Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2023–2024

32 813

Kabinetsaanpak Klimaatbeleid

Nr. 1305

BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN
WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 18 oktober 2023
Op 5 juni 2023 is in antwoord op schriftelijke vragen van het lid Boucke
(D66)1 toegezegd het rapport «Luchtvaart en Zeevaart in de nieuwe
jaarverplichting energie vervoer» van Guidehouse na afronding aan de
Kamer toe te zenden. Hierbij ontvangt u het onderzoeksrapport.
Tevens heeft de Kamer op 7 juli 2022 (Handelingen II 2021/22, nr. 102,
item 72) een motie van het lid Boucke (D66) aangenomen2, waarmee de
regering wordt verzocht om een visie, plan en groeipad op te stellen ten
aanzien van de productie, opslag en het transport van duurzame
luchtvaartbrandstoffen. In deze brief wordt u geïnformeerd over de wijze
waarop uitvoering is gegeven aan de motie via het Nationaal Plan
Energiesysteem (NPE). Het Ministerie van IenW beschouwt de motie
hiermee als afgedaan.
Het rapport «Luchtvaart en zeevaart in de nieuwe jaarverplichting
energie vervoer»
De RED-III
De Europese richtlijn voor hernieuwbare energie (Renewable Energy
Directive; RED) stelt voor alle sectoren, waaronder de transportsector,
doelen voor de reductie van de CO2-uitstoot. In de herziening van de
richtlijn (RED-III) hebben lidstaten hierin een keuze voor 2030: 29% hernieuwbare brandstoffen of 14,5% minder broeikasgasintensiteit voor de
transportsector als geheel. Nieuw ten opzichte van RED-II is dat ook de
brandstoffen die geleverd worden aan de luchtvaartsector en de zeevaartsector meetellen.

1
2

kst-32813-1305
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Aanhangsel Handelingen II 2022/23, nr. 2792.
Kamerstuk 31 936, nr. 976.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 813, nr. 1305

1

Daartoe verplicht de RED-III lidstaten om een verplichting op te leggen
aan de brandstofleveranciers over de aan transportsectoren geleverde
brandstoffen. Hoe lidstaten de RED-III invoeren staat ze vrij en is
verschillend per land. In de Nederlandse implementatie van de richtlijn is
de broeikasgasintensiteit leidend.3 Nederland zal bovendien verschillende
transportsectoren verplichtingen opleggen. De benodigde wijzigingen in
de Wet milieubeheer om de RED-III te implementeren, zijn begin oktober
in internetconsultatie gegaan.
In opdracht van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) en
het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) heeft Guidehouse
onderzoek gedaan naar de vormgeving van de nationale wet- en
regelgeving voor de implementatie van de RED-III voor de sectoren
luchtvaart en zeevaart. Hierin is ook onderzocht welke mogelijkheden de
luchtvaartsector binnen en buiten deze richtlijn heeft om het verschil
tussen de Europese en nationale bijmengdoelen te overbruggen.
Nationale doelen versus Europese verplichting
Op zowel nationaal als Europees niveau zijn voor de luchtvaartsector
afspraken gemaakt voor de bijmenging van duurzame luchtvaartbrandstoffen (SAF):
• Op 13 september 2023 heeft het Europees Parlement ingestemd met
de ReFuelEU Aviation-verordening waarmee vanaf 2025 een Europese
bijmengverplichting moet gaan gelden. Deze begint bij 2% in 2025 en
in 2030 staat de verplichting op 6%. Daarna loopt het bijmengpercentage op naar 20% in 2035, richting 70% in 2050. Er zijn ook submandaten voor synthetische kerosine in opgenomen.
• Op nationaal niveau zijn er niet-bindende doelen voor de bijmenging
van SAF. Deze zijn samen met de luchtvaartsector afgesproken in het
Akkoord Duurzame Luchtvaart en bekrachtigd in de Luchtvaartnota van
de overheid. Het doel is om vanaf 2030 14% SAF te gaan bijmengen en
om in 2050 volledig op duurzame energiedragers te vliegen.
In het onderzoek van Guidehouse worden mogelijkheden geschetst om
het verschil tussen de Europese bijmengverplichting en nationale
bijmengdoelen in 2030 (te weten het verschil tussen 6% en 14% bijmenging van SAF) voor de luchtvaart te overbruggen.
Invoering RED-III in relatie tot de doelen en verplichtingen voor de
luchtvaartsector
De ReFuelEU Aviation-verordening beperkt voor lidstaten de juridische
ruimte om een hogere fysieke inzet van duurzame luchtvaartbrandstoffen
dan is voorgesteld in de verordening op nationaal niveau te verplichten.
De Europese Commissie heeft daarnaast op ambtelijk niveau aan IenW
gecommuniceerd geen ruimte te zien om een sectoraal doel voor de
luchtvaart vanuit de nationale implementatie van de RED-III op te leggen.
Hierdoor werd ten tijde van het Guidehouse-onderzoek dus ook geen
mogelijkheid voorzien om aan de luchtvaartbrandstofleveranciers vanuit
de RED-III een verplichting op te leggen. Daarom worden in het onderzoek
aanbevelingen gedaan ten aanzien van alternatieve en niet-bindende
maatregelen om de doelstelling van 14% in 2030 te halen. Deze worden
later in deze brief toegelicht.
De RED-III moet als richtlijn door iedere lidstaat worden omgezet in
nationale wetgeving. Het is voor alle EU-lidstaten een groot vraagstuk hoe
deze algemene richtlijn te implementeren in samenhang met de specifieke
3

Kamerstuk 32 813, nr. 1171.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 813, nr. 1305

2

verordening ReFuelEU Aviation. Voor zover bekend zijn er nog geen
lidstaten die hierin al besluiten hebben genomen. Recente gesprekken
met collega’s in andere landen hebben ertoe geleid dat IenW wel nu een
grondslag in de conceptwetgeving (de Wet milieubeheer) heeft
opgenomen. Hierdoor kan IenW de komende tijd (gedurende de huidige
internetconsultatie) nader onderzoeken of er ruimte is om luchtvaart een
verplichting op te leggen. Het opnemen van luchtvaart in de Wet
milieubeheer betekent niet dat de sector daadwerkelijk een nationale
verplichting krijgt. Een dergelijke verplichting wordt bij AMvB vastgesteld.
Het is onduidelijk of de Europese Commissie dit juridisch mogelijk acht in
het licht van ReFuelEU Aviation.
Enkele andere lidstaten beogen de RED-III zo te implementeren dat alleen
een generieke (transportbrede) verplichting aan alle brandstofleveranciers
(inclusief luchtvaart) wordt opgelegd. Leveranciers zijn dan vrij om dit per
modaliteit in te vullen. In de Nederlandse uitwerking wordt met sectorspecifieke verplichtingen gewerkt. IenW bekijkt nu de mogelijkheid om binnen
dit nationale systeem brandstofleveranciers aan de luchtvaart een
generieke verplichting te geven. Zij hebben dan de ruimte om met
leveringen aan andere modaliteiten aan een eventuele verplichting te
voldoen.
Kortom, er wordt de komende tijd verkend of het in de Nederlandse
systematiek mogelijk is om luchtvaart een verplichting op te leggen, en zo
ja, hoe die verplichting ingevuld zou kunnen worden. Hierover blijft IenW
in gesprek met andere lidstaten en de Europese Commissie. De Kamer zal
hier in het nieuwe jaar nader over worden geïnformeerd.
Behalen van de nationale bijmengdoelstellingen voor luchtvaart
In het rapport van Guidehouse zijn verschillende alternatieve voorstellen
opgenomen om het nationale bijmengdoel van 14% te behalen:
• Om de vraag naar SAF te stimuleren kunnen convenanten worden
gesloten of vrijwillige afspraken worden gemaakt met de luchtvaartsector om meer SAF bij te mengen.
• Om aan de groeiende vraag naar SAF te voldoen, is het ook nodig om
het aanbod te stimuleren. Hiervoor moeten de randvoorwaarden,
waaronder de brandstofinfrastructuur, gunstig zijn. IenW laat op dit
moment onderzoek doen naar de ontwikkeling van de benodigde
infrastructuur voor transport, toevoer en opslag van duurzame
energiedragers.
• Daarnaast stelt het rapport voor om geavanceerde productieroutes die
nog in een lage fase van ontwikkeling zijn, te subsidiëren.
• Om het aanbod verder te vergroten, kunnen brandstofleveranciers
worden gestimuleerd om hun SAF te leveren aan de Nederlandse
markt door hier afspraken over te maken met de sector.
• Voor de periode na 2035 heeft de luchtvaartsector een aanvullende
stimulans richting de nationale bijmengdoelenluchtvaart.
• De Europese bijmengverplichting stijgt in korte tijd naar 20% in 2035.
In dat jaar eindigt vervolgens de overgangsperiode waarin mag
worden gemiddeld over de lidstaten en zal de Europese bijmengverplichting fysiek in Nederland moeten worden voldaan. Het bijmengpercentage dat de luchtvaartsector in Nederland dan moet halen zal
hierdoor boven de 14% uitkomen.
IenW werkt de komende tijd verder aan een beleidsvisie voor het behalen
van de nationale bijmengdoelen. De uitkomsten en voorstellen uit dit
onderzoek van Guidehouse zullen in deze beleidsvisie worden
meegenomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 813, nr. 1305

3

Invoering RED-III in relatie tot de doelen en verplichtingen in de
zeevaartsector
In juli 2023 is door het Europees Parlement en de Raad van de Europese
Unie ingestemd met de FuelEU Maritime-verordening. Hiermee wordt een
reductieverplichting ingesteld voor de broeikasgasintensiteit van de
energie gebruikt aan boord van vracht- en passagiersschepen vanaf
5.000 bruto ton. De reductie moet in 2025 2% bedragen, in 2030 6%, en
loopt op tot 80% in 2050. De reductie binnen FuelEU Maritime kan worden
bereikt door de inzet van brandstoffen met een lagere broeikasgasintensiteit dan de huidige brandstoffen.
De verplichting van FuelEU Maritime is gericht op het schip, en daarmee
op de vraagzijde. Een belangrijke voorwaarde hiervoor is dat er voldoende
aanbod is van hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen. Om die reden
wordt er binnen de implementatie van de RED onderzocht of en hoe een
sectorspecifieke verplichting voor de levering van hernieuwbare energie
aan de zeevaart vorm kan krijgen. Voor de zeevaart kan de RED mogelijkheden bieden om de fysieke levering van duurzame energiedragers te
waarborgen. Het rapport gaat in op de mogelijke scenario’s om dit via
verplichtingen in de implementatie van de RED III te verankeren. In deze
scenario’s wordt er rekening gehouden met het bereiken van een match
met FuelEU Maritime. Dit kan zowel door de inzet van hernieuwbare
brandstoffen als in combinatie met de (verwachte) inzet van LNG. De
bevindingen van het rapport van Guidehouse worden meegenomen in de
vormgeving van een sectorspecifieke verplichting. Daarbij zal rekening
worden gehouden met de sturing op de reductie van broeikasgasintensiteit, de haalbaarheid van een dergelijke verplichting en het gelijke
speelveld met andere EU-lidstaten. In de jaarlijkse voortgangsbrief over
het klimaatbeleid voor de zeevaart wordt ingegaan op de bredere
beleidscontext op Europees, mondiaal en nationaal niveau.
Nationaal Plan Energiesysteem (NPE)
Met de nationale en Europese verduurzamingsdoelstellingen zal de
behoefte aan hernieuwbare elektriciteit, waterstof en koolstof, waaronder
biogrondstoffen, de komende tijd verder toenemen. De groeipaden voor
deze energievraag richting 2030 en 2050 in de verschillende sectoren,
waaronder de mobiliteitssectoren luchtvaart en zeevaart, zijn uitgewerkt in
het Nationaal Plan Energiesysteem (NPE).
Op 3 juli jl. heeft de Minister voor Klimaat en Energie de conceptversie
van het NPE gepresenteerd. IenW heeft actief bijgedragen aan de
uitwerking en zal ook de komende tijd nauw betrokken blijven om de
energiebehoefte van de mobiliteitssectoren verder uit te werken in het
definitieve NPE.
Om de energiebehoefte voor de luchtvaartsector inzichtelijk te maken is
afgelopen jaar onderzoek gedaan naar de waterstof- en energiebehoefte
voor de productie van duurzame luchtvaartbrandstoffen richting de
bijmengdoelen voor 2030 en 2050. De Kamer heeft op 17 januari 2023 het
onderzoeksrapport «Hernieuwbare waterstof voor luchtvaartbrandstoffen
in Nederland» ontvangen4. Het rapport maakt inzichtelijk wat de energievraag voor de luchtvaart is. De uitkomsten van dit onderzoek dragen bij
aan de visie op de energievraag voor de luchtvaart en het benodigde
groeipad. Ze zijn om die reden meegenomen in de conceptversie van het
NPE, waar hier breder voor de verschillende sectoren op wordt ingegaan.

4

Kamerstuk 31 936, nr. 1028.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 813, nr. 1305

4

Met de oplevering van het concept-NPE is invulling gegeven aan de motie
van het lid Boucke (D66).
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 813, nr. 1305

5