Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2007–2008

28 625

Herziening van het Gemeenschappelijk
Landbouwbeleid

21 501-32

Landbouw- en Visserijraad

Nr. 59

BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 9 juni 2008
Op 20 mei jl. presenteerde de Europese Commissie een serie wetgevingsvoorstellen in het kader van de zogenaamde health check van het
Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). In deze brief informeer ik u
over het kabinetsstandpunt over deze wetgevingsvoorstellen.
De wetgevingsvoorstellen van de Commissie vloeien voort uit een intensief debat dat de afgelopen maanden is gevoerd op basis van een Mededeling over de health check die de Commissie op 20 november 2007
presenteerde. Op 10 december 2007 zond ik uw Kamer een uitgebreid
kabinetsstandpunt (TK 28 625, nr. 54) over die Mededeling. De daarin
vermelde kabinetsinzet blijft onverminderd van kracht en wordt in deze
brief op diverse punten in herinnering geroepen en waar nodig verder
geconcretiseerd op basis van de wetgevingsvoorstellen van de Commissie. Samenvattend is het kabinet van oordeel dat de Commissie een benadering kiest die goed aansluit bij mondiale ontwikkelingen en de Nederlandse uitgangspunten. De beloning van maatschappelijke prestaties via
het GLB die het kabinet voorstaat, kan op basis van de geschetste inzet
van de Commissie langs verschillende sporen worden verwezenlijkt. Op
het gebied van de inkomenssteun ziet het kabinet veel aanknopingspunten om tot de in het coalitieakkoord gewenste sterkere koppeling te
komen tussen inkomenstoeslagen en maatschappelijke waarden. Ook de
voorstellen op het gebied van de afslanking van het markt- en prijsbeleid
passen binnen de gewenste benadering.
Alvorens het kabinetsstandpunt in detail te schetsen, zal ik enkele algemene kaders aangeven die voor het kabinet van belang zijn in de
discussie over de toekomstige invulling van het GLB.

KST119510
0708tkkst28625-59
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625 en 21 501-32, nr. 59

1

Algemene kaders
De Nederlandse inzet in de discussie over de toekomst van het GLB is
neergelegd in het coalitieakkoord (TK 30 891, nr. 4) en de beleidsagenda
die op Prinsjesdag is gepresenteerd (bijlage bij 31 200 XIV, nr. 8).
Daarin is aangegeven dat de Europese afspraken over de hervorming van
het landbouwbeleid het kader vormen voor het Nederlandse beleid en is
vastgelegd dat het kabinet zich er naast de oorspronkelijke doelstellingen
van voedselzekerheid en voedselveiligheid voor zal inzetten om de
huidige Europese inkomenstoeslagen in de landbouw in de toekomst
meer te koppelen aan het realiseren van maatschappelijke waarden, zoals
het instandhouden van het landschap en de zorg voor milieu en dierenwelzijn. De financiering van deze toeslagen dient volgens het coalitieakkoord te geschieden binnen een communautair kader.
Het kabinet zal ongewijzigd vasthouden aan het in december 2005 door
regeringsleiders bereikte akkoord over de verdeling van het EU-budget in
de periode 2007–2013 (TK 30 800 XIV, nr. 90) dat daaraan ten grondslag
ligt.
De health check is een belangrijke stap in het bovengenoemde traject en
kan worden gezien als opmaat naar de EU-begrotingsevaluatie. Wat in de
health check wordt afgesproken dient te passen in de Nederlandse inzet
voor de EU-begrotingsevaluatie voor de periode ná 2013, die uw Kamer
op 14 april jl. is toegezonden (TK 22 112, nr. 634). Meer principiële vragen,
zoals over de optimale verdeling van verantwoordelijkheden tussen de
lidstaten en de Unie en de omvang van de landbouwbegroting ná 2013,
maken onderdeel uit van de discussie over de EU-begrotingsherziening en
de financiële perspectieven voor de periode 2014–2020. Het kabinet is
tegen die achtergrond van oordeel dat de health check niet mag leiden tot
beslissingen die vooruitlopen op de onderhandelingen over de volgende
financiële perspectieven.
Landbouwbeleid en armoedebestrijding
Van belang op mondiaal niveau voor de verdere aanpassing van het
Gemeenschappelijk Landbouwbeleid is de rol van de landbouw in ontwikkelingslanden bij armoedebestrijding. Wij hebben ons internationaal met
de Millennium Ontwikkelingsdoelen (MDG’s) verplicht om in 2015 de
armoede, honger en ondervoeding te halveren. Groei in landbouwproductiviteit draagt aanzienlijk bij aan armoedebestrijding op het platteland in
ontwikkelingslanden. Het kabinet vindt dat we in Europa mede verantwoordelijkheid dragen voor de verdere ontwikkeling en productie van
voldoende voedsel in de wereld. Extra inzet is nodig om de internationale
doelstellingen, zoals opgenomen in de Millennium Ontwikkelingsdoelen,
op het gebied van armoedebestrijding te realiseren. In de brief die ik
tezamen met de minister voor Ontwikkelingssamenwerking op 8 mei jl.
over dit onderwerp aan uw Kamer zond (TK 31 250, nr. 14), wordt benadrukt dat substantiële extra investeringen in de landbouw en rurale bedrijvigheid in ontwikkelingslanden noodzakelijk zijn. De Nederlandse inzet zal
langs vijf sporen plaatsvinden: onderzoek en innovatie gericht op productiviteitsverbetering; publieke dienstverlening en instituties; duurzame
ketenontwikkeling; verbetering van markttoegang; en voedselzekerheid en
overdrachtsmechanismen. Door verschillende oorzaken en een samenloop van omstandigheden is momenteel sprake van een hoog prijsniveau
op de internationale voedselmarkten. De genoemde vijf sporen kunnen
bijdragen aan het bestrijden van de negatieve effecten van deze prijsstijgingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625 en 21 501-32, nr. 59

2

Klimaatverandering en bio-energie
Een tweede belangrijke mondiale ontwikkeling betreft de groeiende vraag
naar duurzame energie en de verwachte klimaatverandering. Naar
verwachting zal het zuiden van Europa warmer en droger worden en het
noorden van Europa warmer en natter. Het is dan ook niet denkbeeldig
dat bepaalde teelten zich zullen gaan verplaatsen. Daarnaast heeft de
discussie over energie en klimaatverandering onder andere ook geleid tot
een sterke toename van de teelt van energiegewassen waarmee deze een
concurrent kan vormen voor de productie van voedselgewassen. Zoals in
de hiervoor genoemde brief is aangegeven, laten klimaatverandering en
het zoeken naar alternatieve energiebronnen zien hoe nauw ontwikkelingen op wereldschaal samenhangen met verdere landbouwontwikkeling
en voedselzekerheid. Er is daarbij ook sprake van potentieel tegenstrijdige
belangen. Een sterk groeiende wereldbevolking vraagt meer voedsel,
groeiende welvaart in opkomende economieën vraagt om een hoogwaardig voedselpakket en de productie van bio-energie uit landbouwgewassen neemt toe. Dit kan een aantal ongewenste gevolgen hebben. De
productie van energiegewassen kan de voedselzekerheid in gevaar
brengen en kan negatieve gevolgen hebben voor de biodiversiteit. Daarvoor zal doorlopend aandacht moeten zijn bij aanpassingen in het GLB.
De landbouw zal met een groeiende productie een nog grotere aanspraak
maken op de watervoorraden. Het is duidelijk dat we in de toekomst te
maken zullen krijgen met concurrerende belangen die zich op wereldschaal afspelen. Daar kan op verschillende manieren mee worden omgegaan. Voor het kabinet geldt als uitgangspunt dat duurzaamheid de
leidraad zal zijn om sturing te geven aan de ontwikkelingen die zich voordoen. Zorgvuldig zal moeten worden geanalyseerd op welke manier
sociale, ecologische en economische doelstellingen elkaar raken en hoe
vervolgens die verschillende doelstellingen op een optimale manier tegelijkertijd recht kunnen worden gedaan. Bij de vraag «productie voor de
mond of voor de motor» moet in tijden van schaarste productie voor
voedsel voorrang krijgen en houden. Ook is het uit oogpunt van voedselzekerheid van belang om ons productiepotentieel vitaal en in conditie te
houden, ook als onze eigen bevolking niet meer groeit. Gelet op de prijsontwikkelingen zal dat waarschijnlijk ook wel lukken, en zal de markt hier
zelf in sturen.
Handelsliberalisering
Een derde, belangrijke mondiale ontwikkeling is de voortschrijdende
handelsliberalisering en in het bijzonder de WTO-onderhandelingen. De
inzet op afbouw van handelsverstorend markt- en prijsbeleid, zoals de
uitfasering van exportsubsidies, vloeit daaruit voort. Daarnaast zal ook
verbetering van markttoegang voor landbouwproducten uit – met name
de armere – ontwikkelingslanden blijvend worden nagestreefd en zullen
deze landen worden geholpen om gebruik te maken van de markttoegang
die de EU hen biedt. Door de ingrijpende hervormingen die de afgelopen
jaren zijn doorgevoerd, is de ondersteuning aan de Europese landbouw
beduidend minder handelsverstorend geworden. Deze hervormingen, het
besluit om alle (landbouw)producten uit de minst ontwikkelde landen
volledig vrije toegang te geven en het aanbod om alle exportsubsidies uit
te faseren, hebben positieve impulsen gegeven aan de
WTO-besprekingen.
Nederland heeft groot belang, zowel economisch als politiek, bij een
succesvolle afsluiting van de WTO-onderhandelingen en zal zich blijven
inzetten voor een ambitieus en evenwichtig totaalakkoord dat rekening
houdt met de offensieve en defensieve belangen van Nederland en dat
ook serieus werk maakt van de ontwikkelingsdimensie van deze ronde.
Concessies kunnen daarbij echter niet alleen van de EU komen. Ook

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625 en 21 501-32, nr. 59

3

andere ontwikkelde landen zullen, evenals rijkere ontwikkelingslanden,
hun bijdrage moeten leveren.
Recente ontwikkelingen in het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid
In haar wetgevingsvoorstellen constateert de Commissie terecht dat het
GLB in de afgelopen vijftien jaar een metamorfose heeft ondergaan.
Hervormingen hebben tot gevolg gehad dat steun in hoge mate is ontkoppeld van productie. Ook werd de maatschappelijke context versterkt via de
introductie van een randvoorwaardenbeleid. Dit in 2003 geïntroduceerde
randvoorwaardenbeleid, dat vaak met de Engelse term cross compliance
wordt aangeduid, koppelt toekenning van inkomensondersteuning aan de
naleving van voorschriften op het gebied van onder andere voedselveiligheid, milieu en dierenwelzijn. Voor het eerst kregen randvoorwaarden op het gebied van duurzame productie daarmee expliciet een plek in
het GLB. Met de introductie van een plattelandsbeleid heeft de leefbaarheid van plattelandsregio’s als nieuwe doelstelling van het GLB de afgelopen jaren zijn intrede gedaan en heeft de rol van boeren als beheerders
van landschap en natuur een sterker accent gekregen.
De werkingssfeer van het GLB is sinds 2004 uitgebreid van 15 tot 27
lidstaten en van 5 tot 15 miljoen boerenbedrijven. De GLB-uitgaven zijn in
diezelfde periode nauwelijks gegroeid en zullen de komende jaren in reële
termen dalen. Het kabinet zal, zoals ik hiervoor al aangaf, ongewijzigd
vasthouden aan het akkoord over de verdeling van het EU-budget in de
periode 2007–2013 dat daaraan ten grondslag ligt.
Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid van de toekomst
De toekomst van het GLB is van groot belang voor landbouw en platteland. Uit vorig jaar in mijn opdracht uitgevoerd onderzoek door TNS NIPO
blijkt dat 90% van de Nederlanders vindt dat de Europese landbouw
«belangrijk» of «zeer belangrijk voor onze toekomst» is (bijlage bij TK
28 625, nr. 49). Ook recent onderzoek van CPB en SCP heeft laten zien dat
er in Nederland meer belang wordt gehecht aan een communautair vormgegeven GLB dan in bijna alle andere EU-lidstaten1. Verondersteld mag
worden dat daarbij een rol speelt dat het agrocluster in brede zin2 in
Nederland goed is voor ongeveer 10% van ons Bruto Nationaal Product
(BNP) en 10% van onze werkgelegenheid. Tegelijkertijd is Nederland na de
Verenigde Staten de grootste exporteur van landbouwproducten en
voedingsmiddelen ter wereld en heeft de landbouw ongeveer 70% van
ons landoppervlak in gebruik.

1

«Marktplaats Europa; vijftig jaar publieke
opinie en marktintegratie in de Europese
Unie», Centraal Planbureau (CPB) en Sociaal
Cultureel Planbureau (SCP), 2007.
2
Gebaseerd op binnenlandse en buitenlandse
grondstoffen; inclusief hovenierssector,
agrarische dienstverlening, bosbouw, cacao,
dranken en tabak.

Tegen de achtergrond van de economische en maatschappelijke relevantie van het agrocluster, is het van belang dat in het coalitieakkoord
wordt gesteld dat de agrarische sector zich moet kunnen blijven ontwikkelen door het stimuleren van innovatie, diversificatie, biologische landbouw en het beheer van natuur en landschap. Het toekomstige GLB dient
mede de voorwaarden te scheppen voor een blijvend sterke positie van
het agrocluster, met name op het gebied van innovatie, verduurzaming en
concurrentiekracht. Het transitieproces van het GLB is nog niet voltooid.
Verdere stappen op het pad van meer marktgerichtheid en meer sturing
op maatschappelijke doelen zijn in het kader van de health check nodig.
Krachtigere marktoriëntatie betekent dat boeren voor het produceren van
voedsel op termijn op beduidend minder steun kunnen rekenen. Een
groot deel van de agrarische sector kan de concurrentiestrijd met de
(wereld)markt op eigen kracht naar verwachting ook aan. Tegen die
achtergrond is het kabinet van oordeel dat de resterende handelsverstorende elementen in het gemeenschappelijke markt- en prijsbeleid
kunnen worden afgebouwd. Dit betreft onder meer exportrestituties en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625 en 21 501-32, nr. 59

4

onbeperkte interventieregelingen. Daarmee wordt ook recht gedaan aan
de belangen van ontwikkelingslanden. Wel blijft er voorlopig nog een
publieke noodvoorziening in geval van ernstige marktverstoringen nodig.
Het inroepen daarvan zal aan strikte, objectieve criteria moeten worden
verbonden.
Tegelijkertijd is het kabinet van mening dat ook in de toekomst een noodzaak blijft bestaan voor Europees beleid specifiek gericht op een vitale
landbouw en een vitaal platteland. Dat betekent naast meer marktoriëntatie tegelijkertijd meer aandacht voor maatschappelijke dienstverlening
door boeren en andere plattelandsondernemers. Het vigerende stelsel van
inkomenssteun moet in de toekomst een mechanisme bieden dat de beloning van positieve externe effecten op het terrein van landschap en
andere publieke goederen regelt, zonder dat de dynamiek van de hele
sector gericht op versterking van de eigen concurrentiekracht wordt
belemmerd. Meer concreet is het kabinet van oordeel dat enerzijds het
GLB in de toekomst gericht zal moeten zijn op versterking van innovatie
en duurzaam agrarisch ondernemerschap. Tevens zal het GLB zich al in de
nabije toekomst meer moeten richten op boeren en plattelandsondernemers die actief zijn in gebieden waar dat zonder steun niet mogelijk is en
die daar publieke diensten leveren die anders verloren zouden gaan en/of
op (agrarisch) ondernemers die prestaties leveren op het gebied van
bijvoorbeeld landschap, natuur/milieu/biodiversiteit en waterbeheer. Zij
leveren dan met hun economische activiteit diensten aan de samenleving
waarvoor zij een passende beloning krijgen. In Europees verband zullen
hiervoor de beleidskaders afgesproken moeten worden. Deze Europese
beleidskaders moeten wel de nodige ruimte bieden voor nationale invulling, zodat rekening gehouden kan worden met de grote verschillen die op
regionaal niveau tussen landbouwregio’s bestaan. Zo zijn de variatie in
grondprijs (onder invloed van de verstedelijkingsgraad), de structuur van
agrarische bedrijven en de verschillen in landschap en natuur van invloed
op de behoefte aan publieke diensten, de mogelijkheden om deze diensten te kunnen verlenen en op de vaststelling van een passende beloning
daarvoor.
Kabinetsstandpunt health check-voorstellen
De voorstellen van de Commissie zijn mede gebaseerd op een publieke
dialoog met alle betrokken maatschappelijke actoren, zoals ik die zelf het
afgelopen jaar ook heb gevoerd. Mijn consultatieronde heeft onder andere
laten zien dat er maatschappelijke steun is om:
• duurzaam ondernemerschap in de landbouw verder te versterken;
• maatschappelijk waardevolle natuurgebieden en landschappen te
beschermen door de rol van de ondernemer in het behoud en beheer
van deze gebieden te versterken;
• om (ook) via het GLB dierenwelzijn verder te stimuleren;
• voedselzekerheid in mondiale context als doel van het GLB niet uit het
oog te verliezen; en
• het GLB niet los te zien van mondiale ontwikkelingen in bijvoorbeeld
de vraag naar voedsel, het klimaat, de biodiversiteit en het GLB niet los
te zien van de ambities zoals verwoord in de Millennium
Ontwikkelingsdoelen.
Tegen de achtergrond van de geschetste mondiale ontwikkelingen en de
uitkomst van de publieke dialoog hanteert het kabinet bij de beoordeling
van de health check-voorstellen de volgende uitgangspunten:
• de aanpassingen aan het GLB dienen bij te dragen aan een goed
ondernemingsklimaat in de landbouw. Innovatie, level playing field
binnen de EU en versterking van concurrentiekracht zijn daarbij sleu-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625 en 21 501-32, nr. 59

5

•

•

•

telwoorden. Ook dient de overheid een betrouwbare partner te zijn met
een transparant, toekomstgericht, consistent en consequent beleid;
Europese inkomenstoeslagen dienen sterker gekoppeld te worden aan
het realiseren van maatschappelijke waarden zoals het instandhouden
van landschap en natuur, een vitaal platteland, duurzaam waterbeheer
en de zorg voor milieu en dierenwelzijn;
de aanpassingen aan het GLB dienen te passen in mondiale ontwikkelingen, verdragsverplichtingen en eisen zoals hierboven geschetst, bij
te dragen aan de Verdragsdoelstellingen van het Europees landbouwen plattelandsbeleid en een bijdrage te leveren aan andere beleidsdoelstellingen op het gebied van bijvoorbeeld natuur/ biodiversiteit,
milieu, internationale handel, ontwikkelingssamenwerking, etc.;
verdergaande vereenvoudiging van regelgeving ter vermindering van
administratieve en uitvoeringslasten is eveneens van belang. Het GLB
kan bijdragen aan de algemene kabinetsdoelstelling van 25% reductie
in administratieve lasten voor ondernemers. Ook moet de uitvoeringslast van de overheid omlaag vanwege de krimpen efficiencytaakstelling die uit het coalitieakkoord voortvloeit.

In de wetgevingsvoorstellen van de Commissie staan drie onderwerpen
centraal. Dit betreft directe inkomensondersteuning, de omgang met
marktondersteunende beleidsinstrumenten en nieuwe uitdagingen op het
gebied van klimaat, waterbeheer, hernieuwbare energie en biodiversiteit.
Op elk van deze hoofdonderwerpen en de daaruit voortvloeiende deelonderwerpen zal ik nu separaat ingaan.
Directe inkomensondersteuning
Het op een voor de hele samenleving goed zichtbare manier belonen van
de maatschappelijke prestaties die de landbouwsector levert, is naar mijn
oordeel de belangrijkste uitdaging voor de komende tijd.
Eerste prioriteit van het kabinet zal zijn om dat beter tot uiting te laten
komen in de wijze waarop de inkomensondersteuning in de eerste pijler
van het GLB vorm krijgt. De health check biedt een uitstekende kans om
daar een goed begin mee te maken en die wil ik met beide handen
aangrijpen.
Lidstaten hebben de afgelopen jaren niet allemaal dezelfde basis gekozen
voor directe inkomensondersteuning. Sommige lidstaten hebben zoals
Nederland gekozen voor een historische grondslag, terwijl andere hebben
gekozen voor verdeling naar regio’s. Weer andere lidstaten hebben een
tussenvorm ontwikkeld. De wens om te komen tot een gerichte beloning
van maatschappelijke prestaties betekent dat het kabinet voornemens is
om af te stappen van de nu geldende historische verdelingsgrondslag van
inkomenssteun in Nederland. In haar wetgevingsvoorstellen schept de
Commissie twee verschillende sporen daarvoor, die beide veel ruimte
bieden voor de door Nederland gewenste gerichte beloning van maatschappelijke prestaties. Allereerst kunnen reeds toegekende toeslagrechten op basis van objectieve criteria worden herverdeeld. Een tweede
mogelijkheid is regionalisering van de inkomenssteun. Dat de Commissie
deze beide sporen creëert om maatschappelijke prestaties beter te kunnen
belonen, begroet ik van harte. Het kabinet is namelijk van oordeel dat
reeds in de periode naar 2013 de eerste stappen daartoe gezet moeten
worden. Beide door de Commissie geïntroduceerde sporen bieden goede
aangrijpingspunten om, bijvoorbeeld gebiedsgericht, extra betalingen te
doen voor maatschappelijke prestaties voor het collectief instandhouden
of realiseren van specifieke waarden die van maatschappelijk belang zijn,
bijvoorbeeld op het terrein van landschap, natuur, duurzaam waterbeheer
en milieu.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625 en 21 501-32, nr. 59

6

Op aandringen van veel lidstaten – waaronder Nederland – stelt de
Commissie in aanvulling op beide bovengenoemde sporen ook voor om
artikel 69 van de Raadsverordening 1782/2003 (overigens nu omgenummerd tot artikel 68) flexibeler te maken. Met dit artikel in de hand kan een
deel van de inkomenssteun worden herbestemd voor het stimuleren van
bijvoorbeeld milieuvriendelijke landbouw, kwaliteitslandbouw en risicoverzekeringen. Het nu voorgestelde artikel biedt – naast bovengenoemde
mogelijkheden – extra perspectieven voor flankerende maatregelen om de
nagestreefde sterkere koppeling van inkomenssteun aan maatschappelijke
prestaties te realiseren. Van belang is daarbij voor mij dat gebruik van
artikel 68 betekent dat de betreffende middelen behouden blijven in de
eerste pijler en daardoor worden ingezet op of rond het boerenerf. De
wensen voor flexibilisering van dit artikel zoals ik die de afgelopen tijd heb
bepleit, zijn door de Commissie voor een belangrijk deel gehonoreerd. Dit
betreft bijvoorbeeld het feit dat dit artikel nu ook van toepassing kan zijn
op ontkoppelde steun en niet zoals voorheen alleen op nog gekoppelde
steun.
Tijdens een Algemeen Overleg op 7 maart jl. heb ik uw Kamer toegezegd
nog dit jaar een hoofdlijnennotitie op te stellen waarin de ruimte die de
health check moet gaan bieden om maatschappelijke prestaties gerichter
te belonen, wordt vertaald naar de Nederlandse situatie (TK 21 501-32,
nr. 274).
Deze hoofdlijnennotitie zal u inzicht geven in mijn ideeën over de vertaling
van de geboden mogelijkheden naar de Nederlandse praktijk en de consequenties van de overgang naar een (geregionaliseerd) model van gerichte
beloning voor maatschappelijke prestaties.
Ontkoppeling
Nederland heeft in 2004 al in beginsel besloten tot een volledige ontkoppeling van de directe inkomenssteun. Een aantal sectoren is hiervan toen
echter uitgezonderd omdat een abrupte ontkoppeling tot ongewenste
distorsies zou kunnen leiden. Het ging daarbij om de slachtpremies voor
kalveren en volwassen runderen, lijnzaad, vlas, aardappelzetmeel en
gedroogde voedergewassen. Aangekondigd werd dat deze sectoren bij
wijze van uitzondering een periode van vier jaar zouden krijgen om te
anticiperen op een volledige ontkoppeling per 2010 (TK 21 501-32, nr. 73).
De afgelopen maanden heeft met de betrokken sectoren overleg plaatsgevonden en zijn analyses verricht naar de consequenties van volledige
ontkoppeling. Op basis daarvan kom ik voor de betreffende sectoren tot
de volgende inzet.
Het kabinet streeft naar een volledige ontkoppeling van de inkomenssteun
voor aardappelzetmeeltelers en verwelkomt de Commissievoorstellen
daartoe. De Commissie stelt voor om de ontkoppeling in twee stappen
plaats te laten vinden (50% in 2011 en 100% in 2013). Ontkoppeling ineens
in 2011 of 2012 verdient wat mij betreft de voorkeur vanwege de administratieve en uitvoeringsvoordelen die daaraan zijn verbonden. De wens
van Nederlandse telers en verwerkers om de evenwichtspremie voor de
verwerkende industrie niet in 2011 maar in 2013 te ontkoppelen, kan ik
billijken. Die wens sluit aan bij de verwachte inzet van Duitsland als
grootste aardappelzetmeelproducent van Europa.
Tegen de achtergrond van de eerder geschetste kabinetsinzet om nu snel
tot volledige ontkoppeling te komen, ben ik tevreden met het Commissievoorstel dat ontkoppeling van slachtpremies voor kalveren en volwassen
runderen al in 2010 mogelijk maakt. Tegelijkertijd biedt de Commissie de
ruimte om de slachtpremies in 2010 en 2011 nog voor 50% gekoppeld te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625 en 21 501-32, nr. 59

7

houden. Hoewel de keus voor volledige ontkoppeling van de kalverslachtpremie straks op nationaal niveau genomen mag worden en grote producenten als Italië en Duitsland hun slachtpremies reeds volledig hebben
ontkoppeld, zal ik meewegen op welke wijze lidstaten zoals België en
Frankrijk die nog niet ontkoppeld hebben straks denken te gaan handelen
en welke gevolgen dit zou kunnen hebben voor de Nederlandse concurrentiepositie. Met de sector ben ik in overleg over de technische vormgeving van de ontkoppeling. Van belang is dat de gekozen referentieperiode
niet nadelig uitpakt vanwege de lagere dan gemiddelde productie gedurende de uitbraak van mond- en klauwzeer in 2001.
Voor de overige sectoren (lijnzaad, vlas en gedroogde groenvoeders) kan
ik mij goed vinden in de Commissievoorstellen. Deze voorzien in ontkoppeling van de inkomenssteun voor lijnzaad in 2010, de ontkoppeling van
de verwerkingssteun voor korte vlasvezels in de loop van 2009, voor lange
vlasvezels in twee stappen in 2011 en 2013, en de ontkoppeling van de
steun aan groenvoederdrogerijen in 2011.
Het kabinet blijft van oordeel dat via flankerend beleid dient te worden
voorkomen dat eventueel verlies van natuur/biodiversiteits- en milieuwaarden optreedt als gevolg van volledige ontkoppeling.
Randvoorwaardenbeleid (cross compliance)
Het in 2003 geïntroduceerde randvoorwaardenbeleid (cross compliance)
koppelt toekenning van bedrijfstoeslagen aan de naleving van
communautaire voorschriften op het gebied van voedselveiligheid, milieu
en dierenwelzijn, alsmede aan de bepalingen van goede landbouw- en
milieucondities (GLMC). Het kabinet onderschrijft het nut van cross
compliance als impuls voor duurzame productie en conform de inzet van
de Commissie als één van de mogelijke instrumenten om inkomenstoeslagen beter te koppelen aan het realiseren van maatschappelijke
waarden. Tegelijkertijd hecht het kabinet veel waarde aan de beperking
van de administratieve last van cross compliance voor boer en overheid.
Eerder dit jaar heeft een eerste vereenvoudiging van de regelgeving
plaatsgevonden, maar naar de mening van het kabinet dienen in de health
check verdere vereenvoudigingen te worden doorgevoerd. Zo zal ik mij in
de komende onderhandelingen inzetten om alleen de kernbepalingen uit
de verschillende richtlijnen van toepassing te laten zijn die door de boer
kunnen worden beïnvloed. Ook zal het kabinet zich beraden over toekomstige rol die de bepalingen van goede landbouw- en milieucondities
(GLMC) kunnen spelen.
Hiernaast acht ik het, zonder de vereenvoudigdoelstelling uit het oog te
verliezen, van belang gebiedsgericht te kunnen differentiëren met de
cross compliance voorwaarden. Daarmee wordt een extra mogelijkheid
gecreëerd inkomenssteun te verbinden aan regionaal gewenste maatschappelijke prestaties. Tevens kan dan een goede balans worden
gehandhaafd tussen enerzijds de eisen die worden opgelegd aan de landbouwers en anderzijds de tegemoetkomingen die deze landbouwers
ontvangen.
Boven- en ondergrens aan inkomensondersteuning
De Commissie stelt voor zowel een boven- als een ondergrens te introduceren voor inkomenssteun. Het kabinet steunt de instelling van een ondergrens en kan zich vinden in de nu door de Commissie voorgestelde ondergrens van EUR 250. Dit zou circa 4 000 begunstigden in Nederland raken.
Het kabinet is van oordeel dat de uitvoeringslasten van de uitbetaling van
deze inkomenssteun in geen verhouding staan tot de beperkte betekenis
van de steun voor de betreffende bedrijven. Overigens wil ik hierbij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625 en 21 501-32, nr. 59

8

opmerken dat dit voorstel pas leidt tot een besparing op de uitvoeringslasten als de nu nog gekoppelde steun volledig is ontkoppeld.
Het kabinet steunt de door de Commissie voorgestelde getrapte aftopping
van inkomenssteun van bedrijven die meer dan EUR 100 000 per jaar
ontvangen. Bij de invoering daarvan dient echter wel aandacht te worden
besteed aan een aantal praktische zaken. Zo kunnen bedrijven zich
splitsen of bedrijven met een hoge bedrijfstoeslag kunnen een deel van
hun toeslagrechten verkopen aan kleinere bedrijven. Grote bedrijven
zouden ook een deel van hun toeslagrechten kunnen verhuren.
Ook heeft het kabinet oog voor het feit dat het voorstel voor aftopping van
inkomenssteun enkele nieuwe lidstaten met – als gevolg van collectivisatie tijdens hun communistische periode – zeer grote bedrijven waarvan
meerdere gezinnen afhankelijk zijn, relatief zwaar treft.
Het kabinet kan ook instemmen met het voorstel van de Commissie om de
middelen die in dit verband worden afgeroomd van bedrijven die meer
dan EUR 100 000 per jaar aan inkomenssteun ontvangen toe te voegen
aan de fondsen voor plattelandsontwikkeling. In Nederland zou het daarbij
gaan om circa 200 bedrijven die tussen de EUR 100 000 en EUR 200 000
inkomenssteun ontvangen en enkele tientallen bedrijven die meer dan
EUR 200 000 ontvangen. In totaal worden deze bedrijven met het voorstel
van de Commissie met ruim EUR 600 000 gekort (cijfers 2006).
Marktondersteunende beleidsinstrumenten
De Commissie maakt duidelijk dat zij inzet op een verdere afslanking van
de nog resterende instrumenten voor markten prijsbeheer, in het
bijzonder tegen de achtergrond van de gunstige vooruitzichten in de
graan- en zuivelmarkt. Die benadering sluit aan bij de eerder geschetste
algemene kabinetsinzet. Ook de inzet van de Commissie om een vangnet
te behouden zonder gebruik te maken van gesubsidieerde export kan –
afhankelijk van de precieze uitwerking – passen in het kabinetsstandpunt
voor de komende periode. Want ook het kabinet wil in de health check de
mogelijkheid behouden van een publieke noodvoorziening in geval van
ernstige marktverstoringen mits het inroepen daarvan aan strikte, objectieve criteria wordt verbonden.
Op basis van een gedegen markt- en impactanalyse stelt de Commissie
voor om het interventieplafond voor voedergranen tot nul te reduceren,
zoals eerder dit jaar ook met maïs is gebeurd. Voor durumtarwe, rijst en
varkensvlees stelt de Commissie voor om de mogelijkheid van interventie
te beëindigen. Ik ondersteun die inzet.
Voor zachte tarwe, boter en magere melkpoeder wil de Commissie de
automatische toepassing van interventie tegen de vaste interventieprijs
vervangen door een systeem van inschrijving. Ik verwelkom deze stap
vanwege de extra marktoriëntatie die eruit voortvloeit. Om zeker te stellen
dat deze drie resterende interventiemechanismen louter als vangnet functioneren, is het voor mij van belang dat tevens maximale interventieplafonds en beperkte interventieperiodes worden ingesteld, conform de
inzet van de Commissie.
Toekomst melkquotering
Ik heb mij de afgelopen maanden met succes ingezet voor een verruiming
van de melkquotering per 1 april 2008. Nederlandse melkveehouders
hebben 2,5% extra quotum gekregen. Dat is echter pas een eerste stap.
Het kabinet is van oordeel dat de melkquotering na 2015 – conform de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625 en 21 501-32, nr. 59

9

eerder gemaakte afspraken – niet moet worden verlengd. De overschotsituatie die in 1984 aanleiding was om de melkquotering te introduceren,
is omgeslagen in een tekortsituatie en de interventievoorraden zijn geheel
verdwenen. Het is belangrijk dat de Raad in de health check definitief
besluit over de beëindiging van de melkquotering per 2015.
Het kabinet deelt de analyse van de Commissie dat een geleidelijke
quotumuitbreiding de beste manier is om toe te werken naar beëindiging
van de quotering in 2015 en te komen tot een zachte landing van het
quoteringssysteem. De voorstellen van de Commissie voor een quotumstijging van in totaal 5% tot 2013 acht het kabinet echter te laag. De marktanalyse die de Commissie heeft laten opstellen laat zien dat zeker voor
Nederland een grotere quotumverruiming tot 2013 nodig is om de nagestreefde zachte landing te realiseren. Ik zal daarop blijven aandringen bij
de Commissie. Indien via quotumverruiming onvoldoende zicht bestaat
op de gewenste zachte landing, zal het kabinet bij de Commissie aandringen op alternatieve maatregelen.
De Commissie geeft verder aan ruimte te willen maken voor maatregelen
om eventuele negatieve effecten van de uitfasering van het melkquotumsysteem voor de melkveehouderij in benadeelde (berg)gebieden te
verzachten. Het idee om lidstaten in staat te stellen om in het kader van
een regionale benadering via een andere verdeling van hun nationale
inkomenssteunenveloppe boeren in waardevolle gebieden gerichte
compensatie te geven, heeft de sympathie van het kabinet. Bezien zal
worden of toepassing ervan ook in Nederland voor bepaalde gebieden
gewenst is.
Wat betreft de klimaat- en milieueffecten van het verdwijnen van de melkquotering blijkt uit de impactanalyse van de Commissie dat de EU in 2020
naar verwachting ruim 6% minder melkkoeien zal hebben dan in 2008.
Concreet betekent dit dat als gevolg van de afschaffing van de melkquotering zowel de totale uitstoot van ammoniak als van broeikasgassen door
de Europese melkveehouderij volgens de verrichte impactanalyse in alle
lidstaten gezamenlijk zal dalen. In Nederland zal naar verwachting sprake
zijn van een toename van het aantal melkkoeien. Naar de precieze
gevolgen daarvan wordt momenteel nader onderzoek gedaan. Het kabinet
is van oordeel dat uitbreiding van de melkproductie in Nederland plaats
moet vinden binnen de geldende milieurandvoorwaarden en de daarmee
samenhangende biodiversiteitsdoelstellingen.
Braaklegging
Voor het oogstjaar 2008 geldt een braakpercentage van nul. De Commissie stelt voor om het marktinstrument braaklegging af te schaffen. Zij
verwijst daarbij naar de wereldwijde toename van de vraag naar granen
en biomassa en de historisch lage graanvoorraden in de wereld. Met het
verdwijnen van de verplichte braak, zou ook de nog steeds complexe
regeling voor gewassen bestemd voor industriële verwerking of voor de
productie van energie op braakgelegde percelen, de zogenaamde non
food/non feed-regeling, verdwijnen. Met het verdwijnen van de braakleggingsregeling wordt de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling vereenvoudigd en daardoor verminderen de administratieve lasten van boeren,
evenals de uitvoeringslast voor de overheid. Ik steun daarom het
Commissievoorstel om braaklegging niet langer als marktinstrument te
handhaven. Wel dient via flankerend beleid te worden voorkomen dat
verlies van biodiversiteits- en milieuwaarden optreedt. Dit kan onder
andere worden bereikt door de voorziene, gerichte beloning van maatschappelijke prestaties.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625 en 21 501-32, nr. 59

10

Klimaatverandering, bio-energie, waterbeheer en biodiversiteit
Als belangrijke nieuwe uitdagingen voor het GLB noemt de Commissie
klimaatverandering, bio-energie, waterbeheer en biodiversiteit. De algemene benadering die de Commissie lijkt te kiezen, wordt positief gewaardeerd. Via versterking van het plattelandsbeleid wil de Commissie
speciale maatregelen stimuleren op het gebied van klimaatmitigatie,
waterbeheer, biodiversiteit en bio-energie. Bij waterbeheer denkt het
kabinet onder meer aan de implementatie van de Kaderrichtlijn water en
bij klimaat aan waterberging. Op het gebied van bio-energie ondersteunt
het kabinet de suggestie van de Commissie om tweede generatie
biobrandstoffen te stimuleren, maar is geen voorstander van productiesteun aan gewassen voor biobrandstoffen en ondersteunt daarom het
Commissievoornemen om de bestaande steunregeling voor energiegewassen te beëindigen. De voorstellen die de Commissie nu doet passen
goed in de overheidsvisie op de bio-based economy die ik uw Kamer op
8 oktober 2007 mede namens de ministers Cramer, Koenders, Van der
Hoeven en Eurlings toezond (TK 29 575, nr. 16).
Modulatie
De Commissie stelt voor om in elke lidstaat 8% van de directe inkomenssteun extra af te romen en toe te voegen aan de beschikbare middelen
voor plattelandsbeleid (tweede pijler). Deze extra modulatie betekent een
ophoging van het bestaande verplichte modulatiepercentage van 5 naar
13%. De Commissie acht dit noodzakelijk vanwege de bovengenoemde
nieuwe uitdagingen waar de landbouw in de EU voor staat. Het kabinet
onderkent het belang van genoemde thema’s en de wisselwerking ervan
met de landbouw, met inbegrip van de noodzaak van innovatie, onderzoek
en kennisverbreding. Het kabinet is er echter niet van overtuigd dat hiervoor extra verplichte modulatie noodzakelijk is. Door de gewenste omvorming van inkomenssteun tot beloning van maatschappelijke prestaties en
de ruimere toepasbaarheid van het eerder genoemde artikel 68 zijn reeds
voldoende aangrijpingspunten voor verdere vermaatschappelijking
beschikbaar in de eerste pijler.
Het kabinet onderstreept het multifunctionele karakter van de landbouw
en steunt daarom wel de gedachte dat áls er voor extra verplichte modulatie wordt gekozen, deze eventuele extra modulatiemiddelen worden
bestemd voor nieuwe uitdagingen. Aan een besluit tot eventuele extra
modulatie verbindt het kabinet wel een aantal belangrijke voorwaarden.
Het is allereerst van belang dat eventuele extra modulatie volledig terugvloeit naar Nederland en het kabinet is tegen die achtergrond tevreden dat
de Commissie die wens nu heeft gehonoreerd in haar voorstellen. Mocht
extra modulatie plaatsvinden, moet er ook ruimte zijn voor andere
thema’s die binnen Nederland maatschappelijk relevant worden gevonden. Dit betekent dat naast de door de Commissie genoemde onderwerpen waterbeheer, bio-energie, klimaatverandering en biodiversiteit
ook ruimte moet zijn voor bijvoorbeeld dierenwelzijn (binnen de voorwaarden die de groene box in de WTO stelt). Rekening dient tenslotte
gehouden te worden met het feit dat van eventuele extra verplichte modulatie alleen gebruik gemaakt kan worden als voldoende nationale
middelen beschikbaar zijn voor cofinanciering ervan. Over de inpassing
van deze budgettaire lasten zal door het kabinet een nader besluit worden
genomen.
Risico- en crisisbeheer
Risico- en crisisbeheer is een onderwerp dat in de belangstelling staat,
zowel op nationaal als op EU-niveau. Ondanks aandringen van diverse

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625 en 21 501-32, nr. 59

11

lidstaten, blijft de Commissie tegenstander van een horizontaal Europees
crisisfonds. Het kabinet ondersteunt die benadering. De primaire verantwoordelijkheid voor risicoen crisisbeheer ligt immers bij ondernemers
zelf.
Het voorstel van de Commissie om binnen de eerste pijler (via artikel 68)
extra gelden beschikbaar te kunnen maken voor het realiseren van risicoen crisisbeheersingsinstrumenten, speelt in op de dringende wens van
veel lidstaten om binnen het GLB mogelijkheden te creëren voor risico- en
crisismanagement. Het kabinet ondersteunt de voorzichtige aanpak die de
Commissie kiest en kan het ook billijken dat de Commissie via flexibilisering van het eerder genoemde artikel 68 mogelijkheden wil bieden voor
ondersteuning van risicoen crisismanagement.
Het is echter ook vanuit Nederlands perspectief opportuun om te bezien of
maatregelen voor risico- en crisisbeheer kunnen worden opgenomen
zonder de primaire verantwoordelijkheid daarvoor over te nemen van
ondernemers in de sector. Te denken valt daarbij bijvoorbeeld aan stimulansen voor private verzekeringsstelsels. Het ontwikkelen van effectieve
vangnetconstructies moet daarbij centraal staan, evenals een gelijkwaardig speelveld in Europa.
Vereenvoudiging
Vereenvoudiging van regelgeving en vermindering van administratieve
lasten zijn nauw met elkaar verweven. Het kabinet onderschrijft de inzet
van de Commissie om het huidige GLB verder te vereenvoudigen, maar
had voor dit onderwerp meer aandacht verwacht in de Commissievoorstellen. De health check is ook een goede gelegenheid om vereenvoudigingen door te voeren in die regelgeving die disproportioneel veel
administratieve lasten voor het bedrijfsleven en/of uitvoerings- en
controlelasten met zich meebrengen. Veranderingen in het GLB zullen
doorlopend getoetst moeten worden aan de administratieve lasten die er
uit voort kunnen vloeien. In de uiteindelijk te maken keuzes in de health
check zal daarmee nadrukkelijk door mij rekening worden gehouden.
Vervolgtraject
De Commissaris heeft de health check voorstellen toegelicht tijdens de
informele Landbouwraad van 27 mei jl. in het Sloveense Brdo. Een eerste
formele gedachtewisseling over de voorstellen zal plaatsvinden in de
Landbouwraad van 24–25 juni a.s. in Luxemburg. Ik verwacht in de
periode vanaf juli vervolgens een zeer intensief debat onder leiding van
het Franse EU-voorzitterschap.
Dit betekent dat een Brussels besluitvormingstraject in 2008 volledig
afgerond kan worden en aansluitend in 2009 een nationaal traject volgt
waarin specifieke nationale keuzes worden gemaakt over de wijze van
implementatie.
De Franse minister Barnier heeft mij op 19 mei tijdens bilateraal overleg
gemeld dat hij er naar streeft om tijdens de Landbouwraad van
17–18 november tot een politiek akkoord over deze wetgevingsvoorstellen
te komen.
De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
G. Verburg

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625 en 21 501-32, nr. 59

12