Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 352

Uitvoering en evaluatie Participatiewet

Nr. 1

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 27 november 2015
Op 1 januari 2015 is de Participatiewet in werking getreden. Doel van de
Participatiewet is om mensen met arbeidsvermogen die vallen onder de
doelgroep van de Participatiewet naar werk toe te leiden, bij voorkeur
naar regulier werk.
Bijgaand zend ik u de ervaringsonderzoeken die in de eerste helft van
2015 zijn uitgevoerd onder cliënten, werkgevers, gemeenten en regiomanagers van UWV en een beeld geven van de eerste ervaringen met de
uitvoering van de Participatiewet1. Ook zend ik u hierbij ter informatie het
onderzoek Beschut Werk (definitieve rapportage) van de Inspectie SZW2.
De ervaringen met de uitvoering van de Participatiewet zijn nog pril. Ik
constateer dat betrokken partijen volop bezig zijn de uitvoering vorm en
inhoud te geven. De tussenmeting van de banenafspraak over 2013 en
2014 liet bemoedigende eerste resultaten zien. Ook heeft de samenwerking in de arbeidsmarktregio gericht op de realisering van de
banenafspraak een duidelijke impuls gekregen. Wel blijken gemeenten
terughoudend te zijn ten aanzien van de inzet van beschut werk, worden
knelpunten ervaren bij de toelevering aan het doelgroepregister van de
banenafspraak en lopen de verwachtingen van werkgevers en gemeenten
bij het aanleveren van geschikte kandidaten uiteen.
De bijlage bij deze brief geeft de belangrijkste conclusies weer van de
ervaringsonderzoeken. Waar mogelijk worden die aangevuld met
beschikbaar cijfermateriaal uit de reguliere bijstandsstatistieken en
specifieke monitors. Achtereenvolgens ga ik in op de volgende vragen:
hoe pakken de verschillende partijen hun rol op, welke onderdelen
verlopen tot nu toe goed, waar doen zich knelpunten voor en welke
maatregelen zijn reeds genomen om deze knelpunten weg te nemen? Op
basis van deze eerste ervaringen zal ik aangegeven welke verdere
1
2

kst-34352-1
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 352, nr. 1

1

maatregelen genomen zullen worden en wat de aandachtspunten zijn
voor de vervolgmetingen.
Monitor en evaluatie Participatiewet en informatiemomenten TK
Vanuit de ministeriële systeemverantwoordelijkheid is het van belang een
landelijk beeld te krijgen over het functioneren van het stelsel en de vraag
te beantwoorden of de beoogde doelstellingen worden gerealiseerd.
Hiervoor is een Plan van Aanpak voor de monitoring en evaluatie van de
Participatiewet opgesteld. Dat heeft uw Kamer bij de indiening van het
wetsvoorstel Invoeringswet Participatiewet in december 2013 ontvangen.3
De aanpak bestaat uit een kwantitatief deel en een kwalitatief deel. Het
kwantitatief beeld wordt gebaseerd op de reguliere CBS-statistieken, zoals
de Statistiek Re-integratie Gemeenten (SRG), en enkele specifieke
monitors (banenmonitor, Wsw-monitor, monitor uitval ZW/WW/WIA,
herindeling Wajong). Aanvullend worden ervaringsonderzoeken uitgevoerd (kwalitatief deel) onder cliënten, werkgevers, gemeenten en
regiomanagers van UWV om zicht te krijgen op hun ervaringen met de
uitvoering van de Participatiewet. In de eerste helft van 2015 zijn de
ervaringsonderzoeken voor de eerste keer uitgevoerd. Deze worden
herhaald in 2017 en 2019, waarbij aandacht is voor leereffecten en de
mogelijkheden om met tussentijdse maatregelen de (uitvoering van de)
Participatiewet te verbeteren. U wordt over de resultaten van de
monitoring en evaluatie Participatiewet door middel van deze brief en in
2017 tussentijds geïnformeerd. In 2019 volgt de eindevaluatie van de
Participatiewet. Hierover zijn we in gesprek met het Sociaal en Cultureel
Planbureau (SCP).
Het cliëntenonderzoek dat in het eerste half jaar 2015 is uitgevoerd, kan
worden beschouwd als een nulmeting en heeft betrekking op de
ervaringen van de cliënten met de ondersteuning van gemeenten en UWV
voorafgaand aan invoering van de wet. Het werkgevers- en gemeenteonderzoek is een eerste meting van de ervaringen met de Participatiewet in
de eerste helft van 2015.
De hoofdlijnen van de ervaringsonderzoeken worden meegenomen in de
overall rapportage Sociaal Domein dat een eerste stand van zaken van het
gedecentraliseerde sociaal domein weer zal geven. De overall rapportage
wordt in mei 2016 door de Minister van BZK aan uw Kamer gestuurd.
De gegevens van de SRG, de banenmonitor en de Wsw-monitor worden
in deze brief besproken. De resultaten van de monitor uitval ZW/WW/WIA
worden in 2017 gepubliceerd. Op verzoek van uw Kamer heb ik u op
27 oktober reeds geïnformeerd over de stand van zaken met betrekking tot
de herindeling van het zittend bestand Wajong. UWV heeft de eerste fase
van de herindeling afgerond: op basis van de dossiers heeft UWV een
voorlopige indeling gemaakt. Circa 155.000 Wajongers zijn voorlopig
ingedeeld in de categorie arbeidsvermogen en circa 67.000 Wajongers zijn
voorlopig ingedeeld in de categorie geen arbeidsvermogen. UWV heeft
circa 2.000 Wajongers nog niet voorlopig kunnen indelen wegens
onvoldoende en/of ontbrekende informatie. Vanaf het tweede kwartaal
2015 is UWV gestart met het per leeftijdscohort voor een reactie
voorleggen van de voorlopige indeling en het sturen van vragenbrieven
aan Wajongers die het niet eens zijn met hun voorlopige indeling.
Wajongers die het uiteindelijk nog steeds niet eens zijn met hun
voorlopige indeling worden door UWV opgeroepen voor een beoordeling.

3

Kamerstuk 33 566, nr. 65.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 352, nr. 1

2

De resultaten van de jaarlijkse monitoring van de banenafspraak worden
elk jaar rond de zomer bekend gemaakt. Daarnaast is UWV voornemens
om in de toekomst vaker trendrapportages naar buiten te brengen met
een indicatief beeld van hoe de banenafspraak vordert op regionaal
niveau.
Omdat u de deelinformatie ontvangt zodra deze beschikbaar is, bestaat
het gevaar van versnippering. Daarom stuur ik u ieder jaar een brief met
een integraal beeld over de uitvoering van de Participatiewet.
Bij de behandeling van het wetsvoorstel Participatiewet in de Tweede
Kamer heeft uw Kamer een motie aanvaard van de leden Van Weyenberg
en Heerma waarin de Kamer mij verzoekt om onderzoek te doen naar de
effectiviteit van loonkostensubsidie en loondispensatie.4 Ik kan u wat
betreft de stand van zaken melden dat de afgelopen maanden een
oriëntatie is uitgevoerd op de mogelijkheden voor het uitvoeren van een
dergelijk vergelijkend onderzoek. Ik heb op grond daarvan het SCP
gevraagd om mij een onderzoeksvoorstel te doen voor het onderzoek. In
de motie van de leden Van Weyenberg en Heerma wordt mij gevraagd om
de Kamer binnen drie jaar na de invoering van de Participatiewet, dus
voor 1 januari 2018, te informeren over de resultaten van het onderzoek.
Tijdens de oriëntatiefase is gebleken dat dit naar verwachting niet zal
lukken. Er is meer tijd nodig voor gedegen dataverzameling, het volgen
van het effect van de instrumenten in de tijd, analyse van de data en
afronding. Het streven is om het onderzoek in 2018 af te ronden en de
Kamer eind 2018 over de resultaten te informeren.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
J. Klijnsma

4

Kamerstuk 33 161, nr. 174. Bij de behandeling van het wetsvoorstel harmonisering instrumenten Participatiewet in de Tweede Kamer heb ik toegezegd de Kamer te zullen informeren
over de voortgang en planning van het onderzoek naar de effectiviteit van loonkostensubsidie
en loondispensatie (Kamerstuk 34 194). Hierbij geef ik gevolg aan deze toezegging.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 352, nr. 1

3

Uitkomsten eerste ervaringsonderzoeken onder gemeenten,
cliënten en werkgevers
Op 1 januari 2015 is de Participatiewet in werking getreden. Doel van de
Participatiewet is om mensen met arbeidsvermogen die vallen onder
doelgroep van de Participatiewet naar werk toe te leiden, bij voorkeur
naar regulier werk.
Gemeenten zijn net als voorheen verantwoordelijk voor de re-integratie
van mensen die een uitkering kregen op grond van de WWB, mensen met
een uitkering op grond van de Wet Inkomensvoorziening oudere en
gedeeltelijke arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW), Wet
inkomensvoorziening oudere of gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen
zelfstandigen (IOAZ), de Algemene nabestaandenwet (Anw) en
niet-uitkeringsgerechtigden (nuggers). Nieuw is dat gemeenten ook
verantwoordelijk zijn voor mensen met een arbeidsbeperking met
arbeidsmogelijkheden die niet kunnen instromen in de Wet werk en
arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wajong) en via die weg ook
niet meer kunnen instromen in de Wet sociale werkvoorziening (Wsw).
Ook jonggehandicapten die tijdelijk geen arbeidsvermogen hebben vallen
onder de verantwoordelijkheid van gemeenten. Gemeenten hebben met
de Participatiewet en de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO)
instrumenten en bijbehorende middelen in handen gekregen om jongeren
die tijdelijk geen arbeidsvermogen hebben middels een integrale
benadering te ondersteunen in het verder ontwikkelen van het arbeidsvermogen.
Er is sprake van een geleidelijke groei van de instroom van de nieuwe
doelgroep van de Participatiewet. Jaarlijks komt er een nieuw cohort bij,
die voorheen een beroep zou doen op de Wsw of de Wajong. Pas na
verloop van tijd wordt het structurele niveau bereikt. Het UWV blijft
verantwoordelijk voor de Wajongers die op 31 december 2014 een
Wajong-uitkering ontvingen.
Met de Participatiewet hebben gemeenten een grote rol toebedeeld
gekregen voor deze groep vanuit de gedachte dat zij bij uitstek in staat zijn
om maatwerk te leveren, waarmee ze kunnen inspelen op persoonlijke
omstandigheden en specifieke kenmerken van de regionale arbeidsmarkt.
Bovendien krijgen ze met deze wet en met de decentralisaties op andere
beleidsterreinen zoals jeugd, zorg en onderwijs, betere mogelijkheden om
tot een samenhangend en integraal beleid in het sociale domein te
komen. De gemeenten krijgen de beschikking over nieuwe re-integratie
instrumenten, zoals de loonkostensubsidie en beschut werk.
Vanaf 1 januari 2015 is instroom in de Wsw niet meer mogelijk.
De Participatiewet wordt geflankeerd door de Wet banenafspraak en
quotum arbeidsbeperkten (hierna: Wet banenafspraak). Om een inclusieve
arbeidsmarkt dichterbij te brengen, heeft het kabinet met sociale partners
afgesproken in de periode tot en met 2026 125.000 extra banen voor
mensen met een arbeidsbeperking te realiseren bij reguliere werkgevers.
Als de jaarlijkse aantallen uit de banenreeks niet worden gehaald kan de
quotumregeling worden geactiveerd. Dit is op zijn vroegst vanaf 2017.
De doelgroep van de banenafspraak focust op de groep die het het lastigst
heeft op de arbeidsmarkt. Het gaat om:
• Mensen die onder de Participatiewet vallen en die geen wettelijk
minimumloon (WML) kunnen verdienen;
• Mensen met een Wsw-indicatie;
• Wajongers met arbeidsvermogen;
• Mensen met een Wiw-baan of ID-baan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 352, nr. 1

4

UWV en gemeenten kunnen kandidaten leveren voor de extra banen van
de banenafspraak. In de regionale werkbedrijven maken (vertegenwoordigers van) werkgevers en werknemers, gemeenten en UWV afspraken
over de bemiddeling en plaatsing van mensen voor de banenafspraak.
Gemeenten hebben een leidende rol bij de vorming van regionale
werkbedrijven. Een goede matching tussen een potentiële kandidaat en
een werkgever is van groot belang om mensen naar geschikte arbeidsplaatsen toe te leiden. Inzicht in het aanbod van werkzoekenden en
beschikbaar werk is daarvoor een voorwaarde.
Kenmerken van de nieuwe gemeentelijke doelgroep
De omslag naar meer integraal werken en het re-integreren van de nieuwe
doelgroep mensen met een arbeidsbeperking vraagt veel van gemeenten.
Deze nieuwe doelgroep heeft andere kenmerken dan de voormalig
WWB-ers. Om zicht te krijgen op de nieuwe doelgroep is het relevant naar
de kenmerken van de groep voormalig Wajongers te kijken en te
vergelijken met de jonge, voormalig WWB-ers.5
Uit het ervaringsonderzoek onder cliënten blijkt onder andere dat meer
dan de helft van de Wajongers die meededen aan het ervaringsonderzoek,
nog thuis woont (onder de ondervraagde jonge WWB-ers is dat ca. 30
procent) en dat de zelfredzaamheid onder de jonge Wajongers lager is dan
onder de jonge, voormalig WWB-ers. Ook ligt het aandeel Wajongers dat
actief naar werk zoekt beduidend lager dan onder jonge, voormalig
WWB-ers, voornamelijk omdat ongeveer 40 procent van de Wajongers die
instromen in de Werkregeling tijdelijk geen arbeidsmogelijkheden heeft.
Het aandeel jongeren zonder startkwalificatie verschilt amper tussen
WWB-ers en Wajongers (respectievelijk 72 procent en 73 procent). Wel is
het zo dat van de jonge Wajongers zonder startkwalificatie ongeveer de
helft speciaal onderwijs heeft afgerond, terwijl dit maar voor enkele van
de voormalig WWB-ers geldt. Over het algemeen zijn jongeren in het
speciaal onderwijs vrijgesteld van de kwalificatieplicht. Ook beschikken de
(jonge) Wajongers vaker over recente werkervaring dan de jonge,
voormalig WWB-ers: iets meer dan 60 procent van de Wajongers in de
Werkregeling (die meededen aan het ervaringsonderzoek) heeft in
afgelopen twee jaar betaald of onbetaald werk gedaan tegenover 46
procent van de jonge, voormalig WWB-ers (die meededen aan het
ervaringsonderzoek). Zowel Wajongers als voormalig WWB-ers ervaren
belemmeringen bij het vinden van werk. Wajongers ervaren het vaakst
psychische belemmeringen, voormalig WWB-ers het vaakst lichamelijk
belemmeringen.
Eind 2013 waren ruim 53.000 Wajongers aan het werk, waarvan 53
procent bij een reguliere werkgever en 47 procent in of via de sociale
werkvoorziening.6 Ondanks de aanhoudende crisis waren er eind 2013
ongeveer evenveel Wajongers aan het werk dan een jaar eerder.7 Omdat
de totale populatie Wajongers nog steeg, nam het aandeel werkende
Wajongers wel verder af van 23,4 procent eind 2012 naar 22,2 procent
eind 2013. Het aandeel werkgevers met een Wajonger in dienst is
toegenomen met 0,1 procent van 4,8 procent eind 2012 naar 4,9 procent
eind 2013.8 Eind 2013 werkten er 200 Wajongers meer bij een reguliere
5

In het ervaringsonderzoek onder cliënten wordt onder jonge WWB-er verstaan de WWB-er tot
26 jaar.
6
UWV Monitor Arbeidsparticipatie 2014 (Kamerstuk 29 544, nr. 615),
p. 11.
7
UWV Monitor Arbeidsparticipatie 2014 (Kamerstuk 29 544, nr. 615),
p. 10.
8
UWV Monitor Arbeidsparticipatie 2014 (Kamerstuk 29 544, nr. 615),
p. 32.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 352, nr. 1

5

werkgever en 200 Wajongers minder in of via de sociale werkvoorziening
dan eind 2012.9
Wat is het eerste beeld van de werking van de Participatiewet in
praktijk?
Wat zijn de eerste ervaringen van de gemeenten?
De ervaringsonderzoeken geven een beeld hoe de Participatiewet op dit
ogenblik door de gemeenten wordt uitgevoerd. Ze laten zien dat
nagenoeg alle gemeenten de verordeningen voor de Participatiewet
gereed hadden op 1 juli 2015, met uitzondering van de verordening voor
de cliëntenparticipatie die in bijna een kwart van de ondervraagde
gemeenten op 1 juli 2015 nog niet gereed was. De uitwerking van de
verordeningen in beleid en werkprocessen is ten tijde van het onderzoek
nog in volle gang. Kleinere gemeenten hebben deze processen vaker dan
grotere gemeenten nog niet allemaal concreet uitgewerkt. Kleine en
middelgrote gemeenten wachten vaker af hoe de landelijke processen zich
ontwikkelen, of ze wachten op aanvullende regelgeving en de uitwerking
van nadere richtlijnen en regels voor bepaalde onderdelen van de
Participatiewet. Voorbeelden van late duidelijkheid in regelgeving die
werden genoemd in de interviews met gemeenten zijn de besluitvorming
en uitwerking van de procedures voor het doelgroepregister, de eisen en
voorwaarden voor nieuw beschut werk en het harmoniseren van de
no-riskpolis en de mobiliteitsbonus. Kleinere gemeenten ervaren ook
minder de noodzaak om de procedures volledig uit te werken in specifiek
beleid; in de interviews is de in hun ogen geringe omvang van de
doelgroep daarvoor als reden aangegeven.
Uit de interviews met gemeenten komt naar voren dat veel gemeenten
weliswaar een integrale visie hebben geformuleerd voor de dienstverlening aan burgers (rond participatie, zorg en ondersteuning), maar dat de
uitwerking naar beleid en uitvoering vaker apart dan samen met de
andere decentralisaties plaatsvindt. Zij geven aan dat de Participatiewet
voortbouwt op bestaande verantwoordelijkheden en leidt tot een
geleidelijke instroom van en dienstverlening aan de nieuwe doelgroep
van de Participatiewet. De implementatie van de drie decentralisaties zijn
een grote opgave voor gemeenten. Overigens blijkt 70 procent van de
gemeenten te werken met sociale (wijk)teams waarvan 55 procent ook
werk en inkomen in het takenpakket heeft.10
Uit het ervaringsonderzoek onder gemeenten blijkt dat gemeenten tijd
nodig hebben om de transitie te maken die de Participatiewet vraagt. Zij
geven tijdens de interviews aan een periode van een tot twee jaar nodig te
hebben. De structurele situatie is pas na deze transitieperiode te
verwachten. De Programmaraad, een samenwerking tussen VNG, Divosa,
UWV en Cedris dat SZW tot en met 2017 financieel ondersteunt, zal
daarbij ondersteuning bieden via regionale aanjagers en implementatieactiviteiten zoals bijeenkomsten waarop kennis en ervaringen worden
uitgewisseld.

9

Dit aantal en deze percentages komen niet overeen met de resultaten van de banenmonitor. De
aantallen en percentages in de monitor Arbeidsparticipatie worden uigedrukt in mensen, de
aantallen en gegevens uit de banenmonitor zijn uigedrukt in aantal gewerkte uren. Bij de
banenmonitor tellen ook nog andere groepen mensen mee.
10
Divosa/Movisie (2014) Factsheet Werk en inkomen in sociale (wijk)teams. Deze factheet is het
resultaat van een digitale enquete die Divosa en Movisie hebben uitgezet van 25 september
tot 31 oktober 2014 onder Divosa-leden over de rol van werk en inkomen binnen sociale
(wijk)teams.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 352, nr. 1

6

Gemeenten verwachten een positief effect van de Participatiewet voor de
doelgroep die voor hun grotendeels de nieuwe doelgroep is, namelijk de
mensen die niet in staat zijn om het WML te verdienen. Voor de groep die
wel in staat is het WML te verdienen, verwacht de helft van de ondervraagde gemeenten geen verandering in hun kansen en een kwart van de
gemeenten verwacht dat de kansen van deze groep door de invoering van
de Participatiewet minder worden. Een deel van de ondervraagde
gemeenten maakt zich zorgen dat de oude doelgroep WWB ondergesneeuwd wordt door alle aandacht die er uitgaat naar de nieuwe
doelgroep.
Wat zijn de eerste ervaringen van de werkgevers?
Van alle geënquêteerde werkgevers heeft 15 procent plannen om binnen
nu en een halfjaar (meer) mensen met een arbeidsbeperking in dienst te
nemen. 47 procent heeft geen plannen en 38 procent geeft aan het nog
niet te weten. Grote werkgevers (>250 werknemers) hebben vaker plannen
dan kleine werkgevers (<25 werknemers), namelijk 39 procent van alle
geënquêteerde grote werkgevers, respectievelijk 8 procent van de
geënquêteerde kleine werkgevers. 61 procent van de kleine werkgevers
hebben geen plannen tegenover 16 procent van de grote werkgevers en
32 procent van de kleine werkgevers tegenover 45 procent van de grotere
werkgevers weet het nog niet. Van de werkgevers met mensen met een
arbeidsbeperking in dienst zegt een significant groter percentage (36
procent) plannen te hebben om (meer) arbeidsbeperkten in dienst te
hebben dan de werkgevers die geen arbeidsbeperkten in dienst hebben (9
procent).
De meeste werkgevers (75 procent van de ondervraagde werkgevers) die
van plan zijn om (meer) mensen met een arbeidsbeperking in dienst te
nemen, doen dit vanuit hun maatschappelijke verantwoordelijkheid. 25
procent van de werkgevers voelt zich hiertoe gestimuleerd door de
banenafspraak. Redenen om geen mensen aan te nemen zijn gebrek aan
geschikte vacatures en de moeilijkheid om geschikt werk te vinden. De
bereidheid van werkgevers om mensen met beperkingen in dienst te
nemen, is lager bij mensen met een verstandelijke of psychische
beperking dan bij mensen met een lichamelijke beperking. De
geschiktheid voor de uit te voeren taken staat bij de werkgever voorop en
werken met mensen met een verstandelijke of psychische beperking vergt
volgens de werkgevers extra begeleiding.
Werkgevers die daadwerkelijk ervaring hebben met het in dienst hebben
van mensen met een arbeidsbeperking zijn over het algemeen positiever
over de dienstverlening van gemeenten, UWV en sw-bedrijven dan de
werkgevers die deze ervaring niet hebben. 74 procent van deze groep
werkgevers vindt het in dienst hebben van mensen met een arbeidsbeperking ook niet belastend of een beetje belastend. Wat opvalt is dat
onder grote werkgevers het percentage dat werken met mensen met een
arbeidsbeperking belastend vindt, hoger is dan onder kleine werkgevers.
Uit het werkgeversonderzoek blijkt dat dit komt doordat bij grote
werkgevers het werkproces minder flexibel is ingericht en taken meer
geconcentreerd zijn in de tijd, waardoor reguliere medewerkers het
werken met mensen met een arbeidsbeperking sneller als belastend
ervaren.
Volgens een groot deel van de werkgevers (65 procent van de geënquêteerde werkgevers) met mensen met een arbeidsbeperking in dienst, zijn
de daarmee gepaard gaande kosten in hun perceptie ook niet hoger dan
bij een reguliere werknemer. De perceptie van de kosten en baten van
werken met mensen met arbeidsbeperking die naar voren komt uit deze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 352, nr. 1

7

enquête wijkt af van het beeld dat naar voren komt uit cijfermatige
onderzoeken naar de werkelijke kosten en baten van werken met mensen
met een arbeidsbeperking. Het is kaart brengen van de kosten en baten
van werken met mensen met een arbeidsbeperking is echter complex en
het is moeilijk voor werkgevers om een paraat overzicht te hebben van de
kosten en baten. De directe kosten (verlies aan productiviteit, jobcoaching
en werkplekaanpassingen) worden vergoed door de overheid. Voor de
indirecte kostenpost aansturing en coördinatie door de werkgever, bestaat
geen rechtstreekse compensatie vanuit de overheid. Een substantieel deel
wordt gecompenseerd door tegemoetkomingen zoals premiekorting en
overige baten.11
Uit een beknopt onderzoek onder regiomanagers van het UWV (over 16
arbeidsmarktregio’s) blijkt dat zij ervaren dat het plaatsen van Wajongers
makkelijker gaat sinds de invoering van de Wet banenafspraak en quotum
arbeidsbeperkten.12 Wel wordt het naar verwachting moeilijker naarmate
de makkelijker plaatsbare jongeren aan het werk zijn. Werkgevers
realiseren zich niet altijd met welke type beperkingen de doelgroep te
maken heeft en wat dit betekent voor het soort werk dat zij aankunnen.
Wat zijn de eerste ervaringen met de instrumenten?
De loonkostensubsidie (98 procent van gemeenten), no riskpolis (95
procent van gemeenten) en job coaching (93 procent van gemeenten) zijn
de meest voorkomende instrumenten die gemeenten van plan zijn in te
zetten voor de uitvoering van de Participatiewet. De ervaringen met de
inzet van deze instrumenten zijn ten tijde van de eerste meting nog
beperkt: de wet is immers nog maar net in werking getreden. Dit blijkt ook
uit de Statistiek Re-integratie Gemeenten (SRG) van het CBS: de inzet van
de nieuwe instrumenten komt langzaam op gang. Medio 2015 is de
ondersteuning aan de «oude» WWB-populatie op het zelfde niveau
doorgegaan. De Kamer is middels de Monitor Arbeidsmarkt in november
over het landelijk aantal mensen en aantal voorzieningen geïnformeerd.
Voorzieningen onder Participatiewet
Mensen met minstens één voorziening
Aantal voorzieningen
Waarvan instrumenten Participatiewet
Voorzieningen die onder WWB al ingezet konden
worden.

Per 1-1-2015

Per 30-6-2015

158.500
199.800
5001
199.300

166.200
210.200
900
209.300

1

Volgens de opgave van gemeenten waren er per 1-1-2015 al toepassingen van die nieuwe instrumenten, waar dat in de praktijk niet mogelijk is omdat er nog geen gemeentelijke verordeningen
of door UWV verstrekte indicaties waren. Dit is waarschijnlijk mede het gevolg van de grote
onduidelijkheid die er is bij gemeenten wanneer het gaat om praktische afbakeningen van
beschut werk en (indicatie voor) loonkostensubsidies.

Bron: CBS, SRG (bewerking SZW)

De gemeenten hebben in het algemeen positieve verwachtingen van de
instrumenten. Gemeenten verwachten ook dat maatregelen die gericht
zijn op het ontzorgen van werkgevers (bijvoorbeeld no riskpolis,
begeleiding) kunnen bijdragen aan het vergroten van de kansen van
mensen met een arbeidsbeperking met een afstand tot de arbeidsmarkt.

11

Zie het ervaringsonderzoek onder werkgevers: Berenschot, Participatiewet bij werkgevers,
2015, p. 20.
12
Dit onderzoek vormt een onderdeel van het ervaringsonderzoek onder gemeenten en is in dit
ervaringsonderzoek opgenomen als bijlage.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 352, nr. 1

8

Het instrument loonkostensubsidie is het meest bekend onder werkgevers
(80 procent van de ondervraagde werkgevers). Bekendheid van
werkgevers met andere instrumenten is substantieel hoger onder grote
werkgevers dan onder kleine werkgevers. De bekendheid met overheidsadvies bij jobcarving, de inzet van een interne jobcoach, de no-riskpolis en
de premiekorting is onder alle werkgevers nog relatief laag.13 Het
merendeel van de ondervraagde werkgevers is tevreden over de
instrumenten die kunnen worden ingezet om plaatsing van mensen met
een arbeidsbeperking mogelijk te maken.
De ondervraagde werkgevers zijn wel kritisch ten aanzien van het proces
van het leveren van instrumenten. De informatievoorziening kan beter en
de administratieve lasten zijn volgens hen nog te hoog. Het laten invullen
van formulieren voor de inzet van instrumenten door een jobcoach zou
bijvoorbeeld als een verbetering van de dienstverlening worden ervaren,
net als het aanbieden van een toegankelijk overzicht van alle instrumenten.
Wat zijn de ervaringen met beschut werk?
Bij de inzet van beschut werk is er sprake van terughoudendheid bij
gemeenten, zo blijkt uit het ervaringsonderzoek onder gemeenten. Hoewel
63 procent van de gemeenten (die meededen aan ervaringsonderzoek
onder gemeenten) kiest voor het inrichten van nieuw beschut werken,
hebben relatief veel gemeenten nog geen definitieve keuzen gemaakt
voor de inzet van het instrument beschut werken. Dit blijkt ook uit het
onderzoek van de Inspectie SZW, waarover ik uw Kamer op 18 september
heb geïnformeerd en ter informatie met deze brief is meegestuurd.14 Uit
dit onderzoek blijkt dat ruim 81 procent van de onderzochte gemeenten
beschut werk wil aanbieden. Een groot deel daarvan (ruim 64 procent)
heeft nog niet bepaald hoeveel beschut werkplekken er worden aangeboden. Er zijn in de interviews uiteenlopende redenen voor de terughoudendheid genoemd, bijvoorbeeld dat het een kostbaar instrument is dat
langlopende verplichtingen met zich meebrengt.
De eerste voorlopige cijfers van de Wsw-monitor laten een uitstroom zien
van 3,4 procent in het eerste half jaar (van 102.843 naar 99.406 mensen).
Dit is vergelijkbaar met de halfjaarcijfers uit eerdere jaren.
Wat zijn de ervaringen met de banenafspraak?
In de enquête geeft 32 procent van de werkgevers aan gehoord te hebben
van de banenafspraak en de implicaties daarvan voor de eigen organisatie
te kennen. 50 procent geeft aan gehoord te hebben van de banenafspraak
en de implicaties daarvan voor de eigen organisatie nog niet te kennen. 18
procent geeft aan nog nooit van de banenafspraak gehoord te hebben. Bij
grote werkgevers ligt het percentage werkgevers dat gehoord heeft van
de banenafspraak en de implicaties ervan kent substantieel hoger dan bij
kleinere werkgevers (kleiner dan 250 werknemers), namelijk 62 procent
respectievelijk 26 procent. Van de werkgevers die geen mensen met een
arbeidsbeperking in dienst hebben, is 28 procent op de hoogte. Vooral
grote werkgevers ervaren in overwegende mate de banenafspraak als een
stimulans om mensen met een arbeidsbeperking in dienst te nemen.

13

Uit het rapport Vraag naar arbeid 2015 (p. 110) blijkt ook dat de no-riskregeling bij ziekte of
arbeidsongeschiktheid en de korting of vrijstelling van de premies sociale verzekeringen het
minst bekend zijn: ongeveer de helft van de bedrijven kent deze regelingen niet. (Interne
jobcoach en jobcarving zijn echter niet meegenomen in dit onderzoek).
14
Kamerstuk 30 545, nr. 189.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 352, nr. 1

9

Ook gemeenten hebben positieve verwachtingen van de banenafspraak,
maar zien in de uitvoering van de banenafspraak wel problemen. Het gaat
daarbij vooral om de criteria die UWV op grond van de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten hanteert bij de beoordeling van de
doelgroep voor de banenafspraak. Gemeenten verwachten dat een deel
van de kandidaten die zij voordragen bij UWV en van wie zij verwachten
dat deze mensen tot de doelgroep voor de banenafspraak behoren, niet
een indicatie doelgroep banenafspraak krijgen. Ten tijde van het
ervaringsonderzoek in de eerste helft van 2015 hadden de meeste
ondervraagde gemeenten echter nog geen aanvragen voor beoordelingen
voor de doelgroep van de banenafspraak ingediend. Bijna de helft van de
gemeenten geeft aan dat dit komt doordat er nog geen geschikte
kandidaten waren. Het is van belang om te vermelden dat in de periode
tussen de interviews en de vragenlijst van het gemeentelijk ervaringsonderzoek het werkproces voor de beoordeling van de doelgroep voor de
banenafspraak ingrijpend is aangepast. Over de aanpassingen heb ik uw
Kamer op 8 mei jl. geïnformeerd.15
Op 3 juli en 4 september jl. heb ik u geïnformeerd over de resultaten van
de eerste tussentijdse meting van de banenafspraak.16 Uit de tussenmeting blijkt dat in 2013 en 2014 bij reguliere werkgevers in de markt en
bij de overheid 10.732 extra banen zijn gecreëerd. Bij de eerste officiële
meting rond de zomer 2016 – stand eind 2015 – wordt voor het eerst
gekeken naar hoeveel banen er extra zijn voor de banenafspraak en of
eventueel het quotum moet worden geactiveerd.
Hoe verloopt de samenwerking binnen de regio en de regionale werkbedrijven?
De samenwerking met de partners in de arbeidsmarktregio heeft door de
Participatiewet een duidelijke impuls gekregen. 95 procent van de
ondervraagde gemeenten hebben bij de implementatie van de Participatiewet de keuze gemaakt voor samenwerking in de arbeidsmarktregio. In
bijna alle regio’s zijn afspraken gemaakt over het regionale Werkbedrijf.17
In deze regionale werkbedrijven maken (vertegenwoordigers van)
werkgevers en werknemers, gemeenten en UWV op regionaal niveau
afspraken over regionaal arbeidsmarktbeleid, de werkgeversdienstverlening, instrumenten en uitvoering van de banenafspraak. Dit betekent
niet dat alle gemeenten in de arbeidsmarktregio altijd voor dezelfde
instrumenten en werkgeversbenadering kiezen. De concrete afstemming
van onder andere de werkgeversbenadering en de inzet van instrumenten
vindt bij twee derde van de gemeenten voornamelijk in de subregio’s
plaats. De subregio is een onderdeel van de arbeidsmarktregio.
Daarnaast heeft tot 1 juli 2015 60 procent van de ondervraagde
gemeenten samenwerking met de sw-uitvoerder en 83 procent van de
gemeenten samenwerking met het onderwijs gezocht om de nieuwe
doelgroep in beeld te krijgen. In regionaal samenwerkingsverband draagt
UWV ook kennis van de nieuwe doelgroep (voorheen Wajongersaanvragers) over en verleent diensten wat betreft informatievoorziening
en ondersteuning aan gemeenten bij het aanvragen van indicaties
doelgroepregister, zo blijkt uit interviews met regiomanagers van UWV. 9
procent van de gemeenten in de steekproef van het gemeenteonderzoek
heeft de cliëntenparticipatie op het niveau van het regionale Werkbedrijf

15

Kamerstuk 29 544, nr. 614.
Kamerstuk 29 544, nrs. 640 en 651.
17
Zie ook Analyse convenanten en marktbewerkingsplannen regionale werkbedrijven van de
Programmaraad, mei 2015.
16

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 352, nr. 1

10

vastgelegd. In bijna 40 procent is dit nog in bespreking, ruim 30 procent
heeft niet het voornemen om dit op regionaal niveau vast te leggen.
75 procent van de ondervraagde gemeenten zijn tevreden over de
samenwerking tussen de gemeenten in de arbeidsmarktregio. Gemeenten
zijn vooral erg tevreden over de samenwerking in de subregio, maar liefst
84 procent van de gemeenten geeft dat aan. Van de gemeenten die
aangeven samen te werken met werkgevers, is 61 procent tevreden over
deze samenwerking. Een belangrijke boodschap van werkgevers is dat het
proces van werkgeversdienstverlening op regioniveau helder en
eenduidig moet zijn. Brancheorganisaties geven aan dat werkgevers niet
denken in doelgroepen en daarom last hebben van verschillende loketten
voor verschillende doelgroepen. Met name grote werkgevers willen
eenduidigheid per arbeidsmarktregio: 1 loket, 1 set aan instrumenten, 1
backofficesysteem en 1 accounthouder per werkgever die de belangen
behartigt van de werkgever binnen het werkgeversservicepunt.
Hoe verloopt het matchingsproces?
Werkgevers oordelen over het algemeen positief tot neutraal over de
kwaliteit van de werkgeversdienstverlening, waarbij ze relatief kritisch zijn
over het aanleveren van geschikte kandidaten. Op het punt van «het
aanleveren van geschikte kandidaten» lijken de verwachtingen van
werkgevers en de mogelijkheden die gemeenten hebben om daaraan te
voldoen in de praktijk nog niet volledig op elkaar aan te sluiten.
Werkgevers hebben hierbij de verwachting dat de overheid vanuit de
vraag van de werkgever denkt c.q. handelt, terwijl de overheid op grond
van de Participatiewet de opdracht heeft om (ook) kwetsbare doelgroepen
naar werk te begeleiden. Dit in de verwachting dat werkgevers bereid zijn
om vacatures (gedeeltelijk) aan te passen aan de capaciteiten van de
werkzoekende. Daarvoor biedt het UWV ook dienstverlening aan, in de
vorm van een bedrijfsadvies over de mogelijkheden om taken op te
splitsen zodanig dat dit kan leiden tot een baan voor de doelgroep van de
banenafspraak. Uit het werkgeversonderzoek blijkt echter dat veel
werkgevers niet bekend zijn met deze dienstverlening.
Hoe ervaren de cliënten de ondersteuning?
Het cliëntenonderzoek heeft betrekking op de ervaringen van de cliënten
met de ondersteuning van gemeenten en UWV voorafgaand aan
invoering van de wet. Dit onderzoek kan daarmee beschouwd worden als
een nulmeting en referentiepunt voor de ervaringen van cliënten over
twee en vier jaar. Het merendeel van de cliënten beoordeelt de ondersteuning door UWV en gemeenten voor de invoering van de Participatiewet als voldoende: de Wajongers in de Werkregeling geven de
dienstverlening van UWV gemiddeld een 6,4 en de voormalige WWB-ers
geven de dienstverlening van gemeenten gemiddeld een 6,5. Wajongers
zijn minder tevreden over de mate waarin de medewerker van UWV op de
hoogte is van de werkmogelijkheden van de Wajonger.
Een groot deel van de voormalig WWB-ers die in de eerste helft van 2015
ondervraagd is, is ontmoedigd bij het zoeken naar werk. 59 procent van
de ondervraagde voormalig WWB-ers is naar eigen zeggen vrijgesteld van
de verplichting om naar werk te zoeken of mee te werken aan
re-integratie. Het verschil tussen het aantal geregistreerde ontheffingen
(17 procent) en het aantal ervaren vrijstellingen is opmerkelijk groot. 43
procent van de mensen die een vrijstelling rapporteert is wel van plan om
in de komende periode naar werk te gaan zoeken. De samenstelling van
de populatie in de Werkregeling van de Wajong is zeer divers in de mate
waarin sprake is van werkmogelijkheden: bijna 40 procent van de
ondervraagde Wajongers werkt op het moment van enquêteren niet en is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 352, nr. 1

11

ook niet op zoek naar werk. Uit het werkgeversonderzoek blijkt dat dit
overeenkomt met de bevinding van UWV, dat ongeveer 40 procent van de
instroom in de Werkregeling tijdelijk geen arbeidsmogelijkheden heeft.
Eén op de drie jonggehandicapten uit de Werkregeling heeft het afgelopen
half jaar actief naar werk gezocht. 52 procent van deze Wajongers heeft
vacatures gezocht met ondersteuning van UWV of een re-integratiebedrijf.
Gedurende de looptijd van het onderzoeken hadden gemeenten nog
nauwelijks concrete ervaring met het begeleiden van de nieuwe
doelgroep jonggehandicapten. Deze groep blijft dus een belangrijk
aandachtspunt in de vervolgmeting. Om deze nieuwe doelgroep in beeld
te krijgen is ruim 4 op de 5 gemeenten in gesprek met de scholen voor
vso en pro. Deze gesprekken zijn gericht op het realiseren van een
sluitende overstap van school naar werk. Ongeveer de helft van de
gemeenten kiest ervoor om de uitvoerders op de werkvloer te trainen om
de nieuwe doelgroep te herkennen. Voor het kennen en herkennen van de
doelgroep maken gemeenten gebruik van de kennis van onder andere de
sw-bedrijven en UWV.
De ondervraagde gemeenten hebben zorgen dat mensen uit de nieuwe
doelgroep wel instromen maar weinig kans hebben op uitstroom
waardoor het bestand van de gemeente groeit en de kosten voor het
inkomensdeel op termijn oplopen. Uit het gemeenteonderzoek blijkt dan
ook dat 78 procent van de ondervraagde gemeenten het budget voor de
uitvoering van de Participatiewet aanvult met andere budget, waarvan 50
procent uit eigen of algemene middelen. Daarnaast zien verschillende
gemeenten het risico dat met de focus op bemiddeling en re-integratie
van de doelgroep met een arbeidsbeperking, de dienstverlening aan de
oude doelgroep WWB in de knel komt. Loonkostensubsidie en de
banenafspraak zouden volgens hen een nadelig effect kunnen hebben op
de kansen op werk voor de oude doelgroep WWB.
Algemene reactie op onderzoeksresultaten
Voor een goede uitvoering van de Participatiewet is het van belang dat
alle partijen hun verantwoordelijkheid oppakken en de instrumenten en de
bijbehorende werkprocessen goed functioneren. De onderzoeken laten
zien dat gemeenten druk doende zijn invulling te geven aan de uitvoering
van de wet. De ervaringen met de Participatiewet zijn ook nog pril doordat
de wet net in werking is getreden. Het ligt voor de hand de gemeenten de
ruimte en tijd te geven de uitvoeringspraktijk verder vorm te geven,
gezien de omvangrijke transities die zij in het kader van de decentralisaties moeten maken. De tweede meting in 2017 zal ons meer inzicht
bieden in de structurele situatie.
De ervaringsonderzoeken laten zien dat werkgevers zich vaak vanuit het
gevoel van maatschappelijke verantwoordelijkheid inspannen voor banen
voor mensen met een arbeidsbeperking. Ook de resultaten van de
tussenmeting van de banenafspraak over 2013 en 2014 lieten de eerste
bemoedigende resultaten zien. Reguliere werkgevers hebben de eerste
extra banen voor mensen met een beperking al gecreëerd. Ik zie de
bereidheid van werkgevers ook op werkbezoeken. Het valt de werkgevers
te prijzen dat zij dit doen. Dit laat onverlet dat er nog een grote groep is
die nog niet aan het werk is en dat er nog een grote groep werkgevers is
die, met name kleine werkgevers, nog geen plannen hebben om mensen
met een arbeidsbeperking binnen nu en een halfjaar aan te nemen of die
het nog niet weten. Ik doe een beroep op deze werkgevers om zich
aankomende jaren in te zetten om mensen met een arbeidsbeperking aan
het werk te krijgen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 352, nr. 1

12

De onderzoeksresultaten maken ook duidelijk dat de nieuwe doelgroep
van de Participatiewet, de jonggehandicapten, andere kenmerken heeft
dan de voormalig WWB-ers. Deze groep heeft doorgaans meer hulp nodig
bij het vinden en behouden van werk. Dit rechtvaardigt dat extra
inspanningen nodig zijn. Deze inspanningen worden concreet in de
Participatiewet en de banenafspraak. De Participatiewet maakt het
mogelijk nieuwe instrumenten in te zetten om mensen met een arbeidsbeperking aan het werk te krijgen, en de werkgevers nog beter te ondersteunen bij het aannemen en in dienst houden van deze groep.
Een positieve ontwikkeling is dat gemeenten samenwerking zoeken met
UWV, scholen en soms ook zorginstellingen om de nieuwe doelgroep in
beeld te krijgen. Een aantal gemeenten geeft in de interviews aan dat ze
de 16- en 17-jarigen een lastige groep vindt, omdat ze nog geen uitkeringsrecht onder de Participatiewet hebben. Het is goed om nog eens te
verduidelijken dat gemeenten ook verantwoordelijk kunnen zijn voor de
re-integratie van jongeren onder de 18 jaar, zoals vso/pro-leerlingen. Voor
jongeren onder de 27 jaar die uit ’s Rijks kas bekostigd onderwijs kunnen
volgen hoeft de gemeente geen ondersteuning te bieden. Natuurlijk
mogen gemeenten deze groep wel arbeidsondersteuning bieden om
bijvoorbeeld om een goede overgang van school naar werk mogelijk te
maken, en op deze manier instroom in de Participatiewet te voorkomen.
Voor jongeren tot 18 jaar zonder startkwalificatie geldt de leer- of
kwalificatieplicht. Het recht op bijstandsuitkering bestaat vanaf 18 jaar.
Gemeenten kunnen wel op grond van de wet ondersteuning bieden aan
16- of 17-jarigen voor wie naar het oordeel van gemeenten een leerwerktraject aangewezen is. Doel hiervan is dat schooluitval wordt voorkomen
en deze jongeren langs deze weg alsnog een startkwalificatie halen. Bij
een leerwerktraject in de vorm van een dienstverband kan loonkostensubsidie worden verstrekt. Gemeenten zijn ook verantwoordelijk voor de
arbeidsondersteuning van niet-uitkeringsgerechtigden, waarvoor geen
leeftijdgrens geldt. Vereist is wel dat de jongere als werkzoekende is
ingeschreven bij UWV. Op deze manier kunnen 18-minners ook onder de
banenafspraak vallen.
Gemeenten hebben zorgen dat de kosten voor het inkomensdeel op
termijn oplopen en het risico dat door de focus op bemiddeling en
re-integratie van de doelgroep met een arbeidsbeperking de dienstverlening voor de oude doelgroep WWB in de knel komt. Ik ben me bewust
van deze zorgen. Het financieel risico van gemeenten is zeer beperkt
omdat de gerealiseerde uitgaven aan inkomensondersteuning en
loonkostensubsidie doorwerken naar het macrobudget voor volgend jaar.
Voor 2015 droegen gemeenten ook uit eigen middelen bij aan de
financiering van de Wsw en de re-integratieondersteuning. Benadrukt
moet worden dat de doelgroep van de Participatiewet ruimer is dan de
nieuwe instroom jonggehandicapten: het gaat ook om de voormalige
WWB-doelgroep met een kleine of grote afstand tot de arbeidsmarkt en
met of zonder uitkering. Het is van groot belang dat we de ondersteuning
van deze oude groep, naast de nieuwe doelgroep, in de aankomende
jaren blijven volgen: om te zien welke keuzes gemeenten maken ten
aanzien van de verschillende doelgroepen, en bij de inzet van hun
instrumentarium en het budget. Dit kan via de ervaringsonderzoek onder
cliënten en gemeenten, en de statistieken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 352, nr. 1

13

Reeds genomen maatregelen
Banenafspraak
De signalen over de doelgroepbeoordeling en opname in het doelgroepregister zijn mij bekend en neem ik serieus. Deze signalen neem ik mee in
mijn gesprekken met de sociale partners, UWV en de VNG over het
werkproces doelgroepbeoordeling banenafspraak en opname in het
doelgroepregister. Op 30 april 2015 hebben de partijen die in de
Werkkamer overleggen, sociale partners, SZW, VNG en UWV, afspraken
gemaakt over een aanpassing van de werkprocessen voor de beoordeling
van de banenafspraak (en over enkele andere zaken). In mijn brief van
8 mei 2015 heb ik de Tweede Kamer geïnformeerd over deze aanpassingen. Ook hebben zij afgesproken om deze afspraken te evalueren om te
bezien of de nieuwe werkprocessen aanleiding geven om te komen tot
vereenvoudiging van de beoordeling. De partijen hebben daarvoor in
december een bestuurlijk overleg voorzien van de Staatssecretaris met de
Stichting van de Arbeid, de VNG en UWV. In dit overleg zal aan de hand
van UWV-gegevens bezien worden of de in de brief van 8 mei jl. genomen
maatregelen afdoende zijn of dat aanvullende maatregelen gewenst zijn
om het doelgroepregister voldoende te vullen.
In het algemeen overleg met de Tweede Kamer d.d. 29 oktober jl. heb ik
toegezegd om met deze partijen op korte termijn in overleg te gaan over
de mogelijkheden tot vereenvoudiging van de Participatiewet en de Wet
banenafspraak. In het algemeen overleg werd vanuit de Kamer ook
gewezen op de aangenomen motie-Heerma18 en op praktijksignalen dat
de criteria voor beschut werk te streng zijn. Over de uitkomsten en het
tijdstip van de vervolgstappen informeer ik u door middel van een aparte
brief die ik voor de SZW-begrotingsbehandeling naar de Kamer stuur. In
de Werkkamer hebben VNG en sociale partners verder de wens uitgesproken om te komen tot een loonwaardebepaling die eenduidiger en
eenvoudiger wordt vormgegeven, maar waarbij de kwaliteit en onafhankelijkheid gewaarborgd blijft. Daarvoor wordt door de Werkkamer een
aparte werkgroep ingesteld.
Wat betreft de bekendheid van de banenafspraak onder werkgevers heb ik
in het debat over de Wet banenafspraak in de Eerste Kamer toegezegd om
met MKB-Nederland te kijken op welke manier de banenafspraak onder de
aandacht kan worden gebracht bij werkgevers met minder dan 25
werknemers. Ik ben in gesprek met VNO-NCW en MKB-Nederland om te
kijken hoe we hier verder invulling aan geven.
Beschut werk
Beschut werk komt onvoldoende van de grond. Ik ben me ervan bewust
dat veel gemeenten nog in een opbouwfase zitten. Dit laat echter onverlet
dat ik vind dat mensen maatwerk moet worden aangeboden. Beschut
werk is expliciet als instrument in de Participatiewet opgenomen vanuit
het oogpunt dat er altijd een groep mensen is die wel loonwaarde heeft,
maar deze loonwaarde uitsluitend in een beschutte omgeving kan
realiseren. Het is dus volstrekt helder dat ook deze groep maatwerk krijgt
aangeboden en dat het op voorhand niet aanbieden van beschut werk
daarbij niet past. Uit onderzoek van de Inspectie SZW blijkt dat een groot
deel van de gemeenten welwillend is om beschut werk vorm te gaan
18

Kamerstuk 30 545, nr. 172. De motie verzoekt, als in het najaar blijkt dat deze maatregelen niet
afdoende zijn, te onderzoeken of en hoe het doelgroepenregister opengesteld kan worden
voor mensen die werken met een door gevalideerd loonwaarde systeem gemeten beperkte
loonwaarde.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 352, nr. 1

14

geven. De redenen om géén beschut werk aan te bieden zijn voor een deel
financieel van aard. Op basis van het Inspectierapport stel ik in de periode
2016–2020 cumulatief 100 miljoen beschikbaar om gemeenten te
stimuleren beschut werk in te richten. In de brief van 18 september heb ik
hiertoe drie tijdelijke maatregelen aangekondigd, te weten middelen voor
een financiële stimulans per gerealiseerde beschut werkplek, middelen
voor uitbreiding van de no-risk polis voor beschut werk en middelen voor
extra implementatieondersteuning door de Programmaraad.19 In de brief
van 27 oktober zijn deze maatregelen nader toegelicht.20 Mocht in 2016
blijken dat gemeenten ondanks de hierboven beschreven handreikingen
onvoldoende werk maken van het creëren van beschut werkplekken, dan
zie ik mij genoodzaakt wetgeving voor te bereiden om wettelijk te
verankeren dat gemeenten beschut werkplekken beschikbaar moeten
stellen. Ik heb vertrouwen in gemeenten dat zij beschut werk met behulp
van de in deze en eerdere brieven omschreven handreikingen vormgeven
en inzetten, en wetswijziging derhalve niet nodig zal blijken. Beschut
werken blijft natuurlijk een belangrijk aandachtspunt voor de vervolgmeting.
Wetsvoorstel Harmonisering instrumenten Participatiewet
Bovendien heeft uw Kamer onlangs het Wetsvoorstel Harmonisering
instrumenten Participatiewet aanvaard.21 Als de Eerste Kamer het
wetsvoorstel aanvaardt, komt er voor de periode 2016–2020 een uniforme
no-riskpolis door UWV en een gelijke mobiliteitsbonus voor zowel
Wajongers als mensen die vallen onder de Participatiewet die naar het
oordeel van UWV niet in staat zijn 100 procent WML te verdienen.22
Hiermee wordt tegemoet gekomen aan de wens van werkgevers voor
meer eenduidigheid in de regio en 1 set aan instrumenten (zie paragraaf
over regionale samenwerking). Streven is dat dit wetsvoorstel op 1 januari
2016 in werking treedt. Na drie jaar, dus in 2019, wordt de werking van
deze instrumenten in overleg met betrokken partijen geëvalueerd en zal
worden beoordeeld of de no-riskpolis vanaf 2021 kan worden voortgezet
(hiervoor is dan nieuwe wetgeving nodig). De gelijke mobiliteitsbonus
vervalt vanaf 2021 voor de doelgroep banenafspraak.
Tijdens de behandeling van het Wetsvoorstel Harmonisering instrumenten
Participatiewet heb ik de Kamer toegezegd om de Kamer nog voor de
begrotingsbehandeling van SZW inzicht te verschaffen over de groep
mensen die wel in staat is om zelfstandig het minimumloon te verdienen
maar wel een structurele functionele beperking heeft en daar ondersteuning bij nodig heeft. Hierbij doe ik deze toezegging gestand.
Op landelijk niveau worden geen cijfers bijgehouden over het aantal
mensen dat behoort tot de doelgroep Participatiewet, een arbeidsbeperking heeft, meer dan het WML kan verdienen en ondersteuning nodig
heeft. Wel is een raming beschikbaar van UWV over de omvang van de
groep jonggehandicapten die meer dan het WML verdient en een
voorziening heeft. Conform het amendement Van Weyenberg zal deze
groep onder bepaalde voorwaarden tot de doelgroep banenafspraak gaan
behoren wanneer de quotumregeling wordt geactiveerd.23 De raming van
UWV komt, mede op basis van cijfers in de nWajong, uit op ruim 1000
19

Kamerstuk 30 545, nr. 189.
Kamerstuk 33 161, nr. 198.
21
Kamerstuk 30 545, nr. 172.
Kamerstuk 34 194.
22
Op grond van het wetsvoorstel moet in 2019 een tussenevaluatie beschikbaar zijn van de
werking van de no-riskpolis en de stand van zaken van de mobiliteitsbonus voor de doelgroep
banenafspraak.
23
Kamerstuk 33 981, nr. 22.
20

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 352, nr. 1

15

personen. Deze raming is wel met onzekerheden omgeven, omdat hierbij
verschillende aannames zijn gehanteerd.
In het wetsvoorstel Harmonisering instrumenten Participatiewet is met de
derde nota van wijziging geregeld dat de no-riskpolis ook beschikbaar
komt voor alle mensen die arbeid verrichten in een dienstbetrekking als
bedoeld in artikel 10b van de Participatiewet (beschut werk). Uit de
toelichting op de derde nota van wijziging blijkt deze bedoeling duidelijk.
In de redactie is echter een fout geslopen. Bij de eerstvolgende
gelegenheid zal deze redactionele fout worden hersteld. Omdat de
bedoeling van de bepaling duidelijk uit de toelichting op genoemde derde
nota van wijziging blijkt en de maatregel begunstigend is voor
werknemers en werkgevers wil ik het UWV toestaan nu al overeenkomstig
te handelen.
Transparant maken van de arbeidsmarkt en het matchingsproces
Op het punt van het aanleveren van geschikte kandidaten is het relevant
om te wijzen op de uitvoering van de motie van de leden Potters en Van
Weyenberg die tijdens de Kamerbehandeling van de Participatiewet is
aangenomen in de Tweede Kamer.24 Ten behoeve van de uitvoering van
de motie is er met partijen gesproken die een rol spelen bij het realiseren
van een match tussen werkzoekende mensen met een arbeidsbeperking
en werkgevers.25 Ik hoor met regelmaat dat de beschikbaarheid van
potentiële kandidaten en de dienstverlening aan werkgevers tekortschiet.
Voor gemeenten is hier een belangrijke rol weggelegd. Binnen een
arbeidsmarktregio zijn juist zij – weliswaar samen met andere gemeenten,
UWV en werkgevers – de schakel om tot afspraken te komen over het
inzichtelijk maken van het werkzoekendenbestand. Graag nodig ik
gemeenten dan ook uit te zorgen voor passende, gerichte dienstverlening
aan werkgevende partijen. Een soortgelijke uitnodiging heb ik onder meer
tijdens de wethoudersbijeenkomst van 12 december 2014, in de Verzamelbrief gemeenten van 5 juni 2015 en in mijn brief van 27 oktober 2015
uitgesproken. In die laatste brief informeer ik u ook over de betrokkenheid
en inzet van de partijen in de Werkkamer. Op dit moment wacht ik op (een
afschrift van) een aanbeveling van de Werkkamer voor het komen tot een
eenduidig profiel.
Aanvullend roep ik de werkgevers op passende en substantiële arbeid te
organiseren. En moedig ik werkgevers aan om het werkgeversservicepunt
als eerste aanspreekpunt in de arbeidsmarktregio te gebruiken. Indien
matching van kandidaten op geschikt werk tekortschiet, is het zaak dat
werkgevers samen met de regionale partners naar een oplossing
zoeken.26
Voor een goede matching tussen werkzoekende en werkgever is kennis
van het klantenbestand en kennis van de vraag van werkgevers van
belang. De Inspectie SZW heeft in 2014 geconstateerd dat naarmate een
klant langer in de uitkering zit, de kennis over de klant minder wordt door
het dalend aantal klantcontacten. Daardoor bestaat het risico dat
arbeidsmogelijkheden onbenut blijven.27 Ik neem dit signaal serieus. SZW
heeft met VNG en Divosa besproken hoe de bevindingen van de inspectie
uit dit rapport een plek kunnen krijgen in de lopende ondersteuningstrajecten rond vakmanschap en professionalisering. Deze bevindingen
24

Kamerstuk 33 161, nr. 169.
Kamerstuk 26 448, nr. 529; Kamerstuk 26 448, nr. 534.
Zie ook Kamerstuk 33 161, nr. 198.
27
Inspectie SZW, Ken uw klanten. Onderzoek naar het caseloadbeheer van UWV en gemeenten
en hun kennis van de klant, 2014, p. 10.
25
26

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 352, nr. 1

16

benadrukken het belang van een verdere professionalisering van de
gemeentelijke uitvoeringspraktijk. Ik stimuleer het leervermogen, de
kennisontwikkeling en professionalisering van gemeenten door hen
hierbij (financieel) te ondersteunen. Dat doe ik onder meer met het
vierjarige kennisprogramma «Vakkundig aan het werk», dat op
11 november is gestart, en wordt uitgevoerd door ZonMw.28
Aanvullende maatregelen
Aanvullend op bovenstaande vind ik het van belang om binnen het
programma Vakmanschap aandacht te besteden aan het feit dat veel
cliënten ontmoedigd zijn om werk te zoeken, zoals uit het klantenonderzoek blijkt. Zeker voor de mensen van wie de afstand tot de arbeidsmarkt en de pogingen om werk te vinden vaak niet succesvol zijn. Juist de
Participatiewet heeft als doel en biedt de mogelijkheden om deze cliënten
te activeren en aan de slag te laten gaan door gemeenten extra instrumenten te geven.
Andere maatregelen die ik samen en in overleg met de verantwoordelijke
partijen wil nemen zijn gericht op het ondersteunen en ontzorgen van
werkgevers om banen voor de doelgroep van de Participatiewet te
creëren. Dan denk ik ten eerste aan het verbeteren van de informatievoorziening over de instrumenten door middel van het bieden van een
integraal overzicht en aan te geven wat deze instrumenten betekenen voor
werkgevers. Ik zal aan VNO-NCW vragen om werkgevers met minder dan
250 werknemers nog meer te informeren over de baanafspraak en het
beschikbare instrumentarium. Ook wil ik extra inspanningen om de
bekendheid met de mogelijkheid van gratis advies van UWV over het
vinden van geschikte taken onder werkgevers te vergroten. In volgende
metingen kan worden gevolgd of hierin verbetering optreedt. De partijen
in de regio blijven wel primair verantwoordelijk voor de ondersteuning en
ontzorging van de werkgevers. Ook het komen tot meer eenduidigheid in
de regio en 1 set aan instrumenten vraagt om samenwerking en
afstemming tussen gemeenten en UWV in een arbeidsmarktregio. De
Programmaraad ondersteunt gemeenten en arbeidsmarktregio’s om dat
voor elkaar te krijgen. Onder andere via aanjagers, bijeenkomsten,
uitwisselen van goede voorbeelden, het op ICT-gebied faciliteren van
gemeenten zodat zij aansluiten op de ketensystemen en het bevorderen
van publiek-private samenwerking.
Daarnaast vraag het matchingsproces om blijvende aandacht. Beter
inzicht in de vaardigheden van de mensen en in de beschikbare vacatures
is essentieel. Ook is de aansluiting van verwachtingen van werkgevers
enerzijds en van gemeenten en UWV anderzijds erg belangrijk. Ik
verwacht dat het vergroten van de bekendheid met het gratis advies van
de overheid over het vinden van geschikte taken hieraan kan bijdragen.
SZW zal het delen van ervaringen en best practices op dit gebied blijven
stimuleren. Een voorbeeld hiervan zijn de pilots die op initiatief van de
Programmaraad in augustus 2015 in de arbeidsmarktregio’s Haaglanden,
Holland Rijnland en Zwolle zijn gestart. De gedachte achter de pilots is om
mensen, behorend tot de doelgroep banenafspraak, dusdanig in kaart te
brengen om de kans op een geslaagde plaatsing te vergroten. De
informatie waar de werkgever behoefte aan heeft vormt de basis voor een
klantprofiel. De ervaringen in de pilotgebieden worden verwerkt tot een
handboek met draaiboek c.q. actieplan en een praktische toolkit voor de
regio’s. De pilots worden eind 2015 afgerond. Ik heb er volle vertrouwen
in dat de pilot een goede praktijk wordt. Het matchingsproces zal ook
aandachtpunt zijn in de vervolgmetingen.
28

Kamerstuk 28 179, nr. 94.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 352, nr. 1

17

Aandachtspunten voor vervolgmetingen
De volgende aandachtspunten vind ik van belang voor de vervolgmetingen:
Nieuwe nuggers
De verwachting is dat het aantal nuggers aankomende jaren gaat
toenemen doordat jonggehandicapten met arbeidsvermogen geen
toegang meer hebben tot de Wajong. Het is van groot belang dat
gemeenten deze groep nieuwe nuggers zo goed mogelijk in beeld krijgt
en houdt. Dit vergt dat er goede contacten zijn van de gemeenten met het
onderwijs (vso/pro en mbo-entree-opleidingen) en met UWV waar
jongeren met een arbeidsbeperking zich kunnen melden voor een
beoordeling Wajong/doelgroepenregister. In de vervolgmetingen zal
speciale aandacht aan deze groep worden geschonken, ook aan de
jonggehandicapten die een studietoeslag toegekend krijgen van de
gemeenten. Nagegaan wordt hoe de nieuwe groep gemonitord kan
worden en hoe de daadwerkelijke ondersteuning van de nieuwe nuggers
naar werk in kaart gebracht kan worden.
Brede doelgroep van de Participatiewet
Door de focus op bemiddeling en re-integratie van de doelgroep met een
arbeidsbeperking zien verschillende gemeenten het risico dat de
dienstverlening voor de oude doelgroep WWB in de knel komt. Het is van
belang dat we de ondersteuning van deze groep in de aankomende jaren
blijven volgen. Niet alleen om te zien welke keuzes gemeenten maken bij
de inzet van hun instrumentarium en budget, maar ook om na te gaan of
de prikkels in de Participatiewet ten aanzien van de verschillende
doelgroepen goed werken. Ook vormen de jonggehandicapten die tijdelijk
geen arbeidsvermogen aandachtspunt bij de vervolgmetingen. Met UWV
en VNG wordt besproken hoe de jonggehandicapten die tijdelijk geen
arbeidsvermogen hebben in beeld kunnen worden gebracht en
gemonitord kunnen worden: in hoeverre ontwikkelen deze jonggehandicapten op termijn wel arbeidsvermogen, wat is de inzet van gemeenten,
of komen ze toch in de Wajong terecht?
Psychische, verstandelijke en lichamelijke beperkingen
Uit het werkgeversonderzoek blijkt dat de bereidheid van werkgevers om
mensen met beperkingen in dienst te nemen lager is bij mensen met een
psychische of verstandelijke beperking dan bij mensen met een lichamelijke beperking. De geschiktheid voor de uit te voeren taken staat bij de
werkgever voorop en werken met mensen met een psychische of
verstandelijke beperking vergt volgens de werkgevers extra begeleiding.
Specifiek met het oog op mensen met psychische aandoeningen is het
kabinet enige tijd terug gestart met het project Bevordering participatie
van mensen met een psychische aandoening, onder voorzitterschap van
de Staatssecretarissen van SZW en VWS. In 2016 wordt dit project met
kracht voortgezet. Zo hebben de partijen in de Werkkamer afgesproken
om in alle arbeidsmarktregio’s een bijeenkomst te organiseren waarin
kennis over wat werkt bij het aan het werk komen en blijven op een
toegankelijke wijze te presenteren en de samenwerking tussen GGZ, UWV
gemeenten en werkgevers te stimuleren. In een aantal voorbeeldregio’s
zullen voorts de samenwerkingsprocessen die nodig zijn om mensen met
een psychische aandoening aan het werk te helpen en houden,
nauwkeurig in beeld gebracht worden. Opgedane leerervaringen zullen
met alle 35 arbeidsmarktregio’s worden gedeeld. Omdat hier nog een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 352, nr. 1

18

belangrijke slag te slaan is roept het kabinet betrokken partijen op hierin
maximaal deel te nemen.
Vervolgmetingen in het kader van de monitoring Participatiewet zullen
worden benut om te volgen in welke mate ook werkplekken voor mensen
met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt tot stand komen. Bovendien
zal ik in via het cliëntenonderzoek nagaan welke specifieke beperkingen
mensen met psychische, verstandelijke en lichamelijk beperking daadwerkelijk ervaren op de werkplek. Deze mensen vallen overigens niet allemaal
onder de doelgroep van de gemeenten (Participatiewet) maar ook onder
de doelgroep van UWV (WIA, Wajong, ZW).
Duurzame werkplekken
Een uitdaging is ook mensen met een beperking in de baan te houden. De
helft van de banen van werknemers die gebruik maken van een jobcoach
stopt binnen 6 maanden.29 Hier is winst te behalen. De vervolgmetingen
moeten meer inzicht geven op de duurzaamheid van de werkplekken.
Samenhang met andere decentralisaties
Voor de vervolgonderzoeken is een belangrijke vraag in hoeverre
gemeenten al toekomen aan het uitvoeren van integraal beleid. Komen er
ook geïntegreerde cliëntenraden tot stand, en kunnen mensen met
specifieke vragen over werk en inkomen nog steeds terecht bij cliëntondersteuning als deze geïntegreerd is met andere beleidsterreinen?
De regionale samenwerking
De samenwerking tussen sociale partners, gemeenten, UWV, onderwijsinstellingen en cliënten blijf ik monitoren via de ervaringsonderzoeken.
Beschut werken
De ontwikkeling van beschut werk blijft een belangrijk aandachtspunt voor
de vervolgmetingen. Gemonitord wordt onder andere of gemeenten en
UWV gebruik maken van de mogelijkheid dat gemeenten beschut werk
aan bieden aan mensen aan wie UWV een uitkering verstrekt (art. 7 lid 7
Participatiewet).
Vormgeving en functioneren van cliëntenparticipatie
In de vervolgmetingen wordt ook onderzocht of er regionale cliëntenparticipatie tot stand komt. Ook wordt onderzocht of in kader van de decentralisaties (geïntegreerde) cliëntenraden tot stand komen. Hiermee wordt
uitvoering gegeven aan de motie van Koşer Kaya over de integratie van
cliëntenraden.30
Ik volg de uitvoering van de Participatiewet op de voet. Daarbij hou ik
nauw contact met betrokken partijen over de gang van zaken in de praktijk
en waar nodig en mogelijk neem ik knelpunten weg om het werkgevers
mogelijk te maken om de afgesproken extra banen te realiseren. Om te
zorgen dat de mensen die nu nog aan de kant staan meer kansen krijgen
op een reguliere baan en een arbeidsmarkt ontstaat die plaats biedt voor
mensen met en zonder een beperking. Het is essentieel om mensen in
staat te stellen zo veel mogelijk zelfstandig mee te doen aan de samen29

Regioplan, Op weg naar een effectieve re-integratiepraktijk van arbeidsbeperkten.
Lessen voor gemeenten, Amsterdam, 2014, p. 108.
30
Kamerstuk 33 161, nr. 60.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 352, nr. 1

19

leving. Participatie, bij voorkeur via werk, draagt immers bij aan het
gevoel van eigenwaarde en levert een bijdrage aan de sociale cohesie en
de economie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 352, nr. 1

20