Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

31 755

Wijziging van de Wet milieubeheer en enkele
daarmee verband houdende wetten
(modernisering van de regelgeving over de
milieueffectrapportage)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN
1. Doel en uitgangspunten van het wetsvoorstel
Het onderhavige wetsvoorstel voorziet in de tweede tranche van de
stelselherziening van het instrumentarium voor milieubeoordeling, welke
tot doel heeft om met behoud van de milieudoelstelling te komen tot
minder en eenvoudiger regels en meer samenhang in het systeem van
milieubeoordelingen voor plannen en projecten. Een en ander is een
uitwerking van de brieven aan de voorzitter van de Tweede Kamer van
16 mei 2003 (Kamerstukken II 2002/03, 28 637, nr. 19), 17 oktober 2003
(Kamerstukken II 2003/04, 29 200 XI, nr. 7), 2 september 2004 (Kamerstukken II 2003/04, 29 383, nr. 17) en verder meer in detail uitgewerkt in de
brief van 28 januari 2005 (Kamerstukken II 2004/05, 29 383, nr. 25; hierna
aangeduid als de «beleidsbrief mer»).
Het Nederlandse systeem voor milieueffectrapportage (mer) heeft in de
afgelopen jaren een aanzienlijke bijdrage geleverd aan het meer en beter
betrekken bij de besluitvorming van de gevolgen voor het milieu door
overheden. Gesteld kan worden dat overheden inmiddels over het geheel
genomen vertrouwd zijn met de mer als belangrijk milieu-instrument en
afwegingen met betrekking tot milieu, natuur en in toenemende mate ook
cultuurhistorisch erfgoed in de besluitvorming betrekken. Zoals verwoord
in de beleidsbrief mer is er mede daarom ruimte ontstaan voor heroverweging van de wettelijke bepalingen voor de mer.
Ook vanuit de maatschappij is een sterke behoefte uitgesproken om door
zo goed mogelijke integratie van de trajecten van vergunningverlening en
uitvoering van de milieubeoordeling, tot een vlotte en aanzienlijk eenvoudigere procedure te komen. Er bestaat brede overeenstemming over de
vormgeving van een met de (milieu)vergunningverlening gestroomlijnde
procedure inzake milieubeoordeling.
De modernisering, waarvoor ik samen met mijn ambtgenoten van LNV en
OCW verantwoordelijk ben, vindt plaats op grond van de volgende
uitgangspunten:
• Herziening van het wettelijke stelsel voor milieueffectbeoordeling mag

KST123674
0809tkkst31755-3
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 755, nr. 3

1

•

•

•
•

niet ten koste gaan van het doel van milieueffectbeoordeling: het
geven van een volwaardige plaats aan milieu, natuur en cultuurhistorisch erfgoed in de bestuurlijke besluitvorming. Door de introductie
van de plan-mer worden aanzienlijk meer overheidsplannen op milieueffecten beoordeeld dan op grond van de daarvóór geldende
mer-regelgeving het geval was. Hierdoor is duidelijk sprake van
versterking van de aandacht voor milieu, natuur en cultuurhistorisch
erfgoed bij planontwikkeling. Dezelfde activiteiten worden doorgaans
op zowel het niveau van kaderstellende plannen als bij de definitieve
vergunningen beoordeeld op de effecten voor milieu, natuur en
cultuurhistorisch erfgoed. De zorgvuldige afweging van belangen van
natuur, milieu en cultuurhistorisch erfgoed op planniveau maakt het
mogelijk om bij projecten waarvoor een milieuvergunning vereist is
(met uitzondering voor die activiteiten waarvoor tevens een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 nodig is, waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt) te volstaan
met minder regels dan thans het geval is.
Het nieuwe stelsel beoogt één samenhangend systeem voor milieubeoordelingen voor plannen en projecten te zijn. Er dient immers op
grond van de EU-richtlijnen (nr. 2001/42/EG1 respectievelijk nr. 85/337/
EEG2) zowel op het niveau van plannen als op het niveau van
projecten een beoordeling van de gevolgen voor het milieu3 te worden
uitgevoerd.
Het zwaartepunt van de milieubeoordeling moet liggen op het niveau
van plannen en projecten waarvoor geen milieuvergunning is vereist
alsmede activiteiten waarvoor wel een milieuvergunning is vereist,
maar waarvoor tevens een vergunning op grond van de
Natuurbeschermingswet 1998 nodig is, waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt. Hier komen immers voor het milieu de
belangrijkste afwegingen aan de orde. Tevens spelen bij plannen en
deze projecten in veel gevallen locatiekeuzen een rol.
Nederland regelt niet meer dan waartoe de EU verplicht, tenzij er
aantoonbaar redenen zijn om dat wel te doen.
De herziening van het huidige systeem moet leiden tot een belangrijke
verlaging van de regel- en lastendruk.

2. Het vereenvoudigde stelsel van milieubeoordelingen

2.1 Hoofdlijnen

1

Richtlijn nr. 2001/42/EG van het Europees
Parlement en de Raad van de Europese Unie
van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling
van de gevolgen voor het milieu van bepaalde
plannen en programma’s (PbEG L 197).
2
Richtlijn nr. 85/337/EEG van de Raad van de
Europese gemeenschappen van 27 juni 1985
betreffende de milieu-effectbeoordeling van
bepaalde openbare en particuliere projecten
(PbEG L 175), zoals nadien gewijzigd.
3
Waar in deze toelichting over «milieu» wordt
gesproken, wordt daaronder ook verstaan
natuur en cultuurhistorisch erfgoed.

Het voorliggende voorstel betreft de milieubeoordeling voor projecten en
plannen. Wat betreft projecten zal een onderscheid worden gemaakt in
projecten waarvoor een milieuvergunning is vereist en projecten waarvoor dat niet geldt. De reden voor dit onderscheid is dat van projecten
waarvoor geen milieuvergunning noodzakelijk is (vaak de ruimtelijke
projecten) in het algemeen meer ingrijpende milieugevolgen zijn te
verwachten dan van de projecten waarvoor wel een milieuvergunning
noodzakelijk is. Een uitzondering wordt gemaakt voor activiteiten waarvoor wel een milieuvergunning vereist is, maar waarvoor tevens een
vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 nodig is, waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt. Ook voor deze
activiteiten geldt dat de mogelijke milieugevolgen complex zijn. Waar in
deze toelichting verder wordt gesproken over «complexe projecten» of
«projecten zonder milieuvergunning», worden ook de activiteiten
begrepen waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt. De
vereisten in de voorfase voor projecten zonder milieuvergunning zullen
inhoudelijk gelijk zijn met die voor plannen. In onderstaande tabel is
samengevat welke vereisten zullen gaan gelden:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 755, nr. 3

2

Projecten met milieuvergunning, tenzij tevens
passende beoordeling vereist is

Projecten zonder milieuvergunning, of met
milieuvergunning in combinatie met
passende beoordeling op grond van artikel
19f, eerste lid van de Natuurbeschermingswet 1998

1. Voorfase
– Melding van project *

1. Voorfase
– Melding van het project
– Het bevoegd gezag geeft kennis van het
voornemen tot het aanvragen/nemen van
het besluit, waarbij wordt aangegeven:*
– dat, waar en wanneer stukken ter inzage
zullen worden gelegd,
– of de Commissie voor de mer of een
andere instantie geraadpleegd zal worden.
– Het bevoegd gezag (indien geen initiatiefnemer) geeft * advies over reikwijdte en
detailniveau van het milieueffectrapport.

– Het bevoegd gezag geeft advies over
reikwijdte en detailniveau van het milieueffectrapport wanneer de initiatiefnemer
daarom verzoekt, dan wel op eigen initiatief *
– (Wanneer over reikwijdte en detailniveau
wordt geadviseerd) raadpleging van bij het
besluit betrokken overheidsorganen en
wettelijk adviseurs.
2. Opstellen rapport
– Initiatiefnemer stelt milieurapport op
(waaronder beschrijving kenmerken
project, beschrijving gevolgen milieu (incl.
gezondheid, natuur en cultuurhistorisch
erfgoed) beschrijving maatregelen om
nadelige gevolgen te voorkomen, leemten
in beschrijving door ontbreken gegevens
en een niet-technische samenvatting), In
rapport uitgangssituatie en autonome
ontwikkeling milieu beschrijven * Redelijke
projectalternatieven beschrijven *

– Raadpleging van bij het besluit betrokken
overheidsorganen en wettelijk adviseurs
over reikwijdte en detailniveau.

2. Opstellen rapport
Idem

– Terinzagelegging aanvraag/ (voor)ontwerpbesluit
– Terinzagelegging milieueffectrapport
3. Adviezen, zienswijzen en besluitvorming
– Zienswijzen (met toepassing van de Awb),

– Plicht om te motiveren wat met de
resultaten van het milieueffectrapport en
de zienswijzen en raadpleging is gebeurd

– Vaststellen hoe en wanneer geëvalueerd
moet worden
4. Evaluatiefase
– Evaluatie opgetreden milieueffecten
∗

3. Adviezen, zienswijzen en besluitvorming
– Zienswijzen (met toepassing van de
Awb),
– Raadpleging van de Commissie voor de
mer over het milieueffectrapport
– Plicht om te motiveren wat met de
resultaten van het milieueffectrapport en
de zienswijzen en raadpleging is gebeurd
– Verantwoorden op welke wijze participatie bij de voorbereiding heeft plaats
gevonden
– Vaststellen hoe en wanneer geëvalueerd
moet worden
4. Evaluatiefase Idem

: extra t.o.v. Europese verplichtingen, zie hiervoor ook hoofdstuk 3.

2.2 Aanpassingen ten opzichte van de bestaande mer
Ten opzichte van de huidige mer-regelgeving voor projecten betekent het
voorliggende voorstel dat een aantal vereisten niet meer verplicht zal
worden voorgeschreven. Concreet gaat het om:
– het opstellen van een startnotitie door de initiatiefnemer (in plaats
daarvan kan worden volstaan met een eenvoudige melding aan het
bevoegd gezag),
– het openbaar maken van de startnotitie door het bevoegd gezag. (Bij
niet-vergunningplichtige projecten komt daar overigens wel een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 755, nr. 3

3

–

–

–

–
–

kennisgeving van de stukken omtrent het voornemen (tot het indienen
van een aanvraag) tot het nemen van een besluit voor in de plaats),
de zienswijzen van het publiek ten behoeve van de op te stellen richtlijnen, (Bij niet-milieuvergunnigplichtige projecten komt daar voor het
bevoegd gezag de verantwoording achteraf over de wijze waarop
burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding van het
besluit zijn betrokken, voor in de plaats)
de advisering door de Commissie voor de mer ten behoeve van de op
te stellen richtlijnen en over het milieueffectrapport voor projecten met
milieuvergunning,
bij vergunningplichtige projecten: de vaststelling van richtlijnen voor
de inhoud van het milieueffectrapport door het bevoegd gezag (in
plaats daarvan komt de verplichting voor het bevoegd gezag op
verzoek van de initiatiefnemer te adviseren over reikwijdte en detailniveau dan wel de mogelijkheid dit ambtshalve te doen),
de beschrijving van het «meest milieuvriendelijke alternatief»,
de termijn voor aanvaarding van het milieueffectrapport door het
bevoegd gezag.

Ten opzichte van de huidige mer-regelgeving voor plannen betekent het
voorliggende voorstel dat deze aangevuld wordt met de volgende voorschriften:
– de verplichting tot het raadplegen van de Commissie voor de mer over
het milieueffectrapport bij alle plannen. Dit betreft nu nog alleen de
plannen die tevens een passende beoordeling op grond van de
Natuurbeschermingswet 1998 behoeven of de plannen die gericht zijn
op een activiteit in de Ecologische Hoofdstructuur,
– de plicht tot verantwoording achteraf voor het bevoegd gezag over de
wijze waarop burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding van het besluit zijn betrokken.

2.3 Verhouding met de beleidsbrief mer
Ten opzichte van de eerder genoemde beleidsbrief zijn de in het hiervoor
opgenomen schema onder punt 1 genoemde «melding van het project»
aan het bevoegd gezag en de mogelijkheid voor het bevoegd gezag om
ambtshalve over reikwijdte en detailniveau van het milieueffectrapport te
adviseren, nieuw. Deze elementen zijn in het wetsvoorstel opgenomen
naar aanleiding van signalen van betrokkenen uit de praktijk. In het
bijzonder bleek aan de kant van het bevoegd gezag, waaronder de provincies en gemeenten, een duidelijke behoefte te bestaan aan het zonodig
sturend optreden bij de totstandkoming van het milieueffectrapport. Het
ontbreken van duidelijkheid over de inhoud van het milieueffectrapport
kan tot problemen leiden bij zowel de opstelling van het milieueffectrapport als bij de toetsing ervan. Discussies over de aanvaardbaarheid
zouden het gevolg kunnen zijn, hetgeen zich zou kunnen vertalen in extra
proceduretijd, extra bestuurlijke lasten en extra kosten. In de beleidsbrief
is daarnaast nog voorgesteld om een uitgebreidere procedure met extra
waarborgen (kennisgeving van een voorgenomen activiteit, raadplegen
betrokken overheidsinstanties over het detailniveau en de reikwijdte van
het op te stellen milieueffectrapport en advies van de Commissie voor de
mer in Habitat/EHS-gevallen in de eindfase) alleen te laten gelden voor
activiteiten waarvoor geen milieuvergunning nodig is en waarbij voor het
kaderstellende plan geen milieueffectrapport was gemaakt of het bestaan
van een kaderstellend plan niet vaststond. De achtergrond hiervan was
om slechts één keer een milieubeoordeling met extra waarborgen uit te
voeren. Diverse instanties hebben er echter op gewezen dat dit in de
praktijk tot tal van onduidelijkheden zal leiden. De milieubeoordeling van
het kaderstellende plan mag immers niet verouderd zijn, maar de vraag is
wanneer daarvan sprake is. Denkbaar is ook dat een milieubeoordeling

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 755, nr. 3

4

voor een plan vertraging oploopt en de milieueffectbeoordeling voor het
project eerder gereed is, doch dan zonder de extra waarborgen die nu
voor het project zijn gaan gelden. Dan zou het project aanzienlijke vertraging kunnen oplopen tot ook gevolg is gegeven aan de milieubeoordeling,
met de extra waarborgen, van het plan. Om deze redenen is besloten deze
zogenaamde «als-dan-constructie» (als er op het achterliggende planniveau al een mer is uitgevoerd, dan kan op projectniveau bij niet-milieuvergunningplichtige projecten worden volstaan met een eenvoudige
procedure) los te laten. Dit voorkomt immers onduidelijkheid. Voorgesteld
wordt voor alle activiteiten waarvoor geen milieuvergunning nodig is, de
extra waarborgen te doen gelden. Deze extra waarborgen zijn, voor alle
duidelijkheid, van toepassing op projecten zonder milieuvergunning,
projecten met milieuvergunning maar ten aanzien van een activiteit waarvoor tevens een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet
1998 nodig is, waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt
en alle plannen. Ten slotte wordt, in aanvulling op hetgeen in de beleidsbrief mer is aangegeven, de uitgebreide procedure aangevuld met nog
twee vereisten:
– de verplichting om de Commissie voor de mer bij alle plannen, zonder
de nu geldende beperking tot Habitat/EHS-gevallen, in de gelegenheid te
stellen advies uit te brengen over het milieueffectrapport (in de eindfase)
– de plicht tot verantwoording achteraf voor het bevoegd gezag over de
wijze waarop burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding van het besluit zijn betrokken.
Beide onderwerpen zijn op verzoek van de Ministerraad voorgelegd aan
de Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten (de
Commissie Elverding). Deze Commissie is gevraagd advies uit te brengen
over het voornemen tot het verplichten van raadpleging van de Commissie m.e.r. in de eindfase alsmede over het voornemen om participatie in
de voorfase te verplichten.
De Commissie heeft in haar advies van 17 januari 2008 positief geadviseerd ter zake van de verplichte raadpleging van de Commissie m.e.r. in
de eindfase, doch negatief over een wettelijke regeling voor een
participatieplan. In haar eindadvies van 21 april 2008 (Bijlage bij kamerstukken II, 2007/08, 29 385, nr. 18) heeft de Commissie het belang van
participatie benadrukt. Eerdere en ruimere participatie van betrokkenen
betekent dat belangentegenstellingen in een vroeg stadium, als er nog
wat mee gedaan kan worden, het project binnen worden gehaald. In het
kabinetsstandpunt over het advies (Kamerstukken II, 2007/08, 29 385,
nr. 19, bladzijde 5, derde alinea van boven) onderschrijft het kabinet het
belang van participatie, hetgeen hij tot uitdrukking wil laten komen door
een wettelijke verankering gericht op verantwoording achteraf. Op deze
wijze kan de participatieplicht vormvrij worden ingevuld, maar kan wel
marginaal worden getoetst of participatie heeft plaatsgevonden. In dit
wetsvoorstel is daarom bepaald dat bij het besluit dan wel plan wordt
verantwoord op welke wijze burgers en maatschappelijke organisatie bij
de voorbereiding van het besluit dan wel plan zijn betrokken.
Deze aanvullingen sluiten ook aan op het Beleidsprogramma 2007–2011
(Kamerstukken II, 2006/07, 31 070, nr. 1), met name waar het gaat om het
belang van de dialoog met de samenleving bij de voorbereiding van
besluiten (voor alle overheidsniveaus).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 755, nr. 3

5

2.4 De beperkte procedure: projecten waarvoor een
milieuvergunning nodig is, met uitzondering van projecten ten
aanzien van een activiteit waarvoor ook een vergunning op grond
van de Natuurbeschermingswet 1998 nodig is, waarvoor een
passende beoordeling moet worden gemaakt
De voorgestelde procedure betekent dat de voorbereiding van het milieueffectrapport beter dan nu het geval is, ingepast kan worden in het informeel vooroverleg, dat zoals gebruikelijk in het kader van de milieuvergunningprocedure plaatsvindt. Onder «milieuvergunning» wordt in dit
verband niet alleen verstaan vergunningen op grond van de Wet milieubeheer, maar ook andere vergunningen waarop de uniforme openbare
voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en waarop de bijzondere bepalingen van afdeling 13.2 van de
Wet milieubeheer (Wm) van toepassing zijn. Concreet betekent dit dat het
gaat om vergunningen ingevolge:
a. de Mijnbouwwet;
b. de Grondwaterwet;
c. de Ontgrondingenwet;
d. de Kernenergiewet;
e. de Wet verontreiniging oppervlaktewateren.
Het voorstel leidt ertoe dat de totstandkoming van het milieueffectrapport
en van het ontwerpbesluit ten behoeve van de vergunning meer
synchroon kunnen verlopen dan thans het geval is. Tijdens het continue
proces van informeel vooroverleg ten behoeve van de vergunningaanvraag worden de reikwijdte en detailniveau van het milieueffectrapport en het milieueffectrapport zelf besproken. Het milieueffectrapport
ligt ter inzage gedurende de terinzagelegging van de aanvraag of van het
(voor)ontwerpbesluit. Een en ander overeenkomstig de procedure van dit
wetsvoorstel, afdeling 3.4 van de Awb en afdeling 13.2 van de Wm.
Een uitzondering wordt gemaakt voor activiteiten die naast de milieuvergunning waarvoor een milieueffectrapport moet worden gemaakt,
tevens een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998
behoeven, waarvoor een passende beoordeling nodig is. Voor deze specifieke categorie van projecten geldt de uitgebreide voorbereidingsprocedure om, vanwege de gevoeligheid van de gebieden, de transparantie en
de kwaliteit van de informatie te waarborgen. Deze categorie zal in de
praktijk overigens maar zeer beperkt voorkomen. In beginsel zal namelijk
reeds in de planfase nagegaan worden of een activiteit mogelijke
gevolgen voor een Natura2000-gebied kan hebben. Op grond daarvan is
in de planfase de afweging reeds aan de orde of voor een activiteit in de
vergunningenfase een passende beoordeling nodig zal zijn. Doorgaans zal
dit leiden tot de beslissing om de locatie van een voorgenomen activiteit
zodanig te kiezen dat een passende beoordeling niet noodzakelijk zal zijn.
Daardoor zal in de vergunningfase altijd of bijna altijd de beperkte procedure van toepassing zijn.
Voor de overige activiteiten die gekoppeld zijn aan milieuvergunningverlening is de vereenvoudigde procedure zonder meer van toepassing.
Hierbij gaat het om ongeveer 30 % van het aantal mer-gevallen per jaar.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 755, nr. 3

6

2.5 Uitgebreide procedure: projecten waarvoor geen
milieuvergunning nodig is, projecten waarvoor wel een
milieuvergunning nodig is en tevens een vergunning op grond van
de Natuurbeschermingswet 1998 waarvoor een passende
beoordeling gemaakt moet worden en plannen
De uitgebreide procedure geldt voor plannen waarvoor de overheid zowel
initiatiefnemer als bevoegd gezag is en waarbij vaak strategische keuzes
gemaakt moeten worden.
Daarnaast zijn er enerzijds merplichtige activiteiten waarvoor geen milieuvergunning vereist is en anderzijds activiteiten waarvoor naast de milieuvergunning tevens een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 noodzakelijk is, waarvoor een passende beoordeling moet
worden gemaakt. Van beide categorieën activiteiten zijn over het algemeen (maar niet in alle situaties) meer ingrijpende gevolgen voor maatschappij en milieu te verwachten dan van de activiteiten met enkel een
milieuvergunning.
Bij de eerste soort activiteiten, waarop afdeling 3.4 van de Awb en afdeling 13.2 van de Wm niet van toepassing zijn, dan wel waarop een van
deze beide afdelingen niet van toepassing is, is de overheid in een aantal
gevallen behalve initiatiefnemer ook bevoegd gezag. Voorbeelden hiervan
zijn een uitbreiding van luchthavens en andere infrastructurele werken,
doch ook de aanleg van jachthavens, de bouw van woningen, de aanleg
van een megabioscoop. Tevens behoort tot deze soort projecten de
vergunning of ontheffing ingevolge:
– de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (vergunning om gebruik te
maken van een waterstaatswerk);
– de Wet droogmakerijen en indijkingen.
Zoals hiervoor reeds opgemerkt is het bij de tweede soort activiteiten
waarvoor naast de milieuvergunning tevens een passende beoordeling
moet worden gemaakt, van belang om de uitgebreide voorbereidingsprocedure voor te schrijven om de transparantie en de kwaliteit van de
informatie te waarborgen. Voorbeelden van activiteiten waar het hierbij
om gaat zijn een varkenshouderij in of nabij een Natura2000-gebied of een
waterzuiveringsinstallatie in of nabij een dergelijk gebied.
Voor al deze genoemde projecten en plannen geldt voortaan de uitgebreide procedure zoals hiervoor besproken. Dit betekent dat het bevoegd
gezag:
– kennis moet geven van de stukken omtrent het voornemen om een
besluit of plan voor te bereiden. Bij die kennisgeving moet dan ook
worden aangegeven dat, waar en wanneer stukken ter inzage zullen
worden gelegd;; of de Commissie voor de mer of een andere instantie
in de gelegenheid wordt gesteld advies uit te brengen over het voornemen); of de activiteit plaatsvindt in de ecologische hoofdstructuur en
of tevens een passende beoordeling moet worden uitgevoerd.
– het bevoegd gezag dient, indien het niet zelf initiatiefnemer is, te adviseren over de reikwijdte en het detailniveau van het nog op te stellen
milieueffectrapport (dus niet alleen op verzoek van de initiatiefnemer).
Hierbij dienen andere betrokken bestuursorganen alsmede de wettelijk
adviseurs te worden geraadpleegd.
– altijd dient de Commissie voor de mer in de gelegenheid te worden
gesteld advies uit te brengen over het milieueffectrapport (in de eindfase).
Denkbaar is nog de situatie dat voor twee samenhangende activiteiten
naast de milieuvergunning tevens een vergunning is vereist op grond van
bijvoorbeeld de Wet droogmakerijen en indijkingen. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan een landaanwinning ten behoeve van de aanleg van
een stortplaats. Voor de eerste activiteit (landaanwinning) geldt dan de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 755, nr. 3

7

uitgebreidere procedure. Voor de tweede activiteit (aanleg stortplaats met
vergunning ingevolge de Wet milieubeheer) geldt de eenvoudige procedure. Het ligt dan voor de hand om te volstaan met één milieueffectrapport; daarbij dient dan de zwaarste procedure te worden gevolgd,
omdat deze immers alle elementen bevat (artikel 14.5, tweede lid, Wm).
In verband met het in dit hoofdstuk geschetste nieuwe stelsel van milieubeoordelingen, is hoofdstuk 7 van de Wm grondig gewijzigd en is een
logischer indeling gevolgd waarbij een duidelijk onderscheid is gemaakt
tussen een mer die betrekking heeft op een plan en een mer die betrekking heeft op een project (besluit).
3. Bepalingen ten aanzien van de inhoud van het
milieueffectrapport
Voorgesteld wordt, met betrekking tot de vereisten voor de inhoud van
het milieueffectrapport, de Europese mer-verplichtingen te volgen met in
principe geen aanvullende eisen. Uitzondering hierop vormt, zoals reeds
opgemerkt, het voorstel om aan de inhoud van het milieueffectrapport
enkele extra voorwaarden te stellen. Deze gelden ook in de huidige
mer-procedure en betreffen het beschrijven van de uitgangssituatie en
van de autonome ontwikkeling van het milieu, alsmede van redelijke
projectalternatieven. Om milieugevolgen van een voorgenomen activiteit
zinvol te kunnen beschrijven is immers een referentiekader nodig, bepaald
door de situatie zonder dat de voorgenomen activiteit zou worden gerealiseerd. De meerwaarde van een mer-procedure wordt in belangrijke mate
bepaald door het ontwikkelen van keuzemogelijkheden voor locaties,
inrichting en technieken. Het verkennen van het volledige spectrum aan
reële milieuvriendelijke oplossingen moet hierbij uitgangspunt zijn,
waarbij nogmaals wordt opgemerkt dat een beschrijving van het «Meest
Milieuvriendelijke Alternatief» zal vervallen. Voorkomen dient te worden
dat initiatiefnemers zich ten onrechte beperken tijdens deze verkenning.
Dan zouden immers mogelijk interessante milieuvriendelijke opties ten
onrechte onbesproken blijven. Een alternatief met maximale milieuwinst
is tevens een waardevolle referentie bij de keuze van een voorkeursalternatief. Het geeft een rechtvaardiging voor de uiteindelijke keuze en
draagt op deze wijze bij aan het creëren van draagvlak voor het uiteindelijke besluit.
Door redelijke projectalternatieven te beschrijven wordt het eenvoudiger
en transparanter om te bepalen wat de beste beschikbare technieken zijn
in de zin van artikel 8.11, vierde lid, van de Wm. Denkbaar is immers dat
bij bepaalde projectalternatieven de technologie ter bescherming van het
milieu, veel beter is ontwikkeld dan bij andere technieken. Ook de EU-richtlijn nr. 2001/42/EG stelt een dergelijk referentiekader en het beschrijven
van alternatieven verplicht, zodat in het stelsel voor milieubeoordeling ten
aanzien van de inhoud van het milieurapport vergelijkbare eisen voor
plannen en voor projecten gelden. Ook bij wetten waarbij de beste
beschikbare technieken niet formeel zijn voorgeschreven, zoals bij de
Grondwaterwet, zal de discussie over de gewenste vergunningvoorschriften doorzichtiger worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 755, nr. 3

8

4. Verschillen huidige mer-procedure bij plannen en besluiten en
voorgestelde vereenvoudigde procedure bij plannen en besluiten
Schematisch kunnen de verschillen tussen de huidige procedure en de
voorgestelde procedure als volgt worden weergegeven.
Huidige regelgeving
Mer voor plannen

Voorgestelde nieuwe regelgeving
Mer voor projecten

Mer voor plannen, projecten
zonder milieuvergunning en
projecten met milieuvergunning
waarvoor tevens een passende
beoordeling nodig is

Mer voor projecten met milieuvergunning, zonder passende
beoordeling

Startnotitie
Openbare kennisgeving over
inrichting besluitvormingsproces

– Openbaarmaking startnotitie

– Melding van het project
– Openbare kennisgeving over
inrichting besluitvormingsproces

– Melding van het project

– Raadpleging betrokken
bestuursorganen over reikwijdte
en detailniveau

– Zienswijzen op de startnotitie
– Raadpleging wettelijk adviseurs
– Advies Commissie mer
– Richtlijnen vaststellen

– Raadpleging betrokken
bestuursorganen over reikwijdte
en detailniveau
– Advies reikwijdte en detailniveau
indien niet zelf initiatiefnemer

Raadpleging betrokken bestuursorganen over reikwijdte en
detailniveau + advies reikwijdte en
detailniveau (op verzoek initiatiefnemer of ambtshalve)

Opstelling MER

Opstelling MER

Opstelling MER

Opstelling MER

Openbaarmaking MER

Openbaarmaking MER

Openbaarmaking MER

Openbaarmaking MER

Zienswijzen

Zienswijzen

Zienswijzen

Zienswijzen

Advies Commissie mer bij
«natuurplannen»

Advies Commissie mer

Advies Commissie mer

Motivering

Motivering

Motivering
Verantwoording over participatie

Motivering

Evaluatie

Evaluatie

Evaluatie

Evaluatie

De verantwoording achteraf over de wijze waarop burgers en maatschappelijke organisaties zijn betrokken bij de voorbereiding van een besluit of
plan (participatie) is de wettelijke verankering van de vormvrije participatieplicht.
Participatie is erop gericht om in de voorfase de voorbereiding van het
plan of project en het daarbij behorende milieueffectrapport zoveel mogelijk in een open en transparante sfeer te laten plaatsvinden. Met participatie wordt beoogd om het meedenken en de medewerking van maatschappelijke organisaties, bedrijven en burgers te faciliteren. Participatie
is erop gericht om draagvlak te creëren en tot zorgvuldig afgewogen
besluiten te komen. Op een moment dat dit nog zinvol is, kan met burgers
en marktpartijen in contact worden getreden om de «meedenk-kracht» zo
goed mogelijk te benutten. De nadruk dient erop te liggen dat kan worden
meegenomen wat betrokkenen wél willen bereiken.
Het advies van de Commissie voor de mer geeft plan- of projectspecifiek
inzicht in de kwaliteit van de ontwikkelde alternatieven en de beschreven
milieueffecten. Het kan daarom aan de orde zijn om de Commissie voor
de mer ook bij het bepalen van de reikwijdte en het detailniveau te
betrekken. Vroege betrokkenheid van de Commissie voor de mer kan
houvast geven bij het opstellen van een kwalitatief goed milieueffectrapport.
De participatie dient bij voorkeur plaats te hebben in het kader van de
zogenaamde moederprocedure in het bijzonder in de voorbereidingsprocedure voor het plan of project waarvoor het milieueffectrapport wordt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 755, nr. 3

9

opgesteld. Hierdoor wordt de integratie van de mer in de besluitvorming
verder versterkt. Het bevoegd gezag kan in de praktijk dezelfde bekendmaking gebruiken om te voldoen aan de voorschriften uit beide regelingen
(«moederprocedure» en merprocedure).
Participatie zal echter altijd maatwerk zijn, elk project is uniek. Daarom zijn
er geen voorschriften over de vorm of de te volgen procedure vastgelegd.
Om participatie voor de praktijk toepasbaar te maken en om de praktijk te
ondersteunen zullen handleidingen worden uitgewerkt en beschikbaar
gesteld.
5. Zorgvuldigheid van de besluitvorming en mogelijkheden tot
maatwerk
Het feit dat enkele procedures worden geschrapt betekent niet dat in de
praktijk geen gebruik (meer) kan worden gemaakt van eventuele voorzieningen om de besluitvorming te versterken. Het bevoegd gezag voor een
project kan, wanneer het dat noodzakelijk acht, aanvullend op de wettelijke regeling, extra waarborgen in de mer-procedure inbouwen. Het
milieueffectrapport dient tegelijk met de vergunningaanvraag of het
(voor)ontwerpbesluit openbaar te worden gemaakt voor het indienen van
zienswijzen. Wanneer het, voor een zorgvuldige besluitvorming, echter
noodzakelijk is, kan worden besloten om bijvoorbeeld eerder in het
besluitvormingsproces ook de Commissie voor de mer te raadplegen over
de reikwijdte en detailniveau van het op te stellen milieueffectrapport
indien het bevoegd gezag op grond van artikel 7.27, zesde lid, verplicht is
hierover te adviseren dan wel op grond van artikel 7.24 op verzoek dan
wel ambtshalve voornemens is hierover te adviseren. De best toegeruste
instantie om hierover te beslissen is het bevoegde gezag voor het te
nemen besluit. De complexiteit van een project is immers mede afhankelijk van de (ruimtelijke) context waarin het wordt uitgevoerd. Daardoor is
het bevoegd gezag het beste in staat om de inschatting te kunnen maken
of het, met het oog op een zorgvuldige voorbereiding van de besluitvorming, aanvullende maatregelen noodzakelijk acht.
6. Overige vereenvoudigingen
Vereenvoudigingen zijn verder aangebracht bij de benoemingen van de
leden van de Commissie voor de mer (art. 2.19) en in het stelsel van
ontheffingen (artikel 7.21 (nieuw)).

Vereenvoudiging bij benoeming leden van Commissie voor de mer
De benoeming en het ontslag bij koninklijk besluit zal voortaan beperkt
zijn tot de voorzitter en een of meer plaatsvervangende voorzitters. De
overige leden zullen door de voorzitter van de Commissie voor de mer
worden benoemd en ontslagen.
Vereenvoudiging in ontheffingenstelsel
Van het huidige artikel 7.5, eerste lid, is alleen de ontheffingsgrond in
onderdeel c, – «het algemeen belang onverwijld ondernemen van de
activiteit waarop die besluiten betrekking hebben, noodzakelijk maakt» –
gehandhaafd. De twee andere ontheffingsgronden (artikel 7.5, eerste lid,
onder a en b) zijn vervallen omdat richtlijn nr. 85/337/EEG niet in deze
ontheffingsgrondslagen voorziet. Nieuw is ook dat niet meer de Ministers
van VROM en LNV, dan wel gedeputeerde staten de ontheffingverlenende
instantie zijn, maar het bevoegd gezag. Onder «degene die de activiteit
onderneemt» (tweede lid) valt voortaan ook het «bevoegd gezag» als
aanvrager van een ontheffing. Ook het «bevoegd gezag» kan een activiteit
ondernemen. Het bevoegd gezag (bijvoorbeeld gedeputeerde staten) kan
een ontheffing aanvragen als initiatiefnemer van een activiteit (bijvoor-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 755, nr. 3

10

beeld een stortplaats). Gedeputeerde staten vragen dan een ontheffing
aan voor de provincie en verlenen uiteindelijk ook de ontheffing. Het
bevoegd gezag zal niet meer adviseren aangezien het bevoegd gezag zelf
de ontheffing verleent. Ook de Commissie voor de mer zal niet meer
verplicht om advies worden gevraagd. De adviestaak van die commissie
bestaat op dit moment enkel ten aanzien van de ontheffingsgronden in
het eerste lid, onder a en b, welke gronden zullen vervallen. Daarmee
vervalt ook de adviestaak van de commissie.
7. Besluit milieu-effectrapportage 1994
De werkingsfeer van de mer is vastgelegd in de zogeheten C- en D-lijst,
die in de bijlage bij het Besluit mer 1994 zijn opgenomen. Indien activiteiten voldoen aan de voorwaarden uit onderdeel C dan is zonder meer
een mer-plicht aan de orde. Indien activiteiten voldoen aan de voorwaarden uit onderdeel D dan moet het bevoegd gezag beoordelen of een
mer moet worden uitgevoerd.
In zowel de C- als de D-lijst zijn activiteiten opgenomen, die op grond van
de Europese Richtlijn mer niet aan de mer-plicht of de mer-beoordelingsplicht behoeven te worden onderworpen (zgn. «koppen» op de richtlijn).
Het Besluit mer 1994 zal binnenkort worden opgeschoond, waarbij het de
bedoeling is deze lijsten zodanig aan te passen dat deze zoveel mogelijk
«één op één» overeenkomt met de Europese lijst van de mer-plichtige
activiteiten.
8. Administratieve en bestuurlijke lasten

Administratieve lasten
In de voorgenomen situatie vervalt de startnotitie en tevens hoeft geen
Meest Milieuvriendelijke Alternatief (MMA) te worden beschreven. Hierdoor zullen de kosten van de mer dalen.
Structurele lasten
De veranderingen in de wet- en regelgeving met betrekking tot de milieueffectrapportage leveren een reductie van de administratieve lasten voor
het bedrijfsleven op van circa € 353 300. In de onderstaande figuur is dit
weergegeven.
Figuur 1. Overzicht reductie van de AL.
Huidige situatie
Voorgenomen situatie
Reductie administratieve lasten
Procentuele reductie

€ 2 646 800
€ 2 293 500
€ 353 300
13%

Deze reductie is als volgt over de twee veranderingen verdeeld: Het
vervallen van de startnotitie geeft een reductie van de jaarlijkse structurele
administratieve lasten voor bedrijven van circa € 240 800.
Het vervallen van het Meest Milieuvriendelijke Alternatief geeft op de
totale jaarlijkse administratieve lasten een reductie van circa € 112 500.
Hierbij is aangenomen dat de administratieve lasten voor het opstellen
van de mer met 5% zullen dalen.
Behalve de reductie van de administratieve lasten heeft het voorstel ook
als voordeel dat de procedure aanzienlijk wordt verkort, zodat bedrijven
eerder met hun activiteiten zullen kunnen beginnen.

Eenmalige lasten
Naast deze reductie van de structurele jaarlijkse administratieve lasten,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 755, nr. 3

11

zouden bedrijven ook te maken kunnen krijgen met eenmalige lasten voor
de kennisname van de veranderingen in de regelgeving. Het aantal
bedrijven dat te maken krijgt met de regelgeving van de mer is echter zeer
beperkt (enkele tientallen per jaar). Het betreft hier alleen een aantal grote
bedrijven dat grote projecten uitvoert en adviesbureaus die worden ingehuurd om een mer uit te voeren. De kosten voor de kennisname zullen
hiermee beperkt blijven tot naar schatting enkele duizenden euro’s. Er zijn
geen andere bedrijfseffecten.
Het Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal) heeft het dossier
op 30 juli 2007 als hamerstuk afgedaan en dus niet geselecteerd voor een
advies.
Een hamerstuk houdt in dat Actal het dossier niet selecteert voor een toets
en advies omdat er een geringe wijziging is in de administratieve lasten,
deze goed in beeld zijn gebracht en er is gekozen voor de minst belastende alternatieven.

Bestuurlijke lasten
Hierbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen de lasten van de
overheid als bevoegd gezag en de lasten van de overheid als initiatiefnemer. In ongeveer eenderde van de gevallen is de overheid zelf initiatiefnemer voor een activiteit. Dit geldt in het bijzonder voor gevallen dat er
geen milieuvergunning is vereist, bijvoorbeeld bij de aanleg van een weg.
Deze lasten voor de overheid als initiatiefnemer die als gevolg van het
wetsvoorstel zullen afnemen zijn dan ongeveer de helft (bij eenderde is
overheid initiatiefnemer en bij tweederde het bedrijfsleven; de administratieve lasten van het bedrijfsleven zijn dus twee keer zo hoog) van de
daling van de administratieve lasten voor het bedrijfsleven, dus circa
€ 176 650.
De lasten van de overheid als bevoegd gezag zullen ook afnemen. Er hoeft
geen startnotitie openbaar te worden gemaakt; niet in alle gevallen zal
nog een advies over de reikwijdte en het detailniveau worden gegeven; de
Commissie voor de mer hoeft niet meer in alle gevallen verplicht te
worden geraadpleegd. De besparing van bestuurlijke lasten kan als volgt
worden geraamd:
– Niet langer openbaar maken startnotitie bij milieuvergunningen: 30
startnotities x 8 (uur) x € 50 (per uur) = € 12 000. Bij niet-vergunningplichtige projecten is wel sprake van een kennisgeving van de stukken
omtrent het voornemen tot aanvragen van een besluit; daar wordt
derhalve op dit punt geen reductie van de bestuurlijke lasten verwacht.
– bij een aanname dat in 10 gevallen per jaar geen advies wordt gegeven over reikwijdte en detailniveau (in plaats van de huidige richtlijnen) betekent dit een besparing van 10 (gevallen) x 200 (uur) x € 50
(per uur) = € 100 000.
– besparing niet inschakelen Commissie voor de mer: 30 gevallen x 40
(uur) x € 50 (per uur) = € 60 000.
Een en ander betekent een besparing van de bestuurlijke lasten voor het
bevoegd gezag van € 172 000 per jaar. Dit bedrag zou echter aanzienlijk
hoger kunnen zijn indien vaker wordt afgezien van het geven van adviezen
over reikwijdte en detailniveau.
9. Gevolgen voor het milieu, de handhaafbaarheid en
uitvoerbaarheid
Van het wetsvoorstel worden geen negatieve gevolgen verwacht voor het
milieu. Het doel van de mer is om de gevolgen van een voorgenomen
project of plan voor het milieu (inclusief natuur en cultuurhistorisch
erfgoed) inzichtelijk te maken. Ten opzichte van de huidige regeling voor
de mer voor projecten vinden geen wijzigingen plaats die het realiseren
van dit doel in negatieve zin beïnvloeden. Doordat de mogelijkheden voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 755, nr. 3

12

maatwerk (zie hoofdstuk 5) worden uitgebreid, wordt het «meenemen»
van de gevolgen voor het milieu van een voorgenomen project in het
besluitvormingsproces versterkt. Hierdoor komt het realiseren van de
doelstelling van het instrument dichterbij. Tevens neemt de zorgvuldigheid bij het nemen van besluiten over plannen en projecten toe, hetgeen
het draagvlak voor deze besluiten doet toenemen.
Ook de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid worden door het voorstel
niet negatief beïnvloed. De trajecten van vergunningverlening en uitvoering van milieubeoordeling kunnen in de praktische toepassing meer
worden geïntegreerd, zonder dat dit ten koste gaat van handhaafbaarheid
en uitvoerbaarheid. De intensievere betrokkenheid van het bevoegd
gezag, vanwege de mogelijkheid van maatwerk, in het kader van het vooroverleg, zal naar verwachting zelfs een positief effect hebben op de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van de regelgeving voor mer.

ARTIKELSGEWIJS
Artikel I

Onderdeel B
Artikel 2.17 bevat de taakomschrijving van de Commissie voor de mer. Het
tweede lid is aangepast in die zin dat de adviseringstaak van de Commissie voor de mer met betrekking tot ontheffingsverzoeken is vervallen. Dit
is een gevolg van het vervallen van de ontheffingsgronden ten aanzien
waarvan de Commissie voor de mer om advies wordt gevraagd. Daarnaast ziet de adviestaak op milieueffectrapporten ten aanzien van enerzijds plannen en anderzijds besluiten waarop de afdelingen 3.4 van de
Algemene wet bestuursrecht (Awb) of 13.2 Wm niet van toepassing zijn en
besluiten ten aanzien van activiteiten waarvoor ook een passende beoordeling moet worden gemaakt, in de eindfase.

Onderdeel C
De aanpassingen in artikel 2.19 betreffen de beperking van de benoeming
en het ontslag van de leden van de Commissie voor de mer bij koninklijk
besluit tot de voorzitter en een of meer plaatsvervangende voorzitters.
De overige leden zullen door de voorzitter van de Commissie voor de mer
worden benoemd en ontslagen. De reden van deze wijziging is het
verminderen van de bestuurlijke lasten.

Onderdeel D
Artikel 2.20, inzake de rechtspositie van de leden van de Commissie voor
de mer, zal vervallen omdat van de bevoegdheid tot het stellen van
nadere regels ten aanzien van die rechtspositie nooit gebruik is gemaakt
en het niet de verwachting is dat dat in de toekomst wel zal gebeuren.

Onderdeel E
Het eerste lid van artikel 2.21 regelt het instellen van een werkgroep zodra
de Commissie voor de mer in de gelegenheid is gesteld om het bevoegd
gezag te adviseren. De advisering over een ontheffingsverzoek zal echter
vervallen, conform het vervallen van die adviestaak in artikel 2.17.

Onderdeel F
Dit artikel is gewijzigd in die zin dat de secretaris van de Commissie voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 755, nr. 3

13

de mer niet meer bij koninklijk besluit zal worden benoemd en ontslagen
maar door de voorzitter van de Commissie voor de mer. De reden hiervoor is het verminderen van de bestuurlijke lasten.

Onderdeel G
Sinds de inwerkingtreding van de wet van 5 juli 2006 (wijzigingswet Stb.
2006, 336) (hierna: SMB-wet) wordt in artikel 7.2a niet meer verwezen naar
de Habitatrichtlijn1 maar naar de Natuurbeschermingswet 1998 waarin
deze richtlijn is omgezet. Vandaar de aanpassing in artikel 7.1, tweede lid,
onderdeel d, inzake de ecologische hoofdstructuur.
De wijziging van het vierde lid houdt een uitbreiding in van het begrip
«bevoegd gezag», in die zin dat onder bevoegd gezag tevens wordt
verstaan het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het voorbereiden dan wel
vaststellen van een «besluit».

Onderdeel I
In artikel 7.2, eerste lid, onderdeel b, is de zinsnede «vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder zij worden ondernomen» geschrapt. Dit
houdt verband met een eerdere wijziging van de Wm (verdere aanpassing
aan Europese richtlijnen inzake milieu-effectrapportage) (Stb. 2005, 477).
Zie hierover de toelichting bij artikel I, onderdeel CC (artikel 7.15).
Het nieuwe zevende lid vervangt artikel 7.1a, onder a en b. In deze onderdelen wordt hoofdstuk 7 van toepassing verklaard op activiteiten, plannen
en besluiten in de exclusieve economische zone. Artikel 7.1a, onder c,
betreffende plannen als bedoeld in artikel 7.2a, heeft een plaats gekregen
in het tweede lid van dat artikel. Voor de onderhavige opzet is gekozen
omdat die beter aansluit bij de systematiek van hoofdstuk 7 dan het
huidige artikel 7.1a. Die systematiek houdt enerzijds in het aanwijzen bij
algemene maatregel van bestuur van merplichtige activiteiten, plannen en
besluiten op grond van artikel 7.2 (het zogenaamde gesloten systeem) en
anderzijds de bepaling dat (niet aangewezen) plannen merplichtig zijn
omdat er tevens een passende beoordeling voor moet worden gemaakt
(het zogenaamde open systeem). Artikel 7.1a past niet goed in die systematiek.
Met deze wijziging is overigens geen inhoudelijke wijziging doorgevoerd.
De voorgestelde formulering regelt dat ook activiteiten die in de exclusieve economische zone plaatsvinden, worden aangewezen als mer(beoordelings)plichtig, alsmede de daarbij behorende plannen en besluiten.
Het achtste lid (oud) komt te vervallen. Een expliciete wettelijke basis voor
overgangsrecht is niet nodig.

Onderdeel J

1

Richtlijn nr. 92/43/EEG van de raad van de
Europese Unie van 21 mei 1992 inzake de
instandhouding van de natuurlijke habitats en
de wilde flora en fauna (PbEG L 206).

Artikel 7.2a gaat over de merplicht voor plannen waarvoor tevens een
passende beoordeling moet worden gemaakt.
De verwijzing naar artikel 19f, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet
1998, is aangepast. Nu wordt verwezen naar artikel 19j in samenhang met
artikel 19f, eerste lid. De verplichting tot het opstellen van een passende
beoordeling voor «plannen» is namelijk geregeld in artikel 19j met een
verwijzing naar de passende beoordeling voor «projecten» (ofwel
«besluiten») in artikel 19f van de Natuurbeschermingswet 1998.
Het tweede lid zal vervallen. In artikel 19f, tweede lid, van de Natuurbeschermingswet 1998, is al geregeld dat de passende beoordeling onderdeel kan uitmaken van de milieueffectrapportage. De noodzaak om de
verplichting, zoals opgenomen in artikel 7.2a, te handhaven, ontbreekt.
Het tweede lid (nieuw) vervangt artikel 7.1a, onder c, dat gaat over
plannen ten aanzien van activiteiten die in de exclusieve economische
zone plaatsvinden en waarvoor een passende beoordeling moet worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 755, nr. 3

14

gemaakt. Activiteiten waarin deze plannen voorzien kunnen namelijk ook
in de exclusieve economische zone liggen. Daarvan is in de praktijk sprake
bij windmolenparken op zee. Het ondernemen van deze activiteiten op zee
was ook de reden om het huidige artikel 7.1a in hoofdstuk 7 op te nemen.

Onderdeel K
In artikel 7.3 wordt geregeld dat bepaalde plannen niet als merplichtig
worden aangewezen. Het huidige onderdeel c bevat een uitzondering voor
plannen die gedurende een aangegeven programmeringsperiode worden
medegefinancierd in het kader van een tweetal Europese Verordeningen.
Dit onderdeel zal vervallen omdat de in onderdeel c bedoelde programmeringsperioden in die Europese verordeningen per 1.1.2007 zijn verstreken.
Uit de nieuwe verordeningen die gelden voor de volgende programmeringsperiode volgt dat alle plannen in de periode vanaf 2007, die in het
kader van deze verordeningen worden opgesteld, binnen de werkingssfeer van hoofdstuk 7 zullen vallen en derhalve moeten worden beoordeeld overeenkomstig de eisen van dat hoofdstuk ten aanzien van
plannen. Van belang daarbij is uiteraard dat deze plannen een kader zijn
voor een later project.

Onderdeel L
Artikel 7.4, eerste lid, gaat over de kennisgeving door de Minister van LNV
of een van de andere ministers van een voorgenomen activiteit die niet
mer(beoordelings)plichtig is maar die wel belangrijke nadelige gevolgen
kan hebben voor het milieu. Het tweede lid regelt de jaarlijkse verslaglegging over de toepassing van het eerste lid. Dit artikel kan vervallen. In de
praktijk is hieraan nooit gevolg gegeven.
De inhoud van het huidige artikel 7.5 is (in gewijzigde vorm) overgeplaatst
naar artikel 7.21.

Onderdeel M
Artikel 7.6 betreft de aanwijzing van provinciale activiteiten, plannen en
besluiten.
In het eerste lid, eerste volzin, kan de verwijzing naar «gebieden als
bedoeld in artikel 7.2a» niet gehandhaafd blijven. Er worden geen
«gebieden» meer aangeduid. In het oorspronkelijke wetsvoorstel van de
latere SMB-wet, werd nog wel naar gebieden, namelijk die als bedoeld in
de habitatrichtlijn, verwezen. In artikel 7.2a staat dat een milieueffectrapport moet worden gemaakt voor een plan waarvoor, in verband met
een daarin opgenomen activiteit, een passende beoordeling moet worden
gemaakt op grond van artikel 19f, eerste lid van de Natuurbeschermingswet 1998. In het voorgestelde artikel 7.6 wordt nu verwezen naar «gebieden als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet
1998». Zie ook de wijziging in artikel I, onderdeel G, onder 1d (artikel 7.1,
tweede lid, onder d). Het gaat overigens nog wel steeds over dezelfde
gebieden.
In het derde lid is de tweede volzin vervallen. Deze bevatte een verwijzing
naar een basis voor overgangsrecht in artikel 7.2, achtste lid, welke bepaling echter zal vervallen.
In het vierde lid, derde volzin, is «instantie» vervangen door «bestuursorganen» als bedoeld in artikel 7.1, vijfde lid, onder b, onder 1, conform
de bewoordingen van laatstgenoemd artikelonderdeel.

Onderdeel N
Het huidige artikel 7.7 komt te vervallen. Van de bevoegdheid bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen over de provinciale aanwij-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 755, nr. 3

15

zing van activiteiten, plannen en besluiten, is nooit gebruik gemaakt en in
de toekomst wordt niet voorzien dat daar gebruik van zal worden
gemaakt.
De inhoud van het huidige artikel 7.8 is opgenomen in artikel 7.21. Zie de
toelichting bij artikel I, onderdeel KK.

Onderdeel Q
Artikel 7.7 (nieuw) bepaalt de inhoud van het milieueffectrapport wanneer
dat betrekking heeft op een plan. Hoewel dit artikel grotendeels opnieuw
wordt vastgesteld, komt het inhoudelijk overeen met het huidige artikel
7.10, voor zover dat betrekking heeft op plannen. Aan het eerste lid is een
nieuw onderdeel g toegevoegd op basis waarvan een beschrijving in het
milieueffectrapport moet worden opgenomen van de maatregelen om de
belangrijke nadelige gevolgen van een activiteit voor het milieu te voorkomen, te beperken of teniet te doen. Deze bepaling was ten onrechte
eerder niet opgenomen. Omdat het huidige artikel 7.10 ook besluiten
betreft, is de formulering hier en daar aangepast.

Onderdeel R
Het huidige artikel 7.11 zal vervallen. Van de delegatiegrondslag in dit
artikel (om ten opzichte van de gegevens, die het milieueffectrapport moet
bevatten, zoals in het huidige artikel 7.10 opgenomen, aanvullende gegevens in een milieueffectrapport op te nemen) is nooit gebruik gemaakt.

Onderdeel U
Artikel 7.9 bevat een aanpassing van het geldende artikel 7.11c. Het artikel
is aangepast in die zin dat het bevoegd gezag altijd de stukken betreffende
het voorgenomen plan openbaar moet maken (tweede lid, onder a).
Onderdeel b, betreffende de bevoegdheid van het bevoegd gezag om
gelegenheid te bieden zienswijzen over het voornemen naar voren te
brengen, is vervallen. Hiervoor in de plaats is in artikel 7.14, eerste lid,
onder e, een plicht tot verantwoording achteraf opgenomen voor het
bevoegd gezag. Het bevoegd gezag moet in het plan verantwoorden op
welke wijze burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding
van het plan zijn betrokken. Er is een nieuw vierde lid toegevoegd dat erin
voorziet dat ook een kennisgeving wordt gedaan in een ander land ingeval
er sprake is van mogelijke belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu
in dat land.

Onderdeel Y
Artikel 7.11 is het huidige artikel 7.26a, betreffende de procedure van
totstandkoming van het plan. Het derde lid is gewijzigd in die zin dat
wordt aangesloten bij de situatie van het eerste lid waarin in de planprocedure zelf geen terinzagelegging en een mogelijkheid tot het indienen
van zienswijzen is geregeld. In dat geval wordt de beslistermijn van de
planprocedure verlengd tot de termijn van artikel 3:16 van de Awb. In het
huidige artikel 7.26a, derde lid, wordt de gehele termijn van artikel 3:16
van de Awb aan de termijn die de procedure van het plan stelt, toegevoegd. Dat is echter nooit de bedoeling geweest.

Onderdeel Z
Artikel 7.12 regelt de advisering door de Commissie voor de mer over
plannen. De beperking van de advisering tot plannen met betrekking tot
activiteiten die plaatsvinden in de ecologische hoofdstructuur en plannen
waarvoor tevens een passende beoordeling moet worden gemaakt, zal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 755, nr. 3

16

vervallen. De Commissie voor de mer zal over alle plannen adviseren en
via de verwijzing in artikel 7.32, vijfde lid, ook over de meer complexe
besluiten waarop afdeling 3.4 Awb en/of afdeling 13.2 Wm niet van
toepassing zijn en over besluiten ten aanzien van activiteiten als bedoeld
in artikel 7.26a. Het advies wordt uitgebracht binnen de termijn die de
planprocedure stelt voor het uitbrengen van zienswijzen en bij gebreke
daarvan binnen de termijn gesteld in artikel 3:16 Awb.
Het tweede lid regelt dat deze Commissie in voorkomend geval ook over
mogelijke belangrijke nadelige grensoverschrijdende gevallen adviseert.
In het tweede lid maakt de verwijzing naar het huidige artikel 7.26 plaats
voor de tekst van die bepaling. Artikel 7.26 (onderdeel van de huidige
paragraaf 7.6) komt namelijk niet als zodanig terug in dit wetsvoorstel
vanwege de integratie van de procedure waarin een milieueffectrapport
(apart) wordt beoordeeld (de huidige paragraaf 7.6) in de procedure
waarin een besluit (bijvoorbeeld een milieuvergunning) wordt aangevraagd (de huidige paragraaf 7.7).

Onderdeel BB
Artikel 7.14 is het huidige artikel 7.26d, dat gaat over wat er in het plan
moet worden opgenomen. Een nieuw onderdeel is onderdeel e van het
eerste lid. In het plan moet worden aangegeven op welke wijze burgers en
maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding van een plan zijn
betrokken. Hiermee wordt invulling gegeven aan het kabinetsstandpunt
van de Minister van Verkeer en Waterstaat en de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (Kamerstukken II, 2007/08,
29 385, nr. 19, bladzijde 5). Het kabinet wil het belang van participatie tot
uitdrukking laten komen door deze wettelijk te verankeren, gericht op
verantwoording achteraf. Participatie wordt hierdoor vormvrij gelaten
waardoor ruimte blijft voor maatwerk. De formulering sluit aan bij die van
artikel 2.1.1 inzake structuurvisies van het Besluit ruimtelijke ordening.
Het nieuwe tweede lid komt uit paragraaf 7.11 (grensoverschrijdende
zaken) en komt inhoudelijk overeen met het huidige artikel 7.38f. Het
nieuwe vierde lid komt uit paragraaf 7.12 (evaluatie) en komt inhoudelijk
overeen met het huidige artikel 7.40 voor zover dat over plannen gaat. De
plaats van beide bepalingen in artikel 7.14 is een meer logische plaats dan
de huidige, omdat nu alles wat relevant is voor het plan bij elkaar staat.

Onderdeel CC
Artikel 7.15 is afgeleid van het huidige artikel 7.26e, inzake de openbare
bekendmaking van het plan. Het eerste lid is in twee onderdelen gesplitst
en regelt enerzijds de meer algemene «bekendmaking» van het plan en
anderzijds de «mededeling» van het plan aan degenen die zienswijzen
hebben ingediend. Dit gebeurt volgens de procedure van artikel 3:42 van
de Awb onderscheidenlijk artikel 3:43 van de Awb.

Onderdeel EE
Artikel 7.16 is het huidige artikel 7.8a dat deel uitmaakt van de paragraaf
over besluiten ten aanzien waarvan moet worden beoordeeld of een
milieueffectrapport moet worden gemaakt. In het tweede lid is de
zinsnede: «bedoelde bijzondere omstandigheden waaronder de activiteit
wordt ondernomen» vervangen door «bedoelde nadelige gevolgen die de
activiteit voor het milieu kan hebben». Deze wijziging was abusievelijk niet
opgenomen in de wet van 15 september 2005 (wijziging van de Wm:
verdere aanpassing aan Europese richtlijnen inzake milieu-effectrapportage) (Stb. 2005, 477). Hetzelfde geldt voor artikel 7.2, eerste lid, onderdeel
b. In artikel 7.8b was deze zinsnede wel door laatstgenoemde wet aangepast.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 755, nr. 3

17

Onderdeel FF
Artikel 7.17 is het huidige artikel 7.8b, inzake het nemen van de beslissing
over de vraag of een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Het
huidige tweede lid is vervallen omdat het bevoegd gezag ook zonder
wettelijke bepaling met de initiatiefnemer kan overleggen.

Onderdeel HH
Artikel 7.19 is het huidige artikel 7.8d dat gaat over de vraag of een milieueffectrapportage moet worden gemaakt in de situatie waarin het bevoegd
gezag zelf de activiteit onderneemt. Ook hier was in het eerste lid abusievelijk de zinsnede «vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder
de activiteit wordt ondernomen» niet vervangen door: vanwege de
belangrijke nadelige gevolgen die de activiteit voor het milieu kan hebben
(zie eveneens onder de toelichting op artikel I, onderdeel EE (artikel 7.16).
In het vierde lid (inzake de mededeling van de beslissing) is de volgorde
van de onderdelen gelijkgetrokken met die van artikel 7.17, vierde lid.
Onderdeel a, over de kennisgeving van de beslissing van het bevoegd
gezag over de vraag of wel of geen milieueffectrapportage moet worden
gemaakt, is wat betreft de inhoud aangepast aan artikel 7.17, vierde lid,
onderdeel a. Er is geen reden voor een verschillende formulering.

Onderdeel KK
Artikel 7.21
In dit artikel is de ontheffingsbevoegdheid van het huidige artikel 7.5 in
gewijzigde vorm opgenomen evenals een deel van hoofdstuk 3 van het
Besluit milieu-effectrapportage 1994.
De ontheffingsbevoegdheid is nu opgenomen in paragraaf 7.7 over «het
milieueffectrapport dat betrekking heeft op een besluit» omdat er geen
ontheffingsmogelijkheid is voor een milieueffectrapport voor plannen. Het
handhaven van de huidige plaats in paragraaf 7.2 ligt daarom niet voor de
hand.
In het eerste lid is met de toevoeging van «artikel 7.6, derde lid», tevens
de ontheffing van het maken van een milieueffectrapport in verband met
een door de provincie aangewezen besluit geregeld. Dit is nu nog geregeld in artikel 7.8.
Het huidige artikel 7.5, derde lid («het aantekenen van de datum van
ontvangst en het sturen van een bericht van ontvangst aan de verzoeker»)
zal vervallen. Dit hoeft niet geregeld te worden, hetgeen uit de Awb volgt.
Het huidige artikel 7.5, vierde lid, zal vervallen: het bevoegd gezag zal niet
meer adviseren aangezien het bevoegd gezag zelf de ontheffing verleent.
De Commissie voor de mer heeft geen adviestaak meer ten aanzien van
ontheffingsverzoeken (zie ook de toelichting op artikel I, onderdeel B
(artikel 2.17)).
In de tweede volzin van het vierde lid wordt van de beslissing mededeling
gedaan aan de Ministers van VROM, LNV en OC&W en niet meer aan de
Commissie voor de mer en het bevoegd gezag vanwege voornoemde
redenen.
In het vijfde lid zijn onderdelen van de artikelen 6 en 7 van het Besluit
milieu-effectrapportage 1994 opgenomen.
Artikel 7.23
Dit artikel gaat over de inhoud van het milieueffectrapport wanneer dat
betrekking heeft op een besluit. Hoewel dit artikel integraal opnieuw is
vastgesteld, komt het inhoudelijk overeen met het huidige artikel 7.10,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 755, nr. 3

18

voor zover dat betrekking heeft op besluiten. Omdat het huidige artikel
7.10 ook plannen betreft, is de formulering hier en daar aangepast.
In het eerste lid zijn de onderdelen d en e extra ten opzichte van de
mer-richtlijn (zie ook hoofdstuk 3 (blz. 8) van het algemene deel van deze
toelichting).
Het derde en vierde lid zijn vervangen door het eerste lid, onderdeel g, op
grond waarvan een beschrijving moet worden opgenomen van de «maatregelen om belangrijke nadelige milieueffecten van de activiteit te voorkomen, te beperken of zoveel mogelijk teniet te doen».
De gegevens als bedoeld in bijlage IV van de EEG-richtlijn milieueffectbeoordeling kunnen op bepaalde punten overlappen met de gegevens als
bedoeld in de onderdelen a tot en met i van het eerste lid van artikel 7.23
van de Wet milieubeheer. Onderdeel j van het eerste lid regelt daarom dat
alleen die gegevens als bedoeld in bijlage IV van de EEG-richtlijn milieueffectbeoordeling die niet reeds in de onderdelen a tot en met i zijn opgesomd, in het milieueffectrapport dienen te worden opgenomen.
Artikel 7.24–7.26 (voor een besluit waarop de afdelingen 3.4 Awb en 13.2
Wm van toepassing zijn met uitzondering van een besluit met betrekking
tot een activiteit waarvoor tevens een besluit is vereist waarvoor op grond
van artikel 19f, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 een
passende beoordeling moet worden gemaakt) De huidige paragraaf 7.5
(De voorbereiding van een milieu-effectrapport dat betrekking heeft op
een besluit) wordt vervangen door paragraaf 7.8. In het algemene deel
van de toelichting is aangegeven welke onderdelen van paragraaf 7.5
zullen vervallen.
In het eerste lid van artikel 7.24 is geregeld dat degene die een activiteit
wil ondernemen die is aangewezen bij algemene maatregel van bestuur
dan wel bij provinciale milieuverordening, dit schriftelijk aan het bevoegd
gezag moet melden. Deze melding is vormvrij. Het bevoegd gezag is
hierdoor op de hoogte van alle voornemens en kan vervolgens besluiten
daarover te adviseren.
Conform de richtlijn kan de initiatiefnemer het bevoegd gezag om advies
vragen over de inhoud van het milieueffectrapport. Dit kan in het vooroverleg van het te nemen besluit (bijvoorbeeld een vergunning) aan de
orde worden gesteld.
Naar aanleiding van een verzoek van de initiatiefnemer dan wel indien het
bevoegd gezag ambtshalve zal adviseren, zal het, na de inbreng van
andere bestuursorganen en adviseurs te hebben ontvangen, een advies
opstellen inzake de inhoud van het milieueffectrapport.
In artikel 7.24 wordt naar artikel 7.2, eerste lid, in zijn geheel verwezen en
daarmee ook naar onderdeel b (in tegenstelling tot het huidige artikel
7.12, eerste lid, dat alleen naar onderdeel a verwijst). Vanwege het
vervallen van artikel 7.8c, tweede lid, (waarin de huidige artikelen 7.9 tot
en met 7.43 van overeenkomstige toepassing worden verklaard), zou over
het toepassingsbereik van artikel 7.24 een misverstand kunnen ontstaan.
Artikel 7.8c, tweede lid, is met de SMB-wet vervallen omdat het van overeenkomstige toepassing zijn van deze artikelen vanzelfsprekend werd
geacht en een bepaling met die strekking derhalve overbodig. Het leidt
echter tot verwarring wanneer in artikel 7.24 alleen naar merplichtige en
niet ook naar mer-beoordelingsplichtige activiteiten zou worden
verwezen.
Indien het bevoegd gezag op verzoek dan wel ambtshalve advies geeft,
dient het de adviseurs en de bestuursorganen die bij de voorbereiding
van het te nemen besluit moeten worden betrokken, te raadplegen (artikel
7.25).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 755, nr. 3

19

In artikel 7.26 is een adviestermijn van ten hoogste zes weken opgenomen
naar het voorbeeld van de adviestermijn in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (artikel 3:16 Awb). Aangezien deze termijn in
sommige gevallen te kort kan blijken te zijn, is voorzien in een eenmalige
verlengingsmogelijkheid van ten hoogste zes weken.
In artikel 7.26a wordt geregeld dat voor een bepaalde categorie besluiten
die worden voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 van de Awb) en de bijzondere bepalingen van afdeling
13.2 van de Wm en waarvoor een milieueffectrapport moet worden opgesteld, de uitgebreide voorbereidingsprocedure voor het milieueffectrapport geldt, zoals geregeld in artikel 7.27. Die bepaalde categorie besluiten betreft activiteiten waarvoor tevens een vergunning is vereist,
waarvoor op grond van artikel 19f, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 een passende beoordeling gemaakt moet worden.
Artikel 7.27 (voor een besluit waarop de afdelingen 3.4 Awb of 13.2 Wm
niet van toepassing zijn alsmede een besluit waarop afdeling 3.4 van de
Algemene wet bestuursrecht en afdeling 13.2 van toepassing zijn met
betrekking tot een activiteit waarvoor tevens een besluit vereist is waarvoor op grond van artikel 19f, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet
1998 een passende beoordeling moet worden gemaakt).
Voor deze besluiten, veelal ruimtelijke besluiten met grotere gevolgen
voor de samenleving, alsmede voor besluiten met betrekking tot een
activiteit waarvoor tevens een besluit vereist is waarvoor op grond van
artikel 19f, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 een passende
beoordeling moet worden gemaakt, geldt min of meer dezelfde (uitgebreide) voorbereidingsprocedure als die voor plannen geldt (artikel 7.9).
Deze besluiten kunnen activiteiten betreffen die zowel door een bestuursorgaan als door een derde kunnen worden ondernomen. Zoals ook in het
algemene deel van deze toelichting is aangegeven, is ervoor gekozen om
voor deze complexere besluiten dezelfde extra waarborgen voor te
schrijven als die welke in de voorbereidingsprocedure van de planprocedure zijn voorgeschreven. Het in de beleidsbrief opgenomen voorstel voor
de zogenaamde als-dan-constructie komt hiermee te vervallen. Deze
constructie hield in dat de extra waarborgen op besluitniveau enkel
zouden gelden indien er op planniveau geen plan-mer zou zijn gemaakt
dan wel wanneer deze op het moment van het opstellen van de projectmer verouderd zou zijn. Deze constructie roept in de praktijk veel vragen
op en er worden nu al problemen voorzien. Zie in dit verband hetgeen
hierover reeds in het algemene deel van deze toelichting (paragraaf 2.3,
blz. 4) is opgemerkt.

Onderdeel LL
De artikelen 7.28–7.38 maken onderdeel uit van paragraaf 7.10 (Het
besluit). In deze paragraaf is de huidige paragraaf 7.6 (de beoordeling van
een milieueffectrapport dat betrekking heeft op een besluit) verwerkt. In
plaats van twee afzonderlijke procedures voor enerzijds het milieueffectrapport en anderzijds het besluit wordt de beoordeling van het milieueffectrapport meegenomen in de procedure van het besluit. Tijdens het
continue proces van informeel vooroverleg ten behoeve van de vergunningaanvraag worden het milieueffectrapport en de reikwijdte en het
detailniveau daarvan besproken.
Artikel 7.28, eerste lid, inzake het buiten behandeling laten van een
aanvraag om een besluit, is een bewerking van dat artikel met daarin
elementen uit het huidige artikel 7.18 (artikel 7.28, eerste lid, onderdeel b).
Aan onderdeel a is toegevoegd de situatie dat een ontheffing is verleend.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 755, nr. 3

20

In dat geval zal de aanvraag zonder milieueffectrapport in behandeling
worden genomen.
Het tweede lid beoogt een aanvulling te geven ten aanzien van de
mer-beoordelingsplichtige gevallen. Het bevoegd gezag laat in aanvulling
op het eerste lid een aanvraag buiten behandeling indien geen beslissing
is genomen over het al dan niet maken van een milieueffectrapport en
indien is beslist dat wel een milieueffectrapport moet worden gemaakt en
dit niet is overgelegd. Een aanvraag wordt dus buiten behandeling
gelaten indien niet is aangetoond dat geen milieueffectrapport gemaakt
hoeft te worden.

Onderdeel NN
Artikel 7.30, tweede en derde lid, inzake openbare kennisgeving van het
(voor)ontwerpbesluit zijn nieuw.
In het tweede lid is de openbare kennisgeving geregeld van een
voorontwerp- of een ontwerpbesluit indien er sprake is van mogelijke
belangrijke grensoverschrijdende gevolgen.
In het derde lid is geregeld dat indien de procedure van totstandkoming
van het besluit niet voorziet in openbare kennisgeving van de aanvraag,
het voorontwerp- of ontwerpbesluit, van het milieueffectrapport tegelijkertijd met het ontwerpbesluit wordt kennisgegeven. Het betreft hierbij dus
een kennisgeving van het milieueffectrapport én van het ontwerpbesluit.
Artikel 7.32, eerste lid, (omtrent het naar voren brengen van zienswijzen)
is inhoudelijk ongewijzigd, maar is anders geredigeerd.
Het tweede lid voorziet in de situatie dat de procedure van totstandkoming van het besluit niet voorziet in de mogelijkheid voor een ieder (hieronder vallen ook andere bestuursorganen) om zienswijzen in te dienen. In
die situatie wordt een aantal artikelen uit de Awb van toepassing
verklaard. Deze bepaling komt inhoudelijk overeen met artikel 7.11, eerste
lid, voor plannen. De bepaling bewerkstelligt dat zienswijzen naar voren
kunnen worden gebracht over het milieueffectrapport én over het
ontwerpbesluit.
Het derde lid, waarin wordt geregeld waarop de zienswijzen ten aanzien
van het milieueffectrapport betrekking kunnen hebben, is afgeleid van het
huidige artikel 7.20, vierde lid. Artikel 7.20 maakt onderdeel uit van een
paragraaf over de beoordeling van het milieueffectrapport dat betrekking
heeft op een besluit, welke paragraaf zal vervallen.
Het vierde lid, dat in de plaats komt van artikel 7.34 (dat vervalt), komt
inhoudelijk ongeveer overeen met het voorgestelde artikel 7.11, derde lid
(ten aanzien van plannen). Ook in het vierde lid wordt aangesloten bij de
situatie dat in de besluitprocedure zelf geen terinzagelegging en een
mogelijkheid tot het indienen van zienswijzen is geregeld. In dat geval
wordt de beslistermijn verlengd tot de termijn van artikel 3:16 van de
Awb. Ook hier is aansluiting gezocht bij een soortgelijke bepaling uit de
planprocedure. Het vijfde lid is toegevoegd om de Commissie voor de
mer te laten adviseren over besluiten waarop de afdelingen 3.4 Awb en
13.2 Wm niet van toepassing zijn, dan wel waarop een van deze beide
afdelingen niet van toepassing is alsmede voor besluiten met betrekking
tot een activiteit waarvoor tevens een besluit is vereist waarvoor op grond
van artikel 19f, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 een
passende beoordeling moet worden gemaakt. Door in dit lid de koppeling
te leggen met artikel 7.12, dat gaat over plannen, dient de Commissie voor
de mer in de eindfase ook te adviseren over de meer complexe besluiten.

Onderdeel PP
Artikel 7.36a is nieuw en is opgesteld naar het voorbeeld van artikel 7.13

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 755, nr. 3

21

voor plannen, waarin wordt aangegeven aan welke voorwaarden moet
zijn voldaan wil het bevoegd gezag een plan kunnen vaststellen.

Onderdeel QQ
In artikel 7.37 (inhoud van het besluit) zijn elementen uit het huidige
artikel 7.38f opgenomen. Dit artikel 7.37 komt overeen met artikel 7.14
voor plannen. De toelichting bij dat artikel kan ook gelden als toelichting
bij het onderhavige artikel met dien verstande dat hetgeen daar is opgemerkt over het eerste lid, onderdeel e, hier geldt voor het tweede lid,
onder d. Niet voor alle besluiten geldt dat moet worden aangegeven op
welke wijze participatie van burgers en maatschappelijke organisaties
heeft plaatsgevonden. Dat geldt alleen voor besluiten inzake complexe
projecten.
Artikel 7.38 regelt de bekendmaking van het genomen besluit en is afgeleid van artikel 7.15 uit de planprocedure. In principe wordt aangesloten
bij de procedure van totstandkoming van het besluit. Voorziet die niet in
bekendmaking en toezending aan betrokken instanties (adviseurs,
bestuursorganen en insprekers), dan worden bepaalde artikelen uit de
Awb van toepassing verklaard. Het artikel regelt enerzijds de meer algemene «bekendmaking» van het besluit en anderzijds de «mededeling»
van het besluit aan degenen die zienswijzen hebben ingediend.

Onderdeel TT
Artikel 7.38a betreft activiteiten met mogelijke grensoverschrijdende
milieugevolgen in een ander land.
In het nieuwe zesde en zevende lid (vierde lid oud), is de taakverdeling
tussen het bevoegd gezag en de Minister van VROM zo geformuleerd dat
zo goed mogelijk wordt aangesloten bij de taakverdeling zoals die in de
praktijk gestalte krijgt. Deze taakverdeling wordt ook wel het «tweesporenbeleid» genoemd en houdt in dat de feitelijke informatievoorziening en de
contacten over een voorgenomen activiteit die mogelijk belangrijke nadelige gevolgen kan hebben voor het milieu in een ander land, taken zijn van
het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag heeft daarnaast de taak de
Minister van VROM te informeren over het gevoerde overleg en de
minister de stukken, bedoeld in het tweede en derde lid toe te sturen. De
Minister van VROM heeft een formele taak, welke inhoudt dat zij op regeringsniveau algemene contacten onderhoudt. Dit zijn contacten over het
onderwerp «milieu-effectrapportage» waarbij er geen relatie is met een
concrete voorgenomen activiteit. Op het niveau van de voorgenomen
activiteiten met mogelijke belangrijke nadelige milieugevolgen in een
ander land, heeft de minister slechts contact op regeringsniveau indien
het overleg met het bevoegd gezag niet tot het gewenste resultaat leidt.
Verder heeft in dit artikel een stroomlijning plaatsgevonden. Zo zijn in dit
artikel elementen uit het huidige artikel 7.38c (het toesturen van stukken
door het bevoegd gezag) verwerkt en is artikel 7.38b over het zo snel
mogelijk informeren van het andere land, in zijn geheel in dit artikel, als
eerste lid, opgenomen. Het tweede lid en derde lid (nieuw), over het
toesturen van relevante stukken betreffende plannen onderscheidenlijk
besluiten, zijn wat betreft formulering beter op elkaar afgestemd.

Onderdeel UU
In dit onderdeel is artikel 7.38d zodanig aangepast dat hierin de taakverdeling zoals neergelegd in artikel 7.38a, zesde en zevende lid, doorwerkt.
Ook dit artikel beoogt de belangrijkste taak ten aanzien van een voorgenomen activiteit met mogelijke belangrijke nadelige milieugevolgen in
een ander land bij het bevoegd gezag te leggen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 755, nr. 3

22

Onderdeel VV
Artikel 7.38e is een bewerking van het huidige artikel 7.38e (extra termijn
voor het meedelen van de uitkomsten van het overleg van de Minister van
VROM met het andere land aan het bevoegd gezag). De verdeling in
onderdelen is vervallen. Aan het vaststellen van het plan of besluit kan de
minister de voorwaarde verbinden dat het plan of besluit niet mag
worden vastgesteld gedurende dertien weken na het einde van de termijn
voor het indienen van zienswijzen. Gedurende die periode kan de minister
de uitkomsten van het overleg aan het bevoegd gezag doen toekomen.
Deze bevoegdheid geldt alleen voor de situatie waarin overleg tussen het
bevoegd gezag en de bestuursorganen van het andere land niet op bevredigende wijze is verlopen en de minister op regeringsniveau heeft overlegd.

Onderdeel WW
In dit onderdeel is de taakverdeling zoals neergelegd in artikel 7.38a,
zesde en zevende lid, verwerkt voor de situatie dat het milieu in Nederland
mogelijke belangrijke nadelige gevolgen kan ondervinden van een voorgenomen activiteit in het buitenland. Uitgangspunt is dat een of meer
Nederlandse gemeenten of provincies die grenzen aan het andere land en
mogelijke belangrijke nadelige milieugevolgen ondervinden van een
activiteit in dat land, door dat land worden betrokken bij de mer-procedure. Mocht dit echter niet het geval zijn terwijl dat wel gewenst is of de
contacten verlopen niet op bevredigende wijze, bijvoorbeeld doordat de
betrokkenheid onvoldoende is, dan zal de Minister van VROM ervoor
zorgdragen dat de Nederlandse betrokkenheid alsnog dan wel op de
gewenste manier gestalte krijgt.

Onderdeel XX
Het huidige artikel 7.43 (regels omtrent de evaluatie) zal vervallen omdat
er nooit gebruik van is gemaakt en niet wordt verwacht dat daarvan in de
toekomst gebruik zal worden gemaakt.

Onderdeel YY
In artikel 7.41, derde lid, is geregeld dat, indien het milieueffectrapport
betrekking heeft op een besluit, het verslag van het onderzoek naar de
gevolgen van de uitvoering van dat besluit naar de «bestuursorganen»
wordt gestuurd in plaats van naar de Commissie voor de mer nu deze
commissie in de gewone mer-procedure geen adviserende rol meer heeft.
Op grond van het vierde lid wordt het verslag ook naar de Commissie
voor de mer gestuurd in die gevallen dat de commissie advies moet
uitbrengen. Dit betreft de meer complexe besluiten.

Onderdeel CCC
Artikel 14.10 betreft de taken van het orgaan dat met de coördinatie van
het milieueffectrapport belast is. In het eerste lid zijn de «richtlijnen» uit
de huidige «scopingfase» vervangen door «adviezen».
In het tweede lid is ook een aantal verwijzingen naar andere artikelen
aangepast. Dit houdt enerzijds verband met het vervallen van de scopingfase waarvoor twee nieuwe voorbereidingsprocedures (paragrafen 7.8 en
7.9) in de plaats zullen komen (onderdelen a en b). Anderzijds houdt het
verband met het vervallen van de aparte beoordelingsprocedure van het
milieueffectrapport voor een besluit (onderdelen c, d en e). De beoordeling van het milieueffectrapport zal in de besluitprocedure wordt geïntegreerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 755, nr. 3

23

Onderdeel DDD
Artikel 14.11 regelt dat het milieueffectrapport, de adviezen en de zienswijzen bij het met de coördinatie belaste orgaan kunnen worden ingediend. In het eerste lid is onderdeel c (oud) vervallen omdat de mogelijkheid van het indienen van zienswijzen over het geven van richtlijnen
waaraan het milieueffectrapport moet voldoen, is vervallen. Ten aanzien
van de adviezen – die in de plaats komen van de huidige «richtlijnen» – is
niet voorzien in de mogelijkheid om zienswijzen in te dienen. Dit heeft ook
geleid tot enkele wijzigingen in de resterende onderdelen. Derden kunnen
hun zienswijzen over het milieueffectrapport als onderdeel van de procedure tot vaststelling van het besluit (project) naar voren brengen.

Onderdeel EEE
Artikel 14.13 regelt de indiening van een verzoek tot de gecoördineerde
behandeling van besluiten, waarvoor paragraaf 14.1 niet geldt. De wijzigingen die in het eerste lid zijn aangebracht houden wederom verband
met de twee nieuwe voorbereidingsprocedures (paragrafen 7.8 en 7.9).
Zie de toelichting op de voorgaande artikelonderdelen. De eerste volzin
van het tweede lid vervalt, omdat de ontvangstbevestiging niet meer
geregeld zal worden. De verwijzing naar het huidige artikel 7.12, tweede
lid, gaat daarover.

Onderdeel FFF
Artikel 14.14 regelt voor bepaalde situaties de wijze waarop het orgaan
wordt aangewezen dat met de coördinatie van de behandeling van de
besluiten belast is en wat die taak inhoudt. In het eerste lid, tweede volzin,
is de verwijzing naar de artikelen in de voorbereidingsfase aangepast. In
het derde lid is de verwijzing naar de «richtlijnen» in de huidige scopingfase vervangen door een verwijzing naar de adviezen uit artikel 7.26 en
7.27, zevende lid.
Artikel II
Deze wijzigingen in de artikelen 3.33, zesde lid, en 3.35, zesde lid, van de
(nieuwe) Wet ruimtelijke ordening, hebben tot doel om de mededeling uit
de huidige scopingfase te verbreden met relevante (o.a. ruimtelijke) informatie, zodat ook andere gevolgen dan milieugevolgen in kaart worden
gebracht. In het wetsvoorstel wordt nu verwezen naar de «kennisgeving»
in de voorbereidingsprocedures voor een plan onderscheidenlijk een
besluit waarop de afdelingen 3.4 Awb of 13.2 Wm niet van toepassing zijn
(paragraaf 7.9) en naar de «mededeling» in de voorbereidingsprocedure
van een besluit waarop de afdelingen 3.4 Awb en 13.2 Wm wel van
toepassing zijn (paragraaf 7.8).
Artikel IV
Artikel 3 van de Tracéwet bepaalt dat de kennisgeving van het voornemen
een trajectnota op te stellen gelijktijdig geschiedt met de kennisgeving die
is voorgeschreven in artikel 7.13, tweede lid, van de Wet milieubeheer. De
onderhavige wijziging houdt in dat nu wordt aangesloten bij de kennisgeving, bedoeld in artikel 7.27, derde lid.
Artikel V
In deze overgangsbepaling gaat het om de situatie dat er vóór de inwerkingtreding van het voorgestelde artikel 7.21 een verzoek om ontheffing is
ingediend op grond van het huidige artikel 7.5, tweede lid, van de Wm. In

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 755, nr. 3

24

dat geval wordt dat verzoek behandeld volgens huidig recht. Het huidige
recht blijft van toepassing tot de beschikking onherroepelijk is geworden.
Een dergelijke ontheffing wordt gelijkgesteld met een ontheffing die in de
toekomst zal worden verleend op grond van artikel 7.21, vierde lid, van de
Wm. Ook voor ontheffingen die zijn verleend vóór de inwerkingtreding
van het voorgestelde artikel 7.21 geldt dat deze blijven voortbestaan. Ook
deze ontheffingen worden gelijkgesteld met ontheffingen verleend krachtens het voorgestelde artikel 7.21.
Artikel VI
Deze bepaling hangt samen met het feit dat de Commissie voor de mer op
grond van dit wetsvoorstel over alle plannen om advies gevraagd moet
worden. De huidige regelgeving schrijft advisering voor door de Commissie voor de mer voor plannen met betrekking tot activiteiten die plaatsvinden in de ecologische hoofdstructuur en voor plannen waarvoor
tevens een passende beoordeling moet worden gemaakt. Indien op het
moment van inwerkingtreding van artikel I, onderdelen S tot en met V, al
terinzagelegging van het ontwerpplan heeft plaatsgevonden, blijft de
huidige paragraaf 7.6a van kracht. Dat moment van terinzagelegging is
ook het uiterste moment waarop de Commissie voor de mer moet worden
geraadpleegd.
De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
J. M. Cramer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 755, nr. 3

25

Transponeringstabel
Richtlijn 85/337/EEG, zoals gewijzigd bij
richtlijn 97/11/EG en 2003/35/EG

Omzetting in Wet milieubeheer (Wm) en Besluit
m.e.r. (Bmer), tenzij een andere wet is vermeld.

Art. 1, eerste lid
Art. 1, tweede lid
Art. 1, derde lid
Art. 1, vierde lid
Art. 1, vijfde lid
Art. 2, eerste lid
Art. 2, tweede lid
Art. 2, lid 2a
Art. 2, derde lid, onder a en b
Art. 2, derde lid, onder c
Art. 3
Art. 4, eerste lid

Art. 7.2
Art. 7.2, 7.22, 13.3 jo. 7.32
Volgt uit besluitprocedure
Geen implementatie vereist
Art. 7.2 + Bmer
Art. 7.2
Art. 7.1, 7.2, 7.6, 7.16–7.42
Geen implementatie vereist
Art. 7.21
Geen implementatie vereist
Art. 7.23 jo. 1.1, tweede lid, onder a
Art. 7.2, eerste lid , onder a, 7.2, derde lid +
Bmer
Art. 7.2, eerste lid, onder b + Bmer. Art. 7.2,
vierde lid , 7.16 – 7.20
Art. 7.17, derde lid, 7.19, eerste lid, + Bmer
Art. 7.17, vierde en vijfde lid, 7.19, vierde en
vijfde lid
Art. 7.23
Art. 7.24–7.27
Art. 7.23
Art. 19.1c en art. 8 van de Wet openbaarheid
van bestuur
Art. 7.1, vijfde lid, 7.25, 7.27, tweede lid, 7.32,
vijfde lid
Art. 7.17, vierde en vijfde lid, 7.19, vierde en
vijfde lid, 7.27, derde en vierde lid, 7.29, 7.30
Art. 7.27, vierde lid, 7.32
Art. 7.27, vierde lid, 7.32
Geen implementatie vereist
Art. 7.27, vierde lid, 7.32, vierde lid
Art. 7.23, tweede lid, 7.38a, 7.38d
Art 7.38d
Art. 7.17, vierde lid, 7.19, vierde lid, 7.29,
tweede lid, 7.30, tweede lid, 7.38a, vierde lid
Art. 7.38a, vijfde lid
Geen implementatie vereist
Art. 7.28, 7.36a, 7.37
Art. 7.37, 7.38, 7.38a, zesde en zevende lid
Hoofdstuk 19
Bezwaar/beroep vlgs.systematiek Wm/Awb
Geen implementatie vereist
Geen implementatie vereist
Geen implementatie vereist
Geen implementatie vereist
Bijlage, onderdeel C, Bmer
Bijlage, onderdeel D, Bmer
Art. 7.17, derde lid, 7.19, eerste lid, art. 2, vijfde
lid, en bijlage, onderdeel D, kolom 2, Bmer
Art. 7.23

Art. 4 tweede lid
Art. 4, derde lid
Art. 4, vierde lid
Art. 5, eerste lid
Art. 5, tweede lid
Art. 5, derde lid
Art. 5, vierde lid
Art. 6, eerste lid
Art. 6, tweede lid
Art. 6, derde lid
Art. 6, vierde lid
Art. 6, vijfde lid
Art. 6, zesde lid
Art. 7, eerste lid
Art. 7, tweede lid
Art. 7, derde lid
Art. 7, vierde lid
Art. 7, vijfde lid
Art. 8
Art. 9
Art. 10
Art. 10 bis
Art. 11
Art. 12
Art. 13 (vervallen)
Art. 14
Bijlage I
Bijlage II
Bijlage III
Bijlage IV

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 755, nr. 3

26

Richtlijn 2001/42/EG

Omzetting in Wet milieubeheer (Wm) en Besluit
m.e.r. (Bmer), tenzij een andere wet is vermeld.

Art. 1
Art. 2, onder a-c
Art. 2, onder d
Art. 3, eerste en tweede lid
Art. 3, derde lid
Art. 3, vierde lid
Art. 3, vijfde lid
Art. 3, zesde lid

Geen implementatie vereist
Geen implementatie vereist
Art. 7.11 en art. 1:2 Awb
Art. 7.2, 7.2a en 7.6, tweede lid
Art. 7.2, achtste lid
Art. 7.2 Wm + Bmer
Zie bij art. 3, vierde lid
Zie bij art. 3, vierde lid + inspraak bij totstandkoming van de amvb (art. 21.6, vierde lid)
Zie bij art. 3, zesde lid
Art. 7.3
Geen implementatie meer vereist; de betreffende programmeringsperioden zijn inmiddels
verstreken.
Art. 7.2, 7.2a en 7.10
Art. 7.8–7.15
Art. 7. 7, derde lid
Art. 7.7
Art. 7.7, derde lid
Art. 7.7, derde lid
Art. 7.8
Procedure van het plan zelf, of, indien die
procedure niet voorziet in inspraak voor een
ieder, art. 7.11
Procedure van het plan zelf, of, indien die
procedure niet voorziet in inspraak voor een
ieder, art. 7.11
Art. 7.1, vijfde lid, en art. 1:2 van de Algemene
wet bestuursrecht
Procedure van het plan zelf, of, indien die
procedure niet voorziet in inspraak voor een
ieder, art. 7.11
Procedure van het plan zelf, of, indien die
procedure niet voorziet in inspraak voor een
ieder, art. 7.11
Art. 7.7, tweede lid, 7.38a en 7.38d
Art. 7.38a, vijfde en zesde lid en 7.38e
Art. 7.38a, vijfde en zesde lid en 7.38e
Art. 7.38a, vijfde en zesde lid
Art. 7.11–7.13
Art. 7.14, Procedure van het plan, of, indien die
niet voorziet in algemene bekendmaking: art
7.15
Geen implementatie vereist
Art. 7.39 en 7.42
Art. 7.39, tweede lid
Geen implementatie vereist
Art. 7.2a, eerste lid, art. 14.4b en 14.4c
Geen implementatie vereist
Geen implementatie vereist
Geen implementatie vereist
Art. VIII van de wet van 5 juli 2006 (wijziging
Wm i.v.m. richtlijn 2001/42/EG) (plannen en
programma’s).
Geen implementatie vereist
Art. 7.7
Art. 7.2 en Bmer

Art. 3, zevende lid
Art. 3, achtste lid
Art. 3, negende lid

Art. 4, eerste lid
Art. 4, tweede lid
Art. 4, derde lid
Art. 5, eerste lid
Art. 5, tweede lid
Art. 5, derde lid
Art. 5, vierde lid
Art. 6, eerste lid

Art. 6, tweede lid

Art. 6, derde lid
Art. 6, vierde lid

Art. 6, vijfde lid

Art. 7, eerste lid
Art. 7, tweede lid, eerste en tweede volzin
Art. 7, tweede lid, derde volzin
Art. 7, derde lid
Art. 8
Art. 9, eerste lid

Art. 9, tweede lid
Art. 10, eerste lid
Art. 10, tweede lid
Art. 11, eerste lid
Art. 11, tweede lid
Art. 11, derde lid
Art. 12
Art. 13, eerste, tweede en vierde lid
Art. 13, derde lid

14 en 15
Bijlage I
Bijlage II

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 755, nr. 3

27