Bevindingen Verkenning aanpassing wettelijke kaders t.b.v. versnelling
voorbereidingsprocedures energie- en grondstoffeninfrastructuur - 31 januari 2023
Van:
Ministerie van EZK – PIDI / Bestuurlijk-Juridische Werkgroep
Betreft: Verkenning versnellende wetgevingsopties besluitvormingsprocedures

Inhoud
1. Introductie / vraag ................................................................................................................................. 1
2. Opgehaalde wettelijke versnellingsopties ................................................................................................. 2
3. Selectie opties ........................................................................................................................................ 3
4. Wetgevingslijnen .................................................................................................................................... 5
5. Vervolg .................................................................................................................................................. 7
BIJLAGE 1: Groslijst procedurele versnellingsopties die aanpassing wetgeving vragen .................................... 9
BIJLAGE 2: Zeefmethodiek selectie wettelijke versnellingsopties .................................................................. 21
BIJLAGE 3: Selectie wettelijke versnellingsopties ........................................................................................ 22
BIJLAGE 4: Schema scope verkenning wettelijke versnellingsopties ............................................................. 28
BIJLAGE 5: Overzicht overwegingen en mogelijke projectenscope overgebleven opties ................................. 29
BIJLAGE 6: Proces-procedureschema overzicht overgebleven versnellingsopties ........................................... 30

1. Introductie / vraag
•

•

•

•

•

Deze notitie beschrijft de resultaten van een Verkenning naar procedurele versnellingsopties voor de
realisatie van energie-infrastructuurprojecten (augustus 2022-januari 2023). Het gaat hier om de vraag
welke versnelling met wetgeving bereikt kan worden, naast allerlei andere ‘binnenwettelijke’
versnellingsmogelijkheden.
Er is onder meer bij stakeholders een range aan ‘wettelijke’ versnellingsopties geïnventariseerd (zie bijlage
1). Achterliggend oogmerk is: snellere besluitvorming gelet op de energiecrisis en het halen van
klimaatdoelen door de industrie. Directe aanleiding is het Coalitieakkoord waarin wordt aangekondigd dat
voor grootschalige infrastructurele projecten van nationaal belang een versnelling wordt gezocht door een
aanpak zoals in de Crisis- en herstelwet (Chw)1, alhoewel de projectenscope van de verkenning breder is.
In vergelijking met ‘binnenwettelijke’ versnellingsmogelijkheden leveren opties die wetsaanpassing vragen
veelal een relatief geringe versnelling op. In de afgelopen decennia zijn de wettelijke procedures al
geoptimaliseerd en verwerkt in de Omgevingswet (Ow, waarin de Chw is opgenomen) en in de Algemene
wet bestuursrecht (Awb).2
Desondanks zijn (uitgaande van het overzicht in bijlage 1) enkele pakketten van mogelijke
versnellingsopties bepaald (zie H3). Deze zijn gebaseerd op de volgende selectiestappen:
→ Zeef 1: levert het wat op?
→ Zeef 2: zijn er (internationaalrechtelijke) juridische belemmeringen (rechtmatigheid)?
→ Zeef 3: welke pakket van overgebleven maatregelen is doelmatig, doeltreffend en proportioneel?
Vervolgens is bekeken aan welke wetgevingslijnen kan worden gedacht (zie H4).

Vooraf → buiten de scope van de verkenning, maar wel belangrijk verband
• → de programmering en prioritering van MIEK-projecten en de wens om MIEK-proces een wettelijke basis te
geven. Dit wordt separaat uitgewerkt maar er is wel een belangrijk verband: de procedurele versnellingen
moeten in ieder geval ten goede komen aan de prioritaire MIEK-projecten.
• → procedures voor de verlening van omgevingsvergunningen voor bedrijven die van de energie-infra
gebruik gaan maken (omgevingsvergunningen ‘binnen de poort’, met name voor die bedrijven waarvoor
maatwerkafspraken worden gemaakt). Enkele procedurele versnellingsopties zijn ook toepasbaar op
vergunningenprocedures voor deze bedrijven. Het gaat met name om de bezwaarprocedure (is niet aan de
orde bij de RCR/projectprocedure)3 en de beroepsprocedure.
1

Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst – coalitieakkoord 2021-2025, VVD, D66, CDA, ChristenUnie, 15
december 2021 – blz 11.
2
De meeste ‘versnellingsmogelijkheden uit de Crisis- en herstelwet (Chw) zijn in de Omgevingswet (Ow) opgenomen. Bij de
Verkenning naar wettelijke versnellingsopties is de Ow als referentie gehanteerd, ervan uitgaande dat deze per 1 januari 2024
in werking treedt.
3
Het geldt ook niet voor procedures waarop de provinciale coördinatieregeling(PCR) wordt toegepast, zoals voor de
verduurzaming van Tata Steel aan de orde lijkt te zijn. Het overleg hierover met het Ministerie van IenW loopt nog.

1

•

Bijlage 4 geeft een schematisch overzicht van de scope gebaseerd op de vraag of wetgeving al dan niet
aan de orde is.

Wat is versnelling?
• Tijdens de Verkenning bleek dat onder versnelling niet altijd hetzelfde wordt verstaan. Het bleek lastig een
standaard ‘baseline’ en ‘nulsituatie’ voor procedures te bepalen waartegen versnellingsopties kunnen
worden afgezet.
• Wel is bekeken (‘expert judgement’) of door een andere inrichting van procedures of het laten vervallen of
anders inrichten van procedurestappen of procedurele vereisten:
→ procedurele doorlooptijden kunnen worden verkort;
→ potentiële vertragingen kunnen worden voorkomen.

2. Opgehaalde wettelijke versnellingsopties
•

•

•

•

•

Bijlage 1 bevat een overzicht van de opgehaalde versnellingsopties. Deze zijn de afgelopen periode
geïnventariseerd (augustus 2022-januari 2023). Daarin staat ook wat het achterliggende probleem is, wat
de versnellingsopties zijn, argumenten om die al of niet te in te voeren en een indicatie van de tijdswinst die
de optie oplevert.
De opties volgen onder meer uit een aantal problemen en aandachtspunten die tijdens de verkenning door
stakeholders naar voren zijn gebracht. Kortgezegd hebben deze betrekking op:
o duidelijkheid over de status en het nationale belang en de nut en noodzaak van projecten voor de
energietransitie (zodat daar geen discussie over is);
o de soms lange duur van de verkenningenfase, vooral voor onderzoek (om onzekerheden en procedurele
risico’s uit te sluiten) en participatie terwijl dit niet altijd opportuun is of wat oplevert (omdat er geen
alternatieve tracés of locaties zijn);4
o bezwaar- en vooral beroepsprocedures → kunnen veel tijd kosten;
o ruimtelijke reserveringen voor duurzame energie-infraprojecten→ zijn deze up-to-date? Dit wordt in het
kader van het Programma Energie Hoofdstructuur (PEH) nader bekeken;
o de stikstofproblematiek (in dit kader verder buiten beschouwing gelaten);
o enkele overige punten, zoals vergunningenprocedures voor kleinere activiteiten (bijv. trafohuisjes), de
mogelijkheden die bestaande experimenteerbepalingen in de energiewetgeving en de Ow bieden, lange
gedoogplichtenprocedures en mogelijkheden om tracés te combineren met natuuropgaven.
Deze opties komen o.m. uit de versnellingsateliers van PIDI5, onderzoeken van de Rijksuniversiteit
Groningen (RUG – over bezwaar en beroep)6, van TenneT, Gasunie, VNO-NCW, de Nederlandse Vereniging
Duurzame Energie (NVDE) en vanuit overheidservaringen (nationaal en decentraal) met procedures zoals de
rijkscoördinatieregeling (RCR).
Een groot deel van de geïnventariseerde opties zijn door AT Osborne geordend.7 Voor zover dat in deze fase
mogelijk was is dat gedaan aan de hand van de vragen uit het Integraal Afwegingskader (IAK). Het gaat
hier om opties die tot begin november 2022 naar voren zijn gebracht. Daarna zijn nog opties en inzichten
opgekomen die wel in deze notitie staan, maar niet in het rapport van AT Osborne.8
Grofweg hebben de opgehaalde versnellingsopties betrekking op:
a. belang/status van projecten/nationaal belang (RCR/projectprocedure);
b. participatie en de verkenningenfase;
c. bezwaar;
d. beroep;
e. overige punten.

4

Er wordt wel breed erkend dat participatie later in de procedure tijdswinst kan opleveren, evenals draagvlak en nieuwe
inzichten.
5
Versnellingsateliers werden in zomer 2022 door PIDI georganiseerd voor elk van de CES-clusters om met alle betrokken
stakeholders binnen- en buitenwettelijke versnellingsopties te verkennen.
6
Het betreft twee rapporten (op 29 september 2022 aangeboden aan de Tweede Kamer) die in opdracht van de ministeries van
BZK en EZK zijn opgesteld:
- Versnelling van rechtsbescherming in het omgevingsrecht: de procedure in bezwaar - Vakgroep Staatsrecht, Bestuursrecht en
Bestuurskunde Rijksuniversiteit Groningen, 2022;
- Versnelling van rechtsbescherming in het omgevingsrecht: de procedure bij de bestuursrechter - Vakgroep Staatsrecht,
Bestuursrecht en Bestuurskunde Rijksuniversiteit Groningen, 2022.
7
Verkenning wetgevingsmogelijkheden aanpassingen procedures energie- en grondstoffeninfrastructuur, 28 november 2022
8
Tot op het laatste moment zijn opties opgekomen, waardoor deze niet allemaal op dezelfde wijze zijn bekeken of zijn
teruggelegd bij alle stakeholders. Over enkele vinden nog gesprekken plaats zoals met de NVDE. Deze notitie bevat dus én
aanvullende opties en bevat de weging van door AT Osborne in kaart gebrachte opties en de aanvullende opties. Ook zijn er
voortschrijdende inzichten omtrent de mogelijke versnelling in de verkenningenfase.

2

3. Selectie opties
Om na te gaan welke opties kansrijk zijn, worden drie ‘zeven’ gebruikt (zie ook bijlage 2):
➔ Eerste zeef: optie versnelt niet of nauwelijks, de betrokken situatie komt weinig voor, of de opties past
toch binnen de huidige wettelijke kaders. Opties die op deze zeef blijven liggen kunnen afvallen.
➔ Tweede zeef (rechtmatigheid): de overblijvende opties zijn getoetst aan (inter)nationale rechtsbeginselen
en Europese materiële regels. Opties die op deze zeef blijven liggen vallen (voor de korte termijn) ook
buiten de boot.
➔ Derde zeef: overblijvende opties zijn - voor zover nu mogelijk - in samenhang beoordeeld op
doeltreffendheid, doelmatigheid en proportionaliteit.9 Hier speelt ook de vraag hoe de opties zich
verhouden tot (niet juridisch) Rijksbeleid over processen en procedures, met name over
burgerparticipatie.10 De doelmatigheid en proportionaliteit worden (nader) bepaald door de urgentie en de
omvang van de projecten, gelet op de klimaatdoelen en de energiecrisis. Voorondersteld mag worden dat
de MIEK-projecten deze urgentie hebben. Voor zover projecten (nog) niet onder het MIEK zijn gebracht,
moet dan nog moeten worden onderbouwd. De proportionaliteit vraagt nog om verdere analyse in
samenspraak met stakeholders. Politieke haalbaarheid en draagvlak bepalen uiteindelijk wat mogelijk is.
Beeld na zeef 1 en 2
Na toepassing van de eerste twee zeven blijven de volgende versnellingsopties over (zie ook bijlage 3).
Algemeen:
• Wettelijke verankering toepassing RCR/projectprocedure voor meer typen duurzame energie-infraprojecten
van nationaal belang dan nu aangewezen (en wellicht ook provinciaal belang). Dit levert weliswaar niet veel
tijdswinst op, maar leidt tot een consistentie benadering voor alle energie-infraprojecten, ook die nu niet
onder de RCR/projectprocedure vallen (met name waterstof). Ook staat het nationale dan wel provinciale
belang dan vast - dat hoeft dan niet meer te worden aangetoond voor rijks- (of provinciale) regie.11 Dit kan
in ieder geval gelden voor projecten die nu bij rijkscoördinatiebesluit zijn aangewezen (waterstofgas en
Delta Corridor en eventueel voor elektrolysers12).
• Ruimtelijke reserveringen vastleggen voor energie-infraprojecten. Het gaat dan vooral om een update van
de huidige reserveringen voor buisleidingen en wellicht over infrastructuur die op langere termijn nodig is.
De realisatie van nieuwe reserveringen voor bijvoorbeeld hoogspanningsleidingen kosten veel tijd en
inspanning en leveren naar verwachting geen versnelling op (eerder vertraging).
NB 1: Vaak zit de vertraging in onbekendheid met en discussies over de inzet van grondeigendomsinstrumenten of geschillen over planregiekosten e.d.
NB 2: In het kader van het Programma Energiehoofdstructuur (PEH) wordt bekeken of behoefte staat aan
een update of aanvulling van ruimtelijke reserveringen. Doordat onderzoeken en processen bij PEH nog
lopen, is deze optie niet op korte termijn in te zetten.
NB 3: Voor bestaande tracés gaat het niet om een versnellingsoptie (die infrastructuur ligt er immers al)
maar om een extra bescherming.
Ten aanzien van de verkenningenfase:
• Enkele onderdelen verkenningenfase voor (bepaalde) duurzame energie-infraprojecten buiten toepassing
verklaren die de Ow toevoegt t.o.v. de RCR: Het gaat dan om de mogelijkheid tot het aandragen door
derden van mogelijke oplossingen voor de opgave, het op verzoek van derden (opnieuw) verplicht moeten
inschakelen van onafhankelijke deskundigen, en de beslissing van bevoegd gezag over welke oplossingen in
beschouwing worden genomen. Deze onderdelen zijn indertijd bij amendement inde Ow opgenomen.
• Participatie‘plicht’13 buiten toepassing verklaren voor duurzame energie-infraprojecten waar participatie
weinig zinvol en/of de impact op de fysieke leefomgeving klein is.
NB: Deze optie valt door de zeven heen, maar wordt begrensd door de kabinetsvisie over
burgerbetrokkenheid bij de energietransitie waarover de Tweede Kamer binnenkort wordt geïnformeerd. In
de kabinetsvisie staat overigens dat participatie niet moet worden gedaan als er geen ruimte voor is, dat wil
zeggen als geen invloed kan worden uitgeoefend (anders kan participatie schadelijk zijn). Dit is mogelijk
aan de orde voor urgente duurzame energie-infraprojecten, zeker als de locatie of het tracé al vast staat (er
geen alternatieven zijn).

9

Deze beoordeling kan niet per optie plaatsvinden, omdat de weging anders kan uitvallen als verschillende opties samen
worden genomen.
10
Eerste Kabinetsvisie burgerbetrokkenheid in de energietransitie – nog in concept – wordt binnenkort aangebonden aan de
Tweede Kamer.
11
MIEK-projecten, andere projecten waarvoor de RCR wordt toegepast, zoals voor wind-op-zee, hoogspanningsleidingen op
land, gaswinningsprojecten en CCS.
12
Wordt in het kader van PEH beschouwd.
13
Op dit moment is geen sprake van een participatieplicht. De Ow geeft participatie een wettelijk basis. Daarbij gaat het
feitelijk om een motiveringsplicht waarin het bevoegd gezag dan wel de initiatiefnemer (afhankelijk van de situatie) moet
motiveren wat met resultaten van participatie is gedaan. De vormgeving is vrij.

3

•

Buiten toepassing verklaren verplichte verkenningenfase voor (bepaalde) duurzame energie-infraprojecten14
met weinig ruimtelijke of milieugevolgen en/of waar tracés en/of locaties al bekend zijn. Dit kan voor die
projecten een aanzienlijke tijdswinst opleveren.15 Deze optie omvat ook de twee hierboven genoemde
opties, die immers deel uitmaken van de verkenningenfase.

Ten aanzien van planuitwerkingsfase:

•

Aanpassen van de coördinatieprocedure in afd. 3.5 Awb voor die besluiten (vergunningen en evt. ruimtelijke
inpassing) die niet mee gaan in de RCR/projectprocedure. Hierdoor wordt het ook buiten de
RCR/projectprocedure om makkelijker regie te voeren op de benodigde toestemmingen.
Ten aanzien van bezwaar en beroep:
• Mogelijke versnellingen bezwaar,(niet aan de orde in RCR/projectprocedure): afschaffen bezwaar,
bezwaarprocedure facultatief in aangewezen gevallen, invoeren relativiteitsvereiste en/of strakkere
termijnen.
• Versnellen door beperking aantal instanties (RUG):
o beroep in eerste en hoogste instantie in aangewezen geschillen;
o geen verlof voor hoger beroep;
o verkorting motivering of cassatie in hoger beroep;
Deze opties hebben vooral betrekking op procedures voor omgevingsvergunningen voor bedrijven die op
duurzame energie-infra worden aangesloten (‘binnen de poort’) – levert naar verwachting gemiddeld 1,5
jaar versnelling op in geval van beroep.
• Rechtbank als hoogste rechter bij ‘eenvoudige’ zaken. Eenvoudige zaken worden door de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) in eerste en enige aanleg behandeld. Dit kost tijd en
verdringt de behandeling van grote zaken.
• Verbod op indienen pro forma beroep.16 Dat betekent dat de appellant binnen de geldende beroepstermijn
van 6 weken moet aangeven waar het beroep betrekking op heeft. Dit kan ertoe leiden dat het beroep van
meet af aan meer ‘gefocust’ is.
Ten aanzien van de realisatiefase

•

Aanpassen van de coördinatieprocedure in afd. 3.5 Awb voor die besluiten (vergunningen en evt. ruimtelijke
inpassing) die niet mee gaan in de RCR/projectprocedure. Hierdoor wordt het ook buiten de
RCR/projectprocedure om makkelijker regie te voeren op de benodigde toestemmingen.
• Vergunningvrij maken van bepaalde activiteiten (vergunningplicht vervangen door algemene regels). Aan
het eind van de keten lopen initiatiefnemers/regionale netbeheerders ertegenaan dat voor kleinere werken
(bijv. aanleg trafohuisjes) met weinig impact op de omgeving toch nog vergunningen nodig zijn waarvoor
vergunningenprocedure moet worden doorlopen. De vergunningplicht wordt bepaald door de fysieke
omvang van een werk; deze omvang zou iets ruimer kunnen worden gekozen.
• Vastleggen uitzondering bevoegdheid provincie voor de natuurtoestemming bij Minister van LNV voor
waterstofprojecten (zoals thans voor aardgasnetwerk).
• Aanpassen procedure vestigen gedoogplichten (ongedaan verzwaring procedure onder de Ow).
Overig:
• Aanwijzen Minister van EZK als bevoegd gezag voor een nationale omgevingsplanactiviteit voor duurzame
energie-infrastructuurprojecten in plaats van de Minister van BZK (in die gevallen dat het Rijk voor
projecten bij wijze van regie buiten de projectprocedure zelf de ruimtelijke inpassing wil regelen).
• Vastleggen maximale beslistermijn van het bevoegd gezag inclusief de voorfase (het moment waarop die
termijn begint moet nog worden bepaald), waarbij het uitmaakt of sprake is van besluiten op aanvraag of
ambtshalve besluiten.
• Voor vergunningenprocedures binnen de poort moet met IenW worden bekeken wat
versnellingsmogelijkheden zijn, waaronder de mogelijkheid om vergunningen op hoofdlijnen te verlenen,
zodat de vergunningenprocedure door kan gaan zonder dat alle informatie over de uitvoering van een
project al bekend is.
Inzet huidig regie-instrumentarium
• Voor een project van nationaal belang kan op grond van huidig recht worden afgeweken van de geldende
planologische regels. Dan treedt de Minister van BZK in de plaats van het College van Burgemeester en
Wethouders (art. 3.2, onder b, Besluit omgevingsrecht). Het gaat dan om projecten van nationaal belang
waarvoor niet de projectprocedure geldt en waarbij dat belang toch niet op een ‘doelmatige en doeltreffende
wijze door het provinciebestuur of gemeentebestuur kan worden behartigd’.17 Dit kan van belang zijn voor
bijvoorbeeld waterstofprojecten.
14

Gedacht kan worden aan projecten met een overstijgend algemeen belang. “common public interest” (zoals gehanteerd in
Verordening 347/2013) of een ander criterium dat het belang en de aard van het project uitdrukt.
15
De twee vorige versnellingsopties zijn dan niet meer aan de orde – die worden met deze optie meegenomen.
16
Beroep op nader aan te voeren gronden (waarbij de motivering van een beroep later in de procedure wordt ingebracht).
17
Onder de Ow kan voor een project van nationaal belang ook (meteen) een omgevingsvergunning worden verleend. De scope
van deze omgevingsplanactiviteit van nationaal belang is breder dan alleen de ruimtelijke inpassing. Er moet ook onder de Ow
sprake zijn van een nationaal belang en dat belang niet op een doelmatige en doeltreffende wijze door het provinciebestuur of

4

•

•

•

Dit vraagt overleg met BZK. Belangrijke vragen zijn onder meer of er capaciteit is en het systeem gereed is
om vergunningen (via digitale loket) te verlenen, etc. Wellicht zou via wetswijziging de Minister van EZK
bevoegd gezag moeten worden voor duurzame energieprojecten.
Tot nu toe is dit instrument weinig gebruikt (de laatste keer dat dit werd overwogen betrof de asielopvang
in Tubbergen). Dat het instrument niet of nauwelijks gebruikt wordt wil niet persé zeggen dat het niet
inzetbaar is als projecten urgent zijn.
Ook zouden duurzame energie-infraprojecten kunnen worden gecombineerd en in éen procedure worden
ondergebracht.

4. Wetgevingslijnen
Scope werking versnellingsopties / projectenscope
• Voor de verkenning is niet alleen van belang te achterhalen welke wettelijke procedures kunnen worden
versneld, maar ook voor welke projecten deze dan moeten gelden.18 Het toepassingsbereik van met name
de overgebleven procedurele versnellingsopties wordt bepaald door de projecten waarop deze worden
toegepast.
• De projectenscope is bepalend voor de impact van aanpassing van wetgeving op het behalen van de
klimaatdoelen en het tegengaan van de energiecrisis. De vraag is of de verschillende procedurele voordelen
moeten gelden voor alle duurzame energie-infraprojecten, of voor een selectie van de meeste wezenlijke
projecten voor de energietransitie. De projectenscope kan per optie verschillen (zie ook bijlage 6).
• Het kan gaan om:19
o duurzame energie-infraprojecten op nationaal schaalniveau → MIEK-projecten (of een gedeelte ervan);
o duurzame energie-infraprojecten op provinciaal schaalniveau → PMIEK-projecten;
o duurzame energie-infraprojecten waarop de RCR wordt toegepast, maar niet in het MIEK zijn
opgenomen;
o maatwerkprojecten → omgevingsvergunningen voor additionele maatregelen bij de industrie om CO2reductie te behalen (‘binnen de poort’).
• Voor bijvoorbeeld de opties in de verkenningenfase ligt een smallere scope voor de hand dan voor opties
voor de bezwaar- en beroepsfase. Het achterwege laten van de verkenningenfase is een vergaande optie die
alleen is te motiveren bij die projecten waar het tracé of de locatie al vaststaat en er dus weinig te kiezen
valt (of als deze weinig impact heeft op de fysieke leefomgeving).
• De vraag is ook hoe een ‘project’ die een procedure doorloopt wordt afgebakend (wat onder ‘project’ moet
worden verstaan). Hier spelen zaken als:
o de omvang van projecten (knippen of juist clusteren, gelet op programmering en ‘span of control’);
o nut- en noodzaak van duurzame energie-infrastructuurprojecten, mede gelet op prioritering in het MIEK
en vrijspelen van stikstofruimte;
o het schaalniveau van de duurzame energie-infraprojecten (nationaal of provinciaal);
o het (nationale) belang van duurzame energie-infraprojecten (bijdrage aan de oplossing van de
energiecrisis, de energietransitie van de industrie en het halen van klimaatdoelen);
o de betekenis van duurzame energie-infraprojecten voor de samenloop van opgaven zoals de
verduurzaming van de industrie en de woningbouwopgave. Keuzen hieromtrent (waarbij ‘grenzen’ van
een project worden opgerekt of projecten uit opgaven worden gecombineerd) zijn van betekenis voor
een tijdige en logische besluitvorming omtrent onderdelen van het netwerk;
o flexibiliteit in besluitvorming: naast het bepalen van de omvang van een project, de mogelijkheid om
gedurende de procedure onderdelen uit de projectprocedure halen of toevoegen (kan al).
• Voor het begrip ‘project’ kan ook worden gekeken naar een overkoepelend criterium zoals ‘overriding public
interest’ zoals gehanteerd in REPowerEU20 of ‘project of common interest’ (PCI), zoals gehanteerd in de
Europese verordening 347/2013.
• Voor de aanpassing van wetgeving moet er sprake zijn van een nationaal belang en dient de wetgever
doelmatigheid, doeltreffendheid en proportionaliteit aan te tonen (IAK). Dit wordt bepaald door de urgentie
en de projectenscope, gelet op de klimaatdoelen, de energiecrisis en economisch belang. Voorondersteld

gemeentebestuur kan worden behartigd. Dit criterium is anders dan in het huidige recht wettelijk vastgelegd in art. 2.3 Ow. Net
als in het huidige recht is de Minister van BZK bevoegd voor een dergelijke vergunning (art. 4.8 Omgevingsbesluit). Overwogen
kan nog worden om de Minister van EZK aan te wijzen voor een omgevingsvergunning van nationaal belang in verband met
energietransitie.
18
Het kan alleen gaan om nieuwe projecten na eventuele invoering van wettelijke versnellingsopties – lopende procedures
worden conform het daarvoor geldende recht afgehandeld.
19
Hier ligt een verband met de verkenning van de juridische borging van het MIEK, zoals deze onder de huidige energiewetten
en toekomstige Energiewet mogelijk is.
20
Het gaat hier niet om het projectbegrip zoals gedefinieerd in Ow, Mer-richtlijn en Habitatrichtlijn maar een project dat in een
concreet geval een procedure doorloopt.

5

•

•

mag worden dat de MIEK-projecten deze urgentie hebben. Voor zover projecten (nog) niet onder het MIEK
zijn gebracht, moet dit nog worden onderbouwd. Dit geldt tevens voor de PMIEK-projecten.
Belangrijke factor is de samenhang van projecten ‘binnen de poort’ en ‘buiten de poort’ (aansluiting
industrie op duurzame energie-infra) en de samenhang van energie-infranetwerken op verschillende
schaalniveaus (Rijk/regionaal). Alle schakels in de keten zijn bepalend voor het functioneren van de totale
keten (opwek, infra, gebruik duurzame energie).
Als een smallere projectenscope wordt gekozen (deel van duurzame energie-infra), dan is het
wetgevingsproces eenvoudiger (kan bijvoorbeeld via aanpassing energiewetgeving). Als een bredere scope
wordt gekozen (ook vergunningen binnen de poort en woningbouw) dan wordt het wetgevingsproces
zwaarder. Maar er is potentieel ook een groter doelbereik (als het gaat om de klimaatdoelen). De brede
scope kan worden overwogen voor opties voor de bezwaar- en beroepsfase (zijn ook voor andere
ministeries in beeld, zoals bij BZK voor woningbouw).

Mogelijk beeld versnellingen door aanpassing wetgeving
• De volgende versnellingsopties blijven na toepassing van de derde zeef over:
a. voor meer duurzame energie-infrastructuurprojecten van nationaal belang de RCR/projectprocedure van
toepassing te verklaren (aanpassing energiewetgeving, optie 1 uit bijlage 3);
b. voor deze projecten (of een selectie van de voor de energietransitie wezenlijke projecten) de
verkenningenfase “facultatief” te maken (optie 4 uit bijlage 321 – mogelijk minder vergaand alternatief:
verzwaringen die Ow kent buiten toepassing verklaren – opties 5 en 6 uit bijlage 3);
c. voor het gehele proces maximale beslistermijn te bepalen (optie 19 uit bijlage 3) - vraag is wel hoe het
beginmoment wordt bepaald voor de projectprocedure en hoe lang deze termijn zal zijn.
d. voor alle duurzame energieprojecten van nationaal belang enkele procedurele afwijkingen ten aanzien
van bezwaar en beroep toe te staan (opties 13, 15 en 16 uit bijlage 3);
e. aanpassen bevoegdheidsverdeling: aanwijzen Minister EZK als bevoegd gezag voor de nationale
omgevingsplanactiviteit voor duurzame energie-infrastructuurprojecten, aanwijzen van de Minister LNV
voor natuurtoestemming voor waterstofinfrastructuur (opties 17 en 28);
f. kleinere activiteiten noodzakelijk voor duurzame energie-infrastructuur vergunningvrij maken (optie 10
uit bijlage 3, en eventueel algemene regels hiervoor op te stellen).
g. update van ruimtelijke reserveringen (optie 20 uit bijlage 3) zoals deze zijn vastgelegd in
instructieregels van het Rijk (Barro en Bkl).
h. de verzwaring in de Ow van de procedure voor het vestigen van gedoogplichten ongedaan maken (optie
25).
•
Sommige versnellingsopties vergen extra onderzoek:
o de breedte van de projectenscope (optie 1);
o beperking beroepsrecht decentrale overheden (optie 3a: in hoeverre staat het Verdrag van Aarhus in
de weg?);
o het continueren van het projectuitvoeringsbesluit (optie 3c);
o hoe de vergunningvrije categorie precies wordt omschreven (optie 10);
o de mate waarin het verleggen van de bevoegdheid voor de nationale omgevingsplanactiviteit
versnellend werkt (optie 17);
o of het vastleggen van ‘groei hernieuwbare energie’ als dwingende reden van groot openbaar belang
voor de natuurtoets versnellend werkt en hoe dit zich verhoudt op Europees recht (optie 18);
o het bepalen van een zinvolle beslistermijn voor het totale proces (alternatief van optie 19);
o in hoeverre materiële normen belemmerend zijn voor (wezenlijke) duurzame energieinfrastructuurprojecten (optie 21, hangt samen met optie 3c). Er is nu voornamelijk gekeken naar
bestuursprocesrecht. Materiele normen lijken – ‘althans buiten de poort’ – geen grote problemen op te
leveren. Dat kan anders liggen voor vergunningen ‘binnen de poort’. Ook spelen vragen omtrent de
ontwikkeling van normen voor externe veiligheid bij waterstofinfrastructuurprojecten. Onzekerheid
over normen kan tot veel en langdurig onderzoek leiden;
o de mogelijkheid om van bestaande experimenteerbepalingen uit de energiewetgeving en de Ow
gebruik te kunnen maken (optie 23);
o of het meer inbouwen van meer flexibiliteit in de vergunningenprocedure kan op grond van Europees
recht (optie 26);
o of en wanner het sneller is om de reguliere voorbereidingsprocedure te gebruiken (in plaats van de
uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure (optie 27).

21

Als het puur gaat om de participatieverplichting in de projectprocedure zal deze niet “afgeschaft” of facultatief kunnen
worden gemaakt, omdat dit in strijd lijkt met het rijksbeleid voor burgerparticipatie waarover de Kamer binnenkort
geïnformeerd wordt. Wel staat in de kabinetsvisie dat Het alternatief waarbij “verzwarende” elementen uit de Omgevingswet
buiten werking worden gesteld voor urgente projecten, is daarmee in feite de enige haalbare optie van de opties 4, 5 en 6 uit
bijlage 3.

6

•
•

•

Mogelijkheden die nieuwe Duitse wetgeving kent kunnen wellicht als voorbeeld kunnen voor wetgeving in
Nederland (nog te onderzoeken).
Een door rechtsgeleerden naar voren gebrachte optie22 over het betrekken van energie-infra bij projecten
bij projecten voor andere opgaven zoals woningbouw en industrie (hetgeen wellicht een procedureel
voordeel oplevert). Dit vraagt nadere analyse. De hoogleraren worden daar nog op bevraagd.
De versnellingsopties m.b.t. de verkenningenfase (a en b) kunnen substantiële tijdswinst opleveren
(alhoewel het achterwege laten van participatie ook vertragend kan werken en bovendien waarschijnlijk in
strijd met rijksbeleid over burgerparticipatie) waarbij geldt dat het minder vergaande alternatief vooral veel
vertraging kan voorkomen. De opties m.b.t. de bezwaar- en beroepsfase (d) leveren een versnelling van 6
weken tot hooguit enkele maanden op. De overige opties (e en f) voorkomen vertragingen.

Wetgevingslijnen
• Vervolgens is de vraag aan de orde hoe de geïdentificeerde opties in wetgeving kunnen worden opgenomen.
Aan de volgende lijnen kan worden gedacht:
→ aanvullen energiewetgeving, met name om te bepalen welke projecten van nationaal belang zijn;
→ in de energiewetgeving (aanvullend) opnemen dat van bepaalde bepalingen uit de Ow en de Awb kan
worden afgeweken, dan wel dat procedurele bepalingen kunnen worden uitgezet;
→ generieke aanpassingen van de Awb, als mocht blijken dat opties ook voor andere domeinen dan
duurzame energie (bijvoorbeeld ook woningbouw) zouden moeten gelden;
→ enkele andere aanpassingen aan diverse AMvB’s voor zover het gaat de toedeling van bevoegdheden en
algemene regels i.p.v. vergunningplicht voor kleinere activiteiten.
• De opties die procedurele versnellingen opleveren kunnen van toepassing worden verklaard op bepaalde of
alle duurzame energie(infrastructuur)projecten. Dat kan verschillend zijn voor de diverse opties en lijnen.
De opties die betrekking hebben op de verkenningenfase zouden voor een beperkte groep van projecten
aan de orde zijn.
• Voor sommige wettelijke versnellingsopties kan worden bekeken of deze kunnen worden opgenomen in
lopende wetgevingstrajecten
• Voor een aantal van de opties kan – zoals hierboven aangegeven - een apart proces worden doorlopen,
bijvoorbeeld omdat het wijzingen op een lager wetgevingsniveau (AMvB’s) vraagt (vergunningplicht23,
bevoegdheidsverdeling en ruimtelijke reserveringen voor zover dit in het kader van PEH zal blijken).
• Van belang is om de wettelijke versnellingsopties in de bredere context van de energietransitie te plaatsen.
Deze transitie vraagt immers om een breder aanpak waarbij wettelijke aanpassingen slechts een onderdeel
is.

5. Aanpalende trajecten en vervolg
Aanpalende trajecten
• Bij de keuze voor de projectenscope ligt een verband met de juridische borging van het MIEK, waarmee
MIEK-projecten een juridische status krijgen gelet op investeringen en prioritering. Hierover wordt u
separaat geïnformeerd.
• Programma Energiehoofdstructuur (PEH): Uit de verkenning is ook naar voren gekomen dat bestaande
ruimtelijke reserveringen wellicht geüpdatet moeten worden. Dit vraagt mogelijk om aanpassing van
regelgeving (op AMvB-niveau). In het kader van PEH wordt dit verder beschouwd.
• Landelijke Actieprogramma Netcongestie (LAN): Het LAN richt zich binnen de huidige wettelijke kaders op
het voorbereiden van netuitbreidingsprojecten die al door de netbeheerders zijn of binnenkort worden
gestart. Hier is geen aanpassing van wetgeving aan de orde.
• REPower EU en EU-noodverordening: Alhoewel de achterliggende gedachten van REPowerEU en de EUnoodverordening aansluit bij de verkenning van wetgevingsopties zijn deze nog niet bij de bovenstaande
voorstellen betrokken. De scope van de voorstellen is relatief beperkt. De EU noodverordening - die 30
december 2022 in werking is getreden - biedt een kader om de inzet van hernieuwbare energie tijdelijk (in
beginsel tot 30 juni 2024) te versnellen. Artikel 6 van de EU Noodverordening biedt lidstaten de
bevoegdheid projecten voor hernieuwbare energie en energieopslag vrij te stellen van de
projectmer/projectmer-beoordelingsplicht en van beoordelingsverplichtingen t.a.v. soortenbescherming,
indien aan twee voorwaarden wordt voldaan:
1. het project moet zijn gelegen in een gebied dat is aangewezen voor hernieuwbare energie of
elektriciteitsnetten voor de daarmee verband houdende netwerkinfrastructuur (…), indien de lidstaten een
gebied voor hernieuwbare energie of elektriciteitsnetten hebben aangewezen; en
2. voor dat gebied moet een plan-mer zijn uitgevoerd.
22

Prof. mr. A.G.A. Nijmeijer, prof. dr. ir. A.G. Bregman en prof. mr. dr. M.A.M. Dieperink.
Het gaat hier om het schrappen van de vergunningplicht voor bepaalde kleinere activiteiten in het Omgevingsbesluit (Ob) en
het eventueel opnemen van algemene regels voor deze activiteiten in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal).
23

7

•

De voorwaarden waaronder Nederland gebruik kan maken van deze vrijstellingsbevoegdheid en welke vooren nadelen daaraan zijn verbonden moet nog worden geanalyseerd. Voor het invoeren van de vrijstellingen
zijn wettelijke wel voorzieningen nodig.
De bruikbaarheid van bestaande experimenteerbepalingen: de reikwijdtebepaling uit de Ow is bepalend voor
wat mogelijk is → moet gaan om ‘fysieke leefomgeving’. Verder is door de VNG een concreet voorstel voor
een Chw-experiment op tafel gelegd (dat nog met BZK wordt besproken). De experimenteerbepaling uit de
energiewetgeving loopt snel tegen Europese grenzen aan (marktordeningsaspecten staan vaak in de weg).

Overige punten die in de Verkenning naar voren zijn gebracht
• Gedoogmogelijkheden: De toelating van de LNG-terminals in de Eemshaven is met een gedoogconstructie
mogelijk gemaakt. Dat doet de vraag opwerpen of een dergelijke constructie vaker mogelijk is. Nadere
beschouwing van de situatie in de Eemshaven laat zien dat specifieke omstandigheden aldaar gedogen
mogelijk maakten. De verwachting is dat dergelijke omstandigheden verder nauwelijks voorkomen. Het
huidige Rijksgedoogbeleid stamt uit 1996. Bekeken kan worden of een nadere interpretatie van de criteria
voor gedogen of aanpassing hiervan mogelijkheden biedt voor versnelling van besluitvorming voor
duurzame energie-infrastructuur.
• Grondeigendom: In veel van de trajecten (deze Verkenning en de Versnellingsateliers die PIDI heeft
gehouden) komen aspecten van te late verwerving van gronden naar voren. Doorvragen leidt meestal tot de
conclusie dat (Ow-)wetgeving voldoende mogelijkheden kent, maar dat deze niet altijd goed gekend
worden, niet tijdig worden ingezet of dat bestuurlijke lef ontbreekt om instrumenten in te zetten.
• Planregiekosten: In de praktijk voeren TenneT en het bevoegd gezag (gemeenten en provincies) vaak een
relatief langdurige discussie over planregiekosten die het bevoegd gezag in rekening brengt bij TenneT. Een
wettelijke regeling die voor alle overheden zou gelden, zou duidelijkheid brengen en tot versnelling in de
voorfase leiden. Dit vraagt op dit moment geen wetgeving, maar is wel onder de aandacht van PIDI.
• Wegnemen belemmeringen in lokale verordeningen bij de aanleg van kabels en leidingen (kan
problematisch zijn en vertragend werken). Ingrijpen betekent een inperking op gemeentelijke autonomie en
kan alleen voor een duidelijk nationaal belang.
Vervolgproces
• Als wordt gekozen voor uitwerking van de overgebleven wetgevingsopties, dan kan wet- en regelgeving
worden uitgewerkt, waarbij nadere vragen over bijvoorbeeld de projectenscope worden meegenomen. In dit
proces moeten - zoals gebruikelijk - ook stakeholders worden betrokken.
• Een wetgevingsproces houdt standaard in:
o
o
o
o
o
o

uitwerken voorstellen, bespreking met stakeholders, mede om de proportionaliteit (nader) te
onderbouwen;
internetconsultatie;
toetsing (verplichte wetgevingstoetsen);
advisering Raad van State (duurt tegenwoordig als snel circa 5 maanden);
parlementaire behandeling;
inwerkingtreding: bovenstaand proces zal naar verwachting 1 à 2 jaar duren.

8

BIJLAGE 1: Groslijst procedurele versnellingsopties die aanpassing wetgeving vragen
Onderwerp24

Fase

Probleem

Optie

Overwegingen25

1. Wettelijke verankering
toepassing RCR/
projectprocedure op meer
typen duurzame energieinfraprojecten mogelijk maken
(waarbij de vraag nog is of de
scope beperkt moet blijven tot
projecten van nationaal
belang of ook de projecten die
“opgehangen” zijn aan de
projecten van nationaal
belang, zoals 110/150kvprojecten, wettelijke
verankerd zouden moeten
worden). Ook speelt de vraag
of er projecten zijn waarop de
PCR wettelijk van toepassing
moet worden verklaard.

N.v.t. – gaat
over vraag voor
welke energieinfraprojecten
de projectprocedure
sowieso geldt en
die daarmee als
belangrijk
worden gezien
(nationaal
belang, dienend
aan
klimaatdoelen
en oplossen
energiecrisis)

Niet alle energieinfraprojecten zijn in
de energiewetgeving
benoemd als projecten
waarvoor RCR geldt –
daartoe moet de M
nog een besluit
nemen. Onder Ow
minder een probleem
(geen extra besluit
nodig), maar ook daar
geldt dat niet alle
projecten automatisch
onder projectprocedure vallen (bv
voor H2).

In energiewetgeving
meer duurzame energieinfraprojecten benoemen
als projecten waarvoor
project-procedure geldt
dan wel keuzevrijheid
creëren voor RCR of
PCR, met name voor
150 kV dat aan 380 kV
wordt
‘opgehangen’(pocketvor
ming).

2. Aanpassen coördinatieregeling afd. 3.5 Awb en Ow
(in geval toestemmingen of
ruimtelijke inpassing voor een
(deel van het) project niet
meegaan in de
projectprocedure Ow27).

Realisatiefase
(‘binnen de
poort’) en soms
planvormingsfase (als
gemeente
bevoegd gezag
is voor
ruimtelijke
inpassing) en
beroepsfase

Het gaat om drie
deelproblemen:
• Elementen van afd.
3.5 Awb kunnen
vertragend werken,
zoals instemming
van bestuursorganen bij het van
toepassing
verklaren van afd.
3.5 Awb.
• Indeplaatstreding
door Rijk (of
provincie) a la art.
5.45a Ow is niet
mogelijk voor

• Ad a: Ook (toestemmingen voor)
projecten die niet de
projectprocedure Ow
volgen, kunnen
zonder instemming
van het oorspronkelijk
bevoegd gezag
worden
gecoördineerd.
• Ad b:
Indeplaatstreding is
mogelijk bij
toestemmingen die
onder de

24

- Omvang en belang van het
project.
- Nationaal (en provinciaal)
belang staat dan altijd vast en
hoeft niet meer te worden
aangetoond voor rijksregie.
- Creëert consistent systeem
als het gaat om belang
energie-infra waarbij
duurzame energie ook een
plek heeft.
- PCR: nu is nog onvoldoende
uitgekristalliseerd welke
(categorieën van) projecten
dit zouden moeten zijn.
- Mocht een aangewezen van
nationaal belang toch aan
decentrale overheid worden
overgelaten, dan is daar weer
een procedure voor nodig.26
• Ad a: draagvlak bij decentrale
overheden (oplossingen raken
hun bevoegdheden).
• Ad b: er zal wel een
mededeling van het Rijk aan
het betreffende bevoegd
gezag moeten worden gedaan
dat het coördinerende orgaan
een bevoegdheid aan zich
trekt (dus extra handeling).
• Ad c: als er geen ruimtelijk
besluit nodig is (inpassing),
dan zijn er
omgevingsvergunningen die

Hoe

Tijdswinst op basis

(afhankelijk van
projectenscope)

van expert judgement
(of overig positief
gevolg)
Relatief beperkt – kan
discussies over
nationaal (en
provinciaal) belang en
daarmee vertraging
voorkomen. Maakt dus
helder welke projecten
voor het Rijk
belangrijk zijn.

Aanpassing
Energiewetgeving
waarin type
projecten worden
genoemd waarop de
RCR /
projectprocedure
van toepassing is.

• Aanpassing art.
3:21 Awb.
• Aanpassing Awb
of Ow met een
bepaling omtrent
indeplaatstreding.
• Afwijken van de
hoofdregel Awb
(beroep in 2
instanties) voor
duurzame
energieinfraprojecten via
Energiewetgeving

a. Enkele weken.
b. Enkele weken tot
maanden.
c. Mogelijk max. 11,5 jaar vertraging
voorkomen

Voor de versnellingsopties geldt dat ook nog bepaald moet worden voor welke projecten deze zouden moeten gelden (voor alle duurzame energie-infrastructuur-projecten of voor een selectie
ervan, gelet op bijdrage aan oplossen energiecrisis en behalen klimaatdoelen). Hiervan afhankelijk is ook welke wetgevingslijn moet worden ingezet en welke tijdswinst precies wordt behaald.
25
Ook moet worden gekeken naar doelmatigheid, doeltreffendheid, proportionaliteit van opties. Door opties in samenhang te beschouwen (en dus voor een combinatie van opties te kiezen), kan de
afweging anders uitvallen dan als een optie op zichzelf wordt beschouwd.
26
In de ‘Handreiking voor gemeenten en provincies – over buiten toepassing verklaren van RCR voor de inpassing van elektriciteitsinfrastructuur’ staat hoe dit werkt.
27
Dit kan het geval zijn als een gemeente een bepaald project al mogelijk heeft gemaakt in het omgevingsplan of dat het Rijk om strategische redenen aan gemeente vraagt het omgevingsplan te
wijzigen maar het Rijk (of de provincie) wel de coördinatie van overige toestemmingen (al dan niet op verzoek van gemeente of provincie)
aan zich trekt.

9

Onderwerp24

Fase

3. Mogelijkheden Chw in Ow
opnemen, voor zover nog niet
gebeurd (art. 1.4, 1.6 en 1.7
Chw)
NB De toepassing van de Chw
(die opgaat in de Ow) op
rijksprojecten kan interessant
worden naarmate de Ow later
in werking treedt. Deze optie
komt pas in beeld als dit
daadwerkelijk gebeurt. Thans
wordt uitgegaan van
inwerkingtreding per 1 januari
2024.

Gaat om
procedure als
geheel

4. “Geen verkenningenfase,
waarmee ook enkele
procedurele verzwaringen van
de Ow (zie optie 5) en
participatie (zie optie 6)
vervallen.

Verkenningenfase RCR/
Projectprocedure

Probleem

benodigde
toestemmingen die
meegaan in de
coördinatie van afd.
3.5 Awb.
• In sommige
gevallen is beroep
in twee instanties
mogelijk (i.p.v.
beroep in eerste en
enige aanleg). Dit
duurt langer.
De veronderstelling
leeft soms dat de
mogelijkheden van de
Chw met de
inwerkingtreding van
de Ow verdwijnt. Dat
is niet het geval,
m.u.v.:
a. beperkingen
beroepsrecht
decentrale
overheden.
b. commitment dec.
overheden voor
lokaal of regionaal
project met
nationale betekenis.
c. projectuitvoeringsbe
sluit voor projecten
van maatschappelijke betekenis, w.o.
bepaalde projecten
voor duurzame
opwek), dan gelden
bepaalde nationale
materiele eisen niet
(gaat alleen om
geluid) t. wel
internat. recht.
respecteren)
Verkenningenfase kan
veel tijd kosten
(onderzoek,
verzwarende
elementen Ow, zie
optie 5 en participatie,

Optie

Overwegingen25

coördinatieregeling
vallen.
• Ad c: Alle duurzame
energie-infra – gelet
op de urgentie van
deze projecten - in
eerste en enige
aanleg in beroep bij
de Afdeling
bestuursrechtspraak
van de Raad van
State.
De drie genoemde
mogelijkheden alsnog in
Ow opnemen.

Voor (een selectie van)
duurzame energieinfraprojecten
verkenningenfase
achterwege laten (met
name voor die projecten

10

Hoe

Tijdswinst op basis

(afhankelijk van
projectenscope)

van expert judgement
(of overig positief
gevolg)

a. Beperkingen beroepsrecht
dec. overheden kan wellicht
niet gelet op Verdrag van
Aarhus.
b. Commitment dec. overheden
voor lokale of regionale
projecten van nationale
betekenis anderszins in Ow
geborgd.
c. Projectuitvoeringsbesluit
wordt nauwelijks toegepast.
Kan sinds 2019 wel
gefaseerd. Kan alleen als alle
onderdelen in 1 keer en
volledig worden uitgewerkt.
Dat maakt deze optie lastig.
Bovendien zal dit naar
verwachting voor weinig
duurzame energieinfraprojecten soelaas bieden
(want materiële normen zijn
vaak niet het probleem).

Deze bepalingen
voor duurzame
energieinfraprojecten
in energiewetgeving
‘uitzetten’

Gering (m.u.v.
projectuitvoeringsbesluit – daar
substantieel, maar er
zullen heel weinig
projecten waarvoor
een dergelijk besluit
soelaas biedt),

- Projectenscope: voor welke
projecten zou dit moeten
gelden, evt.:
- projecten met weinig milieuen ruimtelijke impact

Deze bepalingen
voor (een selectie
van) duurzame
energieinfraprojecten

Kan tijdswinst
opleveren (als het om
participatie gaat tot
0,5 jaar winst en als
het om de
verzwarende

twee beroep in twee
instanties kennen.

Onderwerp24

Fase

Probleem

Optie

Overwegingen25

zie optie 6, onderzoek,
alternatieven).

waar wat betreft locaties
en/of tracés weinig te
kiezen valt.

- projecten wezenlijk voor
energietransitie
- Participatie kan ook
tijdswinst/draagvlak
opleveren en kwaliteit
besluitvorming verbeteren.
- Motiveringslast bij keuze om
voor een project verkenning
niet te doen.
- Draagvlak bij
belanghebbenden

- Deze mogelijkheden zijn bij
amendement in Ow
opgenomen – goede
argumenten nodig om het nu
weer af te schaffen.
- Meerwaarde van deze stappen
voor zorgvuldigheid proces
beperkt, zeker als er maar
een tracé of locatie aan de
orde is.
- Draagvlak bij
belanghebbenden
- Projectenscope: mate waarin
deze optie soelaas biedt voor
projecten.
- Participatiebepalingen door
TK opgenomen in Ow (dus
wordt als politiek belangrijk
gezien en is ook bestendig
rijksbeleid waarover de
Tweede Kamer binnenkort
nader geïnformeerd wordt).
- Participatie kan ook proces
versnellen dan wel draagvlak
vergroten (Elverdinggedachte).

5. De Ow bevat bij amendement
opgenomen verzwaringen’:
→ kunnen aandragen van
mogelijke oplossingen voor de
aan de orde zijnde opgave
(art. 5.47, derde lid)
→ door derden verzoeken om
onafhankelijke deskundige
(art. 5.48, tweede lid)
→ beslissing BG of
aangedragen oplossing
redelijkerwijs in beschouwing
moet worden genomen (art.
5.48, derde lid).

Verkenningenfase RCR/
Projectprocedure

- Kost tijd, terwijl
zorgvuldigheid
besluitvorming en
betrokkenheid
belanghebbende
hierdoor niet
wezenlijk wordt
verbeterd.
- Leidt mogelijk
nieuwe
jurisprudentie
(onderwerp van
beroepszaken)

Uitzetten van deze
bepalingen voor
duurzame energieinfraprojecten

6. Participatie anders inrichten of
afschaffen voor bepaalde
duurzame energieinfraprojecten waarvoor
participatie niet of weinig
zinvol is en/of met een klein
impact op de fysieke
leefomgeving (dus afschaffen
motiveringsplicht voor BG en
aanvraag-vereiste voor
initiatiefnemer).

Verkenningenfas
e

Participatie kost tijd,
terwijl realisatie van
bepaalde energieinfraprojecten snel
moet gebeuren.

Betreffende bepalingen
voor duurzame energieinfraprojecten facultatief
maken.

28

Hoe

Tijdswinst op basis

(afhankelijk van
projectenscope)

van expert judgement
(of overig positief
gevolg)
elementen in de Ow
gaat, zie optie 5, kan
het in voorkomende
gevallen (substantiële)
vertraging
voorkomen)

in energiewetgeving
‘uitzetten’
Uitzetten of
facultatief maken
van participatie is
mogelijk in strijd
met kabinetsbeleid
inzake participatie.
Participatie kan wel
als de
omstandigheden
daarnaar zijn “smal”
worden ingezet
(hiermee voldoet het
ook aan de
bepalingen van Ow
en Omgevingsbesluit
hierover)28
Deze bepalingen
voor duurzame
energieinfraprojecten
in energiewetgeving
‘uitzetten’ (voor alle
projecten, of alleen
waar geen
alternatieven meer
in beeld zijn?)

Deze bepalingen
voor duurzame
energieinfraprojecten
in energiewetgeving
‘uitzetten’, maar dit
loopt tegen het
rijksbeleid aan op dit
punt.
NB minder zwaar
alternatief: evt. in

Kan in voorkomende
gevallen
(substantiële)
vertragingen
voorkomen

Moeilijk in de schatten
– participatie kan veel
tijd kosten, maar later
weer beroep
voorkomen of
anderszins tijdswinst
opleveren.

Er is verder ook nog vanuit niet wettelijke versnellingsopties gekeken naar hoe strategischer met (mer)onderzoek kan worden omgegaan. Dit levert potentieel meer versnelling dan met wetgeving
kan worden bereikt. Tegelijkertijd loopt men in de praktijk van de RCR er tegenaan dat het wijzigen van een omgevingsplan door een gemeente sneller zal gaan dan de inzet van de
projectprocedure onder de Ow. De vraag of wetgeving daarvoor nog gewijzigd zou moeten worden is in deze verkenning niet nader meegenomen, maar kan in een vervolg nog aan de orde komen.

11

Onderwerp24

Fase

Probleem

Optie

Overwegingen25

NB: voor projectbesluit is
participatie wel verplicht
(kennisgeving in art. 5.3
Omgevingsbesluit).

7. Grondslag in Ow opnemen
voor uitwerking bij AMvB om
op programmaniveau een
overkoepelende mer te doen
voor een (gelimiteerde) lijst
van (MIEK-)projecten.

Verkenningenen planuitwerkingsfase

In energieprojecten
kost het tijd om een
tracé- en/of
locatiekeuze te
onderbouwen met een
planMER of een
projectMER fase 1. Het
onderbouwen van de
tracés en/of locaties
voor energieinfraprojecten geeft
discussies in projecten
die niet altijd op
projectniveau opgelost
kunnen worden.
Vraag is of het in het
geval van een
overkoepelend
programma met planmer mogelijk is VKA
over te slaan. Dat
betekent concreet dat
gestart zou worden
met het VKA (als
onderdeel van het
voornemen).

Bij nader inzien kan
deze optie binnen
huidige wettelijke kaders
en zou het opnemen van
de grondslag uitsluitend
zijn om comfort te
bieden aan bevoegde
gezagen.

8. Mogelijke versnellingen
bezwaar (RUG):
- afschaffen bezwaar.
- bezwaarprocedure
facultatief in aangewezen
gevallen.
- invoeren
relativiteitsvereiste.
- strakkere termijnen.

Planvormingsfase

Bezwaarprocedures
kosten tijd. Probleem
voor energie-infra
beperkt, mogelijkheid
bezwaar indienen
veelal niet aan de orde
(maar afd. 3.4). Soms
wel aan de orde voor
vergunningen industrie
die op infra word
aangesloten

- Afschaffen bezwaar en
opname in regeling
rechtstreeks beroep.
- Bezwaarprocedure
facultatief maken voor
aangewezen gevallen,
geschil direct aan
bestuursrechter
voorleggen.
- Invoeren relativiteitsvereiste in bezwaar.

12

Hoe

Tijdswinst op basis

(afhankelijk van
projectenscope)

van expert judgement
(of overig positief
gevolg)

- Bovendien kent Ow geen
vormvereiste: kan flexibel
worden vormgegeven
(eenvoudig of uitgebreid al
naar gelang de impact van het
project, maar het niet hebben
van harde criteria hiervoor
kan onzekerheid en dus
vertraging opleveren).
N.v.t. Op beleidsniveau moet
worden bekeken of dit voor
clusters van projecten
versnellingen biedt.
Deze manier van werken levert
een versnelling op.

gezamenlijkheid met
min. BZK zoeken
naar definitie van
het begrip
participatie.

Nog n.v.t.
(afhankelijk van
inzet overige opties)

Afhankelijk van de
projecten waarvoor
een programma wordt
gemaakt.
Kan een tijdswinst van
1 jaar opleveren
(maar is in beginsel
een binnenwettelijke
mogelijkheid).

- Vermindert toegang tot het
recht.
- Nauwelijks relevant voor
energie-infra (kent geen
bezwaar).
- Vraagt aanpassing/ uitzetten
bepalingen Awb – kan lang
duren.
- Leidt mogelijk tot extra
beroepen

Aanpassing Awb

Nauwelijks tijdswinst
voor energieinfraprojecten
Afschaffen bezwaar of
facultatief maken
ervan kan leiden tot
aanzienlijke tijdswinst,
maar wellicht ook tot
toename beroepen
(hetgeen tijd kost).

Onderwerp24

Fase

9. Afschaffen VVGB gem. raad
(onder Ow ‘bindend advies’).

Planvormingsfase

10. Vergunningvrij maken van
bepaalde activiteiten.

Planvormingsfase, of erna

Probleem

Verklaring van geen
bedenkingen van de
gem. raad wordt
afgegeven voor
grotere projecten die
niet in het best.pl.
passen. Betreft
instemming zodat
project kan
plaatsvinden. Kan lang
duren. Kan alleen
worden geweigerd in
belang van goede r.o.
In klein aantal
dossiers speelt dat
gem. raad een project
niet wenselijk vinden,
hetgeen geen grond
voor weigering is
Aan het eind van de
keten lopen
initiatiefnemers er
tegenaan dat voor
kleinere werken (bv
aanleg trafo-huisjes)
met weinig impact op
de leefomgeving toch
nog vergunningen
nodig zijn waarvoor
openbare voorbereidingsprocedure
moet worden
doorlopen. Is m.n.
voor regionale
netbeheerders van
belang. Voor TenneT
wel van belang:
railverlenging of bouw
van een nieuw CDG
(trafo) die al

Optie

Overwegingen25

Hoe

Tijdswinst op basis

(afhankelijk van
projectenscope)

van expert judgement
(of overig positief
gevolg)

- Strakkere termijnen in
bezwaar.
- Uitbreiden
mogelijkheid
ingebrekestelling bij
termijnoverschrijding
BG.
- VVGB afschaffen en
lex silencio positivo
weer invoeren
- In Bro opnemen dat
verklaring niet nodig
is voor energieinfraprojecten
- Laten zoals het is,
want onder Ow kan
gem. raad
categorieën van
projecten waarvoor
advies nodig is zelf
bepalen

- Toepassingsbereik voor infraprojecten ‘buiten de poort’
gering.

- Komt relatief weinig voor (wel
van belang als RCR niet wordt
toegepast), probleem is dus
niet groot.
- Onder Ow werkt dit anders
(tenzij ook hier een
uitzondering voor energieinfraprojecten wordt gemaakt)

Aanpassing Bro/Ob
via energiewetgeving voor energieinfraprojecten

In voorkomende
gevalleen kan het om
vele maanden gaan.
Maar komt
waarschijnlijk weinig
voor.

Kleinere activiteiten die
van belang zijn voor
functioneren netwerk
vergunning-vrij maken
en hiervoor eventueel
algemene regels
opstellen.

- Kan vertragingen voor
functioneren netwerk
voorkomen.
- In voorkomende gevallen
hebben kleinere activiteiten
toch impact op leefomgeving.
- Belanghebbenden hebben dan
geen juridische invloed meer.
- schrappen betekent dat
kenbaarheid van
aanwezigheid kabels wegvalt
en bovendien dat gesprek met
omgeving niet wordt gevoerd.

Aanpassing Wabo,
Ow en eventueel
Bal, wellicht via
aanpassing
energiewetgeving.

Kan in voorkomende
gevallen vertraging
van ingebruikname
voorkomen.

13

Onderwerp24

Fase

Probleem

planologisch is
vastgelegd.
Planvormingsfase kan
lang duren, zeker in
geval van beroep
tegen besluit. Vraag is
of eerder
onherroepelijk besluit
kan worden
verkregen.

11. Versnellen door eerder
oordeel rechter (RUG, drie
specifieke opties).

Eind planvormingsfase

12. Versnellen door beperken
toegang beroep (RUG).

Idem

Idem

13. Versnellen door beperking
aantal instanties (RUG).

idem

Idem
Speelt vooral voor
procedures
omgevingsvergunning
en ‘binnen de poort’.

Optie

Overwegingen25

Eerder oordeel rechter
bevorderen door:
- kortsluiten van
verzoeken om
voorlopige
voorzieningen in
bezwaar.
- rechtsingang
voorlopige voorziening
voor verg. houder.
- deelgeschil voorleggen aan rechter.
Versnellen door
beperken toegang
beroep:
- procesrisico vergroten
- verplichte
procesvertegenwoordi
ging in bestuursrecht
- misbruik procesrecht
tegengaan
- geen toegang voor
niet belanghebbenden

Versnellen door
beperken aantal
instanties:
- beroep in eerste en
hoogste instantie in
aangewezen
geschillen.

14

Hoe

Tijdswinst op basis

(afhankelijk van
projectenscope)

van expert judgement
(of overig positief
gevolg)

- Moet voldoen aan EVRM,
toegang rechter.
- Te verwachten
versnellingseffect beperkt.
- Toepassingsbereik beperkt

Aanpassing Awb,
evt. via Energiewetgeving voor
energieinfraprojecten.

Beperkt of afwezig.

- Toegang tot het recht
- Voldoen aan EVRM, Verdrag
van Aarhus en Handvest
grondrechten EU.
- Uitgangspunt Awb is
laagdrempeligheid recht
- verhogen griffierecht zal veel
weerstand oproepen.
- Verlaging vergoeding
proceskosten zal op gehele
bestuursrecht betrekking
.hebben – veel weerstand
- Natuurlijk persoon
veroordelen in proceskosten
zal veel weerstand oproepen.
- Onderzoek laat zien dat
verplichte vertegenwoordiging
niet tot minder beroepszaken
leidt.
- Misbruik procesrecht komt
niet vaak voor.
- Opties hebben brede
reikwijdte over gehele
bestuursrecht dus grote
impact.
- Toepassingsbereik pm(?)
- Betrokkenheid JenV
- Voldoen aan EVRM, Verdrag
van Aarhus en Handvest
grondrechten EU.
- Levert substantiële versnelling
op voor vergunningen ‘binnen
de poort’.

Aanpassing Awb

Afwezig tot beperkt.

Aanpassing Awb, al
dan niet via energiewetgeving.

Substantieel voor
vergunningen binnen
de poort. ‘Buiten de
poort’ nauwelijks aan
de orde.

Onderwerp24

Fase

Probleem

14. Versnellen door andere
inrichting beroepsprocedure.

idem

Idem

15. Rechtbank als hoogste
rechter bij ‘eenvoudige’
zaken (i.p.v. ABRvS).

idem

16. Invoeren verbod pro-forma
beroep .

Idem

Eenvoudige zaken
(bijvoorbeeld zaken
over ondergronds
afvalcontainer of
bepaalde
woningbouwzaken)
worden ABRvS in
eerste en enige aanleg
worden behandeld.
Kost veel tijd en
verdringt behandeling
grote zaken.
Gelegenheid om
beroep later toe te
lichten kost tijd.
Geldt alleen voor
gevallen waar niet
RCR/projectprocedure
geldt.

Optie

Overwegingen25

Hoe

Tijdswinst op basis

(afhankelijk van
projectenscope)

van expert judgement
(of overig positief
gevolg)

- geen verlof voor
hoger beroep.
- verkorting motivering
of cassatie in hoger
beroep.
- bovenstaande opties
vooral van betekenis
voor vergunningen
‘binnen de poort’.

- Toepassingsbereik ‘buiten de
poort’ beperkt.
- Wel hebben de deelopties
‘geen verlof voor hoger
beroep’ en ‘verkorting
motivering of cassatie in
hoger beroep’ een
substantieel negatief effect op
toegang tot het recht.

Versnelling door andere
inrichting
beroepsprocedure
- afzien van
behandeling beroep
op een zitting.
- kortsluiten verzoeken
om voorlopige
voorziening in eerste
en enige aanleg en
hoger beroep.
- digitale hulpmiddelen,
bijv voor het
aanleveren stukken
e.d.
Rechtbank als hoogste
rechter bij ‘eenvoudige’
zaken (i.p.v. ABRvS).

- Voldoen aan EVRM, Verdrag
van Aarhus en Handvest
grondrechten EU.
- Klein toepassingsbereik.
- Wet modernisering bestuurlijk
verkeer treedt naar
verwachting in 2024 in
werking (van belang voor
digitalisering).
- Hoofdstuk 6 van het RUGrapport beroep bevat
handvatten voor versnelde
werkwijze binnen de huidige
wettelijke kaders.

Aanpassing Awb.

Behalve digitaliseren
klein effect. Klein
toepassingsbereik.

Helpt bij capaciteitsprobleem
RvS
Vergt ingrijpende wijziging
werkwijze rechtelijke organisatie

Aanpassing Awb.

Levert potentieel veel
tijdswinst op.

Geen pro-forma beroep
en dus geen aanvulling
gronden na einde
beroepstermijn.
Vooral bij
omgevingsvergunningen
‘binnen de poort’ aan de
orde. Bij projectprocedure geldt dit al.

Voor afschaffing:
- Brengt versnelling.
- Indiener moet meteen ter
zake komen, niet serieuze
beroepen worden gefilterd.
Tegen:
- Biedt appellant tijd om beroep
voor te bereiden.

Aanpassen Ow

6 tot 8 weken
tijdswinst

15

Onderwerp24

17. Aanwijzing minister van EZK
voor nationale
omgevingsplanactiviteit
voor energie-infraprojecten
(is onder de Ow min BZK).

18. Vastleggen dat groei
hernieuwbare energie en
aan aanleg energie-infra
bijdraagt aan verminderde
afhankelijkheid van aardgas
en dwingende reden van
groot openbaar belang is
(dan geen discussie over
nationaal belang en helpt bij
natuurtoets (?)
19. Automatische
vergunningverlening na
verstrijken beslistermijn van
twee jaar.
Mogelijk alternatief:
wettelijke beslistermijn
invoeren voor het totale
proces (incl. voorfase).

Fase

Probleem

Optie

Overwegingen25

Hoe

Tijdswinst op basis

(afhankelijk van
projectenscope)

van expert judgement
(of overig positief
gevolg)
Nadere analyse nodig
– optie is nog
onvoldoende verkend.

Overwogen kan
worden om in 1 keer
voor duurzame
energie-infraprojecten
een nationale
omgevingsplanactiviteit te vergunnen
als vorm van rijksregie
door de Minister van
EZK (i.p.v. BZK).

Hier Minister EZK
bevoegd gezag laten zijn

Vraag is in hoeverre dit een
oplossing is of versnellend
werkt. Gaat om een
afwijkvergunning op grond van
artikel 2.1, eerste lid, onder c,
Wabo (vroeger artikel 19 WROvrijstelling / onder Ow: art. 4.8
Omgevingsbesluit), of kan met
een afwijkvergunning van het
bestemmingsplan of de
beheersverordening kan worden
afgeweken? In het geval dat er
een nationaal belang aan zit is
dan M BZK of de minister die het
aangaat in overeenstemming
met M BZK bevoegd gezag
daarvoor. Procedurele voordelen
van een inpassingsplan heb je
dan niet, zoals indeplaatstreding, rechtstreeks beroep bij
de RvS, coördinatie
uitvoeringsbesluiten, enz. Dit is
daarom wellicht niet het
instrument dat het meest voor
de hand ligt als het gaat om de
ontwikkeling van grote
projecten.

Aanpassen Ow

Planvormingsfase

Te vaak discussie op
projectniveau over
belang. In de ADCtoets is het lastig te
onderbouwen dat iets
een dwingende reden
van groot openbaar
belang is.

Energie-infraprojecten
standaard aanmerken
als dwingende reden van
groot openbaar belang.

Onduidelijk hoe zich dit verhoudt
tot Europees recht en
jurisprudentie (pm).

Aanpassing Ow (nu
nog Natuurbeschermingswet).

Substantieel

Planvormingsfase

Besluitvormingsprocedures kunnen
lang duren.

Lex silencio positivo voor
besluiten ‘buiten en
binnen de poort.
Alternatief: een
beslistermijn vaststellen
voor het hele proces: Er
zijn verschillende
mogelijkheden,
bijvoorbeeld bij de
kennisgeving voornemen

Strijd met Europees recht, want
er kunnen vergunningen tot
stand komen die aanzienlijke
milieugevolgen hebben die
Europese grenzen overschrijden
(en dan alsnog beroepszaken).
NB: er is een verschil tussen
besluiten op aanvraag
(omgevingsvergunningen) en

Aanpassing
Ow, Awb.

Aan de voorkant
tijdswinst, aan het
eind potentieel veel
vertraging

N.v.t.

16

Onderwerp24

Fase

Probleem

Optie

Overwegingen25

in de projectprocedure,
met moment van
vaststellen voorkeursalternatief, voor de
MIEK-projecten het
moment dat fase 2 van
het MIEK-proces ingaat,
of op een tussen
initiatiefnemer en
bevoegd gezag af te
spreken moment

20. Ruimtelijke reserveringen
tracés/locaties:
- duurt lang om
hoogspanningsverbindinge
n vast te leggen in
rijksregelgeving.
- eventuele nieuwe tracés
voor hoogspanningsverbindingen zijn
onvoldoende ruimtelijk
beschermd.
- idem voor buisleidingen?
Grondspeculatie kan
ontwikkeling in de weg
staan.
21. Buiten toepassing verklaren
materiële normen (hangt
samen met optie 3c)

Na planvormingsfase

In structuurschema
buisleidingen staan
ruimtelijk
reserveringen waarvan
sommige in het
Barro/Bkl zijn
opgenomen. Niet alle
reserveringen worden
nageleefd. Wellicht
zijn meer
reserveringen nodig.
Wordt door PEH
uitgezocht.

Afhankelijk van
inventarisatie Bkl
aanvullen met nieuwe
reserveringen
(instructieregels voor
decentrale overheden).
Eventueel nemen van
voorbereidingsbesluit
(om grondspeculatie
tegen te gaan).

N.v.t.

Materiele normen zijn
beperkend voor
energie-infrastructuur
omdat van meet af
aan moet vaststaan
dat aan de materiële

“Ontkoppeling”
besluitvorming
ruimtelijke inpassing en
besluitvorming realisatie
project, waardoor op
een later moment kan

29

ambtshalve te nemen besluiten,
zoals projectbesluit.29
Voor het alternatief kan voor het
startmoment gedacht worden
aan:
▪ ontvangst van een verzoek
van een initiatiefnemer aan
het bevoegd gezag of de
procedure in gang wordt
gezet;
▪ kennisgeving voornemen in
de projectprocedure;
▪ moment van vaststelling
voorkeursalternatief;
▪ voor de MIEK-projecten het
moment dat fase 2 van het
MIEK-proces ingaat; of
▪ een tussen initiatiefnemer en
bevoegd gezag af te spreken
moment.30
Vrijhouden van tracés t.b.v.
aanleg energie-infra. Eventueel
zones gelet op externe
veiligheid.
Grondspeculatie voorkomen.

Flexibiliteit in de besluitvorming.
Onzekerheid of het project
daadwerkelijk kan voldoen aan
de materiële normen.

Hoe

Tijdswinst op basis

(afhankelijk van
projectenscope)

van expert judgement
(of overig positief
gevolg)

Aanvullen Bkl

Voorkomt vertraging
of noodzaak andere
oplossingen.

In energiewetgeving voor
duurzame
energieprojecten
aanwijzen van

Pm (?)

In het eerste geval is het moment van aanvraag de start van de wettelijke procedure (termijn 26 wkn). In het tweede geval is dit minder duidelijk: aanvang met kennisgeving voornemen (geen
algemene wettelijke termijn; latere onderdelen van de procedure kennen wel termijnen`)
30
Hier geldt een onderscheid tussen ambtshalve te nemen besluiten (projectbesluit) en besluiten omtrent omgevingsvergunningen op aanvraag. In het laatste geval begint de formele procedure op
het moment van aanvraag (termijn 26 weken). Voor de gehele projectprocedure gelden geen termijnen, wel voor onderdelen ervan, bijvoorbeeld de zienswijzeprocedure).

17

Onderwerp24

Fase

Probleem

normen wordt voldaan
(incl. de onderbouwing
van later te nemen
maatregelen)

22. Natuurherstel en stikstof

Planvormingsfase

23. Gebruik maken van de
experimenteerbepalingen in
de Ow en energiewetgeving

Afhankelijk van
het experiment

24. Mogelijkheden REPower EU
t.a.v. mer en natuurtoets
overnemen

Planuitwerkingsfase

25. Gedoogplichtenprocedures
Ow (art. 10.14)

Licensingfase
Planvormingsfase

Stikstofproblematiek –
beroepsprocedure
Porthos (uitspraak RvS
2 nov. 2022)
Is de grondslag en
reikwijdte van de
huidige bepalingen
voldoende voor
experimenten?
Vraag is of innovatieve
oplossingen voldoende
kunnen worden
ingezet, waarbij het
nodig is bepaalde
bepalingen uit
energiewetgeving uit
te kunnen zetten
Trage besluitvorming
en belemmeringen
door natuur voor
uitvoering project.

De Ow kent langere
doorlooptijden voor
gedoogplichten als er
niet op minnelijke
wijze afspraken zijn
met grondeigenaren
(van 12 naar 14
weken en extra
rechtsbescherming
i.v.m. “Gedoogplicht
Betreding” van 6 naar
29 weken en extra
gang naar de rechter
waardoor de maximale
doorlooptijd 36 weken
wordt).

Optie

Overwegingen25

Hoe

Tijdswinst op basis

(afhankelijk van
projectenscope)

van expert judgement
(of overig positief
gevolg)

worden aangetoond dat
aan de materiële
normen kan worden
voldaan.
Alternatief:
onderbouwing na
bepaalde tijd
Betreft separaat traject,
geen onderdeel van
deze Verkenning.

NB Kan alleen voor zover het
niet om Europese materiële
normen gaat.

dergelijke materiële
normen

Betreft separaat traject, geen
onderdeel van deze Verkenning.

Geen onderdeel van
deze Verkenning.

Geen onderdeel van
deze Verkenning.

Vraag is of door gebruik
van de experimenteerbepalingen uit de Ow en
energiewetgeving het
mogelijk is procedureleversnellingen toe te
passen of om bepaalde
bepalingen uit
energiewetgeving uit te
zetten.

Mate waarin eventuele
experimenten mogelijk zijn op
grond van huidige bepalingen.
Ruimte die elektriciteits-richtlijn
en gasrichtlijn biedt voor
experimenten (is beperkt).

Eventueel
aanpassen
experimenteerbepalingen.

Afhankelijk van het
experiment.

Richtlijn implementeren;
maar ook politieke input
in Brussel in het kader
van REPower EU
(bredere scope nodig om
echt versnellend te zijn)
Aanpassen Ow op dit
punt

Discussies binnen EU lopen nog.

N.t.b.

N.t.b.

- Wordt als breed probleem
ervaren. Is ook relevant voor
aanlandingen van
offschoreprojecten en
duurzaam op land.
- Loopt mogelijk tegen grenzen
Europees Verdrag tot
bescherming van de rechten
van de Mens en de
fundamentele vrijheden
(EVRM) aan.

Aanpassen Ow op dit
punt (na nader
overleg
RCR/TenneT)

Enkele maanden

18

Onderwerp24

Fase

Probleem

Optie

Overwegingen25

26. Vergunning op
hoofdlijnen/bandbreedten

Licensingfase
Planvormingsfase

Bedrijven zoals
Tatasteel lopen er
tegen aan dat voor
vergunningenverlening
al meteen alle
details/onderzoeken
gereed moeten
zijn/weinig flexibiliteit
in de procedure.

Op basis van minder
gedetailleerde
ontwerpen een
vergunning aangevraagd
worden, hierdoor kan de
indiening eerder gestart
worden.

27. Artikel 6 Besluit uitvoering
Crisis- en herstelwet (e.a.
bepalingen) continueren.

Vergunningenfase

Soms wordt juist de
uov gezien als
vertragend (pm nader
onderzoeken of dit
daadwerkelijk zo is)

28. Aanwijzen minister LNV (in
plaats van gedeputeerde
staten) al bevoegd gezag bij
de ombouw van het
landelijke gastransportnet
naar een landelijk
waterstoftransportnet
betreffende het aspect
natuur.

Realisatiefase

De systematiek van
bevoegdheidsverdeling
Wnb tussen Rijk en
provincies is dat in
beginsel de provincies
bevoegd gezag zijn,
tenzij het Rijk bevoegd
is gemaakt. Dit is voor
de waterstofinfra nog
niet geregeld – dus
niet consistent.
Hierdoor moeten
verschillende

Overhevelen/aanpassen
artikel 6 Besluit
uitvoering Chw zodat
niet de uov maar de
reguliere procedure van
toepassing is op
vergunningen.
Minister LNV voor
natuurtoestemming
waterstofinfra bevoegd
gezag maken.

31

Dit is een vergunning waarbij de
maximale omvang van een
project bekend is, maar de
daadwerkelijke uitvoering nog
niet. Bij infrastructurele
projecten wordt het hierdoor
mogelijk om sneller een
aanvraag te kunnen indienen,
namelijk bij het voorontwerp en
niet pas bij het technisch
ontwerp.31 De beschikking moet
voldoende onderbouwd zijn om
de rechtsbeschermingsprocedures geslaagd te
doorlopen. Voor de 20 grootste
CO2-uitstoters betekent dit dat
zij voordat alle
vergunningaanvraagdetails
bekend zijn een aanvraag “met
bandbreedten” kunnen starten.
Als sprake is van mer zal wel
bezien moeten worden hoe dit
zich verhoudt tot de hierboven
geschetste inhoudelijke eisen die
uit de mer-richtlijn komen.
- woorden “bepaalde
termijn” eruit halen (nu nog
alleen voor tijdelijke projecten
mogelijk)
- geeft flexibiliteit
- nadeel reguliere procedure is
dat dan bezwaar mogelijk is
Consistent maken stelsel (want
is voor gasinfra ook zo
geregeld).

Hoe

Tijdswinst op basis

(afhankelijk van
projectenscope)

van expert judgement
(of overig positief
gevolg)
N.t.b.

Aanpassen Ow op dit
punt (overleg met
IenW hierover)

In overleg met
Ministerie van BZK
bekijken of (snelle)
aanpassing amvb
mogelijk is.

N.t.b.

Aanpassen Besluit
natuurbescherming
en Omgevingsbesluit

Enkele maanden

Een voorbeeld is de uitspraak ECLI:NL:RVS:2014:2354 waarbij voor een windturbine de maximale tiphoogte, rotordiameter en ashoogte zijn vastgelegd, maar waarbij het exacte model nog niet
bekend was. Het gaat hier wel om een heel specifieke situatie en het is de vraag of dit zo algemeen kan worden uitgelegd.

19

Onderwerp24

Fase

Probleem

Optie

Overwegingen25

provincies
toestemming te
verlenen en met
overleggen. Dit kost
tijd.

20

Hoe

Tijdswinst op basis

(afhankelijk van
projectenscope)

van expert judgement
(of overig positief
gevolg)

BIJLAGE 2: Zeefmethodiek selectie wettelijke versnellingsopties
Zoals in het Plan van Aanpak van de Verkenning staat aangegeven worden uitgaande van lijst aan ideeën de
versnellingsopties getrechterd. Daarvoor is een ‘zeven-aanpak’ ontwikkeld die bestaat uit drie ‘zeven’
(stappen):
•

Eerste ‘zeef’ (als een van deze vragen met ‘nee’ wordt beantwoord, is er geen impact en valt de optie af):
1. Is er sprake van nationaal belang? Voor rijksregie, al dan niet door aanpassing van wet- en regelgeving,
moet sprake zijn van nationaal belang.
2. Is er sprake van een versnellingseffect?
3. Komt de te versnellen omstandigheid/situatie regelmatig voor (omvang probleem)?
4. Is überhaupt aanpassing van wetgeving nodig of past het binnen de huidige wettelijke kaders?

•

Tweede ‘zeef’: strijdigheid met (inter)nationale rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk
bestuur. Opties moeten mogelijk zijn binnen de beginselen en grenzen van internationale en Europese
regelgeving. Ook de nationale rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn van
belang. Sommige beginselen zijn absoluut, zoals het toegang tot het recht en sommige zijn (min of meer)
relatief (beginselen uit het Europees Handvest inzake lokale autonomie). Bij de overweging welke
versnellingsoptie voor welke projecten wordt toegepast moet rekening worden gehouden met de omvang
van de groep projecten waarop versnellingsopties betrekking zouden hebben. Hoe kleiner de selectie van
projecten, hoe verder de aanpassingen van wet- en regelgeving zouden kunnen gaan.
5. Geen strijdigheid mag bestaan met de volgende internationale rechtsbeginselen:
a. vroegtijdige betrokkenheid van het betrokken publiek (Verdrag van Aarhus);
b. toegang tot het recht (zowel nationaal uitgangspunt als uitgangspunt in Europees verdrag voor de
Rechten van de Mens (EVRM), het Handvest van grondrechten van de Europese Unie (Hv) en het
Verdrag van Aarhus);
c. Europees Handvest inzake lokale autonomie (hieruit volgt bijv. “decentraal, tenzij”);
d. het beginsel dat de EU in haar milieubeleid streeft naar een hoog niveau van milieubescherming;32
6. De belangrijkste nationale rechtsbeginselen in dit verband zijn:
a. Zorgvuldigheid in besluitvorming mogelijkheid volledige heroverweging in bezwaar (Awb);
b. Noodzaak van de rechterlijke motiveringsplicht en kenbaarheidsvereiste;
7. Belangrijke staatsrechtelijke beginselen zijn:
a. Scheiding der machten, waarbij het niet aan de rechter is om te besturen;
b. Gedecentraliseerde eenheidsstaat waarin decentrale overheden een zelfstandige positie hebben en
mogen opkomen voor hun belangen; hieruit volgt het in de huidige en toekomstige wetten
gehanteerde beginsel “decentraal, tenzij”.
8. Geen strijdigheid met (internationale) materiële regels, zoals bijvoorbeeld voor mer.

•

Derde zeef: (andere) overwegingen die volgen uit het IAK aan de hand waarvan wordt beoordeeld of
wetgeving op z’n plaats is. Deze weging is vooral zinvol op pakketten/combinaties van versnellingsopties
die als kansrijk worden gezien.
9. Overwegingen betreffende doeltreffendheid, doelmatigheid en proportionaliteit.
10. Hierbij spelen ook Europeesrechtelijke en nationaalrechtelijke beginselen een rol, zoals level playing
field.
11. Eventuele strijdigheid met nationaal beleid: met name uit de Kabinetsvisie burgerbetrokkenheid
energietransitie (participatie).
12. De gevolgen van een wetsvoorstel (voor o.m. uitvoeringsorganisaties, bevoegd gezag, rechtelijke
macht. gegevensbescherming, ICT).

32

Dit ambitieniveau is vertaald in de sectorspecifieke doelstellingen en ambities van de EU-richtlijnen die via de Omgevingswet
opnieuw zijn geïmplementeerd. Ook berust het milieubeleid van de Europese Unie op het voorzorgsbeginsel, het beginsel van
preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron moeten worden bestreden, en het beginsel
dat de vervuiler betaalt. Andere beginselen die worden gebruikt in het EU-milieubeleid zijn het beginsel dat de beste
beschikbare technieken worden ingezet, het beginsel van geen achteruitgang («standstill») en het nabijheidsbeginsel (niet afwentelbeginsel). Naast de milieubeginselen zijn ook andere beginselen relevant voor het wetsvoorstel. Zo kennen
internationale verdragen over het behoud van cultureel erfgoed diverse beleidsbeginselen.

21

BIJLAGE 3: Selectie wettelijke versnellingsopties
In de onderstaande tabel is de eerste en de tweede zeef toegepast, waarmee opties afvallen:
• Op de eerste zeef blijven al de nodige opties liggen, die daarmee afvallen. Ze hebben geen of nauwelijks (versnellings)effect, de omvang van het probleem is heel klein
of passen bij nader inzien al binnen het huidige wettelijke kader. [bruin]
• Op de tweede zeef blijven opties liggen (die daarmee afvallen) die strijdig zijn met geldende rechtsbeginselen en internationale materiële regels. [rood]
• De opties die overblijven worden vervolgens gezamenlijk beoordeeld op doelmatigheid en doeltreffendheid (derde zeef). De proportionaliteit hangt af van het pakket van
opties dat wordt gekozen. [groen]
• Voor een aantal opties kunnen op dit moment nog geen conclusies worden getrokken – daar zijn vervolgacties nodig. [zwart]
Onderwerp

Zeef 1 - zet geen zoden aan de dijk of
niet nodig

Zeef 2 – loopt tegen rechtsbeginselen of
internationale materiële regels.

Opmerkingen, aandachtspunten

Voorstel advies –
naar zeef 3?

1. Wettelijke verankering
toepassing RCR/ projectprocedure op alle energieinfraprojecten mogelijk maken
(waarbij de vraag nog is of de
scope beperkt moet blijven tot
projecten van nationaal belang
of ook de projecten die
“opgehangen” zijn aan de
projecten van nationaal belang,
zoals 110/150kv-projecten,
wettelijke verankerd zouden
moeten worden). ). Dezelfde
vraag speelt ook voor projecten
zijn waarop de PCR wettelijk
van toepassing moet worden
verklaard.
2. Aanpassen coördinatieregeling
afd. 3.5 Awb en Ow (in geval
toestemmingen of ruimtelijke
inpassing voor een (deel van
het) project niet meegaan in de
projectprocedure Ow 34).

Weliswaar niet veel tijdswinst, maar
wel relevant voor consistentie
benadering energie-infraprojecten,
dan wel keuzevrijheid creëren of de
RCR of PCR wordt toegepast.

In energiewetgeving alle energieinfraprojecten benoemen als projecten
waarvoor projectprocedure geldt

- Nationaal belang staat dan altijd vast
en hoeft niet meer te worden
aangetoond voor rijksregie.
- Creëert consistent systeem als het
gaat om belang energie-infra waarbij
duurzame energie ook een plek heeft.
- Voor aantal projecten juist wens om
geen RCR toe te passen.33
- Relatie met wettelijke borging MIEK.
- Voor zover het gaat om aanwijzen
provinciale projecten, nader
onderzoek nodig (en zal afhankelijk
zijn van wat in PMIEK komt)

Ja, in ieder geval die
projecten die nu per
rijkscoördinatiebeslu
it zijn aangewezen
(waterstofgas en
Delta Corridor)

Levert veel tijdswinst op
De vraag is hoe vaak het voorkomt
(niet aan de orde als projectprocedure
van toepassing – afhankelijk van de
vraag of toestemmingen worden
meegenomen in de projectprocedure
zie ook optie 1).
a. Beperken beroepsrecht dec.
overheden – beroepen komen
weinig voor.
b. Commitment dec. overheden voor
lokale of regionale projecten van
nationale betekenis anderszins in

Geen belemmeringen

- Nog de vraag hoe vaak dit voorkomt

Ja

a. Beperkingen beroepsrecht dec.
overheden kan wellicht niet gelet op
Verdrag van Aarhus.
• Andere twee deel-opties passen
binnen rechtsbeginselen

• Alhoewel projectuitvoeringsbesluit
nauwelijks wordt toegepast, wellicht
toch interessant voor energie-infra? Is
wel complex en kwetsbaar. Er zullen
bovendien weinig energieprojecten
zijn waar dit toepasbaar is.

Nee (wel nadere
analyse nodig over
mate waarin Verdrag
van Aarhus
beperkingen
beroepsrecht in de
weg staat).

3. Mogelijkheden Chw in Ow
opnemen, voor zover nog niet
gebeurd (art. 1.4, 6 en 7 Chw):
a. beperkingen beroepsrecht
decentrale overheden
b. commitment dec. overheden
voor lokaal of regionaal
33

De Ow biedt hiertoe mogelijk: delegeren naar provincie. Daartoe wordt een handreiking gemaakt.
Dit kan het geval zijn als een gemeente een bepaald project al mogelijk heeft gemaakt in het omgevingsplan of dat het Rijk om strategische redenen aan gemeente vraagt het omgevingsplan te
wijzigen maar het Rijk (of de provincie) wel de coördinatie van overige toestemmingen (al dan niet op verzoek van gemeente of provincie)
aan zich trekt.
34

22

Onderwerp

Zeef 1 - zet geen zoden aan de dijk of
niet nodig

Zeef 2 – loopt tegen rechtsbeginselen of
internationale materiële regels.

project met nationale
betekenis
c. projectuitvoeringsbesluit voor
woningen w.o. bepaalde
projecten voor duurzame
opwek
Alle toestemmingen in 1
besluit; beroep in 1 instantie;
bepaalde materiele normen
uitgeschakeld.

Ow geborgd (dus geen wetgeving
nodig).
c. Projectuitvoeringsbesluit zal niet
veel voorkomen.
• Komt niet door zeef 1 (wellicht is
het projectuitvoeringsbesluit nog
nader te onderzoeken mede nav
motie Erkens/Boucke van 23
november 2022 35).

4.

Geen verkenningenfase (w.o.
participatie)

Levert tijdswinst op (0,5 jr), kan
(substantiële) vertraging voorkomen
en komt regelmatig voor.

Is niet Europees gereguleerd
(behoudens mer)). Ook niet tegen
verdragen en rechtsbeginselen (schuurt
wel potentieel met zorgvuldigheid).

5.

De Ow bevat bij amendement
opgenomen verzwaringen’:
→ kunnen aandragen van
mogelijke oplossingen voor de
aan de orde zijnde opgave
(art. 5.47, derde lid)
→ door derden verzoeken om
onafhankelijke deskundige
(art. 5.48, tweede lid)
→ beslissing BG of
aangedragen oplossing
redelijkerwijs in beschouwing
moet worden genomen (art.
5.48, derde lid).
Participatie anders inrichten of
afschaffen voor bepaalde
duurzame energieinfraprojecten (dus afschaffen
motiveringsplicht voor BG en
aanvraagvereiste voor
initiatiefnemer).
NB: voor projectbesluit is
participatie wel verplicht
(kennisgeving in art 5.3 Ob).
Grondslag in Ow opnemen
voor uitwerking bij AMvB om
op programmaniveau een
overkoepelende mer te doen

- Kan veel tijdsverlies voorkomen
(potentieel een half jaar tot een
jaar, zeker in het begin als
jurisprudentie zich nog ontwikkeld).
- Meerwaarde van deze Ow-stappen
voor zorgvuldigheid proces beperkt,
zeker als er maar één tracé of
locatie aan de orde is

Geen belemmeringen uit zeef 2

Geen belemmeringen.

Geen belemmeringen, met dien
verstande dat het
zorgvuldigheidsbeginsel in de discussie
zal worden aangevoerd.

6.

7.

Kan al op grond van huidige wettelijke
kaders, dus komt niet door zeef 1.

n.v.t.

35 Kamerstukken II 2022/23, 36200-XIII-37.

23

Opmerkingen, aandachtspunten

• Nader onderzoek naar of onder
voorwaarden gemeenten geen
‘betrokken publiek’ zijn als bedoeld in
Verdrag van Aarhus.
• NB De toepassing van de Chw (die
opgaat in de Ow) op rijksprojecten
kan interessant worden naarmate de
Ow later in werking treedt. Deze optie
komt pas in beeld als dit
daadwerkelijk gebeurt. Thans wordt
uitgegaan van inwerkingtreding per 1
januari 2024.
• Zorgvuldigheid besluitvorming.
• Een project als aanlanding wind op
zee met bijbehorende infra op land is
een voorbeeld van een dusdanig
urgent project dat deze optie kan
worden gerechtvaardigd.
- Deze mogelijkheden zijn bij
amendement in Ow opgenomen.

- Participatiebepalingen door TK
opgenomen in Ow (dus wordt als
politiek belangrijk gezien).
- Participatie kan ook proces versnellen
dan wel draagvlak vergroten
(Elverding-gedachte).
- Afstemming BZK Wet regie
volkshuisvesting – bijv. over
wettelijke omschrijving van het begrip
‘participatie’.
Op beleidsniveau moet worden bekeken
of dit voor clusters van projecten
versnellingen biedt.
Deze manier van werken levert n.l. wel
versnelling op.

Voorstel advies –
naar zeef 3?

Ja

Ja

Ja

Nee

Onderwerp

8.

9.

voor een (gelimiteerde) lijst
van (MIEK-)projecten.
Mogelijke versnellingen
bezwaar (RUG):
- afschaffen bezwaar
- bezwaarprocedure
facultatief in aangewezen
gevallen
- invoeren relativiteitsvereiste
- strakkere termijnen
Afschaffen VVGB gem. raad
(onder Ow ‘bindend advies’)

10. Vergunningvrij maken van
bepaalde activiteiten.
Aan het eind van de keten
lopen initiatiefnemers er
tegenaan dat voor kleinere
werken (bv aanleg trafohuisjes) met weinig impact op
de leefomgeving toch nog
vergunningen nodig zijn
waarvoor openbare voorbereidingsprocedure moet worden
doorlopen
11. Versnellen door eerder
oordeel rechter (RUG):
- kortsluiten van verzoeken
om voorlopige
voorzieningen in bezwaar
- rechtsingang voorlopige
voorziening voor
vergunninghouder
- deelgeschil voorleggen aan
rechter
12. Versnellen door beperken
toegang beroep (RUG):
- procesrisico vergroten
- verplichte
procesvertegenwoordiging
in bestuursrecht
- misbruik procesrecht
tegengaan
- geen toegang voor niet
belanghebbenden

Zeef 1 - zet geen zoden aan de dijk of
niet nodig

Zeef 2 – loopt tegen rechtsbeginselen of
internationale materiële regels.

Bezwaarprocedures kosten tijd.
Probleem voor energie-infra beperkt,
mogelijkheid bezwaar indienen veelal
niet aan de orde (maar afd. 3.4).
Soms wel aan de orde voor
vergunningen industrie die op infra
wordt aangesloten (kleinere op
zichzelf staande verg. niet uov
doorlopen) – daar wel versnelling
Komt relatief weinig voor (wel van
belang als RCR niet wordt toegepast,
voor projecten die niet van nationaal
belang zijn), probleem is klein.
Niet door zeef 1.

- Schuurt met nationaal
zorgvuldigheidsbeginsel.

Netbeheerders en Gasunie hebben dit
probleem benoemd – geen
belemmeringen zeef 1.

Geen belemmeringen zeef 2.

- Te verwachten versnellingseffect
beperkt.
- Toepassingsbereik (omvang
probleem beperkt)
- Niet door zeef 1.

- Moet voldoen aan EVRM, toegang
rechter. Spanning met internationaal
recht.

- Te verwachten versnellingseffect
beperkt.
- Toepassingsbereik (omvang
probleem beperkt)
- Niet door zeef 1.

- Toegang tot het recht
- Voldoen aan EVRM, Verdrag van
Aarhus en Handvest grondrechten EU.
- Uitgangspunt Awb is
laagdrempeligheid recht
- Verhogen griffierecht zal veel
weerstand oproepen. (betreft dan ook
generieke maatregel voor alle zaken
en gaat scope EZK ver te buiten.
- Als door zeef 1, dan niet door zeef 2

Geen belemmeringen zeef 2.

24

Opmerkingen, aandachtspunten

NB: optie houdt wel verband met opties
4 en 5 – positie mer daarbij betrekken.
- Vraagt aanpassing/ uitzetten
bepalingen Awb – kan lang duren.
- Leidt mogelijk tot extra beroepen.
- toepassingsbereik voor infra-projecten
‘buiten de poort’ en ‘binnen de poort’
gering.
- Nog bij BZK in beeld en evt. samen
met BZK oppakken richting JenV.
- Komt relatief weinig voor, probleem is
dus niet groot (wel van belang als
RCR niet wordt toegepast).
- Onder Ow werkt dit anders (tenzij ook
hier een uitzondering voor energieinfraprojecten wordt gemaakt)
- Kan vertragingen voor functioneren
netwerk voorkomen.
- In voorkomende gevallen hebben
kleinere activiteiten toch impact op
leefomgeving (met name
veiligheidscontouren).
- Belanghebbenden hebben dan geen
juridische invloed meer.
- Meer duidelijkheid nodig of dit echt
een probleem is (is gevraagd vragen
aan netbeheerders)

Voorstel advies –
naar zeef 3?

Misschien

Nee.

Vooralsnog Ja

Nee

- Verlaging vergoeding proceskosten zal
op gehele bestuursrecht betrekking
hebben – veel weerstand
- Natuurlijk persoon veroordelen in
proceskosten zal veel weerstand
oproepen
- Onderzoek laat zien dat verplichte
vertegenwoordiging niet tot minder
beroepszaken leidt

Nee

Onderwerp

Zeef 1 - zet geen zoden aan de dijk of
niet nodig

Zeef 2 – loopt tegen rechtsbeginselen of
internationale materiële regels.

Opmerkingen, aandachtspunten

- Misbruik procesrecht komt niet vaak
voor
- Opties hebben brede reikwijdte over
gehele bestuursrecht dus grote impact
- Is een breuk met inrichting
rechtsbestel in NL, waar altijd sprake
is van twee instanties
- Wel hebben de deelopties ‘geen verlof
voor hoger beroep’ en ‘verkorting
motivering of cassatie in hoger
beroep’ een substantieel negatief
effect op toegang tot het recht.
- Met BZK en JenV overleggen).
- De deelopties ‘geen verlof voor hoger
beroep’ en ‘verkorting motivering of
cassatie in hoger beroep’ een
substantieel negatief effect op
toegang tot het recht.

13. Versnellen door beperking
aantal instanties (RUG):
- beroep in eerste en hoogste
instantie in aangewezen
geschillen
- geen verlof voor hoger
beroep
- verkorting motivering of
cassatie in hoger beroep.
- bovenstaande opties vooral
van betekenis voor
vergunningen die niet
meteen meegaan in de
projectprocedure (of
waarvoor de procedure nog
kan worden uitgevoerd)
14. Versnellen door andere
inrichting beroepsprocedure:
- afzien van behandeling
beroep op een zitting
- kortsluiten verzoeken om
voorlopige voorziening in
eerste en enige aanleg en
hoger beroep
- digitale hulpmiddelen, bijv
voor het aanleveren stukken
15. Rechtbank als hoogste rechter
bij ‘eenvoudige’ zaken (i.p.v.
ABRvS)

- Opties hebben vooral betrekking op
procedures omgevingsvergunningen ‘binnen de poort’.
Levert daar substantiële versnelling
(ook in geval uov). Levert
gemiddeld 1,5 jaar versnelling op)
- Toepassingsbereik ‘buiten de poort’
beperkt (want projectprocedure).

- Voldoen aan EVRM, Verdrag van
Aarhus en Handvest grondrechten EU.
- Voldoen ook nationaalrechtelijke
beginselen, maar de deelopties ‘geen
verlof voor hoger beroep’ en
‘verkorting motivering of cassatie in
hoger beroep’ een substantieel
negatief effect op toegankelijkheid tot
het recht.

- Te verwachten versnellingseffect
beperkt (6 weken).
- Toepassingsbereik relatief klein
(komt weinig voor).
- Binnen het huidige
bestuursprocesrecht is al veel
mogelijk.
- Niet door zeef 1.

- Voldoet wel aan (inter)nationale
rechtsbeginselen.

- Wet modernisering bestuurlijk verkeer
treedt naar verwachting in 2024 in
werking (van belang voor
digitalisering).
- Hoofdstuk 6 van het RUG-rapport
beroep bevat handvatten voor
versnelde werkwijze binnen de
huidige wettelijke kaders.

Eenvoudige zaken worden ABRvS in
eerste en enige aanleg worden
behandeld. Kost veel tijd en verdringt
behandeling grote zaken. Levert
ruimte op bij RvS

Niet in strijd met (inter)nationale
rechtsbeginselen.

16. Invoeren verbod pro forma
beroep

Levert vooral tijdswinst op voor
vergunningen waarvoor niet de
RCR/projectprocedure wordt
doorlopen.
Nader te bepalen, EZK is dan zelf
verantwoordelijk, maar nog niet
duidelijk of het versnellend werkt.

Niet in strijd met internationaal recht.

Gaat in principe om alle eenvoudige
zaken, dus meer dan duurzame energieinfra: brede projectenscope. Daarmee
ook relevant voor vergunningen
waarvoor IenW verantwoordelijk is –
kan compliceren bij uitwerking optie.
Helpt bij capaciteitsprobleem RvS
Vergt ingrijpende wijziging werkwijze
rechtelijke organisatie.
Moet besproken worden met JenV
(samen met BZK)
Geldt al voor projectprocedure. Vooral
van belang voor vergunningen ‘binnen
de poort’.

17. Aanwijzing minister van EZK
als bevoegd gezag voor
nationale omgevingsplan-

Niet in strijd met internationaal recht.

25

Nader te bespreken met BZK, IPO en
VNG. Geldt alleen voor kleinere
projecten waarvoor niet de
projectprocedure geldt.

Voorstel advies –
naar zeef 3?

Ja (met name voor
de deeloptie ‘beroep
in eerste en hoogste
instantie in
aangewezen
geschillen’).

Nee

Ja

ja

Ja

Onderwerp

Zeef 1 - zet geen zoden aan de dijk of
niet nodig

Zeef 2 – loopt tegen rechtsbeginselen of
internationale materiële regels.

activiteit (is onder de Ow
Minister BZK)

Wellicht blijft deze opties alsnog op
zeef 1 liggen.

18. Vastleggen dat groei
hernieuwbare energie en aan
aanleg energie-infra bijdraagt
aan verminderde afhankelijkheid van aardgas en
dwingende reden van groot
openbaar belang is (dan geen
discussie over nationaal
belang en helpt bij
natuurtoets) NVDE
19. Automatische
vergunningverlening na
verstrijken beslistermijn/ Lex
silencio positivo voor besluiten
‘buiten en binnen de poort’
(NVDE). Mogelijk alternatief:
wettelijke beslistermijn
invoeren voor het totale
proces (incl. voorfase).

Te vaak discussie op projectniveau
over belang. In de ADC-toets is het
lastig te onderbouwen dat iets een
dwingende reden van groot openbaar
belang is.
Energie-infraprojecten standaard
aanmerken als dwingende reden van
groot openbaar belang

Levert potentieel tijdswinst op want
besluitvormingsprocedures kunnen
lang duren.

Risico: strijd met Europees recht, want
er kunnen vergunningen tot stand
komen die aanzienlijke milieugevolgen
hebben die Europese grenzen
overschrijden (en dan alsnog
beroepszaken)
Niet door zeef 2

20. Ruimtelijke reserveringen
tracés/locaties:
- duurt lang om
hoogspanningsverbindingen
vast te leggen in
rijksregelgeving
- eventuele nieuwe tracés
voor
hoogspanningsverbindingen
zijn onvoldoende ruimtelijk
beschermd
- idem voor buisleidingen?
- grondspeculatie kan
ontwikkeling in de weg
staan.
21. Buiten toepassing verklaren
materiële normen (hangt ook
samen met optie 3c).

In structuurschema buisleidingen
staan ruimtelijk reserveringen
waarvan sommige in het Barro/Bkl zijn
opgenomen. Niet alle reserveringen
worden nageleefd. Wellicht zijn meer
reserveringen nodig. Wordt door PEH
uitgezocht.
Geen belemmeringen, mocht het nodig
zijn. Past binnen het stelsel (incl. Ow)

Geen belemmeringen, mocht het nodig
zijn.

PM is nog niet onderzocht –
vooralsnog is niet gebleken dat
materiële normen belemmerend zijn
voor (wezenlijke) duurzame energieinfraprojecten.

Zolang binnen de internationale en
Europese normen gebleven wordt

PM vooralsnog onduidelijk hoe dit zich
verhoudt tot Europees recht.

26

Opmerkingen, aandachtspunten

Vraag is in hoeverre dit een oplossing is
of versnellend werkt. De procedurele
voordelen van de RCR/projectprocedure
zijn er dan niet, zoals indeplaatstreding,
rechtstreeks beroep bij de RvS,
coördinatie uitvoeringsbesluiten, enz.
Betreft voorstel NVDE nadere duiding
volgt.
Als algemeen criterium wordt
geïntroduceerd voor energieprojecten
(zoals ‘duurzame energie’), dan nog
moet per project worden aangetoond dat
het project daadwerkelijk ervoor
kwalificeert

Voorstel advies –
naar zeef 3?

N.t.b.

Lex silencio positivo kan wel een stok
achter de deur zijn voor bevoegd gezag
(of uitlokken tot afwijzen vergunningen).
Als er geen beroep wordt ingesteld, dan
kan het wel snel gaan.
Mogelijk alternatief: wettelijk
beslistermijn invoeren voor het totale
proces (incl. voorfase). Ter inspiratie
kunnen Europese regels voor ‘Public
Common Interest’ voor projecten voor
energie-infra dienen.
Afhankelijk van inventarisatie Bkl
aanvullen met nieuwe reserveringen
(update instructieregels voor decentrale
overheden voor m.n. buisleidingen).
Voor geheel nieuwe infra biedt dit
wellicht soelaas: ruimtelijke
bescherming in regels opnemen duurt
jaren; actieve grondpolitiek biedt
wellicht soelaas
Eventueel nemen van
voorbereidingsbesluit (om
grondspeculatie tegen te gaan)

Nee , wel voor
alternatief.

Nader onderzoeken

PM (is nog niet
onderzocht –
vooralsnog is niet
gebleken dat
materiële normen
belemmerend zijn
voor (wezenlijke)

Ja, afhankelijk van
gebleken noodzaak
(wordt nog
onderzocht bij PEH)

Onderwerp

Zeef 1 - zet geen zoden aan de dijk of
niet nodig

22. Natuurherstel en stikstof

Planvormingsfase

23. Gebruik maken van de
experimenteerbepalingen in
de Ow en energiewetgeving

Afhankelijk van het experiment

24. Mogelijkheden REPower EU
t.a.v. mer en natuurtoets
overnemen

Zeef 2 – loopt tegen rechtsbeginselen of
internationale materiële regels.

Opmerkingen, aandachtspunten

Stikstofproblematiek –
beroepsprocedure Porthos (uitspraak
RvS d.d. 2 nov.2022)
Is de grondslag en reikwijdte van de
huidige bepalingen voldoende voor
experimenten?
Vraag is of innovatieve oplossingen
voldoende kunnen worden ingezet,
waarbij het nodig is bepaalde bepalingen
uit energiewetgeving uit te kunnen
zetten.
Mogelijkheden experimenten
energiewetgeving zeer beperkt door EUrecht (marktordening).

Geen onderdeel van deze Verkenning.

Planuitwerkings-fase

Trage besluitvorming en belemmeringen
door natuur voor uitvoering project.

Richtlijn implementeren

25. Gedoogplichtenprocedure

Verzwaring Ow-procedure wordt
ongedaan gemaakt

Loopt mogelijk tegen grenzen EVRM
aan.

26. Vergunning op hoofdlijnen
(bandbreedte)

Geeft flexibiliteit in besluitvormigsprocedure, dus in ieder geval
planningsgemak
Je kunt kiezen tussen uov of reguliere
procedure, geeft flexibiliteit.
Versnelling hangt af van versnellingen
in bezwaarfase reguliere procedure.
Ja, een bevoegd gezag werkt
efficiënter voor ombouw gasnetwerk
dan 12 provincies en gaat dus sneller.

Loopt mogelijk tegen mer-richtlijn aan

De verzwaring van de procedure onder
de Ow is bewust gekozen. Betreft een
generieke regeling; aanpassing zal naar
verwachting moeilijk zijn en veel
discussie opleveren.
PM nadere analyse zeef 2
Komt uit analyse IenW, moet nader
besproken worden.
Samen met BZK en IeW verkennen
n.a.v. RUG-opties bezwaar

27. Artikel 6 Besluit uitvoering
Crisis- en herstelwet (e.a.
bepalingen) continueren.
28. Aanwijzen minister LNV (in
plaats van gedeputeerde
staten) al bevoegd gezag bij
de ombouw van het
landelijke gastransportnet
naar een landelijk
waterstoftransportnet
betreffende het aspect
natuur.

Geen grenzen

Geen internationaal rechtelijke
belemmeringen

27

Vraag is of door gebruik van de
experimenteer-bepalingen uit de Ow en
energiewetgeving het mogelijk is
procedurele-versnellingen toe te passen
of om bepaalde bepalingen uit
energiewetgeving uit te zetten.
Mogelijkheden Ow binnen reikwijdte Ow
(moet gaan om fysieke leefomgeving,
dus geen marktordeingsvraagstukken)

Samen met LNV en provincies (IPO)
uitwerken.

Voorstel advies –
naar zeef 3?
duurzame energieinfraprojecten).
Separaat traject/
geen onderdeel van
deze Verkenning.
PM

Er bestaan
verschillende
beelden over de
winst die deze
mogelijkheden opleveren (of zelf
ingewikkelder
maken). Discussies
binnen EU lopen
nog.
Ja

N.t.b.

N.t.b.

Ja

BIJLAGE 4: Schema scope verkenning wettelijke versnellingsopties

28

BIJLAGE 5: Overzicht overgebleven versnellingsopties

Versnellingsoptie (nummering sluit aan bij bijlagen 1 en 3)
1. Voor alle duurzame energie-infraprojecten van nationaal (en provinciaal) belang de RCR(PCR)/
project-procedure van toepassing te verklaren
2. Aanpassen coördinatie-regeling afd. 3.5 Ow (in geval toestemmingen voor een (deel van het) project niet meegaat in de
projectprocedure.
4, 5, 6. Geen verkenningenfase voor bepaalde projecten.
Minder vergaand alternatief: verzwaringen die Omgevingswet kent buiten toepassing verklaren (opties 5 en 6 uit bijlage 3 van
deze notitie)
8. Voor alle duurzame energieprojecten van nationaal belang enkele procedurele afwijkingen ten aanzien van bezwaar.
10. Vergunningvrij maken van enkele kleine activiteiten met weinig impact op leefomgeving, met name van belang voor
regionale netbeheerders
13. Voor alle duurzame energieprojecten van nationaal belang enkele procedurele afwijkingen ten aanzien beroep.
15. Rechtbank als hoogste rechter bij ‘eenvoudige’ zaken
16. Invoeren verbod pro forma beroep
17. Aanwijzing Minister van EZK als bevoegd gezag voor nationale omgevingsplanactiviteit
19. Maximale beslistermijn bevoegd gezag bij duurzame energie-infraprojecten
23. Gebruik maken van experimenteerbepalingen in de Ow en energiewetgeving
25. Langere gedoog-plichtenprocedure Ow terugdraaien
26. Vergunningen op hoofdlijnen mogelijk maken
27. Art. 6 Besluit uitvoering Chw continueren
28. Aanwijzen Minister LNV i.p.v. gedeputeerde staten als bevoegd gezag bij ombouw gastransportnetwerk betreffende natuur

29

BIJLAGE 6: Proces-procedureschema overzicht overgebleven versnellingsopties
Projectprocedure en vergunningenprocedures die daarop volgen
Stap/fase
Documenten, resultaat
Wettelijke
versnellingsoptie
Projectenscope projectprocedure (wettelijke lijst
van energie-infraprojecten)

wettelijke lijst van werken met
nationaal belang waarvoor
minister in ieder geval een
projectbesluit vaststelt

a. Voorselectie
Project komt op:
→ alg. projectinfo en
probleemanalyse op
hoofdlijnen
→ opstellen startdocument
met probleemanalyse,
projectanalyse incl. voorstel
ruimt. proc. en beschrijving
versnellingsopties, e.d.

➔ Startdocument
Gaat in op bovenstaande –
nat. belang, urgentie,
toekomstzekerheid en
klimaatwinst.

b. Verkenning
Afhankelijk van gekozen
procedure Notitie Reikwijdte
en Detailniveau (NRD) voor
de plan-mer of eerste fase
project-mer aan de orde.
Gaat om beschrijving
plan/project, alternatieven,
kwaliteit milieu en autonome
ontwikkeling, en effecten van
het plan/project.
Daarnaast een integrale
effectenanalyse (analyse van
effecten op milieu, techniek,
kosten, omgeving en
toekomstvastheid)

• Verzoek van initiatiefnemer
aan BG om procedure te
beginnen
• Kennisgeving
voornemen36
• Kennisgeving participatie
(wie, waarover, wanneer,
aanvullende info, rol BG en
initiatiefnemer)
• evt. MKBA
• NRD voor 1e fase projectmer of plan-mer
• Integrale effectenanalyse
• Fase afgerond met
voorkeursalternatief of
voorkeursbeslissing

Zienswijzen of reacties

• NB: er is nog een
alternatieve mer-procedure
die uitmond in een
voorkeursalternatief
➔ Voorkeursbeslissing (of
VKA)
- uitvoering project
- uitvoering zonder project
of niet uitwerken oplossing
- voorkeur BG
- motivering participatie,
resultaten verkenning en
oplossingen/advies onafh.
desk.

•
c. Planuitwerking
- Opstellen ontwerpprojectbesluit
2e fase project-mer of gehele
project-mer. Gaat om
detaillering project, evt
varianten, kwaliteit milieu en
autonome ontwikkeling,

• Projectbesluit
- beschrijving project
- maatregelen
- motivering participatie
- resultaten verkenning en
oplossingen/advies onafh.
deskundige.
- wijzigt regels omg.pl.
- kan gelden als omg.verg.
- kan gelden als ander besl.

36

Versnelling,
tijdswinst

Uitbreiden lijst van type
projecten om discussies
nationaal belang te
voorkomen

Voorkomt potentiële
discussies.
Uitbreiding nog te
bepalen

Geen

N.v.t.

• Verzoek principebesluit als
startpunt van wettelijk
vastgelegde beslistermijn.
• Verkenningenfase overslaan
voor bepaalde projecten
(waar weinig te kiezen
valt): meteen naar
voorkeursbeslissing

Wettelijke
beslistermijn
stimuleert efficiënte
procesgang en
afstemming BG met
initiatiefnemers

Minder vergaande opties:
• Achterwege laten
participatie voor projecten
waar geen ruimte is voor
zinvolle participatie of
zeggenschap
• Achterwege laten van:
- mogelijkheid om
mogelijke oplossingen aan
te dragen
- verzoeken om advies
onafhankelijk deskundigen
- beslissing BG of
aangedragen oplossing
redelijkerwijs in
beschouwing moet worden
genomen.

Kan half jaar
versnelling
opleveren.

Voor zover toestemmingen
niet worden meegenomen in
de projectprocedure:
aanpassen coördinatieregeling
afd. 3.5 Awb

Voornemen bevat: of wel of niet voorkeursbeslissing wordt genomen ter voorbereiding projectbesluit, binnen welke termijn
een ieder mogelijke oplossingen voor opgave kan aandragen, uitgangspunten voor het redelijkerwijs in beschouwing nemen
van die oplossingen, beschrijving van de opgave, beschrijving hoe verkenning wordt uitgevoerd, binnen welke termijn en wie
het bevoegd gezag is.

30

Stap/fase
effecten van het project en
maatregelen
- Vergunningen aanvragen
voorbereiden en indienen bij
bevoegde gezagen
- Zienswijzen proj.besl. projectmer en evt. vergunningen.

3a. Beroep
Beroep tegen projectbesluit (en
vergunningen) bij ABRvS

Documenten, resultaat

Wettelijke
versnellingsoptie

Versnelling,
tijdswinst

RUG-opties t.a.v. beroep – in
ieder geval kansrijk: verbod
op pro forma beroep.

6 tot 8 wkn

- kan gelden als
maatwerkvoorschrift

→ Uitspraak ABRvS

3b. Realisatie
- Aanvragen vergunningen bij
bevoegde gezagen na
projectbesluit.
- FEED-study, voorbereiden
definitief investeringsbesluit/
uitvoeringsbesluit
projectorganisatie

a. RUG-opties t.a.v. bezwaar
voor verg.procedures na
projectbesluit:
- bezwaarproc. facultatief
in bepaalde gevallen
- afschaffen bezwaar
- invoeren
relativiteitsvereiste
- strakkere termijnen
b. RUG-opties t.a.v. beroep
voor verg.procedures na
projectbesluit:
- beroep in eerste en
hoogste instantie in
aangewezen geschillen
- geen verlof voor hoger
beroep
- verkorting motivering of
cassatie in hoger beroep
c. Rechtbank als hoogste
rechter bij eenvoudige
zaken
d. Verbod op pro forma
beroep
e. Vergunningvrij maken
bepaalde kleine activiteiten
f. aanpassen coördinatieregeling afd. 3.5 Awb (voor
toestemmingen die niet
meegaan in
projectprocedure).
g. Aanpassen procedure
gedoogplichten onder Ow
h. Minister LNV bevoegd gezag
maken voor
natuurtoestemming
ombouw gasnetwerk naar
waterstof.

31

a. substantieel (kan
wel meer
beroepen
opleveren).

b. substantieel

c. vermindert aantal
zaken bij RvS
d. 6 tot 8 weken
e. Substantieel voor
betreffende
activiteit
f. Van enkele weken
tot meer dan een
jaar.

g. Meer dan 6
maanden
h. Enkele maanden