Vind een weg of maak er een*
Aut inveniemus viam aut faciemus, Latijns gezegde

Evaluatie baten-lastendienst
Rijkswaterstaat

Utrecht, 27 april 2010
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

Inhoud

1 Inleiding 3
1.1 Vraagstelling 3
1.2 Aanpak en onderzoeksverantwoording 3
1.3 Vooruitblik 4
2 Rijkswaterstaat moest veranderen 5
2.1 Rijkswaterstaat onder vuur 5
2.2 Beleidscontext 5
2.3 Rijkswaterstaat als baten-lastendienst 6
2.4 Instellingsvoorwaarden 7
3 Organisatieverandering 10
3.1 Formatie en structuur 10
3.2 Ondernemingsplan 2004-2008 en Agenda 2012 13
3.3 Personeelsbeleid en cultuurverandering 16
3.4 Resultaten organisatieontwikkeling 17
4 Sturing 21
4.1 Sturingsmodel 21
4.2 Projectsturing 23
4.3 Prestatiesturing 26
4.4 Sturing binnen Rijkswaterstaat 29
5 Financiën 31
5.1 Financieel model en balans 31
5.2 Financiering beheer en onderhoud 34
5.3 Financiering aanleg 35
6 Marktbenadering 40
6.1 Beleid 40
6.2 Ontwikkeling in de praktijk 42
6.3 Beelden uit de markt 45
7 Conclusies 48
7.1 Vernieuwing Rijkswaterstaat 48
7.2 Resultaten baten-lastenstelsel 51
7.3 Beoordeling stand van zaken 53
7.4 Horizon voor de ontwikkeling van Rijkswaterstaat 53
8 Aanbevelingen 55
8.1 De beleidsopgave 55
8.2 Organisatorische randvoorwaarden 56
8.3 Naar een volwaardige financiële systematiek 58
8.4 Tot slot 59

Andersson Elffers Felix

1 Inleiding
1.1 Vraagstelling
Sinds 1 januari 2006 is Rijkswaterstaat een baten-lastendienst. De omvorming tot baten1
lastendienst (c.q. agentschap ) vormde voor Rijkswaterstaat onderdeel van het grootschalige
veranderproces (Ondernemingsplan 2004-2008), waarin Rijkswaterstaat doelmatiger,
resultaatgerichter en meer klantgericht moet gaan werken.
Inmiddels functioneert Rijkswaterstaat vier jaar als baten-lastendienst. Daarmee is een eerste
moment aangebroken om de voortgang van de veranderingen te evalueren en waar nodig bij te
sturen, de aanleiding voor dit onderzoek. De minister stuurt de uitkomsten van het onderzoek
naar de Tweede Kamer en komt daarmee de belofte na die gedaan is bij de instelling van
Rijkswaterstaat als baten-lastendienst.
De centrale onderzoeksvraag is: Hoe ontwikkelt Rijkswaterstaat zich als baten-lastendienst en
zijn deze ontwikkelingen in lijn met de doelen die centraal stonden bij de omvorming van
Rijkswaterstaat tot een baten-lastendienst?
Deelvragen daarbij zijn:
1 Is in de afgelopen drie jaar binnen Rijkswaterstaat als baten-lastendienst een ontwikkeling in
gang gezet naar een meer doelmatig functionerende organisatie? Zijn de ambities voldoende
waargemaakt?
2 Hoe wordt binnen het ministerie van Verkeer en Waterstaat (VenW) invulling gegeven aan
een resultaatgericht sturingsmodel voor Rijkswaterstaat?
3 Welke verbeteringen zijn er denkbaar op basis van de ontwikkeling van Rijkswaterstaat als
baten-lastendienst in de afgelopen drie jaar?
1.2 Aanpak en onderzoeksverantwoording
De evaluatie van de agentschapsvorming van Rijkswaterstaat is uitgevoerd in opdracht van de
Secretaris-generaal Ministerie van Verkeer en Waterstaat (VenW). Een onafhankelijke taskforce
onder leiding van drs. M.A. (Maarten) Ruys leidde het onderzoek. De taskforce bestond verder
uit: drs. L. (Ludy) Geut, drs. L.H. (Leonard) Kok en Prof.dr. Th.AJ (Theo) Toonen, met drs. P.H.
(Paul) de Haaij als secretaris. Adviesbureau Andersson Elffers Felix (AEF) ondersteunde de
taskforce en voerde het onderzoek uit.

-

Het onderzoek vond plaats van oktober 2009 tot maart 2010. De eerste fase van het onderzoek
bestond uit een analyse van bestaande documentatie, aangevuld met enkele gesprekken. Op
basis van de uitkomsten van deze literatuurstudie voerde AEF 45 gesprekken met:
de concernstaf en beleidsDG’s van het ministerie van VenW
Rijkswaterstaat (directie en regio’s)
andere overheden, marktpartijen en overige stakeholders.
AEF heeft ruimhartig toegang gekregen tot het vele beschikbare onderzoeksmateriaal en vrijuit
kunnen spreken met de voor dit onderzoek relevante personen.
1

Formeel is binnen het Rijk de term agentschap vervangen door ‘baten-lastendienst’. In

de praktijk en in deze rapportage worden beide begrippen als synoniem gebruikt.

p3
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

-

-

-

Evaluatiekader
Een evaluatiekader diende als richtsnoer voor het onderzoek. Het kader geeft aan dat het
onderzoek:
drie ‘ijkmomenten’ centraal stelt: 2006 (de start van het agentschap), 2009 (de huidige situatie)
en ‘2012’ (een vooruitblik naar de toekomst)
de focus legt bij drie kernthema’s: (1) organisatieontwikkeling, (2) de inrichting van de financiële
systematiek na het (deels) verlaten van het kasstelsel en (3) de wijze waarop de sturing van en
in Rijkswaterstaat plaatsvindt
vooral een tussenstand is van de ontwikkeling van de dienst en geen eindevaluatie, gezien de
korte tijd tussen de vorming van Rijkswaterstaat als baten-lastendienst (2006) en dit
evaluatietijdstip
gericht is op het geven van concrete aanbevelingen voor de verdere verbeteringen van
Rijkswaterstaat.
1.3 Vooruitblik

-

-

-

-

-

Dit rapport bevat de bevindingen, conclusies en aanbevelingen uit het onderzoek. Het is als
volgt opgebouwd.
Hoofdstuk 2 beschrijft de context waarin de agentschapsvorming van Rijkswaterstaat heeft
plaatsgevonden. Specifiek bevat dit hoofdstuk ook de doelstellingen van de
agentschapsvorming en de uitgangssituatie van Rijkswaterstaat aan de start in 2006.
Hoofdstuk 3 gaat in op de bredere organisatieverandering die binnen Rijkswaterstaat is ingezet
vanaf 2002. Het hoofdstuk beschrijft de belangrijkste organisatorische veranderingen en
evalueert de stand van zaken anno 2010.
In hoofdstuk 4 wordt stilgestaan bij de veranderde sturingsrelaties als gevolg van de instelling
van Rijkswaterstaat als baten-lastendienst, zowel tussen kerndepartement en Rijkswaterstaat
als binnen het agentschap.
Hoofdstuk 5 gaat dieper in op de veranderde financiële systematiek en de ervaringen die
daarmee tot nu toe zijn opgedaan.
In hoofdstuk 6 gaat het om de andere benadering van de markt die Rijkswaterstaat heeft
ingezet. Het hoofdstuk bevat naast beleidsmatige uitgangspunten ook een overzicht van
beelden uit de marktsector zelf
Hoofdstuk 7 bevat de conclusies uit het onderzoek en geeft antwoord op de evaluatievragen.
Ten slotte zijn in hoofdstuk 8 de aanbevelingen uit deze evaluatie opgenomen. Het hoofdstuk
geeft aan, langs welke lijnen Rijkswaterstaat zich gezien de bevindingen uit deze evaluatie zou
moeten ontwikkelen.

p4
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

2 Rijkswaterstaat moest veranderen
2.1 Rijkswaterstaat onder vuur
Aan het begin van de 21e eeuw lag het functioneren van Rijkswaterstaat onder vuur.
Rijkswaterstaat overschreed regelmatig haar budgetten en liep bij diverse aanlegprojecten
aanzienlijke vertragingen op. Daarnaast had Rijkswaterstaat moeite om haar uitgaven te
verantwoorden. De buitenwereld ervoer Rijkswaterstaat als een gesloten en weinig
klantgerichte organisatie. Er waren klachten over de complexe bedrijfsprocessen. Verder
bestond er een sterke ‘eilandencultuur’, waarbij de regionale diensten werden ervaren als
‘koninkrijkjes’. Ook liet de prijs-kwaliteitverhouding te wensen over: de indruk bestond dat er
teveel mensen bij Rijkswaterstaat werkten en dat de kwaliteit van de geleverde producten
onvoldoende was.
De parlementaire enquête bouwnijverheid (2002) vormde vervolgens een belangrijke aanleiding
om te komen tot een andere koers bij Rijkswaterstaat. De onderzoekscommissie concludeerde
dat er sprake is geweest van structurele kartelvorming, gefundeerd in ingenestelde gewoontes
en de cultuur van de bouwnijverheid. Een en ander ‘kon mede in stand blijven door het weinig
1
alerte en daadkrachtige optreden van de overheid.’ Een verscherping van het integriteitsbeleid
– onder meer aan de hand van een gedragscode – en het aanbrengen van gepaste afstand
2
tussen overheid en bedrijfsleven waren twee belangrijke gevolgen van de parlementaire
enquête. Rijkswaterstaat moest kleiner, doelmatiger en publieksgerichter worden en werken
volgens het principe ‘markt, tenzij’.
2.2 Beleidscontext
De vorming van Rijkswaterstaat als agentschap vindt plaats in een veranderende
beleidscontext, met als belangrijke elementen: een verdere scheiding van beleid en uitvoering
en een meer integrale, gebiedsgerichte aanpak.
Sinds de jaren ’90 van de vorige eeuw gaf de wens tot een doelmatiger functionerende
overheid het denken over scheiding van beleid en uitvoering een nieuwe impuls. Vooral in
situaties waarin de uitvoering van overheidstaken bekneld dreigt te raken door een overvloed
aan politieke en beleidsmatige aandacht, zou het creëren van meer afstand de uitvoering beter
tot zijn recht moeten laten komen. Meer zelfstandigheid van de uitvoeringsorganisaties zou
moeten leiden tot meer stabiliteit en de uitvoering minder afhankelijk moeten maken van de
– grilliger – voorkeuren van beleidsmakers en politici. Per saldo is er daarmee sprake van een
‘emancipatie van de uitvoering’ en expliciete erkenning van uitvoering als métier.
Onder invloed van de trend naar verzelfstandiging van de uitvoering is er in de In de jaren ’90 is
sprake geweest van een forse toename aan overheidsorganisaties die op enige afstand van het
Rijk functioneerden en meer ruimte kregen om hun eigen huishouding te voeren. Er is een
breed palet aan modaliteiten ontstaan om de uitvoering meer op afstand van de beleidsvorming
te plaatsen, variërend van lichamen sui generis, tot ZBO’s en overheids-NV’s. Terzijde merken
we op dat de gekozen structuur (ZBO, agentschap of ambtelijke dienst) maar beperkt

1
2

TK 28244 (2002 -2003) p.11
Door de parlementaire onderzoekscommissie omschreven als de ‘Nieuwe Zakelijkheid’

(p. 12).

p5
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

van invloed is op de relatie tussen beleid en uitvoering. Minstens even vaak gaat het om de
mate waarin beleidsmakers en uitvoerders erin slagen de inherente spanningen in hun
onderlinge relatie te vertalen naar een goede werkrelatie, een inzichtelijke set van afspraken en
het vermogen om daarnaar te handelen. Anders gezegd: het is en blijft mensenwerk.
Met de beweging naar gebiedsgericht werken wordt beoogd een einde te maken aan de
terugkerende vraag of het Rijk of de regio dominant zou moeten zijn bij het inrichten van de
gebieden. Rijk en regio werken samen om in samenhang kansen in de regio te benutten.
Het uitgangspunt van het ruimtelijk beleid zijn de gebiedsopgaven in een bepaald gebied. Naar
aanleiding hiervan worden maatwerkoplossingen ontworpen, waarbij de specifieke kansen van
bepaalde regio worden benut. Discussies over de aanleg van wegen in de regio worden
bestuurlijker van aard. In de Nota ruimte geeft het rijk invulling aan het gezamenlijke beleid. De
Ministeries van Verkeer en Waterstaat, VROM, Economische Zaken en Landbouw werken
samen bij het coördineren van de inbreng van het Rijk.
2.3 Rijkswaterstaat als baten-lastendienst
Het baten-lastendienstmodel is te zien als een van de modaliteiten om beleid en uitvoering
zelfstandiger ten opzichte van elkaar te positioneren. Een baten-lastendienst of agentschap is
een uitvoerend, separaat gepositioneerd organisatieonderdeel van een ministerie met een
1
eigen begroting . De minister is echter onverkort politiek verantwoordelijk voor deze
organisatie; het agentschap is hiërarchisch ondergeschikt aan de Minister.

-

-

-

-

Baten-lastendiensten hebben de volgende kenmerken.
Er wordt gewerkt met een baten-lastenstelsel in plaats van een kasstelsel. Er is de
mogelijkheid van beperkte vermogensvorming (5% van de gemiddelde omzet van drie
2
voorafgaande jaren ), evenals lenen, sparen en een eigen rekening-courantverhouding (in het
geval van baten-lastendiensten op Rijksniveau) met het ministerie van Financiën. Gevolg van
deze werkwijze is dat het – binnen Rijksorganisaties dominante – belang van financiële
jaargrenzen afneemt.
De planning- en controlsystemen en administratie van een baten-lastendienst zijn afgezonderd
van de rest van de andere departementale organisaties, zodat de dienst ook als één integrale
organisatie (met integrale kosten) zichtbaar is.
De kosten van de organisatie worden waar mogelijk gekoppeld aan geleverde producten of
diensten. Er worden vooraf afspraken gemaakt over de output in termen van: de te leveren
producten en diensten, de kwaliteit en de prijs. Financiering vindt in toenemende mate plaats
op basis van productprijzen, waardoor – waar mogelijk en zinvol – een vergelijking met de markt
beter mogelijk wordt.
De baten-lastendienst voert haar werk uit in opdracht van één of meerdere (beleids-)
opdrachtgevers. Deze laatsten zorgen voor bekostiging van de producten of diensten.
Er is onderscheid in de rollen van opdrachtgever en eigenaar zodat de verschillende belangen
die met deze rollen samenhangen expliciet worden afgewogen.

1
2

Bron: www.minfin.nl en de Regeling baten-lastendienst 2007.
Regeling baten-lastendienst, artikel 17. 4b

p6
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

De minister van VenW noemt in 2005 vijf redenen waarom Rijkswaterstaat over moet gaan
1
naar een baten-lastendienst .
1 Resultaten worden meer zichtbaar: het proces om te komen tot een baten-lastendienst leidt
tot definitie van producten en diensten van de uitvoeringsorganisatie, inclusief bijbehorende
kostprijs.
2 Versterking van ‘begroting nieuwe stijl’: door grotere transparantie van producten en
diensten is er een duidelijkere koppeling tussen te halen beleidsdoelen en de bijdrage die de
uitvoeringsorganisatie daaraan levert.
3 Betere inzet van de markt: de vorming leidt tot een meer constante aanbestedingsstroom,
de markt kan efficiënter worden benut en de overheid wordt een professionele
opdrachtgever.
4 Betere beoordeling van het kostenniveau: de kosten van de baten-lastendiensten zijn beter
te beoordelen omdat kosten van investeringen in het apparaat worden toegerekend aan de
perioden van gebruik, rekening houdend met de levensduur en de investering.
5 Er ontstaan natuurlijke prikkels voor efficiency: prikkels om efficiënter te werken zijn
’ingebakken’ in baten-lastenmodel.
Voor Rijkswaterstaat zelf komt daarbij dat het voldoen aan de eisen voor agentschapvorming in
deze periode ook wordt gezien als een extra prikkel om de organisatiedoelen te realiseren zoals
2
die zijn gedefinieerd in het ondernemingsplan 2004 – 2008 .
2.4 Instellingsvoorwaarden
De Ministers van Financiën en Binnenlandse Zaken moeten toestemming geven voor het
instellen van een baten-lastendienst. Rijkswaterstaat is in 2005 getoetst door Begeleidingsteam
van BZK en Financiën (het ‘Bifi-team’). De organisatie is getoetst aan twaalf instellingvoorwaarden. Deze toets kan gezien worden als een beschrijving van de nulsituatie, en vormt
daarmee het vertrekpunt vormt voor deze evaluatie.
Per instellingvoorwaarde is in 2005 een onderzoeksrapport uitgebracht. De resultaten van de
uitgevoerde toets kunnen als volgt worden samengevat.

1 Omgevingsanalyse aanwezig
Rijkswaterstaat heeft een omgevingsanalyse uitgevoerd waarin alle rollen en taken van de
betrokken partijen zijn uitgewerkt. Rijkswaterstaat heeft als grootste materiele opdrachtgevers
3
de drie beleidsDG’s binnen het ministerie van VenW . Als eigenaar van Rijkswaterstaat treedt
de Secretaris-generaal op. De omgevingsanalyse is uitgewerkt in een opdrachtgeversconvenant
en een eigenaarsconvenant.
2 Producten en diensten gedefinieerd
Rijkswaterstaat heeft haar producten en diensten gedefinieerd. Rijkswaterstaat is
netwerkmanager voor drie netwerken: het hoofdwatersysteem, de hoofdvaarwegen en het
hoofdwegennet. Voor die netwerken levert Rijkswaterstaat ten behoeve van het
netwerkmanagement een aantal producten: aanleg, beheer en onderhoud,

1

Brief van de minister van VenW aan de Tweede Kamer ter instelling van Rijkswaterstaat

als baten-lastendienst, 29 april 2005.
2
3

Zie 3.2.
Inmiddels: DG Mobiliteit, DG Water en DG Luchtvaart en Maritieme Zaken.

p7
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

verkeersmanagement, beleidsondersteuning- en advisering. Alle netwerkgerelateerde
producten worden gestuurd op output.
3 Bedrijfsprocessen beschreven en op orde
Rijkswaterstaat heeft een negental primaire hoofdprocessen onderscheiden: aanleg en groot
variabel onderhoud, grote projecten, aansturing projecten en uitvoeringsorganisaties, beheer,
onderhoud en ontwikkeling, verkeersmanagement, watermanagement, beleidsondersteuning
en - advisering, subsidies, nationale basisinformatievoorziening. Tevens zijn de ondersteunende
processen beschreven.
4 Kostprijsmodel uitgewerkt
Het kostprijsmodel van Rijkswaterstaat is waar mogelijk gebaseerd op een ‘p maal q’systematiek (prijs maal hoeveelheid). Prijs en hoeveelheid worden waar mogelijk op basis van
voorcalculatie bepaald, waardoor gedurende het uitvoeringsjaar de p en q vaststaan. In de
bekostiging van Rijkswaterstaat zijn twee soorten p*q gedefinieerd, namelijk
menstijdgebonden (uren of fte’s) en areaalgebonden. Per werksoort (aanleg, beheer en
onderhoud, beleidsondersteunend advies) is de bekostiging verschillend. Het model is
uitgewerkt in het nieuwe geïntegreerd bedrijfsvoeringssysteem.
5 Tijdspad doelmatigheid- en kwaliteitsambities
Per product wordt een kostprijs vastgesteld; verlaging van de kostprijzen is – bij gelijkblijvende
omstandigheden – een indicator dat de doelmatigheid is gestegen. Per productsoort zijn
kwaliteitsindicatoren vastgelegd. Deze worden bijgehouden in de administratie en komen terug
in de verantwoordingscyclus. Tevens zijn een aantal kritische prestatieindicatoren (KPI's)
vastgelegd die een indicatie geven over de kwaliteit van de organisatie en de producten.
6 Planning en controlcyclus op orde
Rijkswaterstaat heeft een nieuwe de managementcyclus vastgesteld, die aansluit op de
planning en controlcyclus van VenW. De planning en controlcyclus is gericht op de borging van
de outputsturing en het versterken van de doelmatigheid.
7 Risicoanalyse
Rijkswaterstaat heeft een risicoanalyse opgesteld waarin 33 risico’s zijn beschreven die spelen
tussen eigenaar of opdrachtgever enerzijds en baten-lastendienst anderzijds. Enkele belangrijke
risico’s zijn: achterstallig onderhoud, interne coördinatie en het onvoldoende realiseren van
innovatieve contracten.
8 Openingsbalans opgesteld
Rijkswaterstaat heeft plan van aanpak voor de openingsbalans opgesteld. Dit PvA is
goedgekeurd door alle partijen. De balans was nog niet geheel in orde; ten aanzien van klein
materieel beheer heeft de Rekenkamer tekortkomingen geconstateerd. De minister van VenW
zegt toe dat Rijkswaterstaat het materieel beheer op orde krijgt voor 1 januari 2006.
9 Financieel beheer
Het plan van aanpak financieel beheer is door alle betrokken partijen ondertekend. De
versterking van het financieel beheer wordt ondersteund door een nieuw financieel
administratief systeem, aanpassing van interne regelgeving op de nieuwe eisen en het
opvolgen van geconstateerde verbeterpunten.

p8
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

10 Resultaatgericht besturingsmodel
Er is een plan van aanpak proefdraaien opgesteld dat de instellingsvoorwaarden 10 en 11
integreert. Dit plan van aanpak bevat een planning en de aspecten die tijdens het proefdraaien
zijn geëvalueerd. Genoemde aspecten omvatten alle andere instellingsvoorwaarden.
11 Baten-lastenadministratie
Een baten-lastenadministratie is gerealiseerd. Zie instellingsvoorwaarde 10.
12 Accountantsverklaring
Voor Rijkswaterstaat is een goedkeurende accountantsverklaringen over 2004 ontvangen.
Positief verloop toetsing in 2005
1
In maart 2005 voldoet Rijkswaterstaat op hoofdlijnen aan de instellingsvoorwaarden .
Bovenstaande uiteenzetting van de instellingsvoorwaarden laat zien dat Rijkswaterstaat veel
werk heeft verzet om het ‘huis’ van de baten-lastendienst neer te zetten. In de periode tot aan
de start in 2006 is geïnvesteerd in het op orde brengen van het materieel beheer ten behoeve
van de openingsbalans van de baten-lastendienst.

-

-

Er zijn twee aandachtspunten:
Financiën constateert dat de prikkels voor Rijkswaterstaat om doelmatiger te werken en
aansluiting te hebben met het beleid van VenW “sterk afhankelijk zijn van het functioneren van
de afspraken tussen de opdrachtgevers en Rijkswaterstaat”
Daarnaast ziet Financiën een risico bij de beheersing van de uitgaven van Rijkswaterstaat.
Rijkswaterstaat heeft door middel van de Service Level Agreements (SLA’s) de vrijheid om
financiële middelen zo doelmatig mogelijk in te zetten, maar “zal niet ten koste mogen gaan
van de macrobeheersing van de overheidsuitgaven.” Het ministerie van Financiën stelt
voor”harde afspraken” te maken over de maximale schuif en reservering van de
programmagelden voor beheer en onderhoud.
Kanttekening, tevens vooruitblik
De twee genoemde aandachtspunten komen in het vervolg van deze evaluatie prominent als
evaluatiethema’s naar voren.
Het eerste punt heeft betrekking op de complexiteit van de sturingsrelatie tussen VenW en
Rijkswaterstaat, vooral waar het gaat om het rollenspel tussen opdrachtgevers en –nemer.
Gezien de aanleidingen tot de vorming van de batenlastendienst moet de agentschapsvorming
van Rijkswaterstaat uiteindelijk ook resulteren in een herkenbaar andere invulling van de rol van
Rijkswaterstaat. Op verschillende momenten in dit rapport (met name in hoofdstuk 4) gaan we
nader in op de vraag of dat in dit stadium al voldoende zichtbaar is.
Het tweede aandachtspunt komt met name terug in het hoofdstuk 5, waar we zien dat binnen
Rijkswaterstaat feitelijk kassturing op de baten-lastendienst plaatsvindt, met ingewikkelde
situaties als gevolg.

1

Ministerie van Financiën (2005) Rapportage BiFi, 25 maart 2005.

p9
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

3 Organisatieverandering
Rijkswaterstaat heeft de agentschapsvorming aangegrepen als vliegwiel voor een bredere
organisatieverandering. Er heerste een breed besef dat een nieuwe, zelfstandige rol van
Rijkswaterstaat alleen kon worden waargemaakt de organisatiecultuur en –structuur wezenlijk
veranderde. Ook moest Rijkswaterstaat flink afslanken en meer werk overlaten aan de markt.
Het ondernemingsplan 2004-2008 stippelde een koers uit voor de veranderingen van
Rijkswaterstaat: veel meer gericht op de gebruiker van de (water)wegen, op efficiënt werken
en op een goede relatie met marktpartijen.

-

In dit onderzoek zijn de volgende vragen gesteld.
Hoe heeft Rijkswaterstaat zich als organisatorische eenheid ontwikkeld (zowel qua structuur als
in de praktijk)?
Wat is er gedaan aan opleidingen en HRM in zijn algemeenheid? Wat was daarbij de filosofie?
Wat zijn zichtbare resultaten en effecten van het ontwikkelproces? Zijn deze geëvalueerd?
Is er een cultuurverandering zichtbaar? In hoeverre is Rijkswaterstaat resultaatgerichter en
kostenbewuster gaan werken op de verschillende niveaus?
De relatie met de markt komt uitgebreider aan de orde in hoofdstuk 6. Dit hoofdstuk begint met
een weergave van de feitelijke richting van de organisatieverandering, waarna dieper wordt
ingegaan op de bevindingen van de stand van zaken anno 2010.
3.1 Formatie en structuur
Formatie
Sinds 2002 heeft Rijkswaterstaat ingezet op afslanking van de organisatie. Onderstaande tabel
geeft de ontwikkeling van de formatie en bezetting weer. Duidelijk zichtbaar is hoe de formatie
continu afneemt.
Tabel 1: Ontwikkeling formatie en bezetting 20022002-2009

Ultimo
2002
2003
2004
2005 2006 2007 2008
2009 2010 2011
Formatie
11.300 10.900 10.530 10.160 9.790 9.440 9.392 9.288 9.229 9.067
Rijksrederij
111,5 111,5 111,5
Totaal
11.300 10.900 10.530 10.160 9.790 9.440 9.392 9.399 9.340 9.178
Bezetting
11.300 10.900 9.615 8.651 8.803 9.019 9.145 9.285*
*inclusief Rijksrederij

In de periode 2002-2009 is de formatie met 2.012 fte afgenomen. Voor de jaren 2009-2011 is
een besluit genomen over een aanvullende reductie van 221 fte. Dit brengt de totale reductie
op 2.233 fte, ofwel 20% ten opzichte van het referentiejaar 2002. De bezetting is met name
gedaald in de periode 2002-2005. In die periode vertrokken veel medewerkers via de ‘Remkesregeling’, waardoor ambtenaren vanaf 57 jaar konden vertrekken met behoud van 70% van hun
salaris.
Rijkswaterstaat heeft een deel van het werk dat voorheen zelf werd gedaan als gevolg van de
keuze voor ‘markt, tenzij’ verplaatst naar de markt. De cijfers in deze paragraaf hebben geen
betrekking op externe inhuur. Gegevens van Rijkswaterstaat over 2006-2009 laten zien dat de
(apparaats)kosten voor externe inhuur in de afgelopen jaren met 60% afnamen.

p 10
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

De totale reductie is een effect van verschillende bewegingen. Onderstaande tabel geeft een
samenvatting van de verschuivingen.
Tabel 2: Personele verschuivingen bij Rijkswaterstaat 20022002 -2011 (aantal fte)

Verschuivingen taken
. kennisinstituten (Deltares, KIM)
. overdracht naar VenW
. saldo effecten ‘Markt, tenzij’

Formatie
-1.175
1.1 75
-170
-35
-970

Extra taken

+282

Reductie formatie
. reductie overhead
. reorganisatie districten

-1.340
-1.140
-200

Totaal saldo

-2.233

Toelichting
vorming en samenvoeging
herijking ‘knip’ Rijkswaterstaat-DG Water
uitbesteden ontwerp en bestek
o.a. intensivering verkeersmanagement,
groei areaal, extra activiteiten

centralisatie, uniformering, SAP
samenvoeging en herijking taken

Bron: Rijkswaterstaat

Resumerend kan worden gezegd dat van de 20% reductie van formatie bij Rijkswaterstaat in
de periode voor 2002-2011 ongeveer 10% kan worden toegeschreven aan overdracht van
taken, 2% extra formatie ontstaat door nieuwe taken en dat per saldo 12% reductie betrekking
heeft op afslanking van de organisatie (met name overhead) bij een werkpakket dat in grote
lijnen hetzelfde is gebleven.
Structuur
Een belangrijk onderdeel van de organisatieverandering bestond verder uit de verandering van
de organisatiestructuur. De actuele structuur is in onderstaande figuur weergegeven.

p 11
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

Bestuur Rijkswaterstaat: directeur-generaal/plaatsvervangend directeur-generaal/Chief Financial Officer

Staf DG

Landelijke Diensten

Regionale Diensten

Projectdirecties

RWS Dienst Verkeer en
Scheepvaart (DVS)

RWS Noord-Nederland

RWS Ruimte voor de
Rivier

RWS Waterdienst (WD)

RWS Oost-Nederland

RWS Dienst Infrastructuur
(DI)

RWS IJsselmeergebied

RWS Data-ICT Dienst
(DID)

RWS Utrecht

RWS Corporate Dienst
(CD)

RWS Noord-Holland

RWS Zuid-Holland

RWS Zeeland

RWS Noord-Brabant

RWS Limburg

RWS Noordzee

-

-

Directieteam
Het directieteam van Rijkswaterstaat bestaat uit het bestuur en de HID’en (HoofdingenieurDirecteuren) van de verschillende organisatieonderdelen. Samen zijn zij verantwoordelijk voor
het behalen van de doelstellingen door Rijkswaterstaat.
Regionale diensten
De kern van de Rijkswaterstaat (RWS) wordt vanouds gevormd door regionale diensten. Elke
regionale dienst is verantwoordelijk voor onderhoud, beheer en aanleg van de hoofdinfrastructuur in het eigen beheersgebied en voor de praktische uitvoering van het beleid.
Binnen Rijkswaterstaat waren de regionale diensten van oudsher zeer autonoom
georganiseerd. Bij de reorganisatie van Rijkswaterstaat werd een overstap gemaakt naar een

p 12
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

-

-

uniforme inrichting van de regionale diensten. Deze indeling gaat uit van drie directies per
1
regionale dienst: een directie ‘droog’, een directie ‘nat’ en een directie bedrijfsvoering .
Landelijke diensten
Per oktober 2007 zijn de voormalig specialistische diensten omgevormd tot landelijke diensten
van Rijkswaterstaat. Met die omvorming werken de landelijke diensten niet langer slechts als
expertisecentrum, maar zijn ze medeverantwoordelijk voor het uitvoeren van de
productieopgave van Rijkswaterstaat. Nevendoel van de operatie was de diensten om te
vormen van leveranciers van kennis en expertise tot ‘kennisregisseurs’: kennis moest meer van
de markt worden betrokken en meer ‘vraaggestuurd’ worden ontwikkeld. Een deel van de
specialistische kennis op het terrein van waterbeheer en bouwen in deltagebieden is
ondergebracht in het nieuwe kenniscentrum Deltares. Ook werken de landelijke diensten niet
langer slechts als expertisecentrum maar hebben zij steeds vaker medeverantwoordelijkheid
voor het uitvoeren van projecten.
De landelijke diensten zijn:
. Data-ICT-Dienst – levert data en informatie(systemen), geeft adviezen en richtlijnen en zorgt
voor de centralisatie van de industriële automatisering.
. Dienst Verkeer en Scheepvaart – werkt binnen Rijkswaterstaat door de inzet van kennis en
expertise aan een vlot en veilig verkeer over weg en water.
. Dienst Infrastructuur – is specialist op het gebied van bouwtechnologie, inkoop en
projectmanagement. De nadruk ligt op kennisontwikkeling, kennisborging en sturing op
grote projecten. De DI heeft de leiding bij aanleg van projecten groter dan 35 miljoen euro.
. Waterdienst - werkt aan een betrouwbaar, schoon en veilig hoofdwatersysteem in
Nederland.
. Corporate Dienst – ondersteunt de Staf DG en regionale en landelijke diensten op het
gebied van financiën, bestuurlijk-juridische zaken en vastgoed, facilitaire zaken,
HRM/organisatie en communicatie.
De diensten bestaan in huidige vorm slechts kort. Een audit van Rijkswaterstaat uit 2009
concludeert dat de reorganisatie op een zorgvuldige wijze is uitgevoerd, maar dat de nadere
implementatie van de reorganisatie nog wel de nodige aandacht vraagt. Met name is inzet
nodig op het verbeteren van de samenwerking (zowel met de regionale diensten als tussen de
landelijke diensten onderling), de afstemming met onderliggende processen en het
uitkristalliseren van nieuwe rollen en verantwoordelijkheden.
3.2 Ondernemingsplan 2004-2008 en Agenda 2012
Het ondernemingsplan 2004-2008 vormt de basis van de organisatieontwikkeling die
Rijkswaterstaat heeft ingezet. Het plan bevat de volgende pijlers en doelen.
Pijler
Huis op orde

Doelen
- Uniformering bedrijfsvoering
- Heldere verantwoordelijkheden en aansturing
- Bedrijfseconomisch denken
- Vergroten kostenbewustzijn
- Resultaatgericht werken
- Uniforme organisatiestructuur

Publieksgericht
netwerkmanagement

-

Dienstverlenend: focus op wensen gebruiker
Nauwer samenwerken met collega weg- en waterbeheerders
1

zie bijlage X voor een voorbeeldorganogram van één van de regio’s

p 13
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

Pijler

Doelen
- Stimuleren innovatie
- Impuls voor samenhangend infrastructureel netwerk

Professioneel
opdrachtgeverschap

-

Human Resource
Management

-

Waar mogelijk taken naar de markt brengen
Concentratie Rijkswaterstaat op ‘voorkant’ ontwerp- en
uitvoeringsproces
Leren marktpartijen (op innovatie) te selecteren en te sturen

-

Meer kwaliteit met minder mensen
Goede en betrouwbare werkgever
Ontwikkeling van management en medewerkers

Adviesbureau Twijnstra Gudde heeft het ondernemingsplan in 2007 geëvalueerd. Twijnstra
Gudde concludeert dat de doelen uit het ondernemingsplan grotendeels gehaald zijn. De tabel
hieronder geeft per pijler de volgens TG geboekte resultaten (+) en knelpunten (~) weer.
Huis op orde
+ organisatiestructuur, bedrijfsvoering,
processen en systemen zijn in hoge mate
geüniformeerd.
+ kaders budgettering en sturing
verduidelijkt
+ versterkte verantwoording

Publieksgericht netwerkmanagement
+ gebruikers tevreden over
informatievoorziening
+ publieksgerichtheid neemt toe
+ stevige impuls infra-netwerk en groot
onderhoud
+ landelijk regisseren in belangrijke mate
gerealiseerd

~ aansturing vanuit VenW moeizaam, o.a.
doordat Rijkswaterstaat niet in termen van
output rapporteert
~ resultaatgerichte cultuur (gedragsverandering) beperkt
~ onduidelijke rolverdeling regionale diensten
en stafDG

~ strategische samenwerking Rijkswaterstaat
en partners
~ publieksgerichtheid (cultuur) nog
onvoldoende
~ netwerkmanagement nog niet integraal
tussen projecten
~ informatie over gebruikers beperkt
strategisch gebruikt

Professioneel opdrachtgeverschap
+ randvoorwaarden (structuur en
instrumenten) gecreëerd
+ meer opdrachten worden uitbesteed
+ opdrachtgever is meer open en faciliterend

~
~
~
~

Human Resource Management
+ beoogde reductie van 1.800 – 2.200 fte
volledig gerealiseerd
+ ruimte voor werving nieuwe medewerkers
+ managers meer open en slagvaardig.
medewerkers flexibeler en
resultaatgerichter

~ kennisverlies door vertrek medewerkers
~ professionalisering managers loopt achter
~ medewerkers moeite met: kostenbewustzijn, onderling aanspreken en
feedback geven
~ gekwalificeerd personeel aantrekken

p 14
GV137/001d

aansturen op hoofdlijnen
leren innovatief aanbesteden
prijs-kwaliteitverhouding nog niet beter
weglekken kennis door uitbesteding

Andersson Elffers Felix

Waardering en actuele betekenis resultaten evaluatie TG
In deze evaluatie zijn de bevindingen van TG herijkt. Vooraf dient daarbij gezegd dat de evaluatie
van het ondernemingsplan een ander doel had dan deze evaluatie van Rijkswaterstaat als
baten-lastendienst, waarin we specifieker ingaan op de beoogde doelen van de
agentschapsvorming. Specifiek zegt de TG-evaluatie weinig over de financiële aspecten van de
verandering van Rijkswaterstaat.

-

-

Rijkswaterstaat heeft de uitkomsten van de evaluatie (h)erkend en vertaald in Agenda 2012 (zie
verder). Een meermalen gehoord punt van kritiek betreft wel de weging van de resultaten; in
plaats van de breed uitgesproken positieve waardering had op elk van de vier doelstellingen ook
een minder rooskleurig beeld geschetst kunnen worden. Specifieke kanttekeningen zijn onder
andere de volgende.
De doelstelling ‘huis op orde’ wordt beschouwd als ‘in hoge mate gerealiseerd’, terwijl TG
erkent dat Rijkswaterstaat nog niet consequent werkt in termen van kosten/baten en integrale
kosten vanuit een meerjarenperspectief en dat de aansturing vanuit het Ministerie van Verkeer
en Waterstaat nog niet soepel verloopt. Vanuit het perspectief van deze evaluatie zijn dit
belangrijke kanttekeningen.
Het realiseren van een positie als ‘publieksgericht netwerkmanager’ is pas gestart in 2006 en
vraagt een forse verandering in houding en gedrag. TG geeft aan dat de inspanningen meer tijd
nodig hebben om effect te bereiken. De doelstelling wordt desondanks beschouwd als ‘in
ruime mate gerealiseerd’.
Uit deze evaluatie is te concluderen dat de behaalde positieve resultaten ook nu nog
herkenbaar zijn en op onderdelen zijn versterkt, met name waar het gaat om ‘Huis op orde’ en
publieksgerichtheid. Voor verschillende knelpunten geldt dat er sinds de evaluatie belangrijke
stappen vooruit zijn gezet, bijvoorbeeld bij het professioneler benaderen van de markt en het
vergroten van publieksgerichtheid.
De ontwikkeling van Rijkswaterstaat is echter op belangrijke punten nog kwetsbaar, met name
waar het gaat om het vertalen van de veranderdoelen in houding en gedrag van medewerkers
1
en de aansturingsrelatie met VenW .
Agenda 2012
Mede op basis van de evaluatie van het ondernemingsplan heeft Rijkswaterstaat haar doelen
geformuleerd in ‘Agenda 2012’. De agenda is in hoofdzaak een voortzetting van het
ondernemingsplan 2004 – 2008, met een aantal accentverschuivingen: het huis van
Rijkswaterstaat wordt door de leiding van Rijkswaterstaat grotendeels als ‘op orde’ beschouwd.
Daardoor is deze pijler in de agenda 2012 niet meer als zodanig benoemd.
In de Agenda 2012 staan met betrekking tot de medewerkers de volgende thema’s centraal:
‘Mensen zijn doorslaggevend’, ‘Publieksgericht netwerkmanagement’, ‘Toonaangevend
opdrachtgeverschap’, ‘Betrouwbare en efficiënte partner’, ‘Duurzaam en veilig’.

1

Zie het volgende hoofdstuk.

p 15
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

De bekendheid met en tevredenheid over deze thema’s onder medewerkers wordt gemonitord
via medewerkersonderzoek. De meest recente peiling (2009) laat zien dat de Agenda 2012
goed is geland en dat de doelstellingen door medewerkers worden herkend. Specifiek:
. Driekwart van de RWS’ers is bekend met de doelstellingen van de Agenda.
. De medewerkertevredenheid binnen is gestegen van 7,0 in 2008 naar een 7,2 (doelstelling
is 7,3). Informatievoorziening, communicatie en ontplooiingsmogelijkheden zijn
aandachtspunten.
. Ruim de helft van de respondenten is bekend met en betrokken bij publieksgericht
netwerkmanagement en vindt dat hun afdeling hier een goede bijdrage aan levert.
Informeren van het publiek en verwachtingenmanagement kan nog beter.
. Voor een meerderheid van de medewerkers is duidelijk wat zij aan de doelstelling
toonaangevend opdrachtgeverschap kunnen bijdragen. Nieuwe werkwijzen worden door de
helft van de medewerkers toegepast in het dagelijks werk.
. Volgens de medewerkers zelf scoort Rijkswaterstaat zeer hoog als het gaat om betrouwbaar
en professioneel opdrachtgeverschap. Medewerkers zien zelf problemen bij het meerjarig
‘asset management’ en bij het sturen op tijd, scope en budget in projecten.
. Meer dan de helft van de RWS’ers is bekend met de doelstellingen en gedragsregels op het
gebied van duurzaamheid en veiligheid.

3.3 Personeelsbeleid en cultuurverandering
De organisatieverandering van Rijkswaterstaat is sterk top-down ingezet. Zowel het
ondernemingsplan als de Agenda 2012 zijn ambitieus en scherp geformuleerd, inclusief heldere
tussenstappen en mijlpalen.
Het HRM-beleid heeft zich in eerste instantie (in de periode 2004-2008) gericht op de
randvoorwaarden voor de organisatieontwikkeling. Zo werd in de eerste jaren het HR-beleid
gedomineerd door de veranderingen in de organisatiestructuur. Daarnaast is een flexibel
functiegebouw ontworpen met een beperkt aantal functiegroepen en verschillende
carrièrepaden. Doel van deze ‘triple ladder’ structuur is medewerkers de mogelijkheid te
bieden, behalve als manager ook te kunnen doorgroeien als specialist of projectmanager.
Rijkswaterstaat heeft een intensief programma voor mobiliteit ontworpen via het corporate
mobiliteitscentrum. Veel van de huidige directieleden van de regionale diensten zijn relatief
nieuw in deze functie actief. Een belangrijk deel van de HID’s is afkomstig van buiten
Rijkswaterstaat. Het huidige bestand aan HID’s bestaat voor een derde uit vrouwen.
Rijkswaterstaat heeft in de eerste periode gekozen voor een sterke centrale regie voor het
cultuurveranderingtraject. Organisatiebreed is zwaar ingezet op een nieuwe systematiek van
functioneringsgesprekken (Resultaats- en Kwaliteitsgericht Werken). In dit type gesprek is
meer aandacht voor resultaatsafspraken en de ontwikkeling van medewerkers.
Leidinggevenden en medewerkers zijn opgeleid in de nieuwe systematiek.
In de aanloop naar de agentschapsvorming is een omvangrijk opleidingsprogramma uitgevoerd
waaraan ook het voltallige managementgroep (van HID tot afdelingshoofd) heeft deelgenomen.
Circa 2000 medewerkers zijn opgeleid om te kunnen werken met de nieuwe processen en
systemen. Daarnaast is via het Corporate Learning Centre een breed scala aan opleidingen per
functiegroep aangeboden, waaronder ook een aantal wettelijk verplichte opleidingen .
Intervisie, teamsessies en coaching maken deel uit van het palet aan HR-activiteiten.

p 16
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

Leidinggevenden volgen minimaal twee keer per jaar een leertraject gericht op het eigen
functioneren.
Na deze eerste periode van vooral top-down verandering is er binnen Rijkswaterstaat meer
aandacht gekomen voor gedrags- en cultuurverandering. Om die reden is het thema ‘Mensen
zijn doorslaggevend’ een van de pijlers van de Agenda 2012. Van elke medewerker wordt
verwacht dat ze resultaatgedreven, aanspreekbaar, dienstverlenend, integer en ondernemend
zijn. Workshops om dit te oefenen worden in de dienst gegeven.
Op dit moment is het te vroeg om een afgerond oordeel te geven over de resultaten en
effecten van de HR-activiteiten – afgezien van de zichtbare stijging van de
medewerkertevredenheid. Duidelijk is binnen Rijkswaterstaat het besef aanwezig dat de
gewenste verandering vraagt om het vernieuwen van houding en gedrag tot op de werkvloer,
en dat dat proces meer tijd vergt. Om die reden is vanaf 2008 de verandering meer in handen
van de diensten zelf gelegd. Medewerkers zijn actief betrokken bij veranderprogramma’s in hun
dienst. De gewenste gedragsverandering is begeleid door een specifiek programma met leeren trainingsactiviteiten. Een belangrijk deel van de activiteiten in de diensten heeft betrekking
op het concreet verbeteren van werkprocessen (onder andere via de LEAN-methodiek).
Medewerkers van hoog tot laag oefenen hoe hun gedrag effectiever kan zijn in de keten van
een bepaald werkproces (bv. Systeemgerichte contractbeheersing). Bijzonder aspect hierbij is
dat 25 leidinggevenden van Rijkswaterstaat zelf een prominente rol spelen als (co)trainer in
deze leertrajecten, en op die manier een rol spelen als drager van de verandering.
3.4 Resultaten organisatieontwikkeling
In deze paragraaf staan we stil bij de resultaten van de organisatie-ontwikkeling op de thema’s
doelmatighied, publieksgerichtheid en kennis.
Vooraf: verschillen tussen Rijkswaterstaat ‘nat’ en ‘droog’
Een algemeen punt dat over de ontwikkeling van Rijkswaterstaat naar voren komt betreft de
verschillen tussen 'RWS-droog (het hoofdwegennet) en 'RWS-nat' (vaarwegen en
watersysteem). Het is evident dat de uitvoering van taken in het Hoofdwegennet een forse
ontwikkeling heeft doorgemaakt die ook zichtbaar is voor het publiek (bijvoorbeeld bij het
verminderen van hinder en het verbeteren van de informatievoorziening aan het publiek) en in
de markt (aanbesteding volgens nieuwe methodieken, zie hoofdstuk 6). Bij Rijkswaterstaat-nat
wordt ook meer publieksgericht gewerkt, maar daar is nog duidelijk minder ervaring met
nieuwe contractvormen, zo wordt ook binnen Rijkswaterstaat gesignaleerd. Aan de andere kant
heeft de waterkant wel weer een langere traditie waar het gaat om samenwerking met andere
overheden in de regio.
Doelmatigheid
Doelmatigheid is de verhouding tussen ingezette middelen (input) en de geleverde prestaties
(output). Theoretisch zou de doelmatigheid van Rijkswaterstaat als baten-lastendienst uit te
drukken moeten zijn in een prijs per eenheid product, dat wil zeggen de integrale prijs van een
aangelegd of beheerd deel van het areaal. Het opleveren van dergelijke kengetallen is op dit
ogenblik echter niet mogelijk, vooral omdat het ontbreekt aan heldere definities en
standaarden. Ook speelt mee dat Rijkswaterstaat veel taken heeft overgedragen aan de markt,
waarvan de kosten op een andere wijze worden verantwoord. Daarmee is het nu niet mogelijk
om de doelmatigheid van Rijkswaterstaat te benchmarken op dit aspect ten opzichte van
bijvoorbeeld het verleden of andere netwerkbeheerders.

p 17
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

Bij de start van Rijkswaterstaat als baten-lastendienst is 50 miljoen euro op voorhand als
besparing ingeboekt. Daarnaast is de doelmatigheidswinst aangewend voor de invulling van
door het Kabinet opgelegde efficiencytaakstellingen. Verder is de extra doelmatigheid vertaald
in verbetering van productie, taakuitbreiding (bijvoorbeeld verkeersmanagement op weg en
water), kwaliteit en/of functionaliteit. Ook hier geldt dat er op dit moment nog geen definitief
inzicht mogelijk is, doordat het ontbreekt aan een relatie tussen kosten en product.
De doelmatigheid van Rijkswaterstaat kan op grond van het voorgaande op dit moment alleen
via indirecte maatstaven worden beoordeeld. Hoewel elk van deze maatstaven zijn beperkingen
heeft, wijst het totaal aan beschikbare cijfers in dezelfde richting, namelijk dat Rijkswaterstaat
1
in de afgelopen jaren doelmatiger is geworden.

-

-

-

-

-

-

Een verbeterde doelmatigheid kan onder meer worden afgelezen uit de relatie tussen de
ontwikkeling van de formatie in relatie tot het werkpakket:
de afgenomen formatie in de periode 2002-2011 met 20%, waarvan een belangrijk deel is toe
te schrijven aan het uitvoeren van het bestaande werk met minder eigen mensen (zie paragraaf
3.1)
terwijl de formatie is afgenomen neemt het areaal in beheer toe in de periode 2002-2010:
duidelijke groei van het areaal in het hoofdwegennet en hoofdvaarwegennet, alleen een lichte
afname bij een onderdeel van de hoofdwatersystemen (primaire waterkeringen)
het aantal investeringsprojecten in voorbereiding en uitvoering stijgt sterk, met name vanaf
2006: in 2006 zijn er 63 projecten in realisatiefase en 115 projecten in voorbereiding/planning, in
2010 zijn dat er respectievelijk 87 projecten en 120
Ook indicatoren die betrekking hebben op kosten wijzen op een meer doelmatige uitvoering
van het werk:
de daling van het percentage overheadkosten van bijna 21% in 2006 naar bijna 16% in 2012
een fors verbeterde verhouding tussen de omzet en de apparaatskosten van Rijkswaterstaat
(van 3,5 miljard euro in 2006 naar 7 miljard euro in 2012, bij stabiele apparaatskosten);
kanttekening hierbij is dat er ook een verschuiving heeft plaatsgevonden: werk dat
Rijkswaterstaat voorheen deels zelf deed, wordt nu door de markt gedaan
afname van de inhuur van externen
een verbeterde verhouding tussen het beheerde areaal en de interne kosten van
Rijkswaterstaat; over een periode van 2006 tot en met 2012 groeit het areaal van
Rijkswaterstaat, terwijl de interne kosten gelijk blijven
het externe productkosten van projecten nemen toe, terwijl het aantal projecten in
verschillende fasen stijgt; (zie onderstaande tabel voor de kostenontwikkeling van de
projecten).
Tabel 3: Externe productkosten MIRTMIRT -projecten Rijkswaterstaat (x 1 mln €))

2006
Betuwelijn/HSL
Projecten >250 mln.
Projecten < 250 mln.
Totaal

2007
637

2008
303
455
541
1.399

839
1.476

2009

81
744
1004
1.829

0
1.035
1.250
2.285

Bron: Jaarverslagen Rijkswaterstaat
1

Belangrijke onderdelen uit deze paragraaf zijn ontleend aan: nota

doelmatigheidsindicatoren, Rijkswaterstaat 2009 en in aanvulling daarop door
Rijkswaterstaat geleverde gegevens. We concentreren ons in deze paragraaf op
kostenefficiëntie als maatstaf voor doelmatigheid, en laten de kwaliteitsaspecten van het
resultaat buiten beschouwing.

p 18
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

De tabel laat zien dat – na afronding van de grote spoorprojecten – Rijkswaterstaat voor het
merendeel projecten uitvoert van minder dan 250 miljoen Euro. De productie in deze categorie
projecten is in 2008 bijna verdubbeld ten opzichte van 2007. Ook in de categorie grote
projecten is er sprake van een duidelijke groei.
Publieksgerichtheid
Rijkswaterstaat heeft belangrijke stappen gezet op weg naar een landelijke rol als
‘publieksgerichte netwerkmanager’. Kern van het concept van publieksgericht
netwerkmanagement is een verandering van focus. Waar het accent voorheen lag op
ontwikkeling en instandhouding van de infrastructuur (een technische invalshoek), wil
Rijkswaterstaat steeds haar rol steeds meer invullen vanuit de gebruiker. Daarbij komen
aspecten als: vlotte doorstroming, veiligheid, beschikbaarheid van het netwerk en betrouwbare
informatievoorziening sterker op de voorgrond te staan.
Op verschillende punten – vooral bij het hoofdwegennet – is te zien dat Rijkswaterstaat de
afgelopen jaren invulling heeft gegeven aan deze ambitie. Te denken valt aan: de
verkeerscentrales en het landelijke 8002-nummer, landelijke planning van
onderhoudswerkzaamheden, dynamische reistijdinformatie, hinderbeperking bij de
aanbesteding van werken en mobiliteitsprogramma’s bij aanleg- en onderhoudsprojecten.
GO-aanpak
Een belangrijke omslag in de manier waarop Rijkswaterstaat haar rol invult heeft
plaatsgevonden rondom de GO(Groot Onderhoud)-aanpak. Voorafgaand aan de start van een
groot aantal onderhoudsprojecten in 2006 heeft de politiek expliciet gesteld dat a)
Rijkswaterstaat verantwoordelijk was voor het beperken van de hinder voor het publiek, en b)
dat de filedruk beperkt mocht toenemen. Die benadering was de start voor een omvangrijke
campagne, met als uiteindelijk resultaat dat de gestelde doelstelling (maximaal 10% extra
filedruk) ruimschoots is gehaald.
De aanpak bestond uit een groot aantal activiteiten die plaatsvonden onder landelijke
aansturing. Zo leverde Rijkswaterstaat een landelijk afgestemde planning van werkzaamheden
en verbeterde de communicatie daarover (VanAnaarBeter). Ook werd gezocht naar slimmere
uitvoeringswijzen (onder andere nachtelijk werk en betere afstemming), waardoor de hinder
kon worden beperkt. Een specifiek project vormde het bevorderen van ‘werken achter
pylonen’, waarbij een team van ‘night riders’ werd ingezet om te registreren waar rijstroken
werden afgesloten zonder dat er zichtbaar werd gewerkt. Ten slotte werden flankerende
maatregelen (korting op OV-gebruik, financiële compensatie) ingezet om automobilisten te
stimuleren tot ander gedrag.
We merken op dat er relatief weinig strategische informatie beschikbaar is over de
tevredenheid van netwerkgebruikers. Uit de beschikbare gegevens blijkt daaruit dat de
gebruikers van het hoofdwegennet over het algemeen positief zijn over de resultaten die
Rijkswaterstaat op dit terrein boekt: de tevredenheid van automobilisten stijgt in de periode
2003-2007. Onder vaarweggebruikers is de tevredenheid over Rijkswaterstaat in dezelfde
periode vrij constant of licht dalend.
Kennismanagement en kerntaken
De grote uitstroom aan medewerkers had als gevolg dat er veel kennis en ervaring – waaronder
veel impliciete kennis in de hoofden van medewerkers in de regionale diensten – uit de
organisatie is gestroomd. Het effect daarvan is relatief beperkt gebleven, omdat het voor het

p 19
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

merendeel ging om kennis die Rijkswaterstaat niet langer zelf in huis wilde hebben, maar
voortaan van de markt wilde betrekken.
De RWS-organisatie investeert op diverse manieren in het op peil brengen en houden van de
kennis die nodig is om een professioneel opdrachtgever te zijn. Zo wordt de kennis en ervaring
in PPS-projecten systematisch geborgd door een kennispool. Ook de kennis en expertise
rondom tunnelaanleg wordt landelijk gecoördineerd. Momenteel voert Rijkswaterstaat een
kennisontwikkelingsproject uit dat is gericht op het in beeld brengen en borgen van de
strategisch benodigde kennis binnen Rijkswaterstaat. Rijkswaterstaat heeft een typologie voor
kennis ontwikkeld en een kennisprofiel geïntroduceerd. Kennisprofielen bieden een overzicht
van de gewenste ontwikkeling van een hoofdkennisveld. In 2010 worden voor de eerste vijf
(van in totaal twintig) kennisvelden profielen opgesteld.
Daarnaast is Rijkswaterstaat bezig met het definiëren van de (delen van) taken die zo cruciaal
zijn dat ze met eigen mensen uitgevoerd moeten worden (de kerntaken), dan wel welke taken
1
eventueel goed uit zijn te besteden. Deze kerntaken worden voorzien van rekennormen,
waardoor de gewenste omvang en kwaliteit van de medewerkers van Rijkswaterstaat te zijner
tijd gerelateerd kan worden aan het werkpakket. Ook kan op deze manier de beschikbare
capaciteit gerichter ingezet c.q. toebedeeld worden binnen Rijkswaterstaat en maakt de
normering inzichtelijk op welke plekken binnen Rijkswaterstaat geïnvesteerd moet worden in
de kwaliteit van de mensen (kennis en competenties).
Ten aanzien van het realiseren van de aanlegprojecten leeft binnen Rijkswaterstaat de opvatting
dat de capaciteit van het interne RWS-apparaat en van de uitvoeringscapaciteit in de markt niet
meer productie toelaat. Om die reden is in overleg tussen kerndepartement en Rijkswaterstaat
scherp gekeken naar de inzet van capaciteit op aanlegprojecten, zodat Rijkswaterstaat op die
projecten voldoende kennis en kunde in kan zetten. (de zogenoemde baseline van
Rijkswaterstaat).
Op dit moment is het beeld dat Rijkswaterstaat weliswaar veel ervaring is verloren, maar aan
de andere kant steeds beter in beeld krijgt welke kennis daarvoor nodig is – in de woorden van
een van de respondenten: “er is minder kennis, maar die wordt beter uitgewisseld”. Op
onderdelen is het werk van Rijkswaterstaat evenwel kwetsbaar; een specifiek voorbeeld
2
daarvan is de expertise rondom industriële ICT . Het is nog te vroeg voor een eindoordeel over
de effecten van de trajecten die Rijkswaterstaat heeft uitgezet om meer grip te krijgen op de
kennis die Rijkswaterstaat nodig heeft om zijn rol goed te kunnen vervullen.

1

Kerntaken zijn: verkenningen, planstudie, realisatie, beheer/onderhoud,

verkeersmanagement, vergunningverlening/handhaving, informatievoorziening,
bedrijfsvoering.
2

Bron: audit Rijksbrede Benchmark Groep

p 20
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

4 Sturing

-

In dit hoofdstuk gaan we in op de veranderende sturingsrelaties als gevolg van de
agentschapsvorming. De vragen zijn:
Wat zijn de effecten van sturing op resultaten, doelmatigheid en kwaliteit?
Hoe combineert de SG de rol als formeel eigenaar en coördinerend opdrachtgever?
Hoe vindt de ondersteuning vanuit FMC plaats bij de sturingsrol van de SG?
Hoe geven de beleids-DG’s invulling aan hun rol als opdrachtgever? Zijn opdrachten voldoende
helder en realistisch (ook qua randvoorwaarden)?
Welke rol vervullen de beleidsDG’s en Rijkswaterstaat bij de totstandkoming van de SLA’s?
Hoe worden de SLA’s opgesteld en doorvertaald? Hoe worden de SLA’s als sturingsinstrument
gebruikt? Zijn er ook (informele) sturingsinstrumenten?
4.1 Sturingsmodel
Bij de start van Rijkswaterstaat als baten-lastendienst is het bedrijfsmodel gedefinieerd. Daarin
zijn voor elk van de drie netwerken (hoofdwegennet, hoofdvaarwegennet en
hoofdwatersysteem) de sturingsmodaliteiten en instrumenten vastgelegd. Het gaat daarbij om
de volgende typen sturing.
Product
Aanleg en Groot
Onderhoud (>30
miljoen €)

Sturingstype
Projectsturing

Instrumenten
MIRT-spelregelkader, waarin met mijlpalen
en beslismomenten (gate reviews) wordt
gewerkt

Netwerkmanagement,
(regulier) onderhoud,
1
beheer

Prestatiesturing

Meerjarige Service level agreements,
waarin afspraken de zogenoemde
prestatieindicatoren (PIN’s) met bijbehorend
serviceniveau worden overeengekomen

Beleidsondersteuning
en -advies (BOA)

Capaciteitssturing

Afspraken over inzet beleidscapaciteit

Capaciteitssturing (BOA) heeft vooral betrekking op de beleidscapaciteit voor ‘water’ (150 fte
van de circa 250). Voor dit thema is een ‘hoge knip’ gelegd tussen beleid en uitvoering, wat wil
zeggen dat een belangrijk deel van de beleidscapaciteit bij Rijkswaterstaat als opdrachtnemer is
geplaatst. In het begin van het agentschap leverde de hoge knip nog veel frictie tussen
departement en Rijkswaterstaat op. In de afgelopen periode zijn er praktische afspraken
gemaakt over de inzet van deze capaciteit en de manier waarop daarop meer op hoofdlijnen
gestuurd kan worden. De aanvankelijke problemen zijn daarmee grotendeels weggenomen.
Omdat het om een relatief beperkt en weinig complex onderdeel van het sturingsmodel gaat,
laten we dit type activiteit in dit rapport verder buiten beschouwing

1

In de praktijk worden deze activiteiten kortweg aangeduid als Beheer&Onderhoud (B&O)

p 21
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

De sturingsrelaties van Rijkswaterstaat als agentschap zijn weergegeven in onderstaande
figuur.
Figuur 1: Sturingsrelatie VenW - Rijkswaterstaat

Minister en Staatssecretaris
Hiërarchisch verantwoordelijk

SG VenW
Eigenaar
van
Rijkswaterstaat

Opdrachtgever
Beheer &
Onderhoud

advies aan SG over
Beheer & Onderhoud)

BeleidsDG’s
sturen op
continuïteit

Opdrachtgever
Aanleg
sturing op
Beheer &
Onderhoud

sturing op aanleg en
beleidsondersteuning

‘Dochter’ van VenW
verantwoordt over bedrijfsvoering
aan SG VenW

Opdrachtnemer
verantwoordt over product/resultaat aan
SG (B&O) en beleidsDG’s (aanleg/BOA)

DG Rijkswaterstaat
Rijkswaters taat

De Secretaris-generaal (SG) van VenW is in de eerste plaats de eigenaar van Rijkswaterstaat. In
die hoedanigheid stelt de SG missie, visie, kerntaken en tarieven vast, benoemt en ontslaat hij
de leiding, zorgt hij voor evenwicht in het bedienen van verschillende beleidsdoelen en is hij
verantwoordelijk voor de kwaliteit en de continuïteit van de organisatie als geheel.
In de relatie naar Rijkswaterstaat fungeert de SG ook als opdrachtgever voor beheer,
onderhoud en verkeersmanagement. In die rol bepaalt de SG – ondersteund door de
1
hoofddirectie FMC en geadviseerd door de beleidsDG’s en de Inspectie VenW – welke
kwantiteit van welke producten tegen welke kwaliteit geleverd wordt door Rijkswaterstaat
(opdrachtnemer) en stelt de SG hiervoor middelen ter beschikking. Tenslotte heeft de SG nog
een rol als coördinerend opdrachtgever voor de momenten waarop tussen de DG’s als
opdrachtgevers strijdige belangen ontstaan.
2

De beleidsDG’s zijn beleidsmatig verantwoordelijk voor een bepaalde modaliteit. Zij treden op
als opdrachtgever voor aanlegprojecten, groot onderhoud en BOA. In het vervolg van dit
hoofdstuk gaan we daar verder op in.
1
2

Financiën Management en Control
DG Mobiliteit, DG Water en DG Luchtvaart en Maritieme Zaken

p 22
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

De DG Rijkswaterstaat is als opdrachtnemer verantwoordelijk voor het leveren van de
afgesproken producten en diensten tegen de afgesproken voorwaarden. De DG Rijkswaterstaat
sluit met de SG van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat jaarlijks een managementcontract
af, waarin (output)afspraken over de diensten die Rijkswaterstaat levert. Rijkswaterstaat is
daarnaast als dochter verantwoordelijk voor de inrichting van de eigen bedrijfsvoering. De DG
Rijkswaterstaat neemt als gelijkwaardig gesprekspartner deel aan de Bestuursraad van VenW.
Het gekozen sturingsmodel is bijzonder, met name omdat de SG zowel eigenaar is als
opdrachtgever voor Beheer en Onderhoud. Vanuit theoretisch oogpunt is de gedachte achter
de rolscheiding tussen eigenaar en opdrachtgever dat de – mogelijk strijdige – belangen van
eigenaar (gericht op continuïteit en opdrachtgever (gericht op efficiency) tegen elkaar worden
afgewogen.
Het model van scheiding tussen opdrachtgever en eigenaar is tussen Rijkswaterstaat en VenW
verlaten. Belangrijk daarbij was de zorg dat beleidsmakers van VenW minder prioriteit geven
aan beheer en onderhoud. Mede om die reden is de sturing op dit terrein neergelegd bij de
Secretaris-generaal. In de paragraaf over prestatiesturing gaan we hier verder op in.
Kanttekening: meervoudig sturing
In dit hoofdstuk staan we stil bij de gedefinieerde agentschapsrelaties tussen VenW en
Rijkswaterstaat. Rijkswaterstaat ondervindt echter op meer manieren sturing dan alleen via het
baten-lastendienstmodel. Sturing op input vindt plaats doordat Rijkswaterstaat moet voldoen
aan Rijksbrede doelstellingen op het terrein van bijvoorbeeld formatie en inhuur. Daarnaast is er
een sterk inhoudelijke sturingslijn waar het gaat om het uitvoeren van specifieke projecten en
programma’s (Spoedaanpak, Sneller en Beter). Deze sturing komt ‘bovenop’ de sturingsrelaties
die passen bij het baten-lastendienstmodel.
Met name voor Rijkswaterstaat is deze ‘driedubbele sturing’ complex omdat ze de ruimte die
het baten-lastendienstmodel biedt direct inperkt en integrale afwegingen bemoeilijkt.
4.2 Projectsturing
MIRT-spelregels en aanvullende afspraken
Aanlegprojecten worden aangestuurd op basis van het Meerjarenprogramma Infrastructuur,
Ruimte en Transport (MIRT). Hierin legt het rijk de investeringsafspraken over ruimtelijke
projecten vast in halfjaarlijkse bestuurlijke overleggen. Het MIRT biedt instrumenten voor een
integrale afweging van voorstellen voor fysieke projecten in het ruimtelijk domein.
Doel van het MIRT is om meer samenhang te brengen in investeringen in grote ruimtelijke
projecten (zoals de ontwikkeling van de Zuidoostvleugel van Brabantstad), infrastructuur en
(openbaar) vervoer. Het MIRT wil een helder kader bieden voor de bestuurlijke afwegingen bij
aanlegprojecten. Het MIRT is daarom in verschillende, helder afgebakende fasen opgeknipt,
waarbij iedere fase steeds wordt afgerond met een beslismoment.
De kern van het MIRT is dat ruimtelijke ontwikkeling steeds van start gaat met een strategische
verkenning op bestuurlijk niveau in de Gebiedsagenda. Nederland is daarvoor opgedeeld in een
achttal ‘gebieden’, waarin per gebied in samenhang wordt aangegeven wat de ruimtelijke
opgaven zijn en op welke wijze deze worden geadresseerd. In onderhandelingen tussen het rijk
en de regio worden afspraken gemaakt over de strategie voor de gebiedsontwikkeling.
Verschillende elementen worden in samenhang met elkaar bekeken: hoe verhoudt bijvoorbeeld
de nieuwe woningbouw zich tot het noodzakelijke openbaar vervoer? Daarnaast worden
p 23
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

mogelijke projecten die in de toekomst worden uitgevoerd, in de gebiedsagenda opgenomen.
In dit stadium worden overigens nog geen financieringsafspraken gemaakt.
Op basis van de Gebiedsagenda worden in het kader van de verkenningen nadere varianten
uitgewerkt. Dit kan in twee kaders: de sectorale projecten, die zich specifiek richten op een
enkel knooppunt en de gebiedsgerichte projecten, waarin de ruimtelijke departementen samen
werken met partijen in de regio. Doel is om tot integrale afwegingen en besluiten te komen en
deze daarna ook geïntegreerd per gebied aan te pakken.
Door deze nieuwe werkwijze – en door de wens in het kader van Sneller en Beter meer op
hoofdlijnen naar de verschillende alternatieven te kijken – is de verkenningsfase voor fysieke
projecten steeds bestuurlijker en beleidsmatiger van karakter geworden. Dat heeft tot gevolg
dat de rol van het bestuursdepartement in de verkenningsfase groter wordt, ten koste van de
rol van de regionale diensten van Rijkswaterstaat. De focus van het bestuursdepartement heeft
zich deels verschoven in de richting van de regio’s, waar die contacten voorheen op tamelijk
autonome wijze door de regionale diensten werden onderhouden. Tegelijkertijd opereert het
bestuursdepartement in de afstemming tussen de departementen die een rol ten opzichte van
de regio spelen. Rijkswaterstaat speelt in deze fase een adviserende rol, waarbij de kern van de
advisering gaat over de technische en financiële haalbaarheid van de verschillende voorstellen.
In de planfase worden mogelijke oplossingen met elkaar vergeleken. Als de verkenningsfase
goed is doorlopen, is het grootste deel van de keuzes over de te ontwikkelen variant reeds
gemaakt. Waar vroeger verschillende varianten technisch werden uitgewerkt, wordt er nu
toegewerkt naar een situatie waarin maar één voorkeursvariant wordt doorgerekend. Ook in
deze stap is het bestuursdepartement leidend. Rijkswaterstaat heeft een
beleidsondersteunende rol.
In de derde (realisatie)fase wordt Rijkswaterstaat leidend en is Rijkswaterstaat integraal
verantwoordelijk voor de realisatie van het betreffende project. De betrokkenheid van de
beleidsDG’s bij realisatie beperkt zich bij aanlegprojecten tot inhoudelijke wijzigingen in tijd,
geld en scope (inhoud/kwaliteit) van het product en het herverdelen van financiële mee- en/of
tegenvallers. Dienst Infrastructuur is verantwoordelijk voor de feitelijke realisatie (van de
projecten groter dan 35 miljoen). Hierbij worden waar mogelijk projectmedewerkers
ingeschakeld van de betreffende regionale dienst. De regionale dienst is verantwoordelijk voor
het omgevingsmanagement, dat wil zeggen het contact met stakeholders, publiek en media.
Fase
Verkenning
(fase 1)

Rol Rijkswaterstaat
Instrument
Inbrengen van de kennis over de regionale verhoudingen; Capaciteitssturing
advisering over technische en financiële haalbaarheid van
voorstellen

Planuitwerking
(fase 2)

Onderhouden contacten met de regionale spelers en
ontwerpen en doorrekenen van (de verschillende
varianten van) het plan

Projectsturing

Realisatie
(fase 3)

Aanbesteden en contracteren van het project en sturen
op ‘tijd, geld en scope’.

Projectsturing

p 24
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

Uitwerking in de praktijk
Op basis van het MIRT is de praktijk voor projectsturing de afgelopen jaren gegroeid. De
helderheid van het MIRT draagt hier aan bij. In de realisatiefase is een belangrijke en
onomstreden rol weggelegd voor Rijkswaterstaat, Dienst Infrastructuur (DI), die de leiding heeft
bij de aanleg van grote projecten. De samenwerking tussen regionale dienst en de DI verloopt
over het algemeen goed. De DI staat in aanzien bij de regionale diensten doordat er specifieke
expertise op hoog niveau wordt geleverd. Doordat medewerkers van de regionale diensten
worden uitgeleend aan de DI, is er kennisuitwisseling tussen DI en de regionale dienst waar
het project wordt gerealiseerd.
In de praktijk blijkt de beheersing van aanlegprojecten voor zowel Rijkswaterstaat als VenW een
lastige klus. Dit is onder andere het gevolg van de druk vanuit verschillende kanten, die
regelmatig leidt tot aanpassingen in de scope. Hierdoor worden de (MIRT-) spelregels niet altijd
opgevolgd en moeten projectbudgetten worden bijgesteld. Wijzigingen leiden tot terugkerende
debatten tussen VenW en Rijkswaterstaat. Vanuit de beleidsDG’s van VenW is de kritiek op
Rijkswaterstaat dat (financiële) tegenvallers regelmatig pas laat in het proces naar boven
komen.
De rolverdeling tussen VenW en Rijkswaterstaat vraagt aandacht. Materieel leidt de beweging
naar gebiedsgericht werken tot concentratie van het beleid bij het kerndepartement, dat een
steeds prominentere rol krijgt bij bijvoorbeeld het opstellen van de gebiedsagenda en het doen
van integrale verkenningen. Om te voorzien in de noodzakelijke afstemming tussen alle
betrokkenen, zijn de halfjaarlijkse ‘Landsdelige’ MIRT-overleggen geïntroduceerd, waarin alle
betrokkenen aan de tafel zitten (ministers V&W, VROM, gedeputeerden, wethouders en soms
LNV, EZ). Rijkswaterstaat is in die overleggen vertegenwoordigd vanuit zijn kennis en
verantwoordelijkheid als netwerkbeheerder en adviseur. Hiermee is meer structuur in de
regionale relaties gebracht. De structuur sluit aan op de verschillende verantwoordelijkheden en
de afspraken bij de vorming van het kabinet Balkenende IV, waarbij het vroegere MIT is
verbreed naar het MIRT. De regionale diensten van Rijkswaterstaat blijven verantwoordelijk
voor het omgevingsmanagement en inpassing van het projecten in hun gebied, en
onderhouden vanuit die rol contacten met de regionale spelers.
Uit de evaluatie blijkt dat de nieuwe structuur nog niet voldoende antwoord geeft op de
behoeften van de partners in de regio. De afstand tussen RWS-regio en de beleidsbepalers is –
mede door het centrale sturingsmodel van Rijkswaterstaat (zie verder) – in de praktijk te groot.
In gesprekken met bestuurlijke spelers in de regio merken de mede-overheden op dat
Rijkswaterstaat niet altijd snel kan reageren op vragen vanuit de regio – vooral wanneer het
problemen betreft waarover vroeger meer directe afspraken te maken waren met de
regiodirecties. Het ontbreekt op dit ogenblik nog aan een voldoende uitgewerkte structuur voor
het relatiemanagement tussen VenW en de regio. Het kerndepartement is op dit ogenblik
onvoldoende toegerust voor intensief regionaal overleg. Voorheen hadden de regionale HID’en
meer vrijheid om regionale problemen en prioriteiten aan te pakken, maar die
verantwoordelijkheid is verschoven naar de beleidsDG’s als opdrachtgevers. Bij de regionale
diensten van Rijkswaterstaat voelt men dit als een verlies, vooral wanneer men het gevoel
heeft dat er problemen in hun regio als posterioriteit worden beschouwd.
Een recent proefschrift van Margo van den Brink (Rijkswaterstaat ‘on the horns of a dilemma’)
beschrijft hoe Rijkswaterstaat zich in ruimtelijke planpraktijken ‘in een spagaat’ voelt. Enerzijds
heeft Rijkswaterstaat zijn expertstatus nodig om belangrijke maatschappelijke
verantwoordelijkheden te borgen, zoals de bescherming tegen overstromingen. Anderzijds is
nodig dat Rijkswaterstaat zich niet alleen als deskundige opstelt, maar in staat is om te

p 25
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

reageren op maatschappelijke en politieke omstandigheden en zich te ontwikkelen tot een
responsieve, effectieve en efficiënte overheidsorganisatie. Het gevolg is volgens Van den Brink
dat de technische expertise van Rijkswaterstaat onvoldoende uit de verf komt en de regierol
van Rijkswaterstaat in de planfase ondersneeuwt.
4.3 Prestatiesturing
Rijkswaterstaat voert het verkeers- en watermanagement, beheer en onderhoud aan de
netwerken uit op basis van afspraken met de opdrachtgever – in dit geval de Secretarisgeneraal. De afspraken zijn vastgelegd in Service Level Agreements (SLA’s) per netwerk
(wegen, vaarwegen en watersystemen). Gedachte achter de SLA-methodiek is dat
Rijkswaterstaat op basis van haar kennis van de uitvoering zelf kan bepalen op welke wijze de
beoogde resultaten worden behaald. De DG Rijkswaterstaat brengt aan de Secretaris-generaal
offerte uit voor elke SLA. De Secretaris-generaal geeft – na advies door de beleidsDG’s –
opdracht voor de uitvoering van de SLA’s aan Rijkswaterstaat.
De SLA’s bevatten afspraken over te leveren kwaliteitsniveaus (prestatie-indicatoren, PIN’s) en
daaraan gekoppelde prijzen. De SLA’s zijn bij de start van het agentschap voor de duur van een
jaar afgesloten, maar zijn inmiddels meerjarig.. De huidige SLA’s voor de drie netwerken
hebben betrekking op de periode 2008-2012. Met de Secretaris-generaal zijn de waarden van
de PIN’s meerjarig bepaald en zijn de financiële consequenties van de SLA’s voor een groot
deel vastgelegd in de begroting van VenW.
Jaarlijks vindt een actualisatie van de lopende SLA plaats. Prioriteiten en bijhorende PIN’s
worden waar nodig bijgesteld. Aan de hand van drie metingen per jaar wordt bepaald of aan het
serviceniveau wordt voldaan. Hierover wordt gerapporteerd aan de Secretaris-generaal en de
beleidsDG’s. De prestatie-indicatoren komen aan de orde in de periodieke gesprekken tussen
de Secretaris-generaal en de directeur-generaal Rijkswaterstaat.
De prestatie-indicatoren geven aan welk prestatieniveau Rijkswaterstaat moet realiseren
gegeven de beschikbare middelen. Deze PIN’s worden gemeten in outputtermen: hoe het
netwerk erbij ligt, dan wel hoe het met de dienstverlening op een netwerk staat.
PIN’s in SLA’s
Bij het vaststellen van PIN’s wordt onderscheid gemaakt tussen beleidsdoelstellingen,
serviceniveaus voor gebruikers en basisprestaties van het netwerk. In dit kader lichten we de
systematiek toe aan de hand van de SLA voor het hoofdwegennet.
. Bij basisprestaties gaat het om intrinsieke en externe normen en richtlijnen die ten
grondslag liggen aan het onderhoud. Deze prestatie-indicatoren hebben in het algemeen een
technisch karakter. Voorbeelden zijn de maximale spoordiepte en de stroefheid en vlakheid
van het wegdek. De basisprestaties zijn gekoppeld aan het basisonderhoudsniveau (BON,
zie verder).
. PIN’s voor serviceniveaus hebben betrekking op de gebruikers. Voorbeelden van PIN’s zijn
de beschikbaarheid van wegcapaciteit, de aanrijtijd bij incidenten en de kwaliteit van rust- en
verzorgingsplaatsen.
. Tenslotte zijn er PIN’s die betrekking hebben op beleidsdoelstellingen. Een belangrijke PIN
in deze is ‘verkeersveiligheid’.

p 26
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

Uitwerking in de praktijk
De evaluatie laat zien dat er bij de sturing op beheer en onderhoud via SLA’s een verschil in
focus en expertise is tussen Rijkswaterstaat en VenW. Netwerkmanagement, beheer en
onderhoud krijgen vanuit het kerndepartement minder aandacht dan politiek gevoeliger
aanlegprojecten. Deze taken worden in de praktijk gezien als relatief ‘beleidsarm’ en minder
urgent. In de afgelopen jaren is er vanuit het kerndepartement relatief weinig aandacht
geweest voor beheer en onderhoud. De beleidsDG’s hielden zich in de praktijk ver van de
SLA’s en gaven weinig invulling aan hun adviserende rol.
De hoofddirectie Financiën, Management & Control (FMC) adviseert de SG bij het overleg over
de SLA’s. FMC heeft als controller echter weinig zicht op de relatie tussen PIN’s, de
kostenbepalende factoren en de daarmee samenhangende keuzes die Rijkswaterstaat maakt.
Ook de beleidsDG’s geven aan dat de SLA’s voor hen te weinig transparant zijn.
In het algemeen is te constateren dat de sturing via SLA’s en PIN’s te mager is vormgegeven.
In de eerste plaats zijn de gedefinieerde ‘producten’ in de SLA van een erg hoog
abstractieniveau, terwijl de PIN’s in sommige opzichten juist erg operationeel zijn. Die
combinatie maakt beleidsmatige afwegingen (wat zijn de gevolgen van meer of minder inzet op
een bepaald product) lastig.
Daarnaast is een belangrijk bezwaar vanuit VenW dat Rijkswaterstaat voor beheer en
onderhoud vrijwel geen keuzemogelijkheden aanbiedt. Een belangrijk pijnpunt daarbij is het
hanteren van het Basis OnderhoudsNiveau (BON). Bij het onderhouden van het areaal geeft het
basisonderhoudsniveau (BON) aan welk pakket aan maatregelen op het gebied van beheer en
onderhoud volgens Rijkswaterstaat noodzakelijk is om de infrastructuur die Rijkswaterstaat
beheert op langere termijn in stand te houden en naar behoren te laten functioneren.
Het BON is door Rijkswaterstaat gedefinieerd en op RWS-centraal niveau vastgesteld. In het
BON staan de uitgangspunten, het te beheren areaal en de taken van Rijkswaterstaat
beschreven. Het BON is ingebed in zogenoemde ‘Object Beheer Regimes’. De raming van de
onderhoudskosten komt tot stand door de gemiddelde kosten van onderhoud aan projecten (p)
1
te vermenigvuldigen met het aantal objecten (q). Achterstallig onderhoud ontstaat in deze
definitie wanneer de infrastructuur niet langer aan dit niveau voldoet.
De gekozen methode is voor de beleidsDG’s onvoldoende inzichtelijk en dat maakt
beleidsafwegingen vrijwel niet mogelijk. Daarnaast fungeert het BON in de praktijk als
minimumniveau: Rijkswaterstaat biedt tot op heden geen differentiatie en/of scenario’s aan op
basis waarvan beleidsmatige afwegingen kunnen worden gemaakt.
Een belangrijk knelpunt in de aansturing is verder de strikte scheiding tussen aanleg enerzijds
en beheer en onderhoud anderzijds. Die scheiding is al ingebakken in het sturingsmodel
(paragraaf 4.1), waar voor de beleidsDG’s slechts een adviserende rol inzake beheer en
onderhoud is weggelegd. De scheiding tussen aanleg en beheer/onderhoud is problematisch
voor de sturing, omdat de kosten voor beheer/onderhoud voor een belangrijk deel voortvloeien
uit beslissingen in de aanlegfase.

1

In de formule is ook de factor gebruiksintensiteit (g) opgenomen, maar deze is nog niet

operationeel.

p 27
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

Om rationele afwegingen ten aanzien van onderhoud te kunnen maken, is verder een
systematiek van asset management nodig. Dat wil zeggen dat duidelijk moet zijn wat de
omvang en staat van het areaal is, en welke (onderhouds- en vervangings)opgave daarmee is
gemoeid. Op dit ogenblik is de onderhoudstoestand van het areaal van Rijkswaterstaat
onvoldoende scherp in beeld. Over het algemeen is wel bekend, wat de aard en omvang is van
het areaal, maar het ontbreekt voor aanzienlijke delen nog aan eenduidig en in systemen
vastgelegd inzicht in de (onderhouds)kwaliteit van de vele duizenden objecten. In de huidige
systematiek zijn vervangingsinvesteringen vrijwel niet in beeld.
Ook mist Rijkswaterstaat een vastgestelde systematiek om de onderhoudsopgave te kunnen
vertalen in financiële gevolgen. Rijkswaterstaat hanteert – net als provincies en gemeenten –
een systematiek van rationeel wegbeheer. Op basis van inspecties wordt via geobjectiveerde
normen bepaald, welke onderhoudsmaatregelen noodzakelijk zijn. In een belangrijk opzicht zijn
provincies en gemeenten verder dan Rijkswaterstaat. Provincies en gemeenten zijn in staat, op
basis van de onderhoudsplanning te komen tot inzicht in de financiële middelen die nodig zijn
om op een financieel verantwoorde wijze aan de zorgplicht te voldoen. Er worden stappen in
het asset management gezet, maar vooralsnog is Rijkswaterstaat nog onvoldoende in staat te
laten zien, wat de gevolgen zijn (in termen van prestaties en financiën) van het maken van
keuzes in onderhoud en vervanging. Er wordt nog beperkt gewerkt met risicogestuurd of
probabilistisch onderhoud en worden afwegingen onvoldoende scherp gemaakt.
Samenvattend: de invoering van prestatiesturing voor beheer en onderhoud heeft tot op heden
onvoldoende geleid tot de gewenste effecten als grotere transparantie, prikkels voor
doelmatigheid en rationele en beleidsmatige afwegingen. Aan de zijde van VenW ligt een
belangrijke beperking in de manier waarop de sturing is belegd. De hoofddirectie FMC is
onvoldoende toegerust en de beleidsDG’s zijn te weinig geïnteresseerd geweest in beheer en
onderhoud. Aan de kant van de opdrachtnemer speelt dat Rijkswaterstaat worstelt met het
vertalen van de technische opgave in beleidsmatige keuzes, en – deels vanuit bezorgdheid voor
vermindering van middelen voor B&O ten gunste van aanleg – terughoudend is geweest in het
bieden van transparantie en realistische keuze- en differentiatiemogelijkheden. Gezamenlijk zijn
Rijkswaterstaat en het kerndepartement er tot op heden te weinig in geslaagd, een
gemeenschappelijke taal te spreken en te komen tot een vruchtbare systematiek van werken.
Al in 2006 concludeerde een Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) dat de sturing op
beheer en onderhoud te wensen overliet.
IBO beleid en onderhoud infrastructuur
In 2006 is een Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Beleid en onderhoud
1
infrastructuur, uitgevoerd, waarin wordt geconstateerd dat het gebied van beheer en
onderhoud nog een te technisch domein lijkt te zijn, dat voor buitenstaanders redelijk
ontoegankelijk is. Het rapport identificeert enkele ‘beleidsknoppen’ waaraan ‘gedraaid’ kan
worden bij het bepalen van de noodzaak en kosten van onderhoud.
Ten behoeve van de afweging en de transparantie zijn, naast het meer gebruiken van kostenbatenanalyses, ook een efficiënte bedrijfsvoering, de toepassing van innovatieve
contractvormen en daaraan gekoppeld een groeiende rol voor het bedrijfsleven van belang. De
onderhoudsproblematiek zou een meer integraal onderdeel moeten gaan uitmaken van de

1

Onderhoud beter onderbouwd, Interdepartementaal beleidsonderzoek, 2004-2005, nr. 4,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 800 XII enz., nr. 57

p 28
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

beleidsontwikkeling. Daarmee komt ook de maatschappelijke dimensie (naast de technische en
bedrijfseconomische) meer tot zijn recht.
In de reactie geeft het kabinet aan, het rapport te onderschrijven en het streven naar een meer
integrale benadering van onderhoud te ondersteunen. Bij te nemen bestuurlijke en politieke
onderhoudsbeslissingen dienen volgens het kabinet zoveel mogelijk facetten op een
vergelijkbare (transparante) wijze in beeld gebracht te kunnen worden.
De conclusies uit dit IBO zijn anno 2010 nog steeds actueel. Wel is er sprake van een
leerproces bij beide partijen. De betrokkenheid van de beleidsDG’s is recent toegenomen. De
SLA’s voor de natte infrastructuur bieden meer inzicht in de relatie tussen activiteiten en
kosten. Ook wordt binnen Rijkswaterstaat gewerkt aan het ontwikkelen van differentiatiemogelijkheden en keuzes voor in de SLA.
4.4 Sturing binnen Rijkswaterstaat
Managementcyclus
De veranderde sturingsrelaties hebben op verschillende manieren hun doorwerking binnen de
organisatie van Rijkswaterstaat. De sturing binnen Rijkswaterstaat krijgt vorm via
managementcontracten en een uitgebreid ‘stoplicht’systeem voor de verschillende doelen en
prestatie-indicatoren.
In vierjaarlijkse managementcontracten worden de resultaatsafspraken die gelden voor de DG
Rijkswaterstaat doorvertaald in product- en capaciteitsafspraken voor de HID’s van
Rijkswaterstaat. Naast afspraken over de eigen taken, worden hier ook afspraken gemaakt over
de bijdrage die iedere HID levert aan de doelstellingen van Rijkswaterstaat als geheel. Daarbij
valt te denken aan het uitdragen van best practices en het uitvoeren van pilots die voor heel
Rijkswaterstaat resultaten kunnen boeken.
Het ‘stoplicht-systeem’ werkt als dashboard voor de sturing van DG naar de HID’s. In een
periodieke cyclus van gesprekken wordt scherp gekeken naar de toegezegde en behaalde
resultaten en naar financiële consequenties. De systematiek draagt ertoe bij dat Rijkswaterstaat
in toenemende mate in staat is direct te sturen op de doelstellingen van de organisatie .
Programmering beheer en onderhoud
Ook in het domein van beheer en onderhoud is sprake van versterkte interne sturing. Bij de
verdeling van de middelen voor beheer en onderhoud worden meerjarige prioriteiten gesteld.
De landelijke diensten voeren inspecties uit en hebben het voortouw bij het formuleren van de
prioriteiten op basis van de onderhoudsbehoefte en de beleidsprioriteiten. Op basis van de
prioriteiten worden de budgetten over de regionale diensten verdeeld. Deze prioriteiten worden
binnen Rijkswaterstaat afgestemd in het landelijke programmeringsoverleg. De afspraken met
de regionale diensten maken een belangrijk onderdeel uit van de managementcontracten van
de directeur-generaal Rijkswaterstaat met de HID’s.
Met het voorwerk van de landelijke diensten ligt in de beleving van de regionale diensten wel
het overgrote deel van het budget voor beheer en onderhoud (80 à 90%) in de regio vast. De
grote winst hiervan is dat er op landelijk niveau optimalisatie tot stand komt. Vanuit de regionale
diensten wordt het belang hiervan onderschreven, ook al betekent dit dat er minder ruimte is
voor optimalisatie van de middelen op regioniveau. Ook de externe partijen in de regio
ondervinden hierdoor dat er minder dan vroeger ruimte is om invloed uit te oefenen op de
regionale uitvoering van taken.
p 29
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

Uniformering Rijkswaterstaat
Uit het onderzoek blijkt dat Rijkswaterstaat in de afgelopen jaren is gegroeid ‘van zeventien
naar één’. Waar de oude organisatie zich liet kenmerken als ‘een eilandenrijk van autonome
koninkrijken’, opereert Rijkswaterstaat in toenemende mate als één organisatie, zowel intern
als naar buiten. Er is een sterke eenheid van opvattingen en een helder gevoelde landelijke
verantwoordelijkheid. De regionale diensten zijn meer dan vroeger aanspreekbaar op hun
verantwoordelijkheid voor heel Rijkswaterstaat. Het uniformeren van de regiostructuur en de
vorming van landelijke diensten hebben daar in belangrijke mate aan bijgedragen, naast de
activiteiten in het kader van de organisatieontwikkeling. De bestuurlijke en ambtelijke grip op
het werk van Rijkswaterstaat is fors versterkt.
De uniformering is tot stand gebracht door een sterke concentratie van besluitvorming en
sturing. Daarmee is echter – bewust – de handelingsruimte voor de regio’s kleiner geworden.
Door de grotere rol van het kerndepartement in gebiedsverkenningen en de landelijke
programmering van beheer en onderhoud is de snelheid van handelen en flexibiliteit op
regioniveau afgenomen. RWS'ers in de regio en hun counterparts (regionale overheden)
ervaren regelmatig een gebrek aan mandaat en/of middelen om in te kunnen spelen op de
regionale situatie.

p 30
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

5 Financiën
5.1 Financieel model en balans
Kas versus baten-lasten
Het financiële model bij Rijkswaterstaat heeft een hybride karakter. Een deel van de inkomsten
en uitgaven loopt via het baten-lastenstelsel en een deel loopt via het kasstelsel. Per
hoofdactiviteit is de financiering verschillend. Voor een deel is dit het gevolg van de
verschillende sturinglijnen zoals die in het vorige hoofdstuk zijn uiteengezet. Voor een deel zijn
de verschillen te herleiden tot de afspraken die zijn gemaakt bij de invoering van het batenlastenstelsel in 2006. Bij elkaar genomen is het beeld complex.

-

-

-

-

-

Beknopt weergegeven verlopen de geldstromen als volgt.
De uitgaven voor beheer en onderhoud en verkeersmanagement worden als
agentschapsbijdrage gefinancierd uit het Infrafonds. De afspraken over activiteiten en
prestaties zijn vastgelegd in de SLA’s
De externe programmakosten voor investeringen en groot variabel onderhoud worden
eveneens uit het Infrafonds gefinancierd. Alle onderhoudsprojecten groter dan 30 miljoen euro
worden gerekend tot groot variabel onderhoud. De uitgaven hiervoor worden verantwoord in
1
het GVKA .
2
De kosten van onderhoud, de interne kosten en de Landelijke Diensten van Rijkswaterstaat die
samenhangen met projecten voor aanleg en groot variabel onderhoud (voorbereiding,
coördinatie, toezicht, et cetera) worden via de baten-lastensystematiek geadministreerd.
De kosten voor planstudies naar aanleg van infrastructuur lopen in zijn geheel (dus zowel de
uitbestede onderzoeks- en studiekosten als de interne kosten van Rijkswaterstaat) via het
baten-lastenstelsel
De uitgaven voor beleidsondersteunend advies (BOA) lopen voor het overgrote deel via het
3
baten-lastenstelsel .
Figuur 3: Financieringsmodel Rijkswaterstaat per hoofdactiviteit

Aanleg en
groot variabel onderhoud
Beheer, onderhoud en
verkeersmanagement
Beleidsondersteuning en
Advies (BOA)

Hoofdwegennet

Hoofdvaarwegennet

Hoofdwatersystemen

BLS

BLS

BLS

KAS
BLS

BLS

KAS
BLS

KAS

BLS

KAS
BLS

KAS

BLS

Rijkswaterstaat voert twee verschillende administraties, een GVKA(kas)-administratie en een
baten-lastenadministratie. In de baten-lastenadministratie worden activa en passiva, alsmede
baten en lasten vastgelegd die verband houden met activiteiten van Rijkswaterstaat.

1

Geïntegreerde Verplichtingen KasAdministratie, de financieringssystematiek voor (het

overgrote deel van)_de Rijksoverheid.
2
3

zie 3.1
De uitgaven voor extern onderzoek in het kader van BOA lopen via het kasstelsel. BOA

vormt echter een relatief bescheiden onderdeel van de RWS-begroting. Om die reden
blijft dit onderwerp in dit hoofdstuk verder buiten beschouwing.

p 31
GV137/001d

KAS

Andersson Elffers Felix

Vergoeding van VenW
De projecten in het kader van aanleg en groot variabel onderhoud worden niet gefinancierd
vanuit de opbrengsten van Rijkswaterstaat, maar lopen rechtstreeks via de begroting van het
ministerie van Verkeer en Waterstaat. In de GVKA-administratie van Rijkswaterstaat worden de
inkomsten en uitgaven vastgelegd die gepaard gaan met de uitbesteding van MIRT-projecten.
Jaarlijks ontvangt Rijkswaterstaat van het kerndepartement een vergoeding voor de kosten van
beheer en onderhoud, planstudies en overige kosten (personele kosten, indirecte kosten). Deze
vergoeding van Verkeer en Waterstaat is in beginsel gebaseerd op de omvang van het areaal en
de daarmee samenhangende externe productkosten voor beheer en onderhoud. Een deel van
de vergoeding is voor interne kosten.
Rijkswaterstaat krijgt de vergoeding voor beheer en onderhoud uitgekeerd als een integraal
budget. Het budget is opgebouwd per product, waarbij met behulp van Service Level
Agreements (SLA’s, zie 4.3) afspraken worden gemaakt over de te leveren prestaties. Er
worden vanuit het departement echter geen bestedingsvoorschriften gespecificeerd, met
uitzondering van een aantal specifieke aanvullende opdrachten (de zogenaamde plus- en
servicepakketten, bijvoorbeeld op het terrein van verkeersmanagement). Bij de budgetten voor
planstudies wordt aangegeven welke planstudies daarvoor verricht dienen te worden. Per
studie worden met de betreffende beleids-DG afspraken gemaakt over het budget, inclusief de
kosten voor uitbesteed onderzoek. De apparaatskosten (lonen, materiële kosten, rentelasten en
afschrijvingen) zijn echter weinig flexibel en daarmee in hoge mate vaste kosten. In combinatie
met de beperkte beschikbare middelen worden de externe productkosten voor beheer en
onderhoud, die veel meer variabel zijn, gemakkelijk een saldopost in de jaarbegroting van
Rijkswaterstaat.
In de tabel hieronder staat een uitsplitsing van de toegerekende apparaatskosten aan de
verschillende sturingslijnen. De apparaatskosten voor Beheer en Onderhoud zijn verreweg het
grootste.
Tabel 4: Kostenvergoedingen V&W voor agentschap Rijkswaterstaat (x 1mln.€)

Apparaatskosten Beheer &
Onderhoud
Apparaatskosten MIRT
Kostenbijdrage BOA
Totale apparaatskosten (IK)

Sturing
prestatie

2006
791

2007
879

2008
842

2009
844

projecten
capaciteit

254
33
1.078

235
38
1.152

254
32
1.128

279
29
1.152

Bron: Rijkswaterstaat

Structuur balans Rijkswaterstaat
Het hybride karakter van het financieringsmodel heeft als gevolg dat Rijkswaterstaat een
‘onvolledige’ balans heeft. Bij de start van Rijkswaterstaat als baten-lastenstelsel is in overleg
met het ministerie van Financiën ervoor gekozen de netwerken (het areaal) niet op de balans te
waarderen. Belangrijke overwegingen daarbij waren dat Rijkswaterstaat geen eigenaar is van
het areaal en dat het agentschap maar beperkt in staat is om financiële risico’s zelfstandig te
dragen.
De bij Rijkswaterstaat toegepaste systematiek verschilt met die van de Rijksgebouwendienst
en ProRail; deze organisaties waarderen de infrastructuur wel op hun balans. Meer in het
algemeen is het waarderen van de infrastructuur geen uitzondering maar regel bij
netwerkbeheerders. Ook provincies, gemeenten en waterstappen hanteren een kapitaaldienst.

p 32
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

Netwerkbeheerders in de energiesector en de drinkwatersector zijn structuurvennootschappen
en hebben derhalve de infrastructuur op hun balans staan. Rijkswaterstaat vormt in dit opzicht
de uitzondering.
De uitgaven op lopende projecten worden geactiveerd en komen als ‘onderhanden werk’ op de
balans van Rijkswaterstaat te staan. Zodra de werken zijn opgeleverd worden de projecten van
de balans afgevoerd. De balans van Rijkswaterstaat wordt dan ook gedomineerd door de post
‘MIRT-projecten in uitvoering’. Deze post was op 31 december 2008 gewaardeerd op 6.382
miljoen euro, terwijl de waardering van alle activa tezamen 7.146 miljoen euro bedroeg.
In tabel 5 staat de ontwikkeling van de balanspost ‘projecten in uitvoering’ weergegeven.
Tabel 5: Projecten in uitvoering op Rijkswaterstaat balans (x 1 mln euro)

Balans op 1 januari
Uitgaven
Oplevering
Balans 31-12

2006
16.705
+1.476
-2.529
15.652

2007
15.652
+1.399
-5.060
11.991

2008
11.991
+1.829
-7.438
6.382

2009
6.382
+2.285
-247
8.420

Bron: Jaarrekeningen Rijkswaterstaat (2006-2008)

De sterke teruggang van de balanspost is het gevolg van de oplevering van projecten. Met
name de oplevering van een tweetal grote spoorprojecten die onder verantwoordelijkheid van
Rijkswaterstaat zijn uitgevoerd hebben een grote invloed op de daling van deze balanspost. In
2007 is het laatste deel van de Betuwelijn opgeleverd, in 2008 van HSL-Zuid.
Als gevolg van bovenstaande werkwijze is de praktische betekenis van de balans zeer beperkt.
Het balanstotaal fluctueert sterk en heeft weinig relatie met de assets die de organisatie in
beheer heeft.
Financieel beheer
Het op orde hebben en houden van het financieel beheer (de GVKA administratie en de batenlasten administratie) vormt een belangrijke voorwaarde voor een baten-lastenstelsel. Dit wordt
dan ook nauwgezet beoordeeld door onder andere de auditdienst van het ministerie. Het
financieel beheer bij Rijkswaterstaat is in hoofdlijnen op orde. De centralisatie van de
administraties in het Shared Service Center in Utrecht en de invoering van één
1
gestandaardiseerd ERP -systeem (SAP) hebben een belangrijke bijdrage geleverd aan de
uniformering van de administraties binnen Rijkswaterstaat.
De accountantsverklaringen en de rapportages van de auditdienst over de afgelopen jaren zijn
positief. De belangrijkste resterende aandachtspunten die de auditdienst heeft genoemd in het
rapport bij de jaarrekening 2008 lagen op het terrein van het project- en contractbeheer (zowel
aanleg als onderhoud), het materieel beheer en het ontvangstenbeheer. De laatste twee
aandachtspunten zijn weggewerkt zo blijkt uit het rapport bij de jaarrekening 2009.
In de dagelijkse praktijk is het hanteren van twee administraties een ingewikkelde zaak. In
administratief opzicht is Rijkswaterstaat opgebouwd uit twee bedrijven.

1

Enterprise Resource Planning

p 33
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

5.2 Financiering beheer en onderhoud
Juist bij beheer en onderhoud zou de positieve bijdrage van het baten-lastenstelsel naar voren
moeten komen. Immers, deze activiteiten zijn bij uitstek gebaat bij een meerjarige planning en
de mogelijkheid om voor toekomstige uitgaven te kunnen reserveren.We kijken eerst hoe dit in
theorie is uitgewerkt; daarna gaan we in op de praktijk.

-

-

Alle in- en externe kosten voor beheer en onderhoud (tot de grens van 30 miljoen euro) zijn bij
Rijkswaterstaat onder het baten-lastenstelsel gebracht. In de bijdrage aan het agentschap voor
beheer en onderhoud zitten zowel de externe productkosten (EPK) als de interne kosten voor
het apparaat (IK). Voor de keuze voor deze systematiek waren verschillende argumenten:
In de eerste plaats biedt de baten-lastensystematiek grotere flexibiliteit om fluctuaties in de
onderhoudsprogrammering op te kunnen vangen.
Daarmee hangt samen dat een baten-lastenadministratie de mogelijkheid biedt om te
reserveren voor toekomstige uitgaven, zoals bij vervangingsinvesteringen. Op die manier
ontstaan financiële stromen die minder instabiel zijn dan de toevallige kasuitgaven en kunnen
integrale afwegingen gemaakt worden over de totale, meerjarige kosten van investeringen.
Ten derde kan een prikkel voor efficiency ontstaan wanneer externe productkosten (vooral
uitbestedingen aan aannemers en ingenieursbureaus) en interne apparaatskosten gebundeld
worden. Op die manier zou een doelmatigheidswinst op de externe kosten gebruikt kunnen
worden voor investeringen in het eigen apparaat, c.q. het opbouwen van eigen vermogen.
De externe productkosten waren in 2008 bijna 3,3 miljard euro tegenover 1,1 miljard euro
interne kosten (directe uitvoeringskosten, overhead en landelijke taken). Met de intensivering
van projecten voor aanleg en groot variabel onderhoud zijn de externe productkosten in de
afgelopen jaren sterk gestegen, terwijl de interne productkosten ongeveer gelijk bleven (zie
tabel 6).
Tabel 6: Lasten agentschap
agentschap Rijkswaterstaat (x 1mln.€)

Aanleg en groot onderhoud
(EPK)
Beheer en onderhoud (EPK)
Apparaatskosten (IK)
Totaal

stelsel
KAS

2006
1.476

2007
1.399

2008
1.829

2009
2.285

BLS
BLS

1.146
1.078
3.700

1.385
1.152
3.936

1.464
1.128
4.421

1.282
1.152
4.719

Bron: Jaarrekeningen Rijkswaterstaat

In de praktijk zijn de potentiële voordelen van de toepassing van de baten-lastensystematiek
maar beperkt. De gescheiden financiële stromen zorgen voor spanningen en suboptimale
afwegingen bij beheer en onderhoud. De zegeningen die het agentschapsmodel in deze zouden
moeten brengen, worden niet gerealiseerd.

-

Specifiek zijn de beperkingen de volgende:
Bij het vaststellen van het onderhoudsprogramma geldt het BON-niveau (zie het vorige
hoofdstuk) als basis. De daarvoor (op termijn) benodigde middelen zijn niet in de begroting voor
beheer en onderhoud afgedekt. Mogelijk is er ook sprake van achterstallig onderhoud. Het
vaststellen van benodigde middelen wordt bemoeilijkt omdat op onderdelen onvoldoende zicht
bestaat op (de kwaliteit van) het areaal. Met name de toekomstig noodzakelijke renovaties en
vervangingen en de daarmee samenhangende kosten zijn nog onvoldoende in beeld. Doelmatig
financieel beheer van de infrastructuur – asset management – is daarmee (nog) niet voldoende
mogelijk.

p 34
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

-

-

Er is geen duidelijke relatie tussen uitbreiding van het areaal en budgetverhoging bij beheer en
onderhoud. In de spoorinfrastructuur is dit wel het geval (zie kader).
Tussen in- en externe kosten staat een schot aan het einde van het boekjaar. Een overschot op
de externe kosten mag niet worden aangewend voor dekking van de interne kosten. In de
jaarrekening worden beide kostensoorten apart verantwoord en hebben ze ieder een eigen
exploitatieresultaat. Alleen het exploitatieresultaat voor de apparaatskosten komt ten gunste of
ten laste van het eigen vermogen van Rijkswaterstaat.
Door niet bestede c.q. meer bestede EPK-gelden te activeren als ‘nog uit te voeren
werkzaamheden’ c.q. ‘reeds uitgevoerde werkzaamheden’ kunnen overschotten of tekorten
over de jaargrens worden meegenomen. Deze werkwijze heeft echter meer het karakter van
een egalisatierekening dan van een echte reservering voor te voorziene onderhoudsuitgaven.
De ruimte om te sparen voor toekomstig benodigd onderhoud ontbreekt.
1

Voorbeeld: bijdrage Prorail1
Alle kosten voor beheer en onderhoud zitten in de jaarlijkse bijdrage voor ProRail voor Beheer
en Instandhouding. De bijdrage wordt vastgelegd in het Beheerplan waarvoor goedkeuring van
de minister vereist is. Onderdeel van de besluitvorming is het consulteren van de vervoerders
op het spoor. Na goedkeuring door de minister kan de Tweede Kamer alleen veranderingen in
het Beheerplan aanbrengen met amendementen op de begroting van het ministerie van
Verkeer en waterstaat. Het Beheerplan omvat zowel de interne als de externe kosten. ProRail
heeft de vrijheid binnen de goedgekeurde begroting te schuiven.
Bij besluiten die uitbreiding van het areaal tot gevolg hebben wordt direct budget gereserveerd
voor het toekomstige onderhoud. Voor de bekostiging van Beheer en Instandhouding van het
bestaande areaal zijn 3 scenario’s gepresenteerd, waarbij de kosten voor de gekozen variant
meerjarig (momenteel tot en met 2020) ter beschikking worden gesteld.
De systematiek bij ProRail is helder en eenduidig, maar daarmee zijn verrassingen in de
railinfrastructuur nog niet uitgesloten. Zie bijvoorbeeld het programma gericht op achterstallig
onderhoud van wissels. Dit is het gevolg van het feit dat bij de splitsing van exploitatie en
infrabeheer in het spoor inzicht in de toestand van areaal ontbrak. In het afgelopen decennium
is veel werk verricht om dit in beeld te brengen, maar het is nog niet klaar.

5.3 Financiering aanleg
Omvang financiering
De projecten voor aanleg en groot onderhoud (boven 30 miljoen euro) worden gefinancierd
vanuit het Infrastructuurfonds. De besluitvorming over deze projecten verloopt via de MIRTprocedures.
Terzijde: de grens van 30 miljoen is bij de start van het baten-lastenstelsel gekozen met als
afweging de financiële risico’s die Rijkswaterstaat zelfstandig moet kunnen dragen. Er is daarbij
geen directe relatie gelegd met het type onderhoud in het project.
De uitgaven vanuit het Infrafonds in de RWS-netwerken zijn in afgelopen jaren sterk gestegen.
De uitgaven in tabel 7 hebben betrekking op de totale kosten voor het project, dat wil zeggen
zowel de externe productkosten als de bijdrage voor de interne apparaatskosten. Het Infrafonds
is onderdeel van het kasstelsel van het rijk, maar het fonds kent een grotere flexibiliteit dan het
1

Bron: ministerie V&W en Jaarverslag 2008 ProRail

p 35
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

kasregime dat voor departementale begrotingen geldt. Bij onderuitputting als als gevolg van
vertraging blijven binnen het Infrafonds de gelden voor deze projecten beschikbaar (ze vloeien
niet terug naar de algemene middelen). Het doorschuiven van projecten en bijhorende
budgetten is in de afgelopen jaren veelvuldig gebeurd – met name vanwege
luchtproblematiek – waardoor de realisatie steeds lager uitviel dan de begroting.
Tabel 7 Uitgaven Infrafonds voor netwerken Rijkswaterstaat (x 1 mln. €))

Uitgaven projecten
Aanleg
Beheer en onderhoud
Totaal

2006
944
1.565
2.509

2007
1.201
1.757
2.958

2008
1.778
2.030
3.808

2009
2.314
1.969
4.283

Bron: Jaarverslag Infrafonds 2008

In een consequent doorgevoerd baten-lastenstelsel zou de nieuwe infrastructuur worden
geactiveerd op de balans en wordt er voor vervangingsinvesteringen gereserveerd in de vorm
van afschrijvingen. Bij veel netwerkbeheerders wordt deze systematiek gevolgd. Voor het
agentschap Rijkswaterstaat is deze keuze niet gemaakt. Het gevolg van deze keuze is dat groot
onderhoud en reconstructies periodiek voor budgettaire verrassingen kunnen zorgen.
ProRail is een vennootschap met het ministerie van Verkeer en Waterstaat als enige
aandeelhouder. ProRail is gegeven de voorschriften van het Burgerlijk Wetboek verplicht een
baten-lastenstelsel te voeren. Bij de splitsing van NS is de publieke infrastructuur op de balans
van ProRail gezet. Alle investeringen in de infrastructuur staan op de balans van de
vennootschap en worden op basis van vervangingswaarde afgeschreven. De
afschrijvingstermijnen verschillen per investeringscategorie. De vervangingswaarde wordt
bepaald conform de daarvoor geldende regels uit de richtlijnen voor de jaarrekening.
Met de afschrijvingen wordt gereserveerd voor vervanging en reconstructie van de
investeringen die door ProRail zelf zijn gefinancierd. Nieuwe infrastructuur wordt gefinancierd
door het rijk en om niet ter beschikking gesteld aan ProRail. Deze financiering loopt net als bij
Rijkswaterstaat via het MIRT.
Ook ProRail kent net als Rijkswaterstaat gescheiden financieringsstromen voor investeringen
(MIRT) en beheer en onderhoud (Beheerplan). Het verschil met Rijkswaterstaat is dat de
nieuwe infrastructuur bij ProRail wel op de balans komt. In de balans wordt dit administratief
verwerkt door tegenover de activering van de investeringen eenzelfde bedrag te boeken onder
de post ‘Overlopende passiva’. In de exploitatierekening gebeurt hetzelfde. De tegenrekening
voor afschrijvingen is de post ‘amortisatie investeringsbijdragen’. Deze werkwijze geldt ook
1
voor vervangingen van door het rijk gefinancierde infrastructuur . Daarnaast is een belangrijk
verschil met Rijkswaterstaat dat de prestaties van ProRail via benchmarks worden afgezet
tegen ervaringen in het buitenland.

Opslagpercentage MIRT-projecten
De interne RWS-kosten die zijn verbonden aan de uitvoering van MIRT-projecten worden
gedekt uit een generiek opslagpercentage op de geraamde externe projectkosten. Behalve als
dekking voor de kosten die direct samenhangen met de realisatie van het project, wordt uit dit
opslagpercentage ook een deel van de kosten gedekt voor de uitvoering van overhead taken en

1

Bron: ministerie V&W en Jaarverslag 2008 ProRail

p 36
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

binnen Rijkswaterstaat niet projectspecifieke gecentraliseerde primaire processen (zoals meeten informatiediensten, ontwikkeling en onderhoud van modellen, kennis en innovatie etc).
Bij de start van Rijkswaterstaat als baten-lastendienst is bewust gekozen voor een eenvoudige
methodiek met een beperkt aantal producten en eenvoudige verdeelsleutels en niet voor
(bijvoorbeeld) het onderkennen van grote aantallen kleinere producten en declareren op basis
van tijdschrijven.
Doel was om onnodige bureaucratie te vermijden.
Formeel is het opslagpercentage vastgesteld op 20%. De hoogte van dit percentage is bij de
start van Rijkswaterstaat bepaald op grond van ervaringsgegevens: een gemiddelde opslag van
20% op aanlegprojecten was nodig om de gemiddelde directe en toegerekende kosten te
dekken. In de praktijk wordt de 20% opslag niet integraal toegepast, er zijn veel projecten die
een lager percentage kennen. Rijkswaterstaat geeft aan dat de feitelijke opslag 14% bedroeg in
2009, en voor de jaren 2006 en 2007 uitkwam op circa 17%.
Tabel 8: Opslag voor IK in MIRTMIRT- projecten (x 1mln.€)

2006
254
1.476
17%

Apparaatskosten MIRT (IK)
Externe uitgaven MIRT (EPK)
% opslag

2007
235
1.399
17%

2008
254
1.829
14%

2009
279
2.285
12%

Bron: Rijkswaterstaat

-

-

De opslagmethodiek roept in de praktijk veel onbegrip en misverstanden op, met name bij de
beleids-DG’s. De bezwaren richten zich op een aantal punten:
De hoogte van het opslagpercentage is voor de omgeving van Rijkswaterstaat niet na te gaan.
De systematiek gaat uit van een constante verhouding tussen de omvang van het project en de
inspanningen van Rijkswaterstaat. In de praktijk ligt dat anders: de interne apparaatskosten van
Rijkswaterstaat zijn in hoge mate vaste kosten, terwijl de externe productkosten variabel zijn.
De systematiek heeft als potentieel pervers effect dat bij toename van de geraamde
projectkosten automatisch de bijdrage voor Rijkswaterstaat zou toenemen terwijl dat niet altijd
tot feitelijke hogere interne kosten leidt. Er zijn geen aanwijzingen zijn dat Rijkswaterstaat
hiervan misbruik maakt, maar in elk geval is de opslagsystematiek geen prikkel om externe
projectkosten te beperken.
Relatie aanleg – beheer en onderhoud; life cycle management en DBFM
Aanleg en beheer en onderhoud zijn vanouds sterk gescheiden werelden binnen Verkeer &
Waterstaat en Rijkswaterstaat. Dit fenomeen wordt verstrekt door de gescheiden
financieringsstromen. Met de invoering van het baten-lastenstelsel is in deze situatie maar
weinig verandering ingekomen. In het vorige hoofdstuk zagen we dat er aparte sturingsrelaties
zijn voor aanleg enerzijds en beheer en onderhoud anderzijds. De financiering van aanleg- en
groot onderhoudprojecten stopt zodra het werk wordt opgeleverd. Het aanleggen van nieuwe
infrastructuur heeft geen consequenties voor de financiering van vervangingsinvesteringen,
beheer en onderhoud. Bij nieuwe aanlegbeslissingen worden wel de onderhoudskosten
geraamd maar deze worden - anders dan het IBO-rapport uit 2006 heeft aanbevolen - niet
systematisch vertaald in budgettaire consequenties voor beheer/onderhoud.
Dat wordt goed zichtbaar bij projecten bij de toewijzing van middelen uit het Fonds
Economische Structuurversterking (FES). Die mogen uitdrukkelijk niet voor beheer en
onderhoud worden gebruikt.
In feite nemen beleidsmakers aan dat de groei van het areaal binnen de bestaande budgettaire
kader voor onderhoud kan worden opgevangen en houden zij geen rekening met mogelijke
achterstanden uit het verleden. Het budget voor regulier onderhoud groeit met een jaarlijkse
p 37
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

vaste factor van 1,5%, waarvan 0,5% voor groei van het areaal. Onbekend is in hoeverre dit
percentage dekkend is voor de extra opgave. Het gehanteerde groeipercentage is niet
gebaseerd op de feitelijke verandering in het areaal van de netwerken.
Als gevolg van deze scheiding tussen de aanleg enerzijds en regulier onderhoud anderzijds
wordt er geen life cycle management over de gehele periode (van aanleg tot vervanging)
toegepast. Het idee achter life cycle costing is dat er optimalisatie plaatsvindt van de
investeringsmiddelen én onderhoudsgelden over de gehele levenscyclus.
DBFM-contracten
Toepassing van life cycle management is juist een inherent onderdeel van DBFM (Design Build
Finance Maintenance). DBFM-contracten zijn een vorm van publiek-private samenwerking
waarbij marktpartijen integraal ontwerp, aanleg, onderhoud en financiering voor hun rekening
nemen. Rijkswaterstaat betaalt de exploitant hiervoor een jaarlijkse vergoeding. In figuur 4 is
het verschil tussen de traditionele financiering van infrastructuurprojecten en de financiering bij
PPS schematisch weergegeven.
1

Figuur 4: Financiering
Financiering van PPSPPS -projecten versus volledige publieke financiering

In de afgelopen jaren is het aantal DBFM-contracten van Rijkswaterstaat vergroot. Op dit
moment is de omvang van DBFM contracten gemaximeerd op 10% van het budget in het
Infrafonds. De Commissie Private Financiering van de Infrastructuur (Commissie Ruding) heeft
2
in 2008 voorgesteld om 20% als maximum te nemen .

Vergroting van het aandeel van DBFM-contracten heeft als nadeel dat de flexibiliteit in het
totale beschikbare budget vermindert. De huidige DBFM contracten worden aanbesteed op
1

Bron: rapport Commissie Private Financiering Infrastructuur. N.B. de figuur lijkt te

suggereren dat bij DBFM geen risico op overschrijding en vertraging bestaat. Dat is
uiteraard niet het geval, wel zijn de risico’s anders belegd.
2

In theorie is denkbaar dat de gehele infrastructuur van Rijkswaterstaat wordt

ondergebracht in DBFM contracten. Bij een dergelijke ontwikkeling zou de scheiding
tussen de financiële stromen vanzelf worden opgeheven. Dit is goed vergelijkbaar met
een privaat bedrijf dat haar kapitaalgoederen niet meer koopt maar least. Bij een privaat
bedrijf gaan bij leasing de kapitaalgoederen van de balans. In de jaarrekening moet onder
dan wel melding worden gemaakt van de omvang en looptijd van leasecontracten.
Overigens zou de organisatie van Rijkswaterstaat bij het bewandelen van deze route sterk
van karakter veranderen, Rijkswaterstaat zou vooral \contractbeheerder worden.

p 38
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

basis van de geraamde onderhoudslasten op basis(BON)-niveau. De berekende onderhoudslasten worden door het ministerie van Financiën in mindering gebracht op het totale
beschikbare budget voor regulier onderhoud van Rijkswaterstaat. Bij te beperkte budgetten
voor beheer en onderhoud kan dit tot scheefgroei leiden: DBFM-contracten voldoen wel aan
het BON-niveau, terwijl de infrastructuur in volledig publiek beheer dan onder het basisniveau
zakt.

p 39
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

6 Marktbenadering
6.1 Beleid
De verandering van de inkoopstrategie van Rijkswaterstaat is al voor de invoering van de batenlastendienst in gang gezet. De inzet van het inkoopbeleid is om de innovatiekracht van de markt
actief te gebruiken bij het ontwerp en de uitvoering van de werken. Voor 2004 kende
Rijkswaterstaat ‘activiteit-gerichte contracten’, waarbij marktpartijen konden inschrijven op
1
werken op basis van gedetailleerde RAW-bestekken . De aanwezige kennis en ervaring bij
marktpartijen werd daarmee onvoldoende benut en er was geen prikkel tot innovatie. Een
ander effect van deze vorm van aanbesteding was dat Rijkswaterstaat als opdrachtgever
voortdurend juridische conflicten met de aannemers uitvocht over fouten in contracten en
vergoeding van meerwerk.

-

De basisprincipes van het nieuwe inkoopbeleid zijn:
Van detailontwerp naar stimuleren innovatie
Van laagste prijs naar prijs/kwaliteit performance
Van decentraal inkopen naar gecoördineerd inkopen
Van contracten op basis van technische eisen naar functionele eisen
Van veelvormige contracten naar standaardcontracten.
De oude contracten op basis van RAW-bestekken worden vervangen door 1) prestatiecontracten voor vast en klein variabel onderhoud, 2) Design & Construct contracten (D&C) voor
aanleg en reconstructiewerken en 3) PPS-contracten op basis van DBFM.
De wijziging van het inkoopbeleid stelt andere eisen aan zowel de medewerkers van
Rijkswaterstaat als van de aannemers. Rijkswaterstaat moet de marktpartijen eerder betrekken
bij de projectvoorbereiding en op grotere afstand van de uitvoering gaan staan. Het gaat niet
alleen om andere contracten maar ook om een andere houding en vaardigheiden van
medewerkers. Niet alleen bij Rijkswaterstaat, maar ook bij de marktpartijen. Met name gaat het
om een pro-actieve houding en risiconemend gedrag.
Streefbeeld bij nieuwe contractvormen
Voor aanbesteding van projecten voor aanleg en groot onderhoud van de infrastructuur worden
Design&Construct-contracten gebruikt. Binnen Rijkswaterstaat worden drie type D&Ccontracten onderscheiden. Bij type 1-contracten worden de marktpartijen direct na de
besluitvorming in de oriëntatiefase ingeschakeld. De marktpartijen nemen het traject vanaf het
voorlopig ontwerp voor hun rekening. Bij type 2-contracten worden marktpartijen na het
voorlopig ontwerp ingeschakeld, in type 3-contracten vanaf het detailontwerp na het
tracébesluit.

1

RAW staat voor Rationalisering en automatisering wegenbouw. De RAW-systematiek

gold als de standaard besteksystemathiek voor de grond-, weg- en waterbouw.

p 40
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

Figuur 5: Typen design and construct contracten
Verkenning

Oriëntatie

Startnotitie

Definitie
type 1

Trajectnota / MER

Voorlopig ontwerp
type 2

(Ontwerp-)Tracébesluit

huidig
gebruik
D&C

Definitief ontwerp
type 3

Vervolg 1 (verdere uitwerking)

Detail ontwerp

Vervolg 2 (realisatie)

Realisatie

Bron: Rijkswaterstaat, Corporate Inkoopstrategie Rijkswaterstaat (2004)

Voor het type 3-contract van D&C is een standaardcontract ontwikkeld. De type-1 en type-2contracten zijn nog zodanig specifiek dat hier (nog) geen standaardmodel voor is ontwikkeld.
Hiervoor wordt overigens in de meeste gevallen het type-3 contract als uitgangspunt
gehanteerd. De keuze voor het type D&C contract wordt bepaald door de verwachte
toegevoegde waarde van de marktpartijen en de transactiekosten bij Rijkswaterstaat.
Gunning geschiedt niet alleen meer op prijs, ook aspecten als kwaliteit en duurzaamheid tellen
mee. Dit is vervat in de beoordelingsmethodiek van de Economisch Meest Voordelige
Inschrijving (EMVI). In de contracten kunnen aanvullende afspraken over bijvoorbeeld beperking
van verkeershinder worden opgenomen en worden gekoppeld aan een bonus-malusregeling.
Toekomstige beheer- en onderhoudslasten vormen voor zover bekend geen criterium in de
aanbesteding.
Voor D&C contracten zijn in verband met de eis van ‘scheiding van belang’ aanvullende regels
opgesteld. Zo kan een marktpartij die in de voorbereidingsfase is ingeschakeld (en dus
betrokken is geweest bij het voorontwerp en de raming van het project) niet meedingen in de
aanbesteding van het D&C-contract dat hij immers mede heeft helpen opstellen (‘niet
oversteken’).
Grote projecten komen in aanmerking voor PPS-contracten op basis van DBFM (Design Build
Finance Maintenance). Op advies van de Commissie Private Financiering van de Infrastructuur
(2008) heeft het kabinet besloten om de ondergrens voor PPS-projecten van € 112,5 miljoen te
verlagen naar € 60 miljoen. Ook voor DBFM is een standaardmodelcontract ontwikkeld.
Bij regulier onderhoud wordt gekozen voor toepassing van prestatiecontracten. In
prestatiecontracten wordt onderscheid gemaakt in vast en klein variabel onderhoud. Basis van
het prestatiecontract is uitvoering van het vaste onderhoud, over het variabele onderhoud
kunnen contractpartijen aanvullende afspraken maken. Prestatiecontracten zijn meerjarig (3 tot
5 jaar met een optie tot verlenging met 2 jaar). Prestatie-indicatoren die worden gehanteerd
hebben betrekking op beschikbaarheid van het netwerk, snelheid van verhelpen van storingen
en incidenten, verkeershinder, publieksoordeel en dergelijke.
Met de nieuwe prestatiecontracten worden oude contracten gebundeld per gebied of corridor.
Er wordt gestreefd naar grotere onderhoudscontracten. Gunning vindt plaats op basis van
EMVI. Voor toezicht op de uitvoering van het contract wordt gewerkt met Systeemgerichte

p 41
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

Contractbeheersing (SCB). Dit betekent dat het toezicht verschuift van visuele controle naar
toetsing van de kwaliteitsborging bij de aannemers.
Kamerbrief september 2009
Op 28 september 2009 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat de Tweede Kamer een
brief gestuurd over het aanbestedingsbeleid. In de brief wordt een korte schets gegeven van
de ontwikkelingen in het aanbestedingsbeleid vanaf 2003.
Kern van het beleid is het loslaten van aanbesteding van RAW-contracten en ontwikkelen en
toepassen van de nieuwe contractvormen (prestatiecontracten, D&C-contracten en DBFMcontracten). De brief maakt verder melding van afspraken met de markt over integriteitsbeleid
en van initiatieven om ook het midden- kleinbedrijf meer kansen te geven. Door bundeling van
opdrachten kunnen zij buiten de boot vallen.
In de brief wordt tevens gewezen op de relatie tussen aanbestedingsbeleid en de adviezen van
de Commissie Elverding. In de Spoedaanpak worden marktpartijen vroegtijdig ingeschakeld om
innovatieve oplossingen te zoeken en worden pakketten projecten aanbesteed. In het kader
van professionalisering van het opdrachtgeverschap wijst de minister op initiatieven gericht op
kennisuitwisseling tussen opdrachtgevers binnen en buiten de grenzen en het meten van
prestaties.
Als doelstellingen voor het aanbestedingsbeleid van Rijkswaterstaat in het jaar 2012 zet de
minister in op een rapportcijfer van 7,5 voor invulling van het opdrachtgeverschap, 98% van de
betalingen op tijd en 90% gunning van de opdrachten op basis van EMVI.

6.2 Ontwikkeling in de praktijk
In de afgelopen jaren heeft Rijkswaterstaat via interne quick scans onderzoek laten verrichten
naar de voortgang bij D&C-contracten en prestatiecontracten. De gevoerde gesprekken in het
kader van het evaluatieonderzoek hebben aanvullende informatie opgeleverd over de huidige
stand van zaken.
Prestatiecontracten
De quick scan naar prestatiecontracten van 2005 is kritisch. Het beeld dat er uit naar voren
komt is dat Rijkswaterstaat in verschillende opzichten niet goed is geëquipeerd voor het
aanbesteden van prestatiecontracten. De belangrijkste klachten zijn: duidelijke sturing
ontbreekt, nog geen rolverandering bij de medewerkers, areaal niet goed in beeld, geen dialoog
met de markt, eenzijdige afwenteling van risico’s.
Op basis van deze uitkomsten heeft Rijkswaterstaat verbeteracties ingezet. Er zijn
standaardcontracten ontwikkeld en er is scherper toegezien op het gebruik van deze
contracten. Tevens heeft Rijkswaterstaat cursussen gestart waarbij medewerkers leerden hoe
om te gaan met de nieuwe contracten en op welke manier zij hun rol als opdrachtgever konden
invullen. Daarbij was de stap van het specificeren op basis van functionele eisen in plaats van
technische eisen een moeilijke.
De quick scan-rapportage van juli 2007 laat duidelijke verbeteringen zien. Het in kaart brengen
van het areaal blijft echter ook in 2007 een duidelijk zorgpunt.

p 42
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

De gesprekken binnen Rijkswaterstaat laten zien dat er ook in 2010 nog duidelijk sprake is van
een overgangssituatie. Rijkswaterstaat werkt nu aan het bundelen van de vele lopende
onderhoudscontracten op activiteitenbasis in grotere integrale contracten. De verschillen
tussen contracten in looptijd dwingen tot deze tussenstap. De overgangsperiode wordt
gebruikt om een omslag te maken van opdrachten op activiteitenbasis naar het gunnen van
prestatiecontracten. In deze overgangsperiode wordt het areaal in beeld gebracht, worden
prestatie-indicatoren ontwikkeld en de kwaliteitsborging ingericht. Deze fase wordt ook als
oefenperiode gebruikt voor opdrachtgever en opdrachtnemer.
Prestatiecontract voor waterkering Zeeland
Per 2013 zal voor het onderhoud (vast en variabel) van de natte infrastructuur in Zeeland
gebruik worden gemaakt van een prestatiecontract. Het contract omvat straks drie corridors.
Momenteel is de regio Zeeland bezig om de lopende contracten samen te voegen, zowel qua
inhoudelijke en procedurele voorwaarden als qua looptijd. Hierdoor wordt een breed spectrum
aan kleinere contracten geïntegreerd in een contract met een totale waarde van tussen de 6
en 8 miljoen euro per jaar. De overgangsperiode wordt gebruikt om het areaal in beeld te
brengen en prestaties te definiëren.
Het conserveren van schuiven in de Oosterscheldekering wordt buiten dit prestatiecontract
gehouden. Reden is dat de aanbesteding anders te groot zou worden (ongeveer 100 miljoen
euro in 7 jaar) en het aantal aanbieders te zeer zou beperken, zowel vanwege de omvang als
specialistische werk. Bij invulling van de prestatiecontracten voor waterkeringen wordt nauw
samengewerkt met regio Zuid-Holland die de Maeslantkering in beheer heeft.

D&C contracten
In april 2007 zijn de uitkomsten van een interne quick scan naar D&C-contracten verschenen.
De quick scan richtte zich op de toepassing van D&C op operationeel niveau. De conclusie was
dat na de abrupte omschakeling van de RAW- naar D&C-contracten in 2003 veel werk is verzet,
maar dat Rijkswaterstaat nog geruime tijd gehinderd werd door de oude cultuur van
voorschrijven en detailleren. Rijkswaterstaat beheerste onvoldoende ‘de kunst van het
loslaten’. Er was te weinig sturing van het management, dominantie van oude cultuur en
vaardigheden, en het niet toepassen van standaardcontracten.
Sindsdien is de situatie veranderd. Bij projecten in het kader van aanleg en onderhoud worden
momenteel vrijwel uitsluitend D&C-contracten toegepast. Het streven is om alle contracten in
functionele termen te formuleren. Waar dat nog niet lukt, valt Rijkswaterstaat terug op
technische specificaties.
Ook hier blijkt dat gebrekkig inzicht in delen van het areaal complicerend zijn bij de invulling van
D&C-contracten. Om dit te ondervangen heeft Rijkswaterstaat in een aantal contracten
keuzemogelijkheden opgenomen, waarbij aannemers kunnen kiezen voor meer of minder risico
in de uitvoering. Tevens wordt er geëxperimenteerd met bonus-malusregelingen in de
contracten voor onder meer beperking van verkeershinder.

D&C contracten voor reconstructie A12
Tussen Gouda en Zoetermeer is de A12 onder handen genomen. Dit is in samenwerking
gebeurd met provincie Zuid-Holland, ProRail en betrokken gemeenten. De reconstructie omvat
naast de aanleg van spitsstroken op de A12 ook aanpassing van viaducten van provinciale
p 43
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

wegen (N209 en N219) en wijzigingen in de spoorinfrastructuur (verlaging bovenleiding,
opheffen overwegen, aanleg van fietstunnels). Het project omvat in totaal 16 maatregelen die
in 8 projecten zijn uitgevoerd. Voorwaarde van Verkeer & Waterstaat voor verbreding van de
A12 was een financiële bijdrage van de andere partijen.
Partijen hebben een overeenkomst getekend inclusief een gezamenlijk budget. Ieder van de
opdrachtgevende partijen heeft zelf de werken aanbesteed passend binnen de gezamenlijk
vastgestelde planning en budget. Vermindering van de overlast van gebruikers en bewoners
was een belangrijk onderdeel van overeenkomst.
De aanbesteding van het werk was in twee opzichten nieuw:
. de werken zijn aanbesteed in de vorm van D&C contracten, waarbij de opdrachtnemer meer
dan voorheen verantwoordelijkheid heeft gekregen voor het ontwerp. Kanttekening daarbij
is dat de ontwerp-component in de contracten klein was, wat onder andere te maken had
met het feit dat de werkzaamheden verspreid werden aanbesteed
. daarnaast vond de aanbesteding plaats op basis van EMVI. De vermindering van hinder
woog in de beoordeling en gunning zwaar. De winnende contractpartij leverde op dat terrein
het beste voorstel met slimme en onderbouwde oplossingen voor hinderbeperking.
De totale aanbestedingsperiode heeft 2,5 jaar in beslag genomen. Het succes in de uitvoering
is het gevolg van goede afspraken tussen gezamenlijke opdrachtgevers, de invulling van de
D&C contract met de aannemer en tijdens de uitvoering frequente evaluaties tussen
opdrachtgever en opdrachtnemer.
PPS
In de rapportage van de Commissie Private Financiering van de Infrastructuur van oktober 2008
staat een overzicht van de toepassing van PPS-projecten. De commissie meldt in de
e
weginfrastructuur 3 DBFM-projecten in de aanlegfase (N31, A59 en 2 Coentunnel), 2 projecten
in aanbesteding (A12 en A15) en 5 projecten in onderzoek. In een bijlage van het rapport staat
een internationale vergelijking. Internationaal gezien scoort Nederland laag met PPS-projecten.
In de ogen van de commissie zijn hoge transactiekosten, gebrek aan ervaring bij betrokken
partijen en een tekort aan politiek commitment de belangrijkste barrières in ons land bij
toepassing van DBFM-contracten op grotere schaal.
Stand van zaken in relatie tot voornemens in Kamerbrief 2009
Aanbesteding op basis van aangegeven activiteiten is van regel uitzondering geworden.
Aanbesteding op enkel prijs wordt in een snel tempo vervangen door beoordeling aan de hand
van EMVI-criteria. In 2009 werd 83% van het omzetvolume aanbesteed conform EMVI (zie
tabel 9). Het aandeel in het aantal contracten volgens EMVI is beduidend lager: het zijn vooral
de grotere contracten die op EMVI worden aanbesteed.
Tabel 9: Gunning projecten op basis van Economisch Meest Voordelige Inschrijving (EMVI)

2007
20%
54%

Aantal
Volume in €
Bron: Rijkswaterstaat

p 44
GV137/001d

2008
45%
74%

2009
50%
83%

Andersson Elffers Felix

6.3 Beelden uit de markt
Bovenstaande schets is getoetst bij marktpartijen. Er zijn daarvoor met een aantal
sleutelpersonen uit de markt gesprekken gevoerd over hun ervaringen als opdrachtnemer van
Rijkswaterstaat. De gesprekken zijn gevoerd met vertegenwoordigers van ingenieursbureaus,
bouwbedrijven en de brancheorganisaties NL Ingenieurs en Bouwend Nederland. Bij
bouwbedrijven is niet alleen gesproken met directieleden maar ook met enkele
projectmanagers.
De gesprekken bevestigen het bovenstaande beeld. In de ogen van de marktpartijen heeft
Rijkswaterstaat echt een omslag gemaakt in de gewenste richting. Dit gaat overigens niet
zonder slag of stoot; er is sprake van een leerproces waarbij soms ook stagnatie of terugval
optreedt. Marktpartijen geven evenwel aan dat Rijkswaterstaat dit risico onderkent en open
staat voor feedback. Ook de marktpartijen ervaren overigens de omslag als een leerproces.

-

-

-

-

-

-

-

Positieve ervaringen die uit de gesprekken komen zijn de volgende.
De samenwerking is goed, er is veel aandacht voor de zachte kant van de samenwerking.
Rijkswaterstaat heeft een open oor, neemt kritiek serieus en doet er wat mee.
Experimenten met bonus-malus voor verkeershinder prikkelen het nadenken over andere
werkwijzen. De systematiek moet echter niet doorschieten.
De gesprekspartners zijn positief over de bundeling van contracten.
Bij gunning speelt beoordeling op kwaliteit zeker mee, EMVI wordt niet als wassen neus
beleefd. De toepassing van EMVI is echter vaak nog verschillend en daardoor nog ondoorzichtig
voor marktpartijen.
Zoals in hoofdstuk 3 al is aangegeven: marktpartijen onderkennen dat Rijkswaterstaat minder
specialistische kennis heeft dan enkele jaren geleden, maar zijn positief over de uitwisseling
van kennis binnen Rijkswaterstaat.
Er worden ook kritische opmerkingen over Rijkswaterstaat gemaakt.
Het instrument van regiecontracten moet Rijkswaterstaat niet helemaal overboord zetten. Bij
sommige opdrachten is dit instrument passend. Bovendien is het voor goed opdrachtgeverschap nodig om ontwerpkennis in huis te hebben.
Een grotere verantwoordelijkheid van marktpartijen in de ontwerpfase heeft ook een nadeel.
Private partijen hebben in de bestuurlijk-politieke arena niet het gezag van Rijkswaterstaat als
publieke organisatie. Marktpartijen zouden alleen verantwoordelijk moeten zijn voor zaken die
zij kunnen beheersen.
Rijkswaterstaat zou sneller moeten ‘trechteren’ bij aanbesteding, en minder gedetailleerde
uitwerking vragen. Marktpartijen maken nu erg veel kosten voor verwerving van opdrachten.
Dit is met name van belang bij innovatieve projecten.
Voor het stimuleren van innovatieve projecten kan ook worden gekeken naar de wijze waarop
andere landen projecten aanbesteden.
Onduidelijkheid over de toestand van het areaal maakt de contractvorming ingewikkeld.
Rijkswaterstaat zou waar nodig moeten kiezen voor alliantievorming.
Kwaliteitsborging op basis van systeemgericht contractbeheer (SCB) moet niet doorschieten in
details en formalisme, onder andere als het gaat om verlangde registraties vanuit de
accountantshoek.
De communicatie tussen de centrale en regionale diensten verloopt niet altijd goed. Centraal
aangebrachte aanpassingen in de scope zijn niet altijd bekend in de regio.
De communicatie richting het MKB is ongelukkig, kleinere bedrijven worden door
Rijkswaterstaat te gemakkelijk in een onderaannemerrol gedrukt. Dat roept bij hen veel
weerstand op.

p 45
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

Kosmos-projecten
Verschillende van de geïnterviewde aannemers hebben ervaring in de ‘Kosmos-projecten’.
Kosmos was een project gericht op inhalen van achterstallig onderhoud aan snelwegen. Het
ging in totaal om zestien projecten met een omvang van circa 400 miljoen Euro. Elk van de
projecten bestond uit asfaltering van wegdek en onderhoud aan de kunstwerken (bruggen,
viaducten). Het project heeft grotendeels gelopen van 2006 tot en met 2008.
Het werk bestond uit D&C-projecten die op basis van EMVI zijn aanbesteed. Vermindering van
verkeershinder was daarbij een belangrijk onderdeel, met een bonus-malussysteem als prikkel.
Het aanbesteden op functionele eisen bleek in de praktijk weerbarstig. De ruimte voor nieuwe
oplossingen was beperkt het overleg verliep moeizaam. Rijkswaterstaat viel soms terug op
technische eisen. Ook de inrichting van systeemgerichte contractbeheersing verliep moeizaam,
hier was duidelijk sprake van een leerproces voor beide kanten.
Ondanks deze en andere knelpunten zijn de ervaringen met Kosmos positief, juist omdat
Rijkswaterstaat en de aannemers in dit project veel ervaringen hebben kunnen opdoen.
Marktpartijen ervaren Rijkswaterstaat als toonaangevende opdrachtgever die een sterke
ontwikkeling doormaakt in voor wat hen betreft de goede richting. Brancheorganisaties van
ingenieurs en bouwbedrijven bevestigen dat beeld. Vooral de open houding van Rijkswaterstaat
wordt als zeer positief ervaren.
Tussenbalans marktbenadering
Rijkswaterstaat maakt serieus werk van de ‘markt, tenzij ..’. De andere aanpak vraagt een
ingrijpende gedragsverandering van zowel opdrachtgevers als opdrachtnemers. De evaluatie
leert dat dit proces ontegenzeggelijk op gang is gekomen, maar dat partijen nog in een
overgangsfase zitten. Het nog niet op orde hebben van areaalkennis is een duidelijke
bottleneck. De responsiviteit van de medewerkers van Rijkswaterstaat is een belangrijke
‘asset’ in het veranderproces.
De invoering van het baten-lastenstelsel is maar van beperkte invloed geweest op de nieuwe
verhoudingen tussen Rijkswaterstaat en de marktpartijen. Bij grotere projecten is het kasstelsel
nog van toepassing, voor het aangaan van prestatiecontracten voor regulier onderhoud is een
baten-lastendienst geen voorwaarde. Toepassing van life cycle management is in de
contractvorming nog nauwelijks aan de orde. Het aantal DBFM-contracten is beperkt.
De verhouding tussen publiek en privaat laat zich kenmerken als een blijvend zoeken naar
evenwicht tussen overheid en markt, waarbij steeds verschillende accenten worden gelegd en
het de kunst is om organisatie en markt zo min mogelijk hinder te laten ondervinden van
slingerbewegingen.

-

De vraag is of een verlegging van accenten in de relatie publiek-privaat zijn terugslag kan
hebben op de beleidskeuze van Rijkswaterstaat. Om verschillende redenen zal de terugslag
naar verwachting maar beperkt zijn.
Het principe van uitbesteding is voor Rijkswaterstaat niet nieuw. Ook in het verleden was het
uitvoerende werk in zijn geheel uitbesteed. Nieuw is dat met de ‘markt, tenzij ..’ het werk meer
en op een andere manier wordt uitbesteed. Naast de uitvoering ‘buiten’ worden nu ook de
ontwerpactiviteiten ‘binnen’ uitbesteed en worden de contracten daarop aangepast. In
tegenstelling tot sectoren als telecommunicatie en energie is hier nauwelijks sprake van ‘een
markt maken’.
p 46
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

-

-

-

Daarnaast wordt de verandering in stappen doorgevoerd. Een voordeel in deze sector is dat het
werk vanouds in onderdelen is opgeknipt en door de projectmatige aanpak van tijdelijke aard is.
Dit maakt het mogelijk om stapsgewijs verbeteringen aan te brengen en daarmee de
leerkosten te beperken. Bij aanbesteding van complete werkpakketten (huishoudelijke zorg in
de WMO) of concessies (Openbaar Vervoer) zijn de maatschappelijke risico’s veel groter.
Ten derde is er een duidelijk draagvlak voor verandering bij opdrachtgever en opdrachtnemers.
Contractpartijen zijn oplossingsgericht en streven in gezamenlijkheid naar verbetering van
werkwijzen. Medewerkers van Rijkswaterstaat hebben over het algemeen een open en
nuchtere houding in de richting van opdrachtgevers.
Ten vierde is de benutting van de markt naar verwachting nog niet op haar hoogtepunt. Vanuit
Europa zal de druk naar meer marktwerking blijven bestaan. Ook een toename van ppsprojecten lijkt reëel.
De verwachting lijkt daarom gerechtvaardigd dat Rijkswaterstaat en de marktpartijen op weg
zijn naar een nieuw evenwicht.

p 47
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

7 Conclusies
7.1 Vernieuwing Rijkswaterstaat
De beoordeling van het functioneren van het baten-lastenstelsel kan niet los worden gezien van
het al langer lopende proces van vernieuwing van de organisatie van Rijkswaterstaat. De basis
voor de vernieuwing van de organisatie is in de jaren 2002-2003 gelegd. Aanleiding voor de
vernieuwing was de forse kritiek op het functioneren van Rijkswaterstaat in het begin van deze
eeuw. Rijkswaterstaat kon uitgaven moeilijk verantwoorden, de organisatie was gesloten en
weinig klantgericht en er was twijfel over de prijs-kwaliteitsverhouding bij Rijkswaterstaat.
Ook de bouwenquête vormde aanleiding om tot koerswijziging over te gaan. Integriteitsbeleid
en het vinden van een andere verhouding tot de markt waren hierbij de belangrijkste opgaven.
Organisatieontwikkeling
In het Ondernemingsplan 2004-2008 zijn de ambities van Rijkswaterstaat verwoord. De wens
van agentschapsvorming vormde van begin af aan een bindend element in het veranderproces,
maar de baten-lastendienst is formeel pas op 1 januari 2006 van start gegaan.

-

-

De evaluatie laat zien dat de vernieuwingsoperatie zichtbare resultaten oplevert. De
belangrijkste daarvan zijn de volgende.
Rijkswaterstaat heeft haar huis beter op orde: in de ogen van de interne en externe
accountants is de organisatie in financieel opzicht weer in control.
Rijkswaterstaat werkt meer dan in het verleden als één organisatie, is stuurbaarder en
transparanter geworden. Waar Rijkswaterstaat voorheen gekenmerkt kon worden als een
eilandenrijk, werkt de organisatie nu meer als een eenheid. De (politieke en beleidsmatige)
stuurbaarheid van de organisatie is vergroot.
Er wordt meer werk aan de markt uitbesteed. Rijkswaterstaat onderhoudt in toenemende mate
een professionele relatie met marktpartijen.
Rijkswaterstaat is publieksgerichter geworden en staat meer open voor haar omgeving. Met
name op het hoofdwegennet is de tevredenheid van gebruikers toegenomen.
Daarnaast kan worden vastgesteld dat Rijkswaterstaat met aanzienlijk minder eigen mensen
werkt, terwijl in de afgelopen jaren de omvang van het werk in uitvoering is toegenomen. Dit
duidt er op dat Rijkswaterstaat doelmatiger werkt. Een precieze beoordeling van de omvang
van deze doelmatigheid is echter lastig, mede omdat een deel van het werk nu extern wordt
uitgevoerd.
In algemene zin komt uit het onderzoek als beeld naar voren dat de ontwikkeling van
Rijkswaterstaat uiteenloopt voor de ‘natte’ en ‘droge’ onderdelen. De uitvoering van taken in
het Hoofdwegennet heeft een forse ontwikkeling doorgemaakt; te denken valt aan zaken als
verkeersmanagement, informatievoorziening, innovatiever aanbestedingen en hinderbeperking.
In de ‘natte’ onderdelen van Rijkswaterstaat is een dergelijke impuls veel minder zichtbaar.
Op het terrein van Human Resource Management (HRM) heeft Rijkswaterstaat een fors aantal
veranderingen doorgevoerd. Zo is de organisatiestructuur geüniformeerd, is een flexibel
functiegebouw met verschillende carrièrepaden geïmplementeerd en is een intensief
programma voor mobiliteit ontworpen via het corporate mobiliteitscentrum. Een belangrijk deel
van het huidig management is vernieuwd. Ook is veel aandacht besteed aan ontwikkeling en
opleiding van medewerkers. Anno 2010 is het beeld dat er veel bereikt is, maar dat de
gewenste verandering vraagt om het vernieuwen van houding en gedrag tot op de werkvloer,
p 48
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

zowel in de onderlinge werkwijze binnen Rijkswaterstaat als in de verhouding naar de markt.
Professioneel opdrachtgeverschap vraagt ook om andere competenties. Het veranderen van
gedrag vergt meer tijd; reden waarom het thema ‘mensen zijn doorslaggevend’ centraal staat in
de Agenda 2012.
Centralisatie van besluitvorming binnen Rijkswaterstaat
In de kern bestond de interne organisatieverandering uit een sterke centralisatie van de
besluitvorming en sturing binnen Rijkswaterstaat en – daarmee samenhangend – een
uniformering van de organisatiestructuur, werkprocessen en systemen. Centralisatie van
besluitvorming maakte het mogelijk om landelijke prioriteiten te stellen, waardoor op landelijk
niveau een optimalisatie van besteding van middelen tot stand is gebracht. Het uniformeren
van structuren, werkprocessen en systemen was hiervoor een voorwaarde, omdat alleen op
die manier de transparantie in het beheer en onderhoud op het niveau van de regio’s en
districten kon worden verbeterd. De organisatieverandering is verankerd in de
managementcyclus binnen Rijkswaterstaat. De leiding van elke regionale dienst sluit met de
DG Rijkswaterstaat jaarlijks een managementcontract af en wordt systematisch op de
uitvoering van het contract beoordeeld.
Meer centrale sturing heeft ook een prijs, namelijk minder vrijheid voor een eigen aanpak op
het regionale niveau. De uitgaven worden voor een groot deel vastgelegd op basis van
landelijke prioriteiten. Binnen Rijkswaterstaat wordt (h)erkend dat daarmee de speelruimte op
regionaal niveau is afgenomen, maar er is een breed gedeelde opvatting binnen de eigen
organisatie dat de winst van landelijke optimalisatie groter is dan het verlies aan flexibiliteit in de
regionale diensten.
Meer sturingslijnen vanuit departement
Vanuit het ministerie worden twee sturingslijnen onderscheiden, te weten de sturing als
eigenaar en de sturing als opdrachtgever. In de eigenaarsrol stelt de Secretaris-generaal missie,
visie, kerntaken en tarieven vast en is hij verantwoordelijk voor de kwaliteit en continuïteit van
de organisatie. In de opdrachtgeversrelatie worden afspraken gemaakt over de kwantiteit,
kwaliteit en prijzen van de producten van Rijkswaterstaat. De beleidsDG’s fungeren als
opdrachtgever voor projecten betreffende aanleg en groot onderhoud van de droge en natte
infrastructuur. De Secretaris-generaal is opdrachtgever voor beheer, onderhoud en
verkeersmanagement van de netwerken; de beleidsDG’s hebben hier een adviserende rol.
Het gekozen sturingsmodel is bijzonder, met name omdat de SG zowel eigenaar is als
opdrachtgever voor Beheer en Onderhoud. Belangrijk argument voor deze keuze was de zorg
dat beleidsmakers van VenW minder prioriteit geven aan beheer en onderhoud.
Behalve deze gedefinieerde agentschapsrelaties ondervindt Rijkswaterstaat op meer manieren
sturing vanuit het kerndepartement. Sturing op input vindt plaats doordat Rijkswaterstaat moet
voldoen aan Rijksbrede doelstellingen op het terrein van bijvoorbeeld formatie en inhuur.
Daarnaast is er een sterk inhoudelijke sturingslijn waar het gaat om het uitvoeren van specifieke
projecten en programma’s (Spoedaanpak, Sneller en Beter). Deze sturing komt ‘bovenop’ de
sturingsrelaties die passen bij het baten-lastendienstmodel. Met name voor Rijkswaterstaat is
deze ‘driedubbele sturing’ complex omdat ze de ruimte die het baten-lastendienstmodel biedt
direct inperkt en integrale afwegingen bemoeilijkt.
Projectsturing bij aanleg en groot onderhoud
Besluiten over projecten voor aanleg en groot onderhoud van de infrastructuur worden
genomen op basis van het Meerjarenprogramma Infrastructuur Ruimte en Transport (MIRT).
p 49
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

Doel van het MIRT is om samenhang aan te brengen tussen investeringen in grote ruimtelijke
projecten, infrastructuur en vervoer. De beleidsDG’s hebben vanuit Verkeer en Waterstaat het
voortouw bij de besluitvorming in het kader van het MIRT. Rijkswaterstaat heeft in deze fase
een adviserende rol. Voor de uitvoering van goedgekeurde projecten is Rijkswaterstaat
verantwoordelijk.
Bij de besluitvorming over aanleg en groot onderhoud spelen de gevolgen van de
aanlegbeslissing voor het toekomstig beheer en onderhoud vrijwel geen rol. Er wordt
– afgezien van een raming van de onderhoudslasten – geen budgettaire relatie gelegd tussen
de investeringen en de toekomstige uitgaven voor onderhoud. Dit heeft als risico dat er in de
toekomst onvoldoende dekking is voor noodzakelijke onderhoudsuitgaven.
Prestatiesturing bij beheer, onderhoud en verkeersmanagement
Voor beheer, onderhoud en verkeersmanagement is prestatiesturing het doel. Het onderzoek
laat zien dat op dit terrein nog belangrijke stappen zijn te zetten.
In de afgelopen jaren is er vanuit het kerndepartement relatief weinig aandacht geweest voor
beheer en onderhoud. De sturing is feitelijk belegd bij de Secretaris-generaal en de
hoofddirectie Financiën, Management en Control. De beleidsDG’s hielden zich in de afgelopen
jaren in de praktijk ver van dit onderwerp en gaven weinig invulling aan hun adviserende rol.
Rijkswaterstaat heeft als opdrachtnemer moeite om de technische beheersopgave te vertalen
naar de behoeften van de beleidsmakers. Rijkswaterstaat is – deels vanuit bezorgdheid voor
vermindering van middelen voor B&O ten gunste van aanleg – terughoudend geweest in het
bieden van transparantie en realistische keuzemogelijkheden. Gezamenlijk zijn Rijkswaterstaat
en VenW er tot op heden te weinig in geslaagd een gemeenschappelijke taal te spreken en te
komen tot een vruchtbare systematiek van werken.
Prestatiesturing krijgt vorm via de Service Level Agreements (SLA’s) die de Secretaris-generaal
afsluit met Rijkswaterstaat. Voor beoordeling van de resultaten wordt gewerkt met
prestatieindicatoren (PIN’s). Deze instrumenten zijn nog onvoldoende uitgewerkt. De SLA’s zijn
van een hoog abstractieniveau, terwijl de prestatie-indicatoren juist erg operationeel zijn. Die
combinatie maakt beleidsmatige afwegingen (wat zijn de gevolgen van meer of minder inzet op
een bepaald product) lastig.
Daarnaast is een belangrijk bezwaar vanuit het kerndepartement dat Rijkswaterstaat voor
beheer en onderhoud nog vrijwel geen keuzemogelijkheden aanbiedt. Vastgesteld wordt dat bij
het hanteren van het Basis OnderhoudsNiveau (BON)(nog) niet wordt gewerkt met
beleidsvarianten. Het ontbreken van beleidsvarianten of scenario’s houdt de huidige oriëntatie
bij de beleidsDG’s in stand, waarbij veel van de energie van het kerndepartement uit blijft gaan
naar het initiëren van aansprekende (aanleg)projecten.
Relaties met andere overheden
De organisatieverandering van Rijkswaterstaat pakt voor de relatie met mede-overheden niet in
alle opzichten gunstig uit. De relatie met Rijkswaterstaat in het realiseren van (aanleg)projecten
is helder. Door de centralisatie van besluitvorming is het voor andere publieke netwerkbeheerders op het regionale niveau echter lastiger geworden om afspraken te maken met de
regionale diensten van Rijkswaterstaat. De regionale diensten zijn immers gebonden aan
landelijke prioriteiten en kaders.

p 50
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

Daarnaast speelt dat de rol van Rijkswaterstaat verandert door de komst van de
gebiedsagenda’s. De verbreding van de grondslag voor investeringsprojecten met een
ruimtelijke component – van MIT naar MIRT – dwingt tot intensievere bestuurlijke
samenwerking tussen rijk en andere overheden. Om te voorzien in de noodzakelijke
afstemming tussen alle betrokkenen, zijn halfjaarlijkse Landsdelige MIRT-overleggen
geïntroduceerd, waarin alle betrokkenen aan de tafel zitten. Voorbereiding van de
besluitvorming ligt in toenemende mate bij het kerndepartement.
Bestuurders in de regio ervaren de verminderde speelruimte van de regionale diensten van
Rijkswaterstaat soms als een verlies. Zij moeten nu aankloppen bij het kerndepartement als
vertegenwoordiger van de bewindslieden. Het kerndepartement is op dit moment niet goed
toegerust voor intensief overleg met regionale overheden. Mede-overheden op regionaal
niveau missen nu een makkelijk te bereiken gesprekspartner die goed op de hoogte is van de
regionale problematiek.
Relaties met marktpartijen
Onder het motto ‘markt, tenzij’ heeft Rijkswaterstaat meer taken aan de markt uitbesteed. Niet
alleen de fysieke uitvoering van werken wordt nu aan marktpartijen overgelaten, maar ook de
ontwerpfase en soms de definitiefase. Het doel van deze beweging is om het probleemoplossende vermogen en de innovatiekracht van marktpartijen beter te benutten. Dit vraagt een
andere opdrachtgeversrol van Rijkswaterstaat en een meer proactieve opstelling van marktpartijen.
In de ogen van Rijkswaterstaat en marktpartijen zijn belangrijke stappen vooruit gezet, maar de
ontwikkeling en beheersing van de nieuwe contractvorming vraagt nog steeds om een
leerproces. Een van de grote opgaven voor Rijkswaterstaat is daarbij, vast te stellen welke
interne kennis nodig is voor het goed vervullen van de opdrachtgeverrol en hoe deze kennis is
te organiseren en te borgen. Rijkswaterstaat werkt daaraan, maar de ontwikkelde methodiek
moet zich in de praktijk nog bewijzen.
7.2 Resultaten baten-lastenstelsel
De vraag is nu wat de resultaten en effecten zijn van de invoering van het baten-lastenstelsel in
2006. De evaluatieperiode sinds de invoering van het baten-lastenstelsel bij Rijkswaterstaat is
relatief kort, zeker gezien de omvang en complexiteit van de organisatie. De evaluatie van
Rijkswaterstaat als baten-lastendienst is daarom vooral als een tussenstand te beschouwen,
niet als een finaal oordeel over de eindresultaten van de operatie.
Doelen invoering baten-lastenstelsel
De invoering van het baten-lastenstelsel is één van de instrumenten in het veranderproces bij
Rijkswaterstaat met als doel om tot grotere transparantie, hogere efficiency en betere
prestaties te komen. De toepassing van het baten-lastenstelsel maakt het voor een agentschap
mogelijk om de bedrijfsvoering beter af te stemmen op de karakteristieken van het eigen
werkveld en de bijhorende werkprocessen. Hiermee kan de continuïteit en voorspelbaarheid
van de taakuitvoering worden vergroot.
Pragmatische invulling baten-lastenstelsel bij Rijkswaterstaat
Bij de invulling van het sturings- en bekostigingsmodel van het agentschap bij Rijkswaterstaat is
gekozen voor eenvoudige en pragmatische oplossingen. Zo is er voor gekozen om het areaal
van Rijkswaterstaat niet als activa op de balans te zetten. Verder is gekozen voor een simpele
opslagmethodiek voor de kosten van de uitvoering van MIRT-projecten. Deze pragmatische
p 51
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

koers heeft ervoor gezorgd dat de bureaucratische impact van de agentschapsvorming relatief
beperkt is gebleven.
De gekozen pragmatiek heeft ook een duidelijke tegenkant. Er is een hybride model ontstaan
dat de inherente prestatieprikkels van het baten-lastenstelsel fors ondergraaft.
Geen integrale afweging aanleg en onderhoud
Het scheiden van de opdrachtgeversrol voor aanleg en groot onderhoud enerzijds en beheer en
regulier onderhoud anderzijds heeft als gevolg dat er op beleidsniveau geen integrale afweging
plaatsvindt tussen investeringsuitgaven en onderhoudsuitgaven. Die integrale afweging is
echter uit oogpunt van kostenoptimalisatie gewenst.
Ook de keuze om aanleg van nieuwe infrastructuur en groot onderhoud via het kasstelsel te
financieren leidt tot een strikte scheiding tussen aanleg en beheer en onderhoud. Beslissingen
in de aanlegfase krijgen geen (financiële) vertaling naar beheer en onderhoud, ondanks eerdere
aanbevelingen uit een interdepartementaal beleidsonderzoek in 2006. Life cycle management
komt alleen van de grond in de DBFM-contracten, omdat in die contracten een systematiek van
afschrijvingen en voorzieningen wordt toegepast. Door het eigen areaal niet op de balans van
Rijkswaterstaat te activeren ontbreken gelijksoortige prikkels in de reguliere projecten van
Rijkswaterstaat.
Onvoldoende doelmatigheidsprikkels voor beheer en onderhoud
Er zijn te weinig prikkels en instrumenten om te kunnen sturen op doelmatig beheer en
onderhoud van de netwerken. Er kunnen nog onvoldoende relaties worden gelegd tussen de
omvang en de kwaliteit van het areaal enerzijds en de onderhoudskosten en prestaties
anderzijds.
Een belangrijk knelpunt is dat Rijkswaterstaat het eigen areaal nog onvoldoende in beeld heeft,
met name waar het gaat om het financieel waarderen van de totale onderhoudsopgave,
inclusief vervangingsinvesteringen. Daarmee ontbreekt het aan een objectieve grondslag voor
het volledig toepassen van asset management bij Rijkswaterstaat en het voorleggen van
beleidsvarianten aan de opdrachtgever.
Bevindingen IBO 2006 nog steeds actueel
In 2006 is in een interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) geconstateerd dat het gebied van
beheer en onderhoud nog een te technisch domein is, waarin het voor beleidsmakers ontbreekt
aan ‘beleidsknoppen’ waaraan ‘gedraaid’ kan worden bij het bepalen van de noodzaak en
kosten van onderhoud. Het rapport adviseert, te komen tot een meer integrale benadering van
onderhoud in de beleidsontwikkeling. Deze aanbeveling is door het kabinet overgenomen, maar
is tot nu toe onvoldoende vertaald in de praktijk. De conclusies uit dit IBO zijn anno 2010 nog
steeds actueel, al is er wel een leerproces zichtbaar bij beide partijen.
Financiering apparaatskosten ter discussie
De financiering van interne apparaatskosten voor uitvoering van MIRT-projecten is gekoppeld
aan de projectkosten door middel van een generieke opslag. Het hanteren van een generiek
opslagpercentage van 20% voor interne kosten bij aanlegprojecten is aan de beleidsmakers
moeilijk uit te leggen. De methodiek is niet transparant en wordt ervaren als een afroming van
budgetten die ten koste gaat van de uitvoering van het project zelf. Bovendien heeft de
opslagmethodiek perverse effecten, omdat hogere geraamde projectkosten automatisch

p 52
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

leiden tot een extra afdracht voor interne kosten, en omgekeerd leidt uit- of afstel van projecten
1
tot het wegvallen van dekking voor vaste kosten .
De keuze voor deze opslagmethodiek is te begrijpen vanuit de wens om voor de eerste periode
van het agentschap een eenvoudig model te hanteren. De gemaakte keuze is achteraf gezien
onverstandig. Interne kosten zijn bij Rijkswaterstaat in hoge mate vast van karakter en
bewegen niet in gelijke mate mee met fluctuaties in het werkvolume van projecten.
Rijkswaterstaat heeft dit inmiddels onderkend en werkt met de eigenaar aan een alternatief
voor de huidige opslagmethodiek.
7.3 Beoordeling stand van zaken
Rijkswaterstaat heeft zich krachtig en consequent vernieuwd in de richting die vanaf 2002 is
ingezet. Het veranderproces van Rijkswaterstaat is tot aan 2008 sterk top-down gedreven
geweest, maar heeft intern draagvlak binnen de organisatie. Het vernieuwingsproces is nog
kwetsbaar en in geen geval ‘af’. Op belangrijke onderdelen – met als belangrijkste het borgen
van nieuwe werkwijzen tot op de werkvloer – is verdere ontwikkeling nodig. In dat licht is goed
te begrijpen waarom het nieuwe ondernemingsplan - ‘Agenda 2012’ – de vastgestelde doelen
handhaaft, met meer accent op de mensen die bij Rijkswaterstaat een doorslaggevende rol
spelen.
De externe effecten van het verandertraject zijn nog beperkt zichtbaar. De grootste winst zit in
de grotere publieksgerichtheid van Rijkswaterstaat en de ontwikkeling van het professionele
opdrachtgeverschap richting marktpartijen. Er zijn sterke aanwijzingen dat Rijkswaterstaat
doelmatiger is gaan werken, maar het is op dit moment nog niet mogelijk om de doelmatigheid
van Rijkswaterstaat uit te drukken in een prijs per eenheid product, dat wil zeggen de integrale
prijs van een aangelegd of beheerd deel van het areaal.
Het omvormen van Rijkswaterstaat tot baten-lastendienst heeft in combinatie met het bredere
vernieuwingstraject gunstige effecten gehad op de interne sturing van Rijkswaterstaat. Ook de
sturing van Rijkswaterstaat vanuit het beleidsdepartement is verhelderd in de zin dat de
verschillende rollen nader zijn gedefinieerd en de ontwikkeling van bijhorende
sturingsinstrumenten in gang is gezet.
De consequenties van het baten-lastenstelsel op de transparantie, efficiency en prestaties van
Rijkswaterstaat zijn nog beperkt. Met name voor het beleid gericht op beheer en onderhoud
van de infrastructuur en de financiële relatie tussen investeringen en onderhoudsuitgaven heeft
de invoering van het baten-lastenstelsel nog te weinig kunnen bijdragen. Beheer en onderhoud
zijn voor beleidsmakers nog altijd onvoldoende inzichtelijk.
De potentiële voordelen van het baten-lastenstelsel zijn in de huidige werkwijze nog niet tot
hun recht gekomen. Het huidige financiële model is een verwarrende mix tussen kas- en batenlasten sturing en zit daarmee verdere verbeteringen in de weg.
7.4 Horizon voor de ontwikkeling van Rijkswaterstaat
Bij het formuleren van de verbeteropgave voor Rijkswaterstaat en VenW moet rekenschap
worden gegeven van mogelijke toekomstige ontwikkelingen. De omgeving van Rijkswaterstaat

1

Terzijde: er zijn geen aanwijzingen gevonden dat om die reden bewust op hogere raming

zou worden aangestuurd.

p 53
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

zal naar verwachting de komende jaren flink veranderen. Op dit ogenblik zijn minimaal vier
bewegingen te voorzien die repercussies kunnen hebben op het functioneren van
Rijkswaterstaat en het ministerie van VenW.
I Meer aandacht voor beheer en onderhoud
Het is te verwachten dat het belang van doelmatig beheer en onderhoud van de netwerken
toeneemt. Het hoofdwegennet wordt steeds intensiever gebruikt, waardoor de gevolgen van
onverwachte uitval van het netwerk steeds groter worden. Ook is een piek in de
onderhoudsopgave te verwachten op grond van de verwachte levensduur van veel van de
kunstwerken.
II Toenemend belang van de gebiedsgerichte aanpak
De ontwikkeling naar gebiedsgericht werken zet naar verwachting door. Er zullen hogere eisen
gesteld worden aan de samenwerking tussen bestuurslagen op het regionale niveau. Daar
liggen ook kansen, met name wanneer middelen op regionaal niveau gebundeld kunnen
worden ingezet.
Het kerndepartement en Rijkswaterstaat zullen zich moeten voorbereiden op een andere, meer
integrale rol bij de invulling en uitvoering van de gebiedsagenda’s in de regio. Rijkswaterstaat
zal zich moeten ontwikkelen om in de regio een goede rol te kunnen spelen in het verbinden
van initiatieven en het beschikbaar stellen van expertise.
III Toenemend belang van private financiering
In navolging van de commissie Ruding en aangejaagd door de verwachte financiële krapte zal
de vraag naar private financiering van de netwerken toenemen.
Rijkswaterstaat zal haar rol in de publiek-private samenwerking moeten versterken. Daarbij is
inzicht in het kostengedrag van het areaal een essentiële voorwaarde om al te hoge risicoopslagen van private financiers te voorkomen.
IV Hogere eisen aan publiek opdrachtgeverschap
Een grotere rol van marktpartijen bij aanleg, beheer en onderhoud van netwerken stelt hoge
eisen aan het publiek opdrachtgeverschap. Dit vraagt van Rijkswaterstaat andere competenties
dan die in het verleden nodig waren. Technische kennis blijft onontbeerlijk, maar een publieke
opdrachtgever als Rijkswaterstaat moet ook het economisch spel volledig beheersen. Inzicht in
economische prikkels, effecten van reputatie, en varianten in contractvorming en
contractbeheersing zijn nodig om die rol waar te kunnen maken.
De overdracht van meer publieke uitvoeringstaken naar marktpartijen heeft als risico dat op
termijn de uitvoeringskennis en daarmee de kwaliteit van het publiek opdrachtgeverschap gaat
eroderen. Rijkswaterstaat is als grote opdrachtgever een belangrijke eigenaar van kennis.
Denkbaar is dat Rijkswaterstaat samen met (regionale) partijen haar rol als expertisecentrum
niet alleen voor de eigen projecten vervult, maar ook voor en met andere publieke
opdrachtgevers.

p 54
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

8 Aanbevelingen
8.1 De beleidsopgave
Vertrekpunt bij de aanbevelingen is dat bij Rijkswaterstaat intern veel veranderd is maar dat de
externe effecten van de agentschapsvorming nog beperkt zichtbaar zijn, met name waar het
gaat om het zicht op toekomstige financiële verplichtingen voor het onderhoud van het areaal
en de samenwerking met andere overheden en netwerkbeheerders. De aanbevelingen zijn
erop gericht deze gewenste externe effecten van de veranderingen een belangrijke impuls te
geven.
Doorontwikkelen publieksgericht netwerkmanagement en publiek opdrachtgeverschap
In het licht van de bevindingen is het verstandig dat Rijkswaterstaat in ‘Agenda 2012’ heeft
ingezet op het continueren van de doelstellingen uit het ondernemingsplan. Rijkswaterstaat
dient zich verder te ontwikkelen als een publieksgerichte beheerder van de infrastructuur en
zijn expertise als publiek opdrachtgever verder te vergroten.
Integrale afweging investeringen, onderhoud en vervangingen
Een kernopgave voor Rijkswaterstaat is het stimuleren van integrale bedrijfseconomische
afwegingen over aanleg, beheer/onderhoud en vervangingen. Rijkswaterstaat moet als
netwerkmanager vanuit één bedrijfseconomisch afwegingskader kunnen aangeven, wat de
consequenties zijn van verschillende beleidskeuzes voor het netwerk.
Een voorwaarde voor verbeteringen is het wegnemen van bestaande schotten tussen aanleg
enerzijds en beheer en onderhoud anderzijds. De te verwachten kosten voor beheer en
onderhoud worden voor het overgrote deel bepaald in de definitie van de projecten. De
scheiding tussen investeringen en onderhoudsuitgaven staat een goede allocatie van publieke
middelen in de weg. Het toepassen van life cycle management is het instrument om tot een
integrale afweging te komen. De uitvoering van deze aanbeveling uit het IBO-rapport van 2006
is cruciaal voor Rijkswaterstaat en het kerndepartement.
In de praktijk betekent dit dat politieke besluitvorming over MIRT-projecten voor aanleg en
reconstructies in de toekomst alleen plaatsvindt als een gedegen raming van de toekomstige
onderhoudskosten is bijgevoegd. De ramingen van toekomstige onderhoudsuitgaven dienen
vervolgens te worden ingebracht bij de vaststelling van de meerjarenramingen in de
eerstvolgende begrotingscyclus.
Life cycle management kan worden gestimuleerd door het uitbreiden van DBFM-contracten,
maar deze optie kent zijn grenzen. Om de ontwikkeling naar life cycle management in te zetten
én te borgen is het verkrijgen van helder inzicht de kwaliteit van het areaal cruciaal, evenals de
daaraan gekoppelde planning van beheer, onderhoud en vervanging en de daarmee gemoeide
kosten. Uit het feit dat de aanbevelingen uit het IBO-rapport Beleid en Onderhoud tot nu toe
onvoldoende zijn opgevolgd, blijkt dat het noodzakelijk is om te komen tot een consistente en
dwingende systematiek die direct samenhangt met het sturings- en bekostigingsmodel. Het
doorontwikkelen van de baten-lastensystematiek voor Rijkswaterstaat biedt daarvoor goede
aanknopingspunten

p 55
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

Gebiedsgerichte samenwerking tussen overheden
De beweging naar gebiedsgericht werken vraagt om nieuwe vormen van samenwerking tussen
overheden. Door de centralisatie bij Rijkswaterstaat is er een eenduidig aanspreekpunt met
kennis van de regio op regionaal niveau weggevallen. Met het MIRT-overleg is voorzien in een
vorm van integraal overleg en afstemming, maar er is meer nodig. Het departement
(beleidsDG’s en Rijkswaterstaat) zal moeten investeren in nieuwe vormen van relatiemanagement. Dat vraagt om herdefinitie van de rolverdeling tussen kerndepartement en
Rijkswaterstaat. Daarbij gaat het er niet om terug te keren naar de oude situatie van
beleidsvrijheid voor de regionale directies, maar om het vinden van een praktische
werkverdeling waarbij Rijkswaterstaat vanuit haar kennis en contacten de regionale partners
optimaal kan bedienen.
Bundeling expertise en uitvoering
De uitbreiding van de scope van het investeringsprogramma – van MIT naar MIRT – en de
ontwikkeling van gebiedsgericht werken biedt kansen voor samenwerking tussen de
overheden die opereren als beheerder van de droge en natte infrastructuur. Het bundelen van
middelen en expertise op gebied van aanleg en onderhoud kan in belangrijke mate bijdragen
aan een verdere optimalisatie van publieke middelen. Samenwerking dient zich niet te
beperken tot beleid, maar zich juist ook uit te strekken tot de uitvoering.
De kracht van Rijkswaterstaat zit in de uitvoeringsexpertise; daar moeten de centrale en
regionale diensten van Rijkswaterstaat op aangesproken worden. Aanbevolen wordt, met de
regionale partners te verkennen of bundeling daadwerkelijk kan leiden tot betere benutting van
capaciteit en expertise. Bundeling kan verschillende vormen aannemen: shared services,
meerdere opdrachtgevers, meerdere aandeelhouders, etc. Welke vormen daarbij effectief en
doelmatig zijn zal de praktijk moeten uitwijzen.
In het verlengde hiervan wordt eveneens aanbevolen, nader te onderzoeken of het inrichten
van een gezamenlijk kenniscentrum voor professioneel publiek opdrachtgeverschap met andere
partijen (zie de conclusies in 7.4) kan leiden tot een verdere kwaliteitsverbetering en efficiency.
8.2 Organisatorische randvoorwaarden
Opdrachtgeverschap eenduidig beleggen; instrumentarium verbeteren
De beleidsverantwoordelijkheid voor aanleg en beheer en onderhoud horen in één hand te
liggen. Alleen op die manier krijgt life cycle management een stevig beleidsmatig fundament.
Dit betekent dat de beleidsDG’s in de toekomst de Service Level Agreements voor beheer en
onderhoud dienen af te sluiten met Rijkswaterstaat.
De sturingsinstrumenten richting Rijkswaterstaat moeten verder worden ontwikkeld. De
Service Level Agreements moeten meer inzicht bieden in de relatie tussen ‘producten’ en
inzet. De systematiek van het Basisonderhoudsniveau (BON) moet zodanig doorontwikkeld dat
beleidskeuzes mogelijk worden. Het werken met scenario’s, gekoppeld aan onderhoudsniveaus
in de Service Level Agreements is een noodzakelijke eerste stap.
Zolang het areaal nog niet volledig in beeld is zal de kwaliteit van de scenario’s nog wel
gebrekkig zijn, maar het ontwikkelen van een dergelijke werkwijze in de eerstvolgende SLA’s is
nodig om de medewerkers van de beleidsDG’s en van Rijkswaterstaat te leren met het
instrument om te gaan en elkaars taal te spreken.

p 56
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

In de aanloop naar een nieuwe systematiek die integrale afwegingen tussen aanleg en
onderhoud afdwingt zullen waarborgen moeten worden ingebouwd om te garanderen dat de
beleidsDG’s voldoende aandacht en middelen besteden aan beheer en onderhoud.
Een goed streefbeeld zou zijn, toe te werken naar een systeem met vergoedingen voor
beschikbaarheid van de netwerken. Het is de taak van de beleidsDG’s en de Secretarisgeneraal om een dergelijke ontwikkeling te stimuleren en te bewaken.
Eenduidig opdrachtgeverschap vraagt ook om de ontwikkeling van effectieve structuren voor
overleg en afstemming met andere overheden die infrastructuur beheren. Streefbeeld is dat
VenW gericht is op het bundelen van middelen in de regio, om zo gebiedsopgaven te
realiseren. De beleidsDG’s zijn hier verantwoordelijk voor. Zij moeten hiervoor de noodzakelijke
platforms en structuren organiseren. Dit slaagt alleen als er van twee kanten – rijk en medeoverheden - sprake is van halen en brengen, zowel wat betreft regelgeving en vergunningen als
de financiële inbreng. Dit vraagt niet alleen om investeringen in capaciteit en expertise, maar
ook om investeringen in de contacten met regionale bestuurders en beleidsontwikkelaars.
Versterking eigenaarsrol bij de Secretaris-generaal
Met het volledig beleggen van opdrachtgeversrol bij de beleidsDG’s kan de Secretaris-generaal
zich volledig richten op de eigenaarsrol. Toezien op efficiency en continuïteit van de RWSorganisatie zijn de algemene opgaven voor de eigenaar. Een belangrijke opgave ligt in het
verder vergroten van de externe transparantie en het zicht op de doelmatigheid en
productiviteit van Rijkswaterstaat.
Daarnaast kan de Secretaris-generaal een belangrijke stimulerende rol spelen in het bepalen
van de strategische positionering van Rijkswaterstaat en de rol die de dienst in de regio kan
spelen als expertisecentrum voor publiek opdrachtgeverschap. Het is aan de Secretarisgeneraal om de continue vernieuwing van het denken en handelen te stimuleren en te
bewaken.
Versterken professioneel opdrachtgeverschap
Rijkswaterstaat moet zich verder ontwikkelen als professioneel opdrachtgever. In de richting
van marktpartijen gaat het om de doorontwikkeling van de nieuwe contractvormen met de
marktpartijen, waaronder de D&C-, DBFM- en prestatiecontracten. Daarbij is meer transparantie
in de toepassing van de aanbestedingscriteria wenselijk. Ook is bijzondere aandacht nodig voor
het stimuleren van innovatie bij aanbesteding van contracten. Hierbij kunnen ervaringen uit het
buitenland worden benut.
Een sterke opdrachtgever heeft kennis en ervaring van de uitvoering nodig. Hiervoor staan
verschillende wegen open: zelf een stukje uitvoering blijven doen, personeel uitwisselen met
de markt, financiering van onderzoek, toegang tot kennis vastleggen in contracten, etc.
Het is de verantwoordelijkheid van de DG Rijkswaterstaat een goede balans tussen ‘make or
buy’ te vinden.
Ontwikkeling menselijk kapitaal
Voor de verdere ontwikkeling van Rijkswaterstaat is van belang dat ook verder geïnvesteerd
wordt in de aanwezige kennis en competenties van medewerkers. De rollen van
Rijkswaterstaat als netwerkmanager, publiek opdrachtgever en speler in de regio vragen om
een heldere rolopvattingen en specifieke expertise en competenties. Er zijn belangrijke stappen
gezet, maar het proces is geenszins af. Het vraagt tijd en inzet om de gewenste veranderingen
ook daadwerkelijk tot in de haarvaten van de organisatie te laten doordringen.
p 57
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

8.3 Naar een volwaardige financiële systematiek
Volledig baten-lasten stelsel
Om de gewenste integraliteit van afwegingen te borgen is het noodzakelijk dat de financiële
consequenties van aanleg, beheer, onderhoud én vervanging van infrastructuur in één
financiële systematiek worden vertaald. Aanbevolen wordt, te komen tot een volledige en
volwaardige financieringssystematiek.
Voor het borgen van life cycle management is een volledige invoering van een batenlastenstelsel binnen Rijkswaterstaat gewenst. Het doorontwikkelen van het huidige, beperkte
baten-lastenstelsel naar een geïntegreerd baten-lastenstelstel zal naar verwachting stuiten op
formele grenzen van het huidige agentschapsmodel. Om die reden is het aan te bevelen dat de
Secretaris-generaal het initiatief neemt voor de vervolgstappen en zorgt voor een goede
samenwerking en afstemming met het ministerie van Financiën.
Areaal in beeld
Om integrale afwegingen te kunnen maken moet het areaal volledig in beeld zijn. Het gaat
daarbij om omvang (aantallen en soorten objecten), staat van onderhoud, en om het
‘kostengedrag’ van objecten in relatie tot kwaliteitsniveaus. Alleen langs deze weg is het
mogelijk om een financiële relatie te leggen tussen de initiële aanlegkosten, het jaarlijkse
reguliere onderhoud en de periodieke kosten voor groot onderhoud of vervanging.
Het is cruciaal om op korte termijn stappen te maken naar een volledige beschrijving van het
areaal en een scherp beeld te hebben van de te verwachten onderhoudskosten en
vervangingsinvesteringen. Rijkswaterstaat is hard bezig met het in beeld brengen van het
areaal, maar er is nog veel werk te verzetten. De Secretaris-generaal zal als eigenaar hier in de
komende jaren in de richting van Rijkswaterstaat expliciet op moeten sturen. Gegeven de
urgentie en het draagvlak hiervoor binnen Rijkswaterstaat zou dit in twee jaar afgerond moeten
kunnen worden.
Een vervolgvraag is, of de financiële waardering van de infrastructuur uiteindelijk ook zichtbaar
zou moeten zijn op de balans van Rijkswaterstaat. Vanuit het oogpunt van netwerkbeheer zou
dit een logische stap zijn, omdat de financiële verplichtingen direct zichtbaar worden in de
financiële huishouding. Het in beeld brengen van de totale kosten en vervangingswaarde van
het areaal op de balans van Rijkswaterstaat is een belangrijke stimulans voor het maken van
integrale afwegingen en financiële discipline. Met een eigen begroting en administratie kan
Rijkswaterstaat als netwerkbeheerder vervolgens afwegingen maken tussen investeringen,
onderhoud en vervanging. Niet voor niets hebben bijna alle publieke netwerkbeheerders in ons
land de infrastructuur op de balans staan: Rijkswaterstaat is in dit verband te beschouwen als
een uitzondering.
Een mogelijk bezwaar tegen waardering van de infrastructuur op de balans kan zijn dat
waardering tot meer bureaucratie leidt. Belangrijk is daarom dat het ministerie van VenW bij het
uitwerken van de methodiek het doel van de waardering scherp voor ogen houdt en scherp
definieert aan welke normen de waardering moet worden getoetst. Gekozen zou kunnen
worden voor een groeiproces waarbij het areaal in eerste instantie extracomptabel wordt
vastgelegd.
Naar de toekomst toe kan de financiële waardering van toekomstige onderhouds- en
vervangingsopgave van het areaal de basis vormen voor de ontwikkeling van beschikbaarheidsvergoedingen als methode voor financiering van aanleg en onderhoud van de netwerken. Het
p 58
GV137/001d

Andersson Elffers Felix

verdient aanbeveling om bij deze ontwikkeling de kennis en ervaringen van prijs- en
kwaliteitsregulering in andere netwerksectoren te benutten.
Pragmatiek is ook nodig bij bijzondere objecten in het areaal. Zo is het verstandig om de grote
waterkeringen (Oosterscheldekering, Maeslantkering en Afsluitdijk) een status aparte te geven
in een baten-lastenstelsel.
Vervangen opslagmethodiek aanlegprojecten
De huidige variabele financiering (20% opslag bij aanlegprojecten) dient te worden vervangen
door een bijdrage die gekoppeld is aan de meerjarige productieopgave voor Rijkswaterstaat.
Eventueel kan hierbij ook een bandbreedte worden afgesproken om jaarlijkse discussie over de
hoogte van de bijdrage te voorkomen.
De huidige methodiek zou – in beperkte mate – verder moeten worden gedifferentieerd en
genormeerd, bijvoorbeeld door te komen tot capaciteitsnormen voor specifieke werksoorten,
c.q. producten. Via benchmarking van deze capaciteitsnomen krijgt de Secretaris-generaal als
eigenaar meer greep op de doelmatigheid en tariefstelling van het agentschap.
Binnen VenW en Rijkswaterstaat wordt op dit moment al nagedacht over alternatieven, zodat
deze stap al op korte termijn kan worden gezet.
8.4 Tot slot
Deze evaluatie heeft beoogd, een zo volledig mogelijk beeld te geven van de inspanningen,
resultaten en effecten van vier jaar agentschapsvorming bij Rijkswaterstaat. We hebben recht
willen doen aan de vele inspanningen die zijn gepleegd, zonder daarbij ons kritisch oog te
verliezen voor de opgaven die nog open staan.
Niet alle thema’s zijn uitputtend te behandelen in een brede studie als deze. Op onderdelen zal
nog veel denkwerk moeten worden verricht om te komen tot oplossingen die passen bij de
context van Rijkswaterstaat en VenW.
Om de vernieuwing door te zetten zullen nieuwe wegen moeten worden gevonden en voor
een deel gemaakt. We vertrouwen erop dat deze evaluatie aan dat proces een betekenisvolle
bijdrage zal leveren.

p 59
GV137/001d