Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

31 015

Kindermishandeling

28 638

Mensenhandel

Nr. 264

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN
VEILIGHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 8 november 2022
In de procedurevergadering van de vaste commissie voor Justitie en
Veiligheid van 18 mei 2022 is mij verzocht een reactie te geven op de
evaluatie van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel
Geweld Tegen Kinderen 2022.1 Omdat Herman Bolhaar kort na uw
verzoek, eind mei, afscheid nam als Nationaal Rapporteur en zijn opvolger
Conny Rijken pas enige tijd later, begin september, aantrad leek het mij
opportuun de gevraagde reactie aan te houden tot na haar aantreden
zodat ik haar zienswijze zou kunnen meewegen. Hierbij ontvangt u de
gevraagde reactie.
Taakuitvoering en externe waardering in de periode 2017–2020
De door het onderzoeksbureau Pro Facto, in opdracht van het WODC,
uitgevoerde evaluatie geeft een grondig en uitvoerig beeld van de
activiteiten die de Nationaal Rapporteur en zijn bureau hebben uitgevoerd
in de periode 2017 t/m 2020. Er is middels enquêtes en verdiepende
interviews ook gekeken naar de waardering voor de werkzaamheden van
de Nationaal Rapporteur bij externe partijen met wie de Nationaal
Rapporteur samenwerkt en die gebruik maken van zijn rapporten en
adviezen. Daarbij zijn ook de meest betrokken departementen JenV, VWS,
SZW en BZ bevraagd. De onderzoekers concluderen op dit punt het
volgende:
«De waardering voor de publicaties, aanbevelingen, samenwerking en het
functioneren van de Nationaal rapporteur is over het algemeen groot. De
publicaties die de Nationaal rapporteur uitbrengt worden over het
algemeen gewaardeerd. Externen vinden dat doorgaans de juiste
onderwerpen worden onderzocht. De publicaties zijn volgens externen
van goede kwaliteit en worden als «gedegen» beschreven. Wel wordt een

1

kst-31015-264
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Kamerstuk 31 015, nr. 256.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 015, nr. 264

1

aantal keer aangegeven dat de monitors leunen op cijfers en de duiding
daarvan.
Over het algemeen zijn de respondenten tevreden over de aanbevelingen
van de Nationaal rapporteur. In de interviews kwam een iets kritischer
beeld over de aanbevelingen in de publicaties naar voren dan in enquête.
Aanbevelingen zouden volgens sommigen te abstract en niet concreet
genoeg zijn. Ook uit de resultaten van de enquête blijkt dat de respondenten het minst positief waren over de praktijkgerichtheid van de
aanbevelingen; wel was ruim 70% van de respondenten het (helemaal)
eens met de stellingen dat de aanbevelingen praktijkgericht zijn.
Ruim 90% van de respondenten die met de Nationaal rapporteur
samenwerkt vindt dat de samenwerking goed verloopt. Het beeld dat de
samenwerking met de Nationaal rapporteur over het algemeen goed
verloopt wordt ook bevestigd in de interviews. De samenwerking wordt
door externen als prettig ervaren. Enkele keren werd aangegeven dat het
goed zou zijn als er meer samenwerking zou bestaan en de Nationaal
rapporteur vaker te spreken.»
Dit beeld van de onderzoekers komt goed overeen met mijn eigen indruk
over de onderzochte periode. Ik wil dan ook graag van de gelegenheid
gebruikmaken om de vorige Nationaal Rapporteur, die bijna de hele
onderzochte periode aan het hoofd heeft gestaan van het instituut, te
complimenteren met en bedanken voor de mooie resultaten die hij samen
met zijn bureau heeft neergezet. Zijn opvolger zal deze hoge standaard
ongetwijfeld voortzetten en in deze externe waardering inspiratie vinden
om haar eigen accenten te plaatsen.
Wettelijke taak, bestuurlijke inbedding en organisatie
De onderzoekers gaan in hun rapport uitvoerig in op enkele organisatorische vraagstukken rondom het instituut. Hierover constateren zij onder
andere het volgende:
«De Nationaal rapporteur is van mening dat het resulterende budget
ontoereikend is voor de vervulling van zijn wettelijke taak. Een patstelling
lijkt te zijn ontstaan. In de relatie tussen de Minister (lees: het Ministerie)
van Justitie en Veiligheid en de Nationaal rapporteur strijden twee
principes om voorrang. Het ene principe is de staatsrechtelijke zelfstandigheid van de Nationaal rapporteur als ambt en als instituut. Daar
tegenover staat het principe van efficiënte bedrijfsvoering dat zijn
organisatorische neerslag heeft gekregen in het «eigenaar-opdrachtgeveropdrachtnemer»-model. Dit sturingsmodel heeft zijn oorsprong in de
normale hiërarchische verhoudingen binnen de rijksdienst. Het is
gebaseerd op de gedachte dat een uitvoeringsdienst tegen betaling
opdrachten uitvoert. Vanuit dit managementperspectief is de autonomie
van de Nationaal rapporteur relatief. De beide principes staan op
gespannen voet met elkaar en dat blijkt uit de spanningen in de relatie
tussen het ministerie en de Nationaal rapporteur die de laatste jaren aan
het licht is gekomen, spanningen met name rond de budgettering van het
Instituut Nationaal rapporteur. Een vergelijking met andere landen leert
dat ook daar een voortdurende discussie wordt gevoerd over de vraag
hoeveel financiële middelen ten minste nodig zijn voor een adequate
taakvervulling van de Nationaal rapporteur.
Een integraal bestuursakkoord tussen de Minister van Justitie en
Veiligheid en de Nationaal rapporteur over de wederzijdse verhoudingen
en de bestuurlijke inbedding van het Instituut Nationaal rapporteur zou de
ontstane patstelling kunnen doorbreken.»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 015, nr. 264

2

En:
«In het verlengde van het debat over de budgettering is een discussie
ontstaan over de reikwijdte van de wettelijke taken van de Nationaal
rapporteur. Een integraal bestuursakkoord zoals hiervoor genoemd zou de
discussie tot een redelijke afsluiting kunnen brengen. Verdergaande
maatregelen vergen een wetswijziging.
Eén denkbare wetswijzing betreft de omschrijving van de taakstelling in
art.5. Aan de taakomschrijving zou een punt d. kunnen worden toegevoegd, luidende:
«d. aan de functie inherente, belangrijke additionele activiteiten».
Daarmee wordt een gegroeide praktijk gecodificeerd en de zelfstandigheid
van de Nationaal rapporteur onderstreept.
Een andere denkbare wetswijziging houdt in dat het Instituut Nationaal
rapporteur naar analogie onder de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen wordt gebracht. De Minister van Justitie en Veiligheid zou in de
betreffende wet een toezichtsinstrumentarium op maat toegewezen
kunnen krijgen: toezichtsmiddelen waarmee onder meer de taakvervulling
van de Nationaal rapporteur begrensd zou kunnen worden. Het zou een
relativering betekenen van de autonomie van de Nationaal rapporteur die
tot op heden een fundament was onder het Instituut Nationaal rapporteur.
Het zou ook een breuk zijn met de gegroeide praktijk van de afgelopen
decennia.»
De opvatting van de onderzoekers dat het belangrijk is om de discussie
over de wettelijke taken en de rechtsvorm van de Nationaal Rapporteur te
beslechten onderschrijf ik. Hun suggestie om het instituut binnen het
Ministerie van JenV aan te merken als een zelfstandig bestuursorgaan
(zbo) en onder te brengen bij de Kaderwet zbo volg ik evenwel niet. De
Nationaal Rapporteur is niet bekleed met enig openbaar gezag en voldoet
daarmee niet aan een essentieel kenmerk van zbo’s. Daar komt bij dat het
staand kabinetsbeleid is om uiterst terughoudend te zijn met het opzetten
van zbo’s.2 Wel is het mogelijk om het instituut binnen JenV te behandelen «als ware het een zbo». In het integrale bestuursakkoord dat de
onderzoekers voorstellen kunnen afspraken over de onderlinge samenwerking worden vastgelegd. De wijze waarop het instituut binnen JenV
wordt ingebed zal zoveel mogelijk aansluiten bij de organisatiewijze van
andere zbo’s binnen JenV. Dat betekent onder andere dat het sturingsmodel voor taakorganisaties, met binnen het departement onderscheiden
rollen voor de opdrachtgever en eigenaar, gebruikt zal blijven worden om
invulling te geven aan het nog af te sluiten integrale bestuursakkoord.
De door de onderzoekers genoemde toevoeging van een nieuwe taak aan
de Wet Nationaal Rapporteur lijkt mij geen goed idee. Er is al langere tijd
onduidelijkheid en discussie over de taakafbakening tussen de Nationaal
Rapporteur en de beleidsdepartementen. Ook bij de vorige evaluatie van
de Nationaal Rapporteur3 is deze rolvervaging gesignaleerd en is als
oorzaak daarvan gewezen op de wettelijke taakomschrijving die naast
onderzoeken (artikel 5a) en rapporteren (artikel 5c) ook adviseren (artikel
5b) omvat. De rolvervaging zou ik graag kleiner maken in plaats van
groter door het gesprek te voeren met de nieuwe Nationaal Rapporteur
over de wenselijkheid van activiteiten die verder gaan dan lid a t/m c van
2
3

Kamerstuk 25 268, nr. 83.
https://www.nationaalrapporteur.nl/publicaties/rapporten/2017/08/28/schieten-op-bewegenddoel-evaluatie-nationaal-rapporteur.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 015, nr. 264

3

artikel 5. Het toevoegen van een extra wettelijke taak zoals de onderzoekers voorstellen zou de rolvervaging eerder vergroten dan verkleinen.
Wettelijke en financiële mogelijkheden
Tot slot refereren de onderzoekers in hun rapport aan twee zaken waar in
de afgelopen periode veel aandacht voor is geweest in het onderlinge
verkeer tussen de Nationaal Rapporteur en de meest betrokken departementen. Het betreft in de eerste plaats een wijziging van de Wet Nationaal
Rapporteur die het instituut expliciet de bevoegdheid geeft om bijzondere
persoonsgegevens te verwerken ten behoeve van zijn wettelijke taken.
Een wetsvoorstel van deze strekking heb ik onlangs in publieke consultatie
gegeven en voor advisering naar de Autoriteit Persoonsgegevens
gestuurd. Ik hoop dit wetsvoorstel later dit jaar aan uw Kamer te doen
toekomen. Het tweede onderwerp dat de onderzoekers benoemen is een
langlopende discussie over het budget. Hierin is eerder dit jaar een
doorbraak bereikt doordat structurele dekking kon worden gevonden voor
de door de Nationaal Rapporteur gewenste verhoging van diens structurele budget van ca. 1,5 miljoen tot ca. 2 miljoen euro per jaar. Het
instituut beschikt hiermee vanaf dit jaar over de middelen die het naar
eigen inzicht nodig heeft voor een goede taakuitvoering.
De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 015, nr. 264

4