
worden gekomen. Ook is gevraagd om in te gaan op de motie van het lid
Kröger c.s.2 waarin de regering wordt gevraagd om te onderzoeken hoe
een methodiek «voor het niet kunnen alloceren van slots waarop
historische aanspraak kan worden gemaakt» ontworpen kan worden.
ACNL heeft die opdracht geaccepteerd en heeft op 14 februari jl. een
adviesrapport uitgebracht over de te doorlopen processtappen. Gelijktijdig met dit adviesrapport heeft ACNL een conceptbeleidsregel
opgesteld waarin de reductiemethodiek is uitgewerkt. In de
EU-Slotverordening is vastgelegd dat een slotcoördinator functioneel en
financieel onafhankelijk moet zijn en als enige bevoegd is om slots te
alloceren3. Dat geldt ook voor de situatie dat er minder slots beschikbaar
zijn dan historische rechten. De door ACNL opgestelde beleidsregel «Slot
allocation in case of exceedance of historic rights» is geen onderdeel van
het adviesrapport ten behoeve van het Ministerie van IenW; het opstellen
van een beleidsregel met een dergelijke reductiemethodiek valt onder de
verantwoordelijkheid van ACNL.
Met deze brief wordt de Kamer geïnformeerd over de uitkomsten van het
adviesrapport, de reactie daarop, over de voorgenomen reductieme1
2
3

kst-29665-458
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Kamerstuk 29 665, nr. 432.
Kamerstuk 31 936, nr. 950.
Vanwege de in de EU-Slotverordening nr. 95/93 voorgeschreven onafhankelijke taakuitoefening
van de slotcoördinator zijn artikelen 21 en 22 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
niet van toepassing verklaard voor ACNL. Artikel 21 stelt dat de verantwoordelijke Minister
beleidsregels kan opstellen met betrekking tot de taakuitoefening van een zbo. Artikel 22 geeft
de verantwoordelijke Minister de bevoegdheid een besluit van een zbo te vernietigen. De
EU-Slotverordening biedt echter geen ruimte voor deze bevoegdheden van de Minister.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 665, nr. 458

1

thodiek (in de vorm van een concept-beleidsregel) van ACNL en over
komende vervolgstappen. Met deze brief wordt ook invulling gegeven aan
de motie van het lid Kröger c.s. De ontvangen stukken zijn als bijlage
meegestuurd.
Uitkomsten adviesrapport: transparant en getrapt proces
doorlopen
ACNL staat in haar adviesrapport stil bij de activiteiten die de verschillende actoren vanuit hun eigen rol, taak en verantwoordelijkheid moeten
verrichten om tot een goede implementatie van de reductie te komen.
ACNL staat ook stil bij het juridische kader dat van toepassing is en de tijd
die benodigd is om de reductie te bewerkstelligen.
Bij de totstandkoming van het adviesrapport heeft ACNL diverse
luchtvaartmaatschappijen, de luchthaven Schiphol, koepelorganisaties
(BARIN, IATA, ACN), de Europese Commissie (DG MOVE) en de
Omgevingsraad Schiphol (ORS) gesproken. ACNL heeft het Ministerie van
IenW ook periodiek geïnformeerd over de voortgang. Deze afstemming
had niet als doel om overeenstemming te bereiken, maar om stakeholders
te informeren over het onderzoek en hen de gelegenheid te geven om
vragen te stellen en input te leveren. De inhoud van het adviesrapport
bevat daarom alleen het standpunt van ACNL.
Om tot een reductie van het aantal vliegtuigbewegingen te komen
benoemt ACNL, ongeacht de mate van de reductie, een viertal vaste
processtappen waarbij iedere partij zijn rol, taak en verantwoordelijkheid
heeft. Deze processtappen en de actoren betreffen:
1. De overheid neemt binnen de geldende kaders de milieunorm4 op in
wet- en regelgeving.
2. De luchthavenexploitant stelt op basis van deze norm per seizoen de
beschikbare capaciteit vast rekening houdend met de wereldwijd
geldende kalender voor slotallocatie.
3. De slotcoördinator verdeelt de beschikbare slots uit de capaciteitsdeclaratie onder de luchtvaartmaatschappijen met inachtneming van de
Slotverordening.
4. De luchtvaartmaatschappijen gebruiken de slots zoals toegewezen en
het staat luchtvaartmaatschappijen vrij om te kiezen hoe ze het slot
willen gebruiken (zoals type operatie, bestemming, type luchtvaartuig).
Deze vier stappen vormen een getrapt proces en zijn relevant voor elk van
de drie verschillende sporen die door het Ministerie van IenW zijn
uitgewerkt in relatie tot het Kabinetsbesluit in de Hoofdlijnenbrief
Schiphol van juni 2022: beëindiging anticiperend handhaven in combinatie met de experimenteerregeling (spoor 1); de Balanced Approach
procedure (spoor 2); sturen op normen en verankering in het LVB
(spoor 3).
Ten aanzien van de implementatie van een reductie geeft ACNL aan deze
te laten aansluiten bij de start van een winterseizoen, omdat een reductie
betrekking heeft op een geheel operationeel jaar (1 november–
31 oktober). Wanneer de inhoudelijke en juridische grondslag en de
capaciteitsdeclaratie niet tijdig gereed zijn, schuift de implementatie
idealiter een jaar op zodat aangesloten kan worden op een geheel
operationeel jaar. Indien halverwege het gebruiksjaar gestart zou worden
met de reductie, raadt ACNL aan de reductie alleen voor het zomerseizoen
toe te passen.
4

Zoals het toegestane aantal vliegtuigbewegingen in een jaar en het toegestane aantal
vliegtuigbewegingen in de nacht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 665, nr. 458

2

ACNL adviseert om geen overgangsregeling in te stellen (om gefaseerd te
verlagen). Een overgangsregelging heeft alleen zin heeft als er daadwerkelijk significante aantallen slots ongebruikt over blijven en deze worden
teruggegeven of door faillissementen terugvallen. De verwachting is dat
dit nauwelijks het geval zal zijn.
Het Ministerie van IenW herkent en deelt de vier processtappen die ACNL
schetst en die door de verschillende partijen vanuit hun eigen verantwoordelijkheid getrapt doorlopen moeten worden. Het advies om geen
overgangsregeling in te stellen wordt overgenomen. Ten aanzien van de
implementatiedatum delen we de uitdrukkelijke voorkeur om deze aan te
laten sluiten bij de start van een winterseizoen. Mocht de reductie
halverwege het gebruiksjaar worden gestart, dan onderschrijft het
Ministerie van IenW ook het advies van ACNL om de reductie alleen voor
het zomerseizoen toe te passen om te voorkomen dat de gehele reductie
in één seizoen genomen moet worden.
Reductiemethodiek: proportionele reductie
De concept beleidsregel gaat in op de procedure en methodiek die door
ACNL gebruikt zal worden om slots te alloceren in het geval er minder
slots beschikbaar zijn dan waar historische aanspraak op kan worden
gemaakt. ACNL zal sectorpartijen de komende periode informeren over de
beleidsregel alvorens deze definitief vast te stellen. De beleidsregel zal
voor de slotallocatie van het komende winterseizoen 2023/2024 van kracht
zijn.
ACNL geeft in de beschrijving van de reductiemethodiek aan dat er twee
methodes zijn onderzocht: (i) proportionele verdeling; (ii) verdeling
gebaseerd op de verdeelregels (uit de slotverordening en de beleidsregel
«additionele allocatie criteria»). Met behulp van simulaties heeft ACNL de
impact van deze twee methodes op verschillende aspecten (zoals
connectiviteit, concurrentie en milieu) in kaart gebracht.
ACNL geeft aan dat de twee methodes niet significant verschillen op de
onderzochte aspecten, maar dat de impact op individuele luchtvaartmaatschappijen «ongelijk» uitpakt. Dat hangt samen met het feit dat luchtvaartmaatschappijen zich niet voor kunnen bereiden op een methode op basis
van prioriteitsregels vanwege de korte aankondigingsperiode. De
proportionele methode kent deze nadelen niet. Daar komt bij dat deze
methode het beste aansluit bij een door de sector gedragen «best practice
document» voor tijdelijke capaciteitsbeperkingen (tijdens de Covid-19
pandemie) die gebaseerd is op het principe van proportionaliteit5.
Alles overwegende heeft ACNL een concept beleidsregel ontwikkeld die
uitgaat van een proportionele reductie. De historische slotreeksen die niet
gealloceerd kunnen worden, worden met voorrang op de wachtlijst
geplaatst voor in ieder geval het betreffende seizoen. Nadat de
slotreeksen zijn toegekend staat het luchtvaartmaatschappijen vrij om te
bepalen hoe ze de slots willen opereren, binnen de beschikbaar gestelde
capaciteit.
Het is zeer behulpzaam dat ACNL een reductiemethodiek heeft opgesteld
die binnenkort met stakeholders wordt besproken en daarna gepubliceerd
zal worden, zodat deze op tijd van kracht kan zijn. De reductiemethodiek
(vastgelegd in een concept-beleidsregel) betreft geen advies aan het

5

The best practice paper for managing temporary capacity reduction (17 July 2020) issued by
the World Airport Slot Board; Managing temporary reductions of airport capacity (iata.org).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 665, nr. 458

3

Ministerie IenW. Het gaat hier om de uitwerking van een taak die bij ACNL
is belegd, wat betekent dat ik de inhoud ter kennisgeving aanneem.
Vervolg
Het kabinet is zich bewust van de impact van de voorgenomen reductie
van het aantal vliegtuigbewegingen en de daarmee samenhangende slots
voor de luchtvaartsector en deelt het advies van ACNL om een zorgvuldig
en getrapt proces te doorlopen waarbij iedere actor zijn eigen taken en
verantwoordelijkheid heeft.
Het Ministerie van IenW zet zich ervoor in om de noodzakelijke voorbereidingen te treffen om invulling te geven aan de verantwoordelijkheid voor
het stellen van kaders binnen de geldende internationale regelgeving in
nationale wet- en regelgeving. Voor spoor 1 van het Hoofdlijnenbesluit
Schiphol (het beëindigen van anticiperend handhaven in combinatie met
de experimenteerregeling) is het Ministerie van IenW in januari 2023
gestart met de internetconsultatie van de «experimenteerregeling
Schiphol» om strikt preferentieel baangebruik voort te kunnen zetten met
ingang van 1 november van dit jaar. Voor spoor 2 (de Balanced Approach
procedure) is eind december 2022 gestart met de verplichte consultatieronde.
ACNL zal na het informeren van de sectorpartijen de hiervoor genoemde
beleidsregel publiceren en een werkprocedure maken. Daarin zal
uitgewerkt staat hoe ACNL het criterium van proportionaliteit in de
praktijk zal toepassen en wat er van luchtvaartmaatschappijen wordt
verwacht. ACNL is voornemens om deze werkprocedure te publiceren
voor de vaststelling van de capaciteitsdeclaratie voor het komende
winterseizoen; uiterlijk 4 mei 2023.
Over de voortgang rond het Kabinetsbesluit Schiphol en de vervolgstappen die gezet worden om tot een reductie van het aantal vliegtuigbewegingen en de daarbij behorende slots te komen, wordt de Kamer
periodiek geïnformeerd.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 665, nr. 458

4