De staat van het

onderwijs

hoofdlijnen uit het
onderwijsverslag 2012/2013

d e s ta at va n h e t o n d e r w i j s

De staat van het

onderwijs

hoofdlijnen uit het
onderwijsverslag 2012/2013

inspectie van het onderwijs | april 2014

inspectie van het onderwijs | onderwijsverslag 2012/2013

Voor u ligt het
Onderwijsverslag
2012/2013. Hierin
staat wat onze
inspecteurs het
afgelopen schooljaar
gezien hebben op
scholen en opleidingen.
4

d e s ta at va n h e t o n d e r w i j s

Voorwoord

Voor u ligt het Onderwijsverslag over het schooljaar 2012/2013. U leest hierin wat onze inspecteurs het afgelopen
schooljaar gezien hebben op de scholen en opleidingen. Deze inzichten geven leraren, schoolleiders en bestuurders de mogelijkheid het onderwijs aan hun leerlingen en studenten te verbeteren. Het verslag staat in een
waardevolle traditie. Al meer dan tweehonderd jaar wordt de staat van het onderwijs, zoals bedoeld in de
Grondwet, beschreven en aangeboden aan de leden van de Staten-Generaal.

Geen rapportcijfer voor het onderwijs
Hoe goed is het Nederlandse onderwijs? Deze vraag wordt me ieder jaar gesteld bij het verschijnen van het
Onderwijsverslag. Mijn antwoord is altijd genuanceerd: er gaat veel goed en er kan veel beter. Welk rapportcijfer
geeft de inspectie aan het onderwijs? Maar je kunt niet één cijfer geven.
Onderwijskwaliteit bestaat uit zoveel aspecten. Aspecten als de traditie en denominatie waarin de school staat. De
omgeving en de regio waarin de school werkt. Bovenal gaat het erom wat leerlingen en studenten leren, maar ook
of ze plezier hebben in leren. Het is belangrijk dat er goede, gemotiveerde leraren voor de klas staan, maar ook dat
het veilig is op scholen en instellingen. En dat er garanties zijn voor onderwijs van voldoende of goede kwaliteit.
Niet alleen nu, maar ook voor de komende jaren. De inspectie vindt veel aspecten van kwaliteit belangrijk. We
beoordelen de kwaliteit van het onderwijs om scholen inzicht te bieden en daar waar nodig ook direct aan te
spreken, niet om hen af te rekenen. Daarover gaat dit Onderwijsverslag. Eén ding zult u er dus niet in tegenkomen:
een rapportcijfer waarmee wij het onderwijs waarderen.
Net als wij het onderwijsstelsel niet tot één cijfer willen terugbrengen, doen wij dat ook niet met scholen en
instellingen. Eén getal is vaak misleidend en daar komen schoolleiders en leraren steeds meer tegen in verzet. Dan
valt het woord ‘afrekencultuur’. Gelukkig zien we dat scholen in verschillende sectoren zelf initiatief nemen voor
verantwoording en inzicht geven in hun visie op goed onderwijs en in hoeverre ze die bereiken. De inspectie sluit
zich daar graag bij aan.

De staat van het onderwijs
De meeste leerlingen en studenten zijn tevreden over hun school of opleiding. In het hoger onderwijs neemt die
tevredenheid verder toe, vooral op de universiteiten. Leerlingen en studenten presteren goed vergeleken met
omringende landen. In het mbo halen steeds meer studenten hun diploma. En de afgelopen jaren hebben
leerlingen in het voortgezet onderwijs betere cijfers gehaald voor de examens. Wellicht zijn ze harder gaan werken.
In ieder geval laten deze leerlingen en studenten ons zien dat het beter kan.
5

inspectie van het onderwijs | onderwijsverslag 2012/2013

Toch lijkt een groot aantal leerlingen en studenten weinig gemotiveerd voor het leren, valt ons op. Zij ervaren het
recht op onderwijs louter als een plicht. Gaan leerlingen graag naar school om elkaar te ontmoeten, beduidend
minder enthousiast lijken ze voor veel lessen. Bij schoolbezoeken zie ik hun houding en gebrek aan enthousiasme
tijdens de lessen en colleges. Hebben ze wel plezier in leren? Waarom zijn onze leerlingen minder gemotiveerd dan
leerlingen in andere landen? Zijn de lessen te saai? Het rooster een keurslijf? Dagen we de leerlingen wel genoeg
uit? We weten ook dat als we onze betere leerlingen beter weten te motiveren zodat ze hogere prestaties leveren,
dat van doorslaggevende betekenis is voor ons land, voor de vernieuwingskracht van onze samenleving. Het zou
mooi zijn als meer leerlingen en studenten plezier in leren hebben.
Op allerlei scholen zien de inspecteurs gelukkig ook veel prachtige voorbeelden van inspirerende en motiverende
lessen. Lessen waarbij de leerlingen actief betrokken zijn, nieuwsgierig en op zoek naar verbanden, naar antwoorden. Wij koesteren deze voorbeelden, ze inspireren ons. Ze tonen overigens ook aan dat leerlingen en studenten
de kwaliteit van het onderwijs in de les mede bepalen. Wat moeten we in het onderwijs doen om deze betrokkenheid vaker te zien?
Verder valt ons op dat scholen en instellingen strenger lijken te selecteren in de eerste jaren van het voortgezet en
hoger onderwijs. In het hoger onderwijs is er onder studenten in het eerste jaar meer uitval. In het wetenschappelijk onderwijs gaat deze uitval samen met een hogere kans op een diploma vanaf het tweede studiejaar, maar in
het hbo zien we die samenhang niet. In het voortgezet onderwijs lijken scholen voorzichtiger bij de plaatsing van
leerlingen. Ook gaan leerlingen die in de eerste drie leerjaren van schoolsoort veranderen, vaker naar een lagere
dan hogere schoolsoort. Havoleerlingen die overstappen, gaan nu bijvoorbeeld vaker naar het vmbo-t dan naar
het vwo. Tegelijkertijd blijven er in de hogere klassen van het voortgezet onderwijs minder leerlingen zitten. De
inspectie ziet dat overgangen van schoolsoort en zittenblijven behoorlijk ingrijpend zijn voor leerlingen. Voor hen
betekenen dit soort verschuivingen veel, zowel in positieve als in negatieve zin.

Kansen voor verbetering
De afgelopen jaren hebben leraren op veel scholen en instellingen keihard gewerkt om het onderwijs aan leerlingen en studenten te verbeteren. In veruit de meeste gevallen is dat gelukt. Het aantal zwakke en zeer zwakke
basisscholen is bijvoorbeeld in drie jaar teruggelopen van 501 tot 153. Dat betekent voor ruim zestigduizend
leerlingen een opwaartse lijn in hun leerloopbaan en waarschijnlijk ook in hun leven. Ook de spectaculaire
verbetering in het speciaal onderwijs valt op. Daar is de laatste jaren veel vernieuwd, onder meer in het
onderwijsaanbod.
Veel scholen en opleidingen hebben de afgelopen jaren geïnvesteerd in betere randvoorwaarden voor goed
onderwijs, zoals registraties en kwaliteitszorgsystemen. Gegevens over de ontwikkeling van leerlingen en studenten zijn nu vaker en beter beschikbaar. Daardoor vallen eventuele problemen of achterblijvende prestaties sneller
op en kunnen scholen voorzieningen voor zorg en ondersteuning eerder inzetten.
Toch is in de klas of groep vaak weinig terug te zien van deze investeringen. In sommige klassen merken de
leerlingen er zelfs nauwelijks iets van. Leraren lukt het lang niet altijd investeringen op schoolniveau te benutten in
hun dagelijks lessen. Verbeteringen op schoolniveau zijn te weinig een middel voor leraren om hun dagelijks
lesgeven te verbeteren. Soms lijkt bij de verbeteringen de registratie van gegevens zelfs een doel op zich te zijn
geworden, waarbij het effect voor leerlingen en studenten uit het oog wordt verloren. In het ergste geval leidt het
alleen tot bureaucratie of informatie waar leraren of leerlingen op worden afgerekend. De beweging, die moet
leiden tot de verbetering voor de leerling, stokt hiermee of wordt niet afgemaakt. En dan wordt er uiteindelijk
weinig of niets concreets mee bereikt.
Investeringen mogen niet blijven steken in de schoolorganisatie, maar moeten doorwerken in het dagelijks
handelen in de klas. Dit geldt zeker ook bij de invoering van passend onderwijs. Uiteindelijk wordt in de klas goed
onderwijs voor alle leerlingen gemaakt; daar krijgen leerlingen de extra ondersteuning die ze nodig hebben.
We zien dat er in de samenwerkingsverbanden hard gewerkt wordt aan passend onderwijs. Tegelijkertijd valt ons
op dat samenwerkingsverbanden verschillen in uitgangspunten en visie. Ook verschillen leraren én scholen of
opleidingen in de kwaliteit van de zorg en begeleiding die ze leerlingen en studenten bieden. Scholen en opleidin6

d e s ta at va n h e t o n d e r w i j s

gen verschillen ook in hoe open ze staan voor leerlingen of studenten die extra zorg nodig hebben. Natuurlijk zijn
er verschillen; variatie is de zuurstof van ons onderwijsstelsel. Die variatie moet echter wel gericht zijn op wat
nodig is om kwetsbare leerlingen en studenten te laten profiteren van passend onderwijs. Zij verdienen goed
onderwijs.

Kwaliteit schoolleiders en besturen bepalend
Schoolleiders ondersteunen en begeleiden leraren in hun veeleisende taak om goed onderwijs te geven. We zien
dat de leraren en lessen beter zijn op scholen waar goede schoolleiders werken. De rol van de schoolleider en de
directeur is dus van groot belang voor goed onderwijs. De inspecteurs zien dagelijks voorbeelden van goede
schoolleiders, maar ook van schoolleiders die niet goed functioneren. Goede schoolleiders lukt het om leraren
gezamenlijk te laten werken aan innovaties en de onderwijskwaliteit te verbeteren. Vaak stellen zij de ontwikkeling van leerlingen en studenten centraal, weten ze een sfeer van onderling vertrouwen te creëren op hun school
of opleiding en werken zij goed samen met hun bestuur.
In geen enkel land is de autonomie van scholen en besturen zo groot als in Nederland. Bestuurders en schoolleiders nemen zelfstandig beslissingen over onderwijskwaliteit, zoals over leerplan, methodes, aanstellingen van
personeel, personeelsbeleid en financiën. Besturen met veel ambitie streven naar goede en tevreden leerlingen en
leraren. Veel besturen hebben de laatste jaren een veel beter idee gekregen van de onderwijskwaliteit in hun
scholen en opleidingen. Zo monitoren steeds meer opleidingen in het mbo hun eigen kwaliteit. Tegelijkertijd lukt
het besturen steeds beter om de school of instelling financieel gezond te houden en middelen goed in te zetten
voor het onderwijs.
Studenten en leerlingen kunnen er helaas niet altijd op rekenen dat zij goed onderwijs blijven krijgen.
Onderwijskwaliteit is niet statisch. Schoolleiders en bestuurders moeten steeds werken aan verbetering en
terugval voorkomen; eerst plannen maken, dan het effect evalueren, vervolgens verbeteringen doorvoeren en
daarna die verbeteringen verankeren. Op twee derde deel van de scholen en opleidingen zien we dat schoolleiders
en bestuurders daar niet volledig in slagen. Het blijkt moeilijk om ervoor te zorgen dat de dagelijkse onderwijspraktijk profiteert van verbeteringen en dat leraren en bestuurders hierin gezamenlijk optrekken. Investeringen
moeten niet leiden tot onderwijs dat er alleen op papier mooi uitziet. Op scholen en opleidingen waar de verbeteringen effect hebben in de klas, zien we enthousiaste leraren, leerlingen en studenten.

Slot
Onderwijs is belangrijk. Dat vindt iedereen. En het gaat goed in het Nederlandse onderwijs. Maar het kan nog
zoveel beter. Nederlandse leerlingen en studenten hebben daar recht op. Zij hebben een goede voorbereiding
nodig op vervolgonderwijs, werk en het leven.
De mensen in het onderwijs laten keer op keer zien dat zij hard en bevlogen werken aan verbeteringen. Die inzet
heeft nog meer effect als initiatieven elkaar versterken en de tijd krijgen om tot wasdom te komen. Bij al die
inspanningen is telkens de vraag: wat merkt de leerling, de student ervan? Op die vraag blijft ook de inspectie haar
handelen richten.

Mevrouw drs. A.S. Roeters
Inspecteur-generaal van het Onderwijs
Utrecht, 16 april 2014
7

inspectie van het onderwijs | onderwijsverslag 2012/2013

8

d e s ta at va n h e t o n d e r w i j s

Inhoudsopgave

1 Leerlingen en studenten
en hun onderwijsprestaties

10

2 Ondersteuning en passend onderwijs

24

3 Leraren

34

4 Schoolleiders en besturen

42

9

inspectie van het onderwijs | onderwijsverslag 2012/2013

1

10

leerlingen en studenten en hun onderwijsprestaties

d e s ta at va n h e t o n d e r w i j s

Leerlingen en studenten en
hun onderwijsprestaties
Goede prestaties en tevreden leerlingen en studenten

Nederlandse leerlingen en studenten zijn over

1.1 Motivatie en tevredenheid

het algemeen tevreden over het onderwijs. Ze

Leerlingen en studenten tevreden In Nederland
volgen ruim 3,7 miljoen leerlingen en studenten
onderwijs. Zij zijn over het algemeen tevreden over het
onderwijs dat zij krijgen en gaan met plezier naar school.
Leerlingen in het voortgezet onderwijs geven hun school
een voldoende. In het middelbaar beroepsonderwijs zijn
studenten over het algemeen tevreden. Studenten zijn
het meest tevreden in het hoger onderwijs, de tevredenheid neemt hier zelfs verder toe. Ook in vergelijking met
leerlingen uit landen die hoog op de PISA-ranglijsten
staan, zijn Nederlandse leerlingen tevreden over school.1

presteren goed. Actieve betrokkenheid tijdens
de lessen, plezier in leren en motivatie van
leerlingen zijn niet vanzelfsprekend en kunnen
beter. In de onderbouw van het voortgezet
onderwijs stromen meer leerlingen af dan op
en in het eerste jaar van het hoger onderwijs
stromen meer studenten uit dan in vorige jaren.
Tegelijkertijd verbetert de kans op het beoogde
diploma in de bovenbouw van het voortgezet
onderwijs en in het wetenschappelijk
onderwijs.

Betrokkenheid verschilt sterk per les De meeste
leraren slagen er in hun leerlingen bij de les te betrekken. Tijdens schoolbezoeken valt het inspecteurs ook op
dat leerlingen bij een deel van de lessen zeer gemotiveerd en betrokken zijn, maar in andere lessen nauwelijks. In figuur 1 staat aangegeven bij hoeveel procent van
de lessen de inspecteur de betrokkenheid van de
leerlingen onvoldoende vond. In het (speciaal) basisonderwijs gaat het om een klein deel van de lessen (5 tot 9
procent), in het speciaal onderwijs en het voortgezet
onderwijs gaat het om een wat groter deel van de lessen
(16 tot 21 procent).

1

OECD (2013). PISA 2012 Results: Ready to Learn: Students’
Engagement, Drive and Self-Beliefs. Paris: OECD.

11

inspectie van het onderwijs | onderwijsverslag 2012/2013

Actieve betrokkenheid kan beter
% lessen waarin leerlingen onvoldoende betrokken zijn
Basisonderwijs

9

Voortgezet onderwijs

21

Speciaal basisonderwijs

5

Speciaal onderwijs

(16)

FIGUUR 1

Motivatie en leerplezier blijven achter Ondanks de
hoge tevredenheid zijn leerlingen en studenten niet
altijd gemotiveerd voor de lessen. Zowel op intrinsieke
motivatie (interesse en plezier in de leerstof ) als op
instrumentale motivatie (leren voor een bepaald doel)
scoort de Nederlandse leerling laag in vergelijking met
andere landen. Leerlingen geven aan dat ze soms niet
weten waarom ze een bepaalde taak moeten uitvoeren
en dat die taak niet op hen is afgestemd. Opvallend is
ook dat slechts 40 procent van de leerlingen in het
voortgezet onderwijs tevreden is over de mate waarin
leraren ze motiveren.2

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2013

soms lage verwachtingen hebben van hun leerlingen en
dat goede leerlingen en studenten in Nederland relatief
laag presteren. Er zijn momenteel veel initiatieven om
het beste uit de betere leerlingen te halen. Ook ziet de
inspectie op scholen en opleidingen goede initiatieven
van leraren om leerlingen te motiveren, met name op
het gebied van ict-toepassingen en activerende
werkvormen.

1.2 Leerprestaties
Ontwikkelingen in prestaties

Weinig plezier in lezen en wiskunde De inspectie
rapporteerde al eerder over het gebrek aan lees- en
rekenplezier in het primair onderwijs. Internationaal
vergelijkend onderzoek laat zien dat Nederlandse
basisschoolleerlingen lezen minder leuk vinden dan
leerlingen uit andere landen en voor lezen minder
gemotiveerd zijn.3 Voor Nederlandse vijftienjarigen geven
de recent verschenen PISA-resultaten een vergelijkbaar
beeld, maar dan over motivatie voor wiskunde. Slechts
een vijfde deel van de leerlingen kijkt uit naar de volgende
wiskundeles en slechts 12 procent van de leerlingen vindt
het leuk om over wiskunde te lezen (figuur 2). Dat
wiskunde nuttig kan zijn voor hun latere carrière, beseft
slechts 58 procent van de Nederlandse leerlingen, terwijl
het OECD-gemiddelde op 75 procent ligt.

Prestaties basisschoolleerlingen iets gedaald 
Leerlingen in het basisonderwijs presteerden in de
meeste vakken gelijk of iets minder goed dan in 2012. Bij
begrijpend lezen en woordenschat haalden ze het
hetzelfde niveau. In spelling en rekenen zijn ze iets
achteruitgegaan. De daling van het rekenniveau geldt
voor alle onderdelen van het vak rekenen. Dit blijkt uit
het Jaarlijks Peilingsonderzoek van het
Onderwijsniveau.4 Het niveau van leerlingen ligt voor
alle vakken in 2013 nog wel hoger dan vijf jaar eerder. Bij
de Eindtoets Basisonderwijs zijn de prestaties van de
leerlingen ook iets lager dan in 2012 (daling van een half
punt naar 535). Vooral op scholen waar veel leerlingen de
Eindtoets Niveau hebben gemaakt, is de gemiddelde
score lager.

Uitdaging en verwachtingen voor leerlingen 
Leerlingen en studenten hebben voldoende uitdaging
nodig om gemotiveerd te blijven. Zo zegt slechts een
derde van de Nederlandse vo-leerlingen door te werken
aan een taak totdat die perfect is. In vorige
Onderwijsverslagen noemde de inspectie al dat leraren

Hogere cijfers eindexamen De eindexamens in het
voortgezet onderwijs zijn in 2012 en 2013 beter gemaakt
dan in de voorgaande jaren. In 2013 haalden havo- en
vwo-leerlingen hogere cijfers. Hiermee is tegelijk het
verschil afgenomen tussen de cijfers van het schoolexamen en die van het centraal examen. Dit verschil was
jarenlang een bron van zorg. In de basisberoepsgerichte

LAKS (2012). Laksmonitor 2012. Het tevredenheidsonderzoek onder
leerlingen in het voortgezet onderwijs. Utrecht: LAKS.
3
Netten, A., Droop. M., Verhoeven, L. Meeuwissen, M.R.M., Drent, M.,
& Punter, R.A. (2012). Trends in leerprestaties in lezen, rekenen en
natuurkundeonderwijs. PIRLS TIMSS 2011. Nijmegen: Radboud
Universiteit.
2

12

4

Cito (2014, nog niet verschenen). Peiling van de rekenvaardigheid en
taalvaardigheid in jaargroep 8 en jaargroep 4 van het basisonderwijs
- meting 2012. Jaarlijks Peilingsonderzoek naar het Onderwijsniveau
(JPON). Arnhem: Cito.

d e s ta at va n h e t o n d e r w i j s

Nederlandse scholier
weinig gemotiveerd
voor de lessen

Ik ben erg gelukkig op school.

Ik lees voor mijn plezier.

= Nederlandse leerlingen
scoren op meeste punten
het laagst

Ik zie uit naar de volgende
wiskundeles.

Het loont de moeite om wiskunde te leren.
Het zal mij met m’n werk helpen.

Ik lees graag over wiskunde.
Leerlingen in niet-OECD-landen
zijn nog het meest leergierig

OECD

niet-OECD

Nederland

Nederland
niet onderzocht

Australië, België, Canada, Chili, Denemarken, Duitsland, Estland, Finland, Frankrijk, Griekenland,
Hongarije, Ierland, IJsland, Israël, Italië, Japan, Luxemburg, Mexico, Nederland, Nieuw-Zeeland,
Noorwegen, Oostenrijk, Polen, Portugal, Slovenië, Slowakije, Spanje, Tsjechië, Turkije, Verenigd
Koninkrijk, Verenigde Staten, Zuid-Korea, Zweden, Zwitserland.

FIGUUR 2

Albanië, Argentinië, Brazilië, Bulgarije, Colombia, Costa Rica, Cyprus, Hong Kong-China, Indonesië,
Jordanië, Kazachstan, Kroatië, Letland, Liechtenstein, Litouwen, Macao-China, Maleisië, Montenegro,
Peru, Qatar, Roemenië, Russische Federatie, Servië, Shanghai-China, Singapore, Taipei-China, Thailand,
Tunesië, Uruguay, Verenigde Arabische Emiraten, Vietnam.
Data: OECD, 2009, 2013

13

inspectie van het onderwijs | onderwijsverslag 2012/2013

Sociale opbrengsten Naast cognitieve onderwijsresultaten vindt de inspectie sociale opbrengsten
van onderwijs belangrijk. Scholen brengen leerlingen sociale competenties bij: de kennis en
vaardigheden om op een goede manier met anderen om te gaan, om bij te dragen aan de democratie en onze samenleving, en competenties voor persoonsvorming en algemene ontwikkeling. Als
leerlingen beschikken over voldoende sociale competenties, dan draagt dat bij aan een positief en
sociaal veilig klimaat in scholen en instellingen. Sociale competenties zijn ook een belangrijke
voorwaarde voor onderwijs en leren.

Nederlandse leerlingen in de subtop
Internationale PISA-resultaten 2003 - 2012
Nederland
OECD-landen

540

2003
wiskunde

natuurwetenschap

2012
520

leesvaardigheid

leerweg van het vmbo en de havo zijn de cijfers voor het
centraal examen zelfs hoger dan die van het schoolexamen. Alleen bij een klein deel (10 procent) van de
gemengde/theoretische afdelingen is het verschil nog
meer dan een halve punt.
De hogere examencijfers hangen samen met de veranderde slaag/zakregeling. Het is lastig om vast te stellen
hoe groot de invloed van deze wijziging is. Het is ook
niet bekend of de nieuwe regeling vooral heeft geleid tot
extra inspanning van leerlingen of tot extra inspanning
van scholen. De inspectie ziet wel dat scholen meer
aandacht dan voorheen besteden aan de voorbereiding
voor het centraal examen.

Prestaties in internationaal perspectief

500

Prestaties vijftienjarigen stabiel Nederlandse
vijftienjarigen presteren met wiskunde, leesvaardigheid en
natuurwetenschappen ruim boven het OECD-gemiddelde
(figuur 3). Nederland zit daarmee in de subtop. Dit blijkt
uit het internationale PISA-onderzoek. Er is geen duidelijke trend omhoog of omlaag ten opzichte van eerdere
PISA-metingen in leesvaardigheid en natuurwetenschappen. De vaardigheid in wiskunde daalde. Dat is vooral toe
te schrijven aan een daling bij meisjes.

OECDgemiddelde

480

460

440

420

FIGUUR 3

Data: OECD (2004; 2007; 2010; 2013)

Weinig leerlingen op hoog niveau De inspectie
meldde in het Onderwijsverslag 2011/2012 dat een relatief
laag percentage basisschoolleerlingen het hoogste
prestatieniveau beheerst. Het recente PISA-onderzoek
naar de prestaties van vijftienjarige leerlingen laat zien dat
dit ook voor het voortgezet onderwijs geldt. Nederland
heeft, ondanks de hoge PISA-scores, relatief weinig
leerlingen die hoog presteren. Hierin blijft het
Nederlandse onderwijs achter bij de landen om ons heen.

Sociale opbrengsten
Stand van zaken Gegevens uit landelijk onderzoek
wijzen er enerzijds op dat leerlingen aan het eind van
groep 8 over het algemeen sociaal goed functioneren.5
Anderzijds lijken de maatschappelijke competenties,
5

14

Kuhlemeier, H. Boxtel, H. van, & Til, A. van (2012). Balans van de
sociale opbrengsten in het basisonderwijs. Eerste meting voorjaar
2011. Arnhem: Cito.

d e s ta at va n h e t o n d e r w i j s

Differentiatie maakt het leerproces niet
alleen leuker, maar draagt ook bij aan
de motivatie van leerlingen.
(vwo-leerling)
waaronder burgerschapskennis, van leerlingen in het
basisonderwijs en voortgezet onderwijs te wensen over
te laten.6 Leerlingen in de onderbouw van het voortgezet
onderwijs vinden zelf dat zij over voldoende burgerschapscompetenties beschikken. Ze denken gunstig over
hun prosociale bekwaamheid en vinden dat ze goed in
staat zijn zich een mening te vormen of op maatschappelijke vraagstukken te reflecteren. Meisjes scoren op de
meeste onderdelen hoger dan jongens. Leerlingen uit
migrantengroepen scoren hoger dan autochtonen,
behalve bij kennis over burgerschap. Leerlingen in het
vmbo scoren lager op burgerschapsoriëntaties en
-kennis dan leerlingen in het basisonderwijs of in havo
en vwo.
Onderwijsaanbod sociale competenties nog weinig
planmatig Op de meeste scholen in het basis- en
voortgezet onderwijs voldoet het onderwijsaanbod voor
sociale opbrengsten aan de wettelijke eisen. Deze zijn
vastgelegd in de kerndoelen en de opdracht tot bevordering van actief burgerschap en sociale integratie.
Basisscholen geven bij ‘burgerschap’ veel aandacht aan
sociale vaardigheden, het leren van beleefdheid en
fatsoen, en basiswaarden. Scholen in het voortgezet
onderwijs kunnen vaak slechts beperkt inzicht geven in
de invulling van het aanbod of de afstemming van het
aanbod tussen vakken en leerjaren. De inspectie
constateerde al eerder dat scholen wel enige aandacht
schenken aan burgerschap, maar het onderwijs gericht
op burgerschap en de daarmee verbonden leergebieden
weinig planmatig aanpakken en niet invullen voor
concrete leerdoelen. Dat geldt ook voor het onderdeel
‘aandacht voor de diversiteit in de samenleving’. De
inspectie stelt vast dat scholen daaraan invulling geven;
met name religieuze, seksuele en culturele of etnische
diversiteit komen aan de orde. Maar ook hier is de
aanpak weinig planmatig en lopen aanpak en frequentie
uiteen.

6

Maslowski, R., Werf, M.P.C. van der, Oonk, G.H., Naayer, H.M., & Isac,
M.M. (2012). Burgerschapscompetenties van leerlingen in de
onderbouw van het voortgezet onderwijs: Eindrapport van de
International Civic and Citizenship Education Study (ICCS) in
Nederland. Groningen: GION.

1.3 Overgangen en schoolloopbanen
Sterk gesegmenteerd systeem Het Nederlandse
onderwijssysteem bestaat uit verschillende onderwijssoorten en -sectoren. Het is sterker gesegmenteerd dan in de
meeste andere landen. Het voortgezet onderwijs heeft
verschillende niveaus en er zijn relatief veel scholen voor
speciaal onderwijs. Daardoor hebben leerlingen vaker te
maken met overgangen tussen onderwijssectoren of
-soorten dan in andere landen. Dit zijn belangrijke
stappen in hun schoolloopbaan, die voor een deel hun
uiteindelijke plek in de maatschappij bepalen.7
Kwetsbare groepen leerlingen en studenten Voor
leerlingen en studenten die behoren tot een kwetsbare
groep, verloopt de schoolloopbaan vaak minder soepel
dan voor andere leerlingen. Kwetsbare leerlingen en
studenten hebben te maken met meer overgangen, deels
omdat het onderwijssysteem zo is ingericht en deels
omdat ze zelf vaker wisselen tussen scholen en niveaus
dan anderen. Omdat voor een leerling en student iedere
overgang een risicomoment is, betekenen meer
overgangen meer kans op problemen. Bovendien lijken
sommige scholen en opleidingen drempels op te werpen
voor risicoleerlingen om hiermee hun instroom te
reguleren.
Basisschooladvies sterk bepalend bij overgang po-vo 
Bij de overgang van het basisonderwijs naar het voortgezet onderwijs komt de meerderheid van de leerlingen in
een klas die overeenkomt met het basisschooladvies
(figuur 4a). Een deel van de leerlingen stapt in de eerste
jaren van het voortgezet onderwijs over op een hoger of
lager niveau (opstroom of afstroom). In leerjaar 3 van
het voortgezet onderwijs zit driekwart van de leerlingen
nog in de schoolsoort die was geadviseerd door de
basisschool (zittenblijvers buiten beschouwing gelaten).
Meer afstroom dan opstroom in onderbouw vo 
Vanaf 2012 is er voor het eerst meer afstroom dan
opstroom in de eerste jaren van het voortgezet onderwijs. Dit is een trendbreuk. Ongeveer 15 procent van de
leerlingen zit in 2013 in een lagere schoolsoort dan het
basisschooladvies adviseerde. 10 procent is opgestroomd
ten opzichte van het advies (figuur 5). In de jaren voor
2012 was de opstroom juist groter dan de afstroom. De
wisselingen hangen samen met de heterogeniteit van de
school (figuur 4b). Opvallend is verder dat het aantal
heterogene brugjaren de laatste jaren afneemt, met
ongeveer twee procentpunten per jaar.

7

Leest, B., Fettelaar, D., Eck, E. van, Verbeek, F., Vegt, A.L. van der, &
Jongeneel, M. (2013). Selectiemechanismen in het onderwijs.
Nijmegen: ITS; Amsterdam: Kohnstamm Instituut; Utrecht: Oberon.

15

inspectie van het onderwijs | onderwijsverslag 2012/2013

Eindtoets
Basisonderwijs

Van basisonderwijs...

naar voortgezet onderwijs

Schooladvies

Plaats in het
eerste leerjaar

Plaats na
drie jaar

550

547

Vwo

Vwo

Havo/
545
vwo
Havo/
vwo

541 Havo

Havo

Vmbo- 537
(g)/t/
havo

533

Vmbo(g)/t

Vmbo- 530
k/(g)/t

527

Vmbok

523

Vmbo(g)/t/
havo

Vmbo(g)/t

Vmbok/(g)/t
Vmbok

Vmbobk

Vmbobk
Vmbob
512

Vmbob

501

16

FIGUUR 4A

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2013

d e s ta at va n h e t o n d e r w i j s

Leerlingen met een advies voor de gemengde/theoretische leerweg van het vmbo

Vmbo-b/k/(g)/t vestigingen

Vmbo-b/k/(g)/t/havo/vwo vestigingen
2.639 leerlingen
550

Niveau
1ste leerjaar

Niveau na
3 jaar
Vwo

Vwo

Havo/
vwo

Havo/
vwo

Havo

540

Vmbo(g)/t advies

Havo

540

Vmbo(g)/t/
havo

Vmbo(g)/t/
havo

Vmbo(g)/t

Vmbo(g)/t

Vmbok(g)/t

530

3.127 leerlingen
550

Vmbok(g)/t

530

Vmbok

Vmbok

Vmbobk
520

Vmbobk
520

Vmbob

Vmbob

Vmbo-(g)/t/havo/vwo vestigingen

Vmbo-(g)/t vestigingen

5.780 leerlingen

2.488 leerlingen
550

540

530

550
Vwo

Vwo

Havo/
vwo

Havo/
vwo

Havo

540

Havo

Vmbo(g)/t/
havo

Vmbo(g)/t/
havo

Vmbo(g)/t

Vmbo(g)/t

Vmbok(g)/t

530

Vmbok

Vmbok

Vmbobk
520

Vmbok(g)/t

Vmbobk
520

Vmbob

Vmbob

FIGUUR 4B

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2013

17

inspectie van het onderwijs | onderwijsverslag 2012/2013

Meer afstroom dan opstroom
derde leerjaar
totaal
15% afstroom
gelijk

t.o.v. advies

10% opstroom

uitgesplitst
Vwo

Havo

Gemengde/theoretische
leerweg vmbo

Kaderberoepsgerichte
leerweg vmbo

Basisberoepsgerichte
leerweg vmbo

FIGUUR 5

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2013

Veel afstromers in vmbo Het aantal opstromers en
afstromers in de onderbouw verschilt per schoolsoort.
Uit figuur 4 is af te lezen dat havo- en vwo-leerlingen
minder vaak wisselen dan vmbo-leerlingen. Ruim een
derde van de leerlingen in de beroepsgerichte leerwegen
van het vmbo is gestart in een hogere onderwijssoort
(figuur 5). Zij kregen in veel gevallen een schooladvies
dat hoger was dan verwacht mocht worden op basis van
de uitslag van de Eindtoets Basisonderwijs. In het vwo en
de kaderberoepsgerichte leerweg van het vmbo komen
de meeste leerlingen voor die zijn opgestroomd.
Advies en prestaties Iets meer dan de helft van de
leerlingen krijgt een basisschooladvies dat past bij de
uitslag van de Eindtoets Basisonderwijs en zit in leerjaar
3 van het voortgezet onderwijs op het verwachte niveau.
Een deel van de leerlingen krijgt een lager of juist een
hoger basisschooladvies dan op basis van de Eindoets
18

verwacht kan worden. Deze leerlingen zitten in de derde
klas van het voortgezet onderwijs meestal op het niveau
dat de basisschool inschatte. Een heel kleine groep
leerlingen (1 procent) krijgt een hoger advies dan op
basis van de Eindtoets verwacht zou worden en stroomt
vervolgens in het voortgezet onderwijs nog op. Dit zijn
relatief veel meisjes van laagopgeleide ouders en van
allochtone komaf. Er is ook een kleine groep leerlingen
(0,7 procent) die een lager advies kreeg en nog verder
afstroomt. Dit zijn vooral autochtone jongens waarvan
de ouders laagopgeleid zijn.
Minder zittenblijvers in het basisonderwijs In het
basisonderwijs daalt het percentage zittenblijvers
geleidelijk. Aan het begin van schooljaar 2012/2013
zaten, vergeleken met eerdere jaren, minder leerlingen
in groep 8 die gedurende de basisschool vertraging
hadden opgelopen. In totaal loopt 17,5 procent van de
leerlingen vertraging op, meestal in de onderbouw.
Basisscholen die jaarlijks de leerprestaties evalueren en
gebruik maken van een sluitend systeem van methodeonafhankelijke toetsen, hebben minder vertraagde
leerlingen. Tegelijkertijd doorloopt bijna 6,5 procent van
de leerlingen de basisschool in minder dan acht jaar. Dit
zijn de leerlingen die ruim voor hun twaalfde jaar naar
het voortgezet onderwijs gaan. En dat worden er steeds
meer.
Minder zittenblijvers en minder afstroom in bovenbouw In de bovenbouw van het voortgezet onderwijs
daalde in 2012/2013 het aantal zittenblijvers. Bovendien
waren er minder leerlingen die afstroomden naar een
lagere onderwijssoort. Ook hier een opvallende trendbreuk: zittenblijven en afstroom in het voortgezet
onderwijs namen jarenlang toe. Nu halen leerlingen in
de bovenbouw van het voortgezet onderwijs vaker en
sneller hun beoogde diploma.
Meer zicht op uitstroompositie speciaal onderwijs 
Scholen voor speciaal onderwijs volgen steeds vaker hun
leerlingen als zij de school hebben verlaten. Een op de
veertien leerlingen zit na een jaar niet meer op de plek
van uitstroom. Meestal gaan zij door in het voortgezet
speciaal onderwijs. In 2012 is daarnaast een flink deel van
de leerlingen (18 procent) naar het regulier voortgezet
onderwijs gegaan. Ook scholen voor voortgezet speciaal
onderwijs volgen steeds vaker hun oud-leerlingen. Ruim
een derde van de leerlingen gaat naar het middelbaar
beroepsonderwijs. Van bijna 80 procent van de leerlingen is de plek na een jaar nog bekend. Ongeveer een op
de zes leerlingen is dan van plek veranderd.

d e s ta at va n h e t o n d e r w i j s

De eerste vraag die onze klas stelt als er
een nieuwe opdracht wordt gegeven, is:
‘Is dit voor een cijfer?’ Waarna de
motivatie tot een dieptepunt daalt als het
antwoord nee is.
(vwo-leerlingen)
Meer diploma’s middelbaar beroepsonderwijs Het
percentage studenten dat met een diploma het middelbaar beroepsonderwijs verlaat, is de laatste jaren
gestegen. Het afgelopen jaar is de gediplomeerde
uitstroom het sterkst toegenomen in niveau 2. Het
percentage voortijdige schoolverlaters nam af. Minder
uitval betekent dat het rendement in het middelbaar
beroepsonderwijs toeneemt. Opvallend hierbij is dat
veel studenten eerst diploma’s op lagere niveaus halen
en vervolgens doorstromen naar een hoger niveau. Dit
heet diplomastapeling. Uiteindelijk haalt een derde van
de mbo-leerlingen met praktijkonderwijs als vooropleiding een diploma op niveau 2 of hoger. Een derde van de
leerlingen met vmbo-basis haalt een diploma op niveau 3
of hoger. Aan de andere kant slaagt zo’n 40 procent van de
leerlingen met een theoretische leerweg of met havo er
niet in om een diploma op niveau 4 te behalen.
Meer uitval in eerste jaar hoger beroepsonderwijs In
het hoger beroepsonderwijs daalt het rendement van
eerstejaarsstudenten. Ongeveer een vijfde verandert het
eerste jaar van studie. Nog eens 18 procent van de
eerstejaars uit 2011 valt helemaal uit. Deze percentages
nemen al jaren toe. 42 procent van de studenten van het
cohort 2007 heeft na vijf jaar studie een diploma gehaald
aan de initiële opleiding. Nog eens 3 procent haalde een
diploma bij een andere opleiding binnen de instelling.
Positief is dat het postpropedeutisch rendement niet meer
daalt, maar ongeveer gelijk is aan vorig jaar. Van de
studenten die in het eerste studiejaar niet uitvalt of van
opleiding verandert, rondt ongeveer twee derde binnen
vijf jaar zijn studie succesvol af.
Meer diploma’s, weinig uitval wetenschappelijk
onderwijs In het wetenschappelijk onderwijs stijgen de
rendementen. Meer studenten halen binnen vier jaar hun
diploma: 42 procent zonder van studie te wisselen
(evenveel als in het hbo) en 51 procent zonder van
instelling te wisselen. Hier stijgt het postpropedeutisch
rendement. Van de herinschrijvers in het tweede studiejaar haalt meer dan 60 procent het diploma binnen vier
jaar. Toch stijgt ook in het wetenschappelijk onderwijs het

percentage uitvallers en ‘switchers’ na een jaar. Vergeleken
met het hbo is de uitval klein (iets minder dan 9 procent),
maar het percentage studenten dat van opleiding wisselt is
hoog: 28 procent. Positief is dat in het hele hoger
onderwijs maar een gering percentage studenten ná het
eerste jaar nog uitvalt of van opleiding wisselt.

Aansluiting op de arbeidsmarkt
Kans op werk kleiner Opleidingen en instellingen
hebben de taak om leerlingen en studenten de kennis en
vaardigheden mee te geven om goed toegerust de
arbeidsmarkt op te komen. Ook behoren ze hun studenten bij aanvang van de studie duidelijk voor te lichten over
het beroepsperspectief en over hoe groot de kans op werk
is. Het afgelopen jaar is de kans op een baan gedaald.
Vooral bij de beroepsopleidende leerweg (bol) is het
aantal afgestudeerden zonder baan toegenomen. Daar
zijn de gevolgen van de crisis zichtbaar. Dit geldt ook voor
de afgestudeerde hbo’ers en wo’ers.
Beroepsbegeleide leerweg geeft grote kans op werk 
Voor het middelbaar beroepsonderwijs is in kaart gebracht
hoeveel studenten na hun studie snel een baan vinden.
Een maand na het afstuderen heeft 82 procent van de
studenten van de beroepsopleidende leerweg (bol) werk
voor ten minste twaalf uur per week. Bij de beroepsbegeleide leerweg (bbl), waar studenten al een overeenkomst
hebben met een bedrijf, ligt dit percentage op 94 procent.
Bij de bol geldt dat naarmate het niveau van studie hoger
ligt, studenten gemakkelijker aan de slag komen. Bij de
bbl maakt het niveau niet veel uit.8
Kans op werk verschilt per studierichting Bij de bbl
maakt de studierichting niet veel uit voor de kans op een
baan. Bij de bol zijn de verschillen wel groot. In het
algemeen kunnen studenten uit de domeinen
‘Arbeidsmarkt gekwalificeerd assistent’, ‘Media en vormgeving’ en ‘Handel en ondernemerschap’ minder vaak direct
na de studie aan de slag dan studenten uit bijvoorbeeld
‘Ambacht, laboratorium en gezondheidstechniek’, ‘Bouw
en infra’ en ‘Techniek en procesindustrie’. In figuur 6 staat
de kans op werk voor de bbl en bol samen.
Regionale verschillen voor mbo-gediplomeerden 
Bij een aantal opleidingen zijn er grote regionale
verschillen in de kans op werk. Mbo’ers met een diploma
op niveau 2 voor economie, handel, ict, transport,
uiterlijke verzorging of het groene domein hebben de
meeste kans op werk in Helmond-De Peel, Food-Valley
(Utrecht en Veluwe) en Gorinchem. Een diploma op
niveau 3 biedt goede kans op werk in Food-Valley en
Gorinchem, maar ook in de Gooi- en Vechtstreek.
8

ROA (2013). Schoolverlaters tussen onderwijs en arbeidsmarkt.
Maastricht: Researchcentrum Onderwijs en Arbeidsmarkt (ROA).

19

inspectie van het onderwijs | onderwijsverslag 2012/2013

100%

Zeer ruime
werkgelegenheid

Machinist

Metaalbewerken

Bedrijfsautotechniek

Medewerker
versdetailhandel

Installeren
Medewerker
schilderen

Timmerman
Logistiek
teamleider

Metselaar
Assistent
operator

Meubelmaker/
(scheeps)
interieurbouwer

Groen,
grond,
infra

Logistiek
medewerker

90%

Kapper

Ruime
werkgelegenheid

Bloemendetailhandel
Autotechniek

Ruime wer

kgeleg

Assistent
medewerker voedsel
en leefomgeving

enhei

d ma

ar w

80%

el o

p ee

Medewerker
bediening/cafe-bar

Verkoopspecialist

Service apparatuur
en installaties

n la

ger

Werkvoorbereider
houtbranche

Verkoper

niv

ea

u

Fastservice

Matige werkgelegenheid
Toezicht en
veiligheid

We i ni g

70%

werk

gele

gen

hei

Toezicht en
veiligheid

de

no

Recreatiedieren

nd

er

Veiligheid en
vakmanschap

ni

ve

Aankomend
verkoopmedewerker

au

Arbeidsmarkt- Gespecialiseerde
gekwalificeerd dierverzorging
assistent gezelschapsdieren

60%
Zorghulp
Dierverzorging

30%
Weinig
werkgelegenheid

50%

50%

Werkgelegenheid afgestudeerde
mbo’ers van 2008 tot 2010
Gemiddelde situatie kort na afstuderen. Oppervlakte van de cirkels geeft opleidingsniveau aan.

FIGUUR 6
22

40%

assistentenopleiding

basisberoepsopleiding

vakopleiding

middenkaderopleiding

< Baan onder niveau

d e s ta at va n h e t o n d e r w i j s

Kaderfunctionaris bouw,
infra en gespecialiseerde
aannemerij

Service apparatuur
en installaties
Allround
operator

Ve

Werkvoorbereiden

Chauffeur
Bedrijfsgoederenvervoer
autotechniek

el

Verzorgende-IG

we

rkg

ele

Kok

ge

nh

Maatschappelijke
Zorg
Logistiek/ Natuur en
supervisor groene
ruimte

Natuur en Metaalgroene ruimtebewerken

Manager
handel
Bloemendetailhandel

Operator

Tandarts- Manager
assistent transport en
logistiek Middenkader
engineering

Installeren
Machinebouw
mechatronica

Installeren

Commercieel
medewerker

Natuur en
groene ruimte Bedrijfsmanagement
Mobiliteitsbranche
Paraveterinaire
ondersteuning

Kok

Facilitaire
dienstverlener

Bloemendetailhandel

Ondernemer
detailhandel
Brood en
Auto- banket
techniek

eid

,b

Apothekersassistent
Doktersassistent

aa

n

op

Pedagogisch
Werk
Operationele Middenkaderfunctionaris
techniek
bouw en infra

ni

ve

au

Commercieel
medewerker bank- en
verzekeringswezen

Medewerker
Secretariële
beroepen Pedagogisch personeel
Werk
en arbeid
ICT- en
Financiële
mediabeheer
beroepen

80%
Helpende Zorg
& Welzijn

Koopvaardij
officier
alle schepen
Sport en
bewegen
Pedicure

ProductieOnderwijsdieren
assistent
ProductieMedewerker
Medewerker
coördinator
sociale
design
fashion
zekerheid
AV-productie
Leisure &
Kapper hospitality
ProductieMedewerker
Medewerker
dieren Facilitaire
marketing enSchoonheids- Reizen
bediening/
Juridisch
dienstverlener
communicatie specialist
Meubelmaker/
cafe-bar
medewerker
(scheeps)interieurbouwer
Financiële
Luchtvaartberoepen
FrontofficeReizen
dienstverlener Kok
medewerker
SociaalSchoonheidsmaatschappelijk
specialist
dienstverlener
Vormgeving
Sociaal- ruimtelijke
Middenkaderfunctionaris
cultureel presentatie
afbouw en onderhoud
Leisure &
werker en communicatie
hospitality
Kleuren corresponderen met de domeinen
ICTAssistent medewerker
Sport en
bouw
bewegen
Afbouw, hout
en infra
Economie,
Gezelschapsdierenbranche

Mediavormgever

Recreatiedieren

Leisure &
hospitality
Administratief
medewerker

70%

Horecaassistent

ICT-medewerker

Baan op niveau >

Financiële
beroepen

90%

Analist
Maatschappelijke
Zorg

Secretariële
beroepen

Ondernemer
horeca/bakkerij

MboVerpleegkundige

Medewerker
schilderen

Timmerman
Particuliere
beveiliging

100%

Praktijkopleider

en onderhoud

administratie

Bouw en
infra

Handel en
ondernemerschap

Techniek en
procesindustrie

Media en
vormgeving

Arbeidsmarkt
gekwalificeerd
personeel

Informatie en
Communicatie

Veiligheid en
sport

Transport en
logistiek

70%

60%

Mobiliteit en
voertuigen

80%
Toerisme en
recreatie

90%

Uiterlijke
verzorging

Voedsel, natuur
en leefomgeving

Zorg en
welzijn

Horeca en
bakkerij

Laboratorium en
gezondheidstechniek

50%

Bron: ROA / CBS / DUO, 2014

23

inspectie van het onderwijs | onderwijsverslag 2012/2013

Studenten met een diploma op niveau 4 hebben vaker
werk in Noord-Limburg, in Food-Valley en Gorinchem.
Afgestudeerden komen het minst vaak aan het werk in
de regio’s Haaglanden en Amsterdam.

Leerwinst
Volgsysteem voor maatwerk onderbenut Veel
scholen en opleidingen brengen de ontwikkeling van
leerlingen en studenten met een volgsysteem in kaart.
Zij gebruiken deze informatie om te zien of leerlingen en
studenten zich naar verwachting ontwikkelen of bij wie
de prestaties achterblijven of juist boven verwachting
zijn. Leraren en schoolleiders kunnen deze informatie
gebruiken om het onderwijs beter af te stemmen op de
ontwikkeling van individuele leerlingen en studenten.
Het zou een aanwinst zijn als scholen deze informatie
ook kunnen gebruiken om leerwinst in kaart te brengen
en hiermee een beter inzicht te krijgen in kwaliteitsverschillen binnen de school of opleiding. De huidige
toets- en schoolinformatiesystemen zijn hierop nog niet
ingericht. Daarom worden in het basisonderwijs en het
voortgezet onderwijs pilots uitgevoerd waarin wordt
onderzocht op welke wijze scholen leerwinst kunnen
berekenen en gebruiken.

1.4 Tot slot
Aandacht voor bredere resultaten De inspectie
streeft naar een bredere blik op de opbrengsten van
onderwijs. Cognitieve prestaties zijn uiteraard belangrijk, maar een eenzijdige focus op meetbare prestaties
voor (met name) taal en rekenen is onwenselijk. Andere
domeinen, zoals sociale en maatschappelijke competenties, creativiteitsontwikkeling en digitale vaardigheden,
moeten in het vizier blijven.9 De inspectie richt zich
daarom, naast de cognitieve prestaties, ook op de
bredere resultaten van scholen, zoals sociale en maatschappelijke ontwikkeling.
Kansen en schoolloopbanen Meer leerlingen
stromen af dan op in de onderbouw van het voortgezet
onderwijs. En meer studenten vallen uit of switchen in
het eerste jaar van het hoger onderwijs. Tegelijkertijd
blijven minder leerlingen zitten in het basisonderwijs en
in de bovenbouw van het voortgezet onderwijs. De kans
op een baan is gedaald en niet alle opleidingen sluiten
even goed aan op de arbeidsmarkt. Voor leerlingen en
studenten zijn deze ontwikkelingen van grote invloed op
hun kansen in de maatschappij. De inspectie zal hier in
een volgend Onderwijsverslag uitgebreider op ingaan.

Scholen kunnen leerwinst bepalen Basisscholen
hebben in hun leerlingvolgsystemen informatie over het
begin- en eindniveau van hun leerlingen. Ook in het
voortgezet onderwijs volgen steeds meer scholen vanaf
het eerste leerjaar de vorderingen van hun leerlingen.
Uit de pilots blijkt dat leerwinst een waardevolle bijdrage
levert aan de verdere ontwikkeling van het opbrengstgericht werken in scholen en aan de beoordeling van hun
eigen leerprestaties. Scholen kunnen hun leerwinst
vergelijken met die van andere scholen. Hiermee komt
een nieuw referentiepunt beschikbaar op basis waarvan
scholen conclusies kunnen trekken over de organisatie
en inrichting van hun onderwijs.
Transparantie en ranglijsten Scholen zijn steeds
transparanter over de onderwijsprestaties van hun
leerlingen. Ze vermelden deze steeds vaker in de
schoolgids of op de website. Ook via de website
www.schoolinfo.nl is deze informatie openbaar. Er zijn
wel grote verschillen: sommige scholen zijn zeer
transparant, andere scholen heel terughoudend. Dat er
ranglijsten verschijnen, lijkt scholen niet te motiveren
om transparanter te zijn. De inspectie ziet bezwaren bij
de huidige ranglijsten. Deze pretenderen inzicht te geven
in de toegevoegde waarde van een school, zonder dat
hiervoor de gegevens aanwezig (kunnen) zijn om dat
waar te maken. Dat kan nadelig zijn voor scholen die
daadwerkelijk een grote toegevoegde waarde aan het
onderwijsstelsel leveren.

22

9

Onderwijsraad (2013). Een smalle kijk op onderwijskwaliteit. De
stand van educatief Nederland. Den Haag: Onderwijsraad.

d e s ta at va n h e t o n d e r w i j s

23

inspectie van het onderwijs | onderwijsverslag 2012/2013

2

24

ondersteuning en passend onderwijs

d e s ta at va n h e t o n d e r w i j s

Ondersteuning en passend
onderwijs
Ondersteuning in de klas wenselijk, zeker bij passend onderwijs

De afgelopen jaren is op school- en instellingsniveau veel geïnvesteerd in ondersteuning aan
leerlingen. In de klas of op de opleiding werden
deze investeringen nog niet altijd zichtbaar. Bij
de invoering van passend onderwijs vallen grote
verschillen tussen samenwerkingsverbanden op,
ook in de mate waarin het belang van leerlingen
en studenten voorop staat. Om verder te komen
is professionalisering van leraren en goede
registratie nodig.

2.1	Kwaliteit van de ondersteuning
en sociale veiligheid
Ondersteuning in de klas kan beter
Structuur ondersteuning beter Sommige leerlingen
en studenten hebben tijdens hun schoolloopbaan extra
ondersteuning nodig. Soms is tijdelijke hulp voldoende,
in andere gevallen is ondersteuning structureel nodig.
De meeste scholen en instellingen ondersteunen en
begeleiden hun leerlingen of studenten die extra
aandacht nodig hebben. De inspectie constateerde dit al
in het Onderwijsverslag 2011/2012. Vaak maken ze hierbij
gebruik van een sluitend leerlingvolgsysteem. Het is
vooral het systeem van ondersteuning dat de laatste
jaren is verbeterd. In het mbo is bijvoorbeeld zowel de
structuur van de eerste- en tweedelijnszorg als die van de
derdelijnszorg op bijna alle instellingen voldoende of
goed. Door een gerichte intake zorgen opleidingen
bijvoorbeeld voor een juiste plaatsing van studenten.
Alleen in het voortgezet onderwijs is de begeleiding van
de leerlingen vaak niet systematisch genoeg.
Ondersteuning in de klas Voor leerlingen en
studenten betekent een investering op schoolniveau niet
automatisch dat de ondersteuning in de klas beter is
geworden. De ondersteuning in de klas heeft veel
minder structuur dan op schoolniveau. In alle onderwijssectoren kan op dit punt duidelijk nog veel verbeterd
worden. Op basisscholen ontbreekt het vaak aan
specifieke, op de individuele leerling gerichte ondersteu25

inspectie van het onderwijs | onderwijsverslag 2012/2013

ning en begeleiding (cognitief, sociaal of emotioneel).
Mede daarom beoordeelt de inspectie de planmatigheid
van de ondersteuning vaak als onvoldoende. Ook in het
voortgezet onderwijs moet de extra ondersteuning vaker
planmatig verlopen.

Voor leerlingen is het oplossen,
tegengaan en voorkómen van pesten
veel belangrijker dan het in kaart
brengen van cijfers en definities.
(vwo-leerlingen)
Evaluatie van de ondersteuning onvoldoende Ook
de evaluatie van de ondersteuning kan op onderdelen
beter. Op voor- en vroegscholen bijvoorbeeld evalueren
de medewerkers zelden of de ondersteuning die de
kinderen krijgen wel effect heeft. Lang niet alle basisscholen gaan na of hun ondersteuningssysteem effectief
is. In het (voortgezet) speciaal onderwijs is de invoering
van het ontwikkelingsperspectief voorspoedig van start
gegaan, maar ook daar doen scholen nog onvoldoende
aan het evalueren van de handelingsplannen of ontwikkelingsperspectieven. Zo’n evaluatie kan in de klas of
opleiding plaatsvinden, maar ook op school- of instellingsniveau. Basisscholen kunnen bijvoorbeeld op
schoolniveau in kaart brengen hoe vaak handelingsplannen tot het beoogde resultaat leiden.
Maatwerk en afstemming belangrijk Leerlingen en
studenten hebben er baat bij als leraren de lessen goed
afstemmen op onderlinge verschillen in ontwikkeling.
Dat geldt vooral voor leerlingen die extra ondersteuning
nodig hebben. In iedere onderwijssector zijn er leraren
die goed maatwerk kunnen bieden. Voor leerlingen en
studenten is het echter nog niet vanzelfsprekend dat
lessen worden afgestemd op hun ontwikkeling. Veel
leraren hebben moeite om goed te differentiëren. Daar
is nog veel winst te behalen.
Tijdige signalering van problemen Wanneer het
minder goed gaat met een leerling of student, is het
belangrijk dat dit tijdig opgemerkt wordt. Het op tijd
bieden van extra hulp en begeleiding heeft een gunstig
effect op de gezondheid, het welzijn en de leerprestaties.
Het kan het verschil maken tussen succes en uitval.
Zolang een leerling met problemen niet opvalt door
(bijvoorbeeld) slechte leerprestaties of normoverschrijdend gedrag, is er voor scholen niet altijd aanleiding om
met de ouders in gesprek te gaan of informatie te delen
met andere organisaties. Als er risico’s of problemen
26

gesignaleerd zijn, krijgen deze vaak weinig follow-up en
worden ze nauwelijks gedeeld. In geval van een overstap
naar een andere school, informeert de oude school vaak
niet of nauwelijks de nieuwe school over de risico’s en
problemen van een leerling, zelfs niet bij een vermoeden
van kindermishandeling10. Op hun beurt delen organisaties die kinderen frequent zien, hun zorgen weinig en
vaak te laat met de school. Basisscholen krijgen bijvoorbeeld bij de start van een vierjarige leerling vaak geen
informatie van voorschoolse voorzieningen of de
jeugdgezondheidszorg.

Sociale veiligheid
Beleving De meeste leerlingen – rond 90 procent –
zeggen zich veilig te voelen op school. Dit blijkt uit
onderzoek van de inspectie naar de sociale kwaliteit van
scholen. Het percentage is ongeveer gelijk aan dat uit
eerder onderzoek11. Tegelijkertijd zegt 17 procent van de
basisschoolleerlingen het afgelopen jaar te zijn gepest.
In het voortgezet onderwijs is dat 15 procent. De sociale
veiligheid van leerlingen blijft dus een belangrijk
aandachtspunt.
Veiligheidsbeleid Tijdens de schoolbezoeken
informeren inspecteurs of scholen een veiligheidsbeleid
voeren. De inspectie wil bijvoorbeeld weten of de school
incidenten bijhoudt. Ook wordt gevraagd of de school
regelmatig de veiligheidsbeleving van leerlingen en
personeel peilt en in kaart brengt. Ruim 70 procent van
de basisscholen en ruim 90 procent van de scholen in
het voortgezet onderwijs doet dat. Circa 90 procent van
de scholen heeft een veiligheidsbeleid rondom preventie
en over de afhandeling van incidenten. Het hebben van
veiligheidsbeleid is echter niet genoeg. De afspraken
rondom veiligheid moeten ook leven binnen de school,
in praktijk worden gebracht, effectief zijn en deel
uitmaken van het pedagogisch beleid van de school.
Meldingen bij vertrouwensinspecteurs Voor
(ernstige) problemen in of rond de school, zoals seksuele
intimidatie en seksueel misbruik, psychisch en fysiek
geweld of discriminatie en radicalisering kan een
vertrouwensinspecteur worden geraadpleegd. Niet
alleen ouders en leerlingen doen dit, maar ook leraren,
vertrouwenspersonen en schoolbesturen. In het
schooljaar 2012/2013 registreerden de vertrouwensinSamenwerkend Toezicht Jeugd (2013). Meldcode: stap 0.
Vroegsignalering van risico’s en aanpakken van beginnende
problemen om kindermishandeling te voorkomen. Utrecht:
Samenwerkend Toezicht Jeugd (STJ).
11
Witvliet, M., Tillaart, H. van den, Bergen, K. van, Mooij, T., Fettelaar,
D., Wit, W. de, & Vierke, H. (2012). Sociale veiligheid in en rond
scholen. Primair onderwijs 2010-2012. Voortgezet onderwijs
2006-2012. Nijmegen: ITS Radboud Universiteit; Amsterdam:
Regioplan.
10

d e s ta at va n h e t o n d e r w i j s

specteurs bijna 2.300 meldingen over seksueel misbruik,
psychisch en fysiek geweld en discriminatie en radicalisering. Dat is een kleine 20 procent meer dan in het
schooljaar 2011/2012. De stijging geldt voor vrijwel alle
onderwijssectoren. Alleen in het (voortgezet) speciaal
onderwijs stijgt het aantal meldingen niet. Net als in
eerdere jaren gaat iets meer dan de helft van de meldingen over psychisch geweld (pesten, dreigen, negeren,
cyberpesten, afpersen, stalken). Vaak gaat het om een
combinatie van vormen van psychisch geweld, zoals
pesten in combinatie met cyberpesten en dreigen. Het
aantal meldingen over pesten stijgt. Van alle meldingen
over psychisch geweld betreft iets meer dan de helft een
melding over pesten. Opvallend is verder dat het aantal
meldingen over fysiek geweld in het (voortgezet) speciaal
onderwijs daalt. De inspectie heeft niet onderzocht of er
een verklaring is voor de fluctuaties in meldingen. Meer
meldingen betekent in elk geval niet meteen dat een
school sociaal minder veilig is. Ook andere factoren
spelen een rol, zoals meldingsbereidheid, aandacht in de
media en wat maatschappelijk ‘normaal’ gedrag wordt
gevonden.

2.2 	Passend onderwijs, de
belangrijkste veranderingen
Invoering
Nieuwe taakverdeling De Wet passend onderwijs
treedt op 1 augustus 2014 volledig in werking. Het is dan
de taak van de onderwijsbesturen in de samenwerkingsverbanden om het recht op passend onderwijs te
realiseren. In 2015 worden de gemeenten verantwoordelijk voor het jeugdbeleid. Passend onderwijs betekent
dus dat scholen en opleidingen het onderwijsaanbod
verzorgen, maar dat de extra zorg een combinatie is van
ondersteuning binnen de school en eventuele extra zorg
van de gemeente.
Passend onderwijs via samenwerkingsverbanden 
Schoolbesturen krijgen de verantwoordelijkheid voor de
organisatie en bekostiging van extra onderwijsondersteuning. Ze hebben een zorgplicht voor leerlingen met
extra ondersteuningsbehoeften. Daarvoor verenigen zij
zich in een van de 152 samenwerkingsverbanden passend
onderwijs. Het geld wordt besteed in overleg met ouders,
leraren en gemeenten. De gedachte is dat wanneer
scholen direct verantwoordelijk zijn, zij de leerlingen
beter kunnen ondersteunen binnen een specifiek
samenwerkingsverband. Als leerlingen in reguliere
scholen goede ondersteuning krijgen, kan dat voorkomen dat ze naar het (voortgezet) speciaal onderwijs
((v)so) gaan. Die mogelijkheid blijft wel bestaan.

Kwaliteit van de samenwerkingsverbanden
Positieve samenwerkingscultuur De inspectie is
halverwege 2013 gestart met het toezicht op de samenwerkingsverbanden passend onderwijs (in de vorm van
simulaties). Inmiddels zijn er 55 samenwerkingsverbanden bezocht. De meeste scholen daarbinnen werken
goed samen. De inspectie leidt dit af uit uitspraken die
de samenwerkingsverbanden doen over de uitvoering
van passend onderwijs. Daarvoor is in eerdere jaren al
veel werk verzet, bijvoorbeeld binnen de bestaande
samenwerkingsverbanden ‘Weer Samen naar School’
(WSNS) en binnen het voortgezet onderwijs. De inspectie
constateert tegelijkertijd dat er nog veel moet gebeuren.
Samenwerkingsverbanden zijn volop bezig met de
inhoudelijke uitwerking en kiezen daarbij regelmatig
voor een groeimodel: zij willen zich nog niet teveel
vastleggen en maken daarom geen uitgebreide meerjarenplannen. De inspectie ziet verder dat het overleg met
de gemeenten en de medezeggenschap per samenwerkingsverband op heel verschillende manieren tot stand
komt.
Aantallen en plaatsing leerlingen De uitgangspositie
van de samenwerkingsverbanden verschilt onderling
sterk. Sommige samenwerkingsverbanden, bijvoorbeeld, hebben een laag percentage zorgleerlingen,
andere juist een hoog percentage. Ook het aanbod aan
en de plaatsing van zorgleerlingen verschilt sterk.
Binnen het ene samenwerkingsverband zitten zorgleerlingen vooral op reguliere scholen, in andere samenwerkingsverbanden zitten zij vooral in het speciaal onderwijs. Figuur 7a geeft inzicht in de omvang van de
verschillen.
Beleidsmatige aanpak verschilt 
Samenwerkingsverbanden hebben lang niet allemaal
een duidelijke visie over de ondersteuning aan en
plaatsing van zorgleerlingen. Een deel van de samenwerkingsverbanden kiest voor een beleidsarme invoering,
andere samenwerkingsverbanden opereren vanuit een
sterke visie en een duidelijke opvatting over de meest
passende ondersteuning.
Kwaliteit van de ondersteuning op scholen De
uitgangspositie van de samenwerkingsverbanden
verschilt niet alleen in aantallen en visie, maar ook in de
kwaliteit van de ondersteuning op de scholen binnen het
samenwerkingsverband. In sommige samenwerkingsverbanden zijn op de scholen nauwelijks tekortkomingen in
de ondersteuning, in andere is de ondersteuning op een
deel van de scholen onvoldoende. Figuur 7b toont het
gemiddelde percentage tekortkomingen in de ondersteuning op de basisscholen (tot en met juli 2013).

27

inspectie van het onderwijs | onderwijsverslag 2012/2013

Zorgleerlingen in het
primair onderwijs

Groningen

Percentage leerlingen in het speciaal
onderwijs, speciaal basisonderwijs en
rugzakleerlingen in het regulier onderwijs.

Friesland

% rugzakleerlingen
in verhouding tot
aantal zorgleerlingen

1.700
zorgleerlingen

Assen

Den Helder

Drechterland,
Enkhuizen

Alkmaar

Emmen,
Borger-Odoorn

Meppel
Noordoostpolder

Zaanstad

Omvang cirkels geeft aantal zorgleerlingen
per samenwerkingsverband weer

Purmerend,
Edam Volendam
Ommen

Heemskerk
Beverwijk

Kleur geeft % zorgleerlingen
per samenwerkingsverband weer
3%

Haarlem,
Heemstede

Haarlemmermeer

Katwijk,
Noordwijk

Zwolle

Almere

Almelo
Harderwijk

Deventer

Aalsmeer

4%

Hilversum
Leiden

5%
6%
Westland

7%

Den Haag

Schiedam,
Vlaardingen

Voorne-Putten

Rotterdam

Zoetermeer

Hulst, Sluis,
Terneuzen

Bergen
op Zoom

Utrecht
stad

Enschede

Capelle a/d
IJssel

Apeldoorn

Amersfoort
Eemland

Utrechtse
Heuvelrug

Arnhem

Culemborg,
Tiel

Barendrecht
Ridderkerk
Gorinchem,
Giessenlanden
Papendrecht,
Sliedrecht

Zutphen

Ede,
Wageningen

Gouda,
Waddinxveen Lopik,
Nieuwegein
Delft

Moerdijk,
Roosendaal

Goes,
SchouwenDuivenland

Alphen Woerden,
a/d Rijn De Ronde
Venen

Dordrecht
Oud-Bejierland

Middelharnis,
Oostlakkee

Middelburg,
Vlissingen

Dronten,
Lelystad

Amsterdam,
Diemen

Den Bosch

Waalwijk

Breda
Tilburg

Doetinchem
Duiven

Nijmegen
Oss

Eindhoven
Helmond

Venlo,
Venray

Valkenswaard,
Veldhoven
Weert,
Nederweert

Roermond

SittardGeleen

FIGUUR 7A

Heerlen

Bron: www.passendonderwijs.nl

Maastricht

28

Winterswijk,
Aalten, Bronckhorst

d e s ta at va n h e t o n d e r w i j s

Kwaliteit van de
ondersteuning

Groningen

Gemiddeld percentage tekortkomingen
op zorg en begeleiding binnen een
samenwerkingsverband

Friesland
Assen

Den Helder
Drechterland,
Enkhuizen

25.000
leerlingen

Alkmaar
Omvang cirkels in verhouding
tot aantal scholieren per
samenwerkingsverband
% tekort15% komingen

Katwijk,
Noordwijk

20%

Ommen

40%

Voorne-Putten

Alphen
a/d Rijn

Delft

Rotterdam

Dordrecht
Oud-Bejierland

Middelburg,
Vlissingen

Goes,
SchouwenDuivenland

Bergen
op Zoom

Moerdijk,
Roosendaal

Utrechtse
Heuvelrug

Doetinchem

Arnhem

Culemborg,
Tiel

Waalwijk

Den Bosch

Winterswijk,
Aalten, Bronckhorst

Duiven

Nijmegen
Oss

Breda
Tilburg

Eindhoven
Helmond

Hulst, Sluis,
Terneuzen

Zutphen

Gorinchem,
Giessenlanden

Papendrecht,
Sliedrecht

Middelharnis,
Oostlakkee

Enschede
Apeldoorn

Ede,
Wageningen

Utrecht
stad

Lopik,
Nieuwegein

Barendrecht
Ridderkerk
Capelle a/d
IJssel

Amersfoort
Eemland

Woerden,
De Ronde
Venen

Gouda,
Waddinxveen

Deventer

Hilversum

Aalsmeer,
Amstelveen

Zoetermeer

Schiedam,
Vlaardingen

Almelo

Harderwijk

Den Haag
Westland

Zwolle

Almere

Haarlemmermeer

Leiden

35%

Dronten,
Lelystad

Amsterdam,
Diemen

25%
30%

Noordoostpolder

Purmerend,
Edam Volendam

Heemskerk
Beverwijk
Haarlem,
Heemstede

Emmen,
Borger-Odoorn

Meppel

Zaanstad

Venlo,
Venray

Valkenswaard,
Veldhoven
Weert,
Nederweert

Roermond

SittardGeleen

FIGUUR 7B

Heerlen

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2013

Maastricht

29

inspectie van het onderwijs | onderwijsverslag 2012/2013

Financiën van samenwerkingsverbanden
Verschillen door verevening Over de financiële
situatie van de samenwerkingsverbanden bestaat nog
veel onduidelijkheid, bijvoorbeeld over de beschikbare
middelen en over beoogde doelmatige besteding
daarvan. Samenwerkingsverbanden hebben geen gelijke
financiële startpositie. Een aantal samenwerkingsverbanden moet (op termijn) fors bezuinigen. Deze
samenwerkingsverbanden kiezen er bijvoorbeeld voor
om het aantal leerlingen dat (voortgezet) speciaal
onderwijs volgt, drastisch terug te brengen. Ze overwegen bestaande voorzieningen, zoals orthopedagogischdidactische centra en reboundvoorzieningen, te sluiten
of anders en kleinschaliger te organiseren. De zorg is
hier of de opgebouwde expertise niet verdwijnt of
vermindert. Tegelijkertijd constateert de inspectie dat de
druk van forse bezuinigingen ook kan leiden tot nieuwe
en creatieve constructies. Andere samenwerkingsverbanden hebben juist fors meer te besteden. De vraag is of bij
deze samenwerkingsverbanden wel altijd voldoende
expertise aanwezig is om de nieuwe middelen zo in te
zetten, dat de leerlingen daar zoveel mogelijk profijt van
hebben.
Ondersteuning binnen samenwerkingsverband 
Binnen de huidige wetgeving gaan relatief veel leerlingen uit het ene samenwerkingsverband naar scholen
voor speciaal onderwijs in een ander samenwerkingsverband (´grensverkeer´). De samenwerkingsverbanden
maken onderling afspraken over de overdracht van
middelen voor extra ondersteuning voor deze leerlingen.
De verwachting is dat vanaf 1 augustus 2014 minder
leerlingen naar scholen in een ander samenwerkingsverband gaan. Dit komt omdat de regio’s voor passend
onderwijs groter zijn dan de WSNS-verbanden.
De samenwerkingsverbanden passend onderwijs die de
inspectie bezocht, streven er bovendien naar om
ontbrekende ondersteuningsvoorzieningen binnen de
eigen regio te starten. Waar het scholen voor speciaal
basisonderwijs betreft, verwacht de inspectie dat er
nauwelijks ´grensverkeer´ overblijft. Ook de samenwerkingsverbanden die geen cluster 4-voorziening hebben,
proberen die capaciteit zelf te ontwikkelen. Dit ligt
anders bij leerlingen met meervoudige handicaps en
leerlingen die zijn aangewezen op residentiële voorzieningen. De samenwerkingsverbanden wagen zich in de
regel niet aan het opzetten van nieuwe voorzieningen
voor deze leerlingen, omdat het om een beperkte groep
gaat, die om zeer specifieke ondersteuning vraagt.

vooruitgang, maar realiseren zich soms onvoldoende dat
de veranderingen voor veel leraren en ouders nu nog
vaak ver weg lijken (zie ook de rapportage van de ECPO12).
Dit terwijl de Wet passend onderwijs op 1 augustus 2014
volledig van kracht wordt. Het is de verantwoordelijkheid van samenwerkingsverbanden en schoolbesturen
om ouders, leraren én schoolleiders te betrekken en te
informeren. De inspectie heeft de samenwerkingsverbanden erop gewezen dat zij in ieder geval de ouders van
een kind met een ‘rugzak’ zo spoedig mogelijk moeten
informeren over de ondersteuning na 1 augustus 2014.
Professionalisering van leraren De invoering van de
Wet passend onderwijs vraagt van leraren en schoolleiders meer maatwerk, meer kennis over zorgleerlingen en
een goede omgang met ouders. Het is belangrijk dat
leraren zich hierin verder professionaliseren. De Monitor
Passend Onderwijs13 vermeldt dat ongeveer 60 procent
van de samenwerkingsverbanden in het ondersteuningsplan beleid opneemt over professionalisering. De
overige samenwerkingsverbanden vinden dat alleen
schoolbesturen daarvoor verantwoordelijk zijn of zijn
nog van plan om professionaliseringsbeleid op te nemen
in het ondersteuningsplan.
Specifieke expertise en faciliteiten Als scholen een
niveau van basisondersteuning vaststellen, kiezen ze
veelal voor eenzelfde niveau als ze gewend zijn. Als de
ambitie echter is om meer zorgleerlingen naar reguliere
scholen te laten gaan, heeft dat financiële en praktische
consequenties. In veel gevallen zullen scholen gericht
moeten investeren in professionalisering van leraren en
voor faciliteiten moeten zorgen. Het gaat er vooral om
dat leraren leren omgaan met verschillen tussen
leerlingen en dat zij leren beter aan te sluiten bij de
ontwikkeling van individuele leerlingen. De inspectie
ziet daar onvoldoende van terug tijdens de lessen.
Vanwege de invoering van passend onderwijs benadrukt
de inspectie opnieuw dat het belangrijk is dat leraren
deze kennis en vaardigheden verbeteren en voldoende
gefaciliteerd worden om passend onderwijs waar te
kunnen maken.
Expertise (voortgezet) speciaal onderwijs benutten 
Voor passend onderwijs is ook goede samenwerking
tussen het regulier en het (voortgezet) speciaal onderwijs
nodig. Reguliere scholen kunnen bijvoorbeeld de
expertise van het (voortgezet) speciaal onderwijs goed
gebruiken om leerlingen maatwerk te bieden.
Samenwerkingsverbanden passend onderwijs gaan

Betrokkenheid leerlingen, ouders en leraren
Leraren en ouders meer betrekken De meeste
samenwerkingsverbanden betrekken ouders en leraren
te weinig. De communicatie met hen blijkt vaak een
sluitpost. Samenwerkingsverbanden boeken wel
30

ECPO (2013). Routeplanner passend onderwijs met Evaluatieplan en
Nulmeting 2013. Den Haag: Evaluatie- en adviescommissie Passend
onderwijs (ECPO).
13
OCW (2013). Passend onderwijs. Derde voortgangsrapportage. Den
Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW).
12

d e s ta at va n h e t o n d e r w i j s

verschillend om met de personele inspanningsverplichting. Sommige samenwerkingsverbanden nemen (een
deel van) de ambulant begeleiders vanuit het (voortgezet) speciaal onderwijs in dienst. Vooral in regio’s met
een actuele of dreigende krimp van het aantal leerlingen
nemen zij ambulant begeleiders juist minder vaak in
dienst.

Samenwerkingsverbanden en
schoolbesturen betrekken ouders en
leraren nog te weinig bij de invoering
van passend onderwijs.
Thuiszitters naar school vergt gezamenlijke aanpak
Complexe problemen houden leerling thuis Elk kind
heeft recht op onderwijs, maar er zitten leerlingen en
studenten noodgedwongen thuis. Vaak komt die uitval
door een combinatie van problemen met de leerling, het
gezin en/of de school. Schooluitval heeft vergaande
consequenties. Een onderbroken en voortijdig gestopte
schoolloopbaan zet jongeren vaak op achterstand. Voor
deze jongeren is het dus veel moeilijker om later goed
terecht te komen.
Registratie thuiszitters gebrekkig Het terugbrengen
van het aantal thuiszitters vormt een belangrijke
doelstelling van passend onderwijs. Maar niet alle
samenwerkingsverbanden hebben zicht op hoe groot de
groep thuiszitters is. Het is belangrijk dat samenwerkingsverbanden beter in beeld brengen hoeveel
thuiszitters er zijn. Vooral kinderen die op geen enkele
school zijn ingeschreven, zijn onvoldoende in beeld. Dit
komt omdat de registratie bij lang niet iedere gemeente
op orde is of omdat het samenwerkingsverband
onvoldoende is geïnformeerd. Daarnaast is er een groep
ingeschreven leerlingen die feitelijk verzuimt, maar
waarvan dat niet bekend is, omdat bijvoorbeeld een
school de verzuimregistratie onvoldoende op orde heeft.
Gezamenlijke aanpak thuiszitten In 2013 heeft de
inspectie met andere toezichthouders onderzocht wat
leraren en andere professionals doen om het probleem
van thuiszitters aan te pakken. Het ging om thuiszitters
in de leeftijd van elf tot en met zestien jaar. Dit onderzoek wijst uit dat de complexe problemen van thuiszitters vragen om een gezamenlijke aanpak van scholen en
het netwerk van zorg- en welzijnsinstellingen. Leraren
en andere professionals kunnen alleen effectief handelen als ze goed luisteren naar ouders en leerlingen, hun
problemen serieus nemen en deze als uitgangspunt

gebruiken. Hoe beter de relatie tussen leerling en ouders
enerzijds en leraar of ondersteuner anderzijds, des te
groter de kans dat de leerling weer naar school gaat.
Snel handelen deel van de oplossing Om thuiszitten
effectief aan te pakken, is het cruciaal om snel en op het
juiste moment te handelen. Scholen die hun leerlingen
goed kennen en goed contact hebben met de ouders,
merken signalen sneller op en maken eventuele
problemen eerder bespreekbaar. Door korte lijnen
tussen scholen en ondersteunende organisaties in de
gemeente of regio kan een school binnen korte tijd met
de juiste ondersteuners overleggen. Hoe langer de
leerling thuiszit, hoe moeilijker het is om het schoolritme weer op te pakken. Door snel te handelen wordt
de periode dat een leerling thuis zit korter. Voor
thuiszittende leerlingen is het vaak moeilijk om terug te
keren naar de oorspronkelijke school. Soms is een
nieuwe start op een andere school een bewuste keuze.
En soms heeft de school niet voldoende gedaan,
waardoor het niet lukt om de leerling een nieuwe kans te
bieden op de eigen school.

2.3 Tot slot
Professionalisering leraren wenselijk Of een leerling
in een klas of groep goed afgestemd onderwijs en
passende ondersteuning en begeleiding ontvangt, staat
of valt met de professionaliteit van de leraar. Het is
belangrijk dat leraren de gelegenheid krijgen en de
verantwoordelijkheid nemen om zich hierin te professionaliseren, met name waar het gaat om de differentiatievaardigheden en het bieden van ondersteuning aan
leerlingen. Implementatie en kwaliteit van passend
onderwijs in de klas is uiteraard een gezamenlijke
verantwoordelijkheid, van leraren, schoolleiders,
schoolbesturen én van besturen van samenwerkingsverbanden. De inspectie ziet graag dat schoolleiders en de
besturen leraren de ruimte bieden om hun deskundigheid en differentiatievaardigheden te verbeteren.
Daarnaast is het belangrijk dat leraren over de faciliteiten
beschikken om hun vaardigheden ook in te kunnen
zetten.
Ouders en leraren betrekken De inspectie stelt vast
dat ouders en leraren nu nog onvoldoende betrokken
zijn bij passend onderwijs. Juist ouders en leraren zijn
nodig om passend onderwijs tot een succes te maken.
Het is nu aan besturen van samenwerkingsverbanden en
onderwijsinstellingen om de communicatie met en
betrokkenheid van ouders en leraren snel te verbeteren.

31

inspectie van het onderwijs | onderwijsverslag 2012/2013

Aanpak thuiszitters nodig De aanpak van thuiszitters
is gebaat bij leraren en andere professionals met
kwaliteit en goede aansturing door een leidinggevende.
Daadkrachtig en snel optreden, daar gaat het om. Als
betrokken leraren in de school en in de klas tijdig
passende maatregelen nemen, dan is de kans groter dat
een leerling kan terugkeren naar de oorspronkelijke
school. Alleen als samenwerkingsverbanden zicht
hebben op de landelijke en regionale aantallen thuiszitters worden effectieve aanpakken zichtbaar en kunnen
samenwerkingsverbanden van elkaar leren.
Verandering kans om te verbeteren Binnen het
onderwijs, en ook bij de organisatie van de zorg voor
jeugd, verandert er veel als het gaat om passend
onderwijs. Voor snelle en effectieve ondersteuning is het
van belang dat professionals elkaar snel weten te vinden
en ook daadwerkelijk handelen. De inspectie ziet dat dit
door de wijzigingen in verantwoordelijkheden niet altijd
lukt, want nieuwe netwerken opbouwen kost tijd en
energie. Alle veranderingen bieden tegelijkertijd een
uitgelezen kans om de bestaande praktijk van zorg en
ondersteuning te verbeteren. Hiermee kunnen kwetsbare leerlingen en studenten beter onderwijs krijgen.

32

d e s ta at va n h e t o n d e r w i j s

33

inspectie van het onderwijs | onderwijsverslag 2012/2013

3

34

leraren

d e s ta at va n h e t o n d e r w i j s

Leraren
Investeringen leiden niet vanzelf tot betere lessen

Leraren zijn goed in pedagogische vaardigheden, 3.1 Vaardigheden van leraren
leggen meestal duidelijk uit en zorgen voor een
taakgerichte werksfeer. Het afstemmen van het
onderwijs op de ontwikkeling van leerlingen en
studenten kan beter. Leraren lukt het lang niet
altijd investeringen op schoolniveau te benutten
om hun dagelijks lesgeven te verbeteren.
Faciliteiten en ruimte voor professionalisering
van leraren is hiervoor noodzakelijk. De hoge
eisen die aan leraren gesteld worden, grotere
klassen en de invoering van passend onderwijs
maken dit extra urgent.

Goed pedagogisch klimaat Vrijwel alle leraren zorgen
voor een veilig leerklimaat. Dat is al jaren het geval.
Afhankelijk van de onderwijssector of de schoolsoort
laten de leraren in 94 tot 100 procent van de geobserveerde lessen zien dat zij de (ortho-)pedagogische
vaardigheden beheersen. Dit geldt nadrukkelijk ook in
het (voortgezet) speciaal onderwijs, waar op dat gebied
veel van leraren gevraagd wordt. Als een leraar goede
pedagogische vaardigheden heeft, dan gaan leerlingen
graag naar school en leren ze met plezier.
Voldoende didactische vaardigheden Zo’n driekwart
van de leraren legt de lesstof duidelijk uit, zorgt voor een
taakgerichte werksfeer in de klas en betrekt de leerlingen
en studenten actief bij de lessen. Deze leraren beschikken over de algemeen didactische vaardigheden. De
leraren in het basisonderwijs en speciaal basisonderwijs
springen hier in positieve zin uit; zij laten deze vaardigheden tijdens de meeste lessen zien (84 respectievelijk 89
procent). De leraren in het speciaal onderwijs tonen deze
vaardigheden juist minder dan in de andere sectoren (in
twee van de drie lessen).
Differentiatie essentieel Leraren die differentiëren,
sluiten in hun lessen op planmatige wijze aan op het
niveau en het tempo van de leerlingen. Ze stemmen hun
uitleg en opdrachten af, maken gebruik van de mogelijkheden die de leermiddelen bieden en benutten de
beschikbare lestijd voor iedere leerling optimaal.
35

inspectie van het onderwijs | onderwijsverslag 2012/2013

Vaardigheden leraren 
Algemeen didactische vaardigheden zijn:
• 	de leraar legt de leerstof duidelijk uit;
• 	de leraar realiseert een taakgerichte werksfeer;
• 	leerlingen zijn actief betrokken bij de onderwijsactiviteiten.
Differentiatievaardigheden hebben betrekking op afstemming op verschillen tussen leerlingen en
studenten. Wat er precies onder verstaan wordt, is afhankelijk van de onderwijssector.

Bij vernieuwingen moet je soms
een bouwhelm opzetten, want die
plannen komen van boven.
(leraar po)
In het voortgezet onderwijs, het middelbaar beroepsonderwijs en het speciaal onderwijs laat een kwart tot een
derde van de leraren tijdens de lessen zien dat ze kan
differentiëren. In het basisonderwijs en het speciaal
basisonderwijs liggen die percentages hoger; hier
differentieert ongeveer 50 tot 60 procent van de leraren
tijdens de lessen.
Gemotiveerde leerlingen bij afstemming en feedback 
Voor leerlingen is het belangrijk dat meer leraren
afstemmen en differentiëren. Leerlingen zijn meer
gemotiveerd als leraren de lessen goed aan laten sluiten
bij hun ontwikkeling en interesses. Behalve maatwerk en
afstemming, is het belangrijk dat leraren hun leerlingen
of studenten regelmatig terugkoppeling geven14. De
inspectie ziet bij lesobservaties dat leraren niet altijd
gerichte feedback geven. Bij leraren die dat wel doen en
daarnaast goed duidelijk maken wat de leerlingen moeten
leren en waarom, blijken de leerlingen en studenten
hogere resultaten te halen en gemotiveerder te zijn.
Afstemming en maatwerk niet vanzelfsprekend 
Omgaan met verschillen is geen doel op zich, maar een
middel om zowel de sterk presterende als de zwak
presterende leerling of student tot zijn recht te laten
komen. Deze vorm van maatwerk wordt door de
invoering van passend onderwijs nog belangrijker.
Afstemming en maatwerk zijn om drie redenen nog niet
vanzelfsprekend. Ten eerste zien niet alle leraren het
belang in van differentiëren. Verder zeggen leraren
vanwege werkdruk of gebrek aan faciliteiten niet altijd
toe te komen aan differentiatie en afstemming. In de
14

36

Hattie, J. (2012). Visible Learning for Teachers. Maximizing the Impact
on Learning. London: New York: Routlegdge, Taylor & Francis.

derde plaats zijn niet alle leraren tijdens hun lerarenopleiding voldoende op differentiatie voorbereid.
Leraren die zich willen bekwamen in differentiatievaardigheden, zien niet hoe ze dat kunnen doen zonder dat
hun werkdruk verhoogt.
Verschillen tussen leraren Leraren laten niet allemaal
in dezelfde mate zien over welke vaardigheden zij
beschikken. Leraren met een deeltijdaanstelling beheersen de algemeen didactische en de differentiatievaardigheden gemiddeld minder goed dan leraren die voltijds
werken. Hetzelfde geldt voor beginnende leraren. Ook
laten leraren met meer dan twintig jaar ervaring zien dat
ze beide soorten vaardigheden minder goed beheersen.
Investeringen bereiken leraren onvoldoende Er is en
wordt veel geïnvesteerd in het onderwijs en er is de
laatste jaren veel verbeterd. Scholen en opleidingen
volgen de ontwikkeling van hun leerlingen en studenten
veel vaker, evalueren deze ontwikkelingen en organiseren extra ondersteuning en zorg voor de leerlingen en
studenten die dat nodig hebben. Maar leraren en
leerlingen profiteren niet vanzelfsprekend van investeringen. De inspectie ziet tijdens onderzoeken op scholen
en instellingen uitstekende systemen, maar deze staan
regelmatig los van wat leraren in de klas doen.
Investeringen eerder last dan lust Leraren hebben in
hun dagelijkse onderwijspraktijk vaak weinig profijt van
investeringen op schoolniveau (zoals verbeterde kwaliteitszorg, opbrengstgericht werken en gestructureerde
leerlingenzorg). Leraren kunnen er lang niet altijd hun
dagelijkse lessen mee verbeteren. Soms lijkt (bijvoorbeeld) betere registratie van gegevens een doel op zich te
zijn geworden, waarbij het effect voor leerlingen en
studenten uit het oog is verloren. In het ergste geval
leiden investeringen en registraties tot bureaucratie of tot
informatie waar leraren of leerlingen op worden afgerekend. Op scholen waar dit gebeurt, ervaart een deel van de
leraren de investeringen zelfs als weinig relevant schoolbeleid. De investeringen missen daardoor draagvlak en
leraren zien de investeringen als administratieve last die
hen van hun vak afhoudt. Investeringen in bijvoorbeeld

d e s ta at va n h e t o n d e r w i j s

Kwaliteit van het lesgeven en groepsgrootte

Groepen iets groter De gemiddelde groepsgrootte is
de afgelopen twee jaar licht toegenomen en het aantal
klassen met meer dan dertig leerlingen steeg.15 De
grootte van een groep heeft effect op hoe een leraar zijn
werk ervaart. Hoe groter de klas, hoe meer werk een
leraar er aan heeft: meer opdrachten nakijken, voor
meer leerlingen het leerlingvolgsysteem bijhouden en
de aandacht over meer leerlingen verdelen. Ook is de
fysieke ruimte soms klein, want niet alle klaslokalen zijn
berekend op meer dan 25 leerlingen.

Percentage lessen naar vaardigheidsniveau
van de leraren en groepsgrootte
... in het voortgezet onderwijs
algemeen
didactische
vaardigheden

differentiatievaardigheden
+
+
-

> 25
al en
nt ing
aa erl
le

+
+
±
-

15 - 25
< 15

In zeer kleine groepen in het
voortgezet onderwijs
differentiëren leraren meer.

... in het basisonderwijs

> 30
al en
nt ing
aa erl
le

25 - 30
20 - 24
< 20

In het basisonderwijs zijn
er nauwelijks verschillen.

FIGUUR 8

3.2 Groepsgrootte

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2013

opbrengstgericht werken en gestructureerde leerlingenzorg zijn bedoeld om verbeteringen voor de leerling in
gang te zetten, maar die beweging stokt.
Investeren in de leraar werkt Hoe kunnen leraren
investeringen op schoolniveau beter benutten in hun
dagelijks werk? De inspectie ziet scholen waar dit goed
lukt. Hier wordt vaak geld en tijd vrijgemaakt voor
professionalisering van de leraren. Daar hebben
leerlingen en studenten werkelijk baat bij. Regelmatig
ziet de inspectie hier ook voorbeelden van bij scholen of
opleidingen die eerder zwak of zeer zwak waren.
Scholing en ontwikkeling van leraren is op deze scholen
vaak integraal onderdeel van de investeringen. Daarnaast
worden leraren beter ondersteund bij het vertalen van de
investeringen naar de dagelijkse lespraktijk.

Geen kwaliteitsverschillen grote en kleine basisschoolklassen Er zijn in het basisonderwijs tegelijkertijd vrijwel geen kwaliteitsverschillen zichtbaar tussen
lessen in kleine klassen en lessen in grotere klassen
(figuur 8). Dit blijkt uit de lesobservaties van de inspectie. Zowel in grote als in kleine klassen staat bij ongeveer
85 procent van de lessen een leraar voor de klas die ten
minste de algemeen didactische vaardigheden beheerst.
Ook differentiëren leraren in grote klassen net zo goed
als hun collega’s die voor kleinere klassen staan. Dit kan
betekenen dat groepsgrootte voor de leskwaliteit niet
uitmaakt. Het kan er ook op duiden dat scholen hun
beste leraren in grotere klassen zetten.
Betere afstemming in kleine klassen voortgezet
onderwijs In het voortgezet onderwijs ziet de inspectie
bij lesobservaties wel een verschil tussen de lessen in
kleine en in grotere klassen (figuur 8). In klassen met
minder dan vijftien leerlingen geven meer leraren er
blijk van de differentiatievaardigheden te beheersen dan
in grotere klassen. In kleine klassen lukt het vooral om
de instructie goed af te stemmen op verschillen tussen
leerlingen. Deze kleine klassen zijn vaak klassen in de
beroepsgerichte leerwegen van het vmbo. Vanaf vijftien
leerlingen zijn er geen verschillen in differentiatievaardigheden meer zichtbaar tussen leraren. Deze bevindingen zijn in lijn met internationaal onderzoek. Daaruit
blijkt dat de leerprestaties van leerlingen alleen hoger
zijn wanneer er minder dan zeventien leerlingen in een
klas zitten16, al zijn er ook studies die meer algemene
effecten van klassengrootte vinden17.

OCW (2013). Groepsgrootte in het basis- en voortgezet onderwijs.
[Brief] aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
9 december 2013. Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap (OCW).
16
OECD (2013). Education at a Glance 2013. OECD Indicators. Paris:
Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD).
17
Fredriksson, F., Öckert, B., & Oosterbeek, H. (2013). Long-term
effects of class size. The Quarterly Journal of Economics, 128 (1),
249–285.
15

37

inspectie van het onderwijs | onderwijsverslag 2012/2013

De ideale leraar kan goed uitleggen,
gebruikt humor, kan goed orde houden,
leerlingen actief betrekken en ICT
gebruiken op een manier die bijdraagt
aan de les. Ook is het een pre als de leraar
enthousiast is.
(vwo-leerlingen)

3.3 Professionalisering van leraren
Professionalisering in de scholen Leraren mogen
meestal meepraten over hun professionalisering en zijn
over het algemeen positief over de middelen en de tijd
die zij krijgen om scholing te volgen. Ook zijn zij
overwegend positief over de professionele werkomgeving die de schoolleiding biedt. Zij ervaren voldoende
inbreng bij het bepalen van de doelen en thema’s en
ondersteunen dan ook vrijwel allemaal de inspanningen
die de school moeten verbeteren.
Tegelijkertijd geeft – net als in 2011/2012 – meer dan de
helft van de leraren aan dat zij in de praktijk onvoldoende toekomt aan professionalisering, door de drukte van
de dagelijkse werkzaamheden. Zij voelen zich vaak
overbelast. In het voortgezet onderwijs geeft meer dan
de helft van de leraren aan dat de schoolleider hier
onvoldoende oog voor heeft. In het basisonderwijs en
het speciaal onderwijs ligt dat percentage lager. Naast
gebrek aan tijd en faciliteiten, is de professionalisering
niet altijd gericht op school- of instellingsbrede
investeringen en veranderingen.
Leraren positiever over zichzelf dan de inspecteurs 
Vrijwel alle leraren vinden dat zij zelf zicht hebben op de
punten waarop zij zich nog verder kunnen ontwikkelen.
Dit zijn niet altijd de punten waarop de inspecteur de les
met een onvoldoende beoordeelde of waarop zij zelf de
les als onvoldoende beoordeelden. Een onderzoek
waarin de inspecteur en de leraar beiden de les beoordeelden, laat een discrepantie zien tussen deze twee
beoordelingen. In 2011/2012 heeft de inspectie dit al
geconstateerd in het basisonderwijs, maar nu blijkt dat
ook in het voortgezet onderwijs en het speciaal
onderwijs.
Leraren zijn positiever over hun vaardigheden dan de
inspecteurs. Met name de minder goed presterende
leraren oordelen positiever over zichzelf dan de inspecteur. Zo gaf bijna driekwart van de leraren in het
voortgezet onderwijs aan dat zij de instructie van de les
heeft afgestemd op de verschillen tussen leerlingen,
38

terwijl de inspecteurs slechts in iets meer dan een derde
van de lessen constateerden dat de leraren afstemden op
verschillen.
Minder nascholing Uit het internationaal vergelijkend
PISA-onderzoek18 blijkt dat de professionalisering van
Nederlandse leraren achterblijft bij andere landen. Dit
geldt in het algemeen, en voor wiskunde in het bijzonder. In Nederland nemen veel minder leraren deel aan
nascholing op het gebied van wiskunde dan in andere
OECD-landen (figuur 9).
Opleidingsniveau van leraren Het opleidingsniveau
van leraren verschilt per onderwijssector. In het basisonderwijs heeft 91 procent van de leraren een hbo-diploma,
waarvan een klein deel een hbo-master. In het speciaal
basisonderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs
hebben leraren beduidend vaker een hbo-master
voltooid (30 procent). In deze onderwijssectoren werken
nauwelijks universitair opgeleiden (3 tot 8 procent). In
het voortgezet onderwijs heeft het grootste deel van de
leraren een hbo-diploma (68 procent), ongeveer 30
procent heeft een universitaire opleiding afgerond. In
het middelbaar beroepsonderwijs heeft bijna 80 procent
van de leraren een voltooide hbo-opleiding en heeft 14
procent een universitaire opleiding afgerond. In het
hoger beroepsonderwijs zijn de leraren hoger opgeleid.
Daar heeft 65 procent een afgeronde universitaire
opleiding19.
Goede begeleiding beginnende leraren voorkomt
uitval Veel studenten vallen uit tijdens de lerarenopleiding of in de eerste jaren voor de klas. Slechts 28 van de 100
studenten die starten met een lerarenopleiding werken vijf
jaar na hun afstuderen nog in het onderwijs.20 Een deel valt
uit tijdens de opleiding en een deel van de afgestudeerden
gaat vrij snel na hun afstuderen iets anders doen. Goede
begeleiding van beginnende leraren is van essentieel
belang. Leraren die bij de start van hun loopbaan onvoldoende begeleiding krijgen en pedagogisch-didactisch
minder vaardig zijn, verlaten vaker het onderwijs.

Kordes, J., Bolsinova, M., Limpens, G., &Stolwijk, R. (2013).
Resultaten PISA-2012. Praktische kennis en vaardigheden van
15-jarigen. Nederlandse uitkomsten van het Programme for
International Student Assessment (PISA) op het gebied van
wiskunde, natuurwetenschappen en leesvaardigheid in het jaar
2012. Arnhem: Cito.
19
Berndsen, F.E.M., Brekelmans, J.L.J.M., Dekker, B., & Bergen, C.T.A.
van (2014, nog niet verschenen). Onderwijs Werkt! Rapportage van
een enquête onder docenten en management uit het po, vo, mbo en
hbo. Meting 2013. Amsterdam: Regioplan.
20
OCW (2013). Nadere invulling impuls leraren tekortvakken. [Brief]
aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal, 13
maart 2013. Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap (OCW).
18

d e s ta at va n h e t o n d e r w i j s

voldoende bagage meekreeg om als leraar aan de slag te
gaan. Een op de vijf beginnende leraren in het voortgezet
onderwijs en een iets kleinere groep van beginnende
leraren in het basisonderwijs vindt die bagage
onvoldoende.

Bijscholing wiskunde
50
40

OECD-GEMIDDELDE

30

29%

20
10

8%
0

FIGUUR 9

onderwijzend
personeel

wiskundeleraren
Bron: OECD, 2013

Kwaliteit van begeleiding beginnende leraren
varieert De meeste beginnende leraren krijgen
begeleiding van een ervaren collega. Leraren die
instromen om een leraar te vervangen, worden over het
algemeen minder goed begeleid. Opvallend is ook de
grote variatie in begeleiding, vooral qua inhoud.
Inhoudelijk heeft de begeleiding in het basisonderwijs
vaak betrekking op vakinhoud, maar ook planmatig
werken, omgaan met verschillen en aanpak van zorgleerlingen komen aan de orde. Bij 70 tot 80 procent van de
beginnende leraren besteedt de begeleider aandacht aan
deze vaardigheden. Ongeveer de helft van de beginnende
basisschoolleraren krijgt suggesties over hoe ze orde in
de groep kan houden. In het Onderwijsverslag 2013/2014
zal de inspectie uitgebreider rapporteren over beginnende leraren.

3.4 Kwaliteit van de lerarenopleiding
Vernieuwingen in de lerarenopleiding In de afgelopen jaren is er binnen lerarenopleidingen veel vernieuwd om het niveau van de opleidingen te verhogen.
Een voorbeeld daarvan is de ontwikkeling van de
zogenaamde ´kennisbasis´. Ook werken de opleidingen
samen met scholen om praktijkleren in te voeren
(‘opleiden in de school’). De komende tijd moet blijken
wat het effect is van de vernieuwingen op het opleidingscurriculum en het niveau van afgestudeerden. De
ervaringen van lerarenopleiders en scholen zijn vooralsnog positief.
Alumni en beginnende leraren redelijk tevreden 
Beginnende leraren denken verschillend over de
kwaliteit van hun opleiding. Ongeveer 60 procent van de
beginnende leraren in het basisonderwijs en het
voortgezet onderwijs vindt dat ze van de opleiding

Opleiden in de school Naast de al bestaande lerarenopleidingen, is er de afgelopen jaren voor aankomende
leraren een belangrijke mogelijkheid bijgekomen:
opleiden in de school. Deze leerroute betekent veel leren
door te doen. In nauwe samenwerking met de lerarenopleidingen leiden de scholen aankomende leraren op in
de school. Dit gebeurt op basisscholen, in het voortgezet
onderwijs en in het middelbaar beroepsonderwijs.
Betrokkenen zijn unaniem positief over opleiden in de
school: er is minder afstand tussen de school en de
opleiding en de studenten vinden de opleidingsroute
aantrekkelijk. Maar opleiden in de school heeft ook
risico’s, vooral in de kwaliteit van de begeleiding en de
beoordeling van studenten op de werkplek. Deze wisselt
sterk per school. Vaak zijn er ook te weinig mechanismen om de kwaliteit van begeleiding en beoordeling te
bewaken. Daarvoor is een systematische kwaliteitscyclus
nodig.
Meer academici voor de klas De afgelopen jaren zijn
nieuwe opleidingstrajecten gestart om meer academici
op te leiden tot leraar (de academische pabo, de
educatieve minor en het traject ‘Eerst de Klas’). Er
schrijven zich behoorlijk wat studenten in op de
educatieve minor en de academische pabo: zo trekken de
academische pabo’s jaarlijks ongeveer vijfhonderd
studenten. De inspectie vindt dit een belangrijke
ontwikkeling. Er is grote behoefte aan academisch
geschoolde leraren die kritisch reflecteren op de
kwaliteit van het onderwijs.
Voldoende begeleiding bij opleiding nodig De
inspectie concludeert dat voldoende begeleiding van
groot belang is bij deze nieuwe opleidingstrajecten.
Daarnaast zorgen academici voor de klas alleen voor
kwaliteitsverhoging van het onderwijs als er voldoende
werkgelegenheid is en zij een uitdagende werkomgeving
hebben. Deze voorwaarden gelden met name voor het
basisonderwijs. Het is daarom goed dat de academische
pabo’s het carrièrepad van hun afstudeerders nauwlettend
volgen om zo de effectiviteit van de opleiding te bepalen.

3.5 Bevoegdheden van leraren
Aantallen onbevoegde leraren Veel leerlingen in het
voorgezet onderwijs krijgen les van onbevoegde leraren.
12 tot 22 procent van de lessen wordt door onbevoegde
leraren gegeven; 5 tot 8 procent door een leraar die
39

inspectie van het onderwijs | onderwijsverslag 2012/2013

benoembaar is.21 Benoembare leraren zijn bijvoorbeeld
leraren in opleiding of leraren met een tweedegraads
bevoegdheid die in de bovenbouw van het havo of vwo
lesgeven. Uit het PISA-rapport blijkt dat Nederland in
vergelijking met de andere OECD-landen het hoogste
aantal onbevoegde en onderbevoegde leraren heeft.
Onbevoegde leraren komen relatief meer voor onder
parttimers en op vmbo-scholen. Ook zijn er specifieke
vakken waar relatief veel leraren onbevoegd zijn.
Voorwaarden aanstelling onbevoegde leraren 
Scholen stellen dat zij door het grote tekort op de
arbeidsmarkt soms over moeten gaan tot het aanstellen
van onbevoegde leraren. Volgens de wet is dat in
noodgevallen inderdaad toegestaan, maar dan moeten
de scholen er vervolgens wel op toezien dat de on(der)
bevoegde leraren na hun aanstelling zo snel mogelijk de
vereiste bevoegdheid halen. In 2014 voert de inspectie
een onderzoek uit naar onbevoegd gegeven lessen in het
voortgezet onderwijs.
Meer onbevoegd gegeven lessen zwakke scholen In
het schooljaar 2011/2012 werden op scholen met zwakke
en zeer zwakke afdelingen in het voortgezet onderwijs
meer lessen gegeven door onbevoegde leraren (19
procent) dan op scholen zonder (zeer) zwakke afdelingen
(16 procent). Het gemiddeld eindexamencijfer ligt een
fractie lager op scholen met meer onbevoegd gegeven
lessen dan op scholen met relatief weinig onbevoegd
gegeven lessen (6,5 respectievelijk 6,6). Ook het
percentage geslaagde leerlingen ligt iets lager op scholen
waar veel lessen onbevoegd worden gegeven (88,6
respectievelijk 90,3 procent van de eindexamenleerlingen). In de kwaliteit van de lessen is dit niet direct terug
te vinden, de kwaliteit hiervan verschilt weinig tussen
bevoegde en onbevoegde leraren. Dit laatste geldt ook
voor het middelbaar beroepsonderwijs.
Onbevoegd gegeven lessen duiden op tekort Bijna
17 procent van de lessen in het voortgezet onderwijs
wordt gegeven door een onbevoegde leraar. Dit geeft aan
dat er momenteel een tekort is aan bevoegde leraren.
Naar verwachting zal het tekort nog verder toenemen,
aangezien arbeidsmarktramingen laten zien dat vanaf
2014 tot en met 2017 het aantal vacatures snel zal
stijgen.22 Ook in het mbo is er vanaf 2015 behoefte aan
een aanzienlijke instroom van nieuwe leraren. In het
basisonderwijs is momenteel (nog) vrijwel geen sprake
van onbevoegd lesgeven.

Berndsen, F.E.M., & Leenen, H. van (2013). IPTO Bevoegdheden 2011.
Amsterdam: Regioplan.
22
CentERdata (2013). De toekomstige arbeidsmarkt voor onderwijspersoneel 2013-2025. Tilburg: CentERdata.
21

40

d e s ta at va n h e t o n d e r w i j s

41

inspectie van het onderwijs | onderwijsverslag 2012/2013

4

42

schoolleiders en besturen

d e s ta at va n h e t o n d e r w i j s

Schoolleiders en besturen
Kwaliteitssystemen op orde, nog weinig profijt voor
leerling en student

Steeds meer leerlingen en studenten krijgen

4.1 Kwaliteitsverbetering onderwijs

onderwijs van voldoende kwaliteit. Het aantal

Minder zwakke scholen In het primair en voortgezet
onderwijs zitten steeds minder leerlingen op een (zeer)
zwakke school. Dit betekent dat meer leerlingen onderwijs van voldoende kwaliteit krijgen en zonder leerachterstand het funderend onderwijs verlaten. Vooral in het
basisonderwijs, het speciaal basisonderwijs en het
(voortgezet) speciaal onderwijs is het aantal zwakke en
zeer zwakke scholen verminderd (figuur 10). In het
(voortgezet) speciaal onderwijs nam het percentage
zwakke en zeer zwakke scholen zelfs af van 18,7 procent in
schooljaar 2011/2012 naar 9 procent in 2012/2013.

zwakke en zeer zwakke scholen nam in het
schooljaar 2012/2013 opnieuw af. Scholen brengen kwaliteit steeds beter in kaart, maar gebruiken die kennis nog niet om de dagelijkse onderwijspraktijk te verbeteren. Er zijn meer financieel
gezonde besturen, maar er is ook een kleine
groep besturen waar kwaliteitsproblemen
samengaan met financiële problemen. Bij incidenten is veelal sprake van een combinatie van
problemen met een onvoldoende professionele
bestuurscultuur.

Kwaliteit mbo gelijk gebleven In het middelbaar
beroepsonderwijs (mbo) is bij ongeveer 20 procent van
de opleidingen sprake van zwak of zeer zwak onderwijs
(figuur 11). De kwaliteitsverbeteringen zoals zichtbaar in
andere onderwijssectoren zijn hier nog niet zichtbaar.
Op de instellingen en opleidingen zijn de kwaliteitssystemen verbeterd, maar dit heeft zich nog niet vertaald in
verbeterd onderwijs op de opleidingen zelf. Er zijn wel
meer leerlingen die het mbo met een diploma verlaten.
Kwaliteitsverbetering door gezamenlijk streven Op
de meeste scholen en opleidingen hebben leraren,
schoolleiders en bestuurders zich ingezet om de
onderwijskwaliteit te verbeteren. Zeker op scholen of
opleidingen die voorheen zwak of zeer zwak waren, is
een flinke slag gemaakt. De meeste van deze scholen en
opleidingen hebben zo hard gewerkt aan kwaliteitsver43

inspectie van het onderwijs | onderwijsverslag 2012/2013

Percentage (zeer) zwakke
scholen neemt af

Basisonderwijs

0%

e
ijk
el n
ett te
w reis
ve itsite
al ing
kw rg
bo n e
am eit
ex alit
kw ten
gs

20%

ijs
w
er

Zeer zwak
Zwak

n
re

d
on

2013

b
op

2009

Vervolgtoezicht in het mbo

Ruim 10% van
de opleidingen
heeft geen
enkele
tekortkoming.

Speciaal
basisonderwijs

(Voortgezet)
speciaal
onderwijs

Praktijkonderwijs

Basisberoepsgerichte
leerweg vmbo

De meeste
opleidingen
hebben twee
tekortkomingen.

Kaderberoepsgerichte
leerweg vmbo

Gemengde/
theoretische
leerweg vmbo

Havo
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2013

1% van de mboopleidingen
is op alle
gebieden
onvoldoende.

Vwo

FIGUUR 10

44

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2013

FIGUUR 11

19%

23% 50% 73%

25%

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2013

d e s ta at va n h e t o n d e r w i j s

Sterke en zwakke onderdelen van de kwaliteitsborging
% voldoende
kwaliteitsborging

Sterkste onderdeel

Zwakste onderdeel
De school evalueert
regelmatig het onderwijsleerproces.

De school borgt de kwaliteit
van het onderwijsproces.

Basisonderwijs

38%

De school verantwoordt zich
aan belanghebbenden over de
gerealiseerde onderwijskwaliteit.

Voortgezet
onderwijs

36%

De school evalueert
systematisch de opbrengsten.

Speciaal
onderwijs

20%

De school werkt planmatig
aan verbeteractiviteiten.

De school evalueert regelmatig:
- het onderwijsleerproces of
- de onderwijsondersteuning
De school borgt de kwaliteit van
het onderwijsproces.

Bekostigd
mbo

27%

Dialoog en verantwoording

FIGUUR 12

Verbetering en verankering

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2013

betering dat die voor langere termijn gegarandeerd is. De
kwaliteit is daar zelfs hoger dan de gemiddelde kwaliteit
op andere scholen of opleidingen. Waar leraren,
schoolleiders en bestuurders gezamenlijk werkten aan
verbetering, ging de kwaliteit het meest omhoog.

voor kwaliteitsverbetering boven die ondergrens.
Ambitieuze scholen en opleidingen hebben meestal
meer kwaliteit. Cruciaal is de rol van de schoolleider: op
scholen en opleidingen met goede schoolleiders is ook
de kwaliteit van de lessen beter.

Kwaliteit tussen scholen en opleidingen verschilt 
Ook al hebben scholen of opleidingen basiskwaliteit, in
alle sectoren van het onderwijs ziet de inspectie grote
verschillen in onderwijskwaliteit. Soms treft de inspectie
enthousiaste leraren op goede scholen of opleidingen.
Vaak zijn dit scholen die zich onderscheiden door in de klas
extra aandacht te geven aan bijvoorbeeld cultuur, techniek,
sport, extra talen of ICT. In andere gevallen is de kwaliteit
net aan de maat en ontbreekt het aan enthousiaste teams.
De kwaliteitsverschillen blijken ook uit benchmarkactiviteiten van het onderwijsveld, zoals Vensters PO en Vensters
VO. In de toekomst wil de inspectie zelf meer zicht op
kwaliteitsverschillen geven.

Tekortkomingen in structurele aandacht kwaliteit 
Leraren, schoolleiders en bestuurders horen ervoor te
zorgen dat de onderwijskwaliteit voldoende blijft en, waar
nodig, verbetert. De afgelopen jaren hebben zij met
succes gestuurd op verbetering van de basiskwaliteit. Maar
de structurele zorg voor kwaliteit (kwaliteitszorg) en de
borging van kwaliteit is over het geheel genomen niet
verbeterd. Ongeveer twee derde van de scholen en
opleidingen vertoont tekortkomingen in kwaliteitszorg of
kwaliteitsborging (figuur 12). Dit aantal is de afgelopen
jaren nauwelijks veranderd. Uit inspectieonderzoek blijkt
dat scholen en opleidingen met een voldoende kwaliteitsborging vaker over een voldoende onderwijsproces en
examinering/diplomering beschikken dan opleidingen
met onvoldoende kwaliteitsborging.

Hogere ambities, betere kwaliteit Scholen en
opleidingen verschillen niet alleen in kwaliteit, maar
ook in ambitie. Minder ambitieuze scholen en opleidingen vinden de ondergrens van de inspectie voor
basiskwaliteit veelal voldoende. Hier is weinig aandacht

45

inspectie van het onderwijs | onderwijsverslag 2012/2013

voorbeelden Scholen en instellingen doen er
Schoolleiders maken het verschil. Hoe beter Goede
goed aan om échte verbeteringen door te voeren;
verbeteringen die zichtbaar effect hebben op de kwaliteit
de schoolleider, hoe beter de lessen.
van een les. Dit voorkomt dat het vooral ‘papieren’

(leraar praktijkonderwijs)

Evaluatiesystemen en verantwoording verbeterd 
Bij kwaliteitsborging zijn de afgelopen jaren twee
aspecten duidelijk verbeterd: evaluatie en verantwoording van resultaten van leerlingen. In bijna alle onderwijssectoren evalueert een ruime tot zeer ruime meerderheid van de scholen de resultaten van de leerlingen.
Bovendien verantwoordt een stijgend aantal scholen en
instellingen zich op basis van die resultaten.
Zelf lessen trekken uit evaluaties blijkt lastig Een
systeem van kwaliteitszorg is er vaak wel, maar deze is er
lang niet altijd op gericht om het handelen van leraren te
verbeteren. Zo meten bijna alle scholen en opleidingen de
resultaten van leerlingen en studenten, maar trekt slechts
de helft hier lessen uit voor het onderwijs(proces) (figuur
12). Ook evalueren scholen en opleidingen de tevredenheid van leerlingen en studenten, maar doen vervolgens
weinig met de resultaten hiervan (anders dan het doorsturen naar de betreffende leraren). Vrijwel alle scholen en
opleidingen hebben de afgelopen jaren geïnvesteerd in
systemen om de kwaliteit in kaart te brengen, maar het
lukt ongeveer de helft van de scholen en opleidingen nog
niet om deze informatie te gebruiken voor verbetering van
de kwaliteit van het onderwijs voor leerlingen en studenten. Het basisonderwijs onderscheidt zich hierbij in
positieve zin, het middelbaar beroepsonderwijs in
negatieve zin (zie figuur 12). Op de scholen en opleidingen
waar een goede kwaliteitsborging (nog) niet lukt, is vaak
onduidelijk wie verantwoordelijk is voor het bewaken van
de kwaliteit. Betrokkenen houden zich niet altijd aan de
procedures en nieuwe leraren worden onvoldoende
ingelicht over de regels. Ook kan het voorkomen dat de
kwaliteit van de toetsen te wensen overlaat.
Geen garanties kwaliteitspeil Wanneer het systeem
van kwaliteitszorg onvoldoende leidt tot verbeteringen
in het onderwijsproces, dan roept dat vragen op over de
effectiviteit van dat systeem. Op een deel van de scholen
en opleidingen lijkt het systeem van kwaliteitszorg een
doel te zijn, in plaats van een middel om de kwaliteit
voor leerlingen en studenten te verbeteren. Hier is de
kwaliteit vooral op papier op orde. Deze scholen of
opleidingen gebruiken het systeem van kwaliteitszorg
slechts om verantwoording af te leggen, niet om de
eigen kwaliteit te verbeteren. Als uitkomsten van
evaluaties niet leiden tot aanpassingen, kunnen
leerlingen en studenten er niet op vertrouwen dat de
onderwijskwaliteit op peil blijft en kunnen bestuurders
verrast worden door incidenten.
46

verbeteringen zijn. De inspectie ziet interessante
voorbeelden van scholen die werkelijk beter worden
door zelf te leren van het evalueren van de onderwijskwaliteit. In het (voortgezet) speciaal onderwijs zijn veel
goede voorbeelden. Ook op veel scholen of opleidingen
die voorheen zwak of zeer zwak waren lukt dit goed en is
er sprake van duurzame verbetering en bovengemiddelde kwaliteit.

4.2 Kwaliteit van de schoolleider
Grote verschillen in kwaliteit schoolleiders De
schoolleider in het basisonderwijs, het speciaal onderwijs en het voortgezet onderwijs functioneert gemiddeld
genomen naar behoren. Dit concludeert de inspectie op
basis van een onderzoek naar ongeveer driehonderd
schoolleiders. In het basisonderwijs beschikt ongeveer
de helft in voldoende mate over alle vijf de competenties
van de Nederlandse Schoolleiders Academie23. Er zijn
nauwelijks schoolleiders die op elk van de standaarden
de beoordeling ‘onvoldoende’ krijgen. De meeste
schoolleiders kunnen zich wel op een of twee punten
verbeteren.
Verschillen in competenties Schoolleiders in het
basisonderwijs en het speciaal onderwijs zijn goed in het
opbouwen van vertrouwen; ze zijn betrouwbaar en
handelen geloofwaardig. Ze bevorderen dat leraren zich
professionaliseren en hebben voldoende zicht op hun
omgeving. De meeste moeite hebben ze met het
anticiperen op risico’s en dilemma’s, met het oplossen
van complexe problemen en met het gebruiken van
interne of externe gegevens om de school te verbeteren.
Dit laatste kan verklaren waarom het een deel van de
scholen en opleidingen nog niet lukt om zelf lessen te
trekken uit de systemen voor kwaliteitszorg.
Schoolleiders in het voortgezet onderwijs zijn goed
bekend met regelgeving en zetten die zo in dat het de
kwaliteit van het onderwijs ten goede komt.
Competenties die schoolleiders minder goed ontwikkeld
hebben, zijn: reflectie op eigen handelen, zorgen voor
een professionele cultuur en het realiseren van verwachtingen van leerlingen, ouders en andere
belanghebbenden.

23

Andersen, I., & Krüger, M. (2012). Advies beroepsstandaard
schoolleiders primair onderwijs. Utrecht: NSA.

d e s ta at va n h e t o n d e r w i j s

Goede schoolleiders, betere lessen De kwaliteit van
de schoolleider hangt samen met de kwaliteit van de
lessen. Naarmate een schoolleider beter is, zijn de lessen
die de inspecteurs zien beter. In het voortgezet onderwijs
hebben schoolleiders, in vergelijking met het basisonderwijs en het speciaal onderwijs, minder aandacht voor
de kwaliteit van lessen en de verbetering daarvan. In het
basisonderwijs en het speciaal onderwijs worden leraren
op 90 en respectievelijk 83 procent van de scholen
jaarlijks geobserveerd door de schoolleider. Op die
scholen bestaan duidelijke afspraken over waar een
goede les aan moet voldoen. In het voortgezet onderwijs
geldt dat voor slechts de helft van de scholen. Schoolleiders op die scholen doen nog te weinig aan deze wijze
van kwaliteitsverbetering.
Goede besturen, betere schoolleiders De meeste
besturen houden de kwaliteit van hun scholen globaal in
de gaten. Ook het functioneren van de schoolleider
volgen zij slechts in grote lijnen. Een klein deel van de
besturen (3 tot 8 procent) houdt geen jaarlijks functioneringsgesprek met de schoolleider(s). Een op de tien
besturen maakt geen afspraken over professionalisering.
In het voortgezet onderwijs geldt dat zelfs voor een op de
vijf besturen. In alle onderzochte onderwijssectoren is het
nog tamelijk ongebruikelijk dat besturen informatie over
de schoolleider(s) inwinnen bij andere bronnen dan de
schoolleider zelf. Tevredenheidsonderzoeken, die vaak
dergelijke informatie bevatten, worden wel op driekwart
van de basisscholen gehouden, maar gesprekken tussen
besturen en de medezeggenschapsraad of externe audits
komen nog weinig voor. Naarmate besturen de kwaliteit
van schoolleiders beter bewaken, ziet de inspectie dat
schoolleiders zelf ook beter functioneren. Deze inzet van
besturen loont dus de moeite.

4.3 	Financiële situatie van het
onderwijs
Lichte verbetering financiën Over het algemeen zijn
besturen financieel gezond. Op sectorniveau liggen de
solvabiliteit, liquiditeit en rentabiliteit van alle onderwijssectoren in 2012 boven de kritische signaleringswaar-

den (figuur 13). Ten opzichte van 2011 is in bijna alle
sectoren een (lichte) verbetering te zien. De inspectie
leidt hieruit af dat in het primair onderwijs, het voortgezet onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs de
groei van het aantal besturen dat financieel risico loopt,
voorlopig is gestopt. In het vorige Onderwijsverslag
sprak zij daarover nog haar zorg uit. Overigens zijn er
binnen onderwijssectoren zeker nog besturen die met
financiële risico’s kampen.
Besturen onder verscherpt financieel toezicht Het
financieel toezicht van de inspectie is gericht op
financiële risico’s van schoolbesturen. Het toezicht richt
zich op financiële continuïteit, financiële rechtmatigheid en financiële doelmatigheid. Neemt een schoolbestuur te veel risico, dan plaatst de inspectie dat bestuur
onder verscherpt financieel toezicht. In totaal stonden
op 1 augustus 2013 veertig besturen onder verscherpt
financieel toezicht (figuur 13). Dit zijn besturen in alle
onderwijssectoren, met uitzondering van het hoger
onderwijs. Vergeleken met 2012 is het aantal besturen
onder verscherpt financieel toezicht toegenomen, vooral
onder besturen in het primair en voortgezet onderwijs.
Die toename komt voor een deel doordat de inspectie bij
twijfel eerder tot aangepast toezicht overgaat.
Reviews van accountantswerkzaamheden Voor een
toereikend toezicht op besturen is verantwoordingsinformatie nodig. Deze verantwoordingsinformatie wordt
gecontroleerd door een accountant die door het bestuur
is aangesteld. De controle gebeurt aan de hand van het
onderwijscontroleprotocol, waarin gedetailleerde
aanwijzingen voor de accountantswerkzaamheden staan.
De inspectie voert dossierreviews uit om de toereikendheid van de accountantswerkzaamheden vast te stellen.
In 2012 heeft de inspectie in alle sectoren in totaal 113
reviews uitgevoerd. Daarvan waren er zeven ontoereikend. Dat betekent dat onvoldoende kan worden
gesteund op de controleverklaring of assurance. Dit
aantal is vergelijkbaar met 2011. Bij de betreffende
besturen zijn door accountants aanvullende werkzaamheden uitgevoerd. Ook bij overige reviews plaatste de
inspectie regelmatig opmerkingen bij de aanpak,
uitvoering en evaluatie van de accountantsonderzoeken.

Continuïteit Is het bestuur financieel gezond? Kan het op korte en langere termijn voldoen aan
zijn financiële verplichtingen? Maakt het bestuur gebruik van middelen voor een adequate planning en
control?
Rechtmatigheid van bekostiging en besteding Heeft het bestuur recht op het geld dat het van
de overheid ontvangt? Wordt het geld besteed aan die zaken waarvoor het volgens wet- en
regelgeving bedoeld is?
Doelmatigheid Maakt het bestuur efficiënt gebruik van de middelen die het van de overheid ontvangt?

47

inspectie van het onderwijs | onderwijsverslag 2012/2013

Dankzij de lichte verbetering van de financiële positie van besturen...

Voortgezet
Primair onderwijs (Voortgezet)
speciaal onderwijs onderwijs

Beroepsonderwijs Hoger
Wetenschappelijk
en volwassenen- beroepsonderwijs onderwijs
educatie
3

2

Liquiditeit

1
Solvabiliteit
0
2010

2012

... komen minder besturen onder de signaleringswaarde

60

Rentabiliteit

geeft inzicht in de mate waarin
besturen op langere termijn aan hun
financiële verplichtingen kunnen
voldoen.

Liquiditeit
40

40,5%

30,2%

20

20,8%

15,9%
Liquiditeit
Solvabiliteit

2010

Solvabiliteit

6,3%
3,6%

6,5%
7,8%
3,9%

geeft inzicht in de mate waarin
besturen op kortere (<1 jaar) termijn
aan hun financiële verplichtingen
kunnen voldoen.

Rentabiliteit
geeft weer in hoeverre besturen baten
en lasten met elkaar in evenwicht
houden en geeft hiermee inzicht in de
ontwikkeling van het eigen vermogen.

0

2012

... toch zijn er meer besturen met aangescherpt financieel toezicht
20
15
10
5

1 aug. 1 aug.
2012 2013

Primair onderwijs

FIGUUR 13

48

0
(Voortgezet)
speciaal onderwijs

Voortgezet
onderwijs

Beroepsonderwijs
en volwasseneneducatie

Hoger
beroepsonderwijs

Wetenschappelijk
onderwijs

Bron: DUO/Inspectie van het Onderwijs, 2013

d e s ta at va n h e t o n d e r w i j s

Bestuurlijk handelen Vanaf 1 augustus 2013 is de kwaliteit van het bestuurlijk handelen een
regulier onderdeel van het risicogerichte inspectietoezicht. Onder bestuurlijk handelen verstaat de
inspectie het functioneren van de bestuurlijke keten (bestuur, intern toezicht, management,
medezeggenschap). Door te spreken over bestuurlijk handelen wordt duidelijk dat het de inspectie
niet gaat om specifieke personen, bestuurlijke constructies of de papieren werkelijkheid van
statuten en reglementen, maar om feitelijke gedragingen.

Kwaliteit kleinere accountantskantoren verbeterd 
De inspectie stelt vast dat de meeste accountants de
controles bij onderwijsinstellingen goed uitvoeren. Ook
de kwaliteit van de controles door kleinere kantoren over
2012 is verbeterd. De niet toereikende reviews bij
kleinere kantoren zijn uitgevoerd door accountantskantoren met een beperkt aantal controles in het onderwijs.

Bijna de helft van de besturen onder verscherpt financieel toezicht in het funderend onderwijs vertoont
tekortkomingen in de kwaliteit van hun onderwijs. In
het voortgezet onderwijs zijn dat er zelfs negen van de
twaalf. Leerlingen en studenten lopen vooral risico bij
een combinatie van mogelijke financiële problemen en
kwaliteitsproblemen.

Lichte daling accountantskosten voor controle
jaarrekening De kosten voor de controle van de
jaarrekening dalen licht in alle sectoren van het bekostigd onderwijs. Dit komt omdat besturen hun administratie beter in orde hebben. Daardoor kan de accountant zijn controle efficiënter uitvoeren. Verder staat de
markt als geheel onder druk. De totale kosten voor de
accountant zijn de afgelopen jaren licht gestegen door
groei van niet-controle-opdrachten en advieswerkzaamheden die de accountants uitvoeren. Nog niet alle
besturen vermelden de kosten voor de jaarrekeningcontrole en de overige kosten voor de accountant in het
jaarverslag. De inspectie zal hen daarop aanspreken.

Samenhang financiële problemen en kwaliteitsproblemen Financiële risico’s en de kwaliteit van het
onderwijs op een school of instelling hangen niet
een-op-een samen, maar zijn beide afhankelijk van de
kwaliteit van het schoolbestuur. Vooral bij zeer lage
kwaliteit of zeer grote financiële risico´s is er samenhang. Besturen met een hoge solvabiliteit hebben
meestal ook een betere onderwijskwaliteit (figuur 14). Bij
besturen voor (voortgezet) speciaal onderwijs is die
samenhang ook waargenomen, hoewel het daar om veel
kleinere aantallen gaat.

Topinkomens en beloningen De inspectie heeft bij
drie besturen beloningen teruggevorderd, omdat deze
ondoelmatig waren. In de ‘Regeling bezoldiging topfunctionarissen OCW-sectoren’ staan maxima voor de
bestuurdersbeloningen en topfunctionarissen aangegeven. Bestuurders in de OCW-sectoren die meer verdienen
dan het maximum van de sector, maar waarvan het
contract onder het overgangsrecht valt, hebben begin
2013 een brief ontvangen van de minister. De minister
doet daarin een moreel appèl om de beloning naar
beneden bij te stellen. Met de bestuurders die hebben
aangegeven niet aan dat verzoek te willen voldoen, zijn
gesprekken gevoerd. Op een paar bestuurders na werkt
iedereen mee aan het verzoek.

4.4 	Relatie tussen onderwijskwaliteit
en financiën

Besturen zonder zwakke scholen hogere solvabiliteit
en liquiditeit De solvabiliteit en liquiditeit is hoger bij
besturen zonder (zeer) zwakke scholen dan bij besturen
met (zeer) zwakke scholen. Er is sprake van een structureel verschil in het niveau van de kengetallen tussen deze
twee groepen besturen. Dit geldt voor de jaren 2010, 2011
en 2012. Ook hier is het beeld gelijk voor besturen in het
(voortgezet) speciaal onderwijs, het primair onderwijs en
het voortgezet onderwijs.
Risicobesturen vaker grote besturen De kwaliteit en
de financiën van een school of instelling hangen dus
waarschijnlijk samen met hoe goed een bestuur het
doet. De inspectie ziet ook dat besturen met risico’s op
het vlak van zowel onderwijskwaliteit als financiën vaak
grotere en complexere besturen zijn dan besturen
zonder deze risico’s. Gegeven een bepaald niveau van
bestuurlijke kwaliteit, is het moeilijker de verschillende
variabelen onder controle te houden in een dergelijke
context.

Kwaliteitsrisico’s bij verscherpt financieel toezicht 
Besturen onder verscherpt financieel toezicht hebben
vaak problemen met de kwaliteit van het onderwijs op
hun scholen of opleidingen. Zij hebben relatief veel of
langdurig (zeer) zwakke scholen onder zich (figuur 14).
49

inspectie van het onderwijs | onderwijsverslag 2012/2013

Samenhang financiën
en onderwijskwaliteit

Financiën
niet op orde

Financiën
wel op orde

PO

VO

Kwaliteit onderwijs
voldoende
Besturen waar
bij alle scholen de
onderwijskwaliteit
op orde is

Kwaliteit onderwijs
onvoldoende

PO

VO

Bestuur heeft
alleen onderwijskwaliteit op orde.

Bestuur heeft zowel
onderwijskwaliteit als financiën op orde.

Bestuur heeft zowel financiën als
onderwijskwaliteit niet op orde.

Bestuur heeft alleen financiën
op orde.

Besturen waar een
deel van de scholen
(zeer) zwak is

PO

Besturen waar een
groot deel van de
scholen (langdurig)
(zeer) zwak is

VO
VO
PO

FIGUUR 14A

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2014

Tek
o

Ho

ogs

te s

olv

den

Laa

wij

skw
a
Géé liteit
tek n
ort
kom
ing
en

en

Mid
Voortgezet
onderwijs

der

ing

Primair
onderwijs

Kwaliteit en financiën
over drie jaar bekeken.

On

rtk
om

Onderwijskwaliteit op orde,
financieel vaker gezond

abi

gst

gro

e so

ep

lva

Solvabiliteit

lite

it
Liquiditeit

bili

teit
Ho

ogs

te l

Mid
Laa

50

idit

gro

gst

FIGUUR 14B

iqu

den

eit

e li

ep

qui

dit

eit

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2013

d e s ta at va n h e t o n d e r w i j s

Je moet de lat niet hoger leggen,
je moet leren hoe je mensen hoger
kunt laten springen.
(schoolleider vo)

4.5 Lessen uit incidenten
Situaties met grote gevolgen Af en toe doen zich
ernstige situaties voor met grote gevolgen voor de
leerlingen of studenten en het voortbestaan van scholen
of instellingen. In 2012/2013 ging het om vijf grote
incidenten in verschillende sectoren. Leerlingen en
studenten ondervinden direct of indirect de gevolgen
van deze incidenten: wat zijn hun studieresultaten of
diploma’s nog waard? Hun toekomstperspectief wordt
daardoor ernstig geschaad. Eventuele sluiting van de
school of opleiding dwingt leerlingen of studenten om
over te stappen naar een andere school of opleiding. Dat
geeft kans op aanpassingsproblemen, studievertraging
en zelfs schooluitval.
Maatschappelijke gevolgen Wanneer zich ernstige
incidenten voordoen op scholen en instellingen, heeft dat
ook gevolgen voor hoe er in het algemeen gedacht wordt
over de kwaliteit van het onderwijs. De incidenten schaden
niet alleen het vertrouwen van leerlingen en studenten,
maar ook van ouders, leraren en andere betrokkenen.
Bovendien maken scholen in de aanloop naar en in de
afwikkeling van incidenten zeer hoge kosten.
Knelpunten in bestuurlijk functioneren Elk incident
is weer anders; aard en context lopen sterk uiteen.
Incidenten zijn daardoor moeilijk met elkaar te vergelijken. Toch zijn er (achteraf bezien) knelpunten in het
bestuurlijk functioneren aan te wijzen, die de problemen
hebben veroorzaakt. Uit de onderzoeken naar het
bestuurlijk handelen blijkt dat het vaak gaat om vier
knelpunten. Het eerste knelpunt is de hapering van
‘checks and balances’.
‘Checks and balances’ functioneren niet Besturen
hebben in Nederland een grote autonomie. Dat vraagt
om een goed systeem van macht en tegenmacht. Een
aspect daarvan is de scheiding van bestuur en intern
toezicht, die in de wetgeving in codes is neergelegd. In
de praktijk blijkt dat het interne toezicht weliswaar op
papier geregeld is, maar dat er onvoldoende controle is
op het functioneren van het (college van) bestuur en het
uitoefenen van werkgeverschap. Zo worden er in
sommige gevallen geen functionerings- en beoordelingsgesprekken met het bestuur gevoerd. Daardoor

komen risico’s niet tijdig aan het licht.
Ook het functioneren van de medezeggenschap laat in
de praktijk vaak te wensen over. Deels komt dit door
gebrek aan belangstelling voor deelname aan een
(gemeenschappelijke) medezeggenschapsraad en een
gebrek aan deskundigheid. Deels neemt het bestuur de
medezeggenschap in sommige situaties onvoldoende
serieus en betrekt het de raad onvoldoende bij belangrijke beleidsbeslissingen. In dergelijke situaties is er
onvoldoende ruimte voor kritische reflectie en tegenspraak binnen de school of instelling.
Kwaliteit niet geborgd Het tweede knelpunt heeft
betrekking op de kwaliteit van het onderwijs. De oorzaak
ligt dan in steeds wisselende kwaliteit in combinatie met
ad-hoc-oplossingen. Als de kwaliteit op de ene plaats is
verbeterd (mede onder druk van het inspectietoezicht en
met externe ondersteuning), ontstaan op een andere
plaats weer kwaliteitsproblemen. Bij relatief veel scholen
en instellingen is de verbetering niet duurzaam en duurt
het (te) lang voordat problemen structureel zijn
opgelost. Vaak zijn er veel personeelswisselingen in het
management en maken de scholen veel gebruik van
interim managers.
Geen samenhangende sturing op kwaliteit en
financiën Hoewel scholen en instellingen in de meeste
gevallen een systeem van kwaliteitszorg hanteren dat op
papier voldoende is, functioneert dat in de praktijk vaak
onvoldoende. Dat is het derde knelpunt. De kwaliteitszorg is onvoldoende merkbaar in de klas. Bovendien is
het beleid, zowel onderwijskundig als financieel, gericht
op de korte termijn. Een doordacht beleid voor de
middellange termijn waarbij onderwijskwaliteit,
(strategisch) personeelsbeleid en de noodzakelijke
financiële condities samenhangen, ontbreekt of het is
niet transparant. Bij financiële problemen wordt het ene
gat met het andere gedicht. Er is geen langetermijnvisie
over de toekomst van de school of instelling en de
(financiële) risico’s.
Geen transparante en professionele organisatiecultuur In de vierde plaats blijkt dat bij instellingen die
risico lopen op incidenten, de organisatiecultuur vaak
onvoldoende transparant is. Dat kan zeer uiteenlopende
oorzaken hebben. Als het voortbestaan van een instelling in het geding is (en daarmee de werkgelegenheid),
willen of durven personeelsleden en andere betrokkenen
soms niet meer openlijk voor hun mening uit te komen.
In andere gevallen is de besluitvorming ondoorzichtig.
Bij grote instellingen is de afstand tussen het bestuur en
het lerarenteam soms te groot. Bij kleine instellingen
wordt weinig vastgelegd en heerst er vaak een informelere cultuur van korte lijnen en mondeling contact. Er
zijn ook instellingen waar collega’s niet geneigd zijn
51

inspectie van het onderwijs | onderwijsverslag 2012/2013

elkaar aan te spreken op professioneel handelen. Indien
de identiteit van een instelling een belangrijke drijfveer
is, dan blijkt – soms onder druk van de betrokken
achterban – het voortbestaan van de instelling zwaarder
te wegen dan de kwaliteit van het onderwijs. De
instelling functioneert dan vanuit een defensieve positie
in een betrekkelijk groot isolement, waardoor het
bestuur niet meer professioneel functioneert.

4.6 Tot slot
Besturingsmodel ter discussie De afgelopen jaren is
er veel meer aandacht gekomen voor hoe besturen van
onderwijsinstellingen functioneren. Besturen hebben de
eindverantwoordelijkheid voor de ontwikkeling en
bewaking van de kwaliteit van het onderwijs, op strenge
financiële voorwaarden. Dat is de essentie.
Onderwijsbesturen hebben, binnen wettelijke kaders,
een grote autonomie. Onder andere als gevolg van een
aantal incidenten op scholen en instellingen zijn diverse
initiatieven genomen die erop gericht zijn dit bestuursmodel beter te laten functioneren. Ook buigen verschillende partijen zich over de legitimiteit van onderwijsbesturen en de integriteit en het gedrag van
onderwijsbestuurders en toezichthouders.
Goede samenwerking De inspectie vindt het belangrijk dat er maatregelen genomen worden die zorgen dat
onderwijsbesturen beter functioneren. Daarvoor is
goede samenwerking met alle betrokkenen binnen het
onderwijs nodig. De inspectie ziet in alle onderwijssectoren initiatieven die erop gericht zijn de professionaliteit
en deskundigheid van besturen en intern toezichthouders te vergroten.

52

d e s ta at va n h e t o n d e r w i j s

53

inspectie van het onderwijs | onderwijsverslag 2012/2013

Bestellen
Deze publicatie is te downloaden van www.onderwijsinspectie.nl.
Voor een papieren exemplaar kunt u mailen naar loket@onderwijsinspectie.nl.

Auteursrechten voorbehouden

Gehele of gedeeltelijke overname of reproductie van de inhoud van deze uitgave op welke wijze dan
ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de auteursrechthebbende is verboden,
behoudens de beperkingen bij de wet gesteld. Het verbod betreft ook gehele of gedeeltelijke bewerking.
Aan de totstandkoming van deze uitgave is de uiterste zorg besteed. Voor informatie die nochtans
onvolledig of onjuist is opgenomen, aanvaardt de Inspectie van het Onderwijs geen aansprakelijkheid.
Copyright © 2014, Inspectie van het Onderwijs, Nederland
Inspectie van het Onderwijs
Postbus 2730
3500 GS Utrecht
t (088) 669 60 00
www.onderwijsinspectie.nl
ISBN 978-90-8503-327-1

54

d e s ta at va n h e t o n d e r w i j s

Colofon
Publicatie
Inspectie van het Onderwijs

Concept en vormgeving
Sanne Asselman | VijfKeerBlauw, Rijswijk

Infographics
Frédérik Ruys

Fotografie
Vormplus, Vlaardingen

Drukwerk
DamenVanDeventer bv, Werkendam

Gefotografeerde scholen/instellingen
Katholieke Basisschool Laurentius, Breda
Berger Scholengemeenschap, Bergen (N.H)
MBO Amersfoort, Amersfoort
Wageningen UR, Wageningen

55

inspectie van het onderwijs | onderwijsverslag 2012/2013