Toelichting bij de Onderlinge Regeling samenwerking bij hervormingen

1. Inleiding: doel en achtergrond

Deze onderlinge regeling heeft als doel om een juridische grondslag te creëren voor samenwerking
binnen het Koninkrijk ten behoeve van de uitvoering van de in bilaterale Landspakketten1 met
Nederland overeengekomen hervormingen in de publieke sector (hierna: de hervormingen) van
Aruba, Curaçao en Sint Maarten (hierna: de landen). Genoemde hervormingen zijn wenselijk om de
economische weerbaarheid en bestuurskracht van de landen te verhogen (artikel 2), met het oog op
de bevordering van het welzijn van hun inwoners. Een en ander werd noodzakelijk vanwege de Covid19 pandemie en daardoor ontstane crisis, die voor de landen diepgaande financieel-economische en
sociale gevolgen heeft gehad.
Het doorvoeren van de hervormingen is primair een verantwoordelijkheid van de regering van elk van
de landen. Dit stelt die regeringen voor grote opgaven. Om die reden is ieder land een samenwerking
met Nederland aangegaan. Deze samenwerking is reeds in het jaar 2020 gestart, het jaar dat de Covid19-pandemie uitbrak. Nederland ondersteunt de landen bij de uitvoering van de Landspakketten,
waar gewenst en mogelijk, middels het beschikbaar stellen van deskundigheid, uitvoeringscapaciteit
of financiering. Voor deze ondersteuning werd door de Nederlandse regering voor het eerst fondsen
beschikbaar gesteld in de begroting van 2021. Voor de jaren 2021-2027 is een budget van gemiddeld
€ 30 miljoen per jaar beschikbaar gesteld voor de financiering van de benodigde deskundigheid of
uitvoeringscapaciteit in de drie landen.
Ter coördinatie van de uitvoering van de Landspakketten zijn in de landen en in Nederland ambtelijke
organisaties ingesteld die, onder verantwoordelijkheid van de ministers van Algemene Zaken
respectievelijk de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK)2, sindsdien aan de
samenwerking vorm geven. In de onderlinge regeling worden deze ambtelijke organisaties voor de
Caribische landen aangeduid als “uitvoeringsorganisatie” en voor Nederland als “Werkorganisatie”.
Voor de juridische vormgeving van de hierboven beschreven samenwerking werd door Nederland
aanvankelijk een consensusrijkwet als voorwaarde gesteld. Strekking van het voorstel hiertoe was de
instelling van een bestuursorgaan met zelfstandige taken en bevoegdheden, het Caribisch orgaan voor
hervorming en ontwikkeling, afgekort COHO, dat tot doel had om Aruba, Curaçao en Sint Maarten te
ondersteunen bij de implementatie van bovengenoemde hervormingen en hierop toezicht te houden.
Dit voorstel voor een consensusrijkswet is op 9 februari 2022 ingediend bij de Staten van de landen
en bij de Tweede Kamer.3 In genoemde volksvertegenwoordigingen bleek het echter op weinig
draagvlak te kunnen rekenen, vooral in de Staten.4

De landspakketten zijn als volgt overeengekomen: voor Curaçao op 2 november 2020, voor Aruba op 13
november 2020 en voor Sint Maarten op 22 december 2020.
2
Binnen BZK wordt de politieke verantwoordelijkheid voor het beleidsterrein Koninkrijksrelaties op dit moment
gedragen door staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Staatssecretarissen treden
krachtens artikel 46 van de Nederlandse Grondwet op in de plaats van ministers en oefenen ministeriële
bevoegdheden uit. Uit formele overwegingen die hiermee verband houden wordt in de onderlinge regeling en
deze toelichting steeds verwezen naar de minister van BZK.
3
Kamerstukken II, 2021-2022, 36 031 (R21621), nr 2.
4
Kamerstukken II, 2021-2022, 36 031 (R21621), nr 8-11.
1

Tijdens een bestuurlijk overleg, dat in juni 2022 te Aruba werd gehouden, is vervolgens tussen de
regeringen van de vier landen een alternatieve opzet voor bovengenoemde samenwerking besproken,
teneinde zoveel mogelijk tegemoet te komen aan de bezwaren van de volksvertegenwoordigingen.
Tijdens dat overleg hebben de ministers van Algemene Zaken van de landen aan Nederland te kennen
gegeven dat hun voorkeur uitging naar het zoveel mogelijk vastleggen van de werkwijze die sinds de
inwerkingtreding van de Landspakketten in de praktijk gestalte had gekregen en die tegelijkertijd recht
doet aan de autonome positie van de Landen. Dit zou betekenen dat er geen apart bestuursorgaan
(i.c. COHO) zou moeten worden opgericht, maar dat de landen voor de uitvoering van de
hervormingen blijven samenwerken met een werkorganisatie onder directe politieke
verantwoordelijkheid van de minister van BZK, de autonome positie van de regeringen en de Staten
van de landen respecterende.
Aangezien de noodzaak voor een consensusrijkswet in dit scenario zou vervallen, kwam een vormvrije
onderlinge regeling op grond van artikel 38, eerste lid, van het Statuut in beeld, die door alle vier
landen zou worden aangegaan. Nederland heeft gedurende voornoemd bestuurlijk overleg in Aruba
de landen verzocht om gezamenlijk een voorstel voor een dergelijke onderlinge regeling te
presenteren. Dit ontwerp is op 31 augustus 2022 door de ministers van Algemene Zaken van de landen
aan de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gepresenteerd. Daarop zijn
tussen de vier landen besprekingen gestart over het ontwerp, die tijdens het bestuurlijk overleg van
12-13 januari 2023 te Sint Maarten hebben geresulteerd in een hoofdlijnenakkoord. Na uitwerking
van dit akkoord is deze onderlinge regeling op 4 april 2023 ondertekend en zal het voorstel van
rijkswet COHO vervolgens ingetrokken.

2. Belangrijkste uitgangspunten en kenmerken

In deze onderlinge regeling staat centraal dat de samenwerking tussen de landen en Nederland
gebaseerd is op een aantal fundamentele uitgangspunten.
Allereerst is er sprake van een samenwerking die gebaseerd is op consensus, gemeenschappelijkheid
en gelijkwaardigheid. Ook is er sprake van wederzijdse commitment. In dat verband committeren de
landen zich, behoudens vroegtijdige beëindiging of verlenging van deze onderlinge regeling, voor nog
vier jaren aan de uitvoering van de hervormingen, waarmee zij in 2020 met de ondertekening van de
Landspakketten zijn gestart. Op zijn beurt committeert Nederland zich aan deze samenwerking
middels het ter beschikking stellen van deskundigheid, uitvoeringscapaciteit of financiering ter
uitvoering en monitoring van hervormingsprojecten, programma’s en maatregelen door de landen.
Een ander cruciaal uitgangspunt van de samenwerking is dat de landen zelf eigenaar zijn en blijven
van de hervormingen die onderling zijn overeengekomen en zelf richting geven aan de wijze waarop
deze worden ingevuld. Dit uitgangspunt vloeit voort uit het feit dat de terreinen waarop hervormingen
plaatsvinden tot de autonome aangelegenheden van de landen behoren.
De samenwerking tussen de landen en Nederland bij de implementatie van de hervormingen krijgt
vorm middels een aantal specifieke instrumenten: de Landspakketten (artikel 3), uitvoeringsagenda’s
(artikel 5), plannen van aanpak (artikel 6) en uitvoeringsrapportages (artikel 7). Op basis van deze
instrumenten worden de hervormingen (nader) uitgewerkt in projecten, programma’s en
maatregelen of gezamenlijk op hun voortgang beoordeeld. Wanneer de voortgang van een met
Nederlandse middelen gefinancierd project of maatregel achterblijft bij de daarop betrekking

hebbende afspraken in de uitvoeringsagenda, kan dit gevolgen hebben voor de van Nederland
afkomstige financiële steun voor dat project of die maatregel. Besluitvorming hierover verloopt via
het reguliere Nederlandse bestuursrechtelijke regime dat in deze onderlinge regeling, voor wat betreft
de verstrekking van financiële middelen door Nederland, van overeenkomstige toepassing is verklaard
(zie verder artikel 9 van de onderlinge regeling en paragraaf 4 van deze toelichting).

3. Werkwijze en taken

Zoals aangegeven in paragraaf 1 is het Landspakket de basis voor de uitvoering van de hervormingen.
Hierin heeft elk land met Nederland de hervormingen en maatregelen opgenomen die de publieke
sector veerkrachtiger en weerbaarder moeten maken. Tot de inwerkingtreding van deze onderlinge
regeling berustten de Landspakketten op bilaterale onderlinge regelingen op grond van artikel 38,
eerste lid, van het Statuut, die elk land met Nederland in 2020 was overeengekomen. Op het moment
van de inwerkingtreding van deze onderlinge regeling zullen de bestaande bilaterale onderlinge
regelingen inzake de landspakketten komen te vervallen. Middels artikel 11, vierde lid, van de
onderlinge regeling krijgen de bestaande landspakketten, als ook de daarmee samenhangende
uitvoeringsagenda’s en plannen van aanpak, een nieuwe juridische basis en behouden deze
instrumenten aldus hun gelding.
De inhoud van een landspakket is geen onwrikbaar gegeven en kan gedurende de looptijd van deze
regeling met wederzijdse instemming door de regeringen van het betrokken land en Nederland
worden gewijzigd (artikel 3, derde lid). Een dergelijke wijziging kan pas worden doorgevoerd nadat de
Staten van het land in kwestie gedurende tien werkdagen in de gelegenheid zijn gesteld om kennis te
nemen van het ontwerp ervan en hun eventuele wensen of bezwaren ter kennis van de Minister van
Algemene Zaken van dat land te brengen. De Tweede en Eerste Kamer zullen over eventuele
wijzigingen in een landspakket worden geïnformeerd. Een reactie vooraf is hier niet nodig omdat
wijzigingen in een landspakket betrekking zullen hebben op autonome aangelegenheden van de
landen en aldus geen Nederlandse bevoegdheden raken.
De uitvoering van de Landspakketten is als gezegd een verantwoordelijkheid van de landen zelf. Voor
de uitvoering van concrete projecten, programma’s en maatregelen draagt, overeenkomstig hun
staatsregeling, binnen elk land steeds de vakminister die het aangaat, de politieke
verantwoordelijkheid. Echter ter bewaking van de eenheid van het regeringsbeleid legt de regeling de
coördinatie van de uitvoering van de Landspakketten in handen van de Minister van Algemene Zaken
van de landen van het land in kwestie (artikel 4, eerste lid). Deze wordt hierin bijgestaan door een
uitvoeringsorganisatie.
De uitvoeringsorganisaties bestaan uit functionarissen die namens de regering van een land belast zijn
met de coördinatie van de uitvoering van de hervormingen in het landspakket. Deze functionarissen
worden aangewezen door de Minister van Algemene Zaken van het land in kwestie (artikel 4, tweede
lid). De Ministers van Algemene Zaken krijgen, in aanvulling op hun staatsrechtelijke bevoegdheden,
in deze regeling de nodige instrumenten aangereikt om hun coördinerende verantwoordelijkheid
waar te maken, zoals het gezamenlijk met de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
vaststellen van de uitvoeringsagenda’s, plannen van aanpak of uitvoeringsrapportages.
De Uitvoeringsorganisaties werken bij de uitoefening van hun taken o.a. samen met een Nederlandse
ambtelijke counterpartorganisatie, namelijk de Werkorganisatie (WO) (genoemd in artikel 4, derde

lid). De Werkorganisatie valt onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties. De Uitvoeringsorganisatie van elk land en de Werkorganisatie krijgen in de
regeling twee gezamenlijke taken opgedragen, namelijk: 1) ondersteuning en begeleiding en 2)
monitoring van de uitvoering van de hervormingen zoals opgenomen in het landspakket (artikel 4,
vierde lid). De precieze aard van deze gezamenlijke taken hangt samen met de instrumenten die
worden gebruikt om de hervormingen uit te voeren. Naast de Landspakketten zijn dat de
uitvoeringsagenda’s, plannen van aanpak en uitvoeringsrapportages. Hieronder volgt een
afzonderlijke bespreking van genoemde twee taken en de daaraan verbonden instrumenten.
Overigens zij hierbij nog vermeld dat de onderlinge regeling de Minister van Algemene Zaken van een
land en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties opdraagt om samen een reglement
vast te stellen, waarin nadere afspraken worden neergelegd over de werkwijze van de betreffende
ministers en van de Uitvoeringsorganisatie van een land en de Werkorganisatie (artikel 4, vijfde lid).
Op basis hiervan zijn drie reglementen als bijlagen opgenomen bij deze regeling. In het reglement
wordt, naast algemene bepalingen terzake het doel van het reglement, informatievoorziening, interne
en externe communicatie in elk geval de nadere regels opgenomen over de gezamenlijke werkwijze
van de ministers en van een Uitvoeringsorganisatie en de Werkorganisatie bij de planning,
(inhoudelijke en procesmatige) totstandkoming, besluitvorming en, implementatie van de
uitvoeringsagenda, de plannen van aanpak en de uitvoeringsrapportage. De Minister van Algemene
Zaken van een land kan samen met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
besluiten het reglement tussentijds te wijzigen. Hiervoor is geen instemming nodig van de Ministers
van Algemene Zaken van de overige landen.
Waar in de onderlinge regeling bevoegdheden worden belegd bij een minister kan deze ervoor kiezen
om krachtens de geldende regels van het land hiervoor, deze bevoegdheid te mandateren aan onder
hem werkzame functionarissen of een andere minister. Hiervan is in de huidige werkwijze ook al
sprake.
Bij de uitvoering van de taken, bedoeld in artikel 4, vierde lid, van de onderlinge regeling verstrekken
het desbetreffend land en Nederland elkaar alle gegevens en inlichtingen die redelijkerwijs nodig
zijn voor de uitvoering van genoemde taken, met inachtneming van de wettelijke
geheimhoudingsverplichtingen, met inbegrip van de statutaire verplichtingen die op
overheidsbedrijven rusten, en andere wettelijke verplichtingen die in elk land gelden (artikel 4, zesde
lid). Tot deze laatste categorie behoren bijvoorbeeld verplichtingen op basis van verordeningen
regelende de bescherming van de persoonlijke levenssfeer of persoonsgegevens.

Ondersteuning en begeleiding
Om maatregelen uit het Landspakket concreet te maken voor de uitvoering daarvan dienen de
daarmee samenhangende activiteiten te worden geïdentificeerd en nader uitgewerkt. De
belangrijkste instrumenten voor deze concretisering en nadere uitwerking van het Landspakket zijn
de uitvoeringsagenda en het plan van aanpak, waarbij de Uitvoeringsorganisatie van een land en de
Werkorganisatie gezamenlijk ondersteuning en begeleiding kunnen aanbieden aan de vakministeries
en projectorganisaties voor de totstandkoming en implementatie daarvan.
Uitvoeringsagenda
Afspraken over concrete activiteiten (i.c. hervormingsprojecten, programma’s en maatregelen) en
(deel)resultaten (‘deliverables’) worden periodiek nader uitgewerkt in de uitvoeringsagenda, vast te
stellen door de Minister van Algemene Zaken van een land en de minister van Binnenlandse Zaken en

Koninkrijksrelaties. Voor elk deelresultaat wordt hierin tevens een deadline en verantwoordelijke
partij gespecificeerd. De uitvoeringsagenda biedt daarmee een concrete set van
hervormingsprojecten, programma’s en maatregelen voor een afgebakende periode.
De uitvoeringsagenda wordt periodiek opgesteld en vastgesteld volgens de in het reglement
afgesproken procedures. De Uitvoeringsorganisatie en de Werkorganisatie zijn gezamenlijk
verantwoordelijk voor het opstellen van een concept voor een uitvoeringsagenda, een en ander in
nauwe samenwerking met de vakministeries en projectgroepen die het aangaan. Vervolgens wordt
de uitvoeringsagenda gezamenlijk vastgesteld door de Minister van Algemene Zaken van het land en
de Minister van BZK vóór ingang van de periode waar de uitvoeringsagenda betrekking op heeft
(artikel 5, eerste lid). Vaststelling kan voorafgegaan worden door een bewindsliedenoverleg. Na
vaststelling wordt de uitvoeringsagenda, na afstemming tussen de Uitvoeringsorganisatie en
Werkorganisatie, aangeboden aan de Staten van het land in kwestie en aan de Tweede en Eerste
Kamer (artikel 5, zesde lid). De Minister van Algemene Zaken draagt zorg voor de verzending aan de
Staten, de Minister van Binnenlandse van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voor de
verzending aan de Staten-Generaal. Afspraken over periodiciteit, format, taal en het proces voor
totstandkoming van de uitvoeringsagenda (inclusief taakverdeling en planning) worden gezamenlijk
vastgelegd in het reglement.
Plan van aanpak
Ter implementatie van een uitvoeringsagenda, kan een activiteit nader worden uitgewerkt in een plan
van aanpak (artikel 6, eerste lid). Het plan van aanpak bevat in ieder geval de in artikel 6, tweede lid,
van de regeling opgenomen elementen. Het initiatief en verantwoordelijkheid voor het opstellen van
een plan van aanpak ligt bij een vakminister of een overheidsorgaan die het aangaat (artikel 6, eerste
lid).
Nadat een concept voor het plan van aanpak op ambtelijk niveau is afgerond en goedgekeurd door de
Uitvoeringsorganisatie en Werkorganisatie, volgt bestuurlijke vaststelling. Deze vaststelling begint
ermee dat de vakminister (of het overheidsorgaan die het aangaat) van het land in kwestie het door
hem ondertekende plan van aanpak ter instemming voorlegt aan de Minister van Algemene Zaken of
Raad van Ministers5 van het land en aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(artikel 6, eerste lid). Wanneer deze instemming heeft plaatsgevonden, wordt het plan van aanpak
geacht definitief te zijn vastgesteld. Na vaststelling van het plan van aanpak wordt een
managementsamenvatting openbaar gemaakt.
In het derde lid van artikel 6 wordt bepaald in welke twee gevallen de Minister van Algemene Zaken
of Raad van Ministers van een land en/of de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
bevoegd zijn hun instemming aan een plan van aanpak te onthouden, namelijk wanneer een plan van
aanpak in strijd is met de in een uitvoeringsagenda omschreven doelstellingen en beoogde resultaten
of wanneer een plan van aanpak niet voorziet in de vereisten, bedoeld in het tweede lid van artikel 6.
Omwille van de legaliteitseis die in artikel 6, derde lid, ligt besloten, verdient het aanbeveling om zo
nauwkeurig mogelijk in de uitvoeringsagenda te omschrijven aan welke doelstellingen de beoogde
activiteit gaat bijdragen en wat de beoogde resultaten (moeten) zijn.
Monitoring
5

Of de instemming in een land aan een plan van aanpak wordt verleend door de Minister van Algemene Zaken of Raad van Ministers, hangt
af van de procedure voor bestuurlijke besluitvorming die in dat land wordt gevolgd. In het reglement wordt nader uitgewerkt hoe de
procedure van vaststelling van een plan van aanpak per land verloopt.

De activiteiten in de landspakketten en uitvoeringsagenda dienen, ondersteund met de nodige
capaciteit en middelen en een effectieve gezamenlijke begeleiding door de uitvoeringsorganisatie en
de Werkorganisatie, tot concrete resultaten te leiden. Het is belangrijk om te meten of deze concrete
resultaten inderdaad worden geboekt. In dat verband wordt periodiek voor ieder land een
uitvoeringsrapportage gezamenlijk uitgebracht door de Uitvoeringsorganisatie en de Werkorganisatie
(artikel 7, eerste lid). De uitvoeringsrapportage biedt de nodige informatie voor eventuele bijsturing
door de Uitvoeringsorganisatie en Werkorganisatie en dient daardoor als input voor de opstelling van
de eerstvolgende uitvoeringsagenda, waarin eventueel correctieve maatregelen zullen worden
opgenomen.
Het concept van een uitvoeringsrapportage wordt, nadat het is opgesteld, aan de Minister van
Algemene Zaken van het betreffende land en de Minister van Binnenlandse van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties voorgelegd ter gezamenlijke vaststelling (artikel 7, eerste lid). Na vaststelling
wordt de uitvoeringsrapportage, na afstemming tussen de Uitvoeringsorganisatie en Werkorganisatie
van het tijdstip van verzending, door de Minister van Algemene Zaken aangeboden aan de Staten van
het land in kwestie en door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede
en Eerste Kamer.
De uitvoeringsrapportage wordt opgesteld volgens een vast format en bevat een gezamenlijke
inleidende reflectie op de gedurende de rapportageperiode behaalde resultaten en de uitdagingen bij
de implementatie van de uitvoeringsagenda. Daarnaast geeft de uitvoeringsrapportage een
beoordeling van de voortgang op activiteitniveau. Deze beoordeling wordt gebaseerd op diverse
monitoringsactiviteiten en informatiebronnen over de uitvoering van individuele plannen van aanpak.
Afspraken over periodiciteit, format, beoordelingsmethodiek en het proces voor totstandkoming van
de uitvoeringsrapportage worden gezamenlijk vastgelegd in het reglement.

4. Steunverlening

Ter ondersteuning van de uitvoering van de hervormingen door de landen heeft Nederland als
onderdeel van de samenwerking bedoeld in artikel 4 van de regeling de nodige middelen ter
beschikking gesteld (zie ook hiervoor paragraaf 1). De bekostiging van deze middelen komt ten laste
van de begroting van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (artikel 9, tweede lid).
De middelen kunnen voor twee doeleinden worden aangewend: 1) de financiering van een
hervormingsproject, -programma of -maatregel; 2) het ter beschikking stellen van deskundigheid of
uitvoeringscapaciteit (artikel 9, eerste lid).
Verstrekking van financiering
Nederland kan voor de uitvoering van het Landspakket en de plannen van aanpak die hiertoe worden
vastgesteld directe financiële bijdragen verstrekken aan de landen. De bevoegdheid om een besluit
over een bijdrage te nemen berust bij de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
die dit besluit aan een andere functionaris kan mandateren.
In artikel 9, derde lid, van de onderlinge regeling is opgenomen dat op deze verstrekking van
financiering de Nederlandse Algemene wet bestuursrecht (Awb) van overeenkomstige toepassing is,
met uitzondering van enkele artikelen die niet aansluiten bij de rechtsbetrekking die in deze
onderlinge regeling wordt aangegaan. Deze keuze is een bestendiging van de bestaande praktijk
rond de publiekrechtelijke financiering van projecten door Nederland in de Landen. Deze praktijk

bestaat eruit dat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ten behoeve van
concrete projecten en maatregelen, op grond van beschikkingen, financiering verstrekt aan de
landen. Dergelijke beschikkingen zijn besluiten in de zin van artikel 1:3 Awb, – want schriftelijke
beslissingen van een Nederlands bestuursorgaan, inhoudende publiekrechtelijke rechtshandelingen
– waartegen de regering of een minister van het land in kwestie in beroep kan gaan bij de
Nederlandse bestuursrechter – want belanghebbende als rechtstreeks bij het besluit betrokken partij
(artikel 8:1 jo. artikel 1:2 Awb).
Bijzonder aan de rechtsbetrekking, die met de verlening van financiering door de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan een Caribisch bestuursorgaan ontstaat, is wel dat
laatstgenoemde een belanghebbende is die een orgaan is van een krachtens het publiekrecht van
een ander land binnen het Koninkrijk ingestelde rechtspersoon. Door expliciet in de onderlinge
regeling de (bijna gehele) Awb van overeenkomstige toepassing te verklaren, hebben de vier landen
willen verzekeren dat deze bijzondere rechtsbetrekking geen obstakel vormt voor het verkrijgen van
rechtsbescherming en wordt benadrukt dat de vier landen het over deze werkwijze eens zijn. Ook
het uitzonderen van artikel 4:21, derde lid, Awb valt aldus te verklaren. Hierin wordt namelijk
bepaald dat titel 4.2 Awb niet van toepassing is op aanspraken op financiële middelen die worden
verstrekt op grond van een voorschrift dat uitsluitend voorziet in verstrekking aan rechtspersonen
die krachtens publiekrecht zijn ingesteld.
Het lijkt voorts verstandig nog een aantal artikelen uit de Awb niet van toepassing te verklaren. Het
betreft de artikelen in afdeling 4.4.2 en de artikelen 4:113, 4:119 en 4:120. De reden hiervoor is
dat deze bepalingen onnodige lasten kunnen opleveren voor de Caribische landen. Afdeling 4.4.2
van de Awb handelt over het in verzuim zijn van schuldenaren en het rekenen van wettelijke rente
door schuldeisers aan schuldenaren. In de praktijk is bij de uitvoering van het Landspakket geen
sprake geweest van verzuim of het in rekening brengen van wettelijke rente. Omdat het rekenen
van in Europees Nederland vastgestelde wettelijke rente niet gepast is in de verhouding tussen de
Landen in het Koninkrijk, wordt genoemde afdeling voor deze onderlinge regeling buiten werking
gesteld. Artikelen 4:113, 4:119 en 4:120 gaan over de mogelijkheid van het bevoegd gezag om bij
aanmaning en invordering aanvullende kosten te rekenen in de vorm van onder andere
aanmaningsvergoedingen, wettelijke rente, invorderingskosten en (buiten)gerechtelijke kosten. Ook
het rekenen van dergelijke kosten worden niet gepast geacht in de verhouding tussen de landen
binnen het Koninkrijk.

Ter beschikking stellen van deskundigheid of uitvoeringscapaciteit
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kan voor de uitvoering van het
Landspakket deskundigheid of uitvoeringscapaciteit ter beschikking stellen. Dit kan door het op basis
van Nederlandse comptabiliteitsvoorschriften inhuren van externe deskundigen, of door het
verstrekken van subsidies aan derden met het oog op de ter beschikking stelling van de benodigde
deskundigheid of de versterking van de uitvoeringscapaciteit bij het realiseren van
hervormingsprojecten, -programma’s of -maatregelen in het kader van de uitvoering van de
Landspakketten.

5. Conflictbeslechting

In de onderlinge regeling is een aantal procedures opgenomen waarin bestuurlijke besluitvorming
wordt voorgeschreven of verlangd kan worden. In bepaalde gevallen (zoals die genoemd in artikel 8,

eerste lid) geschied genoemde bestuurlijke besluitvorming gezamenlijk door de Minister van
Algemene Zaken van een Land en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en in
andere gevallen (zoals artikel 9, eerste lid) is zij afkomstig van een enkel bestuursorgaan. In alle
gevallen is het denkbaar dat meningsverschillen of conflicten over een (voorgenomen) besluit
ontstaan.
Met het oog op de relaties tussen de betreffende landen en de uitvoering van de hervormingen is het
belangrijk dat in dergelijke gevallen een effectief conflictbeslechtingsmechanisme aanwezig is. Bij
conflicten over de totstandkoming van bijvoorbeeld een uitvoeringsagenda, plan van aanpak of
uitvoeringsrapportage roept de onderlinge regeling een procedure voor onafhankelijke bemiddeling
in het leven (artikel 5-7, vierde lid); bij conflicten over besluitvorming over financiering bestaat de
mogelijkheid van rechtsbescherming bij de Nederlandse bestuursrechter op grond van de Algemene
wet Bestuursrecht (artikel 9, derde lid).
Bemiddeling
In vijf gevallen schrijft de onderlinge regeling gezamenlijke besluitvorming voor; ofwel bilateraal
tussen de Minister van Algemene Zaken van een land en de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (artikel 5, vierde lid, artikel 6, vierde lid, artikel 7, vierde lid, artikel 11, vijfde lid)
ofwel tussen laatstgenoemde en de drie Ministers van Algemene Zaken van de Landen (artikel 10,
tweede lid, onder a).
In het geval van onenigheid en het ontstaan van een patstelling rond deze besluitvorming zijn de
betrokken bewindspersonen gehouden een bemiddelingstraject op te starten. De vier landen hebben
voor deze wijze van conflictbeslechting gekozen, omdat zij het beste past bij de uitgangspunten van
gemeenschappelijkheid en gelijkwaardigheid die in paragraaf 2 zijn genoemd. De procedures voor een
bemiddelingstraject en bijbehorende voorschriften zijn neergelegd in artikel 8 van de onderlinge
regeling. Het bemiddelingstraject is erop gericht alsnog overeenstemming te bereiken over het
onderwerp waarover de bewindspersonen een besluit dienen te nemen. Aan de start van een
bemiddelingstraject gaat een fase van maximaal drie weken vooraf, waarin de betrokken
bewindspersonen met elkaar in overleg treden om overeenstemming te bereiken.
In het eerste lid van artikel 8 wordt bepaald dat binnen twee weken na afloop van bovengenoemd
overleg een bemiddelaar wordt aangewezendoor de betrokken Minister van Algemene Zaken en de
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De in aanmerking komende kandidaten voor
het optreden als bemiddelaar moeten deskundig zijn en beschikken over maatschappelijke kennis en
ervaring (artikel 8, vijfde lid). Bij de invulling van deze termen is de centrale voorwaarde dat de aan te
wijzen bemiddelaar beschikt over de juiste deskundigheid, ervaring en kennis om hem in staat te
stellen om de partijen in het voorliggende geschil nader tot elkaar te brengen en zo alsnog
overeenstemming te bereiken. De aan te wijzen bemiddelaar heeft affiniteit met de sociale,
economische en culturele context van het land waarop de bemiddeling van toepassing is en houdt
zoveel mogelijk rekening houdend met diens status van “Small Island Developing States (SIDS)”.
Daarbij hebben kwalificerende kandidaten die in het Caribisch deel van het Koninkrijk woonachtig zijn
c.q. aldaar hebben gewoond of gewerkt voorrang.
De benodigde kwalificaties in de praktijk zullen afhankelijk zijn van het type conflict waarop de
bemiddeling ziet. In de meeste gevallen zal het gaan om het beschikken over relevante inhoudelijke
expertise, bijvoorbeeld als het gaat om onenigheid over een inhoudelijk oordeel in de

uitvoeringsrapportage over de wijze waarop uitvoering is gegeven aan een afspraak in de
uitvoeringsagenda (art. 7, vierde lid). In andere gevallen zal inhoudelijke expertise minder relevant zijn
voor de bemiddelingsopdracht, maar gaat het primair om een relationeel vraagstuk. In dat geval kan
eerder gekeken worden naar een gediplomeerd mediator. Behalve genoemde aanstellingscriteria
schrijft artikel 8 in het zesde lid voor dat de bemiddelaar zijn rol onafhankelijk van de betrokken
Ministers vervult.
Op grond van bovengenoemde criteria zullen de betrokken Ministers het in onderling overleg eens
moeten worden over de keuze voor de bemiddelaar. Beide partijen kunnen daartoe één of meerdere
voordrachten doen voor een persoon die zij geschikt achten om het voorliggende conflict te
beslechten, waarmee er een shortlist tot stand komt. Deze shortlist kan tevens op ambtelijk niveau,
in samenwerking tussen de werkorganisatie en de uitvoeringsorganisatie, worden voorbereid. De
shortlist zal vervolgens besproken worden in een overleg tussen de Ministers, waarbij duidelijk moet
worden of één van de op de shortlist voorgedragen personen op instemming van de betrokken
Ministers kan rekenen. Indien dit het geval is, dan zal deze persoon worden gekozen en vervolgens
gezamenlijk worden benaderd voor de bemiddelingsopdracht. Wanneer er meerdere personen op de
shortlist staan die op instemming van de betrokken Ministers kunnen rekenen, wordt in onderling
overleg gekozen welke persoon het meest voldoet aan de hiervoor genoemde selectiecriteria. Indien
op de eerste shortlist geen persoon is opgenomen waarmee alle partijen kunnen instemmen, kunnen
in onderling overleg aanvullende voordrachten worden gedaan of kan eventueel een tweede shortlist
worden voorbereid, die op dezelfde manier bestuurlijk besproken wordt. De voordrachten voor de
shortlist dienen schriftelijk vooraf gemotiveerd te worden, inclusief hoe door de kandidaten voldaan
wordt aan de selectiecriteria.
Het kan voorkomen dat de Minister van Algemene Zaken van een land en de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties er samen niet in slagen om binnen twee weken een
bemiddelaar aan te wijzen. Indien die situatie zich voordoet, verzoeken zij de president van het
Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius
en Saba om binnen twee weken een voordracht voor een bemiddelaar te doen (artikel 8, achtste lid).
Deze voordracht is bindend. De president van het Gemeenschappelijk Hof dient bij zijn voordracht
dezelfde aanstellings- en onafhankelijkheidscriteria in acht te nemen als de Ministers van Algemene
Zaken en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De keuze van de president dient
schriftelijk onderbouwd te zijn, inclusief op welke wijze voldaan is aan de gestelde criteria. Mocht de
president van het Gemeenschappelijk Hof er niet in slagen om de voordracht binnen twee weken te
doen, dan kan hij deze termijn eenmaal met ten hoogste twee weken verlengen. De betrokken
ministers worden van een dergelijke verlenging in kennis gesteld.
Bij zijn aanstelling krijgt een bemiddelaar een opdracht verstrekt. In de opdracht wordt beschreven
waar het conflict precies op ziet (artikel 8, eerste lid). De bemiddelaar krijgt de ruimte om op basis van
zijn deskundigheid zelf een methode te kiezen die volgens hem de beste kans geeft op beslechting van
het geschil. Indien dat bevorderlijk is voor de vervulling van de opdracht, bijvoorbeeld omdat
specialistische kennis wordt gevraagd, kan hij in dit verband externe deskundigen inschakelen. De
kosten hiervoor zullen, samen met de andere kosten voor de bemiddeling, gelijkelijk door de
betrokken landen worden gedeeld (artikel 8, zevende lid).
Ter uitvoering van zijn opdracht zal de bemiddelaar in ieder geval een gesprek voeren met beide
Ministers, met de betrokken uitvoeringsorganisatie en de Werkorganisatie. Een dergelijk gesprek kan
afzonderlijk met de betreffende spelers plaatsvinden of in het bijzijn van elkaar. Verder kan de

bemiddelaar andere belanghebbenden horen en informatie opvragen die hij redelijkerwijs voor de
uitoefening van zijn opdracht nodig acht. De betrokken bewindslieden en andere partijen verlenen
hiertoe hun medewerking (artikel 8, derde lid). Onder deze medewerking wordt, voor zover door de
bemiddelaar gewenst, ook het bieden van administratieve ondersteuning begrepen.
Nadat een bemiddelaar is aangesteld, geeft de regeling hem vier weken om met een gemotiveerd
voorstel te komen dat ertoe strekt om de betrokken bestuurders alsnog overeenstemming te laten
bereiken over het onderwerp waarover zij een meningsverschil hebben (artikel 8, tweede lid). Een
oplossing moet passen in de bredere context van het landspakket en de concrete activiteiten in de
uitvoeringsagenda. Een voorstel van een bemiddelaar is evenwel niet bindend voor de betrokken
partijen (artikel 8, vierde lid). In het geval een voorstel niet wordt opgevolgd, stelt de bemiddelaar een
verslag op met de conclusies van de bemiddeling. In dit verslag wordt weergegeven op welke punten
de Ministers met elkaar van mening (blijven) verschillen. Als de bemiddeling betrekking heeft op een
uitvoeringsrapportage, wordt het verslag hierbij gevoegd wanneer de rapportage naar de
parlementen wordt gezonden (artikel 7, vijfde lid).

Bestuursrechtelijke rechtsbescherming
Zoals toegelicht in de paragraaf 4, wordt de Nederlandse wetgeving in artikel 9, derde lid, van
overeenkomstige toepassing verklaard op de verstrekking van financiering door Nederland aan de
Landen. Dit is een keuze waarvoor paragraaf 3 van het Statuut, inzake onderlinge bijstand, overleg
en samenwerking, de nodige ruimte geeft.
Wat betreft het onderwerp rechtsbescherming wordt deze ruimte zelfs uitdrukkelijk geboden in
artikel 38a van het Statuut. Deze bepaling verklaart dat de landen van het Koninkrijk bij onderlinge
regeling voorzieningen kunnen treffen voor de behandeling van onderlinge geschillen. Een dergelijke
voorziening kan een nieuwe, nog niet bestaande procedure zijn, maar blijkens de wetsgeschiedenis
bij artikel 38a ook inhouden dat aansluiting wordt gezocht bij bestaande mogelijkheden van
geschilbeslechting tussen de landen.6 Enige grens hierbij – nu de landen kiezen voor een vormvrije
onderlinge regeling ex artikel 38, eerste lid, Statuut – is dat de getroffen voorziening niet afwijkt van
de wet. In dit geval is er geen sprake van afwijking van de wet. Voor de rechtsbescherming tegen
besluiten rond financiering in het kader van artikel 9 geldt het gewone regime van de Awb: dat wil
zeggen, beroep bij de gewone bestuursrechter, na eerst de instelling van bezwaar bij de minister van
BZK, en vervolgens nog de mogelijkheid van hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State.

6. Evaluatie, looptijd en afwikkeling projecten

Deze onderlinge regeling wordt aangegaan voor een periode van vier jaar (artikel 11, tweede lid). Bij
het bepalen van de duur van de regeling is in aanmerking genomen dat de uitvoering van de
hervormingen, op basis van de landspakketten al in 2020 is opgestart. De samenwerking tussen de
landen en Nederland ten aanzien van de hervormingen duurt daarom effectief langer dan de
minimumtermijn van vier jaar. Ook is het mogelijk de regeling te verlengen. Dat kan meer dan één
keer, maar wel steeds voor een periode van maximaal twee jaar. Verlenging behoeft de instemming
6

Kamerstukken II 2009/10, 32212-(R1903), 3, p. 8.

van de regering van het desbetreffende land (in de persoon van de Minister van Algemene Zaken), de
Staten daarvan en van Nederland (in de persoon van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties). Het is derhalve denkbaar dat de regeling vier jaar na inwerkingtreding niet meer
tussen de vier landen geldt maar tussen drie of zelfs twee landen c.q. in zijn geheel wordt beëindigd.
Een vergelijkbaar regime als voor de mogelijkheid van verlenging geldt ook voor de mogelijkheid van
vroegtijdige beëindiging van de regeling (artikel 11, derde lid). Dit is mogelijk, maar slechts in
onderlinge overeenstemming tussen de Minister van Algemene Zaken van Aruba, Curaçao of Sint
Maarten enerzijds en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties anderzijds. In het
geval een van de eerste drie genoemde landen van deze mogelijkheid gebruik maakt, blijft de regeling
van kracht tussen de andere twee landen en Nederland.
In de onderlinge regeling wordt niet genormeerd wanneer verlenging of vroegtijdige beëindiging aan
de orde is of kan zijn. De betrokken actoren zijn dus in principe volledig vrij om daartoe in
gezamenlijkheid te beslissen. Het ligt evenwel in de rede dat een dergelijke beslissing wordt genomen
op grond van een evaluatie ten aanzien van bijvoorbeeld de samenwerking als bedoeld in artikel 4 van
de onderlinge regeling, de voortgang in de uitvoering van hervormingen of andere overwegingen van
politiek-bestuurlijke aard.
Artikel 10, eerste lid, van de onderlinge regeling bepaalt dat de Minister van Algemene Zaken van elk
land en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties dat drie jaar na de inwerkingtreding
van de regeling een verslag over de doeltreffendheid en de doelmatigheid ervan in elk van de landen
aan de betrokken parlementen moet worden aangeboden. Dit evaluatieverslag kan aanleiding zijn om
de hiervoor genoemde verlenging of vroegtijdige beëindiging aan de orde te stellen, maar dit hoeft
zoals hiervoor is gebleken niet het geval te zijn.
Als de onderlinge regeling vervalt, komen ook de daaronder hangende instrumenten – de
landspakketten, uitvoeringsagenda’s en plannen van aanpak – te vervallen. Het kan evenwel gebeuren
dat bepaalde projecten, programma’s of maatregelen, voortvloeiend uit de laatste twee genoemde
instrumenten, die door Nederland financieel zijn ondersteund ingevolge artikel 9, eerste lid, op dat
moment nog niet volledig zijn gerealiseerd. Vanuit het oogpunt van doeltreffendheid en
doelmatigheid is het onwenselijk dat maatregelen waarin reeds tijd en Nederlandse middelen zijn
geïnvesteerd niet worden afgerond. Daarom bepaalt artikel 11, vijfde lid, dat de
Uitvoeringsorganisatie van het betrokken Land in die gevallen uiterlijk twee maanden voor het
vervallen van de onderlinge regeling met de Werkorganisatie in overleg treedt om de nodige afspraken
te maken over de afwikkeling van de daarvoor in aanmerking komende projecten, programma’s of
maatregelen. Dergelijke afspraken behoeven de instemming van de Minister van Algemene Zaken van
het land in kwestie en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Voor de regering van Aruba:
De Minister-president,

Voor de regering van Curaçao:
De Minister-president,

…………………………………………………………
mevrouw mr. Evelyna Wever-Croes

…………………………………………………………
de heer Gilmar Pisas

Voor de regering van Nederland:
De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties,

Voor de regering van Sint Maarten:
De Minister-president,

…………………………………………………………
mevrouw drs. Alexandra van Huffelen

…………………………………………………………
mevrouw Silveria Jacobs