Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

29 984

Spoor: vervoer- en beheerplan

Nr. 530

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
MILIEU
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 september 2014
In de wettelijke procedures is vastgelegd dat de ontwerpbeheerconcessie
en de ontwerpvervoerconcessie aan de Eerste en de Tweede Kamer
worden gezonden voor voorhang, alvorens deze concessies worden
verleend. U treft daartoe beide ontwerpconcessies aan (bijlage I en II)1.
Op 23 april 2014 zijn de concept-ontwerpconcessies voor advies
verzonden. Schriftelijke reacties zijn ontvangen van de consumentenorganisaties in het LOCOV, IPO, SkVV, VNG, provincie Noord-Brabant,
provincie Limburg, provincie Zeeland, Samenwerkingsverband NoordNederland, Oost-Nederland, Stadsregio Eindhoven, OV-bureau Randstad,
Metropoolregio Amsterdam, gemeente Haarlem, gemeente Venlo, FMN
(samenwerkingsverband van Veolia, Arriva, Connexxion en Syntus), NS,
KNV goederenvervoer, Havenbedrijf Rotterdam, Keyrail, ProRail, Schiphol
Group, Overleg Infrastructuur en Milieu (OIM), FNV en ACM. Gelijktijdig
zijn deze concept-ontwerpconcessies aan uw Kamer aangeboden. Met uw
Kamer is over de concepten gesproken in een Algemeen Overleg op
17 juni (Kamerstuk 29 984, nr. 529) en een Verslag Algemeen Overleg op
25 juni ((Handelingen II 2013/14, nr. 98, VAO vervoer en beheer hoofdrailnet). De resultaten van de consultatie, het AO en het VAO zijn
afgewogen en hebben geleid tot wijzigingen in beide concessies. De
afweging en de ontwerpconcessies zijn in het kabinet besproken.
Het merendeel van de partijen is positief over de koers die met de
concessies is ingeslagen en de verbeteringen die daarin opgenomen zijn.
Daarbij zijn door partijen kritische opmerkingen over specifieke onderdelen gemaakt. Onderstaand is beschreven op welke wijze met de
hoofdlijnen uit de consultatie, de toezeggingen ten aanzien van de
ontwerpconcessies in het AO en de aangenomen moties die direct de
concessies raken, is omgegaan. Zoals toegezegd in de beantwoording van
de Kamervragen over de concept-ontwerpconcessies (hierna Kamer1

kst-29984-530
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 984, nr. 530

1

vragen)2 is de afweging over de ontvangen reacties in een tabel meer
gedetailleerd inzichtelijk gemaakt (zie bijlage III). De analyse van alternatieve prikkels naar aanleiding van motie De Rouwe3 is onderstaand
eveneens opgenomen.
I. Marktordening
In de LTSA is aangegeven dat het kabinet kiest voor scherpere sturing en
niet voor het ingrijpen in de ordening. Dit gelet op het grote belang van
een betere samenwerking tussen alle partijen. Ook heeft het kabinet in de
LTSA aangegeven dat NS zich moet focussen op het hoofdrailnet. Binnen
deze kaders zijn de ontwerpconcessies vormgegeven.
Van FNV, FMN, ACM en uw Kamer, zijn reacties gekomen die betrekking
hebben op de marktordening voor het spoor. Het gaat onder andere om
de scheiding van rollen van de concessieverlener, mogelijk machtsmisbruik van NS, de publieke taakafbakening van de vervoerconcessie, het
mogelijk bestaan van kruissubsidiëring, het mogen meedingen van NS bij
regionale aanbestedingen en de marktconformiteit van de vervoerconcessie. Op deze onderwerpen is ingegaan in de beantwoording van de
Kamervragen. Tevens heb ik uw Kamer de resultaten gezonden van het
onderzoek van Ecorys naar de uitbreiding van de bevoegdheden van ACM
ten aanzien van het toetsen van non-discriminatoire toegang tot diensten
en voorzieningen op stations 4. Ook heeft u het wetsvoorstel voor
implementatie van de Herschikkingrichtlijn ontvangen dat de bevoegdheden van ACM op dit punt uitbreidt5. Op 9 juli 2014 zijn het onderzoek
naar de effecten van veranderingen in eigendomsverhoudingen op
stations6 en het onderzoek naar mogelijke kruissubsidiëring bij concessiehoudende (klein)dochters van NS (in opdracht van het Ministerie van
Financiën)7 aan uw Kamer aangeboden. Op basis van de bevindingen van
Ecorys naar de positie van NS en andere relevante partijen op stations is
er geen aanleiding om nu over te gaan tot een wijziging in de positie van
partijen op stations. Uit het onderzoek naar mogelijke kruissubsidiëring
blijkt dat er geen aanwijzingen zijn dat er sprake is van kruissubsidiëring
bij NS groep en diens (klein)dochters.
Het is van belang dat het gelijke speelveld via regelgeving en toezicht
daarop geborgd wordt en niet in de vervoerconcessie. Enerzijds omdat
wet- en regelgeving alle partijen bindt en niet alleen NS en anderzijds
omdat de concessie betrekking heeft op het vervoer op het hoofdrailnet
dat NS haar reizigers biedt en bijvoorbeeld niet op de diensten die NS op
stations aanbiedt.
Ook wordt door FMN in de consultatie gevraagd om in de concessie op te
nemen dat NS niet meer mag meedingen bij aanbestedingen voor
regionaal spoorvervoer in Nederland. Het Rijk heeft in de LTSA aangegeven dat de focus van NS op het vervoer over het hoofdrailnet moet
liggen. Daarbij past dat NS niet meedingt naar nieuwe vervoerconcessies
voor het spoor die in Nederland op de markt komen, tenzij er substantiële
samenloop is met het hoofdrailnet. De uitwerking van dit beleid wordt
eind van de zomer door het Rijk vastgelegd in een brief aan NS. Uw
Kamer wordt hierover geïnformeerd.

2

Kamerstuk 29 984, nr. 489
Kamerstuk 29 984, nr. 459
4
Kamerstuk 29 984, nr. 518
5
Kamerstuk 33 965, nr. 1 t/m 4
6
Kamerstuk 29 984, nr. 527
7
Kamerstuk 28 165, nr. 178
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 984, nr. 530

2

II. Sturing in beide concessies
Beide ontwerpconcessies bevatten een aangescherpt sturingsarrangement. Deze aanscherping vindt haar basis in de LTSA en heeft tot doel
een aantrekkelijker product voor reizigers en verladers. Jaarlijks maken
NS en ProRail in het vervoerplan en beheerplan concreet op welke wijze
zij aan dit doel invulling geven en aan welke concrete resultaten zij zich
verbinden. Met de beleidsprioriteitenbrief kan ik hierin focus aanbrengen.
Het aangescherpte sturingsinstrument bestaat uit vier belangrijke
elementen: transparantie over prestaties, sturing op deze prestaties,
verbeterprogramma’s en sanctionering. Dit palet aan instrumenten kan
flexibel worden ingezet.
In de consultatie zijn onder meer door de consumentenorganisaties, FMN
en uw Kamer opmerkingen gemaakt over de sturingsinstrumenten. Dit
betreft met name de prestatie-indicatoren en de sanctionering.
Prestatie-indicatoren
Ten aanzien van de prestatie-indicatoren gaan de reacties onder andere in
op de ambitie, de sturing op het niveau van individuele trajecten en de
onafhankelijkheid van de metingen. In de beantwoording van de
Kamervragen is hierop uitgebreid ingegaan. Ook zijn suggesties voor
nieuwe indicatoren gedaan door Samenwerkingsverband NoordNederland en de consumentenorganisaties. De suggesties voor nieuwe
prestatie-indicatoren zijn betrokken bij het aanpassen van de bijlage met
indicatoren. Dit heeft geleid tot het toevoegen van een prestatie-indicator
in de beheerconcessie voor de klanttevredenheid van de decentrale
overheden.
Conform de motie De Boer/Hoogland8 voert een extern bureau een audit
uit op de definities, meetmethoden en instelwaarden van de prestatieindicatoren in de vervoerconcessie en de beheerconcessie. Tevens krijgen
de consumentenorganisaties in het LOCOV en de gerechtigden de
gelegenheid advies over de aanvullingen in de bijlage met prestatieindicatoren uit te brengen. De resultaten van de audit en het advies
worden voor het AO over de ontwerpconcessies aan uw Kamer gezonden.
De motie Dik-Faber9 vraagt in de vervoerconcessie vast te leggen dat voor
het meten van de klantoordelen bij de OV-klantenbarometer wordt
aangesloten. Deze aansluiting is in de vervoerconcessie opgenomen.
Hiermee wordt het mogelijk de verschillende vervoerders onderling te
vergelijken op het klantoordeel. Aanvullend daarop was reeds in de
concessie opgenomen dat de klantoordelen onafhankelijk gemeten
kunnen worden op verzoek van de concessieverlener. Het streven is dit
vanaf 2016 plaats te laten vinden. Tot slot wordt de kwaliteit van de
meetsystemen voor prestaties geborgd doordat de verantwoordingsrapportages van NS een goedkeuringsverklaring van een onafhankelijke
deskundige instelling moeten bevatten en ik de kwaliteit van de meting
van de prestaties regelmatig aan een audit zal onderwerpen.
Sanctionering
De reacties over de sanctionering spitsen zich toe op de effectiviteit van
de boete en de hoogte van de boete. Naar aanleiding van de motie De
Rouwe10 en met input vanuit de consultatie is een analyse gemaakt van
8

Kamerstuk 29 984, nr. 497
Kamerstuk 29 984, nr. 502
10
Kamerstuk 29 984, nr. 459
9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 984, nr. 530

3

een twintigtal alternatieve prikkels naast de boetes. Daarvoor is gekeken
naar handhaving en sanctionering in andere concessies en contracten,
zowel in Nederland als in andere landen en zowel in het openbaar vervoer
als in andere sectoren. Tevens zijn de ervaringen met de huidige beheeren vervoerconcessie betrokken.
Het systeem van prikkels zoals in de ontwerpconcessies is opgenomen,
biedt in combinatie met wetgeving een gebalanceerd handhavingmechanisme om NS en ProRail aan de gewenste prestaties te houden en deze te
verbeteren. Naast een aangescherpt boeteregime bestaat het sturingsarrangement uit alternatieve prikkels zoals programmasturing, transparantie
en publieke verantwoording, benchmarks, audits, evaluaties, last onder
dwangsom, bestuursdwang en gehele of gedeeltelijke intrekking van de
concessies.
De ontwerpconcessies zijn ten opzichte van de conceptontwerpconcessies op twee punten aangepast. Ten eerste is de boetebepaling in de beide concessies aangepast. De boete per prestatie-indicator
loopt op bij herhaaldelijk slecht presteren. Ook kan jaarlijks met de
beleidsprioriteitenbrief een tweetal prestatie-indicatoren worden
aangewezen waarvoor de boete wordt verdubbeld. Op deze wijze wordt
de prikkel om slechte prestaties te voorkomen, vergroot. De totale boete
die NS en ProRail verschuldigd zijn, blijft conform de conceptontwerpconcessies gemaximeerd op 6,5 miljoen euro respectievelijk 2,75
miljoen euro per jaar. Ten tweede is in beide concessies bepaald dat
ProRail en NS in 2016 meewerken aan een evaluatie van de samenwerking die plaatsvindt in het kader van de concessies tussen NS, ProRail,
decentrale overheden, gemeenten, consumentenorganisaties en regionale
vervoerders. Deze evaluatie zal opgepakt worden via de landsdelige en
landelijke OV & spoortafels.
Tabel: overzicht sanctionering bodem- en streefwaarden
ProRail
Bodemwaarden (jaarlijks)
Boete bij
€ 75.000 per procentuele
overschrijding
afwijking tot een maximum van
€ 2.750.000
Oplopende
2e maal tekortschieten € 100.000
boete
3e maal tekortschieten € 125.000
(per afwijking)
Verhogen boete
voor 2 prestatie-indicatoren kan
boete worden verdubbeld (aan te
wijzen in beleidsprioriteitenbrief)
Streefwaarden 2019
last onder dwangsom bij niet
halen

NS

€ 500.000 per niet gehaalde
bodemwaarde tot een maximum van
€ 6.500.000
2e maal tekortschieten € 750.000
3e maal tekortschieten € 1.000.000
(per niet gehaalde bodemwaarde)
voor 2 prestatie-indicatoren kan
boete worden verdubbeld (aan te
wijzen in beleidsprioriteitenbrief)
maximaal een boete van
€ 1.500.000 per prestatie-indicator tot
een maximaal totaal van
€ 19.500.000 bij niet halen
of
maximaal een beloning van
€ 1.000.000 per prestatie-indicator tot
een maximaal totaal van
€ 10.000.000 bij ruimschoots halen

Voor de overige suggesties uit de consultatie (zoals gedeeltelijk intrekken
van de concessie bij slecht presteren, managementaanbesteding,
beoordeling op klantwaardering), geldt dat de betreffende prikkel al is
opgenomen in de ontwerpconcessie, dat de prikkel in de wetgeving is
opgenomen of dat de prikkel weinig toegevoegde waarde heeft ten
opzichte van al bestaande prikkels.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 984, nr. 530

4

Tijdens de consultatie is aan de consumentenorganisaties in het LOCOV
specifiek gevraagd naar hun ideeën om de boete ten goede te laten
komen aan de reiziger. Zij hebben aangegeven dat per jaar in overleg met
de consumentenorganisaties moet worden bezien wat op dat moment de
beste besteding is van de boete. Ik neem dit voorstel over. Voorwaarde is
dat het geld op zo’n wijze wordt besteed dat het bijdraagt aan realisatie
van de doelen van de LTSA.
De decentrale overheden is gevraagd naar prikkels voor verbetering van
de deur-tot-deur reis. Naast suggesties voor samenwerking die in
onderstaande paragraaf aan de orde komen, is een suggestie voor een
geld terug bij vertraging regeling voor het hele OV gedaan. In het AO heb
ik aangegeven dit idee in het Nationaal Openbaar Vervoer Beraad (NOVB)
te willen bespreken.
Wanneer het sanctioneringregime in de vervoerconcessie is vastgesteld
zal het Ministerie van Financiën in gesprek gaan met NS over het
beloningsbeleid van de top van NS. Het doel is om het beloningsbeleid
meer in lijn te brengen met het sanctioneringregime, zoals ook in de
motie Bashir/Merkies11 wordt gesteld. Het Ministerie van Financiën bericht
uw Kamer hier te zijner tijd nader over.
Betrokkenheid Kamer bij beleidsprioriteitenbrief en jaarlijkse plannen
Uw Kamer heeft gevraagd over de beleidsprioriteitenbrieven te kunnen
spreken, voordat deze aan NS en ProRail worden gezonden. Met uw
Kamer is gesproken over de LTSA en wordt het gesprek gevoerd over de
doelen in de concessies. Binnen deze kaders geven ProRail en NS jaarlijks
concrete invulling aan de doelen in het beheerplan en het vervoerplan. De
jaarlijkse cyclus begint met een beleidsprioriteitenbrief in het voorjaar.
Mede op basis van de actuele prestaties brengt deze brief jaarlijks focus
aan in de opgave voor NS en ProRail. NS en ProRail werken de beleidsprioriteiten uit in de plannen en leggen deze voor advies voor. Hierna
worden de plannen voor instemming aan mij voorgelegd (najaar).
Conform de huidige werkwijze ontvangt uw Kamer vervolgens na
instemming deze plannen en de prioriteitenbrieven die daaraan zijn
voorafgegaan en kan daarover het gesprek worden gevoerd. Expliciet kan
daarbij stil worden gestaan bij de wensen van de Kamer voor het volgend
jaar. Deze wensen weeg ik mee bij het opstellen van de beleidsprioriteitenbrief voor het volgende beheer- en vervoerplan.
III. Samenwerking en escalatie in beide concessies
Om tot een verbetering van de kwaliteit voor de reizigers en verladers te
komen en een goede reis van deur-tot-deur te bieden, is samenwerking
van belang. Samenwerking is een prominent onderdeel van beide
concessies. Daarbij gaat het niet alleen om samenwerking tussen ProRail
en NS, maar ook om de samenwerking met decentrale overheden,
regionale vervoerders, goederenvervoerders en consumentenorganisaties
(als stem van de reiziger).
Deelnemers in het OIM, FMN, goederenvervoerders, decentrale
overheden en uw Kamer hebben opmerkingen gemaakt over de samenwerking die in de concessies is opgenomen. Deze richten zich op de
concreetheid en afdwingbaarheid van de bepalingen, de escalatie,
transparantie, de onafhankelijke positie van ProRail, een systematiek voor
verevening van kosten en opbrengsten en de procedure voor werken voor
derden.
11

Kamerstuk 28 165, nr. 153

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 984, nr. 530

5

Concreetheid samenwerking
De vervoerconcessie en beheerconcessie sturen NS en ProRail op
samenwerking met onder meer elkaar, decentrale overheden en regionale
vervoerders. Voor het slagen van de samenwerking en het verbeteren van
de deur-tot-deur reis is het belangrijk dat ook in de regionale concessies
wederkerige samenwerkingsbepalingen komen. Voor het meer concreet
maken van de samenwerking, wordt de suggestie van decentrale
overheden en FMN voor het opstellen van een samenwerkingsprotocol
overgenomen. Het samenwerkingsprotocol bevat concrete afspraken over
(operationele) samenwerking en is een verantwoordelijkheid van alle
betrokken partijen. Ik zal dit daarom agenderen voor de landsdelige en
landelijke OV & spoortafels in respectievelijk september en oktober van dit
jaar. Ook de door uw Kamer voorgestelde letter of intent over de
aansluiting tussen de decentrale concessies en de concessie voor het
hoofdrailnet, breng ik via de landsdelige tafels over aan de decentrale
overheden. Het doel is deze letter voorafgaand aan de verlening van de
concessie te hebben ontvangen.
De mogelijkheid voor het opnemen van een prestatie-indicator voor
samenwerking is door uw Kamer, decentrale overheden en FMN
gesuggereerd. Het idee achter de gevraagde prestatie-indicator wordt
onderschreven, namelijk sturing op samenwerking. Omdat voor samenwerking meer partijen nodig zijn, ligt het niet voor de hand eenzijdig één
partij hierop af te rekenen. Als alternatief wordt daarom een brede
evaluatie begin 2016 van de samenwerking als onderdeel van het
samenwerkingsprotocol opgenomen.
De motie Van Veldhoven/De Rouwe12 vraagt onder meer om in de
vervoerconcessie op te nemen dat NS slechts gemotiveerd af mag wijken
van adviezen van decentrale overheden en regionale vervoerders. In de
concessie is reeds geborgd dat daar waar daadwerkelijk sprake is van een
advies, NS een motivatie moet aangeven indien zij afwijkt.
Tot slot zijn de samenwerkingsbepalingen in de beheerconcessie
uitgebreid met de goederenvervoersector en andere infrastructuurbeheerders. En is in de vervoerconcessie waar relevant de positie van
gemeenten opgenomen, bijvoorbeeld bij fietsenstallingen en nieuwe
stations.
Escalatie
In het verlengde van samenwerking hebben decentrale overheden,
deelnemers van het OIM, FMN en uw Kamer opmerkingen gemaakt over
escalatie en doorzettingsmacht in de samenwerking tussen partijen.
Onder meer is de suggestie gedaan om geschilbeslechting bij een
«onafhankelijke derde» (bijvoorbeeld ACM of ProRail) te beleggen. De
motie Van Veldhoven/De Rouwe13 vraagt aan te geven hoe geschillen
tussen NS en decentrale overheden en regionale vervoerders worden
beslecht. In de concessie zijn instrumenten en prikkels opgenomen die de
samenwerking moeten bevorderen en waarin (de ontwikkeling van) een
escalatiemechanisme wordt voorgeschreven. Zo is er voorzien in de
ontwikkeling van een escalatiemechanisme tussen NS en ProRail, tussen
ProRail en de andere vervoerders, richting overheden wanneer
vervoerders er onderling niet uitkomen ten aanzien van samenloop en
richting de landelijke tafel wanneer de landsdelige OV & spoortafels niet
tot een oplossing leiden. Een hiaat in de vervoerconcessie is ingevuld
door op te nemen dat als vervoerders onderling niet in staat zijn om tot
12
13

Kamerstuk 29 984, nr. 496
Kamerstuk 29 984, nr. 496

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 984, nr. 530

6

integrale diensten te komen, de concessieverleners hierover in overleg
treden. Via de landsdelige en landelijke OV & spoortafels wordt door de
concessieverleners gemonitord hoe de samenwerking verloopt. Wanneer
blijkt dat er aanvullende escalatiemechanismen nodig zijn, zullen deze
worden vormgegeven en geïmplementeerd.
Transparantie
Decentrale overheden vragen om meer waarborgen in de vervoerconcessie voor het beschikbaar stellen van informatie door NS. Deze
informatie ziet onder meer op reizigersaantallen en gegevens per traject.
De ontwerpvervoerconcessie is aangepast en bepaalt dat NS de
gevraagde gegevens levert. In het geval dat deze gegevens vertrouwelijk
zijn, maken decentrale overheden en NS afspraken over hoe die vertrouwelijkheid geborgd wordt. Om het beschikbaar stellen van reizigersdata
van alle vervoerders te borgen, wordt gewerkt aan wet- en regelgeving.
Vooruitlopend hierop wordt in het NOVB gewerkt aan afspraken met alle
vervoerders. Ten aanzien van het beschikbaar stellen van informatie is het
belangrijk dat wederkerigheid geregeld wordt. De concessieverlener gaat
met de decentrale overheden in overleg om deze noodzakelijke wederkerigheid in afspraken te borgen.
De motie Dik-Faber14 vraagt brondata ten aanzien van prestaties,
reisinformatie en tarieven online beschikbaar te maken. Het ter
beschikking stellen van brondata van reisinformatie is als verplichting in
de concessie opgenomen conform de afspraken in het kader van NDOV
(Nationale Data Openbaar Vervoer). Deze afspraken gelden voor alle
vervoerders. In dit kader wordt ook een tarievenstandaard ontwikkeld
waarmee tariefinformatie beschikbaar komt voor reisplanners. Ten
aanzien van prestaties geldt dat de nieuwe concessies een grotere
transparantie van ProRail en NS vereisen. Hierdoor worden prestatiegegevens op actuele en toegankelijke wijze publiek beschikbaar gemaakt. Dit
wordt de komende tijd in het kader van het beheerprotocol met ProRail en
NS verder uitgewerkt.
Vereveningsystematiek integraal openbaar vervoer
Door decentrale overheden is gevraagd een methodiek van wederkerigheid te introduceren in kosten en opbrengsten van NS versus die van
decentrale overheden. Dit ziet vooral op aanpassingen in de samenhang
van het vervoer, zoals de introductie van het zogenaamde visgraatmodel,
die leiden tot een aantoonbare toename van het aantal reizigers in de
trein. Deze baten zouden door NS moeten worden meegewogen bij
verzoeken van decentrale overheden voor uitbreiding van de dienstverlening door NS. Maar ook omgekeerd kan een decentrale overheid baten
hebben van een verandering in de dienstverlening van NS of kunnen
wijzigingen in het regionale vervoer, zoals de introductie van regionale
diensten, leiden tot minder reizigers voor NS. In de ontwerpconcessie is
opgenomen dat NS medewerking verleent aan het toepassen van een
dergelijke systematiek. De verdere uitwerking is een verantwoordelijkheid
van de decentrale overheden en NS, met betrokkenheid van het Ministerie
van IenM. Op de uitwerking ervan wordt toegezien via de landsdelige en
landelijke OV & spoortafels.
Aanpassing van het regionale vervoeraanbod kan ook aan de orde zijn bij
het afgeven van een bedieningsgarantie voor een nieuw station. De
totstandkoming van een nieuw station is het resultaat van overleg tussen
verschillende partijen. In de ontwerpconcessie is bepaald dat de
14

Kamerstuk 29 984, nr. 502

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 984, nr. 530

7

haalbaarheid van een nieuw station wordt onderzocht door NS samen
met de betrokken decentrale overheden en de infrastructuurbeheerder.
Het onderzoek richt zich op de maatschappelijke wenselijkheid van een
nieuw station op grond van attractiviteit voor de reiziger, maakbaarheid in
de dienstregeling en betaalbaarheid. In het onderzoek wordt ook gekeken
of het regionale vervoersaanbod aangepast dient te worden op het nieuw
aan te leggen station. Wanneer uit het gezamenlijke onderzoek een per
saldo positief resultaat blijkt en het nieuwe station bijdraagt aan een
kostendekkende exploitatie van het hoofdrailnet geeft NS een bedieningsgarantie af. Aan de landsdelige OV- en spoortafel stellen betrokken
partijen gezamenlijk vast of er sprake is van een haalbaar stationsproject.
Eventueel maken partijen financiële afspraken over de exploitatie. Over
deze methodiek is overeenstemming met NS en de decentrale overheden.
Werken voor derden
Decentrale overheden hebben opmerkingen geplaatst bij de procedure
voor werken voor derden. Reacties spitsen zich toe op de gewenste
grotere betrokkenheid van derden, meer waarborgen voor marktconformiteit en een betere risicoverdeling. Deze reacties hebben geleid tot
aanpassingen in de concessie. In de concessie is opgenomen dat in 2016
een evaluatie zal plaatsvinden specifiek gericht op de betrokkenheid van
de decentrale overheden bij derdenwerken. Door middel van pilots met
betrokkenheid van ProRail, decentrale overheden en het Ministerie van
IenM wordt het proces rondom derdenwerken geoptimaliseerd.
Hiernaast moet ProRail de opdrachtgevende overheid aan de voorkant
van het proces tot een aanbesteding betrekken. Door de grotere betrokkenheid van de opdrachtgever bij de derdenwerken worden de risico’s op
discussies achteraf over meerkosten, mogelijke fouten, vertragingen en
budgetoverschrijdingen gereduceerd. Vervolgens dient deze partij
betrokken te zijn en te blijven tijdens de aanbesteding en tijdens de
uitvoering.
Onafhankelijke positie ProRail
ACM, KNV en FMN hebben opgemerkt dat ProRail ten opzichte van alle
spoorvervoerders een onafhankelijke positie heeft en het niet zo mag zijn
dat de samenwerking tussen ProRail en NS discriminerend werkt voor de
samenwerking tussen ProRail en de andere (regionale) spoorvervoerders.
Dit deel ik en waar dit relevant is, is de beheerconcessie verbreed naar alle
spoorvervoerders.
IV. Specifieke punten vervoerconcessie
In de consultatie en het AO/VAO zijn onder meer tariefdifferentiatie,
concrete wensen ten aanzien van de bediening, de snelheid van het
intercitymaterieel, toegankelijkheid en fietsenstallingen aan de orde
gekomen.
Tariefdifferentiatie
Door de consumentenorganisaties zijn opmerkingen gemaakt over
tariefdifferentiatie, met name het verhogen van de tarieven in de spits.
Ook in het AO is hierover gesproken en is toegezegd bij de ontwerpconcessie terug te komen op de randvoorwaarden en de percentages en de
verhoging van de tarieven voor de maand- en trajectkaarten. De motie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 984, nr. 530

8

Van Veldhoven/Hoogland15 verzoekt de concessie uit te breiden met
voorwaarden waaraan de NS moet voldoen, voordat zij over mag gaan tot
tariefverhoging.
Tariefdifferentiatie kan van belang zijn voor een betere benutting van het
systeem en een betere spreiding van de reizigers over de dag. Dit naast
andere instrumenten om te sturen op een betere vervoercapaciteit voor
de reizigers. NS mag een voorstel doen voor tariefdifferentiatie en dit ter
besluitvorming voorleggen aan de concessieverlener. Daarbij moet zij
onderzoek uitvoeren naar de effecten van verschillende percentages van
tariefdifferentiatie voor de verschillende reizigersgroepen en op de
benutting van het systeem. Conform voornoemde motie Van Veldhoven/
Hoogland is in de concessie de randvoorwaarde opgenomen dat er bewijs
moet zijn dat capaciteitsuitbreiding, optimaliseren van de dienstregeling
en enkel een prijsverlaging niet voldoende werkt of onbetaalbaar is. De
percentages die in de concept-ontwerpconcessie waren genoemd zijn
behouden om de grenzen waarbinnen NS voorstellen mag doen aan te
geven. Over het voorstel moet NS advies vragen aan de consumentenorganisaties en het moet besproken worden in het NOVB om te zorgen voor
draagvlak.
Bediening
Door onder andere IPO, SkVV en OV-bureau Randstad zijn opmerkingen
gemaakt over het vervoerproduct dat NS moet leveren. De reacties
hebben bijvoorbeeld betrekking op het inbouwen van meer flexibiliteit en
maatwerk in de dienstregeling om te anticiperen op de reizigersvraag, het
borgen van de geïntegreerde aanpak van de LTSA en het verbeteren van
de capaciteit.
De wijze waarop gestuurd wordt op een goede match tussen de vraag van
reiziger en het aanbod dat NS levert, is in de Kamervragen nader
toegelicht. Hierbij moet NS inspelen op wensen van de reizigers en de
ontwikkeling daarin. Ook op de nadere analyses die nu plaatsvinden in het
kader van de geïntegreerde aanpak, waarin onder andere de bediening
van de spitsreizigers (Kiezen voor kwaliteit) bezien wordt, gaat de
beantwoording van de Kamervragen nader in. De respectievelijke
concessies verplichten NS en ProRail uitvoering te geven aan de
geïntegreerde aanpak.
In de concessie is een balans gevonden tussen frequenties en de
financiële kaders. Daarbij is sprake van een ontwikkeling in het aanbod,
bijvoorbeeld door hoogfrequent spoor en voor specifieke diensten als het
nachtnet en de laatste treinen (groeimodel).
Snelheid intercitymaterieel
De motie Dik-Faber/Van Tongeren16 vroeg om bestelling van materieel dat
200 km per uur kan rijden. De motie is in het kader van het actieplan
snelheidsverhoging17 van 4 juli 2013 afgedaan door aan te geven dat NS
uw Kamer nader inzicht zou geven in haar toekomstige materieelstrategie
en dat prikkels tot snelheidsverhoging worden opgenomen in de
concessie. Het inzicht in de materieelstrategie is op 27 september 2013
aan uw Kamer gezonden bij de brief over het alternatief voor de Fyra
V25018. De ontwerpconcessie bevat prikkels tot snelheidsverhoging. NS is
15

Kamerstuk 29 984, nr. 495
Kamerstuk 22 026, nr. 420
17
Kamerstuk 29 893, nr. 151
18
Kamerstuk 22 026, nr. 430
16

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 984, nr. 530

9

voornemens om één (integraal) intercitypark te bestellen voor zowel de
HSL-Zuid als de klassieke treindiensten, waarbij met NS is afgesproken
dat zij intercitymaterieel aanschaft voor het uitvoeren van de binnenlandse treindiensten op de HSL-Zuid dat ten minste 200 km per uur kan
rijden. Uw Kamer heeft op 26 juni 2014 hierover een brief ontvangen19.
Toegankelijkheid
Mensen met een functiebeperking moeten in staat worden gesteld
zelfstandig een reis te maken. Ten aanzien van nieuw materieel wordt in
de ontwerpvervoerconcessie geëist dat NS alleen nog nieuw materieel
aanschaft dat geheel zelfstandig toegankelijk is voor deze reizigers. Van
het bestaande materieel worden de Sprinters van het type SLT zelfstandig
toegankelijk gemaakt indien de voorziene oplossing, een uitschuiftrede,
passend is. NS maakt een plan waaruit blijkt volgens welke fasering zij
uitvoering geeft aan het inbouwen van de nieuwe uitschuiftredes. Naar
aanleiding van het AO is NS gevraagd om de mogelijkheid te bezien om
het toegankelijk maken van treinen te versnellen. Op het plan dat NS op
zal leveren wordt een audit uitgevoerd waarbij dit aspect nadrukkelijk zal
worden onderzocht. Ook is de mogelijkheid van het inbouwen van liften in
bestaand IC-materieel onderzocht. De liften bleken niet te passen en
mogen niet zelfstandig door de klant worden bediend. Uw Kamer is
hierover eerder geïnformeerd20.
Fietsparkeren
Door onder meer VNG en OIM zijn opmerkingen gemaakt over parkeervoorzieningen bij stations. Deze hebben met name betrekking op de
financiering(-afspraken) en de verantwoordelijkheden ten aanzien van
fietsparkeren. De verantwoordelijkheidsverdeling voor fietsenstallingen bij
stations ligt niet vast in de concessie. Wel bevat de concessie bepalingen
over de openingstijden van stations aan het hoofdrailnet waarvoor de
verantwoordelijkheid bij NS ligt, omdat de fietsparkeervoorzieningen
mede de kwaliteit van de ketenreis bepalen. Daarnaast zal buiten de
concessie om het gesprek over fietsparkeren gevoerd worden, onder meer
bij de evaluatie in 2015 van het Actieplan fietsparkeren.
V. Specifieke punten beheerconcessie
Specifieke additionele punten voor de beheerconcessie betreffen de
positie van het goederenvervoer, Keyrail en de samenwerking met
internationale infrastructuurbeheerders. Daarnaast is ook de wijze waarop
de veiligheid geborgd wordt in het gesprek met uw Kamer aan de orde
gekomen.
Goederenvervoer
Met de goederenvervoersector ben ik in gesprek om de positie van het
goederenvervoer verder te verbeteren. Hierbij geldt dat de beschikbare
capaciteit op het gemengde spoor beter moet worden benut, zodat er
meer flexibiliteit voor spoorgoederenvervoerders ontstaat. Met de motie
De Boer21 wordt gevraagd om ProRail op te dragen voldoende capaciteit
voor internationaal goederenvervoer vrij te maken en daarnaast een
terugkoppeling te geven van de jaarlijks verwachte en gerealiseerde
volumegroei en de kwaliteit van treinpaden op de Nederlandse secties
van de corridors terug te koppelen. Het ter beschikking stellen van
19

Kamerstuk 22 026, nr. 461
Kamerstuk 29 984, nr. 472
21
Kamerstuk 29 984, nr. 498
20

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 984, nr. 530

10

voldoende capaciteit verloopt via de spelregels van het Besluit Capaciteitverdeling en de Europese afspraken over de internationale goederencorridors. Uw Kamer ontvangt het gewijzigde Besluit naar verwachting in het
najaar. ProRail dient hiernaast invulling te geven aan de prestatiegebieden
zoals opgenomen in de ontwerpbeheerconcessie. Hierin dient ProRail zorg
te dragen voor a) de beschikbaarheid van efficiënte doorgaande internationale treinpaden b) het verbeteren van de reisomstandigheden c) het
beperken van niet-geplande stops. Via het jaarlijkse beheerplan wordt de
Kamer geïnformeerd over de kwaliteit van de treinpaden. Door deze
verplichtingen zijn er geen aanpassingen in de beheerconcessie nodig.
Tijdens de aanleg van het derde spoor in Duitsland gelden er op verschillende momenten capaciteitsbeperkingen op de Betuweroute. Een
stuurgroep, met vertegenwoordigers uit de spoorsector, werkt een
maatregelenpakket uit om het internationale goederenvervoer zo goed
mogelijk te accommoderen. De Kamer wordt hierover na de zomer
geïnformeerd.
In de reacties van KNV, Keyrail, Havenbedrijf Rotterdam en EVO (via OIM)
is ingegaan op de positie van het goederenvervoer in de beide concessies.
Deze positie is naar het oordeel van sommige partijen onderbelicht. In de
beheerconcessie wordt de positie van het goederenvervoer geborgd
doordat er prestatiegebieden over het spoorgoederenvervoer zijn
opgenomen (zie hierboven). Deze prestatiegebieden worden geconcretiseerd in de prestatie-indicatoren voor het spoorgoederenvervoer. Hiermee
wordt gestuurd op de verbetering van de prestaties van ProRail op dit
terrein. Zoals in de ontwerpconcessie ook staat vermeld, worden
indicatoren deels in overleg met de sector komende periode ontwikkeld.
Daarnaast zijn in de ontwerpbeheerconcessie diverse bepalingen
opgenomen waarin samenwerking tussen ProRail en de sector wordt
geborgd (onder andere een samenwerkingsartikel met de goederenvervoersector en verplichte deelname aan de goederentafel). Op deze manier
is de aandacht in de concessie voor de noodzakelijke prestatieverbetering
voor het goederenvervoer vergroot.
Positie Keyrail
Havenbedrijf Rotterdam en EVO (via OIM) vragen om duidelijkheid over
de positie van Keyrail. Uitgangspunt bij de herpositionering van Keyrail is
dat het voor goederenvervoerders gemakkelijker (één loket), effectiever
(ketenregie), concurrerend en veiliger moet worden. Dit moet vorm
krijgen doordat er één organisatie (ProRail) is voor de publieke taken
(beheer, capaciteitsverdeling en verkeersleiding voor het hele net) zoals
opgenomen in de Spoorwegwet. Deze taken zijn in de beheerconcessie
reeds opgenomen.
De taken die niet gerelateerd zijn aan de Spoorwegwet (delen van
ketenregie en commerciële ketenontwikkeling) moeten door de goederenpartijen worden georganiseerd. Deze taken, kunnen bij Keyrail worden
belegd. Ik zal uw Kamer over de positie van Keyrail nader informeren.
Hierover zijn onder andere de aandeelhouders van Keyrail (ProRail,
Havenbedrijf Rotterdam en Havenbedrijf Amsterdam) nog in gesprek.
Borging van de veiligheid van het spoorwegnet
In het AO is aangegeven terug te komen op de wijze waarop de veiligheid
van het spoorwegnet geborgd wordt. Via de beheerconcessie wordt
ProRail gestuurd op de kwaliteit van de infrastructuur. In het verbeterprogramma prestatiegericht onderhoud wordt gewerkt aan een eenduidige
set van veiligheidswaarden die voor de hele infrastructuur geldt. Dit
programma is opgenomen als verplichting in de concessie. Daarbij hoort
ook de verplichting dat ProRail beschikt over een actuele database die
adequaat zicht geeft op de staat van de infrastructuur. Volgens de wet is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 984, nr. 530

11

aan ProRail de verantwoordelijkheid opgelegd om te allen tijde de veilige
berijdbaarheid van het spoor te borgen. Hoe ProRail dat doet, is in de
eerste plaats aan ProRail zelf. Zij stelt daartoe veiligheids- en onderhoudsnormen op. Ik vind het belangrijk dat die verantwoordelijkheid bij ProRail
blijft. ILT ziet vanuit haar wettelijke toezichtstaken toe op de veiligheid op
het spoor. ILT beoordeelt hoe ProRail risico’s afweegt en beheerst en kan
verbeteringen opleggen en hierop handhaven.
VI. Reactie ACM
ACM heeft de concept-ontwerpconcessies ontvangen om deze vanuit haar
expertise te bezien. In de reactie geeft ACM aan een positief beeld te
hebben over de opzet en inhoud van de concept-ontwerpconcessies.
Voor de beheerconcessie heeft ACM een viertal aandachtspunten
gesignaleerd. Dit betreft de non-discriminatoire positie van ProRail, het
belang van internationale samenwerking tussen beheerders, het belang
van goede regelingen van met name de gebruiksvergoeding en een goede
verankering van het beginsel van non-discriminatoire capaciteitsverdeling. De concessie is zo aangepast dat er geen twijfel kan bestaan over
de non-discriminatoire positie van ProRail. Ook de samenwerking met
(internationale) infrastructuurbeheerders is in de concessie toegevoegd.
Voor het derde en het vierde punt geldt dat deze geregeld zijn in op de
Spoorwegwet gebaseerde regelgeving.
Voor de vervoerconcessie geeft ACM aan dat de focus in de concessie op
verbetering van de prestaties en de sturing daarop, de betere transparantie en de concretere duiding van terreinen waarop moet worden
samengewerkt, gunstig is voor de reiziger en de aantrekkelijkheid van het
openbaar vervoer per trein. ACM geeft aan dat onderdelen van de
opdracht die NS met de concessie krijgt niet tot de vervoertaak behoren
vanuit het perspectief van een dienst van algemeen economisch belang.
Dit advies van ACM heeft niet geleid tot aanpassingen, omdat deze
vervoerconcessie exclusief wordt gereguleerd vanuit de PSO-verordening
en daarin geen nadere eisen worden gesteld aan de omvang en invulling
van de vervoertaak, mits deze duidelijk zijn omschreven in de concessie.
ACM ziet voorts een risico van marktverstoring en mededingingsrechtelijke risico’s vanwege bepalingen die gaan over afstemming en informatieuitwisseling tussen NS en overige vervoerders. De betreffende samenwerkingsartikelen zijn essentieel voor een goede deur-tot-deur reis en zijn
naar de inhoud niet marktverstorend. NS en de overige vervoerders
moeten vanuit hun verantwoordelijkheid bij de concrete invulling van
deze bepalingen rekening houden met eisen die vanuit het mededingingsrecht worden gesteld. ACM doet de suggestie wet- en regelgeving op te
stellen met betrekking tot reisinformatiedienstverlening die NS aan
andere vervoerders levert. In het kader van de implementatie van de
Herschikkings-richtlijn wordt hierin reeds voorzien. De bepaling in de
ontwerpconcessie vervangt dit niet, maar is aanvullend.
VII. Vervolgproces
Conform toezegging zijn de inhoudelijke wijzigingen ten opzichte van de
concept-ontwerpconcessies inzichtelijk door middel van een was/wordt
overzicht (bijlage IV).
Op grond van de Spoorwegwet en de Wet Personenvervoer 2000 heeft de
voorhang van beide ontwerpconcessies een duur van 4 weken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 984, nr. 530

12

Ook bijgevoegd is een overzicht van de documenten die samenhangen
met de concessies (bijlage V). Als ondersteuning van de concessies wordt
gewerkt aan een beheerprotocol dat ziet op een nadere concretisering van
de afspraken in de concessie en de wijze waarop ik daarop toezie, en aan
het eerdergenoemde samenwerkingsprotocol met alle betrokken partijen.
De wet- en regelgeving die gewijzigd wordt, betreffen een Besluit
hoofdrailnet (waarin het hoofdrailnet wordt uitgebreid met de diensten op
de HSL-Zuid), een Besluit HSL heffing en een Besluit capaciteitsverdeling
hoofdspoorweginfrastructuur (aangepast naar aanleiding van de
minimale bediening in de concessie). Deze besluiten kennen voorhang in
uw Kamer. Net als onder de huidige concessie worden aanvullende
afspraken gemaakt met betrekking tot de aan deze concessie gerelateerde
productiemiddelen, de zogeheten redelijke regeling. Tot slot wordt een
aantal afspraken dat zich niet goed leent voor opname in een (publiekrechtelijke en eenzijdige) concessie en een bedrijfsvertrouwelijk karakter
kent, vastgelegd in een overeenkomst met NS (de zogenaamde Uitvoeringsovereenkomst). Deze wordt te zijner tijd vertrouwelijk in de Kamer ter
inzage gelegd. Het Onderhandelakkoord dat is afgesloten ten tijde van de
HSA-problematiek, wordt verwerkt in met name de vervoerconcessie en
de Uitvoeringsovereenkomst en komt als bovengenoemde stelsel in
werking treedt, te vervallen.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
W.J. Mansveld

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 984, nr. 530

13