Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

29 385

Aanleg en de aanpassing van
hoofdinfrastructuur

Nr. 45

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN VERKEER EN WATERSTAAT, EN
VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 5 juni 2009
Het kabinet zet zich op tal van terreinen in voor een snellere en betere
besluitvorming over ruimtelijke investeringen. De Wet versnelling besluitvorming wegprojecten, voor de spoedaanpak van de wegen, is inmiddels
in werking getreden. Sneller kunnen investeren in infrastructuur is nodig
om de economie te stimuleren en Nederland een goede uitgangspositie te
verschaffen als het economisch weer beter gaat. Het kabinet heeft in zijn
aanvullend beleidsakkoord aangekondigd dat het op een breed terrein
maatregelen zal nemen.
Onderdeel van het aanvullend beleidsakkoord is de voorbereiding van
crisis- en herstelwetgeving met vergaande maatregelen om te komen tot
versnelde investeringen. Het gaat dan om – in beginsel – tijdelijke maatregelen die de versnelde uitvoering van belangrijke ruimtelijke projecten
moeten faciliteren. Het advies van de Commissie versnelling besluitvorming infrastructurele projecten is mede richtinggevend voor de crisis- en
herstelwetgeving.
Op 21 april 2008 heeft de Commissie versnelling besluitvorming infrastructurele projecten (hierna: Commissie) haar advies «Sneller en beter»
gepresenteerd. In zijn reactie van 23 mei 2008 op dat advies heeft het
kabinet richtinggevende uitspraken gedaan over de uitwerking van de
aanbevelingen van de Commissie (Kamerstukken II 2007/08, 29 385, nr.
19). De uitvoering van het kabinetsstandpunt betekent onder meer een
herinrichting van het besluitvormingsproces voor infrastructurele
projecten, waarbij het vizier gericht is op zowel de versnelling als op de
verbetering van het besluitvormingsproces.
In het op 2 november 2008 aan de kamer toegezonden Actieplan Sneller
en Beter (Kamerstukken II 2008/09, 29 385, nr. 41) is een wetgevingsnota
aangekondigd die de hoofdlijnen bevat van de voorgenomen structurele

KST131891
0809tkkst29385-45
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 385, nr. 45

1

wijziging van wet- en regelgeving. Daarin is een centrale rol weggelegd
voor de wijziging van de Tracéwet.
Deze wetgevingsnota treft u hier aan. Het streven is er op gericht om het
wetsvoorstel begin 2010 bij de Tweede Kamer in te dienen, zodat het nog
deze kabinetsperiode in werking kan treden. De voorbereidingswerkzaamheden van dit wetsvoorstel en van de crisis- en herstelwetgeving zullen
nauw op elkaar worden afgestemd.
1. Algemene uitgangspunten voor het wetsvoorstel

1.1. Doel van het wetsvoorstel
Het doel van het wetsvoorstel is om een bijdrage te leveren aan de structurele versnelling en verbetering van de besluitvorming voor projecten tot
aanleg en aanpassing van infrastructurele verbindingen voor mobiliteit.
Dit is in lijn met de ambitie van het kabinet zoals eerder in het kabinetsstandpunt omschreven:
«[Versnelling van de besluitvorming voor infrastructurele projecten] is een
zeer urgent vraagstuk omdat de bereikbaarheid in Nederland en met
name in de Randstad sterk onder druk staat. En terwijl de mobiliteitsproblemen in ernst toenemen duurt het in Nederland te lang voordat
besluiten worden genomen, de uitvoering kan starten en problemen
worden opgelost. Het was en is de ambitie van het kabinet uit deze
spagaat te komen.» (Kabinetsstandpunt, p. 1)
Aanpassing van regelgeving kan een bijdrage leveren om tot minder en
eenvoudiger regels te komen en daarmee tot snellere en betere besluitvorming over infrastructurele projecten. We willen graag benadrukken dat
aanpassing van wetgeving alléén niet volstaat. De aandacht moet zich dan
ook niet alleen richten op de wijziging van de Tracéwet. De Commissie
merkt daarover het volgende op:
«Een snellere besluitvorming is ... niet louter een kwestie van het beter
organiseren van het besluitvormingsproces en het aanpassen van regelgeving. In de kern gaat het om te komen tot besluiten van een zodanige
kwaliteit qua inhoud en procesgang dat deze maatschappelijk zo breed
mogelijk worden gedragen. Alleen dan zullen besluiten ook daadwerkelijk
sneller kunnen worden genomen.» (Advies Sneller en Beter p. 4–5)
Voor een daadwerkelijke verkorting van de doorlooptijd van infrastructurele projecten is meer nodig dan het aanpassen van wet- en regelgeving.
Het kabinet wijst in dit verband op (de voortgang van) het bovengenoemde Actieplan waarin de lijnen zijn uitgezet om te komen tot een
verbetering van onder meer de bestuurlijke samenwerking en de ambtelijke voorbereiding, de participatie en het budgettair kader.

1.2. Reikwijdte van het wetsvoorstel
Het wetsvoorstel zal betrekking hebben op de voorbereiding van besluitvorming over projecten tot aanleg en wijziging van hoofdwegen, hoofdvaarwegen en landelijke spoorwegen. Deze infrastructuur omvat de
verbindingen voor mobiliteit en transport. De maatschappelijke problematiek van trage besluitvorming is op dat terrein het meest urgent. Net als in
de Tracéwet wordt voor de te volgen procedure in beginsel geen onderscheid gemaakt tussen deze typen van hoofdinfrastructuur, vanuit de
gedachte dat wat werkt voor wegprojecten ook werkt voor spoorweg- en
vaarwegprojecten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 385, nr. 45

2

In de praktijk hebben projecten tot wijziging of aanleg van hoofdinfrastructuur vaak een relatie tot regionale infrastructuur. Voor wijziging van
die regionale infrastructuur gelden vaak andere procedures dan voor de
hoofdinfrastructuur. Uitgangspunt voor het wetsvoorstel zal zijn dat als
projecten nauw samenhangen met decentrale infrastructuur, verschillen in
procedures geen belemmering mogen vormen om tot een integrale
verkenning en voorkeursbeslissing te komen die spoedig kan worden
uitgewerkt in de planuitwerkingsfase.
De versnelling van decentrale infrastructuurprojecten, en daarvoor relevante wetgeving, wordt in overleg met de betreffende decentrale overheden bij de uitwerking van het wetsvoorstel betrokken.

1.3. Verhouding tot het wetsvoorstel versnelling besluitvorming
wegprojecten
Met de Wet versnelling besluitvorming wegprojecten (Staatsblad 2009,
189), die met voorrang is voorbereid en waarvan het voorstel met brede
steun door beide Kamers is aanvaard, wil het kabinet de vertraagde of
vastgelopen besluitvorming voor wegprojecten lostrekken en waar mogelijk al versnellen. Dat gebeurt door een vereenvoudiging van de onderzoekslast voor besluitvorming en door het mogelijk maken dat projecten
zich kunnen baseren op het ontwerp-NSL. De Wet versnelling besluitvorming wegprojecten is de eerste stap voor een snellere en betere besluitvorming.
Het voorgenomen wetsvoorstel zal – voor zover van toepassing en noodzakelijk – ook ten aanzien van landelijke spoorwegen en hoofdvaarwegen
een regeling bevatten van de via de Wet versnelling besluitvorming
wegprojecten in de Tracéwet (en de Spoedwet wegverbreding) geïntroduceerde elementen van vereenvoudiging van de onderzoekslast. Op het
punt van de m.e.r. zijn daarbij de vereenvoudigingen die in de Wet milieubeheer worden doorgevoerd in het kader van de modernisering van de
m.e.r.-regelgeving het uitgangspunt. Wij menen dat op die manier recht
gedaan kan worden aan de motie Cramer ten aanzien van spoedwetgeving voor spoorprojecten (Kamerstukken II 2008/09, 29 385, nrs. 30 en 39).

1.4. Verhouding tot overige wetgeving
In het kader van het Actieplan zal worden bezien in hoeverre de aanbevelingen van de Commissie zich lenen voor toepassing in het bredere
fysieke domein, zoals bijvoorbeeld bij woningbouw, of bij waterveiligheidsprojecten. Over dat laatste terrein van de «natte waterstaat» zal de
Commissie voor Advies inzake de Waterstaatswetgeving gevraagd
worden te adviseren. Aanpassing van wetgeving is daarbij echter niet op
voorhand aan de orde, zoals ook reeds blijkt uit de eerste quick scan die in
het kader van het Actieplan is gedaan. De recentelijk aangenomen
Waterwet voorziet reeds in een uitbreiding van de projectprocedure voor
de aanleg of wijziging van waterstaatswerken. Naar aanleiding van het
advies van de Deltacommissie is bovendien een Deltawet in voorbereiding genomen. Deze terreinen worden in deze wetgevingsnota dan ook
verder buiten beschouwing gelaten.
In dit verband dient ook te worden gewezen op de interdepartementale
Projectgroep Versnelling besluitvorming in het ruimtelijk domein. Als
uitvloeisel van het advies van de Commissie Versnelling besluitvorming
infrastructurele projecten, verricht deze projectgroep onder leiding van
het Ministerie van Justitie een studie naar fundamentele onderdelen en
uitgangspunten van het algemene bestuursprocesrecht zoals het besluitmodel (overheid neemt besluit en rechter toetst dat), het specialiteits-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 385, nr. 45

3

beginsel (brede kring van mee te wegen belangen) en het beperkte instrumentarium van de rechter (steeds via het bestuursorgaan). (Zie ook
Kamerstukken II 2008/09, 31 731, nr. 3)
Tot slot een woord over de in het aanvullende beleidsakkoord bij «Samen
werken, samen leven» («Werken aan toekomst») gemaakte voornemens
om te komen tot crisis- en herstelwetgeving. In de inleiding is hier reeds
op ingegaan. Een aantal onderdelen die in deze wetgevingsnota aan de
orde komen, met name ten aanzien van het bestuursprocesrecht, worden
ook betrokken bij de voorbereiding van de crisis- en herstelwetgeving.
Waar dat relevant is, wordt dat in deze wetgevingsnota vermeld. Vanzelfsprekend zal de uitwerking van het wetsvoorstel nauw worden afgestemd
met de voorbereiding van de in voorbereiding genomen crisis- en herstelwet.
Naast deze acties is ook de al genoemde modernisering van de m.e.r.regelgeving, van belang voor de besluitvorming over infrastructurele
projecten, evenals de voorgenomen wijziging van de Wet geluidhinder en
de Wet milieubeheer in verband met de invoering van geluidproductieplafonds. Waar deze voornemens relevant zijn voor de herziening van de
Tracéwet, wordt dat in deze wetgevingsnota vermeld.
2. De oorzaken van vertraging in relatie tot wetgeving

2.1. Algemeen
De oorzaken van vertraging in de besluitvorming voor infrastructurele
projecten zijn door de Commissie op voortreffelijke wijze inzichtelijk
gemaakt. In het kabinetsstandpunt en het Actieplan is uitgebreid ingegaan
op het advies van de Commissie. In deze paragraaf komen we terug op
een aantal van de door de Commissie geconstateerde oorzaken van
vertraging in de besluitvorming die een bijzondere relatie hebben met de
wetgeving. In paragraaf 3 wordt vervolgens ingegaan op de wijze waarop
wetgeving kan bijdragen aan het wegnemen van deze oorzaken.

2.2. Resultaat huidige (MIT)verkenning van onvoldoende kwaliteit
De in de Tracéwet opgenomen besluitvormingsprocedure heeft geen
betrekking op de verkenning. De tracéwetprocedure begint immers met de
zogenaamde aanvangsbeslissing, die de start van de planstudiefase
markeert (artikel 2, tweede lid). De daaraan voorafgaande verkenning is
niet wettelijk geregeld, de werkwijze wordt wel toegelicht in het zogenoemde MIT-spelregelkader (Kamerstukken II 2003/04, 29 200 A, nr. 35) en
sinds kort het MIRT-spelregelkader (aangeboden bij brief van 10 december
2008, Kamerstukken II 2008/09, 31 700 A, nr. 41).
De huidige verkenning neemt een aanvang met het zogenoemde intakebesluit (beslismoment MIT-1), waarbij de Minister van Verkeer en Waterstaat erkent dat er mogelijk een verkeers- en vervoersprobleem is dat de
moeite van een verkenning waard is. Met MIT-beslismoment 2 (dat in tijd
gelijk valt met de aanvangsbeslissing uit de Tracéwet) wordt het startsein
gegeven voor de nadere bestudering van het probleem en de mogelijke
oplossingen daarvoor. Met het MIT-beslismoment-1 wordt het project op
de verkenningentabel geplaatst, met het MIT-beslismoment-2 wordt het
project doorgeschoven naar de planstudietabel.
De Commissie constateert het volgende ten aanzien van deze
MIT-verkenning:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 385, nr. 45

4

«Het probleem van de verkenningsfase in de huidige praktijk is niet de
lange duur ervan, maar het feit dat deze fase vaak ontbreekt of van
beperkte kwaliteit is. Een goed afgebakende, integrale en brede verkenning die afgesloten wordt met een politiek gedragen besluit komt maar
heel zelden voor. Het gevolg is dat fundamentele discussies over nut en
noodzaak van een project steeds terugkomen op latere momenten in het
besluitvormingsproces.» (Advies Sneller en Beter p. 9)
In paragraaf 3.2 gaan we in op de wenselijkheid om ten aanzien van de
verkenning en de daarop volgende voorkeursbeslissing (het in het citaat
bedoelde politiek gedragen besluit) enkele bepalingen op te nemen in de
Tracéwet.
Het advies van de Commissie gaat uit van het MIT en het MIT-spelregelkader. Sinds kort spreken we van een Meerjarenprogramma Infrastructuur,
Ruimte en Transport (MIRT). Mede als gevolg daarvan is het MIT-spelregelkader geïntegreerd in een breder MIRT-spelregelkader. In dit MIRT-spelregelkader wordt reeds aandacht besteed aan de mogelijke consequenties
van het spelregelkader als gevolg van de wijziging van de Tracéwet naar
aanleiding van het advies van de Commissie. Het MI(R)T gaat uit van de
Tracéwet, hetgeen betekent dat als de wijziging van de Tracéwet ook
gevolgen zal hebben voor het MIRT-spelregelkader, dat spelregelkader
waar nodig zal worden aangepast aan de veranderde wettelijke procedure.

2.3. Onvoldoende budgettaire ruimte
«Aan het begin van het proces worden de kosten vaak onderschat. Als de
kosten later stijgen, bijvoorbeeld doordat andere oplossingen in beeld
komen (...) of omdat inpassingswensen duidelijk worden (...) leidt dit tot
discussies over wie de extra kosten voor zijn rekening moet nemen of
over herprioritering binnen de begroting. Ook worden projecten waarvoor
draagvlak of urgentie ontbreken, gaande gehouden, terwijl urgente
projecten vertragen als gevolg van te weinig budget.» (Advies Sneller en
Beter p. 8)
De Commissie wijst erop dat projecten regelmatig stagneren, omdat de
kosten boven het beschikbare budget uitstijgen. De Commissie benadrukt
dat bij kostenramingen vanaf het begin rekening moet worden gehouden
met draagvlak voor de mogelijke technische oplossing en de wijze van
inpassing. In het kabinetsstandpunt heeft het kabinet aangegeven dat al in
de voorkeursbeslissing duidelijk moet zijn hoeveel geld beschikbaar is
voor de gekozen oplossing.
In paragraaf 3.2 gaan wij in op de wenselijkheid om naast de wettelijke
verankering van de voorkeursbeslissing zelf ook – op niveau van wet –
voorwaarden te verbinden alvorens een dergelijke beslissing te kunnen
nemen.

2.4. Planstudiefase is instabiel
Een tracébesluit moet voldoen aan de eisen die de Tracéwet zelf bevat,
zowel voor wat betreft de inhoudelijke eisen (artikel 1, eerste lid, onder h,
en artikel 11) als ook de meer procedurele bepalingen (zie onder meer
artikel 12). Daarnaast moet een tracébesluit voldoen aan de eisen die de
Algemene wet bestuursrecht stelt aan besluiten in het algemeen. Tot
zover is er geen sprake van complexe besluitvorming. Die complexiteit
wordt vooral veroorzaakt door het tevens moeten voldoen aan tal van
omgevingsrechtelijke wetten, de daarop gebaseerde regelgeving en de
relevante jurisprudentie. Ten aanzien van in een aantal van die wetten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 385, nr. 45

5

opgenomen precieze normstellingen, ziet de Commissie grote gevaren
voor de stabiliteit van de planstudiefase. De Commissie merkt hierover
het volgende op:
«De daarop volgende planstudiefase is vaak instabiel. Dat wil zeggen dat
er in deze fase sprake is van een caleidoscoop aan alternatieven, scopewijzigingen en (her)berekeningen. Een specifiek en fundamenteel
probleem in deze fase is dat de ruimtelijke-ordeningswetgeving uitgaat
van globale afwegingen en dus ruime onzekerheidsmarges, terwijl de
milieuwetgeving gebaseerd is op specifieke grenswaarden. Er wordt dan
getoetst aan precieze normen, terwijl de onderliggende gedetailleerde
berekeningen soms grote onzekerheidsmarges kennen. Die toetsing kan
leiden tot schijnzekerheid.» (Advies Sneller en Beter, p. 9)
Dit specifieke probleem speelt met name bij de wijze waarop de effectbepaling plaats vindt in het kader van de besluitvorming. Voor ons is wel
duidelijk dat de complexiteit van infrastructurele projecten altijd een
gegeven zal zijn. Het is naar onze mening verstandig om die complexiteit
niet te zien als probleem, maar vooral te benaderen als een uitdaging om,
ondanks de complexiteit, toch tot snelle en kwalitatief goede besluitvorming te komen. Besluitvorming waarin het niet alleen gaat om mobiliteit,
maar ook aandacht is voor de goede leefkwaliteit en het milieu. Dat sluit
overigens geenszins uit dat vereenvoudiging van regelgeving, ook ten
aanzien van de besluitvorming over infrastructurele projecten, daar waar
mogelijk, een belangrijk speerpunt van dit kabinet blijft.
Mogelijke vereenvoudiging van regelgeving en het voorkomen van schijnzekerheid door andere, zinvollere effectbepalingsmethoden leiden overigens niet tot wijziging van de Tracéwet zelf, maar tot aanpassing van
andere wetten zoals de Wet milieubeheer en de daarop gebaseerde algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen zoals de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007 (zie paragraaf 3.3). Hetgeen geenszins
uitsluit dat die wijziging wel meegenomen kan worden in het wetsvoorstel
tot structurele wijziging van de Tracéwet. Daarbij zal ook aandacht worden
besteed aan het stabiliseren van de planuitwerkingsfase door het voorkomen van instabiliteit van uitgangspunten.
3. Hoofdlijnen voorgenomen wetsvoorstel

3.1. Algemeen
Kern van het advies van de Commissie, in het licht van de genoemde
oorzaken van vertraging, is een drastische aanpassing van de inrichting
van het besluitvormingsproces.
«De grootste winst zal wordt bereikt door een gedegener verkenningsfase
die wordt afgesloten met een politiek gedragen voorkeursbesluit. Daardoor kan de huidige instabiele planstudiefase vervangen worden door een
veel kortere «planuitwerkingsfase» gericht op het uitwerken van het
voorkeursalternatief, waarna het tracébesluit snel wordt genomen.»
(Advies Beter en Sneller, p. 13)
De kern van het wetsvoorstel zal zijn om in de Tracéwet regels te stellen
ten aanzien van de verkenning, die leidt tot een voorkeursbeslissing en
ten aanzien van de (korte) planuitwerkingsfase waarin het voorkeursalternatief wordt uitgewerkt in een tracébesluit.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 385, nr. 45

6

3.2. Verkenningsfase
Voorkeursbeslissing wettelijk geregeld
De besluitvormingsprocedure in de huidige Tracéwet heeft geen betrekking op de verkenningsfase en kent geen integraal, gebiedsgericht
voorkeursbesluit zoals dit door de Commissie wordt voorgesteld. De
tracéwetprocedure begint immers met de zogenaamde aanvangsbeslissing, die de start van de planstudiefase markeert (artikel 2, tweede
lid). Het wetsvoorstel zal wel een wettelijke regeling bevatten van het
voorkeursbesluit. Wij spreken overigens liever van een voorkeursbeslissing om – in lijn met het advies van de Commssie Elverding – het
bestuurlijk-politieke karakter te benadrukken en duidelijk te maken dat het
niet onze bedoeling is om een dergelijke voorkeursbeslissing door een
rechter te laten toetsen. Tegen de voorkeursbeslissing staat dan ook geen
bezwaar en beroep open.

Voorkeursbeslissing in structuurvisie bij plan-MER-verplichting
De voorkeursbeslissing zal een wettelijk voorgeschreven beslissing zijn,
die voorafgaat aan de planuitwerkingsfase. Deze beslissing zal het
karakter hebben van een structuurvisie in de zin van de Wet ruimtelijke
ordening als tijdens de verkenning een plan-MER opgesteld moet worden.
Dat is het geval als het in de voorkeursbeslissing voorgenomen project
een m.e.r.-(beoordelings)plichtige activiteit is of als een passende beoordeling op basis van de Habitatrichtlijn is vereist. In deze gevallen bestaat
de voorkeursbeslissing dus uit de vaststelling van de hoofdlijnen van de
voorgenomen ontwikkeling van een verbinding (het voorkeursalternatief)
in een structuurvisie, waarin ook wordt aangegeven op welke wijze deze
ontwikkeling zal worden verwezenlijkt: via een tracébesluit of een Rijksinpassingsplan (zie paragraaf 3.3). Met andere woorden: de voorkeursbeslissing is, in het geval een plan-MER is vereist, vervat in de structuurvisie.

Overige gevallen: voorkeursbeslissing op basis van de Tracéwet
De Tracéwet ziet niet alleen op de besluitvorming over aanleg of wijziging
van hoofdwegen, maar ook op die inzake de aanleg of wijziging van
landelijke spoorwegen en hoofdvaarwegen. Niet al deze projecten zijn
m.e.r.-(beoordelings)plichtig of vereisen een passende beoordeling. Als
geen m.e.r.(beoordelings)plicht bestaat en ook geen passende beoordeling in de zin van de Habitatrichtlijn behoeft te worden gedaan, is er geen
plan-MER-plicht voor de verkenningsfase. Voor deze categorie tracéwetprojecten zal de voorkeursbeslissing niet het karakter van een structuurvisie hebben, maar dat van een voorkeursbeslissing waarvoor de Tracéwet zelf een wettelijke regeling zal bevatten. Ten aanzien van de
voorbereiding van een dergelijke voorkeursbeslissing door een verkenning sprak de Commissie over de «vormvrije verkenning», waarbij overigens moet worden opgemerkt dat de in de vorige alinea genoemde
structuurvisie zelf ook vormvrij is.

Besluit m.e.r. wordt al gemoderniseerd
Of een milieueffectrapport moet worden gemaakt wordt bepaald aan de
hand van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (hierna: Besluit m.e.r.).
In het kader van de modernisering van de regelgeving over de milieueffectrapportage (Kamerstukken 31 755) zal overigens ook het Besluit
m.e.r. worden aangepast en nauwgezet worden gekeken welke activiteiten
in het licht van de Europese richtlijnen m.e.r.-(beoordelings)plichtig zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 385, nr. 45

7

Kwaliteit van de voorkeursbeslissing/structuurvisie Met de voorkeursbeslissing (waar in het vervolg over «voorkeursbeslissing» wordt
gesproken, wordt daaronder óók begrepen de voorkeursbeslissing die het
karakter van een structuurvisie heeft of daarin wordt vervat) wordt
beoogd het voorkeursalternatief aan te geven dat in de planuitwerkingsfase kan worden uitgewerkt. Deze voorkeursbeslissing moet daarom van
afdoende kwaliteit zijn en de hoofdzaken van een project betreffen.
Gedacht kan daarbij worden aan de noodzaak, de modaliteit en aard van
de verbinding, de geografische ligging, belangrijke inrichtingsaspecten
(bijv. of er een tunnel of geen tunnel komt, belangrijke schermen, enz.) en
het aannemelijk zijn dat de effecten op leefomgeving en milieu aanvaardbaar en toelaatbaar zijn. Ook dient er ten tijde van de voorkeursbeslissing
concreet zicht te bestaan op de financiering van de planuitwerking en de
realisatie, inclusief voor zover mogelijk de kosten van inpassing. In
zoverre heeft de voorwaarde van een stabiele planuitwerking een disciplinerende werking op de voorbereiding van de voorkeursbeslissing.

Verkenning
De voorkeursbeslissing, of deze nu is vervat in een structuurvisie of in een
voorkeursbeslissing op basis van de Tracéwet, wordt voorbereid door een
gedegen verkenning waarbij in die gevallen waarin de Wet milieubeheer
dit voorschrijft een Plan-MER wordt gedaan. Tijdens die verkenning wordt,
nadat het probleem is gedefinieerd, een voorkeursalternatief geselecteerd
uit mogelijke oplossingen. De (eventuele) alternatievenafweging vindt dus
op hoofdzaken plaats in de verkenningsfase. Het politiek-bestuurlijke
karakter van de verkenningsfase brengt mee dat inhoudelijke eisen aan de
inrichting van de verkenning zo min mogelijk wettelijk voorgeschreven
zouden moeten worden maar overgelaten moeten worden aan de startbeslissing. Daar kan ook een relatie worden gelegd met de zogenaamde
«zevensprong van Verdaas» (Kamerstukken II 2008/09, 31 305, nr. 119).

Start van de verkenning
Net als de voorkeursbeslissing, zal de startbeslissing een wettelijk verankerd moment zijn. Wanneer de voorkeursbeslissing zal worden vervat in
een structuurvisie, is de startbeslissing de in de Wet ruimtelijke ordening
verplichte kennisgeving aan de Tweede Kamer dat de voorbereiding van
een structuurvisie wordt voorgenomen om een gesteld of geconstateerd
probleem – dat ruimer kan zijn dat van infrastructuur alleen – en de mogelijke oplossingen te verkennen. Voor de overige gevallen zal de Tracéwet
voorzien in een regeling van de beslissing tot het starten van een verkenning.

Inrichting verkenning
In de startbeslissing zelf zal worden aangegeven op welke wijze en binnen
welke termijn de verkenning zal worden ingericht. In de startbeslissing zal
ook aangegeven moeten worden op welke wijze burgers en maatschappelijke organisaties bij de verkenning zullen worden betrokken. Op deze
wijze kan worden voorzien in maatwerk voor een passende publiekparticipatie ten behoeve van een goede kwaliteit en breed draagvlak voor
de voorkeursbeslissing. Aangezien de voorkeursbeslissing de keuze zal
gaan inhouden voor één uit te werken voorkeursalternatief, zal het
ontwerp van de voorkeursbeslissing ter inzage moeten worden gelegd. In
gevallen waarin een plan-MER wordt gemaakt, volgt dit reeds uit de Wet
milieubeheer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 385, nr. 45

8

Programmatische inrichting van de verkenning
Het zal mogelijk worden gemaakt dat een verkenning bij de start een
programmatisch karakter wordt gegeven, bijvoorbeeld wanneer daarbij
niet één, maar een verzameling knelpunten op een netwerk worden
betrokken, zoals in het huidige Programma Hoogfrequent Spoor. In dergelijke gevallen kan het wenselijk zijn dat een verkenning voor verschillende
onderdelen leidt tot verschillende voorkeursbeslissingen. Wanneer blijkt
dat de planuitwerking voor bepaalde «no regret»-projecten gestart zou
kunnen worden, terwijl voor andere onderdelen de verkenning van
oplossingsrichtingen nog niet is afgerond, is het wenselijk dat de
voorkeursbeslissing voor deze projecten al genomen kan worden.

Betrokkenheid decentrale overheden en parlement bij verkenning
Het gewenste (politieke) karakter van de voorkeursbeslissing vereist dat
het wetsvoorstel zal ingaan op onder meer de betrokkenheid van decentrale overheden en de Tweede Kamer bij de totstandkoming van de
voorkeursbeslissing. Betrokkenheid van de Tweede Kamer en van medeoverheden vergroot het draagvlak voor de voorkeursbeslissing. Daarbij
dient echter niet uit het oog te worden verloren, dat in het algemeen
beoogd wordt een verkenning in een periode van maximaal twee jaar af te
ronden, zodat met een snelle planuitwerking en realisatie kan worden
begonnen. Gelet op het voornemen dat een voorkeursbeslissing een
structuurvisie zal kunnen zijn, wordt bij de uitwerking van het wetsvoorstel de procedureregeling voor structuurvisies in artikel 2.3 van de Wet
ruimtelijke ordening – in het bijzonder de termijnen en de schorsende
werking van behandeling van een structuurvisie (of het voornemen deze
te gaan maken) – opnieuw bezien.

Gevolgen voor hoofdstuk II van de Tracéwet
Aangezien het de bedoeling is om in de verkenningsfase ook alternatieven
af te wegen, zal het huidige hoofdstuk II (Trajectnota en standpunt) van de
Tracéwet komen te vervallen. Op die manier kan ook bij de aanleg van
hoofdwegen (waarop het huidige hoofdstuk II betrekking heeft) na vaststellen van het voorkeursalternatief in een structuurvisie op snellere
manier overgegaan worden tot het vaststellen van het (ontwerp-)besluit.

3.3. Planuitwerkingsfase en tracébesluit
In de praktijk – de Commissie heeft daar ook op gewezen – hebben
projecten tot aanpassing of aanleg van hoofdinfrastructuur vaak een
bepaalde relatie met andere ontwikkelingen in het betrokken gebied, in
welke gevallen een gebiedsgerichte aanpak wenselijk wordt geacht. Het is
echter niet zo dat een tracébesluit ruimte biedt om ook die andere ontwikkelingen mogelijk te maken.
Onze gedachte is dat als op basis van de gebiedsgerichte integrale verkenning (resulterend in een structuurvisie) het wenselijk is dat in de daaropvolgende planuitwerkingsfase niet alleen een tracébesluit wordt vastgesteld maar ook de daarmee onlosmakelijke samenhangende andere
ontwikkelingen mogelijk gemaakt moeten worden, de gelegenheid moet
bestaan om ten behoeve van alle ontwikkelingen vervolgbesluitvorming
te laten plaatsvinden op basis van de Wet ruimtelijke ordening (bijvoorbeeld via een (rijks)inpassingsplan). Een gebiedsgerichte verkenning kan
op zo’n manier ook in de planuitwerking leiden tot één besluit.
Zo kan het zijn dat met het verbreden van de weg vooral een betere doorstroming kan worden bereikt. In dat geval ligt het voor de hand om op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 385, nr. 45

9

basis van de Tracéwet een tracébesluit vast te stellen. Indien de verbreding van de weg vooral nodig is voor een goede ontsluiting van te realiseren bedrijventerreinen of grote woningbouwlocaties, ligt het meer voor
de hand om in het ruimtelijk plan op grond van de Wet ruimtelijke ordening niet alleen de realisering van die bedrijventerreinen en woningbouwlocaties mogelijk te maken, maar tevens die van de verbreding van
de weg.
In het wetsvoorstel zal een bepaling worden opgenomen, die mogelijk
maakt dat de minister van Verkeer en Waterstaat in overeenstemming met
de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
op basis van verrichte verkenning kan beslissen (in de structuurvisie of
voorkeursbeslissing) dat vervolgbesluitvorming door het Rijk op een
andere wijze plaatsvindt dan via de Tracéwet. Overigens is niet uitgesloten
dat een verkenning ook kan leiden tot een «voorkeursbeslissing» met de
strekking dat niet een project tot aanpassing van hoofdinfrastructuur zal
worden ondernomen, maar dat er wellicht andere maatregelen (of helemaal geen maatregelen) worden getroffen. In deze gevallen vindt vanzelfsprekend evenmin verdere besluitvorming via de Tracéwet plaats.
De planuitwerking via de Tracéwet, die zal leiden tot een tracébesluit
waarin het voorkeursalternatief is uitgewerkt, zal de lijnen volgen van de
huidige verkorte tracéwetprocedure. Aan meer stabiliteit wordt hier bijgedragen door de voorafgaande verkenning en de afsluitende structuurvisie
of voorkeursbeslissing. De planuitwerking zal zich dan kunnen richten op
de daarin voorgenomen keuzes voor een voorkeursalternatief. Dit brengt
met zich mee dat ook in het kader van de voor het tracébesluit op te
stellen MER, geen alternatieven meer hoeven te worden beschreven ten
aanzien van de locatie en hoofdzaken van de inrichting, indien en voor
zover deze al in het kader van een plan-MER in de verkenningsfase aan de
orde zijn geweest en de structuurvisie daarvoor reeds een gemotiveerde
keuze bevat.
In het kader van de MER wordt ook onderzoek gedaan naar de effecten op
beschermde gebieden en wordt, afhankelijk van hetgeen de richtlijnen
daarover vragen, onderzoek gedaan naar de mogelijke aanwezigheid van
archeologische vindplaatsen. In het voorgestelde systeem is het de
bedoeling dat reeds in de verkenningenfase aandacht wordt besteed aan
deze en andere onderwerpen, die alle belangrijk zijn voor de vraag welk
alternatief in de voorkeursbeslissing gekozen wordt.
De stabiliteit van de planuitwerking zal verder worden versterkt door te
werken met zinvollere wijzen van effectbepaling. Zoals al is opgemerkt
zullen deze niet in de wijziging van de Tracéwet zelf worden opgenomen,
maar zal worden bezien of deze hun weerslag moeten krijgen in aanpassing van de bestaande lagere regelgeving op dat terrein, zoals de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007. Ook is al aangegeven dat wordt
bezien hoe de stabiliteit van uitgangspunten tijdens de planuitwerkingsfase kan worden vergroot.

3.4. Opleveringstoets
De Commissie stelt voor om binnen een jaar na ingebruikneming een
opleveringstoets uit te voeren. Zij ziet de opleveringstoets als sluitstuk van
de procedure, een controle of de milieunormen in de praktijk worden
gehaald. Als dat niet het geval is, kunnen extra maatregelen worden
ingezet. Met de opleveringstoets wordt extra zekerheid ingebouwd dat in
de praktijk aan de milieunormen wordt voldaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 385, nr. 45

10

Wij onderschrijven het belang van het moeten en willen garanderen dat
voldaan zal worden aan de milieunormen. Daar past naar onze mening
ook bij dat nadat de aangelegde of gewijzigde infrastructuur in gebruik is
genomen er een controle op het voldoen aan de milieunormen plaatsvindt. Een controle waarvan de resultaten openbaar gemaakt worden en
die aanleiding kunnen zijn om extra maatregelen te treffen. Een dergelijk
onderzoek is ook van belang om informatie te verzamelen om de aannames (waartoe ook de eventueel gebruikte effectbepalingsmethoden
behoren) die gebruikt zijn voor de prognoses te kunnen valideren.
Wij omarmen daarom de opleveringstoets, maar willen die niet beperken
tot één, projectspecifiek moment. Voor de wettelijke verankering zal
worden aangesloten bij de wettelijke regelingen die zijn of worden ontwikkeld ten aanzien van lucht en geluid. In het advies van de Commissie is
daarmee nog geen rekening gehouden, nu deze begin 2008 nog onvoldoende waren uitgekristalliseerd. In het Actieplan (oktober 2008) is op
basis van voortschrijdend inzicht al aangegeven dat bij de vormgeving
van de opleveringstoets ook aandacht moet worden besteed aan het
monitoringsprogramma van het NSL en de voorgenomen wijziging van
de Wet geluidhinder ten aanzien van het systeem van de geluidproductieplafonds.
Gebruik van deze wetgeving is aangewezen om geen doublure te creëren
met de systematiek van het NSL en de geluidproductieplafonds, waarin
juist de voorgeschreven monitoring van de luchtkwaliteit en die van de
geluidhinder in relatie tot de grenswaarden respectievelijk de vastgestelde
emissieplafonds inclusief de verplicht te nemen maatregelen, niet tot één
projectspecifiek moment zijn beperkt. Ook wordt in die regimes reeds
voorzien in voorschriften voor de wijze van effectbepaling bij tracébesluiten die op de programmasystematiek zijn toegesneden (zoals het
gebruik van de saneringstool voor opname van een project in het NSL) en
op de rapportage over de bevindingen en eventueel benodigde maatregelen.
Ten aanzien van het aspect natuur verdraagt een tot één projectspecifiek
moment beperkte opleveringstoets zich niet zo goed tot het (europeesrechtelijk) systeem zoals dat neergelegd is in de Natuurbeschermingswet
1998. De wet eist – overeenkomstig de Habitatrichtlijn – dat steeds per
project wordt bekeken wat de lange termijn effecten zijn. Het werken met
toekomstprognoses die met onzekerheden zijn omgeven, past daarbij niet.
Overigens voorziet datzelfde systeem ook in beheerplannen waaruit
alsnog te treffen maatregelen kunnen voortvloeien. Zo bezien biedt het in
de Natuurbeschermingswet 1998 neergelegde systeem ook een garantie
dat voldaan zal worden aan de geldende milieunormen (in casu het blijvend kunnen halen van de instandhoudingsdoelstellingen).
Bovenstaande geeft weer dat er naast de autonome wens, zoals geformuleerd door de Commissie, om te komen tot een controle of de milieunormen worden gehaald, er reeds verschillende ontwikkelingen zijn aan te
wijzen, die materieelvoorzien een wettelijke verankering van de opleveringstoets zoals verwoord door de Commissie, waarbij deze niet wordt
beperkt tot één projectspecifiek moment.
Samengevat: In overeenstemming met het advies van de Commissie en
de uitgangspunten van het kabinetsstandpunt wordt voorzien in een
opleveringstoets die mogelijk aanvullende maatregelen tot gevolg heeft
als bij monitoring blijkt dat milieunormen niet gehaald worden. De wettelijke verankering daarvan volgt de (deels in ontwikkeling zijnde) wettelijke
regelingen voor het NSL, de geluidproductieplafonds en de beheerplannen voor natuur, inclusief de daarin geregelde relatie tot tracé-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 385, nr. 45

11

besluiten, monitoringsverplichtingen, rapportageverplichtingen en de
verplichting tot het zonodig treffen van maatregelen. Bij de uitwerking van
het wetsvoorstel zal aandacht worden besteed aan de vraag of de
verschillende systemen van deze drie regimes aanleiding vormen voor
meer uniformiteit.

3.5. Bestuursprocesrecht
De Commissie heeft een aantal aanbevelingen opgesteld die het bestuursprocesrecht raken. Wij zijn van mening dat het voorgenomen wetsvoorstel
in beginsel slechts bij uitzondering bepalingen zou dienen te bevatten, die
afwijken van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ten aanzien van een
aantal aanbevelingen van de Commissie is reeds een wijziging van de
Awb in voorbereiding, die betrokken worden bij de crisis- en herstelwetgeving, en de Wet aanpassing bestuursprocesrecht Awb, waarvan het
voorstel voor de zomer is toegezonden aan de Raad van State om advies.
In de bijlage bij deze wetgevingsnota wordt daarom beperkt ingegaan op
de verschillende aanbevelingen terzake en, voor zover van toepassing, op
de verhouding tot de al in voorbereiding zijnde wijzigingen van de Awb.
Op deze plaats gaan we slechts in op het punt van het beroepsrecht van
de decentrale overheden.
Met de Commissie zijn wij het eens dat de rechtszaal niet het podium zou
moeten zijn voor meningsverschillen tussen overheden onderling. Bedoeling van het kabinet is om in de verkenningsfase meer dan nu gebeurt, de
decentrale overheden te betrekken bij de infrastructurele plannen, zeker
naarmate in de verkenning een gebiedsgerichte aanpak centraal staat. Het
is ons streven om op een zodanige wijze de decentrale overheden te
betrekken bij de voorbereiding en vaststelling van de voorkeursbeslissing,
dat mede-overheden geen gebruik zullen willen maken van hun huidige
wettelijke mogelijkheid om als belanghebbende op te komen tegen een
tracébesluit dat een uitwerking is van die voorkeursbeslissing. Sluitstuk
daarvan is dat het beroepsrecht van decentrale overheden tegen tracébesluiten zal komen te vervallen. Bij de uitwerking van het wetsvoorstel
zal op dit punt worden afgestemd met de voorbereiding van de crisis- en
herstelwetgeving.

3.6. Vergunningen
De Commissie doet tevens voorstellen ten aanzien van de vergunningverlening. Zij stelt voor om te komen tot vermindering van een aantal
vergunningen, enerzijds door te bepalen dat bepaalde vergunningen niet
meer nodig zijn en anderzijds door te komen tot meer algemene regels.
Ter uitvoering van een tracébesluit zijn vergunningen nodig. Dat kunnen
er enkele zijn maar ook vele honderden. De Tracéwet kent een regeling ter
coördinatie van deze uitvoeringsbesluiten, met als sluitstuk de mogelijkheid van de zogenaamde indeplaatstreding. Tot nu toe is het twee keer
voorgekomen dat een bestuursorgaan weigerde een (bouw)vergunning te
verlenen, waarop de indeplaatstredingsbepaling (succesvol) is aangewend.
Niet alle vergunningen, die normaliter nodig zijn voor de aanleg van een
weg, zijn nodig voor de uitvoering van het tracébesluit. Zo bepaalt artikel
15, zevende lid, van de Tracéwet dat een aanlegvergunning als bedoeld in
artikel 3.3, onder a, van de Wro niet nodig is voor de uitvoering van
werken of werkzaamheden ter uitvoering van het tracébesluit in het
gebied dat is begrepen in een tracébesluit. Een soortgelijke bepaling kent
de Spoedwet wegverbreding ook, alwaar bovendien bepaald is dat geen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 385, nr. 45

12

vergunning op de grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken nodig
is voor de uitvoering van het wegaanpassingsbesluit (artikel 11, zevende
lid). Reden voor deze uitsluitingen is gelegen in het feit dat het infrastructurele besluit in feite al materieel in die vergunning voorziet. In het kader
van de voorbereiding van het wetsvoorstel zal voor vergunningen waarvoor geldt dat de belangen al in het kader van het tracébesluit worden
afgewogen, ook worden voorzien in het achterwege blijven van deze
vergunningen.
Bij het achterwege laten van andere vergunningen dan die behoren tot de
zojuist genoemde categorie spelen drie belangrijke bezwaren:
• Het verder uitsluiten van vergunningen van bijvoorbeeld gemeenten
en provincies levert weliswaar minder vergunningen op, maar betekent tevens een verzwaring van het infrastructurele besluit met het
belangenkader van die vergunning. Dit wordt een onwenselijke
verzwaring geacht, omdat op die manier in het tracébesluit in materiële zin ingegaan moet worden op (het waarom van) de ontheffing
van keurbepalingen, de bepalingen van werktijden etc.
• Daarnaast bepaalt het stelsel van de Tracéwet dat bij een eventueel
beroep tegen een uitvoeringsbesluit geen gronden mogen worden
aangevoerd die betrekking hebben op een tracébesluit waarop die
vergunning rust (artikel 25c van de Tracéwet). Deze bepaling maakt dat
in de praktijk nauwelijks beroep wordt ingesteld tegen de uitvoeringsbesluiten. De gronden kunnen hooguit betrekking hebben op de voorschriften en niet op de vraag of de bouwvergunning wel of niet
verleend mag worden. Met andere woorden: er zijn wel veel vergunningen nodig, maar een eventuele vermindering leidt niet tot een
snellere realisatie van het tracébesluit.
• In de praktijk levert de vergunningverlening als zodanig geen vertraging op. Reeds tijdens de voorbereiding van het tracébesluit wordt
door Rijkswaterstaat en ProRail overleg gevoerd met de decentrale
bestuursorganen. Door het versterken van de verkenning, wordt de
betrokkenheid van decentrale bestuurorganen zodanig vervroegd, dat
– mede gelet op de mogelijkheden van doorzettingsmacht – in het
kader van de vergunningverlening geen sprake zal zijn van een vertragende hindermacht. Tot slot kan worden opgemerkt dat de tijd die
gemoeid is met de vergunningverlening veelal parallel loopt met de
tijd die nodig is voor de verkrijging van de gronden, de aanbesteding
en de anderszins noodzakelijke voorbereiding van de uitvoering.
In het kader van de 8.40 amvb’s, de Wabo en Waterwet wordt hard
gewerkt aan het verminderen van het aantal vergunningen. Wij zien in het
licht van deze ontwikkelingen en genoemde bezwaren dan vooralsnog ook
geen reden om ten behoeve van alleen de Tracéwet te komen tot vergunningvervangende algemene regels, naast de reeds in gang gezette initiatieven.

3.7. Lex specialis A74
In het kabinetsstandpunt van 23 mei 2008 (Kamerstukken II 2007/08,
29 385, nr. 19) wordt enerzijds aangegeven dat voor de A74 een lex
specialis wordt uitgewerkt voor het geval de lopende tracéwetprocedure
voor dit project onverhoopt vertraging oploopt. Tevens is aangegeven dat
in het actieplan (lees: de wetgevingsnota) nader ingegaan wordt op de
mogelijkheid van interimwetgeving.
De Commissie is terughoudend op het punt van het maken van de lex
specialis en stelt als belangrijke voorwaarde dat nut en noodzaak van de
gekozen oplossing maatschappelijk en politiek breed wordt gedragen en
dat dat brede draagvlak eveneens aanwezig moet zijn als het gaat om de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 385, nr. 45

13

urgentie van het mobiliteitsvraagstuk. Over het nut en noodzaak van de
aanleg van de A74 twijfelen wij niet, zo ook zien wij in de Kamer een
brede steun voor de aanleg van juist dit traject.
Belangrijk vraagpunt bij de A74 is de vaststelling van het studiegebied
voor de luchtkwaliteit. Met de inwerkingtreding van de Wet versnelling
besluitvorming wegprojecten kent de Tracéwet een wettelijke begrenzing
van het studiegebied en een vereenvoudiging van de onderzoekslast.
Deze bepalingen komen de snelle besluitvorming van het tracébesluit
voor de A74 ten goede.
In het kader van de crisis- en herstelwetgeving wordt bezien of voor dit
project verdergaande versnelling kan worden gerealiseerd.
4. Planning
Wij streven er naar om – na behandeling van de wetgevingsnota door de
Tweede Kamer – het wetsvoorstel in het najaar van 2009 toe te zenden aan
de Raad van State om advies. Begin 2010 zal dan het wetsvoorstel worden
ingediend bij de Tweede Kamer.
De minister van Verkeer en Waterstaat,
C. M. P. S. Eurlings
De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
J. M. Cramer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 385, nr. 45

14

BIJLAGE

Aanbevelingen ten aanzien van het bestuursprocesrecht
In het kabinetsstandpunt (p. 7–8) is ten aanzien van het bestuursprocesrecht ingegaan op:
• de bestuurlijke lus;
• de versterking van de mogelijkheden voor de bestuursrechter voor
instandhouding van rechtsgevolgen bij (gedeeltelijke) vernietiging van
besluiten;
• een meer marginale toetsing door de bestuursrechter van onderzoeken
en adviezen;
• het voorstel tot inperking van beroepsmogelijkheden tussen overheden onderling over het tracébesluit;
• de mogelijkheden tot verkorting van termijn waarbinnen de rechter
uitspraak moet doen;
• het voorstel om de mogelijkheid voor de bestuursrechter te creëren
om bij een gebleken gebrek schadevergoeding toe te kennen aan individuele belanghebbenden in plaats van het besluit te vernietigen;
De Commissie heeft verder gesproken over de introductie van een
relativiteitsvereiste, hieronder zal ook op dat onderwerp worden ingegaan
(punt 7). Wij willen u graag informeren over de stand van zaken en onze
opvattingen ten aanzien van bovengenoemde onderwerpen, mede in het
licht van de in voorbereiding genomen crisis- en herstelwetgeving.
1. Bestuurlijke lus
Het kabinetstandpunt sprak nog van de voorbereiding van het wetsvoorstel tot wijziging van de Tracéwet, Spoedwet wegverbreding en de Wet
ruimtelijke ordening. Inmiddels ligt dat wetsvoorstel bij de Tweede Kamer
(Kamerstukken II 2007/08, 31 546). Van die verbetering ten aanzien van de
besluitvorming in infrastructurele projecten zullen al spoedig de vruchten
kunnen worden geplukt, waarbij het nog even de vraag is of het kabinetsvoorstel of het initiatiefwetsvoorstel inzake de Wet bestuurlijke lus Awb
(Kamerstukken I 2008/09, 31 352) de rechter uiteindelijk de wettelijke
mogelijkheid van de bestuurlijke lus zal bieden. Laatstgenoemd voorstel is
inmiddels door de Tweede Kamer aanvaard en aanhangig gemaakt in de
Eerste Kamer.
2. Versterking van de mogelijkheden van de beroepsrechter voor
de instandhouding van de rechtsgevolgen
Dit onderwerp heeft aandacht in het kader van de voorbereiding van de
crisisen herstelwetgeving. Bovendien wordt er op gewezen dat het voorstel voor de Wet aanpassing bestuursprocesrecht binnenkort ingediend
zal worden bij de Tweede Kamer. Dat wetsvoorstel bevat een verruiming
van artikel 6:22 van de Awb. Zo wordt het de rechter mogelijk gemaakt om
niet alleen bij schending van vormvoorschriften, maar meer in het algemeen bij schending van geschreven of ongeschreven rechtsregel het
besluit in stand te laten, mits blijkt dat belanghebbenden daardoor niet
zijn benadeeld. Deze verruiming wordt mogelijk reeds naar voren gehaald
door de crisis- en herstelwetgeving.
3. Een meer marginale toetsing door de bestuursrechter van
onderzoeken en adviezen
Feitelijk toetst de bestuursrechter reeds marginaal. De rechter beziet of het
bestuursorgaan (bij tracébesluiten zijn verweerders in de meeste gevallen
de Minister van Verkeer en Waterstaat in overeenstemming met de
Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) in
redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 385, nr. 45

15

Daarnaast blijkt uit jurisprudentie dat bezwaarmakers niet kunnen
volstaan met de enkele stelling dat onderzoeksgegevens niet kloppen. Een
dergelijke stelling zal moeten worden onderbouwd, bijvoorbeeld met
tegenrapportages. Normaliter heeft de rechter geen reden om te twijfelen
aan de juistheid van de door de ministers ingebrachte onderzoeken en
onderzoeksgegevens.
Wel is het zo dat naarmate de onderzoekslasten minder worden, de toetsing ook minder inhoudelijk is. In zoverre kan met een verdere vereenvoudiging van de onderzoekslast de complexiteit van de besluitvorming en
daarmee de kwetsbaarheid in belangrijke mate verminderd worden. Daarnaast zal het onderwerp van marginale toetsing worden onderzocht bij de
voorbereiding van de crisis- en herstelwetgeving.
4. Inperking beroepsrechten van decentrale overheden
Op dit onderwerp is in paragraaf 3.5 van de wetgevingsnota ingegaan.
5. Termijn voor de rechter
Ingevolge artikel 25b, eerste lid, beslist de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State binnen twaalf maanden na ontvangst van een
verweerschrift. Het tweede lid biedt de Afdeling de mogelijkheid om deze
termijn met ten hoogste drie maanden te verlengen.
In de praktijk is er geen sprake van termijnoverschrijding, in de meeste
gevallen (meer dan 90%) doet de Afdeling ruim binnen de haar toegemeten tijd uitspraak. Verder biedt artikel 8:52 van de Algemene wet
bestuursrecht de rechter (en op grond van artikel 36 van de Wet op de
Raad van State: de Afdeling bestuursrechtspraak) de mogelijkheid om
ambtshalve of op verzoek over te gaan tot een versnelde behandeling.
Opgemerkt wordt dat de rechterlijke termijn in de praktijk wordt gebruikt
voor de voorbereiding van de vergunning, het verkrijgen van de noodzakelijke gronden, en het doorlopen van de aanbestedingsprocedure. Overigens verzet de Algemene wet bestuursrecht noch de Tracéwet er zich
tegen dat met de uitvoering van het tracébesluit wordt begonnen voordat
de rechter tot een uitspraak komt.
Ten behoeve van de uniformiteit van wetgeving, zal in het wetsvoorstel
wel de termijnstelling van de bestuursrechter in overeenstemming
worden gebracht met die van de Wet ruimtelijke ordening (12 maanden na
afloop van de beroepstermijn). Ook hier zal, voor zover van toepassing,
aandacht zijn voor nauwe afstemming met de voorbereiding van de crisisen herstelwetgeving.
6. Schadevergoeding in plaats van vernietiging van het besluit
In het kabinetsstandpunt is reeds aangegeven dat het voorstel van de
Commissie om een wettelijke mogelijkheid voor de bestuursrechter te
introduceren om bij een gebleken gebrek schadevergoeding toe te kennen
aan individuele belanghebbenden in plaats van het besluit te vernietigen
niet in de uitwerking van het wetsvoorstel overgenomen wordt.
7. Relativiteitsvereiste
De Commissie zegt in haar aanbevelingen dat zij geen tegenstander is van
de invoering van het relativiteitsvereiste, zij verwacht echter dat de invoering hiervan slechts beperkt zal leiden tot tijdwinst. Het voorstel voor de
Wet aanpassing bestuursprocesrecht ziet op een verankering van een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 385, nr. 45

16

relativiteitsvereiste in de Algemene wet bestuursrecht. Deze verankering
zal in het kader van de voorgenomen crisis- en herstelwet mogelijk reeds
naar voren worden gehaald.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 385, nr. 45

17