Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

33 652

Spoorbeveiligingssysteem European Rail Traffic
Management System (ERTMS)

Nr. 32

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
MILIEU
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 31 maart 2015
1. Inleiding
Het nieuwe spoor- en treinbeveiligingsysteem ERTMS (European Rail
Traffic Management System) wordt vanaf 2016 gefaseerd ingevoerd in
Nederland. Nadat met de Voorkeursbeslissing uit april 2014 (Kamerstuk
33 652, nr. 14) en het debat met uw Kamer daarover in juni 2014 de scope
was bepaald (Kamerstuk 33 652, nr. 26), is gestart met het opzetten van
een gezamenlijke programmaorganisatie bestaande uit medewerkers van
IenM, NS en ProRail. Over de voortgang van het programma in de periode
tussen 1 juli en 31 december 2014 is meer informatie te vinden in de
tweede Voortgangsrapportage ERTMS die rond deze zelfde tijd aan uw
Kamer wordt gezonden (Kamerstuk 33 652, nr. 31). Tot en met 2016 wordt
nu in de zogenaamde Planuitwerkingsfase toegewerkt naar de aanbesteding van ERTMS.
Het programma ERTMS heeft de Groot Project status gekregen van uw
Kamer. Het is een complex programma, dat jaren in beslag zal nemen en
een belangrijke ICT-component kent. Zoals ik eerder heb aangegeven
neem ik uw Kamer zo goed mogelijk mee in het proces. Dat geldt
nadrukkelijk ook bij het opzetten van de aanbesteding- en contracteringstrategie.
In deze brief wordt u mede daarom geïnformeerd over de wijze waarop de
aanbesteding- en contracteringstrategie tot stand komt. Daarbij wordt
ingegaan op de eerste belangrijke onderzoeken en analyses die reeds in
gang zijn gezet. Voorliggende brief schetst de huidige stand van zaken op
basis van de huidige inzichten. Het betreft daarmee nadrukkelijk de eerste

kst-33652-32
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 652, nr. 32

1

contouren voor de strategie1: deze kunnen nog wijzigen als gevolg van
nieuwe of aanvullende onderzoeken en inzichten. Tot nu toe zijn bij het
opstellen van deze strategie nog geen besluiten dan wel onomkeerbare
stappen genomen. Pas met de gehele strategie die ik aan het einde van dit
jaar met u deel, wordt een go/no-go moment aan u voorgelegd.
Het opstellen van een aanbesteding- en contracteringstrategie voor een
programma als ERTMS is geen sinecure. Allereerst gaat het om veel geld,
namelijk € 2,57 miljard. Verder betreft het de vervanging van een
beveiligingsysteem in het bestaande spoorsysteem, waarvan de reizigers
en verladers zo weinig mogelijk last moeten hebben. En tenslotte gaat het
om één samenhangend systeem, dat deels bestaat uit ICT en deels uit
verschillende andere componenten, en dat zowel in de trein als langs de
baan moeten worden ingebouwd. Bovendien moeten deze componenten
naadloos met elkaar kunnen communiceren2. De ervaringen uit het
parlementaire onderzoek naar ICT, de parlementaire enquête Fyra en van
vergelijkbare andere relevante projecten uit binnen- en buitenland worden
betrokken bij de totstandkoming van deze strategie. Ervaring uit het
verleden met vergelijkbare projecten zoals bijvoorbeeld de Betuweroute
en de HSL-Zuid leert dat extra aandacht voor de aanbesteding- en
contracteringstrategie nodig is.
Om te komen tot de aanbesteding- en contracteringstrategie zijn er
voorlopig veertien onderdelen onderscheiden, die gezamenlijk tot de
strategie moeten leiden. Belangrijke onderdelen betreffen bijvoorbeeld
vragen omtrent:
• Inkoopdoelen
• Het aantal contracten dat in de markt wordt gezet
• Aanbestedingservaringen in binnen- en buitenland
• Mogelijke contractvormen (bv private financiering)
• Risico’s
De uitwerking van sommige onderdelen is inmiddels gestart, terwijl
andere onderdelen nog moeten beginnen. De veertien verschillende
onderdelen worden in hoofdstuk 2 nader toegelicht.
In de afgelopen maanden is een gezamenlijk team van IenM, NS en
ProRail aan de slag gegaan met de strategie. Zij zijn ondersteund met o.a.
input van experts afkomstig vanuit Rijkswaterstaat (RWS), het buitenland,
de Europese Unie en onafhankelijke juridische adviseurs. Er is de
afgelopen maanden onderzoek gedaan naar bovengenoemde punten en
er is door een extern bureau een Public Private Comparator uitgevoerd. Ik
verwijs graag naar de verschillende hoofdstukken van deze brief voor de
resultaten van deze onderzoeken en een indruk van nog uit te voeren
werkzaamheden. Een onafhankelijke Tenderboard is ingericht die de
programmadirecteur heeft geadviseerd over deze tussenproducten die het
gezamenlijke aanbesteding- en contracteringteam heeft opgesteld. Deze
TenderBoard zal ook adviseren over de definitieve strategie.
Sommige onderdelen van de strategie zijn al behoorlijk uitgewerkt, terwijl
andere nog moeten starten. Er is sprake van een onderlinge afhankelijkheid tussen de onderdelen en daarom doorloopt het gezamenlijke team
een iteratief proces. Op dit moment zijn nog geen onomkeerbare stappen
genomen. De veertien onderdelen tezamen vormen uiteindelijk een
1

2

Wanneer in deze brief gesproken wordt over «de strategie», wordt de aanbesteding- en
contracteringstrategie voor het programma ERTMS bedoeld.
Om een indruk te krijgen: In de infrastructuur moet gedacht worden aan zaken als kabels en
leidingen, spoorsystemen (o.a. walbeveiliging, buitenelementen en GSM-R), en voor materieel
aan zaken als een On Board Unit, en GSM-R).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 652, nr. 32

2

aanbesteding- en contracteringdocument. Omdat dit document onder
andere strategische overwegingen en beoordelingscriteria bevat, zal het
grotendeels vertrouwelijk blijven. Uiteraard informeer ik uw Kamer zo
uitgebreid mogelijk. Dat kan via aanvullende (vertrouwelijke) technische
briefings.
Tot dusverre is de meeste aandacht uitgegaan naar zaken als:
• inkoopdoelen;
• het aantal contracten;
• de vraag welk deel van de Aanbestedingswet 2012 van toepassing is;
• kenmerken van de markt en marktspelers;
• mogelijkheden rond publiek private financiering;
• aanbestedingservaringen.
Op de nu beschikbare kennis op deze onderdelen wordt richting de
definitieve strategie die eind 2015 beschikbaar moet zijn, nog een
verdiepingslag uitgevoerd.
Andere onderdelen worden de komende maanden opgepakt. Het betreft
dan bijvoorbeeld:
• een analyse van bruikbare contractvormen;
• de vraag wat mogelijke percelen zijn;
• de inrichting van de aanbestedende organisatie(s);
• selectie- en gunningscriteria;
• planning en risico’s.
Als onderdeel van het iteratieve proces zal steeds worden bekeken of
nieuwe informatie moet leiden tot het bijstellen van eerdere gedane
aannames. Op die manier wordt een tunnelvisie zoveel mogelijk
vermeden.
2. Inhoud
Het uitwerken van de Voorkeursbeslissing om te komen tot projectbeslissingen in 2016, vereist naast een technisch-inhoudelijke uitwerking, ook
een aanbesteding- en contracteringstrategie. Deze brief betreft de
contouren van deze strategie. De planning en voortgang van de overige
werkzaamheden is terug te vinden in de halfjaarlijkse voortgangsrapportages.
Centraal bij de uiteindelijke strategie staat de vraag met behulp van welke
vorm en in welke contracten de invoering van ERTMS conform de
Voorkeursbeslissing, zo doelmatig mogelijk kan worden aanbesteed en
gerealiseerd. Ten principale draait het er hierbij om dat de belastingbetaler en reiziger waar voor hun geld krijgen: een betrouwbaar ERTMSsysteem dat voldoet aan de doelstellingen uit de Voorkeursbeslissing in
alle treinen en op de EU-verplichte en zoveel mogelijk van de
PHS-trajecten.
Gezien de complexiteit en het belang van een goede aanbesteding- en
contracteringstrategie voor ERTMS, dienen voortgang en kwaliteit goed
geborgd te worden. Hier wordt invulling aan gegeven door het betrekken
van marktpartijen, de Tenderboard en door lering te trekken uit eerdere
(inter)nationale ervaringen. Meer informatie hierover vindt u verderop in
de brief.
In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de totstandkoming van de strategie.
Daarna ga ik in hoofdstuk 4 in op de belangrijkste inkoopdoelen om in
hoofdstuk 5 te vervolgen met de vraag hoe wordt bepaald hoeveel
contracten nodig zijn en hoe deze kunnen worden ingericht. Hoofdstuk 6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 652, nr. 32

3

vervolgt met het onderzoek naar mogelijke contractvormen en de manier
waarop de aanbesteding kan plaatsvinden. Dit alles voor zover dit op dit
moment voor de verschillende onderdelen mogelijk is. In hoofdstuk 7 en 8
worden vragen beantwoord omtrent de relevante onderdelen van de
aanbestedingswetgeving en toepasbare aanbestedingprocedures.
Hoofdstuk 9 geeft inzicht in de markt en de aankomende marktscan terwijl
hoofdstuk 10 aanbestedingservaringen in binnen- en buitenland belicht. In
hoofdstuk 10 worden contacten met de markt en stakeholders over de
strategie toegelicht en hoofdstuk 12 gaat in op de kwaliteitsborging van
het proces. De brief besluit met de vervolgstappen richting de definitieve
strategie.
3. Totstandkoming aanbesteding- en contracteringstrategie
Er is een verschil tussen aanbesteding en contractering. De aanbestedingstrategie betreft de vraag waarover (omschrijving opdracht) en de
wijze waarop (keuze van aanbestedingsprocedure, het aantal aanbestedingen, etc.) de aanbesteding plaats vindt. De contracteringstrategie
betreft de wijze waarop de opdracht wordt vastgelegd (keuze
contractvorm) en bevat onderdelen als de keuze voor het aantal
contracten en contractvormen en de verdeling van risico’s na contractering.
De aanbesteding- en contracteringstrategie voor het programma ERTMS
zal meer specifiek waarschijnlijk bestaan uit veertien onderdelen, namelijk
de volgende3:
1) Inkoopdoelen
2) Keuze één of meerdere contracten
3) Welk deel van de Aanbestedingswet 2012 is van toepassing en welke
partij(en) trekker van de aanbesteding kunnen zijn
4) Analyse toepasbare aanbestedingsprocedures
5) Analyse toepasbare contractvormen
6) Onderzoek naar mogelijkheden private financiering
7) Aanbestedingservaringen in binnen- en buitenland
8) Analyse Europese ERTMS markt en mate van concurrentie.
9) Resultaten van te houden marktconsultaties en contacten met
stakeholders
10) Als meer dan één contract, dan analyse aantal benodigde aanbestedingen en mogelijke percelen
11) Algemene keuze t.a.v. beoordelingsprocedure (inclusief opstellen
selectie- en gunningcriteria)
12) Inrichting organisatie bij aanbesteding (o.a. wie wordt/worden
trekker(s) van de aanbestedingen)
13) Grove planning en doorlooptijd benodigde hoofdaanbesteding(en) en
(eventueel) kleinere minder tijdkritische aanbestedingen
14) Aanbesteding-, realisatie- en exploitatierisico’s en beheersmaatregelen
Zoals eerder aangegeven in deze brief is het onderzoek op sommige
onderdelen verder dan andere en moeten sommige onderdelen nog
worden opgestart. Er is sprake van onderlinge afhankelijkheid tussen de
onderdelen en daarmee van een iteratieve uitwerking.
Op dit moment wordt hard gewerkt om (verdere) invulling te geven aan
de verschillende onderdelen. Voor alle onderdelen geldt dat de huidige
invulling nog onder voorbehoud is van de uitwerking van de gehele
strategie. Zoals aangegeven moet nog nader onderzoek plaatsvinden,
vooral via een nieuwe marktscan, de marktconsultatie en het updaten van
3

De onderdelen en volgorde zijn niet identiek aan de hoofdstukken van deze brief aangezien een
aantal onderdelen nog nader wordt uitgewerkt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 652, nr. 32

4

de PPC4. Hier zal ik later in de deze brief verder op ingaan. Ik zal uw Kamer
meenemen in het proces, net als stakeholders en marktpartijen. Dit
conform de insteek van het programma om transparantie na te streven en
zoveel mogelijk te delen met partijen, de groot project status en het
programmabrede adagium om zorgvuldigheid boven snelheid te stellen.
Een technische briefing zou bijvoorbeeld een mogelijkheid kunnen zijn om
rond het moment waarop uw Kamer per brief over de strategie wordt
geïnformeerd.
Voor de invulling van de aanbesteding- en contracteringstrategie is ook de
technisch-inhoudelijke uitwerking van belang. Om hier voldoende
voortgang in te behouden ten behoeve van de projectbeslissingen in
2016, wordt voor sommige onderdelen van de strategie al een voorlopige
richting aangegeven op basis van de kennis van dit moment. Met zo’n
voorlopige richting wordt verder gewerkt in de invulling van dat
onderdeel, vooruitlopend op de definitieve strategie. Deze voorlopige
richtingen zijn met name gebaseerd op expert judgement, ervaringen uit
het buitenland, geleerde lessen uit het verleden, quick-scan onderzoek of
eerder onderzoek. Deze voorlopige richting wordt alleen gekozen ten
behoeve van de inhoudelijke werkzaamheden en houden nadrukkelijk
geen onomkeerbare stappen in voor de verdere uitwerking van de
aanbesteding- en contracteringstrategie. Zoals gezegd zal op zeer
regelmatige basis worden bekeken of de nieuwe inzichten nog moeten
leiden tot het bijstellen van de aannames onder de voorlopige richtingen.
Dit om te voorkomen dat een bepaalde afslag wordt genomen, waarna er
later niet meer kritisch wordt gekeken of dit wel de juiste afslag was.
De definitieve strategie wordt aan het einde van dit jaar als één geheel
vastgesteld en per brief aan uw Kamer voorgelegd als go/no-go moment.
De strategie zelf zal waar mogelijk vertrouwelijk aan uw Kamer worden
verstrekt, om zo de aanbesteding niet te schaden.
In het vervolg van deze brief zal ik u meenemen in de stand van zaken van
de verschillende onderdelen en hoe beheerst wordt toegewerkt naar de
definitieve strategie.
4. Inkoopdoelen
Met de in april 2014 genomen Voorkeursbeslissing zijn de beleidsdoelen
vastgesteld die met het Programma ERTMS moeten worden bereikt. Naast
veiligheid betreft dit interoperabiliteit, snelheid, capaciteit en betrouwbaarheid. Deze beleidsdoelen zijn gelijktijdig vastgelegd in de basisrapportage5. Naast beleidsdoelen is het noodzakelijk om inkoopdoelen voor
het Programma ERTMS te benoemen. Het gaat daarbij naast de prijs ook
om kwaliteit en beheersbaarheid. Er bestaat hierbij een relatie met de
technisch-inhoudelijke uitwerking in het programma. Inkoopdoelen spelen
een belangrijke rol in de totstandkoming van de strategie: zij dienen om
focus te behouden op de doelen van het programma. Daarnaast bieden zij
ondersteuning bij de afweging van nog te maken keuzes ten aanzien van
de uit te voeren aanbesteding en contractering.
Meer specifiek gezien geven de inkoopdoelen onder andere richting aan
de besluitvorming in wat voor soort pakketten van samenhangende
componenten ERTMS wordt aanbesteed, in welke criteria gelden voor
deze aanbestedingen en de te sluiten contracten met opdrachtnemers.
Ook kunnen zij helpen bij het bepalen van het meest optimale scenario
voor de uitrol van ERTMS. Voorts bieden inkoopdoelen op hoog aggrega4
5

Public Private Comparator, zie verderop in deze brief.
Zie paragraaf 1.2 van de basisrapportage.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 652, nr. 32

5

tieniveau inzicht in de gewenste omvang en de voorwaarden van de
aanbestedingen en de wijze van inrichting van de relatie met en tussen
het Programma ERTMS, de opdrachtgevers, de gebruikers, de afnemers
en de leveranciers. Voor de verschillende inkoopstrategieën zullen de
risico’s (zoals technisch en financieel, en in het bijzonder waar de
raakvlakken zich bevinden) worden geïdentificeerd en waar mogelijk
zullen mitigerende maatregelen worden gedefinieerd. De bevindingen
zullen tezamen met eventuele restrisico’s worden meegenomen bij het
bepalen van het optimale scenario.
Transparantie over de aard en totstandkoming van de inkoopdoelen is
belangrijk. Vooralsnog zijn voor het Programma twee soorten inkoopdoelen onderscheiden:
• Inkoopdoelen voor wat betreft de inhoud:
− Realiseren van een overkoepelend vervoersysteem met ERTMS dat
beter presteert op het gebied van veiligheid en interoperabiliteit
dan het huidige vervoersysteem met ATB, dat tevens potentiële
voordelen moet bieden op het gebied van betrouwbaarheid,
snelheid en capaciteit.
− Zo effectief en efficiënt mogelijk besteden van het beschikbare
budget, dus de beste prijs/kwaliteit verhouding voor het te
besteden geld gedurende de levenscyclus van het systeem.
− Materieel en infrastructuur efficiënt ombouwen, hierbij valt te
denken aan een combinatie van onder meer: korte ombouwtijden,
zo min mogelijk hinder voor reizigers, vervoerders en verladers en
het vermijden van onnodige kosten.
• Inkoopdoelen voor wat betreft het proces:
− Beheersbaar houden van de aanbestedingen en vervolgens
contractuele fase(s) van het Programma beheersbaar houden.
− Goede samenwerking tussen alle betrokken partijen zowel in de
voorbereiding van de aanbesteding als in de realisatie en exploitatie.
Deze inkoopdoelen zijn voorlopig en kunnen nog worden aangevuld.
Daarnaast wordt nog een prioritering aangebracht in deze inkoopdoelen,
voordat zij met de definitieve strategie worden vastgesteld.
5. Aantal en inrichting van contracten
Één van belangrijkste onderdelen van de aanbesteding- en contracteringstrategie betreft het aantal contracten waarin de invoering van ERTMS,
conform de Voorkeursbeslissing, zal worden vastgelegd.
Op basis van expert judgement en ervaringen met (grote) aanbestedingen
in binnen- en buitenland, is in een gezamenlijke werkgroep met aanbestedingexperts van IenM, NS, ProRail en externe juridische expertise via de
Delphi-methode6 gekeken naar mogelijke scenario’s voor wat betreft het
aantal contracten. Het gaat dan om scenario’s waarbij wordt gedifferentieerd tussen het al dan niet knippen7 tussen de werkzaamheden voor
infrastructuur en materieel en vervolgens infrastructuur c.q. materieel. De
volgende vijf8 scenario’s, die op hoofdlijnen de mogelijke combinaties

6

In de Delphi-methode geven verschillende experts, op een gestructureerde wijze hun mening.
Via regelmatige terugkoppeling en een gestructureerde informatiestroom wordt daarmee
antwoord gezocht op een onderzoeksvraag.
7
Apart aanbesteden.
8
Ook is een scenario tot stand gekomen waarin sprake is van geïntegreerde contracten
infrastructuur en materieel per corridor. Dit scenario is vanwege de netwerkbrede inzet van
NS-materieel een subvariant van scenario 4 of 5, en daarom niet verder beoordeeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 652, nr. 32

6

voor de aanbesteding van ERTMS in infrastructuur en materieel omvatten,
zijn benoemd:
1. Eén geïntegreerd contract voor infrastructuur en materieel
2. Eén geïntegreerde contract infrastructuur en één geïntegreerd contract
materieel
3. Eén geïntegreerd contract infrastructuur en meerdere contracten
materieel
4. Meerdere contracten infrastructuur en één geïntegreerd contract
materieel
5. Meerdere contracten infrastructuur en meerdere contracten materieel
Bij de beoordeling van deze scenario’s is door de experts bijvoorbeeld
gekeken naar de beheersbaarheid van de contracten, de kans op budgetoverschrijdingen en de haalbaarheid van de in de Voorkeursbeslissing
genoemde planning. Daarnaast is gekeken of en wat de ervaringen zijn
met deze scenario’s bij grote infrastructurele (spoor)projecten met een
ICT-component in Nederland en bij grote ERTMS-projecten in het
buitenland. Hiertoe zijn managers van de verschillende projecten
bevraagd over deze projecten en de keuzes die gemaakt zijn omtrent
aantal en inrichting van de betreffende contracten.
De analyse laat zien dat de vier scenario’s waarin de infrastructurele
werkzaamheden afzonderlijk worden aanbesteed van de werkzaamheden
aan het materieel beter scoren dan het scenario waarin deze in één
contract worden vastgelegd (scenario 1 uit de lijst hierboven). Wanneer
gekozen zou worden voor één groot geïntegreerd contract voor zowel
infrastructuur als materieel wordt de verantwoordelijkheid voor één
interface grotendeels bij de markt gelegd. Een dergelijk reusachtig
contract levert echter problemen op, bijvoorbeeld voor wat betreft
beheersbaarheid, marktwerking, prijsopdrijving en vendor lock-in9. Voor
zover bekend is er geen aanbestedingservaring met scenario 1 voor
landelijke uitrol.
Bij de scenario’s met meerdere contracten, scoren scenario’s waarin de
infrastructurele werkzaamheden in delen worden gecontracteerd (scenario
4 en 5) beter dan scenario’s waarin dat niet gebeurt (scenario 2 en 3).
Scenario’s 4 en 5 zijn erg in lijn met de aanbestedingstrategie die in
landen als Denemarken, België en Zwitserland is gevolgd. Het combineren
van alle infrastructurele werkzaamheden die voortkomen uit de
Voorkeursbeslissing zal ook een groot contract betreffen, waarvoor
dezelfde nadelen van toepassing zijn als voor scenario 1, zij het in iets
mindere mate. Knippen van de infrastructurele werkzaamheden levert
daarnaast flexibiliteit op om bijvoorbeeld te leren van eerdere ervaringen
en het combineren met andere projecten. Wel moeten interfaces tussen
contracten daarbij goed geborgd worden, bijvoorbeeld door partijen te
verplichten akkoord te gaan met een samenwerkingsovereenkomst voor
de uitvoeringsfase. ERTMS is immers één integraal systeem.
Daarmee lijkt uit deze analyse naar voren te komen dat de invoering van
ERTMS het beste kan worden aanbesteed in meerdere contracten voor de
infrastructurele werkzaamheden en één of meerdere contracten voor de
werkzaamheden aan het materieel (scenario 4 of 5). De uitkomsten van
deze analyse via de Delphi-methode worden gesteund door de

9

Kort gezegd betekent «vendor lock in» dat de opdrachtgever ongewenst afhankelijk is van de
oorspronkelijke leverancier voor bijvoorbeeld een contractverlenging of aanvullende
leveringen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 652, nr. 32

7

Regiegroep10 en de Tenderboard ERTMS11. Zij geven aan dat aan de
uitkomsten nog geen definitieve conclusie verbonden kan worden, gezien
de abstractheid en grofheid van de analyse. Hiervoor is onder andere
meer inzicht nodig in de kenmerken van de markt(partijen) die dit werk
kunnen gaan uitvoeren en in de inkoopdoelen. Belangrijk onderzoek voor
de verdere uitwerking van de aanbesteding- en contracteringstrategie is
dan ook de uitvoering van een nieuwe marktscan en update van de PPC
en een nadere weging en invulling van de inkoopdoelen. Mede op basis
van deze onderzoeken zullen de scenario’s voor het aantal contracten
opnieuw kritisch worden bekeken en wordt te zijner tijd na de marktconsultatie een definitieve keuze gemaakt in het aantal en inrichting van de
contracten.
6. Onderzoek naar contractvormen en mogelijkheden voor private
financiering
Binnen het Rijk wordt bij infrastructuur projecten boven de € 60 mln.
getoetst of innovatieve/integrale contractvormen meerwaarde opleveren.
Deze afweging wordt gemaakt op basis van de Publiek-Private Comparator (PPC). De PPC geeft inzicht in de voor- en nadelen waarin een groot
overheidsproject wordt uitgevoerd: in een publieke of private variant of in
andere (meng)vormen. De PPC vergelijkt hiervoor de verschillende
contractvormen onderling en bekijkt bij welke contractvorm het meest
waarschijnlijk is dat de beoogde (beleids)doelen zo efficiënt mogelijk
worden gerealiseerd.
Ten behoeve van het programma ERTMS is in de afgelopen maanden een
eerste versie van een dergelijke PPC uitgevoerd door een extern bureau
gespecialiseerd in o.a. publiek-private samenwerking. Contractvormen die
hierbij bekeken en vergeleken zijn betreffen bijvoorbeeld de DBFM12- en
de DBM13-contractvorm. Binnen deze contractvormen kan in meer- of
mindere mate gebruik gemaakt worden van innovatieve instrumenten als
risico-overdracht, prestatieprikkels en private financiering om de beoogde
(beleids)doelen te realiseren.
In deze eerste versie van de PPC voor ERTMS is gekeken naar de voor- en
nadelen van uitvoering van het programma in een publieke of private
variant of in andere (meng)vormen, zoals hierboven besproken. Uit de
analyse komt voor de onderzochte scenario’s voor wat betreft het aantal
contracten naar voren dat de DBM-contractvorm, in vergelijking met
bijvoorbeeld DBFM, de grootste kans geeft op een positieve meerwaarde
voor zowel materieel, infrastructuur (al dan niet incl. ondergrondse
infrastructuur) als voor een geïntegreerd contract. Voor de onderzochte
gevallen geldt dat de DBM-contractvorm een zekerder positieve
meerwaarde lijkt te bieden, terwijl de meerwaarde van de
DBFM-contractvorm nog onzeker is; deze kan zowel positief als significant
negatief uitpakken. Belangrijkste reden hiervoor ligt in de langere en
complexere voorbereidingstijd en de daarbij behorende kosten voor
DBFM-contracten, terwijl de meerwaarde van private financiering in alle
gevallen nihil is. Een samenvatting van de uitkomsten van de PPC vindt u
in de bijlage14. Hierbij wordt opgemerkt dat de uitgevoerde PPC een

10

De Regiegroep vormt het opdrachtgeversoverleg voor het programma en bestaat uit
directeuren van NS, ProRail en IenM.
11
Zie ook hoofdstuk 12 van deze brief (borging).
12
Design, Build, Finance and Maintain. De opdrachtnemer is verantwoordelijk voor ontwerpen,
bouwen, (voor)financieren en onderhoud gedurende een bepaalde tijd.
13
Design, Build and Maintain.
14
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 652, nr. 32

8

eerste beeld geeft van de mogelijke meerwaarde voor de onderzochte
scenario’s.
Nadat meer inzicht is verkregen in de kenmerken van de markt(partijen)
en nader invulling is gegeven aan het aantal en de invulling van de
contracten (de scenario’s), zal rond de zomer een verdieping van de PPC
worden uitgevoerd. Mede uit de update van de PPC kunnen conclusies
worden getrokken over de contractvormen en mogelijkheden voor private
financiering.
Apart van de PPC zal in dezelfde periode een analyse naar alle mogelijke
contractvormen worden uitgevoerd, nadat meer duidelijkheid is verkregen
op onderdeel 5 van deze brief, het aantal en de inrichting van de
contracten. Deze analyse zal ook breder zijn dan de voornamelijk
financiële aspecten waar in de PPC de nadruk op ligt. De conclusies uit de
analyses, alsmede ook uit recentere analyses zoals die van de onderzoekscommissie ICT (zie ook hoofdstuk 9) en de Fyra-enquête, worden
meegenomen in de aanloop naar de definitieve strategie.
7. Relevant deel van de Aanbestedingswet 2012 en trekker van de
aanbesteding
Bij de keuze voor de aanbesteding- en contracteringstrategie is van belang
of mag worden aanbesteed onder toepassing van Deel 3 van de Aanbestedingswet 201215. Dit is in geval van het programma ERTMS mogelijk,
omdat de aanbestedingen bestemd zijn voor de openbare dienstverlening
op het gebied van vervoer per trein16. Daarnaast biedt Deel 3 van de
Aanbestedingswet 2012 meer flexibiliteit bij het kiezen van aanbestedingsprocedures. Er zal daarom ook onder toepassing van Deel 3 worden
aanbesteed.
Bij toepassing van Deel 3 van de Aanbestedingswet 2012 kunnen zowel de
vervoerders, zoals de NS, maar ook ProRail en het ministerie (namens
vervoerders/ProRail of als zogenoemde aankoopcentrale) trekker van de
aanbesteding zijn. Hierin is nog geen keuze gemaakt. Die keuze hangt
vooral af van de uitwerking van de andere onderdelen van de strategie.
Een besluit over de trekker van de aanbesteding zal na overleg met uw
Kamer definitief worden genomen bij het vaststellen van de gehele
aanbesteding- en contracteringstrategie.
8. Eerste analyse toepasbare aanbestedingsprocedures
Op basis van de inzichten in het voorgaande onderdeel, kan een keuze
worden gemaakt van de best toepasbare aanbestedingsprocedures. Niet
elke theoretisch denkbare procedure is geschikt voor een programma als
ERTMS. Hierbij moet gelet worden op de complexiteit van het
programma, de inspanning die van inschrijvers tijdens de aanbesteding(en) wordt verwacht, de hoeveelheid in te kopen componenten en de
hoeveelheid betrokken partijen. Ook van belang is de uiteindelijke keuze
die wordt gemaakt in het onderdeel aantal en inrichting contracten.
Daardoor blijven er vooralsnog een beperkt aantal toepasbare aanbestedingsprocedures over. De verschillende procedures zullen na verdere
uitwerking van de onderdelen opnieuw worden bekeken en worden
beoordeeld welke het best toepasbaar is.

15

Deel 3 van de Aanbestedingswet 2012 ziet, kort gezegd, op speciale sector bedrijven
(voorheen aangeduid als nutsbedrijven), Deel 2 van deze wet ziet op overige organisaties/
instellingen die aanbestedingsplichtig zijn.
16
Artikel 3.4 Aanbestedingswet 2012.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 652, nr. 32

9

Ook voor dit onderdeel van de strategie hebben aanbestedingsexperts
van NS, ProRail en IenM, aangevuld met externe experts, een analyse
uitgevoerd op de verschillende mogelijke aanbestedingsprocedures bij
speciale-sectoropdrachten. Uit deze analyse blijkt kortweg het volgende:
• Indien gekozen wordt voor aanbesteding in één groot geïntegreerd
contract zijn de onderhandelingsprocedure met voorafgaande
bekendmaking en de concurrentiegerichte dialoog, toepasbaar als
aanbestedingsprocedure17.
• Bij aanbesteding van meerdere verschillende contracten, kan per
contract worden bekeken wat de meest geschikte procedure is.
Toepasbare procedures in dit geval zijn: de openbare procedure, de
niet-openbare procedure en eveneens de onderhandelingsprocedure
met voorafgaande bekendmaking en de concurrentiegerichte
dialoog.18
Zoals aangegeven moet deze inkadering van mogelijke toepasbare
procedures in aanloop naar de definitieve aanbesteding- en contracteringstrategie rond de zomer opnieuw bezien worden. Hierbij is onder
andere meer inzicht nodig in de kenmerken van het ERTMS, het aantal
contracten, de kenmerken van de marktpartijen, de ontwikkelingen in de
desbetreffende markten en de randvoorwaarden uit het programma.
9. Marktpartijen en marktscan
Voor de aanbestedingen ten behoeve van de implementatie van ERTMS
zijn verschillende soorten marktpartijen van belang. Onder meer de
ERTMS-leveranciers, zogenoemde Notified Bodies19, ingenieursbureaus
en aannemers. Met veel partijen zijn gedurende de Verkenningsfase al
contacten geweest. Zo zijn er 3 marktbijeenkomsten geweest en hebben
er uitgebreide 1-op-1-gesprekken plaatsgevonden met diverse partijen20.
Sinds september 2014 wordt er door het programma ook actief contact
gelegd met mogelijke nieuwe (inter)nationale spelers. In de eerste helft
van 2015 zal opnieuw een marktbijeenkomst plaatsvinden, waarin ook de
eerste contouren van de strategie uit deze brief zullen worden besproken.
Een belangrijk onderdeel voor de verdere uitwerking van de verschillende
onderdelen van de aanbesteding- en contracteringstrategie is de
zogenoemde marktscan. Deze scan moet meer inzicht bieden in de
kenmerken van de markt en marktpartijen voor ERTMS-aanbestedingen.
Het gaat bijvoorbeeld om de omvang van de markt en referenties en
hoeveelheid/kwaliteit van ervaringen van marktpartijen op het gebied van
ERTMS, maar ook welke opdrachtomvang marktpartijen of consortia
aankunnen. Dit inzicht is van belang voor bijvoorbeeld de keuzes in de
grootte van contracten, de actualisatie van de PPC en de aanbestedingsprocedures.
Ten behoeve van de Startbeslissing (Railmap 1.021) is begin 2013 al een
marktscan op hoofdlijnen uitgevoerd. Hieruit bleek dat de invoering van
ERTMS in Nederland een belangrijke en interessante opdracht zal zijn
voor de verschillende (inter)nationale ERTMS-marktpartijen. Daarmee is
17

De concurrentiegerichte dialoog is ook voor speciale sectorenbedrijven in Richtlijn 2014/25/EU
expliciet opgenomen en wordt na implementatie daarvan in de Aanbestedingswet 2012
opgenomen.
Richtlijnen 2014/24/EU en 2014/25/EU.
18
Zie noot 15.
19
Een Notifying Body, of aangemelde (keurings)instantie is een door een lidstaat aangewezen
keurings- of testinstituut dat producten test.
20
Zie ook bijlagen Railmap 2.0 en 3.0 (Kamerstuk 33 652, nrs. 4 en 14) en in de eerste
voortgangsrapportage.
21
Kamerstuk 29 984, nr. 385.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 652, nr. 32

10

de kans groot dat er meerdere partijen zullen meedingen naar de
verschillende contracten.
Voor de aanbesteding- en contracteringstrategie is een gedetailleerdere
en uitgebreidere marktscan nodig dan welke begin 2013 is uitgevoerd.
Daarom zal in de de periode tot de zomer een nieuwe marktscan worden
uitgevoerd; de uitvraag voor de selectie van een partij om deze uitvraag
uit te voeren is inmiddels gepubliceerd op TenderNed. Daarbij kunnen
geactualiseerde kenmerken van de markt(partijen) worden meegenomen.
Deze kan bijvoorbeeld door de economische crisis, overnames, nieuwe
partijen en andere grote ERTMS-aanbestedingen aan verandering
onderhevig zijn.
10. Aanbestedingservaringen in binnen- en buitenland
Van groot belang voor een goede inrichting van de aanbesteding- en
contracteringstrategie zijn de ervaringen die al opgedaan zijn bij de
aanbesteding van grote projecten en met ERTMS specifiek. Om die reden
is door het programma contact gezocht met programmamanagers van
grote infrastructurele (spoor)projecten in Nederland met een
ICT-component (zoals de HSL, Betuweroute, Hanzelijn, Tweede
Coentunnel, Anders Betalen voor Mobiliteit en A15 Maasvlakte-Vaanplein)
en is er veelvuldig contact met aanbestedingsdeskundigen van ERTMSprojecten in andere Europese landen (zoals Duitsland, België,
Denemarken, Zwitserland en Oostenrijk). Aan hen zijn vragen gesteld over
de gemaakte keuzes omtrent de aanbesteding bij het betreffende
project/in het betreffende land en de overwegingen hierbij. De
antwoorden die deze partijen hebben gegeven zijn en worden gebruikt bij
de invulling van de strategie. Zo zijn hun ervaringen meegenomen in het
bepalen van de voorlopige richting van het aantal contracten. Ook in de
verdere uitwerking zullen deze ervaringen worden meegenomen en waar
nodig aanvullende informatie opgevraagd bij de genoemde contacten.
Ook op een andere wijze worden eerdere aanbestedingservaringen
meegenomen in het programma en de ontwikkeling van de aanbestedingen contracteringstrategie. Dit betreft verschillende onderzoeken en
reviews die zijn uitgevoerd en de bijbehorende aanbevelingen. Een
belangrijk voorbeeld hierin zijn de 34 aanbevelingen van de tijdelijke
onderzoekcommissie Elias22, welke in oktober 2014 het onderzoek naar
ICT-projecten bij de overheid heeft afgerond. In haar aanbevelingen zijn
vele aandachtspunten opgenomen voor de aanbesteding en contractering
van ICT-projecten. Hierop is op 30 januari 2015 gereageerd door de
Minister van Wonen en Rijksdienst.
Gezien de belangrijke ICT-component in het programma ERTMS, zullen
deze aanbevelingen zoveel mogelijk worden overgenomen in de
aanbesteding- en contracteringstrategie. In de bijlage bij de tweede
Voortgangsrapportage, welke rond deze zelfde tijd naar uw Kamer zal
worden verstuurd, is per aanbeveling de reactie van de programmaorganisatie opgenomen. Door het programma is inmiddels ook de door de
commissie Elias aanbevolen BIT-toets23 uitgevoerd. Ook aanbevelingen
uit het eerdere onderzoek van de Algemene Rekenkamer, de commissie
Kuiken en reviews van het programma zijn zoveel mogelijk overgenomen.
Mochten er tijdens de verdere uitwerking van de strategie nieuwe
aanbevelingen of inzichten opkomen uit onderzoeken, reviews of
ervaringen elders, dan zullen deze waar mogelijk en verantwoord worden
22

Kamerstuk 33 326, nr. 4 «Naar grip op ICT – Parlementair onderzoek naar ICT-projecten bij de
overheid.
23
Bureau ICT-toetsing.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 652, nr. 32

11

meegenomen. Ook zal aandacht worden besteed aan hoe dergelijke zaken
ook in latere fasen van het programma kunnen worden meegenomen.
11. Resultaten van te houden marktconsultaties en contacten met
stakeholders
In de Verkenningsfase van het programma ERTMS is al veelvuldig contact
geweest met de verschillende marktpartijen en stakeholders. Het contact
met de marktpartijen was vooral gericht op het wederzijds informeren van
de partijen over de voortgang en richting van het programma. Ook werd
met hen gesproken over bijvoorbeeld proven technology, vendor lock-in
en Level 2 en GSM-R op emplacementen. De inhoud en uitkomsten van
deze gesprekken is te vinden in (de bijlagen van) Railmap 2.0 en 3.0 en de
eerste voortgangsrapportage24.
Voor een geslaagde aanbesteding is het van belang dat genoeg (inter)nationale marktpartijen zullen inschrijven op de aanbesteding(en). Dit zullen
zij alleen doen als zij bijvoorbeeld de contracten niet te groot (of te klein)
en/of te risicovol vinden. Om dit af te tasten voor het aanbestedingsproces
wordt gestart, zullen richting de definitieve strategie op verschillende
momenten marktconsultaties gehouden worden. Hierin worden onderdelen van de concept aanbesteding- en contracteringstrategie voorgelegd
aan marktpartijen en gevraagd of zij zouden meedingen in de aanbesteding(en) zoals weergegeven in de strategie. Marktconsultaties kunnen
daarnaast voor andere zaken worden ingezet, zoals discussies over de
mate van specificatie, de gewenste contractvormen en specifieke
(innovatie)issues. Het precieze doel en de invulling van de marktconsultatie wordt momenteel verder uitgewerkt.
Om innovatieve initiatieven vanuit de markt gedurende het gehele
programma te stimuleren is een innovatieloket ingericht volgens de
procedure die ProRail gebruikt voor Unsollicited Proprosals25. Marktpartijen kunnen hier hun initiatieven voor de uitwerking het Programma
ERTMS indienen. Hierbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan
innovatieve oplossingen voor nog openstaande vraagstukken, zoals: de
praktische toepasbaarheid van Level 2 op grote emplacementen en
GSM-R op grote emplacementen en de vraag of daartoe pilots moeten
worden uitgevoerd, inbouw/ombouw van OBU’s (on-board unit) in
materieel en inbouw/vervanging in de infrastructuur. Het Programma
beoordeelt deze initiatieven onder andere op het doel en de meerwaarde
van het ERTMS-marktinitiatief, welke inzet verwacht wordt van het
Programma ERTMS met betrekking tot de ontwikkeling, investering of
intellectueel eigendom en het probleem dat wordt opgelost en of het
initiatief is onderbouwd met voorbeelden, resultaten of ervaringen.
Daarnaast is het van belang dat het initiatief vergezeld gaat van een
voorlopige businesscase inclusief risico’s, benodigde investeringen en
financieringsconstructies. Vervolgens wordt besloten of deze initiatieven
binnen het Programma worden uitgevoerd. Na uitvoering van het initiatief
worden de uitkomsten gedeeld met alle marktpartijen ten behoeve van
het level playing field. Tenslotte wordt zoals eerder gemeld, nadrukkelijk
ook de input van de markt gevraagd.

24
25

Kamerstuk 33 652, nr. 28.
Zie ook het «protocol ERTMS initiatief» op http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/openbaarvervoer/veiligheid-spoor/ertms.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 652, nr. 32

12

12. Borging
Gezien de complexiteit en het belang van een goede totstandkoming van
de aanbesteding- en contracteringstrategie, wordt op verschillende
manieren aandacht besteed hoe deze te borgen.
In de eerste plaats geldt voor de strategie, net als voor de rest van het
programma, het adagium dat zorgvuldigheid voor tempo gaat. Daarnaast
wordt in het proces veel aandacht besteed aan ervaringen die zijn/worden
opgedaan in binnen- en buitenland. In alle onderdelen van de strategie
wordt gekeken hoe deze kennis kan worden meegenomen in de
uitwerking, om zo optimaal gebruik te maken van lessons learned. De
strategie wordt vervolgens (op onderdelen) voorgelegd aan de reeds
ingestelde onafhankelijke Tenderboard ERTMS. Deze commissie adviseert
het programma over de onderdelen van de aanbesteding- en contracteringstrategie. Tevens zal zij adviseren over de definitieve strategie. Op
later moment speelt zij ook een rol bij de uitwerking hiervan voor
specifieke contracten. De adviezen van de Tenderboard zijn zwaarwegend
voor het programma.
Inzet is een goede strategie voor de trekker(s) van de aanbestedingen.
Daarnaast is het van belang dat de uiteindelijke aanbesteding voldoende
en kwalitatief goede marktpartijen aantrekt, welke met scherpe en waar
mogelijk innovatieve aanbiedingen zullen komen. Om dit te borgen is en
worden de marktpartijen via de marktconsultatie meegenomen in het
programma en in deze strategie.
Net als bij de rest van het programma is het ook voor de aanbesteding- en
contracteringstrategie van belang om aandacht te besteden aan risico’s,
kansen en beheersmaatregelen. Daarom worden in de verdere uitwerking
specifieke risicosessies ten behoeve van de aanbesteding georganiseerd.
Daarbij zullen ook beheersmaatregelen worden benoemd. Net als bij de
programmabrede risico’s zullen deze voortdurend worden gemonitord.
Het wegnemen van onzekerheden/risico’s kan er toe leiden dat de huidige
post onvoorzien zoals gehanteerd in de MKBA wordt gereduceerd.
Met deze verschillende instrumenten voor kwaliteitsborging en de
bestaande structuur van governance en reviews, worden risico’s op
tunnelvisie en tegenvallers zoveel mogelijk vermeden en wordt geleerd
van ervaringen.
13. Vervolg
Met deze brief heb ik u inzicht willen geven in de eerste contouren van
aanbesteding- en contracteringstrategie. Bij een aantal onderdelen van
deze strategie beginnen deze contouren vorm aan te nemen, maar er zijn
nog belangrijke onderzoeken noodzakelijk om gedegen en solide keuzes te
kunnen maken. Daarbij speelt ook de onderlinge onafhankelijkheid. Eind
van het jaar worden te maken keuzes aan u voorgelegd in een go/no-go
moment.
Om tot de definitieve strategie te komen worden in de periode tot en met
de zomer de nodige stappen gezet. Het gaat dan vooral om de nieuwe
marktscan, het updaten van de PPC en het houden van marktconsultaties.
Met de uitkomsten uit deze stappen kunnen alle onderdelen van de
strategie worden voltooid en gezamenlijk worden vastgesteld. De
Tenderboard zal in aanloop hier naartoe regelmatig worden geconsulteerd
op de onderdelen en uiteindelijk de gehele strategie beoordelen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 652, nr. 32

13

De aanbesteding- en contracteringstrategie is een belangrijke stap richting
de projectbeslissingen in 2016. Deze markeren immers het begin van de
aanbestedingsprocedures die naar verwachting circa 2 jaar zullen duren,
afhankelijk van aard en omvang van de opdrachten en of sprake is van
een aanbestedingsvorm waarbij een dialoog met marktpartijen plaatsvindt.
Uiteraard ben ik graag bereid een technische briefing te laten verzorgen
over de eerste contouren van de aanbestedingen zoals opgenomen in
deze brief.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
W.J. Mansveld

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 652, nr. 32

14