Deel A: Huidige situatie
a. Wet- en regelgeving
i.
•

Opiumwet

Blijkens de Opiumwet, artikel 3, is het verboden om zg. lijst 11-middelen (softdrugs,
waaronder hennep) binnen of buiten het grondgebied van Nederland te brengen; te telen,
te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren, te verstrekken of te
vervoeren; aanwezig te hebben; of te vervaardigen. Hennep is dus een verboden middel. Het

•

•

gedoogbeleid komt niet in de Opiumwet tot uitdrukking maar in de Aanwijzing aan het
Openbaar Ministerie.
Van belang is ook dat artikel 11 een gedifferentieerd stelsel van strafmaten heeft, waarbij
onderscheid wordt gemaakt tussen teelt, beroeps- of bedrijfsmatige teelt en teelt van grote
hoeveelheden.
Op 1 maart 2015 is de wetswijziging in werking getreden die een nieuw artikel lla aan de
Opiumwet heeft toegevoegd waarmee voorbereidende en faciliterende handelingen voor
illegale hennepteelt strafbaar zijn gesteld. De wetswijziging dient met name om growshops
en andere facilitatoren van beroeps- of bedrijfsmatige hennepteelt of hennepteelt van grote
hoeveelheden strafrechtelijk te kunnen vervolgen.
ii.

•

Aanwijzing OM

De Aanwijzing Opiumwet regelt hoe het Openbaar Ministerie omgaat met de handhaving
van de Opiumwet. Het is daarmee een cruciaal onderdeel van het Nederlandse
softdrugs beleid.

•

Uitgangspunt is het onderscheid dat in de Opiumwet is gemaakt tussen verdovende
middelen met een onaanvaardbaar risico voor de volksgezondheid (harddrugs, lijst 1) en
andere middelen (softdrugs, lijst II). Voor cannabis (lijst II) worden speciale verkooppunten
in de vorm van coffeeshops gedoogd.
1

•

Belangrijk is dat van het gedogen van strafbare feiten alleen sprake is in het verband van
coffeeshops binnen de daaraan gestelde voorwaarden, de gedoogcriteria.
2 Aan andere
strafbare feiten, zoals het buiten de coffeeshop voorhanden hebben van een kleine
hoeveelheid softdrugs voor eigen gebruik, wordt een lage opsporingsprioriteit toegekend.
Het verschil hiertussen is dat er bij gedogen sprake is van “een positieve beslissing niet op te
sporen en te vervolgen ongeacht de aanwezige capaciteit”, terwijl het toekennen van een
lage opsporingsprioriteit “in het algemeen gelegen [is] in de beoordeling van de relatieve
ernst van de strafbare feiten afgezet tegen capacitaire overwegingen.”
3 Bij lage
opsporingsprioriteit wordt echter wel opgetreden als drugs wordt aangetroffen, in ieder
geval wordt de drugs in beslag genomen.
4

•

Het gedoogbeleid voor coffeeshops bestaat eruit dat onder voorwaarden coffeeshops die
cannabis verkopen niet worden vervolgd. Deze criteria zijn de volgende:

Aanwijzing Opiumwet, onder Algemene Uitgangspunten, 2.1.
Ook de “gebruikersruimte” voor harddrugs wordt gedoogd.
Aanwijzing Opiumwet, onder Algemene Uitgangspunten, 2.2.
Bovendien gaat het gedogen vaak vergezeld van bestuurlijke actie in die zin dat er een (horeca ) vergunning
wordt afgegeven voor de exploitatie van de coffeeshop. Dit maakt dat hieraan wel degelijk rechten kunnen
worden ontleend die ver af liggen van een lage opsporingsprioriteit.
2

1

A: geen affichering: dit betekent geen enkele vorm van reclame anders dan een
summiere aanduiding op de betreffende lokaliteit;
>

H: geen harddrugs: dit betekent dat geen harddrugs voorhanden mogen zijn en/of
verkocht worden;
0: geen overlast: onder overlast kan worden verstaan parkeeroverlast rond de
coffeeshops, geluidshinder, vervuiling en/of voor of nabij de coffeeshop
rondhangende klanten;

>

i: geen verkoop aan jeugdigen en geen toegang voor jeugdigen tot een coffeeshop:
gelet op de toename van het cannabisgebruik onder jongeren is gekozen voor een
strikte handhaving van de leeftijdsgrens van achttien jaar;

>

G: geen verkoop van grote hoeveelheden per transactie: dat wil zeggen
hoeveelheden groter dan geschikt voor eigen gebruik (= 5 gram). Onder “transactie”
wordt begrepen alle koop en verkoop in één coffeeshop op eenzelfde dag met
betrekking tot eenzelfde koper. Onder dit criterium valt ook de handelsvoorraad van
de coffeeshop die in ieder geval niet meer mag bedragen dan 500 gram;
1: geen toegang voor en verkoop aan anderen dan ingezetenen van Nederland.
5

•

De grens van 5 gram die geldt voor het gedogen van de verkoop van hennepproducten
wordt ook als grens gehanteerd voor de lage opsporingsprioriteit bij het aanwezig hebben
van hennepproducten. In beginsel wordt niet strafrechtelijk opgetreden tegen het aanwezig
hebben van hoeveelheden tot en met 5 gram, de geringe hoeveelheid voor eigen gebruik. Er
vindt “geen gerichte opsporing” plaats. Als deze hoeveelheden worden aangetroffen worden
deze echter wel in beslag genomen.
6

•

Teelt van een geringe hoeveelheid voor eigen gebruik (5 planten of minder), mits deze niet
beroeps- of bedrijfsmatig is, heeft geen prioriteit. Prioriteit ligt bij de beroeps- of
bedrijfsmatige hennepteelt en teelt van grote hoeveelheden. Voor de vaststelling van wat
beroeps- of bedrijfsmatige teelt is, gelden criteria die duiden op (de mate van) de
professionaliteit en het doel van de teelt.
7

•

Naar aanleiding van de wetswijziging van de Opiumwet die voorbereidingshandelingen
strafbaar stelt, is ook de Aanwijzing aangepast. Hierbij is aangegeven met betrekking tot het
element “ernstige reden heeft om te vermoeden”, dat dit ziet op situaties waarin het niet
anders kan zijn dan dat de gedragingen als omschreven in artikel ila 0W zijn begaan terwijl
betrokkene zich bewust is geweest van de criminele bestemming van de genoemde
voorbereidingsmiddelen.
iii. Gemeentelijke vergunningen/ Damoclesbeleid

•

Gemeenten zijn vrij om hun beleid met betrekking tot de vestiging van coffeeshops zelf in te
vullen mits binnen het landelijk kader dat wordt gevormd door de Opiumwet en de
Aanwijzing van het Openbaar Ministerie. Zij hebben hierbij de keuze tussen een nulbeleid
(geen coffeeshops), maximumbeleid (het aantal coffeeshops is aan een maximum
gebonden) of geen beleid.

6

Aanwijzing Opiumwet, onder Opsporing en vervolging, 3.2.2.
Aanwijzing Opiumwet, onder Opsporing en vervolging, 4.
Aanwijzing Opiumwet, onder Opsporing en vervolging, 3.2.1.
2

•

Artikel 13b Opiumwet geeft de burgemeester de bevoegdheid tot oplegging van een last
onder bestuursdwang indien in panden soft- of harddrugs worden verkocht, afgeleverd of
verstrekt dan wel daartoe aanwezig zijn. Voor de toepassing van artikel 13b Opiumwet op
coffeeshops is het wenselijk dat er lokaal coffeeshopbeleid is. Dit wordt het Damoclesbeleid
genoemd. In de lokale driehoek wordt een handhavingsarrangement afgestemd waarin
afspraken staan over de wijze van optreden. De strafrechtelijke, bestuursrechtelijke en
eventueel fiscaalrechtelijke instrumenten worden bij voorkeur op elkaar afgestemd.

•

In veel gemeenten met een coffeeshop is voor een coffeeshop een horeca
exploitatievergunning vereist, hetgeen is vastgelegd in de APV. De burgemeester kan aan de
exploitatievergunning voorschriften verbinden die verband houden met de bescherming van
het woon- en leefklimaat en de openbare orde. In de exploitatievergunning kunnen de
AHOJGI-criteria worden opgenomen, met eventuele aanvullende voorschriften.

•

De gedoogverklaring vormt een eventuele aanvulling op de exploitatievergunning waarin
specifiek voor de coffeeshops geldende voorschriften opgenomen kunnen worden
(openingstijden, inrichtingseisen etc.).

•

De gemeentelijke (exploitatie)vergunning voor coffeeshops valt onder de Wet Bibob
(bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur). Ingevolge artikel 3,
eerste lid van de Wet Bibob kunnen bestuursorganen weigeren een aangevraagde
beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien er een ernstig
gevaar bestaat.
iv.

•

Internationaal

De VN-Verdragen die zien op drugs zijn het Enkelvoudig Verdrag inzake Verdovende
Middelen uit 1961, het Verdrag inzake psychotrope stoffen uit 1971 en het Verdrag tegen
Sluikhandel in Verdovende Middelen en Psychotrope stoffen uit 1988. De relevante EU
kaders zijn het Schengenacquis, het Gemeenschappelijk Optreden inzake illegale
drugshandel (1996) en het Kaderbesluit illegale drugshandel (2004).8 De VN-verdragen
richten zich op het volledig uitbannen van het in omloop zijn van verdovende middelen voor
andere dan geneeskundige of wetens’èhappelijke doeleinden. Dat het huidige Nederlandse
coffeeshopbeleid toelaatbaarheid zou zijn, steunt op het voorbehoud dat Nederland heeft
gemaakt bi] het VN Sluikhandel Verdrag (art 3 lid 6 SV), dat erop zag zeker te stellen dat het
destijds bestaande Nederlandse vervolgingsbeleid, het gehanteerde opportuniteitsbeginsel,
geen wijziging behoefde te ondergaan als gevolg van dat Verdrag.

•

Het rapport “Internationaal recht en cannabis: een beoordeling op basis van VN
drugsverdragen en EU-drugsregelgeving van gemeentelijke en buitenlandse opvattingen pro
regulering van cannabisteelt voor recreatief gebruik” van P.H.P.H.M.C. van Kempen & MI.
Fedorova (2014) concludeert dat het legaliseren, decriminaliseren, beleidsmatig gedogen
en/of anderszins reguleren van cannabisteelt voor de recreatieve gebruikersmarkt niet
toelaatbaar is onder de VN-drugsverdragen noch onder het Europees recht. Dit betekent ook
dat er gelet op de internationale verplichtingen inzake drugsbestrijding, geen juridische
ruimte is voor regulering van cannabisteelt ter bevoorrading van coffeeshops, in het verband

8

NB. Nederland heeft zich actief ingezet om te bewerkstelligen dat het Kaderbesluit slechts ziet op de
harmonisering van de strafmaat van drugsdelicten en niet het vervolgingsbeleid.
3

van Cannabis Social Clubs of via andere modaliteiten die strekken tot recreatief gebruik door
derden

.

.
Art.1l lid 1

•

Tevens concludeert het rapport dat wetgeving of beleid dat cannabisteelt voor recreatief
gebruik toelaat vanuit volksgezondheidsoverwegingen niet binnen de exceptie van
‘geneeskundige (of wetenschappelijke) doeleinden’ valt.
10 Wel wordt opgemerkt dat de VN
drugsverdragen ontegenzeggelijk beogen aan belangen van de volksgezondheid tegemoet te
komen.
b.

Omvang
i.

•

Gebruik

In 2009 was 4% van de algemene bevolking van 15-64 jaar een actuele cannabisgebruiker
(gebruik in de afgelopen maand) en 7% een recente gebruiker (gebruik in het afgelopen
jaar). Het gebruik onder scholieren in het voortgezet onderwijs daalt sinds midden jaren ‘90.
Cannabisgebruik ligt hoger in speciale groepen jongeren en jongvolwassenen, maar is in het
uitgaansleven op zijn retour.
11
ii.

•

Coffeeshops

In april 2013 waren er 614 coffeeshops, gevestigd in 103 van de 415 Nederlandse
gemeenten. Na een aantal jaren van lichte daling was de daling van het aantal coffeeshops
in 2012 sterker (een daling van 5,7% ten opzichte van 2011). Ruim twee derde van de
Nederlandse gemeenten blijkt eind 2012 een nulbeleid te voeren, terwijl een kwart een
maximumbeleid hanteert. Daarnaast zegt 7% van de gemeenten geen formeel beleid te
12
hebben.
iii.

•

Illegale teelt

Eind 2014 is door het WODC bevestigd dat het overgrote deel van de in Nederland illegaal
geteelde cannabis naar het buitenland wordt geëxporteerd. Afhankelijk van of het gebruik
van niet-ingezeten wordt gedefinieerd als ‘export’ of als ‘binnenlandse consumptie’ ligt het
geschatte exportpercentage hoogstwaarschijnlijk respectievelijk tussen de 86% en de 95% of
tussen de 78% en de 91%.’ In de berekening van het exportpercentage wordt ook een
schatting gebruikt van de totale productie van cannabis in Nederland. De meest
waarschijnlijke uitkomsten van deze schatting liggen tussen de 300 en 600 ton per jaar.
14

Internationaal recht en cannabis: een beoordeling op basis van VN-drugsverdragen en EU-drugsregelgeving
van gemeentelijke en buitenlandse opvattingen pro reguleri ng van cannabisteelt voor recreatief gebruik”,
P.H.P.H.M.C. van Kempen & Ml. Fedorova (2014), pagina 237.
10

Idem, onder meer pagina 88 en 99.
Nationale Drug Monitor, Jaarbericht 2013-2014, Trimbos Instituut, pagina 18-19.
12
Coffeeshops in Nederland 2012, Intraval, pagina 1-11.
13
De export van in Nederland geteeld cannabis, WODC, pagina 9-14.
14
De export van in Nederland geteeld cannabis, WODC, pagina 142.
‘

4

•

In bepaalde stadswijken lijkt de illegale hennepteelt een zeer veel voorkomend fenomeen te
zijn. Mede op basis van verklaringen van een criminele spijtoptant in 2014 werd door het
15
RIEC Zuid-West Nederland vastgesteld dat er in Tilburg ca. 60 criminele drugsbendes actief
zijn, ertussen de 600-900 illegale hennepplantages in de stad te vinden zijn en ca. 2.500
mensen in deze ‘bedrijfstak’ werken. Het zou daarmee een van de grootste werkgevers in de
gemeente zijn.’
6
c.

Criminaliteit en handhaving
i.

•

Handhaving

Het aantal softdrugsverdachten in de strafrechtsketen stabiliseert min of meer: 8.985 in
2012 en 8.966 in 2013. Bij het Openbaar Ministerie daalt het aantal aangebrachte
softdrugszaken in 2013. Bij de afdoeningen door de rechter is nog een kleine stijging te zien
van het aantal softdrugszaken.’
7 In het merendeel van de zaken wordt een taakstraf
8
opgelegd.’

•

De grootschalige professionele illegale hennepteelt is voor de periode 2008-2012 en ook
weer voor de periode 2013-2017 gedefinieerd als prioriteit in de bestrijding door politie en
justitie. De aantallen onderzoeken naar criminele samenwerkingsverbanden (CSV’s) gericht
op grootschalige hennepteelt is de laatste jaren consequent gestegen, van 46 in 2009 tot
106 in 2013.’

•

Bij softdrugsfeiten betreft ongeveer 80% van de inbeslagnames hennep van Nederlandse
20 Twee derde van de zaken gericht op softdrugsbezit is het gevolg van niet-gerichte
bodem.
opsporing. Bijna de helft van het aantal geregistreerde softdrugszaken met geregistreerde
21
verdachten heeft betrekking op teelt (tegenover 38% bezit, 10% handel en 6% smokkel).
22 In
2014 zijn 5394 hennepkwekerijen geruimd (afname t.o.v. voorgaande jaren: 5962 in 2013,
5773 in 2012 en 5435 in 2011).23 In het merendeel van de zaken gaat het om
24 Bij de ontdekking van hennepkwekerijen vormen
binnenkwekerijen, veelal in een woning.
tips een belangrijke factor.
25

•

Naast strafrechtelijke handhaving wordt ook bestuursrechtelijk opgetreden tegen softdrugs.
ArtiS,

lid 2 sub d

in de naleving van de gedoogcriteria speelt het bestuur een belangrijke rol.

15

Onder meer gebaseerd op onderzoek Wijkenaanpak en Ondermijnende criminaliteit.
Integraal Appèl, RIEC Zuid-West Nederland.
‘
Nationale Drug Monitor, Jaarbericht 2013-2014, Trimbos Instituut, pagina 16.
‘
Nationale Drug Monitor, Jaarbericht 2013-2014, Trimbos Instituut, pagina 258.
19
Verantwoording Aanpak Georganiseerde Criminaliteit 2013, pagina 8-11.
20
Drugsdelicten beschouwd. Over aard & omvang van Opiumwetzaken in 2012 bij politie en KMar, P. Kruize en
p. Gruter (2014), pagina 68.
21
Niet-gerichte opsporing wordt in het onderzoek als volgt gedefinieerd: ‘Een willekeurige controle of controle
naar aanleiding van het gedrag van de verdachte. Andere vormen van opsporing worden samengenomen
onder de term gerichte opsporing.
22
Volgens tabel ‘Geregistreerde Opiumwetfeiten met geregistreerde verdachten’ in Drugsdelicten beschouwd.
Over aard & omvang van Opiumwetzaken in 2012 bij politie en KMar, P. Kruize en p. Gruter (2014), pagina 67.
23
Nationale Drug Monitor, Jaarbericht 2013-2014, Trimbos Instituut, pagina 249.
24
Drugsdelicten beschouwd. Over aard & omvang van Opiumwetzaken in 2012 bij politie en KMar, P. Kruize en
p. Gruter (2014), pagina 82.
25
Idem, pagina 78.
16

1

Art.]1,

lid 2 sub d

5

In 2012 is artikel 13b Opiumwet in 20 van de 103 coffeeshopgemeenten in totaal 54 keer
gebruikt om de niet-gedoogde verkoop van softdrugs tegen te gaan. Artikel 174a
Gemeentewet is eenmaal gebruikt.
27 Gemiddeld voeren gemeenten vier
coffeeshopcontroles per jaar uit. In 31 van de 103 coffeeshopgemeenten hebben in 2012
één of meerdere overtredingen plaatsgevonden. De vastgestelde overtredingen hebben
vooral betrekking op overtreding Maximale handelshoeveelheid (13 gemeenten),
Jeugdcriterium (7 gemeenten) en het Ingezetenecriterium (7 gemeenten).
28
•

De wet-Bibob is door 85% van de coffeeshopgemeenten expliciet in het beleid
29 Van de coffeeshopgemeenten geeft 32% (dus 33 gemeenten) aan het Bibob
opgenomen.
instrument in 2012 te hebben toegepast, waarvan 19 gemeenten meer dan 1 keer. In 2011
lag dit aantal op 25%.° In 2013 zijn 54 Bibob-adviezen uitgebracht over coffeeshops en vier
over smart- en growshops (respectievelijk 24% en 2% van alle adviezen in 2013).31
ii.

•

Criminaliteit

Drugshandel blijft een van de belangrijkste activiteiten van criminele
samenwerkingsverbanden (CSV’s). De georganiseerde hennepteelt vormt hier een belangrijk
onderdeel van.

•

De financiële belangen zijn groot
32 en geweld rond de georganiseerde hennepcriminaliteit is
een reëel en steeds meer in het oog springend probleem. Veel geweld rondom de wietteelt
vloeit voort uit het leegstelen van kwekerijen.
33 Er is sprake van geweld tussen thuiskwekers
en exploitanten (personen die de kwekerijen installeren bij thuiskwekers) en tussen
concurrerende CSV’s. Gerelateerde vormen van (gewelddadige) criminaliteit zijn afpersing,
corruptie en liquidaties, maar ook brandgevaar in woonwijken en energiediefstal. Dit leidt
ook tot overlast.

•

Op sommige locaties is sprake van hele en halve vrijplaatsen en een infiltratie van de
georganiseerde criminaliteit in de samenleving waar bepaalde families, netwerken en
jeugdgroepen meeliften, informele diensten leveren en het criminele gedrag kopiëren.

•

Veel mensen beschikken over de noodzakelijke kennis en vaardigheden om hennep te
kunnen kweken.
34 Tot voor kort, tot de inwerkingtreding van de wijziging van de Opiumwet
inzake de strafbaarstelling van voorbereidingshandelingen op 1 maart 2015, kon iedereen bij
een growshop de kweekbenodigdheden aanschaffen. Een groot deel van dit aanbod zal nog
steeds in omloop zijn. Naast de georganiseerde wietteelt door CSV’s bestaan ook
exploitanten die zo’n vijf tot tien plantages in woningen van anderen, vooral bij bekenden
uit het sociale netwerk, installeren en zijn er zelfstandige telers.
35

•

Hennep wordt zowel door export en toelevering aan coffeeshops als door illegale verkoop
binnen Nederland afgezet. Het grootste deel van in politiedossiers geconstateerde
drugshandel had betrekking op handel waarbij drugs direct wordt verkocht aan gebruikers

27

Coffeeshops in Nederland 2012, Intraval, pagina 27.
Idem, pagina 46.
29
Dit wil niet zeggen dat alle coffeeshops/coffeeshophouders een Bibob toetsing hebben ondergaan.
28

30

Idem, pagina 28.
Nationale Drug Monitor, Jaarbericht 2013-2014, Trimbos Instituut, pagina 46.
32
European Drug Report 2014. Trends and developments. Pagina 17.
De wereld achter de wietteelt (2007), T. Spapens e.a., pagina 17.
Idem, pagina 13.
Idem, pagina 14.
‘

6

(detailhandel). De drie hoofdvormen zijn handel op straat, via mobiele telefonie en in een
dealpand. Met name bij softdrugs wordt straathandel het meest geconstateerd. Dit kan ook
het gevolg zijn van het feit dat straathandel het meest in het zicht plaatsvindt en mogelijk
eerder tot opsporing leidt.
36 Daarnaast komt het voor dat softdrugs onder de toonbank, via
een internetverkooppunt of via een drugsrunner (die klanten werft en meeneemt naar een
bepaalde locatie) wordt aangeboden.
De verkoop van hennepproducten buiten de coffeeshop is niet alleen illegaal maar leidt ook
tot overlast. Ook coffeeshops kunnen overlast veroorzaken, bijvoorbeeld door verkeer- en
parkeeroverlast of overlast door drugsgebruikers. Volgens een kwart van de Nederlandse
bevolking komt overlast door drugshandel of drugsgebruik wel eens voor in de eigen buurt,
maar slechts een beperkt deel ervaart hier zelf overlast van.
37 Uit onderzoek in de zuidelijke
provincies blijkt dat omwonenden van coffeeshops vaker overlast ervaren, in het verleden
vooral door drugstoeristen. Na invoering en handhaving van het Besloten club- en
lngezetenencriterium in zuid- Nederland op 1 mei 2012 is het aantal drugstoeristen
afgenomen en het aantal coffeeshopbezoekers gedaald. Uit onderzoek bleek dat gebruikers
hun cannabis sindsdien vaker via illegale verkoopkanalen aanschaften. Na landelijke
invoering van het 1-criterium per 1januari 2013 (en het vervallen van het B-criterium), zijn
drugstoeristen grotendeels weggebleven (dit lijkt samen te hangen met de mate van
handhaving: daar waar het 1-criterium niet wordt gehandhaafd komen drugstoeristen deels
terug) en kwam het merendeel van de Nederlandse ingezetenen dat na invoering was
weggebleven terug naar de coffeeshop.
38
Recente ontwikkelingen
a.
•

Ontwikkelingen

Het ontwerpbesluit tot plaatsing van cannabis (hasj en hennep) met een THC-gehalte van
15% of meer op lijst l van de Opiumwet is op 26 maart 2013 aan de Tweede Kamer gestuurd.
Deze maatregel vloeide voort uit het regeerakkoord van kabinet Rutte-Il, waarin werd
gesteld dat het onderscheid tussen soft en harddrugs zou worden herzien. In de Tweede
Kamer bestaat kritiek op deze maatregel, zij het dat die kritiek verweven is met de discussie
over regulering van teelt voor coffeeshops. Aan de Tweede Kamer is toegezegd op een later
moment te reageren op het verslag van het rondetafelgesprek in oktober 2014 in de Tweede

VWS heeft de lead op dit onderwerp.

•

Een andere relevante recente ontwikkeling is de voorzichtige opkomst van zgn. Cannabis
Social Clubs (CSC’s). Dit zijn verenigingen van cannabisconsumenten, die alleen voor eigen
leden cannabis telen. Teelt en distributie vinden hierbij openlijk en in een gesloten circuit
plaats. In Amsterdam is inmiddels een dergelijke club opgericht. Doel is het actief bijdragen
aan de hervorming van het cannabisbeleid in Nederland en het stellen van CSC’s als model

36

Drugsdelicten beschouwd. Over aard & omvang van Opiumwetzaken in 2012 bij politie en KMar, P. Kruize en
p. Gruter (2014), pagina 73.
Gegevens gebaseerd op de Veiligheidsmonitor genoemd in de Nationale Drug Monitor, Jaarbericht 20132014, Trimbos Instituut, pagina 263.
38
Het Besloten club- en lngezetenencriterium voor coffeeshops 2014, WODC.
7

voor regulering.1
Art.l0,

lid 2 sub c

b.

Rechterlijke uitspraken

De afgelopen jaren komt het vaker voor dat in verschillende coffeeshop-gerelateerde
strafzaken verdachten schuldig worden bevonden, maar vervolgens in eerste aanleg geen
straf krijgen opgelegd
, grofweg omdat het huidige coffeeshopbeleid volgens de rechter
40
impliceert dat coffeeshops bevoorraad moeten worden, en het hebben van grotere
handelsvoorraden niet ingaat tegen de geest van het softdrugsbeleid. Ook komt het voor dat
het OM niet-ontvankelijk wordt verklaard.
’ Deze ontwikkeling krijgt zowel in de Tweede
4
Kamer, als in de media veel aandacht. Het gaat bij deze uitspraken om overtreding van het
handelsvoorraad-criterium: coffeeshophouders worden vervolgd omdat zij meer dan de
toegestane hoeveelheid van 500 gram cannabis in bezit hebben. In de uitspraken wordt de
paradox in het beleid ook specifiek genoemd. Twee van deze uitspraken zijn echter onlangs
in hoger beroep vernietigd en er is wel een straf opgelegd.
•

De rechter beargumenteert in deze uitspraken dat de strafbare feiten gepleegd zijn als
gevolg van de exploitatie van een coffeeshop en hier onlosmakelijk mee verbonden zijn.
Wanneer er dan sprake is van een op verantwoorde wijze gerunde coffeeshop, is het
handelen van de coffeeshophouders in lijn met de doelen van het gedoogbeleid en dient een
straf geen redelijk doel.

•

Op 16 oktober 2014 deed de rechtbank Groningen een veel verder gaande uitspraak met
een vergelijkbare redenering ineen zaak tegen twee henneptelers uit Bierum. Ook hier
werden de verdachten wel schuldig geacht, maar werd geen straf opgelegd omdat de
verdachten handelden naar de belangrijkste doelstellingen van het softdrugsbeleid, “te
weten het belang van de volksgezondheid en het handhaven van de openbare orde.”
Overwegingen hierbij waren dat de telers normaal de stroomrekening en belasting betalen
en een transparante administratie bijhouden. Ook leveren ze alleen aan door de gemeente
vergunde coffeeshops. Het Openbaar Ministerie is tegen deze uitspraak in hoger beroep
gegaan.
c.

40

Nationale (politieke) context

i.

Kamerfracties

•

De VVD in de Tweede Kamer steunt momenteel het kabinetsbeleid zoals verwoord in het
regeerakkoord. De partij is intern echter enigszins verdeeld. Delen van de partij (JOVD,

http://www.treeoflifeamsterdam.club/about_us/guidelines.html
Rechtbank Den Haag, 21 december 2012, ECLI:NLRBSGR:2012:BY7120; Gerechtshof Den Haag, 2juli 2014,

ECLI:NL:GHDHA:2914:2211 Rechtbank Oost-Brabant, 29 oktober 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:5907; Rechtbank
Amsterdam, 18 april 2013, UN BZ8064, NJFS 2013/166; Rechtbank Midden-Nederland, 24 december 2013,
ECLI:NL:RBMNE:2013:7442, NJFS 2014/38; Rechtbank Overijssel, 25 februari 2014, ECLI:NL:RBOVE:2014:908;
Rechtbank Amsterdam, 16-10-2014, ECLI:NL: RBAMS:2014:7080; Rechtbank Noord Nederland, 16 oktober
2014, ECLI:NL:RBNNE:2014:5043
41
Happy Days-zaak (Gerechtshof Den Haag, 2juli 2014, ECLI:NL:GHDHA:2014:2209).

8

enkele burgemeesters (oa. Weterings van Haarlemmermeer), een partijcoryfee als Frits
Bolkestein) zijn voor stappen naar regulering. Qua stemgedrag in de Kamer stemde de partij
bij de moties van het debat over coffeeshopbeleid op 16 oktober 2014 tegen experimenten
met geregu leerde teelt. In het verleden (2006) heeft de VVD wel een motie ondersteund om
een experiment te starten (Motie Van der Ham 42), maar trok toen op het laatste moment
haar steun in.
De PvdA is grotendeels voor stappen richting regulering van de teelt. Zij stemden op 16
oktober 2014 vôér de motie Berndsen/Van Nispen over een proef met geregu leerde
hennepteelt ten behoeve van coffeeshops, maar tegen de moties over aanvullend
onderzoek naar de internationale ruimte voor het legaliseren, decriminaliseren,
beleidsmatig gedogen en/of anderszins reguleren van cannabisteelt en over onderzoek naar
de effecten van regulering. In de Eerste Kamer roert de PvdA zich in deze discussie, in de
persoon van Kamerlid ter Horst. Binnen de partij zijn het vooral enkele burgemeesters die
zich op dit punt het sterkst in het publieke debat uitspreken. Tegelijkertijd geeft een
prominente PvdA-burgemeester als Van der Laan aan alleen een beweging te willen maken
als vast staat dat dit binnen wettelijke kaders mogelijk is. De burgemeester heeft aan de
raad toegezegd hiervoor te zullen lobbyen.
Het CDA is consequent tegen elke vorm van regulering, en staat al jaren op het standpunt
dat ook de coffeeshops moeten verdwijnen. Kamerlid Oskam is op dit gebied zeer actief in
de Tweede Kamer. Ook de ChristenUnie en SGP staan een beleid voor dat is gericht op
beëindiging van het huidige gedoogbeleid t.a.v. coffeeshops, waarbij ook veel aandacht is
voor preventie en voorlichting. Bij het laatste coffeeshopdebat zijn een drietal moties van de
SGP aangenomen
43 over het handhaven door gemeenten, extra maatregelen tegen
drugstoerisme en versterking van preventie ter voorkoming van verslaving.
•

D66, Groen Links en de SP zijn (in de Tweede Kamer) de drijvende krachten achter de roep
om reguering en/of legalisering van de hennepteelt. De in 2005 aangenomen (maar niet
uitgevoerde) motie om met experimenten te starten was afkomstig van Van der Ham (D66).
Momenteel is Berndsen (D66) de voornaamste voorstander. Haar moties tijdens het debat
van 16 oktober 2014 werden alle verworpen. Een initiatiefwetsvoorstel van Berndsen-Jansen
en Bergkamp (D66) dat ziet op wijziging van de Opiumwet in verband met de regulering van
de teelt en verkoop van hennep en hasjiesj via een gesloten coffeeshopketen (Wet
regulering voor- en achterdeur van coffeeshops) ligt momenteel in de Tweede Kamer.

•

De PVV en de Kamerleden Bontes, Van Klaveren en Van Vliet zijn tegen iedere vorm van
regulering en staan een repressief drugsbeleid voor. Het onderwerp is voor de PVV evenwel
geen prioriteit. Dit geldt ook voor de fracties van 50-plus en PvdD, maar deze stemden wel
v66r de genoemde motie Berndsen/Van Nispen over experimenten met regulering.

•
Art.

42
43

11 lid 1

Kamerstuk 24077, nr. 151
Kamerstukken 24077, nrs. 326-328
9

ii. Lokaal bestuur
•

In januari 2014 ondertekenden 35 gemeenten, waaronder de hele G4, het manifest Joint
Regulation, waarin wordt gepleit voor een landelijk stelsel van gecertificeerde en
gereguleerde wietteelt. Dit aantal is inmiddels opgelopen tot ongeveer 58 gemeenten.

•

In een aantal steden (momenteel ca. 15), waaronder Amsterdam en Rotterdam, zijn in het
najaar van 2014 door de gemeenteraad met grote meerderheden moties aangenomen om
te starten met dan wel de mogelijkheden te onderzoeken voor experimenten met
gereguleerde hennepteelt. Momenteel presenteren de eerste colleges van burgemeester en
wethouders hun plannen aan de raad, waarbij vooralsnog steeds het voorbehoud wordt
gemaakt dat hiervoor landelijk ruimte moet worden geboden. De plannen krijgen veel
aandacht van media en Kamer. Lijn van reactie is hierbij dat het gemeenten Vrij staat om
mogelijkheden te verkennen en onderzoek te doen, maar dat het OM de wet zal handhaven
als er daadwerkelijk strafbare feiten worden begaan.

•

De VNG heeft een “Bestuurlijke werkgroep modernisering drugsbeleid”, ingesteld. Deze
presenteert oktober 2015 zijn bevindingen (“oplossingen voor het softdrugsbeleid die door
gemeenten kunnen worden gedragen”).

iii. Publieke opinie

•

Er zijn weinig betrouwbare cijfers van de publieke opinie over het softdrugsbeleid. Uit een
peiling in maart 2015 blijkt dat 57% van de ondervraagden vindt dat softdrugs in Nederland
gelegaliseerd moet worden. Meerderheden vinden het daarnaast ‘een goede zaak’ dat
toeristen geen softdrugs meer kunnen kopen (49%) en dat Nederlanders zich zouden
moeten legitimeren bij de koop van softdrugs (67%). Het huidige gedoogbeleid krijgt zeer
weinig steun (9%). De cijfers uit deze peiling zijn in lijn met een eerdere peiling van Maurice
de Hond.

•

Het aanpakken van hennepteelt staat voor veel burgers op gespannen voet met het gedogen
van verkoop in coffeeshops. ‘Er bestaat veel begrip voor hennepteelt op basis van een
gangbare rechtvaardiging: softdrugs kan geen kwaad en iemand moet het produceren.’
44 ‘Er
zijn buurten (in probleemwijken) waar bewoners netwerken hebben gevormd waarbinnen
drugs een geaccepteerde en zelfs gekoesterde inkomensbron is.’
45

C. Internationale politieke context
Europese Unie
•

Het beleid van de Europese Unie is al lange tijd gericht op het beperken van de vraag en het
terugdringen van het aanbod van cannabis. Dit blijkt opnieuw uit de EU Drugs Strategy 20132020, die de gezamenlijke noemer van de nationale strategieën beoogt te verwoorden.
46
Van lidstaten wordt verwacht dat zij potentiële negatieve consequenties (voor andere
lidstaten) van hun drugsbeleid (indien dat afwijkt van de strategie) voorkomen.

‘

Wijkenaanpak en Ondermijnende criminaliteit pagina 14.
Drugsmonitor Midden en West Brabant Zeeland pagina 28.
In de Europese Agenda voor Veiligheid worden de rol van de EU in de ondersteuning van lidstaten bij de
aanpak van illegale drugs en de implementatie van de EU Drugs action plan bekrachtigd.

“

10

•

Het Kaderbesluit illegale drugshandel (2004/757/JBZ) strekt ertoe de strafbaarstelling en de
strafmaten voor een groot aantal drugsdelicten te harmonisereni
Art.ll lid 1

ii.
•

Relevante VN-drugsverdragstaten

Behalve de EU-regelgeving zijn de VN-drugsverdragen bepalend voor de drugsbestrijding van
Nederland. Belangen en beleidsinzichten van de verdragspartijen kunnen aanzienlijk
verschillen. Hoewel een grote meerderheid van de VN-drugsverdragsstaten nog steeds een
stringente toepassing van de drugsverdragen kent zijn er meerdere lidstaten die een
versoepeling inzetten. Dit kan erop duiden dat de eensgezindheid over en het gewicht van
de vigerende repressieve uitleg van de VN-drugsverdragen momenteel afnemen. Nationale
inzichten omtrent de wenselijkheid van de vigerende interpretatie en toepassing van
verdragsbepalingen zijn dus geen gemeengoed.
47 Waar Nederland in het verleden bekend
stond om haar zeer liberale omgang met cannabis is haar plaats op het wereldtoneel, zonder
iets te hoeven doen, veranderd naar een minder afwijkende positie.

•

In april 2016 vindt een Speciale Sessie van de VN Algemene Vergadering (UNGASS) over
drugs plaats.I
.rt.l1 lid 1

in de VS bij federale wet cannabis nog steeds verboden is, wordt
niet opgetreden tegen deze twee staten mits aan duidelijke voorwaarden is voldaan, zoals
het voorkomen van gebruik door minderjarigen en het voorkomen dat criminele organisaties
aan het verhandelen van marihuana geld verdienen. Deze prioriteiten blijven gelden en
mogen door de eventuele beleidsveranderingen in individuele staten niet in gevaar komen,
maar naarmate meer staten tot legalisering overgaan zullen deze federale regels aan kracht
inboeten. In Colorado en Washington geven lokale overheidsinstanties vergunningen uit aan
commerciële cannabisbedrijven die vervolgens aan veel regels zijn gebonden en
belastingplichtig zijn. De International Narcotics Control Board (INCB) heeft de wetgevingen
onmiddellijk publiekelijk veroordeeld, maar tot op heden geen verdere stappen
ondernomen. De buurstaten Oklahoma en Nebraska hebben Colorado aangeklaagd vanwege
drugsproblemen die zij stellen te ondervinden als gevolg van het nieuwe beleid in Colorado.
•

Uruguay heeft als eerste staat ter wereld (en tevens partij bij de VN-drugsverdragen)
cannabisproductie, -distributie en —bezit gericht op recreatief gebruik formeel

Internationaal recht en cannabis: een beoordeling op basis van VN-drugsverdragen en EU-drugsregelgeving
van gemeentelijke en buitenlandse opvattingen pro regulering van cannabisteelt voor recreatief gebruik”
P.H.P.H.M.C. van Kempen & MI. Fedorova (2014), pagina 13.
Bij stemmingen in november 2014 was er ook een meerderheid voor legalisering in Oregon, Alaska en

Washington DC. Deze ontwikkeling blijft zich in meerdere staten voortzetten.
11

49 Zo ook gezamenlijke teelt in collectieven, Cannabis Social Clubs (CSC’s).
gelegaliseerd.
Bedrijven met een winstoogmerk hebben een vergunning nodig. Thuistelers dienen zich te
registreren. Uruguay beoogt met dit beleid de volksgezondheid te dienen. Het systeem is
overigens nog in ontwikkeling.
•

In België is het bezit en het gebruik van cannabis wettelijk niet toegestaan, maar werd het
wel gedoogd. Eind 2014 is in het regeerakkoord afgesproken het gedoogbeleid te
beëindigen

Art.11

lid 1

IBeëindiging
van het gedoogbeleid heeft wellicht ook gevolgen voor de omgang met de CSC’s, waarvan in
ieder geval een viertal bekend zijn. De CSC’s worden niet via specifieke
vergunningsvoorwaarden of beleidsrichtlijnen gereguleerd (zoals bij coffeeshops het geval
is). ‘Trekt Uw Plant’, met 370 leden in december 2013, is het meest bekend.
° Op basis van
5
de VN-drugsverdragen zou minimaal via de administratieve weg moeten worden ingegrepen
bij bekende CSC. Volgens het Hof van Beroep Antwerpen zijn handelingen binnen een CSC
(echter) als handelingen voor persoonlijk gebruik te kwalificeren.
51 Volgens de RAND
overview zijn er geen aanwijzingen dat sinds 2010 nog is opgetreden tegen Belgische CSC’s.
•

Het bezit en gebruik van cannabis is verboden in Spanie. Overtredingen van dit verbod zijn
echter geen strafbaar feit, wanneer het gaat om kleine hoeveelheden en gebruik in de
52 Gezamenlijk gebruik en gezamenlijke teelt voor persoonlijk gebruik wordt
privésfeer.
toegelaten omdat het in feite om ‘eigen consumptie’ gaat, Rechtsonzekerheid blijft wel
bestaan: leden van CSC’s zijn gearresteerd en cannabisoogsten in beslag genomen. De
beoordeling door rechters dat het om ‘eigen consumptie’ gaat, leidt daarentegen onder
meer tot vrijspraak van leden van CSC’s. Er zijn meer dan vierhonderd CSC’s bekend.
53

•

Ook in Duitsland is het bezit en gebruik van cannabis verboden, maar kan voor gebruik
onder bepaalde omstandigheden worden afgezien van vervolging. Over het algemeen wordt
bezit en gebruik van kleine hoeveelheden door de Duitse deelstaten, die verantwoordelijk
zijn, getolereerd onder meer op basis van de bepaling van het Federale Constitutionele Hof
in 1994 dat van vervolging voor gebruik, bezit en import van kleine hoeveelheden cannabis
voor persoonlijk gebruik dient te worden afgezien, wegens de triviale schade en schuld die
hiermee gepaard gaan.

•

Frankrilk heeft strenge (soft)drugswetgeving. Desalniettemin worden veel gevallen van
geconstateerd cannabisgebruik afgedaan met een alternatieve maatregel of beëindigd met
een sepot. Dit leidt tot discrepantie tussen de juridische werkelijkheid (hoge straf) en de
realiteit (gebruik onder zeer groot deel bevolking en lage of geen (effectieve) straffen). In
twee recente parlementaire rapporten over drugs/cannabis o.a. naar aanleiding van een
wetsvoorstel (januari 2014) om gebruik van cannabis in de privésfeerte legaliseren en
-

cannabisproductie en -verkoop van overheidswege te reguleren wordt geconstateerd dat
de huidige strafrechtelijke benadering van cannabis aan hervorming toe
-

isi__________

‘

Internationaal recht en cannabis: een beoordeling op basis van VN-drugsverdragen en EU-drugsregelgeving
van gemeentelijke en buitenlandse opvattingen pro regulering van cannabisteelt voor recreatief gebruik”,

P.H.P.H.M.C. van Kempen & MI. Fedorova (2014), pagina 196.
Idem, pagina 203.
Idem, pagina 204.
52
Idem, pagina 205.
Idem, pagina 205.
°

12

Art.1l lid

13