Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

36 124

Defensienota 2022 – sterker Nederland, veiliger
Europa

Nr. 27

BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 13 februari 2023
Op 23 februari heeft uw vaste Kamercommissie Defensie een commissiedebat met de Staatssecretaris van Defensie over het Strategisch
Vastgoedplan Defensie (SVP) (Kamerstuk 36 124, nr. 12).
Niet alleen betreft het vastgoed met een vervangingswaarde van ca.
€ 25 miljard, het gaat onder meer om deugdelijke onderkomens voor het
personeel van de krijgsmacht. Deze zijn van zeer groot belang voor het
faciliteren van het functioneren van de krijgsmacht. Hetzelfde geldt voor
vastgoed voor het onderbrengen van materieel. Het SVP is een stap in een
traject dat de volle aandacht verdient.
Met deze brief willen wij uw Kamer op een aantal feitelijke risico’s van het
SVP wijzen die wij in ons onderzoek hebben geconstateerd. Op de derde
woensdag van mei zullen wij u (conform de CW2016) ons oordeel over de
bedrijfsvoering bij het Ministerie van Defensie over het jaar 2022
aanbieden.
De Algemene Rekenkamer deed de afgelopen jaren regelmatig onderzoek
naar het vastgoedbeheer van het Ministerie van Defensie. In het Verantwoordingonderzoek 2021, dat wij op 18 mei 2022 aan uw Kamer
aanboden (Kamerstuk 36 100 X, nr. 2), was het vastgoedbeheer van het
Ministerie van Defensie naar ons oordeel een ernstige onvolkomenheid.
Op 17 mei 2023 bieden wij ons jaarlijkse Verantwoordingsonderzoek
Defensie over het jaar 2022 aan uw Kamer aan. Om die reden doen wij op
dit moment opnieuw onderzoek. Het feitelijke gedeelte van dit onderzoek
is inmiddels afgerond.
Met deze brief ontvangt u drie punten van aandacht die de Algemene
Rekenkamer u wil meegegeven bij het SVP 2022 van de Staatssecretaris
van Defensie. Ze beogen u meer inzicht en achtergrond te geven en zijn
gebaseerd op onze bevindingen in de afgelopen jaren. U kunt overwegen

kst-36124-27
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 124, nr. 27

1

om ze te betrekken bij het overleg met de Staatssecretaris van Defensie
tijdens de behandeling van het SVP. Het SVP vormt het kader voor de
aanpak om het defensievastgoed toekomstbestendig te maken.
Vastgoedportefeuille Defensie groot en veelzijdig: waarde ruim
€ 25 miljard
Het Ministerie van Defensie is de grootste eigenaar van Nederlands
vastgoed. Het Ministerie van Defensie beschikt over een veelzijdige
vastgoedportefeuille: van kazernes, oefenterreinen en kantoren tot
munitiedepots en vliegvelden. De portefeuille bestaat eind 2022 uit circa
11.000 gebouwen met een gemiddelde leeftijd van bijna 40 jaar en circa
6 miljoen m2 bruto vloeroppervlakte. Het Ministerie van Defensie bezit
ruim 34.000 hectare terrein, waarvan bijna 26.000 hectare oefenterrein en
circa 8.500 hectare bebouwd terrein. De vervangingswaarde van het
vastgoed bedroeg eind 2022 ruim € 25 miljard.
Defensie is eigenaar en het Rijksvastgoedbedrijf is beheerder
In 2014 heeft de Minister van Defensie het Rijksvastgoedbedrijf (RVB), dat
valt onder het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
in een convenant belast met het beheer en onderhoud van het defensievastgoed. De Minister van Defensie geeft sindsdien de kaders aan
waarbinnen onderhoudsactiviteiten en nieuwbouw uitgevoerd moeten
worden. Waar nodig stelt de Minister prioriteiten voor bepaalde projecten
en/of onderhoudswerkzaamheden aan. Ze betaalt voor het vastgoedbeheer jaarlijks een vergoeding aan het RVB. Over de uitvoering legt het
RVB verantwoording af aan het Ministerie van Defensie. Tussen het
Ministerie van Defensie en het RVB bestaat sinds 2014 een opdrachtgeveropdrachtnemerrelatie. In het Verantwoordingonderzoek 2021 Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties dat wij in mei 2022 hebben aangeboden constateerden wij een aandachtspunt bij de beschikbare capaciteit
van het RVB voor het beheer van defensievastgoed.
Ernstige onvolkomenheid vastgoed Defensie sinds 2020
Wij constateren sinds 2018 dat de Minister van Defensie onvoldoende
inzicht heeft in de werkelijke staat van het onderhoud van de totale
vastgoedportefeuille. Tevens ontbrak het aan voldoende geld en
personeel om de achterstanden in het onderhoud adequaat en met de
juiste prioritering aan te pakken. Hierdoor is de kwaliteit van het vastgoed
verder afgenomen: zo is het aantal gebouwen met meer dan 2 onacceptabele gebreken opgelopen van 45% in 2016 naar meer dan 60% in 2021.
De omvangrijke achterstanden waren zowel te verklaren door financiële
keuzes uit het verleden als door tekortkomingen in het vastgoedbeheer bij
het Ministerie van Defensie en het RVB. Over de jaren 2018 en 2019
resulteerden deze punten in een onvolkomenheid voor het beheer van het
defensievastgoed1. Door gebrek aan verbetering in het inzicht in de
onderhoudsconditie van het defensievastgoed, een verdere achteruitgang
van de onderhoudsconditie en gebrek aan budget om hier verandering in
te brengen, hebben wij het vastgoedbeheer in zowel 2020 als 2021 als een
ernstige onvolkomenheid beoordeeld2.

1

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2018 Ministerie van Defensie (bijlage bij Kamerstuk
35 200 X, nr. 2) en Resultaten verantwoordingsonderzoek 2019 Ministerie van Defensie (Bijlage
bij Kamerstuk 35 470 X, nr. 2).
2
Resultaten verantwoordingsonderzoek 2020 Ministerie van Defensie (Bijlage bij Kamerstuk
35 830 X, nr. 2) en Resultaten verantwoordingsonderzoek 2021 Ministerie van Defensie (Bijlage
bij Kamerstuk 36 100 X, nr. 2).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 124, nr. 27

2

In het Verantwoordingonderzoek 2021 Defensie dat wij in mei 2022
hebben aangeboden hebben wij de Minister van Defensie nadrukkelijk
aanbevolen om voortgang te blijven boeken in het oplossen van de
structurele tekortkomingen in het vastgoedbeheer. Specifiek bevalen we
de Minister ook aan om een concreet en gedetailleerd plan te maken
waarin staat welk vastgoed zij wil behouden dan wel afstoten.
Drie punten van aandacht bij het Strategisch Vastgoedplan (SVP)
Het Ministerie van Defensie heeft in 2022 stappen gezet om het vastgoed
op orde te krijgen door zowel de informatiehuishouding als het vastgoedmanagement (inclusief governance) te verbeteren. Dit vormt een
organisatorische randvoorwaarde voor de grootschalige opgave die het
SVP behelst en is belangrijk om een SVP goed te kunnen uitvoeren. In
navolging van onze aanbeveling heeft de Minister van Defensie in 2022
tevens het onderbouwen en verkrijgen van de benodigde financiële
dekking voor de transformatie met prioriteit opgepakt. Dit vormt een
financiële randvoorwaarde voor de haalbaarheid van het SVP.
Wij constateren daarnaast drie punten van aandacht die van belang zijn
voor de Vaste Kamercommissie voor Defensie:
1. Integraal plan over welk vastgoed te behouden of af te stoten
ontbreekt
2. Capaciteitsproblemen bij RVB en derden zijn risico voor uitvoering van
het SVP
3. Onderbouwing om eigendom van defensievastgoed over te hevelen
naar de beheerder, thans het RVB, ontbreekt
1 Integraal plan over welk vastgoed te behouden of af te stoten
ontbreekt
In een integraal afwegingskader zijn de 4 doelstellingen uit het SVP 2022
expliciet opgenomen en nader uitgewerkt, namelijk:
1. Het aanpakken van het vastgoed als randvoorwaarde om de komende
jaren haar taak goed te kunnen uitvoeren;
2. Het personeel de werkomstandigheden geven die ze verdienen;
3. Het verduurzamen van het Defensievastgoed, mede om de CO2footprint van het Rijk te verminderen;
4. Het op orde brengen van de financiën binnen het vastgoeddomein. De
huidige financiële disbalans tussen het beschikbare budget en de
omvang van het Defensievastgoed is onhoudbaar.
Als randvoorwaarden om deze doelstellingen te kunnen realiseren geldt
dat:
• er financiële dekking is voor het gehele SVP;
• de onderbouwing van de besluitvorming over het SVP en wie,
waarover, wanneer mag beslissen duidelijk is, zeker ook voor uw
Kamer;
• de besluitvorming op basis van juiste, actuele en relevante vastgoedinformatie verloopt.
De Staatssecretaris stelt in de Kamerbrief van 2 december 20223, dat «het
in één keer vaststellen en uitrollen van een blauwdrukplan waarin voor
alle defensiegebouwen wordt bepaald of ze worden gesloopt, herbestemd
of gerevitaliseerd, niet bij een integrale aanpak past». De Staatssecretaris
wil plannen in overleg met de omgeving uitwerken en flexibel kunnen
inspelen op toekomstige ontwikkelingen.
3

Brief van de Staatssecretaris van Defensie aan de Tweede Kamer, Kamerstuk 36 124, nr. 12,
inclusief bijlagen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 124, nr. 27

3

Wij zien in het streven naar flexibiliteit het risico dat een totaaloverzicht
van en einddoel voor de vastgoedportefeuille ontbreken. Naast het belang
dat uw Kamer heeft om inzicht te hebben in het totaalplaatje, kan dit risico
er ook toe leiden dat de Staatssecretaris van Defensie niet in control is
over de totale benodigde financiën voor de uitvoering van het SVP. Uit
onderzoek van de Britse Rekenkamer (National Audit Office, NAO)4 en uit
ons onderzoek naar bezuinigingen op de defensiebegroting (2020)5, blijkt
nadrukkelijk dat sloop, herbestemming en revitalisering van defensievastgoed het risico meebrengt dat (financiële) doelstellingen vaak niet
worden behaald.
In de brief benoemt de Staatssecretaris zes projecten waarvoor hij een
«bestuurlijk voornemen» heeft aangekondigd:
1. De concentratie van de Luchtmobiele Brigade in (de regio) Schaarsbergen;
2. De regio Rucphen/Roosendaal, waar een oplossing wordt gezocht voor
de ruimtevraag van het Korps Commandotroepen;
3. Het concentreren van de eenheden die nu in Assen en Havelte zitten;
4. Daarnaast is gemeld dat er onderzoek wordt gedaan naar een nieuwe
kazernelocatie in het midden van het land waar meerdere ondersteunende eenheden kunnen worden geclusterd;
5. Het concentreren van logistieke en operationele eenheden in de
omgeving van Soesterberg;
6. Het concentreren van eenheden op de Nieuwe Haven in Den Helder.
Met uitzondering van deze zes projecten ontbreekt een integraal plan voor
de gehele vastgoedportefeuille van Defensie echter in de brief over het
SVP. Wij stellen vast dat de Staatssecretaris met deze aanpak onvolledig
invulling geeft aan onze aanbeveling uit het verantwoordingsonderzoek
2021 namelijk om een concreet en gedetailleerd vastgoedplan te maken
waarin staat welk vastgoed hij wil behouden en welk vastgoed hij gaat
afstoten.
2 Capaciteitsproblemen bij RVB en derden zijn risico voor
uitvoering van het SVP
Op het vlak van de personele capaciteit voor de uitvoering van het SVP
signaleren wij aanzienlijke risico’s. Defensie is nu voor de uitvoering van
het SVP in hoge mate afhankelijk van het RVB die verantwoordelijk is voor
het beheer. Het RVB geeft in brieven aan het Ministerie van Defensie aan
dat het voor de organisatie én voor de markt een grote uitdaging is om
personele capaciteit te vinden voor de uitvoering van het SVP en het
RVB-jaarprogramma voor defensievastgoed. Deze capaciteitsproblemen
constateerden wij eerder in onze verantwoordingsonderzoeken uit de
jaren 2018–2021. Wij constateerden onder meer achterstand in wettelijke
keuringen en inspecties, waardoor inzicht in werkelijke toestand ontbreekt
en daarmee ook de basis voor besluitvorming. Tevens worden planning
en doelen voor onderhoud niet gehaald, waardoor de onderhoudsconditie
van het defensievastgoed verder achteruit gaat. Ook neemt het aandeel
storingen hierdoor toe.
Aangezien het RVB reeds grote capaciteits- en dienstverleningsproblemen
heeft bij het reguliere onderhoudsprogramma voor defensievastgoed (de
«run») leidt dit onvermijdelijk tot de vraag wat dit betekent voor de
uitvoering van het SVP (de «change»). Iedere vertraging in de uitvoering
4

Ministry of Defence, Optimising the defence estate, A picture of the National Audit Office logo
REPORT by the Comptroller and Auditor General, SESSION 2021–22 11 JUNE 2021, HC 293.
5
Rapport «Uit het vizier, Wat gebeurde er met de voorgenomen doelstellingen van 2011 tot
bezuinigingen op defensiebegroting?», Algemene Rekenkamer, Den Haag, april 2021.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 124, nr. 27

4

van het SVP leidt bovendien tot langer doorlopende onderhoudslasten
voor bestaande huisvesting en mogelijkerwijs tot een tekort aan middelen
voor het daadwerkelijk uitvoeren van het SVP. Datzelfde geldt overigens
voor vertragingen door derden bijvoorbeeld op het gebied van vergunningsverlening, stikstof en ander Rijks- en regionaal beleid.
3 Onderbouwing om eigendom van defensievastgoed over te
hevelen naar de beheerder, thans het RVB, ontbreekt
De Staatssecretaris van Defensie heeft het «principebesluit» genomen om
over te gaan op een nog nieuw te ontwikkelen «stelsel» bij het RVB voor
defensievastgoed. Hierbij verkoopt het Ministerie van Defensie gefaseerd
het vastgoed aan het RVB en betaalt Defensie vervolgens jaarlijks een
gebruikersvergoeding aan het RVB.
Het is voor ons niet navolgbaar welke argumenten hebben geleid tot een
positief ambtelijk advies van Defensie aan de Staatssecretaris van
Defensie over het principebesluit om het defensievastgoedstelsel over te
hevelen naar het RVB, vallend onder de verantwoordelijkheid van de
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Een onderbouwing bijvoorbeeld in de vorm van een integrale afweging van voors
en tegens van de huidige situatie versus de toekomstige overheveling van
vastgoed naar het RVB, ontbreekt. Uit het verslag van een interne
stuurgroep van het Ministerie van Defensie en de beslisnota die is
bijgevoegd bij de Kamerbrief6 blijkt verder dat de meningen in de
stuurgroep over deze keuze zeer verdeeld zijn en het advies niet unaniem
is. De Staatssecretaris heeft bij zijn principebesluit alleen de varianten
zoals voorgesteld door het IBO meegenomen; andere varianten of
constructies waarin beheer bijvoorbeeld belegd wordt bij de eigenaar
Defensie of bij commerciële partijen, zijn hierin niet meegenomen.
Sinds 2018 constateren wij dat er verbeteringen nodig zijn in de dienstverlening door het RVB en in de werkrelatie tussen het Ministerie van
Defensie en het RVB en dat deze werkrelatie nog in ontwikkeling is. Wij
signaleren dat de combinatie van een complex programma zoals het SVP
en een ingrijpende wijziging zoals een (gefaseerde) overgang van de
vastgoedportefeuille van het Ministerie van Defensie naar het RVB een
grote impact kunnen hebben op beide organisaties en een goede,
effectieve samenwerking en dienstverlening vergen.
Samenvattend:
1. Wij constateren dat een concreet integraal plan over welk vastgoed te
behouden of af te stoten in de communicatie naar de Kamer ontbreekt.
Hierdoor is het niet alleen lastig voor uw Kamer om een afweging te
maken, maar ook ontstaat het risico dat de Staatssecretaris van
Defensie niet in control is over de totale benodigde financiën voor de
uitvoering van het SVP.
2. Tevens zien wij risico’s voor de uitvoering van het SVP die voortvloeien
uit personele capaciteitstekorten bij het RVB.
3. Tenslotte ontbreekt informatie en onderbouwing van besluitvorming
over mogelijke andere alternatieve oplossingsrichtingen en een
onderbouwing van het principebesluit om het eigendom van defensievastgoed over te hevelen van het Ministerie van Defensie naar het
RVB. Hierdoor ontstaat het risico dat de overheveling per saldo geen
verbetering oplevert voor het vastgoedbeheer van Defensie.

6

Bijlage bij brief van de Staatssecretaris van Defensie aan de Tweede Kamer, Kamerstuk 36 124,
nr. 12.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 124, nr. 27

5

Wij vertrouwen erop dat deze brief van dienst kan zijn bij de behandeling
van het Strategisch Vastgoedplan 2022 in uw Kamer.
De reactie van de Staatssecretaris van Defensie op deze brief kunt u
vinden op onze website www.rekenkamer.nl.
Algemene Rekenkamer
drs. H.M.B. (Barbara) Joziasse MiF,
wnd. president
drs. C. (Cornelis) van der Werf,
secretaris

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 124, nr. 27

6