VERANTWOORDINGSONDERZOEK

Een zorgelijk
gebrek aan
daadkracht
Onderzoek naar de
effectiviteit van
zorgfraudebestrijding
2022

Inhoud
Samenvatting | 4
1.

Over dit onderzoek | 6

1.2

Wat hebben we onderzocht? | 7

1.3

Afbakening | 7

1.4

Benadering en methode | 8

1.5

Beschouwing vooraf | 10

1.6

Leeswijzer | 10

2.

Aanpak van zorgfraude | 12

2.2

Doel van de aanpak | 15

2.3

Handhaving | 15

2.4

Verwachtingen | 18

3.

Effectiviteit van de bestrijding | 20

3.2

Resultaten van handhaving | 21

3.3

Doeltreffendheid van bestrijding | 22

3.4

Geobserveerde effecten | 23

3.5

Relativering van effecten | 23

3.6

Pakkans bij zorgfraude | 24

4.

Samenwerken tegen zorgfraude | 27

4.2

De Stuur- en Weegploeg Zorg | 29

4.3

Regie op aanpak | 31

4.4

Operationele samenwerking | 32

4.5

Bestuurlijke samenwerking | 33

1.1

2.1

3.1

4.1

Waarom dit onderzoek? | 6

Organisatie | 12

Onderbouwing van vermoedens | 21

Het Informatieknooppunt Zorgfraude | 27

5.

Bijdrage van zorgfraudebestrijders | 36

5.2

Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) | 39

5.3

Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) | 40

5.4

Belastingdienst en FIOD | 42

5.5

Zorgverzekeraars en Zorgverzekeraars Nederland (ZN) | 43

5.6

Gemeenten en Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) | 44

5.7

Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) en Sociale Verzekeringsbank (SVB) | 45

6.

Een ingewikkeld speelveld | 47

6.2

Persoonsgebonden budget (pgb) | 50

6.3

Privacywaarborgen en delingsgrondslagen | 51

6.4

Nieuwe wet- en regelgeving | 52

7.

Conclusies en aanbevelingen | 56

8.

Bestuurlijke reactie en nawoord | 58

8.2

Nawoord Algemene Rekenkamer | 60

5.1

6.1

8.1

Strafrecht (OM en Arbeidsinspectie) | 37

Financiering en toezichtregimes | 47

Bestuurlijke reactie minister voor Langdurige Zorg en Sport | 58

Bijlagen | 61

Bijlage 1 Methodologische verantwoording | 61
Bijlage 2 Normenkader | 66
Bijlage 3 Begrippen | 69
Bijlage 4 Literatuur | 70
Bijlage 5 Overzicht conclusies en aanbevelingen | 72
Bijlage 6 Eindnoten | 73

Samenvatting
Hoe effectief is de bestrijding van zorgfraude in Nederland? Dat is de hoofdvraag
van dit onderzoek. Zorgfraude is een ernstig probleem omdat er publiek geld mee
is gemoeid, (kwetsbare) burgers makkelijk slachtoffer kunnen worden van kwaad­
willende zorgondernemingen en er sprake kan zijn van strafrechtelijke vergrijpen.
We hebben onderzoek gedaan naar de handhaving en stelden de praktijk van de
bestrijding daarbij centraal. We werkten ‘bottom-up’ en onderzochten 14 casussen
over zorgaanbieders waarover sterke signalen van fraude waren. We reconstrueerden wat de organisaties die een rol hebben in de fraudebestrijding daarmee deden,
individueel of samen. Uiteindelijk stelden we het effect van deze activiteiten vast.
Daarnaast voerden we tientallen gesprekken met betrokkenen en bestudeerden
we achterliggende documentatie die aanvullende inzichten opleverden.
De conclusie van ons onderzoek is dat de bestrijding van zorgfraude in de praktijk
niet of nauwelijks werkt; er is sprake van een zorgelijk gebrek aan daadkracht. Dat
concluderen we omdat wij hebben gezien dat de gezamenlijke aanpak zelfs bij de
sterkste signalen van zorgfraude weinig opleverde. In de meeste gevallen deden
de organisaties die verenigd zijn in de Taskforce Integriteit Zorg (TIZ) onvoldoende
om vast te stellen of er daadwerkelijk fraude werd gepleegd. Als de fraude wél werd
aangetoond, leidde dit er meestal niet toe dat de fraudeur ermee stopte of zelfs ook
maar aanmerkelijk werd gehinderd.
In ons onderzoek zagen we dat organisaties onderling veel informatie over mogelijke fraude met elkaar uitwisselen. Mede doordat moet worden voldaan aan de
juridische delingsgronden verloopt dat vaak moeizaam. Maar een belangrijker

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

4

Algemene Rekenkamer

hindernis is dat de TIZ-organisaties die zorgfraude bestrijden in onze casussen bijna
nooit vervolgstappen zetten tot zinvolle actie. Individuele zorgverzekeraars en
gemeenten zijn actiever maar missen de mogelijkheden om duurzaam in te grijpen.
De beoogde en afgesproken ‘integrale aanpak’ komt niet uit de verf. Daarin gaat het
om de afweging welke van de verschillende instrumenten of combinaties hiervan
(civiel recht, bestuursrecht, strafrecht, et cetera) het beste kunnen worden ingezet
om de fraude tegen te gaan. Het ontbreekt vooral aan regie en tijdige acties om
fraude aan te tonen en interventies te doen. De organisaties werken niet goed met
elkaar samen. Ze handelen meestal vanuit hun individuele rolopvatting en er is geen
gezamenlijk perspectief. Daardoor laten ze nogal eens signalen of vermoedens van
fraude lopen.
Ten slotte realiseren we ons dat degenen die zorgfraude moeten bestrijden, moeten
werken in een ingewikkeld stelsel van bekostiging en toezicht. Dit stelt extra eisen
aan de onderlinge samenwerking. Toch zijn wij er in ons onderzoek van overtuigd
geraakt dat organisaties in het bestaande stelsel meer kunnen doen dan ze nu doen.
We bevelen de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de minister voor
Langdurige Zorg en Sport daarom het volgende aan:
• Houd toezicht op de naleving van de verantwoordelijkheden en afspraken over
inzet en prestaties van de organisaties die rechtstreeks onder uw ministeriële
verantwoordelijkheid vallen (IGJ en NZa) of als opdrachtnemer voor u werken
(Arbeidsinspectie). Stuur direct bij als afspraken niet worden nagekomen.
• Maak sluitende afspraken met de minister van Financiën en de minister van
Justitie en Veiligheid over de beschikbare inzet en de na te streven prestaties
van Belastingdienst en FIOD respectievelijk het Openbaar Ministerie.
• Zorg ervoor dat de partijen in de uitvoering expliciet afspreken wie bij sterke
signalen van fraude de regie op de opvolging neemt, zodat ze sneller en waar
nodig samen in actie komen om fraude aan te tonen en in te grijpen.
• Zorg dat de partijen in de uitvoering alle mogelijkheden benutten die hun
binnen de bestaande wettelijke kaders ter beschikking staan.
In een reactie op het conceptrapport zegt de minister voor Langdurige Zorg en Sport
onze rapportage te waarderen en deelt ze ons oordeel dat de resultaten van het
onderzoek zorgelijk zijn. Onze conclusies en aanbevelingen zijn volgens de minister
helder en maken duidelijk dat er actie nodig is. Ze zal de resultaten en aanbevelingen
gebruiken om de huidige aanpak van niet-integere zorgaanbieders een impuls te
geven. In ons nawoord zeggen we dat de minister in haar reactie laat zien dat ze
de resultaten van ons onderzoek serieus neemt.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

5

Algemene Rekenkamer

1.
Over dit onderzoek
1.1 Waarom dit onderzoek?
Nederlanders hechten veel waarde aan goede en betaalbare gezondheidszorg.
Het thema eindigt steevast bovenin lijstjes over wat burgers belangrijk vinden
(SCP 2020). Niet zo vreemd dus dat er onrust ontstond toen media vanaf 2018
steeds nadrukkelijker gingen berichten over ondernemers in de zorg die het niet
zo nauw nemen met de regels. Vooral het optreden van zogenoemde ‘zorgcowboys’
die hoge winsten behaalden, riep groot ongenoegen op, ook in de Tweede Kamer.
Waren zulke winsten wel rechtmatig verkregen? En moest dit geld uit publieke
middelen niet in de zorg zelf gestoken worden? Daarnaast speelde de vrees dat
kwetsbare burgers de dupe werden van frauderende zorgaanbieders. De aanpak
van zorgfraude is inmiddels een prioriteit geworden van het nieuwe kabinet
(Regeerakkoord 2021).
Wat is zorgfraude?
Zorgfraude is een verzamelnaam voor diverse onwenselijke zaken. De
overheid spreekt hiervan als iemand opzettelijk en doelbewust in strijd met
de regels in de zorg handelt met het oog op eigen of andermans financieel
gewin. Het kan zijn dat een zorgaanbieder meer zorg declareert dan hij daadwerkelijk levert. Ook kunnen indicaties voor de benodigde zorg met opzet zijn
verhoogd, om zo meer inkomsten te genereren. Soms komt het zelfs voor dat
een aanbieder helemaal geen zorg levert, terwijl er wel voor wordt betaald.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

6

Algemene Rekenkamer

Hoe groot is de zorgfraude in Nederland? Goede cijfers zijn er niet, alleen een ruwe
schatting: ten minste enkele miljarden euro’s aan frauduleuze declaraties in de
zorg per jaar (Fenger e.a. 2018). Sinds 2013 neemt de minister van VWS specifieke
maatregelen om zorgfraude te bestrijden. De meeste van de bovengenoemde
‘zorgcowboys’ waren volgens hem bijvoorbeeld al in “in beeld” bij een van de
verantwoordelijke instanties (VWS 2019). Maar de Tweede Kamer kreeg geen
duidelijkheid over wat er vervolgens precies met indicaties van zorgfraude gebeurde.
Wordt zorgfraude effectief aangepakt? Er zijn geen rapportages die deze vraag
duidelijk beantwoorden. Een intern onderzoek van overheidsorganisaties naar de
effecten van zorgfraudebestrijding leverde geen concreet beeld op.1 Daarnaast
bereikten de Algemene Rekenkamer signalen over moeizame samenwerking tussen
partijen die geacht worden zorgfraude te bestrijden. Wij onderzochten daarom of
de aanpak wel doeltreffend is.

1.2 Wat hebben we onderzocht?
In dit onderzoek hebben we 2 vragen voorop gesteld: hoe verloopt de bestrijding
van zorgfraude? En is deze aanpak doeltreffend?
Als uit het onderzoek blijkt dat er problemen zijn met de effectiviteit van de
zorgfraude­bestrijding, dan willen we vervolgens ook weten waar dat aan ligt
en wat de gevolgen daarvan zijn.

1.3 Afbakening
De aanpak van zorgfraude bestaat uit verschillende onderdelen die we in hoofdstuk 2
benoemen. Dit onderzoek gaat vooral over het onderdeel handhaving. Over de
resultaten hiervan is tot dusver weinig bekend. Maar met de focus op handhaving
raakt ons onderzoek vanzelfsprekend ook aan andere onderdelen, zoals controle,
samenwerking of preventie.
In dit onderzoek stellen we 3 soorten zorg centraal: wijkverpleging, beschermd en
begeleid wonen, en jeugdzorg. Uit voorbereidende gesprekken bleek dat fraudebestrijders deze zorg als kwetsbaar beschouwen. Ook zijn juist in deze zorg, volgens
de media, de ‘zorgcowboys’ actief, frauderende ondernemers die de zorg hebben
uitgekozen om snel geld te verdienen.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

7

Algemene Rekenkamer

De keuze voor deze 3 soorten zorg levert bovendien een voordeel op, namelijk dat
we 3 belangrijke aspecten van de zorg in ons onderzoek kunnen meenemen:
• financiering van de zorg (via verschillende zorgwetten);
• leveringsvormen (of cliënten gebruik maken van een persoonsgebonden
budget of niet);
• verschillende toezichtregimes.
Bij zorgaanbieders zien we overigens dat deze 3 aspecten in hun zorgaanbod vaak
door elkaar lopen.
Onze keuze heeft tot gevolg dat we ons onderzoek niet richten op fraude in bijvoorbeeld de mondzorg of de ziekenhuiszorg, die strakker zijn gereguleerd.
Verder is het nog van belang te melden dat er talrijke organisaties – ook regionale
en lokale – betrokken zijn bij de bestrijding van zorgfraude. Wij hebben in dit onderzoek in de eerste plaats gekeken naar de landelijke organisaties die zorgfraude
bestrijden en daarover afspraken hebben gemaakt (zie het volgende hoofdstuk).
Naar lokale en regionale organisaties keken we op het moment dat die een rol
speelden in de casussen die wij onderzochten.

1.4 Benadering en methode
In ons onderzoek is welbewust gekozen voor een ‘bottom-up’-benadering. We namen
sterke signalen van zorgfraude als uitgangspunt en onderzochten hoe die in de praktijk een weg vinden in het systeem dat landelijk is opgezet om fraude te bestrijden.
Concreet betekende dit dat we bij 14 casussen waarover sterke signalen van zorgfraude waren binnengekomen zo precies mogelijk analyseerden wat de verschillende
partijen in de bestrijding hadden overwogen en gedaan om de mogelijke fraude vast
te stellen en vervolgens aan te pakken. Ten slotte bekeken we telkens wat de uiteindelijke effecten van die acties waren.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

8

Algemene Rekenkamer

Figuur 1 Onderzoek in twee fasen

Selectie van casussen op vermoedens (input) en effecten (outcome)
Input
Alle
signalen van
zorgfraude

Sterke
signalen
zorgfraude

Outcome
Onderbouwing

Interventies
tegen
zorgfraudeur

Effect
van de
aanpak

Eerste fase van het onderzoek

Tweede fase van het onderzoek

Selectie van 11 most likely cases:
• 7 uit het Verzamelpunt Zorgfraude
• 2 van gemeenten
• 2 van zorgverzekeraars

Selectie van 3 ‘succes-casussen’:
• 1 van NZa
• 1 van IGJ
• 1 van OM/Arbeidsinspectie

11

3

Selectie van casussen
In totaal onderzochten we 14 casussen. In de eerste fase selecteerden we
11 zaken volgens het principe van ‘most-likely-cases’: zaken met de sterkste
signalen van zorgfraude uit 2018 en 2019 die we ontleenden aan grotere
vezamelingen met signalen. Van die casussen mochten we redelijkerwijs
verwachten dat de gezamenlijke bestrijders alles in het werk zouden stellen
om fraude aan te tonen (of te ontkrachten) en te stoppen. 7 van deze casussen
selecteerden we uit het Verzamelpunt Zorgfraude (VPZF) – de plek waar alle
signalen van zorgfraude geacht worden samen te komen. Van de 4 andere
casussen selecteerden we er 2 op basis van signalen bij individuele zorgverzekeraars en 2 bij gemeentelijke organisaties. Het onderzoek naar dat wat de
aanpak opleverde, liep tot halverwege 2021, toen we dit onderzoek afsloten.
In de tweede fase onderzochten we ter aanvulling van ons beeld nog 3 individuele casussen: 1 uit het strafrecht (bij het Openbaar Ministerie (OM) en de
Arbeidsinspectie), 1 aangedragen door de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa)
en 1 van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ). Hier ging het om een
ander selectiecriterium, namelijk: casussen die deze partijen als effectief en
succesvol beschouwen.
Daarnaast voerden we tientallen gesprekken met betrokkenen en bestudeerden we vele documenten, waaronder verslagen van de overleggen tussen
betrokken organisaties.
In bijlage 1 staat een uitgebreidere methodologische verantwoording.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

9

Algemene Rekenkamer

De benadering die wij hebben gekozen betekent dat casuïstiek in dit onderzoek
de hoofdrol heeft en dat we op grond van deze casuïstiek lessen trekken voor het
systeem om zorgfraude te bestrijden.

1.5 Beschouwing vooraf
Fraudebestrijding is een gevoelig thema. Toen in 2013 een Oost-Europese bende
op grote schaal bleek te kunnen frauderen met toeslagen, leidde dat tot grote verontwaardiging. Toen de afgelopen jaren in de ‘toeslagenaffaire’ duidelijk werd dat de
Belastingdienst bij de bestrijding van fraude met toeslagen juist onschuldige en
vaak kwetsbare burgers “ongekend onrecht” had aangedaan was de verontwaardiging nog groter (Tweede Kamer 2020b). Bij de aanpak van fraude moet de overheid
balanceren tussen de bestrijding van misbruik en dienstverlening aan burgers en
bedrijven. In dit onderzoek hebben we geprobeerd ons hiervan zo goed mogelijk
rekenschap te geven. Daarbij moeten we wel opmerken dat er een belangrijk verschil
is in de relatie tussen overheid en burgers: in de ‘toeslagenaffaire’ werden burgers
die vaak kwetsbaar waren het slachtoffer van doorgeslagen fraudebestrijding door
overheidsorganisaties. In het geval van fraude door zorgaanbieders gaat de bestrijding
van fraude door publieke partijen juist eerder hand in hand met de bescherming van
kwetsbare burgers. In diverse casussen die wij onderzochten bleek ook sprake van
verwaarlozing van patiënten, onveiligheid, intimidatie of geweld.

1.6 Leeswijzer
In hoofdstuk 2 zetten we uiteen hoe de bestrijding van zorgfraude er in grote lijnen
uitziet. In hoofdstuk 3 komen we op grond van ons onderzoek tot een oordeel over
de doeltreffendheid van de zorgfraudebestrijding. De oorzaken van de geconstateerde
problemen bespreken we in hoofdstuk 4, 5 en 6. In hoofdstuk 7 besluiten we dit
rapport met conclusies en aanbevelingen. Tussen de hoofdstukken door presenteren
we korte beschrijvingen van een deel van de most-likely-casussen die we in de eerste
fase onderzocht hebben.
Casus A – Een GGZ-instelling op de ‘Pointerlijst’
Eind december 2019 verscheen een aanbieder van geestelijke gezondheidszorg
op een lijst van zorgaanbieders met onverklaarbaar hoge winstpercentages.
Het tv-programma Pointer maakt deze lijst op basis van de openbare jaar­
cijfers, in samenwerking met Reporter Radio en Follow the Money. De GGZ-­
instelling behaalde 2 jaar achtereen winsten van vele tientallen procenten

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

10

Algemene Rekenkamer

ten opzichte van de omzet. Op zichzelf is dat niet verboden, maar het roept
wel klemmende vragen op over de besteding van publieke middelen die voor
zorg zijn bedoeld.
Bij enkele samenwerkende gemeenten in de regio die zorg inkochten bij
deze organisatie, bracht de informatie beroering teweeg. Ze vroegen om
opheldering, stelden een cliëntenstop in en besloten tot een onderzoek.
Dat onderzoek besteedden de gemeenten uit aan een gespecialiseerd bureau.
Dat bureau wees naast de hoge winsten op lage personeelskosten, een
vermoedelijk grote dividenduitkering en uitte een vermoeden van upcoding.
Voor het grootste deel van de cliënten werd namelijk gespecialiseerde zorg
gedeclareerd. Er was twijfel of dat in die gevallen wel nodig was.
Als gevolg van de ‘Pointerlijst’ kwam de zorgaanbieder ook in het vizier van
de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ). De IGJ had kort daarvoor al
informatie ontvangen over de administratie van de GGZ-instelling. Die liet de
instelling doen door een bedrijf met een in de ogen van medewerkers van IGJ
twijfelachtige reputatie. IGJ vroeg de aanbieder waarom er meer winst werd
gemaakt dan de 10 procent “bovengrens” die de Inspectie hanteert voor winst
die ze “gebruikelijk” acht. Tijdens een bedrijfsbezoek kreeg IGJ bijgestelde
cijfers gepresenteerd, die nog steeds een winst van ver boven die bovengrens
lieten zien. Ook kreeg IGJ antwoorden die – zoals wij achteraf in ons onderzoek constateren – niet strookten met de toen al beschikbare financiële
gegevens. IGJ zag indertijd echter onvoldoende aanleiding om diepgravender
onderzoek naar de boeken uit te voeren of te laten uitvoeren. Ze drong alleen
aan op het in orde brengen van de administratie. En toen gemeenten daarom
vroegen wilde IGJ geen informatie verstrekken, zolang het toezicht nog liep.
Zelf deelden de gemeenten hun bevindingen wel met het Informatieknooppunt Zorgfraude (IKZ). Maar de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) legde dit
signaal naast zich neer omdat ze de conclusie trok dat het hier voornamelijk
gemeentelijk gefinancierde hulp was die niet onder toezicht van de NZa valt.
Die conclusie was onjuist. Zoals toen al bekend, betrof het grootste deel
verzekerde zorg via de Zorgverzekeringswet. Bij sluiting van ons feiten­
onderzoek hadden de NZa en IGJ onderling nog geen contact gehad over
deze zaak.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

11

Algemene Rekenkamer

2.
Aanpak van
zorgfraude
In dit hoofdstuk beschrijven we op hoofdlijnen de aanpak van zorgfraude die de
minister van VWS heeft ontwikkeld en met de Tweede Kamer gedeeld. Wie worden
geacht bij te dragen, wat moeten ze bewerkstelligen en op welke manier? Daarbij
beperken we ons tot die aspecten die we relevant achten voor dit onderzoek.

2.1 Organisatie
De minister van VWS is verantwoordelijk voor de bestrijding van zorgfraude.2
Hij nam daartoe initiatieven waarvan we de belangrijkste bespreken.

2.1.1 Taskforce Integriteit Zorgsector (TIZ)

In 2013 stelde de minister de Taskforce Integriteit Zorgsector (TIZ) in op basis van
een convenant tussen de organisaties die, elk met hun eigen taken en bevoegdheden,
gezamenlijk streven naar een effectieve bestrijding van zorgfraude. Onder voorzitterschap van VWS zetten deze organisaties de grote lijnen uit voor de bestrijding van
zorgfraude (zie het tekstkader).
Organisaties die zorgfraude bestrijden (leden TIZ)
• De Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) houdt toezicht op het gedrag van
alle zorgaanbieders, zorgverzekeraars en zorgkantoren in de curatieve
en langdurige zorg. Het gaat onder meer om toezicht op declaraties en
administratie.
• De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) ziet toe op de veiligheid en
kwaliteit van zorg. Ook transparante financiële bedrijfsvoering en het
verbod op winstoogmerk vielen tot 1 januari 2022 onder haar toezicht.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

12

Algemene Rekenkamer

• Het Openbaar Ministerie (OM) is verantwoordelijk voor de strafrechtelijke
handhaving. Officieren van justitie geven leiding aan opsporingsonder­
zoeken en sturen politie of speciale opsporingsdiensten aan. De meeste
zaken vallen onder het landelijk georganiseerde Functioneel Parket (FP).
• De Recherche Zorg van de Opsporingsdienst van de Nederlandse
Arbeids­inspectie is de “primaire” opsporingsdienst in de zorg, in opdracht
van de minister van VWS en onder het gezag van het Openbaar Ministerie.3
• Ook de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (FIOD) moet bijdragen
aan de zorgfraude-opsporingsonderzoeken, onder gezag van het OM.
De FIOD is onderdeel van de Belastingdienst en richt zich op fiscale
fraude, witwassen of faillissementsfraude.
• De Belastingdienst verzorgt de heffing en inning van rijksbelastingen en
de uitbetaling van toeslagen. De organisatie is ook verantwoordelijk voor
de naleving van de regels die daarmee gepaard gaan.
• Het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) is verantwoordelijk voor de
indicatiestelling voor de Wet langdurige zorg (Wlz). Het CIZ kan indicaties
heroverwegen.
• De Sociale Verzekeringsbank (SVB) betaalt de persoonsgebonden budgetten (pgb’s) uit aan mensen die zorg krijgen. De SVB heeft dus informatie
over pgb’s.
• Zorgverzekeraars Nederland (ZN) vertegenwoordigt de zorgverzekeraars en
de daaraan verbonden zorgkantoren die zorg inkopen voor respectievelijk
de Zorgverzekeringswet (Zvw) en de Wet langdurige zorg (Wlz). Zorgverzekeraars zitten als financiers4 aan de ‘geldkraan’, hebben een wettelijke taak
te controleren of declaraties rechtmatig zijn en moeten tegen fraude
optreden.
• De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) vertegenwoordigt de
gemeenten die bij aanbieders zorg inkopen voor de Wet maatschappelijke
ondersteuning (Wmo) en de Jeugdwet. Ook gemeenten zitten aan de
geldkraan en zijn verantwoordelijk voor de rechtmatigheid van dit deel
van de zorgfinanciering.

Voor ons onderzoek hebben wij bij al deze organisaties gesprekken gevoerd en
informatie opgevraagd. Bij individuele gemeenten of zorgverzekeraars vroegen
we informatie op zodra dit relevant was voor het onderzoek.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

13

Algemene Rekenkamer

2.1.2 Verschillende rechtsgebieden

Indien we in dit onderzoek de term ‘fraude’ of ‘fraudeur’ hanteren, bedoelen we
dat niet uitsluitend in strikt strafrechtelijke zin. De aanpak van fraude gaat uit van
optreden door bovengenoemde organisaties in diverse rechtsgebieden, die elk hun
instrumenten kennen. Figuur 2 geeft daarvan een vereenvoudigd overzicht.
Figuur 2 Overzicht van processen, partijen, rechtsgebieden en interventies 5

Partijen kunnen bij (signalen van) zorgfraude gebruik maken van
verschillende vormen van interventies en recht
Integrale afweging

Signalen
zorgfraude

Zorgverzekeraars

Civiel recht

Gemeenten

Bestuursrecht

• Terugvordering declaraties
• Ontbinding overeenkomst

• Aanwijzing
• Last onder dwangsom
• Bestuurlijke boete

Onderbouwing
NZa

Tuchtrecht
Fraude
aangetoond

IGJ

• Berisping
• Beroepsverbod

Arbeidsinspectie

Strafrecht
• Opsporingsonderzoek
• Ontneming
• Straf (o.a. taak- en
gevangenisstraf)

FIOD

OM
Voorbeelden van
mogelijke interventies

Van fraude of fraudeur spreken we als een partij dat binnen zijn eigen mogelijkheden
heeft aangetoond en op basis daarvan tot verdere interventies kan overgaan, los
van een eventuele gerechtelijke procedure. Wij beperken het gebruik van de termen
fraude en fraudeur dus niet tot die gevallen waarin de strafrechter een uitspraak
heeft gedaan. Indien geen van de organisaties fraude heeft aangetoond, spreken
we van een vermoedelijke of mogelijke fraude of fraudeur.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

14

Algemene Rekenkamer

2.1.3 Programma Rechtmatige Zorg I en II

Mede namens de TIZ-leden stuurde de minister van VWS in 2015 het Programmaplan
Rechtmatige Zorg – Aanpak van Fouten en Fraude 2015-2018 naar de Tweede Kamer,
in 2018 gevolgd door het Programma Rechtmatige Zorg 2018-2021 (VWS 2015 en
VWS 2018). De aanpak richt zich dus op meer dan alleen fraude. Ook het onbedoeld
maken van fouten maakt er deel van uit, maar daar gaat dit onderzoek niet over.
Bij het schrijven van dit rapport in het voorjaar van 2022 werkte de TIZ nog aan
een vervolg.
De programma’s leggen de nadruk op een gezamenlijke aanpak die meer zou
moeten zijn dan de som der delen. Het eerste programma deelde het werkterrein
op in 4 hoofdthema’s: preventie, controle, handhaving en ‘ketenbrede’ samenwerking.
In dit onderzoek zijn vooral de laatste 3 thema’s relevant. Het tweede programma
legde vervolgens de focus op 5 kwetsbare onderwerpen: medisch-specialistische
zorg, mondzorg, geestelijke gezondheidszorg, wijkverpleging en persoonsgebonden
budgetten (pgb’s). In ons onderzoek gaan we vooral in op de 3 laatstgenoemde
onderwerpen.

2.2 Doel van de aanpak
In het ideale geval leidt de aanpak van zorgfraude ertoe dat alle fraude in de gezondheidszorg verdwijnt. Voor een realistische verwachting leggen we de lat iets lager.
Het kabinet Rutte III formuleerde het zo: “Ons doel is in deze kabinetsperiode de
onrechtmatigheden in de zorg fors te verminderen” (VWS 2018).6 Dit zou het resultaat moeten zijn van de gezamenlijke inspanningen op alle relevante terreinen. Ook
die van de handhaving, waar we ons in dit onderzoek vooral op richten. Daarom
citeren we hier het doel van handhaving zoals dit is omschreven in het programma
Rechtmatige Zorg: “Tijdig signaleren en actief verzamelen van vermoedens van
fouten en fraude leidt op basis van gedegen onderzoek tot passende maatregelen”.

2.3 Handhaving
Na de vraag wie verantwoordelijk zijn voor de bestrijding van zorgfraude en de vraag
wat het doel ervan is, volgt nu de vraag hoe de organisaties afgesproken hebben de
fraude te bestrijden.
Dit staat beschreven in het Strategisch Handhavingskader Zorg dat de minister van
VWS voorjaar 2015 naar de Tweede Kamer stuurde en dat in 2017 een update kreeg
(VWS 2015a en 2017). Dit document, een afspraak tussen alle organisaties in de
TIZ, beschrijft de uitgangspunten, doelstellingen en werkwijze om naleving van

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

15

Algemene Rekenkamer

wetten en regels in de zorg te bevorderen. Het toont dus de manier waarop de
gezamenlijke handhaving zou moeten werken.

2.3.1 Oppikken, delen en verrijken van signalen

Volgens het Handhavingskader Zorg moet de handhaving zich baseren op “goede
en gebundelde informatie”. Bij het bepalen van de juiste handhavingsaanpak speelt
“het verzamelen, het uitwisselen en het analyseren van informatie (…) een belangrijke
rol”. Die uitwisseling tussen organisaties kan niet onbeperkt, maar is gebonden aan
(wettelijke) regels en afspraken. Om het delen van informatie te faciliteren hebben
de TIZ-organisaties het Informatieknooppunt Zorgfraude (IKZ) opgericht. Bij dit
publiekrechtelijk samenwerkingsverband beheren de medewerkers (de meesten zijn
gedetacheerd vanuit de TIZ-organisaties) het Verzamelpunt Zorgfraude (VPZF)
waarin de deelnemers signalen van zorgfraude uitwisselen. Die signalen komen
bijvoorbeeld van het fraudemeldpunt van de NZa, van zorgverzekeraars of zorgkantoren, van toezichthouders, gemeenten, politie of bijzondere opsporingsdiensten.
Het IKZ verrijkt waar mogelijk deze signalen door er beschikbare informatie aan toe
te voegen. Ook organiseert het IKZ wekelijks een ‘integraal wegingsoverleg’ (IWO).
Daarin bekijken IKZ-partners gezamenlijk met wie de binnengekomen informatie
moet worden gedeeld. Soms faciliteert het IKZ ‘casustafels’ waarbij betrokken
organisaties dieper op een zaak in kunnen gaan.

2.3.2 Optreden en interveniëren

Vervolgens moeten de fraudebestrijders in actie komen. In de beleidsstukken over
handhaving staat daarbij een ‘integrale aanpak’ centraal (VWS 2015; VWS 2015a;
VWS 2017 en VWS 2018). “In een integrale aanpak kan het ene handhavingsinstrument niet los worden gezien van het andere”, zo stelt het Programma Rechtmatige
Zorg: “Het instrumentarium van de handhavingsorganisaties wordt daarbij goed
op elkaar afgestemd en gewogen, zodat er effectief kan worden geïntervenieerd”.
Voor zo’n aanpak is regie nodig en moeten de organisaties gezamenlijk per casus
afwegingen maken (VWS 2018).
Het Handhavingskader vult dit principe verder in: gezamenlijk stellen de partijen
risico- en sectoranalyses op en daar waar risico’s worden gezien ontwerpen ze
gezamenlijke handhavingsstrategieën. “De kracht van de aanpak zit in de samenhang en synergie: het inzetten van een goede mix van instrumenten die elk van de
ketenpartners heeft. Door een integrale aanpak en door de mix van handhavings­
instrumenten goed op elkaar af te stemmen, kunnen deze elkaar ondersteunen en
versterken, zodat de aanpak als geheel meer effect sorteert.” De keuze voor het soort
instrument “hangt mede af van de urgentie en het beoogde effect van de maatregelen”.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

16

Algemene Rekenkamer

Als dit passend en effectief is, wordt het strafrecht ingezet als optimum remedium,
stelt het Handhavingskader. Partijen bepalen dit “situationeel” in samenhang met
andere vormen van toezicht. Ook een combinatie van instrumenten behoort tot de
mogelijkheden, als dit de effectiviteit vergroot (VWS 2015a en VWS 2017).
Waar het IKZ aangewezen is voor het verrijken en toedelen van signalen, heeft
de Stuur- en Weegploeg Zorg (SWP) een deel van de regie op de vervolgstappen.
De SWP is een maandelijks overleg onder voorzitterschap van het OM waaraan de
NZa, IGJ, de Arbeidsinspectie en de FIOD deelnemen. De overlegpartners bespreken
“mogelijk betekenisvolle signalen” en nemen besluiten over de afhandeling ervan
(VWS 2015a en 2017). In § 4.1 en § 4.2 gaan we dieper in op de rol van het IKZ en
de SWP.
Figuur 3 Partijen en overlegorganen bij bestrijding van zorgfraude
De minister van VWS is verantwoordelijk voor de bestrijding van zorgfraude
waarin partijen hun eigen rol en verantwoordelijkheden hebben
Minister
van VWS
Bestrijden zorgfraude

Verantwoordelijk
Voorzitter TIZ

TIZ
Taskforce Integriteit Zorgsector
Uitzetten grote lijnen bestrijding zorgfraude

NZa

Belastingdienst

IGJ

CIZ

Arbeidsinspectie

ZN

FIOD

Gemeenten

OM

SVB

Voorzitter
SWP

SWP Zorg

IKZ

Stuur- en Weegploeg
Zorg

Informatie Knooppunt
Zorgfraude

Afwegen mogelijk
betekenisvolle zaken

Delen en verrijken
van signalen

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

17

Algemene Rekenkamer

2.4 Verwachtingen
Tot zover de opzet. In de volgende hoofdstukken beschrijven we de praktijk van
de zorgfraudebestrijding. Op grond van het voorgaande verwachten we dat fraudebestrijdende organisaties de zorgfraude feitelijk en duurzaam terugdringen, als
resultaat (outcome) van hun gezamenlijke inspanningen. Concreet betekent dit dat
in casussen met de sterkste signalen van zorgfraude goed wordt uitgezocht of hier
inderdaad fraude is gepleegd, en dat een fraudeur na het aantonen van fraude wordt
gestopt, of toch ten minste aanmerkelijk wordt gehinderd in de uitoefening van de
gewraakte praktijken.
Die verwachting stelt de nodige eisen aan de effectiviteit van de handhaving. Wie
fraude daadwerkelijk en blijvend wil terugdringen, moet passende en samenhangende
maatregelen nemen en moet een mogelijke fraudeur na het aantonen van fraude
met de juiste interventies aanpakken. Dit om te voorkomen dat de fraude met
publieke gelden doorgaat en dat kwetsbare patiënten de zorg die zij nodig hebben
niet krijgen. De praktijk van de zorgfraudebestrijding toetsen we bovendien aan een
reeks normen die we vooraf voor commentaar hebben voorgelegd aan betrokken
organisaties (zie bijlage 2).
Met deze verwachting hebben we naar de praktijk gekeken.
Casus B – Een groot netwerk met vele zorgondernemingen
In Nederland zijn netwerken actief van zorgondernemingen in wijkverpleging,
beschermd wonen en jeugdzorg die we terug kunnen voeren op twee personen
die onderling ook verbonden zijn.
De eerste signalen over zorgfraude kwamen al binnen in 2014, maar vanaf
2017 circuleerden er steeds vaker meldingen binnen het IKZ. Over een van
die ondernemingen vond overleg binnen IKZ plaats, maar het grotere verband
tussen de zorgondernemingen bleef nog buiten beeld.
Terwijl een van de zorgaanbieders onder toezicht stond van IGJ, besloot een
gemeente eind 2017 onderzoek te doen omdat ze de inspectie te traag vond
en zorgen had over gevaarlijke situaties, drugsgebruik en fraude. Ook enkele
zorgverzekeraars begonnen rond die tijd onderzoeken, nadat cliënten van
een tweede zorgverlener plotseling allemaal overstapten naar een derde en
een vierde. Ze toonden fraude aan en dat leidde tot enkele geïsoleerde terugvorderingen.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

18

Algemene Rekenkamer

Pas vanaf begin 2019 benaderden de fraudebestrijders de zorgaanbieders
als een netwerk. De gemeente die al eerder onderzoek deed, drong eerst
aan op overleg in een Regionaal Informatie en Expertise Centrum (RIEC),
een regionaal overleg voor aanpak van ondermijnende criminaliteit
(aanvankelijk vanwege het vermoeden van hennepteelt). Al snel werd dat
overleg overbodig geacht omdat het IKZ inmiddels ‘casustafels’ organiseerde
waar deels dezelfde organisaties aanzaten. De notulen laten echter zien dat
ze niet tot een gezamenlijke aanpak konden komen. Organisaties wezen naar
elkaar of blokkeerden samenwerking. Uiteindelijk ging ieder zijn eigen weg.
IGJ gaf een sein veilig af voor een van de ondernemingen, ondanks kennis
van de ernstige signalen; de NZa deed geen interventies en de Arbeidsinspectie
liet vermoedens liggen na een zeer beperkt vooronderzoek. De gemeente
slaagde er met grote moeite in een deel van de zorg af te bouwen, maar ervoer
nauwelijks hulp.
Pas toen eind 2020 de Financial Intelligence Unit (tegen witwassen) op eigen
initiatief een verdachte geldstroom van vele miljoenen euro’s rond de bedrijven
in het netwerk blootlegde, pakten het OM en de Arbeidsinspectie de kwestie
echt op. Begin 2021 kwam de zaak in de Stuur- en Weegploeg Zorg, maar die
stuurde de zaak terug naar de Arbeidsinspectie omdat eerst duidelijk moest
worden welke informatie bij partners bekend was en of samenwerking
mogelijk was. Vragen waar men op dat moment al enkele jaren mee bezig
was. Geheel los hiervan lag er bij het OM op dat moment ook een belastingzaak
van de FIOD, over een netwerk dat personele banden heeft met het hiervoor
beschreven netwerk.
De personen achter de netwerken zijn, voor zover ons bekend, nog steeds actief.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

19

Algemene Rekenkamer

3.
Effectiviteit van de
bestrijding
Op grond van ons onderzoek komen we tot de conclusie dat de bestrijding van
zorgfraude – en dan vooral de handhaving – niet of nauwelijks doeltreffend is.
In de praktijk blijkt de aanpak weinig op te leveren, zelfs bij de sterkste signalen
van fraude. In dit hoofdstuk lichten we onze conclusie toe.
Figuur 4 Aanpak zorgfraude in vergelijking met resultaten casusonderzoek

In de praktijk blijkt de aanpak niet of nauwelijks effectief
Verwachte aanpak

Bevindingen uit casusonderzoek

Alle signalen zorgfraude

Sterke signalen
zorgfraude

Er wordt te weinig gedaan zorgfraude
al dan niet aan te tonen…

Onderbouwing

Interventies tegen
zorgfraudeur

Er zijn te weinig interventies
tegen zorgfraudeurs…

Effect:
zorgfraudeur
gehinderd

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

…waardoor zorgfraudeurs niet of
nauwelijks effectief gehinderd worden

20

Algemene Rekenkamer

3.1 Onderbouwing van vermoedens
Van elke casus hebben we een gedetailleerde reconstructie gemaakt. Hierbij zagen
we dat in casussen waar fraude niet of nog niet bleek te zijn aangetoond, de landelijke
TIZ-organisaties niet goed genoeg hadden onderzocht of er wel of niet sprake was
van zorgfraude. Zo’n onderzoek is meestal een voorwaarde om te kunnen bepalen
welke interventies nodig zijn. Zo komen er over een aanbieder in Zuid-Nederland al
sinds 2017 signalen binnen over zorgfraude (en over mogelijk gelieerde bedrijven al
sinds 2013). De TIZ-organisaties deelden die informatie. Pas recent zijn sommige
van de TIZ-organisaties actiever geworden, maar van gerichte actie om goed uit te
zoeken of er zorgfraude is gepleegd is het nog nauwelijks gekomen.
Een aanbieder van geestelijke gezondheidszorg prijkte op de lijst van het tv-­
programma Pointer van zorgaanbieders met onverklaarbaar hoge winsten
(zie casus A). De NZa legde het signaal naast zich neer omdat de marktautoriteit,
ten onrechte, oordeelde dat het hier vooral ging om gemeentelijke financiering van
de zorg. IGJ bezocht de zorgaanbieder wel, maar stelde geen boekenonderzoek in,
terwijl de jaarrekeningen daar volgens ons wel aanleiding voor gaven.

3.2 Resultaten van handhaving
Uit de reconstructies blijkt verder dat als fraude wel werd aangetoond, dit er meestal
niet toe leidde dat de fraudeur stopte of aanmerkelijk werd gehinderd. In de casus
over een wijdvertakt netwerk van zorgaanbieders (in vooral jeugdzorg en wijkverpleging), waarover sterke signalen van zorgfraude binnenkwamen en mogelijk andere
criminele activiteiten speelden, zien we dat landelijke TIZ-organisaties vanaf begin
2019 in overleg met elkaar waren over deze zaak. Maar bij de afsluiting van dit
onderzoek was er nog geen duidelijke actie ondernomen en duurden de gesprekken
nog voort (zie casus B).
Daar waar de handhaving wel effectief was, was dat in de door ons onderzochte
gevallen zelden het gevolg van handelen van landelijke TIZ-organisaties. In een
casus in Gelderland stopten een gemeente en een zorgverzekeraar na het vaststellen
van fraude onafhankelijk van elkaar de financiering van een aanbieder van ondersteunende begeleiding. Landelijke partijen grepen echter niet in, waardoor de
zorgaanbieder in kwestie in andere gemeenten en zorgdomeinen nog steeds actief
is (zie casus C).

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

21

Algemene Rekenkamer

3.3 Doeltreffendheid van bestrijding
In hoeverre bovenstaande conclusies ook algemeen kunnen gelden, wordt vooral
bepaald door de selectie van casussen. In dit onderzoek reconstrueerden we de
effecten die partijen bereikten in een reeks zaken met sterke signalen van zorgfraude. Van die casussen mochten we verwachten dat de gezamenlijke bestrijders
hun best zouden doen om goed uit te zoeken of er fraude werd gepleegd, en, mocht
fraude aantoonbaar zijn, deze te stoppen. Het ging zelfs om de most-likely-cases uit
de bronnen die we daarvoor raadpleegden. De casussen dus waar de hierboven
genoemde verwachting over de te bereiken resultaten het meest gerechtvaardigd
was. Omdat we in de praktijk echter zagen dat de aanpak van zorgfraude zelfs bij
deze sterkste signalen weinig opleverde, trekken we de conclusie dat de aanpak niet
of nauwelijks doeltreffend is.
Most-likely-cases en de ‘omgekeerde Sinatra-gevolgtrekking’
Op grond van de uitkomsten uit ons casusonderzoek trekken we de conclusie
dat de aanpak van zorgfraude – op de eerste plaats de handhaving – ook in
algemene zin niet of nauwelijks doeltreffend is. Hiervoor maken we gebruik
van de wat door wetenschappers inverse Sinatra inference wordt genoemd en
die samenhangt met onderzoek naar most-likely-cases: if I cannot make it
there, I cannot make it anywhere (Levy, 2008). Vertaald naar dit onderzoek: als
de TIZ-organisaties er zelfs in deze gevallen met de sterkste fraudesignalen
niet in slagen fraude effectief aan te pakken, is het niet aannemelijk dat dat
wel gebeurt in gevallen met minder sterke signalen.

Deze hoofdconclusie roept de vraag op: in hoeverre is het belangrijk dat we alleen
casussen hebben onderzocht in de domeinen wijkverpleging, beschermd en begeleid
wonen, en jeugdzorg? De zorg bestaat immers uit meer soorten van dienstverlening.
Het antwoord op deze vraag is: we hebben deze keuze gemaakt omdat deze soorten
zorg gezien worden als zeer kwetsbaar voor fraude. De vraag naar de effectiviteit
van fraudebestrijding is hier dus het meest relevant, en hier verwachten we het meest
van de handhaving. Zelfs als zou blijken dat de bestrijding van zorgfraude bij andere
zorgtypen beter verloopt, zou dat onze hoofdconclusie niet wezenlijk veranderen.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

22

Algemene Rekenkamer

3.4 Geobserveerde effecten
Deze conclusie betekent niet dat de fraudebestrijdende organisaties niets doen of
dat er nergens effecten te zien zijn. De bestrijders zijn allemaal actief, ze houden
toezicht, vragen allerhande informatie op, beginnen soms zaken tegen een vermoedelijke fraudeur. Maar nu we in onze stevige casussen zo weinig blijvende effecten
aantreffen, kan wel de fundamentele vraag gesteld worden of deze organisaties de
juiste dingen doen.
De effecten die wel uit dit onderzoek blijken, komen in de eerste plaats van de
financiers van de zorg, die ook die taak hebben omdat ze aan de geldkraan zitten.
Zorgverzekeraars en gemeenten beheren de beschikbare budgetten en moeten de
juiste bedragen aan de juiste organisaties overmaken. Als dat niet goed gaat, zetten
ze betalingen stop en vorderen ze geregeld al betaalde gelden terug (zie ook § 5.5
en § 5.6), maar hun mogelijkheden om fraudeurs echt af te stoppen zijn beperkt.
Frauderende zorgaanbieders kunnen vrij makkelijk hun activiteiten onder een andere
naam doorstarten, verplaatsen naar andere gemeenten of andere vormen van zorg.
We zagen dat verzekeraars en gemeenten in de zaak van het grote netwerk enkele
keren met enig succes contracten stopzetten, maar de fraudeurs bleven onder
steeds nieuwe namen actief in de zorg (zie casus B). Om fraudeurs echt aanmerkelijk te hinderen of zelfs te laten stoppen, zijn meestal landelijke TIZ-organisaties
nodig.
Ook zagen we effecten die we niet kunnen toeschrijven aan de landelijke TIZ-­
organisaties. In een van de casussen deed de politie een paar jaar geleden een inval
bij een instelling voor beschermd wonen in het oosten van Nederland, en arresteerde
de bestuurder. Dit vloeide voort uit onderzoek van een gemeentelijke sociale recherche onder leiding van een arrondissementsparket. Dit liep buiten de TIZ-organisaties
om. Deze persoon is niet meer actief. Intussen loopt er nog een strafzaak, ondanks
het advies van het landelijke functioneel parket om de zaak te laten vallen omdat
een vergelijkbare zaak voor de rechter was stukgelopen.

3.5 Relativering van effecten
Omdat de effecten in de eerste 11 casussen veelal ontbraken, vroegen we in de
tweede fase van ons onderzoek centrale landelijke TIZ-organisaties – het strafrecht
(het OM en de Arbeidsinspectie), de NZa en IGJ – ieder een zorgfraudecasus voor te
dragen waar naar hun eigen inschatting wél maximaal effect was behaald in de
strijd tegen zorgfraude. Ook in die 3 ‘succescasussen’ onderzochten we het verloop

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

23

Algemene Rekenkamer

vanaf sterke fraudesignalen tot het uiteindelijke resultaat. Op basis daarvan kwamen
we tot de conclusie dat we een deel van de effecten die zij rapporteerden moeten
relativeren, omdat ze op basis van ons onderzoek op zijn minst onduidelijk waren.
In een van deze casussen ging de zorgaanbieder failliet, vermoedelijk door door­
tastend ingrijpen van IGJ met bezoeken, aanwijzingen en dwangsommen. Hoewel
het Openbaar Ministerie de kans “evident” noemde dat de vermoedelijke fraudeurs
“gewoon doorgaan”, gaf het OM geen gehoor aan het verzoek van IGJ om de fraude
strafrechtelijk aan te pakken. Dit vanwege moeilijke bewijsvoering en gebrek aan
capaciteit bij de Arbeidsinspectie. Een witwasonderzoek dat wel startte naar een
betrokkene bij ditzelfde bedrijf, bij wie drugs en veel contant geld waren gevonden,
werd gestaakt omdat de zaak uiteindelijk niet binnen de “doelstelling” van het
politieteam paste. De verdachte is niet vervolgd.
In een andere casus veroordeelde de rechter de fraudeverdachten in eerste aanleg
tot langdurige gevangenisstraffen. De verblijfplaats van de veroordeelden is echter
niet bekend, de voor zorg bestemde gelden zijn in buitenlands vastgoed gestoken en
zijn vermoedelijk niet terug te vorderen. Dit soort relativeringen raken aan de effectiviteit van het strafrecht in meer algemene zin. Maar ze onderschrijven ook onze
kritische conclusie over de effectiviteit van de aanpak van zorgfraude.

3.6 Pakkans bij zorgfraude
Dat ons onderzoek laat zien dat de bestrijding van fraude zelfs bij de sterkste
signalen weinig opleverde, wijst erop dat de pakkans bij zorgfraude laag is.
De kans om tegen de lamp te lopen is al klein, de kans dat een overtreder daar
stevige gevolgen van ondervindt al helemaal. Hoe laag de pakkans is, is niet precies
in cijfers uit te drukken. De TIZ heeft in 2017 het project Sturen op Effect in het leven
geroepen dat onder meer probeerde de effecten van de bestrijding van zorgfraude
kwantitatief in kaart te brengen. Dat lukte niet doordat verschillende TIZ-organisaties
geen bruikbare cijfers opleverden. De focus van dat project – inmiddels overgenomen
door het IKZ – ligt nu op het ontwikkelen van een goede meetmethode.
Ook wij hebben bij de verschillende organisaties cijfers opgevraagd over de aantallen
en soorten interventies die ze in het kader van fraudebestrijding in de loop der jaren
hebben gedaan. Het beeld dat daaruit ontstaat, is echter incompleet en onzuiver. Zo
maakt Zorgverzekeraars Nederland (ZN) bij het tellen van registraties in het Externe
Verwijzingsregister (EVR) – waarmee zorgverzekeraars elkaar waarschuwen voor
fraudeurs – geen onderscheid tussen zorgaanbieders en verzekerden, en maakt de

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

24

Algemene Rekenkamer

NZa geen onderscheid tussen fraude en fouten. IGJ registreert in het geheel geen
zorgfraude en bij gemeenten ontbreekt een overkoepelend beeld. In het strafrecht
ten slotte tellen in de cijfers ook de zaken mee tegen individuele budgethouders
die deel uitmaken van een zaak rond één zorgaanbieder. Dit gebrek aan sluitende
informatie is een bijkomend probleem bij de bestrijding van zorgfraude, omdat
hierdoor een goed overzicht ontbreekt van wat de organisaties doen tegen fraude.
Hoewel de verzamelde cijfers dus gemankeerd zijn, ondersteunen ze wel de conclusie
dat de pakkans bij zorgfraude niet hoog is – dit gelet op het totaal aantal signalen.
Een aanwijzing hiervoor is ook dat zorgverzekeraars – blijkens ons onderzoek de
meest actieve bestrijders van zorgfraude – jaarlijks enkele tientallen miljoenen
euro’s aan fraude opsporen op een totaal geschat fraudebedrag van enkele miljarden
euro’s. De vastgestelde omvang van het ‘wederrechtelijk verkregen voordeel’ in
strafzaken voor zorgfraude is met gemiddeld enkele miljoenen per jaar in dit licht
zelfs haast verwaarloosbaar. In hoofdstuk 4 en 5 houden we een deel van de cijfers
over de zorgfraudebestrijding nader tegen het licht.
Casus C – Een aanbieder van ondersteunende begeleiding
Begin 2019 ontving een zorgverzekeraar van een cliënt met een persoons­
gebonden budget een melding over fraude door een grote zorgaanbieder die
ondersteunende begeleiding biedt in het oosten van Nederland. Het gaat om
begeleiding die wordt gefinancierd op basis van diverse wetten. In het onderzoek dat de zorgverzekeraar startte, kwamen onrechtmatige bestedingen aan
het licht van vele tonnen over een langere periode en bij meerdere budget­
houders.
Op grond van dit onderzoek stopte de zorgverzekeraar de contracten met
de aanbieder, deed een terugvordering (die nog loopt) en registreerde ze
de fraude in het Extern Verwijzingsregister (EVR) dat verzekeraars onderling
gebruiken. Ook wilde de zorgverzekeraar aangifte doen van een strafbaar feit,
maar die actie kwam moeizaam tot stand als gevolg van een misverstand
met koepelorganisatie Zorgverzekeraars Nederland (ZN). ZN verzorgt het
doorsturen van verzoeken om een bestuursrechtelijk of strafrechtelijk vervolg.
Uiteindelijk belandde de aangifte bij de sociale recherche van een gemeente
in de regio. Wat ermee gaat gebeuren, was bij sluiting van dit onderzoek nog
niet bekend.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

25

Algemene Rekenkamer

Dit laatste liep buiten het circuit om van landelijke organisaties die actief zijn
in het IKZ en de SWP. In het jaar voor de melding bij de verzekeraar waren er
al diverse signalen bij IGJ binnengekomen over gebrekkige kwaliteit van zorg
bij deze aanbieder. Samen met een GGD (als gemeentelijk toezichthouder)
legde de inspectie bezoeken af en dwong verbeteringen af waarna ze rapporteerde dat ze “vertrouwen” had in de bestuurders. Signalen bleven daarna
binnenkomen, maar IGJ kwam niet meer in actie en verwees naar de gemeente
in kwestie. Die gemeente wilde van het Wmo-contract af, wat uiteindelijk
ook lukte.
Binnen het IKZ deelden organisaties wel signalen over deze zorgaanbieder
over wie in het wekelijkse wegingsoverleg meerdere keren werd gesproken.
De Arbeidsinspectie zag echter onvoldoende redenen om strafrechtelijk in
te grijpen en de NZa zag geen rol voor zichzelf omdat het hier vooral ging
om Wmo-zorg of pgb’s. Alleen het CIZ begon met het opnieuw beoordelen
van indicaties voor enkele budgethouders. De zorgaanbieder leverde bij
sluiting van dit onderzoek nog zorg.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

26

Algemene Rekenkamer

4.
Samenwerken
tegen zorgfraude
In het vorige hoofdstuk concludeerden we dat de bestrijding van zorgfraude niet of
nauwelijks effectief is. In het vervolg gaan we in op de vermoedelijke oorzaken van
dat falen. In dit hoofdstuk laten we zien dat organisaties weliswaar veel informatie
met elkaar uitwisselen, maar dat ze bijna nooit vervolgstappen zetten en actie ondernemen. De afgesproken ‘integrale aanpak’ ontbreekt, er is nauwelijks regie en partijen
werken niet goed samen.

4.1 Het Informatieknooppunt Zorgfraude
Centraal in de uitwisseling van signalen staat het Informatieknooppunt Zorgfraude
(IKZ). Dat functioneert als een informatierotonde waarin organisaties signalen van
zorgfraude volgens geldende (wettelijke) regels en gemaakte afspraken met elkaar
delen. Na deze informatieverzameling moeten ze in actie komen. In de regie daarop
heeft het IKZ geen rol.

4.1.1 Levendige uitwisseling van signalen

In onze casussen zien we dat er aanvankelijk vaak wel een tamelijk levendige uitwisseling van signalen van zorgfraude was tussen de betrokken organisaties. In 2020 ontving
het IKZ in totaal 489 signalen van verschillende partners, waarbij NZa met 55% het
leeuwendeel inbracht. De signalen kwamen binnen in het digitale verzamelpunt (VPZF),
waarin voor iedere deelnemer de afzender en tot voor kort ook de naam van de zorgaanbieder in kwestie zichtbaar was. Binnenkomende signalen werden 808 keer gedeeld met
een andere partij, waarna die partij in het VPZF behalve de naam ook de achterliggende
bijzonderheden kon inzien. Overigens lag het aantal binnenkomende signalen in 2020
(489) duidelijk lager dan in eerdere jaren, toen dat aantal meestal boven de 600 uitkwam.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

27

Algemene Rekenkamer

4.1.2 Problemen met de input

Dat er minder signalen binnenkwamen in 2020, heeft volgens het IKZ te maken
met diverse factoren: minder toezichtsbezoeken door IGJ als gevolg van corona,
afgenomen input van de Arbeidsinspectie door capaciteitsproblemen en minder
signalen van de Belastingdienst en de FIOD door juridische belemmeringen.
Indicatiesteller CIZ laat daarnaast een terugval van het aantal signalen zien die
naast andere zaken te maken heeft met een strengere selectie als het gaat om
proportionaliteit en privacy. De verminderde inbreng van signalen kreeg aandacht
in het IWO (wekelijks overleg bij het IKZ). Daarin uitten deelnemers geregeld hun
zorgen over het feit dat niet iedereen al zijn signalen inbrengt – zoals de NZa
bijvoorbeeld wel doet – en daarvoor eigen criteria hanteert.

4.1.3 De gevolgen van een vertrouwensbreuk

Een ander punt van zorg bij het IKZ zijn de juridische bepalingen voor informatie­
deling, die soms belemmerend werken. Het IKZ werkt met een complexe – door alle
partijen onderschreven – ‘informatiematrix’ waarin is aangegeven welke organisatie
met wie en op welke gronden informatie mag delen. Dat het delen van informatie
niet probleemloos verloopt, blijkt uit het besluit van de zorgverzekeraars in 2019
om niet langer hun signalen met het IKZ te delen. Die signalen gaan meestal over
afgeronde fraudeonderzoeken die via ZN worden ingebracht. Zorgverzekeraars
hadden al langer juridische bedenkingen tegen de werkwijze van het IKZ, maar toen
het IKZ zonder toestemming een fraudesignaal van een zorgverzekeraar doorspeelde
naar een gemeente kwam het tot een “vertrouwensbreuk”. Het IKZ deed dit omdat
die gemeente ook onderzoek deed naar dezelfde zorgaanbieder en gevraagd had
om informatie.
Pas na moeizame onderhandelingen en een aangepaste werkwijze begonnen
zorgverzekeraars begin 2021 mondjesmaat weer signalen aan het IKZ door te
spelen. Deze nieuwe werkwijze houdt onder meer in dat de namen van zorgaan­
bieders waarover fraudesignalen zijn, niet automatisch zichtbaar zijn voor andere
IKZ-partners. Die kunnen als gevolg daarvan niet langer checken of die naam in
de eigen databanken voorkomt, tenzij dat signaal welbewust met die partij wordt
gedeeld.
De tijdelijke stop door de zorgverzekeraars bleef niet zonder gevolgen voor de
effectiviteit van de fraudebestrijding. In ons onderzoek zagen wij meerdere keren
dat belangrijke informatie van zorgverzekeraars hierdoor niet bij de juiste organi­
saties terechtkwam. Zo bleven verzoeken aan de Arbeidsinspectie en de NZa
liggen om aangetoonde fraudes strafrechtelijk of bestuursrechtelijk aan te pakken.
In sommige gevallen lag dat ook aan miscommunicatie tussen zorgverzekeraars en
koepelorganisatie ZN.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

28

Algemene Rekenkamer

4.1.4 Een overkoepelend beeld

Ondanks deze problemen zagen we in onze casussen dat er geregeld wel een
overkoepelend beeld ontstond van signalen die verschillende partijen rond een
specifieke zorgaanbieder hadden. Op zichzelf is dat niet zo verwonderlijk omdat we
een deel van die casussen juist selecteerden op de aanwezigheid van dergelijke
informatie. Wel constateren we dat dit beeld steeds het resultaat was van het delen
van signalen volgens de ‘oude’ werkwijze bij het IKZ. Het IKZ maakte het mogelijk
dat fraudebestrijdende organisaties, in onderling overleg, actie konden ondernemen.
In de periode die wij onderzocht hebben (2018-2021) organiseerde het IKZ soms ook
casustafels waarin de deelnemers met elkaar meer informatie verzamelden over een
specifieke zorgaanbieder. In casus B probeerde het IKZ als facilitator tijdens zulke
casustafels aan te sturen op een gezamenlijke en goed afgestemde aanpak. Dat
lukte in dit geval niet, onder meer omdat de Belastingdienst zich stevig verzette
tegen het “sturen” op zaken. Dit zou haar onafhankelijke positie ondergraven.
Doorgaans gaat het IKZ ook niet zo ver. Als de informatie is ‘verrijkt’ en bij de juiste
organisaties is terechtgekomen, wordt de zorgaanbieder van de agenda geschrapt.
Het is dan aan de deelnemers om vervolgstappen te zetten.

4.2 De Stuur- en Weegploeg Zorg
De Stuur- en Weegploeg Zorg (SWP) heeft in elk geval een deel van de regie op de
aanpak bij zorgfraude. In de SWP overleggen IKZ-partners NZa, IGJ, Arbeidsinspectie
en FIOD, onder voorzitterschap van het OM, maandelijks over de interventies tegen
frauderende zorgaanbieders. Ons onderzoek laat zien dat de SWP die regie steeds
minder is gaan voeren.

4.2.1 De SWP ambieert regie maar pakt hem niet

Dat de Stuur- en Weegploeg Zorg ook zelf de ambitie had om de regie te voeren op
de aanpak van zorgfraude, werd duidelijk in 2018 toen de SWP concurrentie van het
IKZ ervoer. Met besluiten over casussen ging het IKZ te veel op de stoel van de SWP
zitten, vonden de aanwezigen: “De SWP is van mening dat zij het gremium is waarin
besluiten worden genomen over afdoening van casuïstiek door de deelnemers aan
de SWP”, volgens de notulen. Dat die deelnemers aan de SWP ook grotendeels de
organisaties zijn die samenwerken in het IKZ, werd in het verslag niet opgemerkt.
Ondanks de ambitie is de regierol van de SWP nauwelijks uit de verf gekomen.
Sterker nog: de notulen laten zien dat het aantal behandelde zaken de afgelopen
jaren drastisch is afgenomen. Werd in 2017 bij de SWP nog gesproken over 71
zorgaanbieders waarover fraudevermoedens bestonden, in 2020 waren dat er nog
maar 16. Ook het aantal jaarlijks aan de SWP voorgelegde voorstellen tot afdoening

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

29

Algemene Rekenkamer

(‘preweegs’) daalde in die periode drastisch: van 28 tot 9. Van de 11 door ons
onderzochte casussen met sterke signalen van zorgfraude kwamen er slechts
2 in de SWP terecht.

4.2.2 SWP weegt steeds minder integraal

Ook het karakter van de discussies veranderde. In 2017 waren er nog regelmatig
open gesprekken met inbreng van toezichthouders en de optie om ook niet-strafrechtelijke middelen in te zetten. Zo kwam dat jaar bijvoorbeeld de mogelijkheid op
tafel om de Arbeidsinspectie en de NZa samen een stevig gesprek (‘knock-en-talk’)
bij een zorgaanbieder te laten voeren. In de loop der jaren is het strafrecht echter
steeds meer gaan domineren. Toezicht komt tegenwoordig nog wel aan de orde,
maar de belangrijkste vraag is nu of er een strafrechtelijk onderzoek komt en zo ja,
hoe dat wordt aangepakt. En gaat het om de keuze welke instrumenten ingezet
kunnen worden voor het beste resultaat, dan wordt er nauwelijks meer een volledige
(‘integrale’) afweging gemaakt waarin alle opties overwogen worden – ook al schrijft
het Handhavingskader zo’n afweging wel voor. Mogelijk speelt hier ook de constructie
een rol dat het OM voorzitter is van de SWP. Het OM is onafhankelijk in zijn afwegingen. Andere partijen kunnen vervolging niet afdwingen. Net zo min kan het OM
toezichthouders opleggen om in actie te komen.
Deelnemers aan de SWP bevestigen onze observaties uit de stukken. Ze geven
meerdere oorzaken aan van het sterk teruglopen van het aantal besproken zaken:
minder door de NZa ingebrachte casussen als gevolg van een nieuwe toezicht­
strategie, een strengere voorselectie bij IGJ, capaciteitsgebrek bij de Arbeids­
inspectie en in het algemeen minder energie bij deelnemers om te investeren in
de samenwerking.

4.2.3 Samenwerking binnen de SWP

Dat de samenwerking binnen de SWP soms stroef verloopt, blijkt ook uit de verslagen.
In 2018 zag de voorzitter “wat barstjes in de samenwerking”. Die waren onder meer
terug te voeren op ergernissen over de opstelling van de FIOD die niet snel bereid
is te participeren in een zaak. “De FIOD levert (…) in de regel, nooit handjes maar
is bereid mee te denken in casuïstiek”, zegt de FIOD zelf, volgens de notulen. De
spanningen hierover leidden in de tweede helft van 2018 tot mediation waarbij de
deelnemers onder leiding van een extern bureau probeerden de samenwerking te
verbeteren. Volgens deelnemers namen de spanningen hierna wat af, ook als gevolg
van personele wijzigingen. Maar de zorgen over stroeve samenwerking bleven. Die
zorgen gingen over de uiteenlopende taken van deelnemers, gebrekkige capaciteit,
maar ook over het uitblijven van voldoende bruikbare en gezamenlijke

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

30

Algemene Rekenkamer

handhavings­­strategieën die de samenwerking een boost zouden kunnen geven. Die
strategieën per zorgdomein worden al enige jaren in het programma Rechtmatige
Zorg aangekondigd. Maar het zijn er nog slechts enkele, ze zijn niet dekkend, en we
zagen in de casuïstiek ook niet dat ze worden gebruikt.

4.3 Regie op aanpak
In de vorige paragrafen hebben we geconstateerd dat het IKZ geen regie mag voeren
op de aanpak en de SWP dat steeds minder doet. Het gevolg is dat er tussen beide
samenwerkingsverbanden een steeds grotere leemte is ontstaan. Deelnemers
pompen soms langdurig informatie rond, maar nemen geen gezamenlijke besluiten
over de aanpak. In de praktijk zien we nauwelijks overleg over de eerste feitelijke
acties tegen een zorgaanbieder, deelnemers volgen niet of die acties effect hebben
en er is geen afstemming over nieuwe acties als resultaat uitblijft.
Mogelijk kan een fraudezaak door een enkele organisatie effectief worden afgehandeld. Maar wij zagen dat geen van de betrokken organisaties een goed overzicht
heeft over wat er door wie gebeurt bij vermeende fraude door een specifieke zorgaanbieder. En de kans is groot, weten we uit onze casussen, dat uiteindelijk niemand
optreedt en een fraudeur ongemoeid wordt gelaten. Of zoals een betrokkene het
uitdrukt: “Vermoedens van zorgfraude vallen vaak als een lekke bal in een zandbak.”
Figuur 5 Overzicht bestrijding zorgfraude

Tussen de bestaande samenwerkingsverbanden zien we een grote leemte
waar regie ontbreekt
Regie en overzicht
ontbreekt

IKZ

SWP Zorg

Signalen delen
en verrijken
(500-600
per jaar)

Afweging
betekenisvolle
zaken
(15-30 per jaar)

?

Acties en interventies van
individuele partijen

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

31

Algemene Rekenkamer

4.4 Operationele samenwerking
Uit ons onderzoek blijkt dat partners wel bilateraal met elkaar afstemmen, of samen
met enkele organisaties. Zo lopen er ‘korte lijnen’ tussen de Arbeidsinspectie en het
OM als het over strafrechtelijke aanpak gaat. Bij afstemming tussen andere organisaties is het beeld diffuser en komen we veel klachten over elkaar tegen. Met de
FIOD en de Belastingdienst loopt de samenwerking bijvoorbeeld zichtbaar stroever.
En in de succeszaak uit het strafrecht die wij onderzochten, beklaagde een officier
van justitie zich erover dat de meest betrokken gemeente “alleen maar de hakken in
het zand zet”.
Wanneer organisaties optreden tegen een mogelijke fraudeur, doen ze dat niet
gezamenlijk maar ieder voor zich, zagen we in de casussen die we onderzochten.
Er is dus geen of bijna geen echte samenwerking in de zin van samen optrekken.
Een voorbeeld: bij sterke signalen van zorgfraude bij een aanbieder van psychische
ondersteuning in het zuiden van Nederland slaagden de fraudebestrijders er niet in
effectief samen te werken en de casus goed te beoordelen. Dat kwam onder meer
doordat zorgverzekeraar, gemeenten en IGJ ieder hun eigen puzzelstukje bekeken
maar het geheel niet naast elkaar legden (zie casus D). Wij hebben aan verschillende
organisaties gevraagd of ze niet vaker gezamenlijk kunnen optreden. Dat zou bijvoorbeeld kunnen door samen informatie te analyseren of samen een zorg­aanbieder te
bezoeken. Waarbij ze dan gebruik kunnen maken van een breder perspectief en
elkaars kennis en ervaring. Hoewel hier goede voorbeelden van zijn, wordt toch ook
altijd gewezen op het verschil in bevoegdheden; dit staat samen­werking volgens hen
in de weg.
Organisaties stemmen soms ook ad hoc met elkaar af. Zo was er in 2019 en 2020
een pilot Wijkverpleging die voortkwam uit een van de prioriteiten van het programma
Rechtmatige Zorg. Aan de pilot deden IGJ, het OM, de Arbeidsinspectie, de NZa,
de FIOD en 4 zorgverzekeraars mee om “een gezamenlijke vuist” te maken.
De NZa droeg een casus uit deze pilot aan voor ons onderzoek. In deze succescasus
zagen wij inderdaad dat het optreden van de toezichthouder de vermoedelijke
fraudeur hinderde. Maar dat had, zo blijkt uit de stukken, weinig met gezamenlijk
optrekken te maken. IGJ reageerde gepikeerd toen de NZa, volgens IGJ, een inval
deed zonder deze actie goed af te stemmen. Gevolg was dat deze inspectie, naar
eigen zeggen uit frustratie over de samenwerking, binnen de pilot een “terugtrekkende beweging” maakte. De Arbeidsinspectie, de andere inspectie, zag bij nader
inzien geen strafrechtelijke potentie in de casussen en vond bovendien dat de keuze
daarvoor niet in de pilot maar bij de SWP behoorde te liggen. Inmiddels is er een

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

32

Algemene Rekenkamer

nieuwe pilot opgezet zonder organisaties uit het strafrecht, die volgens deelnemers
beter loopt.
De 3 succescasussen zijn volgens ons geen van alle een toonbeeld van goede en
vlotte samenwerking. De bereikte resultaten kwamen vooral tot stand dankzij het
commitment en de energie die de aandragende partij zelf bereid was in de zaak te
steken. De rol van andere TIZ-deelnemers was daarin telkens ondergeschikt.

4.5 Bestuurlijke samenwerking
Bij hardnekkige problemen in de samenwerking mogen we verwachten dat bestuurders uiteindelijk ingrijpen en randvoorwaarden scheppen voor verbetering. Het valt
ons op dat dit weinig gebeurt bij de problemen die we in dit hoofdstuk beschrijven.

4.5.1 Bestuurlijke evaluatie SWP-beslissingen ontbrak

Bij het moeizame functioneren van de Stuur- en Weegploeg (SWP) hadden bestuurders van de deelnemende organisaties een rol kunnen spelen. Het protocol over de
werking van de SWP schreef ook voor dat SWP jaarlijks een overzicht maakt van
lopende zaken, afdoeningsbeslissingen en de resultaten daarvan. Die stukken
moesten vervolgens worden geëvalueerd in een bestuurlijk overleg tussen de
SWP-partners (VenJ 2014). Maar deze overzichten zijn nooit gemaakt en de
bestuurlijke evaluaties hebben nooit plaatsgevonden. Sinds oktober 2020 is een
nieuw protocol van kracht waarin dit bestuurlijke overleg is geschrapt (OM 2020).
De SWP volgt zaken sinds enige tijd via een dashboard dat vooral de termijnen van
afdoening in beeld brengt en weinig inhoudelijke informatie over zaken toont.

4.5.2 Problemen met gegevensdeling bij IKZ

Het conflict tussen zorgverzekeraars en het IKZ over gegevensdeling was een
substantiële ondergraving van de zorgfraudeaanpak. Het valt ons op dat deze
kwestie volgens de notulen niet aan de orde is geweest bij het hoogste bestuurlijke
orgaan van de TIZ. In de meer technische ‘beleidsgroep’ werd alleen in december
2019 melding gemaakt van de klacht van IGJ, de Arbeidsinspectie en de NZa dat
signalen van zorgverzekeraars hen nu rechtstreeks bereiken, om het IKZ heen:
“Deze olifantenweggetjes leveren extra werk op.”
De onderhandelingen over dit geschil vonden plaats in overleggen waarbij VWS,
het IKZ, de NZa, ZN en de Arbeidsinspectie in wisselende samenstelling betrokken
waren. Ze leidden na ruim een jaar tot een nieuwe werkwijze bij het IKZ. Die houdt
waarschijnlijk meer rekening met de privacyregels, maar bemoeilijkt dat organisaties een compleet beeld krijgen van signalen over fraude door een specifieke

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

33

Algemene Rekenkamer

zorgaanbieder. In ons onderzoek hebben we geen bestuurlijk overleg aangetroffen
over de vraag wat dit betekent voor de effectiviteit van de fraudeaanpak.

4.5.3 Problemen rond de inzet van capaciteit

De TIZ-deelnemers overleggen wel regelmatig over hun inzet bij gezamenlijke
activiteiten zoals het IKZ en andere projecten. Maar in 2019 maakten meerdere
partners “terugtrekkende bewegingen” als het ging om het leveren van capaciteit.
In het bestuurlijk overleg van september 2019 maakten ze veel voorbehouden bij
hun inzet, waarna VWS de oproep deed “…niet alleen te kijken naar eigen toegevoegde waarde, maar ook naar de toegevoegde waarde voor andere partners”.
De discussie leverde echter geen blijvende oplossing op. In 2020 slaagden de
TIZ-partners er zelfs niet in gezamenlijk financiële dekking op te brengen voor een
bedrag van € 50.000 voor de voortzetting van het project dat de effecten van de
aanpak moet meten. Ondanks dat iedereen het belang ervan zei in te zien, besloot
uiteindelijk het Ministerie van VWS om dit bedrag te betalen – “mede vanuit haar
stelselverantwoordelijkheid”.
Casus D – Instelling voor zorg bij psychische problemen
Een instelling in het zuiden van Nederland biedt beschermd wonen en andere
begeleiding voor mensen met een verstandelijke beperking en psychische
problemen. Dat financiert de instelling uit Wmo en Wlz en het gaat om zowel pgb
als zorg in natura. Sinds 2013 kwamen over deze instelling bij IGJ en de Arbeidsinspectie meldingen binnen over wel gedeclareerde, maar niet geleverde zorg.
Bezoeken door IGJ brachten geen ernstige misstanden aan het licht. Maar
toen de Arbeidsinspectie in 2016 uit criminele inlichtingenbronnen informatie
kreeg over onder meer vervalste declaraties, sprak de voorloper van de SWP
af dat IGJ nogmaals langs zou gaan “met een fraudebril” op. Dat bezoek vond
bijna een jaar later plaats en IGJ stuitte daarbij op grote discrepanties tussen
indicaties, geleverde zorg en gedeclareerde zorg.
De zorgaanbieder stelde echter bezwaar in tegen publicatie van het rapport
dat onder meer verwees naar deze bevindingen. Na intern beraad besloot IGJ
de conclusie over rechtmatigheid te schrappen. Aan de andere organisaties
in de SWP meldde IGJ dat ze primair gaat over kwaliteit en veiligheid in de
zorg, en dat ze minder zal investeren in rechtmatigheidskwesties. De
concrete bevindingen deelde IGJ wel met andere TIZ-partners, maar de NZa
deed niets met die melding omdat het meestal ging om pgb’s en dit “buiten
prio’s” van de toezichthouder viel.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

34

Algemene Rekenkamer

Een nieuwe melding van de SVB in 2018, over omkoping van pgb-houders om
valse declaraties te ondertekenen, trok de aandacht van de Arbeidsinspectie.
Het IKZ organiseerde casustafels met meerdere organisaties, maar de
Arbeidsinspectie concludeerde uiteindelijk onvoldoende aanknopingspunten
te zien voor een strafrechtelijk onderzoek. De bal kwam terecht bij gemeenten
in de regio die met hulp van de VNG hun eigen casustafel organiseerden.
Daar bleek echter dat de gemeenten geen capaciteit voor een onderzoek
hadden. Een zorgverzekeraar begon wel een onderzoek, maar kon geen
fraude aantonen en gaf de zorgaanbieder alleen een waarschuwing.
Toen in 2020 nieuwe ernstige signalen van zorgfraude en zorgverwaarlozing
binnenkwamen bij een gemeente, organiseerde die opnieuw een casustafel.
IGJ was hiervoor uitgenodigd, maar was niet aanwezig. De gemeente begon
een onderzoek dat nog loopt. Tot nu toe is ons niets gebleken van effectieve
samenwerking. In plaats daarvan onderzochten individuele organisaties
steeds hun eigen puzzelstukjes.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

35

Algemene Rekenkamer

5.
Bijdrage van
zorgfraudebestrijders
Resultaat behalen bij de bestrijding van zorgfraude is kansrijker als partners goed
samenwerken, waarbij ze uitgaan van een gezamenlijk perspectief. Dat zien wij in
de praktijk nauwelijks gebeuren. Organisaties handelen vaak vanuit hun individuele
rolopvatting en laten daardoor nogal eens signalen van zorgfraude lopen. Ze baseren hun prioriteiten en beleidskeuzes vooral op hun eigen afwegingen, waarbij het
ook nog de vraag is of ze elkaar altijd over hun prioriteiten en beleidskeuzes informeren. In dit hoofdstuk laten we dat zien aan de hand van de acties van individuele
organisaties.
Figuur 6 Redenen waarom organisaties die zorgfraude moeten bestrijden geen actie
ondernemen

Organisaties kijken door hun eigen, beperkte bril of ze in actie moeten komen

Signalen
zorgfraude

‘Pgb doen we niet’
‘Een ander is al bezig’
‘Gaan we niet over’
‘Te klein’
‘Geen prioriteit’
‘Geen capaciteit’

Acties van
partijen

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

36

Algemene Rekenkamer

5.1 Strafrecht (OM en Arbeidsinspectie)
In de strafrechtelijke aanpak van zorgfraude werken de Arbeidsinspectie en het OM
nauw samen; de Arbeidsinspectie is aangewezen voor opsporing en het OM beslist
over de start en het vervolg van een strafrechtelijk onderzoek. De Arbeidsinspectie
heeft een doel afgesproken met het Ministerie van VWS en het OM: 12 tot 18 zorgfraude-onderzoeken per jaar, ongeacht het aanbod aan potentiële zaken. Dat doel
wordt met moeite gehaald, niet zozeer als gevolg van een gebrek aan aanbod,
maar door een gebrek aan capaciteit. Ondanks een extra investering door VWS van
20 formatieplaatsen vanaf 2019, slaagt de Arbeidsinspectie er tot nu toe slecht in
vacatures te vervullen. De personeelsbezetting liep in 2020 16 fte’s achter op de
formatie van 90 fte, deels als gevolg van een grotere uitstroom van personeel. Wat
verder opvalt in de zorgfraudecijfers van het strafrecht, is dat het aantal vonnissen
tussen 2017 en 2020 is gedaald van 27 naar 13 en het aantal sepots is gestegen
van 2 naar 8 per jaar. Ook het aantal transacties is toegenomen.
Van de 11 zaken met sterke fraudesignalen die wij onderzochten leidde er slechts
één tot een strafrechtelijke vervolging. Dit was echter een zaak die buiten het
Functioneel Parket en de Arbeidsinspectie om was ingediend door een arrondissementsparket en een gemeentelijke sociale recherche. De Arbeidsinspectie was wel
op een of andere manier betrokken bij veel van onze casussen, maar besloot daar
dan, meestal in overleg met het OM, vaak geen vervolg aan te geven.
Ons valt op dat ook organisaties in het strafrecht sterk vanuit hun eigen perspectief
redeneren. In casus B stond vanaf 2019 een complex netwerk van frauduleuze
zorgaanbieders op de agenda van de partners in de fraudebestrijding. De Arbeidsinspectie en het OM kozen er echter voor om niet het hele netwerk te onderzoeken,
maar te kiezen voor een kortstondig vooronderzoek naar één specifieke cliëntronselaar binnen het netwerk. Dat leidde tot niks, het spoor liep dood. Op onze vraag
waarom niet het hele netwerk onder de loep was genomen, maakten rechercheurs
van de Arbeidsinspectie de vergelijking met drugscriminaliteit. Daar verdient het
volgens hen ook vaak de voorkeur een kilo cocaïne te pakken boven het oprollen van
de hele drugslijn tot aan Latijns-Amerika. Dat laatste kost volgens de rechercheurs
veel capaciteit en is veel moeilijker te bewijzen.
Dergelijke keuzes zagen we vaker. Een gemeente die fraude had aangetoond
kreeg het advies van de Arbeidsinspectie geen aangifte te doen, onder meer omdat
het fraudebedrag van ruim € 100.000 te klein zou zijn en de gemeente al ingreep
(zie casus F). Daarbij ging de Arbeidsinspectie niet na in hoeverre de frauderende

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

37

Algemene Rekenkamer

zorgaanbieder nog voor andere gemeenten of zorgverzekeraars zorg leverde. Informatie hierover is vrij eenvoudig te verkrijgen, bijvoorbeeld via het IKZ. Overigens nemen
het OM en de Arbeidsinspectie hier niet altijd dezelfde positie in. Het OM ziet deze
zaak desgevraagd als een voorbeeld waarom de Arbeidsinspectie meer capaciteit
zou moeten inzetten op intelligence (het voorstadium van opsporing) en minder op
de opsporingshandelingen zelf.
Verder valt ons bij het naast elkaar leggen van casussen nog iets anders op:
de signalen die ten grondslag lagen aan de succeszaak die het OM en de Arbeids­
inspectie ons hebben voorgedragen (en die leidde tot vonnissen met jarenlange
gevangenisstraffen), zijn beslist robuust te noemen. Toch week die informatie op de
keper beschouwd inhoudelijk niet af van enkele andere casussen met sterke fraudesignalen die we onderzochten en waarbij opsporing niet of pas laat werd ingezet.
Daarmee lijkt de keuze voor het oppakken van juist deze zaak voor een deel op
toeval te berusten.
Ondanks het smalle perspectief van het strafrecht en het beperkte aantal zaken dat
partijen in het strafrecht oppakt, bleek de optie van strafrechtelijk onderzoek door de
Arbeidsinspectie geregeld toch leidend in de bredere aanpak van zorgfraude. Want
als de strafrecht-optie speelde, zagen we andere toezichthouders wijken. Voor hen
was het in zo’n periode echter lang niet altijd duidelijk of OM en de Arbeidsinspectie
echt iets met een zaak zouden gaan doen of al deden. Ook valt ons op dat het OM
en de Arbeidsinspectie niet makkelijk ‘restinformatie’ uit eigen onderzoek delen met
andere organisaties in de handhaving, terwijl dat wel is toegestaan.
Volgens het OM en de Arbeidsinspectie kan openheid over wat ze wel of niet doen
een zaak schaden. Maar als toezichthouders zich als gevolg van deze onduidelijkheid terugtrekken, roept dat de vraag op of andere belangen dan de strafrechtelijke
zoals veiligheid, zorgkwaliteit en rechtmatige besteding van zorggeld wel voldoende
worden meegewogen.
In een van de casussen, over een zorgaanbieder in het midden van het land, hing de
strafrecht-optie langdurig in de lucht. Daardoor deden toezichthouders weinig tot
niets. Maar de opsporingsacties die de Arbeidsinspectie in die periode uitvoerde,
waren van begin af aan alleen bedoeld ter ondersteuning van een andere strafzaak.
De zorgverlener in kwestie, over wie er tal van fraudesignalen waren, is inmiddels
failliet en de bestuurders zijn vertrokken. Met achterlating van tientallen onbetaalde
salarissen, een lege boedel en een miljoenenvordering van schuldeisers.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

38

Algemene Rekenkamer

5.2 Nederlandse Zorgautoriteit (NZa)
De NZa houdt toezicht op het gedrag van zorgaanbieders, zorgverzekeraars en
zorgkantoren op de zorgmarkt. Als leverancier van meer dan de helft van de ingebrachte signalen en qua inzet van capaciteit legt de NZa een stevige bodem onder
het IKZ. In de casussen die we onderzochten, zagen we dat de NZa dan ook vooral
signalen inbrengt en deelt, en soms de informatie hierover verrijkt.
Opvallend was echter dat de NZa in geen van de zaken zelf interventies pleegde of
op een andere manier in actie kwam, terwijl ze daar wel mogelijkheden voor heeft.
Telkens legde de NZa de prioriteit elders. Ook zagen wij dat de NZa bij de detectie
van signalen fouten maakte en concludeerde dat het type zorg niet onder haar
toezicht viel. Terwijl dat niet juist bleek te zijn. In casus A zag de NZa over het hoofd
dat vele honderden cliënten zorg ontvingen via de Zorgverzekeringswet – iets wat
IGJ had vermeld in een openbaar toezichtsrapport.
Daarnaast bleek uit ons onderzoek dat de NZa geregeld signalen afwees, puur
omdat het pgb-zorg betrof. Dat valt deels wel onder toezicht van de NZa, maar zij
zegt daarbij over te weinig bevoegdheden te beschikken. Dat dit een kwestie van
interpretatie is, blijkt uit een advies dat de landsadvocaat in mei 2020 uitbracht aan
de NZa. In dit advies staat dat de NZa wel degelijk wettelijke mogelijkheden heeft
om in te grijpen bij zorg die via pgb’s wordt gefinancierd.
Het beeld van niet of nauwelijks ingrijpen strookt met het geringe aantal ‘formele
maatregelen’ (aanwijzingen, boetes) dat de NZa jaarlijks tegen frauderende zorgaanbieders neemt. Dat gebeurde in 2020 slechts 13 keer en een jaar eerder 20 keer.
Hieronder valt niet alleen fraude, maar ook het bestraffen van ‘fouten’. Opvallend is
dat de NZa in 2020 geen enkele keer een aangekondigd of onaangekondigd bedrijfsbezoek bracht. In 2019, voor de coronacrisis, was dat 2 keer. Tegenover die beperkte
aantallen formele maatregelen staan enkele honderden ‘informele maatregelen’,
zoals informatieverzoeken en waarschuwingen per telefoon of mail.
Volgens de NZa hebben deze ontwikkelingen te maken met een strategische koerswijziging naar meer risicogestuurd en datagedreven toezicht. In de toekomst moet
dat weer tot meer interventies leiden. Ook zegt de NZa capaciteit te hebben verschoven van rechtmatigheid naar het toezicht op de toegankelijkheid van zorg. Naar deze
nieuwe wijze van toezicht hebben wij geen onderzoek gedaan. Maar we willen hier
wel iets opmerken: in de succescasus die de NZa aandroeg voor ons onderzoek en
waarin het duidelijkste effect werd bereikt, bracht de NZa juist wél een

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

39

Algemene Rekenkamer

onaangekondigd bedrijfsbezoek. Bij dat bezoek bleek dat er op het adres van de
zorgaanbieder slechts een postbus was gevestigd. En 2 dagen na de ‘inval’ stopte
dit bedrijf met het declareren van zorg. Uiteindelijk leidde het onderzoek tot een
boete van enkele tonnen voor de bestuurder; voor het innen daarvan is inmiddels
een deurwaarder ingeschakeld.
In onze gesprekken met de NZa, gaf zij aan voor de toekomst een mogelijke rol
van ‘spelverdeler’ voor zich te zien, “ook naar het strafrecht toe”. In de casuïstiek
die wij onderzochten hebben we daartoe nog geen overtuigende aanzetten gezien.
We zagen de NZa ook niet optreden als toezichthouder op zorgverzekeraars en
zorgkantoren. In het conflict tussen het IKZ en de zorgverzekeraars over het delen
van informatie, speelde de NZa als TIZ-partner een rol in de onderhandelingen.
De NZa was het lang niet altijd eens met de opstelling van de zorgverzekeraars,
maar maakte geen gebruik van haar rol en dus van de invloed die ze heeft als
toezichthouder op zorgverzekeraars.

5.3 Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ)
De IGJ houdt toezicht op kwaliteit en veiligheid van zorg en jeugdhulp (geen Wmozorg). Omdat er bij zorgfraude vaak ook problemen zijn met kwaliteit en veiligheid,
maakt IGJ deel uit van de groep organisaties die geacht wordt zorgfraude aan te
pakken. Daarnaast was IGJ tot 1 januari 2022 verantwoordelijk voor de handhaving
van het verbod op winstoogmerk in de zorg, de plicht van zorgaanbieders om een
transparante financiële administratie te voeren en jaarcijfers te deponeren.
In ons onderzoek zagen wij dat IGJ veel actiever was met bedrijfsbezoeken dan
de NZa. Maar die bezoeken droegen vaak niet bij aan de bestrijding van zorgfraude.
IGJ heeft zichtbaar moeite met de vertaling van signalen van gebrekkige bedrijfsvoering en zorgfraude naar het toezicht op kwaliteit en veiligheid van zorg, en andersom.
IGJ doet wel pogingen die vertaling te verbeteren. Zo gebruikt de afdeling zorgfraude
van IGJ het begrip ‘zorgverwaarlozing’: er wordt minder zorg geleverd dan de patiënt
nodig heeft, terwijl mogelijk wel het volle bedrag wordt gedeclareerd. De afdeling
heeft wel instrumenten ontwikkeld om deze fraude op te sporen, maar we hebben
nog niet gezien dat IGJ deze instrumenten ook inzet.
Het kwam diverse keren voor dat IGJ op de hoogte was van sterke signalen van
zorgfraude maar niettemin ‘positieve’ toezichtsrapporten publiceerde over kwaliteit
en veiligheid van de zorg. In de zaak rond het grote netwerk (casus B) oordeelde IGJ
dat een zorgaanbieder aan de meeste normen voor kwaliteit en veiligheid voldeed en

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

40

Algemene Rekenkamer

dat de directie “urgentie” liet zien, terwijl IGJ kort daarvoor nog aanwezig was bij
IKZ-overleg waar juist ernstige signalen van zorgfraude en andere misstanden over
ditzelfde bedrijf werden uitgewisseld. Over dit geval zegt IGJ dat de belastende
informatie intern onvoldoende was doorgekomen.
Het valt ons op dat het toezicht van IGJ zich deels richt op het aanwezig zijn van
verbeterplannen en protocollen en dat vertrouwen in het bestuur van een zorgaanbieder een aanzienlijke rol speelt. Dit kan problematisch zijn omdat bij zorgfraude
misleiding op de loer ligt. In de eerder besproken casus uit midden-Nederland waar
ernstige bedenkingen speelden tegen een reeks gelieerde zorgaanbieders, zegde IGJ
een toezichtsbezoek aan een van die zorgaanbieders af omdat een bestuurder
telefonisch verklaarde geen zorg te leveren. Dit was een van de bestuurders die later,
volgens de curator, een op hetzelfde adres gevestigd zorgbedrijf achterliet met een
lege boedel en een miljoenenschuld.
Het risico van misleiding speelt zelfs al tijdens fysieke bezoeken. In een casus van
een aanbieder van wijkverpleging in Zuid-Holland waar IGJ na een eerder bezoek
verbeteringen eiste, werd IGJ echt misleid: de zorgaanbieder hield gegevens over
specifieke cliënten achter en haalde er een zorgverlener bij die de noodzakelijke
diploma’s had, maar niet echt voor deze zorgaanbieder werkte. IGJ sloot het toezicht
af met een positieve brief aan de zorgaanbieder.
Uit ons onderzoek blijkt dat deze rapportages van IGJ negatieve invloed kunnen
hebben op de effectieve bestrijding van zorgfraude, ook al benadrukt IGJ telkens in
de eerste plaats te oordelen over kwaliteit en veiligheid en niet over zorgfraude. We
kwamen in verschillende zaken situaties tegen waarin vooral zorgverzekeraars en
gemeenten bij de aanpak van zorgfraude hinder ondervonden van het optreden van
IGJ. In de hierboven beschreven Zuid-Hollandse zaak zette een betrokken zorgverzekeraar betalingen stop en startte hij een onderzoek naar fraude. Na eerste vermoedens ontving de verzekeraar van de zorgaanbieder incomplete urenregistraties en
zorgplannen. Ook leken de documenten, aan het handschrift te zien, voor een deel
achteraf te zijn opgemaakt. Vrijwel onmiddellijk na het positieve oordeel van IGJ
sommeerde de advocaat van de zorgaanbieder hervatting van de betalingen. Hij
stuurde de IGJ-brief mee. De zorgverzekeraar betaalde daarop alsnog een deel van
de declaraties. Hierbij speelde overigens niet alleen het oordeel van IGJ mee.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

41

Algemene Rekenkamer

5.4 Belastingdienst en FIOD
De Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst FIOD, onderdeel van de Belastingdienst,
is partner in alle belangrijke overleggen van zorgfraudebestrijding. Dat geldt ook
voor de Belastingdienst zelf, die overigens geen deel uitmaakt van de SWP. Toch
zagen we dat beide organisaties zich in de praktijk van zorgfraudebestrijding terughoudend opstellen. Naar eigen zeggen ontbreekt het hen aan wettelijke mogelijkheden om informatie te delen. Volgens de FIOD is de “fiscale geheimhoudingsplicht”
hier aan de orde. De cijfers lijken erop te wijzen dat het ook hier niet gaat om een
absoluut verbod, maar om een steeds strengere uitleg van de regels door de FIOD.
In 2019 en 2020 deelde de FIOD inderdaad geen signalen over zorgfraude, maar
eerder deed de organisatie dat wel. In 2017 stuurde de FIOD nog 12 signalen naar
het IKZ en in 2018 waren dat er 8. Ook de Belastingdienst geeft minder meldingen
door dan voorheen.
In de casus van het uitgebreide netwerk (casus B) meldde de FIOD in 2018 binnen
IKZ dat hij onderzoek deed naar enkele betrokkenen bij fraude met omzetbelasting
en faillissementen. Maar de FIOD en de Arbeidsinspectie hebben over deze zaken,
die inhoudelijk met elkaar verbonden zijn, geen contact meer gehad. Toen de
Arbeidsinspectie de zaak begin 2021 voordroeg in de SWP, refereerde de FIOD niet
aan de eigen zaak maar noemde hij de zaak van de Arbeidsinspectie interessant,
“ook om te verkennen of samenwerking mogelijk is”.
Bij de uitgebreide overleggen over ditzelfde netwerk in 2019 was de Belastingdienst
aanwezig, bij casustafels van het regionale RIEC en bij het IKZ. Er kwam weinig uit.
Terugkijkend geeft de Belastingdienst toe dat ze op dat moment vrij eenvoudig een
bijdrage had kunnen leveren aan het gezamenlijke beeld, maar dat niet heeft gedaan.
De dienst had naar eigen zeggen bijvoorbeeld kunnen onderzoeken of een betrokken
zorgstichting zonder winstoogmerk niet heimelijk toch aan het ondernemen was.
Wij hebben geen onderzoek gedaan naar de geldigheid van de motieven van
vooral de FIOD om zich zo terughoudend op te stellen, ondanks het feit dat de
FIOD meerdere convenanten heeft ondertekend die organisaties verplichten samen
de zorgfraude te bestrijden. Wel kwamen we in ons onderzoek geregeld vergeefse
verzoeken aan de FIOD tegen om een bijdrage te leveren. Ook zagen we bij andere
organisaties grote ergernis als de FIOD zo’n verzoek naast zich neerlegde.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

42

Algemene Rekenkamer

5.5 Zorgverzekeraars en Zorgverzekeraars Nederland (ZN)
Uit ons onderzoek wordt duidelijk dat individuele zorgverzekeraars de meeste inter­
venties plegen tegen frauderende zorgaanbieders. Naar aanleiding van twijfels over
declaraties doen de verzekeraars onderzoek en zetten ze financiering stop. Als ze
vervolgens, doorgaans na tijdrovend onderzoek, fraude aantonen, maken ze die financieringsstop definitief en proberen ze eerder betaald geld via een civielrechtelijke
procedure terug te vorderen. In 2020 toonden zorgverzekeraars bij 81 zorgaanbieders
fraude aan voor een totaalbedrag van € 21 miljoen. Opvallend is dat zorgverzekeraars
in de onderzochte periode steeds meer verzoeken deden aan toezichthouders om een
fraudeur strafrechtelijk of bestuursrechtelijk aan te pakken, maar dat de cijfers van de
NZa en het strafrecht laten zien dat zo’n aanpak juist steeds minder gebeurt.
Al kunnen verzekeraars geen bestuursrechtelijke of strafrechtelijke sancties opleggen,
hun eigen acties zijn vanzelfsprekend hinderlijk voor frauderende zorgaanbieders. In
onze casussen zagen we dat de financiële maatregelen van zorgverzekeraars enkele
keren leidden tot het faillissement van zo’n zorgaanbieder. Het komt echter regelmatig
voor dat fraudeurs die op die manier zijn aangepakt ergens anders een doorstart maken.
We hebben dit bijvoorbeeld gezien in de casus van het grote netwerk (casus B). Hier
ging een zorg-bv failliet. De verzekeraar registreerde de bestuurder van deze bv in het
Externe Verwijzingsregister (EVR) dat andere (zorg)verzekeraars moet waarschuwen.
Toch was dezelfde bestuurder met nieuwe bedrijven nog steeds actief in de zorgsector,
bleek bij sluiting van ons onderzoek.
Zorgverzekeraars lijken relatief makkelijk onderling informatie uit te wisselen. Maar tot
een gezamenlijk onderzoek komt het niet vaak. Jaarlijks stellen zorgverzekeraars voor
slechts enkele fraudezaken een Werkgroep Samenwerking Fraudebeheersing (WSF) in
om fraude bij een specifieke zorgaanbieder aan te pakken. In de casus in midden-Nederland kwam er op initiatief van een van de zorgverzekeraars zo’n WSF, maar bij de
opzet van het project werd men het niet eens over de methode van onderzoek. Ook
bleek dat de periodes van verdachte declaraties, ingediend bij verschillende zorgverzekeraars, te ver uiteenliepen. Zorgfraude individueel aanpakken lijkt dan ook eerder de
standaard werkwijze van zorgverzekeraars, ook als er meerdere verzekeraars zijn
betrokken.
We merken hier verder nog op dat veel zorgverzekeraars, naar eigen zeggen, slechts
een klein deel van het totaal aantal onderzoekwaardige dossiers onderzoeken.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

43

Algemene Rekenkamer

5.6 Gemeenten en Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG)
In vrijwel alle onderzochte casussen spelen gemeenten een rol als financiers en
toezichthouders rechtmatigheid. Ze zijn dus ook belangrijk voor de zorgfraude­
bestrijding. Wel zien we dat gemeenten zoeken naar een goede invulling van hun
(tamelijk nieuwe) rol. Ook is er een groot verschil tussen individuele gemeenten als
het gaat om aandacht voor toezicht op rechtmatigheid. Zo zagen we bij het uitgebreide netwerk (casus B) dat een gemeente initiatief nam tot onderzoek en ingrijpen
bij een zorgaanbieder. Daarbij wilde de gemeente samenwerken met een andere
grote gemeente waar deze zorgaanbieder ook actief was. Die tweede gemeente
haakte echter af, het toezicht stond daar nog in de kinderschoenen. Dat maakte de
ingreep minder effectief. Over het tempo waarin gemeenten hun toezicht op zowel
Wmo als Jeugdwet inrichten, beklagen andere TIZ-partners zich geregeld. Volgens
IGJ is de situatie bij Wmo-toezicht recent zelfs verslechterd (IGJ 2021).
Uit bijna al onze casussen blijkt dat gemeenten interventies pleegden. Ze stopten
betalingen, eisten zorggeld terug, ontbonden contracten of deden aangifte. Daarmee
hinderden ze frauderende zorgaanbieders. Soms maakten gemeenten gebruik van
contracten die voldoende aanknopingspunten boden om tot actie over te gaan bij
signalen van fraude. Andere gemeenten worstelden juist nog met onduidelijke
inkoopcontracten. In deze contracten stond niet precies welke zorg de gemeente
verwachtte. Ook boden de contracten onvoldoende aanknopingspunten om informatie op te vragen en in te grijpen. Dat heeft deels te maken met een gebrek aan
expertise. Maar vermoedelijk spelen ook doorzettingsvermogen en lef een rol. Zo
zagen we dat een gemeente die fraude vermoedde, de betalingsafschriften van een
gecontracteerde zorgaanbieder opvroeg bij de banken. Dit op grond van de Algemene
Wet Bestuursrecht. Die afschriften leverden belangrijke belastende informatie op,
waardoor de gemeente het contract makkelijker kon ontbinden (zie casus E).
Voor gemeenten bleef het meestal bij lokaal of beperkt regionaal ingrijpen bij
bedrijven die vaak in een groter geografisch gebied actief zijn. Een van de problemen is dat het delen van signalen tussen gemeenten onderling stroef verloopt.
Er bestaat nog geen waarschuwingsregister zoals zorgverzekeraars wel hebben.
Ook is de informatie-uitwisseling afhankelijk van de vraag of een gemeente al is
aangesloten bij het IKZ. Overigens kwamen we in de casus in Midden-Nederland
een gemeente tegen die wel lid was van het IKZ, maar de AVG-regels zo interpreteerde dat ze over zorgaanbieders vrijwel geen informatie deelde – ondanks

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

44

Algemene Rekenkamer

ernstige signalen van fraude. Ook hebben we gezien dat gemeenten geregeld
ondersteuning vragen van landelijke organisaties, maar dat lang niet altijd krijgen.
Voor steun kunnen gemeenten terecht bij de VNG. De VNG heeft een onderdeel dat
zich bezighoudt met zorgfraude: VNG Naleving, gesubsidieerd door VWS. VNG
Naleving stimuleert gemeenten hun toezichthoudende taak serieus te nemen, maar
speelt slechts een bescheiden rol bij de feitelijke afstemming tussen gemeenten bij
de aanpak van concrete fraudegevallen. We kwamen in ons onderzoek slechts een
enkele gemeentelijke casustafel tegen waarin gemeenten gezamenlijk acties tegen
een zorgbedrijf probeerden te organiseren. Wij denken dat zo’n initiatief ook zinvol
zou zijn geweest in veel andere casussen die we bestudeerden waarmee gemeentegeld gemoeid was.

5.7 Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) en
Sociale Verzekeringsbank (SVB)
Het CIZ en de SVB spelen een bescheiden, meer faciliterende rol bij de zorgfraudebestrijding. Dit hebben we gezien in onze casussen, maar het geldt ook in andere
gevallen. Het CIZ doet herindicaties bij specifieke cliënten voor de Wlz, als het na
onderzoek of melding van een andere organisaties tot de conclusie komt dat er
misschien onjuiste of onvolledige gegevens zijn verstrekt. In ons onderzoek hebben
we hiervan enkele voorbeelden gezien. De herindicatie van een cliënt kan de betrokken zorgaanbieders raken, maar het kan ook zijn dat er niets verandert.
Op verzoek van TIZ-partners onderzoekt de SVB pgb-betalingen aan zorgverleners,
en in welke gemeenten die zorgverleners actief zijn. De inzet van de SVB gaf in een
paar gevallen beter zicht op de omvang en reikwijdte van vermoedelijke fraude, blijkt
uit de casussen die we onderzochten. Andere organisaties zouden soms graag zien
dat de SVB actiever toezicht houdt op pgb’s, maar de SVB zegt dat hij geen hand­
havende of toezichthoudende taak heeft. In notulen van overleggen kwamen we ook
opmerkingen tegen van organisaties die zich beklagen over de geringe bereidheid
van de SVB om gegevens te delen. Het ging daarbij niet zozeer om gerichte vragen
over een specifieke zorgaanbieder, maar over het verstrekken van bulkgegevens.
Daardoor kon bijvoorbeeld een recent onderzoek van het IKZ naar de omvang van
pgb-fraude niet doorgaan.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

45

Algemene Rekenkamer

Casus E – Een landelijk netwerk voor jeugdzorg
In 2018 ontving het IKZ een melding van een gemeente in Overijssel.
Die gemeente plaatste probleemjongeren in een lokaal opvangcentrum,
met financiering via de Wmo. Het opvangcentrum was onderdeel van een
landelijk netwerk. Ook het regionale zorgkantoor financierde hier langdurigezorgplekken, via de Wlz. De gemeente kreeg echter verontrustende signalen
over het opvangcentrum: een verloskundige klaagde over onprofessioneel
gedrag, de politie meldde een onveilige situatie en voormalige cliënten uitten
beschuldigingen over gebrekkige zorg en fraude. De vraag van de gemeente
aan het IKZ was: is jullie meer bekend over deze zorgaanbieder?
Het IKZ wist niet goed wat te doen met deze vraag en gaf geen antwoord.
Op dat moment fungeerde de NZa nog als doorgeefluik van gemeenten naar
het IKZ; het IKZ plaatste de melding als een signaal in het Verzamelpunt.
Van daaruit werd het signaal gedeeld, maar alleen met de gemeente die de
melding zelf had verstuurd. Nutteloos dus.
De Overijsselse gemeente ging vervolgens zelf op onderzoek uit om van het
contract met deze zorgaanbieder af te komen. Op grond van de Algemene
Wet Bestuursrecht vorderde ze onder meer bankafschriften van de zorgaanbieder bij de bank waar gemeente en zorgkantoor hun zorggelden op stortten.
Het bleek dat van die zakelijke rekening de huren werden betaald van de in
de gemeente actieve zzp’ers, maar ook voor tienduizenden euro’s aan privé-­
uitgaven van de eigenaars van het landelijke netwerk: uitjes, vakanties,
een zonnebril, tegels voor de tuin.
Uiteindelijk besloot de gemeente de mogelijke fraude niet aan de kaak te
stellen omdat ze inschatte dat dit veel moeite zou kosten. Het contract kon
ook worden beëindigd omdat het opvangcentrum zich niet hield aan de
Wmo-criteria voor het verlenen van ‘veilig, doeltreffend en klantgerichte’
zorg. De gemeente stelde het zorgkantoor op de hoogte van alle bevindingen.
Na de contractbeëindiging maakten de zzp’ers die werkten voor het netwerk
een doorstart onder een nieuwe naam. Nu leveren ze zorg aan Wlz-cliënten
van het zorgkantoor. Tegen de eigenaars van het landelijke netwerk is, voor
zover wij konden nagaan, niet opgetreden.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

46

Algemene Rekenkamer

6.
Een ingewikkeld
speelveld
In de vorige hoofdstukken zagen we dat de afgesproken ‘integrale’ aanpak ontbreekt
in de bestrijding van zorgfraude. En ook dat organisaties nauwelijks regie voeren,
slecht samenwerken en nogal eens sterke signalen van zorgfraude laten lopen.
In hoofdstuk 6 laten we zien dat organisaties moeten werken in een ingewikkeld
speelveld. Al is dit volgens ons geen excuus voor de tekortkomingen die wij geconstateerd hebben. Sterker nog: in het lastige werkveld moeten hindernissen in wet- en
regelgeving waar mogelijk aangepakt worden, maar ze vragen juist ook om betere
samenwerking en doelgerichte activiteiten.

6.1 Financiering en toezichtregimes
In Nederland is het tamelijk eenvoudig een zorgonderneming op te zetten. Ondernemers kunnen daarbij putten uit de verschillende inkomstenbronnen voor het verlenen
van zorg. Uit ons onderzoek blijkt dat frauderende zorgaanbieders zich meestal niet
toeleggen op één bepaald type cliënt met één specifieke zorgvraag. Meestal combineerden deze aanbieders verschillende soorten zorg, zoals thuiszorg, wijkverpleging,
beschermd wonen, begeleid wonen of jeugdzorg.
Dat betekent dat deze zorgaanbieders betaald krijgen van verschillende organisaties.
Zorgverzekeraars, zorgkantoren en gemeenten betalen voor de zorg via verschillende
wetten (zie figuur 7).
Frauderende ondernemers kunnen dus, nadat ze tegenwerking hebben ondervonden
bij de financiering voor de ene soort zorg, op zoek naar inkomstenbronnen voor een
andere soort zorg die nog niet zijn dichtgedraaid. In een casus in het oosten van het

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

47

Algemene Rekenkamer

land zette een gemeente na onderzoek haar financiering uit de Wmo stop, maar de
onderneming ging verder met cliënten die betaald werden uit de Wlz (casus E).
Figuur 7 Overzicht van financiering en toezicht in de zorg

Frauderende zorgaanbieders profiteren van het onoverzichtelijke geheel
van toezichtregimes

Veel zorgaanbieders
bieden een combinatie
van verschillende
zorg aan:

Financier*

Toezichthouder

Gemeente(n)

Gemeente(n)

Jeugdhulp

IGJ

Jeugdwet

Beschermd wonen

Gemeente(n)

Rechtmatigheid
Kwaliteit

Gemeente(n)

Rechtmatigheid

Gemeente(n)

Kwaliteit

Wmo

Begeleid wonen

Zorgkantoor/
-kantoren

Wlz

Wijkverpleging

Zorgverzekeraar(s)

Zvw

Nza

Rechtmatigheid

IGJ

Kwaliteit

Nza

Rechtmatigheid

IGJ

Kwaliteit

* Dit gaat zowel om de inkoop van zorg in natura als de financiering van pgb.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

48

Algemene Rekenkamer

6.1.1 Versnipperd toezicht

Voor toezichthouders is dit speelveld ingewikkeld omdat ze ieder afzonderlijk gaan
over slechts een gedeelte van de puzzel. Tegenover één frauderende zorgaanbieder
staat dus versnipperd toezicht. Toezichthouders moeten daarom wel samenwerken,
terwijl ze niet vrijelijk informatie mogen uitwisselen. Een zorgaanbieder die bijvoorbeeld op één locatie beschermd en begeleid wonen aanbiedt voor jeugdigen én
volwassenen, heeft voor het toezicht op de rechtmatigheid van declaraties te maken
met verschillende instanties. Bij declaraties voor hulp aan mensen met een verstandelijke beperking zijn dat de zorgkantoren (zorgverzekeraars) met op de achtergrond
de NZa. Bij declaraties voor zorg voor mensen met psychische problematiek ligt het
toezicht bij gemeenten. Maar voor het toezicht op de kwaliteit van de zorg voor deze
cliënten is IGJ verantwoordelijk, als het tenminste gaat om jeugdigen. Gaat het om
zorg voor volwassenen uit deze doelgroep, dan is juist weer de gemeente aan zet.

6.1.2 Pgb of zorg in natura?

Niet alleen de verschillende toezichtregimes maken het ingewikkeld. Ook verschillen
in de manier waarop zorg wordt geleverd leiden tot complicaties voor fraudebestrijders. In de casus uit het midden van het land zagen we bijvoorbeeld dat bij het IKZ
duidelijk werd welke gemeenten een vermoedelijke fraudeur financierden via pgb’s.
Het IKZ zag dit dankzij een informatie-uitvraag bij de SVB die de betalingen uit pgb’s
regelt. Onbekend was echter dat een andere gemeente via een zorg-in-naturacontract
vele tientallen Wmo-cliënten bij dezelfde zorgaanbieder had ondergebracht. Anders
dan de ‘pgb-gemeenten’ was deze gemeente dus niet gewaarschuwd toen de
bestuurders plotseling vertrokken en hun cliënten zonder zorg achterlieten. Ook in
andere casuïstiek zagen wij dat gemeenten niet van elkaar weten wie zorg-in-naturacontracten met een zorgaanbieder heeft afgesloten.

6.1.3 Ingewikkelde netwerken

Organisaties die zorgfraude bestrijden beklagen zich bovendien over de mogelijkheden die frauderende zorgaanbieders hebben om uit het zicht van toezichthouders te
blijven. Behalve dat zorgaanbieders eenvoudig opnieuw een onderneming in de zorg
kunnen opzetten, maken ze gebruik van ingewikkelde netwerken van rechtspersonen
met niet-transparante uitbestedingsconstructies. Op terugkerende klachten hierover
reageerde het kabinet dat toezichthouders als NZa voldoende mogelijkheden
hebben. Dit omdat moeder- en dochterbedrijven maar ook speciale factureringsmaatschappijen worden gezien als zorgaanbieders en daarmee onder de bestaande
zorgwetten vallen (VWS 2021).

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

49

Algemene Rekenkamer

6.2 Persoonsgebonden budget (pgb)
Het pgb is een echte steen des aanstoots voor de zorgfraudebestrijders. Ook wij
vragen ons op basis van ons onderzoek af of hier wel voldoende balans is tussen
dienstverlening en handhaving. Met een pgb kunnen cliënten zelf zorg inkopen
zonder dat gedetailleerd vastgelegd hoeft te zijn welke zorg wanneer moet worden
geleverd. De cliënt kan een vast maandbedrag met een zorgaanbieder afspreken7,
ongeacht het feitelijk geleverde aantal zorguren voor die maand. Voor het OM en de
Arbeidsinspectie is het daardoor (in het strafrecht) moeilijk oplichting en valsheid in
geschrifte te bewijzen, omdat specifieke facturen ontbreken. Dit is ook de hindernis
voor het bestuurlijke toezicht op de rechtmatige bestedingen, dat gemeenten en
de NZa uitvoeren. Voor gemeenten geldt bovendien een ‘dubbel-opzet-vereiste’.
Dit betekent dat gemeenten moeten aantonen dat er opzet in het spel is bij zowel
zorgaanbieder als cliënt. De minister heeft aangekondigd deze regel bij de volgende
wijziging van de Wmo uit de wet te willen schrappen. Opzet aantonen bij alleen de
zorgaanbieder is dan voldoende om in te grijpen.

6.2.1 Spookzorg of minder zorg

Zorgaanbieders frauderen geregeld met pgb’s, blijkt uit de casussen die we onderzochten. In de meest extreme gevallen wordt er helemaal geen zorg geleverd. Dat
wordt ‘spookzorg’ genoemd. Dan ‘ronselt’ de ‘zorgaanbieder’ bijvoorbeeld cliënten
met de belofte alle administratie over te nemen en het pgb-geld onderling te verdelen.
In een van onze casussen werden 100 pgb-aanvragen verstuurd vanuit één IP-adres,
wat een aanwijzing was voor fraude. Daarnaast kwamen we ook veel signalen tegen
over minder geleverde zorg dan was afgesproken en gedeclareerd. In sommige
gevallen van pgb-fraude lijkt de pgb-houder moedwillig samen te spannen met de
zorgaanbieder, maar het komt ook voor dat de zorgaanbieder door handigheid en
intimidatie misbruik maakt van kwetsbare cliënten.

6.2.2 Feiten checken

Geregeld blijkt dat het voor fraudebestrijders moeilijk is na te gaan wat er precies
aan de hand is. Dat geldt niet alleen voor pgb-zorg, maar ook voor andere soorten
zorg. In de casus uit Zuid-Holland kwamen veel cliënten niet opdagen toen de
zorgverzekeraar probeerde vast te stellen of ze wel de zorg kregen waarvoor ze een
indicatie hadden en waarvoor betaald werd. In een andere casus kwamen we ook
een ‘actiedag’ tegen waarin gemeenteambtenaren huis voor huis bij pgb-houders
langsgingen om informatie te krijgen over de persoonlijke situatie en de feitelijk
geleverde zorg.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

50

Algemene Rekenkamer

6.2.3 ‘Gedragslijnen’

Ten slotte merken we op dat problemen bij de pgb-fraudebestrijding ervoor zorgen
dat organisaties werken volgens tamelijk rigoureuze ‘gedragslijnen’. De NZa bijvoorbeeld legt signalen van pgb-fraude meestal bij voorbaat naast zich neer omdat de
wet onvoldoende bevoegdheden zou geven om ertegen op te treden. De lands­
advocaat bestrijdt dit standpunt, maar intussen houdt de NZa vast aan de gedragslijn. Ook het OM en de Arbeidsinspectie zijn terughoudend pgb-fraude aan te pakken.
Eén grote pgb-zaak brachten ze voor de rechter om een signaal af te geven, daarna
gaven ze vermoedens over pgb-fraude nog maar weinig aandacht.

6.3 Privacywaarborgen en delingsgrondslagen
In dit rapport hebben we al vaker de problemen bij informatiedeling genoemd.
De huidige wetgeving bepaalt dat informatie in diverse situaties niet kan worden
gedeeld, waardoor privacybescherming een serieuze hindernis vormt voor de effectieve bestrijding van zorgfraude. Dat geldt bijvoorbeeld voor de gegevensuitwisseling
tussen zorgkantoren (inkoop Wlz) en gemeenten (inkoop Wmo en Jeugdwet) die
geregeld te maken hebben met dezelfde zorgaanbieder. Om dit op te lossen is
nieuwe wetgeving in voorbereiding.

6.3.1 Discussies over informatiedeling

Zelf deden we geen onderzoek naar de talrijke specifieke juridische delingsgronden
waar organisaties mee te maken hebben. Maar we merken wel op dat de wettelijke
bepalingen en nadere regels, net als bevoegdheden, discussie oproepen en verschillend geïnterpreteerd kunnen worden. Vooral de organisaties die samenwerken in het
IKZ discussiëren veel over hoe en hoe vaak ze signalen van zorgfraude moeten
delen. Ze worden het hierover niet eens.
De NZa geeft bijvoorbeeld vrijwel al haar signalen door aan het Verzamelpunt
Zorgfraude van het IKZ. Maar andere organisaties zijn veel terughoudender. Ook de
informatie-uitwisseling met niet-deelnemers aan het IKZ zoals Uitvoeringsinstituut
Werknemersverzekeringen (UWV), de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) en de
RIEC’s (de regionale samenwerkingsverbanden tegen ondermijnende criminaliteit)
verloopt problematisch. Eind 2020 lagen er voorstellen om het IKZ op dit punt te
verbeteren, maar de TIZ-partners namen deze niet in behandeling omdat een wettelijke grondslag ontbreekt. Ook het ontwerp voor een nieuwe wet (zie § 6.4) voorziet
daar niet in.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

51

Algemene Rekenkamer

6.3.2 Verschillen in interpretatie

Vaak lijkt het bij de problemen met gegevensdeling ook te gaan om veranderende
interpretatie van bestaande regels en afspraken. Dat gebeurt bij meerdere organisaties, zien we in ons onderzoek. De FIOD en de Belastingdienst zijn in de loop van de
tijd steeds minder informatie gaan delen. Ze beroepen zich op fiscale geheimhouding.
Ook het CIZ speelt minder signalen door naar het IKZ. Dit onder meer omdat er
binnen de organisatie “meer aandacht” voor privacy is gekomen. In 2019 stopten
zorgverzekeraars zelfs helemaal met het delen van fraudesignalen met het IKZ,
omdat ze te weinig vertrouwen hadden in de manier waarop informatie werd gedeeld.
Op de achtergrond speelde de vrees dat ze daar door zorgaanbieders juridisch op
zouden worden aangesproken. De nieuwe werkwijze die uit dit conflict voortkwam,
schrijft voor dat IKZ-partners veel terughoudender omgaan met de namen van
ondernemingen waarover signalen van zorgfraude binnenkomen. Hoewel we
begrijpen dat dit vanuit privacy overwegingen verdedigbaar kan zijn, betekent dit
in de praktijk ook dat de bestrijding van zorgfraude minder effectief is.

6.4 Nieuwe wet- en regelgeving
Veel van de knelpunten die we in dit hoofdstuk beschrijven, hebben al de aandacht
van zorgfraudebestrijdende organisaties. Ze bespreken de knelpunten deels in de
TIZ, onder leiding van het Ministerie van VWS (zie ook § 4.5). De TIZ-partners sturen
ook ‘signaleringsbrieven’ aan de minister.

6.4.1 Organisaties signaleren knelpunten

Parallel aan de TIZ organiseren de uitvoerende TIZ-deelnemers een ‘leercirkel’ om
problemen te identificeren en oplossingen te bedenken. Die activiteiten leiden sinds
2016 tot jaarlijkse signaleringsbrieven aan de minister van VWS waarin de organisaties vragen om verbeteringen van wet- en regelgeving zodat ze zorgfraude effectiever
kunnen bestrijden. Uit een interne evaluatie uit december 2020 van die signaleringsbrieven bleek dat ze tot dat moment nog nauwelijks tot echte wijzingen hadden
geleid: “De meeste maatregelen zijn nog allemaal actueel en niet afgerond. Als
gevolg zijn er weinig zichtbare resultaten voor de keten en lijkt er niet aan de
signaleringen tegemoet te zijn gekomen.”

6.4.2 Niet alle knelpunten leiden tot maatregelen

De versnippering van het toezicht op zorgfraude ligt besloten in het stelsel. Minister
en Tweede Kamer hebben geen plannen het stelsel te herzien. Een deel van de
voorstellen voor kleinere aanpassingen binnen het stelsel, krijgt geen gehoor bij de
minister. Als toezichthouders de klacht uiten dat ze te weinig bevoegdheden zouden

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

52

Algemene Rekenkamer

hebben om fraude goed te bestrijden, spreekt de minister deze klacht in zijn reacties
op de signaleringsbrieven regelmatig tegen (VWS 2019a en VWS 2020).
Als het gaat om zorgen over de kwetsbaarheid van het pgb – en dan vooral het
maandloon – geldt iets anders. Op dit punt gaf de minister van VWS duidelijk aan
dat de voordelen van het pgb opwegen tegen de nadelen. In de Tweede Kamer zei
hij in 2020: “Ik vind het eigenlijk niet eens een dilemma, want ik ga dat niet doen.
Ik denk namelijk dat maandloon binnen het pgb voor sommige mensen echt een
uitkomst is. Als we het anders zouden doen, zouden we op een gierende manier de
administratieve lasten in het pgb gaan verhogen, en daar ben ik niet voor” (Tweede
Kamer 2020a). Iets vergelijkbaars geldt voor de mogelijkheid om ongecontracteerde
zorg te blijven leveren. Dit is kwetsbaar voor fraude. Voor de minister van VWS
wegen ook in dit geval de nadelen niet op tegen de voordelen (Tweede Kamer
2020a).

6.4.3 Sommige knelpunten leidden tot een nieuwe wet

Sommige andere knelpunten brachten de minister er wel toe nieuwe wet- en regelgeving voor te bereiden. Per 1 januari 2022 is de Wet toetreding zorgaanbieders (Wtza)
ingegaan. Die bepaalt onder meer dat zorgaanbieders met meer dan 10 zorgverleners een vergunning moeten aanvragen om te worden toegelaten. Dit werpt een
hogere drempel op voor ondernemers om ‘zomaar’ een zorgbedrijf te starten.
De bijhorende aanpassingswet regelt bovendien dat het toezicht op de jaarverantwoordingsplicht en transparant financieel beheer niet meer bij IGJ ligt, maar bij de
NZa. Dat zou beter bij de NZa passen omdat die toch al ging over het proces van
declareren.

6.4.4 Over andere nieuwe wetgeving is nog volop discussie

Het Wetsvoorstel bevordering samenwerking en rechtmatige zorg (Wbsrz) is een
belangrijke verandering in de wetgeving voor de zorg. Bij de val van het kabinet
Rutte III werd het voorstel door de Tweede Kamer “controversieel” verklaard en bij
sluiting van dit onderzoek was nog niet zeker of de wet er inderdaad komt. In de
Wbsrz staat dat er een Waarschuwingsregister Zorgfraude moet komen. Hierin
kunnen zorgverzekeraars, zorgkantoren en gemeenten elkaar waarschuwen voor
bekende zorgfraudeurs. Iedere organisatie die zorg inkoopt kan het register bekijken
voordat ze een contract afsluit met een zorgaanbieder.
In het Wbsrz-voorstel staat ook dat het IKZ straks geen samenwerkingsverband
meer is, maar een stichting – dus een zelfstandige rechtspersoonlijkheid. Dit biedt
een samenhangende wettelijke basis voor het verrijken en uitwisselen van

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

53

Algemene Rekenkamer

informatie. Het idee is dat IKZ-partners zo ook makkelijker en beter kunnen samenwerken en informatie kunnen delen. Daarnaast houdt het wetsvoorstel in dat
gemeenten automatisch lid worden van het IKZ.
Ons viel op dat uitvoerende organisaties veel twijfel hadden over het wetsvoorstel
en de bijbehorende algemene maatregel van bestuur. Het OM, de NZa, IGJ en het
IKZ zelf vrezen bijvoorbeeld dat het delen van signalen niet makkelijker, maar juist
moeilijker wordt gemaakt. Dat zou het gevolg zijn van hogere drempels voor de
informatieoverdracht.8 Die zouden de meerwaarde van het IKZ ondergraven. Het
Ministerie van VWS is veel optimistischer. Medewerkers van dit ministerie menen
dat de uitvoerende organisaties blijkbaar vrij veel moeite hebben om te “doorgronden”
hoe het IKZ in de toekomst gaat werken.
Op basis van ons onderzoek kunnen wij niet bepalen welke inschatting de juiste is.
Wij stellen alleen vast dat dit soort meningsverschillen in de TIZ lang kunnen
bestaan en meestal maar tot op zekere hoogte worden overbrugd. Verder geeft de
inschatting van de uitvoerders aan dat in elk geval het risico bestaat dat het IKZ in
zijn nieuwe vorm een effectieve fraudeaanpak moeilijker maakt.
Tot slot noemen we nog enkele wetsvoorstellen die vertraging hebben opgelopen of
door de minister zijn teruggetrokken. Dit zijn:
• Een wetsvoorstel om strengere eisen te stellen aan de bedrijfsvoering van zorgaanbieders (Wibz). Dit voorstel is vertraagd.
• Het wetsvoorstel Verbetering toezicht en opsporing Wet marktordening gezondheidszorg (VTO Wmg). Deze wet had de NZa meer mogelijkheden moeten geven
bij het tegengaan van spookzorg en pgb-fraude. De minister van Medische Zorg
heeft het wetsvoorstel in 2019 ingetrokken zonder dat duidelijk is wat er nu gaat
gebeuren.
• In oktober 2020 liet de minister van VWS ook weten het voornemen tot een Wet
ongecontracteerde zorg in te trekken. Dit omdat volgens de minister het deel
wijkverpleging in de ongecontracteerde zorg zoveel kleiner was geworden, dat
het niet meer nodig was het wetsvoorstel in te dienen. ZN zegt hierover in de
meest recente jaarrapportage over fraudebeheersing daarentegen: “Het aandeel
ongecontracteerde zorgaanbieders is groot bij de fraudeonderzoeken in vooral de
wijkverpleging (ZN 2021)”.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

54

Algemene Rekenkamer

Casus F – Een thuiszorgorganisatie die alleen pgb-zorg levert
Over een thuiszorgorganisatie in het westen van Nederland kwamen tussen
2016 en 2020 bij het IKZ 5 verschillende signalen binnen over mogelijke
zorgfraude. Het ging om een aanbieder die zorg levert via Wmo, Zvw én Wlz,
allemaal met persoonsgebonden budgetten (pgb’s).
Belastende informatie kwam vooral van de gemeente waarin de organisatie
was gevestigd. De regionale GGD had als toezichthouder Wmo een onderzoek
gedaan naar de aanbieder en op grond daarvan zette de gemeente alle pgb’s
stop. Na advies van de VNG en IGJ stelde de gemeente een rechtmatigheidsonderzoek in waarbij in 2019 fraude werd aangetoond. Dat leidde een jaar
later tot een claim van de gemeente van meer dan € 100.000.
De gemeente zag bovendien mogelijkheden voor een strafrechtelijke
vervolging van de zorgaanbieder en benaderde daarvoor de Arbeidsinspectie.
Die raadde de gemeente echter af om aangifte te doen, omdat dat veel werk
zou opleveren en de kans klein was dat deze zaak zou worden opgepakt.
Bovendien vond de Arbeidsinspectie het fraudebedrag laag en had de
gemeente de fraude al gestopt. Maar de Arbeidsinspectie onderzocht niet
of deze zorgaanbieder ook in andere gemeenten actief was. Op onze vraag
waarom niet, zegt de Arbeidsinspectie dat het meer de taak van de gemeente
is om dit soort informatie op te vragen bij andere gemeenten.
De Arbeidsinspectie had bij die beslissing evenmin in beeld of de zorgaanbieder, naast Wmo-zorg betaald door de gemeente, ook Zvw- en Wlz-zorg leverde.
Deze zorg wordt betaald door zorgverzekeraars en zorgkantoren. Enkele van
hen kwamen onrechtmatige facturen tegen van de zorgaanbieder. Dat leidde
in een geval tot een eis geld terug te betalen. Deze verzekeraar doet ook
onderzoek, dit is nog niet afgerond.
De NZa legde de meldingen naast zich neer omdat het aandeel verzekerde zorg
beperkt was. IGJ voerde wel toezicht uit en zag al vanaf 2017 problemen met
veilige en goede zorg. Toen IGJ eind 2018 oordeelde dat de organisatie grotendeels aan de normen hiervoor voldeed, was ze op de hoogte van de eerste
uitkomsten van het fraudeonderzoek van de gemeente. De zorgaanbieder
greep het nieuwe rapport van IGJ onmiddellijk aan in zijn juridische verweer
tegen de gemeente. Die gemeente probeerde toen vergeefs een schikking te
treffen met de zorgaanbieder en heeft nu een dagvaarding voor een civiele
procedure in voorbereiding. Intussen is deze zorgaanbieder nog altijd actief.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

55

Algemene Rekenkamer

7.
Conclusies en
aanbevelingen
We komen tot de conclusie dat de fraudebestrijding in de praktijk niet of nauwelijks
doeltreffend is. Uit ons onderzoek blijkt dat de aanpak zelfs bij de sterkste signalen
van fraude weinig opleverde. In de meeste gevallen deden de organisaties die verenigd zijn in de Taskforce Integriteit Zorg (TIZ) onvoldoende om vast te stellen of er
fraude werd gepleegd. Als de fraude wél werd aangetoond, leidde dit er meestal niet
toe dat de fraudeur ermee stopte of zelfs ook maar aanmerkelijk gehinderd werd.
Wij vinden dit zorgelijk gezien de risico’s die kwetsbare en hulpbehoevende burgers
lopen door het optreden van zorgfraudeurs en de grote sommen publiek geld die er
vermoedelijk mee gemoeid zijn.
Onze conclusie betekent ook dat het doel van het kabinet om onregelmatig­heden in
de zorg fors te verminderen, niet gerealiseerd wordt. In elk geval niet met de manier
waarop de handhaving bij zorgfraude nu functioneert. Hoewel dit moeilijk in cijfers
is uit te drukken, wijst alles erop dat de pakkans laag is voor ondernemers die
frauderen met zorggeld.
In dit onderzoek zagen we dat organisaties onderling veel informatie over mogelijke
fraude met elkaar uitwisselen. Niet altijd verloopt dat soepel en soms is de privacybescherming zelfs belemmerend voor een effectieve aanpak, maar een belangrijker
hindernis is dat organisaties die zorgfraude bestrijden in onze casussen bijna nooit
stappen zetten tot zinvolle actie op basis van de beschikbare informatie. In theorie
gaan de beleidsdocumenten uit van een ‘integrale aanpak’ waarbij alle instrumenten
worden overwogen die de fraude kunnen stoppen. Per geval wordt dan bekeken
welke acties het beste werken. Maar in de praktijk is die afweging er niet of

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

56

Algemene Rekenkamer

nauwelijks. Wat vooral ontbreekt, is tijdige regie bij acties om de fraude te bewijzen
en interventies te plegen.
Bij de zorgfraudebestrijding werken organisaties in de handhaving niet goed samen.
Daarbij valt op dat iedere organisatie meestal handelt vanuit haar eigen, beperkte
rolopvatting en dat er geen gezamenlijk perspectief is. Daardoor laten ze nogal eens
signalen van fraude lopen. Bijna alle fraudebestrijdende organisaties hebben een
beperkte capaciteit. Daarbinnen baseren ze zich vooral op hun eigen afwegingen als
ze prioriteiten stellen of beleidskeuzes maken. Daarbij is het ook nog de vraag of ze
elkaar altijd informeren over hun prioriteiten en beleidskeuzes. De minister van VWS
zou hier beter op moeten toezien om te voorkomen dat de gezamenlijke bestrijding
van zorgfraude hieronder lijdt.
Ten slotte stellen we vast dat de organisaties die zorgfraude moeten bestrijden, moeten
werken binnen een ingewikkeld stelsel van bekostiging en toezicht. Dit stelt extra eisen
aan de onderlinge samenwerking. Toch zijn wij er in het onderzoek van overtuigd
geraakt dat de organisaties in het bestaande stelsel meer kunnen doen dan ze nu doen.
Voor een deel van de problemen brengt de minister van VWS verbeteringen aan. Bijvoorbeeld strengere toelatingseisen voor zorgaanbieders en een voorstel voor een waarschuwingsregister. Voor een ander deel houdt de minister kwetsbaarheden bewust in
stand, omdat hij er ook voordelen voor de burger aan verbonden ziet. Dat geldt bijvoorbeeld voor het persoonsgebonden budget. Maar op verschillende andere terreinen is er
nog geen zicht op verbetering. Als het IKZ, volgens het wetsvoorstel, een stichting
wordt, bestaat zelfs het risico dat de fraudebestrijding juist minder goed gaat werken.
We bevelen de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de minister voor
Langdurige Zorg en Sport daarom het volgende aan:
• Houd toezicht op de naleving van de verantwoordelijkheden en afspraken over
inzet en prestaties van de organisaties die rechtstreeks onder uw ministeriële
verantwoordelijkheid vallen (IGJ en NZa) of als opdrachtnemer voor u werken
(Arbeidsinspectie). Stuur direct bij als afspraken niet worden nagekomen.
• Maak sluitende afspraken met de minister van Financiën en de minister van
Justitie en Veiligheid over de beschikbare inzet en de na te streven prestaties
van Belastingdienst en FIOD respectievelijk het Openbaar Ministerie.
• Zorg ervoor dat de partijen in de uitvoering expliciet afspreken wie bij sterke
signalen van fraude de regie op de opvolging neemt, zodat ze sneller en waar
nodig samen in actie komen om fraude aan te tonen en in te grijpen.
• Zorg dat de partijen in de uitvoering alle mogelijkheden benutten die hen binnen
de bestaande wettelijke kaders ter beschikking staan.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

57

Algemene Rekenkamer

8.
Bestuurlijke reactie
en nawoord
De minister voor Langdurige Zorg en Sport heeft op 21 maart 2022 gereageerd op
ons conceptrapport. Hieronder geven we een samenvatting van deze reactie weer.
De volledige reactie staat op www.rekenkamer.nl. Dit hoofdstuk sluiten wij af met
een nawoord.

8.1 Bestuurlijke reactie minister voor Langdurige Zorg
en Sport
De minister deelt ons oordeel dat de resultaten van het onderzoek zorgelijk zijn.
Onze conclusies en aanbevelingen zijn volgens de minister helder en maken duidelijk dat er actie nodig is. Het rapport geeft volgens de minister aan dat het beter kan
en beter moet. Het biedt bruikbare handvatten om dat ook te doen. De minister kan
zich in onze aanbevelingen vinden en zal deze samen met de resultaten van het
onderzoek gebruiken om de aanpak van zorgfraude te verbeteren. Hierover zal ze
voor het zomerreces een brief aan de Tweede Kamer verzenden. Daarin zal ze ook
ingaan op maatregelen die voortvloeien uit het coalitieakkoord en de recent gehouden
evaluatie van de samenwerking in de Taskforce Integriteit Zorgsector (TIZ).
Over de eerste twee aanbevelingen, die gaan over het toezicht op de deelnemers
aan de TIZ en sluitende afspraken over prestaties, zegt de minister dat ze met de
partijen gaat overleggen hoe dit het beste vorm valt te geven. Een vraag is hoe zij
transparanter kunnen zijn over hun inzet en prestatie waardoor ze zich ook meer
toetsbaar gaan opstellen. Ook wil de minister een meer zorgvuldig afgewogen inzet
van het bestuurs- en privaatrecht en spreekt zij van een nadrukkelijkere rol voor de
Nederlandse Zorgautoriteit.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

58

Algemene Rekenkamer

De minister noemt een goede samenwerking binnen de TIZ, dat onder voorzitterschap staat van het Ministerie van VWS, essentieel voor de fraudebestrijding in de
zorg. Dit heeft de volle aandacht van het departement. Volgens de minister zijn
recent al ontwikkelingen in gang gezet, ook in vervolg op de evaluatie van het
huidige TIZ-convenant. Besloten is dat de samenwerking komend jaar meer resultaatgericht moet zijn, met een focus op het verstoren en stoppen van niet-integere
zorgbestuurders en ondernemers in de zorg. De minister is het met ons eens dat
hierin extra stappen moeten worden gezet. Gezamenlijke resultaatgerichte projecten zijn volgens de minister een goed voorbeeld en een belangrijke eerste stap.
Ook de aanbeveling dat partijen alle wettelijke mogelijkheden benutten die ze al
hebben, onderschrijft de minister. Er kan meer dan men nu in de praktijk doet.
Omdat de grondslagen voor gegevensuitwisseling vatbaar blijken voor verschillende
interpretaties, ontstaat te vaak discussie over de toepasbaarheid en bruikbaarheid.
In plaats van nadruk op nieuwe wetten, wil de minister in gesprek met de partijen
om de uitvoeringspraktijk te versterken, bijvoorbeeld door het delen van goede
voorbeelden uit de praktijk.
Uit het onderzoek komt naar voren dat zorgverzekeraars en gemeenten soms met
enig succes contracten stopzetten, maar fraudeurs regelmatig onder nieuwe namen
actief blijven in de zorg. De minister is zich hiervan bewust en vindt dit ongewenst.
Ze wijst op het Wetsvoorstel bevorderen samenwerking en rechtmatige zorg (Wbsrz)
dat moet zorgen dat fraudeurs hun activiteiten niet in een andere gemeente of bij
een andere zorgverzekeraar kunnen voortzetten. Gemeenten en zorgverzekeraars
moeten hier met een Waarschuwingsregister zicht op krijgen.
De minister schetst in haar reactie enkele dilemma’s waarin (politieke) afwegingen
gemaakt moeten worden. Onder andere tussen fraudebestendige regels en de wens
om het burgers en ondernemers niet te moeilijk te maken de regie over zorg in eigen
hand te nemen. Ook moet gezocht worden naar een balans tussen het respecteren
van de privacy en de grotere effectiviteit in de opsporing door het uitwisselen van
gegevens. Uitdrukkelijke aandacht voor noodzakelijkheid en proportionaliteit gaat
soms ten koste van de effectiviteit van de opsporing, maar dat is de prijs die we
willen en moeten betalen voor het respecteren van die privacy. Het viel de minister
op dat we in het rapport aan deze balans minder aandacht schenken. Daar waar
gegevensuitwisseling noodzakelijk en proportioneel is, wil de minister voor zover dat
nog niet gebeurd is, zorgen voor een wettelijke basis.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

59

Algemene Rekenkamer

Verder wijst de minister er op dat niet alle signalen van zorgfraude kunnen worden
opgepakt. De beschikbare opsporings- en handhavingscapaciteit maakt prioriteitsstelling noodzakelijk. Het vorige kabinet heeft besloten de capaciteit van de Nederlandse Arbeidsinspectie met 20 fte uit te breiden, maar krapte op de arbeidsmarkt
hindert een snelle vervulling van vacatures. Ook het Openbaar Ministerie moet
gezien de beperkte capaciteit afwegingen maken. Daarbij speelt volgens de minister
ook het dilemma tussen de wens om zorgfraudeurs aan te pakken, en de waarborgen
in het strafrecht voor verdachten en veroordeelden. Deze waarborgen hebben
noodzakelijkerwijs effect op de effectiviteit van het strafrecht.

8.2 Nawoord Algemene Rekenkamer
Onze conclusie is dat de bestrijding van zorgfraude niet of nauwelijks werkt en we
beschrijven hoe dat wordt veroorzaakt. In haar reactie laat de minister voor Langdurige
Zorg en Sport zien dat ze de resultaten van ons onderzoek serieus neemt.
De minister gaat in op het grote belang van de aansturing van de verschillende
organisaties in de Taskforce Integriteit Zorgsector (TIZ), en de speciale verantwoordelijkheid van haar departement als voorzitter van dat gremium. Wij wijzen in
aanvulling daarop op onze tweede aanbeveling, waarin staat dat ook sluitende
afspraken nodig zijn met de minister van Financiën en de minister van Justitie en
Veiligheid. Hoewel de minister zegt alle aanbevelingen over te nemen, heeft de
minister hierop niet specifiek gereageerd.
Wij zijn positief over het feit dat de samenwerking in de TIZ onlangs is geëvalueerd
en dat daarbij alvast gebruik gemaakt kon worden van de bevindingen uit ons
onderzoek. We kijken met belangstelling uit naar de nadere brief die de minister
voor het zomerreces naar de Tweede Kamer wil sturen.
De minister zegt in haar reactie dat we in ons rapport minder aandacht besteden
aan de noodzakelijke balans tussen het respecteren van privacy en de effectiviteit
van het opsporen van zorgfraude. Het bepalen van deze balans is bij uitstek aan
regering en parlement gezamenlijk. Daarbij is het van belang oog voor beide kanten
te hebben.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

60

Algemene Rekenkamer

Bijlagen
Bijlage 1 Methodologische verantwoording
Centraal in dit onderzoek staat de vraag of er in Nederland sprake is van een effectieve bestrijding van zorgfraude. De onderzoeksvragen die we daarbij stellen zijn:
1. Hoe verloopt de bestrijding van fraude bij zorgaanbieders in de praktijk?
(beschrijvend)
2. In hoeverre is er bij de bestrijding van zorgfraude – en dan primair in de
handhaving – sprake van een doeltreffende aanpak? (toetsend)
3. Zo niet, wat zijn de voornaamste hindernissen die een effectieve aanpak in
de weg staan? (verklarend)
4. Indien de fraudebestrijding niet of minder doeltreffend blijkt te zijn,
welke gevolgen heeft dat dan? (verklarend)
Dit onderzoek is in de eerste plaats een onderzoek naar doeltreffendheid van de
aanpak in de praktijk. Daarbij hebben we gekozen voor een ‘bottom-up’-­benadering
waarbij we vanuit de praktijk lessen konden formuleren voor ‘het systeem’.
Voor ons onderzoek namen we zaken met sterke signalen van zorgfraude als uitgangspunt. We onderzochten waartoe die signalen hebben geleid, als gevolg van de
activiteiten van organisaties die zorgfraude bestrijden. De techniek die we daarbij
toepasten heet ook wel procestracing: we verzamelden bij alle zorgfraudebestrijdende organisaties alle beschikbare informatie. Met die informatie hebben we een
reeks van gebeurtenissen gereconstrueerd, waarin een verband tussen oorzaak en
gevolg aannemelijk was. In de praktijk bleek dat er meerdere ronden van

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

61

Algemene Rekenkamer

informatie-uitwisseling nodig waren, om onduidelijkheden en inconsistenties op te
lossen. Uiteindelijk konden we zo vaststellen welke informatie de organisaties
kregen, welke afwegingen ze maakten, al dan niet gezamenlijk, welke acties ze
uitvoerden en tot welke resultaten dat alles leidde. We keken naar de feiten die zich
voordeden vanaf 1 januari 2018, maar waar nodig ook eerder. Het feitenonderzoek
sloten we af op 30 juni 2021. Feiten in de casuïstiek van na die datum zijn niet
opgenomen.
Om in het onderzoek ook een algemener oordeel te kunnen geven over de doeltreffendheid van de zorgfraudeaanpak, selecteerden we voor de procestracing ‘kritische
casussen’. Dat zijn casussen die in potentie over meer gaan dan over de gebeurtenissen in de casus alleen. Deze selectie deden we in 2 fasen die we hierna beschrijven.
Eerste fase van het onderzoek
Tijdens de casusselectie in de eerste fase van het onderzoek selecteerden we
11 zaken met sterke fraudesignalen volgens het ‘most-likely-cases’-principe. Bij sterke
signalen van zorgfraude gingen wij ervan uit dat organisaties samen hun best zouden
doen om uit te zoeken of er inderdaad sprake was van fraude. En indien dat werd
aangetoond de fraudeur te stoppen of in elk geval aanmerkelijk te hinderen. Op grond
van de informatie die we verzamelden, geldt voor de most likely cases deze verwachting het meest. De signalen in deze casussen waren dus het sterkst van alle fraudesignalen die we tegenkwamen.
In de eerste onderzoeksfase selecteerden we 7 van deze casussen bij het IKZ.
Op grond van de beleidsstukken mochten we ervan uitgaan dat bij het IKZ de
belangrijkste signalen van zorgfraude terecht zouden komen. Omdat we echter niet
zeker wisten of er daarnaast geen andere informatiestromen waren, selecteerden
we daarbovenop nog 4 casussen bij zorgverzekeraars en gemeenten die als financiers van zorg ‘aan de poort’ zitten.
De casussen waaruit wij bij het IKZ kozen ontstaan doordat organisaties die
fraude bestrijden diverse signalen over dezelfde zorgaanbieder bijeenbrengen en
eerste pogingen doen om die bijeengebrachte informatie te ‘verrijken’. Die gebundelde
informatie namen we bij de selectie van onze casussen mee, maar het verdere
verloop van zo’n zaak lieten we buiten beschouwing. Kennis daarover zou een bias
(vooroordeel) in ons onderzoek opleveren.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

62

Algemene Rekenkamer

In de tabel staat een verdeling van de uiteindelijke casusselectie in de eerste fase,
naar bron en zorgtype:
IKZ

Zorgverzekeraars

Gemeenten

Totaal

Wijkverpleging

3

1

0

4

Wonen

3

1

0

4

Jeugdhulp

1

0

2

3

Selectie bij het IKZ
Bij het IKZ selecteerden we de casussen uit het Verzamelpunt Zorgfraude (VPZF)
dat daar in beheer is. Die selectie verliep in de volgende stappen:
Van VPZF naar longlist
In het VPZF staan alle signalen over een specifieke zorgaanbieder die organisaties
bij het IKZ aanleveren, ongeacht met wie die signalen worden gedeeld. Als eerste
stap maakten we 3 longlisten per te onderzoeken zorgtype (wijkverpleging,
beschermd en/of begeleid wonen en jeugdhulp). Hiervoor selecteerden we per
zorgtype alle zorgaanbieders waarover in de periode 2018 tot en met augustus 2019
in het VPZF signalen waren aangemaakt. Hierbij ging het alleen om de ‘unieke
signalen’ (dit ter onderscheid met ‘afgeleide signalen’. Dat zijn signalen die worden
aangemaakt wanneer ze worden gedeeld wordt met een andere organisatie en dan
een nieuw signaalnummer krijgen).
Opstellen selectielijst
Vervolgens beoordeelden we de verzamelde informatie over zorgaanbieders op de
longlist. Dat deden we op basis van de signaalformulieren die in het VPZF waren
ingebracht en de verrijking van informatie die het IKZ had toegevoegd. Vervolgens
selecteerden we de zorgaanbieders die voldeden aan al deze 3 criteria:
• De melding is concreet, met geloofwaardige details.
• Er is aanvullende belastende informatie uit ten minste een tweede bron.
• De opzet is aannemelijk (geen fouten als gevolg van slordigheid).
Dit leidde tot deze verdeling van zorgaanbieders per zorgtype:
Zorgdomeintype

Longlist

Selectielijst

Wijkverpleging

91

35

Wonen

52

20

Jeugdhulp

10

1

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

63

Algemene Rekenkamer

Uiteindelijke selectie casussen
De casussen op de selectielijst voldeden allemaal aan de criteria, maar ze waren
nog niet gewogen. Bij de selectie kozen we dus vervolgens per zorgtype de casussen
die het meest aan de 3 eerdergenoemde criteria voldeden, zodat de casussen met de
sterkste signalen overbleven voor het onderzoek. Hierbij letten we onder meer op:
• mate van concreetheid;
• diversiteit van bronnen;
• aannemelijkheid van opzet;
• omvangrijkheid van fraude;
• bron van melder (van binnenuit);
• structurele misdragingen;
• meerdere soorten incidenten;
• melding met naam (in plaats van anoniem);
• terugkomen persoonsnaam bij meerdere aanbieders;
• gebruik van meerdere locaties door zorgaanbieder.
Uiteindelijk leidde dit tot de selectie van 3 casussen in de wijkverpleging en 3 in
beschermd of begeleid wonen. De enige overgebleven casus in de jeugdhulp bracht
het totaal op 7. Deze selectie hebben we nog voorgelegd aan het IKZ. Het IKZ
herkende 6 van de 7 casussen als “notoire” zaken.
Casussen zorgverzekeraars en gemeenten
Omdat we vooraf niet zeker konden weten of alle belangrijke signalen van zorgfraude met het IKZ gedeeld zouden worden, selecteerden we ook casussen bij
zorgverzekeraars en gemeenten. Uiteindelijk selecteerden we bij 2 individuele
zorgverzekeraars van elk één casus en bij 2 individuele gemeentelijke organisaties
ook van elk één casus. Die gemeenten en zorgverzekeraars kozen we om hun bij ons
gebleken actieve houding bij het bestrijden van zorgfraude.
Om alle zorgtypen mee te kunnen nemen in ons onderzoek, vroegen we de zorgverzekeraars om casussen in wijkverpleging en begeleid wonen aan ons voor te dragen
en aan gemeenten om datzelfde te doen voor casussen in jeugdhulp.
Daarbij verzochten we deze organisaties een selectie van casussen te maken die
voldeden aan onze criteria voor most-likely-cases:
• serieuze aanwijzingen voor zorgfraude;
• meest duidelijke zaken;
• ernstige zaken (vermoedelijke omvang, leed);
• betrokkenheid meerdere organisaties bij aanpak;
• uitkomst speelt geen rol;
• aanwijzingen zijn ontstaan tussen 2018 en 1 september 2019.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

64

Algemene Rekenkamer

Op basis van de selectie die de organisaties aan ons voorlegden, maakten we,
na overleg met de betreffende organisatie, de keuze voor een casus.
Tweede fase van het onderzoek
In de tweede fase van het onderzoek selecteerden we niet op basis van de signalen
(input), maar op het bereikte effect (outcome of output). Daarbij stond telkens het
ingrijpen centraal van een van de centrale fraudebestrijdingsorganisaties:
• een casus van een fraudeur die is gestopt als gevolg van strafrechtelijk ingrijpen
door het OM en de Arbeidsinspectie;
• een casus van een fraudeur die is gestopt als gevolg van ingrijpen door de NZa;
• een casus van een fraudeur die is gestopt als gevolg van interventies door IGJ.
Om tot deze selectie te komen, hebben we elk van deze organisaties gevraagd
meerdere casussen voor te dragen. Het moest gaan om casussen binnen de zorg­
typen waar volgens deze organisaties het meeste effect is bereikt in de fraude­
bestrijding en -handhaving. Het onderzoeksteam selecteerde uit die 3 verzamelingen
na overleg met de aandragende organisatie telkens één casus, waarbij vooral het
perspectief van deze organisatie leidend was.
Alle voorgedragen casussen gingen over zorgaanbieders actief in thuiszorg en wijk­
verpleging. We hebben ervoor gekozen dit niet te corrigeren omdat ‘het effect’ in deze
fase het doorslaggevende selectiecriterium was. Daarbij speelde een rol dat de 3
geselecteerde casussen weliswaar over wijkverpleging gaan, maar dat we desondanks
te maken zouden krijgen met verschillende soorten bekostiging en leveringsvormen.
Wet openbaarheid bestuur
De Algemene Rekenkamer maakt als Hoog College van Staat geen deel uit van de
uitvoerende macht en valt om die reden niet onder de in de Wet openbaarheid van
bestuur (Wob) genoemde bestuursorganen (zie ook Algemene wet bestuursrecht,
artikel 1.1, 2e lid onder e). Dit betekent dat de gegevens die door de Algemene
Rekenkamer zijn verzameld in het kader van haar onderzoek en die bij haar berusten,
niet opvraagbaar zijn op basis van de Wob.
Toetsend onderzoek
In dit onderzoek hebben we getoetst in hoeverre aan door ons vastgestelde normen
is voldaan. Op grond daarvan hebben we een oordeel gegeven. Daarmee is dit
onderzoek een toetsend onderzoek. Bij de uitvoering van het onderzoek door de
Algemene Rekenkamer worden de internationale principes van rekenkameronderzoek (IFPP) gevolgd. Deze principes hebben onder meer betrekking op onafhankelijkheid, transparantie en integriteit (zie www.issai.org).

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

65

Algemene Rekenkamer

Bijlage 2 Normenkader
Bij het beantwoorden van toetsende onderzoeksvragen gebruikt de Algemene
Rekenkamer een normenkader. Zo’n kader geeft in feite onze verwachtingen weer
als we kijken naar de beleidstheorie van het onderzoeksonderwerp. Behalve aan het
algemene doel om zorgfraude te verminderen, waarbij wij de verwachting hebben
dat bij de sterkste signalen een fraudeur na het aantonen van de fraude wordt
gestopt of aanmerkelijk wordt gehinderd, toetsen we in het onderzoek de aangetroffen
feitelijke situatie aan het normenkader.
Een eerste versie van dit normenkader is voor commentaar aan betrokken organisaties voorgelegd. Tijdens de uitvoering van het onderzoek hebben we het normenkader
gestroomlijnd en op enkele onderdelen nog aangevuld, hoofdzakelijk op basis van
het Handhavingskader Zorg. Bij de bestrijding van zorgfraude onderscheiden we de
volgende elementen:
• actief verzamelen;
• tijdig signaleren;
• gedegen onderzoek;
• voldoende onderbouwing;
• samenwerkende organisaties;
• interventies.
Dit leidt tot de volgende normen:
Actief verzamelen:
• Organisaties verzamelen actief blijken of signalen van zorgfraude en hebben elk
hun eigen rol en verantwoordelijkheid hierin.
Tijdig signaleren:
• Organisaties verkrijgen sterke signalen van zorgfraude tijdig door het systematisch
verwerken van blijken of meldingen die zij ontvangen.
Gedegen onderzoek:
• Een organisatie onderzoekt in principe ieder sterk signaal van zorgfraude dat
haar bereikt en komt hierbij tot een onderbouwd oordeel.
• Het onderzoek gebeurt doelmatig en waar nodig in samenwerking met andere
organisaties.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

66

Algemene Rekenkamer

• Keuzes maken en/of het sterke signalen van fraude laten lopen is gebaseerd op
criteria die zijn vastgelegd door de bestuurder van de betrokken organisatie.
• De betrokken organisatie beschikt over voldoende budget en personeel om het
onderzoek uit te (laten) voeren.
Voldoende onderbouwing:
• De onderbouwing van het oordeel is overtuigend genoeg om passende interventies
te kunnen doen.
• De verzamelde informatie is relevant en bruikbaar voor andere organisaties die
betrokken zijn bij de aanpak van zorgfraude.
Samenwerkende organisaties:
• Organisaties in de zorgfraudebestrijding zoeken binnen de wettelijke kaders
actief naar mogelijkheden zo veel mogelijk relevante informatie met elkaar te
delen.
• Alle organisaties melden het IKZ al hun serieuze signalen van fraude, op een voor
hen geschikt tijdstip, maar in ieder geval zo snel mogelijk na de afhandeling
ervan.
• De betrokken organisaties informeren de andere partners tijdig over hun interventies of sancties, ook als besloten wordt een serieus signaal van fraude niet
op te pakken.
• Het IKZ legt de aangeleverde informatie efficiënt vast en bundelt, verrijkt en
analyseert de informatie.
• Het IKZ deelt deze informatie op efficiënte wijze met de samenwerkende
organisaties.
• De organisaties overleggen tijdig of (verdere) interventies nodig zijn. Hierbij is
duidelijk afgesproken wie de regie heeft, zodat vervolgacties vlot in gang worden
gezet en goed op elkaar worden afgestemd: organisaties doen geen dingen
dubbel, maar voorkomen ook dat informatie blijft liggen.
• Als dat nodig of gewenst is, ondersteunen organisaties elkaar en/of voeren zij
samen vervolgacties uit.
• De organisaties stellen gezamenlijk risico- en sectoranalyses op, inclusief daar
waar nodig gezamenlijke handhavingsstrategieën.
• Organisaties delen onderling ervaringen (tips en tops) met hun fraudeaanpak.
• Organisaties evalueren gezamenlijk en trekken daar lessen uit ter verbetering.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

67

Algemene Rekenkamer

Interventies:
• Interventies zijn gericht op de fraudeur.
• Het doel van interventies (waaronder sancties) is dat de fraudeur binnen een
redelijke termijn blijvend stopt met de fraude of ten minste aanmerkelijk wordt
gehinderd bij zijn frauduleuze acties.
• Sancties zijn bewezen effectief en proportioneel, in overeenstemming met de
omvang en de ernst van de zorgfraude.
• De organisaties kiezen in onderling overleg voor een ‘integrale aanpak’:
een samenhangende mix van interventies (sancties) voor maximaal effect.
• Sancties hebben ook tot doel het zoveel mogelijk ongedaan maken van het
financiële voordeel voor de zorgfraudeur.
• Sancties moeten ook een doorstart van de zorgfraudeur voorkomen,
bijvoorbeeld in ander verband of onder een nieuwe naam.
• Bij serieuze vermoedens van een strafbaar feit doen betrokken organisaties
aangifte.
• De organisaties communiceren publiekelijk over hun interventies en opgelegde
sancties.
• Organisaties volgen in hoeverre de fraudeur wordt gehinderd als gevolg van hun
interventies, en delen de informatie met elkaar.
• Als de interventies niet genoeg effect hebben, bekijken de organisaties in overleg
of er aanvullende interventies of sancties mogelijk zijn. Is dat inderdaad het
geval, dan passen ze deze ook toe.
• Informatie over zorgfraudeurs op wie bestuursrechtelijke sancties zijn toegepast
of die strafrechtelijk veroordeeld zijn, moet zorgvuldig en doelmatig worden
beheerd. Ook moeten alle betrokken organisaties deze informatie gemakkelijk
kunnen raadplegen.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

68

Algemene Rekenkamer

Bijlage 3 Begrippen
Begrip

Definitie

Handhaving

Het geheel van alle maatregelen om de normnaleving in de zorgsector
te bevorderen en overtreders passende sancties op te leggen.

Interventie

Elke actie tegen een (vermoedelijke) zorgfraudeur.

Melding

Alles wat burgers en instanties, al dan niet anoniem, aan een van de
fraudebestrijdende organisaties melden over mogelijke fraude.

Organisaties

Organisaties die zijn aangesloten bij de Taskforce Integriteit Zorg (TIZ):
• het Ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport (VWS);
• de inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ);
• de Nederlandse Arbeidsinspectie;
• de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa);
• de Belastingdienst;
• de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (FIOD);
• het Openbaar Ministerie (OM);
• het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ);
• de Sociale Verzekeringsbank (SVB);
• de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (de VNG); en
• Zorgverzekeraars Nederland (ZN).

Sanctie

Elke bestraffende interventie tegen een frauderende zorgaanbieder,
diens bestuurders en/of cliënten.

Signaal

Een aanwijzing voor fraude. Dit kunnen diverse vormen van informatie
zijn die bij een of meer van de betrokken organisaties bekend zijn.

Signalering

Een knelpunt dat is benoemd in een signaleringsbrief.

Zorgfraude

Het opzettelijk en structureel onjuist handelen, in strijd met de regels
die gelden voor de zorg, met het oog op eigen of andermans financieel
gewin.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

69

Algemene Rekenkamer

Bijlage 4 Literatuur
Fenger e.a. (2018). Vooronderzoek omvang van fraude met persoonsgebonden
budgetten. Rotterdam: Erasmus Universiteit Rotterdam & Strategies in Regulated
Markets.
IGJ (2021). Wmo toezicht 2020 – Rapport aan de minister over de uitvoering van het
Wmo toezicht door de gemeenten in 2020. Utrecht: Inspectie Gezondheidszorg en
Jeugd.
Levy J.S. (2008). Case Studies: Types, Designs, and Logics of Inference. Conflict
Management and Peace Science. 2008; 25(1):1-18.
OM (2020). Protocol normnaleving in de zorgsector. Staatscourant 2020 nr. 52703,
9 oktober 2020.
Regeerakkoord (2021). VVD, D66, CDA en ChristenUnie, Omzien naar elkaar,
vooruitkijken naar de toekomst, Coalitieakkoord 2021 – 2025, 15 december 2021.
SCP (2020). Burgerperspectieven, 2020 I. Den Haag: Sociaal Cultureel Planbureau.
Tweede Kamer (2020a). Fraudebestrijding in de zorg. Verslag van een algemeen overleg
zorgfraude op 19 februari 2020. Vergaderjaar 2019-2020, 28 828, nr. 122. Den Haag:
Sdu.
Tweede Kamer (2020b). Verslag – Parlementaire ondervragingscommissie
Kinderopvangtoeslag, Ongekend onrecht. Vergaderjaar 2020-2021, 35 510, nr. 2,
17 december 2020.
VenJ (2014). Protocol normnaleving in de zorgsector. Bijlage bij Fraudebestrijding in de
zorg. Brief van de minister van VenJ aan de Tweede Kamer. Vergaderjaar 2014-2015,
28828, nr. 73. Den Haag: Sdu.
VWS (2015). Programmaplan Rechtmatige Zorg - Aanpak van Fouten en Fraude 20152018. Bijlage bij Fraudebestrijding in de zorg. Brief van de minister en staatssecretaris
van VWS aan de Tweede Kamer. Vergaderjaar 2014-2015, 28828, nr. 89. Den Haag: Sdu.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

70

Algemene Rekenkamer

VWS (2015a). Strategisch handhavingskader zorg - april 2015. Bijlage bij
Fraudebestrijding in de zorg. Brief van de minister van VWS aan de Tweede Kamer.
Vergaderjaar 2014-2015, 28828, nr. 90. Den Haag: Sdu.
VWS (2017). Handhavingskader Zorg - november 2017. Betreft bijgewerkte versie van
het Strategisch handhavingskader zorg - april 2015. Niet gedeeld met de Tweede
Kamer.
VWS (2018). Programmaplan Rechtmatige Zorg - Aanpak van fouten en fraude 20182021. Bijlage bij Fraudebestrijding in de zorg. Brief van de ministers van VWS en MZ en
de staatssecretaris van VWS aan de Tweede Kamer. Vergaderjaar 2017-2018, 28828, nr.
108. Den Haag: Sdu.
VWS (2019). Fraudebestrijding in de zorg. Brief van de minister van VWS aan de Tweede
Kamer. Vergaderjaar 2019-2020, 28 828, nr.115. Den Haag: Sdu.
VWS (2019a). Fraudebestrijding in de zorg. Brief van de minister van VWS aan de Tweede
Kamer. Vergaderjaar 2019-2020, Kamerstuk 28 828, nr. 114, 11 december 2019.
VWS (2021). Fraudebestrijding in de zorg. Brief van de minister van VWS aan de Tweede
Kamer. Vergaderjaar 2020-2021, 28 828, nr. 128. Den Haag: Sdu.
ZN (2021). Jaarrapportage fraudebeheersing 2020. Zeist: Zorgverzekeraars Nederland.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

71

Algemene Rekenkamer

Bijlage 5 Overzicht conclusies en aanbevelingen
Conclusie

Aanbeveling

Reactie minister voor
Langdurige Zorg en Sport

We komen tot de conclusie
dat de fraudebestrijding in de
praktijk niet of nauwelijks
doeltreffend is. Uit ons
onderzoek blijkt dat de aanpak
zelfs bij de sterkste signalen
van fraude weinig opleverde.
In de meeste gevallen deden
de organisaties die verenigd
zijn in de Taskforce Integriteit
Zorg (TIZ) onvoldoende om
vast te stellen of er fraude
werd gepleegd. Als de fraude
wél werd aangetoond, leidde
dit er meestal niet toe dat de
fraudeur ermee stopte of zelfs
ook maar aanmerkelijk
gehinderd werd.
Wij vinden dit zorgelijk gezien
de risico’s die kwetsbare en
hulpbehoevende burgers
lopen door het optreden van
zorgfraudeurs en de grote
sommen publiek geld die er
vermoedelijk mee gemoeid
zijn.

Houd toezicht op de naleving
van de verantwoordelijkheden
en afspraken over inzet en
prestaties van de organisaties
die rechtstreeks onder uw
ministeriële verantwoordelijkheid vallen (IGJ en NZa) of als
opdrachtnemer voor u werken
(Arbeidsinspectie). Stuur
direct bij als afspraken niet
worden nagekomen.

De minister waardeert onze
rapportage en deelt ons
oordeel dat de resultaten van
het onderzoek zorgelijk zijn.
Onze conclusies en
aanbevelingen zijn volgens de
minister helder en maken
duidelijk dat er actie nodig is.
Het rapport geeft volgens de
minister aan dat het beter kan
en beter moet. Het biedt
bruikbare handvatten om dat
ook te doen. De minister kan
zich in onze aanbevelingen
vinden en zal deze samen met
de resultaten van het
onderzoek gebruiken om de
aanpak van zorgfraude te
verbeteren.

Maak sluitende afspraken met
de minister van Financiën en
de minister van Justitie en
Veiligheid over de beschikbare
inzet en de na te streven
prestaties van Belastingdienst
en FIOD respectievelijk het
Openbaar Ministerie.
Zorg ervoor dat de partijen
in de uitvoering expliciet
afspreken wie bij sterke
signalen van fraude de regie
op de opvolging neemt,
zodat ze sneller en waar
nodig samen in actie komen
om fraude aan te tonen en in
te grijpen.
Zorg dat de partijen in de
uitvoering alle mogelijkheden
benutten die hen binnen de
bestaande wettelijke kaders
ter beschikking staan.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

72

Algemene Rekenkamer

Bijlage 6 Eindnoten
1

Het gaat hier om het project Sturen op Effect dat in december 2020 werd
afgerond.

2

De minister van VWS is verantwoordelijk voor het stelsel waarmee zorgfraude
bestreden wordt. De minister is aanspreekbaar op het functioneren van het
stelsel als geheel, zorgt voor het onderhoud van wet- en regelgeving en kan het
initiatief nemen tot nieuwe wetgeving als daar aanleiding voor is. Ook is de
minister aanspreekbaar op de uitvoering van relevante taken door het
kerndepartement, NZa en IGJ (en, als opdrachtgever, op de Arbeidsinspectie).
Bij het aantreden van het kabinet Rutte IV is de portefeuille zorgfraude binnen
het Ministerie van VWS overigens overgenomen door de minister voor
Langdurige Zorg en Sport.

3

De Arbeidsinspectie heette tot 1 januari 2022 Inspectie Sociale Zaken en
Werkgelegenheid (iSZW). Wij hanteren in dit onderzoek de nieuwe naam.
Na de fase van bestuurlijke hoor- en wederhoor is ook de nieuwe naam van
de afdeling toegevoegd: de Recherche Zorg van de Opsporingsdienst van de
Nederlandse Arbeidsinspectie.

4

We noemen zorgverzekeraars, zorgkantoren en gemeenten in dit onderzoek
‘financiers’ van de zorg. Als er sprake is van contracten, kopen ze die zorg in.
Bij persoonsgebonden budgetten doet de cliënt dat zelf, maar vergoeden deze
instanties wel de kosten.

5

Na de fase van bestuurlijke hoor- en wederhoor is in figuur 2 een duidelijker
onderscheid gemaakt tussen straf, maatregel en interventie.

6

Met onrechtmatigheden doelt de minister van VWS op fouten én fraude.

7

Na de fase van bestuurlijke hoor- en wederhoor is in deze zin de toevoeging
“(maandloon)” geschrapt.

8

De betrokken organisaties verwijzen hiervoor onder meer naar artikel 3.13 van
de AMvB bij het bewuste wetsvoorstel.

Effectiviteit van fraudebestrijding in de zorg

73

Algemene Rekenkamer

Algemene Rekenkamer
Afdeling Communicatie
Postbus 20015
2500 EA Den Haag
070 342 44 00
voorlichting@rekenkamer.nl
www.rekenkamer.nl
De tekst in dit document is
vastgesteld op 29 maart 2022.
Dit document is op 14 april 2022
aangeboden aan de
Tweede Kamer.
Foto omslag: ANP Foto,
CHROMORANGE / BILDERBOX
Den Haag, april 2022