Innovatieve samenleving
Brede maatschappelijke heroverweging

Datum
Status

20 april 2020
Definitief

Pagina 1 van 210

Innovatieve samenleving

Colofon

Titel

Innovatieve samenleving

Bijlage(n)

7

Inlichtingen

Inspectie der Rijksfinanciën
BMH-secretariaat
BMH@minfin.nl

Pagina 2 van 210

Innovatieve samenleving

Inhoud
Woord vooraf—5
Samenvatting en varianten—6
1

Introductie—17

2
2.1
2.2
2.3
2.4

Het Nederlandse onderzoek- en innovatiebeleid: theorie en praktijk—18
Doelen van het onderzoeks- en innovatiebeleid—18
Rol van de overheid—19
Onderzoeks- en innovatie-ecosysteem—20
Afwegingen in het onderzoeks- en innovatiebeleid—22

3
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5

Het huidige kennis- en innovatiebeleid—25
Innovatiebeleid—25
Onderzoeksinstellingen en wetenschapsbeleid—26
Kennis en innovatiebeleid vakdepartementen—27
Recente beleidswijzigingen—28
Financieel overzicht—30

4
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7

Trends en ontwikkelingen—33
Hoe staat Nederland ervoor in vergelijking met andere landen?—33
Vertraging van arbeidsproductiviteitsgroei—34
Complexe maatschappelijke uitdagingen—35
Digitalisering—35
Toenemende internationale samenwerking—36
Veranderende geopolitieke context—37
Publieke en private R&D-investeringen in internationaal verband—38

5
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5

Uitdagingen binnen het onderzoeks- en innovatie-ecosysteem—39
Behoefte aan sturingsmogelijkheden neemt toe—39
Gericht beleid vraagt om een actieve en ondernemende overheid—41
Concurrentiedruk tweede geldstroom—41
Matchingsdruk en capaciteit vrij onderzoek universiteiten—42
Maatschappelijke en economische impact van kennis en de brede toepassing van
innovaties—43

6
6.1

Beleidsopties—47
Variant 1: Innovatie voor maatschappelijke uitdagingen en een effectieve publieke
sector—47
Variant 2: Selectief wereldleiderschap—48
Variant 3: Toekomstbestendige kennisbasis—50
Variant 4: Bedrijfsleven geeft richting—51
Besparingsopties—52

6.2
6.3
6.4
6.5

Bijlage 1: Taakopdracht—53
Bijlage 2: Samenstelling werkgroep—55
Bijlage 3: Literatuurlijst—56

Pagina 3 van 210

Innovatieve samenleving

Bijlage 4: Lijst geraadpleegde experts—58
Bijlage 5: Beleidsopties—59
Bijlage 6: Beleidsbeschrijving—120
Bijlage 7: Beleidsdoorlichting artikelen 2 en 3 van de EZK-begroting—135

Pagina 4 van 210

Innovatieve samenleving

Woord vooraf

Kennis en innovatie zijn belangrijk voor maatschappelijke en economische
vooruitgang en daarmee voor welvaart en welzijn. Nederland scoort hoog op het
internationale scorebord van kennis en innovatie en kent tegelijkertijd de nodige
uitdagingen om ook in de toekomst een concurrentiekrachtige, innovatieve
samenleving te blijven. In opdracht van het kabinet heeft een ambtelijke werkgroep
beleidsopties voor het kennis- en innovatiebeleid van de toekomst geformuleerd. Dit
is gebeurd als onderdeel van een breed heroverwegingstraject waarin voor zestien
grote onderwerpen toekomstige beleids- en hervormingsopties in kaart zijn
gebracht.
Voor u ligt het eindrapport van de ‘Brede Maatschappelijke Heroverweging
Innovatieve Samenleving’. Het rapport is opgesteld door een ambtelijke werkgroep
die zonder last of ruggespraak mogelijke investeringen, intensiveringen,
hervormingen en besparingen heeft geïnventariseerd. Met als doel om onderbouwde
keuzes voor het toekomstige kennis- en innovatiebeleid mogelijk te maken door
inzicht te verschaffen in effectieve beleids- en uitvoeringsopties. Daarvoor is een
serie maatregelen in kaart gebracht en zijn op basis van een viertal wenkende
perspectieven mogelijke beleidsvarianten geformuleerd. Externe expertise en input
van andere overheden is daarbij zoveel mogelijk betrokken. Ook zijn conform het
gegeven mandaat een aantal mogelijke besparingsopties in kaart gebracht.
De werkgroep heeft er voor gekozen een breed scala aan maatregelen in kaart te
brengen, zodat er vanuit verschillende perspectieven opties op tafel liggen. Op die
manier ontstaat een palet aan keuzemogelijkheden voor de toekomst.
Vanzelfsprekend bestaat er een wisselwerking tussen de geformuleerde
maatregelen, die worden benoemd in het rapport. Ook kunnen varianten elkaar
uitsluiten of tegenwerken. De gevolgen (o.a. maatschappelijk, economisch,
juridisch, fiscaal, uitvoeringstechnisch en budgettair) zijn zo goed mogelijk
beschreven per variant. Vanwege de mogelijke wisselwerking en opstapeling moeten
maatregelen in samenhang worden bezien.
Met dank aan alle werkgroepleden en geraadpleegde experts voor hun bijdragen,
hopen wij dat het rapport inspireert tot keuzes die Nederland ook in de toekomst
maken tot een land waar kennis en innovatie een belangrijke bron van welvaart en
welzijn zijn.

Roald Lapperre (voorzitter)
Rianne Hermans, Barry Hoogezand, Frank van Moock, Hannah van Vorselen
(secretarissen)

Pagina 5 van 210

Innovatieve samenleving

Samenvatting en varianten

Dit BMH-rapport richt zich op de vraag hoe de overheid met het kennis- en
innovatiebeleid de innovatieve samenleving kan versterken. Onder de innovatieve
samenleving verstaan we het onderzoeks- en innovatie-ecosysteem dat gericht is op
maatschappelijke en economische vooruitgang: van fundamenteel wetenschappelijk
onderzoek tot en met de brede toepassing van innovaties door ondernemers. Ook de
mate waarin we kennis omzetten in maatschappelijk nut is bepalend voor een
innovatieve samenleving.
Doelen van het kennis- en innovatiebeleid
Onderzoek en innovatie zijn in belangrijke mate bepalend voor de Nederlandse
welvaartgroei. Ze versterken het duurzame groeivermogen, dragen bij aan het
oplossen van maatschappelijke uitdagingen en zijn nodig voor de totstandkoming
van wetenschappelijke inzichten. Daarnaast zijn onderzoek en innovatie belangrijk
voor de overheid zelf, om haar taken goed uit te kunnen voeren.
Huidige kennis- en innovatiebeleid
Het huidige onderzoeks- en innovatiebeleid is verspreid over verschillende
ministeries. Het innovatiebeleid is grotendeels bij het ministerie van Economische
Zaken en Klimaat (EZK) belegd en bestaat uit drie sporen: 1) generiek
innovatiebeleid, 2) een publiek-privaat spoor via het missiegedreven topsectorenen innovatiebeleid en 3) het stimuleren van het aanbod van risicodragende
financieringen voor innovatieve bedrijven en projecten. Naast dit innovatiebeleid
wordt toegepast onderzoek gestimuleerd via instellingen voor toegepast onderzoek
(TO2) en de financiering van rijkskennisinstellingen (RKI’s). Het wetenschapsbeleid,
dat belegd is bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), krijgt
vorm via drie geldstromen. In dit BMH-rapport wordt alleen de tweede geldstroom
(voor specifieke onderzoeksprojecten) bezien, maar wordt wel de doorwerking op de
eerste geldstroom (rijksfinanciering) meegenomen. Die bestaat uit middelen die in
competitie worden verstrekt via Nationale organisatie voor wetenschappelijk
onderzoek (NWO). Ten slotte is er bij verschillende vakdepartementen beleid dat
onder de noemer van het kennis- en innovatiebeleid wordt gerekend.
Hoe staat Nederland ervoor in vergelijking met andere landen?
Nederland is een innovatief land. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de European Innovation
Scoreboard - waarin Nederland wordt aangemerkt als innovatieleider - en de Global
Competitiveness Index - waarin Nederland wereldwijd een vierde plek inneemt.
Daarmee is Nederland de meest concurrerende economie van Europa. Geroemd
worden met name ons onderzoekssysteem, innovatieklimaat en
samenwerkingscultuur (publiek-private co-publicaties en samenwerking binnen het
mkb). Kenmerkend voor de wetenschap in Nederland is dat de kwaliteit over de
volle breedte zeer hoog is. Dat Nederland er internationaal nu goed voor staat,
betekent niet dat deze positie in de toekomst vanzelfsprekend is. Verschillende
trends en ontwikkelingen hebben invloed op kennis en innovatie en brengen
uitdagingen met zich mee voor het beleid.
Trends en ontwikkelingen
Een aantal trends en ontwikkelingen is relevant voor het onderzoeks- en
innovatiebeleid in Nederland. Deze hebben betrekking op de vertraging van de
arbeidsproductiviteitsgroei, urgente maatschappelijke uitdagingen, digitalisering,

Pagina 6 van 210

Innovatieve samenleving

toenemende internationale samenwerking, geopolitieke ontwikkelingen en de hoogte
van R&D-investeringen in vergelijking met het buitenland.
De arbeidsproductiviteitsgroei vertoont een dalende trend. Groeide de Nederlandse
arbeidsproductiviteit begin jaren zeventig nog met meer dan 4 procent per jaar, het
gemiddelde ligt de afgelopen jaren rond de 1 procent per jaar. Deze ontwikkeling is
ook in andere ontwikkelde landen zichtbaar. Onderzoek en innovatie zijn belangrijke
factoren die de arbeidsproductiviteitsgroei kunnen verhogen, doordat ze ervoor
zorgen dat arbeid en kapitaal effectiever worden ingezet om toegevoegde waarde te
creëren.
Daarnaast zijn onderzoek en innovatie cruciaal voor het oplossen van urgente
maatschappelijke uitdagingen, zoals klimaatverandering, de energietransitie,
veiligheid, het betaalbaar en organiseerbaar houden van de zorg, behoud en herstel
van biodiversiteit en natuur, de transitie naar een circulaire economie en de transitie
van ons voedselsysteem. Er zijn oplossingen nodig die we op dit moment nog niet
kennen of hebben, en die enkel door onderzoek en innovatie tot stand kunnen
komen.
De snelle ontwikkeling van digitale technologieën biedt kansen, maar stelt ons ook
voor nieuwe uitdagingen, bijvoorbeeld op het gebied van ethiek. Daarnaast
beïnvloedt digitalisering het onderzoeks- en innovatieproces zelf: het zorgt ervoor
dat onderzoek en onderzoeksdata op grote schaal beschikbaar komen, faciliteert
kennisuitwisseling en vergemakkelijkt samenwerking. Aangewakkerd door een
toenemend aantal samenwerkingsverbanden en digitalisering, is er een wereldwijde
beweging gaande naar open science: een nieuwe, meer open en participatieve
manier om onderzoek uit te voeren, te publiceren en te evalueren.
Onderzoek en innovatie vinden in toenemende mate plaats in internationale
samenwerking en worden steeds vaker strategisch en geopolitiek ingezet. Hiermee
verandert de context van het onderzoeks- en innovatiebeleid. De rol van Europa in
de vormgeving, uitvoering en financiering van onderzoek en innovatie neemt toe.
Samenwerkingsverbanden tussen landen zijn essentieel om grote
onderzoeksfaciliteiten te bouwen en te exploiteren. Door het verschuiven van
mondiale machtsverhoudingen groeit in internationaal verband de behoefte om
eenzijdige technologische afhankelijkheid van landen buiten de EU te voorkomen.
Mede hierdoor zetten landen sterker in op het gericht investeren in bepaalde
sleuteltechnologieën.
Deze ontwikkelingen onderstrepen het belang van publieke en private investeringen
in R&D. Internationaal vergeleken zijn de totale R&D-investeringen in Nederland met
2,16 procent van het bbp hoger dan het EU gemiddelde (1,98 procent), maar lager
dan het OESO-gemiddelde (2,37 procent). Landen waarmee we ons vaak vergelijken
scoren hoger. Zo bedragen in Duitsland en Denemarken de R&D-uitgaven meer dan
3 procent van het bbp.
Uitdagingen voor het onderzoeks- en innovatie-ecosysteem
Er is een toenemende behoefte aan sturingsmogelijkheden, om het beleid richting te
geven. In vergelijking met andere landen is het innovatiebeleid in Nederland vooral
generiek van aard. In Europa, maar ook in Nederland zelf, neemt de behoefte toe
aan een benadering waarmee gericht bepaalde onderdelen van het onderzoeks- en
innovatie-ecosysteem gestimuleerd kunnen worden. Dit komt allereerst door de

Pagina 7 van 210

Innovatieve samenleving

grote maatschappelijke uitdagingen waar we voor staan. Daarnaast zien we dat
andere (concurrerende) landen - al dan niet met als doel het oplossen van
maatschappelijke uitdagingen - gericht investeren in sleuteltechnologieën ter
versterking van de economie.1 De omvang van publieke geoormerkte middelen voor
sleuteltechnologieën in Nederland is nu beperkt in vergelijking met concurrerende
landen.
Sleuteltechnologieën kunnen de technologiegrens verleggen en voor baanbrekende
innovatie zorgen. Door hun enabling karakter zorgen ze voor doorbraken in tal van
sectoren en leveren ze - in combinatie met sociale innovatie en institutionele
vernieuwing - een belangrijke bijdrage aan het oplossen van maatschappelijke
uitdagingen.
Gegeven de huidige verhouding tussen generiek en specifiek innovatiebeleid, luidt
het advies van internationale organisaties al jaren dat vooral meer gerichte
investeringen in kennis en innovatie nodig zijn.2 Daarnaast blijft generiek beleid
belangrijk om de geproduceerde kennis en innovaties te absorberen.
Recent is met het innovatiebeleid een begin gemaakt met de doorontwikkeling naar
een meer missiegedreven aanpak, waarin - door de overheid geformuleerde missies de maatschappelijke opgaven operationaliseren. Daarnaast wordt met dit
beleid de ontwikkeling van sleuteltechnologieën gestimuleerd. Dit beleid bestaat
vooralsnog - via de Topsectoren - hoofdzakelijk uit publiek-private samenwerking.
Daar waar (nog) geen privaat commitment is, maar vanuit het publieke belang wel
innovaties nodig zijn, ontbreken sturingsmogelijkheden om gericht innovaties te
stimuleren. Het zoeken naar de samenwerking met innovatieve bedrijven blijft
hierbij een belangrijke schakel, om zo de innovatiekracht van het bedrijfsleven te
benutten voor maatschappelijke opgaven.
Om als overheid gericht te participeren in ecosystemen en deze te ondersteunen en
benutten zijn inhoudelijke expertise en betrokkenheid noodzakelijk.3 Dit is ook nodig
om in te kunnen spelen op onverwachte en ingrijpende ontwikkelingen die invloed
hebben op de uitvoering van publieke taken. Gericht beleid is alleen effectief als de
overheid zelf de implicaties van relevante wetenschappelijke of technologische
ontwikkelingen kan overzien en tot op zekere hoogte inzicht heeft in de kansen en
beperkingen van een vakgebied. Ook de toepassing van extern ontwikkelde kennis
wordt effectiever als het kennisniveau binnen de overheid zelf op niveau is. De wijze
waarop de overheid is georganiseerd kan de ontwikkeling en toepassing van
innovatieve oplossingen belemmeren. Om tegemoet te komen aan de verwachtingen
van burgers en bedrijven is een meer wendbare en innovatievere overheid nodig.
Een kenniseconomie die bijdraagt aan economische groei, welvaart en aan het
oplossen van maatschappelijke uitdagingen vraagt erom dat onderzoek leidt tot
impact. Nederland slaagt er relatief slecht in om onderzoek en innovatie om te
zetten in economische en maatschappelijke impact (valorisatie). Dit blijkt uit lage
scores op ‘research institutions prominence’ en ‘commercialization’ in de ‘Global
Competitiveness Index’ en op ‘knowlegde impact’ in de Global Innovation Index en
1 Technopolis (2019). Publieke investeringen in sleuteltechnologieën: een vergelijking van 10 focuslanden
2 Onder andere: IMF (2019). Article IV Consultation – The Kingdom of the Netherlands, Europese Commissie
(2019). landenrapport Nederland. en OESO (2019). Going for Growth
3 Kattel, R. & M. Mazzucato (2018). Mission-oriented innovation policy and dynamic capabilities in the public
sector

Pagina 8 van 210

Innovatieve samenleving

het relatief lage aandeel ‘development’ van de Nederlandse onderzoeks- en
ontwikkelingsinvesteringen.4 Een verklaring hiervoor is dat de prikkels bij
universiteiten onvoldoende gericht zijn op het realiseren van impact. De focus ligt
binnen het onderzoek vooral op publiceren en minder op valorisatie.
Zelfs als kennis wel door een ondernemer wordt omgezet in een innovatie, blijft de
brede toepassing vaak uit. Dit komt onder meer doordat het huidige innovatiebeleid
nog te weinig gericht is op het stimuleren van deze vraagkant van innovaties.
Zonder actief overheidsbeleid gericht op marktcreatie komt de opschaling van
innovaties niet tot stand. Markten kunnen gecreëerd worden door middel van het
aanpassen van wet- en regelgeving, normering, beprijzing van negatieve externe
effecten, verboden, subsidies, fiscale prikkels en innovatiegericht inkopen.
De brede toepassing van innovatie kan ook achterblijven doordat er weerstand is
vanuit de samenleving of doordat er geen gedeeld beeld bestaat van de
maatschappelijke uitdaging waarvoor een oplossing gezocht wordt.5 Bij het
investeren in en wegnemen van barrières voor innovaties moet gezocht worden naar
de juiste balans tussen het voorzorgsbeginsel en het innovatiebeginsel. Vragen over
bijvoorbeeld ethiek en privacy zijn belangrijk. Maar voorkomen moet worden dat
technologieën waarbij deze principiële bezwaren niet spelen, belemmerd worden in
hun ontwikkeling. Door veiligheid al in een vroeg stadium mee te wegen (safe by
design) en gebruikers van onderzoek en innovatie continu te betrekken (co-creatie),
wordt de kans op acceptatie vergroot.6 Ook door via voorwaarden eisen te stellen
aan het versterken van de samenwerking tussen de bètatechnische- en de socialeen geesteswetenschappen (bijvoorbeeld gedragswetenschappen), en door een
gebiedsgerichte benadering (met lokale experimenteerruimte) kan de kans op
maatschappelijke acceptatie vergroot worden.
Verder zijn bedrijven en ondernemers van groot belang voor kennisvalorisatie,
ontwikkeling en de brede toepassing van innovaties. Uit onderzoek blijkt dat
economieën met een grotere dynamiek - waarin bedrijven starten, doorgroeien en
stoppen - innovatiever zijn. Nederland kent relatief weinig groeiende ondernemers.
Het huidige fiscale ondernemerschapsinstrumentarium stimuleert ondernemerschap
en het starten van een onderneming, maar heeft weinig aandacht voor het
doorgroeien van ondernemingen. Ook is het hoge percentage flexibele
arbeidskrachten een risico voor innovatie. Flexibele contractvormen pakken, in
vergelijking met duurzame arbeidsrelaties, negatief uit voor de investeringen in
menselijk kapitaal door werkgevers. Vooral als het om formeel leren gaat, i.e. het
volgen van cursussen of opleidingen.
Om de kwaliteit van het onderzoek hoog te stimuleren is concurrentie een belangrijk
onderdeel van het wetenschapssysteem. Dit wordt vormgegeven door financiering
via NWO. De slagingspercentages bij NWO-aanvragen liggen echter laag, waardoor
onderzoekers veel tijd en middelen besteden aan het aanvragen van beurzen in
plaats van aan het doen van onderzoek. Daarnaast zijn steeds meer
onderzoeksmiddelen alleen via competitie te verkrijgen. Deze in competitie
verworven projectmiddelen in de tweede en derde geldstroom, dekken vaak niet alle
onderzoekskosten, waardoor kosten voor de basisinfrastructuur betaald worden uit
de eerste geldstroom. Deze “matching” kan gevolgen hebben voor de vrije
onderzoeksruimte binnen instellingen.
4 Cornell University, INSEAD, and WIPO (2019). The Global Innovation Index 2019
5 AWTI (2018). Verspreiding: de onderbelichte kant van innovatie
6 Rathenau Instituut (2019). Innoveren voor maatschappelijke doelen.

Pagina 9 van 210

Innovatieve samenleving

Tot slot is een goed opgeleide beroepsbevolking over de volle breedte een
belangrijke randvoorwaarde om de kennis en innovaties te absorberen, dat wil
zeggen om kennis, ideeën en technologieën die elders worden gegenereerd te
identificeren en effectief te gebruiken. In de afgelopen decennia is het hoger
onderwijs voor veel groepen bereikbaar geworden. Dit is een belangrijke motor voor
een goed onderzoeks- en innovatieklimaat. Wel is de verwachting dat bedrijven
steeds moeilijker aan goed opgeleid personeel komen, zoals nu al zichtbaar is in
specifieke tekortsectoren7, en dat de trends op de arbeidsmarkt vragen om
fundamenteel nieuwe vaardigheden in de toekomst.
Beleidsopties
De trends, ontwikkelingen en uitdagingen leiden tot verschillende beleidsopties.
Deze zijn ingedeeld in vier varianten die elk een accentverschuiving van het
onderzoeks- en innovatiebeleid bevatten. Deze varianten sluiten elkaar niet uit en
kunnen gecombineerd worden. Daarnaast wordt er in dit onderzoek een overzicht
van verschillende besparingsopties gepresenteerd. Per variant wordt een korte
toelichting gegeven op de volgende pagina’s.

7

ROA (2019). De arbeidsmarkt naar opleiding en beroep tot 2024

Pagina 10 van 210

Innovatieve samenleving

Variant 1: Innovatie voor maatschappelijke uitdagingen en een effectieve publieke
sector
De overheid neemt het voortouw bij complexe transities op het gebied van energie en klimaat,
circulaire economie en landbouw. Daarnaast versnelt zij innovaties die van belang zijn voor het
uitvoeren van publieke taken, bijvoorbeeld op het gebied van veiligheid, zorg, infrastructuur,
water, landbouw en voedsel. Dit doet de overheid door gericht bepaalde onderdelen van
onderzoeks- en innovatie ecosystemen te ondersteunen, actief deel te nemen aan innovatieve
(publiek-private) allianties rond deze vraagstukken en te zorgen dat innovatie oplossingen breed
toegepast en breed gedragen worden. De overheid stuurt vanuit maatschappelijke doelen, waarbij
de andere partijen (kennisinstellingen en bedrijven) de ruimte krijgen om te bepalen hoe ze die
doelen bereiken. Dit is een doorontwikkeling van het missiegedreven topsectoren- en
innovatiebeleid.
Meer regie nemen op transities, betekent ook meer aandacht voor het stimuleren van de
vraagkant van innovatie. Dit kan door normering, beprijzing, aanpassing van wet- en regelgeving,
verboden en innovatiegericht inkopen. Met deze maatregelen wordt een “stip op de horizon”
gezet, waarmee investeringsonzekerheid wordt weggenomen en additionele private investeringen
worden uitgelokt. Deze strategie leidt tot een win-winsituatie: doordat de maatschappelijke
uitdagingen van vandaag de groeimarkten van de toekomst zijn, creëren we enorme
exportkansen voor het bedrijfsleven. Een effectieve overheid stimuleert en faciliteert de innovatie
door anderen, maar moet ook zelf innoveren en haar eigen kennispositie versterken. Alleen een
overheid die zélf innovatief is en innoveert, is een gelijkwaardige partner voor bedrijven,
maatschappelijke organisaties/initiatieven en kennisinstellingen om samen te werken aan een
innovatieve samenleving.

Variant 1: Innovatie voor maatschappelijke uitdagingen en een effectieve
publieke sector
Uniek voor deze variant
fiche 2
p. 69
Versterk gericht beleid voor maatschappelijke uitdagingen
fiche 1a p. 63
Versterk gericht beleid voor de ontwikkeling van
sleuteltechologieën – sturen vanuit maatschappelijke
uitdagingen
fiche 7c
p. 87
Versterk (toegepast) onderzoek bij toegepaste
onderzoeksinstellingen (TO2’s) en rijkskennisinstellingen
(RKI’s) – gericht op maatschappelijke uitdagingen
fiche 8
p. 90
Jaag innovatie aan via innovatiegericht inkopen
Creëer markten om maatschappelijke uitdagingen op te lossen fiche 16 p. 108
Onderdeel van meerdere varianten, waaronder deze variant
Vergroot de economische en maatschappelijke impact van
kennis en innovatie
Versterk thematisch onderzoek bij de Nederlandse Organisatie
voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO)
Zet in op Europese Partnerschappen en bilaterale
samenwerking
Versterk grootschalige en strategische
onderzoeksinfrastructuur
Zet in op open science en digitale onderzoeksinfrastructuur
Verbeter beleid door beleidsexperimenten
Versterk de kennis- en innovatiepositie van de overheid
Maak Maatschappelijk verantwoord innoveren de norm (MVI)
Moderniseer het nationaal octrooisysteem

fiche 3

p. 75

fiche 4

p. 78

fiche 5

p. 81

fiche 9

p. 102

fiche 13
fiche 14
fiche 15
fiche 17
fiche 19

p. 105
p. 108
p. 106
p. 110
p. 114

Pagina 11 van 210

Innovatieve samenleving

Het aanpakken van maatschappelijke uitdagingen vraagt om een brede aanpak waarin
verschillende aspecten van het beleid samenkomen. Als er voor deze variant wordt gekozen, is
het idee dat bovenstaande beleidsopties worden uitgewerkt vanuit het perspectief van
maatschappelijke uitdagingen aan de hand van de missies. De wijze waarop de verschillende
beleidsopties in deze variant samenhangen wordt verder uitgewerkt in het fiche ‘versterk gericht
beleid voor maatschappelijke uitdagingen’ (fiche 2). Verdere toelichting op de beleidsopties is te
vinden in bijlage 5.

Pagina 12 van 210

Innovatieve samenleving

Variant 2: Selectief wereldleiderschap
Onderzoekers en bedrijven worden wereldleider op specifieke onderzoeksterreinen en
technologieën door een select aantal innovatieve lokale of nationale ecosystemen te versterken.
Daarbij gaan we uit van onze eigen kracht.
Gegeven de investeringen die andere landen doen, kunnen we niet met elke sleuteltechnologie
vooroplopen. Daarom kiezen we binnen die technologieën voor een aantal niches, op basis van
onze eigen sterkten. Zo kunnen we sterke internationaal onderscheidende posities in het
bedrijfsleven en de kennisinfrastructuur creëren. Door keuzes te maken en in te zetten op
economische en maatschappelijke impact, maken we als Nederland mondiaal het verschil.
Deelterreinen worden geselecteerd op basis van de potentie voor het verhogen van het duurzame
verdienvermogen en wetenschappelijke doorbraken, en kunnen ook bepalend zijn voor het
oplossen van maatschappelijke uitdagingen.
We investeren met deze variant ook in Europese en internationale partnerschappen, omdat we
ons realiseren dat baanbrekend onderzoek en innovatie niet in isolatie plaatsvinden. Ook
investeren we in een selectie van state of the art onderzoeksinfrastructuur. Zo trekken we de
beste onderzoekers aan en werken we aan baanbrekende inzichten en technologieën voor de
toekomst.
Variant 2: Selectief wereldleiderschap
Uniek voor deze variant
Versterk gericht beleid voor de ontwikkeling van
sleuteltechologieën – gericht op selectief wereldleiderschap
Onderdeel van meerdere varianten, waaronder deze variant
Vergroot de economische en maatschappelijke impact van kennis
en innovatie
Versterk thematisch onderzoek bij de Nederlandse Organisatie
voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO)
Zet in op Europese Partnerschappen en bilaterale samenwerking
Versterk (toegepast) onderzoek bij Toegepaste
Onderzoeksinstellingen (TO2’s) en rijkskennisinstellingen (RKI’s) –
gericht op economisch verdienvermogen
Versterk grootschalige en strategische onderzoeksinfrastructuur
Verbeter beleid door beleidsexperimenten
Versterk de kennis- en innovatiepositie van de overheid
Maak maatschappelijk verantwoord innoveren de norm (MVI)
Moderniseer het nationaal octrooisysteem

fiche 1b

p. 63

fiche 3

75

fiche 4

p. 78

fiche 5
fiche 7b

p. 81
p. 87

fiche 9
fiche 14
fiche 15
fiche 17
fiche 19

p. 94
p. 104
p. 106
p. 110
p. 114

Net als bij variant 1 geldt hierbij dat de onderliggende beleidsopties vanuit een breder perspectief
vorm krijgen. In dit geval is dat op basis van het selectief wereldleiderschap en de keuze voor
bepaalde technologieën. Ter illustratie: de versterking van TO2’s is in deze variant gericht op de
gekozen technologieën en vergt daarmee een andere aanpak dan in variant 1. Het verschil met
variant 1 is dat daar vanuit maatschappelijke uitdagingen wordt geredeneerd terwijl hier vanuit
de potentie van technologieën voor selectief wereldleiderschap wordt gehandeld. Dit wordt verder
toegelicht in fiche 1. Onderstaande tabel biedt een overzicht van de beleidsopties in deze variant.

Pagina 13 van 210

Innovatieve samenleving

Variant 3: Toekomstbestendige kennisbasis
Nederland onderscheidt zich door sterk te zijn over de volle breedte. We gaan uit van de
onvoorspelbaarheid van nieuwe ontdekkingen en van de intrinsieke waarde van kennis. Daarom
wordt de onderzoeker vrijgelaten om in te springen op nieuwe inzichten, zowel bij universiteiten
als bij toegepast onderzoeksinstituten en rijkskennisinstellingen. Bottom-up (multidisciplinaire)
samenwerkingen worden aangemoedigd, zonder thematische sturing vanuit de overheid. Door in
te zetten op versterking van het nieuwsgierigheidsgedreven excellent onderzoek, bouwt de
overheid voort op de kracht van het Nederlandse kennislandschap, dat van hoge kwaliteit is en
waarvan ook internationaal een grote aantrekkingskracht uitgaat. Zo blijven we wereldspeler op
het gebied van wetenschappelijke excellentie, trekken we toponderzoekers uit het buitenland aan,
en zijn we daarnaast voorbereid op de nog onbekende technologische en maatschappelijke
uitdagingen van de toekomst.
De intensivering van het brede, ongebonden onderzoek bij NWO die in deze variant wordt
voorgesteld betekent een versterking van de toonaangevende fundamenteel onderzoeksinstituten
in Nederland Ook kunnen door de open competitie meer vernieuwende onderzoeksideeën
gehonoreerd worden. Daarnaast wordt de bottom-up financiering van de Nationale
Wetenschapsagenda versterkt, zodat meer interdisciplinaire consortia over de hele kennisketen
kunnen werken aan wetenschappelijke en maatschappelijke impact op de lange termijn. Deze
variant zet in op de kennisbasis van de TO2-instituten en van de rijkskennisinstellingen. Met een
intensivering kunnen zij in de breedte meer bijdragen aan het Nederlandse onderzoeks- en
innovatie-ecosysteem en kunnen zij bouwen aan de eigen, toepassingsgerichte kennisbasis die
nodig is om in te kunnen spelen op toekomstige vragen uit de markt, van de samenleving en van
de overheid.

Onderstaande tabel biedt een overzicht van de beleidsopties in deze variant. Verdere toelichting op
de beleidsopties is te vinden in bijlage 5.
Variant 3: Toekomstbestendige kennisbasis
Uniek voor deze variant
Versterk de brede, nieuwsgierigheidsgedreven kennisbasis bij
de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek
(NWO)
Versterk (toegepast) onderzoek bij toegepaste
onderzoeksinstellingen (TO2’s) en rijkskennisinstellingen (RKI’s)
– gericht op brede kennisbasis
Verlaag matchingsdruk en competitiedruk
Onderdeel van meerdere varianten, waaronder deze variant
Zet in op Europese Partnerschappen en bilaterale
samenwerking
Versterk grootschalige en strategische onderzoeksinfrastructuur
Zet in op open science en digitale onderzoeksinfrastructuur
Verbeter beleid met beleidsexperimenten
Versterk de kennis- en innovatiepositie van de overheid
Maak maatschappelijk verantwoord innoveren de norm (MVI)
Moderniseer het nationaal octrooisysteem

fiche 6

p. 84

fiche 7a

p. 87

fiche 18

p. 112

fiche 5

p. 81

fiche 9
fiche 13
fiche 14
fiche 15
fiche 17
fiche 19

p. 94
p. 102
p. 104
p. 106
p. 110
p. 114

Pagina 14 van 210

Innovatieve samenleving

Variant 4: Bedrijfsleven geeft richting
Een bloeiend bedrijfsleven vergroot de kans dat innovaties ontwikkeld en breed toegepast
worden. Dit perspectief zet in op toekomstige kansen voor het bedrijfsleven en het duurzaam
verdienvermogen van Nederland. De overheid stelt zich faciliterend op en stuurt niet op bepaalde
onderzoeksfaciliteiten, technologieën, thema’s of maatschappelijke uitdagingen, maar sluit sterk
aan bij de allocatie van private investeringen. Het innovatie-instrumentarium wordt gericht op het
verder uitbouwen van economische kansen, zodat het vestigingsklimaat voor bedrijven versterkt
wordt en Nederlandse ondernemers worden verleid om meer te investeren in innovatie, wat
uiteindelijk ook leidt tot meer kennisbenutting en -verspreiding.
In deze variant wordt sterk ingezet op publiek private samenwerking, door het PPS-deel van de
TO2-programmering te verhogen. Daarnaast wordt ook de PPS-toeslag zelf verhoogd, waardoor
bedrijven voor een groter deel worden gecompenseerd in hun samenwerking met
kennisinstellingen. Via een nieuwe regeling wordt ook het innovatieve mkb daarin betrokken. Ten
slotte wordt in deze variant ook het budget voor de WBSO verhoogd, zodat het structureel
geïndexeerd wordt voor loon- en prijsstijgingen en zodat het kortingstarief omhoog kan. Zo
versterken we het vestigingsklimaat en zijn er voldoende investeringsprikkels voor de grotere
R&D-bedrijven.

Onderstaande tabel biedt een overzicht van de beleidsopties in deze variant. Verdere toelichting op
de beleidsopties is te vinden in bijlage 5.
Variant 4: Bedrijfsleven geeft richting
Uniek voor deze variant
Versterk publiek-private samenwerking via verhoging PPStoeslag
Verhoog kortingspercentage WBSO
Versterk samenwerking tussen innovatieve mkb en
kennisinstellingen
Onderdeel van meerdere varianten, waaronder deze variant
Vergroot de economische en maatschappelijke impact van
kennis en innovatie
Versterk (toegepast) onderzoek bij toegepaste
onderzoeksinstellingen (TO2’s) en rijkskennisinstellingen (RKI’s)
– gericht op economisch verdienvermogen
Versterk grootschalige en strategische onderzoeksinfrastructuur
Verbeter beleid met beleidsexperimenten
Versterken de kennis- en innovatiepositie van de overheid
Maak maatschappelijk verantwoord innoveren de norm (MVI)
Moderniseer het nationaal octrooisysteem

fiche 10

p. 97

fiche 11
fiche 12

p. 99
p. 100

fiche 3,

p. 75

fiche 7b

p. 87

fiche 9
fiche 14
fiche 15
fiche 17
fiche 19

p. 94
p. 104
p. 106
p. 110
p. 114

Pagina 15 van 210

Innovatieve samenleving

Besparingsopties
Onderdeel van de Brede Maatschappelijke Heroverwegingen is ook dat er besparingsopties in
beeld gebracht worden. Deze zijn in onderstaande tabel in kaart gebracht. De besparingsopties
zijn niet gekoppeld aan de specifieke intensiveringsvarianten. Inhoudelijk zijn er wel koppelingen
te maken tussen de besparingsopties en de beleidsvarianten. Zo kan het voor de hand liggen om,
afhankelijk van de gekozen variant, middelen te verschuiven van generieke instrumenten, naar
specifieke instrumenten en vice versa. In de fiches wordt hier verder op in gegaan.

Onderstaande tabel biedt een overzicht van de beleidsopties in deze variant. Verdere toelichting op
de beleidsopties is te vinden in bijlage 5.
Besparingsopties
Bespaar door de impact en doelmatigheid van fiscale
ondernemerschapsregelingen te vergroten
Bespaar door strengere criteria WBSO
Bespaar op vrij of thematisch onderzoek NWO
Bespaar op departementale middelen voor innovatie

fiche 20
fiche 21
fiche 22
fiche 23

p. 119
p. 119
p. 121
p. 123

Pagina 16 van 210

Innovatieve samenleving

1

Introductie

Om onderzoek en innovatie te bevorderen is de werkgroep gevraagd diverse beleidsen uitvoeringsopties in beeld te brengen voor het effectief bevorderen van innovatie in
Nederland. Dit is conform de uitgangspunten zoals vastgelegd in de Kamerbrief ‘reactie
motie Sneller c.s. d.d. 19 december 2018’ van 3 april 2019. Daarnaast neemt de
werkgroep waar relevant de dwarsdoorsnijdende thema’s zoals genoemd in de
Kamerbrief mee in de analyse en varianten.
De scope van dit onderzoek betreft het Rijksbrede onderzoeks- en innovatiebeleid en
bijbehorend instrumentarium (bestaand en niet bestaand). Bijlage 1 bevat de
taakopdracht voor dit rapport, hierin wordt ook de grondslag vermeld. De grondslag
heeft alleen betrekking op het bestaande financiële onderzoeks- en innovatieinstrumentarium. De scope is breder en betreft ook niet-financiële instrumenten en
niet-overheidsactoren. In totaal is de grondslag 8,7 mld. Dit betekent dat de 20
procent besparings- en intensiveringsvarianten een omvang hebben van ca. 1,7 mld.
Er wordt niet uitgesloten dat beleid of instrumentarium dat buiten de grondslag valt
wel aan bod komt in analyse of de beleidsopties. De eerste geldstroom valt buiten de
grondslag, vanwege het eigenstandig karakter. De tweede geldstroom valt wel binnen
de grondslag. De Innovatiebox behoort niet tot de grondslag vanwege de sterke
verwevenheid die dit instrument heeft met het vestigingsklimaat.
Het volgende hoofdstuk schetst de theoretische context van het Nederlandse
onderzoeks- en innovatiebeleid. Hierbij wordt onder andere stilgestaan bij de doelen
van het beleid en op de rol van de overheid. Hoofdstuk 3 biedt een overzicht van het
huidige kennis- en innovatiebeleid en de recente beleidswijzigingen. Trends en
ontwikkelingen die relevant zijn voor het onderzoeks- en innovatiebeleid worden
beschreven in hoofdstuk 4. Uit de trends en ontwikkelingen volgen uitdagingen voor
het onderzoeks- en innovatie-ecosysteem, in hoofdstuk 5 worden die uiteengezet. Ten
slotte, presenteert hoofdstuk 6 de beleidsopties aan de hand van een viertal wenkende
perspectieven en mogelijke beleidsopties.

Pagina 17 van 210

Innovatieve samenleving

2

Het Nederlandse onderzoek- en innovatiebeleid: theorie en
praktijk

2.1

Doelen van het onderzoeks- en innovatiebeleid
Onderzoek en innovatie zijn in belangrijke mate bepalend voor de Nederlandse
welvaartgroei. Ze versterken het duurzame groeivermogen, dragen bij aan het
oplossen van maatschappelijke uitdagingen en zijn nodig voor de totstandkoming van
wetenschappelijke inzichten. Daarnaast zijn onderzoek en innovatie belangrijk voor de
overheid zelf, om haar taken goed uit te kunnen blijven voeren.
Versterken van het duurzame groeivermogen
Innovatie is een van de drijvers van arbeidsproductiviteit en daarmee van economische
groei. Groei van de economie is nodig om de verwachte stijging van kosten van zorg,
AOW en pensioen te betalen en tegelijkertijd ruimte te bieden voor een stijging van de
lonen en verdere investeringen in onze collectieve dienstverlening en het onderwijs.
In deze werkgroep hanteren we het principe van brede welvaart. Brede welvaart
betekent dat we ons naast economische groei en materiële welvaart ook richten op
andere welvaartsaspecten, zoals gezondheid, vrije tijd, veiligheid, onderwijs, zorg en
de kwaliteit van natuur en leefomgeving. Daarbij kijken we niet alleen naar de kwaliteit
van leven in het hier en nu, maar ook naar die van latere generaties of van mensen
elders in de wereld.
Bijdragen aan het oplossen van maatschappelijke uitdagingen
Onderzoek en innovatie zijn cruciaal voor het oplossen van maatschappelijke
uitdagingen, zoals klimaatverandering, de transitie naar een circulaire economie en
kringlooplandbouw of de stijgende zorgkosten door vergrijzing. Uiteindelijk verhoogt
dit ook het duurzame groeivermogen van Nederland, want de maatschappelijke
uitdagingen van vandaag zijn de groeimarkten van de toekomst. Bovendien gaat het
niet oplossen van de uitdagingen uiteindelijk ten koste van de brede welvaart.
Bijdragen aan wetenschappelijke inzichten
Onafhankelijke wetenschappelijke inzichten vormen een van de voedingsbodems
waarop bedrijven, kennisinstellingen en overheden tot innovatie komen en zijn
daarmee belangrijk voor de maatschappelijke en economische vooruitgang op de lange
termijn. Daarnaast heeft kennis een intrinsieke waarde voor de maatschappij en is
kennis van belang voor het voeden van het onderwijs. De intrinsieke waarde gaat dan
om het ontwikkelen van een beter begrip van de wereld. Dat laat zich leiden door de
zoektocht naar betere en rijkere verklaringen en de behoefte om onbegrepen
fenomenen te vatten - vaak gedreven door nieuwsgierigheid.
Innovatie in de publieke sector
Een effectieve overheid volstaat niet met het stimuleren en faciliteren van innovatie
door anderen, maar moet het voortouw nemen en ook zelf innoveren. Innovatie in
onder meer zorg, infrastructuur, veiligheid en het onderwijs is nodig om deze taken
effectief te kunnen blijven verrichten. Dit geldt voor het maken van beleid (voor o.a.
innovatie) en ook voor uitvoering, handhaving en toezichthouden. Innovatie in de
publieke sector is voor de samenleving dus een doel op zich. Daarnaast kan een
innovatievere overheid ondersteunend zijn voor de andere drie doelen.

Pagina 18 van 210

Innovatieve samenleving

2.2

Rol van de overheid
Redenen voor overheidsingrijpen
Een belangrijke reden voor de overheid om kennis en innovatie te stimuleren is dat
niet alle baten van kennisontwikkeling in de prijs verwerkt zijn (marktfalen). De totale
economische en maatschappelijke baten van investeringen zijn daardoor hoger dan de
baten van de partij die de investering doet. De overheid kan een rol spelen om de
investeringen tot het maatschappelijk wenselijke niveau te brengen. Dit kan met
financiële instrumenten (subsidies en fiscale prikkels), maar ook met andere
instrumenten zoals wet- en regelgeving, normering, beprijzing of maatschappelijke
akkoorden.
Onderinvesteringen ontstaan allereerst door kennisspillovers: kennis ‘lekt weg’ naar
anderen partijen die hier gebruik van kunnen maken, zonder dat degene die de kennis
heeft ontwikkeld hier volledig voor beloond wordt. Dat ontwikkelaars van kennis zich
de baten niet volledig kunnen toe-eigenen is de voornaamste reden voor het
ondersteunen van kennisontwikkeling bij universiteiten, TO2, RKI’s en bedrijven.
Daarnaast treden er onderinvesteringen op bij het ontwikkelen van kennis die nodig is
voor het vinden van oplossingen voor maatschappelijke uitdagingen
(transformatiefalen). Markten voor deze oplossingen ontbreken of zijn onvolledig
doordat (positieve en negatieve) externe effecten niet beprijsd worden. Zolang het
onzeker is of, en zo ja hoe, de overheid toekomstige markten voor dergelijke
problemen zal vormgeven vinden bedrijven het moeilijk en riskant om innovaties te
ontwikkelen. Hierdoor ontbreekt voor private partijen een prikkel om te investeren in
de (maatschappelijk gewenste) kennis en innovatie. Transformatiefalen treedt ook op
door padafhankelijkheid; de neiging van bedrijven om zich te ontwikkelen langs de
paden die reeds zijn ingeslagen. Overheden hebben een rol om doorbraken die nodig
zijn voor complexe transities te bevorderen.
De overheid heeft ook een rol om kennis te ontwikkelen voor (quasi) publieke
goederen, waarbij niemand kan worden uitgesloten van het gebruik (zoals defensie,
onderwijs, dijken en schone lucht). Voor het uitvoeren van deze publieke taken komen
innovaties niet vanzelf uit de markt. Overheden moeten actief participeren om deze te
laten ontstaan, bijvoorbeeld via wettelijke onderzoekstaken. Overheden zijn hierbij als
opdrachtgever betrokken bij ontwikkeling van onderzoek en innovatie; hieronder valt
ook het zorgen voor de kennisinfrastructuur, het verkrijgen van een beter begrip van
de wereld en het voeden van het onderwijs.
Een gebrek aan samenwerking en coördinatie bij het ontwikkelen van kennis en
innovatie is ook een reden voor overheidsingrijpen. Er kan sprake zijn van
systeemfalen wanneer door hoge transactiekosten bepaalde actoren binnen het
innovatiesysteem afwezig zijn of noodzakelijke interacties tussen onderzoekers,
ontwikkelaars en gebruikers van kennis (zoals bedrijven en burgers) onderontwikkeld
zijn. De overheid kan de transactiekosten verlagen en samenwerking en coördinatie
stimuleren.
Onderinvesteringen in kennis en innovatie kunnen zich ook voordoen door
asymmetrische informatie, doordat de vrager van investeringen en de financier van
investeringen niet dezelfde kennis hebben. Dit probleem neemt toe naarmate
technologische en commerciële onzekerheden groter zijn. Om deze reden is het voor
nieuwe marktpartijen (bijvoorbeeld startups) moeilijker om financiering te krijgen dan
voor gevestigde partijen.

Pagina 19 van 210

Innovatieve samenleving

Tot slot heeft de overheid een rol om voor de juist randvoorwaarden voor
kennisontwikkeling te zorgen, zoals een goed vestigings- en ondernemersklimaat,
onafhankelijkheid in de kennisontwikkeling, en een goed opgeleide beroepsbevolking.
Ook ligt er een taak om te zorgen dat innovaties ook maatschappelijk verantwoord
plaatsvinden. Dit betekent dat er tijdens het innovatieproces rekening wordt
gehouden met publieke waarden als veiligheid, security, duurzaamheid,
transparantie en privacy.
Risico op overheidsfalen
Dat overheidsingrijpen in het onderzoeks- en innovatiebeleid op bovenstaande gronden
in sommige gevallen te rechtvaardigen valt, betekent niet dat overheidsingrijpen altijd
het gewenste resultaat heeft. Overheidsbeleid kan ook negatieve effecten hebben
waardoor de beoogde positieve welvaartseffecten niet optreden, of optreden tegen
maatschappelijk onwenselijk geachte kosten.
Een voorbeeld hiervan is het risico dat subsidies en fiscale prikkels te weinig extra
innovatie-inspanningen uitlokken doordat ze te breed gericht zijn en daardoor
terechtkomen bij burgers of bedrijven die het gewenste verdrag ook vertoond hadden
zonder de financiële prikkels (bijv. subsidies) vanuit de overheid (dead weight loss). In
dat geval is de doelmatigheid van de besteding van overheidsmiddelen beperkt, en was
de meerwaarde van een elders bestede euro hoger geweest. Dit risico kan gemitigeerd
worden door bijvoorbeeld een transparant afwegingskader te hanteren.
Daarnaast bestaat het risico dat bij gericht innovatiebeleid, met publiek geld, verkeerd
wordt gekozen door de overheid. Overheidsmiddelen worden dan ingezet op innovaties
die bij nader inzien niet levensvatbaar zijn, of innovaties die worden ingehaald door
andere, superieure innovaties. Dit risico kan worden gemitigeerd door als overheid
vooral richting te geven ten aanzien van uitdagingen waarop innovatie gewenst is, in
plaats van aan (technische) oplossingsrichtingen zelf. Een ander risico is dat er bij
gericht beleid niet genoeg ruimte is voor nieuwe innovaties en actoren, omdat gericht
beleid doorgaans wordt vormgegeven binnen de bestaande netwerken en gevestigde
belangen.
Om met deze negatieve effecten van het overheidsbeleid om te gaan dienen de
maatschappelijke kosten en baten van overheidsingrijpen (ex ante) te worden
afgewogen en (ex post) te worden vastgesteld. Dit benadrukt het belang van
beleidsexperimenten, pilots en beleidsevaluaties, maar ook van het goed inrichten van
keuzeprocessen (inclusief, gebaseerd op expertise, zoveel mogelijk lobbyvrij). Een
kanttekening hierbij is dat het door de onzekere aard van onderzoek en innovatie
(welke oplossing de goede is, is niet op voorhand duidelijk) een uitdaging is om
beleidseffecten in te schatten.
2.3

Onderzoeks- en innovatie-ecosysteem
In figuur 1 is het onderzoeks- en innovatie-ecosysteem schematisch weergegeven. Het
onderzoeks- en innovatie-ecosysteem kan regionaal, nationaal, Europees of
internationaal zijn.

Pagina 20 van 210

Innovatieve samenleving

Figuur 1: het onderzoeks- en innovatie-ecosysteem

Bron: BMH9
In het midden staan in de actoren (blauw) die in netwerken met elkaar samenwerken
tijdens het onderzoeks- en innovatieproces (groen). De actoren zijn grofweg onder te
verdelen in vijf categorieën: kennisinstellingen, de overheid, het bedrijfsleven,
maatschappelijke organisaties en eindgebruikers van innovaties.
Het onderzoeks- en innovatieproces loopt van fundamenteel en toegepast onderzoek
tot experimentele ontwikkeling (prototyping, demonstraties, pilotontwikkeling, testen
en validatie), innovatie en de brede toepassing van innovaties door ondernemers.
In de buitenste rand van de figuur (geel) is de omgeving weergegeven waarbinnen
onderzoek en innovatie plaatsvindt en actoren met elkaar samenwerken. Deze bestaat
uit de institutionele context (wet- en regelgeving, normen, standaarden en intellectueel
eigendom), de sociale context (culturen en gewoonten), (digitale)
onderzoeksinfrastructuur, campussen (fysieke infrastructuur), menselijk kapitaal, de
arbeidsmarkt, financiële prikkels (subsidies, fiscaliteit en leningen), de kapitaalmarkt
(financiering) en de afzetmarkt. Al deze factoren hebben invloed op de samenwerking
tussen actoren en de snelheid van het onderzoeks- en innovatieproces.

Pagina 21 van 210

Innovatieve samenleving

Het onderzoeks- en innovatieproces
Het onderzoeks- en innovatieproces is geen lineaire ‘pijplijn’ maar een dynamisch
proces: de verschillende fasen lopen in elkaar over, zijn niet per se gelijkwaardig in tijd
en investeringen, en hebben onderlinge terugkoppelingen. Ook al is fundamenteel
onderzoek niet direct gericht op een toepassing, toch vinden de uitkomsten van
fundamenteel onderzoek op langere termijn geregeld hun weg naar een toepassing.
Omgekeerd is toegepast onderzoek gericht op praktische en direct bruikbare kennis,
maar draagt het ook bij aan fundamentele inzichten. Fundamenteel onderzoek kan dus
worden geïnspireerd en uitgelokt door toegepast onderzoek en vice versa.
Innovatie hoeft niet te beginnen bij onderzoekers. Bedrijven voeren zelf ook R&D uit,
met nieuwe (re)combinaties tot gevolg. Ondernemers en bedrijven hebben vaak
behoefte aan specifieke kennis om te komen tot innovaties en spelen daardoor een
onmisbare rol bij het ontwikkelen en naar de markt brengen van innovaties.
Ondernemers zien kansen, nemen initiatief en dragen het risico.
Menselijk kapitaal
Een goed opgeleide beroepsbevolking over de volle breedte is van belang om de kennis
en innovaties die geproduceerd worden te absorberen, dat wil zeggen om kennis,
ideeën en technologieën die elders worden gegenereerd te identificeren en effectief te
gebruiken. De afgelopen decennia is het hoger onderwijs voor veel groepen bereikbaar
geworden. Dat leidt ertoe dat Nederland relatief veel hogeropgeleiden heeft: 48
procent van de 25- tot 34-jarigen (ten opzichte van een OESO-gemiddelde van 43
procent). Dit is een belangrijke motor voor een goed onderzoeks- en
innovatieklimaat.8,9 Wel is de verwachting dat bedrijven steeds moeilijker aan goed
opgeleid personeel kunnen komen, zoals nu al zichtbaar is in specifieke
tekortsectoren10, en dat de trends op de arbeidsmarkt vragen om fundamenteel nieuwe
vaardigheden in de toekomst. Het aandeel STEM-afgestudeerden (science, technology,
engineering and mathematics) in Nederland behoort tot de laagste in de OESO. Voor
dit knelpunt worden in deze BMH-werkgroep geen oplossingen aangedragen, maar het
is essentieel voor een innovatieve samenleving dat hier aandacht voor bestaat. BMHwerkgroep 5 besteedt aandacht aan het benutten van talent op de arbeidsmarkt.
2.4

Afwegingen in het onderzoeks- en innovatiebeleid
In het onderzoeks- en innovatiebeleid zijn verschillende afwegingen te maken.
Afhankelijk van de waarde die gehecht wordt aan de verschillende doelen van het
kennis- en innovatiebeleid, kunnen er langs deze lijnen andere keuzes gemaakt
worden. In het onderstaande worden ten behoeve van de duidelijkheid tegenstellingen
geschetst. In de praktijk gaat het bij beleidskeuzes dikwijls niet om deze uitersten
maar om de balans.
De afweging tussen generiek en gericht beleid
Het voordeel van generiek beleid is dat de uitvoeringskosten relatief laag zijn en het
risico op ‘verkeerde keuzes’ klein. De publieke middelen worden namelijk niet
geïnvesteerd in specifieke oplossingen, technologieën of bedrijven. Bovendien heeft
generiek beleid een groot bereik waardoor de kans groter is dat je nieuwe, opkomende
onderzoeken en technologieën ondersteunt dan bij gericht beleid. Gericht beleid heeft,
logischerwijs, het voordeel dat je het kunt richten op de terreinen met de grootste
maatschappelijke baten.

8 Europese Commissie (2019). European Innovation Scoreboard - The Netherlands
9 World Economic Forum (2019). Global Competitiveness Index
10 ROA (2019). De arbeidsmarkt naar opleiding en beroep tot 2024

Pagina 22 van 210

Innovatieve samenleving

Een nadeel van generiek beleid is het risico op onderinvesteringen in maatschappelijk
gewenste innovaties. Dit komt doordat investeringen niet gestuurd kunnen worden.
Immers, de investeringen met de hoogste private baten zijn niet noodzakelijkerwijs de
investeringen met de hoogste publieke baten. Aan de andere kant kunnen innovaties
waar eerst vooral private baten lijken te zijn, zorgen voor onvoorziene mogelijkheden
voor maatschappelijke toepassingen. Een ander nadeel van generiek beleid is dat de
kans op disruptieve en baanbrekende innovatie relatief klein is, omdat hier niet per se
op gestuurd wordt en daarmee vooral incrementele innovatie wordt gestimuleerd.
Echter, ook gerichter beleid kan nieuwe ontwikkelingen of technologieën ‘missen’ als de
focus op een ander deelterrein ligt.11 Zowel bij generiek als gericht beleid kan sprake
zijn van ondoelmatigheid omdat het gewenste effect ook bereikt wordt zonder
overheidsingrijpen (dead weight loss). Dit risico is echter groter bij generiek beleid
omdat dat beleid minder gericht is met de grootste kennisspillovers.12
De afweging tussen fundamenteel- en toegepast onderzoek
Er zijn in het kennisstelsel ook keuzes te maken tussen de mate van fundamenteel en
de mate van toegepast onderzoek. Zowel fundamenteel als toegepast onderzoek kan
economische en maatschappelijke impact hebben. Fundamenteel onderzoek is nodig
voor langetermijninzet op vraagstukken met grote onzekerheden, waarbij een
toepassing nog niet voorzien is en de kennisontwikkeling zelf centraal staat. Toegepast
onderzoek heeft tot doel een probleem op te lossen of een concreet product,
technologie of dienst op te leveren en heeft daardoor op kortere termijn impact.
Fundamenteel en toegepast onderzoek zijn beide nodig; het gaat hierbij om de
maatvoering en de optimale verhouding. Als het kennisstelsel zich primair richt op
toegepast onderzoek en de focus dus op de korte termijn ligt, is er een risico op
padafhankelijkheid, wat kan leiden tot onderinvesteringen in onderzoek dat op de
lange termijn tot baanbrekende innovatie leidt. Een uitsluitende focus op fundamenteel
onderzoek heeft als risico dat kennis onvoldoende benut wordt en dat de
kennisontwikkeling onvoldoende aansluit bij maatschappelijke uitdagingen en de
markt. Belangrijk om op te merken is dat hoogwaardig fundamenteel onderzoek niet
alleen bij universiteiten wordt verricht maar bijvoorbeeld ook bij RKI’s, planbureaus en
TO2. Tegelijkertijd doen universiteiten ook onderzoek van toepassingsgerichte aard.
Bovendien wordt er steeds meer samengewerkt tussen alle partijen in het
onderzoeksstelsel.
De afweging tussen vrij- en thematisch onderzoek
Binnen onderzoek kan een onderscheid gemaakt worden tussen vrij onderzoek en
thematisch onderzoek. Dit geldt voor zowel fundamenteel als toegepast onderzoek. Dit
heeft betrekking op de mate van sturing op de richting die wordt gegeven aan het
onderzoek. Op thematisch onderzoek wordt richting gegeven terwijl dit bij vrij
onderzoek niet zo is. De mate van richting die aan onderzoek wordt gegeven, kan
verschillen van het oormerken van middelen voor een bepaald thema tot het
oormerken van middelen voor een specifieke vraag (bijvoorbeeld onderzoek gericht op
het vertragen van dementie).
Ook hier is de balans belangrijk: enerzijds moet er ruimte zijn voor vrij,
nieuwsgierigheidsgedreven onderzoek, waarmee ontdekkingen kunnen worden gedaan
waarvan we nu nog niet kunnen bevroeden wat de potentiële impact is. De
maatschappelijke uitdagingen die we over vijftig jaar hebben, lossen we waarschijnlijk
niet op met de technologie en ideeën van vandaag. Anderzijds kan onderzoek
aansluiten bij concrete behoeften, zodat focus en massa ontstaan in het
11 Garretsen, H. (2019). Een pleidooi voor indirect innovatiebeleid
12 Bloom, N., J. Van Reenen, & N. Williams (2019). A Toolkit of Policies to Promote Innovation

Pagina 23 van 210

Innovatieve samenleving

kennislandschap en onderzoek kan bijdragen aan het oplossen van maatschappelijke
uitdagingen.
De afweging tussen maatschappelijke uitdagingen en economische kansen
Kennis- en innovatiebeleid kan ofwel het oplossen van maatschappelijke uitdagingen
vooropzetten, ofwel het realiseren van economische kansen, of een combinatie van
beide. Oplossingen voor maatschappelijke uitdagingen kunnen leiden tot grote kansen
voor het verdienvermogen. Ter illustratie: innovaties die bijdragen aan mondiale
maatschappelijke uitdagingen kunnen vaak wereldwijd geëxporteerd worden, wat zorgt
voor een win-winsituatie. Daarnaast kunnen publieke investeringen gericht op
maatschappelijke uitdagingen ook private investeringen uitlokken, waardoor een
hefboomeffect ontstaat. Maatschappelijke uitdagingen kunnen niet met enkel publieke
investeringen opgelost worden; ook private investeringen zijn nodig. Bedrijven zijn
immers nodig om de innovaties te ontwikkelen, nieuwe toepassingen te ontdekken en
te investeren in de brede toepassing ervan.
Hoewel altijd nieuwe economische kansen ontstaan door het beleid te richten op
maatschappelijke uitdagingen, kan het veranderen van de institutionele context bijvoorbeeld door het instellen van scherpere normen of heffingen door de overheid wel negatieve consequenties hebben voor gevestigde bedrijven en daardoor op
weerstand stuiten. Wanneer innovatiebeleid gaat over ingrijpende maatschappelijke
uitdagingen, is het van belang dat private en publieke belangen zorgvuldig worden
afgewogen en dat onafhankelijke besluitvorming plaatsvindt over het doel en de
gewenste richting en tempo van een transitie.

Pagina 24 van 210

Innovatieve samenleving

3

Het huidige kennis- en innovatiebeleid

Dit hoofdstuk beschrijft het huidige kennis- en innovatiebeleid. Een nadere uitwerking
van de verschillende regelingen is te vinden in bijlage 6.
3.1

Innovatiebeleid
De overheid stimuleert innovatie via drie aan elkaar complementaire sporen. Allereerst
door middel van generiek innovatiebeleid. Dit is voornamelijk vormgegeven via fiscale
regelingen waar alle innovatieve bedrijven gebruik van kunnen maken. De Wet
bevordering speur- en ontwikkelingswerk (WBSO) om Research & Development (R&D)
te stimuleren is een belangrijk onderdeel van het generieke beleid. Een ander generiek
instrument is de Innovatiebox. Deze kent twee doelstellingen: (1) het stimuleren van
innovatieve bedrijven tot het doen van meer onderzoek en ontwikkeling (door belonen
in de vorm van een lager belastingtarief) en (2) het versterken van het
vestigingsklimaat voor innovatieve ondernemingen in Nederland.
Naast dit generieke innovatiebeleid is er een publiek-privaat spoor. Dit bestaat
voornamelijk uit het missiegedreven topsectoren- en innovatiebeleid (dat per 1 januari
2020 van start is gegaan). Hiermee wordt voortgebouwd op het Topsectorenbeleid. In
het missiegedreven topsectoren- en innovatiebeleid staan de economische kansen van
maatschappelijke uitdagingen centraal. In samenspraak met relevante bedrijven,
kennisinstellingen en maatschappelijke partners zijn vijfentwintig missies opgesteld
binnen vier maatschappelijke thema’s: landbouw, water & voedsel; gezondheid & zorg;
energietransitie & duurzaamheid; en veiligheid. De missies zijn richtinggevend geweest
voor het opstellen van publiek-private kennis-en innovatieagenda’s (KIA’s). Daarnaast
is er een zesde KIA opgesteld, die gaat over het maatschappelijk verdienvermogen. Bij
alle KIA’s zijn meerdere topsectoren betrokken, en ook meerdere vakdepartementen.
In het missiegedreven topsectoren- en innovatiebeleid wordt publiek-private
samenwerking (pps) op het gebied van R&D en innovatie tussen bedrijven, overheden
en kennisinstellingen bevorderd.
Met het missiegedreven topsectoren- en innovatiebeleid wordt door middel van
meerjarige programma’s ook ingezet op de ontwikkeling van sleuteltechnologieën,
zoals fotonica, kunstmatige intelligentie, nanotechnologie en quantumtechnologie en
biomedische technologie. De inzet is gericht op technologische doorbraken die moeten
zorgen dat missies gerealiseerd kunnen worden. Ook rondom sleuteltechnologieën is
een KIA opgesteld. In het topsectorenbeleid is ook aandacht voor dwarsdoorsnijdende
thema’s als human capital, internationalisering en het benutten van de opgedane
kennis en innovaties (valorisatie en marktcreatie).
De financiële bijdrage van de overheid aan de KIA’s bestaat uit de middelen die
hiervoor geoormerkt zijn bij toegepaste onderzoekinstellingen (TO2’s) en bij NWO. Ook
worden de middelen in de PPS-toeslag, de Mkb-innovatiestimulering Regio en
Topsectoren (MIT) en het merendeel van de cofinanciering EU-innovatieprogramma’s
en het onderzoeksdeel van het Toekomstfonds gericht op de thema’s en missies die
centraal staan in het missiegedreven topsectoren- en innovatiebeleid.
Het derde spoor betreft het stimuleren van het aanbod van risicodragende financiering
voor innovatieve bedrijven en projecten, bijvoorbeeld het Innovatiekrediet, de Seed
Capital-regeling en het Dutch Venture Initiative. Het doel van deze regelingen is het
versterken van de toegang tot kapitaal voor het innovatieve mkb, om daarmee te
stimuleren dat startups nieuwe toepassingen kunnen ontwikkelen.

Pagina 25 van 210

Innovatieve samenleving

Naast deze sporen van innovatiebeleid stimuleert de Nederlandse overheid
ondernemerschap in den brede, bijvoorbeeld door fiscale ondernemersregelingen, zoals
de Zelfstandigenaftrek, de mkb-winstvrijstelling en de
Kleinschaligheidsinvesteringsaftrek (KIA). Deze zijn gericht op het bevorderen van
ondernemerschap en het stimuleren van investeringen door ondernemers. Verder zijn
er de fiscale instrumenten gericht op milieu en energie: de Milieu-investeringsaftrek
(MIA), Willekeurige afschrijving milieu-investeringen (Vamil) en Energieinvesteringsaftrek (EIA).
3.2

Onderzoeksinstellingen en wetenschapsbeleid
In Nederland wordt een substantieel deel van het toegepaste onderzoek uitgevoerd
door de vijf TO2 die Nederland kent: Wageningen Research, TNO, NLR, Deltares en
MARIN. De TO2 ontvangen een institutionele bijdrage (Rijksbijdrage). Deze bijdrage
bestaat uit geoormerkte middelen voor de kennisbasis (waarbij de instellingen het
initiatief hebben voor het uit te voeren onderzoek), middelen voor wettelijke
onderzoekstaken en vraaggestuurde programma’s (waarbij de overheid de vraag
definieert) en geoormerkte middelen voor publiek-private samenwerking (die expliciet
samen met overheid en bedrijfsleven moeten worden ingevuld). Ook halen TO2 veel
middelen uit andere bronnen (zoals de EU) en krijgen ze directe opdrachten van
bedrijfsleven of overheden.
Een aantal RKI’s13 wordt ook gefinancierd via een vaste institutionele financiering; een
aantal wordt opdrachtgestuurd (via integrale tarieven) gefinancierd. Voor alle
kennisinstellingen (universiteiten, hogescholen, onderzoeksinstituten, TO2’s en RKI’s)
geldt dat zij via publiek-private samenwerkingen en Europese financiering extra
middelen kunnen verwerven.
Via de eerste geldstroom voor hoger onderwijsinstellingen stimuleert de overheid
onderzoek aan universiteiten en hogescholen, dat zowel fundamenteel als toegepast
van aard kan zijn. De eerste geldstroom (bestaand uit een onderzoeksdeel en een
onderwijsdeel) wordt rechtstreeks door de overheid verstrekt als lumpsum-bedrag;
instellingen zijn autonoom en beslissen dus zelf hoe zij de middelen besteden. Voor de
universiteiten worden daarbij drie kerntaken onderscheiden: het verzorgen van
wetenschappelijk onderwijs, het verrichten van wetenschappelijk onderzoek en het
overdragen van kennis ten behoeve van de maatschappij. Voor de derde kerntaak (ook
wel valorisatie genoemd) zijn geen middelen expliciet geoormerkt. De eerste
geldstroom is geen onderdeel van dit rapport.
De onderzoeksinstellingen ontvangen daarnaast middelen in competitie via de tweede
geldstroom, waarbij de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek
(NWO) op basis van excellentie en thematische prioriteiten de middelen verdeelt.
Daarbij worden verschillende doelen onderscheiden: (1) het bereiken van
toonaangevende wetenschappelijke impact, (2) het (bijdragen aan) het realiseren van
grootschalige onderzoeksfaciliteiten, (3) het selecteren en opleiden van talent en (4)
het bereiken van maatschappelijke impact. Na een evaluatie (2013) is de interne
organisatie van NWO veranderd en is het instrumentarium sterk vereenvoudigd.
De derde geldstroom voor hoger onderwijsinstellingen bestaat uit overige inkomsten
van onderzoeksinstellingen zoals middelen voor de uitvoering van contractonderwijs en
–onderzoek. Ook specifieke doelsubsidies van Nederlandse ministeries en de Europese

13 Rijkskennisinstellingen (RKI’s) ondersteunen de ministeries bij de voorbereiding en de uitvoering van beleid,
of ontwikkelen kennis voor het goed functioneren van maatschappelijke sectoren. De RKI’s zijn: CBS, CPB,
KiM, KNMI, NFI, NKD, NVWA, PBL, RCE, RIVM, Rijkswaterstaat, SCP en WODC.

Pagina 26 van 210

Innovatieve samenleving

Unie vallen onder de derde geldstroom. De zogenaamde vierde geldstroom bestaat uit
bijdragen van particulieren en particuliere fondsen.
3.3

Kennis en innovatiebeleid vakdepartementen
Naast de bijdrage van departementen aan het missiegedreven topsectoren- en
innovatiebeleid, voeren zij eigen kennis- en innovatiebeleid door onderzoek te
financieren op specifieke beleidsterreinen die niet in missies zijn gevat –bijvoorbeeld de
gezondheidszorg, defensie en landbouw. Daarnaast stimuleren ze de vraagkant van
kennis en innovatie door onder andere innovatiegericht inkopen – en werken ze aan
innovatie stimulerende wet- en regelgeving. Ook investeren departementen in
innovatie om zelf maatschappelijke opgaven op te lossen. Door gebruik van nieuwe
technologieën zoals drones of AI kunnen beleidsdoelen zoals de inspectie van dijken,
vroegtijdige detectie van natuurbranden of het terugdringen van criminaliteit sneller,
slimmer en efficiënter worden uitgevoerd.
Bij het (laten) uitvoeren van onderzoek, stellen de departementen specifiek
departementale en zeer uiteenlopende prioriteiten. Zo investeert Defensie in
radartechnologie en zet IenW in op kennisontwikkeling via een bouwcampus en een
automotive campus. VWS heeft een Health Innovation School en een
bewustwordingscampagne ‘Zorg van Nu’ en zorginnovatiewinkels waar professionals en
burgers innovaties in zorg en ondersteuning kunnen ervaren. Het onderzoek wordt
dikwijls belegd bij RKI’s en TO2-instituten, maar voor meer fundamenteel onderzoek
wordt ook samenwerking gezocht met universiteiten. Het samenbrengen van
grensverleggende kennis en gebruikers is dan vaak de doelstelling. Zo zet LNV met het
programma ‘Kas als Energiebron’ in op een innovatieve en rendabele energietransitie
voor de glastuinbouw.
De vraagkant van kennis en innovatie stimuleert de overheid door innovatiegericht in
te kopen. Hiervoor zijn Rijksbreed een aantal (vooralsnog in omvang beperkte)
instrumenten ontstaan, die inspelen op verschillende fases van het onderzoeks- en
innovatieproces, van pre-commercieel, tot pre-concurrentieel en aanbesteding. Zo
gebruiken BZK, OCW, IenW en VWS zogenaamde challenges om pilotopdrachten te
verstrekken aan jonge, innovatieve bedrijven en organisaties. De ministeries van JenV,
BZK, LNV, EZK en SZW doen ervaring op in de samenwerking met startups, door het
programma Startup in Residence (SiR), waarin het (door)ontwikkelen van innovatieve
oplossingen voor maatschappelijke uitdagingen centraal staat. Als de oplossing
succesvol is, wordt het ministerie launching customer: de inkoopkracht van de
overheid wordt daarmee ingezet om innovaties op te schalen. IenW/Rijkswaterstaat
heeft een launching customer programma om duurzame innovaties in de RWSwerkprocessen op te nemen en zo ook deze innovaties als eerste afnemer versneld
verder te helpen. VWS heeft een e-health luik in een Seed Capital-Regeling dat hierop
gericht is. Tot slot is er SBIR (Small Business Innovation and Research): een (precommerciële) vorm van overheidsinkopen van R&D door bedrijven voor
maatschappelijk uitdagingen waar in de markt nog geen oplossing voor is.
Verschillende departementen besteden aandacht aan het aanpassen van wet- en
regelgeving om innovatie te stimuleren dan wel in goede banen te leiden. Bij VWS
loopt dat via programma’s als Ontregel de Zorg, De Juiste Zorg op de Juiste Plek,
Innovatie en Zorgvernieuwing en de door het kabinet aangekondigde Contourennota
over de organiseerbaarheid van de zorg. Binnen het ministerie van JenV wordt met het
voorstel ‘Tijdelijke Experimentenwet rechtspleging’ ingezet op onderzoek naar en
experimenten met innovatieve (eenvoudige, snelle, effectieve en de-escalerende)
geschilbeslechting. Met wet- en regelgeving streeft de overheid er ook naar dat
innovaties op maatschappelijk verantwoorde wijze tot stand komen. IenW werkt

Pagina 27 van 210

Innovatieve samenleving

momenteel bijvoorbeeld aan het verbinden van randvoorwaarden voor innovatie aan
nieuwe technologieën, door middel van het concept Safe-by-Design. Aan ontwerpers
en ontwikkelaars wordt daarbij al vroeg in het ontwerpproces – voor het vermarkten
van hun idee – gevraagd aandacht te besteden aan het voorkomen van nieuwe risico’s
en keuzes te maken op het gebied van veiligheid.
3.4

Recente beleidswijzigingen
Innovatiebeleid
De afgelopen tien jaar heeft het innovatiebeleid een aantal veranderingen ondergaan.
Met de introductie van de Topsectorenaanpak in 2010 kwam beleidsmatig de nadruk te
liggen op negen Topsectoren. Dit zijn gebieden waar het Nederlandse R&D intensieve
bedrijfsleven en kennisinstellingen wereldwijd in uitblinken. Om publiek-private
interactie bij R&D en innovatie via een netwerkaanpak te stimuleren stelden het
bedrijfsleven, kennisinstellingen en departementen (in de “gouden driehoek”)
gezamenlijk per Topsector een Kennis en Innovatieagenda (KIA) op om hun positie te
versterken. Valorisatie werd gestimuleerd door een sterkere vraagsturing van publiek
gefinancierd (toegepast) onderzoek door het bedrijfsleven via de topsectoren. In dat
kader werden middelen bij TO2, en NWO geoormerkt voor samenwerking met de
Topsectoren, waarmee de beleidsstrategie van de TO2’s meer werd gericht op hun
bijdrage aan publiek-private onderzoekssamenwerking en maatschappelijke
responsiviteit. Via het oprichten van Topconsortia voor Kennis en Innovatie (TKI’s) –
de uitvoerende en organiserende organen van de Topsectoren – kreeg publiek-private
interactie bij R&D en innovatie gestalte. In deze TKI’s programmeren, organiseren en
financieren bedrijven, kennisinstellingen en overheden hun gezamenlijke R&D en
innovatie. Via de PPS-toeslag (voorheen TKI-toeslag) wordt met publieke middelen
meer privaat gefinancierd onderzoek in publiek-private onderzoeks- en
innovatieprogramma’s uitgelokt, vormgegeven via die TKI’s.
Financieel werd op datzelfde moment (m.i.v. 2010) een koerswijziging ingezet door
minder gerichte subsidies voor R&D en innovatie bij bedrijven en kennisinstellingen te
verstrekken, ten gunste van meer fiscale R&D-stimulering bij bedrijven en meer
stimulering van R&D met kredieten, garanties en revolverende middelen. Daarbij
werden onder andere de subsidies afkomstig uit het Fonds Economische
Structuurversterking (FES) en subsidies gericht op bevordering van publiek-private
R&D-samenwerking op specifieke terreinen (sleutelgebieden) beëindigd en werd er
bezuinigd op de Rijksbijdragen aan TO2-instituten. Deze koerswijziging ging gepaard
met een daling van de directe uitgaven van het Rijk aan toepassingsgerichte R&D van
ongeveer 450 mln. euro tussen 2010 en 2017.14 Hier stonden stijgingen in de
Rijksuitgaven voor fundamenteel onderzoek en fiscale R&D-stimulering bij bedrijven
tegenover. De totale Rijksmiddelen voor R&D daalden in de genoemde periode met
ongeveer 0,04 procent van het bbp, van ongeveer 0,90 procent van het bbp in 2010
tot ongeveer 0,86 procent van het bbp in 2017.15
Door het kabinet Rutte III is de Topsectorenaanpak doorontwikkeld tot het
missiegedreven topsectoren- en innovatiebeleid. In deze nieuwe aanpak geeft het
kabinet richting aan publiek- privaat onderzoek vanuit maatschappelijke missies, zoals
de doelstelling van een CO2-vrije gebouwde omgeving in 2050 of vijf jaar langer in
goede gezondheid leven voor alle Nederlanders in 2040 (zoals beschreven bij de
beleidsomschrijving van het huidige beleid in paragraaf 3.1). Deze beleidswijziging
14

Rathenau (2017), Totale Investeringen in Wetenschap en Innovatie 2015-2021
15 Rathenau Instituut (2017), Totale Investeringen in Wetenschap en Innovatie 2015-2021

Pagina 28 van 210

Innovatieve samenleving

ging gepaard met een intensivering van 150 mln. euro structureel voor toegepast
onderzoek en innovatie de begroting van EZK. Hiervan is 75 mln. euro ingezet voor de
TO2, 50 mln. euro voor de PPS-toeslag en 25 mln. euro voor de innovatiekracht van
het mkb.16
De ontwikkeling van sleuteltechnologieën, zoals kunstmatige intelligentie of
nanotechnologie, is een belangrijk onderdeel van het missiegedreven topsectoren- en
innovatiebeleid, omdat de technologieontwikkelingen een belangrijke basis zijn voor
doorbraken ten behoeve van de missies. Het kabinet heeft in de voorjaarsnota van
2019 (Kamerstuk 35 210, nr. 1) besloten om structureel een budget van 10 mln. euro
voor meerjarige innovatieprogramma’s voor sleuteltechnologieën vrij te maken, zodat
de mogelijkheid weer bestaat voor gericht technologie- en innovatiebeleid.
Een andere relevante beleidswijziging is de versobering van de Innovatiebox in 2018
van effectief 5 procent naar 7 procent. Voor 2021 is het kabinetsvoornemen om het
effectieve tarief verder te verhogen, naar 9 procent, waardoor het belastingvoordeel
verder zal dalen. Het doel van de Innovatiebox is beschreven in paragraaf 3.1. Ook
heeft het kabinet in 2019 besloten om de zelfstandigenaftrek te versoberen.
Tot slot is de oprichting van het investeringsfonds InvestNL in 2019 relevant, met als
doel het realiseren van maatschappelijke transitieopgaven door financiering van
ondernemingen (zoals die op het terrein van energie en duurzaamheid) en het bieden
van toegang tot ondernemingsfinanciering aan het mkb en doorgroeiende
ondernemingen.17 De instelling krijgt eenmalig 1,7 mld. euro aan startkapitaal voor zijn
investeringen en jaarlijks 10 mln. euro aan ontwikkelbudget.
Wetenschapsbeleid
De vernieuwingsimpuls (VI) is in 2009 ontworpen om veelbelovende onderzoekers
meer kansen te bieden. Door beurzen via een selectieprocedure toe te kennen zou de
kwaliteit van wetenschappelijk onderzoek worden verhoogd. Het totale budget voor de
VI was in 2010 opgelopen tot 150 mln. euro (nu 166 mln. euro). Voor dit budget is 100
mln. euro overgeheveld vanuit de eerste geldstroom van universiteiten naar de tweede
geldstroom bij NWO. De overige 50 mln. euro is afkomstig uit de smart-mix-regeling
middelen van NWO (destijds al bestaande middelen bij NWO).
In het regeerakkoord van Rutte II is 150 mln. euro extra beschikbaar gekomen voor
versterking van het fundamenteel onderzoek (waarvan 50 mln. euro door
herprioritering). De extra middelen zijn beschikbaar gekomen voor Regieorgaan voor
Onderwijsonderzoek, Regieorgaan Praktijkgericht onderzoek SIA, fundamenteel
wetenschappelijk onderzoek, SEO-regeling en vrije competitie.
In het IBO Wetenschappelijk Onderzoek (2015) werd geconstateerd dat er, gelet op de
goede prestaties van het Nederlandse wetenschapsstelsel, geen aanleiding was voor
grote stelselwijzigingen. Om de kracht van het wetenschapsstelsel te behouden en te
versterken, heeft het stelsel niettemin enkele veranderingen doorgemaakt. Een
belangrijke hervorming is de introductie van de Nationale Wetenschapsagenda (NWA)
in 2016. Dit was het antwoord op een behoefte aan meer verbinding en samenhang in
het Nederlandse onderzoeks-en innovatiesysteem en de maatschappij.18 Daarnaast is
16 Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (2018). Naar Missiegedreven Innovatiebeleid met Impact
(Kamerstuk 33009, nr. 63, 2017-2018)
17 Kamerstuk 35 123, Machtigingswet oprichting Invest-NL
18

NWO (2020). Nationale Wetenschapsagenda – doelen en ambities

Pagina 29 van 210

Innovatieve samenleving

de sterke focus op excellentie van individuele wetenschappers verlegd naar de
betekenis van wetenschappelijk onderzoek voor de samenleving. Dit uit zich o.a. in het
erkennen en waarderen van meer diverse carrièrepaden van onderzoekers, in open
science-beleid dat wetenschap meer toegankelijk maakt en tot snellere
kennisbenutting moeten leiden en in meer aandacht voor samenwerking. Andere
hervormingen waren de aanpassing van de inrichting van NWO, het instellen van een
Permanente Commissie voor grootschalige infrastructuur om samenhang in de
investeringen te bevorderen en het vergroten van de responsiviteit van het
institutenstelsel bij NWO en KNAW.
Bovengenoemde hervormingen worden gereflecteerd in de financiële kaders van het
regeerakkoord van Rutte III. Deze bevatte een intensivering voor fundamenteel
onderzoek van 200 mln. euro structureel vanaf 2020. Via de OCW-begroting is ook
oplopend tot 50 mln. euro vanaf 2020 beschikbaar gekomen voor toegepast onderzoek
en innovatie. Met deze intensiveringen zijn de middelen voor de NWA structureel
gemaakt (130 mln. euro), is praktijkgericht onderzoek (25 mln. euro) en de digitale
infrastructuur versterkt (20 mln. euro), diversiteit via de Talentprogramma’s
gestimuleerd (5 mln. euro) en de basis versterkt door de sectorplannen (70 mln. euro).
Ten slotte werd twee maal 50 mln. euro incidenteel beschikbaar gesteld voor de
onderzoekinfrastructuur.19
In 2019 concludeerde Adviescommissie Bekostiging Hoger Onderwijs en Onderzoek
(commissie van Rijn) dat binnen het hoger onderwijs en onderzoek momenteel te veel
concurrentie is en er te weinig wordt samengewerkt.20 Om meer stabiliteit in de
bekostiging van onderzoek te brengen is 60 mln. euro overgeheveld van NWO (2 e
geldstroom) naar de universiteiten (1e geldstroom). 40 mln. euro is afkomstig uit de
SEO-regeling (ook gaat 10 mln. euro terug naar de niet universitaire instellingen). De
overige 20 mln. euro is afkomstig van de 2e geldstroom sectorplannen. In totaal is er
dus 70 mln. euro bij NWO gekort, naar verwachting wordt in 2020 nog 40 mln. euro
overgeheveld.
3.5

Financieel overzicht
Tabel 1 biedt een financieel overzicht van de rijksmiddelen voor het kennis- en
innovatiebeleid zoals hierboven uiteengezet.
Enkele kanttekeningen bij de grondslag:
 De Innovatiebox behoort niet tot de grondslag vanwege de sterke verwevenheid die
dit instrument heeft met het vestigingsklimaat.
 De eerste geldstroom valt buiten de grondslag, vanwege het eigenstandig karakter.
De tweede geldstroom valt wel binnen de grondslag.
 Planbureaus vallen buiten de grondslag, omdat deze primair als doel hebben om
beleidsmakers en politici te ondersteunen in hun beleidsbeslissingen in plaats van
het doen van onderzoek met als doel innovatie.
 De wettelijke onderzoekstaken van TO2 worden in de grondslag meegenomen. Bij
het formuleren van beleidsopties wordt er rekening mee gehouden dat een deel van
de middelen vastzit in juridische verplichtingen. Dit geldt ook voor bijdragen aan

19

Regeerakkoord 2017-2021 (2017). Vertrouwen in de toekomst.

20

Bekostigingscommissie Hoger Onderwijs (Commissie Van Rijn) (2019). Naar een transparante en evenwichtige
bekostiging en meer samenwerking in hoger onderwijs en onderzoek.

Pagina 30 van 210

Innovatieve samenleving

internationale organisaties die over een lange termijn zijn vastgelegd. Voor
revolverende fondsen is het nettobedrag opgenomen.

Tabel 1: Financieel overzicht BMH921
(in mln.; cijfers 2021; bron begroting 2020)

2021

Wetenschapsbeleid
Bekostiging NWO (excl. 100 mln. PPS-programmering en incl. post
bijdragen van 175 mln. aan missiegedreven topsectoren- en
innovatiebeleid)
Bekostiging KNAW (incl. ex post bijdragen aan missiegedreven
topsectoren- en innovatiebeleid)
NWO NWA
NWO Talentenontwikkeling
NWO-STW
NWO Grootschalige researchinfrastructuur
NWO Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek
Poolonderzoek
Caribisch Nederland
Bijdragen aan internationale organisaties (EMBC, EMBL, ESA,
CERN, ESO NTU/INL)
NWO: Praktijkgericht onderzoek hbo

1.042
418

Missiegedreven topsectoren- en innovatiebeleid
PPS-instrumenten
PPS toeslag
MKB Innovatiestimulering Topsectoren
Cofinanciering EU-innovatieprogramma's en overige (betreft:
Eureka (Eurostars, Eureka-Clusters, Global Stars), Joint Technology
Initiatives (JTI's)) en overig (Holst en Werkbudgetten topsectoren)
Economische Ontwikkeling en Technologie (betreft: extra middelen
voor investeringen in sleuteltechnologieën)
Investeringen in fundamenteel en toegepast onderzoek (betreft:
Onderzoeksdeel Toekomstfonds)
NWO en TO2
NWO: PPS programmering (OCW)
NWO-TTW (EZK)
TO2 (EZK/LNV) (betreft: TNO, Marin, NLR, Deltares en Wageningen
Research)
Specifieke bijdragen departementen
LifeSciences&Health/zorg (VWS)
Energie-innovatie (excl. ECN) (EZK)
Logistiek (IenW)
Water (IenW)
Defensie (Def)
Creatief (OCW)

890
291
172
40
62

89
130
166
8
55
22
2
3
96
54

10
7
398
100
25
263
202
61
116
0
0
10
15

21 Deze tabel is opgebouwd conform overzichtstabel bedrijvenbeleid uit de begroting van EZK en artikel 16 van de
begroting van OCW. De overige middelen zijn in kaart gebracht met behulp van TWIN 2019 (van het Rathenau
Instituut). Er is gecorrigeerd voor dubbeltelling tussen TWIN en de begrotingsartikelen.

Pagina 31 van 210

Innovatieve samenleving

Fiscale innovatiestimuleringsregelingen
WBSO

1.287
1.287

Fiscale ondernemersregelingen22
Zelfstandigenaftrek (ZA)
MKB-winstvrijstelling (MWV)
Kleinschaligheidsinvesteringsaftrek (KIA)
Willekeurige afschrijving starters (WAS)
Startersaftrek (SA)
Meewerkaftrek (MA)
Fiscale oudedagsreserve (saldo) (FOR)
Milieu-investeringsaftrek (MIA)
VAMIL
Energie-investeringsaftrek

4.642
1.686
2.065
386
8
108
8
85
124
25
147

Financieringsinstrumenten Toekomstfonds
Toekomstfonds

148
148

Overige middelen op basis van TWIN (input departementen)
Algemene Zaken
Buitenlandse Zaken
Justitie en Veiligheid
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Defensie
Infrastructuur en Waterstaat
Economische Zaken en Klimaat
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Volksgezondheid, Welzijn en Sport

676
0
32
5
10
6
72
35
202
91
0
223

Totale grondslag BMH9

8.686

22 Voor de fiscale ondernemerschapsregelingen is 2020 als uitgangjaar gebruikt i.p.v. 2021 vanwege
beschikbaarheid van de cijfers.

Pagina 32 van 210

Innovatieve samenleving

4

Trends en ontwikkelingen

4.1

Hoe staat Nederland ervoor in vergelijking met andere landen?
Het onderzoeks- en innovatiestelsel kenmerkt zich over het algemeen door goed
ontwikkelde samenwerkingsverbanden (publiek-private samenwerking) en een hoge
organisatiegraad (poldercultuur) die ervoor zorgen dat Nederland vanuit internationaal
perspectief als een compact onderzoek- en innovatie-ecosysteem kan worden gezien.23
Feitelijk bestaan in Nederland meerdere compacte onderzoeks- en innovatieecosystemen die verschillende regio’s met elkaar verbinden. Dit uit zich in een netwerk
van landelijke onderzoeksscholen, overkoepelende (interdisciplinaire)
onderzoeksprogramma’s en een groeiend aantal samenwerkingen tussen
kennisinstellingen (zoals universiteiten, onderzoeksinstituten en hogescholen)
bedrijfsleven en maatschappelijke partners, bijvoorbeeld in de vorm van academische
werkplaatsen, living labs, campussen en centres of expertise.24
Kenmerkend voor de wetenschap in Nederland is dat de kwaliteit over de volle breedte
zeer hoog is. In vergelijking met andere OESO-landen scoort Nederland in alle
wetenschapssectoren en bij de TO2’s zeer hoog. Nederland behoort tot de wereldtop
(gemeten in de hoeveelheid en kwaliteit van citaties).25
Verder zijn kwaliteitsverschillen tussen universiteiten in Nederland relatief klein in
vergelijking met het buitenland. Zowel op het niveau van universiteiten als van
individuele vakgebieden bevindt Nederland zich in de subtop (top 100) van diverse
ranglijsten.26
Nederland doet het ook goed op het gebied van innovatie, getuige bijvoorbeeld het
gezaghebbende European Innovation Scoreboard, waarin Nederland wordt aangemerkt
als innovatieleider. Met name het onderzoekssysteem, het innovatieklimaat en de
Nederlandse samenwerkingscultuur (publiek-private co-publicaties en samenwerking
binnen het mkb) worden geroemd. In de Global Competitiveness Index neemt
Nederland wereldwijd een vierde plek in – daarmee is het de meest concurrerende
economie van Europa.27,28 Ondanks de goed scores zien we dat ook de
maatschappelijke en economische impact van Nederlands onderzoek achterblijft. In de
Global Innovation Index 2019 scoort Nederland als 27e voor maatschappelijke impact
van onze kennis en als 17e op de indicator voor innovatieoutput en maatschappelijke
impact.
Gegeven de trends en ontwikkelingen die op ons opkomen is het niet vanzelfsprekend
dat Nederland het ook in de toekomst goed blijft doen in de onderzoeks- en
innovatieranglijsten. De belangrijkste worden in de hierop volgende hoofdstuk
uiteengezet en hebben betrekking op: de vertraging van de arbeidsproductiviteitsgroei,
urgente maatschappelijke uitdagingen, digitalisering, toenemende internationale
samenwerking, geopolitieke ontwikkelingen en de hoogte van R&D-investeringen in

23 Van Dijck, J. & W. van Saarloos (2017). Wetenschap in Nederland: waar een klein land groot in is en moet
blijven. KNAW.
24 Koens, L., A. Vennekens, R. Hofman, N. van den Broek-Honingh & J. de Jonge (2018). Balans van de
wetenschap 2018. Rathenau Instituut.
25 Vennekens, R. & N. van den Broek – Honingh (2019). Ontwikkeling van het wetenschappelijk
onderzoeksprofiel van Nederland. Rathenau Instituut.
26 Zie figuur 3. Zie voor meer duiding van de diverse ranglijsten: https://www.rathenau.nl/nl/wetenschapcijfers/werking-van-wetenschap/ranglijsten-rankings.
27 Europese Commissie (2019). European Innovation Scoreboard - The Netherlands
28 World Economic Forum (2019), Global Competitiveness Index

Pagina 33 van 210

Innovatieve samenleving

vergelijking met het buitenland. Vervolgens wordt ingegaan op de uitdagingen die
meebrengt voor het kennis- en innovatiebeleid.
4.2

Vertraging van arbeidsproductiviteitsgroei
Op lange termijn groeit de economie doordat er meer uren worden gewerkt
(participatie) of doordat de arbeidsproductiviteit (toegevoegde waarde per gewerkt
uur) toeneemt. Vanwege de vergrijzing, lijkt er nog maar beperkt rek te zitten in groei
van het arbeidsaanbod. Daarom zal Nederland – en dat geldt overigens ook voor
andere ontwikkelde landen – in de toekomst vooral aangewezen zijn op de groei van
de arbeidsproductiviteit als motor van toekomstige duurzame economische groei.
De huidige productiviteit ligt in Nederland in internationaal perspectief op een hoog
niveau, maar de arbeidsproductiviteitsgroei vertoont een dalende trend. Groeide de
Nederlandse arbeidsproductiviteit in de beginjaren zeventig nog met meer dan 4
procent per jaar, de afgelopen jaren ligt het gemiddelde rond de 1 procent per jaar.
Deze trend is ook in andere ontwikkelde landen zichtbaar. Er loopt een brede
economische discussie naar de stagnerende arbeidsproductiviteit, waarbij oorzaken
breder worden beschouwd dan enkel vanuit het perspectief van innovatie.
De arbeidsproductiviteitsgroei wordt gedreven door: de kwaliteit van machines
(kapitaalverdieping), de kwaliteit van arbeid (menselijk kapitaal) en de totale
factorproductiviteit (TFP). TFP is een maatstaf van de stand van de technologie.
Onderzoek en innovatie zijn belangrijke factoren die de arbeidsproductiviteitsgroei
kunnen verhogen, doordat ze ervoor zorgen dat arbeid en kapitaal effectiever worden
ingezet om toegevoegde waarde te creëren. Daarnaast is de voorraad van natuurlijke
hulpbronnen van invloed op de arbeidsproductiviteitsgroei. Doordat onze natuurlijke
hulpbronnen eindig zijn en schaarser worden, kan dit een negatief effect hebben op
arbeidsproductiviteitsgroei.
Daarnaast wordt er steeds vaker gewezen op het belang van niet-technologische
innovatie. Daarbij wordt in deze context gedoeld op het belang van nieuwe
managementvaardigheden (dynamisch managen), het hanteren van innovatieve
organisatieprincipes (flexibel organiseren), en het realiseren van hoogwaardige
arbeidsvormen (slimmer werken) om de arbeidsproductiviteitsgroei te verhogen. 2930 Uit
experimenten die gedaan zijn om dit te stimuleren blijkt dat hier inderdaad kansen
liggen, maar dat de rol van de overheid hierin beperkt is. De maatschappelijke baten
van sociale innovatie slaan vooral neer in bedrijfsinterne verbeteringen en private
opbrengsten.31
Empirisch onderzoek toont aan dat private R&D een positief effect heeft op de
arbeidsproductiviteit. In een meta-analyse van beschikbare empirische literatuur op
macroniveau is ingeschat dat een euro extra R&D bij bedrijven in Nederland op langere
termijn leidt tot ongeveer €4,5,- extra toegevoegde waarde bij bedrijven.32 Daarbij
kunnen publieke investeringen in R&D een aantrekkende werking hebben op private
investeringen. Voor wat betreft de directe impact van publieke R&D op bbp-groei is het
bewijs minder eenduidig. Het effect lijkt mede afhankelijk te zijn van de specifieke
nationale context, meer concreet het innovatiesysteem waarin publieke R&D wordt
ingezet.

29 Volberda, H. & K. Heij (2019). Moet Nederland alles inzetten op sleuteltechnologieën?
30 Bloom et al. (2014). The New Empirical Economics of Management
31 Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (2018). Naar Missiegedreven Innovatiebeleid met Impact
(Kamerstuk 33009, nr. 63, 2017-2018)
32 Koopmans, C. & P. Donselaar (2015). Een meta-analyse van het effect van R&D op productiviteit

Pagina 34 van 210

Innovatieve samenleving

De groei van het aantal zzp’ers heeft de laatste jaren een drukkend effect gehad op de
groei van de Nederlandse arbeidsproductiviteit. Zonder zzp’ers komt de
arbeidsproductiviteitsgroei (ceteris paribus) gemiddeld zo’n 0,3 procentpunt per jaar
hoger uit.33
Figuur 2 arbeidsproductiviteitsgroei in OESO-landen voor- en na de crisis (per
uur, gemiddelde %-verandering)

Nederland

1,6

0,4

Eurozone

1,2

0,8

EU

0,8

OESO

0,8

Duitsland

0,7

Frankrijk

0,7

België

1,8
1,6
1,5
1,5
1,5

0,2

Denemarken

1,1

Zweden

1,3
2,7

0,6

VK

2,2

0,3

VS

2,2

1,0
0,0

0,5

1,0

Pre-crisis 2000-2017

1,5

2,0

2,5

3,0

Post-crisis 2008-2018

Bron: OESO-statistieken (eigen bewerking)
4.3

Complexe maatschappelijke uitdagingen
Wereldwijd staan we voor grote uitdagingen, zoals klimaatverandering, de
energietransitie, veiligheid, het betaalbaar en organiseerbaar houden van de zorg,
behoud en herstel van biodiversiteit en natuur, de transitie naar een circulaire
economie en de transitie van ons voedselsysteem. Complexe maatschappelijke
uitdagingen zijn niet uniek voor deze periode, al wordt in internationale literatuur door
de toegenomen complexiteit en verwevenheid van de vraagstukken wel gesproken van
super wicked problems.34 Er zijn oplossingen nodig die we op dit moment nog niet
kennen of hebben, en die enkel door onderzoek en innovatie tot stand kunnen komen.

4.4

Digitalisering
Digitalisering is een ontwikkeling die wordt gedreven door een combinatie van een
toenemende hoeveelheid data, een exponentiele toename in rekenkracht (‘Wet van
Moore’) en een steeds sterkere verbondenheid via internet, bijvoorbeeld van
apparaten. Door exponentiële toename in rekenkracht wordt het verwerken en
analyseren van steeds grotere hoeveelheden gegevens en het ontwikkelen van
complexere modellen mogelijk gemaakt. Het gevolg van digitalisering is dat R&D dataintensiever wordt. Iedere fase van het R&D-proces verandert hierdoor: van het
verkennen van nieuwe onderzoeksmogelijkheden en het onderzoek zelf tot het
uiteindelijke verspreiden van de kennis of het vermarkten van de innovatie.

33 OESO (2013). What Drives the Dynamics of Business Growth
34 Levin, K., B. Cashore, S. Bernstein, & G. Auld (2012). Overcoming the tragedy of super wicked problems:
constraining our future selves to ameliorate global climate change. Policy sciences, 45(2), 123-152.

Pagina 35 van 210

Innovatieve samenleving

Met het kennis- en innovatiebeleid wordt de ontwikkeling van digitale technologieën
gestimuleerd, omdat dit de productiviteit in veel sectoren kan verhogen en oplossingen
kan bieden voor maatschappelijke uitdagingen. Tegelijkertijd stelt digitalisering ons
voor nieuwe uitdagingen (bijvoorbeeld ethische dilemma’s, draagvlak onder de
bevolking, gebrek aan inclusiviteit, banen die verdwijnen, gezondheidsproblemen door
langdurig computergebruik, etc.) en kunnen de kansen alleen benut worden als de
randvoorwaarden op orde zijn (een goed mededingingsbeleid, voldoende digitale
vaardigheden, toegang tot benodigde data en een goede digitale connectiviteit). Op
markten waar digitale platforms actief zijn is daarnaast adequaat mededingingsbeleid
van belang, omdat onder meer netwerkeffecten en het slim combineren van
verzamelde data hier zorgen voor een winner-takes-most-dynamiek.
Digitalisering beïnvloedt ook het onderzoeks- en innovatieproces zelf. Het zorgt ervoor
dat onderzoek en onderzoeksdata op grote schaal beschikbaar komen, faciliteert
kennisuitwisseling en vergemakkelijkt samenwerking.35 Of digitalisering is zelf
onderwerp van onderzoek, bij het ontwikkeling van nieuwe technologieën of onderzoek
naar de ethische aspecten van technologie. Dit geldt zowel voor de samenwerking
tussen onderzoekers, bedrijven en consumenten als tussen onderzoekers en tussen
bedrijven (open innovatie, co-creatie) onderling. Een goed ontwikkelde (digitale)
infrastructuur bij kennisinstellingen is een randvoorwaarde om topwetenschap te
bedrijven en om aan te sluiten bij internationale initiatieven.36,37
4.5

Toenemende internationale samenwerking
De rol van Europa in de vormgeving, uitvoering en financiering van onderzoek en
innovatie wordt steeds groter.38 Horizon2020 (vanaf 2021, als de nieuwe 7-jarige MFKperiode start, Horizon Europe) zorgt voor samenwerking binnen Europa en financiert
belangrijke programma’s voor de ontwikkeling van kennis, voor grote maatschappelijke
transities en voor economische kansen. Europese financiering via Horizon 2020 vormt
inmiddels 11 procent van de totale Nederlandse publieke R&D-financiering, waar dat bij
het eerdere Europese kaderprogramma nog 9 procent was. Dit laat zien dat Nederland
succesvol is in het koppelen van onderzoeks- en innovatie-agenda’s aan Europese
prioriteiten: het ontvangt op dit moment 7,7 procent van de toekenningen, terwijl de
investering via de afdracht aan de EU grofweg 5 procent is.39 De toename van
Europese financiering reflecteert het belang van Europese samenwerking, zowel tussen
individuele onderzoekers als tussen instellingen en binnen consortia.
Onderzoek en innovatie vindt in toenemende mate plaats in internationale
samenwerking. EZK onderhoudt voor de internationale innovatiesamenwerking van
bedrijven, kennisinstellingen en overheden een netwerk van Innovatie Attachés op
diplomatieke posten in het buitenland: 50 mensen in de 17 prioriteitslanden. 40 De
toegenomen internationale samenwerking blijkt bijvoorbeeld uit het stijgend aantal
internationale co-publicaties.41 Van invloed hierop zijn digitalisering, de verbrede
internationale context (bijvoorbeeld de opkomst van wetenschap in Azië) en nieuwe
internationale onderzoeksfaciliteiten, waarin landen samenwerken.

35 OESO (2018). Innovation policies in the digital age
36 NWO (2017). Topwetenschap vereist topinfrastructuur
37 OESO (2019). Fostering Science and Innovation in the Digital Age
38 Rathenau Instituut (2019). Totale Investeringen in Wetenschap en Innovatie 2017-2023
39 Koens, L., A. Vennekens, R. Hofman, N. Van den Broek-Honingh & J. De Jonge (2018) Balans van de
wetenschap 2018. Rathenau Instituut
40 AWTI (2019) Het stelsel op scherp gezet, naar een toekomstbestendig hoger onderwijs en onderzoek.
41 AWTI (2019) Het stelsel op scherp gezet, naar een toekomstbestendig hoger onderwijs en onderzoek.

Pagina 36 van 210

Innovatieve samenleving

In alle wetenschappelijke domeinen is het onderzoek steeds kapitaalintensiever
geworden. Dit komt ook door de mogelijkheden die ICT biedt voor het delen, opslaan
en verwerken van digitale gegevens.42 In tegenstelling tot het verleden, maken nu
bijvoorbeeld ook de sociale en geesteswetenschappen gebruik van grootschalige
onderzoeksfaciliteiten en digitale onderzoeksinfrastructuur. Grote faciliteiten
overstijgen de draagkracht van individuele instellingen, consortia of soms zelfs een
land. Daarom zijn samenwerkingsverbanden tussen landen essentieel om deze
faciliteiten gezamenlijk te bouwen en te exploiteren. Door mee te doen aan dit soort
samenwerking krijgen Nederlandse onderzoekers en bedrijven toegang tot de
(Europese en internationale) onderzoeksfaciliteiten die nodig zijn voor hun onderzoek.
Daarnaast geeft internationale samenwerking toegang tot de beste kennisbronnen en
innovatiepartners in de wereld en inspireert het tot nieuwe combinaties, nieuwe
netwerken en nieuwe handels- en investeringsstromen.43 De toepassingsgerichte
onderzoeksinstellingen, zowel de RKI’s als de TO2-instituten, maken soms gebruik van
nationale en Europese wetenschappelijke faciliteiten, maar hebben ook behoefte aan
specifieke nationale gezamenlijke faciliteiten zoals windturbines en simulatoren.
Aangewakkerd door een toenemend aantal samenwerkingsverbanden en digitalisering,
is er een wereldwijde beweging gaande naar open science: een nieuwe, meer open en
participatieve manier om onderzoek uit te voeren, te publiceren en te evalueren. Dit
zorgt ervoor dat onderzoek dat vanuit publieke middelen betaald is ook gebruikt kan
worden door de samenleving en kan het onderzoeksproces bevorderen en versnellen.
Nederland loopt met een percentage van 57 procent open access artikelen voor op de
ons omringende landen.44 Een recente inventarisatie van het open science beleid in
Nederland laat zien dat er nog wel grote uitdagingen liggen op het gebied van het
verbinden en toegankelijk maken van onderzoeksdata, vooral op het gebied van
opslagfaciliteiten en het opleiden van data stewards.45
Tegelijkertijd zijn er enkele kanttekeningen te plaatsen bij volledige openheid van met
name software en datasets. Om die reden zijn op Europees niveau de volgende
uitzonderingen geformuleerd: intellectuele eigendomsrechten, privacybescherming,
veiligheids- en concurrentiemotieven en andere legitieme
belangen.46
4.6

Veranderende geopolitieke context
Mondiale machtsverhoudingen verschuiven en de spanning tussen grote mogendheden
loopt op.47 Daarbij is steeds vaker sprake van statelijk gedreven economische
spionage, de steun van mogendheden voor sleuteltechnologieën ten behoeve van
strategische autonomie (via afscherming dan wel investeringen), het verkrijgen van
civiele technologie voor militaire doeleinden en doelbewuste digitale ondermijning van
democratische processen. Doordat innovatie en technologie strategisch en geopolitiek
worden ingezet, is in toenemende mate onderwerp van discussie dat Nederland en
Europa niet eenzijdig technologisch afhankelijk zouden moeten zijn van andere
mogendheden, zoals China of de VS. Ook in de EU is deze discussie steeds actueler.
42 Permanente Commissie voor Grootschalige Wetenschappelijke Infrastructuur (2016). Nationale Roadmap
Grootschalige Wetenschappelijke Infrastructuur.
43 Adviesrapport DTIB Stuurgroep internationale handels-, innovatie- en investeringsbevordering (2017). Team
Nederland: Samen sterker in de wereld, een actieplan voor banen en groei.
44 Rathenau Instituut (d.d. 20 dec. 2019), Factsheet Open access van wetenschappelijke publicaties.
45 Robert Consultancy & Technopolis Group (2019). Transition costs for open science in the Netherlands.
46 Raad van de Europese Unie (2016). The transition towards an Open Science system - Council conclusions
(adopted on 27/05/2016).
47 China en India zijn razendsnel uitgegroeid tot economische wereldspelers, waarmee zich een verschuiving in
mondiale machtsverhoudingen voordoet. Daarbij zijn er oplopende spanningen tussen (grote) mogendheden,
met name tussen China en de VS en tussen Rusland en het westen.

Pagina 37 van 210

Innovatieve samenleving

In deze veranderende geopolitieke context wordt het moeilijker om met bedrijven en
onderzoekers uit andere landen samen te werken en toegang te krijgen tot technologie
die elders wordt ontwikkeld. Hierdoor kunnen we er minder dan voorheen van uitgaan
dat we kunnen voortbouwen op technologische vooruitgang elders in de wereld. 48 Mede
om die reden investeren veel landen in de ontwikkeling van sleuteltechnologieën.
Op dit moment wordt onderzocht op welke manier kennis beschermd kan worden
vanuit het oogpunt van de (inter)nationale veiligheid. Enkele andere defensieve
maatregelen die in ontwikkeling zijn betreffen een investeringstoets, uitvoering van de
EU FDI-screeningsverordening, de brede kennisregeling, het wetsvoorstel ‘bedenktijd’
voor het bestuur van een beursgenoteerde onderneming en voorlichting voor het
bedrijven over risico’s weglekken van kennis en voorlichting over zakendoen
buitenland.
4.7

Publieke en private R&D-investeringen in internationaal verband
Internationaal vergeleken zijn de totale R&D-investeringen in Nederland met 2,16
procent van het bbp in 2018 hoger dan het EU-28 (1,98 procent) en EU-15 gemiddelde
(2,13 procent), maar lager dan het OESO-gemiddelde (2,37 procent). Landen waarmee
we ons vaak vergelijken scoren hoger: in Duitsland en Denemarken zijn de R&Duitgaven meer dan 3 procent van het bbp. Als de R&D-cijfers verder uitgesplitst
worden valt verder op dat vooral de private R&D-uitgaven in Nederland lager liggen
dan het OESO-gemiddelde. Europees is de afspraak gemaakt om in 2020, 3 procent
van het bbp uit te geven aan R&D. Nederland heeft deze ambitie aangepast naar 2,5
procent in 2020, in verband met de sectorstructuur van Nederland die minder R&Dintensief is dan andere landen.
Investeringen in R&D zijn een input-indicator. Het zegt daarmee alleen iets over de
uitgaven aan R&D, niet over de outcome in termen van onderzoek en innovatie.
Uiteindelijk gaat het om de effectiviteit van de bestedingen en de vraag of het
innovatiebeleid toereikend is om de maatschappelijke en economische doelen die we
ermee nastreven te bereiken.

48 Clingendael (2015). Een wereld zonder orde? Clingendael Monitor 2015

Pagina 38 van 210

Innovatieve samenleving

5

Uitdagingen binnen het onderzoeks- en innovatie-ecosysteem

5.1

Behoefte aan sturingsmogelijkheden neemt toe
In vergelijking met andere landen is het innovatiebeleid in Nederland vooral generiek
van aard. Dit houdt in dat alle bedrijven er gebruik van kunnen maken, mits zij
voldoen aan de voorwaarden, en dat de overheid geen richting geeft. In Europa, maar
ook in Nederland zelf, neemt de behoefte toe aan een benadering waarmee gericht
bepaalde onderdelen van het onderzoeks- en innovatie-ecosysteem gestimuleerd
kunnen worden of waarbij bepaalde maatschappelijke vraagstukken of transities
centraal worden gesteld. Dit komt allereerst door de grote maatschappelijke
uitdagingen waar we voor staan. Daarnaast zien we dat andere (concurrerende) landen
– al dan niet met als doel het oplossen van maatschappelijke uitdagingen – veel meer
gericht investeren in sleuteltechnologieën ter versterking van de economie.49,50 Als
wordt gekeken naar de gerichte investeringen in sleuteltechnologieën, valt in
internationaal perspectief op dat andere, vergelijkbare landen veel meer gericht
investeren in sleuteltechnologieën dan Nederland.51 Bottom-up financiering via
generieke instrumenten (zoals de WBSO en PPS-toeslag) zijn in die vergelijking niet
meegenomen, omdat lastig te kwantificeren is hoeveel daarvan uiteindelijk gaat naar
sleuteltechnologieën.
Zowel het toepassen van bestaande kennis, bijvoorbeeld voor innovaties op tal van
maatschappelijke domeinen (op de korte termijn) als het verleggen van de
wetenschappelijke en technologische grenzen (voor de langere termijn) zijn essentieel
voor het economische en maatschappelijke vooruitgang en versterken elkaar.
Sleuteltechnologieën kunnen de technologiegrens verleggen en voor baanbrekende
innovatie zorgen. Door hun enabling karakter zorgen ze voor doorbraken in tal van
sectoren en leveren ze - in combinatie met sociale innovatie en institutionele
vernieuwing - een belangrijke bijdrage aan het oplossen van maatschappelijke
uitdagingen.
Gegeven de huidige verhouding tussen generiek en specifiek innovatiebeleid, luidt het
advies van internationale organisaties al jaren dat vooral meer gerichte investeringen
in kennis en innovatie nodig zijn.52, 53, 54 Gericht beleid beoogt meer focus en massa op
een specifiek domein waarbij de overheid voldoende ruimte laat voor bottom-up
oplossingen van bedrijfsleven en kennisinstellingen.
Recent is met het innovatiebeleid een begin gemaakt met de doorontwikkeling naar
een meer missiegedreven aanpak, waarin - door de overheid geformuleerde - missies
maatschappelijke opgaven operationaliseren. Het missiegedreven topsectoren- en
innovatiebeleid komt bottom-up tot stand; het initiatief voor het doen van voorstellen
voor publiek-private onderzoeksprogramma’s ligt bij marktpartijen. Wanneer die
initiatieven bijdragen aan de missies of sleuteltechnologieën ondersteunt de overheid
deze.
Het missiegedreven topsectoren- en innovatiebeleid wordt vooralsnog - via de
Topsectoren - hoofdzakelijk vormgegeven via publiek-private samenwerking. Daar

49 Technopolis (2019). Publieke investeringen in sleuteltechnologieën: een vergelijking van 10 focuslanden
50 AWTI (2020). Krachtiger kiezen voor sleuteltechnologieën.
51 AWTI (2020). Krachtiger kiezen voor sleuteltechnologieën.
52 IMF (2019). Article IV Consultation – The Kingdom of the Netherlands
53 Europese Commissie (2019). landenrapport Nederland
54 OESO (2019). Going for Growth

Pagina 39 van 210

Innovatieve samenleving

waar (nog) geen privaat commitment is, maar vanuit het publieke belang wel
innovaties nodig zijn, ontbreken sturingsmogelijkheden om gericht innovaties te
stimuleren. Privaat commitment kan ontbreken doordat het gaat om (quasi) publieke
goederen, omdat er (nog) geen commerciële toepassing is, of omdat de innovatie ten
koste gaat van gevestigde partijen.
Nederland kan de hoogte van gerichte investeringen die andere landen doen in
sleuteltechnologieën niet evenaren. Om tot voldoende focus en massa te komen is het
maken van scherpe keuzes noodzakelijk. We kunnen niet op elk gebied het verschil
maken, maar op bepaalde gebieden of in bepaalde niches wel vooroplopen. Om
overheidsfalen (zoals beschreven in 2.2) te voorkomen is het belangrijk om een slim
keuzeproces in te richten. Er zijn verschillende criteria denkbaar om die keuzes op te
baseren. Een optie is om uit te gaan van comparatieve voordelen of bij het maken van
een keuze maatschappelijke missies leidend te laten zijn. Het is belangrijk om niet te
vroeg voor te sorteren op oplossingen en ruimte te houden voor opkomende
technologieën. Ook kan in sommige gevallen samenwerking in Europees-verband
behulpzaam zijn bij grote investeringen in de ontwikkeling van sleuteltechnologieën.
Naast de behoefte aan meer gericht beleid is er ook nog ruimte voor verbetering in het
huidige innovatiebeleid. Het onderzoeks- en innovatie-instrumentarium kan beter
toegespitst worden. Daarnaast zijn veel van de gedefinieerde missies nog onvoldoende
gericht op een afrekenbaar doel, waarmee de politieke houdbaarheid onzeker is, en is
er onvoldoende focus en massa om impact te hebben. Het niet-financiële
instrumentarium wordt nog onvoldoende ingezet om maatschappelijk gewenste
innovaties te stimuleren. Ook moet de monitoring en evaluatie nog verder worden
uitgewerkt. Het Rathenau instituut wijst erop dat daarbij ook niet-financiële waarden
en indicatoren moeten worden meegenomen. Het CPB en andere experts wijzen er tot
slot op dat het huidige missiegedreven innovatiebeleid onvoldoende ruimte biedt aan
nieuwkomers.55 Dit laat mogelijk kansen op vernieuwende oplossingen voor
maatschappelijke uitdagingen onbenut. Ook richt het zich, door een te beperkte
koppeling van beleid voor R&D aan beleid voor startups en scale-ups, te weinig op het
ontwikkelen van nieuwe groeigebieden in de economie. Het is daarbij van belang om te
komen tot integrale programma’s, van fundamenteel onderzoek tot meer op de
toepassing gericht onderzoek, tot opschaling, benutting en verspreiding, waarbij ook
geïnvesteerd wordt in netwerkvorming en interactie met bedrijven.
Hoewel de behoefte aan gericht beleid toeneemt, blijft generiek beleid belangrijk om
de geproduceerde kennis en innovaties te absorberen. Dit geldt zeker voor het brede
mkb. Uit recente evaluaties van het fiscale innovatie- en
ondernemerschapsinstrumentarium blijkt dat de WBSO hiertoe een effectief instrument
is, hoewel over de tijd genomen iets minder waar voor het geld is gaan bieden.56
Vanuit innovatieperspectief is de effectiviteit van de Innovatiebox aanzienlijk lager dan
die van de WBSO.57 Bloom et al. zetten vraagtekens bij het effect van patentboxen
(zoals de Innovatiebox) op innovatie. 58 Het IMF stelt dat de effectiviteit van
patentboxen afhankelijk is van de vormgeving. De Nederlandse praktijk is daarbij een
internationale best practice.59 De OESO (2014 en 2016) en het CPB stellen dat de
Innovatiebox bestaande partijen kan bevoordelen ten opzichte van innovatieve
startende bedrijven. Desondanks stellen steeds meer landen vergelijkbare patentboxen
op, of intensiveren bestaande.
55 Frenken, K. & M. Hekkert (2017). Innovatiebeleid in tijden van maatschappelijke uitdagingen.
56 Dialogic (2019). Evaluatie WBSO 2011-2017
57 Dialogic (2015). Evaluatie Innovatiebox 2010-2012
58 Bloom, N., J. van Reenen & N. Williams (2019). A Toolkit of Policies to Promote Innovation
59 IMF (2016). Fiscal Monitor, April 2016: Acting Now, Acting Together

Pagina 40 van 210

Innovatieve samenleving

5.2

Gericht beleid vraagt om een actieve en ondernemende overheid
Om als overheid gericht te participeren in ecosystemen en deze te ondersteunen en
benutten zijn inhoudelijke expertise en betrokkenheid noodzakelijk.60 Mede omdat de
overheid onderdelen van haar kennisfunctie steeds vaker op afstand heeft geplaatst en
organiseert als inkoopproduct, is de kennispositie van de overheid beperkt en over de
afgelopen tien jaar afgenomen. Vraagsturing is vooral effectief als de overheid zelf de
implicaties van relevante wetenschappelijke of technologische ontwikkelingen kan
overzien en tot op zekere hoogte inzicht heeft in de kansen en beperkingen van een
vakgebied. Ook de toepassing van extern ontwikkelde kennis wordt effectiever als het
kennisniveau binnen de overheid zelf op niveau is.
Daarnaast kan de wijze waarop de overheid is georganiseerd de ontwikkeling en
toepassing van innovatieve oplossingen belemmeren. Dit kan te maken hebben met
aanbestedingsregels, juridische kaders of met organisatorische schotten. Daardoor is
het vaak lastig voor de overheid om mensen en middelen snel vrij te spelen en in te
zetten als er zich een belangrijke kans of uitdaging voordoet, zeker als dit op een
thema speelt dat over de grenzen van (onderdelen van) ministeries heen gaat. De
logica binnen de overheid sluit vaak niet aan bij de snelheid en dynamiek waarin
innovatie plaatsvindt. Tegelijkertijd kan de aandacht binnen de publieke sector voor
het kortetermijnresultaat soms op gespannen voet staan met de noodzaak om
tegelijkertijd te exploreren voor meer langetermijnontwikkeling. Verder laat het belang
van een betrouwbare overheid waarin geen fouten worden gemaakt, zich ogenschijnlijk
lastig rijmen met een setting waarin experimenten centraal staan en waarin fouten
worden ingecalculeerd. Een actieve, responsieve overheid dient zich te verhouden tot
deze spanningsvelden om goed kennis- en innovatiebeleid vorm te geven.
Voor de kwaliteit van de publieke sector is het belangrijk om te blijven investeren in
het niveau van het openbaar bestuur. De (rijks)overheid zal ook steeds weer
geconfronteerd worden met onverwachte en soms ingrijpende ontwikkelingen. Om
daarop in te kunnen grijpen en tegemoet te komen aan de verwachtingen van burgers
en bedrijven is het klassieke instrumentarium niet voldoende. Dit vraagt om een
wendbare en innovatieve overheid en daarmee om investeringen in de kwaliteit en
diversiteit van de medewerkers.

5.3

Concurrentiedruk tweede geldstroom
In het wetenschappelijk onderzoek is er sprake van een hoge competitiedruk.
Concurrentie in onderzoek is een belangrijk onderdeel van het wetenschapssysteem.
Ten opzichte van lumpsumfinanciering bevordert het de kwaliteit van onderzoek,
selecteert het talent, zorgt het voor samenwerking en afstemming bij
onderzoeksfaciliteiten en heeft het daarnaast een nuttige functie voor kennistransfer en
impact (valorisatie). In het IBO Wetenschapsbeleid (2014) werd geconcludeerd dat de
financieringssystematiek - de combinatie van basisfinanciering en selectie op basis van
competitie door NWO - evenwichtig en effectief was en een belangrijke rol speelt in het
succes van het Nederlandse stelsel. Echter, de slagingspercentages bij NWO-aanvragen
liggen erg laag, waardoor onderzoekers veel tijd en middelen besteden aan het
aanvragen van beurzen in plaats van aan het doen van onderzoek. In 2004 waren de
honoreringspercentages van NWO 35 procent, in 2018 is dat verder gedaald tot 27
procent. Daarbij zijn er grote verschillen tussen de verschillende programma’s, waarbij
met name het slagingspercentage voor middelen voor vrij onderzoek
(talentprogramma’s en de open competitie) laag is (16 procent voor
vernieuwingsimpuls 2018). Dit is een internationaal voorkomend probleem: de
60 Kattel, R. & M. Mazzucato (2018). Mission-oriented innovation policy and dynamic capabilities in the public
sector

Pagina 41 van 210

Innovatieve samenleving

slagingskans binnen het Europees kaderprogramma is bijvoorbeeld 13 procent. In
sommige landen wordt daarom geëxperimenteerd met andere manieren van
toekennen, zoals loting.61
5.4

Matchingsdruk en capaciteit vrij onderzoek universiteiten
Toename van in concurrentie verkregen middelen (tweede en derde geldstroom) zorgt
ervoor dat universiteiten zich voor een steeds groter deel afhankelijk maken van
tijdelijke financiering. De in competitie verworven projectmiddelen in de tweede en
derde geldstroom, dekken vaak niet alle onderzoekskosten. De aanvullende middelen
worden dan gematcht vanuit de eerste geldstroom. Externe financiers – NWO, EUprogramma’s, collectebusfondsen of bedrijven – maken daarbij gebruik van
basisinfrastructuur (zoals laboratoria, werkplekken, bibliotheken) die betaald wordt uit
de eerste geldstroom.62 Dit stelt instellingen voor een dilemma: externe financiering
zorgt voor een toename van budget, en mogelijk meer focus en profilering, maar kan
minder ruimte voor ongebonden onderzoek tot gevolg hebben. Kiezen voor
thematische programma’s kan wenselijk zijn omdat het aansluit bij de
onderzoeksprioriteiten van instellingen en onderzoekers, maar zorgt er door vereiste
matching ook voor dat er minder ruimte is voor ongebonden onderzoek. 63,64 Daarnaast
kan het de samenhang tussen onderwijs en onderzoek onder druk zetten, omdat
opleidingen die veelal monodisciplinair zijn niet altijd aansluiten bij brede
profileringsthema’s en onderzoeks- en onderwijsstaf zo gescheiden raken.65
De commissie Weckhuysen schrijft in haar recente advies dat NWO zich de afgelopen
tien jaar in opdracht van financiers meer is gaan richten op strategisch dan op
ongebonden onderzoek. Volgens de commissie is hieraan een risico verbonden: de
Nederlandse wetenschap kan op lange termijn steeds minder goed met nieuwe
wetenschappelijke ontdekkingen bijdragen aan de kennissamenleving.66 De OESO heeft
eerder het belang van de balans in het Nederlandse stelsel benadrukt: voorkomen
moet worden dat thematische programma’s ten koste gaan van de basisfinanciering
voor vrij en ongebonden onderzoek.67
Daarnaast staat er druk op de onderzoekscapaciteiten van universiteiten door de
toename van het aantal studenten. Het totale aantal studenten nam in het
wetenschappelijk onderwijs over de periode 2011-2018 met 19 procent toe.68 Omdat
de financiering van het onderwijs deels is gekoppeld aan groei van instroom en de
bekostiging van onderzoek niet, neemt de bijdrage voor onderzoek relatief gezien af.
Dit leidt tot een relatief sterkere groei van de onderwijstaak ten koste van de
onderzoekstaak.69,70

61 NWO werkt daarnaast met de kennisinstelling aan een pakket aan maatregelen dat de druk op de tweede
geldstroom moet verlichten, zoals quotering per instelling, de beperking van her-indienen en de inzet op
langere, gefaseerd gefinancierde onderzoeksprogramma’s.
62 Ernst & Young Accountants LLP (2014). Uitkomsten feitenonderzoek.
63 Koier, E., B. van der Meulen, E. Horlings, & R. Belder (2016). Chinese borden. Financiële stromen en
prioriteringsbeleid in het Nederlandse universitaire onderzoek. Rathenau Instituut
64 Bekostigingscommissie Hoger Onderwijs (Commissie Van Rijn) (2019). Naar een transparante en
evenwichtige bekostiging en meer samenwerking in hoger onderwijs en onderzoek.
65 KNAW (2018). Spagaat of Duet? Verwevenheid van onderwijs en onderzoek aan Nederlandse universiteiten.
66 KNAW (2020). Evenwicht in het Wetenschapssysteem: de verhouding tussen strategisch en ongebonden
onderzoek
67 OESO (2014). OECD review of Innovation Policy: the Netherlands
68 Cijfers: DUO en OCW.
69 Koens, L., R. Hofman & J. de Jonge (2018). Drijfveren van onderzoekers. Goed onderzoek staat nog steeds
voorop. Rathenau Instituut.
70 Bekostigingscommissie Hoger Onderwijs (Commissie Van Rijn) (2019). Naar een transparante en
evenwichtige bekostiging en meer samenwerking in hoger onderwijs en onderzoek.

Pagina 42 van 210

Innovatieve samenleving

5.5

Maatschappelijke en economische impact van kennis en de brede toepassing
van innovaties
Een kenniseconomie die bijdraagt aan economische groei, welvaart en aan het
oplossen van maatschappelijke uitdagingen vraagt erom dat onderzoek leidt tot
impact. Nederland slaagt er relatief slecht in om onderzoek om te zetten in
toepassingen (valorisatie). Dit blijkt uit lage scores op research institutions prominence
en commercialization in de Global Competitiveness Index en op knowledge impact in
de Global Innovation Index en het relatief lage aandeel development van de
Nederlandse onderzoeks- en ontwikkelingsinvesteringen.71,72 Zelfs als kennis wel
omgezet wordt in innovaties, blijft de brede toepassing vaak uit. 73 In Nederland is de
omzet van bedrijven uit (technologisch) nieuwe en sterk verbeterde producten 10
procent. Dit ligt lager dan het EU-gemiddelde van 13 procent en illustreert dat
Nederland achter blijft op dat gebied. Het breder toepassen van innovaties door
bedrijven leidt tot een hogere arbeidsproductiviteitsgroei. Sterke valorisatiestructuren
in het onderzoeks-, innovatie- en ondernemerschapsecosysteem creëren een
voedingsbodem waarbij investeringen in kennis leiden tot innovatie en toepassing.
Impact van onderzoek aan universiteiten
Universiteiten spelen een belangrijke rol in het uitwisselen van kennis met de
samenleving. Een verklaring voor het uitblijven van economische en maatschappelijke
impact van kennis is dat bij universiteiten de prikkels onvoldoende gericht zijn op het
realiseren van impact. Dit komt onder andere doordat bij kennisinstellingen beperkt
middelen beschikbaar zijn voor valorisatie omdat er geen geoormerkte middelen in de
eerste geldstroom zitten. Bovendien ligt de focus binnen het onderzoek vooral op
publiceren en minder op valorisatie. Onder andere hierdoor is er bij de Knowledge
Transfer Offices (KTO’s) - schakelpunt tussen kennisinstellingen en bedrijven onvoldoende capaciteit voor screening en scouting en business development. Een
recente evaluatie van de valorisatieprogramma’s stelt daarnaast dat er onvoldoende
sprake is van een ondernemende cultuur en dat onderzoekers onvoldoende erkenning
krijgen voor hun inzet om economische en maatschappelijke impact van onderzoek te
bereiken.74 Ten aanzien van de focus op citatiescores lopen er initiatieven om nieuwe
criteria te formuleren voor het breder erkennen en waarderen van wetenschap, zowel
nationaal (via een samenwerking tussen onderzoeksfinanciers en kennisinstelling) als
internationaal (via de ‘San Francisco Declaration on Research Assessment’).75 Daarbij is
de ambitie om in de beoordeling van onderzoekscarrières meer nadruk te leggen het
belang van maatschappelijke impact. De criteria van internationale ranglijsten zijn
vooralsnog echter gebaseerd op citatiescores (DORA).
Het belang van het stimuleren van de vraagkant van innovatie
Om innovatie tot stand te brengen is het stimuleren van de vraagkant (via demand
pull-beleid) minstens zo belangrijk als het stimuleren van het aanbod van innovaties
(technology push-beleid). Zonder actief overheidsbeleid gericht op marktcreatie komt
de opschaling van innovaties niet tot stand. In de zorg blijkt bijvoorbeeld dat
Nederland voor wat betreft medisch-technische ontwikkelingen een koploper is in de
wereld, maar dat het opschalen van zorginnovatie nog niet optimaal verloopt.76 Het
vraagstuk van (inzet van) innovatie is daar urgent door het groeiende tekort aan
arbeidskrachten, de groeiende vraag naar zorg en de vergrijzing. Dit komt onder
71 Cornell University, INSEAD, and WIPO (2019). The Global Innovation Index 2019
72 World Economic Forum (2019). Global Competetiveness Index
73 AWTI (2018). Verspreiding: de onderbelichte kant van innovatie
74 Dialogic (2018). Eindevaluatie Valorisatieprogramma
75 VSNU, NFU, KNAW, NWO en ZonMW (2019). Ruimte voor ieders talent. Naar een nieuwe balans in het
erkennen en waarderen van wetenschappers - Position Paper.
76 IBO Vernieuwing in de zorg, zorg voor implementatie (2017).

Pagina 43 van 210

Innovatieve samenleving

andere door belemmeringen in de (gefragmenteerde) zorgstructuur en doordat
procesinnovatie onvoldoende aandacht krijgt.
Het huidige innovatiebeleid is nog te weinig gericht op het stimuleren van de
verbinding van publieke en private R&D-investeringen met deze (maatschappelijke)
vraagkant van innovaties.77,78 Markten kunnen gecreëerd worden door middel van het
aanpassen van wet- en regelgeving, normering, beprijzing van negatieve externe
effecten, verboden, subsidies, fiscale prikkels en innovatiegericht inkopen. De overheid
kan wet- en regelgeving en normering gebruiken om maatschappelijk gewenste
innovatie uit te lokken. Dat is bijvoorbeeld gebeurd met het verbod op de gloeilamp
dat vraag creëerde voor de spaarlamp en de innovatieve led lamp of met de strengere
emissienormen voor voertuigen en fiscaal beleid de vraag gestimuleerd naar
innovatieve schone (elektrische) auto’s. Zo zijn wet- en regelgeving medebepalend
voor de innovatiedynamiek en de overlevingskansen van innovaties.79 Dergelijk beleid
vraagt wel om een overheid die richting durft te geven vanuit een langetermijnvisie.
Een specifieke vorm van vraag creatie is innovatiegericht inkopen. Dit wordt op het
moment, in vergelijking met andere landen, nog relatief weinig benut om de vraag
naar innovaties aan te jagen.80 Hier ligt nog veel potentieel: de totale inkoop van de
gezamenlijke overheden is 73 mld.81
Belemmeringen in wet- en regelgeving
Belemmeringen in wet- en regelgeving kunnen in Nederland en de EU de opschaling
van innovaties in de weg zitten. Dit is een bekend knelpunt in sectoren waar innovaties
een ethische component hebben (bijvoorbeeld bij genetische modificatie in de
agrarische sector of bij stamcelonderzoek). Tegelijkertijd is regelgeving soms nodig om
controversiële innovaties tegen te gaan of de effecten van innovaties te begrenzen
(bijvoorbeeld een verbod op klonen). Bij het investeren in en wegnemen van barrières
voor innovaties moet gezocht worden naar de juiste balans tussen het
voorzorgsbeginsel en het innovatiebeginsel. Vragen over bijvoorbeeld ethiek en privacy
zijn belangrijk, maar voorkomen moet worden dat technologieën waarbij deze
principiële bezwaren niet spelen, belemmerd worden in hun ontwikkeling.
Maatschappelijke acceptatie
De brede toepassing van innovatie kan achterblijven doordat er weerstand is vanuit de
samenleving of doordat er geen gedeeld beeld bestaat van de maatschappelijke
uitdaging waarvoor een oplossing gezocht wordt.82 Bijvoorbeeld het not in my backyard
(nimby) probleem bij windmolens en ondergrondse CO2 opslag of ethische vragen die
opkomen bij de toepassing van AI. Door als overheid expliciet aan te geven dat
bepaalde technologische trajecten belangrijk zijn voor het oplossen van
maatschappelijke problemen en tegelijkertijd oog te hebben voor bezwaren van
burgers en hen te betrekken bij het vinden van oplossingen kan vertraging door
nimby-problemen worden voorkomen. Door veiligheid al in een vroeg stadium mee te
wegen (safe by design) en gebruikers van onderzoek en innovatie te betrekken (co-

77 Hekkert, M., A. van der Vooren & J. Wesseling (2018). Maatschappelijke missies en innovatiebeleid: hoe gaan ze
samen?

78 Hekkert, M (2016). Is ons huidige innovatiesysteem geschikt voor de energietransitie? Essay op basis van
keynote werkconferentie TSE
79 Maclaine Pont, P., R. van Est & J. Deuten (2016). Met beleid vormgeven aan socio-technische innovatie.
Rathenau Instituut
80 Europese Commissie (2018). Autumn 2018 Standard Eurobarometer: Positive image of the EU prevails
ahead of the European elections
81 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2019). Inkoopstrategie voor duurzaam, sociaal en
innovatief opdrachtgeverschap door de Rijksoverheid (28 oktober 2019)
82 AWTI (2018). Verspreiding: de onderbelichte kant van innovatie

Pagina 44 van 210

Innovatieve samenleving

creatie), wordt de kans op acceptatie vergroot.83 Ook door via voorwaarden eisen te
stellen aan het versterken van de samenwerking tussen de bètatechnische en de
sociale- en geesteswetenschappen (bijvoorbeeld gedragswetenschappen), en door een
gebiedsgerichte benadering (met lokale experimenteerruimte) kan de kans op
maatschappelijke acceptatie vergroot worden.
Nederland kent relatief weinig groeiende bedrijven en ondernemers
Bedrijven en ondernemers zijn van groot belang voor de ontwikkeling en brede
toepassing van innovaties en kennisvalorisatie. Economieën met een grotere dynamiek
– waarin bedrijven starten, doorgroeien en stoppen - zijn innovatiever.84 Naast de
R&D-intensieve bedrijven, zijn er in Nederland relatief veel ondernemers. Wat opvalt is
dat die nauwelijks doorgroeien naar andere grootteklassen. 85 Over periode 2010-2018
is 5 procent van de zzp’ers doorgegroeid naar een mkb-bedrijf met personeel en is 4,5
procent van de bedrijven met personeel doorgegroeid naar een grotere
grootteklasse.86,87 Dit terwijl het vergroten van de onderneming gepaard kan gaan met
schaalvoordelen, wat een positief effect kan hebben op de productiviteit van bedrijven.
Daarnaast blijkt uit de GEM dat maar 9,5 procent van de Nederlandse ondernemers de
verwachting en ambitie heeft om de komende vijf jaar meer dan zes nieuwe banen te
creëren. Onderzoek van Stam et al. (2019) suggereert dat kleine bedrijven en zzp’ers
in Nederland maar beperkte ambitie hebben om door te groeien in
personeelsomvang.88 Dit terwijl het vergroten van de onderneming gepaard kan gaan
met schaalvoordelen, wat een positief effect kan hebben op de productiviteit van
bedrijven.89 Het huidige fiscale ondernemerschapsinstrumentarium stimuleert
ondernemerschap en het starten van een onderneming, maar heeft weinig aandacht
voor het doorgroeien van ondernemingen. Een evaluatie van SEO naar de fiscale
ondernemerschapsregelingen laat een beperkte invloed van deze faciliteiten zien op de
innovatie en productiviteit van bedrijven.90
Financieringsknelpunten
Een belangrijke randvoorwaarde voor ondernemers om door te groeien en innovatieve
producten en oplossingen op grote schaal aan de markt te verstrekken en te kunnen
implementeren is voldoende kapitaal. Uit een recente meta-evaluatie van het
financieringsinstrumentarium blijkt dat het huidige beleid effectief is.91 Tegelijkertijd
constateert Dialogic dat het aanbod van pre-seed en late stage venture capital in
Nederland nog steeds te beperkt is.92 Om financieringsknelpunten in de latere fase of
rondom maatschappelijke uitdagingen op te lossen is Invest-NL gelanceerd.
Hoge percentage flexibele arbeidskrachten risico voor innovatie
De wijze waarop ondernemingen zijn georganiseerd heeft ook invloed op de groei en
investeringen van ondernemingen en daarmee op innovatie. Nederland telt relatief veel
werknemers met flexibele contracten (tijdelijke, uitzend- en oproepcontracten). De
commissie Borstlap stelt in zijn recente rapport dat het flexibel organiseren van arbeid
economisch gezien een positief effect kan hebben doordat het werkgevenden en

83 Rathenau Instituut (2019). Innoveren voor maatschappelijke doelen.
84 OESO (2013). What Drives the Dynamics of Business Growth?
85 Staat van het MKB (2019). Jaarbericht 2019
86 o.b.v. CBS-microdata over de periode 2007-2014
87 Staat van het MKB (2019). Jaarbericht 2019
88 Stam, E., M. van der Veen en D. Smetsers (2019). Economische groei vraagt om meer dan zzp’ers. ESB, 104
(4774)
89 Stam, E. (2019) Verbeter de wereld, bouw een bedrijf.
90 SEO (2017). Evaluatie fiscale ondernemersregelingen
91 Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (2019). Financieringsmonitor en evaluaties diverse
financieringsinstrumenten.
92 Dialogic (2019). Beleidsonderzoek MKB-financieringsmarkt

Pagina 45 van 210

Innovatieve samenleving

werkenden in staat stelt in te spelen op economische dynamiek, maar dat excessieve
flexibilisering het verdienvermogen kan ondermijnen.93 Flexibele contractvormen
pakken, in vergelijking met duurzame arbeidsrelaties, negatief uit voor de
investeringen in menselijk kapitaal door werkgevers, vooral als het om formeel leren
gaat (het volgen van cursussen of opleidingen). Werkgevers zijn minder bereid te
investeren in de scholing van flexibele werknemers.94 Ook krijgen flexibele
werknemers, met name uitzend- en oproepkrachten, minder kansen om te leren op het
werk.95, 96 Flexibele arbeidsovereenkomsten remmen op die manier innovatie.
Bedrijven met veel flexibel werk blijken bovendien geneigd in te zetten op bureaucratie
en controle van medewerkers, wat innovatie kan belemmeren.97 Dit terwijl de vrijheid
van werknemers om hun werk zelf mede vorm te geven en zeggenschap over het
werk, naast zaken als werkplezier en een goede balans tussen werk en privé,
belangrijk is voor innovatief en ondernemend gedrag van werknemers en daarmee
voor productiviteit van mensen en ondernemingen.98 De WRR wijst erop dat
werknemers die niet weten of ze over enkele maanden nog in dienst zijn, niet geneigd
zijn mee te denken of zich uit te spreken over hoe het werk anders en beter kan in hun
arbeidsorganisatie. Minder autonomie en meer contractonzekerheid werken zo op
elkaar in.99

93 Commissie Regulering van werk (commissie Borslap) (2020). Eindrapport Commissie Regulering van werk.
94 ROA (2018). Leren onder werkenden met een kwetsbare positie op de arbeidsmarkt.
95 Boermans, S., K. Kraan & J. Sanders (2017). Ongelijke kansen in leven lang leren. In: K. Chkalova, J. Van
Genabeek, J. Sanders, & W. Smits (Red.), Dynamiek Nederlandse arbeidsmarkt: De focus op ongelijkheid (p.
241-272). Den Haag/Heerlen/Bonaire/Leiden:Centraal Bureau voor de Statistiek/TNO.
96 ROA (2018). Leren onder werkenden met een kwetsbare positie op de arbeidsmarkt.
97 Kleinknecht, A., F.N. van Schaik & H. Zhou (2014). Is flexible labour good for innovation? Evidence from
firm-level data, Cambridge Journal of Economics, Volume 38, Issue 5, September 2014
98 Liebregts, W.J. & Stam, F.C. (2017). Ondernemende werkenden. In: Kremer, Monique, Went, Robert,
Knottnerus, André (eds.), Voor de zekerheid. De toekomst van flexibel werkenden en de moderne
organisatie van arbeid.
99 WRR (2020). Het betere werk.

Pagina 46 van 210

Innovatieve samenleving

6

Beleidsopties

Dit hoofdstuk bevat de beleidsvarianten met daarin verschillende beleidsopties. Deze
bestaan uit intensiverings-, budgetneutrale- en besparingsopties. De intensiverings- en
budgetneutrale beleidsopties zijn ingedeeld in vier varianten met elk een bijbehorend
wenkend perspectief. Daarnaast worden verschillende besparingsopties gezamenlijk
gepresenteerd. De varianten bevatten accentverschuivingen ten opzichte van het
huidige onderzoeks- en innovatiebeleid en geven daarmee een richting aan, maar
sluiten elkaar niet uit. Gecombineerd kunnen ze mogelijk meer impact bereiken.
De werkgroep adviseert om bij het kiezen voor beleidsvarianten en maatregelen goed
rekening te houden met de beschreven effecten en (uitvoerings)consequenties. Het is
zaak dat er weloverwogen en geïnformeerde beslissingen worden genomen, rekening
houdend met de in dit hoofdstuk genoemde effecten.
Er zijn drie beleidsopties die in elke variant terugkomen, omdat ze geen
accentverschuiving betekenen maar de doelmatigheid van het beleid wel vergroten.
6.1

Variant 1: Innovatie voor maatschappelijke uitdagingen en een effectieve
publieke sector
De overheid neemt het voortouw bij complexe transities op het gebied van energie en
klimaat, circulaire economie en landbouw. Daarnaast versnelt zij innovaties die van
belang zijn voor het uitvoeren van publieke taken, bijvoorbeeld op het gebied van
veiligheid, zorg, infrastructuur, water, landbouw en voedsel. Dit doet de overheid door
gericht bepaalde onderdelen van onderzoeks- en innovatie-ecosystemen te
ondersteunen, actief deel te nemen aan innovatieve (publiek-private) allianties rond
deze vraagstukken en te zorgen dat innovatieve oplossingen breed toegepast en breed
gedragen worden. De overheid stuurt vanuit maatschappelijke doelen, waarbij de
andere partijen (kennisinstellingen en bedrijven) de ruimte krijgen om te bepalen hoe
ze die doelen bereiken. Dit is een doorontwikkeling van het missiegedreven
topsectoren- en innovatiebeleid.
Meer regie nemen op transities betekent ook meer aandacht voor het stimuleren van
de vraagkant van innovatie. Dit kan door normering, beprijzing, aanpassing van weten regelgeving, verboden en innovatiegericht inkopen. Met deze maatregelen wordt
een “stip op de horizon” gezet, waarmee investeringsonzekerheid wordt weggenomen
en additionele private investeringen worden uitgelokt. Deze strategie leidt tot een winwinsituatie: doordat de maatschappelijke uitdagingen van vandaag de groeimarkten
van de toekomst zijn, creëren we enorme exportkansen voor het bedrijfsleven.
Een effectieve overheid stimuleert en faciliteert de innovatie door anderen, maar moet
ook zelf innoveren en haar eigen kennispositie versterken. Alleen een overheid die zélf
innovatief is en innoveert, is een gelijkwaardige partner voor bedrijven,
maatschappelijke organisaties/initiatieven en kennisinstellingen om samen te werken
aan een innovatieve samenleving.
Het aanpakken van maatschappelijke uitdagingen vraagt om een brede aanpak waarin
verschillende aspecten van het beleid samenkomen. Als er voor deze variant wordt
gekozen, is het idee dat deze beleidsopties worden uitgewerkt vanuit het perspectief
van maatschappelijke uitdagingen aan de hand van de missies. De wijze waarop de
verschillende beleidsopties in deze variant samenhangen wordt verder uitgewerkt in
het fiche ‘versterk gericht beleid voor maatschappelijke uitdagingen’ (fiche 2). In de

Pagina 47 van 210

Innovatieve samenleving

onderstaande tabel biedt een overzicht van de beleidsopties in deze variant. Verdere
toelichting op de beleidsopties is te vinden in bijlage 5.
Met deze variant versterken we departementale kennis- en innovatieprogramma’s
gericht op maatschappelijke uitdagingen over de gehele breedte. Dit doen we door
thematisch onderzoek te versterken in het gehele onderzoeks- en innovatieproces; van
fundamenteel onderzoek tot toegepast onderzoek gericht op de (beroeps)praktijk en
de brede toepassing van innovaties door ondernemers en overheden, en uiteindelijk
ook de burger of andere eindgebruikers. Ook investeringen in sleuteltechnologieën zijn
een onderdeel van deze aanpak.
Variant 1: Innovatie voor maatschappelijke uitdagingen en een effectieve publieke sector
Uniek voor deze variant
fiche 2
p. 69
Versterk gericht beleid voor maatschappelijke uitdagingen
fiche
1a
p. 63
Versterk gericht beleid voor de ontwikkeling van
sleuteltechologieën – sturen vanuit maatschappelijke
uitdagingen
fiche 7c
p. 87
Versterk (toegepast) onderzoek bij toegepaste
onderzoeksinstellingen (TO2’s) en rijkskennisinstellingen
(RKI’s) – gericht op maatschappelijke uitdagingen
fiche 8
p. 90
Jaag innovatie aan via innovatiegericht inkopen
Creëer markten om maatschappelijke uitdagingen op te lossen fiche 16 p. 108
Onderdeel van meerdere varianten, waaronder deze variant
Vergroot de economische en maatschappelijke impact van
kennis en innovatie
Versterk thematisch onderzoek bij de Nederlandse Organisatie
voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO)
Zet in op Europese Partnerschappen en bilaterale
samenwerking
Versterk grootschalige en strategische
onderzoeksinfrastructuur
Zet in op open science en digitale onderzoeksinfrastructuur
Verbeter beleid door beleidsexperimenten
Versterk de kennis- en innovatiepositie van de overheid
Maak Maatschappelijk verantwoord innoveren de norm (MVI)
Moderniseer het nationaal octrooisysteem

fiche 3

p. 75

fiche 4

p. 78

fiche 5

p. 81

fiche 9

p. 102

fiche 13
fiche 14
fiche 15
fiche 17
fiche 19

p. 105
p. 108
p. 106
p. 110
p. 114

De keuze voor deze accentverschuiving in het beleid gaat ook gepaard met risico’s. Een
risico is dat het onderzoeks- en innovatiebeleid (door verdringingseffecten als gevolg
van matching) bovenmatig gericht wordt op het oplossen van maatschappelijke
uitdagingen op de korte termijn. Dit kan ten koste gaan van de breedte van het
onderzoek, die nodig is op de langere termijn. Een ander risico is dat een te sterk
sturende overheid leidt tot verlies van privaat commitment, waarmee een grote bron
van investeringen voor maatschappelijke uitdagingen verloren zou gaan. Dit kan
worden ondervangen door de agenda’s rondom door de overheid gestelde doelen
samen met het veld (bedrijfsleven en kennisinstellingen) in te vullen en daarbij
voldoende ruimte te laten voor bottom-up oplossingen.
6.2

Variant 2: Selectief wereldleiderschap
Onderzoekers en bedrijven worden wereldleider op specifieke onderzoeksterreinen en
technologieën door een select aantal innovatieve lokale of nationale ecosystemen te
versterken. Daarbij gaan we uit van onze eigen kracht.

Pagina 48 van 210

Innovatieve samenleving

Gegeven de investeringen die andere landen doen, kunnen we niet met elke
sleuteltechnologie vooroplopen. Daarom kiezen we binnen die technologieën voor een
aantal niches, op basis van onze eigen sterkten. Zo kunnen we sterke internationaal
onderscheidende posities in het bedrijfsleven en de kennisinfrastructuur creëren. Door
keuzes te maken en in te zetten op economische en maatschappelijke impact, maken
we als Nederland mondiaal het verschil. Deelterreinen worden geselecteerd op basis
van de potentie voor het verhogen van het duurzame verdienvermogen en
wetenschappelijke doorbraken, en kunnen ook bepalend zijn voor het oplossen van
maatschappelijke uitdagingen.
We investeren met deze variant ook in Europese en internationale partnerschappen,
omdat we ons realiseren dat baanbrekend onderzoek en innovatie niet in isolatie
plaatsvinden. Ook investeren we in een selectie van state of the art
onderzoeksinfrastructuur. Zo trekken we de beste onderzoekers aan en werken we aan
baanbrekende inzichten en technologieën voor de toekomst.
Net als bij variant 1 geldt hierbij dat de onderliggende beleidsopties vanuit een breder
perspectief vorm krijgen. In dit geval is dat op basis van het selectief
wereldleiderschap en de keuze voor bepaalde technologieën. Ter illustratie: de
versterking van TO2’s is in deze variant gericht op de gekozen technologieën en vergt
daarmee een andere aanpak dan in variant 1. Het verschil met variant 1 is dat daar
vanuit maatschappelijke uitdagingen wordt geredeneerd terwijl hier vanuit de potentie
van technologieën voor selectief wereldleiderschap wordt gehandeld. Dit wordt verder
toegelicht in fiche 1. Onderstaande tabel biedt een overzicht van de beleidsopties in
deze variant. Verdere toelichting op de beleidsopties is te vinden in bijlage 5.
Variant 2: Selectief wereldleiderschap
Uniek voor deze variant
Versterk gericht beleid voor de ontwikkeling van
sleuteltechologieën – gericht op selectief wereldleiderschap
Onderdeel van meerdere varianten, waaronder deze variant
Vergroot de economische en maatschappelijke impact van kennis
en innovatie
Versterk thematisch onderzoek bij de Nederlandse Organisatie
voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO)
Zet in op Europese Partnerschappen en bilaterale samenwerking
Versterk (toegepast) onderzoek bij Toegepaste
Onderzoeksinstellingen (TO2’s) en rijkskennisinstellingen (RKI’s) –
gericht op economisch verdienvermogen
Versterk grootschalige en strategische onderzoeksinfrastructuur
Verbeter beleid door beleidsexperimenten
Versterk de kennis- en innovatiepositie van de overheid
Maak maatschappelijk verantwoord innoveren de norm (MVI)
Moderniseer het nationaal octrooisysteem

fiche 1b

p. 63

fiche 3

75

fiche 4

p. 78

fiche 5
fiche 7b

p. 81
p. 87

fiche 9
fiche 14
fiche 15
fiche 17
fiche 19

p. 94
p. 104
p. 106
p. 110
p. 114

Ook de accentverschuiving in deze variant brengt risico’s met zich mee. Het risico van
het inzetten op een select aantal terreinen, is dat we als overheid kiezen voor
onderzoeksterreinen of technologieën die achteraf niet doorslaggevend blijken en/of
dat we op andere terreinen de boot missen. Daarnaast is gericht beleid gevoelig voor
lobbyactiviteiten. Door “slim” te kiezen, ook de brede kennisbasis te blijven voeden en
goed in de gaten te houden wat er in concurrerende landen gebeurt kan dit risico
beperkt worden. Verder is het van belang om vooraf mee te wegen en er transparant

Pagina 49 van 210

Innovatieve samenleving

over te zijn dat niet elk innovatie een succes kan worden. Mislukkingen zijn een
inherent onderdeel van innovatie.
6.3

Variant 3: Toekomstbestendige kennisbasis
Nederland onderscheidt zich door sterk te zijn over de volle breedte. We gaan uit van
de onvoorspelbaarheid van nieuwe ontdekkingen en van de intrinsieke waarde van
kennis. Daarom wordt de onderzoeker vrijgelaten om in te springen op nieuwe
inzichten, zowel bij universiteiten als bij toegepast onderzoeksinstituten en
rijkskennisinstellingen. Bottom-up (multidisciplinaire) samenwerkingen worden
aangemoedigd, zonder thematische sturing vanuit de overheid. Door in te zetten op
versterking van het nieuwsgierigheidsgedreven excellent onderzoek, bouwt de overheid
voort op de kracht van het Nederlandse kennislandschap, dat van hoge kwaliteit is en
waarvan ook internationaal een grote aantrekkingskracht uitgaat. Zo blijven we
wereldspeler op het gebied van wetenschappelijke excellentie, trekken we
toponderzoekers uit het buitenland aan, en zijn we daarnaast voorbereid op de nog
onbekende technologische en maatschappelijke uitdagingen van de toekomst.
De intensivering van het brede, ongebonden onderzoek bij NWO die in deze variant
wordt voorgesteld betekent een versterking van de toonaangevende fundamenteel
onderzoeksinstituten in Nederland. Ook kunnen door de open competitie meer
vernieuwende onderzoeksideeën gehonoreerd worden. Daarnaast wordt de bottom-up
financiering van de Nationale Wetenschapsagenda versterkt, zodat meer
interdisciplinaire consortia over de hele kennisketen kunnen werken aan
wetenschappelijke en maatschappelijke impact op de lange termijn. Deze variant zet in
op de kennisbasis van de TO2-instituten en van de rijkskennisinstellingen. Met een
intensivering kunnen zij in de breedte meer bijdragen aan het Nederlandse
onderzoeks- en innovatie-ecosysteem en kunnen zij bouwen aan de eigen,
toepassingsgerichte kennisbasis die nodig is om in te kunnen spelen op toekomstige
vragen uit de markt, van de samenleving en van de overheid. Verdere toelichting op de
beleidsopties is te vinden in bijlage 5.
Variant 3: Toekomstbestendige kennisbasis
Uniek voor deze variant
Versterk de brede, nieuwsgierigheidsgedreven kennisbasis bij
de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek
(NWO)
Versterk (toegepast) onderzoek bij toegepaste
onderzoeksinstellingen (TO2’s) en rijkskennisinstellingen (RKI’s)
– gericht op brede kennisbasis
Verlaag matchingsdruk en competitiedruk
Onderdeel van meerdere varianten, waaronder deze variant
Zet in op Europese Partnerschappen en bilaterale
samenwerking
Versterk grootschalige en strategische onderzoeksinfrastructuur
Zet in op open science en digitale onderzoeksinfrastructuur
Verbeter beleid met beleidsexperimenten
Versterk de kennis- en innovatiepositie van de overheid
Maak maatschappelijk verantwoord innoveren de norm (MVI)
Moderniseer het nationaal octrooisysteem

fiche 6

p. 84

fiche 7a

p. 87

fiche 18

p. 112

fiche 5

p. 81

fiche 9
fiche 13
fiche 14
fiche 15
fiche 17
fiche 19

p. 94
p. 102
p. 104
p. 106
p. 110
p. 114

De keuze voor vrij en ongebonden onderzoek en voor de breedte van de kennisbasis,
draagt het risico van onvoldoende economische en maatschappelijke impact in zich,

Pagina 50 van 210

Innovatieve samenleving

omdat geen focus en massa wordt aangebracht op thema’s waar dat vanuit publiek
belang noodzakelijk wordt geacht. Dit kan ondervangen worden door niet alleen in te
zetten op ongebonden onderzoek en de brede kennisbasis, maar ook op thematisch
onderzoek of specifieke sterktes van het kennislandschap. Bovendien investeert dit
voorstel sterk in het versterken van de kennisbasis van de TO2-instituten en RKI’s,
maar wordt er veel minder aandacht gegeven aan de toepassing van innovaties. Dit
kan worden ondervangen door hier aanvullend en specifiek in te investeren.
6.4

Variant 4: Bedrijfsleven geeft richting
Een bloeiend bedrijfsleven vergroot de kans dat innovaties ontwikkeld en breed
toegepast worden Dit perspectief zet in op toekomstige kansen voor het bedrijfsleven
en het duurzaam verdienvermogen van Nederland. De overheid stelt zich faciliterend
op en stuurt niet op bepaalde onderzoeksfaciliteiten, technologieën, thema’s of
maatschappelijke uitdagingen, maar sluit sterk aan bij de allocatie van private
investeringen. Het innovatie-instrumentarium wordt gericht op het verder uitbouwen
van economische kansen, zodat het vestigingsklimaat voor bedrijven versterkt wordt
en Nederlandse ondernemers worden verleid om meer te investeren in innovatie, wat
uiteindelijk ook leidt tot meer kennisbenutting en -verspreiding.
In deze variant wordt sterk ingezet op publiek-private samenwerking, door het PPSdeel van de TO2-programmering te verhogen. Daarnaast wordt ook de PPS-toeslag zelf
verhoogd, waardoor bedrijven voor een groter deel worden gecompenseerd in hun
samenwerking met kennisinstellingen. Via een nieuwe regeling wordt ook het
innovatieve mkb daarin betrokken. Ten slotte wordt in deze variant ook het budget
voor de WBSO verhoogd, zodat het structureel geïndexeerd wordt voor loon- en
prijsstijgingen en zodat het kortingstarief omhoog kan. Zo versterken we het
vestigingsklimaat en zijn er voldoende investeringsprikkels voor de grotere R&Dbedrijven. Onderstaande tabel biedt een overzicht van de beleidsopties in deze variant.

Verdere toelichting op de beleidsopties is te vinden in bijlage 5.
Variant 4: Bedrijfsleven geeft richting
Uniek voor deze variant
Versterk publiek-private samenwerking via verhoging PPStoeslag
Verhoog kortingspercentage WBSO
Versterk samenwerking tussen innovatieve mkb en
kennisinstellingen
Onderdeel van meerdere varianten, waaronder deze variant
Vergroot de economische en maatschappelijke impact van
kennis en innovatie
Versterk (toegepast) onderzoek bij toegepaste
onderzoeksinstellingen (TO2’s) en rijkskennisinstellingen (RKI’s)
– gericht op economisch verdienvermogen
Versterk grootschalige en strategische onderzoeksinfrastructuur
Verbeter beleid met beleidsexperimenten
Versterken de kennis- en innovatiepositie van de overheid
Maak maatschappelijk verantwoord innoveren de norm (MVI)
Moderniseer het nationaal octrooisysteem

fiche 10

p. 97

fiche 11
fiche 12

p. 99
p. 100

fiche 3,

p. 75

fiche 7b

p. 87

fiche 9
fiche 14
fiche 15
fiche 17
fiche 19

p. 94
p. 104
p. 106
p. 110
p. 114

Een risico is dat te weinig focus ontstaat om tot (technologische) doorbraken en
inzichten te komen die nodig zijn voor het oplossen van maatschappelijke uitdagingen,
omdat hier niet gericht op gestuurd wordt. Dit kan ondervangen worden door naast

Pagina 51 van 210

Innovatieve samenleving

extra inzet op een bloeiend bedrijfsleven ook in te zetten op thematisch onderzoek.
Daarnaast is het risico op ondoelmatige besteding van middelen (vanwege dead weight
loss) groter bij indirecte fiscale voordelen dan bij directe subsidies.
6.5

Besparingsopties
Onderdeel van de Brede Maatschappelijke Heroverwegingen is ook dat er
besparingsopties in beeld gebracht worden. Deze zijn in onderstaande tabel in kaart
gebracht. De taakopdracht geeft aan dat er een besparing van minimaal 20 procent op
de grondslag inzichtelijk gemaakt moet worden, dat gaat in deze werkgroep om 1,7
mld. Onderstaande besparingsopties tellen op tot dit bedrag.
Besparingsopties
Bespaar door de impact en doelmatigheid van fiscale
ondernemerschapsregelingen te vergroten
Bespaar door strengere criteria WBSO
Bespaar op vrij of thematisch onderzoek NWO
Bespaar op departementale middelen voor innovatie

fiche 20
fiche 21
fiche 22
fiche 23

p. 119
p. 119
p. 121
p. 123

De besparingsopties zijn niet gekoppeld aan de hierboven genoemde varianten.
Inhoudelijk zijn er wel koppelingen te maken tussen de besparingsopties en de
beleidsvarianten. Zo kan het voor de hand liggen om, afhankelijk van de gekozen
variant, middelen te verschuiven van generieke instrumenten, naar specifieke
instrumenten en vice versa.

Pagina 52 van 210

Innovatieve samenleving

Bijlage 1: Taakopdracht

BMH9. Innovatieve samenleving
Inleiding
Innovatie is in belangrijke mate bepalend voor de Nederlandse welvaartgroei. Het
verhoogt de economische groei via de arbeidsproductiviteit en draagt bij aan het
oplossen van maatschappelijke uitdagingen. Belemmeringen voor de totstandkoming
van innovatie kunnen zich voordoen in verschillende onderdelen van de innovatieketen
(van fundamenteel en toegepast onderzoek tot ontwikkeling, demonstratie, opschaling,
marktintroductie en de brede toepassing) en het innovatiesysteem (partijen en
instituties waartussen relaties bestaan die de ontwikkeling, toepassing en verspreiding
van innovaties beïnvloeden).
Opdracht aan de werkgroep
Om innovatie te bevorderen wordt de werkgroep gevraagd diverse beleids- en
uitvoeringsopties in beeld te brengen voor het effectief bevorderen van innovatie in
Nederland conform de uitgangspunten zoals vastgelegd in de Kamerbrief ‘reactie motie
Sneller c.s. d.d. 19 december 2018’ van 3 april 2019. Daarnaast neemt de werkgroep
waar relevant de dwarsdoorsnijdende thema’s zoals genoemd in de Kamerbrief mee in
de analyse en varianten.
Hoofdvragen
 Wat is de theoretische en empirische basis voor overheidsingrijpen in de
innovatieketen, (van fundamenteel onderzoek tot en met de brede toepassing) en
het innovatiesysteem?
 Hoe ziet het huidige Rijksbrede kennis- en innovatiebeleid eruit, inclusief
bijbehorend instrumentarium en budget?
 Wat zijn de belangrijkste trends en ontwikkelingen op dit beleidsveld nationaal en
internationaal en de belangrijkste kansen en bedreigingen die op ons afkomen en
relevant zijn voor het voor het Rijksbrede kennis- en innovatiebeleid? Hierin worden
in ieder geval het veranderende mondiale speelveld en digitalisering meegenomen.
 Gegeven deze kansen en bedreigingen, wat zijn de relatief sterke en zwakke punten
van het Rijksbrede kennis- en innovatiebeleid?
 Welke beleidsopties zijn er om de impact van het Rijksbrede innovatiebeleid te
verhogen, zodat het nog meer bijdraagt aan het versterken van het duurzame
groeivermogen en het oplossen van maatschappelijke uitdagingen?

Afbakening en reikwijdte
Dit onderwerp betreft het Rijksbrede beleid en bijbehorend instrumentarium (bestaand
en niet bestaand) toegespitst op de gehele innovatieketen. Het onderwerp betreft ook
actoren buiten de overheid, zoals bedrijven en onderzoeksinstellingen.
Binnen de scope valt:
 Missiegedreven topsectoren- en innovatiebeleid (incl. PPS-toeslag, MIT-regeling en
rijksbijdrage departementen die geoormerkt zijn voor de Topsectoren aan
kennisinstellingen) (circa 1,2 mld.);
 Fiscale ondernemersregelingen en de WBSO (4,7 mld.);
 Overige middelen voor onderzoek en innovatie van alle departementen die
betrokken zijn bij het missiegedreven innovatiebeleid (EZK, BuZa, LNV, OCW, VWS,
IenW, DEF en JenV) (circa 1,5 tot 1,9 mld.);

Pagina 53 van 210

Innovatieve samenleving

 Europese en regionale middelen voor innovatie (Horizon 2020 en EFRO) (circa 795
mln.)
 Financieringsinstrumenten Toekomstfonds (Innovatiekrediet, Seed Capital, Fund to
Fund, Vroegefasefinanciering) (circa 154 mln.);
 Wetenschapsbeleid dat gerelateerd is aan kennis- en innovatiebeleid.

Buiten de scope valt:
 Wetenschapsbeleid dat niet gericht is op het kennis- en innovatiebeleid, zoals de
eerste geldstroom van het Hoger Onderwijs;
 De Innovatiebox, omdat daar al twee onderzoeken naar lopen vanwege de sterke
verwevenheid met het (internationale) winstbelastingstelsel, de Nederlandse
concurrentiepositie voor R&D-activiteiten en de Nederlandse belastinggrondslag: (1)
in OESO-verband wordt onderzoek gedaan naar de internationale winstbelastingen,
waar de Innovatiebox een belangrijk onderdeel van uitmaakt (oplevering 2021); en
(2) de Innovatiebox is onderdeel van het zogenaamde “Bouwstenen-traject”, waarin
integraal naar het VPB-stelsel en dus ook naar de Innovatiebox wordt gekeken.

Pagina 54 van 210

Innovatieve samenleving

Bijlage 2: Samenstelling werkgroep

Naam, functie
Voorzitter

Roald Lapperre, DG Milieu en Internationaal (IenW)

Werkgroepleden
EZK

Karlo van Dam, MT-lid directie Innovatie en Kennis

EZK

Regine Doornbos-Neyt, directeur FEZ

OCW

Oscar Delnooz, plv. directeur directie Onderzoek en Wetenschapsbeleid

OCW

Barbara Goezinne, directeur FEZ

FIN

Sylvia Teunissen, sectiehoofd IRF/OLE

DEF

Auke Venema, strategisch adviseur HBD

IenW

Lilian van den Aarsen, directeur Kennis, Innovatie en Strategie

SZW

Jochem van der Veen, clustercoördinator ASEA

JenV

Jeroen Heres, directeur Strategie

VWS

Gelle Klein Ikkink, programmadirecteur Innovatie en Zorgvernieuwing

LNV

Peter Paul Mertens, MT-lid directie Strategie, Kennis en Innovatie

CPB

Bastiaan Overvest, programmaleider Innovatie en Wetenschap

AZ

Elske Smith, raadsadviseur

BZK

Agendalid

BZ

Agendalid

Plaatsvervangende werkgroepleden
EZK

Michiel Sweers, directeur Innovatie en Kennis

OCW

Nora van der Wenden, directeur Onderzoek en Wetenschapsbeleid

FIN

Irma Dollen, afdelingshoofd Financiële Markten

DEF

Geert Kuiper, directeur Strategie, Beleidsontwikkeling en Innovatie

IenW

Ivette Meijerink, programmamanager Innovatie

SZW

Mark Imandt, clustercoördinator ASEA

JenV

But Klaasen, hoofd Innovatieteam

VWS

Marlies Kamp, programmamanager Innovatie en Zorgvernieuwing

LNV

Alexia Michel, programmamanager Topsectoren Agri&Food en Tuinbouw&Uitgangsmaterialen

AZ

Lennart Blomen, adjunct raadsadviseur

Secretariaat
EZK

Hannah van Vorselen, Algemene Economische Politiek

OCW

Rianne Hermans, Onderzoek en Wetenschapsbeleid

FIN

Barry Hoogezand, Inspectie der Rijksfinanciën

FIN

Frank van Moock, Inspectie der Rijksfinanciën

Pagina 55 van 210

Innovatieve samenleving

Bijlage 3: Literatuurlijst



































Adviesrapport DTIB Stuurgroep internationale handels-, innovatie- en
investeringsbevordering (2017). Team Nederland: Samen sterker in de wereld, een
actieplan voor banen en groei.
AWTI (2018). Verspreiding: de onderbelichte kant van innovatie
AWTI (2019) Het stelsel op scherp gezet, naar een toekomstbestendig hoger
onderwijs en onderzoek.
AWTI (2020). Krachtiger kiezen voor sleuteltechnologieën.
Bekostigingscommissie Hoger Onderwijs (Commissie Van Rijn) (2019). Naar een
transparante en evenwichtige bekostiging en meer samenwerking in hoger
onderwijs en onderzoek.
Bloom et al. (2014). The New Empirical Economics of Management
Bloom, N., J. van Reenen & N. Williams (2019). A Toolkit of Policies to Promote
Innovation
Boermans, S., K. Kraan & J. Sanders (2017). Ongelijke kansen in leven lang leren.
In: K. Chkalova, J. Van Genabeek, J. Sanders, & W. Smits (Red.), Dynamiek
Nederlandse arbeidsmarkt: De focus op ongelijkheid (p. 241-272). Den
Haag/Heerlen/Bonaire/Leiden: Centraal Bureau voor de Statistiek/TNO.
Clingendael (2015). Een wereld zonder orde? Clingendael Monitor 2015
Commissie Regulering van werk (commissie Borslap) (2020). Eindrapport
Commissie Regulering van werk.
Cornell University, INSEAD, and WIPO (2019). The Global Innovation Index 2019
Dialogic (2015). Evaluatie Innovatiebox 2010-2012
Dialogic (2018). Eindevaluatie Valorisatieprogramma
Dialogic (2019). Beleidsonderzoek MKB-financieringsmarkt
Dialogic (2019). Evaluatie WBSO 2011-2017
Ernst & Young Accountants LLP (2014). Uitkomsten feitenonderzoek.
Europese Commissie (2018). Autumn 2018 Standard Eurobarometer: Positive
image of the EU prevails ahead of the European elections
[https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_18_6896]
Europese Commissie (2019). European Innovation Scoreboard - The Netherlands
Europese Commissie (2019). Landenrapport Nederland
Frenken, K. & M. Hekkert (2017). Innovatiebeleid in tijden van maatschappelijke
uitdagingen.
Garretsen, H. (2019). Een pleidooi voor indirect innovatiebeleid
Hekkert, M (2016). Is ons huidige innovatiesysteem geschikt voor de
energietransitie? Essay op basis van keynote werkconferentie TSE
Hekkert, M., A. van der Vooren & J. Wesseling (2018). Maatschappelijke missies en
innovatiebeleid: hoe gaan ze samen?
IBO Vernieuwing in de zorg, zorg voor implementatie (2017).
IMF (2016). Fiscal Monitor, April 2016: Acting Now, Acting Together
IMF (2019). Article IV Consultation – The Kingdom of the Netherlands
Kattel, R. & M. Mazzucato (2018). Mission-oriented innovation policy and dynamic
capabilities in the public sector
Kleinknecht, A., F.N. van Schaik & H. Zhou (2014). Is flexible labour good for
innovation? Evidence from firm-level data, Cambridge Journal of Economics,
Volume 38, Issue 5, September 2014
KNAW (2018). Spagaat of Duet? Verwevenheid van onderwijs en onderzoek aan
Nederlandse universiteiten.
KNAW (2020). Evenwicht in het Wetenschapssysteem: de verhouding tussen
strategisch en ongebonden onderzoek
Koens, L., A. Vennekens, R. Hofman, N. Van den Broek-Honingh & J. De Jonge
(2018) Balans van de wetenschap 2018. Rathenau Instituut
Koens, L., R. Hofman & J. de Jonge (2018). Drijfveren van onderzoekers. Goed
onderzoek staat nog steeds voorop. Rathenau Instituut.

Pagina 56 van 210

Innovatieve samenleving



































Koier, E., B. van der Meulen, E. Horlings, & R. Belder (2016). Chinese borden.
Financiële stromen en prioriteringsbeleid in het Nederlandse universitaire
onderzoek. Rathenau Instituut
Koopmans, C. & P. Donselaar (2015). Een meta-analyse van het effect van R&D op
productiviteit
Levin, K., B. Cashore, S. Bernstein, & G. Auld (2012). Overcoming the tragedy of
super wicked problems: constraining our future selves to ameliorate global climate
change. Policy sciences, 45(2), 123-152.
Liebregts, W.J. & Stam, F.C. (2017). Ondernemende werkenden. In: Kremer,
Monique, Went, Robert, Knottnerus, André (eds.), Voor de zekerheid. De toekomst
van flexibel werkenden en de moderne organisatie van arbeid.
Maclaine Pont, P., R. van Est & J. Deuten (2016). Met beleid vormgeven aan sociotechnische innovatie.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2019). Inkoopstrategie
voor duurzaam, sociaal en innovatief opdrachtgeverschap door de Rijksoverheid
(28 oktober 2019)
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (2018). Naar Missiegedreven
Innovatiebeleid met Impact (Kamerstuk 33009, nr. 63, 2017-2018)
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (2019). Financieringsmonitor en
evaluaties diverse financieringsinstrumenten.
NWO (2017). Topwetenschap vereist topinfrastructuur
NWO (2020). Nationale Wetenschapsagenda – doelen en ambities
OESO (2013). What Drives the Dynamics of Business Growth?
OESO (2014). OECD review of Innovation Policy: the Netherlands
OESO (2018). Innovation policies in the digital age
OESO (2019). Fostering Science and Innovation in the Digital Age
OESO (2019). Going for Growth
Permanente Commissie voor Grootschalige Wetenschappelijke Infrastructuur
(2016). Nationale Roadmap Grootschalige Wetenschappelijke Infrastructuur.
Raad van de Europese Unie (2016). The transition towards an Open Science
system - Council conclusions (adopted on 27/05/2016)
Rathenau Instituut (2019). Innoveren voor maatschappelijke doelen.
Rathenau Instituut (2019). Totale Investeringen in Wetenschap en Innovatie 20172023
Regeerakkoord 2017-2021 (2017). Vertrouwen in de toekomst.
ROA (2018). Leren onder werkenden met een kwetsbare positie op de
arbeidsmarkt.
ROA (2019). De arbeidsmarkt naar opleiding en beroep tot 2024
SEO (2017). Evaluatie fiscale ondernemersregelingen
Staat van het MKB (2019). Jaarbericht 2019
Stam, E. (2019) Verbeter de wereld, bouw een bedrijf.
Stam, E., M. van der Veen en D. Smetsers (2019). Economische groei vraagt om
meer dan zzp’ers. ESB, 104(4774)
Technopolis (2019). Publieke investeringen in sleuteltechnologieën: een
vergelijking van 10 focuslanden
Van Dijck, J. & W. van Saarloos (2017). Wetenschap in Nederland: waar een klein
land groot in is en moet blijven. KNAW.
Vennekens, R. & N. van den Broek – Honingh (2019). Ontwikkeling van het
wetenschappelijk onderzoeksprofiel van Nederland. Rathenau Instituut.
Volberda, H. & K. Heij (2019). Moet Nederland alles inzetten op
sleuteltechnologieën?
VSNU, NFU, KNAW, NWO en ZonMW (2019). Ruimte voor ieders talent. Naar een
nieuwe balans in het erkennen en waarderen van wetenschappers - Position Paper.
World Economic Forum (2019). Global Competitiveness Index
WRR (2020). Het betere werk.

Pagina 57 van 210

Innovatieve samenleving

Bijlage 4: Lijst geraadpleegde experts

Bij de totstandkoming van dit rapport zijn de volgende experts geraadpleegd.
Geraadpleegde experts

Organisatie

Gertjan Arts

Gemeente Eindhoven

Jos Benschop

ASML

Anneke Bovens

AWTi

Philippe Delespaul

UM

Erik Drop

TNO

Hugo Erken

Rabobank

Laura van Geest

CPB

Jeroen Geurts

ZonMW

Stan Gielen

NWO

Thomas Grosfeld

VNO-NCW MKB-Nederland

Jan Geert van Hall

YesDelft

Rob Hamer

Unilever

Dirk Heerschop

ABD

Marko Hekkert

UU

Margrethe Jonkman

FrieslandCampina

Bas van der Klaauw

VU

Carl Koopmans

SEO/VU

Lotte Krabbenborg

RU

Paul de Krom

TNO

Eric van de Luijtgaarden

Zuyd Hogeschool

Barend Meulen van der

UT

Kimon Moerbeek

Kennisland

Jeroen Nijland

NFIA

Melanie Peters

Rathenau Instituut

Jeroen de Ridder

UU

Wim van Saarloos

KNAW

Arne Smeets

Jonge Academie/RU

Ionica Smeets

LU

Robert-Jan Smits

TU/e

Peter Werkhoven

TNO

Pagina 58 van 210

Innovatieve samenleving

Bijlage 5: Beleidsopties

Inhoudsopgave
Nr.
1
2

Beleidsoptie
Versterk gericht beleid voor de ontwikkeling van
sleuteltechnologieën - optie a en b

Budgettair
(struc.)

pagina

500 mln.

63
69

Versterk gericht beleid voor maatschappelijke uitdagingen
Vergroot de economische en maatschappelijke impact van kennis
en innovatie
Versterk thematisch onderzoek bij de Nederlandse Organisatie
voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO)

250 mln.

150 mln.

7

Zet in op Europese Partnerschappen en bilaterale samenwerking
Versterking brede, nieuwsgierigheidsgedreven kennisbasis bij de
Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek
(NWO)
Versterk (toegepast) onderzoek bij toegepaste
onderzoeksinstellingen (TO2’s) en rijkskennisinstellingen (RKI’s) optie a, b en c

8

Jaag innovatie aan via innovatiegericht inkopen

100 mln.

90

9

Versterk grootschalige en strategische onderzoeksinfrastructuur

90 mln.

93

10

Versterk publiek-private samenwerking via verhoging PPS-toeslag

90 mln.

96

11

80 mln.

97

12

Verhoging kortingspercentage WBSO
Versterk de samenwerking tussen het innovatieve mkb en
kennisinstellingen

13

Zet in op open science en digitale onderzoeksinfrastructuur

40 mln.

101

14

Verbeter beleid door beleidsexperimenten

37 mln.

103

15

Versterk de kennis- en innovatiepositie van de overheid

5 mln.

105

16

Creëer markten om maatschappelijke uitdagingen op te lossen

0 mln.

107

17

Maak maatschappelijk verantwoord innoveren de norm (MVI)

0 mln.

109

18

Verlaag matchingsdruk en competitiedruk

0 mln.

111

19
20

0 mln.
-1.175
mln.
-200 mln.

113

21

Moderniseer het nationaal octrooisysteem
Bespaar door de impact en doelmatigheid van fiscale
ondernemerschapsregelingen te vergroten
Bespaar door strengere criteria WBSO

22
23

Bespaar op vrij of thematisch onderzoek NWO
Bespaar op departementale middelen voor innovatie

-200 mln.
-155 mln.

120
122

3
4
5
6

75
200 mln.
78
150 mln.
81
84
130 mln.
87
115 mln.

99
50 mln.

Pagina 59 van 210

116
118

Innovatieve samenleving

1.

Versterk gericht beleid voor de ontwikkeling van
sleuteltechnologieën (optie a en b)
Intensivering (500 mln.)

Omschrijving
Investeren in kennis, onderzoek & ontwikkeling kent twee gezichten100: (1) de grenzen van de
technologische mogelijkheden (technologiegrens) verleggen, waardoor op termijn in potentie veel
innovatieve toepassingen kunnen worden gerealiseerd en (2) de mogelijkheden creëren om reeds
bestaande en elders ontwikkelde kennis en technologie goed te kunnen absorberen en benutten
voor nieuwe toepassingen (het absorptievermogen en kennisdiffusie). Zowel het toepassen van
bestaande kennis, bijvoorbeeld voor innovaties op tal van maatschappelijke domeinen (op de
korte termijn) als het verleggen van de technologische grenzen (voor de langere termijn) zijn
essentieel voor het innovatie- en verdienvermogen en ook voor de maatschappelijke vooruitgang
en versterken elkaar.101
Sleuteltechnologieën zijn per definitie technologieën die de technologiegrens kunnen verleggen en
voor baanbrekende innovatie kunnen zorgen. Door hun enabling karakter zorgen ze voor
doorbraken zorgen in tal van economische sectoren en leveren ze - in combinatie met sociale
innovatie en institutionele vernieuwing - een belangrijke bijdrage aan het oplossen van
maatschappelijke uitdagingen.102 De publieke en private investeringen in dergelijke technologieën
zijn in Nederland relatief laag in vergelijking met concurrerende landen. Er zijn vrijwel geen
publieke geoormerkte middelen voor beschikbaar.
Het voorstel is om de (langjarige) gerichte investeringen in sleuteltechnologieën te verhogen,
zodat op bepaalde gebieden focus en massa gecreëerd kan worden. Dit gerichte beleid dient ter
aanvulling op het generieke beleid (zoals de WBSO en de PPS-toeslag), waarmee het
absorptievermogen van technologieën vergroot wordt.
Binnen dit fiche worden twee opties uitgewerkt. Optie a hoort bij variant 1 ‘Innovatie voor
maatschappelijke uitdagingen en een effectieve publieke sector’ en optie b bij variant 2 ‘Selectief
wereldleiderschap’.
Afwegingskader
Bij meer gerichte investeringen in sleuteltechnologieën is een randvoorwaarde dat de overheid
een transparant en doeltreffend keuzeproces inricht, met minimale politiek gedreven sturing en
gebaseerd op onafhankelijke advisering. Afhankelijk van het perspectief waarbinnen deze
intensivering wordt geplaatst, ligt de nadruk in het afwegingskader op andere criteria. In beide
opties bestaat het afwegingskader uit:

Kans op maatschappelijke impact

Kans op economische impact

Relatieve positie van Nederland in EU-12 en in de wereld

Krachtenbundeling met regionale, nationale en internationale initiatieven

De potentie voor meerjarige samenwerking over de gehele keten

Doorsnijdend karakter en de multidisciplinariteit

Geopolitieke belangen: risico op eenzijdige afhankelijkheid

W.M. Cohen et al. (1989). Innovation and learning: the two faces of R&D. The Economic Journal, 99(397),
569-596.
101
Van Ark, 2019, Structuurversterking in Nederland moet groeidaling afremmen. MeJudice.
102
TNO (2018). De potentiele bijdrage van technologie aan maatschappelijke uitdagingen
100

Pagina 60 van 210

Innovatieve samenleving

Verschil afwegingskader bij optie a (sturen vanuit maatschappelijke uitdagingen) en b (sturen
vanuit selectief wereldleiderschap)
Bij het investeren in sleuteltechnologieën vanuit het perspectief dat innovatiebeleid sterker gericht
wordt het oplossen van maatschappelijke uitdagingen, is het criterium dat investeringen in
sleuteltechnologieën naar verwachting een substantiële bijdrage leveren aan het oplossen van die
uitdagingen leidend. Als wordt geïnvesteerd vanuit het perspectief van selectief wereldleiderschap
is doorslaggevend welke technologieën naar verwachting de grootste economische impact
hebben, waarin Nederland op grond van de kennis basis de sterkste kansen heeft en welke nodig
zijn om ongewenste eenzijdige afhankelijkheid te voorkomen. De geopolitieke component kan ook
Europees zijn: als Europa in bepaalde (toepassingen van) technologieën eenzijdige afhankelijkheid
wil voorkomen of autonoom wil zijn, kan dit zwaar wegen in de afweging om als Nederland een
investering te doen.
Governance
Voor beide opties geldt dat de governance afhangt van het instrumentarium waarvoor wordt
gekozen. Indien en voor zover wordt aangesloten bij bestaand instrumentarium, is geen nieuwe
governance nodig en kan gebruik worden gemaakt van bestaande structuren. Bij een substantiële
extra gerichte investering in sleuteltechnologieën is het aan te bevelen om een structuur in te
stellen waarbij interdepartementaal sturing kan worden gegeven aan de te maken keuzes, via het
afwegingskader. Via externe advisering of toetsing kan de onafhankelijkheid worden geborgd.
Daarbij is voldoende expertise, kennis over de breedte van het ecosysteem en onafhankelijkheid
vereist. Via bestaande structuren, zoals topsectoren of themateams, kunnen voorstellen worden
ingediend, en kan worden gekomen tot draagvlak en voldoende kwaliteit van voorstellen.
Instrumentarium
De middelen die vanuit de overheid gericht kunnen worden ingezet op sleuteltechnologieën (op dit
moment 10 mln. euro per jaar) worden met deze beleidsoptie flink versterkt. Dit vanuit de
behoefte om als overheid te kunnen participeren in (vaak omvangrijke) technologieprogramma’s,
die doorgaans publiek-privaat van aard zijn. Denk bijvoorbeeld aan het Strategisch Actieplan AI
(SAPAI), de Nationale Agenda Quantum Technologie (NAQT), de Nationale Agenda Composieten,
de Nationale Agenda Fotonica, Nationale Agenda Nano4science, de Smart Industry Implementatie
Agenda, of Circulaire Plastics en Climat Proof Chemistry. Veel van deze plannen zijn ook
ingebracht in de Kennis- en Innovatie Agenda (KIA) “Sleuteltechnologieën” die is opgezet binnen
het missiegedreven topsectoren- en innovatiebeleid, waar in totaal ruim 50 programma’s zijn
aangedragen vanuit het veld met een totale investeringsbehoefte van meer dan € 4 miljard per
jaar, wat voor meer dan 50% publiek gefinancierd zou moeten worden. Er zullen permanent
nieuwe initiatieven opkomen, en niet alle 50 programma’s zullen uiteindelijk worden uitgevoerd,
maar er zijn dus voldoende initiatieven om vanuit het Rijk in te co-investeren. Met een instrument
dat gericht is op investeringen vanuit de overheid in sleuteltechnologieën, worden directe
subsidies mogelijk waarmee je als overheid direct participeert in technologieprogramma’s.
Afhankelijk van de agenda kan sprake zijn van een vrijwel geheel publieke agenda – bijvoorbeeld
als het gaat om maatschappelijk gewenste technologieontwikkeling – maar doorgaans zal sprake
zijn van publiek-private agenda’s. Daarbij zal de overheid ook de niet-technologische kant van
technologieontwikkeling moeten blijven benadrukken: nieuwe technologieën komen immers enkel
tot hun recht als zij ook geaccepteerd en gebruikt worden.
Het is daarbij – vanuit de ecosysteemgedachte - van belang om te komen tot integrale
programma’s, van fundamenteel onderzoek, tot meer op de toepassing gericht onderzoek, tot
opschaling, benutting en verspreiding, waarbij geïnvesteerd wordt in netwerkvorming,
infrastructuur, en interactie met bedrijven. Hiermee wordt dus gestimuleerd dat bedrijven

Pagina 61 van 210

Innovatieve samenleving

voldoende investeren in deze technologieën Vanuit een strategische nationale agenda
Sleuteltechnologieën kan, conform het advies van de AWTI, een uitvraag worden gedaan voor
integrale programma’s.103
Ook kan voor de uitvoering gedacht worden aan een (begrotings)fonds (zoals het Groeifonds dat
in oprichting is) vanwaar uit gericht in grote programma’s wordt geïnvesteerd, met cofinanciering
van private partijen. Daarbij is onafhankelijke externe toetsing of advisering cruciaal. Dit zou
zowel vanuit een ministerie kunnen, als via een entiteit die op afstand van de overheid staat
(vergelijkbaar met InvestNL).
Dit fiche stelt ook een intensivering voor van de subsidiestroom vanuit EZK voor het onderdeel
van NWO dat zich richt op Toegepaste en Technische Wetenschappen (NWO-TTW). NWO-TTW
heeft als missie het bevorderen van technisch-wetenschappelijk onderzoek met toepassing en
impact voor mens en maatschappij. Indicatief is daar een intensivering van 30 mln. per jaar
wenselijk.
Tot slot is onderdeel van dit voorstel om het budget voor Ruimtevaart op de begroting van EZK te
verruimen, met 50 mln. per jaar. Nederland heeft een relatief laag budget voor Ruimtevaart;
indicatief hierbij is dat Nederland als lidstaat van ESA naar rato van het BNP-aandeel bijdraagt in
de verplichte programma’s, wat betekent dat Nederland 4,64% van het budget financiert. Voor
optionele programma’s resteert daarna nog maar beperkt budget, en participeert Nederland voor
1,5% van het totaal. Ruimtevaart-onderzoek is per definitie hoogtechnologisch van aard, en veel
alledaagse innovaties danken hun bestaan aan baanbrekend ruimtevaartonderzoek uit het
verleden. Van de bekende Tefalpan met anti-aanbaklaag, tot satellietcommunicatie en -navigatie
(GPS). Door het ruimtevaartbudget te verhogen, wordt een impuls gegeven aan dit onderzoek,
dat bijna per definitie op doorbraken en ‘moonshots’ is gericht. Deze investeringen passen in het
missiegedreven innovatiebeleid, zoals de rol van aardobservatie bij de monitoring van
broeikasgassen en luchtkwaliteit en de rol van satellietcommunicatie bij veilige communicatie.
Nederlandse bedrijven en kennisinstellingen kunnen zich hiermee beter positioneren op de
wereldwijde groei van publieke en commerciële ruimtevaartactiviteiten.
Vanuit het huidige innovatiebeleid wordt ook via andere wegen bottom-up geïnvesteerd in
sleuteltechnologieën. Dat gebeurt grotendeels via instrumentarium waarbij de overheid niet of
slechts beperkt kan sturen op de inzet van de middelen. In andere fiches zijn hier
intensiveringsopties voor opgenomen. Deze kunnen ook bijdragen aan het stimuleren van de
ontwikkeling van sleuteltechnologieën.
Zie in dit kader:

Intensivering van het thematische beleid van TO2. Dit is verder uitgewerkt in fiche 7 (Versterk
(toegepast) onderzoek bij toegepaste onderzoeksinstellingen TO2’s en RKI’s - versterk
thematisch onderzoek).

Cofinanciering voor Europese partnerschappen. Dit is verder uitgewerkt in fiche 5 (Zet in op
Europese Partnerschappen en bilaterale samenwerking)

Verhoging van de budgetten voor grootschalige infrastructuur. Dit is verder uitgewerkt in fiche
9 (Versterk grootschalige en strategische onderzoeksinfrastructuur).

Intensivering van het NWO-instrumentarium voor het Kennis en Innovatieconvenant (KIC).
Het KIC-instrument biedt financiering voor fundamenteel en praktijkgericht onderzoek in
publiek-private samenwerkingsverbanden. Dit is verder uitgewerkt in fiche 4 (Versterk
thematisch onderzoek bij NWO).

103

AWTI (2020), Krachtiger kiezen voor sleuteltechnologieën

Pagina 62 van 210

Innovatieve samenleving

Voorliggend fiche is onderscheidend ten opzichte van die fiches, omdat het in dit fiche gaat om
meer gericht sleuteltechnologieënbeleid vanuit de overheid, en middelen die daar gericht op
kunnen worden ingezet, in plaats van bottom-up.
Effecten








Hoewel deze beleidsoptie primair als doel heeft om de grens van het technologisch kunnen te
verleggen, komt het beste tot zijn recht als deze gecombineerd wordt met de plannen uit
fiche 3 (Vergroot de economische en maatschappelijke impact van kennis en innovatie) en
fiche 17 (Maak Maatschappelijk Verantwoord Innoveren de norm). Deze beleidsinstrumenten
zorgen ervoor dat ontwikkelde technologie en kennis wordt toegepast en geaccepteerd wordt
door de samenleving.
De arbeidsproductiviteitsgroei neemt door een combinatie van deze beleidsopties naar
verwachting toe. Dit komt omdat deze in belangrijke mate wordt bepaalde door de stand van
de technologie, die maakt dat kapitaal en arbeid productiever kunnen worden ingezet om
toegevoegde waarde te creëren. Door investeringen in sleuteltechnologieën kan de
technologiegrens verlegd worden. Zo kunnen investeringen in sleuteltechnologieën leiden tot
baanbrekende innovaties die de arbeidsproductiviteit verhogen.
Daarnaast zijn sleuteltechnologieën - in combinatie met sociale innovatie en institutionele
vernieuwing – vaak cruciaal voor het oplossen van maatschappelijke uitdagingen.104 De mate
waarin een maatschappelijke uitdaging afhankelijk is van technologiedoorbraken of juist meer
van sociaaleconomische en institutionele ontwikkelingen verschilt. In de uitdaging
‘Gezondheid en zorg’ is bijvoorbeeld een groot verschil tussen ‘Preventie en management van
chronische ziekten’ die vooral afhankelijk is van gedragsverandering en ‘Nieuwe medische
technologie’ die zich richt op apparaten en instrumenten zoals lab-on-a-chip en de draagbare
kunstnier die vooral afhankelijk zijn van technologische ontwikkelingen.
Een onderzoek van TNO (2018) laat de potentiële toepassingen van sleuteltechnologieën zien
aan maatschappelijke thema’s. Verwacht mag worden dat als technologieën zich verder
ontwikkelen er ook nieuwe combinaties vormen met andere (sleutel)technologieën die
resulteren in nieuwe toepassingen. Figuur 1 geeft een samenvatting van de potentiële
bijdrage van sleuteltechnologieën aan het oplossen van de vier maatschappelijke uitdagingen.
Hoe donkerder het vlak hoe groter de potentiële bijdrage van deze technologiegroep aan de
maatschappelijke uitdaging.

Figuur 1. Potentiële bijdrage van sleuteltechnologieën aan vier maatschappelijke uitdagingen

Bron: TNO, 2018105

104
105

TNO (2018). De potentiele bijdrage van technologie aan maatschappelijke uitdagingen
TNO (2018). De potentiele bijdrage van technologie aan maatschappelijke uitdagingen

Pagina 63 van 210

Innovatieve samenleving





Hoewel sleuteltechnologieën kunnen bijdragen aan alle maatschappelijke thema’s zijn
sommige meer generiek van aard terwijl anderen een meer specifieke toepassing hebben.
Digitale technologieën, zoals AI, zitten in het hart van veel innovatieopgaven. Daarnaast
zorgen digitale technologieën voor een paradigmaverandering in andere sleuteltechnologieën
zoals bijvoorbeeld in engineering & fabrication technologieën (bijv. sensoren) en fotonica
(bijv. optische communicatie). Deze technologieën worden daarom bovengemiddeld
gewaardeerd op hun potentiële bijdrage aan de maatschappelijke uitdagingen.
Kwantumtechnologieën scoren nog relatief laag vanwege een hogere onzekerheid over
toekomstige toepassingen. De chemische en life science technologieën zijn minder generiek
van aard dan ICT en dragen specifiek bij aan een aantal uitdagingen. Vaak vraagt het
oplossen van maatschappelijke uitdagingen een combinatie van meerdere
sleuteltechnologieën: het adresseren van de energietransitie en vraagt bijvoorbeeld om de
inzet van chemische technologie en geavanceerde materialen voor energieconversie en opslag; digitale technologieën voor een smart grid; en engineering en fabrication technologie
voor aanleg van windparken op zee.
Door matching gaan onderzoeksinstellingen ook hun middelen in de eerste geldstroom richten
op de sleuteltechnologieën. Dit zorgt voor minder vrije onderzoeksruimte bij
onderzoeksinstellingen. Voor een optie om de matchingsdruk te verlagen, wordt verwezen
naar fiche 18 (Verlaag matchingsdruk en competitiedruk).

Uitvoering
Gericht publieke investeringen in sleuteltechnologieën is uitvoerbaar via bestaande gremia (zoals
het missiegedreven Topsectoren- en innovatiebeleid106) of bijvoorbeeld een investeringsfonds.
Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
Recente onderzoeken van Technopolis107 en de AWTI108 pleiten voor een verhoging
van het budget voor sleuteltechnologieën met 500 mln. tot 1 mld. naast het huidige
(vooral generieke) beleid. Dit op basis van de constatering dat de meeste
referentielanden ten minste 0,1% van het bbp direct investeren in
sleuteltechnologieën (voor Nederland zou dat overeenkomen met circa 774 mln. euro
in 2018). Ook blijkt uit het in 2019 gesloten Kennis en Innovatie Convenant (KIC) dat
het private commitment voor gezamenlijke investeringen in sleuteltechnologieën
(PPS-en) aanzienlijk hoger is dan publiek gematcht kan worden. Dit is een duidelijke
indicatie dat op dit moment beloftevolle programma’s blijven liggen.

Kamerbrief kennis- en innovatieconvenant 2020-2023 en de Roadmap Human Capital Topsectoren 20202023
107
Technopolis (2019). Publieke investeringen in sleuteltechnologieën: een vergelijking van acht focuslanden.
108
AWTI (2020). Krachtiger kiezen voor sleuteltechnologieën.
106

Pagina 64 van 210

Innovatieve samenleving

Gericht geleid op
sleuteltechnologieën
Waarvan: Intensivering
subsidiestroom NWO-TTW
Waarvan: Verhoging budget
ruimtevaart

2021

2022

2023

2024

2025

Struc.

150

250

350

400

500

500

30

30

30

30

30

30

30

40

50

50

50

50

20

35

50

70

80

150

90

120

150

150

150

150

65

115

115

115

115

115

105

90

90

90

90

90

Onderstaande fiches kunnen ook
ingezet worden voor de ontwikkeling
van sleuteltechnologieën
Fiche 4: Versterk thematisch
onderzoek bij NWO
Fiche 5: Zet in op Europese
partnerschappen en bilaterale
samenwerking
Fiche 7a: Versterk (toegepast)
onderzoek bij TO2 en RKI, optie
thematisch beleid
Fiche 9: Versterk grootschalige en
strategische onderzoeksinfrastructuur

Pagina 65 van 210

Innovatieve samenleving

2.

Versterk gericht beleid voor maatschappelijke uitdagingen
Intensivering (250 mln.)

Omschrijving
Deze beleidsoptie voegt een publiek spoor toe aan het Missiegedreven Topsectoren- en
Innovatiebeleid, dat januari 2020 van start is gegaan. Hierdoor wordt het mogelijk vanuit het
publieke belang met directe subsidies Meerjarige Missiegedreven Innovatieprogramma’s (MMIP’s)
gericht te ondersteunen. Daarnaast krijgen departementale kennis- en innovatieprogramma’s, die
van belang zijn voor het uitvoeren van publieke taken, over de gehele breedte waar nodig extra
ondersteuning.
Tot op heden stond het Missiegedreven Topsectoren- en Innovatiebeleid vooral in het teken van
publiek-private samenwerking gericht op de economische kansen van maatschappelijke
uitdagingen en sleuteltechnologieën. Kennis en Innovatie Agenda’s (KIA’s) zijn op basis van de
door de overheid gestelde missies bottom-up tot stand gekomen op basis van voorstellen van het
bedrijfsleven en kennisinstellingen. Op de onderdelen van missies en sleuteltechnologieën waar
(nog) geen economische kansen zijn voorzien, is weinig privaat commitment. De overheid kan
daar nu beperkt in investeren, omdat er nauwelijks (geoormerkte) middelen zijn om die gericht te
stimuleren. Dergelijke investeringen in onderzoek en innovatie komen zonder overheidsingrijpen
niet tot stand omdat er (nog) geen afzetmarkt voor is of vanwege padafhankelijkheid (de neiging
om via incrementele innovaties door te gaan op dezelfde weg, waardoor baanbrekende innovatie
uitblijft).
Effecten



Met directe subsidies kan de overheid bepaalde onderdelen van het onderzoeks- en innovatieecosysteem gericht versterken.
Om effectief te zijn dient deze beleidsoptie in ieder geval gecombineerd te worden met fiche
16 (Creëer markten om maatschappelijke uitdagingen op te lossen ), fiche 15 (Versterk de
kennis- en innovatiepositie van de overheid) en fiche 3 (Vergroot de economische en
maatschappelijke impact van kennis en innovatie).
o Door marktcreatie (fiche 16) wordt de zogenaamde “stip op de horizon” gezet. Dit neemt
investeringsonzekerheid weg en lokt additionele private investeringen uit. Daarmee wordt
de innovatiekracht van bedrijven benut voor maatschappelijke uitdagingen. Op termijn
biedt het exporteren van deze oplossingen ook economische kansen, omdat wereldwijd
oplossingen nodig zijn voor deze maatschappelijke uitdagingen.
o De overheid moet over een goede kennispositie beschikken (zie fiche 15) om als relevante
speler richting te kunnen geven aan de samenwerking met bedrijven en
kennisinstellingen.
o De combinatie met fiche 3 is nodig om te zorgen dat onderzoek en innovatie breed wordt
verspreid en toegepast.

Uitvoering
Governance
Het uitgangspunt is om de complexiteit van de governance van het Missiegedreven Topsectorenen Innovatiebeleid niet te vergroten. Daarom is het voorstel om bestaande overlegstructuren te
benutten en continu te kijken of vereenvoudiging mogelijk is. Tegelijkertijd moet de governance
voldoende representatief en inclusief zijn.
De huidige themateams bestaan uit vertegenwoordigers van de meest betrokken departementen,

Pagina 66 van 210

Innovatieve samenleving

kennisinstellingen, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Bij maatschappelijke organisaties
gaat het, afhankelijk van het vraagstuk, bijvoorbeeld om kennis van professionals en patiënten in
de zorg, gemeenteambtenaren, bewoners in achterstandswijken, agrarisch ondernemers of
politiemensen. Bij het ene thema zijn dergelijke organisaties beter aangesloten dan bij het
andere. Het is belangrijk dat uiteindelijk bij alle themateams maatschappelijke organisaties
aangesloten zijn. Doordat er veel verschillende partijen/departementen betrokken zijn bij het
oplossen van missies is zijn de themateams groter en breder samengesteld dan de negen
Topteams.
Het voorstel is om de politiek te laten besluiten over de verdeling van de middelen over de
verschillende thema’s. Bij voorkeur worden middelen vooraf meerjarig verdeeld over de thema’s,
afhankelijk van de politieke prioriteit.
Voor het gericht inzetten van directe subsidies per thema is het van belang dat hier
interdepartementaal goede afstemming over plaatsvindt. Dat kan via het bestaande DG-overleg
over het Missiegedreven Topsectoren- en Innovatiebeleid, mits de scope hiervan expliciet wordt
verbreed.
De Themateams worden, net als nu, per thema verantwoordelijk voor het aanscherpen en up-todate houden van missiegedreven Kennis en Innovatie Agenda’s. Dit zijn roadmaps met langjarige
programmalijnen die vertrekken vanuit de missies. Er is ook een dwarsdoorsnijdende KIA
“Sleuteltechnologieën”, waarvoor de aanpak is uitgewerkt in fiche 1a (Versterk gericht beleid voor
de ontwikkeling van sleuteltechnologieën – sturen vanuit maatschappelijke uitdagingen). In de
missiegedreven KIA’s is aandacht voor zowel sociale als technologische innovatie (zie ook fiche
17, Maak maatschappelijk verantwoord innoveren de norm). Eén van de nieuwe groepen die via
de hier bepleite aanpak beter moet worden betrokken bij transitievraagstukken, is de creatieve en
culturele sector in Nederland, die als aanjager van innovatie kan optreden.109
Een deel van deze programma’s zijn publiek-privaat, maar om de missies te realiseren is met het
oog op de langere termijn zoals eerder aangeven ook een forse publieke inzet nodig, ook in de
vorm van marktcreatie via normering, beprijzing, en aanpassing van wet- en regelgeving. Dit
omdat het onderdelen betreft die de markt (nog) niet oppakt.
Er wordt voortgebouwd op de huidige missies van het missiegedreven topsectoren- en
innovatiebeleid, maar deze worden scherper (meer SMART) geformuleerd. Ook wordt per thema
uitgewerkt welke missies we in Europees verband kunnen oppakken en bij welke programma’s
dan aansluiting kan worden gezocht. Daarnaast wordt kritisch geëvalueerd welke missies zich
(bijvoorbeeld vanwege de complexiteit) lenen voor een missiegedreven aanpak. Daarnaast is het
belangrijk dat departementen de missies van het Missiegedreven Topsectoren- en Innovatiebeleid
centraler in hun departementale beleidsagenda. Periodiek worden de missies politiek herijkt,
mede op basis van maatschappelijke ontwikkelingen.
Instrumentarium
De middelen worden gedifferentieerd ingezet via bestaande instrumenten, afhankelijk van waar
de behoefte ligt. Dit kan zijn aan het begin van het onderzoeks- en innovatieproces (R&D) of
verderop in de keten (demo’s en opschaling). De samenhang van het huidige instrumentarium
wordt verbeterd door de voorwaarden beter op elkaar af te stemmen. Ook wordt per thema een
loket geïntroduceerd dat partijen begeleidt in het kiezen van het juiste instrument in de juiste
volgorde (“een fast lane”).

109

AWTI (2020), Versterk de rol van wetenschap, technologie en innovatie in maatschappelijke transities . De
culturele industrie is onderdeel van de zesde KIA maatschappelijk verdienvermogen.

Pagina 67 van 210

Innovatieve samenleving

De financiële prikkel (250 mln. euro) wordt ingezet om de doelstellingen van de individuele
thema’s (zie hieronder, bij ‘vergezicht’) te versnellen en om de oplossing van maatschappelijke
opgaven dichterbij te brengen. Het gaat daarbij om directe subsidies aan de Kennis- en Innovatie
Agenda (KIA) van het Missiegedreven Topsectoren- en Innovatiebeleid, voor de vier thema’s.
Daarbij is de instrumentkeuze afhankelijk van de prioriteiten in het thema, waarbij de manier
waarop uitvoering wordt gegeven aan het Klimaatakkoord als voorbeeld kan dienen. Daarbij zijn
de volgende instrumenten voorhanden:

Cofinanciering van thematisch onderzoek via de Nationale Wetenschapsagenda, actielijn 2. Dit
zou betekenen dat de departementale bijdrage aa

Financiering van specifieke onderzoeksprogramma’s, met expliciet voor het thema
geoormerkte middelen. Deze middelen kunnen kennisketen breed worden ingezet – via
publiek-publieke of publiek-private samenwerking – in samenwerking met kennistellingen,
maatschappelijke partners en bedrijven.

Verruimen instrumentarium aan het eind van de innovatieketen gericht op experimenteren,
demonstreren en opschalen. Via een gebiedsgerichte aanpak worden in samenwerking met de
regio experimenten en innovatieprojecten opgestart (via living- en fieldlabs).
Verder kunnen de intensiveringen uit de onderstaande fiches gericht ingezet worden op het
oplossen van maatschappelijke uitdagingen:

Directe subsidies aan de Kennis- en Innovatie Agenda (KIA) sleuteltechnologieën. Zie hiervoor
ook fiche 1a (Versterk gericht beleid voor de ontwikkeling van sleuteltechnologieën – sturen
vanuit maatschappelijke uitdagingen).

Innovatiegericht inkopen en launching customership, zoals uitgewerkt in fiche 8 (Jaag
innovatie aan via innovatiegericht inkopen).

Onderzoeksfaciliteiten en infrastructuur. Dit is uitgewerkt in fiche 9 (Versterk grootschalige en
strategische onderzoeksinfrastructuur).

Bij het financieren van de departementale bijdragen aan de NWA dient ook het aandeel
binnen de NWA zelf (thematisch deel, actielijn 2) te worden verhoogd. Dit is verder uitgewerkt
in fiche 4 (Versterk thematisch onderzoek bij NWO).

De living labs en field labs aan het einde van de onderzoeks- en innovatieketen worden
verbonden met valorisatie-activiteiten van kennisinstellingen, met onderwijs (human capital
aanpak) en pre-seed financiering waar men onderzoek en ontwikkeling uit kan financieren
voor de ontwikkeling van bedrijfs- en/of verdienmodellen. Dit is uitgewerkt in fiche 3
(Vergroot de economische en maatschappelijke impact van kennis en innovatie).

EU-onderzoeks- en innovatiepartnerschappen, waarmee aangesloten wordt bij Europese
programma’s die bijdragen aan het behalen van de missies. Het gaat dan zowel om
partnerships gericht op infrastructuur, sleuteltechnologieën als maatschappelijke uitdagingen.
Dit is verder uitgewerkt in fiche 5 (Zet in op Europese Partnerschappen en bilaterale
samenwerking).

Het versterken van bij TO2. Dit is uitgewerkt in fiche 7b (Versterk (toegepast) onderzoek bij
TO2 en RKI’s – thematisch onderzoek)

Pagina 68 van 210

Innovatieve samenleving

Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
Verhoging budget departementale
kennis- en innovatieprogramma's

2021

2022

2023

2024

2025

Struc.

100

150

200

250

250

250

200

250

250

200

100

105

90

90

90

90

90

65

115

115

115

115

115

20

35

50

70

80

150

86

158

181

193

200

200

90

120

150

150

150

150

Onderstaande fiches kunnen ook
ingezet worden voor het oplossen van
maatschappelijke uitdagingen
Fiche 8: Jaag innovatie aan via
innovatiegericht inkopen
Fiche 9: Versterk grootschalige en
strategische onderzoeksinfrastructuur
Fiche 7b: Versterk (toegepast)
onderzoek bij TO2 en RKI’s –
thematisch onderzoek
Fiche 4: Versterk thematisch
onderzoek bij NWO
Fiche 3: Vergroot de economische en
maatschappelijke impact van kennis en
innovatie
Fiche 5: Zet in op Europese
partnerschappen en bilaterale
samenwerking

Vergezicht: hoe kan de intensivering de vier thema’s van het missiegedreven
topsectoren en innovatiebeleid versterken?
Klimaat en energie
De maatschappelijke opgave van het Klimaatakkoord stelt in alle sectoren hoge eisen aan het
innovatievermogen van economie en samenleving. Innovatie is een doorsnijdend thema binnen
het Klimaatakkoord. De vijf sectortafels van het Klimaatakkoord hebben breed gedragen
afspraken gemaakt over concrete doelen en mogelijke oplossingsrichtingen om de
maatschappelijke opgave aan te pakken. De taakgroep heeft deze vertaald in missies voor 2050
en tussendoelstellingen voor 2030. De hiervoor benodigde kennis en innovatie is leidend voor de
missiegedreven innovatieprogramma’s die voor de klimaatdoelstellingen worden uitgevoerd. De
missies voor 2050 zijn:
- Een volledig CO2-vrij elektriciteitssysteem
- Een CO2-vrije gebouwde omgeving
- Grondstoffen, producten en processen in de industrie netto klimaatneutraal
- Emissieloze en toekomstbestendige mobiliteit voor mensen en goederen
De overkoepelende doelstelling daarbij is om een CO2-reductie van 95 procent in 2050 en 49
procent in 2030 te realiseren. Innovatie is essentieel om deze maatschappelijke transitie mogelijk
en betaalbaar te houden. Er zijn al belangrijke eerste stappen gezet, maar tegelijkertijd staan we
nog aan het begin van het realiseren van deze essentiële en ambitieuze doelstelling. Intensivering
van de inzet op innovatie is dan ook no-regret, creëert nieuwe mogelijkheden voor het
verdienvermogen van Nederland en een betaalbare en maatschappelijk acceptabele
energietransitie.
Circulaire economie
De transitie naar een circulaire economie is in veel opzichten een innovatieopgave. Technische
innovatie is nodig om het mogelijk en rendabel te maken om producten en materialen opnieuw te

Pagina 69 van 210

Innovatieve samenleving

gebruiken of minder schadelijke productieprocessen te ontwikkelen. Daarnaast is innovatie nodig
om materialen te gebruiken die hernieuwbaar en duurzaam zijn en die schadelijke materialen
kunnen vervangen. Bovendien vraagt de transitie naar een circulaire economie om het
ontwikkelen van nieuwe sleuteltechnologieën, zoals chemisch recyclen (dat niet alleen interessant
is voor kunststoffen, maar ook voor andere afvalstromen zoals biomassa en textiel). Naast de
technische vraagstukken is ook sociale of systeeminnovatie noodzakelijk om te komen tot een
circulaire
Landbouw, water en voedsel
De Nederlandse overheid, de land- en- en tuinbouwsector inclusief ketenpartijen willen komen tot
een nieuw systeem in 2030: kringlooplandbouw. Hierbij komt zo min mogelijk afval vrij, is de
uitstoot van schadelijke stoffen zo klein mogelijk en worden grondstoffen en eindproducten met
zo min mogelijk verliezen benut. De benodigde aanpassingen vragen grote veranderingen en
investeringen van de boer, tuinder, visser en vele andere partijen in en rond de landbouw, natuur
en voedselketen. Een deel van de benodigde kennis en innovaties is al beschikbaar, maar er zijn
ook nog tal van vraagstukken waarvoor deze ontbreken of onvoldoende effectief zijn. Door het
ontbreken van marktwerking rond deze transities is er meer ruimte nodig voor publieke
investeringen in innovatie gericht op maatschappelijke uitdagingen, met name op terreinen waar
private partijen (nog) niet in willen investeren. Een meer gerichte inzet van innovatiemiddelen op
de uitdagingen van het landbouw-, natuur- en voedselbeleid, brengt ook de transitie naar een
natuurinclusieve samenleving (in 2027) dichterbij, en zorgt ervoor dat de ambities uit het
Deltaplan biodiversiteit behaald kunnen worden.
Ook is de roep om kennis en innovaties in de publieke sector groot om Nederland
klimaatbestendig en waterrobuust te maken. Klimaatverandering zorgt voor toenemende
problemen. Dit geldt niet alleen voor de bescherming van Nederland tegen hoogwater, maar ook
voor de leefbaarheid van steden en voor waterafhankelijke sectoren zoals landbouw, natuur,
industrie en scheepvaart. Klimaatadaptie en specifiek het waterbeleid en de uitvoering daarvan is
in de Nederlandse context grotendeels een publieke opgave, waarbij zowel het Rijk, provincies,
gemeenten als waterschappen betrokken zijn.
Veiligheid
Onder het motto “always ahead of the threat’’, wordt binnen de missiegedreven
innovatieprogramma’s van Defensie en Justitie en Veiligheid (JenV) nauw samengewerkt met
kennisinstellingen, topsectoren, individuele bedrijven en branchevertegenwoordigers om
Nederland te beschermen tegen complexe veiligheidsuitdagingen van de toekomst. Daarbij gaat
het om militaire dreigingen, om terrorisme en om de dreiging van georganiseerde criminaliteit.
Het hoge tempo waarmee technologie en digitalisering zich ontwikkelen biedt eveneens nieuwe
uitdagingen, zoals cyberaanvallen en buitenlandse inmenging en beïnvloeding van onze
maatschappij.
Om de ambities van de verschillende Meerjarige Missiegedreven Innovatieprogramma’s (MMIP’s)
waar te kunnen maken, in veranderende geopolitieke en technologische omstandigheden, is een
extra financiële impuls nodig. Daarmee kan worden ingezet op een versterking van belangrijke
kennis- en innovatie-ecosystemen – bijvoorbeeld rondom maritieme veiligheid – maar ook op
specifieke en urgente missies zoals cyberveiligheid. Verder is het nodig om defensie ecosystemen
beter te faciliteren, om kansen, in het bijzonder van het mkb, beter te kunnen identificeren en
benutten.
Gezondheid en zorg
Centrale missie voor het thema Gezondheid en Zorg in het missiegedreven innovatiebeleid is het
verhogen van de gezonde levensverwachting met 5 jaar en het verkleinen van
gezondheidsverschillen tussen de laagste en hoogste sociaaleconomische groepen met 30% in

Pagina 70 van 210

Innovatieve samenleving

2040. Daaronder zijn vier missies geformuleerd die aangrijpen aan op de achterliggende factoren
van de centrale missie. Deze richten zich op het verkleinen van de ziektelast als gevolg van een
ongezonde leefstijl en leefomgeving, het organiseren van zorg in de eigen leefomgeving (in plaats
van in zorginstellingen), het vergroten van de (arbeids)participatie van mensen met chronische
ziekte of beperking en het vergroten van de kwaliteit van leven van mensen met dementie.
Hoe ambitieus deze doelstellingen zijn wordt duidelijk als de context in aanmerking wordt
genomen waarbinnen deze dienen te worden gerealiseerd: groei van het aantal patiënten met
chronische aandoeningen, vergrijzing van de bevolking, krapte op de arbeidsmarkt en stijgende
zorgkosten. De missies vergen daarom een ingrijpende transformatie in denken, doen en laten op
het gebied van gezondheid en zorg. Er zijn veel nieuwe concepten, producten en diensten nodig
op het gebied van gezondheidsbevordering, preventie, diagnostiek en genezing van ziekten. De
gebruikelijke ‘time to market’ van innovaties in de zorg (10-15 jaar), en de daaropvolgende trage
(landelijke) opschaling vormen een belangrijke bottleneck bij het behalen van de doelstellingen.
Een efficiënte transformatie vergt dat diensten en producten veel sneller hun weg vinden naar de
eindgebruikers, en dat een aanzienlijke versnelling naar grootschalige toepassing plaatsvindt.
Aangezien dat laatste in veel gevallen gepaard gaat met organisatorische vernieuwing binnen en
tussen organisaties vergt de sociale innovatiecomponent in het bijzonder aandacht.

Pagina 71 van 210

Innovatieve samenleving

3.

Vergroot de economische en maatschappelijke impact van kennis en
innovatie
Intensivering (200 mln.)

Omschrijving
Uit de analyse volgt dat Nederland beschikt over een goede brede kennisbasis, maar dat de
economische en maatschappelijke impact (valorisatie) van kennis achterblijft. Zelfs als kennis wel
omgezet wordt in een innovatie, blijft de brede toepassing vaak uit. Deze beleidsoptie bevat
maatregelen om dit deel van het onderzoeks- en innovatieproces te versterken, zodat we de
vruchten plukken van onze investeringen in onderzoek en innovatie.
Om dit te bereiken wordt het instrumentarium dichter tegen de markt versterkt, worden prikkels
geïntroduceerd of versterkt om kennis te benutten en de samenhang tussen de verschillende
onderdelen van het onderzoeks- en innovatieproces wordt vergroot. Per ecosysteem wordt
gekeken welk onderdeel versterking behoeft, hoe onderzoeksprogramma’s samenhangen, of er al
een markt voor de innovatie is of dat die nog gecreëerd moet worden, welke sociale conventies
bestaan rondom een innovatie en welke belemmeringen bestaan voor benutting en verspreiding
van de innovatie. Deze beleidsoptie omvat drie soorten maatregelen, die samenhangen met
elkaar. Er wordt ingezet op het valoriseren van kennis, het ondersteunen van startups die werken
met deze kennis en vervolgens het vergroten van de brede toepassing door het mkb. Deze brede
toepassing leidt als het goed is ook weer tot nieuwe innovaties.
Maatregel voor het vergroten van de economische en maatschappelijke impact (valorisatie)
1. TTT-Regeling: De Technology Transfer Regeling (TTT-regeling) wordt structureel gemaakt en
verhoogd, om zo de thematische kennisoverdracht vanuit wetenschappelijke en toegepaste
kennis naar ondernemers te bevorderen.
2. Professionaliseren KTO’s: Valorisatie is een van de drie kerntaken van de kennisinstellingen,
maar hier zijn geen middelen aan verbonden. Dit vormt een bottleneck voor de toepassing
van innovatie. Daarom wordt ingezet op het oormerken van middelen voor valorisatie, het
professionaliseren van de Knowlegde Transfer Offices (KTO’s) van universiteiten en het
versterken van de thematische KTO-functie. Daarnaast wordt de business development
capaciteit om onderzoekers/studenten beter te begeleiden bij het starten van een
onderneming vergroot.
3. Kennisverspreiding TO2 naar mkb: Om de brede toepassing van innovaties door het mkb te
bevorderen worden bij de TO2 middelen vrijgemaakt voor samenwerking met het mkb.
4. CIV/COE: De samenwerking tussen Universiteiten en TO2 met hbo’s (via investeringen in
CoE’s) en mbo’s (investeringen in CIV’s en RIF mbo) wordt versterkt.
5. Een optie die budgetneutraal kan worden doorgevoerd is een deel van de investeringen in
onderzoek en innovatie oormerken voor valorisatie-activiteiten (o.a. de PPS-middelen bij
NWO, maar ook bij onderzoeksprogrammering door EZK).

Versterken op startups en mkb-gericht beleid
6. Versterken startup-ecosysteem: er wordt een strategie ontwikkeld om de toegang tot kennis,
expertise, investeerders en talent specifiek voor startupsactiviteiten in Nederland te
bevorderen en vanuit het buitenland naar Nederland te halen.
7. Verhogen vroege fase financiering: Het budget voor de vroege fase financiering wordt
verhoogd om startups te ondersteunen.

Pagina 72 van 210

Innovatieve samenleving

8. Verhogen MIT: De budgetten voor haalbaarheidsstudies en kennisvouchers binnen de MIT
worden uitgebreid. Deze instrumenten leiden tot nieuwe innovatie bij de deelnemers.
Stimuleren demonstratie en experimenten
9. Fieldlabs: Het instrumentarium aan het eind van de innovatieketen gericht op
experimenteren, demonstreren en opschalen wordt verruimd door te investeren in Fieldlabs
(ook wel: living labs/proeftuinen/experimenteergebieden). In Fieldlabs wordt ook
geïnvesteerd in vaardigheden door het combineren van leren, werken en innoveren.
Gebruikers en ontwikkelaars van technologieën komen hierdoor vaker bij elkaar. Gerichte
aandacht wordt besteed aan veranderprocessen die gepaard gaan met implementatie en
grootschalige toepassing. Om het samenspel tussen innovatie en het ontwikkelen van
vaardigheden te stimuleren is het van belang dat het innovatie-instrumentarium open staat
voor investeringen in deze combinaties. Dit geldt ook voor het onderwijsinstrumentarium. Het
bedrag van de intensivering is gebaseerd op de praktijk: daar zijn nu enkele tientallen
fieldlabs, vooral op het terrein van Smart Industry, waarbij een gemiddelde subsidie vanuit
het Rijk uitkomt op enkele miljoenen euro’s per fieldlab, met enkele uitschieters naar 5 tot 10
miljoen euro. Om op meer terreinen fieldlabs te kunnen ontwikkelen (zoals in Agro, Life
Sciences, de creatieve sector of in ICT) is een geoormerkt bedrag van 50 miljoen euro per
jaar om te kunnen investeren in fieldlabs vereist.
10. Ophoging/verbreding DEI: De DEI-regeling wordt uitgebreid naar andere sectoren, met
daarbij een hoger budget. De DEI-regeling is gericht op demonstratieprojecten en bevordert
daarmee de marktintroductie van nieuwe producten/technologie. De regeling is nu alleen
gericht op energieprojecten en technologieën die bijdragen aan reductie van CO2. Voor zover
passend in steunkader zou deze regeling ook op andere sectoren/domeinen van toepassing
kunnen worden, of in een aparte vergelijkbare regeling daarvoor. Omdat de regeling van
toepassing zou worden voor meer sectoren (voor de hand ligt alle thema’s rondom
maatschappelijke uitdagingen) is een verdubbeling van het budget nodig.
Effecten






Nederland is internationaal gezien goed in het ontwikkelen van hoogwaardig onderzoek. Dit
geeft mogelijkheden om deze ontwikkelde kennis beter te benutten: om meer
maatschappelijke en economische impact te hebben is het verbeteren van het
valorisatieproces noodzakelijk. Voor maatschappelijke en economische impact is het nodig dat
innovaties breed worden toegepast. Deels is dit generiek van aard, deels is dit nodig in een
specifiek aanpak gericht op het versterken van
ecoystemen/clusters/sectoren/maatschappelijke domeinen.
Een kenniseconomie draagt alleen bij aan economische groei, welvaart en aan het oplossen
van maatschappelijke uitdagingen als onderzoek leidt tot impact. Het beter toepassen van
innovaties leidt tot een hogere arbeidsproductiviteitsgroei. Met een sterke
valorisatiestructuren in het onderzoeks-, innovatie- en ondernemerschapsecosysteem creëren
we de voedingsbodem waarin aanvullende investeringen in kennis die daadwerkelijk leiden tot
innovatie en toepassing.
Voor een optimaal effect moeten deze maatregelen gecombineerd worden met fiche 17 (Maak
maatschappelijk verantwoord innoveren de norm) en fiche 16 (Creëer markten om
maatschappelijke uitdagingen op te lossen).

Uitvoering
De voorstellen zijn uitvoerbaar: de elementen en instrumenten zijn voor groot deel aanwezig
maar moeten worden versterkt, structureel gemaakt en verbonden worden. Dit moet gebeuren in
een integrale ecosysteemaanpak gericht op zowel de regio als de nationale strategische thema’s.
RVO.nl, TechLeap en NWO en ook de kennisinstellingen zelf (VSNU, 4TU, TO2, VH) hebben veel
expertise opgebouwd kunnen snel opschalen.

Pagina 73 van 210

Innovatieve samenleving

Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
2021
2022
2023
2024
Valorisatie
1. TTT-Regeling
6
13
19
26
2. Professionaliseren
8
8
8
8
KTO’s
3. Kennisverspreiding
10
10
10
10
TO2 mkb
4. CIV/COE
10
10
10
10
5. Middelen bestaande
0
0
0
0
budgetten oormerken
voor valorisatieactiviteiten
Stimuleren startups
6. Versterken startup8
15
15
15
ecosysteem
7. Verhogen vroege fase
8
15
15
15
financiering
8. Verhogen MIT
9
17
20
20
Stimuleren demonstratie en
experimenten
9. Fieldlabs
23
43
50
50
10. Ophoging /
15
28
34
39
verbreding DEI
Totaal

97

158

181

193

2025

Struc.

32
8

32
8

10

10

10
0

10
0

15

15

15

15

20

20

50
40

50
40

200

200

Pagina 74 van 210

Innovatieve samenleving

4.

Versterk thematisch onderzoek bij de Nederlandse Organisatie voor
Wetenschappelijk Onderzoek (NWO)
Intensivering (150 mln.)

Omschrijving
In deze beleidsoptie wordt een aantal instrumenten bij NWO versterkt om met thematisch
onderzoek te kunnen bijdragen aan de maatschappelijke missies. In dit scenario worden de
volgende NWO-instrumenten versterkt:

Nationale Wetenschapsagenda, actielijn 2 (+60 mln.)

Intensivering van het NWO-instrumentarium voor het Kennis en Innovatieconvenant (KIC)
voor publiek-private samenwerking (+60 mln.)

Praktijkgericht Onderzoek (SIA) (+30 mln.)
Deze beleidsoptie kan worden gekoppeld aan sterkere coördinatie tussen thematisch onderzoek
binnen de NWA (actielijn 2), het KIC, SIA en departementale kennisprogramma’s.
Nationale Wetenschapsagenda, actielijn 2
De Nationale Wetenschapsagenda (NWA) heeft als doel om wetenschappelijke doorbraken te
realiseren en maatschappelijke opgaven op te lossen. Via actielijn twee van het NWA-programma
wordt de verbinding gelegd tussen de NWA en de kennisagenda’s van departementen. Door
krachten te bundelen wordt er jaarlijks focus gecreëerd op fundamentele kennis voor
maatschappelijke onderwerpen die departementen belangrijk vinden en die binnen de NWA
passen. Met een jaarlijkse ronde is er ook flexibiliteit om in te spelen op nieuwe vraagstukken.
Door calls in de NWA worden interdisciplinaire consortia over de gehele kennisketen gestimuleerd.
De beleidsoptie verhoogt het budget van jaarlijks 30 mln. met jaarlijks 60 mln. voor NWA-calls op
initiatief van departementen (actielijn 2), met aandacht voor de dialoog met de samenleving en
het versterken en vernieuwen van de NWA-routes. Deze 60 mln. bestaat voor de helft uit het
budget van NWA-actielijn 2 en voor de andere helft uit de departementale cofinanciering.
Publiek-private samenwerking
In de huidige situatie biedt NWO financiering voor fundamenteel onderzoek in publiek-privaat
samenwerkingsverband (PPS) (op dit moment jaarlijks 100 mln.), aan de hand van afgestemde
Kennis- en Innovatieagenda’s (KIA’s) en het Kennis-en Innovatieconvenant (KIC). In het op 11
november 2019 gesloten KIC bleek dat de animo voor dit instrument aanzienlijk hoger is dan het
beschikbare budget, mede omdat dit budget vanaf 2020 thematisch wordt toebedeeld en niet
langer sectoraal. Deze missiegedreven aanpak bepleit een versterking van dit instrument. Ook
zou het instrument breder toegankelijk gemaakt moeten worden, namelijk door ook TO2instellingen, Hogescholen en RKI’s hoofdaanvrager te kunnen laten zijn. Door publiek-private
samenwerking te stimuleren in onderzoek en innovatie, wordt bijgedragen aan de grote
maatschappelijke uitdagingen en het ontwikkelen van sleuteltechnologieën. Hierbij ligt de focus
op de economische kansen van de maatschappelijke uitdagingen. In dit voorstel wordt het budget
van het PPS-instrument van NWO met 60 mln. verhoogd.
Praktijkgericht Onderzoek
Het onderzoek aan hogescholen wordt gevoed door vragen uit de beroepspraktijk en uit het
onderwijs, deze wisselwerking tussen onderzoek en de beroepspraktijk is kenmerkend voor
praktijkgericht onderzoek. Praktijkgericht onderzoek betrekt partners uit de regio en het mkb bij
onderzoek en innovatie, de OESO pleit voor versterking van het onderzoek om deze brugfunctie

Pagina 75 van 210

Innovatieve samenleving

naar partners in de regio en het mkb te vergroten.110 Zo draagt een investering in praktijkgericht
onderzoek bij aan een versterking van onderzoek en innovatie in de regio en in de
beroepspraktijk. Doordat praktijkgericht onderzoek continu samenwerkt met de beroepspraktijk
en lokale partners, werken zij voornamelijk aan oplossingen voor de korte termijn, deze thema’s
zijn echter minder thematisch gestuurd op nationaal niveau. Het budget van het praktijkgericht
onderzoek wordt in dit voorstel met 30 mln. verhoogd, door het budget van NRPO-SIA met 30
mln. per jaar te verhogenverhogen. De beleidsoptie betreft aanvullende middelen voor
Regieorgaan Praktijkgericht Onderzoek SIA, onderdeel van NWO, in te zetten voor individuele
hogescholen en consortia van hogescholen.
Synergie
Intensivering van thematisch onderzoek maakt het relevant en haalbaar om de synergie tussen
verschillende programma’s voor thematisch onderzoek te vergroten. Dit betreft in ieder geval
synergie tussen NWA-actielijn 2 en het KIC. NWO is verantwoordelijk voor het ontwikkelen van
calls binnen NWA-actielijn 2 en het KIC. De Kenniscoalitie bepleitte recent dat NWO, in
samenwerking met departementen e.a. partijen, de calls in NWA-actielijn 2 en het KIC beter op
elkaar afstemt.111 Dit betreft niet alleen de inhoud en de timing van specifieke calls maar ook het
benoemen van een aantal thema’s die in beide thematische programma’s aan bod moeten komen.
De kans op synergie neemt toe als meerdere programma’s zich op dezelfde thema’s richten en
hierbij de sterktes van het eigen programma benutten (integraal programmeren). De selectie van
thema’s waarop steviger kan worden ingezet op synergie, kan worden gebaseerd op de
maatschappelijke uitdagingen en bijbehorende thema’s die in meerdere programma’s aan bod
komen. Twee thema’s die de Kenniscoalitie noemt zijn AI en klimaatverandering/energietransitie.
Aandachtspunt is dat in de verschillende thematische programma’s voldoende ruimte blijft voor
onderwerpen die worden aangedragen door departementen, bedrijven, onderzoekers of regio’s en
die niet passen binnen integrale nationale thematische programma’s. De kenniscoalitie noemt ook
het belang van meer communicatie over lopende projecten en projecten in ontwikkeling, zodat
partijen meer mogelijkheden zien om de samenwerking te organiseren. Bovenstaande
beleidsopties om synergie tussen thematische programma’s te vergroten vergen beperkte extra
inzet van NWO en betrokken partijen (de kosten van afstemming).
Effecten






Meer middelen voor onderzoeks-en wetenschapsbeleid worden gericht op innovatieve
oplossingen voor de grootste maatschappelijke uitdagingen van deze tijd en in de
voorzienbare toekomst. Door onderzoek meer te richten op vooraf bepaalde thema’s, zal de
Nederlandse onderzoeks-en innovatieketen zich meer specialiseren. Het versterkt onderzoek
en innovatie die op relatief korte termijn tot maatschappelijke en economische meerwaarde
leiden, al zijn hierbij ook doelen gesteld voor 2030 en 2050.
Meer specialisatie in onderzoek heeft invloed op de verwevenheid tussen onderwijs en
onderzoek. Door meer te investeren in thematisch onderzoek gaan meer onderzoekers aan
specifieke onderwerpen werken. Dit biedt kansen voor vernieuwend onderwijs, maar kan ook
leiden tot een tweedeling tussen onderwijs en onderzoek, doordat het brede
bacheloronderwijs wordt verzorgd door docenten met alleen een onderwijsstaak. 112
Door de PPS via NWO op te hogen, wordt publiek-private samenwerking gestimuleerd gericht
op de economische kansen van de maatschappelijke uitdagingen. Dit kan de
arbeidsproductiviteitsgroei verhogen.

OESO (2017). Review of the Innovation System The Netherlands.
Optimale synergie tussen het missiegedreven topsectoren- en innovatiebeleid en het de NWA, brief van de
Kenniscoalitie, 13 december 2019, aan de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
112
KNAW (2018). Spagaat of Duet? Verwevenheid van onderwijs en onderzoek aan Nederlandse universiteiten
110
111

Pagina 76 van 210

Innovatieve samenleving

Uitvoering


Door gebruik te maken van bestaande programma’s en deze te versterken is het relatief
eenvoudig om deze beleidsoptie uit te voeren – dit komt de stabiliteit van het
onderzoeksbeleid ten goede. Daarnaast kunnen er meer projecten gehonoreerd worden,
waardoor de slagingskans voor onderzoekers wordt vergroot.
De honoreringspercentages bij PPS zijn relatief hoog (43% in 2018113), door de specifieke
calls komen soms maar enkele onderzoeksgroepen in aanmerking. Dit is inherent aan gericht
en thematisch beleid en voorkomt extreme aanvraagdruk, maar bij de uitvoering moet
gewaarborgd worden dat de calls aansluiten bij de Nederlandse onderzoekscapaciteit.
Bij een intensivering van de NWA-actielijn 2, is het belangrijk om te waarborgen dat
departementen voldoende beschikbare middelen hebben om het budget te matchen (zie fiche
2, versterk gericht beleid voor maatschappelijke missies).
Bij verhoging van het budget voor praktijkgericht onderzoek is het wenselijk om langdurige
projecten te financieren, om de netwerken van hogescholen in de regio te verduurzamen. En
tevens geen matching te vragen voor hogescholen, gezien de geringe budgetten voor
onderzoek in de eerste geldstroom van hogescholen. 114
Door matching gaan onderzoeksinstellingen ook hun middelen in de eerste geldstroom richten
op de thematische onderwerpen. In fiche 18 (Verlaag matchingsdruk en competitiedruk)
wordt een voorstel uitgewerkt om de matchingsdruk te verlagen.









Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
2021 2022 2023 2024 2025
NWA, actielijn 2
10
20
30
40
50
430
430
430
430
Publiek-private samenwerking
20
30
40
50
60
Praktijkgericht Onderzoek (SIA)
10
15
20
30
30

Totaal

40

65

90

120

140

Struc.
60
430
60
30

150

https://www.rathenau.nl/nl/wetenschap-cijfers/werking-van-de-wetenschap/excellentie/aanvraagdruk-bijnwo.
114
Birch (2019). De stand van Praktijkgericht Onderzoek in Nederland; en de Jonge, J. (2016), Feiten &
Cijfers: Praktijkgericht onderzoek bij lectoraten van hogescholen. Rathenau Instituut.
113

Pagina 77 van 210

Innovatieve samenleving

5.

Zet in op Europese Partnerschappen en bilaterale samenwerking
Intensivering (150 mln.)

Omschrijving
Maatschappelijke en technologische uitdagingen beperken zich doorgaans niet tot landsgrenzen;
onderzoeksmissies kennen steeds vaker een internationale component. De inzet van onderzoek en
innovatie voor het oplossen van deze uitdagingen kan sterk profiteren van de bundeling van
krachten over nationale grenzen heen. Door op Europees niveau strategische partnerschappen
aan te gaan met andere overheden, met andere sectoren en deel te nemen in trajecten van de
Europese Commissie (het European Defence Fund en Horizon Europe, waaronder vallen: Joint
Technology Initiatives, ERA-NETten en Eurostars), kan zeer gericht samengewerkt worden aan de
belangrijkste openstaande vraagstukken.115 Naast deze bundeling van internationale expertise
betreft de toegevoegde waarde van een versterkte inzet op samenwerking in Europese
partnerschappen onder meer de multiplier t.o.v. nationale budgetten, het voorkomen van
duplicatie van onderzoek, het stimuleren van en het hefboomeffect voor private investeringen en
het genereren van impact door het betrekken van de relevante Europese stakeholders binnen
specifieke thema’s. Deze beleidsoptie stelt voor om structureel € 90 miljoen in te zetten voor
samenwerking in Europese partnerschappen.
Ook is het van belang om – in de geopolitieke context – sterker als Europees front op te treden en
op Europees niveau initiatieven te kunnen ontplooien. Daarmee wordt een te sterke eenzijdige
technologische afhankelijkheid van andere machtsblokken in de wereld voorkomen. Dit vergt ook
een nationale inzet, waarvoor cofinanciering, grensoverschrijdende samenwerkingen en
partnerschappen nodig zijn. Hiervoor zijn op dit moment in Nederland geen budgetten
beschikbaar. Vanwege de toenemende Europese industriële partnerschappen rondom strategische
waardeketens zal er toenemend behoefte zijn aan cofinanciering om mee te kunnen doen aan
zogenaamde “Important projects of common European interest” (IPCEI’s).116 In deze beleidsoptie
wordt voorgesteld om structureel € 40 miljoen per jaar in te zetten voor IPCEI’s.
Nederland kent sinds 2011 geen specifiek instrument meer ter bevordering van bilaterale
innovatiesamenwerking, dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld Duitsland en het Verenigd Koninkrijk.
Dat zet Nederland op achterstand omdat internationale partners bilateraal samenwerkingen
aangaan rondom bepaalde thema’s, zonder Nederland. Diverse landen, zoals Duitsland, dringen
bij Nederland aan op het samen opzetten van innovatieprojecten en -programma’s. Om hieraan
tegemoet te komen is onderdeel van dit voorstel om voor bilaterale samenwerking een instrument
te (her)introduceren. Hiervoor wordt in deze beleidsoptie € 20 mln. additioneel ingezet.
Effecten
Europese partnerschappen dragen bij aan het versterken van het Europese concurrentievermogen
en het behalen van nationale en Europese maatschappelijke doelstellingen – ze gaan daarnaast
fragmentatie en duplicatie binnen bepaalde onderzoeksterreinen tegen. Een versterkte en meer
structurele inzet op de Europese partnerschappen door Nederland heeft bovendien de volgende
voorziene positieve effecten:

Het zorgt voor een betere positie in het medebepalen van de onderzoeks-en
innovatieagenda’s van de betreffende partnerschappen. Wanneer deze agenda’s beter
16

Europese partnerschappen betreffen initiatieven waarbij de Europese Commissie, private en/of publieke partijen zich gezamenlijk
committeren aan de ontwikkeling en implementatie van een onderzoek- en innovatieprogramma. De Europese Commissie financiert een
deel van de onderzoeksactiviteiten, de deelnemende partners stellen daar partners cofinanciering tegenover. De deelnemers werken
gezamenlijk aan een strategische onderzoeks- en innovatie agenda of ‘road map’ voor hun partnerschap, in afstemming met de Europese
Commissie.
116

CIE heeft begin 2018 een Strategic Forum for Important Projects of Common European Interest (SF IPCEI) opgericht.

Pagina 78 van 210

Innovatieve samenleving









aansluiten op de voor Nederland belangrijke thema’s (o.a. KIC-missies en NWA-routes), kan
een multipliereffect optreden (cofinanciering, bundeling nationale budgetten) en kan
internationale impact worden gecreëerd. Daarnaast kunnen partnerschappen een stimulans
vormen voor private investeringen en zo een hefboomeffect teweegbrengen.
Activiteiten en calls uit sommige partnerschappen zullen niet openstaan voor partijen uit
landen die niet financieel bijdragen. Door deel te nemen worden Nederlandse partijen in de
gelegenheid gesteld hun kennis en expertise in te zetten door deel te kunnen nemen aan
transnationale calls.
Nederland is zeer succesvol in het Europese Kaderprogramma (Horizon 2020, vanaf 2021
opgevolgd door Horizon Europe). Echter, een aanzienlijkdeel van de middelen van de
Europese Kaderprogramma’s wordt door de Commissie ingezet voor de cofinanciering van
partnerschappen. Aangezien de meeste partnerschappen hun budgetten verkrijgen via de
werkprogramma’s van het kaderprogramma loopt een groot deel van de beïnvloeding hiervan
via de partnerschappen. Deelname van Nederland aan partnerschappen met voldoende
commitment is dus ook van belang om onze centrale positie in belangrijke kennisnetwerken
en onze invloed op specifieke thema’s te behouden en zo deel uit te kunnen blijven maken
van internationale wetenschappelijke en innovatieve doorbraken.
Europese publiek-publieke en publiek-private partnerschappen dragen bovendien bij aan de
stroomlijning en de vermindering van fragmentatie van onderzoeks-en innovatie-inspanningen
op Europees en nationaal niveau. Het aanpakken van maatschappelijke en technologische
uitdagingen kan daarmee hand in hand kan gaan met het versterken van de
concurrentiekracht. Het is daarbij van belang om een integrale aanpak met betrokkenheid van
alle belanghebbenden te hanteren.
Sectoren profiteren in algemene zin van een versterkte concurrentiepositie t.o.v. andere
werelddelen, wanneer Europese lidstaten in staat zijn om gezamenlijk vooruit te lopen op
specifieke onderzoeks- en innovatiefronten. Daarmee komt een intensivering van
partnerschappen ten goede aan de arbeidsproductiviteit.

Uitvoering
Deze beleidsoptie is relatief eenvoudig uitvoerbaar door actief en met voldoende commitment aan
te sluiten op de Europese Partnerschappen die opgezet worden bij de start en tijdens de looptijd
van Horizon Europe (2021 t/m 2027), het Europese Kaderprogramma voor Onderzoek en
Innovatie. Door deel te nemen met zowel in-kind als financiële bijdragen kan Nederland profiteren
van cofinanciering door de Europese Commissie (30-70%) en kan het Nederlandse kennisveld
deel uitmaken van deze internationale samenwerkingsverbanden. Het voorstel is om voor
bilaterale samenwerking een instrument te (her)introduceren.
Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)




Toelichting inschatting benodigd budget voor deelname EU-partnerschappen: ongeveer € 90
miljoen euro per jaar, waarvan
o Ongeveer € 50 miljoen per jaar voor de ‘kleinere’ (voornamelijk co-funded)
partnerschappen waaraan Nederland beoogt deel te nemen117;
o minimaal € 40 miljoen per jaar voor deelname aan de twee grote institutionele
partnerschappen ‘Key Digital Technologies’ en ‘Innovative SMEs’.
Toelichting inschatting benodigd budget voor bilaterale samenwerking: op basis van een
internationale vergelijking is een budget voor bilaterale innovatiesamenwerking van € 20

117 Verwachting is dat voor ongeveer 20 partnerschappen een rol is weggelegd in de vorm van cofinanciering

door lidstaten, met een gemiddelde bijdrage van €2-3 miljoen per partnerschap per jaar. In dit gemiddelde
zijn de twee grote institutionele partnerschappen ‘Key Digital Technologies’ (opvolger Ecsel) en ‘Innovative
SMEs’ (opvolger Eurostars) niet meegenomen. Gebaseerd op de huidige bijdrage, dient inclusief deze grote
partnerschappen rekening te worden gehouden met een totaalbedrag van ongeveer 90 miljoen euro per jaar.

Pagina 79 van 210

Innovatieve samenleving



miljoen per jaar ten minste nodig, wil Nederland in kunnen zetten op bilaterale
samenwerking.
Toelichting inschatting benodigd budget voor IPCEI’s: als een lidstaat wil participeren in een
IPCEI gaat het doorgaans om enkele tientallen miljoenen euro’s per IPCEI, voor een land van
de omvang van Nederland. Afhankelijk van de ambitie kan je in meer of minder IPCEI’s
participeren. Voor het voorgestelde bedrag kan Nederland in ten minste één IPCEI per jaar
participeren.

Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
2021
2022
2023
2024
2025
Versterking totale
60
90
90
90
90
deelname EUpartnerschappen
Instrumentarium
10
20
20
20
20
bilaterale
samenwerking
Instrumentarium
20
40
40
40
40
voor IPCEI’s

Totaal

90

150

150

150

150

Struc.
90

20

40

150

Pagina 80 van 210

Innovatieve samenleving

6.

Versterking brede, nieuwsgierigheidsgedreven kennisbasis bij de
Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO)
Intensivering (130 mln.)

Omschrijving
Deze investeringsoptie legt de nadruk op versterking van de brede kennisbasis, door
nieuwsgierigheidsgedreven onderzoek. Het doel hiervan is wetenschappers in staat te stellen om
grensverleggend onderzoek te doen, op onderwerpen en binnen richtingen die nog niet zijn
uitgekristalliseerd. Dit onderzoek kan leiden tot nieuwe wetenschappelijke, maatschappelijke en
economische doorbraken, waar we op dit moment nog geen zicht op hebben. Dit onderzoek komt
niet vanzelfsprekend tot stand. Daarnaast kost het tijd om deze brede kennisbasis op te bouwen.
In deze optie worden drie investeringen voorgesteld:

Wetenschappelijke instituten (+30 mln.)

Open Competitie (+60 mln.)

Nationale Wetenschapsagenda (NWA), actielijn 1 (+40 mln.)
Onderzoeksinstituten versterken en ruimte voor flexibiliteit
De instituten, vallend onder de KNAW of onder NWO, verrichten internationaal toonaangevend
fundamenteel onderzoek en vervullen een nationale rol door als aanjager en verbinder van nieuwe
onderzoekslijnen te fungeren, door onderzoeksfaciliteiten te beheren en door erfgoed en collecties
te ontsluiten en te beheren. Uit de recente evaluatie van de instituten blijkt deze meerwaarde van
de instituten118. Deze kerntaken zoals het beheren van collecties en onderzoeksfaciliteiten, zijn
voor de instituten onmogelijk te vervullen met projectgelden. Naar aanleiding van de evaluatie
richten NWO en KNAW een proces in dat voor meer dynamiek in het bestaande portfolio zal gaan
zorgen, elke twee jaar zullen ze gezamenlijk een deel van het bestaande portfolio doorlichten. De
voorgestelde investering is nodig om sneller en slagvaardiger invulling te kunnen geven aan de
dynamisering van het institutenportfolio. 119 De basisfinanciering per instituut verschilt en is
gemiddeld 9 mln., met de voorgestelde investeringen kunnen 3 nieuwe instituten worden
opgericht, kunnen de instituten worden versterkt of bieden de middelen de mogelijkheid tot het
opzetten van nieuwe fundamentele onderzoekslijnen binnen bestaande instituten. Een extra,
structurele investering zal ervoor zorgen dat Nederland versneld en met kracht kan inzetten op
twee of drie nieuwe fundamentele opkomende onderzoeksgebieden.
Open competitie
Met de open competitie worden door competitie op nationaal niveau de beste onderzoekers met
de nieuwste ideeën geselecteerd. Het nieuwsgierigheidsgedreven onderzoek afkomstig uit deze
investering zorgt voor wetenschappelijke vernieuwing en draagt vervolgens op de lange termijn
bij aan maatschappelijke uitdagingen in de samenleving. Het biedt onderzoekers binnen hun eigen
instelling de mogelijkheid om eigen vernieuwende ideeën voor onderzoek uit te werken en daagt
onderzoekers en instellingen uit om met elkaar samen te werken. Met een investering in de open
competitie worden extra wetenschappelijk vernieuwende ideeën gefinancierd, die op dit moment
niet gehonoreerd kunnen worden. Met een intensivering van 60 mln. zullen de
honoreringspercentages – bij gelijkblijvende omstandigheden – stijgen tot 38,9%. Echter de
huidige vergoeding is per project niet altijd meegestegen met stijgende kosten, en het huidige
budget is te beperkt om samenwerkingsprojecten van meerdere onderzoekers te financieren.
Wanneer 30 mln. wordt ingezet voor grote samenwerkingsprojecten en 30 mln. voor extra
projecten van de bestaande gemiddelde omvang, worden er ongeveer 120 extra projecten

118

Evaluatie institutenstelsel 22 feb

119 NWO en KNAW (2016). Portfolio-evaluatie van de nwo-en knaw-instituten - nulmeting 2016

Pagina 81 van 210

Innovatieve samenleving

gehonoreerd en zullen de honoreringspercentages in dat geval naar verwachting stijgen tot 2533%. Volgens de OECD wordt dit gezien als een goede range voor honoreringspercentages, er is
voldoende competitie en een eerlijke kans op een goed rendement gezien de aanzienlijke
tijdsinvestering van de onderzoekers.120
De Nationale Wetenschapsagenda
De Nationale Wetenschapsagenda (NWA) heeft als doel om wetenschappelijke doorbraken te
realiseren en maatschappelijke opgaven aan te pakken. Door interdisciplinaire samenwerking over
de hele kennisketen en teamscience te stimuleren ontstaan er nieuwe verbindingen binnen en
buiten de kennisketen, waarbij bedrijven en andere maatschappelijke partijen intensief worden
betrokken. Een investering in de NWA stimuleert interdisciplinaire consortia over de gehele
kennisketen en draagt bij aan wetenschappelijke doorbraken en het oplossen van
maatschappelijke uitdagingen op de lange termijn. Door bottom-up samen te werken over gehele
kennisketen op basis van de 25 routes, versterkt de NWA de brede kennispositie van Nederland
en is daarmee onderscheidend met focus op samenwerking binnen en buiten de kennisketen. De
beleidsoptie verhoogt het budget voor Onderzoek op Routes (ORC-call, actielijn 1), met aandacht
voor de dialoog met de samenleving en het versterken en vernieuwen van de NWA-routes. De
honoreringspercentages in 2019 waren laag, 16 ‘zeer goed’ gekwalificeerde voorstellen (totaal 51
mln.) konden niet gehonoreerd worden, daarnaast konden 56 ‘goede’ voorstellen niet
gehonoreerd worden (87 mln.). Vanaf 2020 is het budget structureel met 22 mln. verhoogd, met
de extra voorgestelde intensivering van 40 mln., kan een deel van deze voorstellen gehonoreerd
worden.121
Effecten








120

Deze optie versterkt de brede kennisbasis en de daarmee samenhangende instrumenten in de
tweede geldstroom. Hiermee wordt de ruimte aan het wetenschappelijke veld gegeven om
bottom-up te komen tot nieuwe wetenschappelijke en maatschappelijke ontdekkingen en
inzichten. Dit is belangrijk, omdat op dit moment niet precies te voorzien is welke kennis gaat
bijdragen aan het oplossen van de complexe problemen van over twintig jaar.
Met deze brede kennisbasis kan Nederland voortbouwen op en bijdragen aan de innovatieve
samenleving voor de lange termijn. Het nieuwsgierigheidsgedreven onderzoek vergroot
daardoor het adaptief en anticipatief vermogen van Nederland, voor de onbekende en
bekende uitdagingen van de toekomst.
De intensiveringen op de open competitie bij NWO worden gelijk verdeeld over de vier
domeinen van NWO en bedienen daarmee de volledige breedte van de wetenschap. De
verscheidenheid van wetenschappelijke disciplines is nodig voor het oplossen van opkomende
en nieuwe wetenschappelijke en maatschappelijke vraagstukken. Zo zijn sociale en
geesteswetenschappen van belang voor het duiden van ontwikkelingen in de maatschappij,
denk aan de ethische aspecten bij zelfrijdende auto’s of de gedragsverandering om minder te
vliegen.
Nieuwsgierigheidsgedreven onderzoek over de gehele linie naar de ‘unkown unkowns’ is
belangrijk voor de innovatieve kracht van de samenleving op lange termijn. Met de
kanttekening dat deze kennis op de lange en korte termijn ook op zichzelf van waarde is: een
onderzoek hoeft niet altijd te leiden tot een wetenschappelijke ontdekking of bij te dragen aan
een maatschappelijk vraagstuk.

OECD (2018). Effective operation of competitive research funding systems.

121 In 2019 zijn in de NWA-ORC 1 alle ‘excellente’ en een deel van de ‘zeer goede’ voorstellen gehonoreerd (17 voorstellen ad €53

miljoen). Echter, de helft van de als ‘zeer goed’ gekwalificeerde voorstellen (16 voorstellen ad totaal €51 miljoen) en ‘goede’ (56
voorstellen ad totaal €87 miljoen) voorstellen konden bij gebrek aan budget niet gehonoreerd worden. De intensivering in NWA versterkt
actielijn 3 en 4 en maakt mogelijk dat ook de ‘zeer goed’ gekwalificeerde voorstellen gehonoreerd worden (het budget voor NWA 2019
was €108, loopt op tot structureel €130 mln. vanaf 2020)

Pagina 82 van 210

Innovatieve samenleving





Deze beleidsoptie versterkt het absorptievermogen voor kennis vanuit het buitenland door
een versterking van nieuwsgierigheidsgedreven onderzoek. Door de verwevenheid van
onderzoek en onderwijs komen wetenschappelijke inzichten en vaardigheden terecht bij de
toekomstige hoogopgeleiden in onze samenleving.
Mogelijkheden om vrij en ongebonden onderzoek te doen trekt wetenschappelijke toptalenten
aan en zorgt ervoor dat deze talenten in Nederland blijven. Het geeft onderzoekers de
mogelijkheid om hun eigen idee te volgen en vormt een kweekvijver om aankomend talent op
te leiden. Daardoor zijn de toptalenten voor de brede kennisbasis al in Nederland aanwezig
voor toekomstige belangrijke onderzoekslijnen en vraagstukken, deze hoeven niet achteraf
worden aangetrokken in de ‘war on talent’. Dit hangt sterk samen met de beschikbaarheid
van wetenschappelijke topfaciliteiten. Zie uitwerking fiche 9 (Versterk grootschalige en
strategische onderzoeksinfrastructuur).

Uitvoering

Op dit moment is het systeem namelijk overvraagd, met deze investeringen kan de
aanvraagdruk verlaagd worden. Door gebruik te maken van bestaande programma’s en deze
te versterken is het relatief eenvoudig om deze beleidsoptie uit te voeren. Daarnaast kunnen
er meer projecten gehonoreerd worden, waardoor de slagingskans voor onderzoekers wordt
vergroot en daarmee ten goede komt aan de competitiedruk.

Investeringen in vrij en ongebonden onderzoek (net als bij thematisch onderzoek) in de
tweede geldstroom bij NWO, verhogen de matchingsdruk voor onderzoeksinstellingen in de
eerste geldstroom. Een deel van de verhoging kan ingezet worden om de tarieven per
gehonoreerd voorstel te verhogen en daarmee de matchingsdruk te verlagen. Een voorstel
daartoe is uitgewerkt in fiche 18. Een verhoging van de middelen voor de eerste geldstroom
ligt echter buiten de scope van deze werkgroep.
Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
2021
2022
2023
2024
2025
Wetenschappelijke
10
20
30
30
30
instituten
Open competitie
60
60
60
60
60
NWA-actielijn 1
40
40
40
40
40
Totaal

110

120

130

130

130

Struc.
30
60
40
130

Pagina 83 van 210

Innovatieve samenleving

7.

Versterk (toegepast) onderzoek bij toegepaste
onderzoeksinstellingen (TO2’s) en rijkskennisinstellingen (RKI’s) (optie
a, b en c)
Intensivering (115 mln.)

Omschrijving
TO2’s
In verband met de behoefte om meer kennis tot maatschappelijke en economische impact te
laten komen en zorg te dragen voor een goede kennisinfrastructuur, is het voorstel om de
investeringen in onderzoek bij TO2-instellingen te intensiveren. Het kabinet Rutte III heeft
aanvullende middelen beschikbaar gesteld voor TO2-instellingen (75 mln.) die zijn geïnvesteerd in
het versterken van de kennisbasis (42 mln.) en in de inzet in pps-verband op het missiegedreven
topsectoren- en innovatiebeleid (33 mln.). 122 Die middelen hebben er vooral voor gezorgd dat de
Rijksbijdrage aan TO2’s weer ongeveer op het niveau van voor de crisis is, maar per saldo nog
niet tot een verhoogd budget.
Met een investering van € 100 mln. wordt de vaste departementale bijdrage aan de TO2instellingen met grofweg een derde verhoogd. Juist met de behoefte om aan maatschappelijke
uitdagingen bij te kunnen dragen in het achterhoofd, terwijl de kennisbasis na eerdere
taakstellingen opnieuw moet worden op- en uitgebouwd, is een intensivering van TO2-onderzoek
verstandig en nodig. Dit zou, naar rato van de grootte van de instelling, een versterking van € 5
mln. tot € 30 mln. per instelling betekenen.123 Afhankelijk van het gekozen perspectief kan de
intensivering op verschillende manieren vorm krijgen (zie hieronder, optie a, b en c).
RKI’s
In een omgeving die snel verandert, door toename van technologische ontwikkelingen en
innovatieve doorbraken, spelen de rijkskennisinstellingen (RKI’s) een rol om te toetsen op
veiligheid en gezondheid en om fundamenteel en toegepast onderzoek te doen om het publiek en
sectoren (luchtvaart, scheepvaart, zorg, etc.) adequaat te adviseren en om te waarschuwen in
geval van (toenemende) risico’s. Het feit dat RKI’s wettelijke taken vervullen betekent niet
automatisch dat hier een vast bedrag voor beschikbaar is. Dikwijls ontbreekt de financiering om
te investeren in de (toekomstige) kennisbasis of financiering voor het toepassen van innovaties.
Dit is vooral een belemmering bij de onderzoeksintensieve RKI’s als het RIVM en het KNMI, waar
grote maatschappelijke opgaven gepaard gaan met complex onderzoek en de vertaling daarvan
naar het publiek.124 Deze beleidsoptie stelt daarom een versterking voor van de bijdragen aan
deze twee rijkskennisinstellingen, die op diverse manieren kan worden ingezet (zie hieronder).
Ook is de versterking nodig voor bredere participatie in onderzoek in diverse netwerken, zoals
NWO en NWA-programma’s, programma’s in relatie met topsectoren of programma’s met lagere
overheden.
Dit fiche kan niet los worden gezien van een behoefte aan een extra investering in grote
onderzoeksfaciliteiten. Hiervoor wordt verwezen naar fiche 9 (Versterk grootschalige en
strategische onderzoeksinfrastructuur).

122

Kamerstukken II 2016/17, 32.737, nr. 274, bijlage

123

Zie TWIN 2019 (Rathenau Instituut).

124

De wettelijke onderzoekstaken van de RKI’s vallen buiten de grondslag van BMH9.

Pagina 84 van 210

Innovatieve samenleving

Optie a
Indien gekozen wordt om vooral de brede basis van het kennis- en innovatiesysteem in Nederland
te versterken, kan worden geïnvesteerd in de (innovatieve) kennisbasis van TO2’s en RKI’s en de
wettelijke onderzoekstaken. Dit past bij variant 3 ‘een toekomstbestendige kennisbasis’.
Optie b
Indien wordt gekozen om vooral het economisch verdienvermogen te versterken via het
innovatiebeleid, kan het publiek-privaat geprogrammeerde deel van de TO2- en RKIprogrammering dat zij primair met de topsectoren programmeren worden versterkt c.q.
opgebouwd. Dit past bij variant 2 ‘selectief wereldleiderschap’ en variant 4 ‘bedrijfsleven geeft
richting’.
Optie c
Indien vooral de maatschappelijke uitdagingen (en daarmee ook de departementale thema’s)
belangrijker worden binnen de programmering van TO2’s, kan dat aandeel in de programmering
worden versterkt. Het kan daarbij zowel gaan om het versterken van publieke inzet t.b.v.
maatschappelijke uitdagingen/thema’s, als om publiek-private inzet, die wordt geprogrammeerd
met de verschillende themateams gericht op maatschappelijke uitdagingen. Dit is in lijn met de
gangbare praktijk bij de RKI’s. Een versterking langs deze lijn past bij variant 1 ‘innovatie voor
maatschappelijke uitdagingen en een effectieve publieke sector’.
Toelichting
De TO2-instellingen zijn een belangrijke basis voor de kennisinfrastructuur in Nederland. Voor
belangrijke maatschappelijke thema’s als waterveiligheid, voedsel(veiligheid) of cybersecurity zijn
zij de vaste basis waarop beleidsmatig en economisch kan worden gebouwd. In het Kennis-en
Innovatieconvenant (KIC) 2020 is de inzet voor het missiegedreven innovatiebeleid vastgelegd
voor de ontwikkeling van kennis en innovatie voor de maatschappelijke uitdagingen en voor
sleuteltechnologieën. De inzet is echter nog te beperkt om in voldoende hoog tempo een robuuste
bijdrage te leveren. Het is belangrijk om nationaal te versnellen en zo ook in Europa als een
sterke partner te kunnen blijven acteren. Met de impuls voor de programmering van TO2’s kan
eveneens meer kennisoverdracht naar het mkb worden georganiseerd en kan in samenhang met
fiche 9 een optimale set van onderzoeksfaciliteiten van wereldklasse in stand worden gehouden.
Hiermee kan op actieve wijze vorm worden gegeven aan de verbreding van de kennisbasis bij het
bedrijfsleven op het gebied van toegepast onderzoek.
De RKI’s spelen een essentiële rol bij de oplossing van grote maatschappelijke opgaven en de
veilige toepassing van sleuteltechnologieën. De RKI’s kunnen t.a.v. de maatschappelijke opgaven
en transities data, kennis en nationale en internationale netwerken verbinden met het bredere
kennis- en innovatiesysteem in Nederland (NWO, TO2) en de EU. De inzet en aansluiting van de
RKI’s in dit systeem is echter op dit moment beperkt mogelijk. Met de impuls voor de
programmering van RKI’s kan deze verbinding worden verstevigd en kan kennis- en data opbouw
en uitwisseling in diverse netwerken alsmede de overdracht naar het publiek en het bedrijfsleven
in bredere verbanden worden georganiseerd.
Effecten


Versterking van de TO2’s en RKI’s draagt positief bij aan het in balans brengen van het
kennis- en innovatiestelsel, waarin diverse schakels een rol hebben zoals universiteiten, TO2
en ook de RKI’s. Juist in een tijd dat maatschappelijke impact van onderzoek steeds
belangrijker wordt, om bij te dragen aan een oplossing voor de maatschappelijke opgaven, is
het van belang dat toegepast onderzoek wordt versterkt en meer kennis naar toepassing
wordt gebracht. Dat is in essentie de rol van TO2.

Pagina 85 van 210

Innovatieve samenleving








Om in de verdere ontwikkeling, diffusie en opschalingsfasen ten opzichte van andere
(Europese)kennisinstellingen bij te blijven en om te kunnen samenwerken voor het zoeken
naar oplossingen voor maatschappelijke uitdagingen moet Nederland hierin investeren.
Toegepast onderzoek draagt positief bij aan de benutting van kennis, en daarmee aan de
groei van de arbeidsproductiviteit.
Door gericht te kiezen en te investeren in TO2 en RKI’s kan Nederland eenzijdige
afhankelijkheid van buitenlandse kennisinstellingen voorkomen.
Investeren in digitalisering heeft een groot potentieel aan nieuwe toepassingen. De RKI’s en
TO2’s beschikken over grootschalige databases. In de huidige tijd is de publieke
toegankelijkheid van data en kennis en de maatschappelijke impact ook steeds belangrijker.
Investering in digitalisering met aandacht voor datacuratie en datamanagement zullen het
mogelijk maken om deze data beter te benutten.
Transities kunnen tot grote mate van onzekerheid leiden, waardoor maatschappelijk
onbehagen kan ontstaan. Kennisopbouw ter ondersteuning van beleidsvorming, kennis over
risicoperceptie en passend communicatiebeleid zijn hierin essentieel en hierin vervullend de
RKIs zoals het RIVM en het KNMI een brugfunctie.

Uitvoering
Uitvoerbaar; er wordt immers aangesloten bij bestaande geldstromen.
Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
2021
2022
2023
2024
2025
Intensiveren inzet TO2
50
100
100
100
100
Intensiveren inzet RKI
15
15
15
15
15
Totaal

65

115

115

115

115

Struc.
100
15
115

Pagina 86 van 210

Innovatieve samenleving

8. Jaag innovatie aan via innovatiegericht inkopen125
Intensivering (100 mln.)
Omschrijving
Aanbestedende diensten krijgen de beschikking over een “innovatief inkoopbudget”. Dit kunnen
ze inzetten, in het geval het innovatiegerichte inkooptraject duurder is dan huidige toepassingen
of producten uit de markt. Hiermee zet de overheid haar eigen inkoopkracht in om de
ontwikkeling en toepassing van innovaties die nodig zijn voor het oplossen van maatschappelijke
uitdagingen te versnellen.
Na het launching customership straalt de overheid actief uit hoe succesvol de innovatieve
oplossing is geweest, door het innovatieve product actief te promoten. Dit kan door een keurmerk
of symbool te introduceren zoals “Innovation made in Holland” en kan gezien worden als een
getuigschrift dat de innovatie in samenwerking met de Nederlandse overheid tot stand is
gekomen. Een onderdeel van de strategie is dat aanbestedende diensten de vermarktbaarheid
van innovatieve oplossingen meenemen in hun afweging iets innovatief aan te besteden: het
effect is groter als innovatieve oplossingen meer vermarktbaar zijn, zowel binnen als buiten de
overheid of in het buitenland.
Toelichting
Waar sprake is van markten waar de overheid de enige of dominante vrager is (zoals de grondweg- en waterbouwsector) heeft de publieke opdrachtgever een brede rol om innovatieve
technieken, materialen en aanpakken te ontwikkelen, testen, valideren en implementeren. In dat
geval is voor het innovatiegerichte inkopen een aantal zaken nodig, waarmee het “innovatief
inkoopbudget” voor kan worden ingezet:

Voor het organiseren van grootschalig testen/valideren, gekoppeld aan proeftrajecten,
projecten en prototyping zijn risicoreserveringen, die in de vorm van een opslag op het
programmabudgetten gestalte zou kunnen krijgen. Prototypen, testen en valideren gaat
gepaard met veel kennis- en innovatievragen, die moeten goed in kaart worden gebracht en
dienen ondergebracht te worden in nauw met de betreffende sector verbonden
samenwerkingsverbanden, zoals het BTIC voor Bouw, Techniek en Infra. Gestuurd moet
worden op matching van extra middelen met bestaande middelen van overheden, kennis- en
onderwijsinstellingen en marktpartijen en gestuurd moet worden op meerjarige
programma’s zodat perspectief ontstaat op structurele toepassing.126 Kort cyclische innovatie
uitvragen (innovatie tenders) zijn vaak niet effectief en leiden niet tot kennisborging.

Aanbestedende diensten, zoals Rijkswaterstaat, zullen aanvullend een brede Launching
Customer strategie ontwikkelen. Dit is een aanvulling op de agenda’s voor innovatiegericht
inkopen. Er zal hierbij ook aandacht moeten zijn voor de mix van mogelijke maatregelen:
inkoop en de opties zoals uitgewerkt in fiche 16 (Creëer markten om maatschappelijke
uitdagingen op te lossen);

Hiervoor is expertise nodig, wellicht een coördinerend team, dat dichtbij de uitvoering
gepositioneerd moet worden (vanwege het beoogde effect op het primaire proces) met sterke
lijnen naar beleid, stakeholders en politiek;

In BMH13, ‘Een betere dienstverlening voor Burgers en Bedrijven’, is onder de variant 1 (Innovatie) ook
een beleidsoptie opgenomen die voorstelt een (verplicht) deel van het inkoopbudget te besteden aan het samen met de markt- ontwikkelen en implementeren van innovatieve oplossingen. Hierbij zijn echter alleen
de fte die zich bezighouden met het stimuleren van innovatie in aanbestedingen meegenomen, en budget
voor (ICT-) oplossingen die innovatief aanbesteden bevorderen. De hier voorgestelde optie heeft betrekking
op de gehele aankoopkracht van het Rijk.
126
Een goed voorbeeld hiervan is het consortium “Building with nature”, dat heeft geleid tot ontwikkeling en
toepassing van nieuwe methoden van kustbescherming.
125

Pagina 87 van 210

Innovatieve samenleving

Tegelijkertijd wordt aanbestedingsorganisaties gevraagd om:

Te rapporteren over hoeveel innovatiegericht wordt ingekocht, zodat doelen kunnen
worden gesteld, monitoring mogelijk wordt (bijv. middels de MVI-zelfevaluatie tool) en van
elkaar geleerd kan worden. Op dit moment is niet precies bekend hoeveel opdrachten
innovatiegericht worden uitgezet, omdat aanbestedende diensten niet verplicht zijn om dit bij
te houden. Belangrijk element is het monitoren op de effecten: lukt het om transitiedoelen
sneller te realiseren en om leerervaringen uit te wisselen.

Voortbouwend op huidige richtlijnen zoals het ‘Beleidskader Innovatiegericht inkopen’ van
Rijkswaterstaat, een “Rijksbrede Agenda voor innovatiegericht inkopen” op te stellen,
zodat aanbestedende organisatie van elkaar kunnen leren op dit gebied. Aanbestedende
diensten hebben kennis nodig van het beleid en de missies die daarin centraal staan om dit te
kunnen doen. Daarom wordt bij elke rijksdienst en elk departement iemand verantwoordelijk
voor het opstellen van de Innovatieagenda. De departementale coördinator rapporteert de
innovatieagenda en voortgang voor zijn departement aan de Tweede Kamer.

Prikkels te introduceren in bestaande contracten en aanbestedingsvormen waardoor innovatief
gedrag van de markt wordt beloond. Huidige contractvormen, met name service level
agreements (SLA’s); en dienstverleningsovereenkomsten (DVO’s) zijn sterk
gestandaardiseerd, kennen soms zeer lange looptijden en belonen innovatiegedrag bij
aannemers/leveranciers nog onvoldoende.
Een belemmerende factor voor innovatiegericht inkopen is dat het voor veel diensten, ondanks
goede prognoses en bijsturing, niet mogelijk is om budgetten over de jaargrenzen heen te tillen.
Gezien de onzekerheid die gepaard gaat met innovatiegericht inkopen, moet hier een uitzondering
voor worden gemaakt. Bij vormen van gezamenlijke ontwikkeling van innovaties en langlopende
processen (zoals bv in grote bouwprojecten) is de relevantie groter dan voor inkooptrajecten van
een afgerond innovatief product.
Effecten






Innovatiegericht inkopen heeft per definitie te maken met onzekerheid. Het is aan het begin
van het inkooptraject niet exact bekend hoe het eindproduct er uit zal zien en het
innovatieproces gaat verlopen. Voor veel aanbestedende diensten werkt deze onzekerheid
belemmerend. Het maakt het niet goed mogelijk om de juiste budgetten te reserveren en dan
als launching customer op te treden. Door een “innovatief inkoopbudget” te introduceren
wordt een cultuur gestimuleerd waarin out-of-the-box en opgavegericht (redenerend vanuit
de missie) gedacht wordt, en aanbestedingsdiensten kennen en durven kiezen voor
alternatieve, innovatieve oplossingen.
Het verschil tussen een regulier inkoopproces en een innovatiegerichte aanbesteding zit vooral
in het formuleren van de vraag en de wijze waarop de overheid contact heeft met de markt.
Bij innovatiegericht inkopen vraagt de overheid niet om een ‘kant een klaar product’, maar
start ze met het bedrijfsleven (en kennisinstellingen) een gezamenlijke zoektocht naar
innovatieve oplossingen voor het goedkoper, duurzamer, sneller, betrouwbaarder of veiliger
uitvoeren van publieke taken.
Er zijn ook andere manieren om de vraag naar innovaties te stimuleren. Dit kan bijvoorbeeld
door het aanpassen van wet- en regelgeving, introduceren van normen, verboden en fiscale
prikkels, zetten van standaarden en beprijzing van externe effecten. Deze opties worden
uitgewerkt in fiche 16 (Creëer markten om maatschappelijke uitdagingen op te lossen).

Uitvoering
Deze beleidsoptie is goed uitvoerbaar. De instrumenten om bestaan al, maar worden nu nog
onvoldoende gebruikt. Zo zijn er instrumenten om inzicht te krijgen in de oplossingsrichtingen,
zoals het organiseren van een marktconsultatie, hackaton, proeftuin, living lab of SBIR. Deze
instrumenten zijn pre-commercieel en de betreffende opdrachtgever kan aan de hand van de

Pagina 88 van 210

Innovatieve samenleving

nieuwe inzichten een aanbesteding starten. Daarnaast zijn er instrumenten om innovatiegericht in
te kopen (focus op afname) zoals de prijsvraag, de concurrentiegerichte dialoog, het Startup in
Residence-programma en het Innovatiepartnerschap. Daarmee wordt het aantrekkelijk voor een
ondernemer om innovatieve producten te ontwikkelen die passen in die nieuwe markt en wordt de
creativiteit van het bedrijfsleven beter worden benut. In aanvulling daarop blijft het van belang
om bestaande wet- en regelgeving, waar nodig, aan te passen om belemmeringen bij het
verlenen van innovatieve opdrachten weg te nemen.
Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
De posten voor de inkoop van producten en diensten zijn geen onderdeel van de grondslag van
deze BMH-werkgroep.
De schatting van het totale inkoopvolume van de Nederlandse overheid in peiljaar 2015 komt uit
op 73,3 mld. euro. De uitgaven en investeringen liggen voor 44,9 mld. euro bij de lokale
overheden (provincies, gemeenten, waterschappen, verzelfstandigde lokale overheidsdiensten,
privaatrechtelijke lokale instellingen en in gemeenschappelijke regelingen). Het Rijk koopt voor
12,9 mld. euro in en overige centrale overheden voor 9,5 mld. euro. Dit zijn universiteiten,
product- en bedrijfschappen, landelijke stichtingen en/of organisaties en onderzoeksinstellingen.
Het Rijk kan in principe niet opleggen aan andere overheden om innovatiegericht in te kopen,
maar kan hierin wel een voorbeeldrol op zich nemen.
Op basis van ervaringen met Rijkswaterstaat is 2-5% extra budget nodig voor innovatiegericht
inkopen.127 Als dit percentage wordt toegepast op het inkoopbudget van het Rijk is dat 250-650
mln. euro. Omdat bij Rijkswaterstaat innovatietrajecten omvangrijker en langduriger zijn dan bij
andere uitvoeringsorganisaties, en vanuit de overtuiging dat innovatieve oplossingen niet altijd
duurder hoeven te zijn dan reguliere oplossingen, is gerekend met het percentage van 2% voor
2023 en 2024. Door innovatiegericht inkopen wordt op termijn ook budget wordt vrijgespeeld.
Daarom is het structurele bedrag lager.
Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
2021
2022
2023
2024
2025
Budget voor innovatiegericht
200
250
250
200
inkopen

Struc.
100

Dit percentage kan op verschillende manieren onderbouwd worden: 1) percentage van de omzet
(uiteenlopend van 2 tot 5% en 5 tot 10%); 2) referentie projecten zoals bv het
Hoogwaterbeschermingsprogramma 2 (HWBP 2).
127

Pagina 89 van 210

Innovatieve samenleving

9. Versterk grootschalige en strategische onderzoeksinfrastructuur
Intensivering (90 mln.)
Omschrijving
Voor de hedendaagse complexe en strategische onderzoeksvraagstukken in de wetenschap en het
toegepast onderzoek (inclusief wettelijke en veiligheidstaken) hebben onderzoekers state-of-theart faciliteiten nodig om mee te kunnen doen aan de top. Grootschalige en strategische
onderzoeksfaciliteiten zoeken de grenzen op van de technologie en het menselijk kunnen om bij
te dragen aan wetenschappelijke en technologische doorbraken. Over de gehele linie wordt
onderzoek steeds kapitaalintensiever en stijgen de kosten voor onderzoeksinfrastructuur, ook
door de toenemende digitalisering. Hierdoor is (grootschalige) onderzoeksinfrastructuur ook voor
domeinen zoals de sociale en geesteswetenschappen is in toenemende mate van belang.
Deze beleidsoptie stelt een investering voor van jaarlijks 50 mln. in de Nationale Roadmap en
jaarlijks 20 mln. voor het versterken van de Nederlandse positie van zowel onderzoekers in hun
onderzoek als bedrijven bij de technologieontwikkeling binnen internationale
samenwerkingsverbanden. Daarnaast stelt deze beleidsoptie een investering voor in de TO2-en
RKI-faciliteiten van eenmalig 35 mln. en vervolgens structureel 20 mln.
Nationale Roadmap
De Permanente Commissie van Grootschalige Wetenschappelijke Onderzoeksfaciliteiten (PCGWI)
heeft wetenschappers gestimuleerd samen te werken om overlap te minimaliseren en het
landschap overzichtelijker te maken. In 2016 is de Nationale Roadmap met daarop 33 (clusters
van) onderzoeksfaciliteiten gepresenteerd voor een periode van vijf jaar, in deze Roadmap is
becijferd dat er voor de faciliteiten op de Nationale Roadmap een investeringsbehoefte is van 2
mld .128 Een beperkt aantal van deze faciliteiten komt uiteindelijk in aanmerking voor financiering.
Voor 5 jaar is 200 mln. beschikbaar op basis van competitieve financiering, met de voorgestelde
intensivering is er voor vijf jaar 450 mln. beschikbaar.129
Internationale samenwerking
Sommige grootschalige onderzoeksinfrastructuren vereisen zulke hoge investeringen, dat deze
niet alleen kunnen worden opgebracht door individuele instellingen of zelfs landen. Hierdoor zijn
samenwerkingsverbanden tussen landen essentieel om deze faciliteiten te ontwikkelen, te bouwen
en te exploiteren, een voorbeeld hiervan is CERN. Door volwaardig te participeren in dit soort
faciliteiten krijgen Nederlandse onderzoekers toegang tot en kennis over de (internationale)
onderzoeksfaciliteiten die nodig zijn voor hun onderzoek en krijgen Nederlandse bedrijven de
mogelijkheid mee te doen aan de tenders die worden uitgeschreven voor bouw en onderhoud.
TO2’s en RKI’s
Toegepaste onderzoeksinstellingen (TO2) en rijkskennisinstellingen beheren strategische
onderzoeksfaciliteiten, die tot voor enkele jaren incidenteel gefinancierd werden. Op dit moment
ontbreekt een structurele financieringsmogelijkheid of financieringsinstrument. Een deel van de
TO2-en RKI-faciliteiten zijn onderdeel van de landschapsanalyse van de PCGWI en kunnen
aanvragen indienen bij de Nationale Roadmap, die echter alleen focust op wetenschappelijke
excellentie en niet op de toegepaste onderzoeksthema’s, zoals waterveiligheid en innovatieve
oplossingen voor maatschappelijke uitdagingen. Met een apart budget voor alle TO2-en RKIPermanente Commissie voor Grootschalige Wetenschappelijke Infrastructuur (2016). Nationale Roadmap
Grootschalige Wetenschappelijke Infrastructuur.
129
De Roadmap heeft een tweejaarlijkse ritme, waarbij steeds € 80 miljoen wordt toegekend (€40 miljoen
jaarlijks beschikbaar). In 2017/2018 waren er incidentele regeerakkoordmiddelen van €30 miljoen, deze
middelen zijn niet toegevoegd aan de berekening in de tekst.
128

Pagina 90 van 210

Innovatieve samenleving

faciliteiten kan met andere criteria (waaronder een lagere minimale investeringsomvang) een
call/tenderinstrument ontwikkeld worden vergelijkbaar met de Nationale Roadmap, Hierbij is het
van belang afstemming te zoeken en overlap te minimaliseren met wetenschappelijke faciliteiten.
Effecten
Zonder toegang tot en meedoen met de ontwikkeling van state-of-the-art faciliteiten, is het niet
mogelijk om mee te doen in de top van de internationale onderzoekswereld en te zorgen voor
wetenschappelijke doorbraken en maatschappelijke oplossingen. Daarnaast hebben de faciliteiten
ook grote positieve neveneffecten:

Grootschalige onderzoeksfaciliteiten hebben grote aantrekkingskracht op studenten en
wetenschappers (ook via stages mbo en hbo). Dit draagt bij aan het versterken van een
concentratie van menselijk kapitaal en een kennishub rondom de faciliteit, en vormen
daarmee een vestigingsplaatsfactor voor kennisintensieve bedrijven, zoals startups en
technologieontwikkelende toeleveringsbedrijven.

Onderzoeksinfrastructuren kunnen naast hun wetenschappelijke impact ook leidden tot spinoffs met een bredere impact.

De bouw en het onderhoud van onderzoeksfaciliteiten en de instrumentatie levert opdrachten
op voor het bedrijfsleven. Grensverleggende wetenschap is niet meer mogelijk zonder de codevelopment met hightech ondernemingen van de hiervoor benodigde technologieën.
Voordeel voor de bedrijven is dat deze samenwerking met de wetenschap leidt tot uitbreiding
of verbetering van bestaande expertise, en de introductie van nieuwe technologieën op
bestaande markten of nieuwe markten (in de vorm van nieuwe producten en diensten).

Grootschalige en strategische onderzoeksfaciliteiten zijn regelmatig digitale
onderzoeksfaciliteiten. Enerzijds ontwikkeld om de wetenschap te digitaliseren130, anderzijds
specifiek ontwikkeld om data te meten, verzamelen, structuren, opslaan (denk aan klimaat,
atmosfeer en aardobservatie) en verspreiden volgens de FAIR-principes.
Uitvoering






Deze beleidsoptie maakt gebruik van bestaande instrumenten. Voor de Nationale Roadmap
kunnen meer projecten gehonoreerd worden, waardoor de slagingskans wordt vergroot en de
competitiedruk wordt verminderd.
Onderhoudskosten en operationele kosten van onderzoeksinfrastructuur, net als eigen
bijdrages voor internationale lidmaatschappen, zorgen voor matchingsdruk bij de instellingen.
Met een verhoging van het budget voor onderzoeksinfrastructuur, kan deze druk bij de
universiteiten verlaagd worden.
Voor de TO2 (en RKI) faciliteiten heeft bij de Strategische Agenda 2017 131 een analyse van de
voorstellen plaatsgevonden door een informele commissie aan de hand van op toegepast
onderzoek toegesneden criteria. Dit proces was in samenwerking met de TO2 instelling
opgezet en afgestemd met de PCGWI, en kan eenvoudig opnieuw worden ingericht en
geformaliseerd.

Bijvoorbeeld CLARIAH-PLUS waarin slimme, gebruiksvriendelijke technieken worden ontwikkeld om analoge
collecties van tekst, beeld en geluid te structureren en te ontsluiten voor onderzoek.
131
Kamerbrief 17 januari 2017, 27 406/32 637 nr. 225.
130

Pagina 91 van 210

Innovatieve samenleving

Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
2021
50

2022
50

2023
50

2024
50

2025
50

Struc.
50

Internationale
samenwerkingsverbanden
onderzoeksinfrastructuur
Onderzoeksinfrastructuur
TO2-instellingen en RKI’s

20

20

20

20

20

20

35

20

20

20

20

20

Totaal

105

90

90

90

90

90

Nationale Roadmap
onderzoeksinfrastructuur

Pagina 92 van 210

Innovatieve samenleving

10.

Versterk publiek-private samenwerking via verhoging PPS-toeslag
Intensivering (80 mln.)

Omschrijving
Deze beleidsoptie stelt voor om het PPS-toeslagpercentage te verhogen van 30 naar 50 voor de
cash private bijdragen aan publiek onderzoek in PPS-verband binnen het missiegedreven
topsectoren en innovatiebeleid. Voor bijdragen van Algemeen Nut Beogende Instellingen (ANBI)geldt een lager toeslagpercentage van 25. Over een heel jaar wordt maximaal 90 mln. aan ANBIbijdragen over alle topsectoren heen in aanmerking genomen. Dit percentage en dit plafond
blijven in deze beleidsoptie onverminderd gelden.
De Kenniscoalitie wenst al enige tijd een verhoging naar 50% op private cash bijdragen. Ook de
onderzoekers stellen in de tussenevaluatie van de regeling (uit 2016) dat een hoger
toeslagpercentage van 50 de complexe financiering van grote, meerjarige projecten eenvoudiger
maakt; er behoeven minder financieringsbronnen gecombineerd te worden en de administratieve
last neemt af.
Een hoger toeslagpercentage is gerechtvaardigd omdat PPS’en een cruciaal onderdeel zijn van
goed werkende onderzoek- en innovatie-ecosystemen en naar verwachting hogere externe
effecten kennen dan het faciliteren van R&D van individuele ondernemingen. Door het
toeslagpercentage verder te verhogen komt op elke ingelegde private euro een grotere hefboom.
Deze toeslag compenseert de private partij voor het feit dat hij zich niet alle kennis die met zijn
euro wordt gegenereerd, zelf kan toe-eigenen. Hierdoor wordt de prikkel tot onderinvesteren in
publiek-private samenwerking tegengegaan.
Ten slotte stimuleert deze maatregel bedrijven om eerder op gebied van innovatie samenwerking
te starten. Als voorbeeld: indien private partijen 50% van een groot toegepast onderzoeksproject
financieren waarvoor projecttoeslag wordt gevraagd, is de PPS-toeslag nu slechts 15%. Een groot
financieringsvraagstuk blijft dus bestaan waarvoor meerdere financieringsbronnen nodig zijn. Dit
maakt in de praktijk de meerjarige financiering van grote initiatieven lastig.
Effecten


Doel van de maatregel is het stimuleren van meer publiek-private samenwerking op het
gebied van fundamenteel-, industrieel- en experimenteel onderzoek dat op (middel)lange
termijn maatschappelijk en economisch relevant is en meer private R&D-investeringen
uitlokken. Op deze manier wordt de innovatiekracht van het bedrijfsleven optimaal benut om
maatschappelijke uitdagingen te lijf te gaan. De maatregel draagt bij aan de doelstelling om
de private investeringen te laten groeien naar 2,5% van BBP.

Het effect van deze beleidsoptie is dat economisch en maatschappelijk gewenste R&D van
excellente kwaliteit wordt uitgevoerd en een grotere kans op (radicale) innovatie.
Uitvoering


Deze maatregel is goed uitvoerbaar, want is een intensivering van bestaand beleid. Een
kanttekening is wel dat PPS-toeslag als een complex instrument wordt ervaren.
Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
Verhoging PPS-toeslag

2021

2022

2023

2024

2025

Struc.

12

36

56

72

80

80

Pagina 93 van 210

Innovatieve samenleving

11.

Verhoog kortingspercentage WBSO

Intensivering (80 mln.)
Omschrijving
De WBSO is belangrijk instrument om de private R&D in Nederland te bevorderen. Uit de
evaluatie van de WBSO blijkt dat de WBSO een kostenefficiënte regeling is, die een aantoonbaar
positief effect heeft op de S&O-inspanningen van bedrijven. Het is daarnaast aannemelijk dat de
WBSO -naast andere factoren- bijdraagt aan het vestigingsklimaat voor bedrijven die hun R&Dactiviteiten op internationale schaal organiseren132. Hiermee wordt meer private R&D ontlokt.
Deze beleidsoptie stelt daarom voor om het budget van de WBSO te verhogen, zodat het
kortingspercentage in de tweede schijf kan worden verhoogd van 16% naar 18%. Dit zorgt voor
een specifieke optie om de prikkel tot extra private R&D-investeringen te versterken (bij grote
bedrijven en het grotere mkb) is het verhogen van het tarief in de tweede schijf van de WBSO
(momenteel 16%, vanaf 350.000 R&D-kosten) naar 18%. De WBSO is immers aantoonbaar
effectief in het stimuleren van R&D bij bedrijven. Daarnaast wordt voorgesteld om de WBSO te
indexeren, wat momenteel niet de praktijk is.
Effecten


Deze intensiveringsmaatregels zorgt ervoor dat de parameters van de WBSO gecontinueerd
kunnen worden op het huidige niveau en garandeert daarmee stabiel overheidsbeleid. Het
WBSO-budget wordt thans niet geïndexeerd voor loon- en prijsstijgingen.
Het generieke fiscale innovatie-instrumentarium is de afgelopen jaren via de Innovatiebox
flink gekort, waarmee Nederland in internationaal opzicht de koppositie kwijt zijn, en het
relatieve voordeel afgenomen is. De maatregelen die in dit fiche worden voorgesteld zien erop
dat de WBSO 1 niet nog verder achteruitgaat (door indexatie een vast onderdeel te maken
van het instrument) en 2. de WBSO te intensiveren.
Uit internationaal vergelijkend onderzoek van de OECD blijkt dat de marginale prikkel van
16% die de WBSO grotere bedrijven geeft substantieel lager ligt in vergelijking met de fiscale
R&D-instrumenten in diverse andere EU-landen, waaronder Frankrijk en Ierland133. Mede
omdat ook ander fiscaal innovatiebeleid onlangs is versoberd (verhoging tarief Innovatiebox)
kan het verhogen van het kortingspercentage in de tweede schijf zorgen voor het behouden
van een goed vestigingsklimaat en voldoende investeringsprikkels voor de grotere R&Dbedrijven.
De WBSO wordt nu niet jaarlijks automatisch geïndexeerd voor loon- en prijsbijstellingen. Dit
heeft als gevolg dat op de termijn het reële budget van de WBSO feitelijk daalt. Dit vormt een
risico voor de effectiviteit van het instrument. Omdat het bbp eveneens mee zal groeien met
de loon- en prijsbijstellingen nemen de relatieve kosten van de WBSO niet toe als wordt
overgegaan tot jaarlijkse indexatie. Als indexatie achterwege blijft, neemt de reële stimulering
jaar op jaar af.







Uitvoering
Dit voorstel is goed uitvoerbaar omdat gebruik wordt gemaakt van een bestaand instrument; dat
brengt (vrijwel) geen extra uitvoeringskosten met zich mee.
Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+=saldoverslechterend)
2021
2022
2023
2024
Kosten verhoging 2de schijf

132
133

80

80

80

80

2025

Struc.

80

80

Evaluatie WBSO 2011-2017, Dialogic, APE en UNU-MERIT, februari 2019
OECD (2018), OECD review of national R&D tax incentives and estimates of R&D tax subsidy rates, 2017,
Parijs. Hierbij past de kanttekening dat de OECD hierbij geen aanvullende fiscale instrumenten zoals
patentboxes heeft meegenomen.

Pagina 94 van 210

Innovatieve samenleving

12. Versterk samenwerking tussen het innovatieve mkb en
kennisinstellingen
Intensivering (50 mln.)
Omschrijving
Versterk de thematische samenwerking tussen mkb-bedrijven en kennisinstellingen zoals
hogescholen, universiteiten, TO2. Startups, scale-ups en het klein-innovatief mkb zijn sterk
afhankelijk van onze kennisinstellingen en daarom is het van belang dat het instrumentarium de
interactie tussen kennisinstellingen en startups/scale-ups en innovatief mkb zo goed mogelijk
faciliteert. Met deze maatregel worden subsidies verleend aan deze bedrijven die R&D-activiteiten
doen in samenwerking met kennisinstellingen die voor ten minste 50% in samenwerking met een
publieke kennisinstelling wordt ingevuld.
Mkb’ers worden hierdoor in staat gesteld om in PPS-verband producten, processen en diensten te
ontwikkelen en toe te passen en sneller in de markt te zetten. Dit versterkt het verdienvermogen
en hiermee wordt gewerkt aan oplossingen voor maatschappelijke uitdagingen (voorwaarde). De
maatregel richt zich vooral op de startups/scale-ups en zogenaamde middengroep van het
innovatieve mkb die ambities hebben om te innoveren maar niet direct beschikken over de kennis
of gemakkelijk talent wereldwijd kan aantrekken.134 Door samen te werken met een
kennisinstelling kunnen deze bedrijven nieuwe innovaties ontwikkelen en toepassen.
Effecten






Startups, scale-ups en innovatief mkb leveren een essentiële bijdrage aan banen, inkomen,
en welvaart aan de ene kant, en oplossingen voor maatschappelijke uitdagingen en transities
aan de andere kant. In aanvulling op het bestaande innovatie instrumentarium zal de
maatregel (breed toegankelijk) voor publiek-private samenwerking worden ingericht op basis
van gelijkwaardigheid tussen kennisinstelling en innovatief mkb om de rol van startups en
innovatief mkb als mede-ontwikkelaar en leverancier van kennis en innovatie te faciliteren.
Deze kennisspillovers zorgen ervoor dat ontwikkelde kennis door een bedrijf of instelling zich
verspreid naar andere bedrijven en instellingen, die op die kennis kunnen voortbouwen in
eigen innovatieprocessen.135
Het mkb is belangrijk voor innovatie omdat kleine, jonge bedrijven zich gemakkelijker kunnen
aanpassen aan een nieuwe technologie. Allerlei nieuwe technologieën, waaronder quantum en
AI, kunnen ook voor de volle breedte van het mkb toepassingen hebben. Het is voor de
ontwikkeling van een technologie belangrijk dat de brede toepassing van een technologie
wordt verkend: dit levert meer investeringen en kennis op over technologieën. Een onderzoek
naar de toegevoegde waarde van bedrijven die aan Research & Development (R&D) doen en
samenwerken met een kennisinstelling laat zien dat deze bedrijven meer toegevoegde waarde
hebben dan vergelijkbare bedrijven.136
Daarnaast zien we dat er in Nederland relatief weinig R&D-intensief mkb is. Deze maatregel
beoogt ook daarin stimulerend te zijn. Het toepassen van innovatie en samenwerking tussen

AcTI, Laat duizend bloemen bloeien-zaaien voor de economie van morgen, 2019
Bedrijven investeren uit zichzelf minder in Research en Development (R&D) dan maatschappelijk gezien
optimaal is. De oorzaak hiervan is dat zij de kennisspillovers, waar andere bedrijven van kunnen
meeprofiteren, niet volledig kunnen toe-eigenen en meenemen in hun beslissing over hun R&Dinspanningen. Het maatschappelijk rendement van extra R&D-uitgaven ligt substantieel hoger dan het
private rendement. Om deze reden stimuleert en ondersteunt de overheid bedrijven om te investeren in
R&D. B.H. Hall e.a. (2009), Measuring the returns to R&D, National Bureau of Economic Research, Working
Paper 15622, Cambridge (MA).
136
TNO, econometrische analyse naar impact toegepast onderzoek, 2019
134
135

Pagina 95 van 210

Innovatieve samenleving

verbetert het verdienvermogen en daarmee de groei van de arbeidsproductiviteit heeft
positieve gevolgen voor de groei van bedrijven.
Uitvoering
De ontwikkeling van deze nieuwe faciliteit is onderdeel van het huidige innovatie instrumentarium
(zoals de MIT-regeling en afstemming met EFRO) en er moet rekening worden gehouden met een
aanloop van circa 2 jaar tot structureel niveau van de middelen.
Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
Omdat het een op dit moment niet bestaand instrument betreft, is de maatvoering met
meer onzekerheden omgeven, dan bij aanpassing van een bestaand instrument. Met
een voorlopige inzet op € 50 miljoen per jaar structureel kan voldoende nieuwe
samenwerking tussen mkb-bedrijven en kennisinstellingen worden gestimuleerd,
waarbij het mkb nadrukkelijk het initiatief krijgt voor pps-projecten. Daarmee wordt
inhoudelijk sturing gegeven vanuit de markt, en worden innovaties meer op de markt
gericht. Dit is in lijn me het recente advies van de Netherlands Academy of Technology
and Innovation (AcTI), “Laat duizend bloemen bloeien – zaaien voor de economie van
morgen”.

Versterk samenwerking
MKB-kennisinstellingen

2021
25

2022
50

2023
50

2024
50

2025
50

Struc.
50

Pagina 96 van 210

Innovatieve samenleving

13.

Zet in op open science en digitale onderzoeksinfrastructuur
Intensivering (40 mln.)

Omschrijving
In het onderzoeks-en innovatiesysteem zijn twee belangrijke transities gaande: open science en
digitalisering. Beide transities zijn op zichzelf belangrijk, maar deze transities zijn ook niet los van
elkaar te bezien: open science heeft verregaande digitalisering nodig en digitalisering heeft open
science nodig om juist het meest efficiënt te zijn (gesloten databases leveren bijvoorbeeld minder
kennis op dan open databases). Deze beleidsoptie versterkt en versnelt daarom beide transities,
door jaarlijks 50 mln. extra te investeren in open science faciliteiten, de digitale
onderzoeksinfrastructuur en de benodigde kennis en vaardigheden.
Toelichting
De transitie naar open science vraagt zowel om een cultuurverandering in de manier van
onderzoek doen en een vernieuwde waardering van wetenschap, als om forse investering door
alle wetenschappelijke-en onderzoeksinstellingen. Op dit moment investeren universiteiten
jaarlijks 1-3 % van het jaarlijkse onderzoeksbudget in open science (45 – 110 mln.), omgerekend
naar de gehele publieke wetenschappelijke sector een jaarlijkse uitgave van 110 – 265 mln. euro.
Om de open science ambitie137 te halen en derhalve de transitie te versnellen is een extra impuls
nodig in de digitale onderzoeksinfrastructuur, datamanagement, coördinatie en open access
ondersteuning (zoals publicatiekosten in open access tijdschriften, fonds voor open access boeken
en alternatieve publicatie platforms). Een impuls financiering van 19 mln. – 37 mln. voor vier jaar
is nodig om deze transitie te versnellen en koploper te blijven, met een aanbeveling om
uiteindelijk structurele financiering te borgen138.
Investeringen in de digitale onderzoeksinfrastructuur zijn een randvoorwaarde om de kansen van
digitalisering, zoals open science, te benutten voor de wetenschap en aan te sluiten bij
internationale initiatieven, zoals EuroHPC, EOSC en Gaia-X. Toereikende rekenkracht,
opslagruimte en snelle netwerken zijn van belang, net als het ontwikkelen van innovatieve
software om data te kunnen analyseren. Door toegang tot de snelste supercomputers, een breed
scala aan overige rekenfaciliteiten en innovatieve software kunnen onderzoekers blijven meedoen
aan de top van de wetenschap.139
Digitalisering van de wetenschap en de principes van open science vereisen een nieuw pakket van
kennis en vaardigheden; data moet worden opgeslagen en verwerkt volgens de FAIR-principes,
software moet duurzaam worden vervaardigd, onderhouden en gedeeld kunnen worden en
rekenfaciliteiten kunnen onderzoekers alleen optimaal gebruiken met de juiste kennis-en
expertise. Investeringen in expertise en gebruikersondersteuning, en het herkenbaar zijn van aan
de FAIR-principes voldoen van datadienstenaanbieders, zoals investeringen in data stewards en
research software engineers, zijn daarom onderdeel van bovengenoemde investeringen.
Effecten


De digitale onderzoeksinfrastructuur en de juiste kennis en expertise om deze te gebruiken
zijn randvoorwaardelijk om mee te kunnen blijven doen met de top van onderzoek, te zorgen
voor wetenschappelijke doorbraken en een innovatieve concurrentiekracht. Voor de
wetenschap worden de snelste rekenfaciliteiten en de meest innovatieve analysemethoden

137 Regeerakkoord 2017-2021: ‘Open Science en Open Access worden de norm in wetenschappelijke onderzoek’
138 Robert Consultancy & Technopolis Group (2019). Transition costs for open science in the Netherlands
139

Zie Commissie Wyatt (2017). Topwetenschap vereist topinfrastructuur; NWO (2019). Integrale aanpak voor digitalisering in de
wetenschap

Pagina 97 van 210

Innovatieve samenleving

ontwikkeld. Deze digitale innovaties ontwikkeld in de wetenschap blijken vaak ook waardevol
te zijn voor de maatschappij en het bedrijfsleven.
De transitie naar open science zorgt voor een nieuwe, meer open en participatieve manier van
het initiëren, uitvoeren, publiceren en evalueren van wetenschappelijk onderzoek. Daardoor
kan iedereen de vruchten van de wetenschap plukken: de wetenschap zelf, de maatschappij
en de economie. Bijvoorbeeld door:
o Een efficiëntere manier van onderzoek doen.
o Verhogen van creativiteit in onderzoek door het delen en slim koppelen van data, dit
verhoogt de innovativiteit van Nederland en stimuleert de economische groei.
o Het delen van onderzoeksresultaten binnen en buiten de wetenschap. Hierdoor heeft
bijvoorbeeld het mkb, de dokter of de leraar toegang tot de nieuwste
onderzoeksinzichten en vakliteratuur. Dit versnelt innovatie en vooruitgang in
Nederland, het zorgt ervoor dat oplossingen voor maatschappelijke uitdagingen
sneller zullen landen in de maatschappij.
Open science zorgt voor transparantie en betrokkenheid bij de wetenschap en het zorgt
daarmee voor meer vertrouwen in de wetenschap door de maatschappij.140 Daardoor worden
uitkomsten van onderzoek eerder geaccepteerd. Door mensen bij de vormgeving van
onderzoek en bij onderzoeksresultaten te betrekken, kan open science bijdragen aan een
vermindering van maatschappelijk onbehagen.
De introductie van herkenbare FAIR-data en FAIR-gerelateerde diensten kan nieuwe markten
openen.







Uitvoering
Deze optie stelt voor om 30 mln. te investeren in de digitale onderzoeksinfrastructuur, waaronder
aansluiting bij internationale initiatieven. Daarbovenop wordt een impuls investering voorgesteld
in open science, met uiteindelijk 10 mln. structureel. Bij beide onderwerpen zijn kennis, expertise
en gebruikersondersteuning onderdeel van de investeringen.
Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
2021
2022
2023
2024
2025
Open Science
10
15
20
20
15
Digitale
30
30
30
30
30
onderzoeksinfrastructuur
Totaal

140

40

45

50

50

45

Struc.
10
30

40

Onderzoek laat een positief verband zien tussen kennis over en vertrouwen in wetenschap. Will. en J. de Jonge (2013),
Hoeveel vertrouwen hebben Nederlanders in wetenschap?, Den Haag, Rathenau Instituut.

Pagina 98 van 210

Innovatieve samenleving

14.

Verbeter beleid met beleidsexperimenten
Intensivering (37 mln.)

Omschrijving
Het voorstel is om experimenten te introduceren voor onderdelen van onderzoeks- en
innovatiebeleid waar onzekerheid bestaat over het effect. Bij beleidsexperimenten hebben
onderzoekers meer controle over de vormgeving van het instrument, zoals wie het instrument
gebruiken en wie niet. Dit maakt het mogelijk om de effectiviteit beter en breder te schatten én
inzicht te krijgen in de effecten van alternatieve voorwaarden.
Experimenten kunnen worden opgezet met verschillende doelen: de effectiviteit van bestaande
instrumenten meten; de werking van nieuwe instrumenten/interventies meten door een aantal
pilots op te zetten; en beter inzicht krijgen in wat het probleem precies is (werken partijen
bijvoorbeeld niet samen omdat ze elkaar niet kunnen vinden, i.e. coördinatiefalen, of omdat ze
tegengestelde belangen hebben?).
Deze maatregel heeft (ten minste) twee uitvoeringsopties. De eerste optie is het vrijstellen van
0,5% van het budget van elk onderzoeks- en innovatie-instrument om daarmee experimenten op
te zetten om de effectiviteit vast te kunnen stellen volgens de Theeuwes-methodiek.141 Hiermee
kunnen ieder jaar één of twee experimenten worden gedraaid, op grond van ideeën of
aanbevelingen uit adviezen. De tweede betreft het opzetten van een “Onderzoek en Innovatie
Testfonds” van jaarlijks 37 mln. waarmee de werking van het onderzoeks- en innovatiebeleid
getest kan worden.
Bij de eerste optie wordt het budget voor experimenten gelijkmatig verdeeld over het onderzoeksen innovatie-instrumentarium. Dit kan zowel budgetneutraal als via een intensivering. Als het
budgetneutraal wordt gedaan, gaat dit ten koste van het totale bedrag dat voor dit instrument
beschikbaar is. Het voordeel van de eerste optie is dat het over de hele linie van het
instrumentarium zorgt voor betere inzichten in wat werkt. Bij de tweede optie wordt gekozen voor
een select aantal experimenten, afhankelijk van waar de behoefte aan informatie over de
effectiviteit het grootst is. Een risico hiervan is dat alleen middelen worden vrijgemaakt voor
experimenteerruimte bij grote instrumenten (zoals de WBSO) en geen stappen worden gezet in
het meten van de effectiviteit van kleinere instrumenten, die bij elkaar opgesteld ook een hoog
bedrag vertegenwoordigen.
Effecten




141
142

Departementen nemen evaluaties van onderzoeks- en innovatie-instrumenten serieus. Wel
blijkt bij dit soort ex post evaluaties dat het vaak lastig om het effect van het instrument te
isoleren uit de statistische ruis. Voor slechts een beperkt deel van de instrumenten kan op
basis van een evaluatie een uitspraak gedaan worden over het effect. In sommige gevallen
kan door toevallige omstandigheden zoals een loting toch een effect geschat worden. Dit is
bijvoorbeeld gedaan door Cornet e.a. (2005, 2007) en Lemmers e.a. (2019) 142 in studies naar
het effect van innovatievouchers.
De kwaliteit van de beleidsevaluaties van het onderzoeks- en innovatie-instrumentarium is de
afgelopen jaren flink toegenomen. Toch is er vrijwel geen onderzoeks- of innovatie-instrument
waarbij een compleet overzicht bestaat over de doeltreffendheid voor de relevante
uitkomstmaten. Bij instrumenten die R&D beogen te stimuleren is in veel gevallen
Een half procent van de overheidsuitgaven aan R&D en innovatie is 37 mln. euro.
Zie bijvoorbeeld dit artikel: https://esb.nu/esb/20056034/innovatievouchers-zorgen-structureel-voormeer-innovatieactiviteiten.

Pagina 99 van 210

Innovatieve samenleving







bijvoorbeeld wel bekend wat het effect is op R&D-uitgaven (de ‘bang for the buck’) maar blijft
onzeker wat 2e- of 3e-orde effecten zijn, zoals op octrooien of productiviteit. Ook geven
evaluaties weinig inzicht in de effecten van een alternatieve vormgeving. Door experimenten
kunnen we hier beter zicht op krijgen en innovatiebeleid aanpassen op basis van
wetenschappelijke inzichten.
Door op een goede manier – zowel vooraf als achteraf – te monitoren, te testen en te
evalueren, kunnen ook de effecten van beleid met complexere doelstellingen beter gemeten
worden. Het huidige innovatiebeleid kent een aantal regelingen die primair gericht zijn op het
vergroten van R&D-uitgaven (wat relatief gemakkelijk gemeten kan worden) terwijl gericht
beleid complexere doelstellingen heeft. Door middel van experimenten, pilots en goede
evaluaties kan overheidsfalen worden gemitigeerd.
Ook digitalisering verandert de manier waarop bedrijven R&D uitvoeren. Een gevolg hiervan
kan zijn dat bestaande instrumenten minder goed aansluiten bij de werkwijze van bedrijven.
Beleidsexperimenten helpen om het nieuwe optimum te vinden.
Innovatie is op de lange termijn de belangrijkste drijver van arbeidsproductiviteitsgroei. Een
effectiever innovatiebeleid heeft daarom de potentie om op de langere termijn productiviteit
te verhogen.

Uitvoering
Beleidsexperimenten zijn uitvoerbaar. Op verschillende beleidsterreinen worden al grootschalige
beleidsexperimenten uitgevoerd. In Utrecht bijvoorbeeld met een alternatieve aanpak van de
bijstand.143 Omdat experimenten opgeschaald kunnen worden, variëren de kosten ervan. Met 37
mln. euro per jaar kan veel gedaan worden.
Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
2021
2022
2023
2024
2025
Regel 0,1% experimenten
0
0
0
0
0
(budgetneutraal)
Regel 0,1% experimenten
37
37
37
37
37
(intensivering)
Innovatietestfonds
37
37
37
37
37

143

Struc.
0
37
37

Zie bijvoorbeeld dit bericht: https://www.uu.nl/nieuws/weten-wat-werkt-utrechtse-wetenschappers-doenonderzoek-naar-betere-bijstand.

Pagina 100 van 210

Innovatieve samenleving

15.

Versterk de kennis- en innovatiepositie van de overheid
Budgetneutraal of tijdelijke intensivering (5 mln.)

Omschrijving
Om het innovatief vermogen binnen de publieke sector te vergroten is het belangrijk dat de
rijksoverheid zelf de capaciteiten, kennis en expertise heeft om kennis- en innovatiebeleid op te
bouwen, ten gunste van de externe kennisbasis en innovatieve ecosystemen die in de andere
fiches beschreven zijn. Ook is het belangrijk voor de overheid om in haar eigen organisatie ruimte
te bieden waarbinnen innovaties makkelijker tot stand kunnen komen.
In de praktijk richt de overheid haar geld en capaciteit grotendeels op de reguliere
werkzaamheden, en heeft ze te weinig aandacht voor de technologische en maatschappelijke
ontwikkelingen die een belangrijke invloed kunnen hebben op het effectief uitvoeren van haar
publieke taken. Om daarop te anticiperen zijn innovaties nodig die de publieke sector sneller,
slimmer, en goedkoper maakt, en dus beter laat functioneren. Vanuit die positie wordt de
overheid een sterke speler naast bedrijven en kennisinstellingen, om gezamenlijk
maatschappelijke transities te realiseren.
Dit betekent dat de overheidspartijen hun innovatieve vermogen dienen te versterken door:

Betere onderlinge kennisdeling over innovatie, bijvoorbeeld via de Rijks Innovatie Community
(in opbouw);

Betere onderlinge samenwerking, bijvoorbeeld over hoe om te gaan met kansen,
bedreigingen, juridische belemmeringen of ethische dilemma’s rond technologieën en de
maatschappelijke toepassing daarvan, voor zover ze aangewend worden voor innovaties in de
publieke sector zelf;

Het ontwikkelen van gezamenlijke innovatieve initiatieven, of het beter afstemmen daarvan
teneinde dubbelingen te voorkomen, als dit het collectieve belang dient van de Rijksoverheid.

Het initiëren van gezamenlijke innovatie-activiteiten die organisatie-overstijgende belangen
dienen omdat anders kansen zouden blijven liggen (denk aan ecosystemen, labs,
experimenteerruimten);

Het gezamenlijk verkennen van de innovatieve mogelijkheden van technologieën, die (bijna)
rijp zijn voor implementatie in het publieke domein, gebruikmakend van het hiervoor
ontwikkelde instrumentarium (innovatieradars JenV en defensie bijvoorbeeld);

Ontwikkelen van op innovatie gebaseerd competentie management (leiderschap) en
cultuurverandering (innovatieprojecten mogen bijvoorbeeld mislukken, dat verhoogt het
leervermogen van de overheid);

Ontwikkelen van specifiek op innovatie en technologie gerichte kennis en expertise – in
samenhang met maatschappelijke ontwikkelingen - binnen de Rijksoverheid.

Portfoliomanagement te organiseren: uitwerken van portfolio’s van innovatieprojecten
waarmee de voortrekkersrol van een groep samenhangende innovaties verdeeld kan worden
over verschillende organisatieonderdelen. Dit zorgt voor een spreiding van de lasten maar ook
van de opgedane kennis.144

Interne verantwoording integraal en opgavegericht te organiseren. Dit voorkomt
organisatorische schotten (departements- of Rijksbreed) zodat de gezamenlijke uitdagingen,
ook gezamenlijk aangegaan kunnen worden. Hierbij is flexibiliteit van belang. Zorg dat het
mogelijk is om mensen en middelen te (re)alloceren als er relevante kansen en uitdagingen
zich voordoen.

144

Een voorbeeld waar dit gebeurt is bij Waterschappen, waar innovatierichtingen zijn toebedeeld aan
verschillende groepen.

Pagina 101 van 210

Innovatieve samenleving

Bovenstaande activiteiten kunnen voor een belangrijk deel budgetneutraal worden uitgevoerd.
Alleen het uitvoeren van gezamenlijke activiteiten en het op gang houden van een vliegwielfunctie
daarvoor, vereist (beperkte) structurele financiering. Om dit te realiseren dient de Rijks Innovatie
Community omgevormd te worden tot een structureel en professioneel innovatieplatform. Dat
platform zal ten dienste staan van de samenwerking tussen de verschillende kennis-, innovatieen strategie-onderdelen van de departementen. De verwachting is dat hiermee het werk van de
departementen doelmatiger kan worden uitgevoerd en dat de overheid wendbaarder wordt, zodat
beter kan worden aangesloten op de dynamiek van het innovatielandschap. Het platform kan
zichzelf daarom indirect terugverdienen.
Effecten




Deze maatregelen vergroten de positie van de overheid als relevante speler in het
innovatie-landschap en maakt de uitvoering van publieke taken toekomstbestendiger en
wendbaarder.
Dit stelt de overheid beter in staat om gericht en proactief kennis- en innovatie te (laten)
ontwikkelen en te benutten voor het eigen werk.

Uitvoering




Uitvoering van deze maatregelen zou zowel departementaal als interdepartementaal
vormgegeven moeten worden. Verdere uitwerking kan plaatsvinden in
samenwerkingsverbanden binnen en tussen departementen op het gebied van kennis en
innovatie. Het inrichten van een rijks innovatie platform is goed uitvoerbaar, omdat
voortgebouwd kan worden op bestaande initiatieven.
Deze maatregelen kunnen deels budgettair neutraal vormgegeven worden door bestaande
budgetten anders in te zetten, maar als het gaat om het structureel maken van de
‘vliegwielfunctie’ zijn additionele investeringen en een structurele inzet op langere termijn
noodzakelijk.

Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+=saldoverslechterend)
2021
2022
2023
2024
Versterken innovatieve
0
0
0
0
vermogen van de overheid
Versterken RIC tot
1
2
4
5
Rijksbreed
innovatieplatform
Totaal

1

2

4

5

2025
0

Struc.
0

5

5

5

5

Pagina 102 van 210

Innovatieve samenleving

16. Creëer markten om maatschappelijke uitdagingen op te lossen
Budgetneutraal
Omschrijving
Deze beleidsoptie betreft het creëren van markten voor innovaties die gericht zijn op het oplossen
van complexe maatschappelijke uitdagingen. Naar dergelijke innovaties ontstaat niet automatisch
vraag (afzetmarkt). Dit komt omdat de innovatieve oplossing vaak duurder is dan bestaande
alternatieven doordat de (positieve en negatieve) externe effecten niet verdisconteerd worden in
de prijs. Door het creëren van een markt wordt het aantrekkelijk voor een ondernemer om
innovatieve producten te ontwikkelen die passen in die nieuwe markt. Marktcreatie kan onder
andere door het aanpassen van wet- en regelgeving, introduceren van normen, verboden en
fiscale prikkels, zetten van standaarden en beprijzing van externe effecten.
Om maatschappelijk onbehagen te voorkomen is een zo breed mogelijk maatschappelijk
draagvlak voor het achterliggende doel en de gekozen richting (bijv. CO2-neutraal in 2050) van
belang. Ook al is er breed maatschappelijk draagvlak, zullen er altijd gevestigde partijen zijn zowel in de EU als in Nederland – voor wie het creëren van nieuwe markten nadelig zal uit pakken
(“de dynamiek van winnaars en verliezers”). Politiek- en bestuurlijk lef is nodig om die lobby te
weerstaan.
Een goede wisselwerking tussen het stimuleren aanbod van innovaties via subsidies en de vraag
naar innovaties is cruciaal. Het is onwenselijk dat de politiek een norm, fiscale heffing of verbod
introduceert, terwijl er nog geen alternatief voor handen is dat op korte termijn opgeschaald kan
worden. Denk bijvoorbeeld aan het belasten van het gebruik van gas: zolang huishoudens geen
alternatief hebben leidt dit niet tot het meer verspreiden van innovaties. Ook zal de haalbaarheid
van een verdere belasting op vliegreizen binnen Europa, sterk samenhangen met de snelheid en
beschikbaarheid van treinreizen. Daarom is het belangrijk dat het beleid een op elkaar
afgestemde combinatie is van het stimuleren van onderzoek en innovatie via subsidies en
marktcreatie. Het stimuleren van onderzoek en innovatie via directe subsidies is uitgewerkt in
fiche 2 (Versterkt gericht beleid voor maatschappelijke uitdagingen).
Effecten
Stabiel overheidsbeleid, vanuit een langetermijnvisie, is een randvoorwaarde voor het welslagen
van dit beleid. Een kortetermijnvisie kan voorkomen worden door akkoorden te sluiten die een
langere tijdshorizon hebben (zoals het Klimaatakkoord of het Deltaprogramma). Het voordeel van
het zetten van een “stip op de horizon” is dat investeringsonzekerheid wordt weggenomen en
private R&D-investeringen in de maatschappelijke gewenste richting uitgelokt worden. Omdat
maatschappelijke uitdagingen doorgaans mondiaal zijn, biedt dit op den duur ook exportkansen.
Voorbeelden van effectief marktcreatiebeleid uit het verleden zijn:

Regulering: bij nieuwbouw geen gasaansluiting meer.

Normering: labels die gezondheid van voedselproducten inzichtelijk maken voor consument;
richtlijnen voor CO2-uitstoot auto’s, of bv Euro 6 eis voor schone vrachtwagens.

Standaardisering: stekkers voor elektrische auto’s.

Exploitatiesubsidies: SDE+, waardoor in snel tempo wind of zee goedkoper wordt

Fiscale prikkels: fiscale voordelen voor elektrische auto’s.

Verboden: een verbod op het gebruik van bepaalde vervuilende technologieën (zinkanodes)
bij de aanleg van windmolens gaf een directe impuls aan de vraag naar alternatieve
technologieën.

Pagina 103 van 210

Innovatieve samenleving



Innovatiegericht inkopen is ook een manier om de vraag naar innovatie te bevorderen. Deze
wordt uitgewerkt in fiche 8 (Jaag innovatie aan via innovatiegericht inkopen).

Voorbeelden van marktcreatie die nog geïmplementeerd kunnen worden:

Fiscale prikkels: belasting op suikerhoudende producten; heffing op vlees om plantaardige
vleesvervangers te stimuleren.

Regulering: eisen ten aanzien van minimale inzet recyclaat in nieuwe producten.

Verboden: verbieden van verpakkingsmateriaal dat slecht recyclebaar is.
Uitvoerbaarheid






Nederland heeft niet overal invloed op. Sommige normen of wet- en regelgeving worden in de
EU vastgesteld, of zijn alleen effectief als ze ook in andere landen worden doorgevoerd. In dat
geval speelt diplomatie een belangrijke rol om allianties te smeden en doorbraken te forceren.
Over het introduceren van normen etc. wordt vaak door de overheid (op politiek niveau)
besloten. Voor marktcreatie is overleg met het bedrijfsleven noodzakelijk, maar uiteindelijk
moet het onafhankelijke politieke besluitvorming zijn.
Het introduceren van normeringen of heffingen kan zorgen voor een ongelijk speelveld t.o.v.
andere landen. De risico’s hiervoor voor het verdienvermogen moeten niet uit het oog worden
verloren.

Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
Of marktcreatie budgettaire gevolgen heeft, hangt af van de vormgeving: het introduceren van
normen of aanpassen van wet- en regelgeving kan budgetneutraal. Beprijzing levert zelfs
middelen op. Exploitatiesubsidies om onrendabele toppen te compenseren vragen wel extra
investeringen.

Creëer markten om
maatschappelijke
uitdagingen op te lossen

2021
0

2022
0

2023
0

2024
0

2025
0

Struc.
0

Pagina 104 van 210

Innovatieve samenleving

17.

Maak Maatschappelijk verantwoord innoveren de norm
Budgetneutraal

Omschrijving
Doordat technologieontwikkeling steeds sneller gaat, schept deze ook nieuwe maatschappelijke
uitdagingen. Denk daarbij aan ethische vragen rond genetische modificatie of vragen rond
cybersecurity (bijvoorbeeld het kraken van cryptografie met de kwantumcomputer), privacy, het
recht om niet geanalyseerd c.q. vergeten te worden, en het opslaan van DNA in forensische
databanken.
Deze beleidsoptie betreft het stellen van eisen aan subsidies aan innovatieve bedrijven en
onderzoeksinstellingen om ervoor zorgen dat onderzoekers/ontwikkelaars reeds in de
onderzoeksfase rekening houden met publieke waarden, voor zover deze naar verwachting in het
geding kunnen zijn. Dit kan door in de calls expliciet te eisen om hier aandacht aan te besteden.
Indieners moeten onderbouwen welke publieke waarden mogelijk in het geding zijn, inclusief
eventuele onzekerheden daaromtrent. Vervolgens moeten ze in hun voorstel laten zien hoe ze
daar rekening mee gaan houden. Het is niet altijd even makkelijk om in te schatten wat voor
ethische gevolgen bepaalde innovaties hebben, ook omdat ethische normen en perspectieven
steeds aan verandering onderhevig zijn. Niettemin is het belangrijk dat hier in een vroeg stadium
over nagedacht wordt, om eventuele problemen (hoge kosten/desinvesteringen) in latere fasen,
bijvoorbeeld als het product op de markt komt, te voorkomen.
Deze beleidsopties is in lijn met het recente AWTI-advies “Krachtiger kiezen voor
sleuteltechnologieën”. Daarin wordt gepleit voor een integrale aanpak in het onderzoeks- en
innovatiebeleid, waarbij uitdrukkelijk ook aandacht wordt besteed aan maatschappelijke en
ethische vraagstukken van nieuwe toepassingen.145
Effecten
Een risico bij technologieontwikkeling is dat deze niet geaccepteerd wordt in de samenleving
doordat gebruikers niet betrokken zijn, of van tevoren onvoldoende is nagedacht over publieke
waarden zoals veiligheid, duurzaamheid, privacy en transparantie. Denk hierbij aan de moeizame
introductie van het elektronisch patiëntendossier. Door hier vroegtijdig aandacht voor te vragen
kan in de toekomst de kans worden verkleind dat technologieën en toepassingen daarvan niet op
voldoende zijn getoetst op maatschappelijke en ethische vraatstukken.
Uitvoering
De beleidsoptie is uitvoerbaar. In Europese Horizon 2020 calls is het standaardpraktijk dat er –
voor zover relevant – verplicht aandacht moet zijn voor zaken als veiligheid/gezondheid (bijv.
bepalen toxiciteitsindicatoren), ethiek, gender, etc.
Nederland heeft met betrekking tot nanotechnologie een traditie van benaderingen die zich
richten op integratie:

NanoNed programma: heeft naast nano-onderzoek parallel veiligheidsonderzoek
gestimuleerd. Hierbij was er nog beperkte integratie tussen beide sporen.

NanoNextNL programma: heeft met succes geëxperimenteerd met meer integratie tussen
nano-onderzoek en veiligheidsonderzoek. Daarin werd 10% van de middelen gealloceerd om

145

Quote uit advies: “Om mee te kunnen blijven doen op het wereldwijde hightechtoneel, moet de regering
meer richting geven aan investeringen in de ontwikkeling van sleuteltechnologieën. Daarvoor is een
integrale aanpak nodig die de krachten bundelt en economische kansen, maatschappelijke uitdagingen en
publieke waarden met elkaar verbindt.”

Pagina 105 van 210

Innovatieve samenleving

bij alle activiteiten in het programma het risicoaspect integraal mee te nemen. Via dit
programma zijn alle PhD’s risicobewust gemaakt.
Het rapport ‘Voorbereid op de praktijk’ van het Rathenau Instituut geeft een serie praktische
aanwijzingen om maatschappelijke inbedding door middel van arrangementen al vooraf in te
bouwen in onderzoeks- en innovatieprogramma’s.146
Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
Deze beleidsoptie kan budgetneutraal worden vormgegeven, omdat het vooral een kwestie is van
bewustwording.
2021
2022
2023
2024
2025 Struc.
Maak Maatschappelijk
0
0
0
0
0
0
verantwoord innoveren de
norm

146

Sikma, T., P. Verhoef en J. Deuten (2019), Voorbereid op de praktijk – Anticiperen op de maatschappelijke
inbedding van innovatie bij onderzoeks- & ontwikkelprogramma's. Den Haag: Rathenau Instituut.

Pagina 106 van 210

Innovatieve samenleving

18.

Verlaag matchingsdruk en competitiedruk
Budgetneutraal

Omschrijving
Onderzoek is de afgelopen jaren in toenemende mate gefinancierd uit de 2e en 3e geldstroom,
respectievelijk NWO en EU/private financiering. Omdat die budgetten niet dekkend zijn voor alle
kosten die gemaakt worden door onderzoeksinstellingen, moeten onderzoeksinstellingen steeds
meer financiering uit de 2e en 3e geldstroom matchen met geld uit de 1e geldstroom, c.q. uit hun
basisfinanciering. Matching houdt in dat onderzoeksinstellingen zelf moeten bijleggen op
verworven onderzoeksmiddelen uit de 2e en 3e geldstroom, in de vorm van personeel,
infrastructuur, huisvesting en in sommige gevallen cash. Met matching committeren
onderzoeksinstellingen zich aan projecten gefinancierd uit de 2e en 3e geldstroom en worden
faciliteiten efficiënt ingezet.147 Onderzoeksinstellingen kiezen er op die manier voor hun
onderzoeksagenda mede te laten bepalen door de 2e en 3e geldstroom, maar dat zet wel hun 1e
geldstroom respectievelijk hun basisfinanciering onder druk.
Door de tarieven die NWO betaalt bij ieder gehonoreerd onderzoeksvoorstel te verhogen, wordt
voorkomen dat onderzoeksinstellingen dit geld zelf moeten matchen en hoeven
onderzoeksinstellingen minder bij te dragen vanuit hun basisfinanciering. NWO kan hierdoor
minder onderzoeksprojecten financieren, bij een gelijkblijvend budget van de tweede geldstroom
(NWO).
De aanvraagdruk bij NWO zal waarschijnlijk stijgen en de honoreringspercentages zullen dalen.
Deze beleidsoptie moet daarom gepaard gaan met maatregelen om de aanvraagdruk tegen te
gaan, in samenspraak met NWO en de onderzoeksinstellingen. NWO en de VSNU hebben recent al
gezamenlijk plannen gemaakt om de competitiedruk te verlagen, beschreven in het integraal plan
‘verlagen druk op het systeem’.148 Daarin stellen zij onder andere een nieuwe balans in erkennen
en waarderen van wetenschappers voor, en om minder de nadruk te gaan leggen op kwantiteit
(zoals aantallen publicaties). Dit laatste zal overigens in internationaal verband moeten gebeuren,
vanwege de manier waarop wetenschappers en universiteiten internationaal worden gewaardeerd.
Effecten






Door matching komt onderzoeksfinanciering uit de eerste geldstroom onder druk te staan, en
daarmee de ruimte voor ongebonden onderzoek en onderwijs. Bij een intensivering van de
budgetten in de tweede geldstroom, wordt de balans verstoord als de eerste geldstroom van
universiteiten niet meegroeit. Door het budget per gehonoreerd voorstel te vergroten wordt
dit voorkomen.
Bij verhoging van de tarieven van NWO, zal de onderzoeksinstelling minder kosten maken
voor deze onderzoeksprojecten. De onderzoeksinstelling kan vervolgens de vrijgemaakte
budgetten op een andere manier inzetten. Deze vrijgemaakte budgetten zijn onderdeel van de
eerste geldstroom respectievelijk de basisfinanciering en de onderzoeksinstelling kan daardoor
zelf beslissen waarvoor deze budgetten worden ingezet, bijvoorbeeld ook voor onderwijs of
voor faciliteiten.
Daarnaast kunnen sommige maatregelen tegen de aanvraagdruk de wetenschappelijke
vrijheid van individuele onderzoekers inperken: zij hebben minder mogelijkheden om
onderzoeksideeën uit te voeren die niet passend zijn bij het beleid van de
onderzoeksinstelling.

Koier, E., B. van der Meulen, E. Horlings en R. Belder (2016), Chinese borden. Financiële stromen en
prioriteringsbeleid in het Nederlandse universitaire onderzoek. Rathenau Instituut.
148
https://vsnu.nl/files/documenten/Domeinen/Personeel/Integraal_plan_verlagen_druk_op_het_systeem.pdf
147

Pagina 107 van 210

Innovatieve samenleving

Uitvoering
De problemen in de wetenschap zoals aanvraagdruk en matchingsdruk zijn groot, meervoudig en
complex, want onderling verweven. Deze oplossing is relatief eenvoudig uit te voeren, maar
vereist wel nauwe betrokkenheid van NWO en onderzoeksinstellingen voor een integrale
benadering van de problematiek. Bovendien ziet het niet op de Europese middelen; daarvoor blijft
de problematiek onverkort van kracht.
Het bedrag blijft budgettair gelijk, NWO keert een hogere vergoeding uit per onderzoeksproject en
het aantal onderzoeksprojecten wat gefinancierd wordt zal daardoor dalen.
Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
2021
2022
2023
2024
2025
Verlaag matchingsdruk en
0
0
0
0
0
competitiedruk

Struc.
0

Pagina 108 van 210

Innovatieve samenleving

19.

Moderniseer het nationaal octrooisysteem
Budgetneutraal

Omschrijving
Uit de Beleidsevaluatie van het Intellectuele Eigendomsbeleid 2018 volgt dat met name kleinere
ondernemingen (mkb en startups) nog onvoldoende gebruikmaken van bescherming op grond van
het octrooirecht149. Dat komt o.a. door de potentiële hoge kosten en complexiteit van het
systeem. Het voorstel is daarom om het nationale octrooisysteem toegankelijker te maken voor
het mkb, startups en kennisinstellingen. Het voorstel bestaat uit de volgende onderdelen:
1) de introductie van een voorlopige octrooiaanvraag
De stap om over te gaan tot octrooibescherming is voor kleine bedrijven en (universitaire)
startups vaak te groot. Daaraan kunnen verschillende redenen ten grondslag liggen. Zo kan het
zijn dat in het stadium waarin een octrooiaanvraag moet worden ingediend (als de uitvinding nog
niet is geopenbaard) nog onzekerheid bestaat over de waarde van de uitvinding of de
exploitatiemogelijkheden. Soms ontbreekt de tijd om die onzekerheid (deels) weg te nemen,
bijvoorbeeld vanwege een aanstaande productpresentie op een beurs. Voor universiteiten en
andere kennisinstellingen kan de druk om te publiceren soms conflicteren met een tijdige
octrooiaanvraag. Daaraan kan tegemoetgekomen worden door de introductie van een methode
om een eerste vorm van (grove) bescherming vast te leggen via een vereenvoudigde procedure,
een voorlopige octrooiaanvraag. Beoogd wordt de uiteindelijke octrooiaanvraag kwalitatief sterker
te maken en de aanvrager meer rechtszekerheid te bieden. De voorlopige octrooiaanvraag is een
laagdrempeliger alternatief voor de invoering van een grace period.150
2) de introductie van de mogelijkheid om een octrooiaanvraag op verzoek te laten toetsen
Ook het vooruitzicht van (potentieel hoge) kosten voor het opstellen van een octrooiaanvraag en
de handhaving van het octrooi via de rechter weerhoudt bedrijven ervan om een octrooi aan te
vragen. Wanneer wel voor octrooibescherming wordt gekozen blijft het onzeker wat de waarde is
van de innovatie. Dat komt omdat nationale octrooiaanvragen niet inhoudelijk worden getoetst en
dus altijd verleend worden. Die onzekerheid kan een belemmering zijn voor de octrooihouder zelf,
maar ook voor concurrenten en financiers. Bovendien is de kans groter dan bij een getoetst
octrooi dat een bedrijf in een juridisch geschil verwikkeld raakt over een octrooi dat uiteindelijk
voor de rechter geen standhoudt. Als een concurrent die beschermde uitvinding van een MKB-er
namaakt effectief kan worden aangesproken door de uitvinder/octrooihouder, is dit bevorderlijk
voor het innovatieklimaat.
Voor het Nederlandse innovatieve MKB valt een belangrijke stimulans voor innoveren en
onderzoek weg, omdat investeringen hierin niet of veel moeilijker kunnen worden terugverdiend.
Om de zekerheid over de waarde van een octrooi te vergroten wordt voorgesteld om de
mogelijkheid op verzoek de octrooiaanvraag te laten toetsen te introduceren. Een getoetst octrooi
is inhoudelijk beoordeeld op de criteria van nieuwheid, inventiviteit en industriële toepasbaarheid.
Om het laagdrempelige karakter te behouden, kan de aanvrager verzoeken om toetsing, maar het
is geen verplichting. De octrooihouder heeft met een getoetst octrooi een sterkere positie bij het
aantrekken van investeringen, maar staat ook sterker in het geval van een juridisch geschil.

149
150

Een octrooi is een exclusief recht van maximaal 20 jaar om een technische innovatie te exploiteren.
In de brief aan de Tweede Kamer van 31 januari 2019 (Kamerstukken II 2018/19, 30635, nr. 6.) is
geconcludeerd dat een grace period voordelen heeft, maar dat de invoering ervan in Nederland momenteel
noch wenselijk noch haalbaar is.

Pagina 109 van 210

Innovatieve samenleving

3) de versterking van de positie van de exclusieve licentienemer
Een getoetst octrooi maakt het ook aantrekkelijker om de in het octrooi beschermde kennis te
delen via licenties. Om het aangaan van licenties verder te stimuleren is het voorstel om de
positie van een exclusieve licentienemer te versterken. Dat kan door de exclusieve licentienemer
de bevoegdheid te geven om zelfstandig op te kunnen treden tegen inbreuk. Momenteel is het
voor de houder van een exclusieve licentie die als enige de geoctrooieerde uitvinding mag
exploiteren, niet mogelijk om zelfstandig het octrooi te handhaven. De licentienemer is daarvoor
afhankelijk van de octrooihouder, terwijl de licentienemer vaak direct nadeel ondervindt van een
inbreuk.
4) de introductie van een oppositiemogelijkheid
Een ander probleem waar met name het mkb tegenaan loopt is dat de geldigheid van een
nationaal octrooi van een concurrerende onderneming momenteel alleen in een procedure bij de
burgerlijke rechter kan worden betwist. Deze procedure moet gevoerd worden door een advocaat.
Dit is een dure en relatief lange procedure. Een ander voorstel is om daarom een zogenoemde
oppositiemogelijkheid in te voeren. Daarmee kan laagdrempeliger (bij Octrooicentrum Nederland,
niet bij de rechter) en eenvoudiger worden voorkomen dat octrooien die ongeldig blijken te zijn,
van kracht blijven. In vergelijking met een procedure bij de rechter is een oppositieprocedure
meer technisch-inhoudelijk, korter en goedkoper.
5) de mogelijkheid om een PCT-aanvraag direct in Nederland te kunnen voortzetten.
Vanuit de praktijk is verder de wens uitgesproken om het systeem voor internationale
octrooiaanvragen (op basis van de Patent Cooperation Treaty (PCT)) beter te laten aansluiten om
het nationale octrooisysteem. Een zogenoemde PCT-aanvraag resulteert niet in een verleend
octrooi; daarvoor moet de procedure vervolgd worden bij het Europees Octrooibureau (EOB).
Daaraan zijn relatief hoge kosten verbonden en de procedure bij het EOB duurt lang. De
mogelijkheid wordt daarom gecreëerd om een PCT-aanvraag direct in Nederland te kunnen
voortzetten via een voordeligere en snellere procedure bij Octrooicentrum Nederland. Voor
bedrijven die in eerste instantie kiezen voor een internationale octrooiaanvraag wordt het
daarmee aantrekkelijker om alsnog, bijvoorbeeld na een beter inzicht in de waarde van het
octrooi of een veranderd businessmodel, voor octrooibescherming in Nederland te kiezen.
De verwachting is dat bovenstaande voorstellen zullen bijdragen aan een meer laagdrempelige
toegang tot het nationale octrooisysteem, hogere kwaliteit octrooibescherming en meer
rechtszekerheid voor octrooihouders én voor derden. Efficiënte aanvraagprocedures en betere
handhavingsmogelijkheden dragen bij aan een goed werkend octrooisysteem.
Effecten






Het Nederlandse stelsel van intellectuele eigendomsrechten, waar het octrooirecht onderdeel
van uitmaakt, draagt bij aan de versterking van het innovatievermogen van de Nederlandse
kenniseconomie.
Met genoemde voorstellen moet het systeem toegankelijker worden voor met name kleine
ondernemingen en kennisinstellingen. Daardoor blijft het nationale systeem toegevoegde
waarde behouden naast het duurdere Europese systeem via het Europees Octrooibureau
(EOB).
Juist voor het mkb is het van belang dat de toegang laagdrempelig is. Grote, internationaal
opererende bedrijven kiezen vaker voor octrooibescherming in meerdere landen tegelijk via
het Europese systeem. Zij hebben vaak specialisten in huis met kennis van octrooi-, licentieen handhavingsstrategieën. Voor deze bedrijven is een nationaal octrooi minder interessant.

Pagina 110 van 210

Innovatieve samenleving

Uitvoerbaarheid
De voorstellen zijn in samenspraak met Octrooicentrum Nederland, de octrooiverlenende instantie
in Nederland, tot stand gekomen en goed uitvoerbaar. Bepaalde onderdelen (oppositie, toetsing
op verzoek) zullen leiden tot hogere uitvoeringskosten bij Octrooicentrum Nederland. Andere
onderdelen, met name waar procedures worden vereenvoudigd, zullen leiden tot minder
uitvoeringskosten.
Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
De (verandering in) uitvoeringskosten die met deze optie gemoeid gaan zijn niet precies in te
schatten: er zijn onderdelen (zoals oppositie en toetsing op verzoek) die hogere uitvoeringskosten
met zich meebrengen voor het Octrooicentrum Nederland. Tegelijk zijn er ook andere onderdelen
waar procedures worden vereenvoudigd, wat leidt tot minder uitvoeringskosten. Het totale effect
zou in kaart moeten worden gebracht door Octrooicentrum Nederland, indien voor deze
beleidsoptie wordt gekozen. De eventueel per saldo hogere uitvoeringskosten kunnen ten dele in
rekening worden gebracht bij de gebruikers, en gaan voor het overige ten koste van de
octrooiontvangsten.

Moderniseer het nationaal
octrooisysteem

2021
0

2022
0

2023
0

2024
0

2025
0

Struc.
0

Pagina 111 van 210

Innovatieve samenleving

20.

Bespaar door de impact en doelmatigheid van fiscale
ondernemerschapsregelingen te vergroten
Besparing (1.175 mln.)

Omschrijving







Een aantal fiscale ondernemerschapsregelingen schrappen: meewerkaftrek en de fiscale
oudedagsreserve.
Twee fiscale ondernemerschapsregelingen samenvoegen: de zelfstandigenaftrek en de
startersaftrek en deze beperken in de tijd tot 3 jaar. Dit kan evt. met opt-outs om er langer
voor in aanmerking te komen, bijv. als voldoende vermogen is opgebouwd, een voldoende
niveau van investeringen aanwezig is of voldoende personeel is aangenomen.
Beperken van de mkb-winstvrijstelling tot 10% in plaats van 14%. Is alleen voor IBondernemers; beperking zet aan tot professionalisering.
Binnen de MIA, VAMIL en Energie-investeringsaftrek wordt er op de milieulijst gerichter
producten toegevoegd die aansluiten bij de missies en alleen hoogst innovatief zijn.
Ombouwen kleinschaligheidsinvesteringsaftrek in een investeringsregeling voor IBondernemers om de werking te verbeteren.

Effecten
Doel is de effectiviteit van het fiscale ondernemerschapsinstrumentarium in termen van innovatie
te verhogen door deze te richten op groeiende, innovatieve ondernemers i.p.v. op alle
ondernemers. Het meer richten op groei van de fiscale ondernemerschapsregelingen heeft een
positief effect op innovatie, werkgelegenheid en investeringen (in menselijk en overig kapitaal).
Met deze maatregelen ontvangen alleen ondernemers subsidie die positieve resultaten laten zien
van hun ondernemerschap waarbij ingezet wordt op ondernemers die groeien in productiviteit.
Hierdoor ontstaan kwalitatief betere ondernemers die een positief effect hebben op groei en welke
ook meer aan innovatie zullen doen. Ook wordt met deze maatregel het instrumentarium
vereenvoudigd. Wel is het van belang dat de inkomenseffecten bij het afschaffen van fiscale
maatregelen in ogenschouw worden genomen.
Uitvoering
Het schrappen, samenvoegen, beperken van regelingen in de tijd en beperken van de mkbwinstvrijstelling is uitvoerbaar op korte termijn en kan tot lagere uitvoeringskosten leiden in de
toekomst. Uitvoerbaarheid van eventuele opt outs moet worden bezien.
De raming is dat het aanpassen van het mkb-winstvrijstellingspercentage tot een besparing van
ca. € 590 mln. leidt, en de toekomstige grondslag-aanpassing (vanaf 2025 e.v.) tot een
additionele € 120 mln. besparing.
Op termijn is met deze beleidsoptie in totaal € 1,175 mld. te besparen. Bij het specifieker ramen
van de budgettaire consequenties dient te worden ingeschat in hoeverre aan het aantal
ondernemers dat gebruikmaakt van de regeling afneemt door de wijziging.

Pagina 112 van 210

Innovatieve samenleving

Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
Type regeling

2025

Struc.

Meewerkaftrek
FOR-aftrek

93
93

0
0

-8
-80

-8
-80

-8
-80

-8
-80

-8
-80

KIA
MIA-VAMIL-EIA

386
296

0
0

0
0

0
0

0
0

0
-10

0
-57

mkb-WV
ZA+Startersaftrek

2.065
1.794

0
0

-148
-60

-295
-112

-443
-110

-710
-292

-710
-320

0

-296

-495

-641 -1.100 -1.175

Totaal

Budgettair beslag 2021 2021 2022 2023 2024

Pagina 113 van 210

Innovatieve samenleving

21.

Bespaar door strengere criteria WBSO
Besparing (200 mln)

Omschrijving
De WBSO aanscherpen/versoberen door een of meer van de volgende opties:
 Bepaalde kosten en uitgaven met een algemeen karakter die (over het algemeen) een minder
direct verband hebben met R&D (zoals gas, water en licht) uitsluiten. Dit verhoogt naar
verwachting de efficiëntie van de regeling.
 Een of meer parameteraanpassingen om het innovatieve karakter van de WBSO verder te
verhogen, waarmee het totale WBSO-budget lager uitvalt.
Effecten




De opzet en uitvoering van de WBSO, waarbij verrekening via loonheffing plaatsvindt en alle
projecten vooraf worden getoetst geldt internationaal als een best practice, maar heeft wel
afnemende opbrengst per euro. Met aanscherpen kan deze opbrengst weer sterker worden.
Doordat de voorwaarden voor WBSO en fiscale innovatieregelingen in andere landen op dit
moment al vergelijkbaar zijn, kan een verscherping van de voorwaarden in de WBSO leiden tot
een verslechtering van het vestigingsklimaat en/of van de concurrentiepositie voor innovatieve
bedrijven.

Uitsluiten bepaalde kosten
 Voor de WBSO komen in beginsel alle kosten in aanmerking die direct toerekenbaar zijn aan
S&O. De optie om bepaalde kosten uit te sluiten zorgt voor de aanscherping
 De verwachting is omdat kosten als gas, water en licht (en wellicht ook andere kosten en/of
uitgaven van een meer algemene aard) een minder direct verband houden met S&O, de
tegemoetkoming daarin de additionaliteit van de WBSO als geheel verlagen. Hierbij moet de
kanttekening worden gemaakt dat deze kosten soms juist wel een direct verband houden met
de S&O zoals bij het kweken van nieuwe gewassen. Er kunnen sectorspecifieke gevolgen zijn.
Aanpassen parameters:
Criteria: Percentage eerste schijf

De WBSO is door de opzet (32 procent voordeel over de eerste €350.000,- aan kosten) zeer
gunstig voor het mkb. Zeker internationaal gezien. Uit de meest recente evaluatie bleek niet
dat sterkere ondersteuning van het MKB meer S&O oplevert. Het percentage eerste schijf zou
dus verlaagd kunnen worden, waarbij starters de eerste 5 jaren wel een voordeelpercentage
van 40 procent kennen. Hiermee gaat er met name minder WBSO-voordeel naar kleine
projecten in (niet startende) kleine bedrijven en gaat het innovatieve gehalte van de WBSO
vermoedelijk verder omhoog.
Criteria: Percentage TWO/ontwikkelingsprojecten

De WBSO kent 2 categorieën. Technisch Wetenschappelijk Onderzoek (Research) en
Ontwikkelingsprojecten (Development). De meeste WBSO-projecten (>90 procent) vallen in
de categorie van ontwikkelprojecten. Beiden zijn belangrijk voor innovatie. Een variant in de
beleidsoptie is om de WBSO te richten op onderzoek dat verder van de markt af staat, is het
voordeel voor de categorie TWO te verhogen (naar bijvoorbeeld 20 procent) en dit te dekken
met een verlaging van (het) percentage(s) voor ontwikkelingsprojecten. Het aanpassen van
de schijven leidt ook tot keuzes voor meer nadruk op MKB (grootste impact bij falen van
innovatie) of meer op grootbedrijf als onderdeel vestigingsklimaat.

Pagina 114 van 210

Innovatieve samenleving






Verlaging van de parameters heeft een ongunstig effect op het vestigingsklimaat en wijkt af
om aan de OESO-doelstelling van 2,5 procent van het BBP aan uitgaven voor innovatie te
komen.
De arbeidsproductivitetisgroei neemt af, doordat de R&D-investeringen afnemen en het
vestigingsklimaat verslechterd. Scherpere criteria kunnen impact op vestigingsklimaat hebben.
Door de schijven aan te passen wordt ook een afweging gemaakt tussen het stimuleren van
het mkb en het grootbedrijf, en daarmee het vestigingsklimaat. De evaluatie suggereert dat de
WBSO minder additioneel is, mogelijk door de sterkere stimulering in de WBSO, voor kleine
(<10 werknemers) bedrijven, al zijn hierin niet de effecten van de WBSO op de beslissing om
te beginnen met R&D meegenomen. Zeker op de lange termijn ligt het voor de hand dat het
mkb meer behoefte heeft aan WBSO-stimulering, omdat de financiële risico’s die samenhang
met het mislukken van S&O voor het mkb relatief groter zijn.

Uitvoering
Alle voorstellen zijn uitvoerbaar. Afhankelijk van hoe ver de criteria worden aangescherpt, leidt dit
tot een budgettaire opbrengst, die in een variant als volgt zou kunnen worden ingevuld.
Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
Grondslag 2021 2022 2023 2024

2025

Struc.

Aanscherping WBSO

-200

-200

1.287

-50

-100

-150

-200

NB Hoewel de Innovatiebox geen onderdeel uitmaakt van de grondslag van deze BMH-werkgroep, is dit wel
een fiscale regelingen bedoeld om innovatie te stimuleren. Vanuit innovatieperspectief is de effectiviteit van de
WBSO hoger dan die van de Innovatiebox. Daarbij moet worden opgemerkt dat de Innovatiebox naast
innovatie ook is gericht op het versterken van het vestigingsklimaat. Het versoberen van de Innovatiebox zou
overwogen kunnen worden als alternatief voor een versobering van de WBSO. Daarbij moet worden
meegewogen wat het effect is op het Nederlandse vestigingsklimaat en hoe dat zich internationaal verhoudt,
en dat de Innovatiebox recentelijk al tweemaal is versoberd, door het tarief te verhogen van 5 procent naar 7
procent en vervolgens naar 9 procent.

Pagina 115 van 210

Innovatieve samenleving

22.

Bespaar op vrij of thematisch onderzoek NWO
Besparing (200 mln.)

Omschrijving
Deze beleidsoptie stelt een bezuiniging voor van 200 mln. euro (20 procent op de grondslag van
OCW), met daarin twee verschillende werkwijzes om te komen tot deze bezuiniging. Deze sluiten
elkaar niet uit en een combinatie is ook mogelijk.
Optie 1: Bezuinigen op thematische middelen
Binnen het kennis-en innovatiesysteem, zijn investeringen in de brede kennisbasis met excellent
vrij en ongebonden onderzoek dat gericht is op de lange termijn niet vanzelfsprekend. In deze
bezuinigingsoptie wordt voornamelijk bezuinigd op thematisch onderzoek: de middelen voor PPS
worden gehalveerd (nu 100 mln.) en het thematische onderzoek in de NWA (nu 30 mln.)
verdwijnt.
 Middelen voor publiekprivate samenwerking (PPS) (- 50 mln.)
 Nationale Wetenschapsagenda (NWA) actielijn 2, inclusief bijdrage van vakdepartementen (30 mln.)
 Resterende middelen OCW-grondslag, met uitzondering van open competitie en grootschalige
onderzoeksinfrastructuur (-20 mln.)
Optie 2: Bezuinigen op vrij en ongebonden onderzoek
Met deze keuze wordt deels bezuinigd op de talentprogramma’s (nu 177 mln), een programma
voor vrij en ongebonden onderzoek. De talentprogramma’s van NWO (de Vernieuwingsimpuls),
bieden persoonsgebonden financiering voor de toekomstige topgroep van wetenschappelijke
onderzoekers binnen alle disciplines en over de gehele breedte van wetenschappelijke onderzoek.
Op basis van wetenschappelijke excellentie worden de voorstellen van onderzoekers geselecteerd.
Daarnaast zijn er ook andere specifieke programma’s om diversiteit in de wetenschap te
bevorderen. Met deze beleidsoptie richt NWO zich nauwelijks meer de doorstroom en het
aantrekken van wetenschappelijke talent.
 NWO-talentprogramma’s stoppen (- 100 mln.)
Effecten






De middelen verdeeld via NWO bevorderen de kwaliteit in vrij en thematisch onderzoek,
dragen bij aan het selecteren en opleiden van talent, dragen bij aan afstemming en
samenwerking in de bouw van en toegang tot onderzoeksfaciliteiten, en heeft een functie in
kennistransfer en impact.
Bij Optie 1: Bezuinigen op thematische middelen wordt thematisch onderzoek evt. elders
belegd en bespaard op de middelen bij NWO. Hierdoor zal er op korte termijn minder ruimte
zijn om op gerichte thema’s te sturen in onderzoek en innovatie. OCW stelt middelen ter
beschikking om financiering bij private partijen en departementen verder uit te lokken en
brengt NWO in positie om de uitvoering op zich te nemen. Zodat NWO kan zorgen voor
synergie tussen programma’s en thematische vragen, voor samenwerking in de kennisketen en
voor het bewaken van de kwaliteit van onderzoek. Bij bezuinigingen kan NWO deze rol niet
meer op zich nemen en zullen andere partijen de financiering van thematisch onderzoek
moeten dragen.
Optie 2: Bezuinigen op vrij en ongebonden onderzoek veronderstelt dat onderzoeksinstellingen
zelf verantwoordelijk zijn voor het aantrekken en laten doorstromen van wetenschappelijke
talentvolle staf, terwijl onderzoeksinstellingen aangeven daar op dit moment niet de
mogelijkheden voor te hebben In 2018 hebben 271 talentvolle onderzoekers een beurs uit de
Vernieuwingsimpuls ontvangen om daarmee hun wetenschappelijke carrière een impuls te

Pagina 116 van 210

Innovatieve samenleving

geven. (154 VENI-, 85 VIDI-en 32 VICI-beurzen), deze projecten een looptijd van 3-5 jaar en
Vidi-en Vici-Laureaten stellen vaak een klein team van PhD-en postdoc-onderzoekers aan. Dit
wetenschappelijk talent kan niet doorstromen binnen de brede wetenschap. Als laatste kunnen
met de vernieuwingsimpuls jonge talentvolle onderzoekers vroeg in hun carrière worden
aangetrokken en behouden, doordat zij met de vernieuwingsimpuls hun eigen
onderzoeksideeën kunnen volgen en een onderzoekscarrière op te bouwen. Hierdoor hoeven er
op termijn minder toponderzoekers in de ‘war on talent’ worden aangetrokken uit het
buitenland, zoals hoogleraren in kunstmatige intelligentie.
De Talenprogramma’s kampen met lage honoreringspercentages en een hoge
aanvraagdruk151. Het schrappen van een instrument zoals de vernieuwingsimpuls zal de
aanvraagdruk verplaatsen naar de universiteiten zelf en andere programma’s binnen NWO.
Daarnaast is er een risico dat talentvolle onderzoekers in de Sociale en Geesteswetenschappen
(SSH) nog minder mogelijkheden hebben voor wetenschappelijke onderzoek, het onderzoek in
de SSH, zoals de klassieke talen, komt minder in aanmerking voor thematische
onderzoeksgelden.152
Een voorzichtige inschatting van deze twee bezuinigingsopties van in totaal 200 mln., laat zien
dat dit zal leiden tot het verlies van ongeveer 2500 ‘onderzoeksmensjaren’. Iedere euro
geïnvesteerd in publieke R&D, levert maar liefst €4,20 op volgens de onderzoekers Erken en
Groenewegen.153 Voor 200 mln. is dit op termijn 840 mln. aan gemiste opbrengsten.
Door een bezuiniging op de wetenschap zal de verwevenheid onderwijs en onderzoek nog
meer onder druk te komen staan, terwijl juist deze verwevenheid zorgt voor
absorptievermogen van kennis en voor productievere en innovatievere hoogopgeleiden.
Daarnaast zal deze bezuiniging de langetermijnkennispositie van Nederland schaden, terwijl
wetenschappelijke inzichten en doorbraken vaak het begin zijn van innovaties en
veranderingen in de maatschappij. Bij een bezuiniging op de thematische middelen worden
Bedrijven en vakdepartementen minder geprikkeld om samen te werken met de kennisketen
om te innoveren.







Uitvoering
NB. Afgelopen zomer heeft er al een overheveling plaatsgevonden van 60 mln. op de begroting
van NWO naar de universiteiten. Bovendien volgt er naar verwachting nog een overheveling van
40 mln. op de middelen van NWO.
Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
Huidig

2021

2022

2023

2024

2025

Struc.

Optie 1: Besparen op
thematische middelen

130

0

-25

-75

-100

-100

-100

Optie 2: Besparen op vrij en
ongebonden onderzoek

177

0

-25

-75

-100

-100

-100

Totaal

307

0

-50

-75

-200

-200

-200

151

https://www.rathenau.nl/nl/wetenschap-cijfers/werking-van-de-wetenschap/excellentie/aanvraagdruk-bij-nwo
KNAW (2015). Ruimte voor ongebonden onderzoek. Signalen uit de Nederlandse wetenschap. Amsterdam, KNAW.
153 https://www.mejudice.nl/artikelen/detail/50-miljard-euro-investeren-in-onderwijs-en-innovatie-verdubbelt-economische-groei
152

Pagina 117 van 210

Innovatieve samenleving

23.

Bespaar op departementale middelen voor innovatie
Besparing (155 mln.)

Omschrijving
Met deze maatregel wordt bespaard op de budgetten voor innovatie van departementen die
onderdeel zijn van de grondslag van deze werkgroep, zowel de middelen die via de topsectoren
worden besteed als de overige innovatiebudgetten. Departementen hebben eigen budgetten voor
innovatie, maar werken ook samen aan kennis- en innovatiebeleid via het Missiegedreven
Topsectoren- en Innovatiebeleid. Een groot deel van deze budgetten wordt via onderzoek bij TO2instituten en RKI’s besteed. Gedeeltelijk kopen zij hiervoor zelf innovatie in, deels is dit voor het
uitvoeren van wettelijke taken.
Departementen dragen momenteel ca 200 mln. per jaar bij aan topsectorenbeleid. Hierop zou
kunnen worden bezuinigd. In de tabel hieronder is een besparing van 20 procent uitgewerkt.
Variant a. Bijdrage departementen aan topsectoren o.b.v. de grondslag
Omschrijving topsector

Begroting

LifeSciences&Health/zorg (VWS)
Energie-innovatie (excl.ECN) (EZK)
Logisitiek (IenW)
Water (IenW)
Defensie (Def)
Creatief (OCW)
Totaal besparing

61
116
0
0
10
15

Na besparing 20 Besparing
procent
49
12
93
23
0
0
0
0
8
2
12
3
40

Naast de bijdrage aan via de topsectoren hebben departementen eigen geoormerkte middelen
voor innovatie die in de grondslag van deze werkgroep zijn meegenomen. Deze maatregel gaat
uit van een verlaging van deze budgetten met 20 procent. Momenteel kan elk departement zelf
onderzoek uitzetten en innovaties inkopen. Hier is winst te halen door hier meer gezamenlijk in op
te trekken. Door een verlaging van het budget met 20 procent ontstaat hiertoe een prikkel.
Variant b. Grondslag voor 20 procent-besparing overige departementale middelen voor onderzoek
en innovatie
Departement
Algemene Zaken
Buitenlandse Zaken
Justitie en Veiligheid
Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Defensie
Infrastructuur en Waterstaat
Economische Zaken en Klimaat
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Totaal overige middelen op basis van
TWIN

Bedrag
2021
0
32
5
10
3
72
35
202
91
0
223
673

Pagina 118 van 210

Innovatieve samenleving

Effecten


Gevolg van het verminderen van de bijdrage aan het missiedreven topsectoren- en
innovatiebeleid zou zijn dat er minder thematische middelen beschikbaar komen voor de
publiek-private samenwerking. Daarmee wordt op thematisch niveau de innovatiekracht van
het bedrijfsleven niet benut voor het bijdragen aan maatschappelijke en departementale
doelen.

De budgetten voor vraaggestuurd onderzoek aan TO2’s en RKI’s vanuit vakdepartementen
maken onderdeel uit van dit deel van de grondslag. Een versobering van publiek gefinancierd
onderzoek bij TO2-instellingen zal betekenen dat zij zich sterker zullen gaan richten op het
binnenhalen van opdrachten uit de markt, en gaat bovendien gepaard met transitiekosten.
Het totale budget dat binnen departementale begrotingen is geoormerkt voor onderzoek en
innovatie is ca. 673 mln. Door een besparing van 20 procent te initiëren komen we op ca. 135
mln. uit aan besparing.
Uitvoering
Dit voorstel is uitvoerbaar en kan op een reguliere manier: stapsgewijs afbouwen van beschikbare
budgetten.
Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
Door op zowel de bijdrage aan de topsectoren als op de departementaal geoormerkte middelen
voor onderzoek en innovatie 20 procent te besparen, wordt gekomen tot een besparing van 175
mln. per jaar. Een belangrijke kanttekening hierbij is dat op bepaalde wettelijke taken niet
bezuinigd kan worden.

Variant
a
Variant
b

Besparing 20 procent
op bijdrage
topsectoren
Besparing 20 procent
op departement

Variant
a+b

Totaal besparing
departementen

2021
-40

2022
-40

2023
-40

2024
-40

2025
-40

Struc.
-40

-135

-135

-135

-135

-135

-135

-175

-175

-175

-175

-175

-175

Pagina 119 van 210

Innovatieve samenleving

Bijlage 6: Beleidsbeschrijving

Onderzoeks- en wetenschapsbeleid
Het wetenschapssysteem bestaat op hoofdlijnen uit onderzoek aan universiteiten, hogescholen en
wetenschappelijke instituten (bij NWO, KNAW). Die zijn autonoom, de
systeemverantwoordelijkheid ligt bij OCW en advisering komt van de AWTI en KNAW. Financiering
(en sturing) van het wetenschapssysteem loopt langs drie lijnen: institutionele financiering (1e
geldstroom), middelen die in competitie verworven moeten worden (2 e geldstroom). De overige
vormen (aangeduid als 3e geldstroom) komen m.n. via EU-financiering. Ook deze worden in
competitie verworven en worden veelal cash of in kind gematcht, uit de drie pijlers: excellente
wetenschap, maatschappelijke uitdagingen, industrieel leiderschap. Ook wordt een klein deel van
de financiering van onderzoek aan kennisinstelling uit donaties en contractonderzoek betaald
(zogenaamde 4e geldstroom).
Eerste geldstroom
De eerst geldstroom valt buiten de grondslag, maar wordt vanwege de samenhang met het
overige kennis- en innovatiebeleid wel beschreven.
Lumpsum universiteiten
Met de eerstegeldstroommiddelen stimuleert de overheid vrij en ongebonden onderzoek aan
universiteiten, dat zowel fundamenteel als toegepast van aard kan zijn. Het onderzoeksdeel van
de eerste geldstroom wordt – met het onderwijsdeel – rechtstreeks door de overheid verstrekt,
instellingen beslissen zelf hoe zij de middelen besteden. Voor de universiteiten met een
universitair medisch centrum is er een extra budget voor geneeskundig onderwijs en onderzoek.
Lumpsum hogescholen
Hogescholen ontvangen een rijksbijdrage vanwege ontwerp en ontwikkeling (praktijkgericht
onderzoek). Dit onderzoek is gericht op het verhogen van de kwaliteit van de hboafgestudeerden, op het responsief houden van het onderwijs én op het innoveren van de
beroepspraktijk. Het onderzoeksdeel van de eerste geldstroom wordt met het onderwijsdeel
rechtstreeks door de overheid verstrekt, instellingen beslissen zelf hoe zij de middelen besteden.
Sectorplannen universiteiten
Om de basisfinanciering van wetenschappelijk onderzoek in de eerste geldstroom te versterken,
samenwerking tussen universiteiten te vergroten en profilering te stimuleren, is vanaf 2019 op
sectoraal niveau een strategische samenwerking tussen faculteiten aangegaan. Daarbij wordt een
verbinding gelegd tussen onderwijs, onderzoek en maatschappelijke doelen.
De sectormiddelen worden rechtstreeks overgemaakt aan de universiteiten. Vanaf 2020 zullen
met deze eerste middelen die worden uitgekeerd, de faculteiten een start maken met de
uitvoering van de ingediende en beoordeelde faculteitsplannen. Als de doelstellingen van het
sectorplan behaald zijn, dalen de middelen na 6 jaar structureel in. Het gaat in eerste instantie
om de sector bèta en techniek en de sector sociale en geesteswetenschappen.
Onderzoeksinstituten NWO
Met de vaste financiering van de institutenportfolio van NWO wordt landelijke expertise gebundeld
in wetenschappelijke topinstituten, vooral op het gebied van exacte en natuurwetenschappen:
AMOLF, ASTRON, ARCNL, CWI, DIFFER, Nikhef, NIOZ, SRON. NWO beheert de
onderzoeksinstituten, die rechtstreeks (via een lumpsum) bekostigd worden. Daarnaast
verwerven de instituten inkomsten uit competitie (2e en 3e geldstroom).
KNAW

Pagina 120 van 210

Innovatieve samenleving

De Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen (KNAW) is een nationale
onderzoeksorganisatie met drie wettelijke taken: forumfunctie (vereniging van en podium voor
excellente wetenschappers en kunstenaars), adviesfunctie (wetenschapsbeleid en gebruik
wetenschap voor beleid) en onderzoeksfunctie. In het kader van de laatste functie beheert de
KNAW landelijke instituten, waarin expertise wordt gebundeld op het gebied van de
geesteswetenschappen, sociale wetenschappen en levenswetenschappen. Het gaat om: DANS,
Hubrecht Instituut voor Ontwikkelingsbiologie en Stamcelonderzoek, Huygens ING, IISG, KITLV,
Meertens Instituut, Nederlands Herseninstituut, NIOO, NIDI, NIAS, NIOD, Westerdijk Fungal
Biodiversity Instituut.
De KNAW wordt rechtstreeks (via een lumpsum) bekostigd. Daarnaast verwerven de instituten
inkomsten uit competitie (2e en 3e geldstroom) en participeren ze in samenwerkingsverbanden.
Tweede geldstroom
De tweede geldstroom wordt via NWO verdeeld in competitie: er wordt een oproep gedaan en
degene met het beste voorstel ontvangt de financiering, na beoordeling door een onafhankelijke
commissie van (internationale) wetenschappers.
NWO bekostiging: Open Competitie
De open competitie stimuleert vrij, nieuwsgierigheidsgedreven onderzoek van uitzonderlijke
kwaliteit. Onderzoekers krijgen via dit instrument ruimte om nieuwe samenwerkingen aan te
gaan, en hun onderzoekslijn voort te zetten en ontwikkelen. Er zijn vijf domeinen: Exacte en
Natuurwetenschappen, Sociale en Geesteswetenschappen, Toegepaste en Technische
Wetenschappen, Zorgonderzoek en Medische Wetenschappen.
NWO: Nationale Wetenschapsagenda
NWA beoogt wetenschappelijke doorbraken te realiseren en maatschappelijke opgaven op te
lossen, over de gehele breedte van de wetenschap, en antwoorden terug te geven aan de
maatschappij. In 25 routes wordt, aan de hand van consortia met een multidisciplinaire aanpak,
een brede samenwerking opgezet. Daarbij is het doel om de hele publieke kennisketen van
hogescholen, universiteiten, universitaire medische centra, TO2-instellingen, planbureaus en
rijkskennisinstellingen samen te brengen, met maatschappelijke partners uit publieke en
semipublieke sectoren en het bedrijfsleven.
In actielijn 1 zijn er open calls, gericht op lange termijn onderzoek met een looptijd van zes tot
acht jaar, met consortia over de hele kennisketen. In actielijn 2 vindt thematische programmering
plaats, in samenwerking met en met matching vanuit vakdepartementen, voor vraagstukken die
aansluiten op zowel de NWA-routes als de kennisagenda’s van departementen. Daarnaast is er
budget voor stimuleren van onderzoeksnetwerken, onderhouden en creëren van (toekomstige)
consortia en actualiseren kennisvragen (actielijn 3) en voor wetenschapscommunicatie en het
teruggeven van resultaten aan de maatschappij en aan toekomstige eindgebruikers (actielijn 4).
NWO Talentontwikkeling: Vernieuwingsimpuls
De vernieuwingsimpuls richt zich op de toekomstige topgroep van wetenschappelijk onderzoekers,
stimuleert vernieuwend ongebonden onderzoek en bevordert de doorstroom bij wetenschappelijk
onderzoeksinstellingen. Het gaat om niet-thematische financiering, voor drie verschillende fasen
in de wetenschappelijke carrière van onderzoekers (pas gepromoveerd/ervaren/professorabel).
Binnen dit instrument kunnen onderzoekers, naar eigen keuze, zónder thematische
randvoorwaarden, financiering aanvragen voor verschillende soorten projecten en kostenposten.
NWO: (Grootschalige) Wetenschappelijke onderzoeksinfrastructuur
De Nationale Roadmap Grootschalige Wetenschappelijke Infrastructuur maakt de bouw of
vernieuwing mogelijk van toponderzoeksfaciliteiten met een internationale uitstraling mogelijk.
Deze faciliteiten bieden Nederlandse onderzoekers toegang tot hoogwaardige nationale en soms

Pagina 121 van 210

Innovatieve samenleving

internationale wetenschappelijke infrastructuur. Met aanvullende investeringen in de digitale
onderzoeksinfrastructuur kunnen wetenschappers data beter benutten en toegankelijk maken.
Binnen het instrument, worden (clusters van) omvangrijke nationale onderzoeksfaciliteiten in de
gelegenheid gesteld financiering aan te vragen voor de ontwikkeling van grootschalige
wetenschappelijke onderzoeksinfrastructuur.
NWO: Regieorgaan Praktijkgericht Onderzoek HBO: SIA
De financieringsprogramma’s van SIA stimuleren praktijkgericht onderzoek door hogescholen,
met als doel het verbeteren van de beroepspraktijk en het hoger beroepsonderwijs. Daarmee
zetten ze in op het oplossen van maatschappelijke en economische vraagstukken.
Binnen SIA worden diverse thematische en open calls gehouden. Hogescholen kunnen financiering
aanvragen, voor individuele projecten maar ook voor samenwerkingen, o.a. met mkbondernemers en professionals vanuit de publieke sector.
Bijdragen aan internationale verdragsorganisaties en overige subsidies
Naast lumpsumfinanciering en financiering van competitie draagt de overheid ook bij aan
internationale onderzoeksorganisaties en zijn er losse subsidies voor specifieke
onderzoeksdoeleinden.
Contributie internationale onderzoeksorganisaties EMBC, EMBL, ESA, CERN, ESO
Door deelname van Nederland aan deze intergouvernementele organisaties krijgen Nederlandse
wetenschappelijke onderzoekers toegang tot unieke grootschalige onderzoeksfaciliteiten en
internationale netwerken van toponderzoekers. De contributie aan de intergouvernementele
organisaties wordt vastgelegd in langlopende verdragen. Hierin wordt ook de deelname van
Nederlanders en Nederlandse instellingen geregeld.
Subsidies
Voor het stimuleren en realiseren van de centrale doelstellingen van het Onderzoek en
Wetenschapsbeleid (OWB) worden diverse subsidies verstrekt aan stichtingen en centra met een
specifieke rol in de kennisinfrastructuur. Het gaat hier o.a. om bijdragen aan het programma’s
over poolonderzoek en binnen of over Caribisch Nederland.
De subsidies worden versterkt voor structurele (exploitatie)kosten of voor individuele projecten,
volgens specifieke voorwaarden. Verantwoording vindt plaats via de jaarrekening of het
jaarverslag van de subsidieontvangers.
Toegepaste onderzoeksinstituten (TO2)
In Nederland wordt een substantieel deel van het toegepaste onderzoek uitgevoerd door de
toegepaste onderzoeksinstituten (TO2). Dit zijn Wageningen Research (voorheen DLO), TNO,
NLR, Deltares en MARIN. De instellingen zijn gezamenlijk georganiseerd in de Federatie TO2 en
stemmen hierin o.a. hun onderzoek af om meerwaarde te leveren op het gebied van toegepaste
kennis.
Het doel van de TO2’s is een doorslaggevende bijdrage leveren aan het oplossen van de
maatschappelijke uitdagingen, de innovatiekracht van het Nederlandse bedrijfsleven te versterken
en de overheid inhoudelijk te ondersteunen bij beleidsvragen. De TO2-federatie functioneert als
schakel tussen kennis en toepassing in de 'gouden driehoek' van bedrijfsleven overheid en
kennisinstellingen. Al het onderzoek van de TO2-instellingen is missiegedreven en sterk gericht op
toepassing. De hoofdtaken van de TO2-instellingen, die (deels) worden gefinancierd vanuit de
Rijksbijdrage zijn:
 Het ontwikkelen, toepassen en verspreiden van kennis ten behoeve van het oplossen van
maatschappelijke vragen en ondersteuning van overheidstaken- en beleid. Een deel van dit
onderzoek valt onder de wettelijk verplichte taken (WOT);
 Het ontwikkelen, toepassen en verspreiden van kennis voor het versterken van de
innovatiekracht en de concurrentiepositie van Nederland, in het bijzonder voor de topsectoren;

Pagina 122 van 210

Innovatieve samenleving

 Het beheren van strategische onderzoeksfaciliteiten die in Nederland en deels ook
internationaal uniek zijn. De TO2-instellingen hebben ieder een eigen mix van bovenstaande
hoofdtaken. Naast hun activiteiten vanuit de Rijksbijdrage voeren de instituten
contractonderzoek uit voor publieke partijen en het bedrijfsleven, waardoor de opgebouwde
kennis direct wordt toegepast in de praktijk.

Aansturing TO2’s
EZK/LNV is “penvoerder” van de TO2. De penvoerder regelt de geconsolideerde financiële en
administratieve afhandeling van de programma’s voor de overheid op instituutsniveau.
Inhoudelijke aansturing van bijvoorbeeld het beleidsondersteunend onderzoek gebeurt vanuit de
verschillende vakdepartementen. In aanvulling daarop vindt een steeds groter deel van de
programmering van het onderzoek van de TO2-instellingen plaats via de topsectoren.
De wijze van aansturing door de overheid verschilt per ministerie en hangt af van de
taakverantwoordelijkheid, de beleidsverantwoordelijkheid of de systeemverantwoordelijkheid van
een departement:
 Taaksturing is gekoppeld aan de taakverantwoordelijkheid van een ministerie, bijv. t.a.v.
nationale veiligheid, drinkwaterkwaliteit etc. De publieke verantwoordelijkheid ten aanzien van
deze onderwerpen (vaak wettelijke onderzoekstaken) geeft richting aan gerichte kennisvragen
vanuit de ministeries.
 Themasturing vindt veelal plaats door vakdepartementen die zich bezighouden met
vakinhoudelijke beleidsdossiers (bijv. volksgezondheid, milieu, mobiliteit), maar geen publieke
(wettelijke) taak hebben. In vergelijking met taaksturing geeft een ministerie eerder
onderwerpen op hoofdlijnen aan in plaats van zeer gericht te sturen.
 Systeemsturing vindt plaats bij ministeries die niet direct eigen kennisvragen hebben ten
aanzien van thema’s, maar een systeemverantwoordelijkheid hebben (bijv. ten aanzien van het
functioneren van het onderzoeks- en innovatielandschap). Sturing is er vooral op gericht ervoor
te zorgen dat de juiste actoren worden betrokken en het proces open en transparant is.

TNO
TNO richt zich op de toepassingsgericht technisch- en natuurwetenschappelijk onderzoek en de
verbinding met sociaalwetenschappelijk en ander op toepassingsgericht onderzoek. Sinds 2011
werkt TNO op vijf thema’s (Industrie, Gezond Leven, Defensie & Veiligheid, Leefomgeving en
Energie) en diverse expertisegebieden (onderverdeeld naar Technical Sciences en Earth, Life and
Social Sciences). Het duurzame energieonderzoek van Stichting Energieonderzoek Centrum
Nederland (ECN) is sinds 2018 ondergebracht bij TNO. Dit betreft bijvoorbeeld onderzoek naar
zonne- en windenergie en energiebesparing.
Wageningen Research
Wageningen Research (voorheen Dienst Landbouwkundig Onderzoek (DLO)) richt zich op het
domein ‘Gezonde voeding en Leefomgeving’ en bestaat uit een aantal deelinstituten:Wageningen
Enviromental Research, Central Veterinary Institute (CVI), Food & Biobased Research (FBR),
Wageningen Marine ResearchWMR Wageningen Economic Research, Wageningen Livestock
Research (WLR), PPO/PRI enWFSR.
Deltares
Deltares richt zich op het kennisdomein ‘Water en Ondergrond’. Het onderzoek richt zich daarbij
op vijf thema’s: Flood Risk, Ecosystems & Environmental Quality, Water & Suboil Resources, Delta
Infrastructure en Adaptive Delta Planning.
MARIN (stichting Maritiem Research Instituut Nederland)

Pagina 123 van 210

Innovatieve samenleving

MARIN richt zich op het ‘schoner, slimmer en veiliger maken van schepen” door onderzoek naar
hydrodynamica en maritieme technologie.
NLR (Nationaal Lucht- en Ruimtevaartcentrum)
NLR verricht wetenschappelijk onderzoek op het gebied van lucht- en ruimtevaart.
Rijkskennisinstellingen
De volgende twee rijkskennisinstellingen vallen binnen de scope van deze werkgroep.
RIVM
Het RIVM (Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu) is een onafhankelijk kennis- en
onderzoeksinstituut in Nederland, gericht op de bevordering van de volksgezondheid en een
gezond en veilig leefmilieu. Met RIVM heeft o.a. een centrale rol in de infectieziektebestrijding en
in landelijke preventie- en screeningsprogramma's. Taken van het RIVM zijn:
beleidsondersteuning, nationale coördinatie, preventie- en interventieprogramma's, informatie
aan professionals en burgers, kennisontwikkeling en onderzoek en ondersteuning aan inspecties.
KNMI
Het KNMI (Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut) levert meteorologische en
seismologische producten en diensten die diverse overheidsorganisaties ondersteunen bij hun
publieke taken en verantwoordelijkheden op het gebied van openbare orde en veiligheid. Het
KNMI is een agentschap van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat.
Missiegedreven Topsectoren- en Innovatiebeleid
Het Missiegedreven Topsectoren- en Innovatiebeleid wordt ook wel het specifiek innovatiebeleid
genoemd, omdat het specifiek gericht is op een aantal thema’s. Dit in tegenstelling tot generiek
beleid, waar alle ondernemers – los van het thema waar ze aan werken – voor in aanmerking
komen. In het Missiegedreven Topsectoren- en Innovatiebeleid staan vier maatschappelijke
thema’s en sleuteltechnologieën centraal. De vier thema’s zijn: Energietransitie en Duurzaamheid,
Gezondheid en Zorg, Veiligheid, Landbouw, Water en Voedsel. Voor elke thema is een publiekprivate Kennis- en Innovatieagenda’s (KIA) opgesteld, die gericht zijn op het bereiken van in
totaal vijfentwintig missies. Deze missies zijn opgesteld door de departementen, in nauw overleg
met kennisinstellingen en de topsectoren.
De financiële bijdrage van de overheid aan de KIA’s bestaat uit de middelen die hiervoor
geoormerkt zijn bij toegepaste onderzoek Organisaties zoals (TO2’s), NWO, departementen, de
PPS-toeslag, de MIT, het merendeel van de cofinanciering EU-innovatieprogramma’s en het
onderzoeksdeel van het Toekomstfonds. Dit gehele kennislandschap, waaronder TO2, geeft
invulling aan dit beleid.
Mkb-innovatiestimulering Regio en Topsectoren (MIT)
De MIT stimuleert innovatie bij het mkb en is bedoeld om het mkb beter aan te laten sluiten bij de
KIA’s van het Missiegedreven Topsectoren- en Innovatiebeleid. Sinds 2015 wordt de MIT samen
met de provincies uitgevoerd en is de opzet van de MIT gewijzigd: de MIT richt zich sindsdien
naast aansluiting van het mkb op de innovatie-agenda’s van de nationale Topsectoren, ook op
aansluiting van het mkb op de Regionale Innovatiestrategieën. De MIT-regeling bestaat uit vijf
instrumenten.
1. Kennisvouchers: Dit zijn “waardebonnen” waarmee een mkb-ondernemer een kennisvraag
kan laten beantwoorden door een kennisinstelling.
2. Haalbaarheidsprojecten: Hiermee worden de technische en economische risico’s van een
voorgenomen innovatieproject in kaart gebracht. Een haalbaarheidsproject bestaat uit een
haalbaarheidsstudie, eventueel aangevuld met industrieel onderzoek of experimentele
ontwikkeling.

Pagina 124 van 210

Innovatieve samenleving

3. R&D- samenwerkingsprojecten: Een MIT-R&D-samenwerkingsproject is gericht op de
ontwikkeling of vernieuwing van producten, productieprocessen of diensten.
4. Netwerkactiviteiten: Bijvoorbeeld masterclasses, workshops of conferenties om
kennisdeling en netwerkvorming tussen mkb-ondernemers te bevorderen. Alleen een
Topconsortium voor Kennis en Innovatie (TKI) kan hiertoe een aanvraag indienen.
5. Innovatiemakelaars: Deze kunnen door een TKI worden ingehuurd om mkb-ondernemers
managementconsulting te geven.
PPS-toeslag
Het doel van de PPS-toeslag is het stimuleren van publiek-private samenwerking op het gebied
van onderzoek dat bijdraagt aan het oplossen van maatschappelijke uitdagingen en het
ontwikkelen van sleuteltechnologieën. De PPS-toeslag verhoogt elke euro die een private partij
aan een kennisinstelling betaalt voor publiek-private samenwerking (‘grondslag’) met 30 cent.
NWO (OCW): Publiek-private samenwerking
Via het programma publiek-private samenwerking (PPS), zetten wetenschappers en bedrijven
samen onderzoeksprojecten op. Doel is om de samenwerking tussen bedrijven, onderzoekers en
overheid te stimuleren. Dit is onderdeel van de middelen die bij NWO beschikbaar zijn voor het
missiegedreven topsectorenbeleid.
Initiatieven worden ontwikkeld in samenwerking met private en publieke partners. NWO bewaakt
de wetenschappelijke kwaliteit en beoordeelt de voorstellen samen met experts uit bedrijfsleven
en maatschappij. De rol en de mate van regie verschillen per variant.
Cofinanciering EU-innovatieprogramma’s
Onderzoek en innovatie worden in toenemende mate ook in EU-verband gestimuleerd154. Het
grootste instrument is Horizon 2020 (dat vanaf 2021 opgevolgd wordt door Horizon Europe).
Nieuw binnen Horizon Europe is de missiegedreven aanpak en de focus op het vergroten van de
impact van investeringen in onderzoek en innovatie. De andere pijlers worden ook gecontinueerd.
Deze zijn gericht op fundamenteel onderzoek en maatschappelijke uitdagingen en het stimuleren
van publiek-private samenwerking.
Er is een aantal EU-programma’s waar cofinanciering naar uitgaat. Eureka ondersteunt (met het
programma Eurostars155, Eureka-clusters156 en Global Stars157 ) grensoverschrijdende
innovatiesamenwerking tussen bedrijven en kennisinstellingen in 45 landen. Regio's investeren
via EFRO (Europees Fond voor Regionale Ontwikkeling) en INTERREG op basis van hun
landsdelige Regionale Innovatiestrategie. INTERREG heeft als doel om Europa sterker te maken
en de economische verschillen tussen regio’s en lidstaten te verkleinen door
samenwerkingsprojecten te stimuleren. EFRO hoeft niet gericht te zijn op innovatie, maar kan ook
ingezet worden voor projecten die bijdragen aan de koolstofarme economie, het efficiënter
omgaan met grondstoffen, arbeidsmobiliteit en het verminderen van de barrièrewerking van de
grens.
Regeling Demonstratie Energie-innovatie (DEI+)
Door middel van de DEI+-regeling worden demonstratie en/of pilotprojecten voor energieinnovaties met investeringssubsidie ondersteund. In de DEI+ is voor sommige thema’s een
geoormerkt budget beschikbaar.
Hernieuwbare Energieregeling (HER)
154

Het belang van de Europese financiering is het afgelopen decennia gegroeid van 9% van de totale publieke R&Dfinanciering tijdens het 7e kaderprogramma (2007- 2013) naar 11% voor H2020 (2014-2020). Voor het volgende
kaderprogramma, Horizon Europe (2021-2027), heeft de Europese Commissie een totaalbudget voorgesteld dat ruim 20%
hoger ligt dan voor H2020.
155
Eurostars is een programma om mkb’ers die internationaal samenwerken te ondersteunen.
156
Eureka-clusters zijn strategische netwerken van industrie en kennisinfrastructuur over geheel Europa.
157
Global Stars is gericht op R&D-samenwerking met niet-Europese landen.

Pagina 125 van 210

Innovatieve samenleving

Demonstratie- en/of pilotprojecten die bijdragen aan een verlaging van de overheidsuitgaven aan
SDE+ in 2030 worden in de met de HER-regeling ondersteund. De HER-regeling wordt
gefinancierd met de Opslag Duurzame Energie waar ook de SDE+ met gefinancierd wordt.
Regeling Topsector Energieprojecten
In het kader van de Topsector Energie gelden subsidietenders waarmee ondersteuning wordt
gegeven aan energie-innovatieprojecten die bijdragen aan de transitie naar een klimaatneutrale
energiehuishouding. De regelingen zijn gericht op een aantal geïdentificeerde innovatieopgaven
met geoormerkte budgetten om doorbraken te bereiken.
Onderzoeksdeel Toekomstfonds
Het Toekomstfonds had een startkapitaal van 200 mln. en werd gevoed door mogelijke
meevallers in de gasbaten ten opzichte van de ijklijn Miljoenennota 2015 (wat tot op heden nooit
is gebeurd). Deze middelen worden met behoud van vermogen ingezet voor fundamenteel en
toepassingsgericht onderzoek en voor de financiering van innovatieve en snelgroeiende mkbbedrijven. Het toekomstfonds bestaat uit een zogenaamd “onderzoeksdeel” en een
“financieringsdeel”. Deze worden hieronder verder toegelicht.
Vanuit het onderzoeksdeel van het Toekomstfonds wordt geïnvesteerd in nieuwe
onderzoeksfaciliteiten, het verbeteren van bestaande faciliteiten en kennisbenutting. Regelingen
die hieronder vallen zijn:
Toekomstfondskrediet OnderzoeksFaciliteiten (TOF)
TOF is bedoeld voor hoogwaardige onderzoekfaciliteiten van onderzoeksinstellingen zoals
universiteiten, toegepaste onderzoeksinstellingen (TO2), hogescholen en private
onderzoeksinstellingen.
Thematische Technology Transfer (TTT) en Oncode Institute
De TTT-regeling stimuleert thematische samenwerking tussen onderzoeksorganisaties en
stimuleert investeerders om te investeren in startups die gebruikmaken van kennis van
onderzoeksorganisaties binnen datzelfde thema (kennisstarters). Oncode Institute is een pilot die
zich richt op de vertaling van wetenschappelijk oncologisch onderzoek naar betaalbare
oplossingen voor de patiënt.
Smart Industry (SI)
SI is een programma dat de toepassing van digitalisering en robotisering in de Nederlandse
industrie stimuleert. De focus ligt op de toepassing van bestaande of bijna uitontwikkelde
technologieën. In het Smart Industry programma wordt o.a. gewerkt met fieldlabs. Dit zijn
proeftuinen waarin bedrijven en kennisinstellingen samen kunnen werken om de nieuwste
technologie uit te ontwikkelen, te demonstreren en testen, tot aan implementatie van een nieuw
product, dienst of proces.
Proof of Concept (PoC)
PoC financiert haalbaarheidsstudies voor innovatieve TO2-starters. Met een haalbaarheidsstudie
kan de innovatieve TO2-starter het proof of principle aantonen, evenals het commercieel
perspectief van het beoogde product, proces of dienst.
Fiscale innovatiestimuleringsregelingen
Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelwerk (WBSO)
De WBSO is een fiscale stimuleringsregeling voor Research & Development (R&D) bij bedrijven.
Het is een generiek instrument: alle bedrijven in Nederland die investeren in R&D kunnen er
gebruik van maken. De WBSO subsidieert medewerkers die zich met Speur- en ontwikkelingswerk
(S&O) bezighouden via een afdrachtvermindering op de loonheffing. Het subsidietarief is

Pagina 126 van 210

Innovatieve samenleving

degressief: het bedraagt in 2020 32 procent van de S&O-kosten tot 350.000 (eerste schijf) en 16
procent daarboven (tweede schijf). Voor starters bedraagt het subsidiepercentage in 2020 in de
eerste schijf 40 procent.
Milieu-investeringsaftrek (MIA) en VAMIL
Met de MIA en de VAMIL stimuleert de overheid investeringen in innovatieve milieuvriendelijke
bedrijfsmiddelen, door een financieel voordeel te bieden. De MIA biedt de mogelijkheid om een
deel van het investeringsbedrag (tot 36 procent) af te trekken van de winstbelasting die het
bedrijf betaalt. De VAMIL biedt de mogelijkheid om de investering voor 75 procent volgens een
willekeurig patroon af te schrijven (versneld of vertraagd), waardoor onder andere een rente- en
liquiditeitsvoordeel ontstaat. Investeringen in bedrijfsmiddelen die voldoen aan de criteria op de
Milieulijst komen in aanmerking voor dit financieel voordeel. De Milieulijst wordt jaarlijks
bijgesteld met als doel dat de technieken die op de Milieulijst staan zich bevinden in de fase van
marktintroductie én tot bovenwettelijke milieuwinst leiden.

Pagina 127 van 210

Innovatieve samenleving

Energie-investeringsaftrek
De Energie-investeringsaftrek (verder: EIA) is een fiscale faciliteit die energiebesparing bij
bedrijven beoogt te realiseren door de marktintroductie te versnellen van innovatieve
bedrijfsmiddelen die energie-efficiënter zijn dan de gangbare bedrijfsmiddelen. De
bedrijfsmiddelen die hiervoor in aanmerking komen, zijn opgenomen op de Energielijst. Naast de
afschrijving mogen bedrijven van deze investeringen een extra bedrag aftrekken van de winst.
Voor 2017 is de aftrek 55 procent van de investering (aanschaf- en voortbrengingskosten), voor
2018 54,5 procent en voor 2019 is de aftrek 45 procent. De regeling biedt direct financieel
voordeel aan ondernemers die investeren in energiebesparende bedrijfsmiddelen en duurzame
energie.
Fiscale ondernemerschapsregelingen
Zelfstandigenaftrek (ZA)
Het hoofddoel van de regeling is het stimuleren van ondernemerschap. De ZA heeft daarnaast
drie subdoelen: steun voor kleine zelfstandigen, het mogelijk maken van investeringen en
reserveringen, en lastenverlichting voor het mkb. De ZA is, samen met de MKB-winstvrijstelling
de grootste fiscale ondernemersregeling, zowel in termen van het totaal van middelen dat
hiermee is gemoeid als in aantallen gebruikers. De aftrekpost van de winst uit onderneming is
7.280 per jaar en daalt jaarlijks in reële termen doordat er niet meer geïndexeerd wordt. Om in
aanmerking te komen voor de ZA moet de ondernemer voldoen aan het urencriterium van 1.225
uur per jaar. Per Belastingplan 2020 is besloten om de aftrek in jaarlijkse stappen omlaag te
brengen naar 5.000. Daarnaast is in het regeerakkoord 2017 bepaald dat het aftrekpercentage
wordt verlaagd in vier jaarlijkse stappen naar het basistarief (+/- 12 procent lagere aftrek).
MKB-winstvrijstelling (MWV)
Het doel van de MWV is het stimuleren van ondernemerschap door het bewaken van fiscale
neutraliteit tussen verschillende rechtsvormen. De MWV wordt toegepast over het gezamenlijk
bedrag van de winst die de inkomstenbelasting (IB) ondernemer heeft behaald, verminderd met
de diverse instrumenten die vallen onder de Ondernemersaftrek. De MWV functioneert als een
tariefreductie voor ondernemers die winst maken. Een DGA heeft te maken met een
gecombineerde heffing van vennootschapsbelasting (16,5 procent/25 procent) en
inkomstenbelasting voor een in bv-vorm gedreven onderneming (26,25 procent, box 2 van de
inkomstenbelasting). Dit gecombineerde tarief voor een DGA is lager dan het toptarief van 49,5
procent voor de IB-ondernemer (in Box 2.1 van de inkomstenbelasting). Dit geeft vanaf een
bepaald winstniveau een prikkel om eenmanszaken om te zetten in bv’s zonder dat daar een
helder economisch motief voor bestaat. In termen van rechtsvormneutraliteit is dit mogelijk
onwenselijk. Mede vanwege de verlaging van de vennootschapsbelasting is daarom de MWV
ingevoerd in 2007.
Kleinschaligheidsinvesteringsaftrek voor starters
De Kleinschaligheidsinvesteringsaftrek is een investeringsaftrek op de winst die geldt voor alle
ondernemingen, zowel IB-ondernemers als rechtspersonen. Het doel is om investeringen, met
name die van relatief geringe omvang, te bevorderen. De Kleinschaligheidsinvesteringsaftrek
biedt IB-ondernemers en DGA’s de mogelijkheid een percentage van het investeringsbedrag af te
trekken volgens een bepaald verloop afhankelijk van de hoogte van de investering. Het
maximumniveau van de aftrek bedraagt 28 procent bij een investeringsvolume tussen €2.301 en
€55.745 (drempels uit 2015), geleidelijk afnemend tot nul boven de €309.693 per jaar.
Willekeurige afschrijving starters (WAS)
Starters die voldoen aan de voorwaarden voor de verhoogde SA, kunnen gebruikmaken van de
WAS. Met de WAS kan een ondernemer zelf bepalen hoe en wanneer de bedrijfsmiddelen die in de
startfase van de onderneming zijn gekocht afgeschreven worden. Er geldt een maximumbedrag

Pagina 128 van 210

Innovatieve samenleving

dat gelijk is aan het maximumbedrag van de Kleinschaligheidsinvesteringsaftrek. Er is geen
minimumbedrag. Doel is om ondernemerschap te stimuleren.
Startersaftrek (SA)
De SA heeft als functie om het onzekere ondernemerschap aantrekkelijk te maken door het
compenseren van het risico dat ondernemers lopen, kapitaalmarktfalen, opstarten opbouwkosten
en verzekeringsfalen. Het kan zo de stimulans zijn de stap richting het zelfstandig
ondernemerschap te zetten (IBO ZZP, 2015). Op deze manier wordt dus de drempel om in de
eigen onderneming te investeren verlaagd (zowel in termen van geld als in tijd). Om te
voorkomen dat een deel van deze prikkel ‘onbenut’ blijft, kan de SA voor- en achterwaarts
verrekend worden.
Meewerkaftrek (MA)
Het doel is het fiscaal faciliteren van arbeid van de ene partner in de onderneming van de andere
partner, zonder de verplichting van een arbeidsovereenkomst. Indien de partner van een IBondernemer meewerkt in de onderneming zonder hiervoor een vergoeding te ontvangen, heeft de
IB-ondernemer die voldoet aan het urencriterium recht op de MA. De hoogte van de aftrek
(tussen 1,25 en 4 procent van de winst) is afhankelijk van het aantal gewerkte uren door de
partner in de onderneming (met een minimum van 525 meegewerkte uren).
Fiscale Oudedagsreserve (FOR)
De FOR biedt ondernemers, die voldoen aan het urencriterium en voldoende winst maken, de
mogelijkheid om fiscaal vriendelijk een oudedagsvoorziening op te bouwen binnen de eigen
onderneming. Het doel is het opheffen van ongelijkheid in de behandeling tussen loontrekkenden
en zelfstandigen op het gebied van de oudedagsvoorziening. De opgebouwde reserve wordt op de
balans opgenomen en komt na pensionering tot uitkering. Hierover hoeven zij pas belasting te
betalen bij vermindering van het reservebedrag (bijvoorbeeld bij gebruik voor consumptieve
doeleinden). Omzetting in een bancaire of verzekeringslijfrente is onbelast. Indien de lijfrente na
het bereiken van de AOW-gerechtigde leeftijd wordt uitgekeerd, vindt hier vervolgens
belastingheffing over plaats en om te voorkomen dat het pensioenvermogen van de ondernemer
de onderneming verlaat. Deze regeling richt zich op IB-ondernemers die de AOW-gerechtigde
leeftijd nog niet hebben bereikt en die voldoen aan het urencriterium.
Financieringsdeel Toekomstfonds
In het financieringsdeel van het Toekomstfonds zijn instrumenten aanwezig die het aanbod van
risicodragend vermogen, zoals eigen vermogen, vergroten voor verschillende levensfasen van
bedrijven. Regelingen die hieronder vallen zijn:
Vroege Fase Financiering (VFF)
De regeling Vroege Fase Financiering (VFF) biedt een geldlening aan mkb’ers enerzijds (uitvoering
RVO) en academische/HBO/TO2 starters (uitvoering NWO-TTW) in de vroege ontwikkelingsfase.
Het doel is om te komen van idee naar concept (proof-of-concept). Hierdoor wordt ook de
toegang tot vervolgfinanciering gefaciliteerd.
Seed Capital
De Seed Capital faciliteit ondersteunt starters in hightech en creatieve sectoren bij het verwerven
van risicokapitaal. Private geldschieters en de overheid vullen gezamenlijk een fonds dat
investeert in kansrijke technostarters en creatieve starters. De fondsmanager helpt met zijn
netwerk en kennis jonge bedrijven op weg. Seed Capital biedt investeerders zo voldoende
zekerheid en de kans om in het succes van de startups te delen.

Pagina 129 van 210

Innovatieve samenleving

Het Dutch Venture Initiative (DVI) stelt risicokapitaal beschikbaar voor doorgroei van het
innovatieve mkb. Het bestaat uit twee DVI fund-of-funds waaronder een specifiek fonds voor
business angels.
Vanuit VWS is er in de SEED Capital regeling een e-health luik gecreëerd.
Innovatiekrediet
Het Innovatiekrediet biedt het innovatieve mkb en startups die nog geen omzet maken toegang
tot financiering en helpt bij het aantrekken van risicokapitaal. Doel is om de ontwikkeling van
nieuwe producten, processen of diensten met een sterke businesscase te ondersteunen. In een
fase waarin bancaire financiering niet of nauwelijks beschikbaar is, maakt het Innovatiekrediet
onder voorwaarde van 50–75 procent eigen middelen innovatieprojecten mogelijk met een
maximale ondersteuning van 10 mln.
Seed Business Angel regeling
Met de Seed Business Angel regeling richt de overheid zich op het verbeteren van de financiering
van technostarters en creatieve starters. Via deze regeling kunnen business angels ‘slim geld’
leveren aan startups door actief betrokken te zijn met hun kennis, netwerk en ervaring. Deze
opzet vergroot hun kans op succes.
Regionale ontwikkelmaatschappijen (ROM’s)
ROM’s hebben tot doel de regionale- en lokale economie te verstevigen. EZK subsidieert en
participeert in zes ROM’s (NOM, Oost NV, BOM, Innovation Quarter, het Investeringsfonds
Zeeland en LIOF).
Dutch Growth Co-Investment Programme
Het Dutch Growth Co-Investment Programme is een investeringsfonds gericht op innovatieve
scale-ups die gevestigd zijn in Nederland. Het vergroot de toegang tot durfkapitaal van Europese
investeringsfondsen om snel door te kunnen groeien.
Overig beleid departementen
Octrooien
Een octrooi (ook wel patent genoemd) is een tijdelijk monopolie, verstrekt door de overheid, op
iets gemaakt door een uitvinder. Vatbaar voor octrooi zijn technologische uitvindingen die: nieuw
zijn, op uitvinderswerkzaamheid berusten en toegepast kunnen worden op het gebied van de
nijverheid. De octrooiwetgeving is vastgelegd in de Rijksoctrooiwet 1995. Het doel van octrooien
en andere intellectuele-eigendomsrechten is om onderinvesteringen in kennis en innovatie tegen
te gaan. Door de uitvinder een tijdelijk een monopolie te geven kan deze zich de baten van een
innovatie, in ieder geval tijdelijk, wel toe-eigenen. Hierdoor wordt kennisdeling bevorderd.

Pagina 130 van 210

Innovatieve samenleving

Innovatiegericht inkopen
De vraagkant van kennis en innovatie stimuleert de overheid o.a. door innovatiegericht inkopen.
Dit gebeurt op allerlei manieren: met hackatons, proeftuinen (field labs), Challenges, SBIR (Small
Business Innovation and Research), prijsvragen, Green Deals, en Innovatiepartnerschappen. Deze
instrumenten, of methoden, spelen in op een verschillende fases van het kennis- en
innovatieproces, van pre-commercieel, tot pre-concurrentieel en aanbesteding. Hieronder worden
een aantal methoden nader toegelicht.
Challenges worden door verschillende ministeries ingezet als instrument om pilotopdrachten
(maximaal ca. €20.000) te verstrekken aan jonge, innovatieve bedrijven. Onder meer de
ministeries van BZK, OCW, IenW en VWS kondigen dergelijke ‘challenges’ aan op het platform
Starthubs. Dit platform vormt de schakel tussen de departementen en de bedrijven.
Startup in Residence (SiR) focust op het (door)ontwikkelen van innovatieve oplossingen voor
maatschappelijke uitdagingen en het opdoen van ervaring in de samenwerking met startups.
In het Startup in Residence programma krijgen startups trainingen en professionele begeleiding
van coaches en mentors, zodat zij hun ideeën kunnen doorontwikkelen tot een passende
oplossing voor een maatschappelijk vraagstuk. Daarnaast krijgt de startup een vergoeding van
het prototype of de pilot. Blijkt de oplossing succesvol dan wordt het ministerie launching
customer. De ministeries van JenV, BZK, LNV, EZK, SZW en Defensie werken op het moment met
SiR-programma’s.
SBIR (Small Business Innovation and Research) is een (pre-commerciële) vorm van
overheidsinkopen van R&D door bedrijven voor maatschappelijk uitdagingen waar in de markt nog
geen oplossing voor is. Het is een instrument, of beter gezegd werkwijze, waarmee de overheid
ondernemers uitdaagt om met innovatieve producten en diensten te komen voor oplossingen van
maatschappelijke vraagstukken. Met de SBIR-aanpak heeft de overheid als sturende klant veel
invloed op het eindresultaat. SBIR werkt in fases, waarbij per fase telkens de ondernemingen met
de beste offertes (projectvoorstellen) doorgaan. Een overheidsdienst identificeert een specifieke
uitdaging en stelt een budget beschikbaar. De bedrijven met de meest kansrijke
haalbaarheidsonderzoeken (fase 1) krijgen opdracht hun product verder te ontwikkelen (fase 2).
Daarna kan het bedrijf de innovatie zelf op de markt brengen (fase 3), de overheid kan als eerste
klant (launching customer) de innovatie toepassen. Offertes worden beoordeeld op: impact,
technologische haalbaarheid, economisch perspectief en prijs. SBIR-oproepen zijn toegankelijk
voor alle bedrijven, zolang zij afkomstig zijn uit de EU. Aanbestedende diensten zoals ministeries,
uitvoeringsorganisaties en decentrale overheden (waterschappen, provincies en gemeenten)
kunnen gebruikmaken van de SBIR, maar ook bijv. academisch ziekenhuizen.
Een Innovatiepartnerschap lijkt qua aanpak op SBIR, maar hierbij wordt voorafgaand aan het
ontwikkeltraject afgesproken dat de innovatieve oplossing ook wordt afgenomen. Dit kan alleen
als het vertrouwen er is dat de oplossing voor probleem ontwikkeld kan worden.
Launching customer stimuleert actief de ontwikkeling en toepassing van innovaties voor
maatschappelijke uitdagingen door de eigen inkoopkracht in te zetten met als doel succesvolle
marktintroductie en opschaling van innovaties. Dit kan door proactief vragen om vernieuwende
producten of diensten (initiator), actief te participeren in innovatieprojecten (co-creatie) en/of op
te treden als eerste of grote afnemer van innovaties). IenW/Rijkswaterstaat (RWS) heeft een
launching customer programma om duurzame innovaties in de RWS-werkprocessen op te nemen
en zo ook deze innovaties als eerste afnemer versneld verder te helpen. RWS is een belangrijke
speler in de Grond-, Weg- en Waterbouw (GWW) markt en kan middels inkoop innovaties
opschalen. Het huidige Regeerakkoord geeft RWS hierin ook expliciet een rol. RWS rapporteert
aan de kamer over de 9 launching customer projecten die als leerprojecten zijn uitgekozen.

Pagina 131 van 210

Innovatieve samenleving

Wet- en regelgeving
Verschillende departementen besteden aandacht aan het aanpassen van wet- en regelgeving om
innovatie te stimuleren. Een voorbeeld is het wetsvoorstel “Tijdelijke Experimentenwet
rechtspleging” van JenV. Dit biedt een wettelijke grondslag voor experimenten met innovatieve
(eenvoudige, snelle, effectieve en de-escalerende) geschilbeslechting. Het wetsvoorstel maakt het
mogelijk om in de praktijk te onderzoeken hoe de procesvoering voor de burgerlijke rechter kan
worden verbeterd, met het oog op de behoefte van rechtzoekende burgers en bedrijven aan meer
eenvoud, snelheid, en effectiviteit in de gerechtelijke geschilbeslechting en aan de-escalatie van
het conflict.
Ruimte in Regels en Zorgvoorinnoveren.
Het programma Ruimte in regels van EZK en IenW geeft ondernemers de mogelijkheid om te
melden welke wet- en regelgeving belemmerend is voor hun innovaties. Het programma helpt
vervolgens door uit te zoeken of het inderdaad tot aanpassing van wet en regelgeving moet leiden
dan wel op andere manieren verholpen kan worden (met een betere toelichting en of aangeven
van de ruimte die er wel is blijken veel problemen ook verholpen te kunnen worden)
Bij VWS kunnen belemmeringen in innovaties gemeld worden bij Zorgvoorinnoveren. Voor
onnodige regels in de zorg heeft VWS kent het programma Ontregel de zorg.
Safe by Design
Momenteel werkt IenW aan het verbinden van randvoorwaarden voor innovatie en nieuwe
technologieën, door middel van het concept Safe-by-Design. Er is winst te boeken als ontwerpers
en ontwikkelaars al vroeg in het ontwerpproces aandacht besteden aan het voorkomen van
nieuwe risico’s. Winst voor de toekomstige leefomgeving én winst voor de bedrijven, omdat al
vóór het vermarkten keuzes gemaakt worden op basis van veiligheid. Dit betekent ook winst voor
de veiligheid van werknemers. De inzet op Safe-by-Design gaat nu nog niet vanzelf, het vereist
een andere gedachtegang, dus wordt ingezet op onderwijs (de ontwerpers van morgen),
onderzoekers en innovatieve bedrijven. In Nederland, maar ook in de EU: in nauwe samenspraak
met andere lidstaten en de EU-CIE (DG Research, 8ste Milieuactieprogramma,
onderzoeksprogrammering Horizon Europe).
Bij de innovatie op het gebied van Nanotechnologie (een sleuteltechnologie) krijgt Safe-by-Design
nu al vorm. De basis is gelegd in het programma NanoNextNL (2010-2017), waar de overheid 10
procent van het budget oormerkte voor deze aanpak in alle projecten. Bijkomend voordeel van de
inzet op Safe-by-Design is dat een intensiever contact ontstaat tussen ontwikkelaars en het
ministerie, zodat we sneller op de hoogte zijn van innovatieve trends.
JenV innovatieprogramma’s
Een team van innovatieadviseurs helpt met het scheppen van randvoorwaarden om tot
succesvolle innovaties te komen. Relevante samenwerkingsverbanden worden actief ontwikkeld
en zo nodig ondersteund. Innovatiebudget wordt ingezet voor (co)financiering van kansrijke
innovaties.
Kennis & Innovatiebeleid Defensie
Defensie moet blijven innoveren om opgewassen te blijven tegen dreigingen en om effectief te
kunnen inspelen op technologische en maatschappelijke ontwikkelingen. Een hoogwaardige,
toekomstbestendige krijgsmacht vereist doorlopend investeringen in kennisopbouw,
technologieontwikkeling en innovatie. In dat kader beschikt Defensie over een eigen Kennis &
Innovatie keten waarin alle activiteiten van onderzoek, technologieontwikkeling, kennisgebruik en
innovatie zijn gericht op de instandhouding van een toereikende defensie-specifieke kennisbasis
enerzijds en de ontwikkeling en de verwerving van concrete defensie-capaciteiten anderzijds.
Samen met kennisinstituten en een aantal grote en kleinere defensiebedrijven werkt Defensie
nauw samen in een ecosysteem, traditioneel aangeduid als de Gouden Driehoek. Succesvol

Pagina 132 van 210

Innovatieve samenleving

voorbeeld in dezen zijn de radarsystemen van Thales, technologisch leidend en een wereldwijd
exportsucces.
Ter verzekering van de beschikbaarheid, de doelmatigheid en de kwaliteit van de voor Defensie
noodzakelijke kennis investeert Defensie structureel in een brede kennisbasis en
onderzoekscapaciteit. Het opbouwen en ontsluiten van deze kennis behoort niet tot de
kerncompetenties van Defensie zelf. Defensie onderhoudt daartoe een strategisch partnerschap
met de kennis- en onderzoeksinstituten TNO, MARIN en NLR. Deze instituten, in het bijzonder
TNO, houden via doel (taak)financiering een door Defensie vastgesteld pakket aan defensiespecifieke kennis- en expertisegebieden in stand, gefinancierd uit het centraal budget voor
wetenschappelijk onderzoek op de defensiebegroting. Dat gebeurt door middel van vraagsturing,
in de vorm van door Defensie aangestuurde onderzoekprogramma’s.
Als behoeftesteller en klant speelt Defensie een belangrijke rol voor de Nederlandse defensieindustrie (totale omzet ca. 4 mld. in 2018). In dat kader beschikt Defensie over middelen voor
technologieontwikkeling, kennisgebruik (voor investeringsprojecten in nieuwe capaciteiten) en
(kort-cyclische) innovaties die in verschillende fase van capaciteitenontwikkeling worden ingezet.
Daarbij wordt ook ingezet op publiek-private samenwerking in het kader van het thema Veiligheid
van het missie gedreven innovatiebeleid.
IenW innovatieprogramma’s
Op de diverse terreinen van IenW mobiliteit, water(veiligheid), milieu/duurzaamheid wordt nieuwe
technologie ingezet. Dit gaat aan de hand van programma’s waardoor er regie op plaats vindt
vanuit een domein, een type technologie of een specifieke opdracht. Een paar voorbeelden van
dergelijke programma’s zijn ‘Anders omgaan met data’ met zo’n 40 datapilots op terreinen als
hittestress, mistdetectie, inzet satelliet data en sensoren; het Corporate Innovatie Programma
van RWS; het project ‘mobiliteit as a service’ (MaaS) getrokken door de Unit Innovatie in
Mobiliteit; de Project Overstijgende Verkenningen in het Hoog Water Beschermingsprogramma.
IenW/RWS heeft een aantal samenwerkingsverbanden waar concrete innovaties worden
ontwikkeld en getest o.a. Innovatiecampus voor ICT/data innovaties, de Automotive Campus in
Helmond, de Bouwcampus in Delft.
Door middel van de Service Desk Zakelijk van RWS en ook door deelname aan het StartUp
Officers Netwerk Overheid maakt IenW/RWS het mogelijk dat startups/innovatoren/ondernemers
toegang krijgen tot de organisatie en hun innovatie kunnen toelichten.
Innovatie-Estafettes en Innovatie – Expo
IenW, EZK, BZK, LNV organiseren in 2020 in het domein van de fysieke leefomgeving, opnieuw
een Innovatie Expo. De IE2020 is de 8e editie van het evenement (oorspronkelijk gestart als een
initiatief van het ministerie van Verkeer en Waterstaat). Met een interdepartementaal projectteam
wordt het event voorbereid. De vier deelnemende departementen en stakeholders uit het veld
dragen binnen de gekozen thema’s innovaties aan. De tweejaarlijkse IE’s bieden een podium voor
innovaties. Het innovatie-estafette proces is erop gericht om de innovaties te versnellen158. Het
evenement heeft een groot bereik (in 2018 6000 bezoekers en 200 innovaties/exposanten).
LNV Kas als energiebron

-

Kas als Energiebron is een actie- en innovatieprogramma van LNV en de sector om te
komen tot een rendabele energietransitie voor de glastuinbouw. Het programma heeft een
compleet instrumentarium waar de ontwikkeling van (grensverleggende) kennis de
hoeksteen is gecombineerd met kennisverspreiding en cursussen en begeleid met subsidie
voor marktintroducties en implementeerbare technieken en een convenant met afrekende
doelen (inclusief monitoring). Het programma is geïntensiveerd in het kader van het
Klimaatakkoord. Centraal staat de Trias Energetica. Om de ondernemers
handelingsperspectief te geven voor een duurzame toekomst betreft de kennisontwikkeling

158 www.innovatie-estafette.nl

Pagina 133 van 210

Innovatieve samenleving

-

(teelt)technieken, kasconcepten, energiebesparende schermen, LED duurzame energie
(geothermie, WKO, betere benutting van zonlicht en dergelijke). Twee tot drie keer per jaar
is er een oproep aan alle relevante kennispartijen om projectvoorstellen in te dienen gericht
op de (stapsgewijze) realisatie van de doelen. Daarbij is aandacht voor de integrale
verduurzaming, zodat andere doelen geïncorporeerd worden. De inbreng en betrokkenheid
van ondernemers uit de primaire productie en toelevering wordt actief nagestreefd en
benut.
LNV Innovatie boerenerf

Een programma om beschikbare kennis samen te brengen, te analyseren en praktisch toepasbaar
te maken. Dit versnelt de adoptie en het onderling leren van innovaties om zo de kennisbenutting
en het toepassen van innovaties te versnellen.

Programmadirectie VWS Innovatie en Zorgvernieuwing
VWS heeft een programmadirectie Innovatie & Zorgvernieuwing (I&Z), met als belangrijkste
ambitie ‘het vergroten van het innovatief vermogen in de zorg’.
De programmadirectie werkt nauw samen met patiënten, professionals en financiers in zorg en
ondersteuning. Innovatie en zorgvernieuwing heeft ook een belangrijke plek in de diverse
beleidsprogramma’s van VWS zoals Werken in de Zorg, Langer thuis, Voor de jeugd, het
programma Juiste Zorg op de Juiste Plek en in de Hoofdlijnenakkoorden en het preventieakkoord.
VWS zet voor het opschalen van innovaties verschillende instrumenten in zoals het aanpassen van
reguliere bekostiging voor e-health en communicatie daarover aan de instellingen (via de Nza),
via de Stimuleringsregeling E-health Thuis (SET). VWS stimuleert zorginkopers om e-health in te
kopen, via comply or explain.
VWS heeft met Zorgvoorinnoveren een loket voor ondernemers en aanbieders ingericht die
innovaties willen opschalen en vragen hebben over het zorgstelsel en financieringsmogelijkheden.
Zorgvoorinnoveren is een samenwerking van Nza, Zorginstituut Nederland, VWS, ZonMw dat
nauw samenwerkt met RVO en IGJ.
VWS heeft challenges bijvoorbeeld in de verpleeghuiszorg, via Waardigheid en trots op locatie en
via diverse subsidieprogramma’s van ZonMw). VWS ondersteunt initiatieven die zich richten op
kwaliteitsbewaking (zoals het keurmerk MedMij, het trechteren/toetsen van (digitale)
toepassingen door bijv. het National e-health Living Lab, HII Holland. VWS werkt aan het
opstellen van een lijst effectieve digitale zorgtoepassingen voor opschaling.
VWS heeft een bewustwordingscampagne voor professionals, patiënten en burgers genaamd Zorg
van Nu en werkt met partijen aan het verhogen van de digitale vaardigheden van personeel en
bespreekt met onderwijspartijen op welke wijze innovatie en digitale toepassingen een plek
kunnen krijgen in het onderwijs. Tevens heeft VWS met RadboudUMC de Health Innovation school
opgestart, die nu regionale varianten kent om innoveren in zorg, ondersteuning en bij gemeenten
en verzekeraars met elkaar te verbinden en samen te laten werken aan innovaties in zorg en
ondersteuning.

Pagina 134 van 210

Innovatieve samenleving

Bijlage 7: Beleidsdoorlichting artikelen 2 en 3 van de EZK-begroting

Beleidsdoorlichting artikelen 2 en 3 van de EZK-begroting
Doeltreffendheid en doelmatigheid instrumenten bedrijvenbeleid159:
Een overzicht op basis van de meest recente evaluaties
Inhoudsopgave
1:
2:

Aanleiding en context
Focus, reikwijdte en beleidstheorie van de financiële instrumenten bedrijvenbeleid
Innovatie en maatschappelijke vooruitgang
Innovatie vereist een systeembenadering en meer dan R&D

3:
4:

Theoretische legitimatie van bedrijvenbeleid
Doeltreffendheid en doelmatigheid gemeten: een overzicht en synthese
Doeltreffendheid
Doelmatigheid
Beleidsmix: doelstellingen en realisaties Bedrijvenbeleid
Lessen voor de toekomst

Figuren:
1:
Beleidsperspectief en het Nederlandse innovatiesysteem
2a:
Rijks brede budgetten Beleid Innovatie Samenleving 2021
2b:
EZK-bijdrage aan Rijks brede innovatiebeleid 2021
3:
Uitkomsten doeltreffend en doelmatigheid naar positie op de effectladder
Box 1: Het maatschappelijk rendement van R&D-stimulering
Appendices:
1:
Overzichtstabel beleidsevaluaties
2:
Ambities & realisaties Bedrijvenbeleid
3:
Fiches beleidsevaluaties Bedrijvenbeleid
4:
Second opinion & externe validering
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat, 27 januari 2020

159

Het uitgevoerde onderzoek is onderworpen aan een externe toetsing en validering. Deze “second opinion” is uitgevoerd door Prof.
Dr. Carl Koopmans, Hoogleraar Beleidsevaluatie van de Vrije Universiteit van Amsterdam. Zijn verslag is opgenomen als bijlage 4
van deze beleidsdoorlichting en is geschreven op persoonlijke titel. Daarnaast is de beleidsdoorlichting besproken in de Beleid
Evaluatie Commissie (BEC) van de ministeries van EZK en LNV.

Pagina 135 van 210

Innovatieve samenleving

1: Aanleiding en context
Deze notitie geeft de feiten en cijfers over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de financiële
interventies van het bedrijvenbeleid van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK)
zoals opgenomen in de artikelen 2 (“Bedrijvenbeleid: innovatie en ondernemerschap voor
duurzame welvaartsgroei”) en 3 (“Toekomstfonds”) van de EZK-begroting. De afgelopen jaren zijn
de instrumenten van deze begrotingen geëvalueerd, waarbij EZK zo veel als mogelijk gebruik
heeft gemaakt van de evaluatiestandaard zoals ontwikkeld door de Commissie Theeuwes. 160 De
bij deze notitie gevoegde bijlagen 1 en 3 geven een gedetailleerd overzicht van de uitkomsten van
de meest recente instrumentevaluaties. De notitie bouwt voort op en actualiseert de inzichten van
de laatste integrale beleidsdoorlichting van het bedrijvenbeleid, die in 2015 aan de TK is
aangeboden.161
Het hier besproken beleidsinstrumentarium omvat de financiële interventies van het zogenoemde
bedrijvenbeleid van EZK ter stimulering van een sterk innovatievermogen en een excellent
ondernemersklimaat van de Nederlandse economie. Met het bedrijvenbeleid beoogt EZK dat
bedrijven kunnen floreren en hun bijdrage kunnen leveren aan de brede welvaart van onze
samenleving. Een deel van dit beleid, met name de instrumenten die zich direct richten op het
stimuleren van innovatieve bedrijvigheid en op publiek-private onderzoekssamenwerking, is te
beschouwen als een onderdeel van - en als de EZK-bijdrage aan - het Rijksbrede innovatiebeleid
gericht op de innovatieve samenleving, zoals opgenomen in de taakopdracht en grondslag van de
BHM-werkgroep “Innovatieve Samenleving”. Deze notitie schetst ook de positie van de
instrumenten in het Nederlandse innovatiesysteem.
Het overzicht van de financiële instrumenten van het bedrijvenbeleid, en ook de beoordeling van
de doelmatigheid en doeltreffend daarvan, zijn gebaseerd op afzonderlijke instrumentevaluaties
die in de periode 2014-2019 zijn uitgevoerd.162 Echter, elk afzonderlijk beleidsinstrument vormt
slechts één van de bouwstenen van een samenhangende beleidstheorie en een daarop
gebaseerde beleidsmix en -aanpak gericht op de verbeterde werking van het Nederlandse
innovatiesysteem. Dat wordt in deze notitie ook verder toegelicht en beschreven.
Bij de laatste beleidsdoorlichting van het bedrijvenbeleid werd vastgesteld dat het bedrijvenbeleid
onder de kabinetten Rutte 1 en 2 een verandering heeft doorgemaakt van primair marktgericht
(wegnemen van generieke marktimperfecties, zoals maatschappelijk ongewenste
onderinvesteringen in R&D) naar ook systeemgericht (wegnemen van specifieke belemmeringen
in de werking van het innovatiesysteem, zoals samenwerking tussen bedrijven en
kennisinstellingen). Onlangs heeft het kabinet Rutte 3 een volgende stap gezet bij de vernieuwing
van het Rijksbrede innovatiebeleid, waarbij nu ook aandacht is voor maatschappelijke transities.
De grote maatschappelijke uitdagingen en transities van deze tijd (zoals de digitalisering, de
energietransitie en de missies van kabinet Rutte 3 op tal van maatschappelijke terreinen) moeten
meer gaan profiteren van het innovatiebeleid. Maatschappelijke missies, zoals die bijvoorbeeld
voortkomen uit de energietransitie, de zorg en veiligheid, vergen naast technologische innovaties
veelal ook fundamentele systeem- en gedragsveranderingen (transitiegericht). Met het recentelijk
gestarte missie gedreven innovatiebeleid heeft het Kabinet Rutte 3 daarmee een eerste begin
gemaakt.

2: Focus, reikwijdte en beleidstheorie van de financiële instrumenten bedrijvenbeleid
Welke positie nemen de in bijlage 1 opgenomen EZK-beleidsinstrumenten in het Rijks brede
innovatiebeleid, zowel budgettair als voor wat betreft de focus op onderdelen van het Nederlandse
innovatiesysteem?
En wat is de beleidstheorie van het bedrijvenbeleid waar deze instrumenten deel van uitmaken?
Innovatie en maatschappelijke vooruitgang

Theeuwes, J. (2012) Durf te meten: eindrapport Expertwerkgroep Effectmeting.
TK 30991 nr. 23
162
Voor 2019 betreft het de afgeronde evaluaties tot en met oktober.
160
161

Pagina 136 van 210

Innovatieve samenleving

Innovatie is van groot belang voor het welzijn en de welvaart van alle Nederlanders. Innovatie
kan oplossingen aandragen voor de grote maatschappelijke vraagstukken zoals voedselkwaliteit,
zorg, de energietransitie en de bescherming tegen criminaliteit en terrorisme. Het is ook cruciaal
voor de verhoging van de arbeidsproductiviteit en het verdienvermogen om deze uitdagingen en
transities te kunnen bekostigen.163
Uit een meta-analyse uit 2015 blijkt dat 10 procent meer privaat R&D-kapitaal leidt tot een
hogere productiviteit van 0,58 procent en dat elke euro extra private R&D-investeringen op lange
termijn €4,6 aan extra toegevoegde waarde creëert.164 Erken & Groenewegen (2019) komen
recentelijk tot soortgelijke bevindingen.165 Een overheid die er in slaagt effectief additionele
private R&D-investeringen en daarop gebaseerde innovatie uit te lokken verhoogt in theorie dus
het verdienvermogen van een land. Door die innovaties mede te richten op en te benutten voor
de belangrijkste maatschappelijke uitdagingen van deze tijd wordt het maatschappelijke
rendement van investeringen in R&D en innovatie nog verder vergroot.
Het investeren in kennis, onderzoek & ontwikkeling kent twee gezichten166: (1) de grenzen van de
technologische mogelijkheden worden ermee verlegd (doorbraakinnovaties verleggen de
technologiegrens), waardoor op termijn in potentie veel innovatieve toepassingen kunnen worden
gerealiseerd; en (2) het creëert mogelijkheden om reeds bestaande en elders ontwikkelde kennis
en technologie goed te kunnen absorberen en te kunnen benutten voor nieuwe toepassingen (het
“absorptievermogen” en kennisdiffusie). Zowel het toepassen van bestaande kennis, bijvoorbeeld
voor innovaties op tal van maatschappelijke domeinen (op de korte termijn), als het verleggen
van de technologische grenzen (voor de langere termijn) essentieel voor het innovatie- en
verdienvermogen en ook voor de maatschappelijke vooruitgang is; ze zijn niet los van elkaar te
zien en ze versterken elkaar.167
Innovatie vereist een systeembenadering en meer dan R&D.
Om te zorgen dat onderzoek en toepassingen van technologieën ook naar de markt wordt
gebracht en succesvol wordt opgeschaald, is een goed werkend innovatiesysteem nodig.
Succesvolle innovatie vereist een ondernemende economie waarin ondernemers starten, groeien
en stoppen.168 Hierbij is er een wisselwerking tussen technologische innovatie en niettechnologische innovatie (zoals organisatie, nieuwe samenwerkingsverbanden, open innovatie,
nieuwe verdienmodellen en nieuwe logistieke en marketingconcepten). Een goed werkend
ecosysteem vereist naast ondernemerschap en hoogwaardig en responsief onderzoek ook een
goed opgeleide beroepsbevolking, voldoende beschikbaarheid van kapitaal, sterke netwerken,
toegang tot (internationale) markten en een overheid die de juiste randvoorwaarden stelt.169
Concreet zijn hierbij de volgende elementen van belang:

hoogwaardig onderzoek en sterke netwerken binnen en tussen kennisinstellingen, het
bedrijfsleven en de overheid;

ondernemers die een bedrijf starten met de ambitie om te groeien en een ondernemende
houding onder werknemers;

goede aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt en een leven lang leren: voor een
beroepsbevolking met de juiste vaardigheden;

financiering voor bedrijven om te investeren en te groeien;

toegang tot nationale, Europese en internationale markten voor de innovatieve bedrijven,
en een overheid die zelf innovaties inkoopt;

een overheid die durft te kiezen, innovatie stimuleert, ruimte maakt voor vernieuwing en
innovatie en tegelijkertijd ook heldere kaders en grenzen stelt.
Zie de gepubliceerde essays in 2019 op MeJudice in het kader van het economendebat “innovatie, economie en welvaartsgroei”.
C. Koopmans, P. Donselaar (2015), Een meta-analyse van het effect van R&D op productiviteit, ESB, 10 september 2015.
165
H. Erken & J. Groeneweg (2019), 50 miljard euro investeren in onderwijs & innovatie verdubbelt economische groei. In: MeJudice.
166
W.M. Cohen et al. (1989), ‘Innovation and learning: the two faces of R&D’, The Economic Journal, 99(397), 569-596.
167
B. van Ark (2019), Structuurversterking in Nederland moet groeidaling afremmen. In: MeJudice.
168
David Audretsch & Roy Thurik (2004), A Model of the Entrepreneurial Economy.
169
D. Isenberg (2011). The Entrepreneurship Ecosystem Strategy as a New Paradigm for Economic Policy: Principles for Cultivating
Entrepreneurship. The Babson Entrepreneurship Ecosystem Project; E. Stam (2014), The Dutch Entrepreneurial Ecosystem, SSRN:
https://ssrn.com/abstract=2473475; AWTI, (2014), Briljante bedrijven, effectieve ecosystemen voor ambitieuze ondernemers.
163
164

Pagina 137 van 210

Innovatieve samenleving

Het bedrijvenbeleid is dus meer dan innovatiestimulering en innovatie is meer dan alleen
technologische R&D. Uit onderzoek en de praktijk blijkt immers dat succesvol innoveren meer
vereist dan louter nieuwe technologie; naast nieuwe technologie(toepassingen) is meestal
tegelijkertijd ook vernieuwing nodig in organisatie, logistiek, marketing, “design”,
verdienmodellen, managementkwaliteit, training en dergelijke (samen met R&D in de literatuur
aangeduid als “intangible assets” of “immateriële kennisinvesteringen”).170 De OESO heeft laten
zien dat dergelijke niet-technologische investeringen substantieel bijdragen aan meer innovatie en
hogere productiviteitswinsten; ze zijn vaak doorslaggevend bij het economisch welslagen van
innovaties met een succesvolle marktintroductie. Deze combinatie van technologische en niettechnologische R&D is volgens de OESO ook steeds belangrijker geworden.

3: Theoretische legitimatie van bedrijvenbeleid
Waarom bemoeit de overheid zich met het bevorderen van innovatie en ondernemerschap?
In het innovatie- en ondernemerschapsbeleid wordt het marktperspectief (met nadruk op
onvolkomenheden in de marktwerking en het overheidsgedrag) gecombineerd met een meer
systeemtheoretische benadering (het systeemperspectief, met nadruk op onvolkomenheden in de
werking van innovatiesystemen). Grofweg ontleent het generieke bedrijfsgerichte deel van het
innovatiebeleid de legitimatie aan het marktperspectief (zoals bij de fiscale stimulering en op de
kapitaalmarkt), terwijl het systeemperspectief een onderbouwing biedt voor de werkwijze en
interventies bij publiek-private samenwerking. Figuur 1 geeft een illustratie van de verschillen in
reikwijdte en perspectief van de beide benaderingen.
Figuur 1: Beleidsperspectief en het Nederlandse innovatiesysteem

In het marktperspectief staat de individuele onderneming en haar bedrijfsomgeving centraal
(bedrijvensysteem en ondernemersklimaat) en ligt de nadruk meer op het wegnemen van
onvolkomenheden in de marktwerking (de rode cirkel in figuur 1). Overheidsbeleid wordt daar
gelegitimeerd door het bestaan van marktimperfecties, zoals positieve externe (kennis)effecten
170

Zie de studies van de OESO over het belang van kenniskapitaal: http://www.oecd.org/science/inno/newsourcesofgrowthknowledgebasedcapital.htm. Zie ook: Volberda, H.W., Commandeur, H., Van Den Bosch, F.A.J., Heij, K. (2013), Sociale innovatie als aanjager
van productiviteit en concurrentiekracht, in: M&O: Tijdschrift voor Management en Organisatie, 67, pp. 5 – 34; Volberda, H.W., Van
Den Bosch, F.A.J., Heij, C.V. (2013), Management innovation: management as fertile ground for innovation, in: European
Management Review, 10, pp. 1-15; Volberda, H.W., Van Den Bosch, F.A.J. Mihalache, O.R. (2014), Advancing Management
Innovation: Synthesizing Processes, Levels of Analysis, and Change Agents, in: Organization Studies, 35, pp. 1245 – 1264. Zie ook:
H. Volderda & K. Heij (2019), Moet Nederland alles inzetten op sleuteltechnologieën?, MeJudice, en ook: H. Garretsen (2019), Een
pleidooi voor indirect innovatiebeleid, MeJudice.

Pagina 138 van 210

Innovatieve samenleving

(bijvoorbeeld bij R&D-stimulering), het voorkomen van negatieve externe effecten (bijvoorbeeld
milieuschade door winning van duurzame grondstoffen en opwekking van energie),
informatieasymmetrie (op de kapitaalmarkt), coördinatiegebreken (bij R&D-samenwerking) en
publieke goederen (milieukwaliteit). Het bestaan van marktimperfecties leidt tot onderinvesteringen in R&D (zie box) en daarmee tot minder welvaart omdat de veel hogere
maatschappelijke baten niet kunnen worden geïncasseerd. Dat is bijvoorbeeld het geval als er
“kennisspillovers” bestaan, maar ook als er door informatieasymmetrie op de kapitaalmarkt door
bedrijven te weinig in R&D wordt geïnvesteerd. De maatschappelijke baten die blijven liggen door
het bestaan van marktimperfecties zijn een belangrijke reden voor generiek beleid op dit terrein.

Box 1 Het maatschappelijk rendement van R&D
Uit empirisch onderzoek blijkt dat het maatschappelijk rendement van R&D twee à drie keer zo hoog ligt als
het private rendement.
- Hall et al. (2009)a stellen in een overzichtsartikel vast dat het private rendement in R&D geschat wordt op
25%, terwijl het maatschappelijke rendement zo’n twee à drie keer hoger ligt.
- Bloom et al. (2013)b vinden soortgelijke uitkomsten: “Gross social returns to R&D are at least twice as
high as the private returns (…) we calculate that the social rate of return is much larger than the private
return. At the aggregate level, this implies under-investment in R&D, with the socially optimal level being
between two and three times as high as the privately optimal level of R&D.”
- Op basis van Lucking, Bloom en Van Reenen (2019)c komt het CPB tot soortgelijke inzichten: “Spillovers
van R&D-investeringen ontstaan als deze R&D-investeringen waarde creëren voor derde partijen, terwijl
het bedrijf dat de investeringen doet, zich die waarde niet kan toe-eigenen. Dit leidt ertoe dat bedrijven
maatschappelijk gezien te weinig prikkels hebben om te investeren in R&D en dat er vanuit
maatschappelijk perspectief te weinig in R&D wordt geïnvesteerd. Dit externe effect is een argument voor
overheidsingrijpen. Subsidies op R&D kunnen geschikt zijn als deze op een doelmatige wijze R&Dinvesteringen vergroten” (CPB, Digitalisering R&D, CPB Policy Brief, 2018/13).
a

Bronwyn H. Hall & Jacques Mairesse & Pierre Mohnen (2009). Measuring the Returns to R&D, NBER Working Papers 15622,
National Bureau of Economic Research, Inc.
b Bloom, Nick, Schankerman, Mark and Van Reenen, John (2013), Identifying technology spillovers and product market

rivalry. Econometrica, 81 (4). pp. 1347-1393. ISSN 0012-9682.
c

Lucking, Brian and Bloom, Nicholas and Van Reenen, John (2018), Have R&D Spillovers Changed? NBER Working Paper No.

w24622. Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=3182249.

Het systeemperspectief heeft een bredere kijk op innovatie(beleid) omdat het, naast de rol die
bedrijven spelen bij innovatie, ook de rollen die kennisinstellingen (onderwijs, universiteiten,
NWO, instituten voor Toegepast Onderzoek (TO2) en campussen) en overheden spelen in een
goed werkend innovatiesysteem een plaats geven (figuur 1). Niet alleen de ondernemer en zijn
omgeving staan centraal, maar ook de interactie en publiek-private samenwerking tussen
bedrijven, kennisinstellingen en overheden in het relevante innovatienetwerk (innovatiesysteem).
De nadruk in de motivatie van overheidsbeleid ligt dan veel meer op het wegnemen van
onvolkomenheden in de werking van het innovatiesysteem. Zo kan er sprake zijn van
infrastructureel falen (ontbreken van technologische of wetenschappelijke infrastructuur),
institutioneel falen (ontbrekende of inadequate instituties), te weinig of te veel interactie,
ontbrekende competenties (kleine bedrijven hebben bijvoorbeeld te weinig vaardigheden en/of
middelen om zich aan te passen aan nieuwe technologieën) of onvolkomen overheidshandelen.
Partijen (inclusief de overheid) kunnen ook “gevangen” zitten in goed werkende, maar
ouderwetse routines, dominante kennissystemen, technologische trajecten en verouderde
verdienmodellen (“lock-in”), waardoor de totstandkoming van en de overschakeling naar radicaal
nieuwe toepassingen, combinaties en doorbraakinnovaties wordt belemmerd. Dat is vooral het
geval als doorbraakinnovaties een veranderde werking van het innovatiesysteem vereisen
(systeemveranderingen), zoals bijvoorbeeld in het geval van de energietransitie. In het geval van

Pagina 139 van 210

Innovatieve samenleving

grote maatschappelijke transities, waarvan omvangrijke maatschappelijke baten maar ook
maatschappelijke kosten zijn te verwachten, ligt hier een actieve rol voor de overheid door
richting te geven (doel- en normstelling), de maatschappelijke vraag te articuleren en nieuwe
markten te creëren.171 Bijvoorbeeld door het innovatieproces te richten op de maatschappelijke
opgaven (missiegedreven innovatiebeleid).
De laatste beleidsdoorlichting van het bedrijvenbeleid uit 2015 stelde vast dat het bedrijvenbeleid,
en het innovatiebeleid dat daar deel van uitmaakt, onder de kabinetten Rutte 1 en 2 een
verandering heeft doorgemaakt van primair marktgericht (wegnemen van marktimperfecties)
naar tevens meer systeemgericht (wegnemen van belemmeringen in de werking van het
innovatiesysteem). De grote maatschappelijke uitdagingen van deze tijd (zoals de digitalisering,
de energietransitie en de missies van kabinet Rutte 3 op tal van maatschappelijke terreinen)
vergen echter meer dan dat, omdat transities vaak ook systeem- en gedragsveranderingen
vereisen (systeemtransities).172 Met het onlangs gestarte missiegedreven innovatiebeleid heeft
het Kabinet Rutte 3 hier onlangs daarmee een begin gemaakt (transitieperspectief).
Figuur 2 geeft een overzicht van de overheidsbudgetten gemoeid met het bevorderen van
ondernemerschap en innovatie, geordend naar de verschillende onderdelen van het Nederlandse
innovatiesysteem uit figuur 1: indirecte stimuleren van ondernemerschap en innovatie bij
bedrijven (via de fiscaliteit), directe stimulering van innovatie bij bedrijven (via subsidies en
kredieten), publiek-private onderzoeksamenwerking en algemeen onderzoek via TO2 en hogere
onderwijs- en onderzoeksinstellingen.173 Figuur 2a geeft de beschikbare middelen Rijksbreed en
Figuur 2b geeft de middelen zoals beschikbaar op de artikelen 2 en 3 van begroting van EZK. 174
Die laatste figuur omvat de financiële instrumenten waarvan in bijlage 1 op instrumentniveau de
effectiviteit en doelmatigheid is weergegeven op basis van de meest recente evaluaties.

Zie: Mariana Mazzucato.
Ministerie van Economische Zaken (2017), Essaybundel ‘Sturen in een verweven dynamiek’.
173
In de figuren is gebruik gemaakt van dezelfde begrotingsgegevens als waarop de grondslagberekening van de BMH-werkgroep is
gebaseerd. De figuren betreffen voor het EZK-deel de cijfers van de BMH-werkgroep. Echter, tot de artikelen 2 en 3 van de EZKbegroting wordt meer gerekend dan hetgeen in de grondslag van de BMH-werkgroep is opgenomen, te weten: Innovatiebox, BBMKB
en BTW-vrijstellingen voor sectoren, stakingsaftrek, doorschuiven stakingswinst, bedrijfsopvolgingsfaciliteit en vrijstellingen
bedrijfsoverdracht familiebedrijven. Deze instrumenten zij dus niet opgenomen in figuur 2b.
174
Op basis de TWIN- en grondslagcijfers van de BMH-werkgroep.
171
172

Pagina 140 van 210

Innovatieve samenleving

Figuur 2a Rijksbrede budgetten innovatieve samenleving 2021
(TWIN)
5.000
4.500
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
Fiscaal
ondernemerschap

Fiscaal innovatie

Directe
ondersteuning
bedrijven

PPS & topsectoren

Onderzoeksysteem

Figuur 2b EZK-bijdrage aan Rijksbreed Innovatiebeleid 2021
(TWIN)
5.000
4.500
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
Fiscaal
ondernemerschap

Fiscaal innovatie

Directe
ondersteuning
bedrijven

PPS & topsectoren

Onderzoeksysteem

4: Doeltreffendheid en doelmatigheid gemeten: een overzicht en synthese
Sinds de aanbevelingen van de Commissie Theeuwes is de evaluatiepraktijk bij het
bedrijvenbeleid geprofessionaliseerd. De huidige evaluatiepraktijk is erop gericht om met een
deugdelijke monitoring en effectmeting meer te weten te komen over de reële effecten van
innovatiebeleid en het beleid meer op feiten te baseren (“evidence based”) in plaats van op

Pagina 141 van 210

Innovatieve samenleving

aannames. Evaluaties worden tegenwoordig zo veel mogelijk uitgevoerd overeenkomstig de
aanbevolen werkwijze van de Commissie Theeuwes. Dit betekent dat - zo veel als technisch
mogelijk is - gecontroleerd wordt voor selectiviteit door econometrische methoden toe te passen
waarbij gebruik wordt gemaakt van controlegroepen die zoveel als mogelijk alleen verschillen met
de interventiegroep voor wat betreft het niet-/wel-gebruiken van het instrument. Wanneer deze
aanpak om methodologische of data-technische redenen niet mogelijk blijkt, wordt er gekeken
naar andere manieren om de werking van beleid zo goed mogelijk in beeld te brengen op een
manier die recht doet aan het Theeuwes-gedachtegoed.
Voor instrumentevaluaties (met een één interventie, één gebruiker en één helder omschreven
doel) is er een internationale evaluatiestandaard en zijn deugdelijke methoden voorhanden; voor
systeemevaluaties ontbreekt een dergelijke “gouden” standaard en staat de methodeontwikkeling,
ook internationaal, nog in de kinderschoenen. Een goed voorbeeld daarvan is de integrale
evaluatie van de topsectorenaanpak, waarvoor (ook internationaal) geen goede methodologie
voorhanden was en waar, voortbordurend op het gedachtengoed van Theeuwes en
gebruikmakend van de meeste recente wetenschappelijk inzichten in het transitiedenken, een
nieuwe bruikbare methode is ontwikkeld en toegepast.175
Interviews en enquêtes maken ook regelmatig deel uit van de evaluaties. Zij bieden waardevolle
aanvullende informatie over ervaringen en percepties van bedrijven en kunnen statistische
samenhangen duiden. Uiteindelijk gaat het er bij beleidsevaluaties om empirisch inzichtelijk te
maken wat de omvang en aard van de effecten zijn en of die er ook zouden zijn geweest zonder
overheidsbemoeienis en de inzet van belastinggeld.
Doeltreffendheid
In bijlage 1 zijn de meest recente evaluaties van de instrumenten van het bedrijvenbeleid op de
artikelen 2 en 3 van de EZK-begroting samengevat. In bijlage 3 is voor elk instrument ook een
“factsheet” gemaakt waarin is opgenomen: de publicatiedatum, de naam van het uitvoerend
bureau, de digitale link naar de gepubliceerde evaluatie, het doel en de beoogde werking van het
instrument, de toegepaste evaluatiemethode, de uitkomsten voor wat betreft de doeltreffendheid
en doelmatigheid, de aanbevelingen en de kabinetsreactie daarop. In elke evaluatie wordt tevens
aandacht besteed aan de wijze waarop de aanbevelingen uit de vorige evaluatie zijn
geïmplementeerd.
Tevens zijn de evaluaties ook methodologisch beoordeeld naar de mate waarin ze de werkwijze
van de Commissie Theeuwes hebben (kunnen) volgen en naar de positie van de evaluatie op de
zogenaamde effectladder (met een score van 1 tot en met 5 voor de mate van waarschijnlijkheid
van de uitkomst bij de analyse van de doeltreffendheid).
De figuren 3a tot en met 3c geven een samenvattend beeld van de uitkomsten van de
instrumentevaluaties voor doeltreffendheid en doelmatigheid (0= onbekend; 1 = niet en 2 = wel)
in combinatie met de score op de effectladder.

Figuur 3a: Uitkomsten doeltreffendheid en doelmatigheid beleidsinstrumenten met score 4 (zeer
waarschijnlijk (in) effectief) of 5 (bewezen (in) effectief) op effectladder

175

https://www.dialogic.nl/en/projects/topsector-approach/

Pagina 142 van 210

Innovatieve samenleving

Tussenevaluatie TKI
Topsectoren
DvI
Groeifaciliteit
Microfinanciering
SEED
STW
WBSO 2011-2017
Innovatiebox
Innovatiekrediet
MIT
SBIR
0

1

2

Doeltreffend

3

Doelmatig

4

5

Effectladder

Figuur 3b: Uitkomsten doeltreffendheid en doelmatigheid beleidsinstrumenten met score 3
(waarschijnlijk (in) effectief) op effectladder

MKBA Ruimtevaartbeleid
Valorisatieprogramma
Fiscaal Ondernemerschap
Meta evaluatie Financiering
NBTC
VFF
0

1
Doeltreffend

2

3

Doelmatig

Effectladder

4

5

Figuur 3c: Uitkomsten doeltreffendheid en doelmatigheid beleidsinstrumenten met score 1
(mogelijk (in) effectief) en 2 (potentieel (in) effectief) op effectladder

Pagina 143 van 210

Innovatieve samenleving

BBE
Gastvrijheid
MVO
audit TO2
Eureka/Eurostars
ICT-beleid
Groeiversneller
SDS
Green Deals
Ruimtevaart
IE
EFRO
BMKB
Garantiefaciliteit
Wet KvK
Ondernemerschapsonderwijs
ROM
0

1
Doeltreffend

2

3

Doelmatig

Effectladder

4

5

Van alle evaluaties is 30 procent uitgevoerd volgens het Theeuwes-protocol en nog eens 20
procent volgens een alternatieve methode die recht doet aan het gedachtengoed van Theeuwes,
maar waar strikte toepassingen van de econometrie om methodologische of datatechnische
redenen niet mogelijk was. Bij de overige 50 procent van de evaluaties is louter gewerkt met
kwalitatieve methoden, zoals interviews, enquêtes en meningen van experts.
Het beeld dat uit de evaluaties naar voren komt over de beleidsmix van het bedrijvenbeleid
bevestigt in grote lijnen het beeld dat ook al uit de laatste beleidsdoorlichting naar voren is
gekomen. Van instrumenten die zich direct richten op R&D- en innovatiebevordering
(Innovatiekrediet, WBSO, Innovatiebox, MIT, STW en SBIR) en ook van de
kapitaalmarktinstrumenten (waaronder SEED, Micro-financiering, Groeifaciliteit, BMKB) is het
aannemelijk (in termen van de effectladder “zeer waarschijnlijk”) dat de interventies doeltreffend
zijn (zie bijlage 1 en 3 voor de details). Tevens is gebleken dat het aannemelijk is dat de SIS en
de GSF niet doeltreffend waren; deze instrumenten zijn ondertussen gestopt.
Vooral voor de fiscale innovatiestimulering (WBSO) en ook voor de Innovatiekredieten zijn
substantiële additionele effecten van het beleid vastgesteld. Internationaal vergelijkend onderzoek
dat voor de Europese Commissie is uitgevoerd laat ook zien dat fiscale R&Dstimuleringsmaatregelen additionele private R&D-investeringen uitlokken en effectief zijn, hoewel
de schattingen over de exacte omvang daarvan uiteenlopen.176 Uit deze internationale
“benchmark” blijkt voorts dat het stimuleren van investeringen in speur- en ontwikkelingswerk
(wat de WBSO doet) doelmatiger lijkt uit te werken dan het geven van een korting op de

176

EC DG for Taxation and Customs Union (2014), A Study on R&D Tax Incentives. Final report. Taxation papers, Working paper no. 52,
CPB in consortium with CAPP, CASE, CEPII, ETLA, IFO, IFS, HIS, European Union, Luxembourg.

Pagina 144 van 210

Innovatieve samenleving

winstbelasting (zoals de Innovatiebox doet).177 De Innovatiebox heeft naast het stimuleren van
private R&D overigens ook nog een andere belangrijke functie; namelijk het aantrekken en
behouden van innovatieve bedrijvigheid in Nederland.178
Ook van de innovatiemaatregelen die zich richten op kennisoverdracht tussen
onderzoeksinstellingen en bedrijven en op publiek-private onderzoeksamenwerking (PPS, zoals de
TKI’s), een kerndoel van het beleid en een belangrijk middel om innovaties tot stand te laten
komen, is het aannemelijk dat ze in meer of mindere mate additionaliteit realiseren, zo laten de
evaluaties zien. De recente evaluaties van de PPS-instrumenten en de topsectorenaanpak geven
aan dat het ook voor deze beleidsonderdelen aannemelijk is dat ze doeltreffend hebben gewerkt.
Recent onderzoek laat zien dat het productiviteitseffect van publieke R&D juist hoog is in landen
waarin er een sterke verbinding bestaat tussen publieke en private R&D (PPS). 179
Het deel van de beleidsmix dat de toegang tot kapitaalmarktfinanciering beoogt te vergroten (met
garanties en kredietenfaciliteiten) slaagt er volgens de uitgevoerde meta-analyse van het
kapitaalmarktinstrumentarium eveneens in additionaliteit bij de ondersteunde bedrijven te
realiseren.180 Bedrijven verwerven op de kapitaalmarkt additionele financiering voor hun
bedrijfsactiviteiten, die zonder overheidsondersteuning niet verworven zouden zijn.
Op het terrein van ondernemerschapsbevordering is relatief weinig bekend over de additionaliteit
van met name het fiscale beleid. Dialogic stelde eerder vast dat additionaliteit niet aannemelijk
lijkt op het terrein van fiscale ondernemerschapsstimulering, in de zin dat het niet bijdraagt aan
meer innovatie en ondernemersgroei. Maar deze instrumenten richten zich niet louter op
innovatiebevordering, maar zijn ook bedoeld om ondernemerschap in algemene zin te
bevorderen.181 Ook de door SEO Economisch Onderzoek uitgevoerde evaluatie van fiscale
ondernemerschapsregelingen indiceert een beperkte invloed van deze faciliteiten op de innovatie
en productiviteit van bedrijven. Al met al lijken de studies te laten zien dat het (in termen van de
effectladder) onzeker en twijfelachtig is of de omvangrijke fiscale ondernemerschapsfaciliteiten
(die in 2019 ruim 6 mld. omvatten) effectief bijdragen aan de innovatie, productiviteit en de
maatschappelijke welvaart.182 Van de zelfstandigenaftrek stelde overigens de Commissie van
Dijkhuizen eerder al vast dat hier mogelijk wel enige stimulans van uitgaat, in de zin dat het een
prikkel geeft om ondernemer te worden (de primaire doelstelling van de regeling) – hetgeen zich
vooral uit in een groeiend aantal zelfstandigen (zonder personeel), maar dat het twijfelachtig is of
deze faciliteiten ondernemers een prikkel geven om door te groeien.183
Doelmatigheid
Uit de evaluaties blijkt dat bij ongeveer één derde van de instrumenten (veelal de grote
instrumenten zoals de WBSO, het Innovatiekrediet, de TKI’s, de MIT en de wet-KvK) ook de
doelmatigheid kon worden aangetoond. Enkele instrumenten (SIS, GSF en Actal) bleken
ondoelmatig en zijn ondertussen gestopt. Voor de overige instrumenten (grofweg de helft) kon op
basis van de uitgevoerde evaluaties en beschikbare informatie de (macro)doelmatigheid niet
worden vastgesteld. Vaak zijn daar methodologische of datatechnische achtergronden de reden
van. Het vaststellen van de maatschappelijke opbrengsten van beleid is namelijk een lastige en
complexe aangelegenheid. Dikwijls zijn de beleidskosten (microdoelmatigheid) nog wel goed in
beeld te brengen, maar staat het meten en vaststellen van onder meer de externe effecten van
het beleid nog in de kinderschoenen. Voor veel evaluaties geldt dat om methodologische redenen
de analyses beperkt blijven tot de eerste orde effecten van het beleid (de directe output van de
beleidsinterventie, zoals het effect op de omvang van de R&D-uitgaven), omdat hogere orde
effecten (op bijv. productiviteitsgroei) onderzoekmatig vaak lastig zijn vast te stellen. Vooralsnog
Zie tevens: Dialogic (2015), Innovatie en ondernemen met beleid: achtergrondstudie van de beleidsdoorlichting van artikel 12
(innovatie) en 13 (ondernemersklimaat) van het Ministerie van Economische Zaken. De Innovatiebox is in de bijlagen van dit stuk
meegenomen in artikel 2 van de EZK-begroting, maar behoort niet tot de grondslag van de BMH-werkgroep.
178
Dialogic (2016), Evaluatie innovatiebox 2010-2012.
179
L.G. Soete, B. Verspagen, T.H.W. Ziesemer (2020), The productivity effect of public R&D in the Netherlands. Economics of
Innovation and New Technology, vol.29.
180
Dialogic (2019), Beleidsonderzoek MKB-financieringsmarkt.
181
Zie Dialogic (2015).
182
De BTW-vrijstellingen voor sectoren zijn opgenomen in artikel twee van de EZK-begroting, maar niet in de BMH-grondslag.
183
Zie ook: E. Stam e.a. (2019), Economische groei vraagt om meer dan zzp’ers, in: ESB.
177

Pagina 145 van 210

Innovatieve samenleving

zijn over de macrodoelmatigheid op dit beleidsterrein nog weinig feitelijke en betrouwbare
schattingen voorhanden. Vaak ontbreekt empirische informatie over de elasticiteiten, de omvang
van de externe effecten en lopen de schattingen sterk uiteen, zeker op het terrein van
innovatiebeleid. Naast deze methodologische complexiteit speelt ook de factor tijd een rol. Het
tijdsbestek waarin reële effecten van innovatie zich voordoen zijn vaak lang en ontbreken er
dikwijls longitudinale (micro)tijdreeksen. Dat er in veel gevallen geen uitspraken mogelijk zijn
over de doelmatigheid van het bedrijvenbeleid is niet iets specifieks voor het bedrijvenbeleid; het
speelt ook op andere beleidsterreinen, zoals duidelijk naar voren komt uit de metastudie van SEO
Economisch Onderzoek uit eind 2018.184
Beleidsmix: doelstellingen en realisaties Bedrijvenbeleid
Bijlage 2 geeft een indruk van de integrale doeltreffendheid van de beleidsmix van het
bedrijvenbeleid door de realisaties te vergelijken met de ambities van dit beleid. Het algemene
beeld dat daaruit naar voren komt is dat het -in termen van de effectladder- aannemelijk lijkt dat
de beleidsmix doeltreffend werkt. Echter, er zijn geen goede onderzoeksmethoden voorhanden en
er bestaan methodische grenzen om de effectiviteit en doelmatigheid van een complete
beleidsmix en een integrale netwerkaanpak vast te stellen op basis van evaluaties van individuele
instrumenten. Dat is geen specifiek probleem op dit beleidsveld alleen, maar de
methodeontwikkeling van een integrale beoordeling van de beleidsmix staat nog in de
kinderschoenen.
Lessen voor de toekomst
Op basis van de ervaringen van het ontwikkelde evaluatiestelsel rondom het bedrijvenbeleid en de
langjarige ervaringen met de Theeuwes werkwijze worden de volgende lessen getrokken.
1) Voor instrumentevaluaties (met een één interventie, één gebruiker en één helder
omschreven doel) is er een internationale evaluatiestandaard en zijn deugdelijke
kwantitatieve methoden voorhanden (de zogenoemde methode Theeuwes); voor
systeemevaluaties ontbreekt een dergelijke “gouden” standaard en staat de
methodeontwikkeling, ook internationaal, nog in de kinderschoenen. Met de evaluatie van de
topsectorenaanpak is daarmee door EZK een begin gemaakt, maar er is behoefte aan de
ontwikkeling van een nieuwe (internationale) evaluatiestandaard voor dit type evaluaties.
2) De kwaliteit van evaluaties hangt in sterke mate af van de beschikbaarheid van goede
microdata; er bestaat behoefte aan het verder verbeteren van de data-infrastructuur, onder
meer door in een vroeg stadium van nieuw beleid al te investeren in dataontwikkeling. Dit
geeft ook meer inzicht in of een Theeuwes aanpak in het vervolg toepasbaar is.
3) De stand van de economische wetenschap maakt dat op de meeste terreinen alleen eerste
orde effecten van beleidsmaatregelen kunnen worden vastgesteld. Het investeren in
empirische modellen (o.a. bij de planbureaus) waarmee ook tweede en derde orde effecten
van beleid kunnen worden vastgesteld op dit werkterrein zou ons verder kunnen brengen in
gefundeerde uitspraken over doelmatigheid van dit beleid.
4) In tamelijk veel evaluaties in de onderhavige periode worden geen duidelijke en scherpe
conclusies getrokken over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het instrument, ondanks
dat daar door de opdrachtgever wel naar is gevraagd. Het zou helpen als onderzoeksbureaus
ondanks alle mitsen en maren die altijd aan dit soort onderzoek kleven daar in hun
evaluatiestudies duidelijk en helder over zijn inclusief een uitspraak over welke trede is
bereikt op de effectladder. De onafhankelijke begeleidingscommissies zouden daar wat
nadrukkelijker op kunnen sturen.
5) Het evaluatiestelsel is er in zijn algemeenheid nog steeds erg op gericht om departementen
“af te rekenen” op al dan niet geleverde prestaties. Er bestaat nog geen cultuur waarbij
evaluaties worden benut om te leren in de beleidsontwikkeling. Openheid en transparantie
over wat goed gaat en wat beter kan en de wens om “state of the art” te evalueren komt
daarmee onder druk te staan.

Appendices bij Beleidsdoorlichting doeltreffendheid en doelmatigheid bedrijvenbeleid
184

SEO Economisch Onderzoek (2018), Beleidsdoorlichtingen doorgelicht.

Pagina 146 van 210

Innovatieve samenleving

Appendix 1: Overzichtstabel evaluaties: bijdrage aan welvaartsgroei: doeltreffendheid en
doelmatigheid instrumenten bedrijvenbeleid
Appendix 2: Doelstellingen en realisaties Bedrijvenbeleid
Appendix 3: Fiches beleidsevaluaties Bedrijvenbeleid
Appendix 4: Second opinion & externe validering

Appendix 1 Overzichtstabel evaluaties: bijdrage aan welvaartsgroei: doeltreffendheid en
doelmatigheid instrumenten bedrijvenbeleid
nr

Evaluatie

Bureau

Method

Effectladder

e

Theeuwes

Doel-

-proof

treffend

Doelmatig

1

ROM

Ecorys

4

2

0

1

2

2

VFF

KplusV

3

3

0

1

2

3

Valorisatieprogramma

Dialogic

3

3

0

2

2

4

SEED

Dialogic

2

4

1

1

1

5

Ondernemerschapsonde

Ecorys

4

2

0

1

2

rwijs
6

NBTC

Dialogic

3

3

0

1

1

7

MVO

Berenschot

4

1

0

2

2

8

Microfinanciering

SEO

2

4

1

1

2

9

Wet KvK

AEF

4

2

0

1

1

10

Groeifaciliteit

Dialogic

2

4

1

1

2

11

Green Deals

Kwink

5

2

2

2

nvt

Pagina 147 van 210

Innovatieve samenleving

12

Gastvrijheid

MIR

5

1

2

2

13

Garantiefaciliteit

MBCF

4

2

nvt
0

1

2

14

Fiscaal

SEO

3

3

2

0

0

Ondernemerschap
15

DvI

Dialogic

2

4

0

1

2

16

BMKB

werkgroep

4

2

1

1

2

17

BBE

RvO

5

1

2

2

18

Topsectoren

Dialogic

3

4

2

1

1

19

SDS

RvO

3

2

0

2

2

20

Meta evaluatie

Dialogic

4

3

1

2

2

2

nvt

nvt

Financiering
21

Groeiversneller

Technopolis

4

2

0

22

ICT-beleid

Technopolis

4

2

nvt

2

2

23

EFRO

Technopolis

4

2

nvt

1

1

24

SBIR

Dialogic

2

5

1

1

1

25

MIT

Technopolis

2

5

1

1

1

26

Tussenevaluatie TKI

Dialogic

3

4

2

1

1

27

Innovatiekrediet

SEO

2

5

1

1

1

28

IE

Technopolis

4

2

0

1

2

29

Innovatiebox

Dialogic

2

5

1

1

2

30

WBSO 2011-2017

Dialogic

3

5

1

1

1

31

STW

Technoplois

2

5

1

1

1

32

Ruimtevaart

Dialogic

4

2

nvt

1

2

33

MKBA Ruimtevaartbeleid

Decisio

3

3

nvt

2

2

34

Eureka/Eurostars

Panteia

2

2

1

2

2

35

audit TO2

Technopolis

4

2

2

2

2

In deze tabel zijn alleen de nog bestaande instrumenten opgenomen.

Toelichting kolommen
In de overzichtstabel zijn alle evaluaties, waarvan de detailinformatie is te vinden in bijlage 3,
geordend op basis van de onderstaande criteria. De scores voor de onderzoeksmethode, plaats op
de effectladder en die voor de Theeuwes-aanpak geven aan op basis van welk type onderzoek en
informatie de conclusies van de evaluatiestudie zijn getrokken. In evaluatiestudies waarin er in de
studie zelf geen duidelijk ja of nee antwoord op de vragen naar doeltreffendheid en doelmatigheid
kan worden gegeven, maar met plussen en minnen de mate daarvan wordt aangegeven op
verschillende dimensies, is het oordeel van de doeltreffendheid en doelmatigheid in de tabel
gebaseerd op de informatie over de bijdrage van het beleidsinstrument aan de economie en
welvaartsgroei (de overkoepelende doelstelling van het bedrijvenbeleid). Hieronder is een
toelichting gegeven op de betekenis van de scores in de tabel.
Onderzoeksmethode
1 = randomised controlled trial; 2 = regressie met controlegroep; 3 = cijfermatige beschrijvende
analyse; 4 = interviews; 5 voortgangsrapportage

Pagina 148 van 210

Innovatieve samenleving

Effectladder

Theeuwes-proof
0
Louter kwalitatieve methoden, zoals interviews, enquêtes en meningen van experts
1
Theeuwes toegepast
2
Theeuwes niet toepasbaar, alternatieve methode die recht doet aan het gedachtengoed
van Theeuwes
Doeltreffend
0
Niet effectief
1
Effectief
2
Effect niet vast te stellen/onbekend
Doelmatig
0
Niet effectief
1
Effectief
2
Onbekend/niet vast te stellen

Pagina 149 van 210

Innovatieve samenleving

Appendix 2: Doelstellingen en realisaties Bedrijvenbeleid
In de hoofdtekst is een beeld geschetst van de financiële instrumenten van het bedrijvenbeleid,
en ook de beoordeling van de doelmatigheid en doeltreffend daarvan gebaseerd op afzonderlijke
instrumentevaluaties die in de periode 2014-2019 zijn uitgevoerd. Een indruk van de integrale
doeltreffendheid van de beleidsmix van het bedrijvenbeleid kan worden verkregen door de
realisaties te vergelijken met de ambities van het bedrijvenbeleid. Gezien het groot aantal
factoren dat van invloed is op het realiseren van de ambities en algemene doelstellingen van het
bedrijvenbeleid en de methodologische onmogelijk om voor alle invloeden te corrigeren geeft dat
slechts een indicatie.
Het bedrijvenbeleid onder het kabinet Rutte 2 (november 2012- oktober 2017) kende drie
ambities voor 2020: 1) Nederland behoort tot de top 5 van kenniseconomieën in de wereld; 2) De
Nederlandse R&D-inspanningen moeten stijgen naar 2,5 procent van het bbp; en 3) Topconsortia
voor Kennis en Innovatie investeren voor meer dan € 800 mln. in onderzoek, waarvan tenminste
40 procent is gefinancierd door het bedrijfsleven. Kijken we naar de meest recente realisaties van
deze drie ambities dan:

Staat Nederland in 2019 op plek vier van de kenniseconomieën in de wereld. Nederland is
voor het eerst de meest concurrerende economie van Europa;

In 2018 liggen de (voorlopige) R&D inspanningen op 2,16 procent van het bbp;

In 2018 wordt naar schatting € 1.260 mln. geïnvesteerd in publiek privaat onderzoek,
waarvan 47 procent is gefinancierd door het bedrijfsleven.
Bij twee van de drie ambities ligt het bedrijvenbeleid dus op koers.
Vanaf eind oktober 2017 zet het kabinet Rutte 3 er met het nieuwe bedrijvenbeleid op in de
toppositie van Nederland te behouden en verder te versterken en onze welvaart duurzaam veilig
te stellen voor de toekomstige generaties in een wereld die sterk in beweging is. In de tabel staan
de voornaamste kengetallen om een beeld te krijgen hoe Nederland ervoor staat vanuit het
perspectief van het bedrijvenbeleid. EZK streeft naar een koppositie voor Nederland op de
gepresenteerde ranglijsten.
Tabel Kernindicatoren Bedrijvenbeleid 2014-2019
2014

2015

2016

2017

2018

2019

1. Arbeidsproductiviteitsniveau (positie NL)

6

5

7

6

7

7

2. Global Competitiveness Index (positie NL)

8

5

4

5

6

4

3. European Innovation Scoreboard (positie NL)*

6

5

5

4

4

4

4. R&D-intensiteit (in % van bbp)**

2,17

2,15

2,15

2,18

2,16

n.n.b.

5. Omvang pps-projecten (in mln €)***

814

970

1060

1207

1260

6. Uitstoot broeikasgassen industrie (CO2- equivalenten)

55,8

56,4

56,7

57,7

57,2

7. Kwaliteit ondernemersklimaat (positie NL)
8. Ranglijst digitale economie en maatschappij (DESI)

3
4

4

4

3

4

3

* 2014 en 2015: positie in Innovation Union Scoreboard als voorganger van European Innovation Scoreboard; ** 2017:
voorlopig cijfer; *** 2018: voorlopige realisatie.

Pagina 150 van 210

Innovatieve samenleving

Appendix 3
Fiches beleidsevaluaties Bedrijvenbeleid
In deze bijlage worden de uitkomsten van de meest recente evaluaties samengevat. Daarbij staan
de volgende RPF-vragen centraal:
1. Zijn de doelen van het beleid gerealiseerd?
2. Hoe doeltreffend is het beleid geweest? Zijn er positieve en/of negatieve neveneffecten?
3. Hoe doelmatig is het beleid geweest?
4. Welke maatregelen kunnen worden genomen om de doelmatigheid en doeltreffendheid
verder te verhogen?
Voor de beantwoording van die vragen is voor elke instrument op basis van bestaand en
gepubliceerd onderzoek weergegeven:
Instrument,
-

Welk onafhankelijk bureau de evaluatie heeft uitgevoerd,

-

De digitale link naar de publicatie van het rapport,

-

Doel, opzet en werking van het instrument,

-

Gehanteerde onderzoeksmethode,

-

De uitkomsten voor wat betreft doeltreffendheid en doelmatigheid, en

-

De aanbevelingen uit het onderzoeksrapport en de kabinetsreactie daarop.

De vierde hierboven genoemde RPF-vraag is ook opgenomen en tevens geïntegreerd in de
evaluatiecyclus. Aanbevelingen voor verbeteringen van de doeltreffendheid en doelmatigheid zijn
in alle gevallen voorzien van een kabinetsreactie die aangeeft op welke wijze het kabinet wel of
niet gevolg geeft aan de aanbeveling. In elke volgende evaluatie is vervolgens de vraag
opgenomen of de aanbevelingen uit de vorige evaluatie zijn gerealiseerd. Het antwoord daarop
vereist immers aanvullend onderzoek. Voor het samenstellen van dit overzicht is voor de
beantwoording van vraag 4 geen aanvullend onderzoek verricht; want ze vormen het
uitgangspunt bij de volgende evaluatie.

Pagina 151 van 210

Innovatieve samenleving

Evaluatie van de Regionale Ontwikkelingsmaatschappijen (ROM’s)
Bureau
Ecorys
Publicatiedatum

2 mei 2016 (rapportdatum) – 8 juni 2016 (TK)

Link

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2016/05/02/evaluatie-vande-regionale-ontwikkelingsmaatschappijen-rom-s

Doel en opzet

Het stimuleren van de regionale economie en ondernemerschap, door het
versterken van economische structuur van regio’s en door zorg te dragen voor
meer bedrijvigheid en werkgelegenheid in de regio’s. Dat gebeurt door business
development (signaleren, verkennen en aanjagen), acquisitie en door
participaties.

Methode

In hoofdzaak kwalitatief (literatuurstudie, enquêtes, interviews). Specifiek voor
participatiefunctie econometrische analyse Door databeperkingen is het hierbij
niet mogelijk gebleken om aan te sluiten bij de aanbevelingen werkgroep
Theeuwes (logit i.p.v. panel)

Doeltreffendheid

Conclusie is dat de ROM’s belangrijk zijn in het regionaal economisch systeem en
zijn een verbindende schakel naar het nationaal innovatie beleid. ROM’s hebben
voor ondernemers een leemte ingevuld die ontstaan is door de herpositionering
van de KvK en de beëindiging van Syntens.

Doelmatigheid

Op basis van beschikbare informatie kon geen conclusie worden getrokken over
kostenbewustheid. De afspraken over het aangescherpte loon- en functiegebouw
zijn bij de ROM’s correct geïmplementeerd.

Aanbevelingen

Aanbevelingen hebben betrekking op:

versterking samenwerking andere partijen (clusterorganisaties, NFIA,
partijen in het regionale ecosysteem, NIA, initiatieven in andere delen van
het land)

verbreding (sterker accent op coördinatie en regievoering m.b.t. de
financieringsketen MKB)

databeschikbaarheid, monitoring en evaluatie (KPI’s, activity based
costing, jaarlijkse rapportage, afgewezen participatie-aanvragen)

Kabinetsreactie

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2016/06/08/kamerbriefover-de-voortgang-mkb-samenwerkingsagenda-en-evaluatie-rom-s

Pagina 152 van 210

Innovatieve samenleving

Evaluatie Microfinanciering
Bureau
SEO
Publicatiedatum

1 april 2016 (rapportdatum) – 7 juli 2016 (TK)

Link

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2016/04/01/evaluatiemicrofinanciering

Doel en opzet

Qredits biedt, met overheidssteun, kredietverlening en coaching aan voor
(startende) ondernemers in het midden- en kleinbedrijf. Het doel is om
belemmeringen in het verkrijgen van financiering en in het opdoen van
ondernemersvaardigheden weg te nemen.

Methode

Deskresearch: microfinanciering in Nederland en buitenland
Enquête: naamsbekendheid van Qredits getoetst, evenals potentiële
doelgroep
Kwantitatief: in de microdata van CBS is zowel de onderzoeksgroep (de
Qredits-klanten) als de controlegroep waargenomen en vergeleken
Kwalitatief: Tientallen interviews zijn uitgevoerd

Doeltreffendheid

De statistische analyse in dit onderzoek impliceert dat Qredits met haar
kredietverlening het beoogde effect weet te sorteren. Bij zowel starters als
bestaande bedrijven blijkt Qredits die ondernemers te bedienen die op het eerste
oog mogelijk meer risico hebben, maar uiteindelijk ongeveer even succesvol zijn
ten opzichte van vergelijkbare (controle)bedrijven. Dit duidt erop dat Qredits de
vanuit haar doelstelling juiste ondernemers weet te bereiken.

Doelmatigheid

Qredits is vergeleken met een drietal internationale ‘peers’ om de doelmatigheid
te meten. Qredits neemt een middenpositie in op basis van de beschikbare
gegevens over kostenefficiëntie. Ook blijkt dat Qredits’ kredietportfolio van
relatief goede kwaliteit is, wat als maatstaf kan worden gezien van de kwaliteit
van haar activiteiten. Op het vlak van winstgevendheid neemt Qredits een
middenpositie in. Toch lijkt Qredits er steeds beter in te slagen zichzelf te
bekostigen. Voor 2015 (zonder subsidie-inkomsten) resulteert zelfs een positief
resultaat. Qredits doet het internationaal gezien (net beter dan) gemiddeld, en
heeft stappen gezet richting een gezonde exploitatie.

Aanbevelingen

Lage bekendheid onder de doelgroep, dus verbeteren bereik doelgroep is een
aandachtspunt. Specifiek punt is de doorverwijzing door banken, potentiële
doelgroep komt hier vaak mee in aanraking.
Onderzoekers geven aan dat er binnen Qredits veel data wordt bijgehouden en
informatie geproduceerd over ideeën, activiteiten en diensten, maar dat het niet
altijd mogelijk is te beoordelen welke zaken op welke manier bijdragen aan
primaire (beleids-)doelstellingen. Op het vlak van coaching is het mede hierdoor
moeilijk om de impact vast te stellen. Op dit punt kan in de volgende fase een
verdere professionaliseringsslag worden gemaakt.

Kabinetsreactie

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2016/07/07/kamerbriefover-evaluatie-microfinanciering-via-qredits-en-actualiteiten-qredits-enmicrofinanciering

Pagina 153 van 210

Innovatieve samenleving

Evaluatie SEED Capital-regeling
Bureau
Dialogic, Rotterdam School of Management en Erasmus Centre for
Entrepreneurship
Publicatiedatum

21 december 2018 (rapportdatum) - 4 februari 2019 (TK)

Link

https://www.dialogic.nl/wp-content/uploads/2019/02/financieringsmonitor-enevaluaties-diverse-financieringsinstrumenten-3-1.pdf

Doel en opzet

De regeling is gestart in 2005 en bedient innovatieve ondernemingen op
technologisch en creatief gebied bij het verkrijgen van risicokapitaal. Seed Capital
biedt investeerders voldoende zekerheid en de kans om in het succes van de
startups te delen.
Investeringsfondsen kunnen een lening krijgen van maximaal € 6 miljoen. Daarbij
geldt dat de fondsen minimaal eenzelfde bedrag beschikbaar stellen voor
investeringen. Met het totale investeringsbedrag kan vervolgens geïnvesteerd
worden in startups voor bedragen tussen de € 100.000 en € 3.500.000 volgens
een opgesteld fondsplan.

Methode

Deskresearch: secundaire data over de inrichting, eerdere evaluaties,
tussentijdse aanpassingen en andere relevante informatie over de regelingen
verzameld en geanalyseerd.
Portfolio-analyse: Inzicht bieden in het gebruik van de regeling en het
doelgroepenbereik.
Microdata-analyse: Typeren van eindgebruikers. Ook gekeken naar
bedrijfsprestaties door de jaren heen, in combinatie met beschikbare relevante
achtergrondkenmerken. Ook vergeleken met data van controlegroepen.
Enquête: Fondsmanagers en bedrijven gevraagd naar inzichten, met
name over afwegingen en gemaakte keuzes.
Interviews: Uitvoerders, fondsen/financiers en bedrijven gevraagd
naar belangrijkste overwegingen bij toepassen of gebruik van interventies

Doeltreffendheid

De doelstelling om private investeerders in startende ondernemingen te
mobiliseren is grotendeels bereikt. Zonder de Seed Capital-regeling zou een
meerderheid van de fondsmanagers in minder bedrijven hebben geparticipeerd,
minder middelen van hun investeerders hebben weten op te halen en zelfs niet in
staat zijn geweest om in de seedfase te kunnen investeren, mede omdat een
aantal investeerders zich zonder de Seed Capital-regeling zou hebben
teruggetrokken. De Seed Capital-regeling heeft de toegang tot financiering voor
innovatieve ondernemingen in Nederland verbeterd.

Doelmatigheid

Van de fondsen die tussen 2005 en 2010 zijn gestart, is tot nu toe 61% van de
investering van de overheid terugverdiend. Naar verwachting zullen op basis van
extrapolatie van de huidige gegevens in de komende jaren bijna alle gedane

Pagina 154 van 210

Innovatieve samenleving

investeringen door de overheid worden terugverdiend. Dat is conform de
doelstelling om de regeling gedeeltelijk revolverend (60-80%) te laten zijn.
Aanbevelingen

Continueer de Seed Capital regeling, maar overweeg beperkte aanpassingen om
de regeling nog meer toe te snijden op de behoeften van Seed Capital fondsen en
startups.
Laat de sectorspecifieke tenders beter aansluiten bij belangrijke economische en
maatschappelijke thema’s.

Kabinetsreactie

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2019/02/04/kamerbriefover-financieringsmonitor-en-evaluaties-diverse-financieringsinstrumenten

Evaluatie Groeifaciliteit
Bureau

Dialogic, Rotterdam School of Management en Erasmus Centre for
Entrepreneurship

Publicatiedatum

21 december 2018 (rapportdatum) - 4 februari 2019 (TK)

Link

https://www.dialogic.nl/wp-content/uploads/2019/02/financieringsmonitor-enevaluaties-diverse-financieringsinstrumenten-3-1.pdf

Doel en opzet

Met de regeling Groeifaciliteit helpt EZK bedrijven bij het aantrekken van
risicodragend vermogen. Dit doet het ministerie door garanties te verstrekken op
achtergestelde leningen van banken en op aandelen van
participatiemaatschappijen. RVO.nl beslist op een voorstel van een
geaccrediteerde bank of participatiemaatschappij na advies van een externe
financieringscommissie. De financier krijgt met de Groeifaciliteit 50% garantie op
het risicodragend vermogen dat hij aan een ondernemer verstrekt. Leidt deze
financiering onverhoopt tot verlies? Dan vergoedt de overheid 50% van dat
verlies. Dit verlaagt het risico van de financier aanzienlijk.

Methode

Deskresearch: secundaire data over de inrichting, eerdere evaluaties,
tussentijdse aanpassingen en andere relevante informatie over de regelingen
verzameld en geanalyseerd.
Portfolio-analyse: Inzicht bieden in het gebruik van de regeling en het
doelgroepenbereik.
Microdata-analyse: Typeren van eindgebruikers. Ook gekeken naar
bedrijfsprestaties door de jaren heen, in combinatie met beschikbare relevante
achtergrondkenmerken. Ook vergeleken met data van controlegroepen.
Enquête: Fondsmanagers en bedrijven gevraagd naar inzichten, met
name over afwegingen en gemaakte keuzes.
Interviews: Uitvoerders, fondsen/financiers en bedrijven gevraagd
naar belangrijkste overwegingen bij toepassen of gebruik van interventies.

Doeltreffendheid

De Groeifaciliteit heeft in de afgelopen jaren zijn nut bewezen in het Nederlands
financieringslandschap. Financiers doen dankzij de garantstelling investeringen in
bedrijven die zij anders niet zouden doen. Zij zouden ook minder risicodragend
vermogen verstrekt hebben en het aantal transacties zou lager zijn. De

Pagina 155 van 210

Innovatieve samenleving

Groeifaciliteit heeft de toegang tot risicokapitaal vergroot. Vooral de industrie en
de groot- en detailhandel maken er gebruik van.
Doelmatigheid

De Groeifaciliteit is tot eind 2017 niet kostendekkend voor de overheid (opgeteld
€6,2 miljoen sinds de start). Hierbij moet wel worden opgemerkt dat dit resultaat
inclusief kapitaalopslag en exclusief equity kickers is. Worden uitvoeringskosten
en kapitaalopslag niet meegerekend, maar equity kickers wel, dan bedraagt het
cumulatieve resultaat +€0,1 miljoen. Sinds 2010 mag overigens een hoger
risicoprofiel worden geaccepteerd (met dus een grotere kans op verlies, maar
daar staat ook een hogere provisie tegenover). Om uitgaven en inkomsten meer
in balans te brengen is al besloten de garantieprovisie naar 3% te verhogen.

Aanbevelingen

- RVO.nl geeft duidelijk aan voor welke drie doelen de Groeifaciliteit is bedoeld,
namelijk ondernemingen in een groeifase, bedrijfsovernames of voor het
versterken van buffervermogen. Maar RVO.nl houdt zelf deze
indeling niet bij. Om te weten waar de Groeifaciliteit het meest voor wordt
gebruikt is het raadzaam om deze indeling wel bij te houden.
- Verbeter de informatievoorziening over de Groeifaciliteit richting financiers en
zorg voor een uniforme interpretatie van de voorwaarden.
- Informeer de markt zo snel mogelijk over de toekomstplannen met betrekking
tot de Groeifaciliteit.

Kabinetsreactie

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2019/02/04/kamerbriefover-financieringsmonitor-en-evaluaties-diverse-financieringsinstrumenten

Evaluatie Dutch Venture Initiative
Bureau
Dialogic, Rotterdam School of Management en Erasmus Centre for
Entrepreneurship
Publicatiedatum

21 december 2018 (rapportdatum) - 4 februari 2019 (TK)

Link

https://www.dialogic.nl/wp-content/uploads/2019/02/financieringsmonitor-enevaluaties-diverse-financieringsinstrumenten-3-1.pdf

Doel en opzet

DVI is bedoeld om snelgroeiende, innovatieve bedrijven betere toegang tot
investeringskapitaal te geven en andere private investeerders aan te trekken. Het
bestaat uit twee DVI fund-of-funds waaronder een specifiek fonds voor business
angels. DVI heeft een vliegwieleffect voor de risicokapitaalmarkt omdat het in
fondsen investeert waarin private investeerders tussen minimaal 50% en 90%
meefinancieren. Dit effect wordt nog eens versterkt door het feit dat bedrijven
met dit risicokapitaal makkelijker nieuw vreemd vermogen kunnen aantrekken.

Methode

Deskresearch: secundaire data over de inrichting, eerdere evaluaties,
tussentijdse aanpassingen en andere relevante informatie over de regelingen
verzameld en geanalyseerd.
Portfolio-analyse: Inzicht bieden in het gebruik van de regeling en het
doelgroepenbereik.
Microdata-analyse: Typeren van eindgebruikers. Ook gekeken naar
bedrijfsprestaties door de jaren heen, in combinatie met beschikbare relevante
achtergrondkenmerken. Ook vergeleken met data van controlegroepen.
Enquête: Fondsmanagers en bedrijven gevraagd naar inzichten, met
name over afwegingen en gemaakte keuzes.
Interviews: Uitvoerders, fondsen/financiers en bedrijven.

Pagina 156 van 210

Innovatieve samenleving

Doeltreffendheid

De hefboom van DVI-investeringen voor Nederland ligt met een factor 4 ver
boven de doelstelling factor 2. Dit impliceert echter niet per se dat er ook sprake
is van beleidsadditionaliteit; fondsen bepalen immers (aan de hand van
activiteiten in Nederland) zelf welk aandeel DVI ze willen in hun financiering van
EIF. De vraag is dus of er zonder DVI evenveel risicokapitaal voor Nederland was
geweest. Beschikbare informatie en interviews suggereren dat er dankzij DVI
meer financiële mogelijkheden ontstaan om in die Nederlandse bedrijven te
investeren. Zo lijkt DVI op fondsniveau te katalyseren, via crowding-in van
andere investeerders.

Doelmatigheid

De uitvoeringskosten die met DVI zijn gemoeid worden gedragen door het
Ministerie van EZK, OostNL en EIF. Bij EZK betreft dit ongeveer één fte voor
beleidscoördinatie en rapportage. Vanuit OostNL komen daar nog één tot twee fte
bij in het kader van het vervullen van het aandeelhouderschap. Het intensieve
deel van de uitvoering, zoals het verrichten van due diligence op fondsteams, is
belegd bij EIF. Hiervoor wordt een management fee van 0,75% gerekend, plus
een carried interest van 10% vanaf de ‘hurdle’ van 5% IRR (oftewel: vanaf de
drempel van 5% effectief rendement gaat er 10% van de winst van een fonds
naar EIF). De 0,75% wordt eerst toegepast op het toegezegde fondsvolume en
later op het geïnvesteerde kapitaal. Gezien de hoge kwaliteit van de EIFactiviteiten beschouwen de meeste stakeholders dit als een schappelijke fee. Over
het algemeen acht men daarnaast ook de administratieve lasten als acceptabel.

Aanbevelingen

- Wees duidelijk over de mate waarin fondsen waarin DVI participeert investeren
in bedrijven in Nederland en waarom de uitvoering van DVI is neergelegd buiten
Nederland.
- Overweeg een hernieuwde poging om DVI onder de aandacht te brengen van
Nederlandse institutionele beleggers, in het bijzonder pensioenfondsen.

Kabinetsreactie

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2019/02/04/kamerbriefover-financieringsmonitor-en-evaluaties-diverse-financieringsinstrumenten

Evaluatie Vroege Fase Financiering
Bureau
KPlusV
Publicatiedatum

12 oktober 2018 (rapportdatum) – 4 februari 2019 (TK)

Link

https://www.kplusv.nl/wp-content/uploads/2019/02/EvaluatieVroegefasefinanciering.pdf

Doel en opzet

VFF is gestart in 2014 en geeft een lening om ervoor te zorgen dat ideeën en
concepten van de planfase in de startfase komen (proof-of-concept). Doelgroepen
zijn innovatieve starters en mkb’ers enerzijds (uitvoering RVO.nl), en
academische/HBO/TO2 starters (uitvoering NWO-TTW) anderzijds.
VFF draagt bij aan een versterking van risicodragend vermogen door financiering
te bieden in een fase dat kapitaalverschaffers de risico’s nog te hoog vinden.
Daarbij vereist VFF dat er een investeerder is gevonden die bereid is de
onderneming te financieren na het slagen van de proof-of-concept.

Methode

Deskresearch: op basis van bestaande documenten, zoals beleidstukken en
administratieve data, is de ontstaansgeschiedenis en de werking van de VFF in

Pagina 157 van 210

Innovatieve samenleving

kaart gebracht. Daarnaast is via diverse economische theorieën de VFF, als
overheidsinterventie, in wetenschappelijke context geplaatst.
Interviews: gesproken is met vertegenwoordigers van provincies, ROM’s, private
financiers, beleidsmakers, uitvoerders van de regeling en leden van de
adviescommissie. Deze gesprekspartners hebben vragen voorgelegd gekregen
over onder meer de werking en procedure van de VFF, de meerwaarde van het
instrument en het effect en de impact van de VFF.
Enquête: om inzicht te verkrijgen in de ervaringen van de doelgroep van de VFF
met het instrument is een online enquête uitgezet onder de aanvragers. De
enquête is uitgestuurd naar 253 unieke ondernemers. De vragen hadden
betrekking op het gebruik en het effect van de VFF.
Data-analyse: verschillende databestanden zijn gebruik voor dit onderzoek,
namelijk: data voortkomend uit de enquête, data van uitvoerende instanties
(RVO.nl en TTW) en microdata van het CBS.
Case studies: om de doelmatigheid van de VFF te toetsen zijn er case studies
uitgevoerd. Er zijn vier succesvolle en vier afgewezen VFF-aanvragen bestudeerd.
De cases schetsen een rijk beeld over de impact van de VFF.
Doeltreffendheid

Ondernemers die financiering vanuit de VFF hebben gekregen realiseren sneller
een proof of concept dan ondernemers die deze financiering niet ontvangen.
Het jaarlijks beschikbare kapitaal wordt zowel bij TTW als RVO.nl doorgaans
overvraagd.
- Het bereik van de VFF is ten opzichte van de andere financiers die deze
doelgroep financieren beperkt. Met een betere bekendheid kunnen meer
ondernemers profiteren van het instrument.

Doelmatigheid

- Aanvragers waarderen de adviserende rol van de uitvoerders, en (in het geval
van RVO.nl) ook de rol in de doorgeleiding naar andere instrumenten.
- Algehele tevredenheid is positief. Afgewezen aanvragers zijn positiever bij TTW.
- Procesmatig wordt de regeling zorgvuldig uitgevoerd. De kwaliteit van de
vastgelegde data kan verbeterd worden. Het is passend om informatie in één
bestand vast te leggen.
- Qua kosten lijkt het totaal van de gecombineerde inzet van RVO.nl en TTW over
de afgelopen jaren passend voor dit instrument.
- De informatie-uitwisseling is onvoldoende, bijvoorbeeld tussen RVO.nl en TTW
om shopgedrag te voorkomen.

Aanbevelingen

- Door duidelijke, eenduidige definities te hanteren en te communiceren kan het
doelgroepbereik vergroot worden.
- Voer aanpassingen door aan het leninginstrument gericht op aflossingstermijnen
en creëer ruimte voor financiële betrokkenheid van de beoogd vervolgfinancier.
- Om het free-rider-effect tegen te gaan moet er tijdens de beoordeling van een
aanvraag expliciet gekeken worden of het bedrijf een recent opgestarte dochter
van bestaand mkb-bedrijf is of dat het bedrijf recent is opgericht door de
eigenaren van een mkb-bedrijf in dezelfde sector.
- Beoordeel of het noodzakelijk is om het aantal indieningsmomenten bij TTW te
vergroten.
- Onderzoek de mogelijkheid om leningen om te zetten in converteerbare
leningen, in het geval dat het in belang van vervolgfinanciering wenselijk is.
- Maak van VFF slim kapitaal: borg betrokkenheid van investeerders in het bieden
van ondersteuning.

Kabinetsreactie
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2019/02/04/kamerbriefover-financieringsmonitor-en-evaluaties-diverse-financieringsinstrumenten

Pagina 158 van 210

Innovatieve samenleving

Evaluatie BMKB
Bureau

Werkgroep BMKB

Publicatiedatum

1 september 2015 (rapportdatum) – 7 juli 2016 (TK)

Link

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2015/09/03/nut-ennoodzaak-van-de-bmkb-regeling

Pagina 159 van 210

Innovatieve samenleving

Doel en opzet

Het ministerie van Economische Zaken wil met de regeling bereiken dat "in de
kern gezonde MKB-bedrijven - bedrijven met voldoende zicht op rentabiliteit en
continuïteit - in hun kredietbehoefte kunnen voorzien, waardoor kansrijk
ondernemerschap wordt bevorderd en ongewenste welvaartsverliezen worden
voorkomen." Hieruit volgt de volgende operationele doelstelling van de BMKB:
“het ondersteunen van MKB-bedrijven bij het verkrijgen van krediet met
bevredigende rentabiliteit en continuïteit perspectieven, maar met een tekort aan
zekerheden”.
Met de BMKB staat de overheid borg voor een deel van het krediet dat een
financier, vooral banken, aan een onderneming verstrekt. Hierbij is de overheid
achtergesteld ten opzichte van alle bestaande leningen, eerste verliezen komen
dus bij de overheid terecht. Het moet hierbij gaan om nieuw krediet en is niet
bedoeld om oude kredieten te herfinancieren. Het totaal aan borgstellingen mag
voor één onderneming niet hoger zijn dan 1,5 miljoen euro. Bij de berekening
daarvan wordt uitgegaan van de al verleende borgstellingen minus het bedrag dat
al is afgebouwd. Er bestaat geen ondergrens voor toepassing van de BMKB. De
financier dient voor een deel van het krediet waarop de BMKB van toepassing is,
zelf risico te dragen.

Methode

De werkgroep is negen maal bij elkaar gekomen om de diverse onderwerpen te
bespreken. Daarnaast heeft de werkgroep een workshop bijgewoond over de rol
van de overheid bij financiering van het MKB. (kennisvergaring)
Het Centraal Planbureau (CPB) heeft op verzoek van de werkgroep data
geanalyseerd waarmee karakteristieken van bedrijven met BMKB en bedrijven
zonder BMKB met elkaar vergeleken kunnen worden. (data analyse)
Het onderzoek naar kostendekkendheid en de verschillende beleidsopties is mede
gebaseerd op eerder onderzoek naar de kostendekkendheid (2012) en gegevens
over de omvang van het gebruik, inkomsten en uitgaven van de BMKB. (desk
research)
Ook heeft de werkgroep geprobeerd zicht te krijgen op de toepassing van de
BMKB door banken. In dit kader is gesproken met de ABN AMRO, ING en
Rabobank. Daarnaast is gesproken met de professor Boot (UvA) en professor
Duffhues (UvT) voor een onafhankelijke expertduiding van de rol van de BMKB bij
kredietverlening. (diepte interviews)
Het concept rapport is ter consultatie aangeboden aan ABN AMRO, ING en de
Rabobank. Bijlage 6 bevat op hoofdlijnen het resultaat van de consultatie en de
reactie van de werkgroep. Daarnaast is het rapport ter commentaar voorgelegd
aan de directie Ondernemerschap van het ministerie van Economische Zaken.
(feedbackronde)

Doeltreffendheid

In termen van doeltreffendheid concludeert de werkgroep dat de BMKB wordt
toegepast bij bedrijven die daarvoor volgens de doelstelling van de regeling ook
voor in aanmerking komen.

Doelmatigheid

Op basis van de beschikbare gegevens is het lastig om de doelmatigheid van de
regeling te beoordelen. Wel blijkt dat de solvabiliteit, het zekerhedenoverschot en
de omzet van BMKB-bedrijven toenemen in de jaren na de garantieverstrekking.
De solvabiliteit en het zekerhedenoverschot blijven echter steken op een niveau

Pagina 160 van 210

Innovatieve samenleving

onder dat van de bedrijven die geen gebruik maken van de regeling. Verder blijkt
dat het aantal faillissementen binnen de populatie van BMKB bedrijven niet
afwijkt van het aantal faillissementen binnen de populatie van niet-BMKB
bedrijven.
Aanbevelingen

Om het verlieslatende karakter van de regeling terug te brengen ziet de
werkgroep het volgende pakket maatregelen:
-

-

Het verhogen van de premie.
Het aanpassen van de risicoverdeling tussen overheid en financier (via
borgstelling percentage of loslaten first loss mechanisme). Dit leidt tot de
situatie waarbij financiers kritischer vooraf kijken welke bedrijven voor de
regeling in aanmerking komen en achteraf meer zullen doen om
onderpand uit te winnen.
Het loslaten van extra gunstige voorwaarden voor innovatieve bedrijven.

Om het niveau van kostendekkendheid te borgen adviseert de werkgroep om bij
toekomstige voornemens tot wijzigingen de regeling vooraf zo goed mogelijk op
het effect op kostendekkendheid te toetsen.
Kabinetsreactie

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2016/07/07/kamerbriefmet-beleidsevaluatie-en-kabinetsreactie-borgstelling-mkb-kredieten

Evaluatie Valorisatieprogramma
Bureau
Dialogic

Pagina 161 van 210

Innovatieve samenleving

Publicatiedatum

30 juni 2018 (rapportdatum) – 4 juli 2018 (TK)

Link

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2018/06/30/eindevaluatievalorisatieprogramma

Doel en opzet

In 2010 is het Valorisatieprogramma gelanceerd met als doel te komen tot betere
en snellere benutting van beschikbare kennis vanuit de betrokken
kennisinstellingen en te komen tot structurele verankering van succesvolle, op
valorisatie gerichte activiteiten vanuit regionale consortia rond kennisinstellingen.
Inzet van dit programma was het stimuleren van samenwerking tussen
stakeholders en opbouwen van ervaring en expertise. In totaal is € 62,7 miljoen
Rijkssubsidie toegekend aan twaalf consortia en is ongeveer een zelfde bedrag
vanuit de betrokken regionale partijen bijgedragen. Het Valorisatieprogramma is
uitgevoerd door RVO.nl en begeleid door een externe Adviescommissie Valorisatie.

Methode

Voor de uitvoering van deze evaluatie is gebruik gemaakt van de volgende
onderzoeksmethoden:
-

Doeltreffendheid

Doelmatigheid

Deskstudie: op basis van bestaande documenten is de geschiedenis en
uitvoering van het Valorisatieprogramma in kaart gebracht, alsook de
ontwikkelingen in het bredere ‘valorisatielandschap’.
CBS-microdata: om inzicht te verkrijgen in hoe het Valorisatieprogramma
neerslaat onder bedrijven is gebruik gemaakt van CBS-microdata. Daarbij
is onderscheid gemaakt naar de mate van intensiteit van het
gebruik/deelname aan het Valorisatieprogramma.
Uitvoering van een telefonische enquête onder een representatieve
steekproef van >300 betrokken bedrijven (van de in totaal bijna 2000
bedrijven)
Om voldoende begrip te krijgen voor de regionale variëteit in de uitvoering
van het Valorisatieprogramma zijn site visits georganiseerd per
deelnemend consortium, waarbij betrokkenen bij de verschillende
faciliteiten zijn gesproken. Als vervolg op de site visits zijn ook twee
afsluitende groepssessies georganiseerd.
Interviews: in aanvulling op de site visits hebben we gesproken met diverse
stakeholders.
Uit de evaluatie van Dialogic komt naar voren dat de bijdrage van het programma
veelledig is geweest en dat verder moet worden gekeken dan de gesubsidieerde
bedrijven. Volgens Dialogic heeft het programma een aanjagende rol vervuld,
waardoor de aandacht voor kennisbenutting bij regionale overheden en
kennisinstellingen is toegenomen. De consortia hebben met steun van het
programma hun valorisatie-infrastructuur verder op orde gebracht. Daarnaast is
met het programma een ondernemende houding bij onderzoekers, studenten en
docenten aangewakkerd, zijn er nieuwe netwerken ontstaan en is
geëxperimenteerd met nieuwe vormen van ondersteuning. Aandachtspunt is
volgens de evaluatie dat de cultuuromslag binnen kennisinstellingen nog niet
voltooid is en dat consortia onvoldoende geleerd hebben van “best practices” van
andere consortia. Volgens Dialogic is het nog wel te vroeg om de economische
effecten van het programma vast te stellen.
Volgens Dialogic is met subsidie ook een substantiële impuls gegeven aan de
professionaliteit van de schakelpunten die de kennisbenutting en ondernemerschap
in de regio bevorderen. Door deze schakelpunten zijn er lokaal sterkere
verbindingen ontstaan tussen onderzoek, onderwijs en toepassing. Het
valorisatieprogramma heeft volgens Dialogic de belofte om in de toekomst nog
veel bij te dragen aan kennisbenutting en ondernemerschap. Of deze belofte wordt

Pagina 162 van 210

Innovatieve samenleving

ingelost hangt af van de mate waarin deze schakelpunten in de toekomst overeind
blijven.
Aanbevelingen

Dialogic beveelt in het evaluatierapport drie complementaire lijnen aan om
valorisatie verder te stimuleren:
- Het creëren van basisvoorzieningen voor het onderhouden en professionaliseren
van de valorisatiecentra.
- Het verder uitbouwen van de reeds ontwikkelde valorisatie-infrastructuur. Een
aanvullende mogelijkheid is om een ‘impactprogramma’ te creëren waarbij de
centra (samen) voorstellen kunnen indienen voor nieuwe experimenten.
- Het bieden van een fonds voor spin-offs (en mogelijk ook overige
startups) die nog niet bij andere financiers terecht kunnen.

Kabinetsreactie
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2018/07/04/aanbiedings
brief-bij-eindevaluatie-valorisatieprogramma

Evaluatie Garantiefaciliteit Ondernemingsfinanciering
Bureau
MBCF en Berenschot
Publicatiedatum

24 september 2014

Link

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/blg-443133

Doel en opzet

De Garantiefaciliteit Ondernemingsfinanciering (GO-regeling) is in 2009
ingevoerd om in te spelen op de gevolgen van de financiële crisis. De GOregeling beoogt de kredietverlening aan (middel)grote bedrijven te

Pagina 163 van 210

Innovatieve samenleving

stimuleren door middel van het bieden van een staatsgarantie op
bankkredieten. De GO-regeling tracht grotere MKB-ondernemingen te
bedienen die zonder de GO-regeling niet aan financiering zouden zijn
gekomen. De gedachte is dat, door het op gang houden van de
kredietverlening, bedrijven in staat blijven om investeringen te doen en
daarmee economische groei aan te wakkeren.
Banken krijgen via de GO-regeling een staatsgarantie van 50% bij
kredietverstrekking van minimaal € 1,5 miljoen en (momenteel) maximaal €
150 miljoen. Over het staatsgegarandeerde deel betaalt de bank
garantieprovisie aan de staat.
Methode

Kwalitatief: interviews met betrokkenen van RVO.nl, Ministeries van EZK
en Financiën en MKB-Nederland. Ook zijn 12 interviews gehouden met
deelnemende banken. Daarnaast zijn vier banken die niet deelnemen aan
de regeling bevraagd. Tenslotte zijn 15 ondernemers geïnterviewd die met
de GO-regeling in aanraking zijn gekomen. Kwantitatief: alle GO-dossiers
die bekend zijn bij RVO.nl zijn bestudeerd en daaruit is informatie gehaald,
zoals: jaar van aanvraag, doel financiering, rating, type bedrijf, etc. Met
deze informatie is een dataset ontstaan waarmee statistische analyses zijn
uitgevoerd ter bepaling van de effectiviteit.

Doeltreffendheid

Op basis van verschillende kwantitatieve onderzoeksmethoden concluderen
wij dat. ca. 50% van het krediet dat onder de GO-regeling is verstrekt
direct een bijdrage heeft geleverd aan het verhogen van de kredietverlening
aan het MKB. Voor de overige 50% geldt dat er mogelijk een indirecte
bijdrage is geleverd aan de kredietverlening. Dit omdat een deel van deze
kredieten zonder de GO-regeling onder minder gunstige condities zou zijn
verstrekt.
De verklaring hiervoor is te vinden in de overweging van banken om
gebruik van de GO-regeling te maken. Bij de deelnemende banken bestaan
verschillende motieven voor deelname. Niet alle genoemde motieven
dragen bij aan het vergroten van de beschikbaarheid van bankkredieten
voor bedrijven. Desondanks zijn de banken om moverende redenen bereid
geweest een deel van de opbrengsten uit kredietverlening, van kredieten
die zij anders ook hadden verstrekt, te delen met de Staat. Het grootste
deel daarvan (ca. € 690 miljoen) is in de jaren 2009 en 2010 verstrekt.
Er wordt geconcludeerd dat, gegeven de randvoorwaarde van
kostendekkendheid van de regeling, de GO-regeling in de huidige vorm een
substantiële bijdrage heeft geleverd aan het vergroten van de
beschikbaarheid van bedrijfskrediet aan (middel)grote bedrijven.

Doelmatigheid

Er bestaat bij de bancaire doelgroep brede waardering voor de uitvoering
van de GO-regeling door RVO.nl, met name vanwege de aanwezige kennis
en expertise. Op de aanvragen wordt binnen de daarvoor geldende termijn
van drie weken een besluit genomen, in sommige gevallen sneller. De
administratieve lasten worden door banken als beperkt ervaren. Gezien de
relatief beperkte omvang van de portefeuille (ca. 225 dossiers) is het een
voorwaarde dat er een professionele beoordeling van risico’s plaatsvindt.
RVO.nl voorziet hier in.

Pagina 164 van 210

Innovatieve samenleving

In opzet is de regeling kostendekkend. Op dit moment (ultimo 2013) is de
regeling ook feitelijk kostendekkend. Of dit op langere termijn zo zal blijven,
hangt sterk af van het aantal verliesposten en de mate waarin de
zekerheden die binnen de portefeuille aanwezig zijn (hypotheekrecht,
pandrecht ect.) uitgewonnen kunnen worden in geval van verliesdeclaratie.
Aanbevelingen

- Vergroot de bekendheid van de GO-regeling met name onder
accountmanagers van banken en bij intermediairs door voorlichting en
advertenties.
- Om verdere concentratierisico’s van de regeling in de toekomst te
beperken bevelen wij aan om zorgvuldig te onderzoeken op welke wijze de
concentratierisico’s beperkt kunnen worden, met behoud van de
kostendekkendheid. Van de mogelijkheden die hiervoor bestaan geniet het
naar ons oordeel de voorkeur om in de GO-regeling vast te leggen dat de
Minister de mogelijkheid heeft om garanties die wel aan de voorwaarden
voldoen niet te verlenen vanuit het oogpunt van risicobeheer van de
portefeuille.
- Vergroten toepassingsgebied van de regeling door het creëren van de
mogelijkheid om revolving credit facilities onder de GO-regeling te brengen.

Kabinetsreactie

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-32637-162.html

Evaluatie Ondernemerschap in het Onderwijs
Bureau
Ecorys
Publicatiedatum

9 november 2012

Pagina 165 van 210

Innovatieve samenleving

Link

https://www.rvo.nl/sites/default/files/Tweemeting%20Ondernemerschap%20en%
20onderwijs%202012.pdf

Doel en opzet

Met het Actieprogramma Onderwijs en Ondernemen stimuleren het Ministerie van
EZK en het Ministerie van OCW de ontwikkeling van ondernemende vaardigheden,
houding en ondernemerschap binnen het onderwijs. Daarnaast is het belangrijk
om het onderwijs en bedrijfsleven dichter bij elkaar te brengen.
Doelstellingen:
- Een toenemend aantal onderwijsinstellingen in Nederland heeft
ondernemerschap in het onderwijs geïntegreerd in beleid, organisatie en
lesprogramma.
- Meer leerlingen en studenten gedragen zich ondernemender, zijn positief over
ondernemerschap en starten binnen 5 jaar na afronding van hun opleiding een
eigen bedrijf.

Methode

Het onderzoek beschrijft de tweemeting Ondernemerschap in het Onderwijs. De
dataverzameling heeft plaatsgevonden in het voorjaar van 2012. Hierbij zijn de
volgende onderzoeksmethoden toegepast:
- Internetenquête onder 706 onderwijsinstellingen uit po, vo, mbo en hoger
onderwijs en onder 1.241 studenten in het hbo en wo;
- Verdiepende interviews (35) met schoolleiders/directie;
- Selectie en beschrijving van 16 best practices, verdeeld over po, vo, mbo,
hbo en wo.

Doeltreffendheid

Op basis van de uitkomsten van de tweemeting kan worden geconcludeerd dat
ondernemerschap in het onderwijs in vergelijking met de eerdere metingen in
2007 en 2010 bij een groeiend aantal onderwijsinstellingen een steviger plek in de
organisatie en het onderwijsaanbod heeft verworven. De grootste vooruitgang wat
dit betreft is gemeten in het vo en het hbo. Maar ook in het po komt
ondernemerschap steeds meer tot zijn recht. In vergelijking met het mbo en hbo
heeft het ondernemerschapsonderwijs op universiteiten een minder centrale
plaats, maar ook daar wordt vooruitgang geboekt, vooral op het vlak van de
Centres of Entrepreneurship en de relatie met het bedrijfsleven. In het mbo is op
een aantal punten een achteruitgang gemeten op het gebied van
ondernemerschap in het onderwijs, hoewel ondernemerschap daar nog steeds een
vooraanstaande plaats inneemt.
De intensiteit van contacten tussen onderwijsinstellingen en het bedrijfsleven is
toegenomen, hoewel het aantal bedrijfsbezoeken van leerlingen en studenten
over de gehele linie is teruggelopen. Bij ongeveer twee derde van de studenten
(in mbo, hbo en wo) maakt ondernemerschap deel uit van hun beroepswens.
Overigens is een grote groep studenten niet bekend met de
ondernemerschapsfaciliteiten die de onderwijsinstellingen bieden.

Doelmatigheid

Dat is niet uit deze tweemeting te concluderen.

Aanbevelingen

- Inventariseer welke specifieke belemmeringen de onderwijswetgeving bevat om
(ondernemerschaps)onderwijs verder te stimuleren.
- Stimuleer Centres of Entrepreneurship in het mbo of de mogelijkheid tot
aansluiting bij de Valorisatieregeling
- Verspreid best practices uit het hoger onderwijs om een gestructureerde aanpak
voor ondernemerschapsonderwijs in het mbo te ontwikkelen.
- Faciliteer instellingen op het gebied van toetsingsmogelijkheden en certificaten.

Pagina 166 van 210

Innovatieve samenleving

Kabinetsreactie

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-33750-VIII-41.html#ID-259737d37e68

Evaluatie Programmaonderzoek MKB en Ondernemerschap
Bureau
Dialogic
Publicatiedatum

November 2013 (rapportdatum) - 20 januari 2014 (TK)

Link

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=2014D01704&did=2014D0
1704

Doel en opzet

Het Programmaonderzoek bestaat uit vier deelprogramma’s: Datasets &
Modellen, Kennis-opbouw, Kennisoverdracht en Topsectoren. Laatstgenoemde
werd in 2012 voor de duur van twee jaar aan het programma toegevoegd.
Datasets zijn een belangrijke pijler van het Programmaonderzoek: samen met
de modellen vormen ze de input voor de deelprogramma’s Kennisopbouw en
Kennisoverdracht.

Pagina 167 van 210

Innovatieve samenleving

Kennisopbouw omvat de volgende twee componenten: onderzoeken op het
terrein van MKB en Ondernemerschap door Panteia en wetenschappelijke
publicaties van medewerkers van Panteia in samenwerking met wetenschappers
van kennisinstellingen (overwegend universiteiten) in wetenschappelijke
tijdschriften.
Kennisoverdracht heeft als doel om de data en kennis die zijn opgebouwd
binnen de deelprogramma’s Datasets & Modellen en Kennisopbouw te ontsluiten.
Panteia past hiervoor een multi-channelstrategie toe; ze maakt de kennis
beschikbaar langs diverse kanalen.
Het deelprogramma Topsectoren (toegevoegd in 2012) heeft als doel het
systematisch versterken van kennisopbouw over MKB en Ondernemerschap als
aanvulling op het door het Ministerie van Economische Zaken ingezette
Topsectorenbeleid.
Methode

Deskresearch: Op basis van deskresearch zijn gegevens verzameld over output,
inrichting (governance) en kosten van het Programmaonderzoek.
Een online enquête: Aanvullend op het deskresearch is een online enquête
uitgezet onder abonnees van de digitale nieuwsbrief van het
Programmaonderzoek.
Diepte-interviews: afgenomen met vertegenwoordigers van Panteia, het
Ministerie van Economische Zaken, MKB-adviseurs, co-financiers, gebruikers van
het Programmaonderzoek en onafhankelijke experts.
Strategische workshop: tijdens deze bijeenkomst zijn de belangrijkste
voorlopige evaluatieresultaten besproken met stakeholders.

Doeltreffendheid

De hoofdconclusie is dat het Programmaonderzoek op hoofdlijnen goed heeft
gepresteerd en doeltreffend is. Het blijkt dat de doelstellingen van het
Programmaonderzoek vrijwel geheel zijn behaald. Deze doelstellingen zijn
gemeten met 15 prestatie-indicatoren. Met name het bereik en het gebruik van
(producten) van het Programmaonderzoek zijn toegenomen.

Doelmatigheid

De hoofdconclusies is dat het Programmaonderzoek doelmatig wordt uitgevoerd
en dat het Programmaonderzoek aan de uitvoerder concurrentievoordelen biedt
op de commerciële markt voor contractonderzoek en consultancy. De omvang van
deze voordelen kan niet gekwantificeerd worden. Panteia, dat als enige het
Programmaonderzoek uitvoert, heeft maximale waarborgen getroffen om
marktverstoring te voorkomen. De belangrijkste waarborg is dat Panteia alle
nieuwe informatie uit het Programmaonderzoek openbaar maakt.

Aanbevelingen

In het rapport zijn 4 toekomstvarianten (afgezet tegen de nul variant, een in
opzet ongewijzigd, maar wel gesaneerd, Programmaonderzoek wederom door
Panteia te laten uitvoeren) voorgesteld waarin door Dialogic de voor- en nadelen
zijn beschreven gericht op doeltreffendheid en doelmatigheid.

Kabinetsreactie

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2014Z00
801&did=2014D01703

Pagina 168 van 210

Innovatieve samenleving

Evaluatie Fiscale Ondernemersregelingen
Bureau
SEO
Publicatiedatum

April 2017 (rapportdatum) – 18 mei 2017 (TK)

Link

http://www.seo.nl/uploads/media/201717_Evaluatie_fiscale_ondernemersregeling.pdf

Doel en opzet

Binnen het ondernemerschapsbeleid zijn fiscale maatregelen budgettair gezien
het meest omvangrijke onderdeel (> € 2 miljard). De volgende zeven
instrumenten maken onderdeel uit van deze evaluatie: de Zelfstandigenaftrek
(ZA), de Kleinschaligheidsinvesteringsaftrek (KIA), Startersaftrek (SA) en de
Startersaftrek bij arbeidsongeschiktheid (SAO), de Willekeurige afschrijving
starters (WAS), de Fiscale oudedagsreserve (FOR) en de Meewerkaftrek (MA).
Naast deze instrumenten zijn er gerelateerde fiscale maatregelen die mede de
totale fiscale behandeling van het ondernemerschap in Nederland bepalen. De
meest prominente fiscale maatregel is de MKB-winstvrijstelling (MWV). De MWV
wordt daarom ook meegenomen in deze evaluatie.
MWV - Ondernemerschap bevorderen, fiscale neutraliteit tussen IB-ondernemer
en DGA bewerkstelligen
ZA - Ondernemerschap bevorderen, inkomenssteun zelfstandigen, reserveringen
mogelijk maken, lastenverlichting
MA - Compensatie meewerkende partner
FOR – In eigen onderneming houden van pensioenvermogen
SA - Ondernemerschap bevorderen
SAO - Participatie van arbeidsbeperkten bevorderen

Pagina 169 van 210

Innovatieve samenleving

KIA - Ondernemerschap bevorderen, stimuleren van investeringen
WAS – Risicobereidheid om te starten verhogen, stimuleren van investeringen
Methode

De evaluatie is grotendeels gebaseerd op beschrijvende statistiek. Er zijn
beperkte mogelijkheden voor econometrische analyse.

Doeltreffendheid

Een harde evaluatie van de doeltreffendheid van de fiscale
ondernemersregelingen is niet mogelijk. Op basis van de relatie tussen winst en
verschillende kenmerken van de populatie IB-ondernemers is daarom gekeken
naar de relatie tussen het gebruik van de fiscale ondernemersregelingen en
indicatoren als groei, overlevingskans en werkgelegenheid.
Doorgroei van ZZP’ers tot ZMP’er komt weinig voor. Jaarlijks groeit zo’n twee tot
drie procent van de ZZP’ers door tot ZMP’er.
Een effect op de werkgelegenheid is echter niet hard vast te stellen en een deel
van de ZZP’ers bevindt zich bovendien aan de bovenkant van de winstverdeling.
De MWV is voor deze ondernemers van groter financieel belang. Het is
aannemelijk dat deze ondernemers ook zonder de MWV ondernemer zouden zijn,
maar dan waarschijnlijk relatief vaker als DGA. Voor een deel van deze
ondernemers is een bestaan als DGA namelijk fiscaal aantrekkelijker dan IBondernemerschap wanneer de MWV er niet zou zijn, terwijl dit met de MWV
andersom is.
De kans om door te groeien en ZMP’er te worden is lager voor hoogopgeleide
ondernemers. Bovendien hebben deze hoogopgeleide ondernemers een hogere
kans om in de bovenste winstklasse te zitten. De vraag of fiscale
ondernemersregelingen bijdragen aan het stimuleren en aan de slag houden van
dit type ondernemer is moeilijk te beantwoorden, maar de MWV zou een rol
kunnen spelen in de keuze om IB-ondernemer te worden. De ZA is voor
ondernemers met hogere winstenwaarschijnlijk een minder grote factor om op de
marge te kiezen voor het ondernemerschap.

Doelmatigheid

Een volledige analyse van de doelmatigheid van de regelingen is moeilijk te
maken, omdat een harde inschatting over de doeltreffendheid ontbreekt. Dit
neemt niet weg dat, naast het budgettaire belang, de administratieve lasten en
uitvoeringskosten van de regelingen een beeld geven van de doelmatigheid.
Over het algemeen zijn de regelingen efficiënt qua lasten en kosten, met
uitzondering van de FOR, WAS en de SAO. Ook zijn kleine regelingen als de MA
en SAO relatief duur. Het is onduidelijk of dezelfde regelingen tegen lagere
uitvoeringskosten kunnen worden uitgevoerd.

Aanbevelingen

Meer richten op groei en op de positieve effecten van ondernemerschap.

Kabinetsreactie

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2018/12/07/kamerbriefmet-kabinetsreactie-evaluatie-fiscale-ondernemersregelingen-en-aanbevelingenoeso-over-zzpers

Pagina 170 van 210

Innovatieve samenleving

Evaluatie Wet op de Kamer van Koophandel
Bureau

Andersson Elffers Felix (AEF)

Publicatiedatum

22 december 2017 (rapportdatum) – 1 maart 2018 (TK)

Link

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2017/12/22/eindevaluatiewet-op-kamer-van-koophandel

Doel en opzet

De gewenste maatschappelijke doelstelling (impact) van de Kamer van
Koophandel, en daarmee de Wet KvK, is het “stimuleren van economische
ontwikkeling door middel van het informeren en ondersteunen op het gebied van
ondernemen en innovatie.” Om deze maatschappelijke doelstelling na te streven
hanteert de Wet KvK een aantal instrumenten, die wij categoriseren onder
transitie en wettelijke taken.

Methode

- Semigestructureerde interviews binnen en buiten KvK
- Broninformatie van KvK, EZK, sociale media en websites private partijen
- Beleidsreconstructie verwerkt in een doelenboom

Doeltreffendheid

De transitie van de KvK is succesvol verlopen en heeft, samen met het
vernieuwde wettelijke kader, de KvK goed in positie gebracht om haar wettelijke
taken beter en op een meer geïntegreerde wijze te vervullen.

Doelmatigheid

De transitie ging gepaard met een aanzienlijke besparing, zonder dat er aan
dienstverlening is ingeboet.

Aanbevelingen

- De KvK blijft investeren in de kwaliteit van haar medewerkers, zodat de
taakuitvoering op het direct na de transitie geconstateerde, hoge niveau blijft;
- De aansturing van het digitale ondernemersplein helderder kan;
- De adviesrol van de regioraden te verduidelijken en het (her)benoemingsbeleid
zo in te vullen dat continuïteit gewaarborgd is;
- KvK het afwegingskader voor besluiten tot (al of niet) samenwerking met
andere partijen transparant moet maken;

Pagina 171 van 210

Innovatieve samenleving

- De KvK haar klachtenprocedure kan verbeteren en toegankelijker maken;
- Duidelijke keuzes moeten worden gemaakt over de regiotaak van KvK
(aansluiting bij landelijke opdracht of aanvullende taak gericht op
regiostimulering).

Kabinetsreactie

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2018/03/01/kamerbriefover-evaluatie-van-de-wet-op-de-kamer-van-koophandel

Evaluatie Subsidieregeling Innovatieve Scheepsbouw
Bureau

Dialogic

Publicatiedatum

Oktober 2014 (rapportdatum) – 14 november 2014 (TK)

Link

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=2014D41909&did=2014D41909

Doel en opzet

Doel 1: Meer innovatie
Doel 2: Behalen gelijk speelveld / level playing field
Doel 3: Stimuleren economie en werkgelegenheid in Nederland

Methode

Bij de evaluatie van de SIS-regeling is uitgebreid nagegaan of de regeling kwantitatief
geëvalueerd kon worden, conform het advies van de Expertgroep Effectmeting
(Commissie Theeuwes, 2012). Dit bleek voor de regeling in kwestie niet mogelijk, in
verband met het geringe aantal waarnemingen, de onmogelijkheid om voldoende
goedgekeurde en afgewezen subsidieaanvragen met elkaar te kunnen vergelijken en
omdat het doel (meer innovatie) te vaag is geformuleerd om te bepalen of het doel is
bereikt. De evaluatie is gebaseerd op een combinatie van literatuurstudie, uitgebreid
dossieronderzoek bij RVO, interviews en rekenmodellen.

Doeltreffendheid

Input additionaliteit: In directe zin zijn de gesubsidieerde scheepsbouwers door deze
regeling maar weinig euro’s extra aan onderzoek, ontwikkeling en innovatie gaan
besteden. Indirect hebben werven door de regeling wel meer ruimte om risico te
nemen en te investeren in onderzoek, ontwikkeling en innovatie, die niet is gebonden
aan de specifieke subsidie-aanvraag.
Output additionaliteit: Op basis van interviews menen de onderzoekers dat de extra
productie door de gesubsidieerde scheepsbouwers als gevolg van deze regeling klein
is.
Externe effecten: De kennisspillovers worden door Dialogic laag ingeschat.

Pagina 172 van 210

Innovatieve samenleving

Doelmatigheid

De uitvoering door EZ/RVO is doelmatig. De kosten die RVO maakt zijn relatief laag.
De geïnterviewde scheepsbouwers zijn over het algemeen tevreden over het werk van
RVO en de Adviescommissie die de projectaanvragen op innovativiteit beoordeelt. De
administratieve lasten (voor aanvragende bedrijven) worden geraamd op gemiddeld
8% van het subsidiebedrag. De kosten lopen uiteen van 2% tot 20% van het
subsidiebedrag, afhankelijk van de ervaring van de werf en de mate waarin
subsidieadviseurs (op urenbasis, maar ook op basis van ‘no cure no pay’) beloond
worden voor hun diensten.

Aanbevelingen

Het evaluatierapport bevat geen aanbevelingen.

Kabinetsreactie

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-34000-XIII-124.html

Evaluatie Green Deals
Bureau

Kwink Groep

Publicatiedatum

13 juni 2016 (rapportdatum) – 30 juni 2016 (TK)

Link

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2016/06/30/eindrapportevaluatie-green-deals

Doel en opzet

De Green Deals vormen een interactieve werkwijze waarmee de overheid (vanaf
2011) vernieuwende, duurzame initiatieven uit de samenleving ruimte geeft. De
centrale gedachte is dat de overheid initiatieven van bedrijven, groepen burgers,
maatschappelijke organisaties en decentrale overheden faciliteert door het
wegnemen van knelpunten. Deze knelpunten kunnen liggen op het vlak van weten regelgeving, het ontbreken van marktprikkels, innovatie en netwerkvorming.

Methode

In de beleidsevaluatie is gebruik gemaakt van documentonderzoek, data-analyse
van de monitoringsinformatie van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
(RVO.nl), een enquête onder veldpartijen (n = 57) en ambtelijke contactpersonen
(n = 49), 30 telefonische interviews met veldpartijen en 27 (groeps)gesprekken
met departementen, experts en andere betrokkenen.

Doeltreffendheid

Conclusie 1. Het doel van de Green Deals is het ‘faciliteren van dynamiek in de
samenleving om vernieuwende initiatieven op het gebied van groene groei te
genereren’. Deze doelstelling is behaald.
Zonder de Green Deals zouden er minder vernieuwende initiatieven zijn
gegenereerd die bijdragen aan duurzame én economische groei (‘groene groei’).
Meer dan 1300 partijen hebben binnen de Green Deals een bijdrage geleverd aan
het realiseren van groene groei. Circa 70% van de veldpartijen en ambtelijke
contactpersonen is positief over de toegevoegde waarde van de Green Deals voor

Pagina 173 van 210

Innovatieve samenleving

de realisatie van hun initiatief. Bovendien inspireren de Green Deals dealpartijen
en andere partijen om in meer duurzame initiatieven te participeren. Een laatste
indicatie van het faciliteren van dynamiek in de samenleving is dat de aanpak
navolging krijgt in andere sectoren in de vorm van bijvoorbeeld Health Deals en
City Deals en buiten Nederland in de vorm van onder andere Innovation Deals.
Conclusie 2. Sommige Green Deals leiden tot het wegnemen van structurele
belemmeringen voor groene groei. In andere deals worden belangrijke
processtappen gezet die kunnen leiden tot systeemresultaten. Informatie over
kwantitatieve duurzaamheidseffecten en economische effecten van Green Deals is
beperkt beschikbaar.
In deze evaluatie wordt onderscheid gemaakt tussen procesresultaten,
systeemresultaten en kwantitatieve resultaten. Bijna alle Green Deals faciliteren
dealpartijen bij het boeken van procesresultaten, zoals kennisuitwisseling door
bijvoorbeeld het opzetten van een werkgroep, het organiseren van een congres,
het uitvoeren van onderzoek of het opstellen van een plan van aanpak. Daarnaast
zijn er een groot aantal voorbeelden van systeemresultaten; dit zijn Green Deals
waarin structurele belemmeringen zijn weggenomen, waardoor het
innovatieproces wordt versneld. Het is aannemelijk dat de systeemresultaten in
deze Green Deals uiteindelijk leiden tot duurzame economische groei. De
monitoring is met name gericht op voortgang en categorisering van Green Deals,
waardoor van de meeste deals geen informatie beschikbaar is over kwantitatieve
duurzaamheidseffecten en economische effecten.
Conclusie 3. De toegevoegde waarde van de Green Deals voor veldpartijen
bestaat met name uit de legitimiteit en bekendheid die het initiatief krijgt dankzij
het Green Deal label, de verbreding en versterking van samenwerking met
partijen binnen en buiten de Rijksoverheid en de aandacht en prioriteit voor het
initiatief binnen de Rijksoverheid.
Conclusie 4. De Green Deal aanpak is een lerende aanpak. De doorontwikkeling
van de Green Deals sinds de start in 2011 levert een positieve bijdrage aan de
resultaten.
Doelmatigheid

Bij de Green Deals ontbreekt veelal een lineaire causaliteit tussen doelen,
middelen en resultaten. Gebruikelijke evaluatiemethoden vanuit doeltreffendheid
en doelmatigheid binnen het Logical Framework21 zijn daarom maar beperkt
bruikbaar. De doelen van veel Green Deals veranderen gedurende de looptijd, de
middelen zijn vooraf onbekend en de resultaten zijn vaak diffuus en niet direct te
relateren aan de doelstellingen. Voorbeelden van diffuse (maar niet minder
waardevolle) resultaten zijn dat maatschappelijke initiatieven een extra zet
krijgen en worden versterkt, dat er verbinding plaatsvindt tussen initiatieven, dat
initiatieven worden doorontwikkeld en uiteindelijk worden opgeschaald, dat
initiatieven worden versneld, dat er olievlekwerking plaatsvindt. Het in beeld
brengen van de resultaten van de Green Deals vraagt daarom om een brede blik,
waarin zowel aandacht is voor de bedoelde resultaten, maar ook voor de diffuse
resultaten.
Op basis van de beschikbare informatie is het niet mogelijk om conclusies te
trekken over de doelmatigheid van de Green Deal aanpak.

Aanbevelingen

Bovenstaande conclusies leiden tot vijf onderbouwde aanbevelingen:
Aanbeveling 1. Behoud het instrument Green Deals.
Aanbeveling 2. Werk aan doorontwikkeling van het instrument Green Deals met
oog voor de verschillen tussen de negen thema’s.

Pagina 174 van 210

Innovatieve samenleving

Aanbeveling 3: Maak de monitoring meer betekenisvol.
Aanbeveling 4. Stimuleer ontwikkeling en acceptatie van andere vormen van
verantwoording.
Aanbeveling 5. Bredere verspreiding van de ondersteuningsstructuur.

Kabinetsreactie

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2016/06/30/kamerbriefaanbieden-beleidsevaluatie-green-deals

Pagina 175 van 210

Innovatieve samenleving

Voortgangsrapportage Gastvrijheidseconomie inclusief onderzoek streefwaarden NBTC
2012-2015
Bureau

MIR

Publicatiedatum

Juli 2015 (rapportdatum) – 22 december 2015 (TK)

Link

https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/toerisme-enrecreatie/documenten/rapporten/2015/07/01/onderzoek-realisatiestreefwaarden-subsidie-nbtc-2012-2015

Doel en opzet

EZK verstrekt jaarlijks een subsidie aan het NBTC gericht op het
bevorderen van Nederland als aantrekkelijke bestemming voor
vakanties, zakelijke bijeenkomsten en congressen. In 2015 heeft Mir
onderzoek gedaan naar of deze streefwaarde zijn behaald.

Methode

NB is eigenlijk geen evaluatie, maar een analyse of de streefwaarden
gehaald worden.
- Cijfermatige beschrijvende analyse;
- Interviews

Doeltreffendheid

MIR concludeert dat NBTC de streefwaarden voor 2012-2015
ruimschoots zal behalen.

Doelmatigheid

Er is niet gekeken naar doelmatigheid.

Aanbevelingen

In het onderzoek wordt geadviseerd om in de nieuwe periode expliciet af
te spreken hoe de realisatie van streefwaarden wordt aangetoond. Borg
- samen met de panelbureaus en CBS - dat NBTC in de volgende
periode wel goede uitspraken kan doen over de representativiteit van de
uitkomsten. Naast de (huidige) streefwaarden verdient het aanbeveling
om enkele aanvullende streefwaarden af te spreken.

Kabinetsreactie

https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/toerisme-enrecreatie/documenten/kamerstukken/2015/12/22/kamerbrief-overgastvrijheidseconomie-in-2015

Pagina 176 van 210

Innovatieve samenleving

Evaluatie NBTC 2016-2018
Bureau

Dialogic

Publicatiedatum

16 april 2019 (rapportdatum) – 18 april 2019 (TK)

Link

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2019/04/16/evaluatie-nbtc2016-2018

Doel en opzet

EZK verstrekt jaarlijks een subsidie aan het NBTC gericht op het bevorderen van
Nederland als aantrekkelijke bestemming voor vakanties, zakelijke bijeenkomsten
en congressen. Deze jaarlijkse subsidie wordt verstrekt vanuit een
kaderbeschikking 2016-2019 die elke vier jaar opnieuw wordt vastgesteld.

Methode

Cijfermatige analyse aangevuld met interviews.

Doeltreffendheid

Ten aanzien van de doeltreffendheid van NBTC constateert Dialogic dat zij op
koers liggen om tenminste vier van de vijf streefwaarden te halen. De bids voor
internationale congressen blijft wat achter maar kent een redelijk grillig verloop.

Doelmatigheid

Dialogic constateert dat subsidie aan NBTC doelmatig is ingezet. Over het geheel
genomen is de conclusie dat NBTC haar middelen efficiënt inzet en tot
tevredenheid van haar partners functioneert. Hierbij gaat het met name om de
traditionele promotiefunctie van NBTC zoals, de HollandCity Strategie (met de
verhaallijnen, evenementen en themajaren) en de functie op het gebied van
internationale congressen en zakelijke bijeenkomsten.

Aanbevelingen

Het onderzoeksbureau komt tot 10 aanbevelingen w.o.
- Heroverweeg de smalle doelstelling van stimulering van inkomend toerisme en
hanteer in het toeristisch beleid bij voorkeur een ruimer welvaartstheoretisch
perspectief.
- Benader toerisme/gastvrijheidssector als middel om mede vorm te geven aan
de realisatie van een bredere maatschappelijke opgave (bijdrage aan bijvoorbeeld
leefbaarheid, mobiliteit, cultuurbeleving) naast een betere spreiding van het
inkomend toerisme.
- In de besprekingen in het kader van de nieuwe subsidiebeschikking zou de aard
van de sturingsrelatie duidelijker aan de orde moeten komen.
Het evaluatie rapport constateert eveneens dat de uitvoering van de huidige
effectmeting het niet (goed) mogelijk maakt om de additionaliteit van de
activiteiten van NBTC goed te meten. Dit komt door het ontbreken van geschikte
data en de invloed van de vele omgevingsfactoren.

Kabinetsreactie

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2019/04/18/kamerbriefover-bestemming-nederland

Pagina 177 van 210

Innovatieve samenleving

Monitoring Biobased Economy in Nederland 2013
Bureau

RVO.nl

Publicatiedatum

25 april 2014 (rapportdatum) – 28 mei 2014 (TK)

Link

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2014/05/28/monitoringbiobased-economy-in-nederland-2013

Doel en opzet

Het programma biobased economy heeft conform de ‘Overheidsvisie Biobased
Economy’ uit 2007 en de ‘Hoofdlijnennotie Biobased Economy’ uit 2012 het
onderwerp in nationaal en internationaal verband geagendeerd. Bij het
programma staat netwerksturing centraal. De werkwijze en uitgangspunten
werden in bestaande en nieuwe strategische netwerken uitgedragen en het
programma heeft zich laten inspireren door de kennis en inzichten van anderen.

Methode

Nvt; betreft feitelijk geen evaluatie maar monitoring voortgang van het
programma

Doeltreffendheid

Nvt

Doelmatigheid

Nvt

Aanbevelingen

Nvt

Kabinetsreactie

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2014/05/28/kamerbriefevaluatie-en-monitoring-programma-biobased-economy

Evaluatie MVO Nederland
Bureau

Berenschot

Publicatiedatum

7 mei 2015 (rapportdatum) – 2 december 2015 (TK)

Link

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=2015D47034&did=201
5D47034

Pagina 178 van 210

Innovatieve samenleving

Doel en opzet

De doelstelling van MVO Nederland is om een onafhankelijk kennis- en
informatiecentrum op te richten dat informatie over maatschappelijk
verantwoord ondernemen zou verzamelen, analyseren en verspreiden, zowel
nationaal als internationaal. MVO Nederland stimuleert netwerkvorming
tussen haar leden, geeft voorlichting en praktische informatie inzake MVO.

Methode

Interviews

Doeltreffendheid

Hoewel de bijdrage van de kennis- en voorlichtingsfunctie zoals door MVO
Nederland wordt vormgegeven in absolute zin niet vast te stellen is, is het
aannemelijk dat MVO Nederland met het MVO Informatiepunt en het
Brancheprogramma een positieve bijdrage heeft geleverd aan de verbreding
en verdieping van MVO in Nederland. De groep die nu wordt bereikt zijn
voornamelijk, maar niet uitsluitend, koplopers en vroege volgers op het
gebied van MVO.

Doelmatigheid

MVO Nederland is efficiënt met de ter beschikking gestelde middelen
omgegaan en heeft daarmee een goede prestatie geleverd.

Aanbevelingen

Het onderzoeksbureau heeft geen concrete aanbevelingen gedaan,
uitgezonderd dat de belangrijkste opgave ligt in het meer betrekken van een
brede groep volgers.

Kabinetsreactie

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-26485-214.html

Pagina 179 van 210

Innovatieve samenleving

Evaluatie Topsectorenaanpak
Bureau

Dialogic

Publicatiedatum

7 april 2017 - 27 juli 2017 (TK)

Link

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2017/04/07/evaluatietopsectorenaanpak-deel-1-hoofdrapport

Doel en opzet

Met de introductie van het Bedrijvenbeleid van kabinet Rutte I werd het pakket
generieke innovatieregelingen uitgebreid met een specifiek beleidsspoor: de
Topsectorenaanpak. Deze aanpak diende ervoor te zorgen dat bedrijven en
kennisinstellingen elkaar beter weten te vinden in het versterken en
transformeren van hun innovatiesysteem. De achterliggende gedachte is dat dit,
in combinatie met het overige innovatie-instrumentarium, bijdraagt aan het
behalen van de doelstellingen van het Bedrijvenbeleid: het verwezenlijken van
een competitieve en welvarende economie met substantiële R&D-uitgaven en
onderzoek op basis van publiek-private samenwerking (PPS).

Methode

Nieuw evaluatieraamwerk vanwege netwerkbenadering. Voor deze evaluatie was
een kwantitatieve evaluatie op basis van de Commissie Theeuwes niet mogelijk.
Dat komt omdat het een integrale systeemaanpak is waarin meerdere
beleidsfacetten en instrumenten tegelijkertijd worden geadresseerd. Daarom
heeft Dialogic de evaluatie uitgevoerd met een nieuwe kwalitatieve
evaluatiemethodiek waarmee de doeltreffendheid en doelmatigheid van de
topsectorenaanpak kon worden beoordeeld.

Doeltreffendheid

De aanpak is doeltreffend geweest in het meer vraaggericht programmeren van
publiek-privaat onderzoek bij Nederlandse kennisinstellingen, het afstemmen van
human capital activiteiten en bij exportbevordering.

Doelmatigheid

Verder is het aannemelijk dat aanpak een doelmatige beleidsstrategie is, waarbij
de opbrengsten opwegen tegen de ingezette middelen.

Aanbevelingen

Dialogic noemt twee onderdelen die in de toekomst kunnen zorgen voor een
verdere versterking van de doeltreffendheid van de beleidsaanpak: i) Betrokken
partijen moeten meer richting geven aan de ontwikkeling van grensverleggende
(innovatie)visies; ii) marktformatie door innovatief aankoopbeleid zou meer deel
uit moeten maken van de topsectorenaanpak.

Kabinetsreactie

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2017/07/27/kamerbriefover-evaluatie-topsectorenaanpak

Evaluatie Garantieregeling Scheepsnieuwbouwfinanciering
Bureau

SEO Economisch Onderzoek

Pagina 180 van 210

Innovatieve samenleving

Publicatiedatum

1 juni 2017 (rapportdatum) – 16 juni 2017 (TK)

Link

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2017/06/01/evaluatie-vande-garantieregeling-scheepsnieuwbouwfinanciering

Doel en opzet

De Garantieregeling Scheepsnieuwbouwfinanciering is in 2013 ingevoerd om de
financiering van nieuwbouw van schepen in Nederland te bevorderen. Het gaat
om een garantie van de staat op maximaal 80 procent van de financiering van de
bouw van een schip. De financiering mag maximaal 80 procent van de
bouwkosten zijn.

Methode

In deze evaluatie maken we gebruik van informatie op het internet,
wetenschappelijke literatuur en stukken verschaft door betrokkenen. Ook zijn
interviews uitgevoerd met EZ, RVO, Netherlands Maritime Technology (NMT), de
redersvereniging, banken, werven en exportverzekeraar Atradius. Tevens zijn
analyses uitgevoerd van de ‘beleidstheorie’ van de GSF, motieven voor
overheidsingrijpen en de werking van de regeling.

Doeltreffendheid

Door het beperkte gebruik is de GSF niet doeltreffend. Het doel om drempels weg
te nemen voor financiering van scheepsnieuwbouw lijkt niet te zijn bereikt, omdat
er weinig drempels werden ervaren. De GSF lijkt geen invloed te hebben gehad
op de internationale concurrentiepositie van werven. Op dit punt speelt de
EKV/EKG een veel grotere rol.

Doelmatigheid

Het beeld van de doelmatigheid is gemengd. Tegenover de beperkte
doeltreffendheid staat dat de overheid provisies heeft ontvangen maar geen
garanties uitgekeerd. Wel was er sprake van risico dat uitkeren nodig was. Er
werd een aanzienlijk garantieplafond vastgesteld. De uitvoeringskosten waren
laag, maar in verhouding tot het beperkte aantal garanties juist hoog.

Aanbevelingen

SEO beveelt aan om bij toekomstige regelingen scherper af te wegen wat het
probleem is dat wordt opgelost en wat de behoefte is. Als een sector aangeeft dat
een behoefte bestaat, is dat een indicatie maar geen bewijs dat een regeling
gebruikt zal worden. Ook is bij toekomstige maatregelen van belang wat de
meerwaarde is ten opzichte van bestaande regelingen. Er bestaan vele subsidieen garantieregelingen die een groot aantal activiteiten van bedrijven ‘afdekken’.
Nieuwe maatregelen hebben dan niet altijd extra nut.

Kabinetsreactie

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2017/06/16/kamerbriefover-evaluatie-van-de-garantieregeling-scheepsnieuwbouwfinanciering-gsf

Evaluatie Subsidieregeling Duurzame Scheepsbouw (SDS)
Bureau

Interne EZK/RVO-evaluatie met externe toets

Publicatiedatum

11 juli 2019 (rapportdatum) – 11 juli 2019 (TK)

Pagina 181 van 210

Innovatieve samenleving

Link

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2019/07/11/subsidieregelingduurzame-scheepsbouw-evaluatie-2017-2018

Doel en opzet

Het doel van de Subsidieregeling Duurzame Scheepsbouw (SDS) is de introductie
van vernieuwende, duurzaamheid bevorderende experimentele technologieën in de
markt voor scheepsnieuwbouw en -ombouw mogelijk te maken.

Methode

Het onderzoek bestaat uit een portfolio analyse van de SDS regeling van 2017 en
2018 waarbij ingegaan wordt op duurzaamheidsthema’s, marktsegmenten,
bijdrage van MKB, inzet van publiek en privaat geld, type innovaties en
risicoprofielen. Aansluitend aan de portfolioanalyse wordt gekeken hoe de SDS
regeling zich verhoudt t.o.v. eerdere instrumenten die innovaties in de
scheepsbouwsector hebben gestimuleerd en wat de toegevoegde waarde van de
subsidies ten opzichte van andere overheidsinstrumenten is.

Doeltreffendheid

De SDS is als regeling doeltreffend in de zin dat de beoogde doelgroep wordt
bereikt en er zestien uiteenlopende duurzame schepen worden ontwikkeld die op
termijn in gebruik zullen worden genomen. Het is op dit moment echter niet hard
aan te tonen of deze duurzame investeringen ook zonder de subsidie zouden zijn
gedaan. Over de mate waarin deze eerste voor scheepswerven risicovolle stap in
de nabije toekomst tot de bouw van meer duurzamere schepen zal leiden, kan op
dit moment nog geen uitspraak worden gedaan. Kortom, naast deze zestien
projecten zijn er geen aanwijzingen dat de SDS een brede impact heeft: geen
aanwijzingen voor additionaliteit, of aanwijzingen dat deze projecten een bredere
impact hebben (vervolgprojecten bij de betreffende werf dan wel vergelijkbare
projecten bij andere werven). Op basis hiervan is de verwachting dat de impact
van de SDS op de verduurzaming van de maritieme sector als geheel relatief
beperkt zal zijn.

Doelmatigheid

Omdat er in deze fase van de SDS nog geen harde conclusies getrokken kunnen
worden met betrekking tot de doeltreffendheid van de regeling, is er geen
uitspraak mogelijk over de doelmatigheid. De doelmatigheid van de uitvoering
door RVO is geen onderdeel van deze evaluatie omdat van de uitvoeringsfase van
de SDS slechts een relatief klein gedeelte is afgerond en hierover nog geen
uitspraken gedaan kunnen worden.

Aanbevelingen

De evaluatie bevat geen aanbevelingen diende als basis voor besluitvorming over
eventuele verlening van de SDS-regeling.

Kabinetsreactie

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2019/07/11/kamerbriefevaluatie-subsidieregeling-duurzame-innovatieve-scheepsbouw

Evaluatie Actal
Bureau

Kwink Groep

Publicatiedatum

3 maart 2016 (rapportdatum) – 16 juni 2016 (TK)

Pagina 182 van 210

Innovatieve samenleving

Link

https://www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/documenten/rapporten/20
16/03/03/kwaliteit-en-impact-van-de-adviezen-van-actal/kwaliteit-en-impactvan-de-adviezen-van-actal.pdf

Doel en opzet

Het Adviescollege toetsing regeldruk (Actal) heeft de opdracht het
regeldrukbeleid kritisch te volgen en het kabinet gevraagd en ongevraagd van
adviezen te voorzien om de regeldruk verder terug te dringen. Met dat doel is
Actal in 1998 opgericht als tijdelijk adviescollege. Het mandaat van Actal is
meermaals verlengd. Eind 2014 is het mandaat van Actal verlengd tot medio
2017.

Methode

De studie kent diverse methoden: zowel deskresearch als interviews. Er is een
inventarisatie van 80 van de 85 adviezen die door Actal in de periode 20112014 zijn uitgebracht gedaan en een verdiepende documentstudie naar de
kwaliteit en impact van een selectie van 40 van deze adviezen. Daarnaast zijn
dossierhouders bij departementen en het secretariaat van Actal geïnterviewd
over de kwaliteit en impact van individuele adviezen.

Doeltreffendheid

- De directe impact van de adviezen van Actal is beperkt. De belangrijkste
impact van Actal zit verborgen ‘in het proces’. Actal en de departementen
kunnen de impact vergroten door te zorgen dat Actal eerder in het proces
betrokken wordt.
- Dossierhouders zijn gematigd kritisch over de kwaliteit van de adviezen.
- Actal en departementen kunnen investeren in het verbeteren van de
werkrelatie.

Doelmatigheid

- De directe impact van de adviezen van Actal is beperkt. De belangrijkste
impact van Actal zit verborgen ‘in het proces’. Actal en de departementen
kunnen de impact vergroten door te zorgen dat Actal eerder in het proces
betrokken wordt.
- Dossierhouders zijn gematigd kritisch over de kwaliteit van de adviezen.
- Actal en departementen kunnen investeren in het verbeteren van de
werkrelatie.

Aanbevelingen

- Actal en de departementen kunnen de impact vergroten door te zorgen
dat Actal eerder in het proces betrokken wordt.
- Actal en departementen kunnen investeren in het verbeteren van de
werkrelatie.

Kabinetsreactie

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2016/06/16/kamerbri
ef-over-voorjaarsrapportage-regeldruk

Meta-evaluatie Financieringsinstrumenten
Bureau

Dialogic

Publicatiedatum

19 september 2019 (rapportdatum) – 5 november 2019 (TK)

Pagina 183 van 210

Innovatieve samenleving

Link

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2019Z2
1161&did=2019D44094

Doel en opzet

Het mkb-financieringsbeleid heeft tot doel het wegnemen van knelpunten op de
mkb-financieringsmarkt voor ondernemers met goede ondernemersplannen,
maar die in de markt geen financiering daarvoor kunnen verkrijgen.

Methode

Er is onderzoek gedaan o.b.v. literatuur en interviews. De meeste recente
evaluaties van de financieringsinstrumenten zijn in het literatuur onderzoek
meegenomen

Doeltreffendheid

Beleidsmix is (noodzakelijkerwijs) gevarieerd, maar dekt niet alle knelpunten af.
De meeste instrumenten grijpen aan op reële knelpunten in de markt waarvoor
overheidsingrijpen gerechtvaardigd lijkt. Het overkoepelende beeld dat hierbij
ontstaat, is dat het beleid voor spill-overs relatief rijk is. Alleen in de proof-ofconcept en preseed-fase kent de beleidsmix weinig interventie (wel regionale
initiatieven). Minder rijk is het beleid voor coördinatie en ontwikkeling van
vaardigheden.

Doelmatigheid

Vraag is niet beantwoord in de overkoepelende analyse, maar volgt wel uit de
individuele evaluaties van de instrumenten.

Aanbevelingen

Het EZK-financieringsbeleid continueren en enkele nieuwe accenten te leggen
gericht op o.a.:
(1) het verbeteren van de financieringsaanvragen, bijvoorbeeld door middel van
ondersteuning en advies, zodat ondernemers beter gepositioneerd zijn voor het
verkrijgen van financiering;
(2) de beschikbaarheid van risicokapitaal, bijvoorbeeld door EZK steun te
verkennen bij opzet nieuwe ROM’s;
(3) een betere werking van de kredietverleningsmarkt, door het opzetten van
een marktmonitor en onderzoek naar de inrichting van een kredietregister.

Kabinetsreactie

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2019Z2
1161&did=2019D44094

Pagina 184 van 210

Innovatieve samenleving

Evaluatie Groeiversneller
Bureau

Technopolis Group

Publicatiedatum

13 december 2012

Link

Niet gepubliceerd

Doel en opzet

EZ heeft in 2008 een opdracht uitgezet bij het High Growth Consortium
om het Programma Groeiversneller te ontwerpen en uit te voeren.
Groeiversneller moest gericht zijn op in Nederland gevestigde bedrijven
die de potentie hebben een forse groeiversnelling te realiseren en ze
helpen om van enkele miljoenen naar een omzet van ten minste €20
miljoen per jaar te groeien. Voor deze opdracht heeft het consortium €6
miljoen toegekend gekregen voor vijf jaar. In deze periode is de
bijdrage van EZ afgebouwd en is de deelnemersbijdrage stapsgewijs
verhoogd.
Per 1 augustus 2013 is Groeiversneller een nieuwe fase ingegaan zonder
financiële steun van EZ. In het kader van deze transitie heeft de
stuurgroep van het programma aan Technopolis gevraagd een
consultatie uit te voeren onder deelnemers en consortiumpartners.

Methode

Deskresearch en interviews

Doeltreffendheid

Uit het onderzoek is gebleken dat het programma zowel intern als
extern consistent is. Het consortium krijgt ‘een voldoende’ voor de
kwaliteit van de uitvoering en heeft de bereikdoelstellingen behaald.
Gemiddeld genomen krijgt het programma een 7 van de respondenten.
Voor zover nu al gemeten kan worden blijven concrete groeiresultaten
achter bij wat men oorspronkelijk voor ogen had, de deelnemers hebben
over het geheel eerder een consolidatie van groei doorgemaakt dan
daadwerkelijke versnelling. Gezien de rol die de crisis de afgelopen jaren
heeft gespeeld is consolidatie van groei, daar waar andere bedrijven niet
overleven, op zichzelf een belangrijke prestatie. Op basis van dit
onderzoek kunnen geen sluitende conclusies over de additionaliteit van
het programma getrokken worden, de deelnemerbevraging wijst echter
wel op indicaties van additionaliteit.

Doelmatigheid

Over doelmatigheid worden geen uitspraken gedaan in dit rapport.

Aanbevelingen

Er zijn in het rapport een aantal aanbevelingen gedaan op het gebied
van: de werving van deelnemers, de focus en inhoud van het
programma (aansluiting bij de behoefte deelnemers) en de governance.
EZ richt zich nu, onder andere via het programma Ambitieus
Ondernemerschap meer op het creëren van de juiste randvoorwaarden
waarbij het initiatief bij de stakeholders zelf wordt gelaten en EZ een
faciliterende rol op zich neemt.
-

Kabinetsreactie

Pagina 185 van 210

Innovatieve samenleving

Evaluatie ICT-beleid
Bureau

Technopolis

Publicatiedatum

3 maart 2017 (rapportdatum) – 12 mei 2017 (TK)

Link

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2017/03/03/evaluatie-vanhet-ict-beleid-van-het-ministerie-van-economische-zaken-directie-regeldruk-enict-beleid

Doel en opzet

Deze evaluatie betreft 15 beleidsinitiatieven binnen de clusters e-overheid en ICTinnovatie. De lijst met initiatieven illustreert de brede effecten van ICT op
economie en maatschappij. Binnen het cluster e-overheid legt EZK de nadruk op
de relatie tussen overheden en bedrijven en bedrijven onderling. Het cluster ICTinnovatie besteedt meer aandacht aan ICT-onderzoek en aan ICT-gebruik in
maatschappelijke domeinen.

Methode

- Documentanalyse (o.a. eindrapportages, evaluaties en kostenbatenanalyses)
- Interviews (30 experts gesproken over hun mening met betrekking tot
doeltreffendheid, doelmatigheid, relevantie en EZK-toegevoegde
waarde van de initiatieven).

Doeltreffendheid

De doeltreffendheid van de negen beleidsinitiatieven binnen het cluster eoverheid varieert. Een uitdaging bij het beoordelen van doeltreffendheid was dat
meer informatie beschikbaar was over het behalen van operationele doelstellingen
(output) dan over het behalen van strategische doelstellingen (directe effecten).
Onder de geraadpleegde experts is veel consensus. De inzichten en oordelen van
experts zijn bovendien vaak in lijn met de indicaties in de beschikbare
documenten. We noemen allereerst dat het om de ontwikkeling én implementatie
van complexe e-overheidvoorzieningen gaat, gericht op bedrijven en andere
doelgroepen. Het is daarom niet vreemd dat de meeste initiatieven in de periode
2011-2015 traag op gang kwamen. Na het aanpakken van inhoudelijke en
organisatorische vraagstukken werd geleidelijk meer output gerealiseerd. Dit leidt
ook de komende jaren tot effecten, zoals berekend in meerdere kostenbatenanalyses.
De doeltreffendheid van de zes beleidsinitiatieven binnen het cluster ICTinnovatie verschilt. Ook de aard van de initiatieven verschilt, in termen van
bijvoorbeeld type instrument, ambitieniveau, budget en doelgroep. Het beeld ten
aanzien van doeltreffendheid is het meest duidelijk en positief bij de Digital
Gateway to Europe. Er zijn geen 20 (de doelstelling) maar 40 bedrijven binnen de
doelgroep overtuigd om zich (ook) in Nederland te vestigen. Ook MICT, SURF en
Digivaardig scoren relatief goed op doeltreffendheid, hoewel er meer informatie
beschikbaar is over output dan over effecten. De Roadmap ICT en de KIA ICT
waren doeltreffend in het opstellen van een inhoudelijke agenda en het
mobiliseren van belanghebbenden binnen en buiten de overheid.

Doelmatigheid

In relatie tot doelmatigheid noemen we dat de EZ-budgetten voor e-overheid
groter waren dan de budgetten voor ICT-innovatie (€135,5 versus €19,3 miljoen
euro), vooral omdat het bij e-overheid gaat om ontwikkeling én implementatie. Er
zijn enkele initiatieven met een lage doelmatigheid. Dit betreft met name het
Ondernemingsdossier maar (vooralsnog) ook voorzieningen waarbij het gebruik
geleidelijk op gang komt (met name e-factureren en eHerkenning). Het algemene
beeld is dat de kosten proportioneel of zelfs bescheiden zijn, tegen de
achtergrond van de gerealiseerde output. De doelmatigheid in termen van
samenwerking en andere processen is geleidelijk verbeterd. Dit komt vooral

Pagina 186 van 210

Innovatieve samenleving

doordat EZ de eigen rol en die van andere partijen heeft verduidelijkt. In enkele
gevallen koos EZ de rol van opdrachtgever. In de meeste gevallen, zoals bij het
Ondernemersplein en SBR, besloot EZ om zich te beperken tot de rol van
beleidsmaker en werd de rol van aanjager en opdrachtgever van eoverheidvoorzieningen overgedragen aan uitvoeringsorganisaties zoals de KvK en
de Belastingdienst. Ook vindt meer (efficiënte) afstemming plaats in de driehoek
EZ, BZK, Logius, met sinds augustus 2014 een rol voor de Digicommissaris. Ook
hebben de EZ-dossierhouders veel tijd geïnvesteerd in de samenwerking met
uitvoeringsorganisaties zoals KvK, RVO en de Belastingdienst.
De oordeelsvorming op het criterium doelmatigheid van het cluster ICT-innovatie
ligt in het verlengde van de oordelen m.b.t. doeltreffendheid. De output en
effecten van de Digital Gateway to Europe werden bereikt met een beperkt
budget. De samenwerking tussen EZ (opdrachtgever) en NFIA verloopt efficiënt.
De substantiële investeringen in vernieuwing van de SURF-infrastructuur en het
gebruik hiervan door bedrijven, zijn normaal in de context van grootschalige
onderzoeksfaciliteiten. Echter, onduidelijk is wat de exacte rol is van dit
programma binnen het totaal aan SURF-middelen en -activiteiten. Digivaardig
leverde met een realistisch budget een brede set aan output. Het opstellen van de
Roadmap ICT en de KIA ICT kost noodzakelijkerwijs veel uren van
belanghebbenden. Het EZ-budget was zeer beperkt. De Doorbraakprojecten met
ICT hebben mogelijk niet alle verwachtingen ingelost. Omdat het EZ-budget
echter beperkt was, lijkt de doelmatigheid voldoende. MICT kon over veel budget
beschikken en werd in een onafhankelijke evaluatie beoordeeld als grotendeels
succesvol. Op basis hiervan beoordelen we de doelmatigheid van MICT als
voldoende, ondanks dat enkele experts kritiek hadden op het grote aantal, kleine
projecten met (in hun ogen) beperkte resultaten.
Aanbevelingen

Kabinetsreactie

- Effectmonitoring moet worden uitgebreid en er dient vaker te worden
geëvalueerd
- Vergroot de coherentie tussen initiatieven
- Verklein de spanning tussen de breedte van het ICT-beleid en het budget
- Gebruik zes overwegingen voor het bepalen (en beperken) van de rol
van EZK in het ICT-beleid
- Consulteer een brede groep belanghebbenden in een vroeg stadium
- Continuïteit in dossierhouders is cruciaal voor de rol van EZK als netwerkpartner
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2017/05/12/kamerbriefover-evaluatie-ict-beleid-binnen-begrotingsartikelen-12-en-13

Evaluatie van Rijkscofinanciering EFRO (2007-2013)

Pagina 187 van 210

Innovatieve samenleving

Bureau

Technopolis i.s.m. ERAC

Publicatiedatum

16 januari 2018 (rapportdatum) - 20 februari 2018 (TK)

Link

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2018Z
03016&did=2018D06075

Doel en opzet

Innovatiestimulering in de regio’s, die bijdraagt aan de werkgelegenheid en het
verbeteren van de concurrentiepositie. Dat gebeurt door decentrale overheden
en private partijen die bijdragen aan cofinanciering van EFRO-projecten. Een
Europese vereiste is dat de EFRO-middelen van de Europese Commissie voor
minstens eenzelfde bedrag publiek en/of privaat gecofinancierd worden.

Methode

De evaluatie heeft een kwalitatief karakter gehad (diepte-interviews, online
vragenlijst). Een counterfactual-analyse om de impact te meten van door het
Rijk gecofinancierde projecten in vergelijking met niet door het Rijk
gecofinancierde projecten was niet zinvol toe te passen. Wel is er een
mogelijkheid geschetst om een toekomstige kwantitatieve effectmeting te doen.

Doeltreffendheid

Benoemde effecten en resultaten van door het Rijk gecofinancierde projecten
zijn: snellere commercialisering van kennis door het mkb (mkb’ers gaven aan
een verbetering van hun concurrentiepositie, groei in investeringen en omzet
en betere producten en diensten voor klanten te zien), verbetering van
valorisatieprocessen bij kennisinstellingen en versterking van het
vestigingsklimaat.
Zonder de Rijkscofinanciering zouden er minder projecten zijn gefinancierd en
waarschijnlijk ook minder grote projecten. Het feit dat bijna alle door het Rijk
gecofinancierde projecten innovatie als thematische prioriteit hadden, betekent
dat er zonder de Rijkscofinanciering ook minder resultaten op het gebied van
innovatie bereikt zouden zijn.

Doelmatigheid

De Rijkscofinanciering is zeer doelmatig geweest qua uitvoering en opzet. De
samenwerking tussen de managementautoriteiten, het Rijk en andere
cofinanciers verliep efficiënt. Doelmatigheid uitte zich ook in de lage
uitvoeringskosten. De uitvoering van de Rijkscofinanciering van de landsdelige
programma’s was geïntegreerd in de algemene uitvoering van de programma’s
door de managementautoriteiten. Bij de grensoverschrijdende projecten was
het Rijk zelf verantwoordelijk voor de administratieve uitvoering van de
Rijkscofinanciering. De uitvoeringskosten die hieraan verbonden waren, zijn
geschat op 1,48% van de grensoverschrijdende Rijkscofinanciering. Tevens
blijkt dat 75% van de begunstigden van de Rijkscofinanciering geen additionele
administratieve lasten hebben ervaren. De evaluatie laat verder zien dat er zeer
waarschijnlijk geen sprake is geweest van verdringing van private middelen.

Aanbevelingen

Definieer een duidelijke missie en concrete beleidsdoelstellingen voor de
Rijkscofinanciering, wat het makkelijker maakt om bij een toekomstige
evaluatie van de regeling een oordeel te vormen over de effectiviteit van de
regeling.

Besteed meer aandacht aan de verspreiding van de resultaten van door het
Rijk gecofinancierde projecten. Dit kan onder andere leiden tot meer followup projecten en samenwerkingsverbanden tussen bedrijven,
kennisinstellingen en regionale/lokale overheden.

Pagina 188 van 210

Innovatieve samenleving


Kabinetsreactie

Verbeter het monitorings- en evaluatiekader van de regeling, ten behoeve
van meer mogelijkheden voor een kwantitatieve beoordeling van de
effecten van de regeling in de toekomst.

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2018Z
03016&did=2018D06075

Evaluatie van Small Business Innovation Research (SBIR)
Bureau
Dialogic i.s.m. UNU-MERIT
Publicatiedatum

25 juli 2017 (rapportdatum) - 6 oktober 2017 (TK)

Link

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2017Z13421
&did=2017D28310

Doel en opzet

Vanuit de overheid wordt SBIR voor uiteenlopende doelen ingezet waaronder de
ontwikkeling van oplossingen (of inzicht krijgen in deze oplossingen) voor
maatschappelijke uitdagingen, het stimuleren van innovatie en het versterken van het
mkb. Dit gebeurt in de vorm van competitie die de creativiteit van ondernemers
gebruikt om tot producten te komen die nog niet in de markt aanwezig zijn.
Geselecteerde bedrijven kunnen aan de hand van een haalbaarheidsstudie en
vervolgens bij het ontwikkelen van een prototype hun idee tot een product uitwerken.
Na de onderzoek- en ontwikkelfase dient de desbetreffende aanbestedende dienst,
met de nieuwe inzichten, een aanbesteding te starten. Deze SBIRs worden begeleid
door RVO.nl. Vanuit NWO (voorheen onder de vlag van STW) en TNO zijn ook SBIRoproepen opengesteld (nu binnen Take-Off), welke vooral gericht waren op het
valoriseren van de kennis die binnen hun werkveld is ontwikkeld.

Methode

Een mix van kwalitatieve methoden (interviews, enquête) en econometrische analyse
(‘difference-in-difference’ en ‘regression discontinuity design’).

Doeltreffendheid

SBIR draagt bij aan het ontwikkelen van innovatieve oplossingen voor
maatschappelijke vraagstukken en de aanpak kent een bewezen maatschappelijke
meerwaarde. Daarbij is de kanttekening dat de projecten niet altijd direct in
marktrijpe oplossingen resulteren. Bovendien is er niet altijd direct een kant-en-klare
markt beschikbaar. Dit valt te verklaren door de huidige opzet van SBIR: SBIR richt
zich op het ontwikkelen van innovatieve oplossingen die nog niet in de markt
aanwezig zijn. Economische effecten zijn daardoor moeilijk aan te tonen.

Doelmatigheid

De overkoepelende indruk is dat de uitvoering van RVO-SBIR en zeker NWO-SBIR
doelmatig verloopt. Het SBIR-proces is efficiënt ingericht voor zowel opdrachtgevers
als opdrachtnemers/inschrijvers. SBIR wordt op doelmatige wijze uitgevoerd, maar is
als instrument relatief duur als gekeken
wordt naar de verhouding tussen uitvoeringskosten en de opdrachtsom van de
verstrekte opdrachten. Dit geldt met name bij de SBIRs begeleid door RVO.nl.
Qua doelmatigheid van beleid wordt geconcludeerd dat de SBIR complementair is aan
andere innovatie-instrumenten. Voorts blijkt dat het potentieel van SBIR nog beter
benut kan worden door meer overheden er gebruik van te laten maken, publieke
opdrachtgevers intensiever bij de projecten en nazorg te betrekken, en het
instrument in opzet en terminologie sterker te richten op maatschappelijke aspecten
(ter onderscheiding van economische aspecten).

Pagina 189 van 210

Innovatieve samenleving

Aanbevelingen

Kabinetsreactie



Vergroot de impact van SBIR door meer departementen en andere overheden te
stimuleren het instrument te gebruiken.

Wijs opdrachtgevers ook op de mogelijkheden van het Innovatiepartnerschap en
op de voor- en nadelen van dat instrument ten opzichte van de SBIR-aanpak.

Ga systematisch na welke mogelijkheden er binnen het wettelijk kader bestaan
om bedrijven en startups te ondersteunen bij commercialisatie.

Investeer in een betere infrastructuur voor SBIR (digitaal platform,
kennisuitwisseling, samenwerken met andere overheden) om het gebruik te
bevorderen.

Maak het meten van de impact van SBIR beter mogelijk door de kwaliteit van de
administratieve data te verbeteren.
https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2017Z13421
&did=2017D28310

Evaluatie van MKB Innovatiestimuleringsregeling Topsectoren (MIT), 2013 - 2016
Bureau
Technopolis en SEO Economisch Onderzoek
Publicatiedatum

3 maart 2017 (opgeleverd) - 17 maart 2017 (TK)

Link

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2017Z0
3803&did=2017D07791

Doel en opzet

Het bevorderen van innovatie bij het mkb en het mkb beter in staat te stellen
zich aan te sluiten bij de door de topsectoren opgestelde innovatieagenda’s en
regionale innovatiestrategieën, onder andere door het stimuleren van
samenwerking tussen mkb-bedrijven op het vlak van onderzoek, ontwikkeling en
innovatie en het stimuleren van het gebruik van publiek gefinancierde kennis
door het mkb. De regeling wordt in samenwerking met de provincies uitgevoerd
en gefinancierd. De MIT biedt een ‘koffer’ aan verschillende instrumenten
(innovatieadviesprojecten, kennisvouchers, haalbaarheidsprojecten, R&Dsamenwerkingsprojecten, innovatiemakelaars en netwerkactiviteiten).

Methode

Een mix van kwalitatieve methoden (enquêtes en interviews) en econometrische
analyse (‘difference-in-difference’-analyse).

Doeltreffendheid

De MIT is effectief wat betreft de doelen van de regeling: het vergroot het
innovatief vermogen bij het mkb, betrekt het mkb bij de innovatieagenda’s van
de topsectoren en regionale innovatiestrategieën en de samenwerking tussen het
Rijk en regio’s is verbeterd.

Doelmatigheid

De evaluatie laat zien dat de MIT doelmatig is: de uitvoeringskosten en de
administratieve lasten staan in verhouding tot de effecten van de MIT. De MIT is
toegankelijk, voorziet in een duidelijke behoefte en ondersteunt het mkb in de
eerste fase van innovatietrajecten. Hoewel de gemiddelde uitvoeringskosten in
de jaren 2013 tot 2015 net iets boven de norm van vijf procent lagen, lagen de
uitvoeringskosten in 2015 onder deze norm. Bijna 70% van de mkb’ers geeft aan
dat de administratieve lasten van een MIT-aanvraag in balans staan tot de
omvang van de subsidie.

Pagina 190 van 210

Innovatieve samenleving

Aanbevelingen

Kabinetsreactie





Definieer duidelijke doelstellingen per instrument.
Verbeter de complementariteit van de diverse MIT-instrumenten.
Verken de mogelijkheid van een verdere vereenvoudiging van de uitvoering,
behoud wel de mogelijkheid tot inhoudelijk maatwerk voor de regio’s.

Kijk met het oog op de groei van de totale omvang van de aanvragen en de
snelle overtekening van de ‘first come, first served’-instrumenten naar de
balans tussen het MIT-budget en de toegankelijkheid (qua voorwaarden) van
de regeling.

Zorg dat de informatie over de MIT en de MIT-projecten beter wordt gebruikt
en breid deze informatie uit.

Stem in het kader van de MKB-samenwerkingsagenda Rijk-regio de
verschillende (Europese, nationale en regionale) instrumenten gericht op
innovatie bij het mkb nog beter op elkaar af en vereenvoudig waar mogelijk.
https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2017Z0
3803&did=2017D07791

Pagina 191 van 210

Innovatieve samenleving

Tussenevaluatie van TKI-toeslagregeling
Bureau
Dialogic
Publicatiedatum

30 september 2016 (rapportdatum) - 7 oktober 2016 (TK)

Link

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2016Z18411
&did=2016D37866

Doel en opzet

Het versterken van de publiek-private samenwerking (PPS) binnen de Topsectoren
door een toeslag te verlenen op de private bijdrage aan de onderzoeksorganisaties in
het kader van de samenwerkingsprojecten van een Topconsortium voor Kennis en
Innovatie (TKI). De essentie van de regeling is dat elke euro die private partijen
bijdragen aan PPS-projecten een toeslag genereert van 25% mits het project past
binnen een TKI-roadmap185. Dit geeft bedrijven een prikkel om mee te helpen bij het
versterken van de publieke kennisinfrastructuur toegespitst op de voor hen relevante
onderzoeksthema’s en geeft kennisinstellingen een prikkel om onderzoek uit te voeren
dat voor bedrijven relevant is. Daarnaast zorgt de TKI-toeslag186 voor extra financiële
middelen van het Rijk voor publiek onderzoek op voor bedrijven relevante
onderzoeksthema’s.

Methode

Kwalitatieve analyse (diepte-interviews, online survey, portfolio-analyse van PPSprojecten, netwerkanalyse).

Doeltreffendheid

De TKI-toeslag is een effectieve manier om vraaggestuurde PPS-projecten op voor het
bedrijfsleven belangrijke technologiegebieden te stimuleren. De regeling leidt tot een
bestendiging van PPS-netwerken en uitbreiding met nieuwe (mkb-) spelers. De
regeling prikkelt kennisinstellingen om onderzoek te verrichten dat voor meerdere
bedrijven interessant is, waardoor een multiplier-effect ontstaat: betrokken bedrijven
profiteren van elkaars inzet, van de toeslag en van de middelen die kennisinstellingen
zelf aanwenden. Omgekeerd zijn kennisinstellingen vanwege de private bijdragen en
de toeslag in staat om extra onderzoek te verrichten, leren ze van de samenwerking
met bedrijven en worden de regionale ecosystemen voor kennis en innovatie
versterkt.

Doelmatigheid

De regeling wordt efficiënt uitgevoerd door RVO.nl. De uitvoeringskosten van RVO.nl
zijn beperkt door ‘uitbesteding’ aan TKI’s. De administratieve lasten voor TKI’s zijn
relatief laag. In praktijk blijkt dat bedrijven en kennisinstellingen wel substantiële
administratieve kosten maken ten behoeve van de regeling. Met name
kennisinstellingen spenderen veel tijd aan het verzamelen en bijhouden van
administratieve gegevens. De uitvoering van de regeling is op een aantal punten
complex, vooral doordat de maatwerkopzet heeft geresulteerd in een door de sector
zelf gekozen uitvoeringspraktijk die per TKI sterk verschilt.

Aanbevelingen







185
186

Verhoog het toeslagpercentage, ter vergroting van de prikkel voor bedrijven om in
PPS-projecten te investeren.
Wees terughoudend met het wijzigen van de regeling zelf, aangezien de regeling
als een complex instrument wordt ervaren.
Stimuleer het gebruik van de projecttoeslag.
Zie erop toe dat er binnen de bredere beleidsmix van het Bedrijvenbeleid ruimte is
om ook onderwerpen waar nog onvoldoende private bijdragen voor zijn, te
‘kickstarten’.
Ga na in hoeverre het aantal TKI’s verder kan worden teruggebracht.

De toeslag is inmiddels verhoogd naar 30% voor elke euro die private partijen bijdragen.
De naam van de TKI-toeslag is gewijzigd naar PPS-toeslag.

Pagina 192 van 210

Innovatieve samenleving



Kabinetsreactie

Maak nog duidelijker hoe TKI’s worden gefinancierd en voorkom dat TKI’s
uiteenlopen in het percentage van de programmatoeslag dat ze voorbehouden
voor hun eigen activiteiten.

Zorg dat de uitvoeringspraktijk van TKI’s geen belemmering kan vormen voor
meer crossovers.

Maak zo veel mogelijk gebruik van voorlopige toetsing bij RVO.nl om onzekerheid
over inzetprojecten weg te verminderen.

Stroomlijn en systematiseer de monitoring van de TKI-toeslagregeling verder, niet
in de laatste plaats met het oog op de periodieke evaluatie.
https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2016Z18411
&did=2016D37866

Pagina 193 van 210

Innovatieve samenleving

Evaluatie van Innovatiekrediet, 2012-2017
Bureau
SEO Economisch Onderzoek en Technopolis
Publicatiedatum

Oktober 2018 (rapportdatum) - 4 februari 2019 (TK)

Link

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2019Z
01928&did=2019D04260

Doel en opzet

Het ontwikkelen van veelbelovende en uitdagende innovaties met een
uitstekend marktperspectief die bijdragen leveren aan de innovatiekracht en
duurzame groei van de Nederlandse economie. Bedrijven, zowel starters als
gevestigde bedrijven, kunnen aanspraak maken op overheidsfinanciering
(maximaal 45% van de totale kosten), waardoor innovatieve projecten niet
geheel uit eigen middelen of door de markt worden gefinancierd.
Innovatiekrediet werkt als hefboom voor private financiering, en vereist dus dat
ondernemers ook andere financiers aantrekken.

Methode

Een mix van kwalitatieve methoden (enquête, interviews en workshops) en
econometrische analyse (‘fixed effects’ regressiemodel).

Doeltreffendheid

De evaluatie laat zien dat de belangrijkste doelstellingen van het
Innovatiekrediet worden behaald. Er wordt geconstateerd dat het
Innovatiekrediet een belangrijke rol speelt bij het rondkrijgen van de
financiering voor de projecten waarvoor het wordt ingezet. Hiermee helpt het
Innovatiekrediet ook om innovatieprojecten sneller tot stand te laten komen.
Het Innovatiekrediet zorgt via het mogelijk maken van projecten voor een
verhoging van R&D-inspanningen. Deze verhoging is bij technologische
projecten sterker zichtbaar dan bij klinische. De analyse geeft ook aan dat het
Innovatiekrediet voor meer werkgelegenheid zorgt bij de ontvangende
bedrijven.

Doelmatigheid

Het Innovatiekrediet heeft vooral toegevoegde waarde in de financieringsfase
doordat het is gericht op grotere investeringen voor risicovolle projecten. Hier
ligt ook de toegevoegde waarde ten opzichte van de Seed Capital-regeling. Het
Innovatiekrediet sluit redelijk goed aan op de Vroege Fase Financiering.
Het is lastig om de uitvoering van het Innovatiekrediet doelmatig te laten
verlopen. De uitvoering vereist enerzijds een strakke structuur waarin heldere
afspraken worden vastgelegd, anderzijds sluit dit meestal niet aan op het
karakter van innovatieprojecten. RVO.nl heeft goed invulling weten te geven
aan de manier waarop aanvragen worden beoordeeld. Daarnaast is RVO.nl
duidelijk in de documentatie die van aanvragers en gebruikers wordt verwacht
en in de afspraken die worden gemaakt met gebruikers. Die wisselwerking
tussen aan de ene kant een sterke structuur en aan de andere kant de
turbulente werkelijkheid is sterk terug te zien in de uitvoerings- en
maatschappelijke kosten. Vanuit de selectiecriteria wordt de haalbaarheid
geborgd, wat de doelmatigheid bevordert.

Aanbevelingen






In communicatie sterker inzetten op een duidelijke omschrijving van de
doelgroep van het Innovatiekrediet.
Een keuze maken om binnen het Innovatiekrediet al dan niet projecten
mede te selecteren op verankering binnen Nederland.
Meer duidelijkheid verschaffen over de status van het streefpercentage van
60% revolverendheid.
Criteria bij de beoordeling van projecten die nu als subjectief worden
beoordeeld (nieuwheid voor Nederland en belang voor de Nederlandse

Pagina 194 van 210

Innovatieve samenleving





economie) nader concretiseren en daarover communiceren richting
ondernemers.
Nader onderzoeken hoe het aanvraagproces voor het Innovatiekrediet zou
kunnen worden herzien wat betreft de concreetheid die tijdens de aanvraag
wordt verwacht van ondernemers.
Overwegen om de adviescommissie van het Innovatiekrediet in te stellen
bij Ministeriële Regeling, wat transparantie garandeert.
De IT- en datamanagementstructuur bij RVO.nl naar een hoger plan tillen,
wat kan leiden tot sneller en meer strategisch inzicht in de (totstandkoming
van de) portefeuille.

Kabinetsreactie
https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2019Z
01928&did=2019D04260

Pagina 195 van 210

Innovatieve samenleving

Evaluatie van Intellectueel Eigendomsbeleid, 2012-2017
Bureau
Technopolis
Publicatiedatum

1 mei 2018 (rapportdatum) - 9 november 2018 (TK)

Link

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2018D537
18

Doel en opzet

Het stimuleren van technische innovaties, waarmee wordt bijgedragen aan
economische groei en oplossingen voor maatschappelijke uitdagingen. Intellectueel
eigendomsrechten beschermen ervaring en kennis en zorgen voor een klimaat
waarin bedrijven worden geprikkeld om te innoveren en meer (radicale) innovaties
op de markt te brengen.

Methode

Kwalitatieve analyse (interviews en enquête).

Doeltreffendheid

Binnen het huidige Intellectueel Eigendom-stelsel kan kennis effectief worden
beschermd en benut voor innovatieve producten en diensten. Intellectueel
Eigendomsrechten hebben een faciliterende rol in het delen van kennis binnen
(publiek-private) samenwerkingsverbanden en het valoriseren van publiek
gefinancierde kennis. Daarmee is Intellectueel Eigendom-beleid een belangrijk
onderdeel van de instrumentenmix ter bevordering van innovatie.

Doelmatigheid

De organisatie en uitvoering van Intellectueel Eigendom wordt met name door
kleinere ondernemingen (mkb en startups) als complex ervaren en zij zien vaak op
tegen potentiële hoge kosten van beschermingen en handhaving van Intellectueel
Eigendom. De borging van expertise is kwetsbaar, zowel aan beleidskant als aan
uitvoeringskant. De huidige structuur van voorlichting en advisering door overheid
en marktpartijen is versnipperd en sluit onvoldoende aan bij de behoefte van
(potentiële) gebruikers.

Aanbevelingen











Kabinetsreactie

Breng het algemeen begrip over Intellectueel Eigendom in de maatschappij op
een hoger niveau.
Maak werk van de samenwerking tussen uitvoerende organisaties en andere
kernspelers zoals de Kamer van Koophandel.
Geef uitvoerende organisaties (met name OCNL) een heldere taakomschrijving
mee met een passend jaarlijks en meerjarig budget.
Faciliteer toegang tot strategisch advies voor kleine en beginnende
gebruikersspelers.
Onderzoek hoe kleine spelers actief kunnen worden ondersteund om hen beter
in staat te stellen hun Intellectueel Eigendom-rechten te handhaven.
Leer van buitenlandse cases bij de ondersteuning van het mkb.
Het expertiseniveau van publieke organisaties op het (complexe) terrein van
Intellectueel Eigendom moet worden geborgd.
Blijf inzetten op het verder ontwikkelen en ondersteunen van valorisatie.
Zorg voor aandacht voor Intellectueel Eigendom binnen periodieke ‘technology
assessments’.

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2018D537
18

Pagina 196 van 210

Innovatieve samenleving

Evaluatie van innovatiebox, 2010-2012
Bureau
Dialogic i.s.m. UNU-MERIT
Publicatiedatum

November 2015 (rapportdatum) - 19 februari 2016 (TK)

Link

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=2016D07650&did=201
6D07650

Doel en opzet

De innovatiebox is een fiscaal instrument in de vennootschapsbelasting (Vpb)
met als doel het stimuleren van innovatieve bedrijven tot het doen van meer
onderzoek en ontwikkeling en ter versterking van het vestigingsklimaat voor
innovatieve ondernemingen in Nederland. De regeling houdt in dat een
gedeelte van de winst die voortkomt uit door de belastingplichtige zelf
voortgebrachte immateriële activa, onder voorwaarden, wordt verminderd
(de netto voordelen worden belast met een effectief tarief van 5% in plaats
van het toptarief van 25%).
Dit fiscaal instrument valt onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie
van Financiën en staat op de begroting van het Ministerie van Financiën.

Methode

Een mix van kwalitatieve methoden (enquête, interviews en
rondetafelbijeenkomst) en econometrische analyse (‘difference-in-difference’;
aanvullend ‘first difference’ en ‘propensity score matching’).

Doeltreffendheid

De innovatiebox is doeltreffend: deze leidt tot extra R&D en innovatie bij
bestaande bedrijven en daarmee samengaande spillovers. Tevens draagt de
innovatiebox bij aan een verlaging van de effectieve belastingdruk en een
gunstig vestigingsklimaat en zo ook aan het aantrekken en behouden van
R&D en gerelateerde bedrijvigheid.

Doelmatigheid

De innovatiebox is waarschijnlijk niet het meest krachtige middel om R&D en
innovatie te stimuleren door de vorm waarin de stimulans (in dit geval de
belastingvermindering) de innovatieve ondernemingengroepen bereikt. De
innovatiebox wordt kostenefficiënt uitgevoerd, mede omdat een belangrijk
toegangsticket (de S&O-verklaring) kan worden ontleend aan de WBSO. Er is
tevredenheid over de uitvoering door de Belastingdienst. Met name de
mogelijkheid tot vooroverleg wordt gewaardeerd. Desondanks ervaren
sommige gebruikers de innovatiebox als complex. De administratieve lasten
voor bedrijven en uitvoeringskosten van de Belastingdienst zijn relatief
gering.

Aanbevelingen







Overwegen om de S&O-verklaring waar mogelijk verplicht te stellen als
toegangsticket voor de innovatiebox.
Zo mogelijk stringenter eisen stellen aan de besteding van de Vpbbelastingvermindering die ondernemingen genieten op basis van de
innovatiebox.
Reduceren van de complexiteit van (toepassing van) de innovatiebox
waar mogelijk en de toepassing zo transparant mogelijk maken.
Verbeteren van de administratieve informatie omtrent de toepassing,
doeltreffendheid en doelmatigheid van de innovatiebox.
Benutten van gekoppelde data om gebruikers van de innovatiebox beter
te leren kennen.

Pagina 197 van 210

Innovatieve samenleving

Kabinetsreactie

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=2016D07650&did=201
6D07650

Pagina 198 van 210

Innovatieve samenleving

Evaluatie WBSO 2011-2017
Bureau
Dialogic i.s.m. APE en UNU-MERIT
Publicatiedatum

Februari 2019 (rapportdatum) - 11 april 2019 (TK)

Link

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2019Z07533&did
=2019D15405

Doel en opzet

De WBSO is een fiscale regeling in de loon- en inkomstenbelasting ter stimulering van de
uitgaven voor speur- en ontwikkelingswerk (S&O) van bedrijven. Sinds 2016 sluit de
regeling aan bij de S&O-loonkosten en overige S&O-uitgaven bij bedrijven, in de jaren
daarvoor had deze alleen S&O-loonkosten als grondslag. In de periode 2012-2015 is de
RDA een aparte regeling binnen de vennootschapsbelasting en inkomstenbelasting
geweest, die aansloot bij de overige S&O-uitgaven. De evaluatie heeft betrekking op zowel
de WBSO als de voormalige RDA. In de WBSO is er een verhoogd voordeel voor bedrijven
met lagere S&O-uitgaven en bedrijven die nog maar weinig jaren S&O hebben uitgevoerd
(de zogenoemde starters).

Methode

Er is gebruikgemaakt van kwalitatieve en kwantitatieve onderzoeksmethoden, onder
andere econometrisch onderzoek met gekoppelde microdata bij het CBS, een uitgebreide
online enquête, interviews/groepsgesprekken en een analyse op basis van de techniek van
‘textmining’.

Doeltreffendheid

Het zwaartepunt van de evaluatie lag bij het onderzoeken in welke mate de WBSO van
invloed is op de S&O-uitgaven door bedrijven. Econometrische schattingen hebben als
resultaat opgeleverd dat een euro WBSO gemiddeld genomen 0,90 euro extra S&Oloonuitgaven oplevert bij bedrijven. Door onvoldoende beschikbaarheid van data over
overige S&O-uitgaven (materiële uitgaven en uitgaven aan kapitaalgoederen) kon het
effect op de totale S&O-uitgaven niet worden gekwantificeerd. De onderzoekers merken
op dat het effect op de totale S&O-uitgaven aanzienlijk hoger kan zijn dan het effect op de
S&O-loonuitgaven door complementariteit tussen S&O-loonuitgaven en overige S&Ouitgaven. De evaluatie concludeert verder op basis van verschillende onderzoeksmethoden
dat het aannemelijk is dat de WBSO bijdraagt aan additionele innovatie-output, aan meer
omzet gerealiseerd met nieuwe producten en diensten, aan een hogere productiviteit en
aan S&O-spillovers.

Doelmatigheid

De onderzoekers beoordelen de WBSO als een kostenefficiënte regeling, die door het gros
van de gebruikers wordt gewaardeerd en die een aantoonbaar positief effect heeft op de
S&O-loonsom van bedrijven. De onderzoekers schatten in dat de economische baten van
de WBSO groter zijn dan de economische kosten, mede vanwege de spillovereffecten die
aan S&O verbonden zijn.
De uitvoeringskosten (overwegend voor RVO.nl) bedragen gemiddeld over de
evaluatieperiode circa 2% van de gederfde belastinginkomsten ten gevolge van de
WBSO/RDA. Wat betreft administratieve lasten bedragen de zelf gerapporteerde eigen
kosten van alle bedrijven naar schatting tussen de 4,4% en 7,0% van het toegekende
WBSO-budget in 2017. De geschatte kosten vanwege inzet intermediair bedragen 3,8%
van het toegekende WBSO-budget.

Pagina 199 van 210

Innovatieve samenleving

Aanbevelingen








Kabinetsreactie

Formuleer de rationale of beleidstheorie van de WBSO en beschrijf hoe die relateert
aan de doelstellingen.
Reflecteer op de ontwerpdimensie ‘technisch nieuw’ in de WBSO en overweeg vooral
radicale vormen van S&O te ondersteunen.
Heroverweeg hoe S&O in ICT en softwareontwikkeling het beste binnen en/of buiten
de WBSO kan worden gestimuleerd.
Stel budget beschikbaar voor het uitvoeren van kleinschalige beleidsexperimenten
binnen de WBSO, bijvoorbeeld om meer zicht te krijgen op de effectiviteit van de
grondslag van de S&O-niet-loonkosten.
Ga na of geacteerd moet worden op de grootschalige inzet van intermediairs, maar
breng in ieder geval de administratieve lasten bij bedrijven terug.
Bekijk op welke wijze de administratie van de kosten en uitgaven kan worden
vereenvoudigd en treed in overleg met de doelgroep om de administratieve lasten bij
gebruikers te verlagen.
Vereenvoudig en verkort zo mogelijk de systematiek van indienen en toekennen van
een WBSO-aanvraag zodat niet op voorhand S&O-projecten worden uitgesloten
vanwege de doorlooptijd die de huidige systematiek van indienen en toekennen kent.

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2019Z07533&did
=2019D15405

Pagina 200 van 210

Innovatieve samenleving

Evaluatie Stichting voor de Technische Wetenschappen (STW), 2011-2015
Bureau
Een evaluatiecommissie (onder voorzitterschap van P.E. Wierenga,
voormalig CEO Philips Research), ondersteund door Technopolis.
Publicatiedatum

Oktober 2016 (rapportdatum) - 24 januari 2017 (TK)

Link

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/blg-797219

Doel en opzet

STW heeft als doelstelling het realiseren van kennisoverdracht vanuit
excellent technisch-wetenschappelijk onderzoek. Daartoe brengt STW
onderzoekers en potentiële gebruikers bij elkaar en financiert STW
excellent technisch-wetenschappelijk onderzoek. STW wordt gefinancierd
door NWO en het ministerie van Economische Zaken (EZ). Deze
basisfinanciering wordt aangevuld met cofinanciering van het bedrijfsleven
en diverse andere organisaties.

Methode

De evaluatiecommissie heeft zich gebaseerd op een onderzoek van
Technopolis, rapportages van STW en zelf ingewonnen informatie. Er is
gebruikgemaakt van diverse kwalitatieve methoden en van een door
Technopolis uitgevoerde econometrische analyse. Als econometrische
methodieken zijn gehanteerd: ‘difference-in-difference’, ‘regression
discontinuity’ en ‘fixed effects’/’random effects’ panelanalyse.

Doeltreffendheid

De technologiestichting heeft naar het oordeel van de commissie haar
taken in de afgelopen jaren effectief uitgevoerd. Verder zijn de
aanbevelingen van de vorige evaluatiecommissie serieus genomen en de
acties die naar aanleiding daarvan zijn opgepakt, hebben geleid tot
verbeteringen in het functioneren van STW. In de econometrische
effectmeting blijkt sprake te zijn van een significant positief effect van
STW-subsidies op het aantal wetenschappelijke publicaties van
onderzoekers en op het aantal publiek-private co-publicaties. Voor andere
gehanteerde indicatoren (o.a. het aantal octrooiaanvragen) zijn de
statistische resultaten wisselend.

Doelmatigheid

STW is een efficiënte organisatie. De middelen worden doelmatig
aangewend en ook is de belasting voor het veld zeker niet te hoog. STW
heeft gedurende de evaluatieperiode inspanningen gepleegd om de
procedures verder te verbeteren.

Aanbevelingen









Geef meer ruimte aan explorerend technisch wetenschappelijk
onderzoek en laat daarbij voor een (beperkt) deel van het Open
Technologieprogramma het criterium utilisatieperspectief niet of
minder zwaar meewegen.
Versterk de strategisch-inhoudelijke kennis- en
programmeringsfunctie en durf te kiezen voor inhoudelijke thema’s in
het belang van de ontwikkeling van de technische en
toepassingsgerichte wetenschappen.
Verbreed de expertisefunctie op het gebied van privaat-publieke
samenwerkingsverbanden van TTW naar andere NWO-domeinen en
maak daar waar zinvol gebruik van de kennis, ervaring en netwerken
van TTW. Omgekeerd kan TTW ook leren van ervaringen met deze
verbanden in andere domeinen.
Versterk het functioneren van gebruikerscommissies door de
betrokkenheid van onderzoekers en gebruikers over en weer te
vergroten.

Pagina 201 van 210

Innovatieve samenleving

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-34550-XIII-128.html
Kabinetsreactie

Evaluatie van het Nederlandse Ruimtevaartbeleid, 2012-2016
Bureau
Dialogic
Publicatiedatum

4 april 2018 (rapportdatum) - 22 mei 2018 (TK)

Link

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2018Z
09208&did=2018D29471

Doel en opzet

Het Nederlandse ruimtevaartbeleid ondersteunt wetenschappelijk
ruimteonderzoek, draagt bij aan de ontwikkeling van de Nederlandse
ruimtevaartsector, verzorgt de Nederlandse inzet in besluitvormende gremia
van onder andere de EU en ESA en stimuleert maatschappelijke
toepassingen van de ruimtevaart. Het ministerie van Economische Zaken en
Klimaat (EZK) is eerstverantwoordelijke en coördineert het ruimtevaartbeleid.

Methode

Een kwalitatieve analyse (deskstudie, groepsinterviews, online survey).

Doeltreffendheid

De evaluatie onderstreept dat in 2012–2016 een geleidelijke transitie is ingezet
om naast de zogenoemde upstream (raket- en satelliettechnologie) ook in te
zetten op downstream en toepassingen (dataverwerking en toepassingen van
satellietdata). De evaluatie noemt het bestaande Satellietdataportaal en de
SBIR (instrument om private R&D voor publieke doelen te mobiliseren) als
succesvolle instrumenten. De wetenschappelijke kwaliteit van
ruimtevaartonderzoek wordt als goed beoordeeld en in sommige niches zelfs als
uitstekend.

Doelmatigheid

Hoewel het lastig is om kwantitatief vast te stellen of de uitvoering van het
beleid efficiënt is – er is sprake van een gevarieerd pakket van budgettair zeer
aanzienlijke en soms juist overwegend kwalitatieve maatregelen voor een
specifiek domein – lijken de uitvoeringskosten redelijk. Er moet hierbij wel
worden opgemerkt dat (een deel van) de uitvoeringskosten van het Europese
ruimtevaartbeleid via de begroting van de ESA en EU loopt. De totale
maatschappelijke baten van de overheidsuitgaven aan ruimtevaart zijn niet
hard en eenduidig vast te stellen. Dit komt met name omdat onduidelijk is wat
de ontwikkelingen zouden zijn geweest als Nederland niet zou hebben
geïnvesteerd in de ruimtevaart (counterfactual). Wel is in de studie aannemelijk
gemaakt, onder andere door het inzichtelijk maken van de baten van enkele
ruimtevaarttoepassingen, dat de baten de kosten overtreffen. De baten zijn
economisch, strategisch en wetenschappelijk van aard.

Aanbevelingen

Aanbevelingen hebben betrekking op:

het SMART en in onderlinge samenhang formuleren van de doelstellingen
van het ruimtevaartbeleid;

het verbeteren van de toegankelijkheid en transparantie van het
besluitvormingsproces ten aanzien van de Nederlandse
ruimtevaartstrategie;

het vergroten van de synergie met de industrie;

Pagina 202 van 210

Innovatieve samenleving







Kabinetsreactie

het beter benutten van de rol van de overheid als (launching) customer;
het blijven inzetten op behoud en inbedding van ESTEC als belangrijke
organisatie binnen het Nederlandse ruimtevaartcluster;
de doelmatigheid van het beleid, met als aanbevelingen:
om aandacht te geven aan mogelijkheden om met stroomlijning van het
instrumentarium de micro-doelmatigheid te verbeteren;
om eventueel additioneel budget te alloceren met een integrale
ketenvisie, om daarmee de macro-doelmatigheid te bestendigen;
intensivering van interdepartementale samenwerking.

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2018Z
09208&did=2018D29471

Verkenning naar de maatschappelijke kosten en baten van ruimtevaart en het
ruimtevaartbeleid
Bureau
Dialogic en Decisio
Publicatiedatum

12 april 2016 (rapportdatum) - 25 november 2016 (TK)

Link

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/blg-790846

Doel en opzet

Het Nederlandse ruimtevaartbeleid ondersteunt wetenschappelijk
ruimteonderzoek, draagt bij aan de ontwikkeling van de Nederlandse
ruimtevaartsector, verzorgt de Nederlandse inzet in besluitvormende gremia van
onder andere de EU en ESA en stimuleert maatschappelijke toepassingen van de
ruimtevaart. Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) is
eerstverantwoordelijke en coördineert het ruimtevaartbeleid.

Methode

Het onderzoek is gebaseerd op desk research, een online survey onder
ruimtevaartorganisaties in Nederland, een input-outputanalyse, interviews en een
workshop met stakeholders.

Doeltreffendheid

De Nederlandse investeringen in de ruimtevaart hebben geleid tot een
ruimtevaartcluster, een wetenschappelijke toppositie in het ruimteonderzoek en
leveren een bijdrage aan politiek strategische doelstellingen. Tevens draagt het
beleid bij aan de (in)directe werkgelegenheid. Dit komt door de vestiging van
ESTEC, de inkooprelaties van de ruimtevaartbedrijven in Nederland, bestedingen
van buitenlandse werknemers en bezoekers die als gevolg van de
ruimtevaartactiviteiten naar Nederland zijn gekomen. De MKBA geeft aan dat niet
goed vast te stellen is wat de consequenties zouden zijn geweest van het niet
investeren door Nederland (het nul-alternatief). Van de met name politieke en
wetenschappelijke baten die wel één op één te relateren zijn aan de
ruimtevaartinvesteringen, is de omvang (in euro’s uitgedrukt) niet goed vast te
stellen.

Doelmatigheid

De onderzoekers achten het aannemelijk dat de gecombineerde economische,
wetenschappelijke en politieke baten de kosten ruimschoots overtreffen. De
economische, strategische en wetenschappelijke belangen zouden worden
geschaad als Nederland zou besluiten om minder te investeren in ruimtevaart.

Pagina 203 van 210

Innovatieve samenleving

Aanbevelingen

Het rapport bevat een beschrijving van enkele centrale afwegingen voor het
ruimtevaartbeleid. In de brief van de Minister van Economische Zaken waarmee
het rapport aan de Tweede Kamer is aangeboden (Tweede Kamer, vergaderjaar
2016–2017, 24 446, nr. 60) zijn hier de volgende aanbevelingen uit afgeleid:

Verhouding tussen bijdragen aan Europese ruimtevaartprogramma’s en aan
het nationaal flankerend beleid herzien.

Aandacht besteden aan de verhouding in het beleid gericht op de «upstream»
sector en het beleid gericht op de «downstream» sector. Belemmerende
regelgeving terugdringen.

Aandacht blijven houden voor de balans tussen aanbodsturing en
vraagsturing in de ruimtevaart. Toepassingsmogelijkheden van ruimtevaart
nadrukkelijker etaleren.

Zorgen dat bestaande sterktes/topposities behouden blijven.

Bewustzijn en expertise versterken over de toepassingsmogelijkheden van
satellietdata bij andere departementen dan EZK.
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-24446-60.html

Kabinetsreactie

Pagina 204 van 210

Innovatieve samenleving

Evaluatie van Eureka/Eurostars, 2008-2012
Bureau
Panteia
Publicatiedatum

16 september 2014 (rapportdatum) - 6 november 2014 (TK)

Link

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2014Z
19876&did=2014D40210

Doel en opzet

Het stimuleren van internationale technologische samenwerking en het
stimuleren van uitgaven aan R&D. In de evaluatie zijn vijf instrumenten
onderzocht: Eurostars, Eureka Individuele Projecten, Eureka Clusters, Joint
Technology Initiatives (JTI’s), Geïndustrialiseerde Landen en Opkomende
Markten. Ze ondersteunen bedrijven en kennisinstellingen die met buitenlandse
partijen samenwerken in projecten die gericht zijn op marktgericht
technologisch onderzoek en technologische ontwikkeling, waarbij Eurostars
sterk gericht is op hightech MKB-bedrijven. Geïndustrialiseerde Landen,
Opkomende Markten en de JTI’s zijn geen Eureka-regelingen. Ze kunnen
worden beschouwd als complementair aan de Eureka-regelingen, met een
vergelijkbaar karakter.

Methode

Een mix van kwantitatieve (regression discontinuity) en kwalitatieve analyses
(diepte-interviews, telefonische enquête). De regression discontinuitybenadering leverde wisselende en moeilijk interpreteerbare uitkomsten op.
Hierdoor ligt de nadruk op de resultaten van het kwalitatieve onderzoek.

Doeltreffendheid

De regelingen ondersteunen in Europees verband de excellente internationale
R&D-samenwerkingsprojecten en dragen zo bij aan een aantrekkelijk klimaat
voor innovatieve ondernemers ter verbetering van de Europese en de
Nederlandse concurrentiekracht. De evaluatie toont dat het MKB-aandeel in de
instrumenten hoog is. Door MKB-bedrijven te betrekken bij de omvangrijke
cluster- en JTI-projecten, kunnen zij uitblinken in hun specifieke kwaliteiten en
hoogwaardige werkgelegenheid genereren.

Doelmatigheid

De bedrijven zijn positief over de uitvoering door RVO.nl. De onderzoekers
geven aan dat de administratieve lasten variëren van 0,6% van het
subsidiebudget voor de Eureka-clusters tot 2,8% voor Eurostars. In 2009 waren
de administratieve lasten voor Eurostars 4,9%. De afname van 2,1% is een
signaal dat de voortdurende inspanningen in nationaal en internationaal
verband om het aanvraagproces eenvoudiger te maken effectief zijn. Verder is
er weinig vergelijkingsmateriaal beschikbaar voor de uitvoeringskosten van
vergelijkbare financiële instrumenten.

Aanbevelingen

De evaluatie bevat geen aanbevelingen. Er zijn wel lessen op econometrisch
terrein uit te trekken voor toekomstige evaluaties. Die zijn geformuleerd in de
brief van de Minister van Economische Zaken waarmee de evaluatie is
aangeboden aan de Tweede Kamer (Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015,
21 501-07, nr. 1191).

Kabinetsreactie

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2014Z
19876&did=2014D40210

Pagina 205 van 210

Innovatieve samenleving

Pagina 206 van 210

Innovatieve samenleving

Evaluatie van organisaties voor toegepast onderzoek (TO2) 2012-2015
Bureau
Een evaluatiecommissie (Commissie Schaaf) bijgestaan door drie subevaluatiecommissies en ondersteund door Technopolis en Dialogic
Publicatiedatum

Februari 2017 (rapportdatum) - 8 maart 2017 (TK)

Link

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2017Z0
3584&did=2017D07357

Doel en opzet

EZK verstrekt algemene structurele financiering aan de TO2-instellingen
(bestaande uit TNO, ECN, Marin, Deltares, Wageningen Research en NLR). TO2instellingen dragen zorg voor het ontwikkelen, toepassen en verspreiden van
kennis ten behoeve van het oplossen van maatschappelijke vragen en bieden
ondersteuning van overheidstaken en -beleid. Een deel van dit onderzoek valt
onder de wettelijk verplichte taken (WOT). Daarnaast is hun taak het
ontwikkelen, toepassen en verspreiden van kennis voor het versterken van de
innovatiekracht en de concurrentiepositie van Nederland, in het bijzonder voor de
topsectoren. Ten slotte beheren zij strategische onderzoeksfaciliteiten die in
Nederland en deels ook internationaal uniek zijn.

Methode

In de evaluatie is gebruik gemaakt van diverse onderzoeksmethoden op basis
van kwantitatieve en kwalitatieve gegevens. De commissie heeft gewerkt volgens
het protocol voor Evaluatie en Monitoring van het Toegepast Onderzoek (EMTOprotocol), dat het Rathenau Instituut in 2015 op verzoek van EZK heeft opgesteld
voor de TO2-evaluatie. Dit protocol schrijft voor dat de TO2-instellingen worden
beoordeeld op kwaliteit, impact en vitaliteit.

Doeltreffendheid

Uit het rapport van de evaluatiecommissie blijkt onder meer dat over de hele
linie de kwaliteit en impact van het werk van de instellingen goed tot zeer goed
is, en op onderdelen tot de wereldtop van het betreffende vakgebied behoort.
Over de vitaliteit van de instellingen geeft de commissie een gemengder beeld,
en uit daarbij zorgen over de teruggelopen structurele financiering van het Rijk
bij deze instellingen.

Doelmatigheid

De evaluatiecommissie concludeert dat de publieke middelen die aan de TO2instellingen ter beschikking worden gesteld, doelmatig worden ingezet. Zowel
publieke als private gebruikers van de kennis van de TO2-instellingen geven aan
tevreden te zijn. Deze bevindingen komen goed overeen met de jaarlijkse
metingen van kennisbenutting en klanttevredenheid.

Aanbevelingen

De evaluatie heeft aanbevelingen voor zowel de overheid als de TO2-instellingen
opgesteld. Hieronder staan de aanbevelingen die betrekking op de overheid
hebben:

Creëer voldoende focus en massa op de kennisgebieden waarin Nederland wil
excelleren, en realiseer bijbehorende financiering.

Verstrek een duidelijke maatschappelijke innovatieopdracht aan de TO2instellingen.

Zet bij de optimalisatie van de inrichting van de TO2-instellingen de op
nationaal niveau gekozen kennisgebieden voorop en realiseer optimale
aansluiting bij kennispartijen, markt en maatschappij.

Stimuleer samenwerking tussen TO2-instellingen en andere kennisspelers.

Creëer een level playing field voor de TO2-instellingen t.o.v. buitenlandse
partijen.
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-32637-301.html

Pagina 207 van 210

Innovatieve samenleving

Kabinetsreactie

Appendix 4: Second opinion bij en externe validering van de notitie “Doeltreffendheid en doelmatigheid instrumenten
bedrijvenbeleid: Een overzicht op basis van de meest recente evaluaties”
prof.dr. Carl Koopmans (VU)
26-2-2020
De notitie beschrijft het bedrijvenbeleid als geheel en analyseert de afzonderlijke instrumenten van dit beleid. Daarna wordt
kort ingegaan op de beleidsmix. Tot slot worden lessen voor de toekomst getrokken.
Bedrijvenbeleid als geheel
De beschrijving van het bedrijvenbeleid als geheel geeft over het algemeen een helder beeld. Er wordt aangegeven hoe
beleid, innovatie, R&D, economische groei en maatschappelijke opgaven samenhangen, en welke overheidsuitgaven zijn
gemoeid met ondernemerschap en innovatie.
De invulling van het ‘systeemperspectief’ en het ‘transitieperspectief’ is nog deels diffuus. Deze perspectieven worden in de
notitie niet strak afgebakend. De wetenschappelijke literatuur geeft weinig houvast. Nader onderzoek op dit terrein is een
belangrijke stap bij de aanbeveling van de notitie om een evaluatiestandaard met betrekking tot systeemevaluaties te
ontwikkelen. Meer duidelijkheid kan bovendien bijdragen aan minder wrijving tussen vertegenwoordigers van resp. het
marktperspectief en het systeem-/transitieperspectief. Aandachtspunten daarbij zijn:
Het systeemperspectief en het transitieperspectief gaan ervan uit dat het gewenst is dat het innovatiesysteem op een
bepaalde manier functioneert (systeemperspectief) respectievelijk dat een ingrijpende verandering naar een nieuwe situatie
nodig is (transitieperspectief). De in het systeemperspectief gewenste situatie is echter niet scherp gedefinieerd. Zonder een
heldere norm is het moeilijk om de bijdragen van het beleid aan het bereiken van die norm te analyseren. Bij het
transitieperspectief is de gewenste eindsituatie op hoofdlijnen bekend (bijvoorbeeld CO2-arme productie), maar is het pad
daarnaartoe nog onduidelijk.
De afbakening van het systeemperspectief en het transitieperspectief ten opzichte van het meer traditionele marktperspectief
is niet helder. In het marktperspectief staan marktfalen en overheidsfalen centraal. In de notitie (p. 4) wordt gesteld dat het
systeemperspectief een bredere kijk biedt dan het marktperspectief. Het is echter niet helder in hoeverre het marktfalen en
overheidsfalen van het marktperspectief overlappen met de ‘onvolkomenheden’ van het systeemperspectief. Ook is niet helder
op welke punten de gewenste verandering in het transitieperspectief meer inhoudt dan het oplossen van marktfalen en
overheidsfalen .
Analyse van instrumenten
De analyse van instrumenten is grondig uitgevoerd. De uitgevoerde beleidsevaluaties van bestaande instrumenten zijn
samengevat in ‘factsheets’ (fiches). Daarin wordt in kaart gebracht hoe doeltreffend en doelmatig het beleid volgens de
evaluaties was, en welke onderzoeksmethoden zijn toegepast. Daarnaast is geanalyseerd hoe stevig de uitspraken over
doeltreffendheid zijn onderbouwd. Het uitgangspunt daarbij is het rapport van de commissie Theeuwes (“Durf te meten”), dat
bij EZK en LNV al jarenlang dient als de standaard voor goede beleidsevaluaties. Er is een ‘effectladder’ gebruikt die laat zien
hoe dicht de beleidsevaluaties bij deze standaard komen. Dit levert een over het algemeen goed beeld op van de conclusies
van instrumentevaluaties en de ‘hardheid’ van die conclusies .
Het totaalbeeld van de analyse van instrumenten is dat er veel bekend is, maar dat het nog beter kan. De conclusies ten
aanzien van doeltreffendheid zijn bij ongeveer de helft van de evaluaties redelijk tot goed onderbouwd. De doelmatigheid is bij
ongeveer een derde van de instrumenten redelijk tot goed in beeld. De notitie maakt aannemelijk dat beperkte informatie over
doelmatigheid op veel beleidsterreinen speelt.
Beleidsmix

Pagina 208 van 210

Innovatieve samenleving

De notitie gaat kort in op de beleidsmix, op basis van cijfers in Bijlage 2 over de mate waarin algemene doelen worden bereikt.
De conclusie is dat het aannemelijk is dat de beleidsmix doeltreffend werkt.
De gevonden verschillen in doeltreffendheid en doelmatigheid van instrumenten kunnen dienen als startpunt voor verdere
optimalisatie van de beleidsmix. Als een instrument minder doeltreffend en/of minder doelmatig is (of als doeltreffendheid en
doelmatigheid onduidelijk zijn), en het instrument niet essentieel is voor de integrale netwerkaanpak, kan worden overwogen
om dit instrument te schrappen of het budget te verkleinen.
Lessen voor de toekomst
De notitie schetst diverse stappen die kunnen helpen om tot (nog) betere evaluaties te komen, zoals investeren in (micro)data
en economische modellen.
Bij de les over micro-data en de data-infrastructuur zijn met name gegevens over een controlegroep of vergelijkingsgroep (niet
door een beleidsinstrument beïnvloede bedrijven) van belang. Vaak moet deze groep bij een beleidsevaluatie achteraf worden
geïdentificeerd, waarna veelal blijkt dat er (te) weinig gegevens over deze groep zijn. Het is aan te bevelen om al vanaf de
invoering op aanpassing van een instrument een controlegroep of vergelijkingsgroep te identificeren en gegevens over deze
groep te verzamelen.
Een van de lessen is dat begeleidingscommissies sterker kunnen sturen op het trekken van duidelijke conclusies door
onderzoeksbureaus, inclusief een aanduiding hoe hard deze conclusies zijn o.b.v. de effectladder. In aanvulling daarop zou al
in de offertefase aan onderzoeksbureaus kunnen worden gevraagd hoe hard de conclusies zullen zijn. Hierbij kunnen zij
aangeven hoe hoog de methoden die zij in de offerte voorstellen, scoren op de effectladder. Tijdens de uitvoering kan de
begeleidingscommissie dan bevorderen dat deze toezegging wordt nagekomen.

Pagina 209 van 210

Innovatieve samenleving

Pagina 210 van 210