Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

32 382

Aanpassing van de Advocatenwet en enige
andere wetten in verband met de positie van de
advocatuur in de rechtsorde en herziening van
het toezicht op advocaten (Wet positie en
toezicht advocatuur)

Nr. 11

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 25 mei 2012 en het nader rapport d.d. 10 juli 2012,
aangeboden aan de Koningin door de staatssecretaris van Veiligheid en
Justitie bij de tweede nota van wijziging bij het voorstel van de wet tot
Aanpassing van de Advocatenwet en enige andere wetten in verband met
de positie van de advocatuur in de rechtsorde en herziening van het
toezicht op advocaten (Wet positie en toezicht advocatuur). Het advies van
de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 21 maart 2012, no.12.000657, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt de tweede nota van wijziging bij het voorstel van de
wet tot aanpassing van de Advocatenwet, de Wet op de rechtsbijstand en
de Wet tarieven in burgerlijke zaken in verband met de positie van de
advocatuur in de rechtsorde, met toelichting.
De nota van wijziging regelt een herziening van het toezicht op advocaten.
Daartoe wordt een onafhankelijk college van toezicht ingesteld, dat een
orgaan is van de Nederlandse orde van advocaten (NOvA). Verder worden
de geheimhoudingsplicht voor advocaten en bepaalde doorbrekingen
daarvan in de wet vastgelegd. Voorts krijgt de algemene raad de opdracht
kwaliteitstoetsen uit te voeren. Ten slotte voorziet het voorstel onder meer
in de mogelijkheid voor de klager rechtstreeks de tuchtrechter te adiëren,
na betaling van een griffierecht.
De Afdeling advisering van de Raad van State is niet overtuigd van de
noodzaak en wenselijkheid van de instelling van een college van toezicht,
noch van de wenselijkheid een dergelijk college te positioneren als orgaan
van de NOvA. Voorts adviseert zij af te zien van het voorstel om een klager
rechtstreeks bij de tuchtrechter een klacht te laten indienen en de
bestaande situatie te handhaven waarin een klager zich in eerste instantie
richt tot de lokale deken. Ten slotte maakt zij nog enkele overige opmerkingen. Zij is van oordeel dat in verband hiermee de nota van wijziging
nader dient te worden overwogen.

kst-32382-11
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 382, nr. 11

1

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 21 maart
2012, nr. 12.000657, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van
de Raad van State haar advies inzake de tweede nota van wijziging bij het
voorstel van wet tot aanpassing van de Advocatenwet, de Wet op de
rechtsbijstand en de Wet tarieven in burgerlijke zaken in verband met de
positie van de advocatuur in de rechtsorderechtstreeks aan mij te doen
toekomen. Dit advies, gedateerd 25 mei 2012, nr. W03.12.0089/II, bied ik U
hierbij aan.
1. Noodzaak nieuw toezichtstelsel
De Afdeling deelt het standpunt van de regering dat een effectief stelsel
van toezicht op de advocatuur van groot belang is. Zij acht evenwel
onvoldoende toegelicht dat ter verbetering van dit toezicht het bestaande
stelsel niet alleen dient te worden aangepast, maar ook dient te worden
aangevuld met een college van toezicht, waardoor een stelsel van toezicht
op toezicht ontstaat.
De Afdeling wijst er op dat met betrekking tot het verschijnsel van
schending door advocaten van op hen toepasselijke normen en regels,
waarvoor het verbeteren van het toezicht een oplossing moet bieden, de
toelichting van incidenten spreekt. Niet wordt aangegeven of te
verwachten valt dat dergelijke incidenten met enig stelsel van preventief
en reactief toezicht voorkomen kunnen worden.
Op dit moment wordt het toezicht op de naleving door advocaten van
hetgeen bij of krachtens de advocatenwet is bepaald, met inbegrip van de
verordeningen van de NOvA, uitgeoefend door de lokale dekens. Deze
kunnen tevens klachten over advocaten, al dan niet op verzoek van de
klager, voorleggen aan de tuchtrechter. Volgens de toelichting is de
regering van oordeel dat aan dit stelsel het nadeel kleeft dat het in een
sterke beslotenheid wordt uitgeoefend en vooral reactief van karakter is.
Omdat het verspreid geregeld is, is het daarnaast slechts moeizaam
kenbaar. Een en ander noopt, aldus de toelichting, tot herziening van het
huidige toezicht.1 Een volwaardig en modern stelsel van toezicht op de
advocatuur dient zich, aldus de toelichting, te kenmerken door volledigheid, uniformiteit, onafhankelijkheid en effectiviteit. Het dient
bovendien (mede) preventief van karakter en rechtstreeks te zijn.2
Niettemin blijft ook in het voorstel het zwaartepunt van het toezicht bij de
lokale dekens berusten en wordt het uiteindelijke toezicht daarop («de
eindverantwoordelijkheid») in handen gelegd van een college van toezicht
dat zelf ook orgaan is van de NOvA met betrokkenheid van de algemene
raad bij de benoeming van de leden en de goedkeuring van de begroting.
Niet wordt uiteengezet dat en waaruit gebleken is dat de lokale dekens
hun toezichthoudende taak onvoldoende onafhankelijk hebben uitgeoefend en dat het toezicht op hun functioneren niet voldoende is
verzekerd door de landelijke deken. Integendeel, in de toelichting bij het
voorgestelde artikel 45b wordt gesteld dat, door in de nieuwe regeling
opnieuw een voorname rol toe te kennen aan de dekens, waarborgen
worden geschapen voor continuïteit en kwaliteit in het toezichthoudende
werk.
Nu naar het oordeel van de Afdeling het stapelen van toezicht op toezicht
het stelsel van toezicht extra belast en daarmee afbreuk kan doen aan het
huidige efficiënte functioneren daarvan, acht zij onvoldoende overtuigend
gemotiveerd waarom het huidige stelsel te kort schiet en waarom, waar
het te kort zou schieten, deze tekortkomingen niet binnen het bestaande
stelsel kunnen worden weggenomen doch een nieuw stelsel is vereist.
1
2

Memorie van Toelichting, Algemeen, punt 4: Huidige regeling van het toezicht.
Memorie van Toelichting, Algemeen, punt 5: Hoofdlijnen van het nieuwe toezicht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 382, nr. 11

2

Integraal en uniform toezicht
Voor zover het huidige toezicht onvoldoende integraal zou zijn en vooral
een reactief karakter zou hebben, en dit onvoldoende wordt geacht, wordt
niet gemotiveerd waarom de NOvA niet via zelfregulering daarvoor
voorzieningen kan treffen en de toezichthoudende en handhavende rol
van lokale dekens kan versterken, zoals door de heer Docters van
Leeuwen in diens advies van 2010 is geadviseerd.3 Evenmin wordt
gemotiveerd waarom, voor zover er sprake zou zijn van verschillen in het
toezicht op naleving en de handhaving van normen en regels per
arrondissement en dit ongewenst wordt geacht, de NOvA hierin niet zelf,
door middel van verordeningen of interne instructies, grotere landelijke
uniformiteit zou kunnen aanbrengen. Daarop zou dan toezicht kunnen
worden uitgeoefend door de landelijke deken, met de bevoegdheid ter
zake algemene of specifieke aanwijzingen te geven na overleg in het door
de NOvA voorgestelde dekenberaad. Zelfregulering is altijd een van de
kenmerken van de advocatuur geweest. Niet is aangetoond dat de
grenzen van de doelmatigheid en doeltreffendheid daarvan zijn bereikt,
noch dat de redenen daarvoor niet langer opgeld doen.
Effectief toezicht
De wenselijk geachte vergroting van de effectiviteit van het toezicht en
van het preventieve karakter daarvan door uitbreiding van het instrumentarium door middel van aansluiting bij titel 5.2 van de Algemene wet
bestuursrecht kan worden gerealiseerd zonder dat dit een afzonderlijk
college van toezicht vereist. Daarbij zou de voorgestelde mogelijkheid van
dat college om zelf een klacht bij de tuchtrechter in te dienen aan de
landelijke deken kunnen worden toegekend.
De Afdeling adviseert de noodzaak en wenselijkheid van instelling van een
college van toezicht als orgaan van de NOvA te heroverwegen.
1. Noodzaak nieuw toezichtstelsel
Met de Afdeling is de regering van mening dat een effectief stelsel van
toezicht, in het licht van de positie van de advocaat in onze rechtsorde,
essentieel is. Het bestaande toezicht op advocaten schiet op onderdelen
zodanig tekort dat aanpassingen noodzakelijk zijn. Kenmerk van een
effectief stelsel van toezicht is dat het institutionele waarborgen biedt voor
het afleggen van publieke verantwoording. Bij een wettelijk gereglementeerd beroep als dat van advocaat hoort optimale transparantie en
objectiviteit, alsmede een toezichtsregime dat gericht is op het voorkomen
van normschendingen. Het huidige toezicht voldoet niet aan deze eis,
zoals ook blijkt uit de tussenrapportage van de heer R.J. Hoekstra van zijn
onderzoek in opdracht van de NOvA, naar de kwaliteit, objectiviteit en
integriteit van het toezicht4. Het huidige toezicht op advocaten is
voornamelijk repressief en te weinig proactief van aard. Lokale dekens
komen veelal alleen in actie naar aanleiding van een concrete klacht of
een andere indicatie van normschending. Het toezicht door dekens staat
daardoor voor een groot deel in het teken van de opmaat naar een
tuchtzaak.
Proactief toezicht is nog weinig uit de verf gekomen en vormt een relatief
ondergeschikt onderdeel van de werkzaamheden van de deken. Ook de
3

A.H.W. Docters van Leeuwen, Het bestaande is geen alternatief, een verkenning naar verbeteringen in het toezicht op de advocatuur, Nederlandse School voor Openbaar Bestuur, maart
2010.
4
R.J. Hoekstra, Tussenrapportage bevindingen interim- rapporteur toezicht advocatuur, Den
Haag, 12 juni 2012.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 382, nr. 11

3

heer R.J. Hoekstra komt in de tussenrapportage tot de constatering dat de
klachtenbehandeling door dekens zoveel tijd in beslag neemt dat het
proactieve toezicht in het gedrang komt. Het huidige toezicht wordt
uitsluitend en in een sterke beslotenheid uitgeoefend door dekens, die
niet alleen zelf advocaat zijn – en derhalve zelf onderworpen zijn aan het
toezicht dat zij dienen te houden – maar ook worden gekozen door
advocaten. Advocaten kiezen daarmee hun eigen toezichthouders, wat
zeer ongebruikelijk is bij het toezicht op wettelijk gereglementeerde vrije
beroepen. Het huidige toezicht wekt de schijn van interne afschermende
geslotenheid, met als risico dat men elkaar niet of onvoldoende
aanspreekt op ontoelaatbaar gedrag. Meer algemeen geldt dat het
inmiddels gemeengoed is om het toezicht op beroepsbeoefenaren van
wettelijk gereglementeerde beroepen te doen uitvoeren door of onder
(eind)verantwoordelijkheid van een orgaan dat niet bestaat uit leden van
die beroepsgroep5.
Repressief toezicht heeft de functie van sluitstuk op de toezichthoudende
taak, en heeft niet primair het voorkomen van normschendingen tot doel.
Reactief toezicht op advocaten volstaat niet, zeker als het ontbreekt aan
personen die zich over die normschendingen beklagen. De meeste
klachten over gedragingen van advocaten komen van cliënten. In het niet
ondenkbare geval dat een cliënt en een advocaat elkaar vinden in een
illegale handeling, is de kans op de indiening van een klacht gering.
Hetzelfde geldt voor situaties waarin een cliënt de door de advocaat
geleverde dienstverlening niet goed inhoudelijk kan beoordelen en
daardoor geen wetenschap heeft van een gemaakte beroepsfout. Proactief
toezicht is in dat geval veel effectiever.
Een gevolg van het repressieve karakter van het bestaande toezicht is dat
toezicht en tuchtrecht onvoldoende van elkaar gescheiden zijn. Toezicht
kan leiden tot de indiening van een tuchtklacht, maar is op zichzelf geen
tuchtrecht. Anderzijds is tuchtrecht ook geen toezicht. Met de Wet van
29 september 2011 tot wijziging van de Wet op het notarisambt naar
aanleiding van de evaluatie van die wet, alsmede regeling van enkele
andere onderwerpen in die wet en wijziging van de Wet op het centraal
testamentenregister en van de Wet ter voorkoming van witwassen en
financieren van terrorisme (Stb. 2011, 470; Wijzigingswet Wna) heeft de
wetgever er expliciet voor gekozen het toezicht op en tuchtrecht voor
notarissen zuiver van elkaar te scheiden.
Ook de uniformiteit van het toezicht is nog onvoldoende verzekerd.
Doordat de eindverantwoordelijkheid voor het toezicht bij de lokale
dekens berust, is er thans binnen de advocatuur sprake van 19 toezichthouders (10 toezichthouders na invoering van de Wet herziening
gerechtelijke kaart). Hierdoor kunnen advocaten in verschillende delen
van het land in vergelijkbare situaties te maken krijgen met verschillen in
(toepassing van het) toezichtsbeleid, hetgeen afbreuk doet aan de
rechtszekerheid en rechtseenheid.
Als het gaat om de probleemanalyse van het huidige toezicht op
advocaten, komen de NOvA en de regering voor een belangrijk deel tot
dezelfde constateringen. Zo merkt de heer A.H.W. Docters van Leeuwen in
zijn rapportage aan de NOvA over het bestaande toezicht op dat niet
voldoet aan de moderne eisen en op essentiële onderdelen tekort schiet6.
De NOvA heeft deze rapportage in beginsel onderschreven. Ook de heer
Hoekstra komt in zijn tussenrapportage tot de voorlopige bevinding dat
verbeteringen in (de uitoefening van) het toezicht op korte termijn
noodzakelijk zijn. In de kern gaat het daarbij om institutionele vernieu5

6

Vergelijk in deze zin ook I. Giesen en L.M. Coenraad, Innovaties in de (civiele) rechtspleging,
NJB 2012, nr. 15, pag. 1024.
A.H.W. Docters van Leeuwen, Het bestaande is geen alternatief – een verkenning naar
verbeteringen in het toezicht op de advocaten, Nederlandse School voor Openbaar Bestuur,
maart 2010.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 382, nr. 11

4

wingen, waarmee het toezicht voldoet aan moderne eisen van proactiviteit, transparantie, en objectiviteit. Uitgaande van een op hoofdlijnen
gedeelde probleemanalyse, komen de NOvA en de regering vervolgens
tot verschillende oplossingsrichtingen. De NOvA geeft de voorkeur aan
het door de heer Docters van Leeuwen geadviseerde systeemtoezicht,
waarbij een «wijs persoon» is belast met het toezicht op het werk van de
dekens. Deze systeemtoezichthouder rapporteert jaarlijks in het openbaar
en kan voorts alleen advies geven aan de dekens. De eindverantwoordelijkheid voor het toezicht op advocaten blijft bij de dekens rusten. Naar het
oordeel van de regering worden daarmee niet alle eerdergenoemde
gebreken van het huidige toezicht, althans niet in voldoende mate,
opgelost.
De correctiemechanismen op toezicht onder eindverantwoordelijkheid van
de deken, die door met name de NOvA worden geopperd, vormen
onvoldoende waarborg voor een institutioneel evenwicht waarbij recht
wordt gedaan aan de noodzaak om publieke verantwoording af te leggen.
Daarvoor is rechtstreekse en eenduidige sturing nodig. Ook is de
onafhankelijkheid van het toezicht onvoldoende verzekerd. In het geval
van systeemtoezicht door een «wijs persoon» of door een ander – binnen
of buiten de NOvA geplaatst – orgaan zou de beslissingsbevoegdheid in
individuele zaken blijven berusten bij (thans) 19 beroepsbeoefenaren, die
gekozen zijn door degenen op wie het toezicht wordt uitgeoefend. Het
gebrek aan uniformiteit in het huidige toezicht zou verminderd kunnen
worden door via verordeningen, werkafspraken en samenwerking binnen
een dekenberaad te komen tot zoveel mogelijk eenheid in toezichtsbeleid.
Omdat de eindbeslissing in individuele zaken zoals gezegd bij de
verschillende dekens blijft berusten, is onvoldoende verzekerd dat in
vergelijkbare gevallen tot vergelijkbare beslissingen omtrent de uitoefening van het toezichtsbeleid wordt gekomen.
Wanneer klachten tegen advocaten ook in de toekomst uitsluitend met
betrokkenheid van de deken kunnen worden ingediend, zoals geadviseerd
door de Afdeling en de NOvA, bestaat het risico dat de uitoefening van
het toezicht met name zal plaatsvinden in de sleutel van het tuchtrecht.
Het toezicht blijft dan een repressief karakter houden, terwijl bovendien
aan toezicht en tuchtrecht – anders dan bijvoorbeeld in de toekomst bij
notarissen het geval zal zijn – onvoldoende zelfstandige functies
toekomen.
Tegen deze achtergrond wordt met de nota van wijziging een college van
toezicht ingesteld, dat belast is met de eindverantwoordelijkheid voor het
toezicht en dat onafhankelijk staat van zowel de centrale overheid als van
de advocatuur (waaronder andere organen van de NOvA). De lokale
dekens worden daarbij in stelling gebracht als toezichthouders in de zin
van artikel 5:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Zoals de Afdeling terecht opmerkt, blijft in het nieuw voorgestelde
systeem een belangrijke rol weggelegd voor de lokale deken. Hiervoor
wordt gekozen omdat dekens zeer ervaren advocaten zijn, met een grote
staat van dienst. Zij genieten veel gezag onder beroepsgenoten. Dankzij
hun ervaring zijn zij bij uitstek in staat om snel kennis te nemen van
advocatendossiers en tot de kern ervan door te dringen. In een blijvende
rol voor de dekens bij het nieuwe toezicht zie ik dan ook geen tegenstelling. Van hun waardevolle kennis en ervaring dient ook in de toekomst
gebruik te worden gemaakt, aangezien dit bijdraagt aan een effectief
toezicht. In het voorstel is, anders dan de Afdeling kennelijk veronderstelt,
geen sprake van systeemtoezicht. Van systeemtoezicht, van toezicht op
toezicht of van gelaagd toezicht zou wel sprake zijn indien de landelijk
deken, het dekenberaad of een «wijs persoon» (zoals voorgesteld door de
heer Docters van Leeuwen) belast zou worden met het beoordelen van en
rapporteren over de uitoefening van het toezicht door de dekens, zonder
voor dat toezicht de eindverantwoordelijkheid te dragen en hierin te
kunnen ingrijpen. Met het in de nota van wijziging voorgestelde systeem

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 382, nr. 11

5

kan efficiënt en effectief worden opgetreden door de mogelijkheid van
rechtstreekse en eenduidige sturing, met behoud van de inzet en expertise
van de lokale dekens.
De heer Hoekstra merkt in zijn tussenrapportage op dat de werklast van de
dekens in de afgelopen decennia sterk is verzwaard en veranderd. In de
jaren «60 van de vorige eeuw waren er nog ongeveer 1.500 advocaten.
Het huidige toezicht dateert uit die periode en is ingericht naar de omvang
van de beroepsgroep, alsmede de aard van en gebruiken binnen de
beroepsgroep in die tijd. Inmiddels is de advocatuur sterk veranderd. Niet
alleen is het aantal advocaten meer dan vertienvoudigd (inmiddels ca.
17.000), de beroepsgroep is ook sterk veranderd en veel diverser
geworden als gevolg van onder meer de opkomst van megakantoren,
vakspecialisatie en een toename van de aard en omvang van de
werkzaamheden. Advocaten zijn niet langer alleen procesvertegenwoordiger, maar als gevolg van ontwikkelingen in de samenleving ook
adviseur en vertrouwenspersoon, in en buiten rechte. Het toezicht is bij
deze ontwikkelingen achtergebleven. Veelal combineren dekens hun
toezichthoudende en andere taken met een eigen praktijk als advocaat.
Afgezien van het feit dat dit, zoals uit de tussenrapportage van de heer
Hoekstra blijkt, meebrengt dat zij mogelijk onvoldoende tijd en zorg aan
toezichthoudende werkzaamheden besteden, heeft dit tot gevolg dat
dekens hun benoemingsduur veelal beperken tot 2 à 3 jaar, en zich daarna
weer op de advocatuurlijke praktijk richten. Hierdoor kan waardevolle
kennis en ervaring die met het toezicht is opgedaan verloren raken. De
vraag rijst derhalve of op dit moment de opgebouwde ervaring wel
voldoende tot zijn recht komt. Van een college van toezicht, ondersteund
door een deskundig bureau, dat met het toezicht opgedane kennis en
ervaring verzamelt en genereert, kunnen de dekens profiteren, en wordt
de continuïteit van het toezichthoudende werk gewaarborgd.
Een overweging die voorts ten grondslag heeft gelegen aan de beslissing
om te komen tot instelling van een college van toezicht, is de wens van
aansluiting op de vereiste modernisering, zoals deze is of wordt doorgevoerd bij andere wettelijk gereglementeerde vrije juridische beroepen. In
dat verband zij gewezen op de brief van 5 maart 2010 van de toenmalige
Minister van Justitie aan de Tweede Kamer7, waarin een kabinetsvisie
wordt beschreven op de in de toekomst wenselijke en mogelijke inrichting
van het toezicht op wettelijk geregelde vrije juridische beroepen
(advocaten, gerechtsdeurwaarders en notarissen). Ook het huidige kabinet
onderschrijft deze visie ten volle8. Een uitgangspunt van het beleid dat ten
aanzien van de drie genoemde beroepsgroepen wordt gevolgd, is dat
wettelijke systemen die op hen van toepassing zijn zoveel mogelijk gelijk
dienen te zijn, tenzij er gegronde redenen zijn om – bijvoorbeeld gelet op
de aard en de positie van het beroep – tot een afwijkende regeling te
komen. Dat uitgangspunt wordt ook hier gevolgd. Met het voorliggende
wetsvoorstel wordt derhalve niet alleen een stap gezet ter versterking van
het toezicht op advocaten als zodanig, waarvan de noodzaak breed wordt
gedeeld en door de Afdeling advisering van de Raad van State op zichzelf
ook niet wordt bestreden. Ook wordt bereikt dat dit toezicht aansluit bij
dat op andere, sterk verwante beroepen, waarmee de rechtseenheid en de
rechtsgelijkheid in belangrijke mate is gediend.
Met het voorstel wordt het zelfregulerend karakter van de advocatuur
zoveel mogelijk in stand gelaten. Het toezicht ziet met name op de
naleving door advocaten van beroepsnormen en gedragsregels. Deze zijn
voornamelijk neergelegd in verordeningen en vergelijkbare regelingen die

7
8

Kamerstuk, 32 123 VI, nr. 87.
Brief van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie aan de Tweede Kamer van 7 februari
2011, Kamerstuk 32 500 VI, nr. 81.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 382, nr. 11

6

door de NOvA zelf worden vastgesteld. De verordenende bevoegdheden
van het college van afgevaardigden van de NOvA blijven derhalve in
stand.
De nota van toelichting is naar aanleiding van het voorgaande aangepast
en aangevuld.
2. Positionering van het college van toezicht
Voor het geval het voorstel tot instelling van een college van toezicht
wordt gehandhaafd, merkt de Afdeling nog het volgende op.
Enerzijds wordt gesteld dat de onafhankelijkheid van het huidige stelsel te
wensen overlaat, omdat het feitelijk neerkomt op toezicht door advocaten
op advocaten. Anderzijds wordt naar het oordeel van de Afdeling niet
overtuigend aangegeven waarom het niet wenselijk is het college van
toezicht, zo daaraan behoefte bestaat, buiten de NOvA te positioneren, in
plaats van het de ambigue positie toe te kennen die het nu binnen de
NOvA krijgt. Het voorstel plaatst immers het bestuur van de NOvA buiten
spel waar het gaat om het functioneren van een van haar organen.
In het advies van de heer Docters van Leeuwen is een onafhankelijke,
externe systeemtoezichthouder bepleit, een voorstel dat door de NOvA is
omarmd. Waarom de bijzondere positie van de advocatuur in het
Nederlandse rechtsbestel meebrengt dat een dergelijk extern element in
het toezicht niet past en waarom de onafhankelijkheid ten opzichte van de
overheid daarmee in het geding zou komen, zoals in de toelichting wordt
gesteld,9 vermag de Afdeling niet in te zien. De verantwoording door deze
systeemtoezichthouder kan immers zo worden ingericht dat daarmee
geen bevoegdheid voor de minister ontstaat om rechtstreeks te sturen in
het toezicht. De Afdeling deelt weliswaar het oordeel van de regering dat
de alternatieven voor een benoemingsprocedure welke door de NOvA zijn
voorgesteld, niet voor de hand liggen. Door het voorgestelde stelsel,
waarbij de leden van het college van toezicht worden benoemd door de
minister, zij het op aanbeveling van de algemene raad, en deze zijn
begroting vaststelt, ontstaat evenwel het beeld van rechtstreekse
betrokkenheid van de minister en daarmee spanning met de onafhankelijke positie ten opzichte van de minister. Dit klemt temeer gezien de taken
en bevoegdheden die in het voorstel aan het college worden toegekend.
Al met al is het de Afdeling niet duidelijk waarom het als onafhankelijk
bedoelde college van toezicht wordt gepositioneerd als orgaan van de
NOvA, behalve dat daarmee de kosten van het college ten laste van de
NOvA kunnen worden gebracht.
De Afdeling adviseert om, indien het voorstel tot instelling van een
college van toezicht wordt gehandhaafd, de positionering daarvan te
heroverwegen.
2. Positionering van het college van toezicht
In het voorgaande is al aangegeven dat in de visie van de regering als
uitgangspunt dient te gelden dat het toezicht op wettelijk gereglementeerde vrije juridische beroepen zoveel mogelijk op dezelfde wijze wordt
vormgegeven, tenzij er gegronde redenen zijn om te komen tot afwijkingen. Bij de vormgeving van toezicht ligt het instellen van een externe
toezichthouder doorgaans voor de hand. Met extern wordt in dit geval
bedoeld een buiten de organisatie van de beroepsgroep geplaatste
toezichthouder. Doorgaans zal een dergelijke externe toezichthouder naar
zijn aard deel gaan uitmaken van de centrale overheid. Bij notarissen en
gerechtsdeurwaarders wordt die weg ook gevolgd. Met de Wijzigingswet
Wna wordt het Bureau Financieel Toezicht (BFT) integraal toezichthouder
op het notariaat. Het BFT is een zelfstandig bestuursorgaan, waarvoor
9

Memorie van Toelichting, Algemeen, punt 6: Advies verbetering toezicht op de advocatuur.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 382, nr. 11

7

uiteindelijk de Minister van Veiligheid en Justitie verantwoordelijkheid
draagt. Bij het opstellen van de nota van wijziging is de mogelijkheid
overwogen om ook het BFT te belasten met het (integrale) toezicht op
advocaten. Hiervan is uiteindelijk afgezien, gelet op de bijzondere positie
die de advocatuur inneemt binnen onze rechtsorde. Iedere rechtzoekende
moet erop kunnen rekenen dat zijn advocaat in volledige vrijheid en
onafhankelijk voor zijn zaak opkomt, en dat hij in het volste vertrouwen
informatie met hem kan delen. Om die reden beschikt de advocaat ook
over een geheimhoudingsplicht en een verschoningsrecht ten behoeve
van zijn cliënt.
Goed toezicht op advocaten is niet mogelijk zonder dat daarbij inzage kan
worden verkregen in cliëntendossiers. Zou het toezicht worden uitgeoefend door een organisatie die onder de verantwoordelijkheid valt van
de centrale overheid, dan zou de centrale overheid, in de persoon van de
toezichthouder, kennis kunnen nemen van dossiers bij advocaten die
vertrouwelijke cliëntengegevens bevatten welke mogelijk ook van belang
zijn in zaken van diezelfde overheid tegen de betreffende clënt. Dit levert
met name in strafzaken bezwaren op. Indien bijvoorbeeld het BFT belast
zou zijn met het rechtstreekse toezicht op advocaten, zou de centrale
overheid, in bredere zin, die in een strafzaak de wederpartij is van de
cliënt van een advocaat via de weg van het toezicht op de advocaat
feitelijk kennis kunnen nemen van relevante vertrouwelijke gegevens.
Hierdoor kan de positie van rechtzoekenden in gedrang komen, hetgeen
mogelijk strijdigheid oplevert met artikel 6 EVRM.
Om de onafhankelijke positie van de advocaat voldoende te kunnen
waarborgen, wordt er met dit voorstel voor gekozen het college van
toezicht onder te brengen als orgaan binnen de NOvA. De door de
Afdeling genoemde vergelijking met de door de NOvA omarmde
gedachte van een onafhankelijk, extern «wijs persoon» gaat niet op,
omdat deze uitsluitend de positie heeft van systeemtoezichthouder. Deze
zou slechts kunnen adviseren en rapporteren, zonder zich in voorkomende
gevallen rechtstreeks te kunnen bemoeien met de uitoefening van het
toezicht en zonder de eindverantwoordelijkheid hiervoor te dragen.
De regering ziet geen gevaar voor spanning met de onafhankelijke positie
van het college ten opzichte van de Minister van Veiligheid en Justitie.
Anders dan de Afdeling kennelijk veronderstelt, worden leden van het
college op grond van het voorgestelde artikel 36a, tweede lid, niet
benoemd door de minister, doch bij koninklijk besluit op voordracht van
de minister. De minister kan hierbij uitsluitend personen voordragen die
zijn geadviseerd door de NOvA. Deze wijze van benoeming is grotendeels
ontleend aan artikel 5c van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren
(Wrra), dat betrekking heeft op de benoeming van leden van de rechterlijke macht. Die procedure waarborgt dat personen worden benoemd die
onafhankelijk van de centrale overheid kunnen beslissen in rechtszaken.
Die regeling is derhalve bij uitstek geschikt als blauwdruk voor de wijze
van benoeming van leden van het college. Aan de onafhankelijke positie
van het college wordt evenmin afbreuk gedaan met de betrokkenheid van
de minister bij de begroting van het college. De minister stelt niet de
begroting vast – dat doet het college op grond van het voorgestelde
artikel 45d, eerste lid, zelf – doch dient hieraan goedkeuring te geven. Dit
veronderstelt een relatief marginale toets door de minister, welke beoogt
te waarborgen dat een niet zodanige begroting wordt voorgesteld dat de
taakuitoefening door het college feitelijk illusoir wordt.
3. Algemene of specifieke aanwijzingen aan dekens en andere toezichthouders
Het voorgestelde vijfde lid van artikel 45b bepaalt dat het college van
toezicht aan een of meer toezichthouders, waarbij het ingevolge het eerste
lid primair om de dekens gaat, algemene of specifieke aanwijzingen kan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 382, nr. 11

8

geven met betrekking tot de uitoefening van hun taken. Deze bepaling
heeft een zeer ruime strekking en zal licht tot spanning tussen het college
en de desbetreffende toezichthouder leiden. In de bepaling noch in de
toelichting wordt gespecificeerd om wat voor soort aanwijzingen het
daarbij gaat. In de toelichting is sprake van «doorzettingsmacht» en wordt
gesteld dat, indien aanwijzingen niet worden opgevolgd, het college kan
besluiten een andere toezichthouder in te schakelen. Daarmee zal de
spanning worden vergroot, hetgeen de vraag doet rijzen of voor een
dergelijke situatie niet in een procedure van bemiddeling, bijvoorbeeld
door het landelijke beraad van dekens, moet worden voorzien. Als
«ultimum remedium» verwijst de toelichting naar artikel 45c, dat voorziet
in schorsing dan wel ontheffing van de taakuitoefening van een deken
door het hof van discipline op verzoek van het college van toezicht. De
daar genoemde gronden voor schorsing hebben evenwel geen van alle
betrekking op deze conflictsituatie, terwijl ontheffing in dit geval slechts
mogelijk is «wegens ongeschiktheid of onbekwaamheid voor de functie
dan wel wegens andere zwaarwegende in de persoon van de betrokkenen
gelegen redenen»; dit terwijl volgens de toelichting de deken na de
ontheffing in functie blijft als lokaal deken. Of dit het hof van discipline, en
in beroep de bestuursrechter, voldoende ruimte biedt om het conflict op
te lossen, moet worden betwijfeld.
De Afdeling adviseert hierop in de toelichting nader in te gaan en het
voorstel aan te passen.
3. Algemene of specifieke aanwijzingen aan dekens en andere toezichthouders
Het voorgestelde artikel 45b, eerste lid, geeft aan het college van toezicht
de bevoegdheid om algemene of specifieke aanwijzingen te geven aan
dekens met betrekking tot de uitoefening van het toezicht. Deze
bevoegdheid is noodzakelijk om de eindverantwoordelijkheid van het
college voor het toezicht tot zijn recht te laten komen, om de uitvoering
van het toezichtsbeleid te kunnen waarborgen en om uniform toezicht te
bereiken. In principe kunnen dekens zonder opdracht of instructies van het
college te werk gaan; de wet attribueert rechtstreeks aan hen toezichthoudende taken. Als gevolg van deze attributie zou het college, zonder de
mogelijkheid van het geven van aanwijzingen, feitelijk geen
eindverantwoordelijkheid voor het toezicht kunnen nemen.
Algemene aanwijzingen zullen veelal het karakter hebben van toezichtsbeleid. Het toezichtsbeleid zal in de praktijk door het college in samenspraak met of soms zelfs op voorstel van de dekens worden ontwikkeld.
Een specifieke aanwijzing zal veelal betrekking hebben op een individuele
zaak. Een dergelijke aanwijzing kan bijvoorbeeld zijn dat een deken wordt
gevraagd een onderzoek naar een advocaat of advocatenkantoor te
starten, waarbij de deken er zelf eerder voor heeft gekozen hiertoe niet
over te gaan. Het ligt voor de hand dat een dergelijke specifieke
aanwijzing niet snel zal worden gegeven zonder dat het college daaraan
voorafgaand in dialoog met de betrokken deken is getreden. De vrees dat
de bepaling licht tot spanning tussen het college en de betrokken
toezichthouder zal leiden, wordt dan ook niet gedeeld. In voorkomende
gevallen dient het college echter de mogelijkheid te hebben om met een
aanwijzing in te grijpen.
Zonder de mogelijkheid voor het college om een andere toezichthouder in
te schakelen indien aanwijzingen niet worden opgevolgd, zou de
bevoegdheid tot het geven van een aanwijzing in de praktijk van weinig of
generlei waarde kunnen blijken. Ook zou het de mogelijkheden om, bij
gebleken noodzaak, direct in concrete toezichtszaken in te grijpen
aanzienlijk beperken. Ook hiervoor geldt dat van deze mogelijkheid in de
praktijk niet snel gebruik zal worden gemaakt zonder voorafgaand overleg
tussen het college en de betrokken deken. Een procedure van bemiddeling

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 382, nr. 11

9

kan bijdragen aan het voorkomen of oplossen van eventuele spanningen
tussen het college en de betrokken deken, doch behoeft geen afzonderlijke
wettelijke regeling. In de eerste plaats kan dit door betrokkenen zelf in de
praktijk worden georganiseerd, hetgeen ook past bij zorgvuldig handelende organen. Bovendien moet worden voorkomen dat een verplichte
bemiddelingsprocedure leidt tot ongewenste vertragingen in de uitoefening van toezichtsbevoegdheden in gevallen waarin direct ingrijpen
noodzakelijk is.
In het uitzonderlijke geval dat een deken zich (bij herhaling) niet conformeert aan aanwijzingen van het college, kan er sprake zijn van een
conflictsituatie als bedoeld door de Afdeling. Op grond van het voorgestelde artikel 45c, vijfde lid, kan het college het hof van discipline in dat
geval als ultimum remedium verzoeken de deken te doen ontheffen van
diens toezichthoudende taken, wegens zwaarwegende in de persoon van
de deken gelegen redenen. Het gaat in dat geval niet om het oplossen van
een conflict tussen het college en de deken in de zin dat partijen nader tot
elkaar komen, doch het waarborgen van de goede en uniforme uitvoering
van het toezichtsbeleid. De bedoelde ontheffing kan geen betrekking
hebben op de andere dan de toezichthoudende taken van de deken. De
deken is door advocaten gekozen als vertegenwoordiger van de lokale
orde, en heeft uit dien hoofde ook vertegenwoordigende taken te
vervullen buiten het toezicht om. Met deze andere taken heeft het college
geen enkele bemoeienis.
De toelichting op de nota van wijziging is naar aanleiding van het
voorgaande aangevuld.
4. Indiening klacht bij tuchtrechter
Tegen het advies in van de raden van discipline en het hof van discipline,
alsmede van de NOvA, wordt voorgesteld de klager het recht te geven
zich rechtstreeks tot de tuchtrechter te wenden. Als reden wordt in de
toelichting gegeven dat het bij een moderne regeling van het tuchtrecht
past dat iedere belanghebbende zelfstandig en rechtstreeks een klacht kan
indienen bij de tuchtrechter.10 De Afdeling wijst er echter op dat de deken
ook thans al elke klacht moet doorsturen als de klager dat wenst.11 Nu de
tuchtrechter zelf aangeeft dat de voorgestelde rechtstreekse toegang zijn
rol zal bemoeilijken, behoeft wijziging van het systeem een specifieke
motivering. Daarbij dient dan te worden aangegeven, of en in hoeverre
het huidige systeem waarbij de deken zo mogelijk vooraf, en niet eerst na
terugverwijzing door de tuchtrechter, als bemiddelaar en anders als zeef
functioneert, door klagers als onnodig belemmerend wordt ervaren. Nu
deze zeeffunctie ten aanzien van de klager in de vorm van heffing van
griffierecht wordt gegoten en in de toelichting wordt aangenomen dat
daarmee een drempel wordt opgeworpen, dient bovendien de vraag te
worden beantwoord hoe zich dit verhoudt tot de doelstelling om de
positie van de cliënt jegens zijn advocaat te versterken. Het belang van de
zeeffunctie van de lokale deken klemt te meer in geval het een klacht
betreft van een ander dan de cliënt van de desbetreffende advocaat. In de
toelichting wordt gesteld dat onder «ieder ander met enig redelijk belang»
in het eerste lid van artikel 46c bijvoorbeeld ook de advocaat van de
tegenpartij of de officier van justitie kan vallen, hetgeen ertoe kan leiden
dat nog tijdens een civiele, bestuursrechtelijke of strafprocedure een
tuchtprocedure aanhangig is waarbij dezelfde advocaten respectievelijk
officier van justitie zijn betrokken. Het komt de Afdeling uiterst wenselijk
voor dat de deken ook ten aanzien van dergelijke klachten bemiddelend
optreedt en beoordeelt of het conflict tussen de beide procesdeelnemers
wel in een tuchtprocedure thuis hoort. Ook de bepaling in het derde en
10
11

Memorie van Toelichting, Algemeen, punt 8: Voorbereiding van de nota van wijziging.
Artikel 46e van de Advocatenwet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 382, nr. 11

10

vierde lid van artikel 46l over de omvang van het vooronderzoek en de in
het tweede lid van artikel 47a voorziene mogelijkheid van voortzetting van
de procedure na intrekking van de klacht, duiden er op dat in het systeem
van het tuchtrecht de klager niet als autonome procespartij wordt gezien.
De Afdeling adviseert af te zien van de voorgestelde wijziging van het
systeem van indiening van klachten en de bestaande situatie te
handhaven.
4. Indiening klacht bij tuchtrechter
Er ligt een aantal redenen ten grondslag aan de keuze om in het vervolg
een ieder met enig redelijk belang de bevoegdheid te geven om rechtstreeks, derhalve zonder verplichte voorafgaande betrokkenheid van de
deken, een klacht in te laten dienen bij de tuchtrechter. Aan de klager,
veelal de cliënt van de betrokken advocaat, wordt daarmee een sterkere,
eigenstandige positie toegekend. Op dit moment dienen klachten immers
altijd te worden ingediend via de deken. Het klopt dat de deken op grond
van het huidige artikel 46e, eerste lid, van de Advocatenwet de klacht ter
kennis moet brengen van de raad van discipline indien de klager hierom
verzoekt. De regering ziet dit als een bevestiging van het feit dat er geen
principiële bezwaren bestaan tegen de mogelijkheid van het rechtstreeks
indienen van klachten bij de tuchtrechter. Met die mogelijkheid wordt dan
ook aangesloten bij het systeem van het indienen van tuchtklachten dat al
sinds jaar en dag geldt bij andere wettelijk gereglementeerde vrije
beroepen. Vanuit de tuchtcolleges en beroepsorganisaties van die andere
beroepen is niet het signaal gekomen dat de rechtstreekse toegang de rol
van die colleges bemoeilijkt. De scheiding tussen tuchtrecht en toezicht
wordt met de nieuw voorgestelde regeling zuiverder dan in de huidige
situatie, hetgeen aansluit bij de wens om het toezicht sterker proactief en
minder repressief van karakter te laten zijn.
De rol van de deken als vooronderzoeker in het tuchtrecht (artikel 46l en
verder) is anders van aard dan diens huidige rol voorafgaand aan het ter
kennis brengen van een tuchtklacht aan de raad van discipline. Als
vooronderzoeker treedt de deken op namens de tuchtrechter. De voorzitter
van de raad van discipline bepaalt de omvang van het vooronderzoek
(artikel 46l, derde lid) en kan de vooronderzoeker aanwijzingen geven
(artikel 46m, eerste lid). Ook kan de voorzitter hem opdragen een
minnelijke schikking te beproeven. Omdat de deken zijn bevoegdheden
als vooronderzoeker uitoefent namens de raad van discipline, kleeft aan
zijn nieuwe rol niet het bezwaar van de schijn van belangenverstrengeling
of vooringenomenheid als gevolg van het feit dat hij ook advocaat is.
Indien de klager van mening is dat het beproeven door de vooronderzoeker van bemiddeling onnodig belemmerend werkt, kan de voorzitter
van de raad van discipline – indien hij deze mening deelt – besluiten ervan
af te zien die taak aan de deken op te dragen. Veelal zal het in het voordeel
zijn van de klager wanneer een vooronderzoeker wordt aangewezen,
aangezien deze vooreerst tot taak heeft de klacht te onderzoeken en
bewijsmiddelen te verzamelen. Het zal derhalve niet snel voorkomen dat
een klager de rol van de vooronderzoeker als belemmering ervaart. Met
de Wijzigingswet Wna wordt de vooronderzoeker ook ingevoerd in het
tuchtrecht voor notarissen. Daarbij geldt dat, na indiening van een klacht,
een vooronderzoeker kan worden aangesteld die bemiddeling kan
beproeven. Er zijn geen signalen ontvangen dat die systematiek bij het
notariaat als belemmerend zou kunnen worden ervaren. Voorts zij
opgemerkt dat het Verbond van Verzekeraars, die de nota van wijziging
naar eigen zeggen heeft benaderd vanuit het perspectief van cliënten van
advocaten, in zijn advies op het consultatiedocument heeft aangegeven
dat met de mogelijkheid van het rechtstreeks kunnen indienen van een
klacht transparanter wordt op welke wijze men zijn beklag kan doen over
een advocaat. Volgens het Verbond past deze verdere borging van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 382, nr. 11

11

cliëntenbelang goed in de algemene maatschappelijke tendens van een
mondige burger, die hiermee daadwerkelijk meer instrumenten in handen
krijgt. Het standpunt dat de klager met de nieuwe procedure niet als
autonome procespartij wordt gezien, wordt derhalve niet gedeeld.
Met de Afdeling is de regering van mening dat het wenselijk is dat de
deken ook bemiddelend kan optreden in klachten die zijn ingediend door
anderen dan de cliënten van advocaten, en kan beoordelen of bijvoorbeeld een conflict tussen procesdeelnemers (zoals een advocaat en een
officier van justitie) in een tuchtprocedure thuis hoort. De nieuwe
procedure laat hiertoe ook alle ruimte. De voorzitter van de raad van
discipline kan in het geval de klacht is ingediend door een dergelijke
andere procesdeelnemer, de deken in het vooronderzoek hiermee
belasten. In zijn verslag aan de voorzitter van de raad van discipline
(artikel 46l, vijfde lid) kan de deken hierover een oordeel uitspreken.
Gelet op het feit dat hiermee belangen van cliënten van advocaten beter
worden gediend, aan het tuchtrecht en toezicht meer zelfstandige posities
worden toegekend en het tuchtprocesrecht beter aansluit op de systematiek bij andere wettelijk gereglementeerde vrije beroepen, wordt de
mogelijkheid om rechtstreeks een klacht in te dienen bij de tuchtrechter in
het voorstel gehandhaafd. Op de invoering van het griffierecht wordt in
het onderstaande ingegaan.
5. Griffierecht tuchtrechtprocedure
Mocht het voorstel van rechtstreekse indiening van klachten worden
gehandhaafd, dan merkt de Afdeling ten aanzien van de voorgestelde
heffing van griffierechten het volgende op. Als reden om voor het
indienen van klachten bij de tuchtrechter door een belanghebbende
griffierecht te heffen, noemt de toelichting klagers te bewegen een
afweging te maken omtrent het indienen van een klacht, hetgeen er toe
kan leiden dat de voorkeur wordt gegeven het geschil op alternatieve
wijze te doen beslechten of dit onder de aandacht van de deken te
brengen.12 De Afdeling wijst er op dat vorige kabinetten steeds het
standpunt hebben ingenomen dat geen griffierecht in rekening wordt
gebracht voor een beroep op tuchtrechtelijke voorzieningen, omdat het
belang van het waarborgen van een goede beroepsstandaard is gebaat bij
een vrije toegang tot de tuchtrechter.13 Ook recente wetgeving getuigt
daarvan, zoals de wet Dieren.14 De Afdeling is dan ook van oordeel dat de
noodzaak dan wel wenselijkheid van de heffing van griffierecht in dit
geval en de daarvan te verwachten effectievere en kostenbesparende
wijze van behandeling van klachten een nadere motivering vereist. Zij
adviseert daartoe.
5. Griffierecht tuchtrechtprocedure
Gelet op de schaarse capaciteit van de tuchtrechtspraak is het van belang
is dat niet alle zaken direct voor de tuchtrechter worden gebracht. Op dit
moment staat het afwegingsmechanisme niet steeds in verhouding tot het
belang van de zaak. Ook binnen het tuchtrecht kan het instrument van het
griffierecht op dit punt een rol spelen. Het griffierecht is een goed
instrument om te bevorderen dat klagers een weloverwogen keuze
maken. Het griffierecht is een nuttig instrument, overigens onder de
voorwaarde dat de klager die gelijk krijgt het griffierecht steeds terug
ontvangt.
12

Memorie van Toelichting, Algemeen, punt 5: Hoofdlijnen van het nieuwe toezicht.
Zie het kabinetsstandpunt op het rapport Beleidsuitgangspunten wettelijk geregeld tuchtrecht,
Kamerstuk 29 279, nr. 61.
14
Staatsblad 2011, 345. Na advies van de Raad van State is het griffierecht bij het nader rapport
geschrapt (Kamerstuk, 31 389, nr. 4).
13

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 382, nr. 11

12

Met de Wet tuchtrechtspraak accountants is in het verleden al gekozen
voor de invoering van een – eveneens relatief laag – griffierecht in het
tuchtrecht voor accountants. Het principe dat het griffierecht geen plaats
zou kunnen hebben in het tuchtrecht is daarmee destijds al verlaten. Het
klopt dat het waarborgen van een goede beroepsstandaard is gebaat bij
een laagdrempelige toegang tot de tuchtrechter. Daarom wordt er in het
voorstel ook voor gekozen het griffierecht op een relatief laag bedrag vast
te stellen. In het geval de klacht wordt ingetrokken omdat een minnelijke
schikking kon worden bereikt, is de betrokken advocaat gehouden de
klager het griffierecht te vergoeden aan de klager. Ook ingeval de klacht
geheel of gedeeltelijk gegrond wordt verklaard, dient de betrokken
advocaat het griffierecht te vergoeden. Klagers die, om welke reden dan
ook, het griffierecht niet kunnen of willen betalen, doch wel een klacht
onder de aandacht van de tuchtrechter willen brengen, kunnen gebruik
maken van een andere weg. Zij kunnen zich bijvoorbeeld tot de deken
wenden. Indien de deken een tuchtzaak aanhangig maakt bij de raad van
discipline, is geen griffierecht verschuldigd (artikel 46ca, vijfde lid).
Hiermee wordt enerzijds gewaarborgd dat niet lichtzinnig klachten
worden ingediend bij de tuchtrechter, terwijl anderzijds niet zodanige
financiële of andere drempels worden opgeworpen dat het indienen van
een tuchtklacht voor met name cliënten van advocaten illusoir wordt.
Deze maatregel leidt daardoor, mede in combinatie met maatregelen die
zien op het stimuleren van de gang naar een geschillencommissie, tot een
efficiënte wijze van inzet van de schaarse capaciteit bij de tuchtrechter.
De toelichting op de nota van wijziging is naar aanleiding van het
voorgaande aangevuld.
6. Overschrijding van de termijn van indiening van een klacht
De Afdeling is van oordeel dat het voor de hand ligt het voorstel van de
raden van discipline te volgen en in artikel 46g te bepalen dat
niet-ontvankelijkverklaring van een klaagschrift wegens overschrijding
van de daar genoemde termijnen achterwege kan blijven indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de klager in verzuim is geweest.
Het is een algemeen beginsel van procesrecht dat een termijnoverschrijding verschoonbaar kan zijn en niet-ontvankelijkverklaring om die
reden achterwege blijft, mits betrokkene zo snel als mogelijk in actie is
gekomen. Dat dit voor de aangeklaagde partij meebrengt dat deze langer
in onzekerheid verkeert, is daarvan een logisch en te accepteren gevolg.
De Afdeling adviseert te voorzien in de mogelijkheid een termijnoverschrijding verschoonbaar te achten.
6. Overschrijding van de termijn van indiening van een klacht
In hun advies op het consultatiedocument stellen de raden van discipline
voor om een bepaling op te nemen omtrent de overschrijding van de
termijn voor de indiening van een klacht. Op grond van die bepaling zou
de niet-ontvankelijkverklaring van een na afloop van de in het eerste en
tweede lid van artikel 46g bedoelde termijn ingediend klaagschrift
achterwege moeten kunnen blijven, indien redelijkerwijs niet kan worden
geoordeeld dat de klager in verzuim is geweest. De Afdeling merkt terecht
op dat het een algemeen beginsel van procesrecht is dat een termijnoverschrijding verschoonbaar kan zijn en niet-ontvankelijkverklaring om die
reden achterwege blijft, mits betrokkene zo snel als mogelijk in actie is
gekomen. Dat beginsel is neergelegd in het voorgestelde tweede lid van
artikel 46g, waarin is bepaald dat niet-ontvankelijkveklaring van de in het
eerste lid van dat artikel bedoelde termijn achterwege blijft, indien de
gevolgen van het handelen of nalaten redelijkerwijs pas nadien bekend
zijn geworden. In dat geval verloopt de termijn voor het indienen van een
klaagschrift een jaar na de datum waarop de gevolgen redelijkerwijs als

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 382, nr. 11

13

bekend geworden zijn aan te merken. Het bepaalde in het eerste en
tweede lid van artikel 46g biedt daarmee in redelijkheid voldoende ruimte
voor het indienen van een klacht door betrokkenen die zo snel mogelijk in
actie komen.
7. Geschillen omtrent de hoogte van declaraties
Het voorgestelde tweede lid, onderdeel b, van artikel 28 heeft volgens de
toelichting ten doel geschillen over declaraties buiten de tuchtrechter te
houden. De bepaling spreekt echter van «kunnen worden afgedaan». De
toelichting geeft aan dat voor het woord «kunnen» is gekozen, omdat
partijen met hun geschil niet de gewone rechter kan worden onthouden.
De toelichting geeft echter niet aan of hiermee sprake is van een keuze
tussen de in deze bepaling voorziene geschillenregeling en de gang naar
de rechter, dan wel dat na «afdoening» van het geschil bezwaarde zich
alsnog tot de rechter kan wenden. Ook is uit de bepaling noch uit de
toelichting duidelijk of de «gewone» rechter evenals de tuchtrechter
(artikel 46g) een klacht niet-ontvankelijk kan verklaren omdat niet eerst de
geschillenregeling is beproefd.
De Afdeling adviseert op het voorgaande in de toelichting nader in te
gaan en de voorgestelde bepaling op dit punt te verduidelijken.
7. Geschillen omtrent de hoogte van declaraties
Met de opmerking in de toelichting dat partijen – ook in het geval van het
bestaan van een geschillenregeling uiteindelijk nooit bij de normale
rechter weggehouden kunnen worden – is het volgende bedoeld. In geval
van aansluiting door een beroepsbeoefenaar bij een geschillenregeling is
veelal sprake van een overeenkomst tot arbitrage, bedoeld in artikel 1020
van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv) of van een bindend
advies. Voor arbitrage is vereist dat partijen een schriftelijke overeenkomst daartoe zijn aangegaan. Wanneer één der partijen zich daarop
beroept, dient de gewone rechter zich in beginsel onbevoegd te verklaren
om van het geschil kennis te nemen (artikel 1022 Rv). De gang naar de
gewone rechter is echter niet geheel uitgesloten, omdat op grond van
artikel 1064 Rv in bijzondere gevallen tegen een arbitraal eindvonnis de
rechtsmiddelen vernietiging (artikel 1065 en verder Rv) en herroeping
(artikel 1068 Rv) openstaan. Deze weg kan niet worden afgesneden voor
partijen.
Bij bindend advies komen partijen in de vorm van een vaststellingsovereenkomst (artikel 7:900 en verder BW) overeen om hun geschil aan een
derde, niet zijnde een overheidsrechter, voor te leggen en om de
beslissing van deze derde als geldige overeenkomst tussen hen te
aanvaarden. De bepalingen in het BW over de vaststellingsovereenkomst
geven een wettelijk kader voor het formaliseren van het bindend advies.
Bij bindend advies is een vervolgprocedure voor de gewone rechter niet
uitgesloten, omdat het bindend advies (anders dan arbitrage) op zichzelf
geen executoriale titel kan opleveren. Het in rechte afdwingen van
nakoming van het resultaat van bindend advies vereist derhalve tussenkomst van de gewone rechter. Daarnaast kan een gang naar de gewone
rechter niet worden uitgesloten, indien een vaststellingsovereenkomst
niet alleen in strijd is met dwingend recht, maar tevens naar inhoud en
strekking in strijd komt met de goede zeden of de openbare orde (artikel
7:902 BW). Indien de gebondenheid aan een beslissing van een partij of
van een derde in verband met inhoud of wijze van totstandkoming
daarvan in de gegeven omstandigheden naar maatstaven van redelijkheid
en billijkheid onaanvaardbaar zou zijn, is die beslissing vernietigbaar
(artikel 7:904 BW).
Met de door de Afdeling bedoelde opmerking in de toelichting is derhalve
niet beoogd aan te geven dat er sprake is van een keuze tussen de in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 382, nr. 11

14

artikel 28, tweede lid, onderdeel b, Advocatenwet bedoelde regeling en de
gang naar de gewone rechter. Bedoeld is dat één der betrokken partijen
na afdoening van het geschil op grond van de geschillenregeling, waarbij
sprake is van arbitrage of bindend advies, in specifieke gevallen – namelijk
voor zover het BW en Rv die mogelijkheden bieden – nog de gang naar de
gewone rechter kan maken. De gewone rechter zal zijn bevoegdheid tot
kennisneming van een dergelijke zaak moeten beoordelen aan de hand
van het bepaalde in de artikelen 1020 en verder Rv respectievelijk de
artikelen 7:900 en verder BW. Omdat het gebruik van het begrip «kunnen»
in artikel 28, tweede lid, onderdeel b, kennelijk aanleiding kan geven tot
misverstanden, is dit begrip geschrapt uit de wettekst. Ook de toelichting
is op dit onderdeel aangepast.
8. Aangestelden bij het bureau van het college als toezichthouders
Het tweede lid van het voorgestelde artikel 45b voorziet onder b in de
mogelijkheid dat het college personen werkzaam bij het bureau van het
college belast met het houden van toezicht. De toelichting stelt dat het
wenselijk kan zijn om deze medewerkers in te zetten om het werk van
dekens te kunnen controleren of omdat bijvoorbeeld in een zaak persoonlijke belangen van een deken betrokken zijn. Naar het oordeel van de
Afdeling wordt hiermee een spanning gecreëerd tussen enerzijds de
autonome positie van de deken als toezichthouder en anderzijds het
niveau waarop het college in de uitoefening van die toezichthoudende
taak kan interfereren. Zij is van oordeel dat in voorkomend geval alleen de
onder a en c bedoelde personen voor een dergelijke ingrijpende
bemoeienis in aanmerking komen.
De Afdeling adviseert het voorstel dienovereenkomstig aan te passen.
8. Aangestelden bij het bureau van het college als toezichthouders
De Afdeling is van oordeel dat geen personen die werkzaam zijn bij het
bureau van het college ingezet kunnen worden, ingeval het college van
toezicht andere toezichthouders dan de dekens wil inzetten om het werk
van dekens te kunnen controleren of wanneer in een zaak persoonlijke
belangen van een deken betrokken zijn. De regering ziet niet in waarom
van het inzetten van deze personen in genoemde gevallen spanningen te
verwachten zouden zijn tussen enerzijds de autonome positie van de
deken als toezichthouder en anderzijds het niveau waarop het college in
de uitoefening van die toezichthoudende taak kan interfereren. Zoals
eerder al is aangegeven, is het college van toezicht niet aan te merken als
een systeemtoezichthouder, maar draagt het de eindverantwoordelijkheid
voor de uitoefening van het toezicht. Daarbij past dat het college de
mogelijkheid heeft om rechtstreeks – bijvoorbeeld door de inzet van
«eigen» medewerkers – te interfereren in toezichthoudende werkzaamheden. Het hiertoe inzetten van personen als bedoeld in artikel 45b,
tweede lid, onderdelen a (andere leden van een raad van een orde in een
arrondissement) en c (andere personen die met het oog op een specifieke
deskundigheid in het kader van het toezicht worden ingezet), heeft
verschillende nadelen. Andere leden van de raad van een orde staan
binnen die raad in een bestuurlijke relatie tot de betrokken deken en
kunnen in die relatie ook rechtstreeks betrokken zijn bij inhoudelijke
werkzaamheden van de deken. De lokale deken is immers de voorzitter
van de lokale raad. Het inzetten van die categorie van personen voor de
door de Afdeling bedoelde werkzaamheden zou juist tot spanningen
kunnen leiden. Het inzetten van personen als bedoeld in onderdeel c heeft
als nadeel dat zij in principe slechts incidenteel of op ad hoc basis worden
ingezet. De inzet van eigen medewerkers biedt betere waarborgen voor de
inzet van ervaren personen, die daadwerkelijk onafhankelijk staan ten
opzichte van (het werk van) de betrokken deken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 382, nr. 11

15

9. Tuchtrechter en schadevergoeding
Naar aanleiding van de consultatie heeft de raad voor rechtsbijstand
aandacht gevraagd voor de mogelijkheden voor de tuchtrechter om te
beslissen over schadeclaims van cliënten jegens hun advocaten. Volgens
de memorie van toelichting zal een en ander betrokken worden bij de
invoering van de Kaderwet tuchtprocesrecht. De Afdeling wijst erop dat er
al sinds 2008 wetgeving op dit punt in het vooruitzicht wordt gesteld. Zij is
van oordeel dat het, met het oog op een effectieve rechtsbescherming,
van belang is hiermee niet langer te wachten. Tegen deze achtergrond
adviseert de Afdeling het wetsvoorstel op dit punt aan te vullen.
9. Tuchtrechter en schadevergoeding
De regering deelt het standpunt van de Afdeling dat de effectieve
rechtsbescherming ermee is gediend wanneer in het tuchtrecht eenvoudiger wordt overgegaan tot het toekennen van schadevergoedingen aan
cliënten van advocaten. Hiermee kunnen afzonderlijke procedures voor de
civiele rechter zoveel mogelijk worden voorkomen. In de nota van
wijziging is daarom naar aanleiding van het advies van de Afdeling een
wijziging van artikel 48b van de Advocatenwet opgenomen. Het huidige
artikel 48b van de Advocatenwet voorziet al in de mogelijkheid voor de
tuchtrechter om de verplichting tot betaling van een schadevergoeding op
te leggen als bijzondere voorwaarde bij een voorwaardelijk opgelegde
tuchtmaatregel. De nieuwe formulering van artikel 48b sluit aan bij artikel
8.31, zevende lid, van de nog inwerking te treden Wet dieren. Het nieuwe
artikel voorziet erin dat de tuchtrechter aan de advocaat een verplichting
kan oplegging tot betaling van een schadevergoeding als bijzondere
voorwaarde bij een voorwaardelijk opgelegde tuchtmaatregel, voor zover
de geleden schade niet meer bedraagt dan € 5.000 euro. De toelichting is
dienovereenkomstig gewijzigd.
Ten overvloede wordt opgemerkt dat artikel 8.31, zevende lid, Wet dieren
en het nieuw voorgestelde artikel 48b Advocatenwet tot doel hebben om
dubbele procedures zoveel mogelijk te voorkomen. Daar staat tegenover
dat de tuchtrechter naar zijn aard geen civiele rechter is. De gang naar de
tuchtrechter leent zich naar zijn aard niet voor omvangrijke schadevergoedingen of ingewikkelde beoordelingen van de vermeende onrechtmatigheid van gedragingen, waarover zich in het civielrecht een uitgebreide
jurisprudentie heeft ontwikkeld. Bij ingewikkelde zaken, of wanneer
omvangrijke schade is geleden, ligt de gang naar de civiele rechter voor
de hand. Om deze reden wordt de omvang van schadevergoeding die als
opschortende voorwaarde opgelegd kan worden gesteld op maximaal
€ 5.000. Dit bedrag is ontleend aan de vóór 1 juli 2011 geldende competentiegrens van de kantonrechter in handelszaken. Gelet op de aard van
het tuchtrecht en de wens om ingewikkelde of meer omvangrijke acties uit
schadeloosstelling ter beoordeling aan de civiele rechter te laten, betekent
de verhoging van de competentiegrens van de kantonrechter nog niet
automatisch een verhoging van het bedoelde schadebedrag.
10. Redactionele kanttekeningen
Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.
10. Redactionele kanttekeningen
De redactionele kanttekeningen van de Afdeling zijn verwerkt. Van de
gelegenheid is voorts gebruik gemaakt om het voorstel op enkele
onderdelen aan te vullen, met name naar aanleiding van nagekomen
voorstellen van de raden van discipline.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 382, nr. 11

16

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging goed
te vinden dat de nota van wijziging niet wordt gezonden aan de Tweede
Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal
zijn gehouden.
De vicepresident van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Ik moge U verzoeken in te stemmen met toezending van de gewijzigde
nota van wijziging en de gewijzigde toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal.
De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
F. Teeven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 382, nr. 11

17

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State betreffende no. W03.12.0089/II met redactionele kanttekeningen die de Afdeling in overweging geeft.
–
–

In artikel I, onderdeel G «raad van toezicht» vervangen door: raad.
Artikel Vb aanpassen in verband met het feit dat de Wet versterking
cassatierechtspraak (Stb. 2012, 116) met ingang van 1 juli 2012 in
werking treedt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 382, nr. 11

18