Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

28 638

Mensenhandel

Nr. 213

VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG
Vastgesteld 30 november 2022
De vaste commissie voor Justitie en Veiligheid heeft een aantal vragen en
opmerkingen voorgelegd aan de Staatssecretaris van Justitie en
Veiligheid en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over de
brief van 9 september 2022 over hoofdlijnen Modernisering strafbaarstelling mensenhandel (Kamerstuk 28 638, nr. 210).
De vragen en opmerkingen zijn op 30 september 2022 aan de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid en de Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid voorgelegd. Bij brief van 4 november 2022 zijn de
vragen beantwoord.
De voorzitter van de commissie,
Van Meenen
Adjunct-griffier van de commissie,
Nouse

kst-28638-213
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 28 638, nr. 213

1

Vragen en opmerkingen vanuit de fracties en reactie van de
bewindspersoon
Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie en de
CU-fractie
De leden van de VVD-fractie en de CU-fractie danken de Staatssecretaris
van Justitie en Veiligheid en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voor de brief Hoofdlijnen Modernisering strafbaarstelling
mensenhandel van 9 september 2022.1
[Vraag 1] De leden van de VVD-fractie en de CU-fractie brengen in
herinnering dat de Kamer middels de aangenomen motie van het lid Kuik
c.s. (Kamerstuk 35 925 VI, nr.118) heeft verzocht dat de aanpak van
criminele uitbuiting integraal onderdeel moet uitmaken van het brede
offensief tegen georganiseerde criminaliteit. Mede gelet hierop stellen
deze leden de vraag waarom de Minister van Justitie en Veiligheid, net als
haar ambtgenote van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de onderhavige
brief niet mede ondertekent.
De hoofdlijnenbrief die op 9 september jl. aan uw Kamer is gestuurd
betreft uitsluitend het wetgevingstraject dat ziet op de modernisering van
artikel 273f Sr, waarin de strafbaarstelling van mensenhandel is
opgenomen. Zoals toegelicht legt deze strafbaarstelling de basis voor de
strafrechtelijke aansprakelijkheid van alle vormen van uitbuiting,
waaronder dus ook de uitbuiting van strafbare activiteiten («criminele
uitbuiting»). De inzet van deze modernisering is het toegankelijker maken
van het gehele wetsartikel. Een ander belangrijk doel is het verruimen van
de strafrechtelijke aansprakelijkheid ten aanzien van ernstige misstanden
in arbeidssituaties, aangezien in dit domein door de uitvoeringspraktijk
een lacune wordt ervaren. Hoofddoel is niet om de strafrechtelijke
aansprakelijkheid ten aanzien van criminele uitbuiting te verruimen,
aangezien uit de praktijk niet blijkt van een lacune op dit gebied: vormen
van criminele uitbuiting zijn en blijven strafbaar en het bereik van de
huidige strafbaarstelling is reeds ruim genoeg om «nieuwe» vormen van
criminele uitbuiting te incorporeren.
Dit wil niet zeggen dat de aanpak van criminele uitbuiting geen prioriteit
vormt, maar dat de maatregelen daartegen niet primair in wetgeving
worden gezocht. Bij criminele uitbuiting is het bij uitstek complicerend dat
slachtoffers zijn gedwongen tot het plegen van strafbare feiten en
doorgaans eerst als verdachten op het netvlies van de overheid komen.
Om in de verdachte of dader het slachtofferschap te herkennen, is het
nodig dat professionals, zoals hulpverleners of organisaties in de
strafrechtsketen, kennis hebben van deze vorm van uitbuiting, deze
kunnen herkennen en adequaat kunnen handelen als zij met signalen
worden geconfronteerd. Vandaar dat het, conform de motie van het lid
Kuik c.s., van belang is dat het voorkomen van criminele uitbuiting
integraal onderdeel uitmaakt van een breed offensief tegen georganiseerde criminaliteit.2
De Minister van Justitie en Veiligheid en de Minister voor Rechtsbescherming hebben uw Kamer op 1 juli jl. bij brief geïnformeerd over de
forse investeringen die worden gedaan in de preventie van (ondermijnende en georganiseerde) jeugdcriminaliteit.3 Een belangrijk onderdeel
hiervan is een domeinoverstijgende en gebiedsgerichte preventieve
1

Kamerstuk 28 638, nr. 210
Kamerstuk 35 925 VI, nr. 118
3
Kamerstuk 28 741, nr. 86
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 28 638, nr. 213

2

aanpak van jeugdcriminaliteit. De aanpak van criminele uitbuiting maakt
hiervan deel uit, bijvoorbeeld door in te zetten op interventies die
bijdragen aan het signaleren, beschermen en voorkomen van slachtoffers
van criminele uitbuiting, onder meer door (potentiële) slachtoffers
proactief en laagdrempelig te benaderen. In de jaarlijkse Voortgangsbrief
over de aanpak van georganiseerde en ondermijnende criminaliteit wordt
Uw Kamer nog voor de begrotingsbehandeling nader geïnformeerd over
de voortgang van deze aanpak.
Ten slotte is uw Kamer recent uitgebreid geïnformeerd over de inzet van
het departement inzake het bestrijden van criminele uitbuiting in de
beantwoording van de schriftelijke vragen van de leden Bikker en
Verkuijlen van 22 augustus jl. en het lid Mutluer van 22 augustus jl.4
[Vraag 2] Centrale doelstelling van de modernisering van de strafbaarstelling is het toegankelijker maken van de regeling als geheel, zodat
duidelijker is wat onder mensenhandel wordt verstaan en de rechtspraktijk beter met het wetsartikel uit de voeten kan. De leden van de
VVD-fractie en de CU-fractie vragen of het, gezien het hoge aantal sepots,
de doelstelling om het eenvoudiger te maken om mensenhandel wettig en
overtuigend te bewijzen in plaats van alleen de reikwijdte van 273f te
duiden niet meer op zijn plaats is. Daarnaast vragen deze leden in
hoeverre bij de modernisering wordt gekeken naar internationale
congruentie van wetgeving met landen met een succesvolle aanpak van
mensenhandel.
Met de leden van de fracties van VVD en CU is de Staatssecretaris van
Justitie en Veiligheid van oordeel dat de modernisering van de strafbaarstelling van de verschillende vormen van mensenhandel zich niet dient te
beperken tot het enkel toegankelijker maken van de regeling als geheel.
De bredere doelstelling van die modernisering is de strafrechtelijke
aanpak van mensenhandel effectiever te maken, waardoor de vervolging
van daders en de bescherming van slachtoffers wordt verbeterd. Dit houdt
ook in dat de strafrechtelijke aansprakelijkheid op onderdelen zal worden
verruimd. In het bijzonder valt te denken aan gevallen van ernstige
arbeidsmisstanden waarin naar het oordeel van de betrokken opsporingsinstantie, het openbaar ministerie of de rechter de bewijsdrempel voor
mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting (net) niet wordt gehaald.
De congruentie met internationale wet- en regelgeving maakt onderdeel
uit van het wetsvoorstel, in die zin dat de wijziging van de strafbaarstelling van mensenhandel uiteraard plaatsvindt binnen en wordt
begrensd door de kaders van Internationale en Europese wetgeving. Waar
opportuun worden ook relevante ervaringen uit andere landen betrokken.
Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de «Modern Slavery Act»,
die in 2015 in het Verenigd Koninkrijk in werking is getreden, of de wijze
waarop in België of Duitsland de strafbaarstelling van mensenhandel is
geregeld. Over wetgevingsvraagstukken met betrekking tot mensenhandel
onderhoudt het Ministerie van Justitie en Veiligheid intensieve internationale contacten, onder meer via de Verenigde Naties, de Europese Unie,
de Raad van Europa en de Benelux Unie.
[Vraag 3] De leden van de VVD-fractie en de CU-fractie lezen in de brief
dat de 10 miljoen euro voor de bekostiging van dit wetsvoorstel en de
uitvoering bij handhavingsorganisaties is gelegen in de beoogde
verruiming van de strafrechtelijke aansprakelijkheid ten aanzien van
arbeidsuitbuiting. Is het correct dat ernstige arbeidsbenadeling straks

4

Aanhangsel Handelingen II 2021/22, nrs. 3735 en nr. 3736.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 28 638, nr. 213

3

onder het strafrecht wordt gebracht? Komt daar een aparte strafbaarstelling voor die afwijkt van het delict mensenhandel?
De bewijsdrempel van de huidige strafbaarstelling van mensenhandel
leidt ertoe dat strafrechtelijk optreden tegen ernstige arbeidsmisstanden
niet altijd mogelijk is in gevallen waarin dat wel wenselijk voorkomt. Dit
wordt bijvoorbeeld tot uitdrukking gebracht in de aan uw Kamer
verstrekte rapportage over arbeidsuitbuiting van de Nederlandse
Arbeidsinspectie5 en in een zeer recent onderzoeksrapport over arbeidsuitbuiting dat in opdracht van FNV en CoMensha tot stand is gebracht en
op 20 oktober jl. aan de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid is
aangeboden.6
Ook bij ernstige misstanden in arbeidssituaties die – ondanks dat misbruik
wordt gemaakt van de kwetsbare positie waarin de tewerkgestelde
verkeert – naar het oordeel van de betrokken opsporingsinstantie, het
openbaar ministerie of de rechter (net) niet kunnen worden aangemerkt
als mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting, zal de strafwet
adequate en voldoende specifieke bescherming moeten bieden aan
personen die behoren tot kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt. Te
denken valt aan arbeidsmigranten en personen met een verstandelijke
beperking die slachtoffer zijn van dergelijke arbeidsmisstanden. Deze
kwetsbare groepen worden op grond van de huidige strafbaarstellingen
onvoldoende beschermd. Bij dergelijke arbeidssmisstanden moet nu
worden teruggevallen op andersoortige strafrechtelijke verwijten
(bijvoorbeeld mensensmokkel (artikel 197a), tewerkstelling van illegale
vreemdeling (artikel 197b) of valsheid in geschrifte (artikel 225)) of
bestuursrechtelijke handhaving van arbeidswetten. Tegen die achtergrond
bestaat het voornemen om in het kader van het genoemde moderniseringstraject een strafbaarstelling van ernstige arbeidsmisstanden te
introduceren die – gepositioneerd tussen arbeidsuitbuiting en ernstige
overtredingen van arbeidswetten – adequate en voldoende specifieke
bescherming biedt aan kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt tegen
ernstige arbeidsmisstanden waarbij misbruik is gemaakt van de
kwetsbare positie waarin zij verkeren. Deze strafbaarstelling zal bij de
verdere voorbereiding van het wetsvoorstel nader worden uitgewerkt.
Onder andere de Nederlandse Arbeidsinspectie en het openbaar
ministerie, belangenorganisaties en wetenschappers zijn daarbij
betrokken of worden daarbij betrokken. Nadat het wetsvoorstel in
openbare consultatie is gebracht en de verkregen adviezen en het advies
van de Raad van State daarin zijn verwerkt, zal het voorstel aan Uw Kamer
worden voorgelegd.
[Vraag 4] De leden van de VVD-fractie en de CU-fractie wijzen er voorts
op dat arbeidsbenadeling nu ook al in de praktijk wordt opgespoord door
de inspectie. Waar zijn in dat licht de meerkosten op gebaseerd? Betreft
dat kosten voor de staande en zittende magistratuur? Kan bij de beantwoording van deze vraag worden weergegeven welke kosten er per
organisatie worden geraamd? Als 40% van alle, vaak zeer kostbare,
onderzoeken naar mensenhandel in de praktijk leidt tot een sepot, levert
een beter toepasbaar artikel in de praktijk in eerste aanleg dan niet al tot
besparingen? Is er een impactanalyse gemaakt door de uitvoeringsorganisaties? Zo ja, kan die worden gedeeld met de Kamer?

5
6

Bijlage bij Kamerstuk 29 544, nr. 1080
Conny Rijken & Eefje de Volder, Arbeidsuitbuiting onder de loep. Een analyse van de uitleg van
arbeidsuitbuiting in Nederland (Tilburg University en Impact: Center against Human Trafficking
and Sexual Violence in Conflict), 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 28 638, nr. 213

4

De genoemde kosten zijn gebaseerd op een eerste raming. Door middel
van uitvoerings- of handhavingstoetsen zullen de betrokken uitvoeringsen handhavingsorganisaties nog nader in kaart brengen welke financiële
middelen zij nodig hebben voor de uitvoering en handhaving. Deze
toetsen zullen worden uitgevoerd voordat het wetsvoorstel naar uw
Kamer wordt gezonden. Op dit moment is de verwachting dat een ruimere
strafbaarstelling van arbeidsuitbuiting zeer waarschijnlijk zal leiden tot
meer meldingen en dat meer meldingen in onderzoek kunnen worden
genomen.
[Vragen 5 en 6] De leden van de VVD-fractie en de CU-fractie spreken
hun teleurstelling uit over de summiere uiteenzetting over het proces en
het tijdpad. Kan nader worden toegelicht met welke urgentie de Staatssecretaris de uitvoering van deze coalitieafspraak oppakt?
Tot slot vragen de leden van de VVD-fractie en de CU-fractie, gezien het
strafbaar feit een slachtofferdelict pur sang betreft, of de organisaties die
de slachtoffers van mensenhandel opvangen ook worden betrokken bij de
consultatie van het wetsvoorstel. Zo ja, op welke manier? Wordt hierbij in
elk geval ook advies gevraagd aan het Coördinatiepunt Mensenhandel
Amsterdam en het Leger des Heils?
Antwoord op vragen 5 en 6:
Het moderniseren van de strafbaarstelling van mensenhandel heeft hoge
prioriteit voor dit kabinet. Het voorbereiden van een wetsvoorstel dient op
zorgvuldige wijze te geschieden en daarvoor is tijd nodig. Om dit
conceptwetsvoorstel breed aan de praktijk te toetsen, zijn in november
enkele zogeheten «informele voorconsultatiesessies» gepland. De inbreng
die tijdens deze sessies wordt opgehaald wordt meegenomen in het
conceptwetsvoorstel. Er zijn sessies gepland met slachtofferorganisaties,
deskundigen uit de strafrechtspraktijk, experts (onder meer uit de
wetenschap), met de sociale partners en met vertegenwoordigers van de
BES-eilanden. Er worden daarnaast nog sessies gepland met ervaringsdeskundigen en met arbeidsmigranten die, zo komt in de aanbevelingen
van het Aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten (commissieRoemer) schrijnend naar voren, vaak het slachtoffer zijn van arbeidsmisstanden. Bedoeling is dat dit conceptwetsvoorstel in december gereed
wordt gemaakt voor de formele (internet)consultatie. In deze ronde staat
het eenieder vrij over het conceptwetsvoorstel te adviseren. De meest
betrokken organisaties worden daar formeel toe uitgenodigd. Daartoe
behoren ook het Coördinatiecentrum tegen Mensenhandel (CoMensha) en
het Leger des Heils.
Daarnaast worden als onderdeel van dit wetstraject gesprekken gevoerd
met uitvoerings- en handhavingsorganisaties en professionals die
dagelijks met het wetsartikel werken. Hun mening en ervaring verdienen
een belangrijke plek en worden meegenomen in het conceptwetsvoorstel
dat op dit moment wordt voorbereid.
Na de consultatiefase worden de uitgebrachte adviezen verwerkt. Daarna
wordt een wetsvoorstel gereed gemaakt dat voor advies aan de Afdeling
advisering van de Raad van State kan worden aangeboden. Na ontvangst
en verwerking van dat advies kan het wetsvoorstel gereed worden
gemaakt voor aanbieding aan de Tweede Kamer. Het tijdpad dat binnen
het wetgevingstraject wordt aangehouden is gericht op de inwerkingtreding van het wetsartikel in 2024. In aanloop naar deze datum zal met de
betrokken uitvoerings- en handhavingsorganisaties worden bezien wat
nodig en al mogelijk is om deze organisaties goed te equiperen binnen de
beschikbare budgettaire middelen. Daarbij is ook van belang wat in het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 28 638, nr. 213

5

kader van de consultatiefase over de uitvoering en handhaving van de wet
wordt opgemerkt.
Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie
[Vraag 7] Kan de Staatssecretaris uiteenzetten hoe vaak een aanklacht tot
mensenhandel uiteindelijk eindigt in een veroordeling tot mensenhandel,
tot mensensmokkel of tot vrijspreking? Herkent de Staatssecretaris hierin
bepaalde patronen, bijvoorbeeld in het gevraagde bewijs, die hij
meeneemt in de modernisering van de wet?
Uit de Dadermonitor Mensenhandel 2015–2019 (Bijlage bij Kamerstuk
28 638, nr. 188) van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel
Geweld tegen Kinderen blijkt dat 3.420 incidenten van mensenhandel bij
de politie zijn geregistreerd in de periode van 2015–2019. In diezelfde
onderzochte periode zijn in totaal 954 opsporingsonderzoeken gestart.
Vervolgens zijn 900 zaken bij het OM ingeschreven in de periode
2015–2019. In de periode 2015–2019 heeft de rechter in eerste aanleg 721
mensenhandelzaken afgedaan.7 Hiervan zijn 521 zaken geëindigd in een
veroordeling.8 In totaal eindigden in deze periode 162 zaken tot
vrijspraak.9 De Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld
tegen Kinderen verwacht in het najaar van 2022 een nieuwe Dadermonitor
te publiceren. De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid zal in een
beleidsreactie aan de Tweede Kamer reageren op deze nieuw gepubliceerde cijfers en bevindingen.
De leden van D66-fractie vragen vervolgens aan de Staatssecretaris van
Justitie en Veiligheid of patronen worden herkend, bijvoorbeeld in het
gevraagde bewijs, die mee worden genomen in de modernisering. Naast
deze cijfers zijn het ook de gesprekken met de betrokken uitvoerings- en
handhavingsorganisaties en de rechtspraak (onder meer van de Hoge
Raad) waaruit bepaalde patronen zichtbaar zijn. In dit kader valt bijvoorbeeld te denken aan het «inlezen» van een aanvullend bestanddeel
«uitbuiting» in sommige onderdelen van de strafbaarstelling van
mensenhandel. Hiermee wordt rekening gehouden bij de modernisering
van de strafbaarstelling.
[Vraag 8] Deze leden zien verder ook hier een gebrek aan capaciteit bij de
politie. Zij vragen of het verduidelijken van de definitie van mensenhandel
en het vaker geven van het voordeel van de twijfel ook kan zorgen dat de
behandeling van een aanklacht minder tijd in beslag neemt, waardoor de
politie de mogelijkheid krijgt om meer daders op te sporen.
De beantwoording van deze vraag is in dit stadium van het wetgevingstraject lastig. Wel is het, zoals ook beschreven in de hoofdlijnenbrief, in
algemene zin het doel om de strafbaarstelling van mensenhandel
toegankelijker te maken en de opsporing daarmee effectiever. Het
wetsvoorstel wordt met die uitgangspunten in gedachten nader
uitgewerkt.
[Vraag 9] Daarnaast zien de leden van de D66-fractie dat het begrip
mensenhandel, mede door de formulering in de wet, niet door iedereen
7

Naast een veroordeling of een vrijspraak is het ook mogelijk dat een zaak wordt gevoegd met
een andere zaak ter terechtzitting, dat het OM niet-ontvankelijk wordt verklaard (N=11) of dat de
verdachte wordt ontslagen van alle rechtsvervolging (N=5). Bij 15 zaken is de uitspraak
onbekend.
8
Veroordeling mensenhandel N=465, veroordeling mensenhandel (voeging ter terechtzitting)
N=14, veroordeling (onbekend ten aanzien van mensenhandel en/of andere feiten) N=42.
9
Vrijspraak mensenhandel (ter terechtzitting gevoegd) N=3, vrijspraak mensenhandel (veroordeling andere feiten) N=42, volledige vrijspraak N=117.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 28 638, nr. 213

6

op dezelfde manier wordt gedefinieerd. Hierdoor ontstaat ruis tussen de
werkzaamheden van de politie, de Koninklijke Marechaussee (KMar) en de
arbeidsinspectie. De aan het woord zijnde leden vragen de Staatssecretaris of hij bereid is een mogelijkheid tot externe advisering toe te voegen
aan de uitvoering van de wet zodat er bij twijfel getoetst kan worden bij
experts of er sprake is van mensenhandel of niet. En wil hij in de wet een
mogelijkheid opnemen om in de intakefase, dus nog voordat het officiële
onderzoek wordt gestart, officieel bezwaar te maken als mensenhandel
wordt geclassificeerd als mensensmokkel?
Met het toegankelijker maken van de regeling van mensenhandel is
beoogd de rechtspraktijk te voorzien van een eenduidiger en beter
samenhangend rechtskader, dat eenvoudiger te begrijpen en makkelijker
toe te passen is, zoals hierboven reeds opgemerkt. De verwachting is dat
de genoemde instanties op basis van de huidige inrichting van (de
voorfase van) het opsporingsonderzoek beter met die regeling uit de
voeten kunnen, en daarmee in staat worden gesteld mensenhandel
effectiever op te sporen.
Indien het nieuwe wetsartikel in werking treedt, is het aan de organisaties
in de strafrechtketen om daaraan nader vorm te geven, zoals dat nu ook
het geval is. Daarbij geldt dat de opsporingsdiensten de inzet van hun
bevoegdheden op het wetsartikel afstemmen, dat de officier van justitie
het gebruikt bij het nemen van een vervolgingsbeslissing en dat de
rechter op grond van het wetsartikel recht doet in de concrete zaak. In dit
stelsel van opsporen, vervolgen en berechten ziet de Staatssecretaris van
Justitie en Veiligheid geen plek voor een externe instantie die beoordeelt
of sprake is geweest van mensenhandel of niet. Het is aan de professionaliteit van de organisaties in de strafrechtketen om zich hierover te buigen.
Dit betekent niet dat voor betrokkenen geen mogelijkheden bestaan om
zich tegen niet-vervolging of vervolging voor een ander feit dan mensenhandel te verzetten. Zo biedt artikel 12 van het Wetboek van Strafvordering een algemene beklagmogelijkheid voor belanghebbenden om zich
te verzetten tegen een door het openbaar ministerie genomen beslissing
om niet tot vervolging over te gaan. Het is staande rechtspraak dat
belanghebbenden zich ook kunnen verzetten tegen de keuze ter zake van
welk delict de vervolging is ingesteld. Toegepast op het voorbeeld van de
D66-fractie zou een klacht in zo’n geval luiden dat voor mensensmokkel in
plaats van mensenhandel is vervolgd. Een klaagschrift in het kader van
deze beklagprocedure wordt behandeld door het gerechtshof.
[Vraag 10] Veel slachtoffers van mensenhandel vinden het moeilijk hun
verhaal te doen. Bijvoorbeeld omdat ze bang zijn voor gevolgen, uit een
cultuur komen waar de politie niet betrouwbaar is of niet begrijpen dat
bepaalde gedragingen in Nederland worden geclassificeerd als dwang of
drang. Het is daarom van groot belang dat slachtoffers op de juiste plek
en op de juiste manier worden bevraagd. Herkent de Staatssecretaris dit
probleem? Hoe kan de modernisering van de wet volgens hem helpen dit
probleem te voorkomen? Is hij bijvoorbeeld bereid in de wet te regelen
dat bepaalde indicatoren van mensenhandel, zoals het afnemen van
reisdocumenten, zwaarder wegen in het proces? En is hij bereid te
onderzoeken wat bij instanties als de politie kan worden verbeterd om
slachtoffers meer vertrouwen te geven dat zij worden beschermd na
aangifte, zowel tijdens het proces als daarna?
Het is bekend dat slachtoffers van mensenhandel het moeilijk vinden om
hun verhaal te doen, of wellicht er lang over doen om deze stap te nemen.
In dit stadium van het wetsproces kunnen nog geen uitspraken gedaan
worden over het eventueel zwaarder wegen van indicatoren van mensen-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 28 638, nr. 213

7

handel. Wel wordt momenteel al onderzocht wat slachtoffers helpt om
eerder aangifte te doen. Dit naar aanleiding van het in 2018 gepubliceerde
rapport van het Centrum tegen Kinderhandel en Mensenhandel (hierna:
CKM), «Aangifte doe je niet». Hierin werd geconcludeerd dat slachtoffers
van seksuele uitbuiting verschillende drempels ervaren, binnen en buiten
de strafrechtsketen, die van invloed kunnen zijn op hun aangiftebereidheid. Naar aanleiding van dit rapport is in 2021 een proeftuin gestart
bij politie, samen met het CKM, om de aangiftebereidheid van slachtoffers
tot 25 jaar te vergroten.
Om de drempels die het slachtoffer ervaart te adresseren, is binnen de
proeftuin aangiftebereidheid geëxperimenteerd met een werkwijze om de
angst te verkleinen en veiligheid te vergroten. Binnen de proeftuin is
getest met interventies zoals de inzet van een recherchepsycholoog,
verhoor bij de rechter-commissaris (die kennis en kunde heeft van
mensenhandel of ervaring heeft met het horen van kwetsbare getuigen),
het verkorten van de doorlooptijd en de inzet en rol van een veiligheidscoördinator. Een rapportage over de opbrengsten van de proeftuin wordt
eind 2022 verwacht.
[Vraag 11] Tijdens het proces kunnen slachtoffers van mensenhandel
aanspraak maken op een tijdelijke verblijfsvergunning. De leden van de
D66-fractie vinden het belangrijk om slachtoffers tijdens een proces te
beschermen, maar zien dat het tijdelijke verblijfsrecht en de noodzakelijke
begeleiding per doelgroep kan verschillen. Deze leden zien dat niet elke
gemeente even goed op de hoogte is van de rechten van vermeende
slachtoffers en dat verkeerde voorlichting grote impact kan hebben op het
verblijfsrecht. Ook missen gemeenten soms de benodigde expertise om
slachtoffers de juiste begeleiding te bieden. Kan de Staatssecretaris
hierop reflecteren?
[Vraag 12] Uit advies van de commissie Lenferink bleek eerder dat het
van belang is dat slachtoffers na de initiële begeleiding verder worden
opgevangen en begeleid in de gemeente waar ze vandaan komen of zijn
aangetroffen, zo stellen de leden van de D66-fractie. In de praktijk lijkt het
soms ingewikkeld slachtoffers na een periode in gespecialiseerde opvang
te laten uitstromen naar gemeenten. Herkent de Staatssecretaris het beeld
dat gemeenten niet altijd de verantwoordelijkheid nemen slachtoffers
over te nemen? Is de uitstroom van slachtoffers naar gemeenten volgens
de Staatssecretaris op dit moment voldoende geborgd? Hoe lang zitten
slachtoffers na behandeling gemiddeld nog te wachten op uitstroom naar
een gemeente? Vindt de Staatssecretaris deze wachttijd acceptabel?
Antwoord op de vragen 11 en 12:
De afgelopen jaren is door het kabinet fors ingezet op de gemeentelijke
aanpak van mensenhandel, met name op de bewustwording bij
gemeenten. Volgens de afspraak uit het Interbestuurlijk Programma (IBP)
moeten dit jaar alle gemeenten beleid op de aanpak van mensenhandel
hebben. Een belangrijke stap om dit te realiseren is de ontwikkeling van
het Kader mensenhandel voor gemeenten dat op 1 februari 2021
gepubliceerd is. Het kader biedt gemeenten bouwstenen bij het formuleren van een aanpak van mensenhandel.
De volgende stap is dat zoveel mogelijk gemeenten dit kader ook
daadwerkelijk implementeren. Het is belangrijk dat gemeenten het kader
kennen en het gebruiken bij het creëren van hun beleid. De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid herkent het signaal dat gemeenten niet
altijd weten wat hun rol en taak is als het gaat om de opvang van mensen
met een tijdelijke verblijfsvergunning. Op verschillende manieren wordt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 28 638, nr. 213

8

eraan gewerkt om dit bij gemeenten onder de aandacht te brengen. Zo
heeft de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) vervolgens verschillende acties uiteengezet om het kader op ambtelijk en bestuurlijk niveau
onder de aandacht te brengen bij gemeenten en het gebruik hiervan te
stimuleren. Zo zijn meerdere webinars georganiseerd over de verschillende onderdelen van het kader.
Eind vorig jaar heeft Significant Groep in opdracht van de VNG een
onderzoek opgeleverd naar de stand van zaken van de lokale en regionale
aanpak van mensenhandel in Nederland. In dit onderzoek wordt onder
andere ingegaan op de opvang van en hulpverlening aan slachtoffers. Er
zijn meer gemeenten die een zorgcoördinator voor slachtoffers van
mensenhandel hebben. In 2019 gaf bijna de helft van de gemeenten aan
een zorgcoördinator te hebben. Uit dit onderzoek blijkt dat ruim 70% van
de gemeenten een zorgcoördinator beschikbaar te hebben. De zorgcoördinator is het eerste aanspreekpunt voor slachtoffers in een regio.
Gemeenten en zorg- en veiligheidshuizen blijken verschillende beelden te
hebben over de rol van een zorgcoördinator, waardoor zij hier op
verschillende manieren uitvoering aan geven. Bijvoorbeeld de balans
tussen het verlenen van zorg/hulp en het coördineren van hulpverlening.
De rolbeschrijving van de zorgcoördinator door CoMensha kan hierin een
uitkomst bieden. Verder blijken in de positionering van de zorgcoördinator
verschillen te bestaan. De zorgcoördinator is bijvoorbeeld gepositioneerd
bij het zorg- en veiligheidshuis, Veilig Thuis of bij een zorgaanbieder. Een
aantal respondenten heeft specifiek aangegeven dat de positionering van
de zorgcoördinator binnen zorg- en veiligheidshuizen bijdraagt in de
aanpak van mensenhandel, omdat de verbinding tussen zorg en veiligheid
veelal automatisch wordt gemaakt en zijn ervaring hebben met het
uitvoeren van coördinerende/regisserende functies.
[Vraag 13] De leden van de D66-fractie stellen nog een aantal vragen
over preventie van mensenhandel. Veel slachtoffers van mensenhandel
blijken al vroeg in aanraking te zijn geweest met bijvoorbeeld jeugdzorg.
Doordat de behandeling hier niet altijd aansluit op volwassenproblematiek en omdat de overgang nadat iemand achttien jaar is geworden
vaak abrupt is, komt het regelmatig voor dat kinderen vanuit de jeugdzorg
later het slachtoffer van uitbuiting worden. Kan de Staatssecretaris
toezeggen meer werk te maken van vroegtijdige signalering en waar
nodig verlengde zorg vanaf de leeftijd van achttien jaar om mensenhandel
te voorkomen?
Ten aanzien van de overgang van jongeren met jeugdhulp van 18- naar
18+ kan voor jongeren die voor hun achttiende levensjaar in de jeugdzorg
zitten door de gemeenten verlengde jeugdhulp worden aangevraagd.
Deze verlening is wettelijk mogelijk gemaakt. De instelling kan dan
verlengde hulp bieden. Echter moet de jongere zelf die hulp wel
aanvaarden, omdat hij of zij bevoegd is om zelfstandig beslissingen te
nemen. Het begeleiden van jongeren na hun 18e richting een zelfstandig
bestaan gaat in veel gemeenten steeds beter. Zo zijn er in de afgelopen
jaren verschillende goede initiatieven ontwikkeld op dit gebied. Jongeren
worden bijvoorbeeld geholpen met het vinden van huisvesting, school/
onderwijs, werk of andere hulp die nodig is. Dit soort initiatieven worden
vanuit dit kabinet ondersteund en de kennis hierover wordt breed
verspreid onder relevante stakeholders.
Als het gaat om het signalering van mensenhandel in de jeugdhulpverlening is onderzoek gedaan naar signalering en registratie door
CoMensha in samenwerking met het Landelijk Kenniscentrum LVB, het
Nederlands Jeugdinstituut (NJi) en Jeugdzorg Nederland. Het is
belangrijk dat professionals zich realiseren dat jongeren in de jeugdhulp-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 28 638, nr. 213

9

verlening extra kwetsbaar zijn voor mensenhandel en dat zij daarom een
belangrijke rol hebben in het signaleren. De aanbevelingen uit het
onderzoek, zoals training en kennisontwikkeling maar ook samenwerking
tussen politie, gemeenten en andere (zorg)partijen, worden meegenomen
in het herijken van het programma Samen tegen mensenhandel. De
staatsecretaris van JenV heeft eerder toegezegd dat jongeren specifieke
aandacht krijgen in het nieuwe programma dat per 2023 van start gaat.
Vragen en opmerkingen van de leden van de CDA-fractie
[Vraag 14] Uit de brief volgt dat de centrale doelstelling van de modernisering het effectiever maken van de strafrechtelijke aanpak van mensenhandel is. Dit wordt gewaarborgd door het toegankelijker maken van de
gehele regeling en op bepaalde onderdelen de strafrechtelijke aansprakelijkheid te verruimen, in het bijzonder ten aanzien van arbeidsuitbuiting.
Op welke andere onderdelen wordt de aansprakelijkheid nog meer
verruimd? Hoe ver strekt bijvoorbeeld de verruiming van de aansprakelijkheid ten aanzien van seksuele uitbuiting?
De strafbaarstelling van mensenhandel kent negen verschillende
gedragingen. Bij de verdere voorbereiding van het wetsvoorstel – waarbij
onder andere de Nationale Politie, Nederlandse Arbeidsinspectie en het
openbaar ministerie, diverse belangenorganisaties en wetenschappers
worden betrokken – zal ook de wenselijkheid van het verruimen van
verschillende onderdelen van de strafbaarstelling van mensenhandel
nader worden bezien. In deze fase van het wetgevingstraject bestaat de
indruk dat de noodzaak tot een verruiming van de strafrechtelijke
aansprakelijkheid met name wordt gevoeld ten aanzien van arbeidsuitbuiting buiten de seksindustrie (hierna: arbeidsuitbuiting), en minder of
niet bij de andere vormen van uitbuiting, zoals ook hierboven is
opgemerkt ten aanzien van criminele uitbuiting. De inbreng van de
genoemde organisaties en personen zal worden meegewogen bij de te
maken keuzen over de inhoud van het wetsvoorstel. In dit stadium van het
wetstraject kunnen nog geen concrete uitspraken gedaan worden over
een eventuele verruiming van de aansprakelijkheid ten aanzien van
seksuele uitbuiting. Nadat het wetsvoorstel in openbare consultatie is
gebracht en de verkregen adviezen daarin zijn verwerkt, zal het voorstel –
na daaropvolgende verwerking van het advies van de Raad van State –
aan Uw Kamer worden voorgelegd.
[Vraag 15] Uit de brief volgt dat in nauw overleg met betrokken organisaties de vraag wordt bezien of sprake zou moeten zijn van een aparte
strafbaarstelling voor arbeidsuitbuiting. Is er zicht op de manier waarop
andere Europese landen een dergelijke strafbaarstelling hebben vormgegeven? Kan Nederland daar wellicht van leren?
Zoals ook is aangegeven in de beantwoording van vragen van de VVD- en
ChristenUnie-fractie, worden waar dat opportuun is ook relevante
ervaringen met betrekking tot de strafbaarstelling van mensenhandel uit
andere landen betrokken in dit wetgevingstraject. Daarbij kan bijvoorbeeld
worden gedacht aan de «Modern Slavery Act», of de wijze waarop in
België en Duitsland de strafbaarstelling van mensenhandel is geregeld.
Over wetgevingsvraagstukken met betrekking tot mensenhandel
onderhoudt het Ministerie van Justitie en Veiligheid intensieve internationale contacten, onder meer via de Verenigde Naties, de Europese Unie,
de Raad van Europa en de Benelux Unie.
[Vraag 16] Binnen welke termijn wordt verwacht dat dit wetsvoorstel
aangeboden wordt aan de Tweede Kamer? Kan de Staatssecretaris
schetsen welke stappen vanaf het bekendmaken van het plan van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 28 638, nr. 213

10

modernisering van de strafbaarstelling van mensenhandel in het
regeerakkoord tot nu toe precies zijn gezet?
Met de leden van de CDA-fractie deelt het kabinet het belang van de
modernisering van de strafbaarstelling van mensenhandel. Vandaar dat
deze afspraak uit het coalitieakkoord (bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77)
met urgentie is opgepakt. Het verdient hier opmerking dat zorgvuldigheid
in dit proces evenzeer van belang is. Het voorbereiden van gedegen
wetgeving die dienstbaar moet zijn aan het effectiever maken van de
aanpak van mensenhandel vergt een wetgevingstraject waarbij veel
partijen zijn betrokken en hun inbreng moeten hebben. De modernisering
is urgent, een zorgvuldige voorbereiding vergt ook tijd.
Zoals ook geschetst in antwoord op vragen van de leden van de VVD en
de ChristenUnie is voor de modernisering een proces ingericht dat beoogt
in een vroeg stadium alle betrokken organisaties te betrekken. Reeds voor
de hierboven aangehaalde informele voorconsultatiesessies hebben sinds
dit voorjaar op ambtelijk niveau meerdere bijeenkomsten plaatsgevonden
om verschillende varianten waarin de modernisering zijn beslag kan
krijgen, te bespreken. In combinatie met de inbreng in de sessies van
november 2022 zal dit culmineren in een conceptwetsvoorstel dat naar
verwachting in december 2022 in consultatie wordt gegeven. Zoals
hierboven opgemerkt, wordt dit advies daarna verwerkt en wordt een
gewijzigd wetsvoorstel voor advies aangeboden aan de Afdeling
advisering van de Raad van State. Is ook dat advies verwerkt, dan kan het
wetsvoorstel worden gereedgemaakt voor aanbieding aan de Tweede
Kamer.
[Vraag 17] De verwachting is dat de financiële consequenties van de
modernisering van art. 273f Sr met name gelegen zijn in de verruiming
van de strafrechtelijke aansprakelijkheid ten aanzien van arbeidsuitbuiting.
Wat zijn de te verwachten financiële consequenties van de verruiming van
de strafrechtelijke aansprakelijkheid van seksuele uitbuiting en criminele
uitbuiting? Hoeveel wordt er voor de bekostiging van de algehele
modernisering van art. 273f Sr beschikbaar gesteld?
Zoals in de hoofdlijnenbrief van 9 september jl. uiteen is gezet en ook
hierboven is opgemerkt, is het de verwachting dat de financiële consequenties van de modernisering van artikel 273f Sr zijn gelegen in de
beoogde verruiming van de strafrechtelijke aansprakelijkheid ten aanzien
van arbeidsuitbuiting. 10 In het coalitieakkoord is structureel 60 miljoen
euro gereserveerd voor de bescherming van arbeidsmigranten
(Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten, de commissie Roemer).
Hiervan is 10 miljoen euro beschikbaar gesteld voor de bekostiging van
dit wetsvoorstel en de uitvoering bij handhavingsorganisaties zoals de
Nederlandse Arbeidsinspectie, het openbaar ministerie, de Dienst
Justitiële Inrichtingen en de rechterlijke macht. De genoemde kosten zijn
gebaseerd op een eerste raming. Door middel van uitvoerings- of
handhavingstoetsen zullen de betrokken uitvoerings- en handhavingsorganisaties nader in kaart brengen welke financiële middelen zij nodig
hebben voor de uitvoering en handhaving. Deze toetsen zullen worden
uitgevoerd voordat het wetsvoorstel naar uw Kamer wordt gezonden. Op
dit moment is de verwachting dat een ruimere strafbaarstelling van
arbeidsuitbuiting zal leiden tot meer meldingen en dat meer meldingen in
onderzoek kunnen worden genomen.

10

Kamerstuk 28 638, nr. 210

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 28 638, nr. 213

11

Vragen en opmerkingen van de leden van de SP-fractie
[Vraag 18] Kan de Staatssecretaris aangeven hoe hij met de wetswijziging aan de knelpunten in wetgeving zoals die door de Algemene
Rekenkamer in 2021 (Bijlage bij Kamerstuk 35 883, nr. 420) zijn geconstateerd tegemoet denkt te komen om tot een succesvolle strafrechtelijke
aanpak van arbeidsuitbuiting te komen?
De Algemene Rekenkamer constateert, evenals het kabinet, dat het
huidige artikel 273f Sr toe is aan modernisering: het wetsartikel wordt
door de (rechts)praktijk als complex ervaren. De Algemene Rekenkamer
focust zich daarbij op de bewijsbaarheid van verschillende bestanddelen
van het huidige artikel. In het wetsvoorstel wordt gewerkt aan de
toegankelijkheid en de leesbaarheid van het wetsartikel, waarbij de
effectieve aanpak van mensenhandel, waaronder arbeidsuitbuiting, het
uitgangspunt is. De door de Algemene Rekenkamer genoemde
knelpunten worden dus meegenomen in dit wetsvoorstel.
Vragen en opmerkingen van de leden van de PvdA-fractie
[Vraag 19] De leden van de PvdA-fractie vragen of bij de modernisering
van artikel 273f ook min of meer verwante strafbaarstellingen zoals die in
artikel 273g en die met betrekking tot slavernij worden meegenomen. Kan
de Staatssecretaris hier nader op ingaan?
Het wetgevingstraject concentreert zich op de strafbaarstelling van
mensenhandel (artikel 273f Sr). De modernisering van dit wetsartikel is
om verschillende redenen nodig: onder andere wordt het wetsartikel in de
praktijk als complex ervaren en staan door rechtsontwikkeling niet alle
voorwaarden voor aansprakelijkheid wegens mensenhandel in deze
wetsbepaling. Dat neemt niet weg dat bij dit traject de verhouding met het
dit jaar in werking getreden artikel 273g Sr alsmede andere relevante
strafbaarstellingen voor ogen wordt gehouden.
Vragen en opmerkingen van de leden van de SGP-fractie
[Vraag 20] Deze leden constateren dat het huidige wetsartikel in totaal
negen verschillende gedragingen kent die alle als vorm van mensenhandel strafbaar zijn gesteld. Deze leden constateren dat het niet
uitgesloten is dat er in de toekomst nieuwe vormen van mensenhandel
zullen ontstaan en vragen de Staatssecretaris of bekeken kan worden of er
een generieke strafbaarstelling voor mensenhandel kan komen die niet
uitputtend is zodat te allen tijde teruggegrepen kan worden op deze
strafbaarstelling.
De verschillende gedragingen die in het huidige artikel 273f, eerste lid,
onder 1 tot en met 9, Sr strafbaar zijn gesteld, zijn telkens vrij algemeen
omschreven. Met de leden van de SGP-fractie zij wij van mening dat
dergelijke generieke omschrijvingen inderdaad als voordeel hebben dat
eventuele nieuwe vormen van mensenhandel – binnen de door de
wetgever getrokken grenzen – langs de weg van jurisprudentie onder het
bereik van de strafbaarstelling kunnen worden gebracht. Er is geen
aanleiding om bij de modernisering van de regeling van mensenhandel
van het genoemde uitgangspunt, dat bijdraagt aan de toekomstbestendigheid van een strafbaarstelling, af te stappen.
[Vraag 21] De leden van de SGP-fractie lezen dat de Staatssecretaris
voornemens is om de strafrechtelijke aansprakelijkheid te verruimen,
maar lezen ook dat de Hoge Raad, in aanvulling op de wettekst, de
voorwaarde stelt dat voor het bewijs sprake moet zijn van uitbuiting. Deze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 28 638, nr. 213

12

leden vragen de Staatssecretaris hoe het verwerken van de uitspraken van
de Hoge Raad in de wettekst samengaat met het verruimen van de
strafrechtelijke aansprakelijkheid, daar bewijs voor uitbuiting zorgt voor
een hogere drempel voor het bewijzen van mensenhandel. Deze leden
wijzen hiervoor in het bijzonder naar de kwetsbare positie van het
slachtoffer, bij wie het soms niet mogelijk is om bewijs op te slaan
wanneer sprake is van uitbuiting. Zij vragen de Staatssecretaris of kan
worden onderzocht of het mogelijk is dat omkering van de bewijslast
ertoe kan leiden dat aan dit uitbuitingsvereiste wordt voldaan, maar dat
de drempel om tot bewezenverklaring te komen niet verhoogd wordt.
In het kader van het toegankelijker maken van de regeling van mensenhandel zal worden bezien of, en zo ja hoe, aan de rechtspraak van de Hoge
Raad ontleende uitgangspunten in de strafbaarstelling van mensenhandel
moeten worden neergelegd. Dit betekent dus niet zonder meer, zo merken
wij in reactie op de vraag van de leden van de SGP-fractie op, dat elk van
deze uitgangspunten in de beoogde nieuwe wettelijke regeling zal worden
gehandhaafd. Daarnaast wordt benadrukt dat in het strafrecht van
omkering van de bewijslast geen sprake kan zijn. Een fundamenteel
strafrechtelijk uitgangspunt is immers dat het aan het openbaar ministerie
is om voldoende bewijsmateriaal aan te dragen om de rechter de
overtuiging te doen bekomen dat de verdachte het ten laste gelegde heeft
begaan. De bewijslast rust dus te allen tijde op het openbaar ministerie.
Het zou onverenigbaar zijn met de onschuldpresumptie als van de
verdachte zou worden verlangd om het tegendeel te bewijzen van
hetgeen het openbaar ministerie aan hem ten laste heeft gelegd.
[Vraag 22] De leden van de SGP-fractie lezen dat voor de verruiming van
de strafbaarstelling van arbeidsuitbuiting de vraag voorligt of dit via
artikel 273f Sr verruimd moet worden, of via een opzichzelfstaande
strafbaarstelling. Deze leden vragen de Staatssecretaris of beide opties
kunnen worden uitgewerkt en voorgelegd aan het parlement.
In antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie en de CU-fractie
is aangegeven dat het voornemen bestaat in het kader van het moderniseringstraject 273f een strafbaarstelling voor ernstige arbeidsmisstanden te
introduceren. Zoals in vraag 3 is toegelicht, is de vormgeving hiervan een
complex vraagstuk, welke zorgvuldig wordt bezien in nauw overleg met
betrokken organisaties. In de memorie van toelichting wordt inzicht
geboden in de totstandkoming van deze nieuwe strafbaarstelling.
[Vraag 23] Deze leden vragen de Staatssecretaris met een wetsvoorstel
en instrumentarium te komen waarbij alle inspecties en opsporingsdiensten met elkaar kunnen samenwerken om tot een effectieve aanpak te
komen.
[Vraag 24] Gezien de ernst van het strafbaar gestelde is het van belang
dat indien deze wet aangenomen wordt, de diensten en inspecties er
direct mee aan de slag kunnen. Kan de Staatssecretaris aangeven hoe er
vanuit de praktijk op dit wetsvoorstel geanticipeerd wordt?
Antwoord op de vragen 23 en 24:
Met de modernisering van artikel 273f Sr wordt een verruiming van de
strafrechtelijke aansprakelijkheid ten aanzien van arbeidsuitbuiting
voorzien. De financiële consequenties zijn ook gelegen in de beoogde
verruiming van ernstige misstanden in arbeidssituaties. Voor de bekostiging van dit wetsvoorstel is 10 miljoen euro beschikbaar gesteld voor de
uitvoering bij handhavingsorganisaties zoals de Nederlandse Arbeidsinspectie, het openbaar ministerie, de Dienst Justitiële Inrichtingen en de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 28 638, nr. 213

13

rechtelijke macht. Hiermee worden verschillende schakels in de strafrechtketen versterkt. Bij de verdere doordenking van het wetsvoorstel wordt,
ten behoeve van een effectieve aanpak van arbeidsmisstanden, gezocht
naar een adequate mix van bestaande bestuurs- en strafrechtelijke
instrumenten. In het wetsvoorstel en de daarbij behorende memorie van
toelichting wordt beoogd om helderheid te geven over het inzetten van
het instrumentarium bij misstanden op de arbeidsmarkt.
Onderdeel van ieder wetgevingstraject zijn de uitvoerings-en handhavingstoetsen. Met deze toetsen geven uitvoerings- en handhavingsinstanties aan wat de gevolgen zijn voor de praktijk. Daarmee worden deze
diensten en inspecties goed betrokken. In aanloop naar de datum van
inwerkingtreding zal met de betrokken uitvoerings- en handhavingsorganisaties worden bezien wat nodig en al mogelijk is om deze organisaties
goed te equiperen binnen de beschikbare budgettaire middelen. De
Nederlandse Arbeidsinspectie benoemt hierbij de doorlooptijd van
werving, selectie, screening en opleiding van nieuwe medewerkers,
voordat deze operationeel inzetbaar kunnen zijn. Als vuistregel geldt
hiervoor dat uitgaven voor extra medewerkers in een jaar tot operationele
inzetbaarheid van die medewerkers in het daaropvolgende jaar leidt.11
[Vraag 25] De leden van de SGP-fractie merken op dat enkel geld
gereserveerd is voor de dekking wat betreft het arbeidsmigrantenonderdeel. Deze leden wijzen de Staatssecretaris op de uitvoeringsconsequenties bij de andere onderdelen van mensenhandel. Indien de drempel
voor mensenhandel verlaagd wordt wat betreft seksuele uitbuiting, kan dit
leiden tot een hogere werkdruk bij opsporingsorganisaties. Graag zien
deze leden een reflectie van de Staatssecretaris op de andere aspecten
van dit wetsvoorstel en de uitvoeringsconsequenties voor de diensten.
Zoals in de eerdere beantwoording is benoemd, is het voornemen in dit
stadium van het moderniseringsproces om de nadruk te leggen op het
verruimen van de strafrechtelijke aansprakelijkheid ten aanzien van
ernstige misstanden in arbeidssituaties. Vanuit de uitvoeringspraktijk is
aangegeven dat vooral op dit domein een lacune wordt ervaren. Om deze
reden is het de verwachting dat de consequenties van de modernisering
van artikel 273f Sr, zowel met betrekking tot capaciteit en financiën, zijn
gelegen in de beoogde verruiming van de strafrechtelijke aansprakelijkheid ten aanzien van arbeidsuitbuiting.
De consultatiefase wordt benut om betrokken organisaties de uitvoeringsen handhavingsconsequenties nader in kaart te laten brengen door
middel van de uitvoerings- en handhavingstoets. Uit deze toets zal blijken
wat voor impact de modernisering naar verwachting op de andere
opsporingsorganisaties zal hebben.
[Vraag 26] De leden van de SGP-fractie lezen dat de Kamer regelmatig
geïnformeerd zal worden over de voortgang van het wetgevingstraject.
Deze leden vragen de Staatssecretaris om met name wat betreft het
tijdpad de Kamer te informeren wanneer afgeweken zal worden van het in
de brief voorgestelde tijdpad.
De informatievoorziening aan uw Kamer over dit traject is van groot
belang. Om die reden kunnen wij toezeggen dat uw Kamer in het
bijzonder wordt geïnformeerd indien een wijziging in het tijdpad wordt
voorzien.

11

Zie ook Jaarplan 2018 van de Nederlandse Arbeidsinspectie, p. 61. (Bijlage bij Kamerstuk
34 775 XV, nr. 12)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 28 638, nr. 213

14

[Vraag 27] Deze leden vragen de Staatssecretaris hoe dit wetsvoorstel
zich verhoudt tot de Wet regulering sekswerk, met name wat betreft het
onderdeel over seksuele uitbuiting. Sluiten deze wetsvoorstellen
voldoende op elkaar aan?
Het wetsvoorstel regulering sekswerk (hierna: de Wrs) voorziet ter
regulering van de branche in een vergunningplicht voor respectievelijk
prostituees en seksbedrijven. Doel van de wet is dwang en uitbuiting in de
seksbranche voorkomen en aanpakken. Met het wetsvoorstel wordt het
zicht op de seksbranche vergroot en worden toezicht en handhaving
vergemakkelijkt. De klant is strafbaar indien hij of zij gebruik maakt van de
diensten van een prostituee die zelfstandig werkt zonder prostitutievergunning of werkt voor of bij een exploitant aan wie geen vergunning voor
een prostitutiebedrijf is verleend. Uit het coalitieakkoord vloeit een aantal
aanpassingen van de Wrs voort. Zo staat daarin het voornemen
opgenomen om de strafbaarstelling van klanten die melding of aangifte
doen van misstanden te schrappen. Hiertoe wordt artikel 40 gewijzigd,
zodat meldende klanten een uitzondering op de genoemde strafbaarstelling vormen.
Verder bevat het wetsvoorstel regulering sekswerk de introductie van
artikel 206a Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr) met daarin de strafbaarstelling van faciliteerders die – kort gezegd – uit winstbejag behulpzaam
zijn bij niet-vergunde prostitutie. Op dit misdrijf wordt een gevangenisstraf van ten hoogste twee jaren gesteld of een geldboete van de vierde
categorie. Het gaat om behulpzaamheden, zoals het vervoeren,
begeleiden en ondersteunen in het bewustzijn dat deze activiteiten
dienstig zullen zijn aan niet-vergunde prostitutie. Er geldt uitsluitend
strafbaarheid als de gedragingen de kern van de niet-vergunde prostitutie
raken en het daarbij gaat om een prostituee die niet in bezit is van een
vergunning. Activiteiten van hulpverleners zoals artsen, welzijnswerkers
en geestelijk verzorgers, maar ook reguliere werkzaamheden van
bijvoorbeeld advocaten en middenstanders (denk hierbij aan regulier
taxivervoer of de verkoper van voorbehoedsmiddelen) vallen niet onder
de reikwijdte van de strafbaarstelling.12
Het wetsvoorstel tot modernisering van de strafbaarstelling van mensenhandel heeft betrekking op gedragingen die naar hun aard en ernst
verschillen van de gedragingen die het wetsvoorstel regulering sekswerk
beoogt strafbaar te stellen. Bij mensenhandel gaat het om ernstige
gedragingen die een grove aantasting vormen van de lichamelijke
integriteit en persoonlijke vrijheid het slachtoffer, omdat sprake is van (het
oogmerk van) uitbuiting van een ander. Dit zeer ernstige misdrijf richt zich
– toegespitst op seksuele uitbuiting – tot mensenhandelaren, seksuele
uitbuiters en personen die voordeel trekken uit de seksuele uitbuiting van
een ander. Het aanmerkelijk zwaardere verwijt van mensenhandel komt
ook tot uiting in het verschil in strafmaximum: op dit misdrijf is nu twaalf
jaren gevangenisstraf gesteld. Artikel 206a Sr heeft betrekking op de
groep faciliteerders die profijt trekt uit niet-vergunde prostitutie. Deze
strafbaarstelling biedt mogelijkheden strafrechtelijk op te treden tegen
activiteiten die bijdragen aan de instandhouding van niet-vergunde
prostitutie.
[Vraag 28] De leden van de SGP-fractie vragen de Staatssecretaris om bij
modernisering van artikel 237f Sr de belangen van het slachtoffer niet uit
het oog te verliezen en hier voldoende rekening mee te houden. Slachtoffers van mensenhandel hebben vanwege hun positie niet altijd de
mogelijkheid om bewijs te verzamelen en verkeren in een ongelijke positie
12

Kamerstuk 34 193, nr. 15.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 28 638, nr. 213

15

ten opzichte van verdachten. Daarnaast is dikwijls sprake van chantage
van slachtoffers en durven slachtoffers derhalve niet te getuigen, uit vrees
voor sancties voor slachtoffer of diens familie. Deze leden vragen de
Staatssecretaris hier extra rekening mee te houden.
Bij de modernisering van artikel 273f Sr willen we graag van de
ervaringen van slachtoffers zelf horen, zodat die in het wetgevingstraject
zo goed mogelijk kunnen worden meegenomen en het gemoderniseerde
artikel betere bescherming kan bieden aan slachtoffers. Om die reden zijn
in het kader van hierboven al genoemde informele voorconsultatiesessies
ook gesprekken voorzien met slachtofferorganisaties en ervaringsdeskundigen. Deze organisaties worden ook betrokken bij de formele
(internet)consultatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 28 638, nr. 213

16