Vervolgmeting
aantal en kosten
beschermingsbewinden

Eindrapport
Uitgebracht in opdracht van
het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Amersfoort, 30 juni 2016

Bureau Bartels B.V.
Postbus 318
3800 AH Amersfoort
Stationsplein 69
3818 LE Amersfoort
T 033 – 479 20 20
info@brtls.nl
www.bureaubartels.nl

Inhoud

1. INLEIDING

1

1.1
1.2

Aanleiding
Doelstelling

1
1

1.3

Aanpak

3

1.4

Leeswijzer

4

2. AANVRAGEN BEWIND

5

2.1
2.2

Inleiding
Wettelijke beschermingsmaatregelen

5
5

2.3

Ontwikkeling nieuwe aanvragen beschermingsmaatregelen

6

3. GEMEENTELIJKE UITGAVEN BEWIND

9

3.1

Inleiding

9

3.2
3.3

Ontwikkeling aantal personen voor wie gemeenten bijdragen in kosten bewind
Gemeentelijke uitgaven bewind

9
14

3.4

Extrapolatie gemeentelijke uitgaven bewind

19

4. VERSCHILLEN IN KOSTEN BEWIND

21

4.1

Inleiding

21

4.2
4.3

Beheersing kosten bewind
Verschillen in gemeentelijke uitgaven bewind

21
25

4.4

Mogelijke oorzaken voor verschillen in uitgaven

28

5. SAMENVATTENDE CONCLUSIES

33

Het auteursrecht van dit rapport ligt bij het ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid.

1.

INLEIDING

1.1

Aanleiding

In de afgelopen periode hebben gemeenten regelmatig signalen afgegeven dat er sprake
is van een sterke stijging van de uitgaven van gemeenten voor beschermingsbewind. In
principe dienen personen die onder bewind gesteld zijn de kosten daarvan zelf te
betalen. Indien zij daartoe echter niet in staat zijn, kan hiervoor een beroep op financiële
ondersteuning van gemeenten worden gedaan. In de praktijk wordt deze ondersteuning
veelal vanuit bijzondere bijstand verleend.
Mede vanwege de hierboven genoemde signalen heeft het ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid (SZW) enige tijd geleden onderzoek uit laten voeren naar de
ontwikkeling van het aantal onderbewindgestelden en de gemeentelijke uitgaven die
daarmee gemoeid zijn1. De resultaten hiervan bevestigden het beeld dat steeds meer
mensen onder beschermingsbewind worden geplaatst en dat deze groei ook gepaard is
gegaan met (sterk) stijgende uitgaven voor gemeenten.
Deze uitkomsten vormden voor de staatssecretaris van SZW dan ook aanleiding om een
aantal toezeggingen aan de Tweede Kamer te doen 2. Eén van deze toezeggingen betrof
een verdiepend onderzoek naar de kenmerken van onderbewindgestelden. Dit
onderzoek is inmiddels uitgevoerd3 en duidt op een ‘dubbel effect’ in het beroep op
bijzondere bijstand. Niet alleen het aantal onderbewindgestelden neemt toe maar ook het
aandeel onderbewindgestelden dat een beroep op bijzondere bijstand doet.
Een andere toezegging was om een vervolgmeting uit te voeren op het eerdere
onderzoek – de ‘nulmeting’ – naar de ontwikkeling van het aantal verzoeken tot
onderbewindstelling en van de daarmee gepaard gaande uitgaven voor gemeenten. Door
de resultaten van de vervolgmeting af te zetten tegen die van de nulmeting kan namelijk
inzicht worden verkregen in meer lange termijn ontwikkelingen die zich voordoen.
Daarmee kan dan bijvoorbeeld ook nagegaan worden in hoeverre de in de nulmeting
gesignaleerde toename van de gemeentelijke uitgaven voor beschermingsbewind tijdelijk
dan wel structureel van aard is.
Aan Bureau Bartels is gevraagd om deze vervolgmeting uit te voeren. In deze rapportage
doen we verslag van de bevindingen.

1.2

Doelstelling

De centrale doelstelling van de vervolgmeting was in feite om tot een beantwoording van
de volgende vraag te komen:
Hoe heeft het aantal verzoeken tot onderbewindstelling en daarmee gepaard gaande
uitgaven voor gemeenten zich in de periode 2013-2015 ontwikkeld en wat zijn mogelijke
oorzaken voor verschillen in deze uitgaven?

1

2
3

Stimulansz, Beschermingsbewind. Kwantitatief onderzoek naar ontwikkelingen en kosten voor gemeenten,
mei 2014.
Tweede Kamerbrief Stijgende kosten bijzondere bijstand voor beschermingsbewind, 1 juli 2014.
Bureau Bartels, Verdiepend onderzoek naar de groep onderbewindgestelden, 31 augustus 2015.

Bureau Bartels | 1

Uit het bovenstaande volgt dat in het onderzoek een drietal thema’s centraal heeft
gestaan, namelijk:
A. Nieuwe aanvragen (beschermings)bewind.
B. Gemeentelijke uitgaven (beschermings)bewind.
C. Oorzaken verschillen in uitgaven.
In het navolgende lichten we deze thema’s kort toe.
Een eerste doel van het onderzoek was om inzicht te verschaffen in de ontwikkeling van
het aantal nieuwe aanvragen voor (beschermings)bewind zoals die zich in de periode
2013-2015 heeft voorgedaan. Uit de nulmeting kwam destijds naar voren dat dit aantal
aanvragen in drie jaar tijd met 66% toegenomen was. Door actuele gegevens hierover te
achterhalen en deze gegevens te relateren aan de bevindingen voor de nulmeting kan
vastgesteld worden in hoeverre deze groei zich al dan niet in eenzelfde tempo voortgezet
heeft.
Een ander belangrijk doel van de vervolgmeting was om zicht te krijgen op de
gemeentelijke uitgaven voor (beschermings)bewind. Ook hiervoor geldt dat actuele
gegevens hierover gerelateerd dienen te worden aan de bevindingen van de nulmeting.
Dit om daarmee over een langere periode trends in de ontwikkeling van deze uitgaven
zichtbaar te maken. Aanvullend aan de nulmeting diende met de vervolgmeting ook een
meer betrouwbaar inzicht te worden verkregen in de omvang van de gemeentelijke
uitgaven voor (beschermings)bewind4.
Ten slotte was een belangrijk derde doel van het onderzoek om antwoord te krijgen op de
vraag hoe het komt dat de ene gemeente naar verhouding met (veel) hogere uitgaven
voor (beschermings)bewind van doen heeft dan de andere gemeente. In feite gaat het
hierbij dus om het achterhalen van achterliggende oorzaken voor verschillen in
gemeentelijke uitgaven (beschermings)bewind. Een belangrijk achterliggend doel
hiervan was om gemeenten daarmee handvatten aan te reiken voor het beheersen van
hun uitgaven voor beschermingsbewind.
Bij de uitvoering van het onderzoek hebben we bovenstaande thema’s verder uitgewerkt
door het formuleren van onderzoeksvragen die we via het verrichten van deskresearch
en veldwerk (zie paragraaf 1.3) hebben getracht te beantwoorden. In het onderstaande
presenteren we per thema enkele belangrijke voorbeelden van onderwerpen die daarbij
aan bod zijn gekomen.
Ontwikkeling aanvragen (beschermings)bewind
 Aantal nieuwe aanvragen onderbewindstelling 2013-2015
 Trends in beschermingsbewind, mentorschap en curatele
 Veranderingen t.o.v. nulmeting
Uitgaven gemeenten
 Registratie uitgaven door gemeenten
 Trends in (aantal) personen met financiële betrokkenheid gemeenten
 Ontwikkeling gemeentelijke uitgaven (beschermings)bewind

4

In de nulmeting zijn hierover geen cijfers opgenomen. Dit vanwege het feit dat de gemeenten die daaraan
deelgenomen hebben niet representatief bleken te zijn voor alle Nederlandse gemeenten.

2 | 0605 Vervolgmeting aantal en kosten beschermingsbewind

Oorzaken verschillen gemeentelijke uitgaven
 Relatieve verschillen in gemeentelijke uitgaven
 Initiatieven voor beheersing uitgaven (beschermings)bewind
 Beïnvloeden gemeentelijke uitgaven (beschermings)bewind
In de navolgende hoofdstukken presenteren we de uitkomsten van het onderzoek voor
bovenstaande thema’s en bijbehorende onderwerpen.

1.3

Aanpak

We hebben voor de uitvoering van de opdracht een aantal typen activiteiten ontplooid.
Allereerst hebben we gegevens van de Raad voor de Rechtspraak over verschillende
typen beschermingsmaatregelen geanalyseerd. Vervolgens hebben we, in samenspraak
met de begeleidingscommissie die voor het onderzoek ingesteld was, een vragenlijst
voor de raadpleging van gemeenten vervaardigd.
Het leeuwendeel van de onderzoeksinspanningen had betrekking op het feitelijk
consulteren van gemeenten. In tabel 1.1 hebben we samengevat hoeveel gemeenten we
geraadpleegd hebben en wat de respons was. We hebben daarbij een onderscheid
gemaakt in individuele en samenwerkingsverbanden van gemeenten. De reden daarvoor
is dat een deel van de gemeenten samenwerkt op verschillende terreinen van werk en
inkomen, waaronder ook op het gebied van (beschermings)bewind. Dit impliceert dat bij
dergelijke gemeenten sprake is van één centrale uitvoeringsorganisatie die de aanvragen
voor bijdragen in de kosten van (beschermings)bewind behandelt en daarmee
samenhangende uitgaven doet.
Tabel 1.1

Aantal geraadpleegde (samenwerkingsverbanden) gemeenten en respons

Aspect

Individuele gemeenten

Samenwerkingsverbanden (aantal
gemeenten)

209

62

32

3

177

59

Totaal aantal
Niet bereikt
5

Aantal bereikt

Non-respons:
 Geen tijd
 Contactpersoon niet meer in functie

4
3 keer genoemd
1 keer genoemd

2
2 keer genoemd
-

Netto respons (absoluut)

173

57

Netto respons (relatief)

98%

97%

We zien in bovenstaande tabel dat er met het onderzoek een (zeer) hoge respons
gerealiseerd is. Slechts een beperkt deel van de (samenwerkingsverbanden van)
gemeenten bleek geen mogelijkheden te hebben – of niet bereid te zijn – om deel te
nemen aan het onderzoek. De redenen die deze gemeenten hiervoor aanvoerden
hebben we in bovenstaande tabel opgenomen. Deze redenen geven er geen aanleiding
toe om te veronderstellen dat de groep van non-respondenten op het terrein van
(beschermings)bewind wezenlijk af zou wijken van de groep gemeenten die
deelgenomen heeft aan het onderzoek.

5

Daarmee bedoelen we dat we in de periode dat het onderzoek liep in contact konden komen (telefonisch of
per mail) met de persoon binnen een gemeente die zicht heeft op (beschermings)bewind.

Bureau Bartels | 3

Als toelichting op de gegevens in bovenstaande tabel kunnen we nog het volgende
opmerken. Het doel, dat we in samenspraak met de opdrachtgever vastgesteld hebben,
was om in totaal effectief circa 75% van de gemeenten in het onderzoek te betrekken. Dit
omdat verwacht kon worden dat met een dergelijk hoog aandeel de bevindingen
voldoende representatief zouden zijn voor alle gemeenten.
Uiteindelijk hebben we een (nog) hogere deelname weten te realiseren. In totaal hebben
we 173 functionarissen van individuele gemeenten en 57 vertegenwoordigers van
samenwerkingsverbanden van gemeenten geraadpleegd. In deze samenwerkingsverbanden van gemeenten werken in totaal 175 gemeenten samen. Met de
respondenten van individuele gemeenten en samenwerkingsverbanden ‘dekken’ we in
totaal dus 348 gemeenten af. Dat is 89% van alle Nederlandse gemeenten. Deze
gemeenten vertegenwoordigden samen 94% van de Nederlandse bevolking (per 31
december 2016). Overigens bleek een deel van de respondenten van samenwerkingsverbanden in staat om gegevens voor de afzonderlijke gemeenten binnen hun verband
aan te reiken. Per saldo hebben we van 256 individuele gemeenten en 26 samenwerkingsverbanden gegevens aangereikt gekregen. Het totaal aantal waarnemingen
bedraagt dus 282.
Niet alleen het feit dat we vrijwel alle gemeenten hebben bereikt, maar ook het hoge
aandeel gemeenten dat daadwerkelijk in het onderzoek heeft geparticipeerd, kunnen we
spreken van representatieve bevindingen. Er is geen omvangrijke groep nonrespondenten die qua gemeentelijke uitgaven eventueel af zou kunnen wijken van de
groep respondenten. Of, anders geformuleerd, het potentiële gevaar van een scheve
verdeling van de respons speelt niet.

1.4

Leeswijzer

De opbouw van dit rapport ziet er als volgt uit. In het volgende hoofdstuk komen we eerst
tot een afbakening van verschillende beschermingsmaatregelen, waaronder
beschermingsbewind. Vervolgens gaan we in op de ontwikkeling van het aantal nieuwe
aanvragen voor deze maatregelen in de afgelopen jaren. In hoofdstuk 3 zoomen we in op
(de ontwikkeling van) het aantal personen voor wie gemeenten financieel bij moeten
dragen aan de kosten van bewind. Daarbij schenken we ook aandacht aan de daarmee
samenhangende (ontwikkeling van de) gemeentelijke uitgaven en maken we – waar
mogelijk – een vergelijking met de resultaten voor de nulmeting. In hoofdstuk 4 verleggen
we het accent naar gemeentelijke initiatieven om invloed uit te oefenen op de uitgaven
voor bewind en mogelijke oorzaken voor de verschillen die zich tussen gemeenten
voordoen waar het gaat om de (relatieve) uitgaven voor (beschermings)bewind. We
ronden deze rapportage af met hoofdstuk 5 waarin we de belangrijkste conclusies van
het onderzoek en een aantal aanbevelingen presenteren.
Bij de uitkomsten in de navolgende hoofdstukken merken we nog wel op dat niet alle
respondenten cijfers of complete cijferreeksen konden aanreiken dan wel (alle) vragen
konden beantwoorden. Vandaar dat het aantal waarnemingen (de N) bij een deel van de
uitkomsten lager is dan hierboven genoemd.

4 | 0605 Vervolgmeting aantal en kosten beschermingsbewind

2.

AANVRAGEN BEWIND

2.1

Inleiding

In dit hoofdstuk bakenen we eerst in paragraaf 2.2 de verschillende typen beschermingsmaatregelen af waarvoor – bij onvoldoende financiële draagkracht – een beroep op een
bijdrage van gemeenten kan worden gedaan. Vervolgens presenteren we in paragraaf
2.3 gegevens van de Raad voor de Rechtspraak over de ontwikkeling van het aantal
nieuwe aanvragen voor de verschillende beschermingsmaatregelen.

2.2

Wettelijke beschermingsmaatregelen

In essentie is bewind bedoeld om mensen te beschermen die zelf geen goede
beslissingen (meer) kunnen nemen. In Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek wordt een
drietal wettelijke beschermingsmaatregelen onderscheiden die we hieronder de revue
laten passeren.

Beschermingsbewind
Beschermingsbewind is bedoeld voor personen die vanwege hun lichamelijke en/of
geestelijke toestand niet in staat zijn om zelf hun financiële zaken (geld en goederen) te
regelen. Een belangrijke recente aanpassing is dat vanaf 1 januari 2014, vanuit de Wet
wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap, ook verkwisting en het hebben
van problematische schulden gronden vormen voor het toepassen van beschermingsbewind. Hiermee werd in feite een al langer bestaande praktijk geformaliseerd. Vóór 1
januari 2014 vormde namelijk het hebben van problematische schulden, en daardoor in
een geestelijke toestand geraken waardoor personen niet in staat waren om de eigen
financiële zaken te regelen, ook dikwijls een reden voor kantonrechters om
beschermingsbewind toe te passen.
Beschermingsbewind kan door zowel professionele als niet-professionele bewindvoerders aangeboden worden. Bewindvoerders nemen dan beslissingen over geld en
goederen van de betreffende personen die onder bewind zijn geplaatst. Dit dient in
principe (indien mogelijk) wel in overleg met deze personen plaats te vinden. Dit omdat
bij beschermingsbewind de rechthebbenden wel handelingsbekwaam blijven.

Mentorschap
Mentorschap richt zich op mensen die hun persoonlijke zaken niet zelf kunnen regelen.
Mentoren, die in het kader van mentorschap opereren, nemen dan ook beslissingen over
de verzorging, verpleging, behandeling of begeleiding van deze personen.

Curatele
Curatele richt zich op mensen die zowel hun financiële als persoonlijke zaken niet zelf
kunnen regelen. Curatoren nemen dan ook beslissingen over zowel de financiële als de
persoonlijke zaken van deze personen. In tegenstelling tot beschermingsbewind zijn
personen die onder curatele zijn gesteld, handelingsonbekwaam.
Gemakshalve spreken we in het navolgende van ‘bewind’ daar waar we alle drie
beschermingsmaatregelen gezamenlijk bedoelen. Met de ‘kosten van bewind’ bedoelen
we dan ook de totale kosten van bewindvoerders, mentoren en curatoren zoals die door
de kantonrechter aangewezen zijn (zie hieronder) in het kader van bovenstaande
beschermingsmaatregelen.

Bureau Bartels | 5

Aanvragen voor de hierboven besproken typen beschermingsmaatregelen dienen bij de
kantonrechter ingediend te worden. Dit kan bijvoorbeeld gedaan worden door de
betreffende personen zelf (de ‘rechthebbende’), familieleden, voogd of hulpverleners.
Indien personen, die door de kantonrechter onder één (of meer6) van bovenstaande
beschermingsmaatregelen zijn geplaatst, financieel onvoldoende draagkrachtig zijn
dienen gemeenten financieel bij te dragen in de kosten van het bijbehorende bewind. Dit
vindt, zoals in het inleidende hoofdstuk al aan de orde kwam, veelal plaats vanuit
bijzondere bijstand. Daarnaast kunnen gemeenten echter ook vanuit andere
kostenposten, zoals schuldhulpverlening, een bijdrage leveren. Ten slotte is nog
vermeldenswaard dat gemeenten, bijvoorbeeld vanuit schuldhulpverlening, eventueel ook
zelf beschermingsbewind aan kunnen bieden.
Sinds de Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap mogen ook
gemeenten, indien er sprake is van problematische schulden, de kantonrechter
verzoeken om beschermingsbewind in te stellen of dit juist op te heffen. Dit laatste is
relevant indien een gemeente van mening is dat een persoon, die onder beschermingsbewind is geplaatst, weer in voldoende mate in staat is om zelfstandig de financiële
zaken te regelen en dus de (verplichte) gemeentelijke bijdrage aan de kosten van de
bewindvoerder of curator niet langer nodig is. Per saldo blijft echter een belangrijk
kenmerk van bovenstaande beschermingsmaatregelen dat gemeenten in principe maar
beperkt invloed hebben op de ontwikkeling van de kosten daarvan. Immers, aanvragen
en besluitvorming vinden voor een belangrijk deel buiten het gemeentelijk gezichtsveld
plaats terwijl gemeenten wel verplicht zijn om in situaties van beperkte financiële
draagkracht bij te dragen aan de kosten.
Uit het bovenstaande volgt overigens dat bewindvoering die plaatsvindt in het kader van
de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen (WSNP) buiten de reikwijdte van het
onderzoek valt. De WSNP-bewindvoering behoort namelijk niet tot de drie wettelijke
beschermingsmaatregelen die in dit onderzoek centraal hebben gestaan. Bewindvoering
in het kader van de WSNP is namelijk uitsluitend gericht op schuldsanering. Gemeenten
zijn niet verplicht om bij te dragen aan de kosten van deze vorm van bewindvoering.

2.3

Ontwikkeling nieuwe aanvragen beschermingsmaatregelen

In de nulmeting is onder andere aandacht besteed aan de ontwikkeling van het aantal
nieuwe aanvragen voor beschermingsbewind over de periode 2010-2013. Zoals in de
inleiding al aan bod kwam, bleek daaruit dat dit aantal over deze periode met minimaal
66% toegenomen was, een gemiddeld jaarlijks groeipercentage dus van meer dan 18%.
Volgens de nulmeting bedroeg het aantal aanvragen voor beschermingsbewind in 2010
namelijk 21.700 en in 2013 minimaal 36.004. Daarbij vermeldde Stimulansz dat het
aantal aanvragen voor 2013 een minimale inschatting zou zijn, omdat – vanwege het
moment van uitvoering van het onderzoek – de maand december van 2013 niet
meegenomen kon worden7.
In de praktijk wordt het overgrote deel van de nieuwe aanvragen voor (beschermings)
bewind gehonoreerd. Dit is bijvoorbeeld ook uit de nulmeting naar voren gekomen. In dit
onderzoek zijn dossieranalyses uitgevoerd waarbij onder andere het ‘honoreringspercentage’ van de aanvragen voor beschermingsbewind in kaart is gebracht. Voor 2010
6
7

In de praktijk kunnen beschermingsbewind en mentorschap gecombineerd worden.
Stimulansz, Beschermingsbewind. Kwantitatief onderzoek naar ontwikkelingen en kosten voor gemeenten,
mei 2014.

6 | 0605 Vervolgmeting aantal en kosten beschermingsbewind

kwam dit percentage uit op 96% en voor 2012 op 94%. In dit onderzoek is dit
honoreringspercentage niet opnieuw vastgesteld en is (impliciet) verondersteld dat dit
percentage nog steeds ongeveer op het (hoge) niveau van de nulmeting ligt 8. Gezien het
feit dat maar een (zeer) beperkt deel afgewezen wordt, vormt de ontwikkeling van het
aantal nieuwe aanvragen voor (beschermings)bewind een goede indicator voor de
(toekomstige) ontwikkeling van de gemeentelijke uitgaven voor beschermingsmaatregelen. Dit wordt daarnaast natuurlijk ook bepaald door het aandeel onderbewindgestelden dat een beroep op gemeenten doet voor de dekking van kosten van
(beschermings)bewind. In het inleidende hoofdstuk is al vermeld dat recent onderzoek er
op duidt dat dit aandeel toeneemt9.
Om een vergelijking met de nulmeting te kunnen maken hebben we de Raad voor de
Rechtspraak gevraagd naar gegevens over de ontwikkeling van het aantal nieuwe
aanvragen voor verschillende beschermingsmaatregelen over de periode 2013-2015. In
figuur 2.1 hebben we de resultaten daarvan samengevat. De vermelde aantallen uit de
jaren 2010-2012 zijn afkomstig uit de genoemde nulmeting.
Figuur 2.1

Aantal nieuwe aanvragen beschermingsmaatregelen 2010-2015 (afgerond op
100-tallen)

45.000

42.600

40.000

40.100

35.900

35.000
30.112

30.000
25.000

25.344
21.700

20.000
15.000
10.000

7.600

8.700

9.300

5.000

2.500

2.500

2.300

2013

2014

2015

0

0
2010

2011
Beschermingsbewind

Bron:

2012

Curatele

Mentorschap

Raad voor de Rechtspraak, DataWareHouse (DWH) InfoRM, datum uitvraag 14 januari 2016

Allereerst zien we dat voor 2013 het aantal nieuwe aanvragen voor beschermingsbewind
uitgekomen is op 35.900. Dit impliceert enerzijds dat achteraf gezien het woordje
‘minimaal’ in de nulmeting, wat de ontwikkeling van het aantal nieuwe aanvragen voor
beschermingsbewind in 2013 betreft, wel weggelaten had kunnen worden. Anderzijds is
er daarmee wat dit jaar betreft sprake van een redelijke aansluiting met de nulmeting.
Immers, het aantal van 35.900 voor 2013 in figuur 2.1 komt redelijk in de buurt van het
aantal van 36.004 zoals dat in de nulmeting is berekend10.
8

9
10

Gezien het feit dat ook de Raad voor de Rechtspraak niet over deze gegevens beschikt zouden hiervoor
dan wederom omvangrijke dossieranalyses uitgevoerd dienen te worden terwijl er geen duidelijke indicaties
zijn dat dit percentage recentelijk wezenlijk gewijzigd zou zijn.
Bureau Bartels, Verdiepend onderzoek naar de groep onderbewindgestelden, 31 augustus 2015.
Hoewel deze getallen dicht bij elkaar liggen hanteren we desondanks de term ‘redelijk’. Dit omdat in de
nulmeting de maand december voor 2013 achterwege moest blijven. Met deze maand erbij zou verwacht
kunnen worden dat in 2013 het aantal nieuwe aanvragen voor beschermingsbewind op ruim 39.000
uitgekomen was (12/11 x 36.004).

Bureau Bartels | 7

Een andere belangrijke conclusie die uit figuur 2.1 getrokken kan worden is dat in 2014
de groei van het aantal nieuwe aanvragen voor beschermingsbewind nog flink
toegenomen is ten opzichte van 2013 (+18,7%). Dit is vergelijkbaar met de groei zoals
die zich in de voorgaande jaren voorgedaan heeft. In 2015 blijkt er echter sprake te zijn
van een duidelijke trendbreuk. In vergelijking met 2014 is het aantal nieuwe aanvragen
voor beschermingsbewind in 2015 namelijk gedaald met circa 6%. Een verklaring voor
deze omslag kon niet door de Raad voor de Rechtspraak worden gegeven.
Verder kan uit figuur 2.1 afgeleid worden dat het aantal nieuwe aanvragen voor
curatele over de periode 2013-2014 stabiel is gebleven terwijl, net als bij
beschermingsbewind, dit aantal in 2015 terugloopt. Dit impliceert dat over de gehele
periode 2013-2015 gezien ontwikkelingen in het aantal personen dat onder curatele is
gesteld waarschijnlijk niet in wezenlijke stijgingen van de gemeentelijke uitgaven kunnen
hebben geresulteerd11. Dit ook gezien het feit dat het aantal nieuwe aanvragen voor
curatele in de afgelopen jaren slechts ongeveer 5% bedraagt van het aantal nieuwe
aanvragen voor beschermingsbewind. In de nulmeting is geen aandacht besteed aan de
ontwikkeling van het aantal nieuwe aanvragen voor curatele. We kunnen de resultaten
voor deze beschermings-maatregel dan ook niet afzetten tegen de bevindingen van de
nulmeting.
Verder zien we dat het aantal nieuwe aanvragen voor mentorschap wel een gestage
groei laat zien. De gemiddelde jaarlijkse groei voor deze beschermingsmaatregel komt in
de periode 2013-2015 namelijk uit op ruim 10%. Deze maatregel ‘tikt’ echter, zie hierna,
veel minder door in de gemeentelijke uitgaven voor bewind dan beschermingsbewind.
Net als voor curatele bevat de nulmeting geen gegevens over de ontwikkeling van het
aantal nieuwe aanvragen voor mentorschap. Daardoor kunnen we ook voor deze
beschermingsmaatregel de trends die zich in de periode 2013-2015 voorgedaan hebben
niet relateren aan de ontwikkelingen in de periode 2010-2013.
Indien de meer recente trends, die in figuur 2.1 zichtbaar zijn, zich de komende jaren
doorzetten dan valt te voorzien dat dit een ‘drukkend’ effect zal hebben op de groei van
het aantal personen – en de uitgaven die daarmee gemoeid zijn – voor wie gemeenten bij
dienen te dragen in de kosten van bewind. Immers, de daling van het aantal nieuwe
aanvragen voor beschermingsbewind en curatele is in 2015 duidelijk groter dan de
stijging van het aantal personen dat onder mentorschap is geplaatst. Bovendien is het zo
dat de cijfers er op duiden dat gemeenten bij mentorschap bij een kleiner deel van de
betreffende personen financieel bij dienen te springen dan bij beschermingsbewind. Met
andere woorden, een daling van een X aantal personen dat onder beschermingsbewind
is geplaatst telt voor de gemeentelijke uitgaven veel sterker aan dan een stijging van een
zelfde aantal personen (X) dat onder mentorschap is geplaatst.

11

Wel zou het natuurlijk zo kunnen zijn dat het aandeel personen dat onder curatele is gesteld en voor wie
een bijdrage van de gemeente wordt gevraagd in de loop der tijd toegenomen is. Hiervoor hadden we
echter geen gegevens ter beschikking.

8 | 0605 Vervolgmeting aantal en kosten beschermingsbewind

3.

GEMEENTELIJKE UITGAVEN VOOR BEWIND

3.1

Inleiding

In dit hoofdstuk focussen we op de ontwikkeling van de gemeentelijke uitgaven voor
bewind. Daartoe beginnen we in paragraaf 3.2 met het presenteren van gegevens over
de ontwikkeling van het aantal personen – dat in de afgelopen periode onder één van de
beschermingsmaatregelen is gesteld – voor wie gemeenten bij moeten dragen aan de
kosten van bewind. Vervolgens komen we in paragraaf 3.3 tot een raming van de
ontwikkeling van de gemeentelijke uitgaven voor bewind. Daarbij maken we ook een
vergelijking met de nulmeting. We ronden af met paragraaf 3.4 waarin we tot een
extrapolatie komen van de gemeentelijke uitgaven voor bewind.

3.2

Ontwikkeling aantal personen voor wie gemeenten bijdragen in
kosten bewind

In het navolgende presenteren we de resultaten voor de verschillende typen
beschermingsmaatregelen. Alvorens daartoe over te gaan merken we meer in het
algemeen op dat gebleken is dat het leeuwendeel van de gemeenten in haar monitoring
(qua personen en uitgaven) niet differentieert naar de afzonderlijke beschermingsmaatregelen. Daar waar gemeenten spreken van ‘beschermingsbewind’ bedoelen zij
veelal alle drie beschermingsmaatregelen – beschermingsbewind, mentorschap en
curatele – gezamenlijk12. Op zich is dit ook niet heel verwonderlijk gezien het feit dat
beschermingsbewind duidelijk dominant is binnen de gemeentelijke uitgaven (zie
hoofdstuk 2 maar ook de resultaten hierna).
Zoals gezegd, kon maar een beperkt deel van de door ons geraadpleegde respondenten
per beschermingsmaatregel gegevens aanreiken over het aantal personen voor wie
gemeenten bij dienen te dragen in de kosten van bewind. In totaal 23 vertegenwoordigers
van individuele gemeenten en 7 respondenten van samenwerkingsverbanden – die
gezamenlijk 16 gemeenten vertegenwoordigden – konden dat wel. Daarmee konden
dergelijke gedifferentieerde cijfers dus voor 39 gemeenten aangereikt worden. Dit is 11%
van het totaal aantal gemeenten dat (individueel of via hun samenwerkingsverband) in
het onderzoek geparticipeerd heeft. Dit bevestigt nogmaals dat maar een beperkt deel
van de gemeenten inzicht heeft in de afzonderlijke beschermingsmaatregelen.
Tabel 3.1 bevat – voor het jaar 2015 – gegevens voor de gemeenten waarbij wel
gedifferentieerd kon worden naar de afzonderlijke beschermingsmaatregelen. De
gegevens in deze tabel hebben betrekking op het aantal personen – binnen de
afzonderlijke beschermingsmaatregelen – voor wie gemeenten bijdragen in de kosten
van bewind. We hebben daarbij nog een onderscheid gemaakt naar gemeenten die
hiervoor feitelijke cijfers aan konden dragen en gemeenten die hiervan schattingen
gemaakt hebben.

12

Dit impliceert dat te verwachten valt dat de gegevens in de nulmeting veelal ook betrekking hadden op alle
drie beschermingsmaatregelen gezamenlijk.

Bureau Bartels | 9

Tabel 3.1

Aantal personen voor wie gemeenten bij moeten dragen in de kosten van
bewind, naar beschermingsmaatregel, 2015

Categorie

Aantal
gemeenten

Beschermingsbewind

Mentorschap

Curatele

Aandeel
beschermingsbewind

Gemeenten met
feitelijke cijfers

34

11.195

228

150

97%

Gemeenten met
schattingen

5

693

21

17

95%

Totaal*

39

11.888

249

167

97%

*

Totaal waarbij feitelijke cijfers en schattingen bij elkaar opgeteld zijn. Dit geldt ook voor navolgende tabellen
waarin sprake is van feitelijke cijfers en schattingen

De resultaten van tabel 3.1 bevestigen nogmaals dat voor gemeenten vooral
beschermingsbewind relevant is. Voor de gemeenten die gedifferentieerd inzicht konden
verschaffen geldt namelijk dat 97% van het aantal personen, voor wie deze gemeenten
bij moeten dragen in de kosten van bewind, onder beschermingsbewind valt. Dit vormt
waarschijnlijk ook een belangrijke verklaring voor het gegeven dat het merendeel van de
gemeenten (in hun monitoring) niet differentieert naar de afzonderlijke beschermingsmaatregelen. Desondanks presenteren we in het navolgende – voor de gemeenten
waarvoor dat wel kon – een aantal gegevens over de afzonderlijke beschermingsmaatregelen. Uiteraard schenken we in aanvulling daarop ook aandacht aan de
resultaten voor de drie beschermingsmaatregelen gezamenlijk. Immers, het leeuwendeel
van de gemeenten kon alleen voor dit aggregatieniveau gegevens aanreiken.
We zijn allereerst nagegaan hoe het aantal personen, voor wie gemeenten bij moeten
dragen in de kosten van beschermingsbewind, zich in de periode 2013-2015 ontwikkeld
heeft. De resultaten van deze vraagstelling hebben we in tabel 3.2 vervat. We hebben
daarbij weer gedifferentieerd naar gemeenten die hiervoor feitelijke cijfers aan konden
dragen en gemeenten die hiervan een zo goed mogelijke inschatting gemaakt hebben.
Tabel 3.2

Aantal personen voor wie gemeenten
13
beschermingsbewind, 2013-2015

Categorie

bijdragen

in

de

kosten

van

Aantal
gemeenten

2013

2014

2015

Gemiddelde
jaarlijkse groei
2013-2015

Gemeenten met
feitelijke cijfers

34

6.266

8.139

11.195

+34%

Gemeenten met
schattingen

5

412

515

693

+30%

Totaal

39

6.678

8.654

11.888

+33%

Uit de resultaten van tabel 3.2 kan een aantal conclusies worden getrokken. Allereerst
zien we dat het aantal personen voor wie de betreffende gemeenten bij moeten dragen in
de kosten van beschermingsbewind in de afgelopen periode verder gestegen is. Dit geldt
voor beide deelsegmenten van gemeenten die we in tabel 3.2 onderscheiden hebben.
Daarbij blijken de resultaten voor beide deelsegmenten goed met elkaar te sporen. Dit
duidt er op dat gemeenten die niet over feitelijke cijfers beschikten blijkbaar wel goede
inschattingen konden maken voor het aantal personen voor wie zij bijdragen aan de
kosten van beschermingsbewind.

13

Personen die door de kantonrechter zowel onder beschermingsbewind als onder mentorschap
geplaatst zijn meegeteld bij beschermingsbewind.

10 | 0605 Vervolgmeting aantal en kosten beschermingsbewind

zijn

In tabel 3.3 hebben we op een vergelijkbare wijze cijfers opgenomen over de aantallen
personen voor wie gemeenten bij moeten dragen aan de kosten van bewindvoering
omdat deze personen door de kantonrechter onder curatele zijn geplaatst. Ook in dit
geval hebben we weer gedifferentieerd naar gemeenten die hiervoor feitelijke gegevens
konden aandragen en gemeenten die deze aantallen geschat hebben.
Tabel 3.3

Aantal personen voor wie gemeenten bijdragen in de kosten van curatele, 20132015

Categorie

Aantal
gemeenten

2013

2014

2015

Gemiddelde
jaarlijkse groei
2013-2015

Gemeenten met
feitelijke cijfers

34

97

126

150

+24%

Gemeenten met
schattingen

5

10

14

17

+30%

Totaal

39

107

140

167

+25%

De gemeenten die in hun registratie kunnen differentiëren naar type beschermingsmaatregel blijken in de onderzochte periode ook een groei te hebben van het aantal
personen onder curatele waaraan is bijgedragen in de kosten. De gemiddelde jaarlijkse
groei is echter iets lager dan hiervoor bij beschermingsbewind.
Tabel 3.4 bevat vergelijkbare gegevens als in bovenstaande tabellen maar dan voor
personen voor wie de kantonrechter een mentor aangewezen heeft. Daaruit blijkt dat de
beschermingsmaatregel de sterkste groei vertoont wat betreft het aantal personen voor
wie gemeenten bij hebben moeten dragen in de kosten.
Tabel 3.4

Aantal personen voor wie gemeenten bijdragen in de kosten van mentorschap,
2013-2015

Categorie

Aantal
gemeenten

2013

2014

2015

Gemiddelde
jaarlijkse groei
2013-2015

Gemeenten met
feitelijke cijfers

34

109

136

228

+45%

Gemeenten met
schattingen

5

14

16

21

+22%

Totaal

39

123

152

249

+42%

Tabel 3.5 bevat gegevens voor de drie beschermingsmaatregelen gezamenlijk. Deze
tabel bevat de ontwikkeling van het aantal personen voor wie gemeenten bij moeten
dragen in de kosten van beschermingsbewind, mentorschap of curatele. Zoals gezegd,
kon het merendeel van de gemeenten alleen voor dit geaggregeerde niveau gegevens
aanreiken.
Tabel 3.5

Aantal personen voor wie gemeenten bijdragen in de kosten van bewind
(beschermingsbewind, curatele en mentorschap), 2013-2015

Categorie

Aantal
gemeenten

2013

2014

2015

Gemiddelde
jaarlijkse groei
2013-2015

Gemeenten met
feitelijke cijfers

235

36.855

49.893

65.035

+33%

Gemeenten met
schattingen

27

3.456

4.553

5.562

+27%

Totaal

262

40.341

54.446

70.597

+32%

Bureau Bartels | 11

Uit tabel 3.5 blijkt dat er in de afgelopen jaren sprake is geweest van een duidelijke
toename van het aantal personen voor wie gemeenten bij moeten dragen aan de kosten
van bewind. In de periode 2013-2015 bedroeg de jaarlijkse gemiddelde groei namelijk
ruim 30%. Daarbij zijn de verschillen tussen beide typen gemeenten die we in tabel 3.5
opgenomen hebben – gemeenten die feitelijke cijfers konden aanreiken en gemeenten
die uitsluitend schattingen konden geven – beperkt.
Bezien we de ontwikkeling per jaar, dan valt op dat recentelijk de groei van het aantal
personen voor wie gemeenten bij dienen te dragen in de kosten van bewind iets afvlakt.
Tussen 2013 en 2014 bedroeg de groei namelijk 35%, terwijl tussen 2014 en 2015 het
aantal personen voor wie bijgedragen is in de kosten met 30% toenam. Mogelijk dat de
trendbreuk in het aantal nieuwe aanvragen, zoals die in paragraaf 2.3 uit de cijfers van de
Raad voor de Rechtspraak bleek, hieraan debet is.
Uit voorgaande onderzoeken14 is gebleken dat het hebben van problematische schulden
(mede) een belangrijke oorzaak is voor het aanvragen van beschermingsbewind.
Bovendien blijkt dat het belang hiervan in de afgelopen periode ook toegenomen is en
dus (mede) debet te zijn aan de stijging van het aantal beschermingsbewinden dat zich in
de afgelopen periode gemanifesteerd heeft. Naast beschermingsbewind kan ook bij
curatele sprake zijn van ‘schuldenbewinden’. Immers, in hoofdstuk 2 hebben we gezien
dat ‘curatele’ mede betrekking heeft op financiële zaken.
In het licht van het bovenstaande hebben we gemeenten gevraagd of zij voor 2015 aan
konden geven bij hoeveel personen, voor wie zij bijdragen in de kosten van bewind
(vanwege beschermingsbewind of curatele), sprake was van schuldenbewind. Voor in
totaal 63 gemeenten konden hiervoor cijfers aangereikt worden (zie tabel 3.6). Het
merendeel van deze gemeenten kon daarbij echter geen onderscheid maken naar
beschermingsbewind en curatele. Daarom hebben we in de onderstaande tabel ook niet
gedifferentieerd naar beide beschermingsmaatregelen. Gezien het belang van
beschermingsbewind (zie hierboven) zullen de cijfers in onderstaande tabel overigens
vooral betrekking hebben op deze beschermingsmaatregel.
Tabel 3.6

Aantal en aandeel personen met schuldenbewinden in 2015

Beschermingsmaatregel

Aantal Totaal aantal personen voor
gemeenten wie gemeenten bijdragen in
kosten bewind*

Waarvan aantal
personen met
schuldenbewind

Aandeel**

Gemeenten met
feitelijke cijfers

43

15.009

6.414

43%

Gemeenten met
schattingen

20

9.501

4.117

43%

Totaal

63

24.510

10.531

43%

*

Het gaat hierbij om het aantal personen voor wie gemeenten bijdragen in de kosten van bewind voor
beschermingsbewind of curatele.
** Het betreft hier gewogen gemiddelden.

We zien uit bovenstaande tabel dat bij een aanzienlijk deel van de personen, voor wie
gemeenten bij moeten dragen in de kosten van bewind, sprake is van schuldenbewind.
Dit beeld komt zowel naar voren bij gemeenten waarvoor feitelijke cijfers aangereikt zijn
als voor gemeenten die hiervan schattingen gemaakt hebben.

14

Zoals de eerder genoemde nulmeting en het Verdiepend onderzoek naar de groep onderbewindgestelden
(Bureau Bartels, augustus 2015).

12 | 0605 Vervolgmeting aantal en kosten beschermingsbewind

We hebben verder ook aandacht besteed aan de vraag of gemeenten zicht hebben op
de ‘toestanden’ van de personen voor wie zij bij moeten dragen aan de kosten van
bewind. In het eerdere onderzoek naar de kenmerken van onderbewindgestelden 15 bleek
dat de kans op uitstroom uit beschermingsbewind mede samenhangt met de (combinatie
van) toestanden van de personen die onder bewind staan. Het hebben van inzicht in
deze toestanden kan dan ook een ‘fundament’ vormen voor de beleidsinspanningen en
inzet van alternatieve instrumenten om het aantal beschermingsbewinden te verminderen
en zo meer grip op de kosten te krijgen. We hebben dan ook getoetst in hoeverre
gemeenten inzicht hebben in de ‘toestanden’ van de personen voor wie een
gemeentelijke bijdrage in de kosten van bewind aangevraagd wordt. Figuur 3.1 bevat de
resultaten van deze vraagstelling. In deze figuur hebben we dus ook de verschillende
typen toestanden, die we aan gemeenten voorgelegd hebben, opgenomen.
Figuur 3.1

Inzicht in toestanden van personen voor wie gemeentelijke bijdrage in kosten
16
van bewind wordt aangevraagd (N=332 )

Problematische schulden

32%

39%

30%

Verstandelijke beperking

20%

49%

31%

Psychische problemen

17%

52%

32%

Verkwisting

16%

51%

34%

Multi-probleemgezin

16%

51%

33%

Verslaving

15%

52%

32%

Lichamelijke beperking

15%

50%

36%

Dementie

10%

55%

35%

0%
Wel inzicht

20%

40%

60%

Geen inzicht

Weet niet

80%

100%

Meer in het algemeen blijkt uit bovenstaande figuur dat een aanzienlijk deel van de
gemeenten geen inzicht heeft in de toestanden van de personen voor wie gemeentelijke
bijdragen voor de kosten van bewind aangevraagd worden. Relatief gezien zijn
gemeenten er het meest bekend mee indien er bij deze personen sprake is van
problematische schulden en verstandelijke beperking. Als ‘spiegelbeeld’ daarvan zijn
gemeenten er minder bekend mee indien deze personen te maken hebben met
dementie.
Diverse gemeenten geven aan dat zij door dossieronderzoek op individueel niveau wel
meer zicht kunnen krijgen op de toestanden waarin personen verkeren die een beroep op
de gemeente doen voor de kosten van bewind. Zo beschikken gemeenten in het kader
15
16

Bureau Bartels, Verdiepend onderzoek naar de groep onderbewindgestelden, 31 augustus 2015.
In totaal 16 gemeenten konden deze vraag niet beantwoorden.

Bureau Bartels | 13

van schuldhulpverlening over informatie van personen met problematische schulden.
Daarnaast hebben organisaties die in de sociale wijkteams participeren vaak ook zicht op
de toestanden waarin hun cliënten zich bevinden. Bij veel gemeenten is dus wel meer
informatie over toestanden van tenminste een deel van de doelgroep voor handen, maar
is deze niet één op één gekoppeld aan het bestand met gegevens over verstrekkingen
vanuit de bijzondere bijstand.

3.3

Gemeentelijke uitgaven bewind

In deze paragraaf zoomen we in op de (ontwikkeling van de) gemeentelijke uitgaven
aan bewind voor de drie beschermingsmaatregelen die in dit onderzoek centraal staan.
Daarbij schenken we eerst aandacht aan de bijdragen die gemeenten vanuit bijzondere
bijstand leveren. Immers, uit de nulmeting kwam naar voren dat het leeuwendeel van de
gemeentelijke bijdragen voor bewind verstrekt wordt vanuit bijzondere bijstand. Daarna
gaan we in op de vraag in hoeverre gemeenten nog vanuit andere budgetten bijdragen
hebben geleverd aan de kosten van bewind.

Bijdragen uit bijzondere bijstand
In het navolgende differentiëren we weer naar de vormen van bewind die hierboven al
aan bod zijn gekomen. We starten wat dit aangaat dan ook met beschermingsbewind.
Tabel 3.7 biedt inzicht in de (ontwikkeling van de) gemeentelijke bijdragen – vanuit
bijzondere bijstand – voor de kosten van beschermingsbewind. Net als we in de
voorgaande paragraaf al zagen, konden gemeenten ook wat de uitgaven betreft maar in
beperkte mate differentiëren naar de afzonderlijke beschermingsmaatregelen. Daardoor
konden maar voor een beperkt deel van de gemeenten, die meegedaan hebben aan het
onderzoek, gegevens voor de tabellen 3.7 tot en met 3.9 aangereikt worden. Deze
tabellen zijn op (nog) minder waarnemingen gebaseerd dan de tabellen over aantallen
personen (tabellen 3.2 tot en met 3.4). Het leeuwendeel van de gemeenten kon alleen
cijfers voor de drie beschermingsmaatregelen verstrekken. Deze ‘overall’ gegevens over
de bijdragen vanuit bijzondere bijstand aan bewind komen in tabel 3.10 hieronder aan
bod.
Tabel 3.7 bevat, voor de gemeenten voor wie deze gegevens verstrekt konden worden,
de gemeentelijke bijdrage vanuit bijzondere bijstand voor de kosten van
beschermingsbewind.
Tabel 3.7

Gemeentelijke bijdragen vanuit bijzondere bijstand aan kosten beschermingsbewind, 2013-201517

Categorie

Aantal
gemeenten

2013

2014

2015

Gemiddelde
jaarlijkse groei
2013-2015

Gemeenten met
feitelijke cijfers

23

€9.519.495

€11.979.057

€18.218.286

+38%

Gemeenten met
schattingen

4

€425.453

€533.233

€784.409

+36%

Totaal

27

€9.944.948

€12.512.290

€19.002.695

+38%

Hoewel het aantal waarnemingen vrij beperkt is, zien we uit bovenstaande tabel wel dat
dat de gemeentelijke bijdragen vanuit bijzondere bijstand voor beschermingsbewind in de
afgelopen periode significant toegenomen zijn. Dit geldt voor beide deelsegmenten van
17

De kosten van bewind van personen die door de kantonrechter zowel onder beschermingsbewind als onder
mentorschap zijn geplaatst zijn meegeteld bij beschermingsbewind.

14 | 0605 Vervolgmeting aantal en kosten beschermingsbewind

gemeenten die we in tabel 3.7 opgenomen hebben. Deze groei van de gemeentelijke
uitgaven spoort met de ontwikkelingen die we eerder signaleerden. Zo bleek uit tabel 3.2
dat het aantal personen, voor wie gemeenten bij dienen te dragen in de kosten van
beschermingsbewind, in de afgelopen jaren behoorlijk toegenomen is.
Op een vergelijkbare wijze als hierboven bevat tabel 3.8 gegevens over de (ontwikkeling
van de) bijdragen van gemeenten uit bijzondere bijstand voor de kosten van bewind
voor personen die door de kantonrechter onder curatele geplaatst zijn. In hoofdstuk 2
hebben we gezien dat in de periode 2013-2015 het aantal nieuwe aanvragen hiervoor
redelijk stabiel is gebleven. Deze resultaten worden in feite ook onderschreven vanuit
tabel 3.3 hierboven. Daaruit is namelijk gebleken dat de groei van het aantal personen,
voor wie gemeenten bij dienen te dragen in de kosten van bewind voor curatele, veel
lager uitgekomen is dan voor beschermingsbewind. Desondanks blijkt uit tabel 3.8 dat de
stijgende kostenontwikkeling vanwege curatele groter is dan die van beschermingsbewind. De gemiddelde jaarlijkse groei van de gemeentelijke bijdragen vanuit bijzondere
bijstand voor deze beschermingsmaatregel is voor de betreffende gemeenten in de
periode 2013-2015 namelijk uitgekomen op minder dan 40%.
Tabel 3.8

Gemeentelijke bijdragen vanuit bijzondere bijstand aan kosten van bewind voor
personen die onder curatele zijn gesteld, 2013-201518

Categorie

Aantal
gemeenten

2013

2014

2015

Gemiddelde
jaarlijkse groei
2013-2015

Gemeenten met
feitelijke cijfers

20

€45.066

€73.801

€93.638

+44%

Gemeenten met
schattingen

4

€15.200

€21.121

€27.140

+34%

Totaal

24

€60.266

€94.922

€120.778

+42%

In tabel 3.9 verschaffen we inzicht in de ontwikkeling van de gemeentelijke bijdragen
vanuit bijzondere bijstand voor mentorschap. Uit tabel 3.4 volgt dat het aantal
personen die vanwege mentorschap een beroep op de gemeente doen jaarlijks met ruim
40% toenemen. Uit tabel 3.9 blijkt dat de kostenontwikkeling hiervan in gelijke tred
verloopt met de toename van het aantal personen.
Tabel 3.9

Gemeentelijke bijdragen vanuit bijzondere bijstand aan kosten van mentorschap,
2013-2015

Categorie

Aantal
gemeenten

2013

2014

2015

Gemiddelde
jaarlijkse groei
2013-2015

Gemeenten met
feitelijke cijfers

23

€133.586

€142.322

€282.766

+45%

Gemeenten met
schattingen

4

€23.798

€31.050

€44.489

+37%

Totaal

27

€157.384

€173.372

€327.255

+44%

We zien dat ook wat de ontwikkeling van de bijdragen vanuit bijzondere bijstand betreft
mentorschap een vergelijkbare ontwikkeling laten zien dan hiervoor bij curatele. Het
gemiddelde jaarlijkse groeipercentage hiervoor is in de periode 2013-2015 namelijk
uitgekomen op circa 44% waarbij dit percentage wat lager lag bij gemeenten die deze

18

De kosten van bewind van personen die door de kantonrechter zowel onder beschermingsbewind als onder
mentorschap zijn geplaatst zijn meegeteld bij beschermingsbewind.

Bureau Bartels | 15

uitgaven geschat hebben dan bij gemeenten die hiervoor de precieze cijfers aan konden
reiken.
In tabel 3.10 hebben we de gemeentelijke bijdragen vanuit bijzondere bijstand voor de
drie beschermingsmaatregelen gezamenlijk gepresenteerd. Zoals gezegd, konden
deze gegevens voor het merendeel van de gemeenten alleen voor dit geaggregeerde
niveau verstrekt worden. Van in totaal 264 gemeenten hebben we gegevens over de
ontwikkeling van deze uitgaven verwerkt in onderstaande tabel.
Tabel 3.10 Gemeentelijke bijdragen vanuit bijzondere bijstand aan
(beschermingsbewind, curatele en mentorschap), 2013-2015
Categorie

kosten

bewind

Aantal
gemeenten

2013

2014

2015

Gemiddelde
jaarlijkse groei
2013-2015

Gemeenten met
feitelijke cijfers

225

€38.642.413

€52.075.263

€79.573.029

+43%

Gemeenten met
schattingen

39

€6.975.814

€10.229.695

€15.200.664

+48%

Totaal

264

€45.618.227

€62.304.958

€94.773.693

+44%

Uit bovenstaande tabel blijkt dat de gemeentelijke bijdragen voor bewind vanuit
bijzondere bijstand in de afgelopen periode sterk toegenomen zijn. Dit geldt voor beide
deelsegmenten van gemeenten die in tabel 3.10 opgenomen zijn. In totaal zijn deze
bijdragen, voor beide deelsegmenten van gemeenten gezamenlijk, in de periode 20132015 ruim verdubbeld. Het gemiddeld jaarlijks groeipercentage komt uit op 44%.
Vergelijken we dit met de ontwikkeling van het aantal personen in diezelfde periode voor
wie in de kosten van de drie beschermingsmaatregelen wordt bijgedragen, dan blijken de
uitgaven veel sterker te groeien dan het aantal personen (44% versus 32%, zie tabel
3.5).
Wat verder opvalt is dat de gemeentelijke bijdragen uit de bijzondere bijstand tussen
2014 en 2015 sterker toenemen dan tussen 2013 en 2014 (namelijk 49% versus 39%).
Dit is des te opvallender omdat we hiervoor hebben gezien dat in aantal personen de
groei juist iets afgezwakt was (van 35% 2013/2014 naar 30% 2014/2015).
Combineren we beide uitkomsten – dus ontwikkeling van het aantal personen voor wie
gemeenten vanuit de bijzondere bijstand bijdragen in de kosten van bewind en de
ontwikkeling van de uitgaven zelf – dan kan een deel van de toename van de
gemeentelijke uitgaven voor bewind in de periode 2013-2015 verklaard worden door de
aanwas van personen voor wie wordt bijgedragen19. De grotere stijging van uitgaven –
met name tussen 2014 en 2015 – kan met het bovenstaande echter niet worden
verklaard. In de optiek van diverse gemeenten is de introductie van de grondslag
‘problematische schulden’ waarvoor meer uren (en dus ook kosten) in rekening gebracht
kunnen worden door de bewindvoerder, een mogelijke verklaring voor een sterkere
stijging van de kosten. De gegevens in dit onderzoek laten het echter niet toe om dit ook
(cijfermatig) ‘hard’ te maken.

19

In het verdiepend onderzoek naar kenmerken van onderbewindgestelden hebben we aanwijzingen
gevonden dat er sprake is van een (klein) ‘dubbel-effect’. Niet alleen nam het aantal onderbewindgestelden
toe, maar ook het aandeel dat een beroep op de bijzondere bijstand deed (Bureau Bartels, 2015).

16 | 0605 Vervolgmeting aantal en kosten beschermingsbewind

Bijdragen vanuit andere budgetten dan bewind
Gemeenten kunnen eventueel ook vanuit andere budgetten bijdragen aan de kosten
van bewind. Daarom zijn we nagegaan in hoeverre dit speelt bij gemeenten. Voor in
totaal 281 gemeenten (81%) is aangegeven dat er alleen bijdragen vanuit bijzondere
bijstand verstrekt worden terwijl deze vraag voor 36 gemeenten (10%) niet beantwoord
kon worden.
Per saldo is dus bij 31 gemeenten (9%) ook vanuit andere budgetten dan bijzondere
bijstand bijgedragen aan de kosten van bewind. In tabel 3.11 presenteren we de cijfers
hierover. Doordat maar een beperkt deel van de gemeenten kon differentiëren naar de
afzonderlijke beschermingsmaatregelen en de bijdragen vanuit andere budgetten relatief
bescheiden zijn, hebben we in deze tabel alleen de overall gegevens voor deze
maatregelen opgenomen. Daarnaast hebben zeven gemeenten weliswaar aangegeven
dat zij ook gebruikmaken van andere budgetten, maar konden zij hiervoor geen compleet
beeld aanleveren van cijfermateriaal voor de onderzoeksperiode.
Tabel 3.11 Gemeentelijke bijdragen uit andere budgetten dan bijzondere bijstand aan
bewind (beschermingsbewind, curatele en mentorschap), 2013-2015
Categorie

Aantal
gemeenten

2013

2014

2015

Gemiddelde
jaarlijkse groei
2013-2015

Gemeenten met
feitelijke cijfers

14

€1.894.685

€2.077.598

€2.416.298

+13%

Gemeenten met
schattingen

10

€213.029

€262.984

€353.174

+29%

Totaal

24

€2.107.754

€2.340.582

€2.769.472

+15%

We zien uit bovenstaande tabel dat de bijdragen vanuit andere gemeentelijke budgetten
(inderdaad) vrij beperkt zijn in vergelijking met de bijdragen vanuit bijzondere bijstand.
Indien we de resultaten van de tabellen 3.10 en 3.11 met elkaar vergelijken dan blijkt dat
ongeveer 97% van de gemeentelijke bijdragen voor bewind verleend wordt vanuit
bijzondere bijstand en slechts 3% vanuit andere budgetten.
Dit laatste aandeel is iets lager dan destijds in de nulmeting werd geconstateerd (9%).
Voor dit verschil kunnen meerdere verklaringen worden aangevoerd. Allereerst moet niet
worden uitgesloten dat destijds in de nulmeting deels ook kosten van schuldhulpverlening
zijn meegenomen in deze andere budgetten. Bovendien blijkt uit de toelichting van
respondenten dat sommige gemeenten de bijdragen voor bewind consequenter vanuit de
bijzondere bijstand (in plaats van andere budgetten) zijn gaan betalen.
In tabel 3.12 vatten we de overall uitgaven van gemeenten voor bewind samen. We
hebben daarbij dus de bijdragen vanuit bijzondere bijstand en vanuit andere
gemeentelijke budgetten bij elkaar opgeteld. Gezien de dominante positie van de
bijzondere bijstand wijken de groeipercentages nauwelijks af van die in tabel 3.10.

Bureau Bartels | 17

Tabel 3.12 Totale gemeentelijke bijdragen aan bewind (beschermingsbewind, curatele en
mentorschap), 2013-2015
Categorie

Aantal
gemeenten

2013

2014

2015

Gemiddelde
jaarlijkse groei
2013-2015

Gemeenten met
feitelijke cijfers

226

€40.537.098

€54.152.861

€81.989.327

+42%

Gemeenten met
schattingen

40

€7.188.843

€10.492.679

€15.553.838

+47%

Totaal

266

€47.725.981

€64.645.540

€97.543.165

+43%

Vergelijking met nulmeting
In de nulmeting is ook aandacht besteed aan de ontwikkeling van de gemeentelijke
uitgaven voor beschermingsbewind. Zoals eerder vermeld, kan ervan uit gegaan worden
dat deze uitgaven (veelal) betrekking hadden op alle drie beschermingsmaatregelen
gezamenlijk. Daarom zullen we in het navolgende de resultaten van de nulmeting dan
ook afzetten tegen onze resultaten voor bewind als geheel (beschermingsbewind,
mentorschap en curatele).
In de nulmeting zijn geen absolute cijfers over de bijdragen vanuit bijzondere bijstand
gepresenteerd, maar is nagegaan welk deel van het budget voor bijzondere bijstand van
gemeenten besteed werd aan kosten van (beschermings)bewind. Voor 2010 kwam dit
aandeel – voor de gemeenten die hiervoor in de nulmeting gegevens aangereikt hebben
– uit op 11% en in 2013 op 22%. Dit duidt op een verdubbeling van de bijdragen vanuit
bijzondere bijstand voor de kosten van (beschermings)bewind in deze periode 2010201320. Dit impliceert in feite een gemiddeld jaarlijks groeipercentage van ruim 25%.
Indien we dit afzetten tegen de resultaten van tabel 3.10 – de totale bijdragen vanuit de
bijzondere bijstand – dan kunnen we concluderen dat in de periode 2013-2015
kostenontwikkeling zich nog sterker heeft voortgezet. Gemiddeld kwam deze namelijk uit
op een groei van 44% per jaar.
Zoals eerder aan de orde kwam, waren de gemeenten die deelnamen aan de nulmeting
niet representatief voor alle Nederlandse gemeenten. Gemeenten die participeerden
bleken namelijk voornamelijk grote gemeenten (>50.000 inwoners) te zijn. Bovendien
gaven gemeenten die deelnamen gemiddeld twee keer zoveel uit aan bijzondere bijstand
als gemeenten die niet deelnamen en woonden er gemiddeld meer mensen met een
bijstandsuitkering in gemeenten die participeerden. Daardoor zijn in de nulmeting dan
ook geen cijfers gepresenteerd over de absolute omvang van bijvoorbeeld de kosten voor
beschermingsbewind. Wel werd verondersteld dat de ontwikkelingen die zich bij de
respondenten van de nulmeting voordeden vergelijkbaar zouden zijn met de trends die
zich bij andere gemeenten voordeden. Of, anders geformuleerd, dat de gesignaleerde
ontwikkelingen wel representatief waren voor alle Nederlandse gemeenten.
Om bovenstaande veronderstelling te toetsen zijn we nagegaan of voor de periode
2013-2015 de ontwikkelingen bij de respondenten van de nulmeting vergelijkbaar zijn met
die van de andere gemeenten die aan het onderzoek deelgenomen hebben. Indien
20

In principe zou de groei van dit aandeel naar 22% ook (mede) veroorzaakt kunnen worden door een daling
van de budgetten voor bijzondere bijstand bij de betreffende gemeenten. Uit een nadere analyse van 32
gemeenten die hiervoor voldoende gegevens aangeleverd hadden blijkt echter dat de totale uitgaven voor
bijzondere bijstand bij deze gemeenten in 2010 en 2013 op een vergelijkbaar niveau lagen (zie figuur B 2.3,
pagina 58 van de nulmeting). In de nulmeting wordt dan ook het volgende geconcludeerd: ‘We
onderzochten of deze relatieve stijging – bedoeld wordt de stijging van 11% naar 22% – ook is toe te
schrijven aan een werkelijke stijging van de kosten aan beschermingsbewind in harde euro’s. Uit figuur B
2.3 blijkt dat dit inderdaad zo is’, pagina 58 nulmeting.

18 | 0605 Vervolgmeting aantal en kosten beschermingsbewind

daarvan sprake is wordt daarmee immers ook bovenstaande veronderstelling van de
nulmeting onderbouwd en kunnen de bevindingen van dit onderzoek zinvol(ler) afgezet
worden tegen de resultaten van de nulmeting.
Van de 79 gemeenten die deelnamen aan de nulmeting hebben 74 gemeenten ook
geparticipeerd in ons onderzoek. Hiervan konden 10 gemeenten geen (complete reeks
van) cijfers over de uitgaven aanreiken, een gemeente maakt thans deel uit van een
samenwerkingsverband (waarbij uitsluitend op het niveau van het samenwerkingsverband gegevens konden worden aangereikt en niet op het niveau van de individuele).
In tabel 3.13 hebben we samengevat hoe voor de resterende 63 gemeenten uit de
nulmeting de bijdragen vanuit bijzondere bijstand voor bewind zich in de periode 20102013 ontwikkeld hebben. Hetzelfde hebben we gedaan voor gemeenten die wel aan ons
onderzoek deel hebben genomen maar niet aan de nulmeting.
Tabel 3.13 Ontwikkeling gemeentelijke bijdragen vanuit
deelnemers en niet-deelnemers nulmeting
Categorie

bijzondere

bijstand

voor

Aantal
gemeenten

2013

2015

Gemiddelde
jaarlijkse groei
2013-2015

Deelnemers nulmeting

5921

€24.772.923

€50.755.468

+43%

Niet-deelnemers nulmeting

193

€19.474.505

€41.184.869

+45%

We zien dat de percentages van de gemiddelde jaarlijkse groei dicht bij elkaar liggen. De
deelnemers uit de nulmeting blijken dus een vergelijkbaar (groei)patroon te vertonen als
de niet-deelnemers. Vandaar dat – met de nodige voorzichtigheid – het gemiddelde
groeipercentage uit de nulmeting afgezet mag worden tegen het groeipercentage zoals
we die in de vervolgmeting hebben vastgesteld. Hieruit kan de conclusie worden
getrokken dat de uitgaven uit bijzondere bijstand in de huidige periode veel sneller zijn
gestegen dan in de periode van de nulmeting (44% versus 25%).

3.4

Extrapolatie gemeentelijke uitgaven bewind

In het navolgende komen we tot een extrapolatie van de uitgaven van gemeenten aan
bewind. Hierbij gaat het dus om de drie beschermingsmaatregelen – beschermingsbewind, mentorschap en curatele – gezamenlijk, waarbij uit het voorgaande duidelijk is
geworden dat voor gemeenten vooral beschermingsbewind relevant is. We maken deze
extrapolatie van de gemeentelijke uitgaven op basis van het aantal bijstandsgerechtigden. Immers, verwacht kan worden dat dit van invloed is op de mate waarin
gemeenten bij moeten dragen aan de kosten van (beschermings)bewind. Enerzijds
omdat bijstandsgerechtigden een grotere kans hebben om met problematische schulden
van doen te krijgen en schuldenbewinden een aanzienlijk deel uitmaken van alle
bewinden (zie hiervoor). Anderzijds omdat verwacht kan worden dat deze groep dikwijls
financieel onvoldoende draagkrachtig is om de kosten van bewind zelf te bekostigen
waardoor gemeenten bij moeten springen.
In tabel 3.14 presenteren we de resultaten van deze vorm van extrapolatie voor het jaar
2015. We maken daarbij nog een onderscheid in een tweetal deelvarianten, namelijk één
op basis van gemeenten die feitelijke cijfers aangedragen hebben en één op basis van
21

De gemeentelijke bijdragen van 9 gemeenten die aan de nulmeting hebben deelgenomen en ook aan de
deze vervolgmeting medewerking verleenden, konden niet worden meegenomen omdat deze gemeenten
thans deel uit maken van een samenwerkingsverband of bij een gemeentelijke herindeling zijn opgegaan in
een nieuwe gemeente.

Bureau Bartels | 19

alle gemeenten die aan de vervolgmeting deelgenomen hebben. Bij deze laatste
deelvariant betrekken we dus ook gemeenten waarvoor schattingen van hun uitgaven
voor bewind aangereikt zijn. De gemeentelijke uitgaven zoals die in onderstaande tabel
zijn weergegeven, hebben betrekking op de bijdragen vanuit de bijzondere bijstand en de
bijdragen vanuit andere gemeentelijke budgetten.
In tabel 3.14 is – voor beide deelvarianten – het aantal bijstandsgerechtigden voor de
desbetreffende gemeenten gedeeld op het totaal aantal bijstandsgerechtigden per
december 2015. Op deze wijze is berekend welk aandeel de gemeenten uitmaken van
het totaal aantal bijstandsgerechtigden. Op deze wijze kan voor beide deelvarianten de
‘ophoogfactor’ worden vastgesteld. De uitgaven van deze gemeenten hebben we
vervolgens vermenigvuldigd met de ophoogfactor, om inzicht te krijgen in de totale
uitgaven voor ons land.
Tabel 3.14 Extrapolatie gemeentelijke uitgaven bewind voor het jaar 2015
Categorie

Aantal
gemeenten

Gemeenten met
feitelijke cijfers

226

Alle gemeenten: met
feitelijke cijfers en
schattingen

266

Aandeel
bijstandsgerechtigden*

Ophoogfactor

Totale uitgaven
bewind**

Extrapolatie
Nederland

73,1%

1,3686

€81.989.327

€112.217.968

1,1928

€97.543.165

€116.349.793

(311.210/425.950)

83,8%
(357.100/425.950)

* Aandeel bijstandsgerechtigden van deze gemeenten in het totale aantal bijstandsgerechtigden in 2015
** Vanuit bijzondere bijstand en andere budgetten

De extrapolatie van beide varianten – alleen feitelijke cijfers en feitelijke cijfers plus
schattingen opgeteld – leveren ongeveer dezelfde uitkomst op. Uit bovenstaande tabel
blijkt dat de totale gemeentelijke uitgaven voor bewind in 2015 op circa 115 miljoen euro
geraamd kunnen worden.
In tabel 3.15 hebben we een vergelijkbare exercitie gedaan, maar dan voor 2013. Daaruit
volgt dat voor dat jaar de gemeentelijke uitgaven voor bewind op circa 55 miljoen euro
geraamd kunnen worden.
Tabel 3.15 Extrapolatie gemeentelijke uitgaven bewind voor het jaar 2013
Categorie

Aantal
gemeenten

Gemeenten met
feitelijke cijfers

225

Alle gemeenten: met
feitelijke cijfers en
schattingen

265

Aandeel
bijstandsgerechtigden*

Ophoogfactor

Totale uitgaven
bewind**

Extrapolatie
Nederland

74,9%

1,3347

€39.450.997

€52.654.954

1,1695

€46.639.840

€54.543.616

(291.820/389.490)

85,5%
(333.050/389.490)

* Aandeel bijstandsgerechtigden van deze gemeenten in het totale aantal bijstandsgerechtigden in 2013
** Vanuit bijzondere bijstand en andere budgetten

Combineren we de beide extrapolaties uit de tabellen 3.14 en 3.15, dan zijn de
gemeentelijke bijdragen aan de kosten van bewind in twee jaar tijd toegenomen van circa
55 miljoen euro naar circa 115 miljoen euro. Dit impliceert dat de gemeentelijke uitgaven
voor bewind in de periode 2013-2015 ruim verdubbeld zijn.

20 | 0605 Vervolgmeting aantal en kosten beschermingsbewind

4.

VERSCHILLEN IN UITGAVEN BEWIND

4.1

Inleiding

In dit hoofdstuk staan twee onderwerpen centraal. Zo gaan we allereerst in op het beleid
dat gemeenten al dan niet voeren om invloed uit te oefenen op de ontwikkeling van de
uitgaven aan (beschermings)bewind. Daartoe gaan we in paragraaf 4.2 na in hoeverre
gemeenten een aantal specifieke initiatieven ontplooien. In de tweede plaats besteden
we aandacht aan verschillen in gemeentelijke uitgaven aan bewind. In paragraaf 4.3
geven we inzicht in de mate waarin er sprake is van dergelijke verschillen. Vervolgens
verleggen we in paragraaf 4.4 de aandacht naar mogelijke oorzaken voor deze
verschillen.

4.2

Beïnvloeding uitgaven bewind

In het onderzoek hebben we ook aandacht besteed aan de vraag in hoeverre gemeenten
een actief beleid voeren om invloed uit te oefenen op hun uitgaven voor bewind.
Daarbij tekenen we aan dat wat dit beleid betreft vooral gedoeld wordt op initiatieven van
gemeenten om ‘aan de voorkant’ de instroom in bewind te verminderen en daarmee het
beslag op de bijzondere bijstand in de greep te krijgen. Zoals ook uit eerder onderzoek is
gebleken, komt een deel van de mensen waarvoor een wettelijke beschermingsmaatregel wordt uitgesproken, vooraf helemaal niet in beeld bij de gemeente 22. In de
optiek van gemeenten wordt dan ook niet in alle gevallen nagegaan of
beschermingsbewind wel de beste maatregel is voor de betreffende persoon. Gemeenten
streven er dan ook naar om die vorm van dienstverlening te realiseren die het beste past
bij de situatie van de belanghebbende. Dit kan overigens ook goed één van de drie
beschermingsmaatregelen zijn.
Per saldo hebben 50 respondenten (18% bij N=282) aangegeven dat hun
(samenwerkingsverband van) gemeente(n) niet een dergelijk beleid voert terwijl 3
respondenten (1%) deze vraag niet konden beantwoorden. Verder hebben 24
respondenten (9%) gemeld dat hun (samenwerkingsverband van) gemeente(n) bezig is
met het ontwikkelen van een dergelijk beleid. Per saldo voert dus 73% van de
(samenwerkingsverbanden van) gemeenten wel een actief beleid om invloed uit te
oefenen op de uitgaven van bewind. Hierbij melden veel respondenten dat hun
samenwerkingsverband of gemeente nog maar vrij recent beleidsinitiatieven zijn gaan
ontplooien om ‘grip’ te krijgen op (de ontwikkeling) van hun uitgaven voor bewind.
In het navolgende laten we de initiatieven die gemeenten naar eigen zeggen ondernemen om hun uitgaven voor bewind te beïnvloeden, successievelijk de revue passeren.

Initiatieven
Samenhangend met het voorgaande zijn we nagegaan in hoeverre de (samenwerkingsverbanden van) gemeenten een aantal specifieke initiatieven ontplooien om invloed uit te
oefenen op hun uitgaven voor bewind. Figuur 4.1 (zie hierna) bevat de initiatieven die
aan de respondenten voorgelegd zijn alsmede de mate waarin de betreffende
(samenwerkingsverbanden van) gemeenten deze toepassen. We zien dat, voor zover
(samenwerkingsverbanden van) gemeenten dergelijke initiatieven ontplooien, dit met
name plaatsvindt via het informeren van ‘doorverwijzers’ – zoals zorginstellingen,
maatschappelijk werk en wijkteams – over het gemeentelijk instrumentarium op het
22

Zie bijv. Bureau Bartels, Verdiepend onderzoek naar de groep onderbewindgestelden, 31 augustus 2015.

Bureau Bartels | 21

gebied van schuldhulpverlening en door alternatieven voor bewind aan te dragen richting
betreffende personen23. De betreffende gemeenten trachten hiermee de toestroom naar
de beschermingsmaatregelen in te dammen.
Daarentegen worden initiatieven zoals het verzoeken van de kantonrechter tot het
instellen of opheffen van bewind en het stellen van extra eisen aan het verkrijgen van
financiële ondersteuning voor de kosten van bewind maar in beperkte mate ingezet. Bij
de (16) gemeenten die actief gebruikmaken van de mogelijkheid om verzoeken tot
opheffing van het bewind in te dienen, staat dit in veel gevallen nog in de
kinderschoenen.
Figuur 4.1 Mate waarin (samenwerkingsverbanden van) gemeenten initiatieven toepassen
om instroom in bewind te beheersen (N=205)

Doorverwijzers informeren over
schuldhulpverleningsinstrumentarium

87%

Alternatieven voor bewind aandragen

70%

Persoonlijk contact rondom aanvraag

49%

Zwaluwstaarten met gemeentelijke
schuldhulpverlening

39%

Het pro-actief ‘volgen’ van personen onder
bewind

26%

Gemeente stelt extra eisen rond financiële
ondersteuning

12%

Bij kantonrechter aanvragen van
(beschermings)bewind

9%

Bij kantonrechter indienen opheffing van
(beschermings)bewind

8%
0%

20%

40%

60%

80%

Aandeel gemeenten dat initiatief ontplooid heeft
We hebben de respondenten gevraagd welke andere typen beleidsinitiatieven – dan in
figuur 4.1 al aan de orde zijn gekomen – hun gemeente(lijk samenwerkingsverband)
eventueel nog onderneemt. Dit resulteerde in het volgende beeld (waarbij we hieronder
alleen de initiatieven weergegeven die drie keer of vaker zijn genoemd door de
respondenten van gemeenten):
 rechtbank informeren over het gemeentelijke instrumentarium op het gebied van
schuldhulpverlening (14 keer genoemd);
 contacten leggen met bewindvoerders om zelfredzaamheid te bevorderen (12);
 inschakelen van kredietbank voor het aanbieden van beschermingsbewind (en
budgetbeheer) (11);

23

Over de aard en feitelijke beschikbaarheid van deze alternatieven rapporteren we in een separaat
document.

22 | 0605 Vervolgmeting aantal en kosten beschermingsbewind

100%

 heronderzoek doen naar cliënten met een dossier voor beschermingsbewind (veelal
gekoppeld aan de beoordeling van de aanvraag voor bijzondere bijstand) (11);
 schuldhulpverlening in eigen beheer aanbieden, zodat gemeente beter regie kan
voeren over instroom en bevorderen uitstroom (11);
 verhogen van inkomensgrens/vermogensgrens om instroom in de beschermingsmaatregelen te beperken (9);
 toetsen van doel bewind dat in plan van aanpak is opgenomen (6);
 preventie door voorlichting via wijkteams en op scholen (5);
 participeren in het project Samen Verder van de BPBI 24 (5);
 bij de intake voor schuldhulpverlening diagnosetool gebruiken om de cliënt naar een
passend schuldhulpinstrument te leiden (4);
 vroegsignalering van problematische schulden door samenwerking met woningbouwcorporaties en nutsvoorzieningen die betaalachterstanden doorgeven (4);
 onderzoek bij cliënten naar ontstaan schulden (3);
 als gemeente zelf beschermingsbewind aanbieden (3);
 vroegsignalering via wijkteam/maatschappelijk werk die bij integrale intake ook
toetsen op het bestaan van schulden (3);
 strenge toets op declaraties van bewindvoerders (3).
Met het informeren van rechtbanken over het gemeentelijke instrumentarium op het
gebied van schuldhulpverlening trachten de betreffende (samenwerkingsverbanden van)
gemeente(n) invloed uit te oefenen op de kosten van bewind door voorliggende
gemeentelijke voorzieningen onder de aandacht van de rechtbank te brengen. In het
geval van de contacten met bewindvoerders wordt getracht om de aandacht voor het
bevorderen van zelfredzaamheid van de cliënten te versterken en daarmee de uitstroom
uit de beschermingsmaatregel te bevorderen. Diverse gemeenten geven aan dat zij de
kredietbank trachten in te schakelen voor de inzet van beschermingsbewind (en
budgetbeheer). Het idee hierachter is dat gemeenten over de kredietbank beter regie
kunnen voeren dan over commerciële bewindvoerders, omdat de kredietbank namens
een aantal gemeenten werkt.
Uit raadpleging van gemeenten blijkt verder dat zij de doelgroep kritischer gaan volgen
om vast te stellen of bewind nog noodzakelijk is. Dit geschiedt dan door het uitvoeren van
heronderzoek op individueel casusniveau. Het heronderzoek wordt veelal gekoppeld aan
de jaarlijkse aanvraag voor bijzondere bijstand. Gemeenten richten zich daarbij op
personen waar zij kansen zien voor het stimuleren van zelfredzaamheid. Ten slotte zet
een aantal gemeenten in op het in eigen beheer uitvoeren van schuldhulpverlening. Dit
houdt in dat betreffende gemeenten met eigen ambtenaren schuldhulpverlening gaan
uitvoeren en dit niet langer uitbesteden aan een externe partij. Hiermee hopen deze
gemeenten meer ‘grip’ te krijgen op de doelgroep – en daarmee ook op de kosten – en
bovendien zelf als gemeente meer kennis op te doen van schuldhulpverlening.

Perceptie effectiviteit initiatieven
Bij de vertegenwoordigers van (samenwerkingsverbanden van) gemeenten, die ervaring
hebben met initiatieven gericht op het beïnvloeden van de kosten van bewind, zijn we
nagegaan wat in hun optiek de meest effectieve initiatieven zijn. In totaal 106
24

Aanleiding voor dit project is om stroef lopende contacten tussen gemeenten en bewindvoerders over en
weer (waar cliënten de dupe van kunnen worden) te verbeteren. Door middel van een aantal
regiobijeenkomsten in het najaar van 2015 zijn gemeenten en bewindvoerders met elkaar het gesprek aan
gegaan. Dit heeft geresulteerd in een aantal pilotprojecten die tot concrete werkafspraken tussen beide
partijen moeten leiden. Daarbij is het de bedoeling dat deze werkafspraken worden opgenomen in een nog
op te stellen convenant.

Bureau Bartels | 23

respondenten konden deze vraag beantwoorden. De ‘top-drie’ die hieruit resulteerde zag
er daarbij als volgt uit:
 het gemeentelijk schuldhulpinstrumentarium onder de aandacht brengen bij
kantonrechters, zodat deze in de beoordeling van een aanvraag rekening kan houden
met beschikbare, passende alternatieven (33 keer genoemd);
 (iets soortgelijks maar dan concreet rondom een specifiek instrument) toepassen van
Budgetbeheer Plus (eventueel in combinatie met budgetcoaching) als alternatief voor
beschermingsbewind of beschermingsbewind in eigen beheer in plaats van door een
externe partij (30);
 gemeenten trachten afspraken te maken met bewindvoerders over het stimuleren van
financiële zelfredzaamheid om zo uitstroom uit de beschermingsmaatregel naar
eventueel gemeentelijk schuldhulpinstrumentarium te bevorderen (14).

Toetsingsgronden
Bij het raadplegen van gemeenten hebben we aandacht besteed aan de vraag in
hoeverre zij bij aanvragen voor gemeentelijke bijdragen aan de kosten van
(beschermings)bewind bepaalde toetsingsgronden hanteren. Door dergelijke
toetsingsgronden te hanteren, wordt in zekere zin een drempel opgeworpen voor het
aanvragen van gemeentelijke ondersteuning op dit terrein. In totaal 254 respondenten
(90%) hebben deze vraag bevestigend beantwoord. Vertegenwoordigers van gemeenten
die deze vraag niet hebben beantwoord gaven veelal aan dat zij hier onvoldoende zicht
op hebben.
Vrijwel alle gemeenten werken dus met toetsingsgronden. In tabel 4.1 hebben we
samengevat welke toetsingsgronden worden gehanteerd bij gemeenten voor wie dit
relevant is.
Tabel 4.1

Toetsingsgronden die (samenwerkingsverbanden van) gemeenten hanteren bij
aanvragen voor bijdragen in kosten bewind (N=252)

Toetsingsgrond

Aandeel

Regels rondom draagkracht

98%

Tijdigheid aanvraag

77%

Mogelijkheid van een passend en toereikend alternatief voor bewind

12%

Oordeel noodzaak en omvang kosten door college van B&W

2%

We zien dat, voor zover gemeenten toetsingsgronden hanteren, het hierbij in de eerste
plaats gaat om regels rondom draagkracht wat betreft het inkomen en vermogen. Op een
goede tweede plaats volgt dan de tijdigheid van de aanvraag, waarbij geldt dat
gemeenten met uiteenlopende termijnen werken. Daarentegen worden de mogelijkheid
van een passend en toereikend alternatief en oordeel door het college van B&W over
noodzaak en omvang van de vergoeding maar in beperkte mate toegepast. Overigens
merken we hierbij op dat het college van B&W uitsluitend bevoegd is om over de
vergoeding voor het beheer van PGB een oordeel te vormen.
Aan de 247 respondenten die gemeld hebben (zie tabel 4.1) dat hun (samenwerkingsverband van) gemeente(n) regels rondom draagkracht hanteert, hebben we gevraagd
welk percentage dan toegepast wordt en vanaf welke norm. De antwoorden op deze
vraag geven het volgende beeld (zie onderstaande tabel).

24 | 0605 Vervolgmeting aantal en kosten beschermingsbewind

Tabel 4.2

Gehanteerde combinaties van percentages en normen bij de toepassing van
draagkrachtregels (N=247)

Combinatie
100% van de geldende bijstandsnorm

Aandeel
21%

105% van de geldende bijstandsnorm

1%

110% van de geldende bijstandsnorm

35%

115% van de geldende bijstandsnorm

6%

120% van de geldende bijstandsnorm

21%

125% van de geldende bijstandsnorm

2%

130% van de geldende bijstandsnorm

2%

135% van de geldende bijstandsnorm

1%

Onbekend/ weet niet

11%

Totaal

100%

Voor de combinaties als weergegeven in tabel 4.2 geldt dat betreffende gemeenten de
kosten van beschermingsbewind volledig vergoeden. Uit de tabel volgt dat een derde van
de gemeenten de draagkrachtregel van 110% van de geldende bijstandsnorm hanteert.
Een vijfde van de gemeenten werkt met een draagkrachtregel van 120% van de
bijstandsnorm en eveneens een vijfde van de gemeenten gebruikt een draagkrachtregel
van 100%.
Uit de toelichting van de respondenten is gebleken dat sommige gemeenten voor de
kosten van bewind een lagere norm hanteren dan voor overige vergoedingen vanuit
bijzondere bijstand. Dit om de kosten van bewind beter te kunnen beheersen. Door
verlaging van deze norm werpen zij namelijk een grotere drempel voor vergoedingen
voor bewind op. In welke mate wordt gewerkt met ‘afwijkende (lagere) normen voor
bewind, is in het onderzoek niet vastgesteld. Een beperkt aantal gemeenten heeft dit
‘spontaan’ aangegeven.
Voor personen die onder de norm zitten zoals weergegeven in tabel 4.2, vergoeden
gemeenten de kosten van bewind volledig (uit de bijzondere bijstand). Daarnaast geldt
voor een deel van de gemeenten – namelijk 96 (samenwerkingsverbanden van)
gemeenten – dat zij voor cliënten met een inkomen boven de norm de kosten van bewind
gedeeltelijk vergoeden. In dat geval wordt een draagkrachtberekening gemaakt. Voor de
verstrekkingen die boven de norm worden gedaan bestaan verschillende varianten. In
totaal rekenen 33 gemeenten 35% van het inkomen boven de norm als draagkracht. Nog
eens 17 gemeenten beschouwen 50% van het inkomen boven de norm als draagkracht.
De overige gemeenten hanteren andere percentages, werken met een glijdende schaal
of maken in schuldensituaties uitzonderingen.

4.3

Verschillen in gemeentelijke uitgaven bewind

Uit het onderzoek is gebleken dat er sprake is van aanzienlijke verschillen in
gemeentelijke uitgaven voor bewind. Dit geldt niet alleen in absolute zin – wat op zich ook
logisch is gezien de verschillen in omvang van gemeenten – maar ook in relatieve zin.
Om dit laatste te illustreren hebben we in tabel 4.3 inzicht gegeven in de verschillen die
zich tussen gemeenten voordoen waar het gaat om de uitgaven voor bewind per
bijstandsgerechtigde. We zien daarbij dat de bedragen voor de ‘koplopers’ meer dan
vijf keer zoveel hoger liggen dan voor de ‘achtervolgers’. Het (ongewogen) gemiddelde
ligt op 318 euro per bijstandsgerechtigde.

Bureau Bartels | 25

Tabel 4.3

Verdeling (samenwerkingsverbanden van) gemeenten over klassen gemiddelde
uitgaven voor bewind, in 2015 (N=251)

Klasse

Aandeel

Tot 100 euro per bijstandsgerechtigde

7%

100 tot 200 euro per bijstandsgerechtigde

19%

200 tot 300 euro per bijstandsgerechtigde

21%

300 tot 400 euro per bijstandsgerechtigde

25%

400 tot 500 euro per bijstandsgerechtigde

14%

500 euro en hoger per bijstandsgerechtigde

14%

Totaal

100%

Aan de hand van de berekende gemiddelde uitgaven voor bewind per uitkeringsgerechtigde hebben we twee ‘top-15’s’ gemaakt, namelijk de vijftien gemeenten met de
hoogste relatieve uitgaven en – aan de andere kant van het spectrum – de vijftien
gemeenten met de laagste relatieve uitgaven voor bewind. In tabel 4.4 zijn deze
gemeenten weergegeven. In samenspraak met de opdrachtgever is ervoor gekozen om
deze gemeenten niet met naam en toenaam te vermelden, maar deze aan de hand van
een (geografische) typering te vermelden. Tussen haakjes staan hun gemiddelde
uitgaven voor bewind voor 2015 vermeld.
Tabel 4.4

Gemeenten met de hoogste en laagste gemiddelde uitgaven voor bewind per
bijstandsgerechtigde, in 2015

Hoogste gemiddelde uitgaven

Laagste gemiddelde uitgaven

1. Kleine gemeente in Limburg (€ 874)

1. Kleine Limburgse gemeente (€ 27)

2. Samenwerkingsverband in Zuid-Nederland (€ 764)

2. Kleine gemeente in Flevoland (€ 32)

3. G32-gemeente in Noord-Holland (€ 711)

3. Kleine Utrechtse gemeente (€ 35)

4. Kleine Brabantse gemeente (€ 697)

4. Kleine Brabantse gemeente (€ 37)

5. Middelgrote Gelderse gemeente (€ 688)

5. Kleine gemeente in Zuid-Holland (€ 43)

6. Middelgrote gemeente in Limburg (€ 688)

6. Kleine Friese gemeente (€ 50)

7. Kleine gemeente in Noord-Brabant (€ 688)

7. Middelgrote gemeente in Zuid-Holland (€ 55)

8. Middelgrote gemeente in Noord-Holland (€ 669)

8. Middelgrote gemeente in Zuid-Holland (€ 56)

9. Kleine gemeente in Noord-Brabant (€ 668)

9. Kleine gemeente in Zuid-Holland (€ 62)

10. Middelgrote gemeente in Noord-Holland (€ 652)

10. Kleine gemeente in Zuid-Holland (€ 78)

11. Kleine Brabantse gemeente (€ 595)

11. Middelgrote gemeente in Zuid-Holland (€ 79)

12. Kleine Brabantse gemeente (€ 592)

12. Middelgrote gemeente in Zuid-Holland (€ 82)

13. Kleine Brabantse gemeente (€ 587)

13. Kleine gemeente in Noord-Brabant (€ 87)

14. Middelgrote gemeente in Noord-Holland (€ 573)

14. Samenwerkingsverband in Randstad (€ 94)

15. Kleine gemeente in Groningen (€ 573)

15. Kleine gemeente in Zuid-Holland (€ 98)

Wat in de lijst met gemeenten in de top 15 met hoogste gemiddelde uitgaven opvalt is de
geografische concentratie. Gemeenten in twee provincies blijken sterk vertegenwoordigd
te zijn, namelijk Noord-Brabant en Noord-Holland. Verder zijn het vooral kleine en
middelgrote gemeenten in deze provincies die te maken hebben met relatief hoge
uitgaven voor bewind.
De gemeenten die in 2015 de laagste gemiddelde uitgaven voor bewind hadden,
kenmerken zich vooral door de omvang – het betreft vooral kleine gemeenten – en de
ligging. Maar liefst acht gemeenten en één samenwerkingsverband liggen in de provincie
Zuid-Holland. Dit impliceert dat we in deze provincie beide uitersten aantreffen: zowel
gemeenten met de hoogste gemiddelde kosten als gemeenten met de laagste

26 | 0605 Vervolgmeting aantal en kosten beschermingsbewind

gemiddelde uitgaven voor bewind. Verder bevinden zes van de vijftien gemeenten zich
op de zogenoemde ‘biblebelt’.
Naast een verschil in relatieve uitgaven is uit het onderzoek ook gebleken dat er sprake
is van aanzienlijke verschillen tussen gemeenten waar het gaat om de ontwikkeling van
de uitgaven aan bewind. Dit hebben we in tabel 4.5 geïllustreerd.
Tabel 4.5

Verdeling (samenwerkingsverbanden van) gemeenten over klassen ontwikkeling
jaarlijkse uitgaven voor bewind tussen 2013 en 2015 (N=216)

Klasse

Aandeel

Daling of stabiel

1%

Tot 25% stijging per jaar

12%

25% tot 50% stijging per jaar

46%

50% tot 100% stijging per jaar

32%

Stijging van 100% of meer per jaar

8%

Totaal

100%

Uit tabel 4.5 blijkt dat een daling of gelijkblijvende uitgaven nauwelijks zijn voorgekomen.
Bij slechts één gemeente zijn de uitgaven voor bewind in de afgelopen periode gedaald
en bij eveneens één gemeente zijn deze uitgaven stabiel gebleven. Zoals verwacht kon
worden op basis van de resultaten van de voorgaande hoofdstukken, is bij het
leeuwendeel van de gemeenten echter sprake van een stijging van de uitgaven voor
bewind in de onderzochte periode. Daarbij geldt dat bijna de helft van de gemeenten
geconfronteerd werd met een stijging tussen 20% en 50% per jaar. Bij een derde deel
bedroeg de jaarlijkse groei tussen 50% en 100% per jaar. Bij 8% van de
(samenwerkingsverbanden van) gemeenten zijn de uitgaven in de periode 2013-2015 elk
jaar verdubbeld. Dit laatste deed zich overigens uitsluitend bij kleine gemeenten voor.
Op een vergelijkbare wijze als hiervoor bij de gemiddelde hoogte van uitgaven van
bewind hebben we ook voor de ontwikkeling van deze uitgaven vastgesteld welke
gemeenten de minst gunstige respectievelijk meest gunstige ontwikkeling laten zien
in de afgelopen jaren. In tabel 4.6 staan voor beide typen weer een ‘top 15’
weergegeven. Tussen haakjes staat de gemiddelde jaarlijkse groei in de periode 20132015.

Bureau Bartels | 27

Tabel 4.6

Gemeenten met de minst gunstige en meest gunstige ontwikkeling van uitgaven
voor bewind per jaar, periode 2013-2015

Minst gunstige ontwikkeling uitgaven

Meest gunstige ontwikkeling uitgaven

1. Kleine gemeente in Zuid-Holland (+171%)

1. Kleine Brabantse gemeente (-13%)

2. Kleine gemeente in Zuid-Holland (+170%)

2. Kleine Friese gemeente (0%)

3. Kleine gemeente in Zuid-Holland (+164%)

3. Middelgrote gemeente in Zuid-Holland (+1%)

4. Kleine Utrechtse gemeente (+149%)

4. Middelgrote gemeente in Zuid-Holland (+5%)

5. Kleine Gelderse gemeente (+149%)

5. Middelgrote Utrechtse gemeente (+12%)

6. Kleine Utrechtse gemeente (+143%)

6. G32-gemeente in Overijssel (+13%)

7. Middelgrote Brabantse gemeente (+137%)

7. Kleine Brabantse gemeente (+13%)

8. Kleine gemeente in Zuid-Holland (+135%)

8. Middelgrote gemeente in Limburg (+14%)

9. Kleine Brabantse gemeente (+133%)

9. Kleine Gelderse gemeente (+16%)

10. Kleine Brabantse gemeente (+131%)

10. Kleine Limburgse gemeente (+16%)

11. Kleine Utrechtse gemeente (+129%)

11. Kleine gemeente in Overijssel (+16%)

12. Kleine Brabantse gemeente (+121%)

12. Kleine Groningse gemeente (+17%)

13. Kleine gemeente in Zuid-Holland (+116%)

13. Kleine gemeente in Noord-Holland (+18%)

14. Samenwerkingsverband in het zuiden (+113%)

14. Middelgrote gemeente in Noord-Holland (+18%)

15. Kleine Brabantse gemeente (+109%)

15. Middelgrote gemeente in Noord-Holland (+20%)

In de lijst met gemeenten die met de grootste relatieve stijging van uitgaven voor bewind
werden geconfronteerd, staan hoofdzakelijk kleine gemeenten. Verder blijken ook nu
weer – net als hiervoor bij de hoogste gemiddelde uitgaven – de provincies Zuid-Holland
en Brabant oververtegenwoordigd (met elk vijf gemeenten).
Bij de groep gemeenten die de meest gunstige ontwikkeling van hun uitgaven voor
bewind (namelijk een daling in de periode 2013-2015) laten zien, zien we juist een grote
variatie, zowel in omvang van de gemeente als in geografische ligging. De bovenste vier
gemeenten met de meest gunstige ontwikkeling staan ook in de lijst met de laagste
gemiddelde uitgaven (tabel 4.4). In die gevallen is de ontwikkeling dusdanig gunstig
geweest dat dit geresulteerd heeft in relatief lage uitgaven voor bewind.

4.4

Mogelijke oorzaken voor verschillen in uitgaven

Uit het voorgaande blijkt dat zich aanzienlijke verschillen voordoen in de (de ontwikkeling
van) gemeentelijke uitgaven voor de drie beschermingsmaatregelen. Zoals in hoofdstuk 1
weergegeven, was een doel van de vervolgmeting ook om zicht te geven op mogelijke
oorzaken voor deze verschillen. De intentie van deze vervolgmeting was niet om
wetenschappelijk vast te stellen welke initiatieven aantoonbaar tot lage(re) gemeentelijke
kosten van bewind leiden, maar wel om aangrijpingspunten voor mogelijke
oplossingsrichtingen voor gemeenten in beeld te krijgen. Langs verschillende ‘sporen’
hebben we getracht hier ‘grip’ op te krijgen.

Spoor 1: Identificeren ‘rode draden’ in de ‘top-15’ lijsten
In de voorgaande paragraaf hebben we zowel wat betreft de hoogte van de uitgaven voor
bewind als de ontwikkeling van deze uitgaven weergegeven welke gemeenten het
hoogst/het minst gunstig dan wel het laagst/het gunstigst zijn uitgekomen. Deze ‘top-15’
lijsten hebben we samen met de opdrachtgever doorgenomen om na te gaan of hierin
bepaalde patronen of kenmerken van gemeenten vast te stellen zijn. Voor de
oververtegenwoordiging van de provincies Noord-Brabant en Zuid-Holland, zoals die in
de tabellen 4.4 en 4.6 blijkt, hebben we geen sluitende verklaring gevonden.

28 | 0605 Vervolgmeting aantal en kosten beschermingsbewind

Wel viel op dat een aantal gemeenten met relatief lage kosten in eerdere onderzoeken
als goede praktijken en ‘voorlopers’ zijn gepresenteerd daar waar het gaat om het voeren
van een integraal beleid25. Deze gemeenten blijken erin geslaagd om een succesvolle
verbinding te maken tussen het schuldenbeleid en andere gemeentelijke beleidsterreinen
als welzijn/Wmo, zorg e.d. Door een dergelijk integraal beleid komen mensen met
financiële problemen vroegtijdig in beeld, waardoor zij eerder naar andere vormen van
hulp/ondersteuning kunnen worden geleid. Het lijkt erop dat deze gemeenten ‘beloond’
worden voor een effectief integraal beleid in de vorm van relatief lage uitgaven voor
bewind of een meer gunstige ontwikkeling (in casu: een minder sterke stijging van de
uitgaven).
Ook lijkt de ‘signatuur’ van gemeenten een zekere rol te spelen bij de hoogte van de
uitgaven. Zoals hiervoor aangegeven, is de ‘biblebelt’ relatief sterk vertegenwoordigd in
de ‘top-15’ van gemeenten met de relatief laagste uitgaven. Dit zijn doorgaans kleine
gemeenten. Mogelijk speelt hier een rol dat in deze gemeenten mensen in (financiële)
nood eerder door de gemeenschap worden opgevangen en – als ‘spiegel’ – minder
mensen onder bewind hoeven worden geplaatst. Mogelijk dat begeleiding door
vrijwilligers en familiebewind hier vaker aan de orde zijn dan professioneel bewind. Een
kleine omvang van een gemeente is echter geen garantie voor goed ‘presterende’
gemeenten: kleine gemeenten komen ook voor in de top-15 van relatief hoge uitgaven
dan wel de minst gunstige ontwikkeling van de uitgaven voor bewind (zie tabel 4.6).
Bij gemeenten die ongunstig afsteken qua volume of ontwikkeling van de uitgaven van
bewind, is enkel op individueel niveau een mogelijke verklaring gevonden. Van sommige
van deze gemeenten is bekend dat de integrale aanpak van armoede en schulden in de
komende tijd (verder) zal worden uitgewerkt. Bij een samenwerkingsverband speelt
mogelijk dat de samenwerking geen succes is gebleken en dat momenteel een proces
van ontvlechting plaatsvindt.

Spoor II.

Additionele informatie opgevraagd bij gemeenten

De gemeenten die in de ‘top 15’ lijst van hoogste en laagste gemiddelde uitgaven voor
bewind staan, hebben we opnieuw benaderd om een aantal additionele vragen te stellen
over de achtergronden van hun positie. Dit om na te gaan welke verklaringen zij zelf
hebben voor de relatief hoge respectievelijk lage uitgaven voor bewind. Dit leverde de
volgende aanvullende informatie op.
Relatief hoge uitgaven
Over het algemeen konden de respondenten van gemeenten met relatief hoge uitgaven
voor bewind geen verklaring geven voor deze uitkomst. Vrij filosoferend komen de
gesprekspartners met ontwikkelingen die ook voor andere gemeenten gelden en dus
geen verklaring voor verschillen tussen gemeenten vormen. Het gaat daarbij
bijvoorbeeld om zaken als meer bekendheid van beschermingsbewind, een hogere
vergoeding voor schuldenbewind en zorginstellingen die niet meer in de rol van
bewindvoerder het financiële beheer voor cliënten mogen doen (waardoor het beroep op
professionele bewindvoering zou zijn toegenomen).
Eén gemeente uit deze lijst kon wel de ‘vinger op de zere plek leggen’. Deze gemeente
was in 2014 vanuit het oogpunt van bezuinigingen gestopt met budgetbeheer. De
consequentie hiervan is dat personen die voorheen vanuit budgetbeheer werden
25

O.a. in Verwey-Jonker Instituut ‘Schuldhulpverlening in het sociaal domein’, augustus 2014.

Bureau Bartels | 29

geholpen, naar een alternatief moesten omzien. Het aantal personen voor wie de
gemeente moest bijgedragen in de kosten van bewind en de uitgaven die daarmee
gemoeid gaan, stegen vervolgens fors.
Relatief lage uitgaven
Enkele gemeenten met een gunstige positie qua gemiddelde uitgaven voor bewind,
voerden als verklaring aan dat zij al langere tijd succesvol zijn met het uitvoeren van een
integraal beleid. Dit beleid heeft in de optiek van de gesprekspartners inmiddels zijn
vruchten afgeworpen, in die zin dat de toestroom naar beschermingsbewind afvlakt of
zelfs aan het verminderen is (met in het verlengde een minder groot beslag op
gemeentelijke middelen). Met name de vervlechting van wijk-/zorgteams met de
schuldhulpverlening en vroegsignalering worden daarbij als kern van hun aanpak
beschouwd. Hierdoor komen mensen die in de financiële problemen geraken eerder in
beeld bij hulpverleners en kan tijdig hulp bij schulden worden aangeboden.
Een tweede element dat uit de aanvullende gesprekken naar voren kwam is de sterke
lokale structuur binnen de gemeente. De onderlinge verbondenheid binnen deze kleine
gemeenten is naar eigen zeggen zo groot dat eerder hulp bij schulden wordt
georganiseerd en minder snel een beroep op professioneel beschermingsbewind wordt
gedaan.
Eén van de respondenten zocht de mogelijke verklaring voor de relatief lage uitgaven van
bewind in de ‘ingrepen’ van de gemeente aan de uitgavenkant. Zo was in deze gemeente
de inkomensgrens voor toepassing van bijzondere bijstand voor bewind verlaagd.
Bovendien werd met een vergrootglas gekeken naar de kosten die in rekening worden
gebracht door bewindvoerders. Door de gemeente wordt daarbij streng gekeken naar
eventuele dubbele boekingen en het onnodig opvoeren van extra kosten (zoals voor het
beheer van het PGB).

Spoor III. Vergelijking grootteklassen
In de tabellen 4.4 viel op dat de gemeenten met relatief hoge uitgaven voor bewind vooral
bestonden uit kleine en middelgrote gemeenten (met name in een tweetal provincies). Dit
roept de vraag op of ‘grootte’ van de gemeenten wellicht een rol speelt. Dit hebben we
voor de totale populatie van gemeenten in ons onderzoek (dat in staat was om uitgaven
aan te reiken) geanalyseerd.
In tabel 4.7 is voor drie grootteklassen van gemeenten – de G36-gemeenten26,
middelgrote gemeenten (50.000 inwoners of meer) en kleine gemeenten – weergegeven
wat de gemiddelde uitgaven voor bewind waren. Net als hiervoor zijn de uitgaven voor
bewind afgezet tegen het aantal bijstandsgerechtigden in deze gemeenten. Als peiljaar is
daarbij (wederom) voor 2015 gekozen.

26

De G4-gemeenten en G32-gemeenten (zoals afgebakend door de VNG) tezamen.

30 | 0605 Vervolgmeting aantal en kosten beschermingsbewind

Tabel 4.7

Gemiddelde uitgaven voor bewind per bijstandsgerechtigde, naar grootteklasse
(2015)

Grootteklasse

Gemiddelde uitgaven
voor bewind

G36-gemeenten (N=35)

€ 305

Middelgrote gemeenten (N=32)

€ 294

Kleine gemeenten (N=183)

€ 322

Totaal

€ 316

Uit tabel 4.7 volgt dat de gemiddelde uitgaven voor bewind niet heel erg discrimineren
naar grootteklasse. De kleinere gemeenten blijken gemiddeld genomen iets hogere
uitgaven te hebben, de middelgrote gemeenten daarentegen iets lagere uitgaven dan
gemiddeld. De G36-gemeenten nemen op dit punt een middenpositie in.

Spoor IV. Analyse intensiteit beleidsinspanningen
In het onderzoek hebben we gemeenten gevraagd in hoeverre zij een actief beleid
voeren om invloed uit te oefenen op de kosten van bewind en – zo ja – welke
beleidsinitiatieven zij daarbij dan ontplooien. In paragraaf 4.2 hebben we de uitkomsten
op deze vraag besproken. Bij effectieve beleidsinspanningen zou sprake moeten zijn van
een ‘dempend’ effect op de uitgaven van bewind. Om na te gaan of hiervan sprake is,
hebben we de gemeenten – waarvan we gegevens over de uitgaven hebben verkregen –
ingedeeld in drie groepen, namelijk:
 gemeenten die geen beleidsinspanningen plegen;
 gemeenten die wel enige beleidsinspanningen plegen, maar geen alternatieven voor
bewind aanbieden (dus één of meerdere initiatieven in figuur 4.1 behalve de tweede
antwoordcategorie ‘alternatieven voor bewind aandragen’;
 gemeenten die actief alternatieven voor bewind aandragen.
Voor deze drie groepen hebben we in onderstaande tabel de gemiddelde uitgaven voor
bewind in 2015 weergegeven. Opvallende uitkomst daarbij is dat gemeenten die geen
beleidsinspanningen hebben ontplooid, gemiddeld genomen de laagste uitgaven blijken
te hebben. Deze uitgaven zijn vrijwel gelijk aan gemeenten aan de andere kant van het
spectrum, namelijk zij die actief alternatieven aanbieden. Gemeenten die enige
beleidsinspanningen hebben ontplooid blijken op een iets hoger uitgavenniveau te zitten.
Tabel 4.8

Gemiddelde uitgaven voor bewind, naar intensiteit beleidsinspanningen

Type gemeenten

Gemiddelde uitgaven
voor bewind 2015

Geen beleidsinspanningen (N=59)27

€ 301

Enige beleidsinspanningen (geen alternatieven voor bewind) (N=58)

€ 332

Actief alternatieven voor bewind aanbieden (N=127)

€ 307

Totaal

€ 316

Vanuit de meest actieve groep gemeenten qua beleidsinspanningen is aangegeven dat
men over het algemeen nog maar kort ervaring heeft met het actief aanbieden van
alternatieven. In hun optiek is het dan ook nog te vroeg om hiervan al effecten te kunnen
waarnemen. Het duurt namelijk enige tijd voordat de ‘acties’ echt gaan lonen en zich
vertalen in een grotere beheersing van de uitgaven. Vanwege dit vertragingseffect zal

27

De 38 respondenten van (samenwerkingsverbanden van) gemeenten die aangaven geen actief beleid op
dit punt te voeren (zie eerste alinea van paragraaf 4.2), konden voor 59 individuele gemeenten gegevens
over de uitgaven voor bewind in 2015 aanreiken.

Bureau Bartels | 31

pas op termijn verschillen tussen ‘wel actie’ en ‘geen actie’ zichtbaar gemaakt kunnen
worden in de cijfers.

Spoor V.

Analyse gehanteerde normen voor volledige vergoeding

Uit tabel 4.2 blijkt dat gemeenten verschillende normen hanteren voor de volledige
vergoeding van de kosten van bewind. Gemeenten die een lagere norm hanteren laten
minder mensen in aanmerking komen voor een volledige vergoeding van deze kosten (uit
de bijzondere bijstand). Het effect zou dan moeten zijn dat dergelijke gemeenten met
minder kosten van bewind te maken hebben dan gemeenten die een hogere norm
hanteren. We hebben dit getoetst door gemeenten die dergelijke normen hanteren in
twee groepen in te delen en van beide groepen de gemiddelde uitgaven voor bewind in
2015 te berekenen. Als grens is daarbij ‘110% van de geldende bijstandsnorm’ genomen.
In tabel 4.9 staan de uitkomsten van deze analyse weergegeven
Tabel 4.9

Gemiddelde uitgaven voor bewind per bijstandsgerechtigde, naar hoogte van
toegepaste bijstandsnorm (2015)

Grootteklasse

Gemiddelde uitgaven
voor bewind

Gemeenten met bijstandsnorm van 110% of lager (N=125)

€ 292

Gemeenten met bijstandsnorm van hoger dan 110% (N=72)

€ 352

Totaal

€ 316

Uit bovenstaande tabel blijkt dat het hanteren van een lagere norm inderdaad tot lagere
gemiddelde uitgaven voor bewind leiden. Gemeenten met een bijstandsnorm van 110%
of lager blijken in 2015 gemiddeld genomen 60 euro minder per bijstandsgerechtigde uit
te geven aan bewind dan gemeenten die een hogere norm hanteren.

32 | 0605 Vervolgmeting aantal en kosten beschermingsbewind

5.

SAMENVATTENDE CONCLUSIES

In dit afsluitende hoofdstuk vatten we de conclusies samen, die op grond van de
voorgaande bevindingen kunnen worden getrokken.
In de eerste helft van 2016 heeft Bureau Bartels voor het ministerie van SZW onderzoek
gedaan naar de ontwikkeling van het aantal nieuwe aanvragen voor wettelijke
beschermingsmaatregelen en de gemeentelijke uitgaven voor deze maatregelen in de
periode 2013-2015. Gemeenten dragen bij aan de kosten van beschermingsbewind,
mentorschap en curatele als de betreffende personen niet in staat zijn om deze kosten
zelf te dragen. Deze bijdragen worden veelal uit bijzondere bijstand verstrekt.
Het onderzoek was een vervolg op een eerdere meting uit 2014 28. Aangezien destijds
geen representatieve uitkomsten konden worden gepresenteerd, is in de vervolgmeting
veel energie gestoken in het mobiliseren van gemeenten. Dit heeft geresulteerd in de
deelname aan het onderzoek van 173 individuele gemeenten en 57 samenwerkingsverbanden van gemeenten. Zij vertegenwoordigen 89% van alle gemeenten in ons land
en 94% van de bevolking. De uitkomsten van de vervolgmeting zijn daarmee zonder
twijfel representatief.

Ontwikkeling nieuwe aanvragen
Een eerste doel van de vervolgmeting was om zicht te krijgen op de ontwikkeling van het
aantal nieuwe aanvragen voor de drie genoemde beschermingsmaatregelen. Hiervoor is
een beroep gedaan op de Raad voor de Rechtspraak. Uit de gegevens die vanuit de
Raad zijn aangereikt, blijkt dat het aantal nieuwe aanvragen voor beschermingsbewind
tot 2014 eenzelfde patroon vertoonde als in de eerdere meting, namelijk een jaarlijkse
stijging van 18% à 19%. In 2015 heeft zich echter een trendbreuk voorgedaan: het aantal
nieuwe aanvragen voor beschermingsbewind daalde met 6% ten opzichte van het jaar
daarvoor. Waardoor deze trendbreuk is opgetreden, is niet vastgesteld. In totaal namen
kantonrechters in 2015 ruim 40.000 nieuwe aanvragen voor beschermingsbewind in
behandeling.
Voor curatele geldt eveneens dat in 2015 een (lichte) afname van het aantal nieuwe
aanvragen is waar te nemen (namelijk van 2.500 naar 2.300 nieuwe aanvragen). Bij
mentorschap zien we een afwijkend patroon: in de periode 2013-2015 nam het aantal
nieuwe aanvragen jaarlijks met ruim 10% toe (namelijk 7.600 naar 9.300).

Ontwikkeling gemeentelijke uitgaven
Een tweede doel van het onderzoek was om zicht te krijgen op de gemeentelijk uitgaven
voor de drie beschermingsmaatregelen, zowel de ontwikkeling van deze uitgaven als het
totale volume. Om hier zicht op te krijgen zijn de gemeenten in het onderzoek gevraagd
om voor de jaargangen 2013, 2014 en 2015 gegevens aan te dragen over het aantal
personen voor wie is bijgedragen in de kosten van bewind alsmede de uitgaven die
hiermee gepaard gaan. In totaal zijn op deze wijze voor ruim 260 gemeenten complete
cijferreeksen voor aantallen en bedragen beschikbaar gekomen. In deze reeksen kon
overigens veelal niet gedifferentieerd worden naar de drie afzonderlijke beschermingsmaatregelen.

28

Stimulansz, Beschermingsbewind. Kwantitatief onderzoek naar ontwikkelingen en kosten voor gemeenten,
mei 2014.

Bureau Bartels | 33

Allereerst blijken gemeenten vooral uit de bijzondere bijstand bij te dragen in de kosten
van bewind. Slechts 9% van de ondervraagde (samenwerkingsverbanden van)
gemeenten zetten ook nog uit andere budgetten in voor dergelijke bijdragen. In volume
gerekend blijkt 97% van de gemeentelijke bijdragen voor bewind vanuit bijzondere
bijstand te worden verstrekt en de overige 3% vanuit andere budgetten.
Een belangrijke uitkomst is dat de gemeentelijke uitgaven voor bewind in de periode
2013-2015 veel sterker stijgen dan het aantal personen voor wie gemeenten in de kosten
bijdragen. Het aantal personen voor wie wordt bijgedragen in de kosten van
beschermingsbewind, curatele of mentorschap nam bij de geraadpleegde gemeenten toe
van 40.341 in 2013 naar 70.597 in 2015. Dit betekent een jaarlijkse toename van 32%.
De gemeentelijke bijdragen uit bijzondere bijstand nam in diezelfde periode toe met 44%
per jaar. Zoomen we in op de afzonderlijke jaren, dan zien we het patroon van aantallen
personen en uitgaven nog meer uiteen lopen. Het aantal personen nam tussen 2013 en
2014 toe met 35% en tussen 2014 en 2015 met 30%. Het aantal personen voor wie wordt
bijgedragen neemt dus nog steeds toe, hoewel er wel sprake is van een lichte afvlakking
van de groei. Bij de uitgaven uit bijzondere bijstand zien we daarentegen een opwaartse
ontwikkeling: tussen 2013 en 2014 namen de kosten met 39% toe, tussen 2014 en 2015
zelfs met 49%!
Op grond van de gegevens over de uitgaven voor bewind zoals die door gemeenten zijn
aangereikt, hebben we een berekening kunnen maken voor de totale gemeentelijke
uitgaven voor de drie beschermingsmaatregelen. In de onderzoeksperiode zijn deze
kosten toegenomen van circa 55 miljoen euro in 2013 naar ongeveer 115 miljoen euro in
2015. Dit impliceert dat de gemeentelijke uitgaven voor bewind in twee jaar tijd ruim
verdubbeld zijn.

Verschillen tussen gemeenten
Een derde en laatste doel van het onderzoek was om mogelijke verklaringen te vinden
voor verschillen in gemeentelijke uitgaven voor bewind. Hieruit kunnen mogelijke
aangrijpingspunten worden gedestilleerd om naar de toekomst toe meer ‘grip’ te krijgen
op deze uitgaven.
Bezien we de verschillen tussen gemeenten, dan kan met recht gesproken worden over
een zeer diffuus veld. Zowel wat betreft de (relatieve) omvang van de uitgaven van
bewind als de ontwikkeling van deze uitgaven, blijken gemeenten zeer uiteenlopend te
‘presteren’. Zo variëren de gemiddelde uitgaven voor bewind in 2015 van 27 euro tot
maar liefst 874 euro per bijstandsgerechtigde. Maar één gemeente had in de periode
2013-2015 te maken met een afname van de uitgaven, bij eveneens één gemeente was
de situatie stabiel. In alle overige gevallen namen de uitgaven van bewind toe, van 1% tot
maar liefst 171% per jaar. Bij 8% van de gemeenten in ons onderzoek verdubbelden de
uitgaven voor bewind elk jaar.
Uit het onderzoek blijkt dat veel gemeenten inmiddels initiatieven ontplooien om de
instroom in de wettelijke beschermingsmaatregelen en daarmee de gemeentelijke
uitgaven voor bewind te beïnvloeden. Van de ondervraagde (samenwerkingsverbanden
van) gemeenten heeft 73% één of meer beleidsinitiatieven ondernomen. Daarbij gaat het
veelal om het informeren van doorverwijzers (zorginstellingen, maatschappelijk werk,
wijkteams) over beschikbare schuldhulpverleningsinstrumenten en het aandragen van
alternatieven voor bewind (zoals verschillende varianten van budgetbeheer). Veelal zijn
de beleidsinitiatieven van gemeenten nog maar recent ingevoerd. Dit verklaart waarom

34 | 0605 Vervolgmeting aantal en kosten beschermingsbewind

het nu nog te vroeg is om cijfermatig aan te tonen dat ‘actie loont’ en tot een significant
lager uitgavenniveau voor bewind leidt.
Toch zijn er vanuit de vervolgmeting indicaties verkregen dat een succesvol integraal
beleid – waarbij schuldenbeleid is vervlochten met andere beleidsterreinen als
welzijn/Wmo en zorg – positief uitpakt op (de beheersing van) de gemeentelijke uitgaven
van bewind. In de top-15 van gemeenten met de laagste uitgaven of de meest gunstige
ontwikkeling van deze uitgaven, komen we gemeenten tegen die eerder al als goede
praktijken of ‘voorlopers’ van integraal beleid zijn gepresenteerd. In aanvullende
contacten met deze gemeenten werd bevestigd dat de vervlechting van wijk-/zorgteams
met de schuldhulpverlening en een effectieve vroegsignalering hun vruchten beginnen af
te werpen.
Ook werd er vanuit de gemeenten die relatief goed ‘scoren’ op (de ontwikkeling van) de
uitgaven voor bewind gewezen op de sterke lokale structuur binnen hun gemeente. De
onderlinge verbondenheid binnen deze kleine gemeenten is naar eigen zeggen zo groot
dat eerder hulp bij schulden wordt georganiseerd en minder snel een beroep op
professioneel beschermingsbewind wordt gedaan. Dit verklaart mogelijk de
vertegenwoordiging van een aantal gemeenten uit de ‘biblebelt’ in de ‘top 15’ van laagste
uitgaven van bewind.
Verlaging van de draagkrachtregels – waardoor minder mensen onder bewind in
aanmerking komen voor volledige vergoeding van de kosten – levert wel een lager
uitgavenniveau op. Gemeenten met een draagkrachtnorm van maximaal 110% van de
bijstandsnorm gaven gemiddeld genomen 60 euro minder per bijstandsgerechtigde aan
uitgaven voor bewind uit dan gemeenten met een hogere norm.

Bureau Bartels | 35