Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

19 637

Vreemdelingenbeleid

Nr. 1827

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VEILIGHEID EN
JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 28 mei 2014
1. Aanleiding
Tijdens het algemeen overleg (AO) op 30 januari jl. (Kamerstuk 19 637,
nr. 1798) over het vreemdelingen- en asielbeleid heb ik toegezegd om uw
Kamer uiterlijk eind mei 2014 te informeren over mogelijke alternatieven
in het kader van «Geen kind in de cel». Daarbij heb ik u toegezegd ook te
kijken naar de financiële kant en de situatie in een aantal andere landen.
Voorts heeft uw Kamer de motie van de leden Maij (PvdA) en Schouw
(D66)1 aangenomen, met een soortgelijke strekking als mijn toezegging.
Daarnaast zou ik onderzoeken of de incidenteel voorkomende bewaring
van alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv’s) ten uitvoer kan
worden gelegd in een ander soort instelling dan een justitiële jeugdinrichting (JJI)2.
Met deze brief doe ik bovengenoemde toezeggingen gestand.
2. Doelgroepen en onderzochte mogelijkheden
In voornoemd overleg met uw Kamer heb ik aangegeven dat ik het
uitgangspunt dat een kind niet in een cel thuishoort in beginsel onderschrijf. Bij de uitwerking van de toezegging heb ik daarom de aanbevelingen van de coalitie «Geen kind in de cel»3 ter harte genomen. Zoals het
belang van een omgeving zonder celbeleving, het behoud van de eenheid
van het gezin en respect voor de rol van de ouders. Hierbij merk ik op dat
vreemdelingenbewaring reeds als ultimum remedium wordt toegepast,
zoals ook door de coalitie «Geen kind in de cel» wordt aanbevolen.

1
2
3

kst-19637-1827
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Kamerstuk 19 637, nr. 1785.
Kamerstuk 19 637, nr. 1721.
«Papa, hebben we iets ergs gedaan?», kinderen en ouders in vreemdelingendetentie, Coalitie
«Geen kind in de cel», januari 2014.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 19 637, nr. 1827

1

Bij de uitwerking van de toezegging heb ik onderscheid gemaakt tussen
drie groepen:
− Gezinnen met minderjarige kinderen die grensgeweigerd zijn, een
asielaanvraag hebben ingediend en die in grensdetentie zitten.
− Gezinnen met minderjarige kinderen die in bewaring zitten om uitgezet
te worden.
− Amv’s die in bewaring zitten om uitgezet te worden.4
Ik heb, zoals uw Kamer mij verzocht had, verschillende mogelijkheden
onderzocht. Voornaamste aspecten die ik bij het onderzoek betrokken heb
zijn het bieden van een zo kindvriendelijk mogelijke omgeving, het
beperken van de risico’s op kindersmokkel of mensenhandel, het
voorkomen van verdwijning in de illegaliteit en de invulling van het
grenstoezicht. Verder is gekeken naar de juridische aspecten, een
inschatting van de kosten en de uitvoerbaarheid. Bij de uitwerking van de
toezegging is voorts gekeken naar de situatie in andere landen. Er is een
werkbezoek gebracht aan Zweden, waarvan de bevindingen zijn meegenomen in de uitwerking van de toezegging.
De onderzochte mogelijkheden bevinden zich binnen het spectrum
waarbij het ene uiterste is dat er in geval van gezinnen met kinderen nooit
vrijheidsontneming plaatsvindt en het andere uiterste is dat geen
aanpassingen plaatsvinden ten opzichte van de huidige situatie.
Daarbinnen zijn varianten mogelijk door het wijzigen van de criteria, de
locatie, de uitvoering, de duur en de verantwoordelijke organisaties.
Voor ieder van de onderscheiden groepen heb ik gekeken wat er binnen
dit spectrum mogelijk is. Gelet op de bijzondere en kwetsbare positie van
(gezinnen met) kinderen en de hieronder genoemde uitgangspunten ben
ik voornemens een aantal beleidswijzigingen door te voeren.
Uit mijn onderzoek volgt dat met iedere verandering extra kosten gepaard
gaan. Dat ziet zowel op de daadwerkelijke investeringen, als op frictiekosten. In dit specifieke verband acht ik een goede oplossing dusdanig
van belang, dat dit een financiële investering rechtvaardigt.
2.1 Gezinnen met minderjarige kinderen in grensdetentie
Ten aanzien van gezinnen met minderjarige kinderen die aan de buitengrens asiel aanvragen zijn de volgende elementen als meest zwaarwegend naar voren gekomen. Tijdens het AO en in mijn brief van
29 januari jl.5 heb ik gewezen op de risico’s – juist voor het kind – die
kunnen optreden als aan gezinnen met kinderen die aan de buitengrens
asiel aanvragen, direct toegang tot Nederland zou worden verleend en
grensdetentie daarmee voor hen zou komen te vervallen. Ik denk hierbij
aan kinderen die gebruikt worden om toegang tot Nederland te krijgen. De
risico’s van kindersmokkel en mensenhandel zijn ook uitgebreid aan de
orde geweest tijdens het AO mensenhandel op 15 januari 20146.
Daarnaast is het in het kader van grenstoezicht van belang dat toegangsweigering7 tot het Schengengebied mogelijk blijft, zo nodig ook voor
gezinnen met kinderen. In die gevallen waarin toegangsweigering aan de
orde is, kan in individuele zaken grensdetentie noodzakelijk zijn. Op deze
wijze wordt ook voldaan aan de verplichtingen van de Schengengrenscode. In dit kader heb ik in het AO van 30 januari jl. aangegeven dat
4

Amv’s worden niet in grensdetentie geplaatst.
Kamerstuk 19 637, nr. 1773.
Kamerstuk 28 638, nr. 109.
7
Het betreft hier het onthouden van verdere toegang van gezinnen op basis van artikel 3 Vw
2000.
5
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 19 637, nr. 1827

2

er in dat geval moet worden gezocht naar een modaliteit, waarbij
gezinnen met kinderen wel onder het toezicht van de overheid verblijven
maar niet in een voorziening met een penitentiaire uitstraling worden
ondergebracht.
Voor deze groep heb ik gekeken naar de mogelijkheden om de gronden
voor grensdetentie te wijzigingen, alsmede naar andere vormen van
uitvoering (zie paragraaf 3 en 4). In 2013 waren er 708 gezinnen met 120
kinderen in grensdetentie. Slechts een enkel gezin kreeg uiteindelijk geen
toegang tot Nederland. De overige gezinnen kregen of in de gesloten
algemene asielprocedure een vergunning of werden toegelaten tot de
open verlengde asielprocedure.
In de paragrafen 3 en 4 staan mijn voorstellen voor deze groep.
2.2 Gezinnen met minderjarige kinderen in bewaring
Bij een restrictief en rechtvaardig immigratiebeleid hoort een actief en
consequent terugkeerbeleid. Dat is ook zo opgenomen in het regeerakkoord. Als het gezin niet zelfstandig vertrekt en andere, lichtere maatregelen niet werken dan kan vreemdelingenbewaring als uiterste middel
worden ingezet om gedwongen vertrek te realiseren. Voor gezinnen met
kinderen geldt hierbij nog meer dan in andere zaken dat de duur en inzet
van bewaring zo veel als mogelijk beperkt is. De terughoudendheid in het
toepassen van vreemdelingenbewaring voor gezinnen is zichtbaar in de
geringe aantallen en de korte verblijfsduur.
Daarnaast is het instrument van belang om te voorkomen dat gezinnen
met kinderen die Nederland dienen te verlaten, zich vóór vertrek
onttrekken aan het toezicht van de overheid en verdwijnen in de illegaliteit. Dit levert in mijn optiek een zeer onwenselijke situatie op voor
kinderen, omdat zij immers in een dergelijke situatie kwetsbaarder zijn
dan hun ouders. Tegelijk onderschrijf ik de wens van uw Kamer dat de
tenuitvoerlegging van vreemdelingenbewaring van gezinnen met
kinderen dient te gebeuren in een omgeving die zoveel als mogelijk
tegemoet komt aan de behoeften en noden van kinderen.
Voor de gezinnen met kinderen die uitgezet worden, heeft vorig jaar een
beleidswijziging plaatsgevonden. Sinds 13 september 2013 worden deze
gezinnen niet meer in bewaring gesteld, tenzij de ouders zich eerder aan
het toezicht hebben onttrokken. Van 1 januari 2013 tot 13 september 2013
zijn 80 gezinnen met 160 kinderen in bewaring geplaatst. Vanaf
13 september 2013 tot 1 mei 2014 ging het om minder dan 10 gezinnen
met 10 kinderen.
Zoals ik tijdens voornoemd AO heb aangegeven, blijkt dat sinds de
beleidswijziging het aantal gezinnen met minderjarige kinderen dat zich
heeft onttrokken aan het toezicht, zodra zij geïnformeerd zijn over de
datum van hun uitzetting, sterk is toegenomen. Zoals hierboven aangegeven zijn in de periode van september 2013 tot en met april 2014 minder
dan 10 gezinnen met kinderen in bewaring geplaatst. Daarnaast zijn er
gezinnen met minderjarige kinderen die niet in bewaring zijn geplaatst op
grond van de beleidswijziging. Dit betreft in de periode na de beleidswijziging minder dan 20 gezinnen. Het gaat hier om gezinnen die expliciet
niet zelfstandig wensten terug te keren. Van deze groep zijn minder dan
5 gezinnen vertrokken. De andere gezinnen hebben zich aan het toezicht
onttrokken.

8

Alle genoemde aantallen in deze brief zijn afgerond op tientallen, tenzij anders vermeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 19 637, nr. 1827

3

Ik betreur deze ontwikkelingen zeer. Met name doordat deze gezinnen zich
niet hebben gemeld bij het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) of
de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V). Deze gezinnen komen niet in beeld
bij de bekende opvanginstellingen en gaan een bestaan in de illegaliteit
tegemoet. Dat vind ik onwenselijk, juist voor de kinderen. Een gezin dat
niet in aanmerking komt voor verblijf in Nederland, hoort hier vervolgens
niet in de illegaliteit te verblijven. Hoe moeilijk ook voor een gezin,
wanneer zij niet mogen blijven, is terugkeer aan de orde. Daar bied ik alle
mogelijke ondersteuning bij aan.
Voorts is gekeken is of in de gevallen waarin een reëel risico op
onttrekking aan toezicht bestaat één van de ouders in bewaring kan
worden geplaatst, zoals ook in andere Europese landen gebeurt. Dat heeft
er echter toe geleid dat de rest van het gezin zich onttrekt en de ene ouder
gescheiden van zijn gezin wordt uitgezet. Evenals de coalitie «Geen kind
in de cel» vind ik dit een zeer ongewenste ontwikkeling, die in mijn optiek
zeker niet in het belang van het kind is.
Gelet op de zorgwekkende ontwikkeling dat de meerderheid van de
gezinnen met kinderen die moeten vertrekken zich aan het toezicht
onttrekken en niet terugkeren bij de opvang, overweeg ik om het mogelijk
te maken om deze gezinnen met kinderen die duidelijk te kennen geven
niet zelfstandig te willen vertrekken in de nieuw te ontwikkelen locatie te
plaatsen (zie paragraaf 4). Ik bekijk dit nader als de nieuwe locatie in
gebruik genomen wordt.
2.3 Amv’s in bewaring
Voor de amv’s zijn in 2011 de criteria gewijzigd9. Een amv-er wordt
sindsdien alleen in bewaring geplaatst als:
• hij verdacht is van of veroordeeld wegens een misdrijf;
• het vertrek van de amv-er binnen 14 dagen kan worden gerealiseerd;
• de amv-er eerder met onbekende bestemming is vertrokken uit de
opvang of zich niet heeft gehouden aan een opgelegde meldplicht of
vrijheidsbeperkende maatregel;
• aan de amv-er de toegang is geweigerd aan de buitengrens en de
minderjarigheid is nog niet vastgesteld.
Deze wijziging heeft ertoe geleid dat steeds minder amv’s in bewaring
worden gesteld en dat de duur van hun verblijf korter is geworden. Zoals
ook in het antwoord op vragen van het lid Maij-Schouw10 is aangegeven
is er sinds 2011 een gestage daling van het aantal amv’s dat in bewaring
wordt geplaatst. Dit is enerzijds te verklaren door bovengenoemde
beleidswijziging in 2011.
Daarnaast kunnen sinds juni 2013, naar aanleiding van een arrest van het
Europese Hof van Justitie11, amv’s niet langer op grond van de Dublinverordening worden overgedragen aan een andere lidstaat. In 2013 ging het
om in totaal 30 amv’s die gemiddeld 39 dagen in bewaring verbleven.
Tijdens de uitwerking van de toezegging aan uw Kamer is er een
ontwikkeling in de jurisprudentie die gevolgen heeft voor de huidige
uitvoering van de bewaring van amv’s. Zoals u bekend vindt op dit
moment de bewaring van amv’s plaats in een justitiële jeugdinrichting.
Hier verblijven zij in beginsel gescheiden van de andere jeugdigen en
volgen zij een specifiek dagprogramma. Als gevolg van de aangescherpte
criteria, was de bezetting op de amv-afdeling veelal niet hoger dan één.
9

Kamerstuk 27 062, nr. 68.
Vragen over de hoeveelheid kinderen die in Nederland om migratieredenen in bewaring wordt
gesteld.
11
Uitspraak van het Europees Hof van 6 juni 2013 in de zaak C-648/11.
10

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 19 637, nr. 1827

4

Om te voorkomen dat zij hierdoor in isolement verbleven, kon de amv’er
deelnemen aan gezamenlijke activiteiten (bijvoorbeeld sport).De Afdeling
Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft hierover echter recent
geoordeeld dat deze vermenging met strafrechtelijk gedetineerden niet
toelaatbaar is.12 In dit kader zijn maatregelen getroffen. De dagbestedingsmogelijkheden voor amv’s die hiermee resteren, vind ik op termijn
onvoldoende toereikend en onwenselijk. Daarom zal ik de locatie waar zij
verblijven wijzigen.
Ik heb voor alle drie de doelgroepen onder meer gekeken naar de
mogelijkheid om binnen de huidige detentiecentra van Dienst Justitiële
Inrichtingen (DJI) een afdeling specifiek voor kinderen in te richten. Uit het
rapport van de coalitie «Geen kind in de cel» blijkt dat met name de
uitstraling van de huidige centra bijdraagt aan een negatieve beleving
voor de kinderen. Een voorbeeld dat daarbij wordt genoemd is «het
luikje» van de cellen. Deze beleving wil ik juist veranderen. Daarom heb ik
niet voor deze mogelijkheid gekozen. Implicatie hiervan is dat een nieuwe
voorziening ontwikkeld zal worden (zie paragraaf 4).
3. Invoering screening gezinnen met minderjarige kinderen
In het huidige systeem van grensdetentie voor gezinnen met kinderen die
aan de buitengrens asiel aanvragen, geldt als uitgangspunt dat als een
gezin niet aan de formele gronden om toegang tot Nederland te krijgen
voldoet grensdetentie volgt. Er is kritiek van onder meer het College voor
de Rechten van de Mens13 dat een individuele toetsing ontbreekt.
Ik stel voor om voorafgaand aan de beslissing inzake eventuele toegangsweigering voor de gezinnen met kinderen die aangeven asiel te willen
aanvragen, een screening in te voeren. Deze screening vindt plaats aan de
buitengrens, meestal op luchthaven Schiphol, en wordt uitgevoerd door
de Koninklijke Marechaussee (KMar) in samenwerking met de Immigratieen Naturalisatiedienst (IND).
De screening zal enkele uren in beslag nemen en is een uitbreiding van
het identiteitsonderzoek dat nu al door de KMar wordt verricht. De KMar
zal in samenwerking met de IND gericht kijken naar redenen om de
toegang te weigeren, waaronder een ongeloofwaardige familieband, dan
wel vermoedens van kindersmokkel en mensenhandel en signalen van
schending van de openbare orde. Een voorbeeld van een reden voor
toegangsweigering kan een signalering door Interpol zijn, waarop nader
onderzoek nodig is.
Indien de uitkomst van deze screening is dat er geen aantoonbare
redenen zijn om de toegang tot Nederland te weigeren, wordt het gezin
naar Ter Apel gebracht om daar de asielprocedure te doorlopen. Zijn die
redenen er wel dan wordt de toegang geweigerd. Als sprake is van een
vermoeden van kinderhandel of mensensmokkel, dan wordt aan de
volwassene de toegang geweigerd en wordt hij in grensdetentie
geplaatst, waarna nader onderzoek zal plaatsvinden. Het kind zal dan
(tijdelijk) onder voogdij worden gesteld. Indien om andere redenen nader
onderzoek nodig is, dan wordt het hele gezin de toegang tot Nederland
geweigerd en wordt het in de nieuw te ontwikkelen locatie geplaatst (zie
paragraaf 4).
Gelet op de huidige ervaringen, is de verwachting dat slecht bij enkele
gezinnen nader onderzoek nodig zal zijn en dat na screening veruit de
12
13

Uitspraak Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State d.d. 22 april 2014 201402057/1/V3.
Ik zal u een aparte reactie op het advies van het College van de Rechten van de Mens
toesturen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 19 637, nr. 1827

5

meeste gezinnen in een reguliere open opvanglocatie kunnen worden
geplaatst.
Met de screening wordt recht gedaan aan de kwetsbare en afhankelijke
positie van de kinderen. Grensdetentie voor gezinnen met minderjarige
kinderen wordt zo een ultimum remedium. Zoals de coalitie «Geen kind in
de cel» in haar rapport aangeeft, wordt hiermee het belang van het kind
voorop gesteld.
Daarnaast voldoet de screening die ik voor ogen heb ook aan het belang
van het grenstoezicht en in het bijzonder de Schengengrenscode. Gelet op
de noodzakelijke voorbereidingen door de KMar en IND streef ik erna dat
de screening per 1 september 2014 ingaat.
4. Nieuw te ontwikkelen locatie voor kinderen
Ik ben voornemens een nieuwe vorm van gesloten opvang te creëren.
Deze modaliteit is bedoeld voor de gezinnen met minderjarige kinderen
die aan de buitengrens asiel hebben aangevraagd maar aan wie om
redenen als bedoeld in paragraaf 3, de toegang tot Nederland is
geweigerd. Omdat ik deze locatie wil toespitsen op een goede opvang
voor de kinderen, acht ik deze locatie ook geschikt voor de andere twee
doelgroepen, te weten de gezinnen en amv’s die in een gesloten setting
aan hun terugkeer werken.
De nieuwe locatie wordt een gesloten gezinslocatie, te ontwikkelen op het
terrein van het Ministerie van Veiligheid en Justitie in Zeist door de DJI
samen met COA; dit vanzelfsprekend in goed overleg met de IND en de
DT&V.
Uitgangspunt is om hier een locatie te creëren waar de kinderen samen
met hun ouder(s)op een veilige en zo goed mogelijke manier kortstondig
kunnen verblijven. Het bieden van zoveel mogelijk bewegingsvrijheid
binnen de locatie en het verschaffen van adequate voorzieningen voor
gezinnen en kinderen staan hierbij centraal. Ik heb daarbij gekeken naar
de situatie in Zweden, zoals ook door uw Kamer verzocht is. Zweden
wordt vaak door uw Kamer en het maatschappelijk middenveld aangehaald als voorbeeld. Recent is een ambtelijke delegatie van mijn ministerie naar een detentiecentrum geweest waar ook kinderen zitten. Hier is
gebleken dat, hoewel de vreemdelingen binnen de locatie relatief veel
vrijheden hebben, zoals toegang tot internet, er verder weinig activiteiten
aanwezig zijn. Er zijn beperkte recreatiemogelijkheden, er is geen
activerende of gestructureerde dagbesteding en de faciliteiten voor
kinderen zijn soberder dan in Nederland. Zo is de bewegingsvrijheid
beperkt tot de eigen afdeling en is er beperkt toegang tot de buitenruimte.
Wel heeft iedere verblijfsruimte een codeslot waarmee de vreemdeling
zelf in- en uit kan gaan. Toch blijft in zekere zin sprake van een detentiegevoel en celbeleving door de sfeer en inrichting van het gebouw.
Ik wil voor de nieuw te ontwikkelen locatie gebruik maken van de goede
ervaringen van de Zweden, maar op onderdelen een stap verder gaan. Ik
laat een nieuwe locatie realiseren waar de kinderen en ouders binnen een
afgesloten terrein vrij kunnen bewegen. Gekozen wordt voor paviljoens,
separate wooneenheden voor de gezinnen en een apart paviljoen voor de
amv’s. Op het terrein zelf hebben de kinderen en gezinnen ook
bewegingsvrijheid. Op de locatie, die ruim opgezet is, komt een voorzieningencentrum met onder meer een recreatieruimte, buitenspeelruimte,
een winkelvoorziening en internetfaciliteiten. Om recht te doen aan het
gezinsleven en om een huiselijke sfeer te creëren kunnen de gezinnen zelf
hun maaltijd bereiden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 19 637, nr. 1827

6

De woonpaviljoens zullen gericht zijn op de noden en behoeften van
gezinnen en amv’s, waarbij rekening wordt gehouden met het gezinsleven
en hun privacy. Zo zal het bijvoorbeeld mogelijk zijn voor de gezinnen om
de paviljoens van binnenuit af te sluiten. De locatie zal wel afgesloten zijn,
omdat ik het risico op onttrekkingen wil beperken. De omheining zal door
het groen goeddeels worden onttrokken aan het zicht van de bewoners.
De op de locatie aanwezige medewerkers van de betrokken organisaties
zullen veel expertise hebben op het gebied van opvang, woonbegeleiding,
activering, zorg en veiligheid. Hierbij is specifiek aandacht voor de positie
van het kind. Deze medewerkers zullen daarom geen uniform dragen.
Voor de gezinnen met kinderen die niet door de screening zijn gekomen
en die in geslotenheid de asielprocedure doorlopen, is de IND gedurende
de procedure op locatie aanwezig. Ook is de IND beschikbaar om
herhaalde asielaanvragen van gezinnen en amv’s die hier zijn geplaatst in
het kader van terugkeer in behandeling te nemen.
In het kader van het borgen van terugkeer van gezinnen en amv’s is de
dienst Terugkeer en Vertrek aanwezig, om het vertrek uit Nederland te
realiseren. De overige betrokken ketenpartners, zoals de KMar, en
betrokken maatschappelijke organisaties, zoals Vluchtelingenwerk
Nederland (VWN) en de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM), en
de advocatuur en tolken, zullen in staat worden gesteld om op de nieuwe
locatie hun taken uit te oefenen.
De hiervoor geschetste werkwijze kan tot aan inwerkingtreding van de
Wet Terugkeer en Vreemdelingenbewaring binnen de bestaande kaders
van het Reglement regime grenslogies worden gerealiseerd.
Bij het ontwikkelen van de nieuwe locatie gaat mijn voorkeur uit naar
structurele bouw gezien de bestendigheid en duurzaamheid die dit
oplevert voor de locatie in Zeist in zijn geheel. De kosten van de nieuwe
locatie bedragen circa twee miljoen euro per jaar.14 Hiervoor wordt
dekking gevonden binnen de begroting van mijn departement.
Het streven is om de nieuwe locatie in het eerste kwartaal van 2015 in
gebruik te nemen. Tot ingebruikname van de nieuwe locatie worden de
gezinnen aan wie vanwege de uitkomst van de screening (vanaf
1 september) de toegang is geweigerd, geplaatst in de huidige locatie. De
gezinnen en amv’s die in afwachting zijn van uitzetting worden tot die tijd
ondergebracht in de locaties waar zij momenteel verblijven.
De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
F. Teeven

14

Dit is exclusief de incidentele (frictie-)kosten en besparingen die gepaard gaan met uithuizing
uit de huidige locaties.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 19 637, nr. 1827

7