Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

33 194

Parlementair onderzoek «Huizenprijzen»

Nr. 3

EINDRAPPORT VAN DE TIJDELIJKE COMMISSIE HUIZENPRIJZEN
Kosten Koper
Een reconstructie van twintig jaar stijgende huizenprijzen.
Inhoudsopgave

Pag.
Voorwoord
Conclusies en aanbevelingen
Inleiding
Aanleiding
Onderzoeksopdracht
Opbouw onderzoek en leeswijzer

3
7
17
17
18
18

Proloog: de Nederlandse woningmarkt in cijfers

19

2
2.1
2.2
2.3
2.4

Ruime financiering, stijgende vraag
Inleiding
Vraagfactoren
Reconstructie
Lessen

25
25
25
27
35

3
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6

Het aanbod reageert slecht
Inleiding
Aanbodfactoren
Veranderend rijksbeleid
Veranderend lokaal en regionaal speelveld
De bouwpolder komt in actie
Lessen

41
41
42
43
49
53
59

4
4.1
4.2

De huurmarkt als ventiel?
Inleiding
De huur- en koopmarkt communiceren niet goed

71
71
71

1
1.1
1.2
1.3

kst-33194-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

1

Pag.
4.3
4.4

Aanbodtoevoeging vanuit de huurmarkt
Het ventiel: doorstroming centraal

76
81

Epiloog

83

Literatuurlijst

87

Begrippenlijst

91

Bijlagen
1 Lijst van gesprekspartners openbare gesprekken

97

2 Methodologische verantwoording

102

3 Woningbouwproductie in Nederland

107

Correspondentie met het kabinet (33 194, nr. 4)
Stenografische verslagen deskundigenbijeenkomsten (33 194, nr. 5)
Stenografische verslagen rondetafelgesprekken met
belanghebbenden (33 194, nr. 6)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

2

VOORWOORD
Het gedicht «Heelal» van Jules Deelder gaat als volgt:
Hoe verder men keek, hoe groter het leek.
Op een avond, toen we weer als tijdelijke commissie Huizenprijzen bijeen
waren in een zaaltje van het Tweede Kamergebouw, moest ik hier plots
aan denken. We waren aan het werk om de conclusies en aanbevelingen
in dit rapport zo goed mogelijk op papier te krijgen. En steeds als we
langer stilstonden bij een stuk tekst, leek achter elke zin en zelfs elk woord
iets groters te zitten. En daar keken wij dan naar.
De woningmarkt is een veelomvattend geheel dat samenhangt met veel
zaken die op hun beurt ook weer veelomvattend zijn. De vele deskundigen
en betrokkenen die wij spraken, benadrukten dan ook vaak hoe
ingewikkeld de materie is. Dit is niet alleen inhoudelijk zo, maar ook
maatschappelijk en politiek gezien. Iedereen woont, het onderwerp gaat
ons allen aan. Toen de woningmarkt steeds meer in de knel kwam, werd
het ook onderwerp van politieke discussie en zelfs de afgelopen twee
verkiezingscampagnes.
Vaak is politieke aandacht nodig om dingen in beweging te krijgen. Maar
terwijl de woningmarkt een daadkrachtige duw in de rug nodig had –
eigenlijk al eind vorige eeuw -vormden sterk uiteenlopende opvattingen
en stellingnames juist een sta-in-de-weg. Deze situatie bracht de Tweede
Kamer ertoe een andere benadering te kiezen. De fracties van de PvdA en
D66 dienden een voorstel in voor de Toekomst- en Onderzoeksagenda van
de Tweede Kamer. Het doel: verder kijken dan politieke speerpunten als de
hypotheekrenteaftrek of het huurbeleid. Met een objectieve bril om scherp
te kunnen focussen op de feitelijke gang van zaken. De hoofdvraag: hoe
komen kosten en prijzen op de Nederlandse woningmarkt tot stand?
Dit resulteerde in de opdracht voor de tijdelijke commissie Huizenprijzen,
die in 2012 aan de slag is gegaan. Nu ruim een jaar later, overigens
onderbroken door verkiezingen en kabinetsformatie, hebben wij het werk
afgerond. Of de missie geslaagd is, laat ik graag over aan de lezer, maar
zeker in één opzicht is er nieuw inzicht. Een aanname bij het begin van dit
onderzoek was namelijk dat hoge kosten oorzaak waren van de hoge
huizenprijzen in Nederland. De commissie concludeert echter dat de
relatie tussen kosten en prijzen ook omgekeerd werkt: de hoge huizenprijzen maakten het mogelijk dat alle spelers in de bouwkolom -van
projectontwikkelaars tot aannemers en van architecten tot gemeentenhogere kosten konden berekenen. Dat leverde vaak meer kwaliteit op,
maar lang niet altijd in evenredige mate. Hoe dan ook, uiteindelijk
kwamen al die kosten voor rekening van de koper.
De totstandkoming van dit rapport ging in drie stappen. Na het formuleren van de onderzoeksopdracht, hebben we eerst organisaties van
buiten de Kamer geselecteerd om een brede meta-analyse te maken op
basis van bestaande literatuur, gegevens en cijfermateriaal. De onderzoekers van RIGO Research en Advies en Brink Groep hebben voor ons
daarnaast twee verdiepingsonderzoeken naar bouwkosten en grondkosten uitgevoerd. Dit alles vormde voor de commissie de uitvalsbasis
voor alle verdere activiteiten. De meta-analyse en de verdiepingsonderzoeken zijn als bijlage bij het rapport gevoegd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

3

De tweede stap bestond uit het afleggen van werkbezoeken en het voeren
van openbare rondetafelgesprekken. We zijn op bezoek geweest in Almere
om te kijken naar de kansen van particulier opdrachtgeverschap. In
Leidsche Rijn hebben we geluisterd naar de ervaringen met de grootschalige Vinex-aanpak. Het laatste werkbezoek naar Parkstad Limburg
stond in het teken van krimp, maar daar was ook een blik over de grens
mogelijk was. In de Tweede Kamer spraken we in zes sessies met meer
dan 80 wetenschappers, ervaringsdeskundigen, ambtenaren, belangenorganisaties, bedrijven en andere praktijkbetrokkenen. Deze bijeenkomsten waren uiterst waardevol en we kwamen meer te weten over
zaken als zelfrealisatie, residueel rekenen, faalkosten, securitisatie,
funding gaps, volatiliteit, loan to income ratio’s, enzovoort. Overigens was
dit zo intensief dat we ons ook niet lieten afleiden door berichten over de
troonafstand van koningin Beatrix of de pauselijke witte rook.
Als laatste stap hebben we deze avonturen ingeruild voor vele avonduren,
om de opgedane inhoud en inzichten op papier te zetten. Ook zijn de
conclusies op een interactieve manier op het internet beschikbaar via:
www.huizenprijzen.tweedekamer.nl.
Dit rapport was niet tot stand gekomen zonder de inspiratie en inzet van
een heleboel mensen. Te beginnen met Kamerlid Jacques Monasch, die
het initiatief nam dat leidde tot dit onderzoek. Daarnaast wil ik ook
oud-Kamerleden Bas Jan van Bochove, Eric Lucassen en Kamerlid Johan
Houwers danken voor hun inzet als tijdelijk lid van de commissie die na
12 september 2012 van samenstelling veranderde. Onze grote dank aan
de onderzoekers van RIGO en Brink Groep. Wij hebben ook veel gehad
aan de inzet van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Ook de
wetenschappelijke klankbordgroep bestaande uit prof. dr. D. (Dirk)
Brounen (Tilburg University), prof. mr. W.C.T.F. (Friso) de Zeeuw (TU Delft)
en Prof. dr. ir. V. (Vincent) Gruis (TU Delft) heeft een waardevolle bijdrage
geleverd.
Grote dank gaat ook uit naar alle mensen van de gemeente Almere en
Utrecht en Parkstad Limburg die ons drie uitstekende werkbezoeken
hebben verzorgd. En uiteraard de meer dan tachtig deelnemers aan alle
deskundigenbijeenkomsten en rondetafelgesprekken. Een overzichtslijst is
als bijlage bij dit rapport gevoegd. Daarop staan ook de tientallen mensen
die ons schriftelijk van informatie voorzagen, waarvoor onze dank.
Last but not least dank ik de staf (Mark van der Leeden, Joris Thomassen,
Martijn Balster, Rolf Noordsij, Bernardien van Leeuwen, Laura Middelhoven, Lex Kruijt, Andrea van Tienhoven, Hester Oomes, Desirée Schreurs
en Marja Rotermundt) voor hun enorme inzet en nog grotere
meerwaarde. Ook dank aan ontwerpbureau Fabrique, die de veelkoppige
inhoud in een fraaie vorm wist te passen. En natuurlijk aan mijn drie
collega-leden van de commissie, Betty de Boer, Ed Groot en Raymond
Knops. Het was een mooie en bijzondere ervaring om op deze manier met
jullie samen te werken. Zeker toen we goed op gang waren, gingen plezier
en productie prima samen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

4

Deze commissie had de opdracht om verder te kijken. Het uitzicht heeft
nieuw inzicht opgeleverd.
Voorzitter tijdelijke commissie Huizenprijzen,
Kees Verhoeven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

6

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
De Tweede Kamer heeft de tijdelijke commissie Huizenprijzen opdracht
gegeven te onderzoeken hoe prijzen en kosten van woningen in
Nederland tot stand komen en wat de oorzaken zijn voor het (eventueel)
uiteenlopen van kosten en prijzen. De commissie heeft daarbij vooral
bekeken welke factoren en actoren hebben bijgedragen aan prijs- en
kostenontwikkelingen.
De commissie kijkt terug op de periode 1995–2012, trekt conclusies en
doet aanbevelingen voor de toekomst. De commissie oordeelt dus niet
over het woningmarktbeleid van het huidige kabinet, al kunnen de
aanbevelingen die de commissie doet daarvoor wel van belang zijn.
Om de opbouw en ontwikkeling van kosten en prijzen van huizen goed te
kunnen begrijpen, heeft de commissie zowel de vraag- als aanbodzijde
van de huizenmarkt bestudeerd. Daarbij is steeds gekeken naar de
werking van de markt en de invloed van het woningmarktbeleid daarop.
Als één ding duidelijk is geworden in het onderzoek, dan is het dat de
woningmarkt een buitengewoon complexe markt is met vele spelers. De
commissie heeft geconstateerd dat zelfs onder ervaren deskundigen de
meningen soms ver uiteenlopen over hoe de woningmarkt feitelijk werkt,
wat de belangrijkste drijvende krachten zijn en hoe de aanpassingsmechanismen werken. Niettemin meent de commissie tot een afgewogen
oordeel te zijn gekomen over onderstaande thema’s.
Conclusies
Algemeen
1) De vraag ging het aanbod ver te boven. De stijging van de
huizenprijzen tussen 1995 en 2008 was met circa 250% explosief. Ook
andere westerse landen, zoals Ierland, het Verenigd Koninkrijk,
Spanje en de Verenigde Staten, kenden langdurige prijsstijgingen.
Uniek voor Nederland was dat juist in de periode van de grootste
prijsstijgingen de vraagtoename gepaard ging met afnemende
woningproductie van zowel huur- als koophuizen. In andere landen
die een prijsexplosie kenden, bijvoorbeeld Spanje, Ierland en de
Verenigde Staten, reageerde de woningproductie juist wel sterk op de
groeiende vraag en de stijgende prijzen.
2) Vooral de financieringsruimte dreef de prijs op, aanbod
speelde nauwelijks een rol. Vraagfactoren waren dominant bij de
sterke prijsstijging. De vraag werd daarbij hoofdzakelijk bepaald door
de financieringsruimte. Meer leencapaciteit leidde tot stijgende
huizenprijzen, met een zelfversterkend effect. Aanbodfactoren
speelden op macroniveau nauwelijks een rol bij de prijsvorming.
Alleen regionaal of op lange termijn kan een grote toevoeging van
nieuw woningaanbod de huizenprijzen beïnvloeden. Daarmee
hadden kostenontwikkelingen in de nieuwbouw ook nauwelijks
invloed op het prijsniveau van bestaande huizen. Het was eerder
omgekeerd: het prijsniveau van de bestaande woningvoorraad
bepaalde hoe hoog de kosten voor nieuwbouw waren.
3) Voor de woonconsument vormden zowel de financieringsproducten
die tot stand kwamen op de (inter)nationale markt, als het regionale
grond- en bouwproces een black box. De woonconsument is de
afgelopen periode aangemoedigd gebruik te maken van de maximale
leencapaciteit om een zo duur mogelijk huis te kopen en heeft van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

7

deze mogelijkheden grif gebruik gemaakt. Risico’s werden onderschat
door zowel consumenten als hypotheekverstrekkers. Partijen in het
grond- en bouwproces en hypotheekverstrekkers hebben de
opbrengst uit de voortdurend stijgende verkoopprijs van nieuwbouwwoningen onderling verdeeld. Deze partijen verdienden fors aan de
prijsstijging. De woonconsument had nauwelijks inzicht in en
invloed op dit proces. Wél hebben veel woonconsumenten bij de
verkoop geprofiteerd van de overwaarde van de woning. Alleen kreeg
de gemiddelde woonconsument bij de aankoop van een nieuwe
woning niet evenredig meer huis voor het geld.
Vraag
4) De vraagfactoren veroorzaakten hoofdzakelijk de prijsstijging. Het
ging daarbij om algemeen economische factoren die in meer of
mindere mate ook in andere landen een rol speelden: sterke
inkomenstoename, positieve inkomensverwachtingen, stijgende
werkgelegenheid, demografische factoren (zoals startende dertigers)
en het meest belangrijk: de (wereldwijd) sterk dalende rente op de
kapitaalmarkt.
5) In Nederland werd de stijgende vraag extra gefaciliteerd door
verruiming van de kredietmogelijkheden en financiële innovaties
door hypotheekverstrekkers. Hypotheekproducten werden geoptimaliseerd, zodat maximaal gebruik gemaakt kon worden van ontwikkelingen op de kapitaalmarkt en van fiscale voordelen gericht op het
bevorderen van het eigenwoningbezit, zoals de hypotheekrenteaftrek.
De «loan to value»-ratio en «loan to income»-ratio, respectievelijk de
verhouding tussen de hypotheek en de waarde die het huis bij de
kooptransactie vertegenwoordigt en de verhouding tussen hypotheek
en inkomen, werden opgerekt, het tweede inkomen voor de
maximale hypotheek werd meegeteld en nieuwe producten zoals de
beleggingshypotheek en de aflossingsvrije hypotheek vonden ruim
aftrek.
6) Waarschuwingen vonden geen gehoor. Door de toezichthouder
De Nederlandsche Bank (DNB) en later de Autoriteit Financiele
Markten (AFM), wetenschappers en consumentenorganisaties is
herhaaldelijk gewaarschuwd voor de oplopende nationale hypotheekschuld en de toename van het aantal tophypotheken. Deze waarschuwingen kwamen laat, waren niet krachtig genoeg en vonden pas na
het uitbreken van de financiële crisis in 2008 een gewillig oor bij alle
partijen.
7) De overheid had meer kunnen doen tegen de prijsstijging.
Achtereenvolgende kabinetten namen een aantal beperkende
maatregelen, vooral gedreven door budgettaire motieven. Zo werd
de hypotheekrenteaftrek in 2001 gemaximeerd tot één woning en tot
30 jaar en in 2004 werd vastgelegd dat de overwaarde in de eigen
woning moest worden geïnvesteerd. De hypotheekrenteaftrek zelf
leidde overigens niet direct tot extra stijging van de huizenprijzen.
Nieuwe producten die gericht waren op maximale benutting van de
hypotheekrenteaftrek en sterk verruimde leennormen zorgden wel
voor het oprekken van de leencapaciteit, met bovenmatige prijsstijging tot gevolg. Beperkende maatregelen werden pas genomen na of
aan het einde van een periode van extreme prijsstijging tussen 1995
en 2002. De prijsstijging als gevolg van de verruimde financieringsmogelijkheden werd niet als probleem ervaren. Dat kan verklaren
waarom niet steviger is ingegrepen. Via het beperken van de
hypotheekrenteaftrek, het verminderen van het bereik van de
Nationale Hypotheek Garantie of het invoeren van maximale «loan to

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

8

value»-ratio’s en/of «loan to income»-ratio’s had de prijsstijging
geremd kunnen worden.
Aanbod
8) Het aanbod reageerde slecht op de vraag. De huizenmarkt is een
voorraadmarkt: een forse extra jaarlijkse woningproductie voegt
relatief weinig toe aan de bestaande woningvoorraad. Het duurt lang
voordat het aanbod zich aanpast aan een stijgende vraag. Over een
langere periode kan meer aanbod van nieuwbouw echter wel degelijk
de schaarste op de woningmarkt verminderen en daarmee tot
demping van de prijsstijging leiden. Ons land kenmerkt zich in de
onderzochte periode door een – ook internationaal gezien – extreem
lage aanbodelasticiteit. De trage reactie van de woningproductie
heeft tot gevolg gehad dat de woonwensen van veel aspiranthuizenkopers niet konden worden vervuld.
9) Het aanbod werd in Nederland enkel geraamd op basis van demografische ontwikkelingen. Het aantal toetreders op de woningmarkt
werd geraamd, niet het aantal verhuizers. Niet zozeer de vraag
naar woningen, die van veel meer factoren afhankelijk is, stond
daarbij centraal. De stijgende huizenprijs vormde geen aanleiding
voor bijstelling van de ramingen, als signaal van het uiteenlopen van
vraag en aanbod. De stijgende vraagontwikkeling tussen 1995 en
2008 kwam daardoor onvoldoende tot uitdrukking in de ramingen.
Inmiddels wordt er in ramingen wel meer rekening gehouden met de
woonbehoeften van de consument.
10) Er zijn drie verklaringen voor het achterblijvende aanbod in de
afgelopen decennia:
a. Het ruimtelijkeordeningsbeleid onderging grote veranderingen.
Tot de jaren negentig gingen groen en voldoende woningproductie hand in hand als doelstellingen voor het rijksbeleid. Vanaf
begin jaren negentig werd het ruimtelijkeordeningsbeleid als
sturingsmiddel aangescherpt, terwijl de verantwoordelijkheid voor
de uitvoering juist op regionaal niveau kwam te liggen. Het Rijk
stuurde op schaarste met als doel groene ruimte te sparen en bij
te dragen aan voldoende opbrengst op regionaal niveau, ter
vervanging van rijkssubsidies (1995–2005, Vierde Nota Ruimtelijke
Ordening Extra Vinex). Er kwam steeds minder ruimte
beschikbaar om te bouwen. Schaarste en opbrengst
werden hoofddoelen.
b. Er ontstond een bouwpoldermodel: als gevolg van het gewijzigde
ruimtelijkeordeningsbeleid (Vinex) werd het regionale woningproductieproces in korte tijd veel complexer. Gemeenten kregen een
grotere rol, woningcorporaties werden verzelfstandigd en de
markt kreeg de ruimte. De slag van centraal naar decentraal en het
zoeken naar nieuwe verhoudingen kostte tijd. Grond- en bouwmarkt raakten nauw met elkaar verweven. Bouwbedrijven en
ontwikkelaars kregen belang bij grondposities. Het residuele
rekenen werd geïntroduceerd als hulpmiddel om de opbrengst uit
de grondexploitatie naar tevredenheid van publieke en private
partijen te verdelen. Dit alles leidde ertoe dat publieke en private
partijen voortdurend met elkaar moesten afstemmen en onderhandelen over de opbrengst. Het realiseren van woningbouwprojecten met hoge ruimtelijke kwaliteit – met het oog op
een zo hoog mogelijke opbrengst – werd belangrijker dan
de publieke doelstelling om voldoende te bouwen. Het
gevolg was een dip in de bouwproductie, terwijl de vraag op
datzelfde moment sterk steeg.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

9

c. Het comfort van de aanhoudende prijsstijgingen bevorderde een
gedrag van «achterover leunen» bij de partijen die voor het
aanbod moesten zorgen. Prijs en opbrengst waren gegarandeerd,
van concurrentie was weinig sprake en vertraging was soms zelfs
lonend. Er was geen prikkel om doelmatig te werken, bijvoorbeeld
door planprocedures te verkorten, samen te werken en/of te
innoveren. Dit uitte zich in oplopende schaarste premies,
faalkosten en uiteindelijk in een verder afnemende aanbodelasticiteit in de woningproductie.
11) Het achterblijvende aanbod had grote gevolgen voor alle betrokkenen:
a. Er werd aanmerkelijk minder gebouwd dan er vraag was.
Zelfs de krappe woningproductiedoelen voor Vinex-locaties
werden niet tijdig gehaald. Contingenten werkten in de praktijk als
plafonds en niet als prikkel om deze doelstellingen daadwerkelijk
te realiseren. Toen bleek dat de regionaal en lokaal vertaalde
doelstellingen systematisch niet werden gehaald, nam niemand
de regie om effectief te sturen op het behalen van de noodzakelijke aantallen.
b. Het Rijk probeerde met aanjaagteams de regionale bouwprestaties op te stuwen en aan te sturen op de verkoop van meer
huurwoningen en een hoger aandeel particulier opdrachtgeverschap. Dit om de markt van koopwoningen te verruimen en beter
te laten aansluiten op woonwensen. Dit bleken echter «papieren
tijgers» omdat sturingsinstrumenten door het Rijk uit handen
waren gegeven en in de lokale praktijk vaak andere afwegingen
werden gemaakt. De doelstelling om 80.000 woningen op te
leveren en 30% van de nieuwbouw met particulier opdrachtgeverschap te realiseren, is bij lange na niet gehaald. Op Vinex-locaties
waren de grondposities en de ontwikkelopgaves onderling al
verdeeld tussen marktpartijen en bleef er nagenoeg geen ruimte
over voor particulier opdrachtgeverschap. Van concurrentie was
dus steeds minder sprake. Immers, wie de grond had, mocht erop
bouwen. Openbare aanbestedingen kwamen nauwelijks meer
voor. Daarbij vonden gemeenten particulier opdrachtgeverschap
vaak lastig en bewerkelijk.
c. Behalve nadelen voor de woonconsument, hebben de lage
aanbodelasticiteit en schaarste ook voordelen gehad. Dankzij de
hoge grondprijzen die gemeenten konden rekenen, is de
ruimtelijke kwaliteit van nieuwbouw sterk verbeterd. Schaarste
zorgde daarnaast voor een gegarandeerde afzet van de bouwproductie, die de risico’s voor alle partijen verminderde. Tenslotte is
door het beleid van permanente krapte voorkomen dat na het
uitbreken van de crisis grote leegstand en daarmee nog veel
dramatischer prijsdalingen zijn ontstaan, zoals in Spanje, Ierland
en de Verenigde Staten.
12) De verwevenheid van bouw- en grondmarkt heeft de concurrentie verminderd. Private partijen kregen steeds meer interesse in
grondposities. Zij verkochten hun grond met een bouwrecht (het
recht op zelfrealisatie) aan gemeenten. Van openbare aanbesteding
voor de uiteindelijke bouw kwam veel minder terecht. Voor gemeenten werd het daarnaast steeds moeilijker om de potentiële opbrengst
van een gewijzigde bestemming van de grond naar zich toe te
trekken. Alternatieve methoden om dit te bereiken bleken weinig
effectief.
13) Vooral starters met lage inkomens kregen door de voortdurende prijsstijging steeds moeilijker toegang tot de woning-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

10

markt. Temeer omdat gemeenten meer geïnteresseerd raakten in het
bouwen in het hogere segment, vanwege de hogere grondopbrengsten. Het wegwerken van wachtlijsten door bijvoorbeeld de bouw van
een groter aantal kleinere en goedkopere huurwoningen had minder
prioriteit, ook bij woningcorporaties. Inmiddels zijn de prijzen weer
op het niveau van 2003 en is het vooral de financiering die de
mogelijkheden beperkt, al is de situatie voor starters per saldo beter
dan in 2008. De gezamenlijke opgave is nu om zowel in de kwantitatieve als de kwalitatieve woningbehoefte van de toekomst te
voorzien.
Huurmarkt
14) De huurmarkt was niet het ventiel dat de druk op de koopmarkt kon verminderen:
a. De afstand tussen huur en koop is steeds groter geworden. Dit
kwam enerzijds door beperkte huurverhogingen en huurtoeslag,
anderzijds door de sterke stijging van de huizenprijzen, ondanks
de compensatie via de hypotheekrenteaftrek. Zo werd het voor
huurders met een stijgend inkomen steeds moeilijker om tegen
vergelijkbare maandlasten een vergelijkbare koopwoning te
bemachtigen.
b. De commerciële huursector is steeds kleiner geworden. Dit hogere
huursegment is uit de markt geprijsd. Immers, wie het kon
betalen, ging niet privaat huren maar kopen. Daarbij, een
koopwoning leverde door de prijsstijging uiteindelijk geld op,
huren was dan weggegooid geld. Wie een koophuis niet kon of
wilde betalen, bleef gewoon zitten in de gereguleerde huursector.
Dit leidde tot scheefwonen.
15) De rijksdoelstelling om jaarlijks 45.000 huurwoningen van woningcorporaties te verkopen is niet gehaald. Gemiddeld werden 17.000
woningen per jaar verkocht. Op decentraal niveau waren er belemmeringen en factoren die eraan bijdroegen dat er niet meer huurwoningen werden verkocht. Ook hadden woningcorporaties geen
financieel belang bij het verkopen van hun eigen bezit. Hoewel het
aantal verkopen in internationaal perspectief wel vrij hoog is, had dit
nauwelijks een dempend effect op de oververhitte koopmarkt.
De crisisjaren
16) De sinds 2008 ingezette prijsdaling werd door weinigen voorzien. Het
moment en de snelheid van een prijsomslag zijn nu eenmaal niet te
voorspellen. Ervaring en onderzoek leren echter dat langdurige
prijsstijgingen die (ver) boven de inflatie gaan, worden
gevolgd door (forse) correcties. Op lange termijn ontwikkelen
huizenprijzen zich gemiddeld genomen immers niet ver boven de
inflatie. Alertheid is dus geboden, niet alleen ten aanzien van het
omslagpunt, maar met name om signalen voor oververhitting op te
vangen en er tijdig op te anticiperen.
17) De omvang van de forse prijsdaling heeft aangetoond dat op
de Nederlandse woningmarkt sprake is geweest van een
zeepbel. Voor de commissie is vast komen te staan dat er op basis
van te optimistische verwachtingen over de waardeontwikkeling, de
afgelopen drie decennia bovenmatige risico’s zijn genomen ten
aanzien van de hypotheekverstrekking.
18) In de bouwproductie is sprake van een historische dip. De
winstmarges in de bouwkolom zijn zeer sterk gedaald en gemeenten
moeten fors afboeken op hun grondposities. Waar in de crisis van
eind jaren zeventig, begin jaren tachtig nog flink werd gebouwd door

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

11

woningcorporaties, is dat in de huidige crisis veel minder het geval.
Het gewijzigde bedrijfsmodel van woningcorporaties en de gewijzigde verhoudingen op de lokale grond- en bouwmarkt hebben het
voor woningcorporaties en gemeenten minder aantrekkelijk gemaakt
om anticyclisch te bouwen. Als gevolg hiervan daalt de woningproductie in deze crisis tot een historisch dieptepunt.
19) De crisis dwingt alle betrokkenen op de woningmarkt tot
herbezinning, andere positiebepalingen en verdienmodellen
in de bouw. Alle partijen in de woningmarkt zijn met de neus op de
feiten gedrukt, moeten een deel van het verlies nemen en worden
gedwongen anders en doelmatiger te werken. Door efficiencyverbeteringen gaan de totale bouwkosten omlaag, waarmee een basis wordt
gelegd voor herstel van de nieuwbouwsector. In die zin betekent de
crisis ook voor de woningmarkt een kans.
Aanbevelingen
Algemeen
1. Om grip op de huizenprijzen te houden, is het noodzakelijk dat de
Tweede Kamer en het kabinet jaarlijks op hoofdlijnen spreken over de
ontwikkeling ervan. Op die manier worden de prijsontwikkelingen en
de oorzaken tijdig onderkend en kan tijdig worden geanticipeerd. Aan
dit jaarlijkse huizenprijzendebat dient een kabinetsrapportage vooraf
te gaan die een feitelijk inzicht biedt in de prijsontwikkeling en de
dominante factoren die vraag en aanbod bepalen. De Tweede Kamer
en het kabinet dienen met elkaar overeen te komen welke indicatoren
aan bod moeten komen. De volgende indicatoren zouden in elk geval
aan bod moeten komen: financieringsruimte, demografische
ontwikkelingen, doorstroombehoefte, bouwproductie en toevoegingen aan de koopmarkt.
Vraag
2. Huizenprijzen kunnen jaren en zelfs decennia afwijken van de lange
termijn evenwichtsprijs. Dat kan grote gevolgen hebben voor de
woningbouwmarkt en de schuldpositie van huishoudens. Omdat in
een voorraadmarkt op korte en middellange termijn vooral de vraag
de huizenprijzen bepaalt, dient de overheid hierop alert te zijn en, als
er aanleiding daartoe bestaat, stabiliserend beleid te voeren. Een
belangrijk instrument hierbij is het sturen op de beschikbaarheid van
hypothecair krediet. De commissie stelt voor dat een maximum
wordt vastgesteld voor de «loan to income»-ratio, de
verhouding tussen de verkregen hypotheek en het beschikbare inkomen, en de «loan to value»-ratio. Het monitoren en
bewaken van de gestelde bovengrenzen is een verantwoordelijkheid
van de AFM die hierover jaarlijks rapporteert en optreedt als
grenswaarden worden overschreden. In extreme gevallen –
wanneer op macroniveau de kredietverlening sneller stijgt
dan de inkomensontwikkeling – kan de overheid actief
bijsturen door kredietmogelijkheden te beperken in tijden
van prijsstijging. Zonder in oude fouten te vervallen behoort in
tijden van prijsdaling ook verantwoorde verruiming tot de mogelijkheden. Het Canadese model kan als voorbeeld voor Nederland
dienen.
3. De afgelopen decennia heeft de overheid het eigenwoningbezit actief
gestimuleerd. Afgezien van het wisselende resultaat van die
inspanning, is de maatschappij inmiddels veranderd, onder meer
door de flexibilisering van de arbeidsmarkt, langer doorwerken en de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

12

4.

5.

6.

7.

veranderde gezinssamenstelling. In dat licht kan bij toekomstig
overheidsbeleid bijvoorbeeld gekozen worden voor een
neutralere, meer woonvorm-onafhankelijke benadering. Het
doel moet daarbij zijn om in plaats van bezit juist gebruik en
doorstroming te bevorderen in huur en koop. Stimulansen moeten
doelgroepen voor een beperkte tijd ondersteuning bieden om een
stap te kunnen zetten in de wooncarrière, zonder dat dit tot onevenwichtige risico’s leidt.
Nederlanders bouwen zowel via de eigen woning als via het pensioen
kapitaal op. Kapitaalopbouw via woning en pensioen moet
meer in samenhang worden bekeken. In dat licht is de vraag
reëel hoe noodzakelijk het is om binnen een termijn van 30 jaar
volledig af te lossen op de hypotheek. Overwogen kan worden om
mogelijkheden te bieden aan het begin van de wooncarrière een deel
van de pensioeninleg in de koopwoning te steken zonder dat dit
overigens leidt tot herintroductie van fiscale ondersteuning voor
aflossingsvrij lenen. Of omgekeerd: de aflossing van het huis meer
als pensioen te gaan gebruiken. Op voorwaarde dat het de overheid
geen extra geld kost, moet het voor huishoudens die dat kunnen en
willen organiseren, mogelijk zijn de woonlasten over een langere
periode, bijvoorbeeld 40 jaar, van het leven te spreiden.
De afhankelijkheid van Nederlandse banken van de kortlopende
financiering op de internationale kapitaalmarkt (funding) bij de
financiering van hypotheken is te hoog. De commissie beveelt aan
deze afhankelijkheid te doorbreken. De eerste stappen hiertoe zijn
inmiddels gezet. Bij verdere uitwerking van methoden om pensioenfondsen een deel van de hypotheekfinanciering te laten overnemen,
pleit de commissie voor een zorgvuldige risicoafweging. Ter
inspiratie wijst de commissie hierbij op het Deense en Canadese
model.
Naast de grotere risico’s op de kapitaalmarkt leidt het gebrek aan
concurrentie op de hypotheekmarkt tot hogere hypotheekrente dan
de ons omringende landen. De commissie constateert bovendien dat
er geen transparantie is over de renteopbouw en de kostenstructuur
daaronder. De commissie pleit voor meer concurrentie en
transparantie. De onderzoeken van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) op dit moment naar de rentetarieven en concurrentie
op de hypotheekmarkt beschouwt de commissie als eerste stap in de
goede richting. De genomen initiatieven moeten leiden tot meer
transparantie en toezicht. De Energiekamer bij de NMa kan hierbij als
voorbeeld dienen.
De positie van de consument moet worden versterkt.
Consumenten bleken zeer beperkt op de hoogte van de risico’s van
financieringsproducten en het risicobeleid van hypotheekverstrekkers. Banken hebben hierbij in het kader van de zorgplicht een
belangrijke rol te vervullen. De commissie beveelt aan dat in
samenwerking met consumentenorganisaties en hypotheekverstrekkers wordt gewerkt aan het versterken van de kennispositie van de
consument door beter inzicht te verschaffen in de risico’s van
woningfinanciering. Het resultaat hiervan kan certificering zijn of een
informatiecode waarop de AFM vervolgens dient toe te zien.

Aanbod
8. Het restrictieve ruimtelijkeordeningsbeleid en de gewijzigde
marktordening hebben als uitkomst gehad dat er systematisch
minder gebouwd is dan de woningbehoefte. Voor restrictief beleid
kunnen goede redenen zijn, maar voorkomen moet worden dat zelfs

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

13

binnen de krappe kaders de gewenste nieuwbouwproductie niet
wordt gehaald. Met het oog op de grootschalige opgave voor de
toekomst, beveelt de commissie daarom aan dat het Rijk en lagere
overheden zorgen voor ruim voldoende bouwlocaties. Bij voorkeur
moet het gaan om kleinschaliger locaties dan ten tijde van het
Vinex-beleid het geval was. Er moet meer en beter gebouwd
worden naar de reële lokale behoefte. Het Rijk is verantwoordelijk voor de ramingen en moet waar nodig de regie kunnen nemen
ten aanzien van de feitelijke productie. Onder meer door medeoverheden direct aan te spreken als er binnen de beschikbare bouwlocaties niet tijdig voldoende woningen of juist te veel woningen in
krimpgebieden worden gerealiseerd. Publieke afspraken over tijdige
en voldoende plan- en bouwcapaciteit voor woningen moeten
bindend zijn, ook ten aanzien van de afspraken tussen lagere
overheden en de partijen die bij de realisatie betrokken zijn. Het Rijk
moet aanspreekbaar zijn op de bouwproductie op nationaal niveau.
9. Het is voor gemeenten steeds moeilijker geworden om baten van
bestemmingswijziging van de grond naar zich toe te trekken. De
commissie pleit ervoor om bestaande instrumenten van gemeenten
tegen het licht te houden en waar nodig beter te benutten. In dit
kader is onder meer de Grondexploitatiewet van belang. Die maakt
het mogelijk een bijdrage te vragen van ontwikkelende partijen voor
de inrichting van de openbare ruimte, indien de gemeente niet de
grondeigenaar is. Hiermee kunnen noodzakelijke investeringen in de
publieke ruimte worden afgedwongen. Indien bestaande mogelijkheden geen soelaas bieden, rechtvaardigt het belang van dit onderwerp
nieuwe maatregelen.
10. Het komt regelmatig voor dat grondeigenaren die de grond overdragen aan de gemeente, daarvoor in ruil de garantie verwerven dat zij
de te bouwen woningen of een deel daarvan mogen realiseren. Dit
geeft spanning tussen eigendomsrecht en mededinging/concurrentie
op de bouwmarkt. Het recht op zelfrealisatie heeft als negatief
bijeffect dat het de concurrentie vermindert en hiermee de prikkel om
sneller en beter te bouwen verzwakt. Zeker wanneer grondposities
worden ingenomen in de verwachting dat de bestemming zal
wijzigen. De commissie acht het noodzakelijk dat de effecten
van zelfrealisatie grondig worden onderzocht. Grondspeculatie
is geen gewenste ontwikkeling als dit het bouwproces vertraagt.
Zeker niet wanneer dit ertoe leidt dat de grond na bestemming lang
onbebouwd blijft, omdat de partij met het bouwrecht wacht op betere
tijden.
11. Om de concurrentie op de bouwmarkt te bevorderen, beveelt de
commissie aan dat gemeenten in een zo vroeg mogelijk stadium van
het woningbouwproces het «pas-toe-of-leg-uit-principe» hanteren. Dit
wil zeggen dat voor de betreffende bouwlocaties bouwopdrachten
in principe openbaar worden aanbesteed indien de gemeente
zeggenschap heeft over de grond. Als er zwaarwegende redenen of
omstandigheden zijn om dit niet te doen, kan hiervan worden
afgeweken. In dat geval moet dit goed worden uitgelegd.
12. In de parlementaire enquête Bouwsubsidies (1986–1988) en in de
parlementaire enquête Bouwnijverheid (2002–2003) is al geconstateerd dat het woningbouwproces en de gemaakte kosten en
opbrengsten niet transparant zijn. Transparantie in kosten en
prijzen van huizen is in het belang van gezonde concurrentie
en een goed geïnformeerde consument. De commissie stelt
daarom voor:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

14

a.

Een duidelijke uniforme eindnota voor nieuwbouwwoningen te
hanteren waarop staat welke partij welk aandeel heeft geleverd
aan de bouw en welk bedrag zij daarvoor ontvangen. Bedragen
moeten in hoofdgroepen worden uitgesplitst naar onder andere
winst en opstal en de bedragen moeten worden toegerekend aan
afzonderlijke producten, diensten en partijen.
b. Dat gemeenten, zeker bij grote bouwprojecten, overwegen de
toepassing van «track and trace»-systemen af te dwingen.
Dergelijke systemen die gedurende het woninbouwproces
inzichtelijk maken welke bijdragen door welke partij worden
geleverd zijn al in ontwikkeling. Deze systemen kunnen het
inzicht van en de samenwerking tussen publieke en private
partijen bevorderen.
13. Particulier opdrachtgeverschap voorziet in de behoefte van een deel
van de woonconsumenten en draagt bij aan een meer stabiele,
kleinschaliger nieuwbouwmarkt. In Nederland komt particulier
opdrachtgeverschap echter moeilijk van de grond. Nu de crisis
gemeenten met overtollige grondposities dwingt beter te letten op
woonvoorkeuren en terughoudender te zijn met kostenverhogende
regels en planprocedures, heeft particulier opdrachtgeverschap de
wind in de rug. De commissie juicht meer invloed van de woonconsument toe en stelt vast dat er in Nederland veel onbekendheid is met
het fenomeen particulier opdrachtgeverschap. De commissie
beveelt aan dat het in elke gemeente in Nederland mogelijk
moet zijn particulier opdrachtgeverschap toe te passen, tenzij
er zwaarwegende redenen zijn dit niet te doen. Dit dient dan
gemotiveerd te worden.
14. Veel bestaande regelgeving is van toegevoegde waarde en verhoogt
de grond- en bouwkwaliteit. Anderzijds leidt regelgeving – vooral de
wijze waarop regelgeving wordt toegepast en de rapportageverplichtingen die ermee gepaard gaan – geregeld tot onnodige vertraging.
Waar mogelijk moet in het regelwoud gekapt worden. Ook meer
duidelijkheid over het doel van de regelgeving en meer handelen in
de geest van de wet dan naar de letter zou helpen: meer gelijktijdig,
minder formalistisch, meer het proces van woningbouw dienend.
Juist in deze tijd mogen regels niet leiden tot vertraging of hindermacht voor de bouwproductie. Experimenten met regelvrij
bouwen zoals in Almere kunnen nieuwe inzichten opleveren
en kunnen worden uitgebreid. Ten slotte kan meer gewerkt
worden volgens de gedachte dat vertrouwen beter is dan
controle. Dit kan via certificering, inspectievakanties of horizontaal
toezicht: partijen die aantoonbaar volgens de regels werken, worden
minder gecontroleerd.
15. Gemeenten proberen voortdurend verschillende belangen met elkaar
te verenigen. Het belang van het realiseren van een optimale
grondopbrengst door het gemeentelijk grondbedrijf kan haaks staan
op andere publieke doelstellingen. Het betreft hier uiteraard lokale
afwegingen, maar de commissie constateert dat de afwegingen niet
altijd even duidelijk zijn voor gemeenteraad en toezichthouder:
accountant en provincie. Het is van belang dat keuzes tussen
actief of passief grondbeleid, de waardering en het afboeken
van grondopbrengsten en de incidentele dan wel structurele
inzet van grondopbrengsten binnen de gemeentebegroting
zorgvuldig tot stand komen en goed gecontroleerd kunnen
worden door gemeenteraden. Het zou goed zijn als er via
kennisdeling tussen gemeenten en op basis van geaggregeerde
informatie van toezichthouders, systematisch wordt nagedacht over

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

15

goede methoden om deze besluitvorming zo zorgvuldig mogelijk te
laten plaatsvinden.
Huur
16. De prijs-kwaliteitafstand tussen de huursector en de koopsector, de «value gap», moet kleiner worden. Doel is om de
doorstroming binnen de totale woningmarkt te verbeteren. Met het
beperken van de hypotheekrenteaftrek en het streven naar meer
marktconforme huren zijn reeds betekenisvolle stappen gezet om te
zorgen dat huren en kopen een beter alternatief voor elkaar vormen.
De geliberaliseerde huursector zal een aantrekkelijker alternatief
moeten worden, met name ook voor kopers. Als ventiel voor de
koopmarkt, maar ook om beter in te kunnen spelen op veranderende
woonwensen, bijvoorbeeld als gevolg van de flexibiliserende
arbeidsmarkt. Het is van belang dat belemmeringen voor doorstroming tussen gereguleerde huur en vrije huursector enerzijds en
tussen koopsector en vrije huursector anderzijds worden geslecht.
17. De commissie constateert dat woningcorporaties al dan niet in
samenspraak met de gemeente, onvoldoende bouwen naar behoefte.
De onderkant van de markt is daardoor niet genoeg bediend. Zowel
op rijksniveau als op gemeentelijk niveau moet kritisch worden
bekeken hoe deze ontwikkeling kan worden doorbroken. Woningcorporaties moeten zich (kunnen) richten op hun kerntaak, namelijk het
bouwen van betaalbare huurwoningen voor huishoudens met lagere
inkomens. Het verdienmodel van woningcorporaties enerzijds
en de publieke randvoorwaarden, zoals huurprijsbeleid en
afspraken over huurwoningproductie anderzijds, moeten met
deze doelstelling in overeenstemming worden gebracht. In de
aanstaande parlementaire enquête woningcorporaties zou een
belangrijke vraag kunnen zijn hoe dat het beste gestalte kan krijgen.
Overig
18. De woningmarkt kenmerkt zich door grote regionale verschillen. De
verschillen tussen krimp- en groeigebieden zijn groot en deze kloof
zal de komende jaren alleen maar groter worden. Dit vraagt om
maatwerk. Behalve aandacht voor locaties met schaarste en een
omvangrijke bouwbehoefte, moet expliciet rekening worden
gehouden met gebieden waar getransformeerd of gesloopt dient te
worden om de leefbaarheid te behouden. Aan het moeten investeren
en/of moeten nemen van verlies hangt voor elk gebied een ander
prijskaartje. De commissie beveelt aan onderzoek te doen naar
de mogelijkheden voor een vereveningsysteem tussen
hogedrukgebieden, stagnatiegebieden en krimpgebieden,
waarbij de baten in regio’s met veel schaarste ingezet kunnen
worden voor de tijdelijke transitie in krimpgebieden. Van een
dergelijke verevening tussen winstgevende en verliesgevende
bouwprojecten zou ook binnen regio’s sprake moeten kunnen zijn.
19. Om te zorgen dat energiekosten integraal onderdeel worden van de
totale woonlasten, is een extra impuls nodig. In de huursector kan dit
betekenen dat energiebesparende investeringen leiden tot een
hogere huur, onder de voorwaarde dat de energierekening daadwerkelijk en met tenminste hetzelfde bedrag daalt. In de koopsector zou
het feit dat energiezuinige huizen lagere maandlasten en daardoor
lagere financieringsrisico’s kennen, weerspiegeld kunnen worden in
ruimere financieringsmogelijkheden. Dit laatste zou bijvoorbeeld via
de Nibud-systematiek, waarmee de leenruimte voor een huishouden
wordt vastgesteld, kunnen worden bevorderd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

16

1 INLEIDING
1.1 Aanleiding
Huizenprijzen zijn de laatste jaren regelmatig onderwerp van publiek
debat. Of het nu in de wetenschap, de politiek of op verjaardagsfeestjes is,
het onderwerp leidt tot veel beroering. Dit is niet zo vreemd als de
prijsontwikkeling in de afgelopen decennia tegen het licht wordt
gehouden.
Na drie decennia van onafgebroken stijging van de huizenprijzen (tussen
1995 en 2008 zelfs met circa 250%) is vanaf 2008 een gestage prijsdaling
ingezet (circa 18% op het moment van schrijven).1 Deze prijsontwikkelingen hebben grote gevolgen. De Nederlandse hypotheekschuld is sterk
opgelopen, circa 1 miljoen huishoudens met een hypotheek staan begin
2013 «onder water», dat wil zeggen heeft een potentiële restschuld.2 De
vraag naar woningen lijkt te zijn verdampt: veel potentiële kopers
«wachten het nog even af». Dit terwijl de demografische prognoses juist
laten zien dat het aantal huishoudens dat een huis wil kopen in de
toekomst verder toeneemt en het aanbod steeds verder achterblijft bij de
intrinsieke vraag.
Jarenlang (ongeveer een generatie) was de koopwoning een prachtige
investering voor een groeiende groep mensen. Verhuizen naar een
koopwoning of een grotere koopwoning rendeerde, de term wooncarrière
ontstond. Het aandeel koopwoningen en kopers nam fors toe, er werd
veel geïnvesteerd in grotere woningen of het verbouwen van woningen
en de markt kende flinke doorstroming. De hypotheekverstrekking leek zo
goed als eindeloos. Mensen die nu willen verhuizen maar een hogere
hypotheek hebben dan de waarde van hun huis hebben een probleem. Er
zijn echter ook mensen die nu verkopen en genoegen moeten nemen met
minder overwaarde dan waarop gerekend was.
De woningmarkt is een bijzonder complexe markt. Veel partijen spelen
een rol bij de kostenontwikkeling en prijsvorming, er zijn verschillende
(soms tegengestelde) prikkels en veel verschillende overheidsdoelstellingen en -interventies. Zowel wetenschappelijke als maatschappelijke
discussies gaan vaak over deelaspecten. Dat is niet verwonderlijk met het
oog op de complexiteit. Tegelijkertijd vertroebelt dit het zicht op de lange
termijn en bemoeilijkt dit een integrale afweging voor verstandig,
integraal woningmarktbeleid.
De tijdelijke commissie Huizenprijzen heeft zich ten doel gesteld in
totaliteit te analyseren hoe kosten en prijzen van huizen de afgelopen
twee decennia tot stand zijn gekomen en hoe ze zich hebben ontwikkeld.
Dit met de nodige afstand van actuele politieke discussies over hervormingen op de woningmarkt, zoals in het regeerakkoord en in het
woonakkoord.
Doel is om met de kennis van het verleden, lessen te leren voor de
toekomst. Niet door blind te staren op een deelaspect, maar door grondig
te kijken naar het geheel aan factoren en actoren, met als resultaat een
richting voor toekomstig beleid.

1
2

CBSa (21-3-2013)
CBSb (21-3-2013)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

17

1.2 Onderzoeksopdracht
De Tweede Kamer heeft de tijdelijke commissie Huizenprijzen, bestaande
uit de leden K. Verhoeven (D66), voorzitter, B.G. de Boer (VVD), V.A. Groot
(PvdA), en R.W. Knops (CDA), opdracht gegeven om de volgende vragen
te beantwoorden:
Hoofdvraag
Hoe komen prijzen en kosten van woningen in Nederland tot stand en wat
zijn de oorzaken voor het (eventueel) uiteenlopen van kosten en prijzen?
Onderzoeksvragen
1. Hoe is de kostenopbouw van nieuwbouwwoningen? Hoe verhoudt de
kostprijs zich tot de prijs die de burger/eindgebruiker betaalt?
2. Welke marktfactoren en -actoren zijn van invloed op de prijs van
woningen (nieuwbouw en bestaande bouw) en wat is het relatieve
gewicht van deze factoren en actoren op de huizenprijs?
3. Welke overheidsfactoren en -actoren zijn van invloed op de prijs van
woningen (nieuwbouw en bestaande bouw) en wat is het relatieve
gewicht van deze factoren en actoren op de huizenprijs?
4. In hoeverre ontbreekt op dit moment kennis over de kosten- en
prijsvorming op de woningmarkt en op welke wijze zou deze kennis
in de nabije toekomst kunnen worden verkregen (welke onderzoeksagenda vloeit daar uit voort)?
5. Hoe oordelen de belangrijkste spelers op de woningmarkt over de
geconstateerde significante invloeden op de huizenprijs?
6. Hoe en door wie kunnen belemmerende factoren voor «goede»
prijsvorming worden aangepakt?3
Om de vragen te beantwoorden heeft de commissie onderzoek laten
verrichten door RIGO Research en Advies en Brink Groep, heeft ze een
drietal werkbezoeken afgelegd en met 83 deskundigen en belanghebbenden gesprekken gevoerd.4 Voor een uitgebreide methodologische
verantwoording, zie bijlage 2 van dit rapport.
1.3 Opbouw onderzoek en leeswijzer
Het rapport beschrijft de gehele woningmarkt: zowel de vraagkant als de
aanbodkant van koopwoningen en de relatie met de huurmarkt. De
factoren die van invloed zijn geweest op de vraag van de consument naar
koopwoningen komen aan bod in hoofdstuk 2. Vervolgens wordt in
hoofdstuk 3 ingegaan op de aanbodzijde. Daarbij wordt ingegaan op de
belangrijkste factoren die van invloed zijn geweest op de aanbodontwikkeling. In hoofdstuk 4 komt vervolgens de relatie met de huurmarkt aan de
orde. In een epiloog wordt teruggekeken op het onderzoek en wordt
ingegaan op de toekomstige uitdagingen. De hoofdconclusies en
aanbevelingen van commissie staan helemaal vooraan.

3
4

Kamerstuk II 2012/13, 33 1941, nr. 1
De hele lijst van gesprekspartners staat in bijlage 1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

18

PROLOOG: DE NEDERLANDSE WONINGMARKT IN CIJFERS
De Nederlandse woningmarkt is in veel opzichten uniek. Het is een
complexe en sterk gereguleerde voorraadmarkt met veel verschillende
spelers, ieder met een eigen belang en met beïnvloedingen van lokaal tot
internationaal niveau.
De woningmarkt in Nederland bestaat uit 7,4 miljoen woningen (op
1 januari 2012), waarvan twee derde eengezinswoning is en een derde
appartement.5 Het is een voorraadmarkt van plaatsgebonden tweedehands product: het aandeel nieuwbouw ten opzichte van de bestaande
woningvoorraad is erg klein (minder dan 1%).6
Van de totale woningmarkt bestaat 60% uit koopwoningen en 40% uit
huurwoningen (9% particuliere huur en 31% sociale huur). De afgelopen
decennia is het particulier woningbezit toegenomen en is de voorraad
huurwoningen kleiner geworden. Het stimuleren van eigenwoningbezit is
afgelopen decennia overheidsbeleid geweest.
Figuur 1 Woningvoorraad naar eigendom (%) in 1985–2011

65

60

55

50

45

40

35
1985

1990

1995

2000

Koopsector

2005

2010

2011

Totale huursector

Bron: BZk/DGWBI/Systeem Woningvoorraad SYSWOV

Er vindt slechts beperkt wederzijds verkeer plaats van huur naar koop. De
huur- en koopmarkt zijn dus vrij autonoom.
De Nederlandse woningmarkt is sterk gereguleerd: de overheid heeft veel
invloed op zowel het aanbod als de vraag. De overheid (het Rijk,
provincies, gemeenten) beïnvloedt via locatiebeleid, woningbouwprogrammering, plan- en bouwprocedures, regelgeving, als speler en
grondeigenaar, als subsidieverstrekker en financieel kadersteller op vele
gebieden de werking van de woningmarkt. Waar de overheid voorheen de
centrale publieke opdracht had om het volk te huisvesten, is de overheid
nu meer een veelkoppige speler op de markt van woonwensen.

5
6

CBS (21-1-2013)
Van der Geest & Heuts (2005), p.11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

19

Naast de overheid zijn ook andere partijen actief op de woningmarkt. Het
gaat aan de vraagkant om bijvoorbeeld hypotheekverstrekkers (banken en
verzekeraars), makelaars, financieel adviseurs, toezichthouders en
uiteraard woonconsumenten.
Aan de aanbodkant gaat het bijvoorbeeld om woningcorporaties,
projectontwikkelaars, beleggers, particuliere opdrachtgevers, architecten,
adviseurs, bouwbedrijven, projectmanagers en allerlei toeleveranciers. De
consument zelf speelt aan de aanbodkant nauwelijks een rol (met
uitzondering van particulier opdrachtgeverschap).
Huizenprijzen komen tot stand door de wisselwerking tussen vraag en
aanbod. Er is sprake van een grote variatie in het aanbod van woningen.
Daarnaast is sprake van een gedifferentieerde woningbehoefte, en spelen
factoren als de kwaliteit van de woning, het voorzieningenniveau, de
afstand tot het werk en de locatie een belangrijke rol. De woningmarkt
kent grote regionale verschillen: in aanbod- en prijsontwikkeling.
De productie van nieuwe woningen is een langdurig proces. Deze
procesgang is weer van invloed op de snelheid waarmee het aanbod
reageert op veranderingen in de vraag. Het grote aantal verschillende
spelers op de woningmarkt, de verschillende wederzijdse afhankelijkheden en het samenspel van publieke en private belangen maken
woningproductie tot een buitengewoon complexe zaak.
De ontwikkeling van huizenprijzen in Nederland
De prijzen van woningen in Nederland zijn sinds midden jaren tachtig van
de vorige eeuw, en met name in de periode rond de eeuwwisseling, sterk
gestegen. Tussen 1995 en 2008 bedroeg de prijsstijging ongeveer 250%.
Dat geldt zowel voor bestaande woningen als voor nieuwbouw. De prijs
van nieuwbouwwoningen wordt sterk bepaald door de prijs van een
referentiewoning (nieuw of bestaand) met een vergelijkbare kwaliteit
(locatie, omvang, afwerkingsniveau, etc.) in de omgeving. De prijs van een
nieuwbouwwoning is dan ook een afgeleide van de prijs van bestaande
woningen.
De vertoonde prijsstijging was veel sterker dan bijvoorbeeld de inflatie of
de stijging van de bouwkosten (die overigens ook ver boven inflatie
stegen). Vanaf 2008 tot heden is een daling van de huizenprijzen
waarneembaar. Het prijsniveau in 2011 is vergelijkbaar met het prijsniveau in 2003.7 Daarmee zijn woningen altijd nog bijna twee keer zo duur
als in 1995.

7

CBS Statline (21-3-2013)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

20

Figuur 2 Gemiddelde verkoopprijzen van nieuwe en bestaande woningen,
bouwkosten koop (excl. BTW), BDB bouwkostenindex en inflatie 1990–2011
(1990=100)

350

300

250

200

150

100

50
1990

1995

2000

2005

2010

Verkoopprijs nieuwbouw MNW
Verkoopprijs bestaand NVM
Index inflatie
Bouwkosten koop, ex btw
BDB bouwkostenindex
Bron: MNW, NVM, CBS, BDB bewerking Rigo

Prijsontwikkeling in internationaal perspectief
De meeste landen om ons heen kenden eveneens perioden van stijgende
huizenprijzen gevolgd door dalingen, maar vaak niet in dezelfde jaren,
zoals figuur 3 laat zien. Duitsland is uitzonderlijk: daar bleef de reële
woningprijs vijftien jaar min of meer stabiel, met enige opleving de
afgelopen paar jaar. Na enkele jaren van hoge productie na de Wende was
lange tijd sprake van een ruime woningmarkt (geen schaarste).
Nederland en het Verenigd Koninkrijk liepen voorop in de jaren negentig
van de vorige eeuw. In deze eeuw lieten vooral het Verenigd Koninkrijk,
Frankrijk en Denemarken sterke stijgingen zien, met ook een sterke
anticlimax rond de crisis van 2008. Vanaf 2001 was het verloop in
Nederland vlak. Ten slotte vertoont België een constante stijging, soms
matig, soms wat steviger.8
Over de periode 1995 tot 2005 staat Nederland nummer vier in de hoogte
van de huizenprijsstijgingen volgens onderzoek van de OECD. Het
Verenigd Koninkrijk staat op de eerste plaats, gevolgd door Spanje en
Ierland.9

8
9

De Wildt, Keers, Hermans, Van ’t Hof & Van der Pijl (2013), p.142
p.24 Ibid., p.24

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

21

Figuur 3 Reële indexcijfers huizenprijzen per jaar in Nederland en enkele andere
landen, 1994 – 2010 (1995=100)

350
300
250
200
150
100
50
0
1995

2000
VS
VK
Ierland

2005
Duitsland
België
Nederland

2010
Frankrijk
Denemarken
Spanje

Bron: OECD, 2000, RIGO bewerking. Bewerkt door TCH.

Hoewel de woningmarkt per land anders is, kunnen grofweg drie groepen
landen worden onderscheiden:
1. een statische woningmarkt (zoals Duitsland, België, Zwitserland) met
relatief weinig doorstroming en een relatief grote rol voor particulier
opdrachtgeverschap;
2. een dynamische woningmarkt (Verenigd Koninkrijk, Denemarken en
Nederland), gericht op doorstroming en bouwen «aan de bovenkant»
van de markt;
3. een sterk speculatieve (nieuwbouw)woningmarkt met weinig
ruimtelijke beperkingen (Spanje, Ierland), sterk speculerend op
prijsstijging in de toekomst, met een sterke schommeling (volatiliteit)
tot gevolg.10
Basiskenmerken koopmarkten enkele landen1
% eigen
woningbezit

Nederland
België
Denemarken
Frankrijk
Duitsland
Verenigd Koninkrijk
bronnen:
1

gemiddelde % hypotheekschuld
jaarlijkse
als % BNP
verkoop

jaarlijkse
nieuwbouw als
% voorraad

kosten van
nieuwbouw in
PPP

56
78
54
58
43
66

4,6
3,0
4,5
4,0
2,8
6,6

107
46
101
41
46
85

1,00
0,77
0,84
1,20
0,68
0,69

140
105
162
113
116
111

Hypostat 2010

Hypostat 2010

Hypostat 2010

Hypostat 2010

Eurostat, 2005

De Wildt et al. (2013), p.142

10

Schriftelijke inbreng van de heer van der Heijden, senior onderzoeker woningmarkt bij het
Onderzoeksinstituut OTB van de TU Delft, ten behoeve van openbaar gesprek op 14 januari
2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

22

Ook de huurmarkt verschilt tussen landen. De sociale huurmarkt is (met
31% van de woningvoorraad) het grootst in Nederland, gevolgd door het
Verenigd Koninkrijk (17%). In Ierland, België en Duitsland speelt de sociale
huurmarkt een veel kleinere rol op de woningmarkt (ruim onder de 10%).
Laatstgenoemde landen hebben juist een omvangrijke particuliere
huurmarkt in tegenstelling tot Nederland dat een relatief kleine particuliere huurmarkt heeft (9%).
De particuliere huurmarkt is het grootst in Duitsland; meer dan de helft
van de Duitse woningvoorraad bestaat uit particuliere huurwoningen. Met
18% van de woningvoorraad is de Belgische particuliere huurmarkt
aanmerkelijk kleiner dan de Duitse, maar relatief groot in vergelijking tot
Nederland, Ierland (13%) en Engeland (13%).12
Dé woningmarkt bestaat niet
Mensen laten de keuze voor de locatie van de woning met name afhangen
van de werklocatie en de aanwezigheid van familie. Er zijn dan ook grote
verschillen tussen regio’s: er zijn regio’s met krappe, overspannen
markten (Utrecht en Amsterdam); regio’s met meer evenwichtige markten
(zoals in Den Haag maar ook Brabant en Gelderland); maar op sommige
plaatsen ook ontspannen of zelfs ruime markten (denk bijvoorbeeld aan
de krimpgebieden in Zeeland, Groningen en Limburg).13 Dit leidt tot grote
verschillen in huizenprijzen, die regionaal bepaald worden, waarbij
nauwelijks verschil is tussen de prijzen van bestaande woningen en
nieuwbouwwoningen.14

12

Dol, Heijden & Oxley (2010)
De Wildt et al. (2013), p.27
14
Van Dam & Eskinasi (2012)
13

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

23

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

24

2 RUIME FINANCIERING, STIJGENDE VRAAG
2.1 Inleiding
De vraag naar woningen is niet eenvoudig inzichtelijk te maken.
Demografen maken doorgaans onderscheid in «harde vraag» en in
«zachte vraag». In het eerste geval gaat het om nieuwe toetreders op de
markt: starters, vestigers en migranten; de zachte vraag gaat over
doorstromers. Deze willen hun woonsituatie verbeteren van koopwoningen naar grotere koopwoningen of van huurwoningen naar koopwoningen.
De harde vraag is beter te voorspellen dan de zachte vraag. Beiden
hebben wel sterk met elkaar te maken.15 Als de middelen voor starters,
vestigers en migranten ontbreken om een woning te betrekken (hoofdzakelijk financiering), dan stokt doorgaans ook de doorstroming. Er moet
immers een koper zijn voor de woning die men verlaat. Het «treintje»
komt dan niet op gang.
De «zachte vraag» is aanmerkelijk groter dan de harde vraag: er is veel
doorstroming. De jaarlijkse nieuwbouwvoorraad is klein ten opzichte van
de bestaande woningvoorraad. Bij gewijzigde woonwensen kiezen
mensen er vaak voor om te verhuizen, in plaats van een woningaanpassing uit te (laten) voeren. Nederland kent – in tegenstelling tot
bijvoorbeeld België – niet echt een traditie van zelfbouw.
De ontwikkelingen aan de vraagzijde staan centraal in dit tweede
hoofdstuk. In paragraaf 2.2 worden de belangrijkste factoren benoemd die
van invloed zijn op de financieringsmogelijkheden van consumenten. In
paragraaf 2.3 worden de ontwikkelingen sinds begin jaren negentig
gereconstrueerd. In 2.4 wordt ten slotte ingegaan op de lessen die kunnen
worden getrokken.
2.2 Vraagfactoren
Financieringsmogelijkheden bepalen vraag
De vraag naar koopwoningen wordt enerzijds sterk bepaald door het
beschikbare eigen vermogen en inkomen van de consument en anderzijds
door de financieringsmogelijkheden die er zijn (de mogelijkheden voor de
woonconsument om geld te lenen bij een bank). Uiteraard is er ook een
relatie tussen financieringsmogelijkheden en realisatie van het aanbod
(voor de totstandkoming van koop- en huurwoningen is financiering
nodig). Hier wordt op ingegaan in het derde hoofdstuk.
Financieringscultuur
Een eigen huis vormt voor de meeste mensen de grootste uitgave in het
leven. Een hypothecaire lening maakt het mogelijk om de kosten van deze
aankoop over een lange periode uit te smeren. Het opbouwen van kapitaal
is daarbij een van de doelstellingen, bijvoorbeeld voor de oude dag. Deze
noodzaak is in Nederland overigens minder aanwezig dan in de meeste
andere landen, waar het pensioenstelsel minder robuust is en het
opgebouwde kapitaal het appeltje voor de dorst vormt na het werkzame
leven. Daarom ook wordt in Nederland veel gebruik gemaakt van
hypotheekproducten waarbij niet volledig hoeft te worden afgelost.

15

Harde vraag wordt bepaald op basis van Primos prognoses, die actuele gegevens bieden over
de te verwachten ontwikkelingen van de woningbehoefte op landelijk en regionaal gebied.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

25

In tegenstelling tot andere landen stelde Nederland de afgelopen
decennia minder hoge eisen aan starters op de koopmarkt. Zo hoefde
geen percentage eigen vermogen te worden ingebracht om in aanmerking
te komen voor een hypothecaire lening.16 Dat maakte het voor starters
mogelijk om op jonge leeftijd aan een koopwoning te beginnen. Maar ook
voor wie wel spaargeld had, kon het lonen om toch een hypothecaire
lening op de woning af te sluiten, vanwege de ruime fiscale stimulering
van het eigenwoningbezit.
Waardeontwikkeling speelt in een woningmarkt met een grote «doorstromingsvraag» een belangrijke rol. De verkoopwaarde van het huis is
immers bepalend voor de mogelijkheden van de consument om door te
stromen. Is de verkoopwaarde groter dan de aankoopwaarde, dan is de
(psychologische) prikkel om te verhuizen groter dan andersom. Wanneer
de (verkoop)waarde van de woning lager is dan de hypotheek die op het
huis rust (het huis staat onder water), dan vermindert de geneigdheid om
te verhuizen. Sinds 2008 is dat in toenemende mate het geval.
Mogelijkheden om te financieren
Bij de mogelijkheden om een huis te kopen speelt in de eerste plaats de
inkomens- en vermogensontwikkeling een rol (en daarmee samenhangend: het consumentenvertrouwen). Dit bepaalt wat mensen in
absolute termen kunnen uitgeven aan wonen. Naarmate de inkomens
toenemen, stijgt doorgaans het woningbezit en wordt het aantrekkelijk te
verhuizen naar een grotere, kwalitatief betere woning.
De mogelijkheden tot financiering worden hoofdzakelijk bepaald door het
renteniveau, de hypotheekvoorwaarden (welke inkomens van een
huishouden tellen mee, hoe hoog mag de lening zijn ten opzichte van het
inkomen en/of de waarde van het huis), de hypotheekproducten
(annuïteiten-, spaar-beleggings- of aflossingsvrije hypotheek, rentetermijnstructuur, aflossingsschema, etc.) en de mate waarin er stimulansen
of beperkingen zijn vanuit markt of overheid. In het geval van marktregulering gaat het bijvoorbeeld om de gedragscode hypothecaire financieringen en de regels die internationaal aan hypotheekverstrekkers (banken
en verzekeraars) worden gesteld.17
Bij overheidsregulering gaat het onder meer om de hypotheekrenteaftrek,
startersmaatregelen en nationale hypotheekgarantie.
Twee veel gehanteerde maatstaven om de relatieve leenomvang vast te
stellen zijn de «loan to income»-ratio (LTI) en de initiële «loan to value»ratio (LTV). In het eerste geval gaat het om de verhouding tussen de
verkregen hypotheek en het beschikbare inkomen; in het tweede geval om
de verhouding tussen de hypotheek en de waarde die het huis bij de
kooptransactie vertegenwoordigt. Uit de ontwikkeling van de LTI kan
worden opgemaakt of mensen relatief meer (van het inkomen) zijn gaan
uitgeven aan de woning (i.c. de hypothecaire lening). De ontwikkeling van
de LTV in de tijd laat zien wat consumenten/banken bereid zijn te
betalen/financieren ten opzichte van de waarde van het huis. Voor beide
maatstaven geldt dat een toename duidt op positieve verwachtingen van
16

In Denemarken, Duitsland en Frankrijk kan vaak niet meer dan 80% van de woningprijs
hypothecair worden gefinancierd. De top wordt dan via eigen vermogen of persoonlijke
leningen gefinancierd. (p.89)
17
Ingesteld begin jaren negentig. In 2007 is de gedragscode aangepast en uitgebreid en zijn ook
regels ter voorkoming van overkreditering in de gedragscode opgenomen. In 2011 zijn deze
regels in een vernieuwde gedragscode verder aangescherpt en zijn er ook grenzen aan de
hoogte van de hypotheek ten opzichte van de waarde van de woning vastgesteld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

26

hypotheekverstrekker en consument. Ofwel ten aanzien van de inkomensontwikkeling, ofwel ten aanzien van de waardeontwikkeling van de
woning.
De relatie tussen financiering en huizenprijs
Mutaties in omvang en de aard van de financieringsmogelijkheden (op
macroniveau) zijn van grote invloed op de vraag naar en op de prijs van
woningen. Zowel het prijsniveau als de prijsontwikkeling wordt er sterk
door beïnvloed.
De heer Hebbink: «De hoge prijsvolatiliteit is één van de bijzondere
kenmerken van de Nederlandse woningmarkt. Dat hangt samen met (...)
de hypothecaire financiering van woningen. Woningen in Nederland
worden zeer zwaar met hypotheken gefinancierd. Per woning heeft
Nederland de hoogste hypotheekschuld en per beschikbaar inkomen
eveneens. Als tegenhanger daarvan noem ik de banken. Ook die zitten
fors in hypotheken, meer dan gemiddeld in andere landen het geval is.
Deze situatie leidt tot risico’s voor de financiële stabiliteit en voor de
macro-economische stabiliteit.»18
De Nederlandse huizenmarkt kent grote prijsschommelingen (volatiliteit),
die sterk samenhangen met de ruime financieringsmogelijkheden. De
afgelopen decennia zijn deze mogelijkheden ruimer geworden. Alleen in
het Verenigd Koninkrijk en Australië zijn de schommelingen heviger.19
Verruiming van de leenmogelijkheden veroorzaakt hoge prijzen. In
perioden van prijsstijging kan sprake zijn van een zelfversterkend effect.
Steeds meer mensen kunnen een hogere hypotheek krijgen en gaan
meebieden op een woning met een hogere vraagprijs. Vervolgens gaan
banken weer hogere hypotheken aanbieden om de prijsstijging bij te
houden.
De heer Aalbers: «Als alle Nederlanders echter een hogere hypotheek
krijgen, gaan ze allemaal op dezelfde woningen bieden en zeggen ze
allemaal dat ze er meer geld voor over hebben omdat ze een hogere
hypotheek kunnen krijgen. Dat houdt de boel in gang. Vervolgens zeggen
de hypotheekbedrijven dat ze mensen dan hogere leningen moeten
geven. Maar daarmee zijn zij begonnen.»20
2.3 Reconstructie
Tijden van optimisme
Tot begin 2000 stegen de inkomens substantieel en was het consumentenvertrouwen hoog. Het optimisme ten tijde van de internetrevolutie was
erg groot. Doordat de rente aanhoudend daalde werd lenen extra
aantrekkelijk.21 «Je was een dief van je eigen portemonnee als je geen
eigen woning kocht», was de overheersende gedachte.22 Vanaf midden
jaren negentig werd het mogelijk om een tweede inkomen mee te tellen

18

Verslag openbaar gesprek met de heer Hebbink, senior beleidsmedewerker bij de Nederlandsche Bank, 11 januari 2013
19
Verslag openbaar gesprek met de heer Neuteboom, onderzoeker en docent vastgoed- en
hypotheekmarkten aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, 11 januari 2013
20
Verslag openbaar gesprek met de heer Aalbers, onderzoeker hypotheekmarkt, Universiteit van
Amsterdam en startend universitair hoofddocent, Katholieke Universiteit Leuven, 11 januari
2013
21
De Wildt et al. (2013), pp. 64–68.
22
Verslag openbaar gesprek met de heer van Duijn, vml. Robeco-topman, 13 februari 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

27

voor de hypotheekverstrekking en kon ook de kosten koper worden
meegefinancierd.
De heer Molenaar: «Ik denk dat wij dat redelijk normaal vonden, in alle
opzichten, ook fiscaal gezien. Die twee inkomens werden een beetje als
zelfstandige inkomens gezien. Het was normaal om het inkomen van een
partner mee te nemen. Ik denk dat het vooral meeging in het maatschappelijke idee dat allebei de inkomens even belangrijk en even stabiel
waren. Men vond dat er niet moest worden gediscrimineerd tussen beide
inkomens. Wij hebben die discussies nooit gevoerd, maar ik denk dat dat
de voornaamste drijfveer was op dat moment. Dat is echter een beetje
interpreteren.»23
Consumenten en hypotheekverstrekkers namen steeds grotere risico’s,
waartegen nauwelijks werd gewaarschuwd.
Optimaliseren hypotheekproducten
Hypotheekverstrekkers gingen hypotheekproducten «optimaliseren» (met
name vanaf midden jaren negentig), zodat de consument optimaal
gebruik kon maken van fiscale voordelen en rendementen op de kapitaalmarkt. Hierdoor daalde in de periode 1996–2008 het percentage lineaire en
annuïteitenhypotheken (en levensverzekering) van 40% naar ca. 18% en
nam het aantal beleggings- en met name aflossingsvrije hypotheken sterk
toe.24 Het aandeel van deze hypotheekproducten steeg van 10% in 1996
tot circa 60% in 2008 (DNB,2011).25 Meer dan ooit waren mensen bereid
zich diep in de schulden te steken.26

23

Verslag openbaar gesprek met de heer Molenaar, hoofd financieren bij de Rabobank
Nederland, 28 januari 2013
De spaarhypotheek werd medio jaren tachtig al geïntroduceerd en door de overheid gestimuleerd. Niet met als primair doel om maximale aftrekbaarheid van hypotheekrente te bewerkstelligen. De fiscale goedkeuring van de spaarhypotheek werd destijds echter vooral
ingegeven door het feit dat deze nieuwe leningvorm de consument minder kwetsbaar maakt
voor een stijging van de hypotheekrente vanwege het feit dat de rente op het spaardepot
gelijk is aan de hypotheekrente. De overheid stimuleerde zelfs het omzetten van lopende
leningen naar een spaarhypotheek door dit met behoud van gemeentegarantie mogelijk te
maken. (Schriftelijke inbreng Stichting Waarborgfonds Eigen Woningen ten behoeve van
rondetafelgesprek op 28 januari 2013)
25
De Wildt et al. (2013), p. 66
26
Schriftelijke inbreng de heer van Beek, directeur van het Stimuleringsfonds Volkshuisvesting,
ten behoeve van openbaar gesprek op 28 januari 2013.
24

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

28

Figuur 4 Hypotheekvormen (%)

100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1994

1996

1998

2000

Aflossingsvrije hypotheken
Spaarhypotheken
Overige hypotheken

2002

2004

2006

2008

2010

Beleggingshypotheken
Annuïtaire en lineaire
hypotheken

Bron: DNB

Weinig beleidsontwikkeling, lichte stimulans
Als gevolg van de verruimde mogelijkheden voor kredietverlening, nam
de bereidheid van de woonconsument om te verhuizen toe.27 Tussen 1995
en 2008 werden de voorwaarden voor hypotheekrenteaftrek slechts
beperkt aangescherpt. Daarnaast werd met de geoptimaliseerde
hypotheekproducten een steeds ruimer beroep gedaan op de
mogelijkheid tot hypotheekrenteaftrek.

27

De Wildt et al. (2013), pp. 67–68 De onderzoekers constateren dat de ruimere financieringsmogelijkheden leidden tot vraag naar meer kwaliteit (grotere woningen, deze stegen ook meer
in prijs); en naar meer appartementen: een teken dat starters bereid waren een hogere prijs
voor toegang tot de koopmarkt te betalen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

29

Figuur 5 De ontwikkeling van de hypotheekrente en kredietverlening voor
woningen (nieuwe hypotheken) in relatie tot het BNP, 1965–2011

600.000

25%

500.000

20%

400.000

15%

300.000

10%

200.000

5%

100.000

0%

0

−5%

5
96

1

1

0
97

5
97

1

1

0
98

1

5
98

0
99

1

5
99

1

0
00

2

2

5
00

0
01

2

Nieuwe woninghypotheken
BNP
Nieuwe woninghypotheken als % BNP
Hypotheekrente (%)
Hypotheekrente reëel (%)
Bron: CBS/DNB. Bedragen woninghypotheken en BNP op prijspeil 2000. RIGO bewerking

De Nationale Hypotheek Garantie (NHG) – midden jaren negentig
ingevoerd om het woningbezit te stimuleren onder lagere inkomensgroepen – droeg bij aan het vergroten van de mogelijkheden van starters.
De Wet Bevordering Eigen Woningbezit (BEW) en startersleningen leken
echter weinig effect te hebben op de door de overheid gewenste toename
van het eigen woningbezit voor lagere inkomens.28
Na 2001: een geforceerde doorstart
De economische dip na de ICT-bubbel in 2000 leidde tot stokkende
inkomensgroei en verminderde vraag naar koopwoningen. De huizenprijs
was voor veel vragers inmiddels zo hoog geworden dat doorstromen naar
een duurdere woning er niet (meer) in zat. Voor nieuwe toetreders, zoals
huurders en andere potentiële starters, werd de afstand tot de koopmarkt
te groot. Beperkingen van de hypotheekrenteaftrek in 2001 en 2004,
(beperking aftrek tot dertig jaar en tot één woning en de verplichting om
de overwaarde in het huis te investeren, de bijleenregeling) leidden tot
verdere vraagafname en minder snel stijgende prijzen.29
Tegelijkertijd steeg de hypotheekverstrekking aanmerkelijk sneller dan de
gemiddelde inkomensontwikkeling. Uit cijfers van DNB blijkt dat de
gemiddelde «loan to income»-verhouding (van alle lopende hypotheken)
28

De wet BEW, ingevoerd in 2001 beoogde jaarlijks 20.000 huishoudens te bedienen met een
bijdrage om een eigen woning te kunnen kopen. Het aanbod van woningen passend bij het
gewenste prijsniveau voor de doelgroep (lage inkomens) bleek echter beperkt. Starterslening
is in 2002 ingesteld door het Stimuleringsfonds Volkshuisvesting ter overbrugging van het
verschil tussen de verwervingskosten van een woning en het bedrag dat een starter maximaal
kan lenen volgens de normen van de NHG. (Wildt, Keers, & Hof (2013), p.70)
29
Ibid., p.83

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

30

toenam van minder dan 120% in 2000 naar ruim 170% in 2006.30 De «loan
to value»-ratio lag eind jaren tachtig nog op 90%, begin jaren negentig
steeg deze naar 100%; na de millenniumwisseling nam deze verder toe tot
ca. 120% vlak voor de economische crisis.
Van deposito- naar kapitaalfinanciering: securitiseren
Een korte economische dip in 2001, direct gevolgd door een kortdurende
stijging van de hypotheekrente en daaropvolgend weinig reële groei van
de gemiddelde huishoudensinkomens (met lagere groei van het aantal
tweeverdieners) van 2002 tot 2007 markeerden een kentering aan de
vraagkant van de huizenmarkt, met onder andere een lager niveau aan
nieuwe woninghypotheken dan in de jaren ervoor.31 Maar hypotheekverstrekkers probeerden via verruiming van de hypotheekvoorwaarden en
het optimaliseren van de hypotheekproducten nog zo veel mogelijk
hypotheken te verkopen.
In toenemende mate gingen hypotheekverstrekkers uitstaande
hypotheken in pakketjes doorverkopen op de internationale kapitaalmarkt
om zo over meer liquide middelen te kunnen beschikken, waarmee weer
nieuwe hypotheken konden worden verstrekt. Dit verschijnsel wordt
securitisatie genoemd (zie voor een toelichting box 1). Hypotheekverstrekkers konden zo gunstiger tarieven doorberekenen aan de woonconsument, via lagere rentes, en zo de hypotheekverstrekking op gang
houden.
Consumenten konden de aanhoudende prijsstijging van koopwoningen
«bijhouden» doordat ze steeds goedkoper een hypotheek konden
afsluiten. Naast de voordelen bleken er echter ook grote risico’s aan de
(aard en mate van) hypotheekverstrekking te kleven.
De heer Aalbers: «Enige tijd is het mogelijk om die prijsstijging bij te
houden met een hogere hypotheek, een ander type hypotheek of door een
aflossingsvrije hypotheek af te sluiten waardoor je maandlasten een stuk
omlaag gaan. Maar er komt natuurlijk een eind aan de groei. Op een
gegeven moment kun je niet blijven doorgaan, want je inkomen blijft niet
stijgen en je kunt niet een steeds groter deel van je inkomen uitgeven aan
je hypotheek. Er zijn dus grenzen aan de groei. Dat geldt zowel voor de
banken – de vraag is hoe ze het geld binnenhalen – als voor huishoudens.
Voor de laatste groep is de vraag hoeveel geld er kan worden geleend in
de wetenschap dat er sprake blijft van een gezonde situatie.»32
Woonconsumenten hadden geen idee van de financieringswereld achter
de verkregen hypotheek, namelijk dat je bank de afgesloten hypotheek
doorverkocht, zie uitleg hieronder.
BOX 1 – Securitisatie
Securitisatie is een financiële methode die door hypotheekverstrekkers wordt gebruikt om extra kapitaal aan te trekken door (een
deel van) van de uitstaande hypotheken door te verkopen aan
andere banken, verzekeraars en hedgefondsen. Hierdoor verdwijnen

30

De Nederlandsche Bank (2007)
De Wildt et al. (2013), p. 83
32
Verslag openbaar gesprek met de heer Aalbers, onderzoeker hypotheekmarkt aan de
Universiteit van Amsterdam en startend universitair hoofddocent aan de Katholieke Universiteit Leuven, 11 januari 2013
31

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

31

de uitgegeven hypotheken voor een deel van de balans en hebben
hypotheekverstrekkers door de opbrengst weer financiële ruimte om
nieuwe hypotheken te verstrekken.
Nederlandse banken maken veel gebruik van deze methode omdat
er in Nederland te weinig spaargeld is dat gebruikt kan worden voor
hypotheekverstrekking (deels ook doordat er relatief veel voor
pensioenopbouw wordt gespaard). Nederlandse hypotheekverstrekkers hebben hypotheken het afgelopen decennium echter in
toenemende mate gesecuritiseerd: in 2006 was een op de vijf
hypotheken gefinancierd met behulp van securitisatie en in 2008 was
een derde van de totale woonhypotheekschuld in Nederland
gesecuritiseerd.33
Omdat Nederlandse banken voor de crisis relatief veel gebruik
maakten van securitisaties (welke elke vijf jaar dienen te worden
geherfinancierd), zijn Nederlandse banken relatief gevoelig voor
ontwikkelingen op de internationale kapitaalmarkt. Internationale
beleggers zijn zich de laatste jaren sterker bewust van de combinatie
van hoge «loan to value»-ratio’s en het grote aandeel aflossingsvrije
hypotheken in Nederland. Dit gecombineerd met het feit dat de
huizenprijzen gestaag dalen en een omvangrijk deel van de
Nederlandse hypotheken onder water staat, leidt ertoe dat Nederlandse hypotheekverstrekkers hogere tarieven moeten betalen voor
de financiering van hun hypotheekverstrekkingen. Nederlandse
banken rekenen deze kosten aan de consument door in de vorm van
hogere hypotheekrente.
De omslag (na 2007)
Met de financiële en daaropvolgend de economische crisis kwam aan de
jarenlange stijging van de huizenprijzen in 2008 een einde. Dit kwam
vooral door de afgenomen financieringsmogelijkheden. De koopkracht
nam af en daarmee groeide de onzekerheid over waardeontwikkeling van
de woning in de toekomst. Steeds meer consumenten gingen de aankoop
van een woning/de verhuizing uitstellen (eerst de starters, vervolgens de
doorstromers), soms als verkoper, om te voorkomen dat je verlies moest
nemen op de verkoopprijs van je woning, soms als aspirant-koper omdat
je je oude huis niet kon verkopen waardoor je met dubbele lasten zou
komen te zitten. De aspirant-koper stelde de aankoop vaak ook uit
vanwege de verwachting dat de huizenprijzen verder zullen dalen.
Dankzij zware overheidssteun aan de bankenwereld werd verdere stijging
van de rente voorkomen.34 Toch steeg de hypotheekrente als gevolg van
de kredietcrisis. Daarnaast kwamen er beperkingen op de kredietvoorwaarden: er mocht minder geleend worden en tophypotheken werden aan
banden gelegd. Dit werd opgelegd door de overheid, maar gebeurde ook
omdat de hypotheekverstrekkers zelf strenger werden. Ook voorfinanciering van nieuwbouw werd moeilijker. Ten slotte leidde de snel

33
34

Verbond van Verzekeraars (november 2011)
De Wildt et al. (2013), p.88

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

32

flexibiliserende arbeidsmarkt tot het moeilijker verkrijgen van krediet, in
het bijzonder voor starters.35
Hypotheekverstrekkers werden steeds minder ruimhartig met kredietverstrekking. De aangescherpte kapitaaleisen – er moest voldoende kapitaal
worden aangehouden voor de risico’s waaraan men bloot staat – en het
feit dat hypotheekverstrekkers steeds lastiger aan geld konden komen,
maakten dat de kapitaalmarkt opdroogde.
Ook werd duidelijk dat het securitiseren van hypotheken evidente risico’s
met zich meebracht. De afhankelijkheid van internationaal kapitaal van
beleggers maakte dat de hypotheekverstrekking en -tarieven sterk
afhankelijk werden van bewegingen op de internationale kapitaalmarkt (in
tegenstelling tot landen met een lagere securitisatiegraad/meer langlopende spaardeposito’s). Op dit moment leidt dat ertoe dat de hypotheekrente in Nederland relatief hoog is (ongeveer 1% hoger dan in ons
omringende landen). Dit wordt versterkt door het gebrek aan concurrentie
op de hypotheekmarkt tussen banken.36
Wachten op meer zekerheid
De gevolgen van het wegvallen van ruime financieringsmogelijkheden
door verminderde verstrekking en aangescherpte normen (hoe
verklaarbaar ook) zijn groot. De vraag valt uit, doorstroming blijft uit en
starters besluiten te wachten om te kopen. Dit heeft een zelfversterkend
effect: starters wachten op het moment dat de prijs weer gaat stijgen,
doorstromers willen eerst de woning – bij voorkeur zonder verlies –
verkopen. Aanhoudende discussie over (verdere) beperking van (de
mogelijkheden tot) kredietverstrekking en de hypotheekrenteaftrek
hebben verder bijgedragen aan het aarzelend gedrag van de woonconsument.
Hypotheken onder water
Een toenemend aantal huishoudens, ongeveer 800.000, staat onder water,
dat wil zeggen dat de hypotheekschuld hoger is dan de waarde van de
eigen woning en dit aantal neemt toe.37 Het aantal schadegevallen bij de
Nationale Hypotheek Garantie is nog laag maar neemt percentueel wel
snel toe. Zo heeft het Bureau Krediet Registratie (BKR) recent gemeld dat
het aantal huiseigenaren dat de hypotheek niet meer kan betalen in 2012
verder is toegenomen.38
Een aantal deskundigen heeft er echter op gewezen dat het percentage
betalingsproblemen in vergelijking met het buitenland nog altijd
uitzonderlijk laag is en dat er tegenover de schulden ook veel (spaar/
pensioen)bezit staat.

35

«(...) temporary employment is on the rise: from about 11% in 1996 to about 16% in 2008
(according to the international definition). Over the life cycle, workers have different types of
contracts, varying by gender and level of education. Temporary contracts are rather common
among the young: while at ages 15–25 about 30% of all workers and about 40% of lower
educated working women have a temporary contract, about 5% of workers aged 55–65 have
such a contract.» CPB (2011)
36
Banken rekenen een hogere rente dan nodig omdat er te weinig concurrentie is en wegens de,
deels door de overheid afgedwongen, aanscherping van de hypotheeknormen. Rondetafelgesprek 28 januari 2013 met Combée, Consumentenbond. Jansen, Bijlsma, Kruidhof & Pattipeilohy (2013)
37
ING (2012)
38
Op dit moment hebben 72.367 huiseigenaren moeite om hun hypotheek te betalen. Een
stijging van bijna 10.000 achterstanden sinds 1 januari 2012, BKR (oktober 2012). Aanhangsel
Handelingen II 2012/13, nr. 1402

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

33

De heer Schilder: «Met name jongere huishoudens en huishoudens die
vanaf ongeveer 2003 de woningmarkt op zijn gegaan, hebben de grootste
problemen.»39
De heer Neuteboom: «Mensen komen in de problemen omdat er
bijvoorbeeld een scheiding plaatsvindt. Dan valt 30 tot 40% van het
inkomen weg en valt er niets meer te redden. Als je werkloos wordt,
wordt het 15% en met de nieuwe plannen zal het misschien nog veel meer
worden. Dan valt er niets meer te redden. De manier waarop je een en
ander financiert, maakt op dat soort momenten niet zo veel meer uit. Het
maakt dan niet veel meer uit of je 100 of 150% van de waarde van de
woning financiert.»40
De heer Schiffer: «Op dit moment staan wij borg voor 1 miljoen
huishoudens. Wij hebben een waarborgfonds van 780 miljoen om de
schades op te vangen. Uit de stresstesten blijkt dat wij in staat zijn om de
effecten van een verdere prijsdaling van 10 à 15% op te vangen. In die zin
verkeert het waarborgfonds op dit moment niet in de gevarenzone.»41
De heer Neuteboom: «Nederland en Denemarken hebben het kleinste
aantal probleemgevallen in vergelijking met heel Europa en heel
Noord-Amerika.»42
De heer Molenaar: «Nergens in Europa zijn de achterstanden op
hypotheken zo laag als in Nederland.»43
Omvang en aard nationale hypotheekschuld
De nationale hypotheekschuld is spectaculair toegenomen (van ca. 30%
van het BBP in 1995 tot circa 110% nu). Deze schuld vormt een risico voor
de macro-economische ontwikkeling.
De heer Bovenberg: «Als ik dus naar de macro-economie kijk, dan maak
ik mij op dit moment inderdaad zorgen over de rol van de woningmarkt
binnen de Nederlandse economie als geheel. Hierbij is sprake van een
behoorlijk destabiliserende invloed op de Nederlandse economie.»44
Een hoge schuld brengt risico’s met zich mee voor de gezondheid van het
bankwezen. Naarmate meer moet worden bijgeleend op de kapitaalmarkten en huizenprijzen verder dalen groeit het risico dat buitenlandse
investeerders Nederlandse banken gaan mijden vanwege die hoge
hypotheekschuld en toegenomen risico’s. De stabiliteit van het financiële
stelsel kan daarmee in gevaar komen.

39

Verslag openbaar gesprek met de heer Schilder, woningmarktonderzoeker aan de Amsterdam
School of Real Estate, 11 januari 2013
40
Verslag openbaar gesprek met de heer Neuteboom, onderzoeker en docent vastgoed- en
hypotheekmarkten aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, 11 januari 2013
41
Verslag openbaar gesprek met de heer Schiffer, algemeen directeur stichting Waarborgfonds
Eigen Woningen (WEW), 28 januari 2013
42
Verslag openbaar gesprek met de heer Neuteboom, onderzoeker en docent vastgoed- en
hypotheekmarkten aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, 11 januari 2013
43
Verslag openbaar gesprek met de heer Molenaar, hoofd financieren bij de Rabobank
Nederland, 28 januari 2013
44
Verslag openbaar gesprek met de heer Bovenberg, hoogleraar economie aan de Universiteit
van Tilburg, 13 februari 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

34

Zowel de aard van de schuld (aanzienlijk deel aflossingsvrij en beleggingshypotheken) als de omvang zorgen ervoor dat de schuld lastig is
terug te brengen. Ramingen duiden op verdere stijging van de schuld tot
circa 800 miljard euro in 2025.45
2.4 Lessen
Een lange tijd van prijsstijging op de huizenmarkt heeft plaatsgemaakt
voor een periode van prijsdaling. De economische en maatschappelijke
impact daarvan is groot. Had het anders kunnen lopen? Waren er
voldoende signalen om in te grijpen? Was dat überhaupt mogelijk en wie
had dat dan moeten of kunnen doen? In deze paragraaf trekt de
commissie lessen met het oog op de toekomst. Uiteraard met de kennis
van nu, maar vooral met het oog op de toekomst: om gemaakte fouten
niet opnieuw te maken.
Vraagfactoren van grote invloed op de prijsontwikkeling
Vraagfactoren vormen de meest dominante verklaring voor de prijsontwikkeling van koopwoningen. De vraag naar koopwoningen wordt in hoge
mate bepaald door de financieringsruimte en -mogelijkheden. Wanneer
deze toenemen, neemt de bereidheid om te verhuizen/een huis te kopen
(nieuw of bestaand) toe en stijgt de prijs.
De aard van de financieringsmarkt (hypotheekproducten, hoge securitisatiegraad, hoge mate van fiscale stimulering) en de ontwikkelingen van de
afgelopen jaren op de financieringsmarkt (hypotheekproducten en
voorwaarden) zorgen ervoor dat de prijsschommelingen in Nederland
sterk zijn.
De heer Hebbink: «Als we er nu op terug kijken heeft al die ruime
financiering maar tot een ding geleid en dat is tot hogere prijzen. Ik
overdrijf misschien een beetje, maar het is dus een sigaar uit eigen doos.
(...) We hebben daardoor geen groter woningaanbod gekregen.»46
De commissie constateert dat er in den brede weinig besef was van de
«economische wetmatigheid» dat een sterke verruiming van financieringsmogelijkheden (ten opzichte van inkomens- en waardeontwikkeling
van woningen) leidt tot het opdrijven van de huizenprijs. Met terugwerkende kracht zijn de deskundigen die de commissie heeft gesproken hier
heel stellig over.
Uit de reconstructie blijkt dat hypotheekverstrekkers, noch de overheid,
noch de consument echt oog hadden voor dit verband. Er was ook geen
oog voor het zelfversterkende effect van de prijsstijging. En als het
verband al werd gesignaleerd werd dat overstemd door de algemene
euforie. Vrijwel iedereen had belang bij de huizenprijsstijging, de banken,
de huizenbezitters, de bouwers, projectontwikkelaars en de overheid.
Hypotheekverstrekking: exorbitante stijging leenmogelijkheden
De heer Van Duijn: «Er is wat in de bankenwereld geslopen waardoor de
normen in relatie met het inkomen, met de waardeontwikkeling van
nieuwbouwprijzen enzovoort steeds maar verder werden opgerekt. Er zat
45

Verslag openbaar gesprek met de heer Schilder, woningmarktonderzoeker aan de Amsterdam
School of Real Estate, 11 januari 2013
46
Verslag openbaar gesprek met de heer Hebbink, Senior beleidsmedewerker bij de Nederlandsche Bank, 11 januari 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

35

dus een collectief optimisme bij de banken dat je feitelijk in andere landen
niet aantrof; zeker niet in de nabuurlanden Duitsland en België.»47
In de periode 1990–2008 is sprake geweest van een substantiële stijging
van de leenbereidheid en leenmogelijkheden voor de woning. De
leenmogelijkheden zijn maximaal opgerekt. Hypotheekverstrekkers
hebben met nieuwe hypotheekvormen, het optimaal benutten van de
hypotheekrenteaftrek en het securitiseren van hypotheken, steeds grotere
risico’s genomen. Er is in toenemende mate gespeculeerd op aanhoudende inkomensstijging en op waardestijging van woningen. De
consument is hier met succes verleid om deze producten massaal af te
nemen.
De heer Neuteboom: «Toen (in 2001 red.) ging het mis; en zeker niet
alleen in Nederland: financiële instellingen – «verslaafd» aan hoge
volumes hypotheekverstrekking – probeerden de trend te keren: aflossingsvrije hypotheken moesten consumenten over de streep trekken,
hypotheeknormen werden versoepeld, totdat de kredietcrisis in 2008 een
einde maakte aan de pogingen.»48
De exorbitante stijging van leenmogelijkheden (en de benutting daarvan)
heeft geleid tot een bovenmatige stijging van de huizenprijzen in
Nederland. Kortheidshalve kan de commissie volstaan met de conclusie
die in het parlementair onderzoek Financieel Stelsel (voorafgaand aan de
gelijknamige parlementaire enquête) werd getrokken:
«Een grote rol in het ontstaan van deze crisis is gelegen in de handelswijze van de dominante actoren binnen dat systeem, de financiële
instellingen. (...) Door de crisis zijn evidente tekortkomingen in het
risicomanagement binnen de financiële instellingen aan het licht
gekomen. Belangrijke risico’s binnen het financiële stelsel zijn structureel
onderschat en/of niet onderkend, terwijl de kennis van de risico’s op de
eigen balans door instellingen te beperkt was. Dit geldt, in verschillende
mate, ook voor de Nederlandse financiële instellingen. (...) De belangrijkste interne oorzaak daarvan is gelegen in het feit dat ook binnen
Nederlandse instellingen bij de afweging tussen commerciële belangen
(rendement) en de daarbij behorende risico’s de balans teveel is doorgeslagen naar het eerste.»49
De consument: (moedwillig) onvoldoende bewust
Voor de consument is de financieringsmarkt een black box gebleken. De
consument was enerzijds niet in staat weerstand te bieden aan de
verlokkingen van de ruimere financieringsmogelijkheden en anderzijds
was hij zich vaak onvoldoende bewust van de risico’s die werden
genomen. Van de securitisatiewereld had de consument doorgaans geen
weet.
De heer Van der Meijs: «Het onderwerp risico’s is altijd onderdeel geweest
van de advisering. In 2006 hadden wij echter een periode van tien à
vijftien jaar van continue stijging van de huizenprijzen gehad. Het is maar
de vraag of een consument dan openstaat voor het onderkennen van die
risico’s. (...) Een adviseur kan naar eer en geweten proberen ook te wijzen
47

Verslag openbaar gesprek met de heer Van Duijn, vml. Robeco-topman, 13 februari 2013
Verslag openbaar gesprek met de heer Neuteboom, onderzoeker en docent vastgoed- en
hypotheekmarkten aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, 11 januari 2013
49
Kamerstuk II 2009/10, 31 980, nr. 4, p. 12
48

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

36

op de andere kant, maar de vraag is of die gezien wordt op dat moment.
Het antwoord was vaak «nee».»50
Aanhoudend optimisme, leidend tot risicogedrag
De aanhoudende stijging van de huizenprijzen heeft een zelfversterkend
effect gehad op het risicogedrag van alle partijen. Er is steeds meer en
verder vooruitgelopen op een verwachte inkomensstijging en stijging van
de huizenprijzen. Het inzicht dat het onvermijdelijk leidt tot stijgende
huizenprijzen wanneer iedereen steeds meer leent voor een woning, had
alle betrokkenen – consumenten, verzekeraars, banken en overheden –
waakzaam moeten maken. Dat inzicht was er niet, een generatie wist niet
beter dan dat huizenprijzen zouden (blijven) stijgen en had daar inmiddels
ook belang bij. Een eventueel omslagpunt werd door niemand voorzien.
De heer Combée: «De tijdgeest was echter wel dat het voor mensen echt
voordeliger was (...) om een beleggingshypotheek af te sluiten dan een
annuïtaire hypotheek. Het was ook voordeliger om niet af te lossen dan
om wel af te lossen. Wij hebben er vaak tegen gewaarschuwd dat de
plaatjes die geschetst werden door de financieel adviseurs, aan de
rooskleurige kant konden zijn, bijvoorbeeld omdat in rendementsberekeningen werd gerekend met voorbeeldrendementen die onrealistisch hoog
waren. De tijdgeest was wel dat mensen dit toch zo aantrekkelijk vonden
dat zij graag die hypotheken afsloten.»51
De heer Molenaar: «Met de kennis van toen werden niet de plaatjes van
vandaag getekend. Alle deskundigen die toen actief waren op de markt,
zagen wel een afvlakking op lange termijn. Wat gebeurd is, is echter door
niemand voorspeld en voorzien.»52
Waarschuwingen?
De commissie heeft zich afgevraagd waarom niemand krachtig aan de bel
trok en op de rem ging staan. Hadden eerdere crises (zoals eind jaren
zeventig, begin jaren tachtig) of vergelijkbare crises in de landen om ons
heen, niet moeten leiden tot verhoogde waakzaamheid? De vraag rijst in
hoeverre bevoegde en/of deskundige instanties de samenleving hadden
kunnen en moeten behoeden voor de exorbitante financieringsrisico’s en
de mogelijke gevolgen voor en van de extreme prijsstijging.
De commissie constateert dat er sinds eind jaren negentig wel aandacht is
geweest voor de risico’s van de toenemende nationale hypotheekschuld,
de macro-economische gevolgen daarvan en de mogelijke gevolgen voor
de woningmarkt. Waarschuwingen voor risico’s en overhitting kwamen
van verschillende kanten: wetenschappers, columnisten, belangenbehartigers, het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en De Nederlandse Bank
(DNB). De waarschuwingen kwamen echter laat, waren niet luid genoeg
en vonden geen gewillig oor, vanwege het optimisme ingegeven door de
constante stijging van de huizenprijzen.

50

Verslag openbaar gesprek met de heer Van der Meijs, directievoorzitter van De Hypotheker,
28 januari 2013
51
Verslag openbaar gesprek met de heer Combée, directeur Consumentenbond, 28 januari 2013
52
Verslag openbaar gesprek met de heer Molenaar, hoofd financieren bij de Rabobank
Nederland, 28 januari 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

37

De heer Van de Beek: «Een aantal malen hebben we geprobeerd om
daartegenin te gaan. Maar zo was, zoals ik al eerder signaleerde, op dat
moment niet de stemming in de samenleving, ook niet in de politiek. Er
was een enorme druk om dat feestje toch te laten doorgaan.»53
DNB waarschuwde regelmatig voor de mogelijke gevolgen van de sterk
stijgende huizenprijzen: zowel macro-economisch als voor individuele
huishoudens. Tot een concrete oproep aan de overheid om in te grijpen
kwam het doorgaans niet. In het parlementair onderzoek Financieel
Stelsel dat vooraf ging aan de parlementaire enquête Financieel Stelsel is
in breder verband gewezen op de gebrekkige impact van waarschuwingen
van DNB. Dit leidde tot de aanbeveling dat het macro-economisch toezicht
moet worden versterkt.
«Wanneer systeemrisico’s worden geïdentificeerd en relevant worden
geacht is het aan de toezichthouder om op te treden. DNB heeft weliswaar
regelmatig gewaarschuwd voor belangrijke risico’s in het financiële
systeem, maar het effect van deze waarschuwingen kan niet als erg groot
worden gekwalificeerd.»54
In de gevallen dat concrete beleidsaanbevelingen werden gedaan door
DNB, reageerde het kabinet daar ontwijkend op.
«Voor het beoordelen van concrete voorstellen van De Nederlandsche
Bank, in het bijzonder de gedachte om het hypothecaire beslag op een
object te beperken tot 100% van de marktwaarde, is het van belang dat
huizenkopers voldoende financieringsmogelijkheden houden. Daarbij is
het belangrijk dat, zoals ook bij de eerdere beantwoording van Kamervragen is opgemerkt, het niet aan de overheid is om de keuze van de
consument en de geldverstrekker te bepalen.»55
Pas vanaf 2006 werd er beter geluisterd naar waarschuwingen. De
huizenprijzen waren toen al over de top heen. In 2006 kreeg de Autoriteit
Financiële Markten (AFM) bevoegdheden om toezicht te houden op
financiële dienstverlening en boetes op te leggen aan banken die teveel
geld leenden aan consumenten in verhouding tot hun inkomen.
De heer Van de Beek: «Wij hebben pas in 2006 bevoegdheden gekregen
op dit gebied met de invoering van de Wet financiële dienstverlening, een
van de voorlopers van de Wet op het financieel toezicht (Wft). Wij hebben
toen als een van onze eerste prioriteiten in 2007 onderzoek gedaan naar
de kwaliteit van advisering op de hypotheekmarkt. We hebben geconstateerd dat de Gedragscode hypothecaire financieringen in onze ogen op
hoofdlijnen een goede invulling was van de eis om overkreditering tegen
te gaan. We hadden op dat moment wel kritiek op het overdadige gebruik
van de explainmogelijkheden onder de gedragscode. Een derde van de
hypotheken werd onder die explainconditie, dus in afwijking van de norm
in de tabel, verstrekt. Meer dan 90% van die explains waren in onze ogen
onvoldoende onderbouwd. Dat wil zeggen dat er in sterke mate
afgeweken werd van de tabel in de gedragscode en dat dit gebeurde op
onvoldoende onderbouwing.

53

Verslag openbaar gesprek met de heer Van de Beek, manager Strategie, Beleid en Internationale zaken bij de Autoriteit Financiële Markten, 28 januari 2013
54
Kamerstuk II 2009/10, 31 980, nr. 4, p 143–144
55
Kamerstuk II 1999/2000, 26 800-IXB, nr. 26. De minister van Financiën in reactie op het
DNB-onderzoek Het bancaire hypotheekbedrijf onder de loep.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

38

Daarna begon in 2008 de financiële crisis in haar volle omvang los te
barsten. Daarop hebben de AFM en DNB samen een intern onderzoek
gedaan naar de hypotheekmarkt. Toen is de conclusie getrokken dat er
wel degelijk sprake was van een aantal zorgwekkende ontwikkelingen. Ik
denk dat dit wellicht hetzelfde moment geweest kan zijn waarop DNB met
de instellingen gesproken heeft over deze risico’s, zoals de heer Molenaar
net zei, maar dat kan ik niet beoordelen. De voorzitter van de AFM heeft in
ieder geval in 2009 aangegeven dat de tophypotheken riskant waren en
dat daar eigenlijk iets aan zou moeten gebeuren.»56
Rol van de overheid
De commissie heeft aan de minister voor Wonen en Rijksdienst en de
minister van Financiën de vraag gesteld op welke wijze de het Rijk sinds
1990 is gewaarschuwd (in nationaal en internationaal verband) voor de
toenemende omvang en veranderende aard van de nationale hypotheekschuld. Ook is gevraagd op welke manier hier door het kabinet op is
geanticipeerd.
In hun antwoord op de commissievragen stellen de ministers, dat destijds
is gereageerd met een aantal maatregelen, zoals de beperking van de
hypotheekrenteaftrek tot maximaal 30 jaar en invoering van de bijleenregeling.57
De commissie constateert dat de door het kabinet genoemde maatregelen
vooral waren ingegeven door het steeds grotere budgettaire beslag op de
rijksbegroting. Met geoptimaliseerde en grotere hypotheken werd immers
ook een steeds groter beslag gedaan op de mogelijkheid de hypotheekrente af te trekken. Het ingrijpen van het Rijk was niet direct gericht op het
beperken van de leenmogelijkheden en was niet gestoeld op het besef dat
de verruimde kredietmogelijkheden directe effecten hadden op de
prijsontwikkeling van huizen.
De mogelijkheden die de overheid had om grote prijsstijgingen tegen te
gaan – door een rem te plaatsen op de financieringsmogelijkheden – zijn
onvoldoende benut. Al ver voor de maatregelen die na de millenniumwisseling werden genomen, was er aanleiding om in te grijpen. Recente
maatregelen zoals het beperken van de hypotheekrenteaftrek, het
aanscherpen van leenvoorwaarden (zoals het maximeren van de «loan to
income»-ratio of «loan to value»-ratio) en het inzetten van effectief
toezicht hadden veel eerder kunnen worden genomen. Het eerder
codificeren van een gedragscode hypothecaire financiering en het eerder
vergroten van de bevoegdheden van de AFM hadden de prijsontwikkelingen eveneens kunnen remmen.
De commissie concludeert samenvattend dan ook dat de overheid
onvoldoende heeft gedaan om de ruime kredietverstrekking een halt toe
te roepen. De aanzienlijke mogelijkheden die er waren (via toezicht, via de
fiscaliteit) zijn onderbenut tot de crisis uitbrak. Overigens mag dit verwijt
zowel aan het kabinet als aan de Kamer worden gemaakt.

56

Verslag openbaar gesprek met de heer Van de Beek, manager Strategie, Beleid en Internationale zaken, Autoriteit Financiële Markten, 28 januari 2013
57
Kamerstuk II 2012/13, 33 194, nr. 4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

39

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

40

3 HET AANBOD REAGEERT SLECHT
3.1 Inleiding
In een goed werkende markt leidt een toenemende vraag tot aanbodreacties en uiteindelijk tot (nieuw) prijsevenwicht. Dit is op de Nederlandse
woningmarkt zeker niet het geval. De productie van nieuwe woningen liep
terug (zowel huur als koop) van 93.863 in 1995 tot 59.629 in 2003, terwijl
de vraag naar woningen fors toenam; juist in de periode waarin de
grootste prijsstijgingen plaatsvonden (1995–2002).
Figuur 6 Ontwikkeling vraag (indexprijzen) naar huizen en aanbod (index aantal)
van huizen 1995–2010 (1995=100)

250

200

150

100

50

0
1995

2000

2005

2010

Reële indexprijzen
Index (nominaal) aantal opgeleverde nieuwbouwwoningen
(koop en huur)
Bron: OECD, 2000, CBS, RIGO bewerking. Bewerkt door TCH

In landen waar de huizenprijzen ook fors stegen, zoals Spanje, Ierland en
de Verenigde Staten, reageerde de woningproductie juist wel sterk op de
groeiende vraag en de stijgende prijzen. In Nederland bleef dit uit. Dit
maakt de Nederlandse situatie uniek. Als het aanbod van woningen in
Nederland elastischer zou zijn geweest, en dus beter had gereageerd op
de vraag, zouden de woonwensen van meer aspirant-huizenkopers zijn
vervuld.
Elastischer aanbod had de prijsstijging in Nederland niet kunnen
voorkomen of substantieel kunnen remmen. Echter, op lokaal niveau of op
de lange termijn kan meer aanbod van nieuwbouw wel degelijk woningschaarste verminderen en daarmee leiden tot demping van de prijsstijging. Er zijn lokaal namelijk grote verschillen in woningaanbod en
huizenprijzen. Er is krimp (door bevolkingsdaling neemt de woningbehoefte af met leegstand tot gevolg) in bijvoorbeeld Noordoost-Groningen,
Zeeuws-Vlaanderen en Zuid-Limburg, terwijl in de Randstad de woningbehoefte onverminderd hoog blijft, met krapte als gevolg.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

41

Die dempende factor (aanbodtoevoeging dat zou kunnen leiden tot
remming van de prijsstijging) was in Nederland afwezig. Ons land
kenmerkte zich in de onderzochte periode door een extreem lage
aanbodelasticiteit, ook internationaal gezien.
De heer Poulus: «Ik geef maar weer het voorbeeld van de gemeente
Waddinxveen. Als daar in één keer 200 woningen worden bijgebouwd,
worden de prijzen daardoor wel beïnvloed. Op lokaal niveau, op die
schaal, blijkt dat het aanbod wél invloed heeft op de prijs. Op de grote
schaal van Nederland, met grote aantallen op een zich langzaam
bewegende woningmarkt, is dat niet het geval. Dat blijkt uit alle onderzoeken: van het Centraal Planbureau, van het Onderzoeksinstituut OTB en
van andere partijen, zoals de Rabobank. Zij laten allemaal zien dat je niet
hard kunt kwantificeren dat meer of minder nieuwbouw enig effect heeft
op de woningprijzen.»58
De heer Zwietering: «In mijn waarneming ontwikkelde de woningmarkt in
de gemeente Den Haag zich veel natuurlijker en meer ontspannen dan in
Amsterdam. Er was in Den Haag een vrij aanzienlijke productie in de
Vinex-gebieden, in Amsterdam was de productie na 1992 eigenlijk relatief
(dus ten opzichte van de vraag) erg laag. De regionale verschillen in de
woningprijzen zijn de afgelopen 10–15 jaar in mijn waarneming veel
groter geworden dan daarvoor.»59
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de bouwproductie, ofwel het aanbod.
Eerst wordt ingegaan op de belangrijkste factoren die het aanbod bepalen
(3.2). Dan volgt een reconstructie van de ontwikkelingen die invloed
hadden op de aanbodelasticiteit: het veranderend rijksbeleid (3.3) en het
veranderende lokale en regionale speelveld (3.4). Vervolgens wordt
ingezoomd op de bouwpolder in actie, waarin het ingewikkelde «spel» om
de opbrengst wordt uiteengezet (3.5). Het hoofdstuk eindigt met een
beschrijving van de gevolgen van al deze ontwikkelingen en de belangrijkste uitdagingen voor de toekomst, die hieruit volgen (3.6).
3.2 Aanbodfactoren
Het aandeel nieuwbouw is heel klein
De woningmarkt is een voorraadmarkt. Er worden vooral bestaande
woningen verkocht (circa driekwart van de jaarlijkse woningtransacties is
bestaande voorraad). Gemiddeld gezien is er in Nederland meer vraag
naar woningen dan aanbod vanuit de bestaande voorraad, want het
aantal huishoudens neemt nog steeds toe. Er moet dus worden bijgebouwd. Maar het aandeel nieuwbouw ten opzichte van de bestaande
bouw is erg klein (minder dan 1%). Zelfs een fors hogere jaarlijkse
woningproductie voegt dus relatief weinig toe aan de bestaande
woningvoorraad.
Er is weinig ruimte om te bouwen
Van de totale oppervlakte van Nederland is slechts 8% bebouwd terrein;
55% wordt gebruikt voor de land- en tuinbouw. Daarna volgt bos en open
natuurlijk terrein met een aandeel van 12%.60 Dat neemt niet weg dat

58

Verslag openbaar gesprek met de heer Poulus, directeur ABF Research (Delft), 11 januari 2013
Schriftelijke inbreng van de heer Zwietering, programmadirecteur wijken, gemeente Den
Haag, ten behoeve van openbaar gesprek 14 januari 2013
60
CBS (21-7-2011)
59

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

42

Nederland, vergeleken met veel andere Europese landen, dichtbevolkt is
en dat behoud van open ruimte hoog wordt gewaardeerd.
Het Rijk, de provincies en de gemeenten maken plannen om de beperkte
ruimte optimaal te benutten. Dit doen zij op basis van de Wet op de
ruimtelijke ordening. De keuze over de verdeling van ruimte onder de
segmenten wonen, landbouw, landschap en natuur wordt politiek
bepaald.61
Het woonproductieproces is complex, duurt lang en kent veel
actoren
De productie van nieuwe woningen is een langdurig en complex proces
(zie voor een uitgebreide beschrijving van het woningproductieproces,
bijlage 3). De productietijd van ruwe bouwgrond tot en met woningbouw
wordt namelijk niet alleen technisch bepaald. Ook gelden tradities en
gebruiken in bouwwijze, invulling en gebruik van overheidsregelgeving en
procedures en beroepsmogelijkheden in de ruimtelijke ordening en
woningbouw. Bovendien is bij elk onderdeel van het woningproductieproces een groot aantal deelnemers betrokken. Zij moeten met elkaar
afstemmen en onderhandelen over de verdeling van de opbrengst die met
het project wordt gerealiseerd. Vanaf de start van de planvorming tot de
feitelijke start van het bouwproces is een proceduretijd van zeven tot
vijftien jaar in Nederland dan ook niet ongebruikelijk. De bouwtijd zelf
varieert van ongeveer acht maanden tot circa twee jaar.62
De heer Moerkerken: «Daar zijn in Nederland minder partijen bij
betrokken dan bijvoorbeeld in Duitsland. Een grote partij is hoofdaannemer en die besteedt vervolgens onderdelen uit. In Duitsland wordt alles
apart uitbesteed, wat het bouwproces minder efficiënt maakt. Waar in
Duitsland bij een bouwput wel tien kranen kunnen staan, zie je er in
Nederland zelden meer dan twee.»63
De heer Boelens: «Als je dan kijkt naar de omliggende landen is het
systeem van bouwkosten elders misschien ingewikkeld oftewel complicated, maar hier is het uitermate complex. Dat heeft te maken met het
grote aantal deelnemers. Het verschil tussen een complicated system en
een complex system is dat je een complicated system uit elkaar kunt
halen, er onderdeeltjes van kunt veranderen en dat het dan weer werkt. Bij
een complex system heeft elk onderdeeltje invloed op de andere en is het
bijna niet te voorspellen – en is het heel alineair – wat daar gebeurt.»64
3.3 Veranderend rijksbeleid
Nederland kent een traditie van sterke overheidsregie op de grond- en
bouwmarkt. Deze regierol veranderde in de jaren negentig ingrijpend.
Enerzijds omdat het ruimtelijke ordenings- en volkshuisvestingsbeleid zelf
drastisch wijzigden, anderzijds omdat de het Rijk de uitvoering ervan op
afstand zette. Daarbij moesten regionale en lokale partijen (overheden en
marktpartijen) zelf de opbrengst genereren die noodzakelijk was om
voldoende bouwproductie te realiseren, van voldoende kwaliteit. In deze
paragraaf staan de wijzigingen van het rijksbeleid centraal.
61

De Wildt et al. (2013), p. 30
Ibid., p. 30
Verslag openbaar gesprek met de heer Moerkerken, mede-eigenaar van een bouwkostenbureau, 14 januari 2013
64
Verslag openbaar gesprek met de heer Boelens, hoogleraar planning en mobiliteit aan de
Universiteit Gent, 14 januari 2013
62
63

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

43

Wijzigingen in ruimtelijkeordeningsbeleid
Het ruimtelijkeordeningsbeleid biedt de kaders voor de verschillende
vormen van ruimtegebruik in Nederland, waaronder infrastructuur en
woningmarkt. In box 2 staan de belangrijkste ontwikkelingen.
BOX 2 – Ruimtelijk ordeningsbeleid in Nederland
Groeikernenbeleid
Tot in de jaren tachtig kende Nederland een groeikernenbeleid.
Middelgrote gemeenten werden aangewezen om de verwachte
bevolkingsgroei op te vangen: om overbevolkte steden te
voorkomen, maar ook ter behoud van de karakteristieken van het
platteland. De Eerste (1960) en Tweede (1966) Nota Ruimtelijke
Ordening ademden deze filosofie. De Derde Nota over de Ruimtelijke
Ordening (1973–1983) zette dit beleid voort, maar intussen was
duidelijk dat het met de bevolkingsgroei sterk zou meevallen.
Ondertussen was er een trek van de bevolking uit de stad op gang
gekomen (suburbanisatie). Dit leidde ertoe dat het Rijk verstedelijking ging stimuleren, bijvoorbeeld via grondkosten- en infrastructuursubsidies. Verder werd in aanvulling op de tweede nota de
onevenredige groei van kleinere kernen een halt toegeroepen en
werd vanaf 1975 de stadsvernieuwing in de grote steden op poten
gezet.
Vinex (1995–2005)
In de jaren tachtig kwam men langzaam terug op de groeikernengedachte toen bleek dat de samenstelling van de grote steden
eenzijdiger werd, voorzieningen onder druk kwamen te staan en
grote vervoersbewegingen op gang bleken te komen tussen
groeikernen en grote steden. De Vierde Nota over de Ruimtelijke
Ordening (1988) en de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening
Extra (Vinex, 1991), richtten zich daarom op versterking van de stad.
Voor het eerst richtte het beleid zich op de volgende eeuw en
ruimtelijke kwaliteit werd voorop gesteld. Dat wil zeggen: de
kwaliteit van de ruimtelijke inrichting moest tegemoetkomen aan de
(hoge) eisen die nieuwe bedrijven in een internationale context
stellen. Er werden uitleglocaties gepland, dichtbij of in de stad.
Bestaande voorzieningen en winkelcentra moesten worden versterkt,
de dreigende leegloop van de grote steden moest worden
voorkomen, open gebieden moesten worden beschermd door
nieuwbouwlocaties in de buurt van steden te bouwen en de
automobiliteit moest worden verminderd (kortere woon-werk
afstanden). De bouw van de nieuwe wijken moest voldoen aan de
nog altijd grote vraag naar goede woonruimte en daarnaast
doorstroming bevorderen: de woningen die werden achtergelaten
door doorstromers boden plek voor mensen met lagere inkomens
(scheefhuur diende te worden voorkomen).
In de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra kwam daar het
verminderen van de milieubelasting bij. De uitgangspunten van de
Eerste Nota over de Ruimtelijke Ordening uit 1960 sloten naadloos
aan bij deze compacte-stadbenadering: behoud van grote open
ruimten en een duidelijke scheiding tussen stad en land. De cirkel
was rond. In de evaluatie van Vinex werd als belangrijke conclusie
getrokken dat er een grotere beleidsvormende rol voor de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

44

gemeenten en regio moest komen.65 En die kwam er met de Nota
Ruimte.
Na de Vinex
De Vinex-nota wordt in 1997 gevolgd door de Actualisering Vierde
Nota, de Vinac en de Nota Ruimte in 2004. De Nota Ruimte vervangt
de ruimtelijk relevante rijksnota’s c.q. de planologische kernbeslissingen (PKB’s), behorend bij de Vierde Nota over de Ruimtelijke
ordening Extra (en de Actualisering daarvan in de Vinac) en het
Structuurschema Groene Ruimte. De belangrijkste uitgangspunten
van de Nota Ruimte zijn dat het aantal regels dat het rijk aan anderen
oplegt, wordt verminderd en dat de ruimte voor decentrale
overheden, maatschappelijke organisaties, private partijen en
burgers wordt vergroot. De regierol van provincies wordt versterkt,
waarbij wordt onderkend dat er tussen provincies verschillen zijn en
dat die, met de toegenomen ruimte voor decentrale afwegingen,
groter kunnen worden. Om een eenzijdige samenstelling van de
bevolking te voorkomen, stimuleert het rijk meer variatie in het
woningaanbod. Vooral in de stad zijn meer hoogstedelijke woonmilieus nodig. Dit voorkomt de trek van midden- en hogere inkomens
uit de stad. Tegelijk blijft stedelijke vernieuwing en herstructurering
dringend nodig om de leefbaarheid te vergroten. Daarbij geldt dat de
steden de problemen niet in hun eentje aankunnen. Omliggende
gemeenten moeten niet alleen in de «lusten» maar ook in de
«lasten» van de stad delen. Zo is het belangrijk dat zij een aandeel
leveren aan de huisvesting van minder draagkrachtigen. Samenwerking, afstemming en taakverdeling tussen steden en stedelijke
regio’s zijn van groot belang. In de nota worden de hoofdlijnen van
beleid aangegeven, waarbij het kabinet kiest voor «decentraal wat
kan, en centraal wat moet».
SVIR
De Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) (2012) vervangt
een aantal nota’s, waaronder de Nota Ruimte en de Nota Mobiliteit.
De provincies en gemeenten krijgen in het nieuwe ruimtelijke en
mobiliteitsbeleid meer bevoegdheden, omdat zij volgens het kabinet
beter op de hoogte zijn van de situatie in de regio en de vraag van
bewoners, bedrijven en organisaties.
De (samenwerkende) gemeenten moeten zorgen voor de (boven-)
lokale afstemming van woningbouwprogrammering en uitvoering
van de woningbouwprogramma’s, binnen de provinciale kaders.
Vraaggericht programmeren en realiseren door provincies,
gemeenten en marktpartijen is nodig om groei te faciliteren, te
anticiperen op stagnatie en om krimpregio’s leefbaar te houden.
Provincies voeren – rekening houdend met de rijksdoelstellingen –
de regie over de integratie en afweging van ruimtelijke opgaven van
(boven)regionaal belang. De rijksdoelstellingen gericht op een goed
werkende woningmarkt zijn: de zorg voor voldoende omvang,
kwaliteit en differentiatie van de woningvoorraad. Daarbij moet ook
meer ruimte worden geboden voor kleinschalige natuurlijke groei,
het voorzien in de eigen woningbehoefte, (collectief) particulier
opdrachtgeverschap en meegroei-, mantel- en meergeneratiewoningen. Bij het voorzien in de woningbehoefte is van belang dat het
aanbod ook in kwalitatieve zin aansluit op de vraag.
65

Kamerstuk II 2006/2007, 27 562 nr. 10, bijlage

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

45

Aangezien de realisatie van de rijksdoelstellingen in regio’s met een
gespannen of zeer ontspannen woningmarkt complex is, ondersteunt het Rijk de betreffende gemeenten en provincies actief door
middel van kennis, experimenten, het uitwerken van nieuwe
verdienmodellen en het aanpassen of wegnemen van belemmerende regelgeving. Het Rijk zet, samen met de decentrale overheden,
de interbestuurlijke samenwerking bij de aanpak van de gevolgen
van bevolkingsdaling voort en maakt (in die gevallen waarin de
noodzaak is aangetoond) regelgeving «krimpbestendig».
Naast het gewijzigde ruimtelijkeordeningsbeleid waren er ook wijzigingen
in het Volkshuisvestingsbeleid.
BOX 3 – Volkshuisvestingsbeleid in Nederland
De beginperiode van het volkshuisvestingsbeleid, eind negentiende
eeuw, stond in het teken van het particulier initiatief (woningbouwverenigingen, charitas) en het agenderen van het woonvraagstuk uit
een oogpunt van volksgezondheid, zedelijk peil en industriële
productie. De Woningwet uit 1901 werd de eerste door de overheid
geaccepteerde volkshuisvestingsagenda. De Woningwet maakte deel
uit van een breed beschavingsoffensief. Door treurige omstandigheden met name in de steden «(...) ontstond allengs naar staatsbemoeiing met betrekking tot dit onderwerp een drang, welke bijval
vond ook bij hen, die ten aanzien van menig andere aangelegenheid
althans voorloopig onthouding voorstaan», zo schreef de liberale
minister van Binnenlandsche Zaken, Goeman Borgesius, in de
toelichting bij de wet.
De wederopbouwperiode na de Tweede Wereldoorlog kenmerkte
zich door aandacht voor de bouwproductie om het woningtekort
terug te dringen. De jaren zeventig door stadsvernieuwing, fysieke
woningverbetering en het huur- en subsidiebeleid, de jaren tachtig
als gevolg van bezuinigingen en van de parlementaire enquête
Bouwsubsidies door financiële vraagstukken. De jaren ’90 stonden in
het teken van decentralisatieopgave, verzelfstandiging van woningcorporaties en bevordering van het eigen woningbezit. Vanaf medio
jaren negentig nam de aandacht voor de leefbaarheid toe evenals
voor de toenemende vergrijzing. Vanaf 2007 werd een fysieke
vernieuwingstaak ingezet, in combinatie met sociale en economische
buurt- en wijkvernieuwing en een hernieuwde aandacht voor de
woonmaatschappelijke taak van de woningcorporaties.
Tot het begin van de jaren negentig was er sprake van een strakke
rijkssturing van het volkshuisvestingsbeleid en van de woningcorporaties. De planning van en de financiële condities waaronder
gebouwd, geëxploiteerd en verhuurd werd, werden op woningcomplexniveau bepaald en gesubsidieerd door het Rijk. Daarnaast
verstrekte het Rijk rijksleningen aan woningcorporaties of stond het
garant voor kapitaalmarktleningen van woningcorporaties en andere
instellingen zonder winstoogmerk (vooral zorginstellingen).66 Omdat
de nieuwbouw van huurwoningen in de jaren tachtig en negentig
stagneerde werd in de nota «Volkshuisvesting in de jaren negentig»
(nota Heerma, 1989) gepleit voor verzelfstandiging van woningbouwverenigingen, bevordering van het eigen woningbezit en
verkleining van de sociale woningsector. De uitgangspunten van
66

Kamerstuk II 2009/10, 31 980, nr. 4, p. 12 en Kamerstuk II 2010/11, 32 769, nr. 3, p.5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

46

decentralisatie, verzelfstandiging, marktwerking en deregulering
stonden centraal. Ook moest er meer doorstroming komen: mensen
moesten gaan wonen in een woning die bij hun inkomen paste en
scheefwonen moest worden tegengaan. In de Vierde Nota over de
Ruimtelijke Ordening werd bepaald op Vinex-locaties maximaal 30%
van de woningen gebouwd mocht worden in de goedkopere sector,
de overige 70% was bedoeld voor duurdere huur- en koopwoningen.
Het tekort aan betaalbare woningen bleef echter bestaan. Met de
Nota «Mensen, wensen, wonen: wonen in de 21e eeuw» (2001)
veranderde het sectorale volkshuisvestingsbeleid naar een integraal
woonbeleid.67 De kanteling van rijk naar gemeenten en woningcorporaties die met de nota «Volkshuisvesting in de jaren negentig»
was ingezet, werd nu verder doorgezet, richting burger.
Er moest een hele kwaliteitsslag worden gemaakt. Onderdeel van
deze nota was dat 30% van de nieuwbouw tot stand moest komen
door particulier opdrachtgeverschap. Dit naar aanleiding van de
motie Duivesteijn cs.68 Deze motie werd ingediend omdat was
geconstateerd dat op de Vinex-locaties niet de gewenste diversiteit
in woonmilieus werd gerealiseerd. Door de woonconsument tot
woonproducent te maken, verwachtte men de gewenste diversiteit te
vergroten.69
In 2009 zette het kabinet in op vernieuwing van het corporatiestelsel,
zodanig dat woningcorporaties hun maatschappelijke opdracht op
het terrein van volkshuisvesting, leefbaarheid en daarmee samenhangende sociale opgaven beter konden vervullen. De ontwikkeling
van woningcorporaties naar de brede zorg voor het wonen stond
hierin centraal. Woningcorporaties werden geacht hun nek uit te
steken in de aanpak van wijken en in dorpen op het platteland. Ze
moesten investeren in de nieuwbouw van betaalbare huisvesting, in
maatschappelijk vastgoed en opgaven op het terrein van binnenstedelijk bouwen. De aandacht moest verder uitgaan naar herstructurering, het aanpakken van oud particulier bezit, leefbaarheid,
problemen in krimpregio’s en naar duurzaamheid.
In de Integrale visie op de woningmarkt (2011) gaat het om: het
creëren van meer keuzemogelijkheden voor middengroepen en
lagere inkomens op de woningmarkt, het beter benutten van het
maatschappelijke vermogen van woningcorporaties, het op gang
houden van de investeringen op de woningmarkt en het verbeteren
van de kwaliteit van de woon- en leefomgeving.70
Na stappen in het Begrotingsakkoord 2013 (Lente/Kunduz-akkoord)
en het Regeerakkoord van het kabinet Rutte II is in het onlangs
afgesloten Woonakkoord (2013) een pakket gepresenteerd dat zich
richt op de volle breedte van de woningmarkt (huur, koop en bouw).
Het akkoord kent vier pijlers:
67

Kamerstuk II 2000/01, 27 559, nr. 2
Kamerstuk II 1997/98, 25 180, nr. 61
69
Bij particulier opdrachtgeverschap koopt een particulier zelf een kavel en laat daar zelf een
woning op bouwen, zonder tussenkomst van een projectontwikkelaar. Dit kan ook collectief
worden gedaan, dan heet het collectief particulier opdrachtgeverschap. Omdat particulieren
niet altijd alle benodigde kennis zelf in huis hadden schakelen ze op onderdelen in het
bouwproces derden in, of kiezen voor een meer eenvoudig proces met een catalogusbouwer.
70
Kamerstuk II 2010/11, 32 847, nr 1
68

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

47

1.
2.
3.
4.

Het aanjagen van (duurzame) investeringen
Een evenwichtige aanpak op de huurmarkt
Meer ruimte voor kopers
Zorg voor kwetsbare groepen op de woningmarkt71

Centrale sturing in de jaren negentig
Tot de jaren negentig gingen «groen» en «voldoende woningproductie»
hand in hand als doelstellingen voor het rijksbeleid. Vanaf begin jaren
negentig kreeg het Rijk hernieuwde aandacht voor het tegengaan van
bebouwing op ongewenste locaties. Het Rijk stuurde via -het grootschalige en aanbodgestuurde rijksprogramma Vinex- waar en hoeveel er
gebouwd moest gaan worden.
Het totale aantal werd bepaald op basis van kwantitatieve ramingen
gebaseerd op demografische factoren (harde vraag). De woonbehoeften
van consumenten (verhuisbehoefte, zachte vraag) kwam daarbij in
mindere mate aan de orde.
Het ging in totaal om een uitbreiding van de woningvoorraad met ca.
650.000 woningen in de periode 1995 tot en met 2004. Het achterliggende
doel van die uitbreiding was het woningtekort terug te brengen naar 2%
en groene ruimte te besparen door het aanwijzen van locaties tegen de
bebouwde stad aan.
Binnen de Vinex-regio’s moesten in totaal circa 460.000 woningen worden
gerealiseerd. Voor de gebieden buiten de stadsgewesten werd een
inspanningsverplichting overeengekomen voor het realiseren van 190.000
woningen.
De uitvoering decentraal
De uitvoering van het realiseren van het woningaanbod liet het Rijk over
aan de lagere overheden, marktpartijen en woningcorporaties, die in 1994
verzelfstandigd waren.72
Het Rijk maakte met de stedelijke regio’s en provincies in convenanten
afspraken over de realisatie van de benodigde woningen. De afspraken
hadden niet alleen betrekking op aantallen, maar ook op de fasering. De
afspraak in de convenanten was dat in de eerste helft van de periode twee
derde van de afgesproken toevoegingen moest worden gerealiseerd.
Vervolgens vertaalden de provincies de benodigde woningen in woningbouwcontingenten per gemeente. De gemeenten, woningcorporaties en
marktpartijen moesten het vervolgens binnen deze strakke kaders gaan
realiseren.
In 2000 zijn de afspraken herijkt. Daaruit kwam naar voren dat er vooral
een zeer kwalitatieve vraag aan het ontstaan was en er kwam veel meer
aandacht voor verschillende bevolkingsgroepen en regio’s. Vervolgens
zijn er intentieafspraken gemaakt die deels overlappen met de eerdere
Vinex-afspraken en die uiteindelijk leidden tot woningbouwafspraken voor
de periode 2005–2010. Deze afspraken waren weer meer kwantitatief van
karakter. Het aantal woningen dat in de Vinex-periode gebouwd moest
worden, is echter niet in alle regio’s gerealiseerd.
De heer Baars: «Dat het meer kwantitatieve afspraken zijn geworden dan
was beoogd met die intentieafspraken, had alles te maken met het feit dat
in de periode vanaf 2002 de woningbehoefte weer heel sterk aantrok. Daar
hebben we steeds op moeten anticiperen. Afhankelijk van wat de
71
72

Kamerstuk II 2010/11, 32 847, nr. 42
De verzelfstandiging van woningcorporaties wordt toegelicht in hoofdstuk 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

48

woningbehoefteramingen aangaven, moest je de afspraken die je
voornemens was te maken, weer bijstellen. Dat is ons beleid geweest; ik
heb het nu over de periode tot 2010.»73
3.4 Veranderend lokaal en regionaal speelveld
Het veranderende rijksbeleid had grote gevolgen voor het lokale en
regionale speelveld. In korte tijd vonden verschillende ontwikkelingen
tegelijk plaats. Gemeenten en woningcorporaties moesten meer
opbrengst gericht gaan werken, om hun lokale doelen (t.a.v. kwaliteit en
kwantiteit) van de woningproductie te kunnen realiseren. De verhouding
tussen gemeenten en private partijen veranderde, met name ook omdat
de grondmarkt interessanter werd voor private partijen. Dit leidde tot
allerlei nieuwe publiek-private samenwerkingsvormen en -modellen.
Publieke en private partijen vonden elkaar met toepassing van de
residuele grondwaardesystematiek, een systeem waarmee de grondopbrengsten werden verdeeld tussen de verschillende partijen. Ondertussen
stegen de woningprijzen voortdurend, vooral onder druk van de toenemende leenmogelijkheden van de consument. Er ontstond een dynamiek
op de lokale en regionale markt door de aanhoudende prijsstijging en het
hanteren van de residuele grondwaardesystematiek. Met bedoelde en
onbedoelde, positieve, maar zeker ook negatieve gevolgen.
Het nieuwe speelveld: nieuwe verhoudingen, opbrengstgericht
Met de uitvoeringsdecentralisatie kwamen ook de financiële risico’s
terecht bij gemeenten, woningcorporaties en marktpartijen. Tekorten
werden niet meer door het Rijk afgedekt en subsidies voor specifieke
locaties werden afgebouwd. De financiering voor de woningbouw moest
door gemeenten, woningcorporaties en de marktpartijen worden gehaald
uit de opbrengsten van de grondexploitatie.
Om het voor de gemeenten en woningcorporaties mogelijk te maken om
de grondproductiekosten van de dure voorkeurslocaties op te brengen
werd door het Rijk bewust op schaarste gestuurd. Schaarste zou in tijden
van oplopende huizenprijzen er toe leiden dat ook de grondopbrengsten
voor gemeenten zouden toenemen. Een ander doel van het sturen op
schaarste was om optimale ruimtelijke kwaliteit van de dure voorkeurslocaties bij de bebouwde stad te realiseren. Dit kon uit de toegenomen
grondopbrengst worden gefinancierd.
De heer Korthals Altes stelt in zijn proefschrift het volgende over Vinex:
«Dit strenge beleid was niet alleen bedoeld om het Groene Hart open te
houden, het ging er ook om de meest gunstige locaties te kunnen
financieren. Het tegenhouden van ontwikkelingen buiten de stadsgewesten en in het Groene Hart zou de bouw op de gewenste locaties
binnen de stadsgewesten mogelijk moeten gaan maken. Door ervoor te
zorgen dat bouwgrond schaars werd, zou deze duur moeten worden. Deze
nieuwe verhouding tussen het stimuleren van locaties in de stadsgewesten en het tegengaan van ontwikkelingen daarbuiten hing ook samen
met veranderende planningsprincipes en ontwikkelingen op het terrein
van volkshuisvesting, waar minder geld beschikbaar kwam voor sociale
woningbouw. Bewust creëren van schaarste werd in tegenstelling tot in
73

Verslag openbaar gesprek met de heer Baars, bij de Dienst Wonen en Rijksdienst als
beleidsmedewerker betrokken bij de woningbouwafspraken die in het verleden zijn gemaakt,
6 maart 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

49

het verleden door de Rijksplanologische dienst en zijn minister als
noodzakelijke voorwaarde voor kwaliteit (van toplocaties) gezien. Alleen
zo kon voldoende rendement gewaarborgd worden.»74
In het kabinetsstandpunt naar aanleiding van overleg, advies en inspraak
over de Vinex wordt het volgende gesteld:
«Door een beleid waarbij een overvloed aan locaties wordt voorkomen,
wordt het realiseren van hogere grondprijzen mogelijk en worden
vestigingsbeslissingen van investeerders via de markt in lijn met de
locatiecriteria gebracht. Voor de particuliere sector wordt het dan de
moeite waard om op de juiste plaatsen te investeren.»75
Als gevolg van de schaarste en de nieuwe opbrengstoriëntatie werden
grondposities steeds interessanter voor alle partijen, waar dat voorheen
vooral het domein van de gemeente was. De grond- en bouwmarkt, die
eerst nog relatief gescheiden werelden waren, raakten nu steeds meer
verweven.
Het gemeentelijk beleid veranderde hierdoor ook. Gemeenten kregen een
januskop omdat zij op de grondmarkt enerzijds opbrengstgericht werden
maar anderzijds de publieke opdracht moesten vervullen om te zorgen
voor verantwoord en voldoende aanbod van woningen voor de eigen
burgers.
Voorheen voerden gemeenten vaak relatief risicoloos (kostengeoriënteerd) grondbeleid: de grond was gemakkelijk te verwerven, private
partijen kwamen na de grondexploitatie pas kijken. Met de nieuwe
marktverhoudingen waren gemeenten genoodzaakt ofwel meer passief
grondbeleid te voeren (met minder risico en minder opbrengst), of juist
actief grondbeleid, waarbij zowel de opbrengsten als de risico’s aanmerkelijk groter waren dan voorheen. In onderstaande box wordt het
onderscheid tussen actief en passief grondbeleid toegelicht.
BOX 4 – Passief/actief grondbeleid76
Grondbeleid en grondbeleidsinstrumentarium waren vanaf het begin
van de jaren negentig regelmatig onderwerp van discussie.
Aanleiding hiervoor waren zowel de wijzigingen in het rijksbeleid op
het gebied van volkshuisvesting en ruimtelijke ordening, als de
problemen die de gemeenten sindsdien hadden met het sturen van
de ruimtelijke ontwikkelingen. Deze problemen werden mede
veroorzaakt doordat marktpartijen toetraden tot de grondmarkt toen
de rijkssubsidies voor woningproductie en locatieontwikkeling
verminderden. De rode draad in de genoemde discussie was de
vraag of gemeenten actief of passief grondbeleid moeten voeren. De
voorkeur van het Rijk lag steeds bij passief gemeentelijk grondbeleid, tenzij publieke doelen niet konden worden gerealiseerd
zonder actief grondbeleid.

74

Korthals Altes (1995), pp. 195–196
Kamerstuk II 1990/91, 21 879, nr. 6, p. 68
76
Gedeelten van deze tekst zijn afkomstig van www.gemeentelijkgrondbeleid.nl en uit Jókövi,
Boon & Filius (2006)
75

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

50

Actief grondbeleid
Bij actief grondbeleid voert de gemeente zelf de grondexploitatie uit.
Dat betekent dat de gemeente de grond in eigendom heeft, zorg
draagt voor het bouw- en woonrijp maken en vervolgens de grond
uitgeeft aan bijvoorbeeld een aannemingsbedrijf.
In het proces van actief grondbeleid is een aantal stappen te
onderscheiden. De eerste stap is dat de gemeente de grond moet
verwerven. Dat zal de gemeente in eerste instantie via onderhandelingen met de eigenaar moeten proberen, maar wanneer dat niet lukt
kan de gemeente ook andere instrumenten inzetten. Voorbeelden
daarvan zijn het gemeentelijk voorkeursrecht en de onteigening.
Vervolgens wordt de grond door de gemeente bouwrijp gemaakt
(tweede stap). Dat houdt onder andere in het aanleggen van de
infrastructuur in het gebied en het slopen van niet in het bestemmingsplan passende bestaande bebouwing.
De laatste stap is de uitgifte van de bouwrijpe grond (derde stap). De
gemeente moet dat doen tegen marktwaarde, op grond van
regelgeving om staatssteun tegen te gaan. Veel gemeenten brengen
jaarlijks een nota of brief uit met de grondprijzen voor de verschillende functies.
Bij actief grondbeleid heeft de gemeente meer sturingsmogelijkheden dan bij faciliterend grondbeleid of publiek-private samenwerking. Daar staat tegenover dat de gemeente ook meer risico
loopt, vooral doordat grondaankopen vaak grote investeringen
betekenen voor gemeenten.
Passief grondbeleid
Passief grondbeleid wordt ook wel faciliterend grondbeleid genoemd
en houdt in dat de gemeente zelf geen grondexploitaties uitvoert
maar dit overlaat aan private ontwikkelaars. De gemeente «faciliteert» deze grondexploitaties door te investeren in plankosten, zoals
het maken van een nieuw bestemmingsplan.
Voordeel van faciliterend grondbeleid is dat de gemeente minder
hoeft te investeren en dus minder risico loopt. Daarom kunnen
gemeenten bewust kiezen voor faciliterend grondbeleid. Ook bij het
streven naar actief grondbeleid, kan een gemeente echter
gedwongen zijn tot faciliterend grondbeleid, als een grondeigenaar
zijn grond niet aan de gemeente wil overdragen. Immers, wie de
grond heeft kan bouwen (zelfrealisatiebeginsel).
In dat geval kan de gemeente alleen de instrumenten voor faciliterend grondbeleid gebruiken om het grondgebruik te sturen.
Voorbeelden van instrumenten voor faciliterend grondbeleid zijn de
exploitatieovereenkomst of de baatbelasting. Ook het bestemmingsplan is een instrument om het grondgebruik te sturen.
Met de Nota Ruimte van 2004 werd de modernisering van het
grondbeleidinstrumentarium op de agenda gezet. Voor de uitvoering
van het ruimtelijk beleid zag het Rijk in de Nota Ruimte een duidelijk
verband tussen de herziening van de Wet op de Ruimtelijke
Ordening (WRO) en het grondbeleidinstrumentarium. Een belangrijk
uitgangspunt in de WRO was dat de juiste verantwoordelijkheid op
het juiste niveau moest terechtkomen. Voor de uitvoering van het
nieuwe ruimtelijk beleid is dit, meer dan voorheen, het regionale
schaalniveau. In november 2004 stelde de minister in een brief aan
de Tweede Kamer voor nieuwe instrumenten voor actief en passief
grondbeleid in te voeren, waaronder de grondexploitatiewet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

51

Gemeenten «kozen» in de praktijk voor verschillende vormen van
samenwerking met private partijen, afhankelijk van verschillende factoren:
de aanvankelijke grondpositie, het streven naar grondopbrengst, het risico
dat men bereid was daarbij te lopen, de publieke doelen die gediend
moesten worden, de mate van concurrentie die men wil organiseren, de
sturingsopvatting, etc.
Figuur 7 Overzicht samenwerkingsvormen in de grondexploitatie
Traditioneel
model

Bouwclaim
model

Joint-venture
model

Concessie
model
Markpartij

100%
Gemeente / gebiedsontwikkelaar
Geen
PPS
Regie en
risico’s bij
gemeente

Publiek Private Samenwerking

Verdeling regie en risico’s

Geen
PPS
Regie en
risico’s bij
gemeente

Bron: De Wildt et al. (2013), p.45

Actief grondbeleid bracht meer risico’s met zich mee, maar stelde
gemeenten ook in staat een grotere opbrengst te realiseren, waarmee
men ook weer bepaalde publieke doelen kon dienen.
De heer Heidema : «Ik benadruk nogmaals dat we via het actieve
grondbeleid ook inhoudelijk hebben kunnen sturen. Het ging over veel
meer dan het verdienen van extra gelden die op de desbetreffende locatie
dan wel ergens anders voor zouden kunnen worden ingezet. Het ging ook
echt over het inhoudelijk kunnen sturen op de ontwikkeling van de locatie.
Waar het gaat om het passieve grondbeleid hebben we behoefte om meer
tools te hebben. Ik denk aan binnenstedelijke herverkaveling en dergelijke.
Het is belangrijk om zo nodig via een passief grondbeleid ook inhoudelijk
meer te kunnen sturen.»77
Het grondeigendom was dus in grote mate bepalend voor de wijze
waarop gemeenten grondbeleid konden voeren. Met de stijgende
grondprijzen, als gevolg van schaarste en het feit dat op steeds duurdere
locaties moest worden gebouwd, kwamen echter steeds meer gronden in
handen van marktpartijen en woningcorporaties. Deze partijen speculeerden ook steeds vaker op bestemmingswijziging en daarmee waardestijging van de grond.
Wanneer een gemeente toch actief grondbeleid wilde voeren, diende ze
de grond weer te verwerven en vervolgens bouw- en woonrijp te maken.
In ruil hiervoor bedongen private partijen als ontwikkelaars en woningcorporaties geregeld het recht om (een deel van) de woningproductie voor

77

Verslag openbaar gesprek met de heer Heidema, voorzitter van de VNG-commissie Ruimte en
Wonen en daarnaast burgemeester van de gemeente Deventer, eerder werkzaam bij de
Rijksplanologische dienst en daar meegewerkt aan de Vierde Nota en Vierde Nota extra met
de Vinex-bouwlocaties, 15 februari 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

52

eigen rekening te kunnen nemen (het recht op zelfrealisatie).78 Dit
vermindert de concurrentie tussen de bouwende partijen en maakt de
afhankelijkheden in het proces tussen grondeigenaar-bouwer, gemeente
en eventuele andere bouwers. Het vergroot de risico’s op vertraging.
De heer Rietdijk: «In de kern was er ook te weinig concurrentie op de
bouwmarkt. Ik kan mij herinneren dat sommige bouwbedrijven bij ons
klaagden dat zij werden weggedrukt.»79
Gemeenten werden afhankelijker van marktpartijen en woningcorporaties
om hun woningbouwprojecten te realiseren. Dit was zowel het geval
binnen projecten als ertussen: binnen projecten had de gemeente te
maken met ontwikkelaars en woningcorporaties. In het spel tussen
verschillende projecten kwamen daar ook nog de omringende gemeenten
bij.
Steeds vaker werd een gemeenschappelijk exploitatiemodel gehanteerd
waarbij publieke en private partijen gezamenlijk verantwoordelijk waren
voor de grondexploitatie: gedeelde zeggenschap en gedeelde risico’s
(vaak op grond van een gemeenschappelijke grondexploitatiemaatschappij (GEM)). Gemeenten konden ook in een grond- en opstalmaatschappij (GOM) samenwerken met private partijen: dan draagt de
gemeente ook een deel van het risico van het vastgoed en de kwaliteit
daarvan. Deze laatste variant werd vooral toegepast indien er publieke
functies gerealiseerd moesten worden.80
3.5 De bouwpolder komt in actie
Doordat de verwevenheid en afhankelijkheid tussen de partijen steeds
verder toenam, ontstond een heus bouwpoldermodel: er moest steeds
meer worden afgestemd en onderhandeld over de realisatie van woningbouwprojecten en de verdeling van opbrengsten. Dit kostte tijd.
Als hulpmiddel om de opbrengst uit de grondexploitatie marktvriendelijker en transparanter te verdelen werd halverwege de jaren negentig het
residuele rekenen geïntroduceerd. Dat bracht aandacht voor kwaliteit en
gezamenlijke grondontwikkeling tussen publieke en private partijen.
De residuele grondwaarde is het bedrag dat resteert als de opbrengst
verkoopwaarde (vrij op naam-prijs) van de woning wordt verminderd met
de kosten voor de opstal (de bouwkosten) (zie ook box 5). De residuele
grondwaarde minus alle gemaakte grondkosten is de uiteindelijke
grondopbrengst (of het verlies). De systematiek werd gemeengoed na
stimulering door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en in
2001 gecodificeerd in het Convenant gemeentelijk grondprijsbeleid, door
de Vereniging van Nederlandse Projektontwikkeling Maatschappijen
(NEPROM), de Nederlandse Vereniging van Bouwondernemers (NVB),

78

Zelrealisatiebeginsel: het beginsel dat de eigenaar van grond het gebruik ervan zelf mag
veranderen mits dat gebruik overeenkomt met bepalingen die overheidsinstanties voor die
grond hebben vastgesteld en mits het niet noodzakelijk kan worden bewezen dat de
overheidsinstantie zelf de grond moet bezitten teneinde haar beleid te realiseren. De eigenaar
is vrij om zijn grond te gebruiken indien hij zich aan de restricties houdt. Bovendien is geen
andere dan de eigenaar bevoegd om de grond te gebruiken.
79
Verslag openbaar gesprek met de heer Rietdijk, directeur van de Nederlandse Vereniging van
Ontwikkelaars en Bouwondernemingen, 28 jan 2013
80
De Wildt et al. (2013), p.47

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

53

VNG en de staatssecretaris van het ministerie van Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer (VROM).81
De residuele grondwaardesystematiek werd algemeen geaccepteerd, al
zijn er ook altijd twijfels geweest over de negatieve bijeffecten:
De heer Poulus: «Het heeft mij zeer verrast dat partijen als de Nederlandse
Vereniging van Projectontwikkeling Maatschappijen (NEPROM) en de
Nederlandse Vereniging van Bouwondernemers (NVB), dus de bouwers
die ermee te maken hadden, daar zo gemakkelijk ja tegen zeiden. Ik heb er
weleens op doorgevraagd en toen zeiden ze: het is allemaal beter dan de
volstrekt oncontroleerbare grondquotes die anders verschenen. Ik
begreep dat op een gegeven moment gemeenten grondquotes begonnen
te eisen van 70% en 80%. (...) Ik haal nog even terug wat er op dat
moment speelde. De prijzen in de woningbouw explodeerden. De feitelijke
productiekosten hielden die prijs niet bij, dus er dreigde steeds meer geld
over te blijven. Wat een luxeprobleem... Dat geld wilden we in Nederland
niet ten goede laten komen aan degene die toevallig als eerste die woning
kocht. (...) Al snel waren alle partijen, gemeenten en bouwers, het erover
eens dat dit niet gewenst was, omdat zij als aanbieders in deze constructie
geld misliepen.
Ik vind het opmerkelijk dat de overheid niet geredeneerd heeft dat zij de
mogelijkheid dat goedkope nieuwbouw leidt tot lagere prijzen en tot
prijsdruk onmiddellijk uitschakelt. Dat heeft mij destijds getriggerd. (...) De
bouwers hebben dat geaccepteerd omdat zij dachten dat ze er alleen maar
slechter voor zouden komen te staan als zij dat niet deden. Het is voor hen
echt de next best oplossing geweest. Ikzelf vond het uitermate slecht,
vanuit het principe dat wanneer de kostprijs lager is dan de marktwaarde,
je je moet afvragen of je die echt volstrekt wilt blokkeren. Ik kan mij dat
soms voorstellen maar niet in alle situaties. Nogmaals, in de automobielindustrie doen wij dit absoluut niet.»82
BOX 5 – De werking van de residuele grondwaardesystematiek
De residuele grondwaarde is het bedrag dat resteert als de
opbrengst verkoopwaarde (vrij op naam prijs) van de woning wordt
verminderd met de kosten voor de opstal (de bouwkosten).
Voorafgaand aan het woningproductieproces worden aannames
gedaan over de opbrengst van de woning en de bouwkosten. Alle
partijen onderhandelen over de verhouding tussen grond en opstal
en de verdeling van de residuele grondopbrengst. Er worden dus
vooraf afspraken gemaakt over de verhouding van de verdeling van
het residu aan het eind van de rit. De feitelijke opbrengst is pas
achteraf vast te stellen. Hoewel de verdeling vooraf wordt overeengekomen leiden nieuwe opbrengstverwachtingen vaak ook weer tot
discussie over de gewenste verdeling.

81

De systematiek is ontleend aan de econoom Ricardo (1772–1823). Volgens Ricardo wordt het
verschil in grondwaarde bepaald door de bestemming. Zijn beroemde redenering luidt dat de
graanprijs niet hoog is vanwege de grondprijs, maar dat de grondprijs hoog is door de
graanprijzen. Vertaald naar de woningmarkt: huizenprijzen zijn niet het gevolg van de
grondprijzen, maar andersom: de hoge grondprijzen zijn het gevolg van de hoge huizenprijzen.
82
Verslag openbaar gesprek met de heer Poulus, directeur ABF Research B.V. te Delft, 11 januari
2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

54

Wanneer gedurende het langdurige woningproductieproces de prijs
van het onroerend goed stijgt en de prijs van de opstal gelijk blijft,
dan stijgt de grondprijs (de huizenprijs bepaalt immers de grondprijs) en omgekeerd als de huizenprijs zakt bij gelijk blijvende
bouwkosten, daalt de grondprijs. Op dat moment kan er heronderhandeld worden. Dat kan gaan om de verdeling van de grondopbrengst, maar ook bijvoorbeeld over de volgorde waarmee het
project wordt gerealiseerd. Het in de tijd schuiven met verschillende
bouwopgaves in het totale project, kan ook de uiteindelijke grondopbrengst en de verdeling daarvan beïnvloeden. De methode vergt
daarmee eigenlijk voortdurende herberekening van de te verwachten
bouwkosten en de verkoopprijs van de woning en daarmee het
residu.
Prijs- en kostenontwikkeling
Om de werking van de bouwpolder in het woonproductieproces volledig
te doorgronden, is de commissie dieper gedoken in de prijs- en kostenontwikkeling. Hiertoe zijn twee verdiepingsonderzoeken uitgevoerd naar de
ontwikkelingen in bouwkosten en de grondproductiekosten tussen 1990
en 2011.83
Kosten en prijzen vormen de taal waarmee de verschillende partijen met
elkaar interacteren. Het is daarbij van belang te bedenken dat de prijs van
de nieuwbouwwoning in deze interactie een gegeven is. De Nederlandse
woningmarkt is een voorraadmarkt. De prijs hangt af van de bereidheid
die de consument heeft om te betalen voor een nieuwbouwwoning. Deze
bereidheid hangt af van de leenmogelijkheden enerzijds en de prijzen in
de bestaande voorraad anderzijds. De prijs kan zich positief en negatief
ontwikkelen, daar hebben de partijen in de bouwpolder geen directe
invloed op.
Bouwkosten zijn daarmee dus ook niet van invloed op de huizenprijsontwikkeling; het is andersom: de prijzen bepalen de kostenniveaus. In de
hierna volgende box wordt toegelicht op welke wijze de prijsontwikkeling
– gegeven ook de residuele grondwaardesystematiek – van invloed is op
de kosten en opbrengsten in het woningproductieproces. Dit aan de hand
van de metafoor van een trekharmonica.
BOX 6 – De trekharmonica: prijzen bepalen kosten, niet
andersom
Elke partij voegt enige waarde toe aan de «woning in wording» en
maakt daarbij kosten. De prijs die wordt gerekend ligt uiteraard
boven het kostenniveau, zodat winst wordt behaald. Als de prijs
stijgt – de trekharmonica wordt als het ware aan een kant uitgetrokken – zullen alle partijen proberen hun opbrengst te maximaliseren. Wanneer de prijs voor een tussenproduct hoger wordt, zijn de
kosten voor de volgende partij in de keten hoger. Een keteneffect
treedt op. Naarmate de prijs meer ruimte laat voor prijsstijging,
nemen kosten van tussenproducten dus ook toe. Kosten zijn in feite
prijzen en andersom.

83

Kappert, De Wildt, Hermans & Van der Pijl (2013) en Keers, Van ’t Hof & Scheele-Goedhart
(2013)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

55

In tijden van prijsstijging zullen steeds meer partijen geneigd zijn
mee te doen in het proces. Maar: hoe meer spelers, hoe complexer
het proces echter wordt. Ook neemt de kans op fouten toe: er is
minder kostenbewustzijn, de druk op innovatie vermindert (de taart
is groot genoeg, het gaat om de verdeling ervan) en er is minder
prikkel om de samenwerking zo efficiënt mogelijk vorm te geven.
Ook kan dit leiden tot (een belang bij)vertraging. Anderzijds ontstaat
bij hoge prijzen meer ruimte om faalkosten en afstemmingskosten te
maken. Stijgende prijzen bieden ook ruimte voor kwaliteitsverbetering en de daarmee gepaard gaande kosten.
Als de prijsstijging omvangrijker is dan vooraf aan het totale
woonproductieproces gedacht, zal – in het geval van een proces met
relatief losstaande fasen (bijv. als de grondproductie losstaat van het
bouwproces) – de partij aan het eind van de keten het meest
profiteren van prijsstijging. De verwevenheid tussen de fasen is
echter in de praktijk heel groot, er worden voortdurend nieuwe
afspraken gemaakt over de (her)verdeling van de opbrengst.
Wanneer de prijs gaat dalen (de trekharmonica gaat dicht), worden
spelers kritisch naar elkaar over de marges die men maakt en de
bijhorende kostprijzen. Om mee te kunnen blijven doen, is het
noodzakelijk om naar de eigen innovatie en efficiëntie te kijken,
evenals naar de effectiviteit van de samenwerking met andere
partijen. Sommige spelers besluiten dat de marges onvoldoende zijn
om nog actief te zijn in het woonproductieproces en stappen uit,
anderen zijn succesvol in het efficiënter maken van de eigen bijdrage
en sommigen zullen hier niet toe in staat zijn en gaan failliet.
Dit proces van prijsverlaging en versterkte kostenefficiëntie gaat
doorgaans van bovenin de kolom naar beneden. Spelers aan het
eind van het proces (ondernemingen die verantwoordelijk zijn voor
de bouw en verkoop) hebben soms nog geen (volledige) kosten
gemaakt en kunnen hier nog invloed op uitoefenen. Partijen die
reeds kosten hebben gemaakt (bijv. in de grondmarkt), zullen meer
moeite hebben met prijsverlaging. Prijsverlaging gaat dan ten kosten
van de gemaakte marge (en deze kan zelfs negatief worden, met
verlies als gevolg).
In tijden van prijsstijgingen wordt de te verdelen opbrengst groter voor de
partijen in het woonproductieproces en krijgt iedereen een groter deel van
de opbrengst via de residuele grondwaardesystematiek. Hoe hoger de
prijzen, hoe hoger de opbrengst; de harmonica trekt zich aan een kant uit.
In tijden van prijsdaling is het omgekeerde aan de orde en moeten
partijen allemaal hun verlies nemen; de trekharmonica gaat dicht.
Zoals uit figuur 2 uit de proloog van dit rapport blijkt, was de prijsstijging
van woningen veel sterker dan de stijging van de bouwkosten. De
grondprijzen stegen in de periode 1995–2002 ongeveer met 400%; de
bouwkosten zijn ongeveer met 60% gestegen. Het aandeel van de
grondprijs in de prijs van een nieuwe koopwoning steeg gemiddeld van
13% naar 31%.
De heer De Rechteren van Hemert: «Ja, er is wel degelijk een verschil
tussen kosten en prijzen. De prijs is wat je ervoor betaalt en de kosten zijn
het bedrag waarvoor je het laat maken. Er zit een enorm groot verschil

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

56

tussen wat de aannemer aan bouwkosten betaalt en de prijs die je als
opdrachtgever betaalt. Daartussen zit een grijs gebied.»84
Over het algemeen kan worden gesteld dat er zeer weinig inzicht in de
kosten van het woonproductieproces bestaat. Al in de parlementaire
enquête Bouwsubsidies (1986–1988) en in de parlementaire enquête
Bouwnijverheid (2002–2003) is geconstateerd dat het woningbouwproces
en de gemaakte kosten en opbrengsten niet transparant zijn. De
commissie stelt vast dat daarin weinig is veranderd.
Het minst duidelijk is hoeveel winst, ook wel schaarstepremies genoemd,
er gemaakt wordt en aan wie deze toekomt. Verschillende partijen maken
kosten, rekenen vervolgens een bepaalde prijs aan de volgende partij in
het proces – geen volledig transparante aangelegenheid overigens – en
stemmen de marges af op de algehele prijsontwikkeling. Wat prijzen zijn
voor de ene partij, zijn kosten voor de volgende partij. Met andere
woorden: als de prijs stijgt, nemen de marges toe; als de prijs daalt
nemen de marges af. Maar met welke omvang, dat is niet duidelijk.
Als de marges toenemen is er meer geld voor kwaliteitsverbetering, of
voor het kunnen voldoen aan regelgeving.
Bouwkostenontwikkeling
Uit het «Verdiepingsonderzoek invloed veranderde regelgeving op bouwen stichtingskosten van woningen», blijkt dat de ontwikkeling van de
bouwkosten in de onderzochte casussen in de volgende verhouding is
beïnvloed door prijsstijgingen, effecten van wijzigende wet- en regelgeving en kwalitatieve veranderingen:
– Het grootste deel van de kostenstijging wordt veroorzaakt door de
stijging van lonen en materialen (ca. 57%).
– De kwaliteitsverhogende elementen als gevolg van consumentenvoorkeuren bedraagt ongeveer 25%. Het gaat met name om de toename
van de woninggrootte met 18%, het meer binnenstedelijk gaan
bouwen, de kleinere omvang van projecten, architectuur ontwikkelingen en het gebruik van luxere materialen, buitenbergingen e.d.
– De kostenstijging als gevolg van regelgeving is ongeveer 18% van het
totaal. Het gaat vooral om de wijzigingen van het Bouwbesluit in 1992,
1995, 1997 en 2003.
– De schaarstepremie – welke niet al in de kwaliteitselementen en
materialen en lonen is opgestreken – die vervolgens overblijft is nihil.
Daarbij moet worden opgemerkt dat het hier om schaarstepremies
gaat aan het eind van de keten: tussen partijen onderling ontstaan
eveneens schaarstepremies. Deze waren in tijden van prijsstijging fors,
in tijden van prijsdaling nemen deze sterk af.
Daarbij zijn er lichte verschillen tussen grondgebonden woningen en
meergezinswoningen.85
Grondproductiekostenontwikkeling
Uit het verdiepingsonderzoek naar de ontwikkeling van de grondproductiekosten tussen 1990 en 2011 en de mate waarin de ontwikkeling is
beïnvloed door prijsstijgingen, locatiespecifieke kenmerken, hogere
kwaliteitseisen en strengere (milieu)regelgeving met betrekking tot
locatieontwikkeling blijkt:
84

Verslag openbaar gesprek met de heer Rechteren van Hemert, kostendeskundige bij het
Nederland Bouwkosten Instituut, 15 februari 2013
85
Kappert et al. (2013), p.41

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

57

–

–

–

Locatiespecifieke kenmerken van een woningbouwlocatie komen
voornamelijk tot uitdrukking in:
• de verwervingskosten (afhankelijk van regio en huidig ruimtegebruik);
• de kosten voor het bouwrijp maken (technische en functionele
locatieaspecten zoals bodemgesteldheid);
• de bovenplanse kosten van de grondexploitatie (afhankelijk van de
mate waarin het plangebied kan aansluiten op reeds aanwezige
infrastructuur of daarvan belemmeringen ondervindt).
In indirecte zin heeft de locatiekeuze ook invloed op de plankosten.
Verdeeld grondeigendom (meerdere grondeigenaren) en de «verplichte» samenwerking tussen gemeenten en marktpartijen die daaruit
voortkomt maakt dat meer afstemming noodzakelijk is.
De kwaliteitsaspecten van een woningbouwlocatie kunnen worden
geoperationaliseerd als:
• dichtheid (het aantal woningen per hectare);
• ruimtegebruik (de verhouding tussen uitgeefbare kavels en
openbare ruimte);
• en kwaliteit van de inrichting van de openbare ruimte.
Deze aspecten komen in de kostenstructuur van de grondexploitatie tot
uitdrukking in de verwervingskosten (voor plangebieden met een
lagere dichtheid moeten per woning meer vierkante meters worden
verworven) en gedeeltelijk in het bouw- en woonrijp maken (een deel
van de verworven vierkante meters wordt bouw- en woonrijp
gemaakt).
Kosten gerelateerd aan wet- en regelgeving in de grondexploitatiekosten komen tot uitdrukking in:
• plankosten (directe advies- en onderzoekskosten);
• en rentekosten (indirecte kosten als gevolg van vertraging).

Archeologisch onderzoek komt tot uitdrukking in de kosten voor het
bouwrijp maken van de locatie. Uit de casestudies blijkt dat met name
regelgeving met betrekking tot archeologie, milieu (vogel en habitat) en
geluid kostenverhogend zijn. Deze komen tot uitdrukking in de plankosten
(onderzoeks- en advieskosten) en aanvullende verwervingskosten (door
aankoop van compensatiegebieden en minder efficiënt ruimtegebruik).
De onderzoekers van RIGO Research en Advies en Brink Groep schatten in
dat locatiespecifieke kenmerken 30% van de kosten beslaan en kwaliteitsaspecten en regelgeving beiden 20%. De overige kosten, circa 30% zijn
schaarstepremies.86 Per project is het verschillend waar ze landen, maar
ze slaan bij iedereen in meerdere of mindere mate neer: de grondeigenaar, de grondexploitant (gemeente, ontwikkelaar of woningcorporatie)
en de eerste bewoner.
Overigens hoeven schaarstepremies niet negatief te zijn. In het geval van
winst op de grondexploitatie komt de schaarstepremie van koopwoningen
via de grondexploitatie vrij voor andere aanwending (verevening). Bij
gemeenten wordt de winst dan aangewend voor dekking van tekorten op
andere grondexploitaties, voor de risicobuffer bij het grondbedrijf of voor
de algemene middelen ten behoeve van uitgaven aan publieke doelen.

86

Keers, et al. (2013), p.72

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

58

3.6 Lessen
Veel verschillende ontwikkelingen in korte tijd hebben het speelveld in de
bouwpolder beïnvloed. Dit heeft significante gevolgen gehad voor de
mate waarin het aanbod kon reageren op de exploderende vraag.
In dit hoofdstuk is het gewijzigde rijksbeleid ten aanzien van de ruimtelijke
ordening en volkshuisvesting beschreven en is ingegaan op de doelstellingen achter de decentrale uitvoering. Uitvoerig is ingegaan op de
nieuwe afspraken die lokaal tot stand kwamen tussen private en publieke
partijen en op de toenemende verwevenheid van grond- en bouwmarkt.
Het lokale speelveld is beschreven, waarbij is ingegaan op de interactie
tussen partijen en de effecten die dit heeft gehad op prijs- en kostenontwikkeling.
In deze laatste paragraaf wordt allereerst ingegaan op de effecten van alle
ontwikkelingen op de aanbodelasticiteit en de aanbodsturing. Daarna
wordt gekeken naar een aantal vraagstukken voor de toekomst, om de
bouwproductie sneller en beter te kunnen laten inspelen op de vraag.
Voldoende bouwen, wie trekt het zich aan?
Het aanbod reageerde – in de periode van aanhoudende prijsstijging en
zeker ook in de periode van hoogste prijsstijgingen – niet of nauwelijks op
de vraag. De sturing op het aanbod vond steeds minder centraal plaats.
Voor zover ramingen omgezet werden in concrete doelstellingen, werkten
deze eerder maximerend dan stimulerend. Vaak werden op lokaal en
regionaal niveau andere afwegingen gemaakt. De geformuleerde doelen,
die werden vertaald in convenanten met stedelijke regio’s en provincies,
werden gemiddeld genomen gerealiseerd, maar doorgaans later dan
beoogd. Het was uiteindelijk aan decentrale overheden om hier samen
met de markt uitvoering aan te geven. Afspraken werden steeds doorvertaald, via contingenten. Deze contingenten leiden – in sommige regio’s tot
de dag van vandaag – tot een plafond in de woningproductie. In de
praktijk kunnen gemeenten daardoor soms niet voldoen aan de daadwerkelijke woningbehoefte.
Het Vinex-beleid bleek – voor zover het creëren van schaarste de
doelstelling was – wel buitengewoon effectief. Hiermee werd meer dan
voldoende opbrengst gegenereerd, waarmee decentrale partijen zelf
konden voorzien in de grondontwikkeling en bouwproductie. Tegelijkertijd
werd het groen beschermd en kon een impuls worden gegeven aan de
kwaliteit van woningen en de leefomgeving, bij voorkeur dicht bij of in
stedelijk gebied.
De aanhoudende vraagtoename en prijsstijging deed de slinger echter te
ver doorslaan: het aanbod van nieuwbouw kon de vraag niet meer
bijhouden. Sterker: het zakte weg en het duurde jaren voor de bouwproductie weer steeg. Verschillende ontwikkelingen op decentraal niveau
hebben daar aan bijgedragen (zie hieronder).
De ramingen – die nog wel op centraal niveau werden uitgevoerd –
hielden aanvankelijk maar beperkt rekening met de behoefte om de
woning te verruilen voor een grotere woning en/of een woning voor meer
kwaliteit. In tijden dat de vraag toenam werden ramingen steeds naar
boven bijgesteld. Ernaar handelen – door te bouwen naar behoefte – was
echter een tweede. Dat was aan de bouwpolder.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

59

De heer Heeren: «De vraag in hoeverre de ramingen van de woningbehoefte invloed hebben op de ontwikkeling van de huizenmarkt, is
natuurlijk een lastige vraag. Natuurlijk begint het verhaal van plannen en
programmeren daarmee. (...) In het verleden vertaalden de provincies die
behoefteraming in woningbouwcontingenten per gemeente. Dat was dus
echt een zeer kwantitatieve aangelegenheid: gemeenten kregen gewoon
een contingent te bouwen woningen. Daar moesten de gemeenten binnen
blijven. Dat was een paar decennia geleden. Dat is geleidelijk geëvolueerd
tot een meer kwalitatieve woningbehoefteraming. Weliswaar zijn de
behoefteramingsmodellen nog steeds het vertrekpunt, maar er is steeds
meer gekeken om welke segmenten, doelgroepen en typen woonmilieu
het gaat. Dat is de ramingenkant van de woningbehoefte van de markt.
Het feitelijke bouwen moest ook in die jaren gewoon door de markt
gedaan worden. Dat gebeurde dus pas als er voldoende vraag was. (...)
Het door provincies aan gemeenten bieden van planologische ruimte – die
ruimte bieden gemeenten natuurlijk ook zelf in hun bestemmingsplannen
– was uiteraard wel een belangrijke voorwaarde om te kunnen bouwen,
maar dat bepaalde niet of er uiteindelijk echt gebouwd werd. Dat
bepaalde uiteindelijk de markt. Misschien is daar soms een misverstand
over.»87
Het Rijk probeerde met aanjaagteams toch de bouwproductie te bevorderen, hetgeen enigszins lukte. Men was daarbij echter volledig afhankelijk van de mogelijkheden die er regionaal en lokaal waren om hier
gevolg aan te geven. Stevige doelstellingen rond het bevorderen van
particulier opdrachtgeverschap (toename van 15% naar 30% procent) en
het verkopen van huurwoningen (45.000 per jaar), moesten verder
bijdragen aan meer aanbod. Het Rijk had echter de machtsmiddelen niet
om dit af te dwingen. Het bleken papieren doelen.
Er werd systematisch minder gebouwd dan de behoefte. Dit heeft de
prijsontwikkelingen niet veroorzaakt maar wel versterkt. De verantwoordelijkheid voor voldoende aanbod was feitelijk nergens meer belegd.
Doelstellingen joegen de productie niet aan. Zelfs toen duidelijk werd dat
het aanbod systematisch tekort schoot, nam het Rijk niet meer regie.
De heer Middelkoop: «Dan moet er ergens een wal te definiëren zijn. Dat
kan best een model zijn. Het openbaar bestuur kan wachten tot de wal het
schip keert. Het is dan mijns inziens toch wel aardig als iemand een schets
van de wal weet te geven. Als er geen wal in zicht is, raak je uiteindelijk
aan lager wal. Het bijzondere van «lager wal» is dat niemand dit zou
willen. Dat is het grote probleem. Wij zijn indertijd in ons vak afgestapt
van taakstellende planning en hebben nu een soort Frans model, de
indicatieve planning: wij willen naar Zuid-Frankrijk maar als we niet verder
komen dan Vaals, is het ook niet erg. Er is dus geen urgentie om beter je
best te doen. Hoe gaan wij nu de ruimtelijke ordening in Nederland op
een ordentelijke manier regelen? Niemand wil terug naar de tijd van de
contingentering en solexen. Dat is een karikatuur van staatsbemoeienis.»88

87

Verslag openbaar gesprek met de heer Heeren, adviseur ruimtelijke ontwikkeling bij het
Interprovinciaal Overleg, 6 maart 2013
88
Verslag openbaar gesprek met de heer Middelkoop, Docent planologie aan de Universiteit van
Amsterdam, 13 februari 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

60

Fundamentele uitdagingen voor de bouwpolder
Complexe en omvangrijke institutionele omslag
De commissie constateert dat zich de afgelopen decennia een unieke
situatie heeft voorgedaan. In betrekkelijk korte tijd heeft zich een grote
institutionele omslag voorgedaan. Het is niet verwonderlijk dat het tijd
kost voordat partijen zich hebben «gezet» in de nieuwe afhankelijkheden
en mechanismen. Deze majeure institutionele omslag vond plaats in een
tijd dat de vraag exponentieel toenam. Deze combinatie had grote
gevolgen: aan de vraag kon steeds minder goed worden voldaan.
Grootschalige bouwprojecten in het kader van Vinex leggen deze
aanloopproblemen bij uitstek bloot. Risico’s van de projecten waren groot.
De afhankelijkheid van de opbrengst was enorm, want daar moesten
grote infrastructurele en kwalitatieve opgaven uit worden gerealiseerd.
Het is dan ook niet vreemd dat er aanvankelijk voorzichtig en aftastend
werd gehandeld.
De heer Boerefijn: «Ik kom nu op Vinex en wat wij niet goed doen. Alle
partijen op de Vinex-locatie hadden belang bij uitstel. Je wist dat de
waarde hoger zou zijn, als je een jaar later ging bouwen. Dat was leuk
voor de gemeente en de ontwikkelaar. Het was ook leuk voor de corporatie. Het was eigenlijk leuk voor iedereen. Hier wordt gesproken over
spelregels aan de markt geven. Voetbal is dynamisch. Dat is voetbal niet
omdat wij zeggen: je hoeft niet te scoren, ga er lekker bij zitten, pak een
biertje en ga na 90 minuten de kleedkamer weer in. Voetbal wordt
attractief omdat degene die de meeste ballen in het doel schopt, iets wint.
In Vinex hadden wij dus misschien realisatieplichten moeten organiseren,
bijvoorbeeld dat de woningen er binnen een of twee jaar moeten staan.
Nu lag het risico vaak bij de gemeente. Dan bleef iedereen weer eens op
zijn handen zitten. Mijns inziens moet je dus een soort competitie
inbouwen. Laat de markt echt zijn werk doen. Een van de elementen in
een markt is dat je competitie hebt. Degene die dit het eerst haalt, is in
ieder geval zijn risico kwijt. Nu ging iedereen zitten wachten.»89
Het aftasten van elkaar – door publieke en private partijen – leidde dan
ook vaak tot innige verstrengeling: een sterke wederzijdse afhankelijkheid
om op zijn minst een belangrijk deel van de productie binnen te halen.
Gegeven de grote opbrengst was concurrentie vooral een sta-in-de-weg.
Niet zozeer het aantal projecten dat werd gerealiseerd, maar het feit dat
gestarte projecten werden gerealiseerd werd van belang. Vertraging kon
soms zelfs in het belang zijn van alle spelers.
Voorkomen van overaanbod
Vertraging en het voorkomen van overaanbod in de beginperiode bleken
echter niet van tijdelijke aard. De commissie concludeert dat de
bouwpolder er structureel belang bij kreeg om overaanbod te voorkomen.
Dat gold voor gemeenten, die in samenspraak met andere gemeenten de
bouwbehoefte afstemden. Maar ook marktpartijen zelf droegen bij aan
extra schaarste van bouwlocaties.

89

Verslag openbaar gesprek met de heer Boerefijn, directeur Woningcorporatie Habion,
13 februari 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

61

De commissie concludeert dat hier een belangrijke uitdaging ligt. Er is
geen prikkel, noch effectief sturingsmiddel in de bouwpolder om
daadwerkelijk te realiseren waar behoefte aan is. Dat geldt voor zowel
publieke als private partijen.
De heer Van der Schoot: «Wij hebben veel regionale overleggen met
woningaanbieders, ontwikkelaars, woningcorporaties en beleggers;
iedereen die een woning op de markt brengt. Wij zeggen: laten we vooral
samenwerken, want ieder voor zich werkt niet. Je ziet dus keurig dat
partijen het nu al op regionaal niveau gaan afstemmen. De gemeente
neemt daarbij meestal het voortouw en zegt: laten we vooral 20 projecten
benoemen die we van de grond trekken, maar niet meer alle 80 projecten
een duwtje geven want dat werkt niet.»90
De heer Fokkema: «Anderzijds was het heel erg lastig om die productie op
te voeren. Als je dat probeerde, zat je meteen vast aan je contracten. Er
waren Vinex-contracten tussen gemeenten onderling. Zodra de ene
gemeente de productie opvoerde, zei de andere gemeente: wacht even,
mijn locatie loopt risico. In die tijd hebben we ook heel veel woningcorporaties gehoord die zeiden: wacht even, ga niet te hard, onze naoorlogse
woonwijken lopen zo meteen leeg. Het is dus een heel complex samenstel
geweest. Je kunt dus niet zo maar zeggen dat er bewust is getraineerd.»91
De heer Boelhouwer: «Een ander interessant punt waar ik zelf ook het
antwoord niet op heb betreft het gedrag van ontwikkelaars en gemeenten.
We hebben ooit geprobeerd om daarnaar een onderzoek te organiseren,
maar daar kom je gewoon niet tussen. Zij hebben namelijk behoorlijk baat
bij schaarstecreatie. Als ik met de heer Joosten praat, roept hij natuurlijk:
dat doen we niet, wij bouwen natuurlijk. Gemeenten zullen het natuurlijk
ook altijd ontkennen. Maar als je echt off the record doorvraagt, blijkt het
wel degelijk te spelen. Het is echter moeilijk om daar achter te komen. Ze
zijn namelijk toch gericht op winstmaximalisatie.»92
De heer Poulus: «Ik vat het samen. Waarom is niet gebouwd wat we
wilden? We hebben te maken met een veelheid van partijen die weliswaar
met veel lawaai over tal van onderwerpen, vooral kleine onderwerpen,
met elkaar hebben gediscussieerd, maar die uiteindelijk allemaal een
zeker belang hebben bij het voorkomen van overaanbod. Dat is immers
kostbaar.»93
De heer Zwietering: «Ik zie de verschillen tussen de regionale woningmarkten en wijs erop dat dit verschil soms heel interessante tegenstellingen oplevert. Ik heb een behoorlijk aantal jaren in Amsterdam gewerkt
en weet dat daar om de een of andere reden echt op schaarste wordt
gestuurd. Men hanteerde het motto: houd het aanbod op de woningmarkt
maar krap. Daar is direct op gestuurd. Dat blijf ik beweren, ondanks
andere geluiden van een wethouder of de heer Arnoldussen.»94

90

Verslag openbaar gesprek met de heer Van der Schoot, directeur van de Stichting Landelijk
Nieuwbouw Portaal, initiatief van een grote groep projectontwikkelaars, 28 januari 2013
Verslag openbaar gesprek met de heer Fokkema, directeur van de Neprom, Vereniging
Nederlandse Projectontwikkeling Maatschappijen en eerder werkzaam bij de Stuurgroep
Experimenten Volkshuisvesting, 28 januari 2013
92
Verslag openbaar gesprek met de heer Boelhouwer, hoogleraar huisvestingssystemen aan de
TU Delft en voorzitter van het European Netwerk for Housing Research, 14 januari 2013
93
Verslag openbaar gesprek met de heer Poulus, directeur ABF Research (Delft), 14 januari 2013
94
Verslag openbaar gesprek met de heer Zwietering, programmadirecteur wijken, gemeenete
Den Haag, 14 januari 2013
91

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

62

De heer Fokkema: Grote Vinex-locaties waren een enorme opgave waar
we ons voor gesteld hebben. «Het is wel heel succesvol en men komt er
vanuit het buitenland naar kijken. Het waren echter wel de lastigste en
duurste locaties die we ons konden voorstellen. Zonder schaarste waren
ze natuurlijk ook nooit van de grond gekomen. Tegelijkertijd houdt het wel
in dat elke verandering, elke dynamiek in de markt op die locaties helaas
vaak toch weer tot heronderhandeling leidt. Dat betekent ook vertragingen.»95
Minder concurrentie door verwevenheid grond- en bouwmarkt
Een belangrijke verklaring voor het feit dat er onvoldoende prikkel was om
voldoende te realiseren en tijdig te realiseren, vindt de commissie in het
feit dat de concurrentie op de decentrale bouwmarkt is verminderd.
Belangrijkste oorzaak van die verminderde concurrentie is dat de gronden bouwmarkt innig met elkaar verweven zijn geraakt.
De heer De Boer: «Een van de constateringen van de Werkgroep Vijfde
Nota was dat er een strijd om de markt plaatsvond – wie de meeste
grondposities had, mocht de meeste woningen bouwen – terwijl een strijd
op de markt uitbleef.»96
De heer Visser: «Er zijn altijd mensen die heel goed kijken naar de plannen
van de gemeenten (...). Die zijn proactief gaan aanbellen bij boeren en
anderen en hebben dat aan de voorkant slim gespeeld.»97
De heer Heidema: «Waar we als gemeenten meer vraagtekens bij
plaatsen, is de grondspeculatie, waarbij kavels worden opgekocht en
vervolgens in heel kleine kaveltjes van een paar honderd tot een paar
duizend vierkante meter worden verkocht. Als per ongeluk zo’n verkaveld
gebied in een uitleglocatie komt te liggen, heb je als gemeente in een keer
te maken met tientallen grondeigenaren die allemaal een paar honderd
vierkante meter hebben, waarbij het dus een hell of a job is om daar tot
ontwikkeling te komen en waarbij ook het enige belang is het financiële
belang.»98
Het is voor private partijen steeds interessanter geworden om grondposities in te nemen. De grond stijgt in waarde bij bestemmingswijzigingen.
Gemeenten die de grond zelf bouwrijp willen maken betalen daar een
prijs voor: ofwel in de vorm van een afkoopsom; ofwel in de vorm van een
bouwclaim voor de eigenaar (vanwege het recht op zelfrealisatie). Dit
laatste leidt er toe dat er geen of minder concurrentie plaats vindt bij de
uiteindelijke bouw van woningen.
De heer Zwietering: «Opvallend is ook dat contractvorming, met name de
relatie tussen gemeenten en projectontwikkelaars, op de eerste plaats
woningbouwwoningcorporaties, juist niet heeft geleid tot het vergroten
95

Verslag openbaar gesprek met de heer Fokkema, directeur van de Vereniging Nederlandse
Projectontwikkeling Maatschappijen (Neprom) en eerder werkzaam de Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting, 28 jan 2013
96
Verslag openbaar gesprek met de heer De Boer beleidsadviseur WMo bij de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten, 6 maart 2013
97
Verslag openbaar gesprek met de heer Visser, algemeen directeur van het Platform 31, de
fusieorganisatie van Nirov, Nicis Institute, KEI en SEV, vml. algemeen directeur van het
Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam, 15 februari 2013
98
Verslag openbaar gesprek met de heer Heidema, voorzitter van de VNG-commissie Ruimte en
Wonen en daarnaast burgemeester van de gemeente Deventer, eerder werkzaam bij de
Rijksplanologische dienst en daar meegewerkt aan de Vierde Nota en Vierde Nota extra met
de Vinex-bouwlocaties, 15 februari 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

63

van concurrentie tussen producenten in de woningbouw. Ik ken bijna geen
gebiedsontwikkelingen waarin nog echt actief sprake was van bijvoorbeeld openbare aanbestedingen of een vorm van openbare contractvorming.»99
De heer Priemus: «Wij kennen het zelfrealisatiebeginsel, dat al jaren is
opgenomen in de Onteigeningswet. (...) Dat betekent dus dat de grondposities de sleutel vormen tot bouwopdrachten. Het betekent ook dat er
geen concurrentie meer is.»100
Het blijkt in de praktijk voor gemeenten ook erg moeilijk om de baten van
waardestijging van grond af te romen van private partijen, na gewijzigde
bestemming. Dat werd in toenemende mate problematisch omdat het
voor private partijen steeds interessanter is geworden om te speculeren
op planwijziging en daartoe grootschalige grondaankopen te doen.
De heer Ten Have: «In discussies met de raad noem ik weleens dat het
opvallend is dat we in Nederland wel planschade kennen als instrument,
waardoor de grondeigenaar een schadeclaim kan indienen bij waardevermindering door een bestemmingsplan, maar niet de planbaten, als er
waardevermeerdering ontstaat door een bestemmingsplanwijziging. Het
negatieve kan bij de gemeente worden geclaimd, maar het positieve kan
niet door de gemeente worden geclaimd.»101
De commissie concludeert dat dit een fundamentele discussie vergt over
het zelfrealisatiebeginsel en verbeterde mogelijkheden voor publieke
afroming van baten die het gevolg zijn van bestemmingsplanwijziging.
Meer afhankelijkheden, minder concurrentie, grote kans op vertraging
Het gebrek aan concurrentie en de toegenomen afhankelijkheden tussen
grond- en bouwpartijen, tussen gemeente en private partijen, heeft de
kans vergroot dat projecten niet tijdig worden gerealiseerd. Vaak bestaat
daarvoor ook geen effectieve stok achter de deur. Sterker: als gevolg van
de residuele grondprijssystematiek kan het in het belang zijn van partijen
om te vertragen, omdat een hogere verkoopprijs uiteindelijk leidt tot meer
opbrengst.
De heer Spit: «Wat dan gaat werken, is het hefboomeffect. Bij stijgende
woningprijzen wordt het aandeel van de grondprijs, het surplus, extra
groot. Dat gaat heel erg hard. Dan krijg je allerlei merkwaardige neveneffecten, namelijk dat allerlei partijen er in één keer belang bij beginnen te
krijgen dat de bouw wordt vertraagd, omdat dan de schaarste premies
extra omhoog gaan. Een van mijn collega’s noemde dat ooit het gevecht
om het residu in de bouwkolom. Allerlei partijen proberen zo lang
mogelijk in de bouwkolom te blijven zitten, om zo veel mogelijk van dat
surplus naar zich toe te trekken. Dat is een gevecht dat een aantal partijen,
ook gemeenten, veel geld heeft opgeleverd. Nu zie je dat hetzelfde
hefboomeffect met dezelfde kracht de andere kant opgaat. Dat verklaart
voor een deel de standpunten van alle partijen. Ik geloof dat collega De

99

Verslag openbaar gesprek met de heer Zwietering, programmadirecteur wijken, gemeente Den
Haag, 14 januari 2013
Verslag openbaar gesprek met de heer Priemus, emeritus hoogleraar Woningmarkt aan de TU
Delft, 13 februari 2013
101
Verslag openbaar gesprek met de heer Ten Have, partner Deloitte, adviseur op gebied van
grondbeleid, grondzaken en gebiedsontwikkeling, 11 januari 2013
100

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

64

Kam daarover in zijn notitie een opmerking maakte: het geld lekt
gelijkwaardig, naar alle partijen in de bouwkolom weg.»102
In tijden van prijsdaling is het omgekeerde het geval. Dan blijkt de
discussie echter te gaan over afstel en het stilleggen van bouwprojecten.
In dat geval zijn de partijen die relatief vroeg in de keten zitten de dupe: zij
hebben vaak al kosten gemaakt, of de in waarde afnemende grond op de
balans staan.
De heer Hukker: «Er zaten steeds meer partijen in de keten, ook partijen
die nauwelijks toegevoegde waarde leverden. Dat wordt er op dit moment
allemaal uitgesaneerd. Ik zie dus een immense kostprijsdaling, maar het
blijft hangen op het feit dat de nieuwbouw in de praktijk niet veel
goedkoper wordt. Er zijn allerlei commitments aangegaan, dus die
rekeningen staan feitelijk nog open.»103
Machtsmisbruik?
De commissie heeft zich afgevraagd in hoeverre in het nieuwe speelveld,
de hierboven genoemde ontwikkelingen in ogenschouw nemend, sprake
is geweest van bewuste concurrentiebeperking of marktmisbruik. De
commissie concludeert op basis van informatie van de NMa dat daar geen
sprake van is op substantiële schaal.104 Wel maakt ook de NMa opmerkingen over de mate waarin concurrentie wordt georganiseerd op
decentraal niveau.
De NMa heeft verschillende (voor)onderzoeken gedaan naar mededinging
op de woningmarkt. Er is gekeken naar marktwerking op Vinex-locaties
(op verzoek van de heer Duivesteijn, toenmalig Tweede Kamerlid van de
PvdA-fractie) in 2001, mogelijke onderlinge afspraken tussen gemeenten
over grondprijzen (ondermeer in 2004), prijsafspraken rond aanbesteding
van bouwwerken in de burgerlijke- en utiliteitsbouw en naar vermeend
misbruik van de economische machtspositie van een gemeente bij de
exploitatie van grond via erfpacht (2002 en heden).
Slechts in één geval (prijsafspraken rond aanbestedingen van
bouwwerken in de burgerlijke & utiliteitsbouw) heeft NMa-onderzoek
geleid tot sancties. Er is op dit moment nog onderzoek gaande naar de
erfpachtregimes in Amsterdam en Den Haag. De rest van de (voor)onderzoeken leidden niet tot gegrondverklaring/sancties.
Hoewel de NMa constateert dat van kartelvorming, of misbruik van de
economische positie (door private of publieke partijen) geen sprake is op
substantiële schaal, signaleert de NMa wel een aantal ontwikkelingen die
de concurrentie beperkt. Het gaat hierbij doorgaans om beleidskeuzes van
gemeenten. De NMa constateert dat:
– concurrentie op de regionale woningmarkt het a priori onwaarschijnlijk
maakt dat (...) partijen een economische machtspositie bekleden op
deze markt en daar misbruik van zouden maken;
– gemeenten met de keuze voor een meer actief of meer passief
grondbeleid, bepalen in hoeverre het grond- en bouwproductie publiek

102

Verslag openbaar gesprek met de heer Spit, hoogleraar planologie aan de Universiteit van
Utrecht, 11 januari 2013
103
Verslag openbaar gesprek met de heer Hukker, algemeen voorzitter van de Nederlandse
Vereniging van Makelaars, 28 januari 2013
104
Kamerstuk II 2012/13, 33 194, nr.4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

65

–
–

–

of privaat plaatsvindt; wie profiteert van waardestijging en -daing en
welke partijen de grootste risico’s dragen;
het in een aantal gevallen niet transparant is op welke basis gemeenten keuzes maken met welke partijen verbindingen worden aangegaan;
gemeenten grote invloed hebben op de mate van concurrentie. Zij
kunnen er voor kiezen met vaste aanbieders te werken, maar kunnen
ook openbaar aanbesteden. Meer concurrentie verkleint de kans op
kartelafspraken;
het niet hanteren van de reële marktwaarde van de grond door
overheden in tijden van prijsdaling kan leiden tot stagnatie van de
nieuwbouw van woningen.

De gemeente tussen twee vuren
Gemeenten (en woningcorporaties) zaten tussen twee vuren. Het
realiseren van een zo groot mogelijke grondopbrengst vormde de
voorwaarde voor het realiseren van tal van publieke doelen. Grondopbrengsten maken investeringen in de publieke ruimte mogelijk, het
verbeteren van de kwaliteit en in heel goede tijden zelfs andere noodzakelijke publieke aangelegenheden buiten de grond- en bouwontwikkeling
(kwam ten goede aan de algemene middelen). Met flinke grondopbrengsten kon ook verevend worden. Opbrengsten uit de realisatie van
kantoren konden worden gebruikt voor minder rendabele projecten. Er
werd verevend tussen koop en huur, tussen luxe en sobere woningen,
tussen rendabele en minder rendabele locaties.
De heer Dritty: «De opbrengsten van de positieve grondexploitaties
hebben wij met name gebruikt om de kosten van negatieve exploitaties
binnen het grondbedrijf te verevenen. Incidenteel zijn die ook aangewend
voor een aantal bovenwijkse voorzieningen, zoals accommodaties,
wegenstructuur en dergelijke.»105
De heer Fackeldey: «Enerzijds vraag je je af wat je nodig hebt om de
kosten te dekken van de inleg voor de infrastructuur, het bouw- en
woonrijp maken. Wat heb je nodig aan bovenwijkse of andersoortige
voorzieningen?»106
De heer Van Poelgeest: «In Amsterdam geldt dat 85% van de grond
binnen de gemeente ook in bezit is van de gemeente. Daardoor is het
onderwerp «grondprijzen» van groot belang voor de begroting, de
gebiedsontwikkeling et cetera. Het verdienen van geld staat niet voorop in
het grondbeleid. Het gaat uiteindelijk om het dienen van een aantal
publieke doelen. Grond is in die zin alleen maar een middel om uiteindelijk een aantal publieke doelen te realiseren. Het gaat daarbij om
bouwproductie en dichtheden die je op bepaalde plekken wilt.»107
De heer Litjens: «Wij voeren een actieve grondpolitiek. De laatste jaren
heeft onze gemeente geprofiteerd van het grondbedrijf. Er zijn leuke
winsten uit gekomen. (...) Uiteindelijk wil ik het volgende meegeven: wij
kunnen de werkelijkheid niet ontkennen. Er zit een luchtbel in de markt en
die zal eruit moeten. Daarom moeten wij echt gaan acteren als marktpartij

105

Verslag openbaar gesprek met de heer Dritty, wethouder van de gemeente Landgraaf,
15 februari 2013
Verslag openbaar gesprek met de heer Fackeldey, wethouder van de gemeente Lelystad en
daarnaast voorzitter van de fysieke pijler van het stedennetwerk G32, 15 februari 2013
107
Verslag openbaar gesprek met de heer Van Poelgeest, wethouder van de gemeente
Amsterdam, 15 februari 2013
106

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

66

en niet vanuit een monopolistisch denken proberen om de prijzen op een
bepaald niveau te houden.»108
De logica die ten grondslag ligt aan opbrengstmaximalisatie is echter niet
altijd te rijmen met publieke doelen. Hierboven werd al aangegeven dat
het voorkomen van overaanbod past in het streven naar opbrengstmaximalisatie. Overaanbod zou grote risico’s met zich mee brengen.
De heer Noordegraaf: «Ik wil reageren op mijn buurman, die de indruk
wekte dat de woningbouw in de eerste periode voornamelijk aan
marktpartijen werd overgelaten. Er waren wel degelijk ambitieuze
gemeenten die zelf grondposities innamen, onder het mom van: wat de
marktpartijen kunnen verdienen, kunnen wij ook verdienen. Die
gemeenten zitten nu op de blaren.»109
Voldoen aan de woonbehoefte van de inwoners kan haaks staan op het
maximaliseren van de grondopbrengst. Dat geldt ook voor de kwalitatieve
opgave. Wanneer het bouwen van minder rendabele woningen afhankelijk
wordt van de opbrengsten uit meer rendabele projecten, dan kan dat er
toe leiden dat er rendabele woningen worden gebouwd dan er behoefte
is, of een kleiner aantal minder-rendabele woningen dan de behoefte. De
commissie constateert dat dit opbrengstmechanisme heeft geleid tot
onvoldoende bouw aan de onderkant van de woningmarkt.
Mevrouw Bassie: «Als gemeenten hebben wij wel woonvisies ontwikkeld
en ontwikkelplannen gemaakt. Veel gemeenten wilden de middeninkomens en de hogere inkomens aan zich binden. Dan zoek je dus naar
duurdere woningen om te bouwen.»110
Voor gemeenten is de afhankelijkheid van grondopbrengsten toegenomen. In sommige gevallen heeft dit er toe geleid dat ingeplande
uitgaven gebaseerd zijn op verwachte grondopbrengsten. Incidentele
baten is men met andere woorden als structureel gaan beschouwen.
Enkele gemeenten zijn hierdoor fors in de problemen gekomen nu de
markt een neergaande lijn vertoont. Hoewel onvermijdelijk, is het op
werkelijke waarde schatten en afwaarderen van grondposities een
ingewikkelde zaak. Ook accountants lopen hier steeds vaker tegen aan.
Soms zijn kosten voor grondontwikkeling reeds gemaakt, soms moeten
projecten nog starten. Uitstel lijkt soms het meest aantrekkelijk, maar ook
wachten kosten geld (hoge rentelasten).
De consument, het kind van de rekening?
De vraag die resteert: was dit alles nu in het belang van de consument?
Heeft de consument wel voldoende waar voor zijn geld gekregen en was
de consument in staat invloed uit te oefenen op het woningbouwproces:
kosten en kwaliteit? De commissie concludeert dat dit, met uitzondering
van particulier opdrachtgeverschap, maar heel beperkt het geval is. De
huidige crisis leert dat het ook anders kan.

108

Verslag openbaar gesprek met de heer Litjens, wethouder van de gemeente Horst aan de
Maas, 15 februari 2013
Verslag openbaar gesprek met de heer Noordegraaf, vertegenwoordiger van het IPO, 6 maart
2013
110
Verslag openbaar gesprek met mevrouw Bassie, specialist woningbouw, stedelijke
vernieuwing en wonen bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, 6 maart 2013
109

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

67

Partijen in het grond- en bouwproces hebben de opbrengst uit de
voortdurend stijgende verkoopprijs van nieuwbouwwoningen onderling
verdeeld. Deze partijen verdienden fors aan de prijsstijging. De
consument stond daar echter buiten. Deze had noch invloed op de
kwantiteit, noch op de kwaliteit. Dat had natuurlijk ook alles te maken met
het enorme vraagoverschot: consumenten hadden niet zoveel te eisen.
Voordat de eis op tafel was gelegd, was het huis al lang verkocht aan een
ander.
De heer Rietdijk: «Een fase later, toen de spanning heel groot was, hadden
consumenten niks meer te vertellen. Zij lagen in slaapzakken voor de deur.
Woningen werden uit de put weer doorverkocht.»111
De heer Van Hoek: «Wanneer gaan partijen iets bouwen voor klanten en
proberen zij een zo goed mogelijke prijs-kwaliteitverhouding neer te
zetten? Wanneer zij daar door concurrentie toe worden gedreven. Men
hoefde dus niet zo geweldig te concurreren. Deels kun je verwijzen naar
eisen, normen en soms zeer gedetailleerde voorschriften van gemeenten
die mee wilden ontwikkelen enzovoorts, maar deels zat dit ook bij de
ontwikkelaars zelf. Zij zeggen overigens zelf ook dat de marktomstandigheden er in die tijd niet erg toe dwongen om de consument als het ware
op te zoeken.»112
Dit verklaart ook het feit dat vormen van particulier opdrachtgeverschap –
waarbij de consument wel meer aan het roer staat – niet van de grond
kwamen. Buiten dat de consument er in de bouwpolder nauwelijks tussen
kwam en dat Nederland niet echt een cultuur kent van particulier
opdrachtgeverschap, waren de financieringsmogelijkheden voor de
consument zo ruim, dat eerder hij eerder koos voor een bestaande of
reeds gerealiseerde nieuwbouwwoning.
Lokale partijen die betrokken zijn bij de aanbodproductie (de gemeenten
incluis) konden al vanaf het moment van de planvorming ruime
toepassing van particulier opdrachtgeverschap tegenhouden. Particulier
opdrachtgeverschap zou concessies vragen op de te realiseren
opbrengsten. Zowel voor private partijen (die zouden worden gedwongen
meer te voldoen aan de wensen van de consument) als voor publieke
partijen. Gemeenten zouden soms moeten volstaan met minder grondopbrengst en dienen voor een goed georganiseerde wijze van particulier
opdrachtgeverschap te voorzien in enige kennis en kunde ter ondersteuning van de ondernemende consument. Ook hiertoe was de prikkel
niet groot in tijden van prijsstijging.
De heer Kastein: «Je kunt zeggen dat dit tot 2008 niet van de grond kwam,
omdat op de markt van de bouwgrond flinke concurrentie plaatsvond
tussen grote bouwers, woningcorporaties, grote ontwikkelaars en slecht
georganiseerde particulieren die gewoon geen poot aan de grond kregen
in die markt. Het begint toch met het vinden van een locatie om een
bouwproject te realiseren. Na 2008 is dit gekanteld. De bouwlocaties
komen wel beschikbaar en veel gemeenten zijn eigenlijk niet klaar om
daarop in te spelen. Er zijn maar een paar gemeenten geweest die naar
aanleiding van de nota Mensen, wensen, wonen echt een stap hebben
111

Verslag openbaar gesprek met de heer Rietdijk, directeur Nederlandse Vereniging van
ontwikkelaars en bouwondernemingen, 28 januari 2013
112
Verslag openbaar gesprek met de heer Van Hoek, directeur Economisch Instituut voor de
Bouw, 11 januari 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

68

gezet om het politiek op de agenda te zetten. De meeste gemeenten
hebben dit niet echt met veel enthousiasme gedaan. Nu zie je dat ze het
wel doen, niet uit enthousiasme maar om een probleem op te lossen.»113
Pas nu de crisis toeslaat en daarmee het kostenbewustzijn van de
consument toeneemt (de vrager is meer aan zet), wordt het ook voor de
lokale partijen interessanter in te spelen op de vraag van individuele
woonconsumenten, soms eenvoudigweg om het probleem van de
ingezakte productie te lijf te kunnen gaan. Naast vormen van particulier
opdrachtgeverschap, ontstaan nieuwe bouwmethoden en werkwijzen: er
wordt geïnnoveerd.
Samengevat constateert de commissie dat het aanbod lange tijd
nauwelijks heeft gereageerd op de vraag. Dit is in internationaal opzicht
uniek te noemen. In betrekkelijk korte tijd heeft zich een grote institutionele omslag voorgedaan in rijksbeleid en uitvoering (decentraal). In de
onstane bouwpolder kregen partijen structureel belang bij het voorkomen
van overaanbod. Prikkels om naar behoefte te bouwen bij publieke en
private partijen en een effectief sturingsmiddel om in de bouwpolder de
noodzalelijke woningproductie te realiseren bleken onvoldoende
aanwezig. De consument werd het kind van de rekening. De consument
kon maar heel beperkt invloeduitoefenen op het woningproductieproces:
zowel op de kosten als op de kwaliteit van de woning. De huidige crisis
leert wellicht dat het ook anders kan.

113

Verslag openbaar gesprek met de heer Kastein, directeur De Regie BV, 15 februari 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

69

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

70

4 DE HUURMARKT ALS VENTIEL?
4.1 Inleiding
De woningmarkt bestaat uit een koop- en een huurmarkt. In een goed
werkende markt zouden deze functioneren als communicerende vaten. Als
huizenprijzen hard stijgen ontstaat er meer vraag naar huur omdat een
groeiend aantal mensen niet in staat is een eigen huis te kopen of betalen.
Als de huren hard stijgen zullen huurders die het kunnen betalen uitwijken
naar een koopwoning. De wederzijdse doorstroming verloopt in dit model
als vanzelf, evenals aanbodtoevoegingen vanuit de huurmarkt naar de
koopmarkt en andersom. Als meer mensen het aantrekkelijker vinden om
te kopen dan om te huren, dan zal dat leiden tot de verkoop van huurwoningen. Het omgekeerde geldt ook. Raakt een van beide markten
gespannen, dan wordt oververhitting voorkomen doordat de andere
markt reageert en functioneert als een soort ventiel waardoor lucht kan
ontsnappen.
De Nederlandse praktijk blijkt hier weerbarstig. In hoofdstuk 3 bleek al dat
de toegenomen vraag nauwelijks leidde tot een aanbodreactie. In dit
hoofdstuk staat de vraag centraal in hoeverre er vanuit de huurmarkt een
reactie kwam die bijdroeg aan afkoeling van de oververhitte koopmarkt.
4.2 De huur- en koopmarkt communiceren niet goed
Mevrouw Elsinga: «Het is opmerkelijk dat de koop- en de huurmarkt in
Nederland worden beschouwd als verschillende werelden, terwijl het juist
communicerende vaten zouden moeten zijn. In tijden van crisis is het
cruciaal dat huur- en verhuur worden gefaciliteerd: het komt tegemoet aan
de vraag naar huurwoningen en het financiële probleem van mensen die
hun huis niet kunnen verkopen. Bovendien faciliteert een goed functionerende huurmarkt de steeds dynamischer wordende Europese arbeidsmarkt.»114
Nederland kent een omvangrijke gereguleerde, sociale huurmarkt. De
sociale huurwoningen zijn goedkope huurwoningen, die meestal
eigendom zijn van een woningcorporatie. De vrije huursector is daarentegen erg klein; met een voorraad van circa 9% speelt deze een
bescheiden rol (zie box 7).115 Huurwoningen in de vrije sector hebben een
hogere, geliberaliseerde huur en zijn voornamelijk in bezit van particuliere, commerciële verhuurders.
In Nederland reageren huurders maar beperkt op ontwikkelingen in de
koopmarkt. Andersom zijn kopers ook weinig geneigd te gaan huren als
de prijs flink oploopt.
De heer Hordijk: «In Nederland zitten er maar 250.000 van de 3 miljoen
huurwoningen in de geliberaliseerde sector. De uitwisseling tussen de ene
en de andere sector kent gewoon barrières, met name vanwege de
gereguleerde huursector.»116

114

Schriftelijke inbreng van mevrouw Elsinga, hoogleraar housing institutions and governance
aan de TU Delft, ten behoeve van het openbare gesprek op 11 januari 2013
ABF Research (2011)
116
Verslag openbaar gesprek met de heer Hordijk, parttimedirecteur van de Raad voor Onroerende Zaken verantwoordelijk voor de Vastgoedindex in Nederland, daarnaast hoogleraar
taxatieleer aan de Universiteit van Tilburg, 28 januari 2013
115

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

71

BOX 7 – De Nederlandse huurmarkt
Nederland heeft circa 3,2 miljoen huurwoningen tegen circa 4
miljoen woningen in eigendom (eigenaar bewoont de woning). In
2011 hadden woningcorporaties 2.248.595 woningen in bezit (circa
70% van de totale huurvoorraad). 943.325 huurwoningen waren in
het bezit van particuliere eigenaars (circa. 30%).117 Van de woningen
in het bezit van particuliere eigenaars valt circa een derde in de vrije
sector. De huur van deze woningen ligt boven de liberalisatiegrens
van € 681,02.
De gereguleerde (of sociale) huurmarkt wordt onderscheiden van de
commerciële huurmarkt. Onder de gereguleerde huurmarkt wordt
dat deel van de huurmarkt verstaan waarbij sprake is van strakke
regels en bovengrenzen van het Rijk ten aanzien van de prijs,
gerelateerd aan de kwaliteit en oppervlakte van de woning. Op de
gereguleerde huurmarkt zijn zowel woningcorporaties als particuliere verhuurders actief. De vrije of commerciële huursector boven
de geliberaliseerde grens, waarbij de verhurende partijen uitsluitend
institutionele beleggers of particuliere verhuurders zijn, kent geen
prijsregulering.118
Gereguleerde (sociale) huurmarkt
Op de gereguleerde huurmarkt zijn vooral woningcorporaties actief
en een klein aantal particuliere verhuurders. Het Rijk grijpt op een
aantal manieren in op deze huurmarkt. Bijvoorbeeld via de huurprijsregulering, de huurtoeslag en via het stellen van voorschriften voor
de inrichting en de werking van de toegelaten instellingen (de
woningcorporaties) en het toezicht op voornoemde instellingen op
basis van de Woningwet en het besluit beheer sociale huursector. De
regulering en subsidiëring van de Nederlandse huurwoningmarkt
verlaagt de huren met gemiddeld bijna 50%. Hiermee is jaarlijks een
bedrag van 14,5 miljard euro gemoeid, evenveel als met de fiscale
subsidiëring van koopwoningen. Overigens zijn de lagere huren
mogelijk doordat de gemeente voor sociale nieuwbouw tegen
gereduceerde prijzen bouwgrond aan woningcorporaties
beschikbaar stelt en woningcorporaties tegen gunstiger rentetarieven kunnen lenen omdat de overheid – in uiterste instantie –
financieel garant staat.119
Huurprijsregulering
Onder huurprijsregulering wordt het stelsel van wettelijke regelingen
verstaan dat de huren en huurprijsstijgingen maximeert. De
huurprijsregulering is van toepassing op circa 95% van alle
huurwoningen: de sociale, niet-geliberaliseerde huurwoningen. De
maximaal redelijke huur wordt vastgesteld op basis van het
woningwaarderingsstelsel (WWS) dat punten toekent aan een
woning op basis van haar kenmerken. De maximale huurverhoging
wordt jaarlijks door het kabinet vastgesteld.

117

CBS Statline (juli 2012)
De Wildt et al. (2013), p.33
119
Romijn & Besseling (2008)
118

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

72

Woningcorporaties
Woningcorporaties zijn organisatie die zich zonder winstoogmerk
richten op het bouwen, beheren en verhuren van betaalbare
woonruimte en aan huishoudens met lage inkomens.
Huurtoeslag
Huishoudens die in vergelijking tot het gezinsinkomen te hoge
huurlasten kennen hebben recht op huurtoeslag. Voor de
huurtoeslag gelden maximale inkomens en minimale en maximale
huren. Voor de laagste inkomens leidt de huurtoeslag tot een
woonlastenverlaging van gemiddeld 20%.
Commerciële huurmarkt (de vrije sector)
Het deel huurwoningen in de commerciële huursector dat boven de
liberalisatiegrens valt is circa 9%. Dit is het enige deel van de
woningmarkt waar de overheid geen financiële instrumenten inzet
zoals huurtoeslag, financiële achtervang en borging van op de
kapitaalmarkt aangetrokken leningen, fiscale aftrek van kapitaallasten, reguliere en bijzondere projectsteun, saneringssteun,
compensatie in bijvoorbeeld de vorm van verlaagde grondkosten of
specifieke subsidies voor bepaalde activiteiten.
Verhuizen vanuit een gereguleerde huurwoning steeds minder
aantrekkelijk
Wanneer de ontwikkeling van woonlasten van verschillende sectoren
(koop versus gereguleerde, sociale huur) uiteenloopt ontstaat een kloof:
een value gap. De afstand tussen huur en koop wordt steeds groter en
doorstromen wordt dan minder aantrekkelijk.
De prijzen van koopwoningen zijn ruim twintig jaar gestegen, in sommige
perioden exponentieel. Hoofdzakelijk was dit het gevolg van de toegenomen leenmogelijkheden. Huren in de sociale huursector zijn kunstmatig
laag gehouden door huurprijsregulering. Dit heeft ertoe geleid dat de
huren een veel minder sterke stijging hebben doorgemaakt dan de prijzen
voor een koopwoning. Dit heeft zich ook vertaald in een groter verschil in
netto woonlasten tussen huur en koop, wanneer naast huurprijsregulering
rekening wordt gehouden met huursubsidie en hypotheekrenteaftrek.
Voor huurders in de gereguleerde huursector is de stap naar een
koopwoning zo steeds minder interessant of haalbaar geworden.
Na het uitbreken van de crisis in 2008 komt hier overigens een correctie
op: door de dalende huizenprijzen en de inflatievolgende huren komen
beide sectoren weer iets dichter bij elkaar te liggen.
In figuur 8 zijn de ontwikkelingen vanaf de jaren zeventig in beeld
gebracht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

73

Figuur 8 Prijsontwikkeling van bestaande koopwoningen, inflatie (CPI) en
wettelijke huurverhogingen, 1972–2011

1.000
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
1972

1977

1982

koop (NVM)

1987

1992

1997

2002

Finflatie (CPI)

2007
Huur

Bron: NVM, CBS, Boelhouwer/de Vries (2004), bewerking RIGO

Dit werd nog eens versterkt doordat woningcorporaties relatief meer
duurdere huurwoningen gingen bouwen (net onder de liberalisatiegrens).
Huurders van deze woningen kregen veel meer waar voor het geld in een
huurwoning dan in een koopwoning met gelijke kenmerken.
Mevrouw Elsinga: «Woningcorporaties hebben in hoge mate meegeprofiteerd van de stijging van de koopprijs, omdat zij een verkoopprogramma
hebben. Indirect hebben zij dus meegeprofiteerd. De onrendabele top is
een beleidsmatige keus van een sociale verhuurder die ervoor kiest om
een vrij hoge kwaliteit te realiseren en die in de markt te zetten voor een
betaalbare huur. Dan heb je logischerwijze een onrendabele top. Dat is
echt een beleidsmatige, sociale keuze. Op dit moment moet je je afvragen
of de sociale verhuurders niet te hoog zaten, of er niet te veel kwaliteit is
gerealiseerd voor die betaalbare woningen.»120
De heer Van Genne: «Zij bouwen dus woningen die soms anderhalf keer
zo groot zijn als een goedkope koopwoning die iemand die wél voor een
eigen woning zou kunnen zorgen, zou kunnen kopen. Daarmee creëer je
een ongelooflijke verstoring aan de onderkant van de markt en daardoor
ontstaan alle problemen van scheefwonen enzovoorts. Dit is een soort
maatschappelijk taboe. Als je tegen hen zegt dat zij moeten zorgen voor
kleine woningen, zeggen zij dat dat niet sociaal is en dat zij juist heel
sociaal willen zijn: «We willen die mensen goed huisvesten.» Dit wordt
dus altijd als «sociaal» verkocht, maar het is eigenlijk asociaal, want je
houdt de mensen gebonden in de huur en je verzelfstandigt hen niet.»121

120

Verslag openbaar gesprek met mevrouw Elsinga, hoogleraar housing institutions and
governance aan de TU Delft, 11 januari 2013
121
Verslag openbaar gesprek met de heer van Genne, tot 1 januari 2013 lector vastgoed aan de
Hanze Hogeschool en daarvoor werkzaam als projectontwikkelaar, 14 januari 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

74

De commissie constateert dat de kloof tussen huren en kopen de
afgelopen decennia steeds groter is geworden met als gevolg dat de
koop- en de huurmarkt steeds minder communicerende vaten zijn.
Zolang mensen relatief goedkoop kunnen huren in een ruime sociale
huurwoning is voor hen de prikkel niet groot om te kopen. In toenemende
mate is dan sprake van scheefwonen. Mensen die een koopwoning of een
duurdere huurwoning zouden kunnen betalen blijven in hun relatief
goedkope huurwoning wonen, vanwege de lage lasten. Mensen met een
relatief laag inkomen betrekken grotere en duurdere huurwoningen dan
het inkomen wellicht zou rechtvaardigen.
De heer Deutekom: «Ik deel de mening dat woningcorporaties vaak
kwalitatief hoogwaardige woningen hebben gebouwd. Daar stonden niet
altijd de bijbehorende huurinkomsten tegenover. Daar komt ook een deel
van die onrendabele top vandaan. In mijn stad bijvoorbeeld hebben we
het type eengezinswoning heel veel gebouwd. Dat levert heel veel
WWS-punten op en dus ook hoge huren. Het komt regelmatig voor dat
mensen met de allerlaagste inkomens in die huizen wonen. Als je dan
gesubsidieerd wordt, gaan je woonlasten naar beneden. Dat nodigt niet
uit om vervolgens door te stromen.»122
Dit alles belemmert de doorstroming, zowel aan de bovenkant als aan de
onderkant van de huurmarkt, en leidt tot aanzienlijke wachtlijsten voor
sociale huurwoningen. De wachtlijsten bedragen volgens Aedes
gemiddeld 8 tot 10 jaar. Ter illustratie: in Amsterdam 11,5 jaar, Utrecht 8,2
en in Den Bosch 4,9 jaar.123
De kleine vrije huursector bood geen uitkomst
De heer Van Leuvesteijn: «Wat opvallend is aan Nederland, is dat we een
heel grote sociale huurmarkt hebben. Dat is een vrij inflexibele huurmarkt.
Een groot deel van de schokken wordt in de meeste landen opgevangen
door de private huursector, maar daarvoor moet je die wel hebben. In
Nederland is dat eigenlijk maar zo’n 10% van de totale woningvoorraad,
of nog minder; eigenlijk dus vooral iets voor expats. Dat is een groot
probleem. Je zou eigenlijk willen dat de schokken voor een veel groter
deel dan nu het geval is, via de huurmarkt zouden gaan.»124
Voor particuliere en commerciële verhuurders was het niet interessant om
een vrijesectorwoning te verhuren, omdat de rendementen zeer laag
waren en er weinig vraag was.125 Voor mensen met een koopwoning was
huren in de vrije sector geen goed alternatief: geld lenen voor een
koopwoning was goedkoop, mede door de fiscale stimulering. Bovendien
bouwde je met een koopwoning kapitaal op, zo was de redenering in een
woningmarkt die jaarlijks prijsstijgingen liet zien die ver boven de inflatie
of spaarrente lagen.

122

Verslag openbaar gesprek met de heer Deutekom, directeur-bestuurder van woningcorporatie
Goedestede te Almere en daarnaast lid van het algemeen bestuurd van Aedes, de brancheorganisatie van woningcorporaties, 28 januari 2013
123
Nederlandse Woonbond (12 juli 2011)
124
Verslag openbaar gesprek met de heer Van Leuvesteijn, senior beleidsadviseur bij de
Algemene Pensioen Groep en daarvoor wetenschappelijk medewerker bij het Centraal
Planbureau, 13 februari 2013
125
Verslag openbaar gesprek met de heer Conijn, bijzonder hoogleraar woningmarkt aan de
Universiteit van Amsterdam,14 januari 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

75

Huurders die vanwege inkomenstoename niet meer in aanmerking
kwamen voor een sociale huurwoning gingen eerder een huis kopen dan
een huis huren in de duurdere vrije huursector. Huren in de vrije sector
bleef voorbehouden aan mensen die tijdelijk woonruimte nodig hadden,
zoals expats.
De heer Joosten: «De doorstroming in de markt komt inderdaad alleen
maar op gang als er een professionele commerciële huursector bestaat en
dan met name in het segment tussen de € 600 en € 900 per maand. Dat
is, zoals gezegd, een segment dat tot nu toe nauwelijks of niet is gestimuleerd, in tegenstelling tot aan de ene kant de koopsector en aan de andere
kant de sociale huursector. Hierdoor is het heel moeilijk voor mensen om
eerst een klein vermogen op te bouwen. Daarvoor zouden ze namelijk
terecht moeten kunnen in een goede huurwoning buiten de sociale
huursector. Omdat dat niet kan, kunnen ze dus niet een kapitaaltje
opbouwen dat het hun mogelijk maakt om net als in bijna alle landen om
ons heen op hun 30ste, 35ste door te stromen naar een koopwoning. Dat
middensegment ontbreekt eigenlijk geheel op de Nederlandse huurmarkt
en het zou dan ook zeker een plekje moeten krijgen in het woningbouwbeleid.»126
4.3 Aanbodtoevoeging vanuit de huurmarkt
In een vrije marktsituatie zouden prijsstijgingen in de koopsector moeten
leiden tot een toename van de verkoop van huurwoningen. Dat is immers
goed voor de balanswaarde van de verhuurder, die van de opbrengst de
eigen voorraad kan verbeteren of nieuwbouw kan plegen. Het toegevoegde aanbod aan de koopmarkt kan daar vervolgens de spanning
tussen vraag en aanbod verminderen. Het omgekeerde zou ook gelden.
Het verhuren van de koopwoning wordt aantrekkelijker in tijden van
prijsdaling.
Als wordt gekeken naar de ontwikkeling van de koop- en huurvoorraad,
dan valt op dat in vrij korte tijd de koopvoorraad ver boven de
huurvoorraad is uitgestegen (zie figuur 1) uit de proloog. Interessant is om
vast te stellen in hoeverre hier sprake was van toevoegingen vanuit de
huursector aan de koopmarkt.
Verkoop van huurwoningen
Met het nieuwe verdienmodel van woningcorporaties (na de verzelfstandiging in 1994) leek het voor woningcorporaties aantrekkelijk om in tijden
van huizenprijsstijging de huurwoningen te verkopen. Dit had naast
financiële motieven ook andere motieven. Bijvoorbeeld verbetering van
de leefbaarheid van wijken door een groter aandeel koopwoningen. Of het
ideologisch streven naar een kleinere beschermde huursector, naar
analogie van de huurmarkt in het Verenigd Koninkrijk in de jaren tachtig.
Of de ideële motieven van woningcorporaties om het eigen woningbezit
te bevorderen bij de eigen huurders.
Woningcorporaties bedachten allerlei tussenvormen tussen huur en koop
om huurwoningen te verkopen, veelal aan zittende huurders met een laag
inkomen. De tussenvormen moesten de voordelen van huren en kopen
combineren en de starters op de koopmarkt helpen om makkelijker aan
een woning te komen.
126

Verslag openbaar gesprek met de heer Joosten, marktonderzoeker bij het Bouwfonds en lid
Commissie Woningmarkt van NEPROM, vereniging van Nederlandse Projectontwikkelings
Maatschappijen, 14 januari 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

76

Ook voor huurders die in deze tijd meer financiële mogelijkheden kregen
werd het aantrekkelijker om de eigen huurwoning te kopen, mits deze
betaalbaar was. Daarbij was er een vrij breed gedeelde opvatting dat het
beter is als mensen een eigen huis bezitten.
Vanuit deze gedachten heeft de (rijks)overheid aangestuurd op de verkoop
van sociale huurwoningen. Toen de prijsstijgingen op de koopmarkt het
hoogst waren (eind jaren negentig) stelde het Rijk als doel jaarlijks 45.000
woningen te verkopen, om zo de toegankelijkheid van de markt voor
koopstarters te vergroten.127 In de woonvisie van toenmalig minister
Donner is een wettelijk kooprecht voor huurders opgenomen.128
«Huurders van een corporatiewoning krijgen het recht hun woning tegen
een redelijke prijs te kopen.»
De feitelijke verkoopontwikkeling bleef echter ver achter bij deze ambitie.
Sinds begin jaren negentig nam de verkoop van huurwoningen jaarlijks
toe en stagneerde eind jaren negentig op ongeveer 15.000 woningen per
jaar.
Figuur 9 Verkoop van sociale huurwoningen aan bewoners, 1985–2011, en het
beleidsdoel voor 1998–2009

50.000
45.000
40.000
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
1985

1990

1995

Verkopen
Beleidsdoel 1998−2009

2000

2005

2010

Geschat

Bron: CBS,1985–1986; CBS, 1992–1995; Kadaster, 1999–2006; CFV, 2007–2011

Er zijn diverse verklaringen voor het feit dat het aantal te verkopen sociale
woningen achterbleef na 1998. In de eerste plaats kon het Rijk hier niet
effectief op sturen: woningcorporaties gaan hier zelf over. In de praktijk
zijn gemeenten ook waakzaam geweest voor al te hoge verkoopniveaus,
om voldoende voorraad sociale woningen te behouden in de gemeente.
Ook woningcorporaties wilden de omvang van de eigen woningvoorraad
en de omvang van het huurdersbestand niet altijd verkleinen. Als het
corporatievermogen voldoende is, en dat was meestal het geval, ligt de
prikkel meer bij vergroting van het aantal huurders en de woningportefeuille dan bij het verder spekken van de kas, expansiedrift.
127
128

De Wildt et al. (2013)
Kamerstuk II 2010/11, 32 847, nr 1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

77

In de tweede plaats moet worden bedacht dat het aandeel woningen dat
werd verkocht door woningcorporaties weliswaar achterbleef bij de
rijksdoelstelling, maar nog altijd relatief groot was in vergelijking met het
buitenland.129 Daarbij kwam dat het voor starters lange tijd interessanter
was om te investeren in een (nieuwbouw)huis dan om eerst te gaan
huren. Uitkomst was dat de verhouding koop-huur sterk veranderde (zie
ook figuur 1 in de proloog).
In de derde plaats lopen woningcorporaties die huurwoningen willen
verkopen tegen het probleem aan dat de huurders dit ook moeten willen
en kunnen. Ofwel de huurder moet de eigen woning op een gegeven
moment kopen, ofwel de woning wordt verkocht wanneer de huurder
vertrekt. Er zijn geen dwangmiddelen. In de vorige paragraaf is reeds aan
de orde geweest dat de verhuisbereidheid onder huurders naar een
grotere woning of een eigen koopwoning geringer werd naarmate
huurprijs en koopprijzen verder uiteen gingen lopen. Naast economische
factoren zijn er ook psychologische factoren waarom huurders niet altijd
de behoefte hebben om eigenaar van een huis te worden.
Samengevat is het aantal verkochte huurwoningen sterk toegenomen,
maar heeft het de grote behoefte aan koopwoningen niet kunnen
bijhouden en zijn de rijksdoelstellingen bij lange na niet gehaald. Het Rijk
kon feitelijk niet sturen op de eigen doelstellingen om het aantal verkopen
te doen toenemen. Het is ook maar zeer de vraag of het een realistische
doelstelling was. Op lokaal en regionaal niveau werden vaak andere
afwegingen gemaakt.
Anticyclisch bouwen door woningcorporaties
Een laatste element waarbij in het licht van de wisselwerking tussen koopen huursector moet worden stilgestaan, is de bouwkwantiteit van
woningcorporaties. Hoeveel huur- en koopwoningen bouwen woningcorporaties? Gebouwde koopwoningen leidden tot een groter aanbod van
koopwoningen in Nederland. Het bouwen van huurwoningen moest voor
een deel bijdragen aan het vervangen van oudere huurwoningen die
werden gesloopt of verkocht.
De afgelopen decennia heeft een aantal ontwikkelingen de bouwomvang,
maar vooral ook de timing van bouwen door woningcorporaties, sterk
veranderd. Daar waar vroeger, voor de brutering halverwege de jaren
negentig, het anticyclisch bouwen door woningcorporaties sterk werd
gestuurd door rijkssubsidies en afspraken op decentraal niveau, maken
zelfstandige woningcorporaties sindsdien steeds meer hun eigen
afwegingen. Behalve sociale doelstellingen wegen daarin bedrijfseconomische motieven zoals waardeontwikkeling en verwachte huuropbrengsten zwaar mee. De overheid gaf met de verzelfstandiging van
woningcorporaties de mogelijkheid om te sturen op de bouwproductie uit
handen. De bedrijfseconomische logica die de woningcorporaties
vervolgens hanteerden, bleek niet altijd in de pas te lopen met eisen die
overheden aan woningcorporaties bleven stellen.
De activiteiten van woningcorporaties richtten zich niet meer primair op
het bouwen van goedkope sociale huurwoningen, maar werden uitgebreid naar de commerciële huursector, naar de koopwoningmarkt
(projectontwikkeling) en naar het terrein van maatschappelijk en kleinschalig bedrijfseconomisch vastgoed.
129

Verslag openbaar gesprek met de heer Hukker, voorzitter NVM, 28 januari 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

78

Inzakkende productie van huurwoningen
Jaarlijks bouwen woningcorporaties circa 35.000 nieuwe woningen voor
de verhuur en verkoop, waarvan het overgrote deel voor de verhuur. In
2007 ging het om 25.000 nieuwe huurwoningen, in 2011 waren dit er
29.000.130 Het aandeel van de woningcorporaties in de nieuwbouwproductie is substantieel.
Het aantal gebouwde sociale huurwoningen is in de afgelopen jaren
echter sterk teruggelopen. Begin jaren zeventig werden er soms 90.000
sociale huurwoningen per jaar gebouwd (tegen 60.000 koopwoningen).
Begin jaren negentig waren dit er nog circa 25.000. Tussen midden jaren
negentig en begin deze eeuw halveerde de huurwoningproductie verder
tot circa 13.000 woningen. Sindsdien krabbelde de productie weer op, met
name toen discussie ontstond over de grote reserves van woningcorporaties. Na de financiële crisis van 2008 zakte de productie weer in.131
De heer Conijn: «Wat betreft de productie van huurwoningen is er een
enorme piek geweest in het begin van de jaren tachtig. De bouw van
corporatiewoningen werd toen gebruikt in het anticyclische beleid op de
woningbouwmarkt. Dus toen hadden we aantallen van tegen de 100.000
huurwoningen. Met name in de jaren negentig werd dat na verloop van
tijd steeds minder; de bouw van huurwoningen nam steeds meer af. Daar
zijn wat mij betreft twee belangrijke oorzaken voor. De eerste is dat er in
die jaren een grote opleving was van de koopsector; er werden steeds
meer koopwoningen gebouwd. De tweede is de brutering en de heroriëntatie bij woningcorporaties op hun rol en hun financiële mogelijkheden.
Daarvoor werd de nieuwbouw altijd gesubsidieerd door de overheid en in
de jaren negentig werd dat mede door de brutering beëindigd. Dan zie je
dat er in het begin van deze eeuw een discussie opbloeide over de vraag
of de woningcorporaties niet teveel op hun vermogen blijven zitten. Je
ziet dan weer een stijging van de bouwproductie door woningcorporaties,
mede omdat de financiële mogelijkheden daartoe er waren en omdat de
heroriëntatie in feite haar rol vervulde. Vanaf 2003, 2004 zie je de bouw
van corporatiewoningen weer sterk toenemen tot op het huidige niveau
van 30.000.»132
Procyclisch bouwen door woningcorporaties en de gevolgen daarvan
Na de verzelfstandiging van de woningcorporaties werd de nieuwbouw
van sociale huurwoningen niet meer gesubsidieerd door het Rijk.
Daarnaast liepen woningcorporaties aan tegen een beperkte bereidheid
van huurders om de eigen woning te kopen.
De heer Poulus: «In de tijden dat de prijzen als maar opliepen, was de
vraag naar woningen heel groot. De vraag richtte zich echter specifiek op
het koopsegment en niet op het huursegment. Je ziet dat de bouwproductie van de huursector, van de woningcorporaties, helemaal onderuit
ging. De woningcorporaties hebben bij wijze van spreken tien jaar lang
bijna geen nieuwe woningen meer gebouwd, vanuit de gedachte: laten

130

Schriftelijke inbreng van de heer Paardekooper, beleidsadviseur Centraal Fonds Volkshuisvesting, ten behoeve van openbaar gesprek op 28 januari 2013
131
Zie De Wildt et al. (2013) figuur 5.5: in de crisis eind jaren zeventig begin tachtig steeg de
productie van huurwoningen en daalde de koopproductie. In de huidige crisis lopen beide
lijnen synchroon.
132
Verslag openbaar gesprek met de heer Conijn, bijzonder hoogleraar woningmarkt aan de
Universiteit van Amsterdam, 14 januari 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

79

we voorkomen dat er overaanbod is in ons segment. Dat dreigde in de
jaren immers.»133
Aanvankelijk leidde dat ertoe dat er door de woningcorporaties drastisch
minder werd gebouwd. Woningcorporaties richtten zich op de opbouw
van het eigen kapitaal. Daarnaast speelde voor woningcorporaties – net
als voor alle andere partijen – een sterk belang bij het voorkomen van
overaanbod: projecten moesten ook daadwerkelijk gerealiseerd worden
om uiteindelijk opbrengst te genereren. Toen de reserves van de
woningcorporaties toenamen en hier politieke discussie over ontstond
nam de bouwproductie echter weer toe (vanaf 2003/2004).
Figuur 10 Totaal gereedgekomen huur-en koopwoningen 1995–2011

80.000
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
1995

2000
Nieuwbouw
huurwoningen

2005

2010

Nieuwbouw
eigen woningen

Bron: CBS Statline

De heer Boerefijn: «Tot ongeveer de brutering waren de woningcorporaties vaak vanuit de contingentsturing vanuit het Rijk een beetje
marktcontrair aan het bouwen. In tijden dat er een hoge rente was en het
niet zo aantrekkelijk was om te bouwen, bouwden de woningcorporaties
met subsidies. Andersom bouwden de ontwikkelaars in de tijden dat het
geld goedkoper was en kochten mensen die woningen. Dit is een beetje
verstoord door de brutering, waarbij iedereen op een gegeven moment
tegen elkaar zei: de vermogens van de woningcorporaties lopen op en die
moeten eens worden geïnvesteerd. Woningcorporaties zijn dus flink gaan
bouwen in de dure tijd. De bouwproductie was een jaar of zes, zeven
geleden behoorlijk hoog. Daar zat namelijk een groot aandeel van de
woningcorporaties bij. Nu zijn de balansen wel stevig, maar balansen zijn
slechts vermogen, nog geen liquiditeit. Dit is nog geen positie om echt
naar voren toe te investeren. De balansen zijn ook nog fors uitgehold,
onder andere omdat wij na de brutering gewoon het geluk hebben gehad
dat de rente daalde en de woningprijzen stegen. Nu gaan die woningprijzen in ieder geval omlaag. Veel woningcorporaties hebben hun
maximale kredietpositie benut en lopen nu tegen de grenzen van hun
eigen financiering aan. Het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW)
133

Verslag openbaar gesprek met de heer Poulus, directeur ABF Research (Delft), 14 januari 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

80

stelt in dezen heldere eisen. Je mag 50% van de waarde van je bezit
belenen. Dat is een onderpandwaarde, net zoals de bank die eist van een
eigenaar-bewoner. Veel woningcorporaties zitten op die grens of zijn er
zelfs overheen gegaan. Die kunnen op dit moment dus niet investeren.»
134

Dit heeft grote gevolgen voor de bouwproductie en de afkoeling van een
gespannen of juist ontspannen woningmarkt door de huurmarkt. In het
verleden hield de huurmarkt de bouwproductie op gang in tijden van
prijsdaling en konden woningen aan de koopmarkt worden toegevoegd in
tijden van prijsstijgingen. Het eerste is steeds minder het geval, op het
tweede werd niet effectief gestuurd.
«Door het groter belang van de eigenwoningsector heeft de woningmarkt
bovendien een procyclisch karakter gekregen. De sterk gestegen huren en
de achterblijvende investeringen in de sociale huursector, alsmede de
sterk gestegen huizenprijzen in de koopsector, hebben ertoe bijgedragen
dat de relatie tussen huur- en koopsector op scherp is gezet.»135
4.4 Het ventiel: doorstroming centraal
In dit hoofdstuk stond de vraag centraal in hoeverre de huurmarkt als
ventiel heeft gefungeerd voor de hoge druk op de koopmarkt. Geconcludeerd wordt dat dat maar zeer beperkt het geval is geweest. De huurmarkt
bleek niet het ventiel dat de druk op de koopmarkt kon verminderen.
De doorstroming tussen huur- en koopsector werd steeds moeilijker.
Huurders kregen in een koopwoning minder waar voor het geld, voor hen
werd kopen steeds minder interessant. Voor kopers was de gereguleerde
huurmarkt slecht toegankelijk (wachtlijsten) en de vrije huursector niet
interessant.
Het toevoegen van aanbod vanuit de huurmarkt aan de koopmarkt kon de
ventielfunctie evenmin voldoende vervullen. Er werd welliswaar een
substantiële hoeveelheid woningen verkocht, maar het Rijksdoel werd bij
lange na niet gehaald en bleek niet voldoende om de druk op de
koopmarkt te doen afnemen.
Een laatste ventielfunctie vormt de bouwproductie. Deze zakte in tijden
van prijsstijgingen op de koopmarkt aanvankelijk fors terug en herstelde
daarna weer wat. Het bedrijfsmatiger werken door woningcorporaties en
gewijzigde sturing door de overheid op bouwkwantiteit, maken dat het
anticyclische bouwen plaats heeft gemaakt voor meer procyclisch bouwen
(zoals dat in een marktsituatie gebeurt). Met de inzakkende bouwproductie
in de koopmarkt kan nu geen redding worden verwacht vanuit de
huurmarkt.
De heer Van Beek: «De Tweede Kamer is daar al heel druk mee bezig door
het mogelijk te maken dat huurders van sociale huurwoningen met een
relatief hoog inkomen worden geconfronteerd met een huurverhoging.
Ervan uitgaand dat sociale huurwoningen tot voor kort gemiddeld voor
70% van de maximaal redelijke huurprijs werden verhuurd, ook aan
mensen met een dikke portemonnee, valt er een enorme inhaalslag te
134

Verslag openbaar gesprek met de heer Boerefijn, directeur Woningcorporatie Habion,
13 februari 2013
135
Brandsen & Helderman (2004), p.98

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

81

maken. De huurmarkt is nu nog kunstmatig goedkoop gelet op de
huurwaarde van woningen en de prijs die daarvoor wordt betaald. Het zal
enige jaren duren, afhankelijk van de grootte van de inhaalstapjes,
voordat op een marktconforme huurprijs wordt uitgekomen. De
doorstroming die daar het gevolg van is, zal voor een deel zorgen voor
een oplossing van het probleem dat de heer Houwers schetst. De mensen
die echt aangewezen zijn op die sociale-huurwoningmarkt zullen dan
daadwerkelijk voor een woning in aanmerking komen. Zij hoeven dan niet
jarenlang op een wachtlijst te blijven staan en bij pappa en mamma thuis
te blijven wonen.»136
Inmiddels zijn verschillende maatregelen genomen om de doorstroming
van huur naar koop te bevorderen. Dat is positief. Evenzo is er discussie
over de vraag in hoeverre woningcorporaties weer meer zouden moeten
(kunnen) bouwen voor de lage inkomensgroepen, bij voorkeur ook
anticyclisch. Dit zal een debat vergen over de spanning tussen publieke
wensen ten aanzien van bouwkwaliteit en -kwantiteit enerzijds en de
bedrijfsmatige logica, die een (door de overheid) beoogd gevolg is van de
verzelfstandiging, anderzijds. De in te stellen parlementaire enquêtecommissie Woningcorporaties zal ongetwijfeld aandacht besteden aan dit
vraagstuk.

136

Verslag openbaar gesprek met de heer Van Beek, directeur van het Stimuleringsfonds
Volkshuisvesting, 28 januari 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

82

EPILOOG
Twintig jaar huizenprijsontwikkeling
De afgelopen decennia is er veel op de woningmarkt gebeurd, met als
uitkomst een langdurige prijsstijging zonder precedent. Economische
voorspoed vergrootte de leenmogelijkheden voor een woning.
Langdurige prijsstijging leidde tot een breed optimisme, dat zichzelf
versterkte. Wooncarrières leken onbegrensd te zijn. De markt van
hypotheekverstrekking groeide exponentieel. Aan de aanbodzijde (de
woningbouwproductie) voltrokken zich grote veranderingen. Het Rijk
stuurde op een schaars aanbod en de uitvoering kwam decentraal te
liggen. Een aantal complexe factoren leidde er uiteindelijk toe dat het
aanbod de vraag steeds minder goed bijhield. Er werd aanvankelijk zelfs
minder gebouwd.
Prijsontwikkelingen zijn hevig in Nederland. Prijsstijgingen van 18% per
jaar, prijsdalingen van 10% per jaar: afgelopen decennia kwamen beide
voor. De sterke fluctuaties hadden heel vervelende gevolgen voor mensen
die op een ongunstig moment de woningmarkt betraden. Hetzelfde gold
voor mensen van wie de inkomenssituatie veranderde door scheiding of
werkloosheid. Naast deze micro-economische gevolgen zijn er ook grote
macro-economische gevolgen. Ontwikkelingen op de woningmarkt
kunnen op verschillende manieren de algemeen economische ontwikkeling van een land beïnvloeden.
Aanhoudend extreme stijgingen en dalingen van de huizenprijzen zijn een
signaal dat de huizenmarkt niet goed functioneert. Overkreditering, de
snellere stijging van de leenmogelijkheden ten opzichte van de inkomensontwikkeling, vertaalt zich in inflatie van de woningprijs. Als de vraag
sneller stijgt dan het aanbod, leidt dat tot huizenprijsstijging en ontstaat
het risico op oververhitting van de markt. Dit is in Nederland al snel het
geval, omdat het aanbod traag reageert op de vraag. Momenteel zien we
welke gevolgen de onvermijdelijke correctie van de huizenprijzen heeft
gehad: een hoge nationale hypotheekschuld en financiële problemen voor
huishoudens. De overheid heeft samen met hypotheekverstrekkers
mogelijkheden gehad om deze ontwikkelingen te beïnvloeden. In slechte
tijden, maar zeker ook in goede tijden. Dat is onvoldoende gebeurd.
Ook aan de aanbodzijde van de woningmarkt hadden signalen beter
moeten worden opgepakt. Er is sprake van een restrictief ruimtelijkeordeningsbeleid en het bouwproces duurt lang. Daar zijn goede redenen voor,
maar als er systematisch minder gebouwd wordt dan noodzakelijk, moet
er bij de politiek een bel gaan rinkelen dat er zaken misgaan. De al krappe
woningbouwdoelstellingen werden in de praktijk niet gehaald. Hier werd
onvoldoende op geanticipeerd, de regie ontbrak.
Ten slotte vormde de huurmarkt niet het ventiel voor de opgelopen druk
op de koopwoningmarkt. Het werd voor huurders steeds minder
aantrekkelijk om de huurwoning te verruilen voor een koopwoning. De
kleine geliberaliseerde huurmarkt vormde ook geen overloopgebied. Ook
het toevoegen van extra aanbod aan de koopwoningmarkt hielp niet om
de spanning op de woningmarkt te verminderen. En ten slotte: waar
eerder in crisistijden de bouwproductie op peil gehouden werd doordat
woningcorporaties anticyclisch bouwden, bleef dit voor het eerst uit.
Kortom, de ervaringen van de afgelopen twintig jaar bieden mogelijkheden om het in de toekomst anders te doen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

83

Herstel en nieuwe groei vergen nieuwe waakzaamheid
«De bodem van die huizenprijsdaling moet toch een keer in zicht komen.
Per slot van rekening staan er geen woningen leeg – kantoren wel. Dus er
is niet een voorraad lege huizen die eerst weggewerkt moet worden
voordat de stijging van de huizenprijs kan beginnen.»137
De Nederlandse woningmarkt gaat zich herstellen. In de weken voor
verschijning van het rapport van de tijdelijke commissie Huizenprijzen
komen er voorzichtig positieve berichten over de huizenprijsontwikkeling.
Het staat vast dat de prijsdaling eindig is: er komt weer prijsstijging. En na
die prijsstijging weer prijsdaling. Het is zaak verstandig om te gaan met
prijsontwikkelingen. De overheid dient goed te monitoren wat er gebeurt.
Signalen over te snel stijgende leenmogelijkheden en achterblijvende
aanbodontwikkeling moeten serieus genomen worden door alle partijen,
bovenal door de overheid. Ruimere leenmogelijkheden leiden tot
opdrijving van de huizenprijs en uiteindelijk ook weer tot prijsdaling
(afkoeling van de markt). Beheerste ontwikkeling van leenmogelijkheden
kan een stabielere huizenprijsontwikkeling tot gevolg hebben. Als de
markt hier zelf niet ingrijpt in tijden van prijsstijgingen, dan zijn er
mogelijkheden voor de overheid om voor afkoeling te zorgen. Sommige
andere landen doen dat heel effectief.
Nederland kent – met uitzondering van de krimpgebieden – een permanente schaarste aan woningen. Dat is inherent aan ons ruimtegebruik en
onze zuinigheid op groen. In deze huizencrisis is de bouwproductie voor
het eerst vrijwel stilgevallen. Demografische ontwikkelingen, zoals
verdere gezinsverdunning en langer thuiswonende ouderen, maken dat
de woningschaarste alleen maar groter wordt. Wanneer de bouwproductie hier niet op reageert, komen woonwensen opnieuw in het gedrang
en wordt de basis gelegd voor nieuwe prijsschokken. Het is van belang
hier goed naar te kijken. De bouwkwantiteit is de afgelopen decennia een
ondergeschoven kind geworden in het overheidsbeleid. Dat kan anders en
beter: een maatschappelijke opdracht voor publieke en private partijen.
Kosten Koper
Parlementair onderzoek is een bijzondere vorm van onderzoek. De Tweede
Kamer wil op een specifiek onderwerp haar kennispositie versterken door
gebruik te maken van de grote deskundigheid en praktijkervaring in ons
land. Niet om het wetenschappelijk werk in Nederland nog eens over te
doen, maar met het oog op politieke besluitvorming in de toekomst. Niet
voor de waan van de dag, maar met het oog op brede maatschappelijke
consensus over maatschappelijke problemen die veel mensen aangaan in
Nederland.
Twintig jaar huizenprijsontwikkeling, vraag en aanbod, huur en koop. Er
valt veel over te zeggen, er blijft discussie. Dit bleek ook uit de vele
gesprekken die de commissie met deskundigen en betrokkenen heeft
gevoerd. De commissie beoogt met dit onderzoek een kennisbasis te
leggen voor toekomstig debat over de woningmarkt. Zij heeft daarbij
geprobeerd meer inzicht te bieden in de werking van de complexe
woningmarkt en de gevolgen daarvan. Daaruit zijn lessen te trekken voor
een ieder die een rol speelt op de woningmarkt. Het vormt de basis voor

137

Teulings, C.N. (14 maart 2013)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

84

afgewogen politieke besluitvorming in de toekomst en voorkomt
kortetermijnoplossingen of besluiteloosheid.
Huizenkopers sluiten een hypotheek af voor dertig jaar en moeten een
wijs besluit nemen voor de lange termijn. Van de verschillende spelers op
de woningmarkt, kabinet en volksvertegenwoordigers incluis, mag deze
vooruitziende blik ook worden verwacht. Dat vergt kennis van prijsontwikkelingen en vraag- en aanbodontwikkelingen. Dat vergt collectief
anticiperend handelen in tijden van voor- en tegenspoed. Het vergt ook
stabiel en voorspelbaar beleid voor de lange termijn.
De tijdelijke commissie Huizenprijzen hoopt een steen te hebben
bijgedragen aan de fundering voor een verstandig debat voor de langere
termijn. Een debat dat met alle spelers en over alle relevante factoren
gevoerd moet worden. Met de woonconsument centraal. Want de kosten
zijn uiteindelijk altijd voor de koper.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

85

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

86

LITERATUURLIJST
ABF Research. (2011). Systeem woningvoorraad (Syswov). Geraadpleegd
op 13 maart 2013.
http://syswov.datawonen.nl/
Brandsen, T. en Helderman, J.K. (2004). Volkshuisvesting. In H. Dijstelbloem, P.L. Meurs & E.K. Schrijvers (Red.), WRR rapport Maatschappelijke
Dienstverlening een onderzoek naar vijf sectoren (pp. 65–100).
Amsterdam: Amsterdam University Press.
Bureau Krediet Registratie (BKR). (12 oktober 2012). BKR Hypotheekbarometer: ruim 72.000 huiseigenaren met een betalingsachterstand op de
hypotheek. Geraadpleegd op 24 januari 2013.
http://perskamer.bkr.nl/bkr-hypotheekbarometer-ruim-72-000huiseigenaren-met-een-betalingsachterstand-op-de-hypotheek/
De Nederlandsche Bank (DNB).(september 2007, nr 6). Overzicht financiële
stabiliteit in Nederland 2007. Amsterdam: DNB.
Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). (21-7-2011). Bebouwing zet
gestaag door. Geraadpleegd op 13 maart 2013.
http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/themas/dossiers/nederland-regionaal/
publicaties/artikelen/archief/2011/2011-3433-wm.htm
Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). (21-1-2013). Twee derde van alle
woningen eengezinswoning. Geraadpleegd op 24 januari 2013.
http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/themas/bouwen-wonen/publicaties/
artikelen/archief/2013/2013-twee-derde-van-alle-woningeneengezinswoning-pub.htm
Centraal Bureau voor de Statistiek (CBSa). (21-3-2013). Bestaande
koopwoningen ruim 8 procent goedkoper dan jaar eerder. Geraadpleegd
op 22 maart 2013.
http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/themas/bouwen-wonen/publicaties/
artikelen/archief/2013/2013-03-21-m11.htm
Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) Statline. (21-3-2013). Bestaande
koopwoningen; verkoopprijzen prijsindex (2010=100). Geraadpleegd op
24 maart 2013.
http://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/
?DM=SLNL&PA=81884NED&D1=0–2&D2=a&HDR=T&STB=G1&VW=T.
Centraal Bureau voor de Statistiek (CBSb). (21-3-2013). Eigen woning van
ruim één miljoen huishoudens onder water. Geraadpleegd op 22 maart
2013.
http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/themas/inkomen-bestedingen/publicaties/
artikelen/archief/2013/2013–3802-wm.htm
Centraal Planbureau (CPB). (2011). Labour market flexibility in the
Netherlands. The role of contacts and self-employment. Den Haag: CPB.
Dam, F. van en Eskinasi, M. (augustus 2012). Woningprijzen: bepalende
factoren en actoren: Een overzicht van bevindingen uit studies van het
PBL. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

87

Dol, C.P., Heijden, H. van der en Oxley, M. (2010). Economische crisis,
woningmarkt en beleidsinterventies; een internationale inventarisatie.
Delft: OTB.
Geest, L. van der en Heuts, L. (okt 2005). Risico’s op de Nederlandse
huizen- en hypotheekmarkt in 2005–2010. Breukelen: Nyfer.
ING (december 2012). ING kwartaalmonitor woningmarkt derde kwartaal
2012. Geraadpleegd op 24 januari 2013.
http://www.ing.nl/Images/kwartaalmonitor-woningmarkt-december2012_tcm7-125772.pdf
Jansen, R., Bijlsma, M., Kruidhof, M. en Pattipeilohy, C. (2013). Financieringsproblemen in de hypotheekmarkt. Amsterdam: De Nederlandsche
Bank.
Jókövi, M., Boon, C. en Filius, F. (2006). Woningproductie ten tijde van
vinex. Een verkenning. Den Haag: Ruimtelijk Planbureau.
Kappert, M., Wildt, R. de, Hermans, M. en Pijl, P. van der (2013). Parlementair onderzoek huizenprijzen. Verdiepingsonderzoek invloed veranderde regelgeving op bouw- en stichtingskosten van woningen.
Amsterdam: RIGO Research en Advies BV en Brink Groep.
Keers, G., Hof, A. van ’t en Scheele-Goedhart, J. (2013). Parlementair
onderzoek huizenprijzen. Verdiepingsonderzoek invloed veranderde
invloed locatie, kwaliteit en regelgeving op grondproductiekosten.
Amsterdam: RIGO Research en Advies en Brink Groep.
Korthals Altes, W.K. (1995). De Nederlandse planningdoctrine in het fin de
siècle: voorbereiding en doorwerking van de Vierde nota over de
ruimtelijke ordening (Extra). Van Gorcum: Assen, blz. 194–201.
Nederlandse Woonbond. (12-07-2011). Wachttijd sociale huurwoning blijft
toenemen. Geraadpleegd op 24 januari 2013.
http://www.woonbond.nl/nieuws/2515
Romijn, G. en Besseling, P. (2008). Economische effecten van regulering
en subsidiëring van de huurwoningmarkt. Den Haag: Centraal Planbureau.
Schinkel, M. en Walle, E. van der. (20 januari 2000). De hachelijke
hypotheekbel, NRC Handelsblad.
Teulings, C. (14 maart 2013). We pesten onszelf meer dan nodig. De
Volkskrant, p.7.
Verbond van Verzekeraars. (november 2011). Financiering Nederlandse
woningmarkt onder druk. Geraadpleegd op 24 januari 2013.
https://www.verzekeraars.nl/verzekeringsbranche/publicaties/Publicaties/
pos_paper_financiering_nederlandse_woningmarkt_onder_druk_nov2011.pdf
pos_paper_financiering_nederlandse_woningmarkt_onder_druk_nov2011.pdf
Wildt, R. de, Keers, G., Hermans, M., Hof, A. van ’t en Pijl, P. van der(2013).
Fase 1. Meta-analyse bestaand onderzoek. Amsterdam: RIGO Research en
Advies BV en Brink Management en Advies BV.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

88

KAMERSTUKKEN
Aanhangsel Handelingen II 2012/13, nr. 1402. Schriftelijke vragen van de
leden Knops, Omtzigt en Van Hijum over de Nationale Hypotheekgarantie.
Kamerstuk II 1990/91, 21 879, nr.6. Kabinetsstandpunt, Vierde nota over de
ruimtelijke ordening extra.
Kamerstuk II 1997/98, 25 180, nr. 61. Gewijzigde motie Duivesteijn c.s.,
Partiële herziening Planologische Kernbeslissing Nationaal Ruimtelijk
Beleid.
Kamerstuk II 1999/2000, 26 800-IXB, nr. 26. Brief van de minister van
Financiën, Vaststelling van de begroting van de uitgaven en de
ontvangsten van het Ministerie van Financiën (IXB) voor het jaar 2000.
Kamerstuk II 2000/01, 27 559, nr. 2. Nota, Mensen, wensen, wonen.
Kamerstuk II 2006/2007, 27 562 nr. 10. Bijlage, Evaluatie Verstedelijking
VINEX, 1995 tot 2005.
Kamerstuk II 2009/10, 31 980, nr. 4. Rapport, Parlementair onderzoek
financieel stelsel.
Kamerstuk II 2010/11, 32 769, nr. 3. Memorie van toelichting, Herziening
van de regels over toegelaten instellingen en instelling van een Nederlandse Autoriteit toegelaten instellingen volkshuisvesting (Herzieningswet
toegelaten instellingen volkshuisvesting).
Kamerstuk II 2010/11, 32 847, nr 1. Brief regering, Woonvisie kabinet.
Kamerstuk II 2010/11, 32 847, nr. 42. Brief regering, Afspraken woningmarkt.
Kamerstuk II 2012/13, 33 194, nr. 1. Brief Kamer, Onderzoeksvoorstel
Parlementair onderzoek huizenprijzen.
Kamerstuk II 2012/13, 33 194, nr. 4. Correspondentie met het kabinet,
Parlementair onderzoek huizenprijzen.
Kamerstuk II 2012/13, 33 194, nr. 5. Stenografische verslagen deskundigenbijeenkomsten, Parlementair onderzoek huizenprijzen.
Kamerstuk II 2012/13, 33 194, nr. 6. Stenografische verslagen rondetafelgesprekken met belanghebbenden, Parlementair onderzoek huizenprijzen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

89

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

90

BEGRIPPENLIJST
Aanbodelasticiteit
De mate waarin het aanbod reageert op de veranderende vraag.
Actief grondbeleid
Bij actief grondbeleid voert de gemeente zelf de grondexploitatie uit. Dat
betekent dat de gemeente de grond in eigendom heeft, zorg draagt voor
het bouw- en woonrijp maken en vervolgens de grond uitgeeft aan
bijvoorbeeld een aannemingsbedrijf.
Advieskosten
Kosten van adviseurs tijdens de voorbereidings- en realisatiefase van een
bouwproject.
BDB-index
Bouwkostenindex opgesteld door het Bureau Documentatie Bouwwezen.
Binnenstedelijke locatie
Een bouwlocatie binnen de contouren van de bestaande bebouwing.
Bouwbesluit
Landelijke regelgeving waarin staat omschreven aan welke technische
eisen nieuwe en bestaande bouwwerken minimaal moeten voldoen.
Bouwclaimmodel
Wijze van samenwerken tussen gemeente en ontwikkelaar waarbij de
ontwikkelaar zijn grondbezit overdraagt aan de gemeente in ruil voor de
garantie dat hij een deel van de te bouwen woningen mag realiseren.
Bouwkosten
Kosten die voortvloeien uit aangegane verplichtingen ten behoeve van de
fysieke realisatie (het bouwen) van de bouwwerken.
Bouwrijpe grond
Een kavel vrij van obstakels waarop direct gebouwd kan worden.
Bouwrijp maken
Het door feitelijke maatregelen geschikt of beter maken van gronden voor
bebouwing. Het gaat daarbij om werkzaamheden als: het slopen van
opstallen, het graven van watergangen, aanleg van bouwwegen, aanleg
van riolering, aanleg van kabels en leidingen, etc.
Catalogusbouw
Een vorm van (collectief) particulier opdrachtgeverschap waarbij de
particuliere opdrachtgever een volledig door de aannemer gedetailleerde
woning bestelt en daarmee geen risico meer loopt ten aan zien van de
bouwkosten.
Collectief Particulier opdrachtgeverschap (CPO)
Groep van particulieren die zich georganiseerd hebben als rechtspersoon
zonder winstoogmerk en die volledige juridische zeggenschap hebben
over en de verantwoordelijkheid dragen voor het gebruik van de grond,
het ontwerp en de bouw van de eigen woning.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

91

Contingenten
Het aantal woningen dat een gemeente mag bouwen conform hetgeen
een hoger bestuursorgaan heeft bepaald.
Exploitatieovereenkomst (Grondexploitatiewet)
Een overeenkomst tussen gemeente en marktpartij waarbij de gemeente
medewerking verleent aan een private grondexploitatie in ruil voor
vergoeding van (een deel) de gemeentelijke kosten door de marktpartij.
Als deze overeenkomst voor het desbetreffende plangebied is gesloten
voor het vaststellen van het bestemmingsplan, dan is geen «exploitatieplan» nodig.
Exploitatieplan (Grondexploitatiewet
Een gemeentelijk exploitatieplan bevat een grondexploitatie en regels
voor het omslaan van de kosten over de verschillende uitgiftecategorieën.
Daarnaast kan het exploitatieplan gemeentelijke locatie-eisen bevatten
voor de inrichting van de openbare ruimte, de nutsvoorzieningen en het
bouwrijp maken. Verder kunnen in het exploitatieplan bepalingen worden
opgenomen over de fasering van de uitvoering en de koppeling van
bepaalde onderdelen. Ook mogen regels over de uitvoerbaarheid van
bestemmingen erin worden opgenomen.
Faalkosten
Dit zijn kosten door vermijdbare fouten, zoals bouwontwerpfouten,
afstemmingsfouten of verspilling.
Geliberaliseerde huur
Zie: vrijesectorhuur.
Grondexploitatie
Het proces van productie en daarmee ook prijsvorming van bouw- en
woonrijpe grond. In de grondexploitatiebegroting staan de kosten en
opbrengsten die samenhangen met de productie van uitgeefbare grond.
De grondexploitatiebegroting is ook het instrument om bij het meerjarige
proces van de productie van bouwrijpe grond een goed inzicht te houden
in het verloop van kosten en opbrengsten.
Grondexploitatiewet
Met de Grondexploitatiewet (1 juli 2008) worden de rollen van gemeente
en eigenaren bij particuliere grondexploitatie verduidelijkt. In het proces
van locatieontwikkeling spelen grondbezit en grondexploitatie een
cruciale rol. Een grondeigenaar mag in beginsel zijn eigen perceel
ontwikkelen. De gemeente wil daarentegen de ruimtelijke ontwikkeling
sturen en streeft naar een goede ruimtelijke kwaliteit en een eerlijke
verdeling van de kosten en baten van grondexploitatie. Dat kan niet
zonder wettelijke grondslag. De Wet ruimtelijke ordening (Wro) biedt de
gemeente de mogelijkheid om de ruimtelijke ontwikkeling te sturen en de
Grondexploitatiewet geeft de gemeente instrumenten om de particuliere
grondexploitatie te geleiden.
Grondproductiekosten
De totale kosten die verbonden zijn aan verwerving van ruwe bouwgrond,
het bouw en woonrijp maken van een locatie, toegerekende bovenwijkse
voorzieningen, planontwikkeling (V&T) en rente/fasering.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

92

Huurregulering
De huurregulering stelt een maximaal redelijke huur (aanvangshuur) vast
en de maximale jaarlijkse huurverhoging. De huurregulering is van
toepassing op het overgrote deel van de huurwoningen: de
niet-geliberaliseerde huurcontracten. De maximaal redelijke huur wordt
vastgesteld met het woningwaarderingsstelsel (WWS) dat punten toekent
aan een woning op basis van zijn kenmerken. De maximale huurverhoging wordt jaarlijks door het kabinet vastgesteld.
Investeringskosten
Alle kosten die voor de bouw van een gebouw nodig zijn, exclusief
grondkosten.
Krimpgebieden
Gebieden met sterk afnemende woningbehoefte met leegstand tot gevolg.
Voorbeelden zijn: Noordoost-Groningen, Zeeuws-Vlaanderen en
Zuid-Limburg (regio Parkstad).
Leencapaciteit
Het bedrag aan hypothecaire financieringen dat de hypotheekverstrekker
maximaal aan de consument mag verstrekken.
«Loan to income»-ratio
Verhouding tussen verkregen hypotheek en beschikbaar inkomen.
«Loan to value»-ratio
Verhouding tussen de afgesloten hypotheek en de waarde die het huis bij
de aankoop vertegenwoordigt.
Liberalisatiegrens
De huurgrens die de scheidslijn vormt voor de commerciële vrijesectorhuur en sociale (gereguleerde) huur.
Meergezinswoning
Elke woning die samen met andere woonruimten c.q. bedrijfsruimten
pand vormt. Hieronder vallen flats, galerij-, portiek-, beneden- en
bovenwoningen, appartementen en woningen boven bedrijfsruimten
(voor zover deze zijn voorzien van een buiten de bedrijfsruimte gelegen
toegangsdeur).
Opstal
Bebouwing exclusief de daarbij behorende grond.
Opstalexploitatie
Ontwikkeling van onroerend goed.
Particulier opdrachtgeverschap
Situatie dat de burger volledige juridische zeggenschap heeft over en
verantwoordelijkheid draagt voor het gebruik van de grond, het ontwerp
en de bouw van de eigen woning.
Passief grondbeleid
Passief grondbeleid wordt ook wel faciliterend grondbeleid genoemd en
houdt in dat de gemeente zelf geen grondexploitaties uitvoert maar dit
overlaat aan private ontwikkelaars. De gemeente «faciliteert» deze
grondexploitaties door te investeren in plankosten, zoals het maken van
een nieuw bestemmingsplan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

93

Plankosten
Kostensoort in de grondexploitatie die is gerelateerd aan werkzaamheden
ten behoeve van het ontwerp en ontwikkeling van een locatie. Bijvoorbeeld: gemeentelijke apparaatskosten, kosten van ruimtelijke procedures,
advieskosten etc.
Publiek-private samenwerking (PPS)
Gemeenten en marktpartijen werken – op basis van afspraken over
opbrengstverdeling en te nemen risico’s – aan de realisatie van grond- en
of bouwproductie. Er zijn verschillende samenwerkingsvormen denkbaar.
Residuele grondwaarde
De residuele grondwaarde wordt berekend door de investeringskosten
(bouw- en ontwikkelingskosten) in mindering te brengen op de verwachte
verkoopwaarde, vrij op naam-prijs, van het te realiseren vastgoed.
Restschuld
Restschuld ontstaat wanneer de woning wordt verkocht voor een lagere
prijs dan het bedrag waarvoor een hypotheek is afgesloten.
Ruimtelijkeordeningsbeleid
Het ruimtelijk ordeningsbeleid biedt de kaders voor de verschillende
vormen van ruimtegebruik in Nederland, waaronder infrastructuur en
woningmarkt.
Scheefwonen
Van scheefwonen is sprake als iemand met een relatief hoog inkomen in
een sociale huurwoning woont. Scheefwoners profiteren van een relatief
lagere huur, terwijl daar op basis van hun inkomen geen noodzaak (meer)
voor zou bestaan.
Securitisatie
Securitisatie is een financiële methode die door hypotheekverstrekkers
wordt gebruikt om extra kapitaal aan te trekken door (een deel van) de
uitstaande hypotheken door te verkopen aan andere banken, verzekeraars
en hedgefondsen. Hierdoor verdwijnen de uitgegeven hypotheken voor
een deel van de balans en hebben hypotheekverstrekkers door de
opbrengst weer financiële ruimte om nieuwe hypotheken te verstrekken.
Sociale huur
Woningen met een huurprijs onder de liberalisatiegrens, waarvoor de
maximale huurprijs en de maximale huurverhoging door landelijke
regelgeving wordt bepaald.
Structuurvisie
Een visie van een gemeente op de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling
van een gebied. De Wet ruimtelijke ordening (Wro) biedt hiervoor een
wettelijke basis.
Uitleglocatie
Een bouwlocatie buiten de contouren van de bestaande bebouwing.
Verevening
Financiële herverdeling: winst op het ene deelproject wordt gebruikt ter
(mede)bekostiging ander deelproject.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

94

Volatiliteit
Prijsschommelingen.
Voorraadmarkt
De woningmarkt is een voorraadmarkt. Een toename van de vraag zal niet
direct leiden tot aanbodtoevoeging.
Vrijesectorhuur
Woningen met een huurprijs boven de liberalisatiegrens. Dit is het enige
deel van de woningmarkt waar geen sprake is van een vorm van
subsidiëring zoals huurtoeslag of fiscale aftrek van kapitaallasten.
Woonlasten
Woonlasten zijn alle aan het wonen verbonden kosten voor een
huishouden. De woonlasten kunnen bestaan uit de hypotheeklasten of
huurlasten en de bijkomende woonlasten, waaronder energiekosten,
belastingen en heffingen, verzekeringen en het eigenwoningforfait (in
geval van een koopwoning).
Woonrijp maken
De werkzaamheden aan het openbaar gebied nadat de onroerende zaken
gerealiseerd zijn. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om de aanleg van de
definitieve bestrating, openbare verlichting, groen, etc.
Zelfrealisatiebeginsel
Hij of zij die de grond verwerft, verwerft ook het bouwrecht volgens het
gestelde in het bestemmingsplan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

95

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

96

BIJLAGE 1 LIJST VAN GESPREKSPARTNERS OPENBARE
GESPREKKEN

Aalbers, M.B.

Arnoldussen, E.

Baars, M.A. van

Bassie, P.
Beek, J.W. van
Beek, W. van de
Bertholet, J.C.N.
Boelens, L.

Boelhouwer, P.J.

Boer, R. de
Boerefijn, P.
Bovenberg, A.L.
Brinkman, L.C.
Buitelaar, E.

Combée, B.
Conijn, J.

Deutekom,
A.S.M.

Doude van
Troostwijk, L.L.
Dritty, A.
Duijn, J. van
Elsinga, M.
Ewijk, C. van

onderzoeker hypotheekmarkt aan de Universiteit van
Amsterdam en startend universitair hoofddocent aan
de Katholieke Universiteit Leuven
zelfstandig adviseur, voormalig directeur van het
Grondbedrijf in Amsterdam en van het Rijksvastgoeden ontwikkelingsbedrijf
Beleidsmedewerker bij de Wonen en Rijksdienst van
het ministerie van Binnenlandse Zaken, betrokken bij
de woningbouwafspraken die in het verleden zijn
gemaakt
specialist woningbouw, stedelijke vernieuwing en
wonen bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
directeur van het Stimuleringsfonds Volkshuisvesting
manager Strategie, Beleid en Internationale zaken bij
de Autoriteit Financiële Markten
directeur en oprichter van De Grondmakelaar
voormalig buitengewoon hoogleraar aan de Universiteit Utrecht en thans hoogleraar aan de Universiteit
Gent op het gebied van planning en mobiliteit.
hoogleraar huisvestingssystemen (ook internationale
vergelijking) aan de TU Delft en voorzitter van het
European Netwerk for Housing Research
beleidsadviseur Wmo bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
directeur van landelijke woningcorporatie Habion,
gespecialiseerd in ouderenhuisvesting
hoogleraar Economie aan de Universiteit van Tilburg
voorzitter van Bouwend Nederland
programmaleider van het Planbureau voor de
Leefomgeving en onderzoeker bij de Amsterdam
School of Real Estate
directeur van de Consumentenbond
bijzonder hoogleraar (koop)woningmarkt aan de
Universiteit van Amsterdam en verbonden aan de
Amsterdam School of Real Estate, daarnaast
werkzaam bij Ortec Finance
directeur-bestuurder van woningcorporatie Goedestede te Almere en daarnaast lid van het algemeen
bestuurd van Aedes, de brancheorganisatie van
woningcorporaties
lid Adviescollege Toetsing Regeldruk Actal
wethouder van de gemeente Landgraaf
voormalig Robeco-topman, verantwoordelijk voor de
beleggingen, auteur van «de Schuldenberg»
hoogleraar housing institutions and governance aan
de TU Delft
hoogleraar macro-economie aan de Universiteit van
Amsterdam, en onderdirecteur bij het Centraal
Planbureau

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

97

Fackeldey, J.A.

Feitsma, E.A.
Fokkema, J.

Francke, M.K.

Genne, F. van

Goetgeluk, R.W.
Harmens, D.P.
Have, F. ten
Hebbink, G.E.
Heeren, T.
Heidema, A.P.

Heijden, H.M.H.
van der
Hillebrand,
J.H.A.
Hoek, T.H. van
Hordijk, A.C.

Hukker, G.W.
Joode, G. de

Joosten, J.P.T.M.

Jurgens, W.L.

Kam, G.R.W. de

Kastein, M.

wethouder van de gemeente Lelystad en daarnaast
voorzitter van de fysieke pijler van het stedennetwerk
G32
beleidsadviseur leennormen bij de Nederlandse
Vereniging van Banken
directeur van de Neprom, Vereniging Nederlandse
Projectontwikkeling Maatschappijen en eerder
werkzaam bij de Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting
hoogleraar vastgoedwaardering aan de Universiteit
van Amsterdam en hoofd vastgoedonderzoek bij Ortec
Finance
tot 1 januari 2013 lector vastgoed aan de Hanze
Hogeschool en daarvoor werkzaam als projectontwikkelaar
geograaf, onderzoeker bij ABF Research B.V. te Delft
directeur bij Aqua Bouwgroep, onderdeel van de Van
Wijnen Groep, een landelijk opererende bouwer
partner Deloitte, adviseur op gebied van grondbeleid,
grondzaken en gebiedsontwikkeling
senior beleidsmedewerker bij de Nederlandsche Bank,
divisie Economisch Beleid en Onderzoek
adviseur ruimtelijke ontwikkeling bij het Interprovinciaal Overleg
voorzitter van de VNG-commissie Ruimte en Wonen
en daarnaast burgemeester van de gemeente
Deventer, eerder werkzaam bij de Rijksplanologische
dienst en daar meegewerkt aan de Vierde Nota en
Vierde Nota extra met de Vinex-bouwlocaties
senior onderzoeker woningmarkt, waaronder
woningprijzen, bij het Onderzoeksinstituut OTB van de
TU Delft
projectleider bij het InnovatieNetwerk (publiek
netwerk)
directeur Economisch Instituut voor de Bouw (EIB) en
werkzaam geweest bij het Centraal Planbureau
parttimedirecteur van de Raad voor Onroerende Zaken
en daar een tijd lang verantwoordelijk geweest voor
de Vastgoedindex in Nederland daarnaast hoogleraar
Taxatieleer aan de Universiteit van Tilburg
algemeen voorzitter van de Nederlandse Vereniging
van Makelaars
beleidsadviseur woningbehoefteramingen bij de
Wonen en Rijksdienst van het ministerie van Binnenlandse Zaken
marktonderzoeker bij het Bouwfonds en lid Commissie
Woningmarkt van NEPROM, vereniging van Nederlandse Projectontwikkelings Maatschappijen
afdelingshoofd stedelijke vernieuwing en woningbouw
bij de Wonen en Rijksdienst van het ministerie van
Binnenlandse Zaken
voormalig hoogleraar aan de Radboud Universiteit
Nijmegen, leerstoel maatschappelijk ondernemen met
grond en locaties
directeur De Regie BV, adviesbureau gespecialiseerd in
particulier opdrachtgeverschap

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

98

Kets, J.H.

Klaassen, J.

Klein Poelhuis,
H.
Korthals Altes,
W.
Leeuwen, G.J.
van
Leuvensteijn, M.
van
Litjens, L.
Meijs, P. van der
Middelkoop, G.

Moerkerken,
J.W.M.

Molenaar,
J.B.J.M.
Mulder, R.J.
Mulligen, P.H.
van
Neuteboom, P.
Nieman, H.M.
Noordegraaf,
M.C.

Paardekooper, V.
Paping, R.
Pas, L.P.M. van
de
Ploeg, J.O. van
der
Poelgeest, M.
van
Poulus, C.
Priemus, H.
Rechteren van
Hemert, J.E.L.
de

directeur Smit’s Bouwbedrijf Beverwijk, een ontwikkelde woningbouwer in de Randstad en regiobestuurder van Bouwend Nederland
werkzaam bij Lincubator, een initiatief dat voor een
jaar is opgericht door vijf grote aannemers en vijf
grote woningcorporaties om baanbrekende verdienmodellen te bedenken voor de woningen voor de
bouwmarkt
voorzitter van de koepelorganisatie Aannemersfederatie Nederland Bouw & Infra
hoogleraar grondbeleid aan de TU Delft
senior adviseur Vereniging Bouw- en Woningtoezicht
Nederland
senior beleidsadviseur bij de Algemene Pensioen
Groep en daarvoor wetenschappelijk medewerker bij
het Centraal Planbureau
wethouder van de gemeente Horst aan de Maas
directievoorzitter bij De Hypotheker
Docent planologie aan de Universiteit van Amsterdam
en daar ook verbonden aan de Amsterdam School of
Real Estate
mede-eigenaar van een bouwkostenbureau en een
softwarebedrijf dat daarvoor software ontwikkelt,
voormalig medewerker woningbouw bij de gemeente
Amsterdam
hoofd financieren (o.a. hypotheken) bij Rabobank
Nederland en voorzitter van de werkgroep Hypotheken
van de Nederlandse Vereniging van Banken
algemeen directeur van de Vereniging Eigen Huis
hoofdeconoom van het Centraal Bureau voor de
Statistiek
onderzoeker en docent vastgoed- en hypotheekmarkten aan de Erasmus Universiteit Rotterdam
vertegenwoordiger van NLingenieurs en daarnaast
directeur van een ingenieursbureau
vertegenwoordiger van het IPO en het Vakberaad
Gemeentefinanciën, een overlegorgaan van alle
toezichthouders; zelf toezichthouder bij de provincie
Noord-Brabant
beleidsadviseur Centraal Fonds Volkshuisvesting
directeur van de Nederlandse Woonbond
eigenaar van Woningmarktcijfers (op gemeenteniveau)
en publicist over prijsvorming op de woningmarkt
directeur bij de branchevereniging VBO Makelaar
wethouder van de gemeente Amsterdam
directeur ABF Research B.V. te Delft
emeritus hoogleraar Woningmarkt aan de TU Delft
kostendeskundige bij het Nederlands Bouwkosten
Instituut

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

99

Rietdijk, N.

Salzmann, M.A.
Schenk, W.H.

Schiffer, K.J.R.
Schilder, F.P.W.
Scholten, N.P.M.
Schoot, R. van
der
Spit, T.J.M.
Verkerk, R.

Visser, A.L.H.

Vries, P. de
Vrolijk, M.H.
Walrecht, J.
Warnaar, M.F.
Westerhout-van
Kimmenade,
E.W.M.T.
Zwietering, T.

directeur van de Nederlandse Vereniging van
Ontwikkelaars en Bouwondernemingen en daarvoor
werkzaam bij het Algemeen Verbond van Bouwbedrijven (nu Bouwend Nederland)
directeur Strategie en Beleid van het Kadaster
voorzitter van de Bond van Nederlandse Architecten
en daarnaast architectendirecteur bij bureau De
ZwarteHond
algemeen directeur van de Stichting Waarborgfonds
Eigen Woningen (WEW)
woningmarktonderzoeker, met name hypotheekmarkt
bij de Amsterdam School of Real Estate
expert Stichting Expertisecentrum Regelgeving Bouw
en destijds schrijver van het eerste Bouwbesluit
directeur van de Stichting Landelijk Nieuwbouw
Portaal, initiatief van een grote groep projectontwikkelaars
hoogleraar planologie aan de Universiteit van Utrecht
directeur van Janssen de Jong Projectontwikkeling
B.V. en daarnaast lid van de commissie Woningmarkt
van de NEPROM
algemeen directeur van het Platform 31, de fusieorganisatie van Nirov, Nicis Institute, KEI en SEV, vml.
algemeen directeur van het Ontwikkelingsbedrijf
Rotterdam
woningmarkteconoom bij het onderzoeksbureau van
de Rabobank
senior onderzoeker bij het Economisch Instituut voor
de Bouw
eigenaar bureau Bouwen In Eigen Beheer dat zich richt
op Collectief Particulier Opdrachtgeverschap
senior onderzoeker bij het Nationaal Instituut voor
Budgetvoorlichting
vertegenwoordiger van de Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants en daarnaast accountant van
een groot aantal gemeenten in Zuid-Holland
programmadirecteur wijken, gemeente Den Haag

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

100

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

101

BIJLAGE 2 METHODOLOGISCHE VERANTWOORDING
De tijdelijke commissie Huizenprijzen is op woensdag 5 april 2012
geïnstalleerd. Vanwege vervroegde verkiezingen voor de Tweede Kamer,
heeft het parlementair onderzoek Huizenprijzen enkele maanden
vertraging opgelopen.
Samenstelling commissie
De leden van de commissie zijn door de betreffende fracties voorgedragen. Tijdens de constituerende vergadering van de commissie op
5 april 2012 heeft de commissie het lid Verhoeven tot voorzitter gekozen.
De commissie bestond op dat moment uit de volgende leden:
– de heer K. Verhoeven (D66), voorzitter
– de heer B.J. van Bochove (CDA)
– de heer V.A. Groot (PvdA)
– de heer J. Houwers (VVD)
– de heer E. Lucassen (PVV)
Als gevolg van de verkiezingen is de samenstelling van de tijdelijke
commissie Huizenprijzen na donderdag 20 september 2012 gewijzigd. Ten
tijde van de aanbieding van dit rapport bestaat de commissie uit de
volgende leden:
– de heer K. Verhoeven (D66), voorzitter
– mevrouw B.G. de Boer (VVD)
– de heer V.A. Groot (PvdA)
– de heer R.W. Knops (CDA)
Samenstelling van de staf
De staf van de commissie bestaat uit ambtenaren van de Tweede Kamer.
De samenstelling van de staf is als volgt:
– de heer M.J. van der Leeden, griffier
– de heer J. Thomassen, adjunct-griffier
– de heer M.J.H. Balster, onderzoekscoördinator
– de heer R.A. Noordsij, senior stafmedewerker (tot 15-1-2013)
– mevrouw L.K. Middelhoven, senior stafmedewerker (vanaf 15-1-2013)
– mevrouw B.C.M. van Leeuwen, stafmedewerker
– de heer A. Kruijt, informatiespecialist
– mevrouw A. van Tienhoven, informatiespecialist
– mevrouw H. Oomes, senior voorlichter
– mevrouw F.M.D. Schreurs, communicatieadviseur
– mevrouw M. Rotermundt, commissieassistent
Het team is daarnaast op verschillende momenten ondersteund door:
– mevrouw M.E. Vennevertloo, adjunct medewerker Bureau Onderzoek
en Rijksuitgaven
– mevrouw M. Harpe, medewerker Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven
– de heer F.P.J. Wagemans, adjunct medewerker Bureau Onderzoek en
Rijksuitgaven
– de heer K.B. Hans, communicatieadviseur
– de heer P.A. van der Kraan, communicatieadviseur
– de heer F. Slabbekoorn, hoofd inkoop
– mevrouw H. Tulner, senior inkoper
– de Dienst Verslag en Redactie
– de Bodedienst
– de Griffie plenair

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

102

Onderzoeksaanpak
De onderzoeksaanpak is vooraf vastgelegd in het onderzoeksvoorstel
(Kamerstuk 33 194, nr. 1). De onderzoeksvragen zijn als volgt:
1) Hoe is de kostenopbouw van nieuwbouwwoningen? Hoe verhoudt de
kostprijs zich tot de prijs die de burger/eindgebruiker betaalt?
2) Welke marktfactoren en -actoren zijn van invloed op de prijs van
woningen (nieuwbouw en bestaande bouw) en wat is het relatieve
gewicht van deze factoren en actoren op de huizenprijs?
3) Welke overheidsfactoren en -actoren zijn van invloed op de prijs van
woningen (nieuwbouw en bestaande bouw) en wat is het relatieve
gewicht van deze factoren en actoren op de huizenprijs?
4) In hoeverre ontbreekt op dit moment kennis over de kosten- en
prijsvorming op de woningmarkt en op welke wijze zou deze kennis
in de nabije toekomst kunnen worden verkregen (welke onderzoeksagenda vloeit daar uit voort)?
5) Hoe oordelen de belangrijkste spelers op de woningmarkt over de
geconstateerde significante invloeden op de huizenprijs?
6) Hoe en door wie kunnen belemmerende factoren voor «goede»
prijsvorming worden aangepakt?
Hieronder wordt het verloop van het onderzoek beschreven.
Fase 1 – Meta-analyse van bestaand onderzoek
Na een Europese aanbesteding is de combinatie RIGO Research en Advies
bv en Brink Management en Advies bv de opdracht verleend om een
meta-analyse uit te voeren naar literatuur over prijs- en kostenontwikkelingen op de woningmarkt in de periode 1995 tot heden. Het uitgevoerde
onderzoek is begeleid door een wetenschappelijke klankbordgroep
bestaande uit drie leden:
– prof. dr. D. Brounen (Tilburg University);
– prof. dr. ir. Gruis (TU Delft);
– prof. mr. W.C.T.F. de Zeeuw (TU Delft).
De metastudie is in drie producten tot stand gekomen:
– Allereerst is een bronnenverkenning opgesteld, waarbij in beeld is
gebracht welke bronnen zouden worden gebruikt voor de metaanalyse. Dit bronnenoverzicht is wetenschappelijk getoetst en
aangevuld door de wetenschappelijke klankbordgroep.
– Een tussenrapportage is besproken met de leden van de commissie en
de leden van de wetenschappelijke klankbordgroep
– Een eindrapportage werd opgesteld, waarbij de onderzoekers de
verslagen van de deskundigenbijeenkomsten die de commissie heeft
gehouden, hebben verwerkt in de definitieve versie. De eindversie is
besproken met de leden van de commissie en de leden van de
wetenschappelijke klankbordgroep
De onderzoekers is gevraagd om bij eventuele kennislacunes met
voorstellen te komen voor verdiepend onderzoek. Doel van een dergelijk
onderzoek is het brede beeld van factoren en actoren die prijzen en kosten
beïnvloeden op de woningmarkt, verder te completeren. Uit een aantal
voorstellen zijn twee onderwerpen geselecteerd die voor verdiepend
onderzoek in aanmerking zijn gekomen: grondproductiekosten en
bouwkosten.
De centrale vraag in het verdiepingsonderzoek grondproductiekosten is:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

103

In welke mate zijn in de periode vanaf 1980 de grondprijsverhogingen
beïnvloed door hogere grondproductiekosten als gevolg van locatiespecifieke kenmerken, hogere kwaliteitseisen en strengere (milieu)regelgeving
met betrekking tot locatieontwikkeling?
De hoofdvraag wordt beantwoord aan de hand van vijf deelvragen:
1) Welke locatiespecifieke effecten in de uitgangssituatie (voorafgaand
aan de planontwikkeling) zijn van invloed op de grondproductiekosten?
2) Welke kwaliteitsaspecten met betrekking tot de planontwikkeling zelf
(beoogde eindbeeld) zijn van invloed op de grondproductiekosten?
3) Welke aspecten met betrekking tot regelgeving zijn van invloed op de
grondproductiekosten?
4) Wat is het onderlinge relatieve gewicht van de in de voorgaande
deelvragen geïdentificeerde factoren op de ontwikkeling van de
grondproductiekosten?
5) In welke mate zijn de grondproductiekosten gesubsidieerd door de
overheid met als doel om opwaartse druk op de grondprijzen te
voorkomen?
De centrale vraag in het verdiepingsonderzoek bouwkosten is:
In hoeverre is, in de periode 1990 tot 2012, de toename van de
bouwkosten ten gevolge van veranderende regelgeving én de toegenomen kwaliteitsbehoefte bij woonconsumenten en eigenaren een
verklaring voor de prijsontwikkeling van woningen?
De hoofdvraag wordt beantwoord aan de hand van drie deelvragen:
1) Welke veranderingen zijn er in de periode 1990 tot 2012 opgetreden
in de regelgeving die van invloed is op de bouwkosten van woningen
en welk effect hebben deze veranderingen gehad op die bouwkosten?
2) Is er naast het toenemende eisenniveau vanuit de regelgeving, sprake
van een toename van de kwaliteit van woningen ten gevolge van
eisen vanuit woonconsumenten en eigenaren en welk effect heeft
deze veranderde kwaliteitsbehoefte gehad op de bouwkosten?
3) In hoeverre is de ontwikkeling van de bouwkosten ten gevolge van de
kwaliteitstoename van woningen een verklaring voor de prijsontwikkeling van die woningen?
De beide verdiepingsonderzoeken kwamen in twee producten tot stand:
– Tussenrapportage die is besproken met de leden van de commissie en
met de wetenschappelijke klankbordgroep
– Eindrapportage die is besproken met de commissie
De meta-analyse en de twee verdiepingsonderzoeken worden gelijk met
het rapport van de tijdelijke commissie Huizenprijzen gepubliceerd. Voor
een uitvoerige methodologische verantwoording van deze drie onderzoeken wordt naar de betreffende onderzoeken verwezen. Deze rapporten
liggen ter inzage bij de balie van het Centraal Informatiepunt van de
Tweede Kamer en zijn als bijlage bij de aanbiedingsbrief gevoegd.
De commissie heeft tegelijkertijd het Centraal Planbureau (CPB), het
Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en het Centraal Bureau voor de
Statistiek (CBS) verzocht om recente inzichten en informatiebronnen met
de commissie te delen. Het CPB kon aan het verzoek geen gehoor geven,
maar leverde uiteindelijk wel een bijdrage aan de deskundigenbijeenkomsten die de commissie hield. Het PBL heeft een overzichtspaper

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

104

geschreven op basis van het verrichte eigen onderzoek de afgelopen
jaren. Ook dit paper ligt ter inzage bij de balie van het Centraal Informatiepunt van de Tweede Kamer en is als bijlage bij de aanbiedingsbrief
gevoegd. Het CBS heeft de staf van de commissie en de onderzoekers van
RIGO en Brink voorzien van noodzakelijke data bij het onderzoek.
Fase 2 – Toetsing voorlopige inzichten aan experts en belangenorganisaties
Openbare deskundigenbijeenkomsten
In de tweede fase zijn de opgedane inzichten getoetst aan de inzichten van
deskundigen (onderzoeksvraag 4). In verschillende deskundigenbijeenkomsten is gesproken over prijsvorming en kostenontwikkeling op de
woningmarkt. Er zijn, over vier dagen verdeeld, tien gesprekken met 39
deskundigen gevoerd:

Vrijdag
11 januari 2013

gespreksblokken: financiering, aanbod, bouwkosten

Maandag
14 januari 2013

gespreksblokken: grondkosten, prijsvorming en
woningmarkt algemeen

Woensdag
13 februari 2013

gespreksblokken extra bijeenkomst: financiering,
aanbod/corporaties, woningmarkt algemeen

Woensdag
6 maart 2013

gespreksblok: ramingen

Stenografische verslagen van de gesprekken zijn opgenomen in de bijlage
van dit onderzoek (Kamerstuk 33 194, nr. 5)
Openbare rondetafelgesprekken
Vervolgens zijn de inzichten uit de literatuur en van de gehoorde
deskundigen getoetst aan de beleving en ervaring van diverse partijen en
organisaties op de woningmarkt. In de vorm van (openbare) rondetafelgesprekken, kwamen diverse partijen aan bod die hun licht lieten schijnen
over de kostenontwikkeling en prijsvorming op de woningmarkt. Er zijn
over twee dagen verdeeld tien gesprekken met 44 praktijkdeskundigen
gevoerd:

Maandag
28 januari 2013

gespreksblokken: vraag – financiering (hypotheekverstrekking en consumentengedrag) en woningaanbod
(vraag en aanbod, bouwproductie, ramingen)

Vrijdag
15 februari 2013

gespreksblokken: grondprijzen (hoe zit het en rol
gemeenten) en bouwkosten (inzicht in bouwkosten,
bouwkosten in de praktijk, goedkoper bouwen)

Stenografische verslagen van de gesprekken zijn opgenomen in de bijlage
van dit onderzoek (Kamerstuk 33 194, nr. 6)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

105

Informatieverzoeken aan kabinet
De commissie heeft naast het voeren van openbare gesprekken op een
aantal onderdelen aanvullende informatie gevraagd aan de minister van
Economische Zaken en de NMa, de minister van Financiën en de minister
voor Wonen en Rijksdienst, te weten:
– Financiering: de wijze waarop het Rijk sinds 1990 heeft gewaarschuwd
voor de toenemende omvang en veranderende aard van de nationale
hypotheekschuld, alsmede de macro-economische gevolgen en risico’s
en de mogelijke gevolgen voor de woningmarkt die dit met zich
meebrengt (zie bijlage (Kamerstuk 33 194, nr. 4) voor het complete
informatieverzoek en de reactie van het kabinet).
– Ramingen: de rol die het Rijk heeft gespeeld ten aanzien van aanbodontwikkelingen op de woningmarkt en de wijze waarop het kabinet
zich sinds begin jaren negentig op de hoogte heeft laten stellen van de
ontwikkeling van de woningbehoefte, de manier waarop de ramingen
tot stand kwamen en of het kabinet aanleiding zag om sturend op te
treden ten aanzien van de voorraadontwikkeling (zie kamerstuk 33 194,
nr. 4) voor het complete informatieverzoek en de reactie van het
kabinet).
– Concurrentie: de aspecten van mededinging ten aanzien van het
realiseren van bouwprojecten voor nieuwbouwwoningen in het
algemeen, en de toepassing en uitwerking van de residuele grondprijssystematiek in het bijzonder (zie kamerstuk 33 194, nr. 4) voor het
complete informatieverzoek en de reactie van het kabinet).
Werkbezoeken
Hoewel eerder beoogd, heeft de commissie in de tweede fase van het
onderzoek drie werkbezoeken afgelegd. Verslagen van deze werkbezoeken
zijn opgenomen in de bijlage van dit onderzoek (Kamerstuk 33 194, nr. 7):
1. Almere op 26 november 2012 over particulier opdrachtgeverschap;
2. Utrecht, Leidsche Rijn op 11 februari 2013 over bouwen op Vinexlocatie;
3. Parkstad Limburg op 4 maart 2013 over krimpgebieden.
Fase 3 – Rapportagefase
In de laatste maanden van het onderzoek heeft de commissie haar
bevindingen op papier gezet. In haar rapport beschrijft de commissie de
gehele woningmarkt: zowel de vraagkant als de aanbodkant van koopwoningen en de relatie met de huurmarkt. In een epiloog wordt teruggekeken
op het onderzoek en wordt ingegaan op de toekomstige uitdagingen. De
commissie formuleert in haar rapport achttien hoofdconclusies en komt
met negentien aanbevelingen.
De belangrijkste bevindingen zijn eveneens vervat in een publieksversie
van het rapport, die wordt aangeboden via de website www.huizenprijzen.tweedekamer.nl. Hier zijn ook verwijzingen opgenomen naar het
volledige rapport en alle bijlagen.
Fase 4 – Debatfase
Het rapport wordt aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal en daarna in handen gesteld van de algemene
commissie voor Wonen en Rijksdienst (WR). De commissie WR besluit op
welke wijze ze het rapport zal gaan behandelen. Het is aan deze
commissie om te besluiten of er een plenair debat komt tussen de Kamer
en de tijdelijk commissie Huizenprijzen en of het kabinet om een reactie
op het eindrapport (conclusies en aanbevelingen) wordt gevraagd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

106

BIJLAGE 3 WONINGBOUWPRODUCTIE IN NEDERLAND

Kostenontwikkeling

Planvorming

Grondexploitatie

Opstalexploitatie

Grondkosten

Stichtingskosten

Locatieontwikkeling

Bouwproces

Grondprijs 1

Grondprijs 2

Kostenontw…

Exploitatie / gebruik

Herontwik
keling

Sloop

Woningprijs
(bestaande bouw)

Nieuwbouwprijs

Prijsontwikkeling
Een woningbouwproject bestaat uit drie fasen: planvorming, locatieontwikkeling en de daadwerkelijke bouw. Bij een project zijn verschillende
partijen betrokken. Een gemeente of projectontwikkelaar koopt vaak de
grond en betaalt de planningskosten en neemt daarmee de rol van
voorfinancierder op zich. De projectontwikkelaar, woningcorporatie of
belegger draagt het risico dat de financiering van het gehele project rond
komt en loopt het risico op de verkoop van het huis. Tijdens elke fase is
een andere partij eindverantwoordelijk voor de goede afronding. Zo is de
gemeente eindverantwoordelijk voor grondexploitatie en is de projectontwikkelaar en/of aannemer verantwoordelijk voor de bouw.138 De uiteindelijke winst van het bouwproject is het verschil tussen de verkoopprijs en
de totale kosten.
Fase I – Planvorming
Zowel publieke als private partijen nemen het initiatief om woningen te
bouwen. Maar alleen de overheid beslist waar gebouwd mag worden. Bij
het bepalen van de bestemming van de grond maakt de gemeente een
afweging tussen landbouw, landschap, natuur en wonen. Op basis van
deze afwegingen en soms aanvullend onderzoek naar de woonbehoeften
van mensen legt de gemeente de bestemming vast in een structuurvisie
of bestemmingsplan.
Wanneer een private partij bouwplannen heeft, beoordeelt de gemeente
of de plannen passen in de gemeentelijke visie. Op het moment dat een
bestemming vastligt, is dat nauwelijks meer terug te draaien. Mede
daarom duurt de planvorming vijf tot acht jaar: de gemeente weegt de
belangen van alle partijen tegenelkaar af.
Voor marktpartijen is het interessant om grond te kopen. Op het moment
dat de bestemming van de grond verandert in «bouwgrond» dan stijgt de
grond in waarde. Daarnaast heeft de grondeigenaar vanwege de
zelfrealisatie het recht om te bouwen. In het geval dat de grondbe138

De Wildt, Keers, Hermans & Van ’t Hof (2013), p. 45

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

107

stemming wijzigt, wordt de grond vijf tot tien keer zoveel waard. Als een
gemeente besluit dat landbouwgrond in aanmerking komt voor mogelijke
toekomstige bebouwing, dan gaat de grondprijs vijf tot tien keer over de
kop. Grond die al bebouwd is (bijvoorbeeld met kassen) is duurder in
verband met compensatie van bedrijfsverplaatsing.
Fase II – Locatie-ontwikkeling
Tijdens de locatie-ontwikkeling maakt de gemeente de grond geschikt
voor bebouwing en bewoning. De eerste stap hierbij is de grond bouwrijp
maken door eventuele bebouwing te slopen, de locatie op te hogen en
bouwwegen aan te leggen.139 Gemeenten kiezen de laatste tijd steeds
vaker voor het vervangen van oude woningen door nieuwbouw. Hier
wordt het bouwrijp maken van grond lastiger en duurder omdat de oude
woningen gesloopt moeten worden en de grond soms moet worden
schoongemaakt. Deze projecten zijn erg complex: niet alleen zijn er veel
belanghebbenden die inspraak hebben, ook is het duurder, waardoor de
financiële risico’s erg groot zijn. Om de grond woonrijp te maken, worden
daarna de riolering, de nutsaansluitingen, infrastructuur, water en groen
aangelegd.140 De gemeente verkoopt de grond vervolgens aan een
projectontwikkelaar, aannemer, woningcorporatie of particulier opdrachtgever.
Fase III – De opstalexploitatie (bouw)
Er zijn verschillende partijen die opdracht kunnen geven voor
woningbouw en allemaal hebben ze andere belangen. Zo streeft een
woningcorporatie naar betaalbare woningen en leefbare wijken, beleggers
en projectontwikkelaars willen een hoog rendement en particulieren
willen hun woonwensen vervullen.
Afhankelijk van de omvang en aard van het project zijn bij de bouw
meerdere partijen betrokken.
Een normaal bouwproject kent zes fasen: initiatief, definitie, ontwerp,
voorbereiding, realisatie en nazorg.141
Voordat de bouw start, hebben ontwerpers, architecten, raadgevend
ingenieurs en adviseurs een rol. Zij zorgen niet alleen voor het ontwerp en
de functionaliteit van de woning maar zorgen er ook voor dat aan alle
regelgeving en eisen voor de omgevingsvergunning van de gemeente
wordt voldaan.142
Alle kosten samen leiden tot een vrij op naam-prijs (VON). Dit is de prijs
die de consument betaalt. Daarbovenop komen nog onder andere
makelaars- en notariskosten. De eindafrekening die de consument krijgt, is
vaak niet gespecificeerd naar plan-, grond- en bouwkosten. Hierdoor is het
onduidelijk wat de kosten van de drie fasen zijn. In de standaardcontracten die de koper van een nieuwbouwwoning tekent, komt het begrip
«bijkomende kosten» niet voor. Deze kosten, die bestaan uit onder andere
honoraria architect, aansluitkosten, leges, verkoopkosten en kosten/winst
ontwikkelaar worden onder het kopje «grondkosten» opgenomen. De
opgepluste grondkosten kunnen daardoor meer dan de helft van de
VON-prijs beslaan.143

139

Ibid., p.52–56 voor volledig kostenoverzicht grondexploitatie.
Ibid, p. 44
141
Ibid., p. 41
142
Ibid., p.57–60 voor overzicht opstalexploitatiekosten
143
(Besloten) presentatie van de heer Eggers, 18 februari 2013
140

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 194, nr. 3

108