Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

32 519

Aanpassing van de Wet luchtvaart ten behoeve
van de implementatie van richtlijn nr.
2009/12/EG van het Europese Parlement en de
Raad van de Europese Unie van 11 maart 2009
inzake luchthavengelden (PbEG L70)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN
Aanleiding en achtergrond
Met het onderhavige wetsvoorstel wordt richtlijn nr. 2009/12/EG van het
Europese Parlement en de Raad van de Europese Unie van 11 maart 2009
inzake luchthavengelden (PbEG L70) in de Wet luchtvaart geïmplementeerd.
De richtlijn betreft een kader voor de vaststelling van luchthaventarieven
die de exploitant in rekening brengt aan de luchtvaartmaatschappijen
voor het gebruik van de luchthaven. Het doel van de richtlijn is het
waarborgen van de toepassing van een aantal basisprincipes bij de
vaststelling van luchthaventarieven op Europese luchthavens. Daarmee
kan worden bijgedragen aan een level playing field tussen luchthavens en
tussen luchtvaartmaatschappijen. Het kader laat het recht van een lidstaat
om aanvullende regelgevende maatregelen te nemen onverlet. De richtlijn
is van toepassing op luchthavens met jaarlijks meer dan 5 miljoen
passagiersbewegingen dan wel op de luchthaven met de meeste
passagiersbewegingen in de lidstaat. In Nederland is dat de luchthaven
Schiphol.
In het oorspronkelijk voorstel van de Europese Commissie voor een
Richtlijn inzake luchthavengelden (COM (2006) 820 definitief) vielen de
heffingen die luchthavens in rekening brengen voor beveiligingsdiensten
(de zogenoemde «security charges»), onder het toepassingsgebied van
deze richtlijn.
Nadien is besloten om een afzonderlijke Richtlijn inzake heffingen voor de
beveiliging van de luchtvaart (COM(2009) 217 definitief) op te stellen.
Aangezien de besluitvorming over laatstgenoemde richtlijn op niet al te
lange termijn zal plaatsvinden en de bepalingen in de Richtlijn inzake
heffingen voor de beveiliging van de luchtvaart naar verwachting in
belangrijke mate overeenstemmen met de bepalingen van de Richtlijn
inzake luchthavengelden, zijn de bepalingen in het onderhavige
wetsvoorstel eveneens toepasbaar op beveiligingsheffingen. Het is niet

kst-32519-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 519, nr. 3

1

wenselijk om voor de verschillende tarieven, zoals luchthavengelden en
beveiligingsgelden, verschillende procedures en criteria te hanteren.
De bepalingen in de Wet luchtvaart hebben betrekking op de zogenoemde
«luchtvaartactiviteiten» van de luchthaven, deze omvatten de dienstverlening en faciliteiten van zowel het passagiers- als ook het vrachtvervoer.
Aangezien de onderhavige richtlijn vrachtvervoer specifiek noemt, wordt
in de Wet luchtvaart thans ook op een aantal plaatsen expliciete verwijzingen naar vrachtvervoer opgenomen.
De luchthaven Schiphol
In het licht van de drempelwaarde van 5 miljoen passagiersbewegingen is
de richtlijn in Nederland vooralsnog uitsluitend van toepassing op de
luchthaven Schiphol.
Voor de luchthaven Schiphol is op 19 juli 2006 reeds in werking getreden
titel 8.4 van de Wet luchtvaart, die via de Wet tot wijziging van de Wet
luchtvaart inzake de exploitatie van Schiphol in de wet is opgenomen
(Stb. 2006, 331).
De bepalingen in de Wet luchtvaart en het daarop gebaseerde Besluit die
ten aanzien van de tarieven en voorwaarden voor de luchtvaartactiviteiten
van de luchthaven Schiphol zijn gesteld sluiten reeds grotendeels aan op
de elementen van de richtlijn. Dat is ook de inzet van Nederland geweest
bij de onderhandelingen in Brussel.
Het nu voorliggende wetsvoorstel en het daarbij behorende voorstel tot
wijziging van het Besluit exploitatie luchthaven Schiphol voorzien in een
beperkt aantal wijzigingen van ondergeschikte aard. De belangrijkste
wijzigingen worden hierna beschreven.
Ofschoon de richtlijn op dit moment uitsluitend van toepassing is op
Schiphol, dienen bij de implementatie van de richtlijn echter de overige
burgerluchthavens te worden meegenomen (zie hierna onder «Overige
burgerluchthavens»)
De term gebruikers wordt nu verbreed tot gebruikers en/of representatieve organisaties van gebruikers (zoals BARIN, SAOC en IATA). Daarmee
kan een dergelijke representatieve organisatie van gebruikers ook als
belanghebbende worden aangemerkt in het geval van klachten.
Een representatieve organisatie van gebruikers is een groep met een
vaste structuur, welke in het leven is geroepen om de gemeenschappelijke
belangen van de betrokken gebruikers te vertegenwoordigen. In de
doelomschrijving van deze organisatie dient nadrukkelijk aangegeven te
worden dat de organisatie de belangen van de bij haar aangesloten
gebruikers behartigt met betrekking tot de betreffende luchthaven. De
organisatie dient meerdere gebruikers van een luchthaven te vertegenwoordigen en over voldoende inkomsten te beschikken om haar taken
naar behoren uit te kunnen voeren. Voorts dient de organisatie haar beleid
te baseren op de wensen van de bij haar aangesloten gebruikers en dient
daarom te beschikken over een bureau voor de beleidsvorming en
operationalisering van het beleid en een systeem van consultatie van haar
leden over de beleidsonderwerpen.
Een representatieve organisatie van gebruikers moet desgevraagd aan
kunnen tonen dat zij (nog) aan de hier gestelde criteria voldoet.
Het non-discriminatie beginsel is reeds in de wet opgenomen. In het
wetsvoorstel wordt nu bepaald dat de luchthavengelden uit een oogpunt
van publiek en algemeen belang, hieronder zijn mede te begrijpen zowel
milieu-aangelegenheden, als ook de behartiging van het belang van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 519, nr. 3

2

mainport, kunnen worden gedifferentieerd. Nederland heeft hierop
aangedrongen bij de totstandkoming van de richtlijn.
Het belang van de mainport Schiphol met een kwalitatief hoogwaardig
netwerk van verbindingen door de lucht moet worden gezien als een
maatschappelijk belang, dat een gezamenlijke inzet vergt van de luchtvaartpartijen en het kabinet. Met het oog op de rol van de overheid is er
dus sprake van een publiek belang (WRR rapport, het borgen van het
publieke belang, april 2000). Vanuit dit perspectief ziet het kabinet het als
zijn verantwoordelijkheid om de juiste voorwaarden te scheppen en waar
nodig om grenzen te stellen.
Vanuit deze verantwoordelijkheid dient het mogelijk te zijn tarieven te
differentiëren naar bijvoorbeeld transfer-/lokaal opstappende passagiers.
Dit wordt mede ingegeven door de «kleine thuismarkt» en de grotere
prijsgevoeligheid van transferpassagiers vergeleken met opstappende
passagiers. Deze mogelijkheid tot differentiatie in het belang van de
mainport, binnen de grenzen van het EG-recht, wordt thans expliciet in de
tekst van de wet tot uitdrukking gebracht.
Luchthavennetwerken respectievelijk verkeersverdeling tussen luchthavens
De richtlijn biedt de mogelijkheid voor een lidstaat om een groep
luchthavens aan te wijzen als luchthavennetwerk. Daarnaast biedt
Verordening EG 1008/2008 de mogelijkheid om een verkeersverdeling
tussen luchthavens die dezelfde stad of agglomeratie bedienen te regelen.
Het ligt in de rede dat zowel de aanwijzing van een luchthavennetwerk, als
ook de mogelijkheid om een verkeersverdeling tussen luchthavens die
dezelfde stad of agglomeratie bedienen te regelen, zal plaatsvinden na
overleg tussen een lidstaat en de luchthavenbeheerder.
In de richtlijn wordt lidstaten de mogelijkheid geboden om in een
dergelijke situatie een gemeenschappelijk en transparant systeem van
luchthavengelden toe te staan voor meerdere luchthavens gezamenlijk.
Ongeacht of een lidstaat in de toekomst gebruik zal maken van de
mogelijkheid een luchthavennetwerk aan te wijzen of van de mogelijkheid
om een verkeersverdeling tussen luchthavens te regelen, dienen de
betreffende bepalingen van de richtlijn toch te worden geïmplementeerd
in de nationale wet- en regelgeving.
Schiphol
Gelet op de aard van een luchthavennetwerk of van een verkeersverdeling
tussen luchthavens zal Schiphol hier altijd deel van uitmaken. Overigens
zal de luchthaven Schiphol, ook indien deze deel uitmaakt van een
luchthavennetwerk of van een verkeersverdeling tussen luchthavens, te
allen tijde dienen te (blijven) voldoen aan de uitgebreide eisen die de Wet
Luchtvaart aan de luchthaven Schiphol stelt. Dit behelst bijvoorbeeld een
afzonderlijke consultatieprocedure, de goedkeuring van het toerekeningssysteem etc.
Het aanwijzen van een luchthavennetwerk of van een verkeersverdeling
tussen luchthavens met een gemeenschappelijk en transparant tarievensysteem heeft voor Schiphol geen wezenlijke additionele eisen tot gevolg.
Dit zal in de praktijk beperkt blijven tot het vereiste dat de luchthavenexploitant(en) in dit verband zelf dienen zorg te dragen voor de onderlinge
afstemming van het tarievensysteem.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 519, nr. 3

3

Overige burgerluchthavens
De luchthavens in Nederland, afgezien van Schiphol, blijven vooralsnog
onder de drempelwaarde van 5 miljoen passagiersbewegingen. Op dit
moment vallen deze dan ook niet onder de werkingssfeer van de richtlijn.
Bij de implementatie van de richtlijn dient echter rekening te worden
gehouden met de hierna onder A en B beschreven – mogelijke toekomstige – scenario’s.
Ongeacht of deze scenario’s zich ooit zullen voordoen, verdient het
aanbeveling reeds nu de betreffende bepalingen van de richtlijn zo
volledig mogelijk te implementeren in de nationale wet- en regelgeving.
Scenario A: een afzonderlijke luchthaven bereikt 5 miljoen passagiersbewegingen
Indien een van de overige burgerluchthavens de grenswaarde van 5
miljoen passagiersbewegingen overschrijdt, zullen alle bepalingen van de
richtlijn rechtstreeks van toepassing zijn op de desbetreffende luchthaven.
Scenario B: een luchthaven als onderdeel van een luchthavennetwerk of
een verkeersverdeling tussen luchthavens
Evenals geldt voor Schiphol, dient bij de implementatie rekening te
worden gehouden met de mogelijkheid dat overige burgerluchthavens
deel uit kunnen gaan maken van een luchthavennetwerk of van een
verkeersverdeling tussen luchthavens. Dit zou met name kunnen gaan om
luchthavens die, zoals aangeduid in de Luchtvaartnota, een stelsel van
samenwerkende luchthavens gaan vormen. Dit betreft de luchthavens
Eindhoven, Lelystad en Rotterdam.
De luchthavens die worden aangewezen als onderdeel van een luchthavennetwerk of een verkeersverdeling tussen luchthavens kunnen een
gemeenschappelijk en transparant tarievensysteem hanteren. In dat geval
zou in beginsel kunnen worden volstaan met één (jaarlijkse) consultatie
voor alle luchthavens die van een luchthavennetwerk of een verkeersverdeling tussen luchthavens deel uitmaken.
Wel vereist de richtlijn dat transparantie per afzonderlijke luchthaven dient
te worden geboden voor alle luchthavens die deel uitmaken van het
luchthavennetwerk of een verkeersverdeling tussen luchthavens.
Ingevolge artikel 1, derde lid, van de richtlijn publiceren de lidstaten
jaarlijks een lijst van luchthavens op hun grondgebied waarop de richtlijn
van toepassing is, op basis van de gegevens van Eurostat. Op het
moment van inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel is dat
alleen de luchthaven Schiphol. Het Rijk is voornemens de eerste publicatie
zo spoedig mogelijk na de inwerkingtreding van de onderhavige wijziging
te plaatsen in de Staatscourant en de volgende publicaties jaarlijks in het
vierde kwartaal van het jaar. Hierbij moet worden opgemerkt dat de
gegevens van Eurostat zijn gebaseerd op informatie van minimaal een
half jaar terug.
Implementatie en interpretatie van de richtlijn voor de overige burgerluchthavens
Bij de implementatie en interpretatie van de richtlijn is uitgegaan van één
uniform model dat voor alle mogelijke toekomstscenario’s (zoals het
onderdeel uitmaken van een luchthavennetwerk of een verkeersverdeling
tussen luchthavens of mengvormen van samenwerking, dan wel indien
een afzonderlijke luchthaven in de toekomst de grenswaarde van meer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 519, nr. 3

4

dan 5 miljoen passagiersbewegingen overschrijdt) voldoet aan de
bepalingen van de richtlijn.
In het gekozen implementatiemodel dient niet alleen Schiphol (zie
hiervoor onder «De luchthaven Schiphol»), maar ook elke afzonderlijke
overige burgerluchthaven te voldoen aan alle eisen van de richtlijn, zoals
het vereiste van non-discriminatie, een jaarlijkse consultatie(procedure),
transparantie, een nieuwe infrastructuur, kwaliteitsnormen, differentiatie
van diensten en een onafhankelijk toezicht.
Om te komen tot uniforme bepalingen voor Schiphol èn de overige
burgerluchthavens, wordt bij de implementatie voor de overige luchthavens verwezen naar de bepalingen van de Wet Luchtvaart voor
Schiphol, voor zover deze verband houden met de richtlijn. Dit betekent
dat identieke consultatieprocedures en termijnen, kwaliteitsindicatoren,
procedures en criteria voor de beoordeling van klachten en de toegang tot
informatie, van toepassing zijn. Zo kan voor de overige burgerluchthavens
worden volstaan met een simpele verwijzing naar de relevante bepalingen
in de Wet luchtvaart voor Schiphol.
Een uitzondering op dit uitgangspunt vormen de eisen van de richtlijn
inzake transparantie.
Voor Schiphol wordt in de Wet Luchtvaart een gescheiden administratie
voor de luchtvaartactiviteiten verlangd (dual till-principe). Dit vergt een
uitgebreid kostentoerekeningssysteem.
Het opleggen van de verplichting aan de overige burgerluchthavens om
een gescheiden administratie voor de luchtvaartactiviteiten (dual till) te
voeren is niet in het belang van de gebruikers en brengt hoge administratieve lasten met zich mee voor de betreffende luchthaven.
Voor de overige burgerluchthavens zou deze eis te vergaande consequenties hebben.
In verband hiermee wordt bij de implementatie voor de overige burgerluchthavens uitgegaan van de bepalingen van de richtlijn. Deze
bepalingen maken een interpretatie mogelijk op grond waarvan transparantie van opbrengsten en kosten voor het geheel van de luchtvaart en de
commerciële, niet-luchtvaartactiviteiten (single till) kan worden gerealiseerd. Dit komt overeen met de huidige praktijk.
Het staat een overige burgerluchthaven overigens volledig vrij er zelf voor
te kiezen om een gescheiden administratie voor de luchtvaartactiviteiten
(dual till) te voeren.
Om in het geval van een luchthavennetwerk of een verkeersverdeling
tussen luchthavens te komen tot een transparant en gemeenschappelijk
tarievensysteem dienen Schiphol en de betreffende overige burgerluchthavens zelf voor de gewenste afstemming zorg te dragen.
Op dit moment is op tarieven, met uitzondering van die van Eindhoven
Airport, de goedkeuringsprocedure van artikel 36 van de Luchtvaartwet
van toepassing. Deze bepaling schrijft een goedkeuringsprocedure bij
Koninklijk besluit, op voordracht van de Minister van Verkeer en Waterstaat, voor.
Na inwerkingtreding van de Regelgeving burgerluchthavens en militaire
luchthavens (RBML; Stb. 2008, 561) – nadat de «omzettingsbesluiten» zijn
vastgesteld – komen artikel 8.53 en 8.72, eerste lid, van de Wet luchtvaart
– zoals opgenomen in onderdeel K van de RBML –, in de plaats van het
huidige artikel 36 van de Luchtvaartwet.
Alsdan zal uitsluitend nog de eis gelden van non-discriminatie (geen
discriminatie van buitenlandse luchtvaartmaatschappijen ten faveure van
nationale luchtvaartmaatschappijen), ontleend aan het Verdrag van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 519, nr. 3

5

Chicago (meer bepaald aan de ICAO Policies on charges for airports and
air navigation services (doc. 9 082, 8/2009)).
Administratieve lasten en nalevingskosten
In de uitgangssituatie zijn de administratieve lasten en inhoudelijke
nalevingskosten van de sectorspecifieke eisen ten aanzien van Schiphol
gebaseerd op de tweede nota van wijziging bij het wetsvoorstel tot
wijziging van de Wet luchtvaart (Kamerstukken II, 2004/05, 28 074, nr. 9).
Deze zijn in 2004 geraamd op basis van het standaardkostenmodel. De
totale jaarlijkse administratieve lasten en nalevingskosten zijn becijferd op
€ 228 000. Actal heeft bij brief van 7 mei 2004 aangegeven dat, gegeven
de selectiecriteria, de betreffende nota van wijziging niet geselecteerd zou
worden voor een toets op de gevolgen voor de administratieve lasten
voor het bedrijfsleven. Dit vormt de nulmeting.
De wijzigingen in de Wet luchtvaart en de daarop gebaseerde wijzigingen
in het Besluit exploitatie luchthaven Schiphol hebben voor de luchtvaartsector (alle luchthavens gezamenlijk) op het moment dat de bepalingen
van de onderhavige wet in werking treden geen additionele administratieve lasten en nalevingskosten tot gevolg.
Voor Schiphol zijn de uit de implementatie voortvloeiende wijzigingen van
geringe invloed op het totaal van de bestaande regels ten aanzien van de
exploitatie van Schiphol, neergelegd in de Wet luchtvaart. Het gaat
bijvoorbeeld om het introduceren van iets andere criteria (met een
vergelijkbare strekking) of andere procedures zonder dat er wezenlijk iets
verandert. De belangrijkste onderdelen zijn:
• non-discriminatie: het expliciet benoemen van de (reeds bestaande)
mogelijkheid tot tariefsdifferentiatie met toevoeging van neutrale
criteria als objectief en transparant;
• de mogelijkheid tot het vaststellen van een gemeenschappelijk en
transparant tarievensysteem. De tarieven kunnen worden afgestemd.
De informatieverplichtingen gaan daarbij niet verder dan de thans
reeds in de Wet luchtvaart opgenomen verplichtingen;
• consultatie en verhaal: van een bij de toezichthouder (NMA) ingediende klacht gaat opschortende werking uit, dit betekent dat de
tarieven en voorwaarden niet op de voorgenomen ingangsdatum in
werking treden.
Daarnaast gaat het om eisen waaraan thans reeds wordt voldaan op
grond van een normale bedrijfsvoering en betreffen derhalve gemengde
kosten, zoals:
• transparantie: de gebruikers van Schiphol dienen informatie te
verstrekken over de prognoses van de omvang van hun verkeer en
vervoer, vloot etc.. Deze eis sluit aan bij de huidige praktijk van het
overleg tussen Schiphol en de gebruikers;
• toegang: de exploitant en de gebruikers overleggen over het gebruik
van specifieke of op maat gesneden diensten. Een gebruiker kan
verzoeken om specifieke of op maat gesneden diensten. De exploitant
stelt relevante, objectieve, transparante en non-discriminatoire criteria
vast voor de beoordeling van dergelijke verzoeken.
De conclusie is dan ook dat de toepassing van de richtlijn voor Schiphol
geen additionele administratieve lasten en nalevingskosten tot gevolg zal
hebben.
Thans en op het moment dat de Wet luchtvaart (inclusief de implementatie van de richtlijn) in werking zal treden (uiterlijk 15 maart 2011) is de
richtlijn niet van toepassing op de overige burgerluchthavens.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 519, nr. 3

6

Uitsluitend indien in een toekomstige situatie, waarin bijvoorbeeld wordt
besloten tot de aanwijzing van een luchthavennetwerk of een verkeersverdeling tussen luchthavens, dan wel op het moment dat een van de
overige burgerluchthavens de grenswaarde van meer dan vijf miljoen
passagiers overschrijdt, is de richtlijn ook op deze luchthavens van
toepassing.
Op dit moment is de aanwijzing van een luchthavennetwerk of een
verkeersverdeling tussen luchthavens niet voorzien. De eventuele, uit een
dergelijk besluit voortvloeiende, administratieve lasten en nalevingskosten kunnen op dat moment worden berekend.
Verder is bij de huidige stand van zaken het niet te verwachten dat een of
meerdere overige burgerluchthavens in de nabije toekomst de grenswaarde van meer dan vijf miljoen passagiersbewegingen zal c.q. zullen
overschrijden (de grootste overige luchthaven, te weten Eindhoven
Airport, faciliteert op dit moment circa 1,7 miljoen passagiersbewegingen).
Deze wet leidt derhalve niet tot administratieve lasten voor de burger of
het bedrijfsleven. Omdat er geen effect is op de administratieve lasten
heeft Actal besloten de regeling niet te selecteren voor advies.
De wet brengt ook geen nalevingskosten met zich mee zoals bedoeld in de
bedrijfseffectentoets.
Tenslotte is de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa), in het kader
van de uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets (UHT), nagegaan
welke consequenties het wetsvoorstel heeft voor de benodigde personele
capaciteit. Naar verwachting zal voor de uitvoering van het wetsvoorstel
geen extra personele capaciteit of aanvullend budget nodig zijn.
Wel merkt de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit op dat wanneer één of meerdere overige burgerluchthavens op enig
moment uitstijgen boven het aantal passagiersbewegingen van 5 miljoen
op jaarbasis, de bepalingen uit het wetsvoorstel en het ontwerp-besluit op
deze luchthaven(s) van toepassing worden. Dat betekent dat alsdan de
omvang van de toezichthoudende taak van de Raad wordt uitgebreid.
Voorts wordt de toezichthoudende taak van de Raad eveneens uitgebreid
wanneer een groep luchthavens wordt aangewezen als een luchthavennetwerk, dan wel toestemming wordt verleend om een gemeenschappelijk en transparant tariefsysteem vast te stellen.
Over het wetsvoorstel is met de luchtvaartsector overeenstemming
bereikt.
In onderstaande transponeringstabel is aangegeven in welk artikel van de
Wet luchtvaart respectievelijk het Besluit exploitatie luchthaven Schiphol
de artikelen van de richtlijn zijn geïmplementeerd.
Transponeringstabel richtlijn nr. 2009/12/EG (PbEG L70)
Bepaling EU-regeling

Artikel 1 Onderwerp en
toepassingsgebied
lid 1, 2, 4 en 5
lid 3
Artikel 2 Definities
lid 1, 2 en 3

Bepaling in implementatieregeling
of in bestaande regelgeving;
toelichting indien niet geïmplementeerd of uit zijn aard geen
implementatie behoeft

Omschrijving beleidsruimte

Toelichting op de keuze(n) bij de
invulling van beleidsruimte

naar aard geen implementatie
noodzakelijk
feitelijke uitvoering

N.v.t.

Vergt geen omzetting.

N.v.t.

Vergt geen omzetting.

reeds opgenomen in art. 8.1 Wet
luchtvaart

N.v.t.

Reeds opgenomen in art. 8.1 Wet
luchtvaart.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 519, nr. 3

7

Bepaling EU-regeling

Bepaling in implementatieregeling
of in bestaande regelgeving;
toelichting indien niet geïmplementeerd of uit zijn aard geen
implementatie behoeft

Omschrijving beleidsruimte

Toelichting op de keuze(n) bij de
invulling van beleidsruimte

lid 4

art. 8.25d, vierde lid, Wet luchtvaart, artt. 2, eerste lid, onder d
(nieuw) en e, 4, tweede lid, 5,
eerste en vierde lid, 7, 9, 11 en 14
Besluit exploitatie luchthaven
Schiphol
art. 8.1b Wet luchtvaart

Geen

Geen definitie opgenomen, maar
inhoudelijk verwerkt in de in de
eerste kolom genoemde artikelen.

Geen

Definitie opgenomen in art. 8.1b Wet
luchtvaart (nieuw).

Artikel 3 Discriminatieverbod

reeds opgenomen in artikel 8.25d,
tweede lid, Wet luchtvaart

N.v.t.

Reeds opgenomen in art. 8.25d,
tweede lid, Wet luchtvaart.

Artikel 4 Luchthavennetwerk

Artikel 8.25da Wet luchtvaart

Geen

Uitgewerkt in artikel 8.25da Wet
luchtvaart (nieuw). Wordt vooralsnog geen gebruik van gemaakt.

Artikel 5 Gemeenschappelijke systemen voor de
heffing van luchthavengelden

Artikel 8.25da Wet luchtvaart

Geen

Uitgewerkt in artikel 8.25da Wet
luchtvaart (nieuw). Wordt vooralsnog geen gebruik van gemaakt.

lid 5

Artikel 6 Consultatie en
verhaal
lid 1 en 2

Reeds opgenomen in art. 8.25e Wet
luchtvaart.
reeds opgenomen in art. 8.25e Wet
luchtvaart
art. 8.25f, eerste t/m vijfde lid, Wet
luchtvaart
art. 8.25f, eerste t/m vijfde lid, Wet
luchtvaart
niet relevant voor Nederland

N.v.t.

art. 4, vierde en zesde lid, Besluit
exploitatie luchthaven Schiphol
art. 8.25e, tweede lid, Wet
luchtvaart
art. 8.25e, zesde lid, Wet luchtvaart

Geen

reeds opgenomen in art. 4, zesde
lid, Besluit exploitatie luchthaven
Schiphol

Geen

Reeds opgenomen in art. 4, zesde
lid, Besluit exploitatie luchthaven
Schiphol.

reeds opgenomen in art. 8.25e Wet
luchtvaart
reeds opgenomen in art. 7 Besluit
exploitatie luchthaven Schiphol

Geen

Reeds opgenomen in art. 8.25e Wet
luchtvaart.
Reeds opgenomen in art. 7 Besluit
exploitatie luchthaven Schiphol

Geen

lid 2

reeds opgenomen in art. 8.25d,
tweede lid, Wet luchtvaart
art. 8.25ea Wet luchtvaart

Artikel 11 Onafhankelijke
toezichthoudende autoriteit
lid 1, 2, 3, 6, 7 en 8

art. 8.25f Wet luchtvaart

Geen

lid 4
lid 5

feitelijke uitvoering
niet relevant voor Nederland

N.v.t.
N.v.t

lid 3
lid 4
lid 5

Artikel 7 Transparantie
lid 1
lid 2
lid 3
Artikel 8 Nieuwe infrastructuur

Artikel 9 Kwaliteitsnormen
lid 1
lid 2

Artikel 10 Differentiatie
diensten op maat
lid 1

Geen
Geen
Geen

Geen

Lid 3 en 4: De bepalingen sluiten
grotendeels aan bij geldend recht. Er
zijn enkele wijzigingen van ondergeschikte aard doorgevoerd.
Vijfde lid (niet toepassen derde en
vierde lid): vergt geen omzetting.

Lid 1 tot en met 3: De bepalingen
sluiten grotendeels aan bij geldend
recht. Er zijn enkele wijzigingen van
ondergeschikte aard doorgevoerd.

Geen

Geen

Geen

Reeds opgenomen in art. 8.25d,
tweede lid, Wet luchtvaart
Uitgewerkt in artikel 8.25ea Wet
luchtvaart (nieuw).

De bepalingen sluiten grotendeels
aan bij geldend recht. Er zijn enkele
wijzigingen van ondergeschikte aard
doorgevoerd.
Vergt geen omzetting.
Vijfde lid (financieringsmechanisme
onafhankelijke toezichthoudende
autoriteit): vergt geen omzetting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 519, nr. 3

8

Bepaling EU-regeling

Bepaling in implementatieregeling
of in bestaande regelgeving;
toelichting indien niet geïmplementeerd of uit zijn aard geen
implementatie behoeft

Omschrijving beleidsruimte

Toelichting op de keuze(n) bij de
invulling van beleidsruimte

N.v.t.

Vergt geen omzetting.

lid 2

naar aard geen implementatie
noodzakelijk
idem

Artikel 13 Omzetting
lid 1
lid 2

feitelijke uitvoering
feitelijke uitvoering

N.v.t.
N.v.t.

Vergt geen omzetting.
Vergt geen omzetting.

naar aard geen implementatie
noodzakelijk

N.v.t.

Vergt geen omzetting.

Artikel 12 Herziening en
verslaglegging
lid 1

Artikel 14 Inwerkingtreding

Vergt geen omzetting.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
ARTIKEL I
B
Zoals eerder gesteld is de richtlijn ook van toepassing op vracht.
In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van de
Wet luchtvaart in verband met de exploitatie van de luchthaven Schiphol1
is aangegeven dat de bepalingen in de Wet luchtvaart uitgaan van
kostenoriëntatie voor het geheel. Dit biedt tevens de mogelijkheid tot
tariefsdifferentiatie binnen de grenzen die het EG-verdrag daaraan stelt.
De Wet luchtvaart voldoet op dat punt derhalve reeds aan de richtlijn.
Omdat de richtlijn, als een concrete uitwerking van het non-discriminatie
beginsel, enkele specifieke voorwaarden stelt aan tariefsdifferentiatie,
wordt in het wetsvoorstel aan artikel 8.25d een nieuw lid toegevoegd.
Hierin is bepaald dat de luchthavengelden (tarieven) kunnen worden
gedifferentieerd uit een oogpunt van publiek en algemeen belang,
hieronder zijn mede te begrijpen zowel milieu-aangelegenheden, als ook
de behartiging van het belang van de mainport. In de Luchtvaartnota
wordt het behartigen van dit belang specifiek een maatschappelijk belang
genoemd. Bepaald is dat de criteria de differentiatie moeten kunnen
rechtvaardigen; zij dienen in termen van de richtlijn «relevant» te zijn.
Voorts dienen zij objectief en transparant te zijn.
C
Om de territoriale samenhang te bevorderen en om redenen van
verkeersverdeling hebben lidstaten op grond van de richtlijn de
mogelijkheid om een gemeenschappelijk systeem van luchthavengelden
toe te passen op een luchthavennetwerk of voor luchthavens die de
luchtverbindingen van dezelfde stad of agglomeratie verzorgen. In de Wet
luchtvaart wordt een nieuw artikel 8.25da opgenomen om dit onderdeel
van de richtlijn te implementeren. De regeling houdt in dat de minister
van Verkeer en Waterstaat een groep luchthavens met dezelfde exploitant
kan aanwijzen als luchthavennetwerk en toestemming kan verlenen een
gemeenschappelijk tariefsysteem te hanteren.
Deze toestemming kan bij besluit van de minister van Verkeer en
Waterstaat ook worden verleend aan luchthavens die de luchtverbindingen voor dezelfde stad of agglomeratie verzorgen.

1

Kamerstukken II 2001/02, 28 074, nr. 3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 519, nr. 3

9

D
De Wet luchtvaart bevat geen bepaling over informatieverstrekking van de
gebruikers aan de exploitant voorafgaand aan de vaststelling van tarieven
en voorwaarden. Omdat de richtlijn dergelijke bepalingen wel bevat, dient
artikel 8.25e te worden aangevuld. Het zesde lid dient om te voorkomen
dat gevoelige informatie openbaar wordt.
E
De exploitant en de gebruikers overleggen over de reguliere verdeling van
de beschikbare infrastructuur en van de te verlenen diensten op de
luchthaven.
Een gebruiker van een luchthaven kan echter ook tussentijds een verzoek
om diensten op maat of ten behoeve van het reserveren van specifieke
terminals of delen van terminals aan de exploitant voorleggen.
De exploitant van de luchthaven dient vooraf relevante, objectieve,
transparante en non-discriminatoire criteria op te stellen, welke de
exploitant vervolgens toe dient te passen om te kunnen beoordelen wie
toegang krijgt tot bepaalde diensten of tot specifieke terminals of delen
van terminals.
Het zal voor de exploitant van de luchthaven in de praktijk niet in alle
gevallen mogelijk blijken om voor alle denkbare en ook ondenkbare
toekomstige aanvragen inzake het gebruik van uiteenlopende, mogelijk
zelfs nieuwe faciliteiten en diensten, op voorhand uitputtende criteria vast
te stellen.
In het licht van zich voortdurend wijzigende omstandigheden en ook
omdat de specifieke omstandigheden van ieder individueel geval (sterk)
kunnen verschillen, is aan de exploitant van de luchthaven de
mogelijkheid voorbehouden om in bijzondere concrete omstandigheden
andere en aanvullende criteria te formuleren.
In artikel 8.25ea, vierde lid, wordt toezicht op de beslissingen van de
exploitant van de luchthaven op verzoeken voor diensten op maat
mogelijk gemaakt. De gebruiker kan daartoe een aanvraag indienen bij de
raad van bestuur va de NMa. De procedure is vergelijkbaar met de
procedure in artikel 8.25f. De raad van bestuur van de NMa toetst de
beslissing van de exploitant van de luchthaven aan het bepaalde bij of
krachtens de wet luchtvaart. Daarbij zal het vooral gaan om het bepaalde
in het tweede lid van artikel 8.25ea. De criteria die Schiphol hanteert,
moeten relevant, objectief transparant en non-discriminatoir zijn. In het
kader van een concreet bij de raad van bestuur van de NMa aangebracht
geschil toetst de raad of de door de exploitant van de luchthaven
gehanteerde criteria aan deze vereisten voldoen. Wanneer dat niet het
geval is, is de beslissing van de exploitant van de luchthaven in strijd met
het bij of krachtens de wet bepaalde. De exploitant zal dan een nieuwe
beslissing moeten nemen, waarbij de eerder gehanteerde criteria die naar
het oordeel van de raad van bestuur niet in overeenstemming zijn met de
wet, bij het nemen van een nieuwe beslissing niet meer door de
exploitant van de luchthaven gehanteerd kunnen worden. Tegen het
besluit van de raad kan rechtstreeks beroep worden aangetekend bij de
rechtbank Rotterdam.
F
De Wet luchtvaart bevat reeds een procedure voor gebruikers om over de
vastgestelde tarieven een oordeel te vragen aan de raad van bestuur van
de Nederlandse Mededingingsautoriteit, in de wet aangeduid als de
«raad». De in de richtlijn opgenomen procedure wijkt echter af van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 519, nr. 3

10

procedure in de Wet luchtvaart. Zo bevat de richtlijn de verplichting voor
de raad om eerst een (voorlopig) besluit te nemen. Voorts bepaalt de
richtlijn dat tijdens de procedure de vastgestelde tarieven en voorwaarden
niet in werking treden. Aan de mogelijkheid tot verlenging van de termijn
is in de richtlijn de voorwaarde verbonden dat het moet gaan om
uitzonderlijke gevallen.
Om deze redenen wordt de procedure in artikel 8.25f Wet luchtvaart
aangepast.
In het eerste lid is de hoofdregel gegeven voor het geval door een
gebruiker een oordeel van de raad wordt verzocht. De inwerkingtreding
van de tarieven en voorwaarden vindt niet plaats op de beoogde datum
maar wordt opgeschort tot de raad zijn oordeel heeft gegeven.
Voor de uitzondering op de hoofdregel is gebruik gemaakt van het
voorwaardelijk besluit van artikel 6, vierde lid, van de richtlijn. De
uitzondering is in het wetsvoorstel, in het tweede lid van artikel 8.25f
aldus uitgewerkt dat de raad tarieven en voorwaarden aanwijst waarvoor
de hoofdregel moet voortduren. Deze tarieven en voorwaarden treden
dan op de voorgenomen ingangsdatum daadwerkelijk niet in werking. Op
deze wijze wordt voorkomen dat, in het geval het oordeel van raad na het
voorgenomen tijdstip van inwerkingtreding wordt gegeven, bepaalde
tarieven en voorwaarden onnodig niet in werking treden.
De raad beslist binnen vier weken na ontvangst van de aanvraag voor
welke tarieven en voorwaarden de opschorting van het eerste lid
gehandhaafd dient te blijven. Voor de Nederlandse situatie is de betekenis
van dit voorwaardelijke besluit beperkt. De tijdspanne tussen de
mededeling door de exploitant van de vastgestelde tarieven en
voorwaarden en de inwerkingtreding daarvan bedraagt vijf maanden
(artikel 3, derde lid, Besluit exploitatie luchthaven Schiphol). Ingevolge de
wettelijke termijnen dient de raad binnen die tijd een besluit te nemen. Na
de mededeling staat een termijn van vier weken open om de raad om een
oordeel te vragen. De raad heeft vervolgens maximaal vier maanden om
een besluit te nemen. Vier weken is, met uitzondering van de maand
februari, enkele dagen korter dan een maand. Dit brengt met zich dat een
besluit op de aanvraag uiterlijk slechts enkele dagen voor de beoogde
datum van inwerkingtreding wordt genomen. Alleen indien gebruik wordt
gemaakt van de verlengingsregeling, volgt het besluit uiterlijk twee
maanden daarna.
Het besluit is dan ook vooral van belang indien de beslistermijn niet wordt
gehaald en verlenging moet plaatsvinden. De richtlijn laat echter geen
ruimte om het besluit achterwege te laten, tenzij een definitief besluit
altijd binnen vier weken kan worden genomen.
In afdeling 4.1.3 van de Algemene wet bestuursrecht wordt als
uitgangspunt gehanteerd dat bestuursorganen er te allen tijde naar
dienen te streven om binnen de wettelijke termijnen besluiten te nemen
(Kamerstukken II 1998/99, 26 523, nr. 3, p. 4). Dit geldt in nog sterkere mate
wanneer, zoals in casu, een wettelijke termijn rechtstreeks voortvloeit uit
Europese regelgeving.
Ook na het verstrijken van de wettelijke beslistermijn, dienen bestuursorganen de termijn van een eventuele opschorting zo kort mogelijk te
houden.
De richtlijn geeft in artikel 11, zevende lid, een beperkte mogelijkheid om
de beslistermijn met twee maanden te verlengen. Sprake moet zijn van
een uitzonderlijk en naar behoren gemotiveerd geval. Gedacht kan
worden aan situaties waarin de beoordeling van de aanvraag uitzonderlijk
complex is. Wanneer de aanvraag onvolledig is en toepassing wordt
gegeven aan artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht, kan dit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 519, nr. 3

11

eveneens als uitzonderlijk geval gelden als bedoeld in het derde lid. De
behandeling moet dan immers worden opgeschort omdat de aanvrager
de gelegenheid moet hebben de aanvraag aan te vullen. Wanneer
hiervoor veel gegevens noodzakelijk zijn, kan de situatie zich voordoen dat
als gevolg van een redelijke termijn voor het aanvullen van de aanvraag
de behandeltijd voor de raad zodanig kort wordt, dat verlenging noodzakelijk is.
Het bepaalde in het derde lid sluit aan bij de hiervoor genoemde
grondbeginselen van de Algemene wet bestuursrecht.
De termijnen genoemd in artikel 8.25f van de Wet luchtvaart zijn geen
fatale termijnen, maar termijnen van orde. Krachtens de op 1 oktober 2009
in werking getreden Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen
(Stb. 2009, 383), leidt overschrijding van deze termijnen echter wel tot de
mogelijkheid van het instellen van rechtstreeks beroep en het opeisen van
een dwangsom.
ARTIKEL II
Overgangsrecht is opgenomen voor voorstellen voor tarieven en
voorwaarden waarvan reeds mededeling is gedaan aan de gebruikers
voor de inwerkingtreding van deze wet, voor aanvragen die voor dat
tijdstip reeds bij de raad zijn ingediend en voor tarieven en voorwaarden
die reeds zijn vastgesteld. Voor deze gevallen blijft het oude recht van
toepassing.
De door de exploitant van de luchthaven voor inwerkingtreding van deze
wet vastgestelde tarieven en voorwaarden behouden hun geldigheid tot
het moment dat de nieuwe tarieven van kracht worden.
De minister van Verkeer en Waterstaat,
C. M. P. S. Eurlings

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 519, nr. 3

12