Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

33 539

Verslag van de Nationale ombudsman over 2012

Nr. 2

VERSLAG
Inhoudsopgave

Pag.

kst-33539-2
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

VOORWOORD

3

1
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5

5
5
7
9
10

1.6
1.7
1.8
1.9
1.10
1.11
1.12
1.13
1.14

MIJN ONBEGRIJPELIJKE OVERHEID
Burger en overheid
Diplomabureaucatie
Economische crisis
Waar lopen burgers tegenaan?
Bureaucratie, complexiteit en gebrek aan inlevingsvermogen
Bureaucratie
Complexiteit van wetgeving en systemen
Gebrek aan inlevingsvermogen
Financiële problemen
Vertrouwen
Dwang en drang
Gelijkheid als uitgangspunt
Oplossingen
Aanbevelingen

2
2.1
2.2
2.3
2.4

BEHOORLIJK OVERHEIDSOPTREDEN?
Open en duidelijk
Respectvol
Betrokken en oplossingsgericht
Eerlijk en betrouwbaar

26
27
29
32
35

3
3.1
3.2
3.3
3.4

WERK IN CIJFERS
Klachten en contacten
Ontvangen klachten per beleidsterrein
Behandeling van klachten
Onderwerp van klachten

39
39
41
42
43

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

11
12
13
14
16
18
20
21
23
24

1

3.5
3.6
3.7

4
4.1
4.2
4.3
4.3.1
4.3.2
4.3.3
4.3.4
4.3.5
4.3.6

Aanbevelingen
Doorlooptijden
Klachten over (medewerkers van) de Nationale
ombudsman

44
45

BEDRIJFSVOERING
Missie en visie
Financiën
Personeel
Substituten
Formatie en bezetting
In- en uitstroom
Bezetting vrouwen/mannen
Ziekteverzuim
Bezetting loonschalen (m/v)

47
47
49
49
49
50
50
50
51
51

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

45

2

VOORWOORD
Dit verslag van de Nationale ombudsman gaat over «mijn onbegrijpelijke
overheid». De complexiteit van de overheid maakt het voor de burger,
zeker voor de laagopgeleide, lastig om onze bureaucratie te begrijpen en
ermee om te kunnen gaan. Maar zelfs hoger opgeleide burgers en
ambtenaren zelf hebben moeite om de overheid te begrijpen. Dit knelt,
zeker in tijden van bezuinigingen en economische crisis waarin het beroep
van de burger op de overheid toeneemt.
Voor het visiedeel van dit jaarverslag (hoofdstuk 1) hebben we ook
gebruikgemaakt van de ervaringen van «frontlijnwerkers», professionals
die voor hun cliënten veel contacten hebben met overheidsorganisaties
en hun vertegenwoordigers. Daarbij ging het onder andere om advocaten
en belastingadviseurs, sociaal raadslieden, medewerkers van het
Juridisch Loket, van Humanitas, van maatschappelijk werk en leden van
de Sociale Alliantie tegen de armoede. Bijna 2.000 intermediairs vanuit
het hele land hebben meegewerkt aan een enquête over problemen waar
de burger in zijn contact met de overheid tegenaan loopt. Ook zijn er naar
aanleiding van de enquête twee rondetafelgesprekken gevoerd. De
resultaten geven een helder beeld: 67% van de ondervraagde intermediairs geeft aan dat de belangrijkste bron van problemen voor hun
cliënten te maken heeft met werk en inkomen. En dat deze problemen
volgens 82% van hen in de afgelopen twee jaar zijn toegenomen. De
behoefte van burgers in crisistijd aan financiële ondersteuning is
merkbaar toegenomen. Op de vraag of de bezuinigingen van invloed zijn
op de kwaliteit van de dienstverlening, gaf 77% aan dat die kwaliteit bij de
overheid is afgenomen. Dit zijn zorgwekkende cijfers.
Wat zijn de belangrijkste oorzaken van deze problemen? Complexiteit is,
naast bureaucratie en onvoldoende inlevingsvermogen, de belangrijkste
oorzaak van de spanning tussen de overheid – als systeem – en de
leefwereld van de burger. Wet- en regelgeving zijn complex en daarbij
verandert wetgeving steeds. De overheidssystemen zijn zelf ook complex
en regelmatig zijn meerdere overheidsorganisaties tegelijk betrokken bij
één onderwerp dat de burger raakt. Vaak zijn het slechts specialisten op
een bepaald onderwerp die precies weten hoe het beleid in elkaar zit en in
de praktijk moet worden toegepast. Op de levensdomeinen als wonen,
werken en familieleven, waar bijna alle burgers wel mee te maken
hebben, is een aantal complexen van wet- en regelgeving van toepassing
dat slechts door een groep experts goed begrepen wordt. In dit
jaarverslag laat ik vanuit het ombudsperspectief zien op welke wijze de
overheid, ook in tijden van bezuinigingen en economische crisis, hierin
kan verbeteren.
Het jaar 2012 begon bij de Nationale ombudsman met een ongekend
sterke stijging van het aantal klachten van meer dan 25%. Op jaarbasis
gaat het uiteindelijk om een stijging van bijna 10%. Door deze sterke
stijging is afgezien van een mediacampagne. De stijging van de klachten
kan voor een belangrijk deel verklaard worden door de recessie c.q. de
financiële situatie waarin burgers verkeren. Zo was er een toename van
het aantal klachten over de Belastingdienst Toeslagen van 31% en uit de
enquête blijkt dat de problematiek rond toeslagen een belangrijke reden
voor financiële problemen is. Maar ook instanties die te maken hebben
met uitkeringen zoals het UWV, of instanties die te maken hebben met het
invorderen van boetes zoals het CJIB, kenden een flinke stijging in het
aantal klachten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

3

Naast de behandeling van individuele klachten hebben we voor groepen
mensen ook meer structureel iets kunnen betekenen. Het behandelen van
klachten alleen is immers geen doel op zich. Het voorkomen ervan is zeker
zo belangrijk. Vaker voorkomende problemen hebben we geanalyseerd en
we hebben gezocht naar de structurele oorzaken, zoals voor problemen bij
schuldhulpverlening binnen gemeenten. Voor overheden heb ik spelregels
opgesteld over het verstandig invorderen van schulden, met oog voor
maatschappelijke kosten.
Ook binnen mijn eigen organisatie proberen wij behoorlijke dienstverlening altijd te verbeteren. In 2012 zijn we steeds meer overgegaan tot
«Direct aanpakken» waarbij mijn onderzoekers zoveel mogelijk het
probleem van de burger direct aan de telefoon proberen op te lossen.
Deze aanpak is informeel en oplossingsgericht. In iedere fase van de
klachtbehandeling is het persoonlijk contact erop gericht om te achterhalen waar het de verzoeker werkelijk om te doen is. We betrekken de
burger actief bij de behandeling van zijn klacht en proberen zo veel
mogelijk de burger zelf zijn klachten te laten oplossen.
Ook dit jaar hebben we gekozen voor een beknopt papieren jaarverslag.
Uitgebreidere informatie over het jaar 2012 en een analyse van de
problemen waar burgers tegenaan lopen is op onze website www.nationaleombudsman.nl opgenomen. U vindt daar cijfers over het aantal
klachten per bestuursorgaan. Ook zijn de jaarbrieven aan de verschillende
bestuursorganen daar te vinden. Dit jaarverslag eindigt met een aantal
concrete aanbevelingen die ik persoonlijk aan de Tweede Kamer zal
komen doen. De kabinetsreactie die daarop zal volgen, komt vervolgens
plenair in de Tweede Kamer aan de orde.
Ik hoop dat in deze voor burgers economisch moeilijke tijd de overheid
erin slaagt om wat begrijpelijker te worden. Het gaat er immers om dat de
burger iets aan de overheid heeft. Hij moet zich verzekerd weten dat de
overheid er voor hem is en niet omgekeerd.
De Nationale ombudsman,
A.F.M. Brenninkmeijer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

4

1 MIJN ONBEGRIJPELIJKE OVERHEID
Een ondernemer met klusbedrijf komt in de schulden omdat een grote
opdrachtgever failliet gaat. Hij krijgt huwelijksproblemen en uiteindelijk
een burn-out. Zijn boekhouder staakt zijn administratie wegens niet
betalen van de rekening. De ondernemer heeft op zijn terrein een oude
auto staan die niet meer kan rijden. Hij vraagt steeds schorsing van de
wegenbelasting aan maar door zijn persoonlijke omstandigheden heeft hij
dat één keer nagelaten. Inmiddels heeft hij voor drie kwartalen aanslagen
wegenbelasting van € 380. De deurwaarder weigerde een betalingsregeling en inclusief de boetes wegens niet betalen is het bedrag opgelopen
tot € 3.456. Zijn rijbewijs is ingevorderd, het buiten gebruik stellen van
zijn auto en gijzeling dreigt. Het CJIB weigert om de vordering terug te
brengen tot het oorspronkelijke bedrag van € 1.140 en een betalingsregeling is niet mogelijk. Zijn nieuwe boekhouder is ten einde raad.
Kan de overheid iets doen om de spanning met burgers te verminderen?
Kan de overheid ervoor zorgen dat er een betere verbinding ontstaat
tussen de systeemwereld van de overheid en de leefwereld van burgers?
Om oplossingen voor deze spanning te vinden, is het noodzakelijk te
weten waar burgers – zowel lager als hoger opgeleid – in hun contacten
met de overheid zoal tegenaan lopen. Deze vraag staat centraal in het
dagelijkse werk van de Nationale ombudsman. Bovendien heeft de
Nationale ombudsman deze vraag via een enquête gericht aan mensen uit
de praktijk gesteld: advocaten, sociaal raadslieden, belastingadviseurs,
medewerkers van Humanitas en van het Juridisch Loket en een grote
groep andere intermediairs.1 Dit jaarverslag van de Nationale
ombudsman is mede gebaseerd op het onderzoek onder deze «frontlijnwerkers». Frontlijnwerkers hebben voor hun cliënten veel contact met
overheidsorganisaties en hun vertegenwoordigers. 1.986 frontlijnwerkers
hebben aan ons onderzoek deelgenomen en dat is een opmerkelijk groot
aantal. Vanuit mijn verantwoordelijkheid als Nationale ombudsman heb ik
zelf twee rondetafelgesprekken gevoerd met een aantal frontlijnwerkers.
Daarbij viel in de eerste plaats op dat «het tegen de overheid aanlopen»
een rode draad in hun werk vormt en dat er een flinke verontwaardiging
leeft tegen de overheid.
Die rode draad in hun reacties is dat de regelgeving niet meer valt uit te
leggen, niet aan ondernemers en zeker niet aan burgers. Zelfs niet door
intermediairs als belastingadviseurs en advocaten die hun klanten nu
moeten zeggen dat ze het maar moeten aannemen. Een advocaat
adviseerde: «Er zou een schoonmaakdienst door alle wetgeving heen
moeten.» Dit zijn voor de Nationale ombudsman niet zomaar uitspraken
uit een onderzoek maar ze onderstrepen precies wat wij door het jaar
heen aan klachten ontvangen. Als Nationale ombudsman hebben we al
veel bereikt maar zijn we helaas nog heel hard nodig. Dat is een dubbel
gevoel en het maakt ons extra strijdbaar voor de burgers in Nederland.
1.1 Burger en overheid
Tussen de overheid en burgers bestaat een voortdurende spanning
waarvan de betekenis door de overheid vaak miskend wordt. Deze
spanning wordt veroorzaakt doordat de overheid voor een belangrijk deel
1

Daarbij is enerzijds geput uit het eigen bestand aan intermediairs die eerder een zaak bij de
Nationale ombudsman hadden aangekaart en anderzijds is de enquête uitgezet in kringen van
Humanitas, Juridisch Loket, sociaal raadslieden en de Sociale Alliantie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

5

van andere waarden uitgaat dan burgers. Voor de overheid staan
«systeemwaarden» voorop, terwijl voor burgers menselijke waarden vaak
zwaarder wegen. De overheid, die is opgebouwd uit talloze organisaties,
streeft ernaar om in al haar onderdelen haar taken binnen de wettelijke en
financiële kaders efficiënt uit te voeren. Rechtmatig, financieel verantwoord en efficiënt zijn kernwaarden voor de overheid. Voor de overheid
vormt een laat antwoord op een verzoek van een burger bijvoorbeeld een
managementprobleem; een probleem van een niet-optimaal werkende
bureaucratie. En welke bureaucratie werkt zonder fouten?
Vanuit het Juridisch Loket kregen we het volgende signaal:2 «Ik
noem het CAK met name om de trage behandeling van zaken, de
vele fouten die er worden gemaakt en het steeds wisselen van
contactpersonen in een zaak. Bij het UWV is het vaak zo dat mensen
daar geen informatie kunnen krijgen over waarmee zij te maken
krijgen, bijvoorbeeld informatie over een bepaalde uitkering. Het is
een beetje standaard dat men klanten doorstuurt naar het Juridisch
Loket terwijl een uitvoerende instantie toch ook zelf zou moeten
kunnen adviseren en/of informatie verstrekken.»
Een sociaal raadsman meldde: «De kwijtscheldingsprocedure bij de
gemeentelijke belastingen werkt te ingewikkeld en te traag. Het blijft
een papierwinkel. Terwijl mensen recht hebben op kwijtschelding,
krijgen ze op een gegeven moment te maken met dwangbevelen
omdat ze niet of niet op de juiste wijze kwijtschelding hebben
aangevraagd.»
Voor burgers vormt een laat antwoord een bron van zorg, van ergernis en
uiteindelijk een teken van onachtzaamheid van de kant van de overheid.
Zo klaagt een advocaat dat bij het Openbaar Ministerie de communicatie
traag is en vaak onduidelijk is wie welke zaak behandelt. Iemand van
Humanitas meldt: «Lakse medewerking of het plagerig toepassen van
bezwaartermijnen? Vooral het UWV is hier een ster in. Voorbeeld:
uitspraak op bezwaar weigering Wajong. Hierop volgt met gemak uitstel
van de uitspraak met zes weken, terwijl iemand met een beperking en een
bescheiden inkomen met smart zit te wachten op Wajong om aan zijn
verplichtingen te kunnen voldoen.» Een medewerker van het Juridisch
Loket voegt hieraan toe dat slecht wordt geluisterd naar burgers, er te
weinig tijd is voor hun verhaal waardoor vaak een zeer formele opstelling
gekozen wordt en men te strikt vasthoudt aan de regels. Instanties zijn
lastig te bereiken en telefonische afspraken worden regelmatig niet
nagekomen of niet opgenomen in het dossier. Klanten begrijpen vaak niet
wat er aan de hand is en hoe de procedure verder gaat. Ook bij Humanitas
is de ervaring dat medewerkers bij de overheid niet van elkaar weten wat
ze doen en dus geen oplossing kunnen bieden. Gevolg is dat de cliënt in
de financiële problemen komt. De spanning tussen mens en systeem is
een kernthema voor de Nationale ombudsman. Deze spanning heeft
meerdere oorzaken:
• De overheid heeft voor het uitvoeren van haar taken de medewerking
van de burger nodig, maar deze snapt op zijn beurt niet waarom,
waardoor zij elkaar vaak moeilijk kunnen vinden.

2

De citaten zijn afkomstig uit de enquête die in dit jaarverslag is verwerkt. Zij zijn taalkundig en
zo nodig redactioneel bewerkt, zonder wijziging van de inhoud van de reactie van de betrokken
respondent. De citaten zijn van individuele medewerkers van de betreffende organisaties zoals
het Juridisch Loket en staan niet voor standpunten van die organisaties.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

6

•
•

De papieren werkelijkheid van wetten en regels verhoudt zich moeilijk
tot de werkelijkheid van de uitvoering.
De overheid maakt gebruik van systemen die moeilijk passen bij de
grote verscheidenheid van individuele burgers.

1.2 Diplomabureaucratie
Het beeld dat uit de antwoorden uit de dagelijkse praktijk naar voren
komt, is zo nu en dan pijnlijk. Op zich zijn het geen opzienbarende fouten
van deze overheidsorganisaties, die het soms tot voorpaginanieuws
schoppen, maar zij illustreren wel hoe de spanning tussen overheid en
burger ontstaat en eventueel escaleert. Hoger opgeleide burgers
begrijpen die spanning tussen de systeemwereld van de overheid en de
leefwereld van mensen beter en kunnen traagheid of het langs elkaar
heen werken eventueel relativeren, hoewel de ergernis blijft. Naast de
diplomademocratie3 is er in mijn visie ook sprake van een diplomabureaucratie: om onze bureaucratie te begrijpen en ermee om te kunnen gaan, is
vanwege de complexiteit van onze overheid een flink opleidingsniveau
vereist. Lager opgeleide burgers begrijpen bij haperende contacten met
de overheid vaak niet wat er mis is of wat ze mis hebben gedaan. Vaak
berusten ze in de situatie. Voorbeeld: een vrouw die alleen van AOW leeft,
had van gemeentewege een stadspas omdat zij op het minimum zat en
genoot zo korting op een aantal voorzieningen. De gemeente stuurt haar
op een dag een brief met het bericht dat deze stadspas voor haar vervalt.
De vrouw denkt dat het komt omdat ze toch nog € 2.000 heeft weten te
sparen voor onvoorziene uitgaven en daarom niet meer aan de
voorwaarden voldoet voor de stadspas. Ze voelt zich voor haar spaarzaamheid gestraft en schikt zich met een verongelijkt gevoel in haar lot.
Bij navraag blijkt ze een standaardbrief te hebben ontvangen die de
gemeente stuurde aan alle stadspashouders. De gemeente ging ervan uit
dat degene die toch recht heeft zich alsnog zou melden. Deze spaarzame
AOW’er zou dat echter niet uit zichzelf hebben gedaan. Een medewerker
van het Juridisch Loket zegt hierover dat instanties vaak niet op het
niveau van de klant communiceren, waardoor er extra uitleg nodig is.
«Vaak moet een wirwar van formulieren en stukken worden ingeleverd.
Daarnaast is de taal in beschikkingen te juridisch.» Een hulpverlener stelt:
«Overheidscommunicatie is in veel te moeilijke taal geschreven. De
gemiddelde Nederlander verdwaalt vaak al in ambtelijke zinnen. (...) Zelfs
als academicus moet ik soms brieven tweemaal lezen om te snappen wat
er staat.»
Zo beschouwd hebben mensen met een lagere opleiding en zij met een
lager IQ (nog) meer moeite met de overheid in al haar onderdelen. Dat is
problematisch, omdat juist lager opgeleiden en mensen met een lager IQ
meer afhankelijk zijn van de overheid. Maar in feite is iedereen afhankelijk
van overheidsvoorzieningen en zelfs academici struikelen gemakkelijk
over de complexiteit ervan. Zij kunnen er echter beter mee omgaan, ze
relativeren of weten hoe in verweer te gaan.
Het is lastig om de groepen te benoemen die de meeste moeite hebben.
Hier is gekozen voor het naast elkaar noemen van mensen met een lage
opleiding en mensen met een laag IQ, zonder de aanname dat deze
groepen samenvallen. Zeker is dat mensen die maatschappelijk niet
gemakkelijk meekomen vaak in het onderwijs een achterstand hebben en
een laag IQ kán daarbij een rol spelen.
3

M. Bovens en A. Wille, Diplomademocratie, Amsterdam: Bert Bakker 2010.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

7

Figuur 1 Voorbeeld inkomstenbronnen van alleenstaande ouder

Studiekosten (2%)
Belastingteruggave
n.a.v. aangifte (2%)
Kindgebonden budget
(2%)

WWB (20%)

Kinderbijslag (7%)
Zorgtoeslag (2%)

Huurtoeslag (12%)

Voorlopige teruggave
heffingskortingen (13%)

Loon (36%)

Kwijtschelding (2%)

Langdurigheidstoeslag (2%)

Sportbijdrage (1%)

Het inkomen van een alleenstaande ouder (twee kinderen, van 9 en 16
jaar) met een deeltijdbaan en een aanvullende bijstandsuitkering (WWB)
met een huurwoning kan er als volgt uitzien (zie ook figuur 1): loon; WWB;
voorlopige teruggave heffingskortingen; huurtoeslag; zorgtoeslag;
kinderbijslag; kindgebonden budget; belastingteruggave naar aanleiding
van aangifte; studiekosten; kwijtschelding; sportbijdrage en langdurigheidstoeslag. De alleenstaande ouder ontvangt twaalf inkomenselementen, afkomstig van acht instanties, achttien (digitale) formulieren en
tachtig betalingen per jaar. De administratieve lasten voor iemand met
een minimuminkomen zijn enorm.4 Een medewerker van het Juridisch
Loket noemt als oorzaak voor de toename van het beroep op sociale
voorzieningen: hoge werkloosheid, multiproblemen en toename van de
schuldenproblematiek. «De problemen lijken elkaar in stand te houden
dan wel te versterken.» Iemand van Humanitas vertelt: «Aanvraag voor
schuldhulpverlening duurt minimaal vijf maanden. Voordat de stabilisatieovereenkomst is getekend, blijven de boetes van het CJIB (via verhogingen) maar oplopen met inname rijbewijs als laatste sanctie. De boetes
en verhogingen kan men niet betalen (men gaat niet voor niets de
schuldsanering in) en daardoor raakt men ook nog eens het rijbewijs kwijt
en zo krijgt men weer problemen met werk en vervoer.» Een medewerker
van het Juridisch Loket stelt: «Bij de Sociale Dienst heb ik het idee dat zij
het erg druk hebben en vanwege bezuinigingen nog strenger omgaan met
de aanvragen. Deze combinatie maakt dat vaak voorbijgegaan wordt aan
hetgeen de klant te melden heeft, en naar mijn mening soms te snel
beslissingen genomen worden (afwijzingen vooral) zonder naar de
concrete situatie van de klant te kijken.» Mensen met een lagere opleiding,
met een lager IQ, spreken vaak niet de juiste taal en daardoor worden ze
vaak minder serieus genomen, hoewel ze wel iets te melden kunnen
hebben wat van belang is voor de juiste toepassing van de wetgeving.
4

Verslag 2010–2011 Sociaal raadslieden, gemeente Nijmegen, augustus 2012.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

8

Een belastingadviseur deelt met ons: «Wat mij nu heel erg zorgen
baart, is dat regelgeving zo langzamerhand steeds meer een doel op
zichzelf lijkt te zijn geworden. Ik zie dat ook Kamerleden – zelfs
fractiespecialisten – het niet meer bijhouden. Daar ben ik wel van
geschrokken. Ik vraag me soms wel eens af of we een democratie
hebben of dat het voor de sier is.»
Een andere belastingadviseur meldt: «Ik zie dat de Raad van State
soms met heel zinnige suggesties komt aan regering en parlement.
Soms geven ze aan dat de wet niet zal werken. De memorie van
toelichting komt vervolgens met kulredeneringen – ik word nu bijna
emotioneel – waarbij alles van tafel wordt geveegd. Er wordt
simpelweg niet naar geluisterd.»
Een andere frontlijnwerker voegt toe: «Je moet een politicus hebben
die durft te zeggen dat het heel sympathiek is wat wordt voorgesteld,
maar om verschillende redenen niet uitvoerbaar is en zegt dat we
het gewoon niet gaan doen.»
Een sociaal-raadsman weet: «Buiten de openbaarheid wordt er best
gestreden over de uitvoerbaarheid. Maar de laatste stap van een
uitvoeringsorganisatie van «dit doen we gewoonweg niet», die
wordt nooit gezet. (...) Ze durven niet te zeggen «sorry, maar we
voeren het gewoon niet uit.»
1.3 Economische crisis
De economische crisis leidt tot bezuinigingen op overheidsvoorzieningen
maar ook op de uitvoering zelf. Dat betekent dat de tijd die de overheid in
al haar geledingen heeft voor contacten met burgers nog meer beperkt is
en dat deze contacten voor een belangrijk deel digitaal via portals van de
overheid moeten verlopen. Voorbeelden daarvan zijn werk.nl en
werkm@p die het UWV heeft ingericht voor de uitvoering van de
Werkloosheidswet. De mate van intelligentie en opleidingsniveau van
burgers bepaalt (deels) in hoeverre ze afhankelijk zijn van de overheid en
dit heeft óók directe invloed op de mate waarin ze kunnen voldoen aan de
eisen die de bureaucratie stelt aan bijvoorbeeld informatieverplichtingen
via formulieren en portals. Veel mensen die redelijk opgeleid zijn en over
een redelijke intelligentie beschikken, weten hun weg bij de overheid wel
te vinden en kunnen redelijk omgaan met bureaucratische problemen. De
eerlijkheid gebiedt te erkennen dat een groot deel van de burgers dat uit
zichzelf een klacht bij de Nationale ombudsman brengt ook beter opgeleid
is. Het is een dagelijkse ervaring van de Nationale ombudsman dat lager
opgeleiden het vaker laten afweten als het gaat om het opkomen voor hun
rechten en belangen. Het zijn vaak intermediairs zoals sociaal raadslieden,
advocaten en maatschappelijk werkers die namens hen klachten indienen.
Ook structureel onderzoek naar bijvoorbeeld schuldhulpverlening draagt
ertoe bij dat beter zichtbaar wordt waar mensen tegenaan lopen die
minder gemakkelijk omgaan met de bureaucratie. De economische crisis
zorgt er daarnaast voor dat de burger zelf minder financiële buffer heeft
en daardoor dus sneller en vaker bij de overheid aan de bel trekt. Het gaat
niet alleen om de lagere inkomens, maar ook middengroepen en
bijvoorbeeld zzp’ers die meer en meer in de problemen komen. Dat in
combinatie met bezuinigingen bij de overheid zelf leidt tot extra
problemen in situaties met financiële spoed. De toename van klachten
afgelopen jaar wordt voor twee derde veroorzaakt door financiële
problemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

9

Een belastingadviseur vertelt: «Een ondernemer heeft negen
bestelbusjes waar zijn schilders in rijden. Dat heeft hij allemaal prima
fiscaal afgekaart, geen probleem. Hij heeft een eigen auto, met een
fiscale bijtelling, wederom geen probleem. Nu heeft hij op zijn
terrein van de bv twee twintig jaar oude auto’s staan. Die gebruikt hij
heel af en toe als zijn bestelbusjes niet meer beschikbaar zijn om
bijvoorbeeld een bus verf te halen.
Dan komt er een loonbelastingcontroleur langs en die zegt: «Die
twee auto’s zijn niet bijgeteld. Ik ga u voor vijf jaar navorderen en dat
kost u zestigduizend euro. Oh, en daar komt nog 50% boete bij, dat is
dus negentigduizend euro.» Voor twee stokoude auto’s, die
aantoonbaar niet meer dan vijfduizend kilometer per jaar hebben
gereden. Terwijl verder alles oké is. Dan vind ik dat je als overheid
echt te ver gaat. (...) Er vindt richting ondernemers intimidatiegedrag
plaats. De overheid speculeert ermee dat procederen duur, langdurig
en onzeker is. Ondernemers hebben geen zin in gezeur, dus ze
betalen maar.»
1.4 Waar lopen burgers tegenaan?
Volgens de frontlijnwerkers die bij ons onderzoek betrokken waren,
hebben de burgers vooral problemen op het gebied van werk en inkomen
(67%), gezondheid en zorg (13%) en familie en gezin (5%). Het overgrote
deel (82%) ziet deze problemen de afgelopen twee jaar toenemen, terwijl
slechts een kleine minderheid (16%) de problemen gelijk ziet blijven.
Vrijwel niemand ziet een afname van de problemen. Dit ligt in steden niet
anders dan in het landelijk gebied. De meeste problemen worden ervaren
met de Belastingdienst (Toeslagen) (28%), de Gemeentelijke Sociale
Diensten (24%) en het UWV (12%).
Het is ook de ervaring van de frontlijnwerkers dat de behoefte aan
financiële ondersteuning door de overheid is toegenomen, 85% onderkent
dit, 12% stelt dat die behoefte is gelijk gebleven. De bezuinigingen van de
overheid hebben volgens deze professionals ook veel invloed op de
kwaliteit van de dienstverlening door de overheid. Als gevolg van de
bezuinigingen is die kwaliteit drastisch afgenomen (77%), terwijl een
minderheid de dienstverlening gelijk gebleven vindt (19%). In het
algemeen vinden de professionals de kwaliteit van de dienstverlening ook
los van de bezuinigingen afgenomen (69%), een deel vindt dat de
dienstverlening is gelijk gebleven (27%) en een kleine minderheid zegt dat
deze is toegenomen (13%).
De overheid kiest steeds vaker voor digitale dienstverlening. Volgens het
overgrote deel van de ondervraagde professionals hebben burgers daar
(veel) moeite mee (85%), terwijl een minderheid meent dat burgers er
weinig of geen moeite mee hebben (15%). Heeft de overheid voldoende
ondernomen om burgers die problemen hebben met de digitale dienstverlening op een andere manier van dienst te zijn? Een ruime meerderheid
van de respondenten vindt deze inspanningen (zeer) onvoldoende (63%),
terwijl 33% neutraal is en slechts 4% vindt dat de overheid wel voldoende
heeft gedaan.
De uitkomsten van de enquête zijn duidelijk: burgers hebben in deze
crisistijd de meeste problemen met werk en inkomen en daarom is de
behoefte aan financiële ondersteuning toegenomen. De kwaliteit van de
dienstverlening is afgenomen en daardoor is ook de dienstverlening aan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

10

burgers teruggelopen. Veel burgers hebben moeite met digitale dienstverlening en de overheid doet onvoldoende om hen andere mogelijkheden te
bieden. Het feit dat de enquête is uitgezet onder frontlijnwerkers die
vooral met minder zelfredzame burgers te maken hebben, kleurt dit beeld
natuurlijk wel. Hoger opgeleiden zullen bijvoorbeeld minder problemen
hebben met digitale dienstverlening, als die tenminste goed werkt. Over
het slecht functioneren van werk.nl van het UWV krijgen wij klachten
vanuit alle lagen van de bevolking.
De enquête bood ook de mogelijkheid om in eigen woorden te
beschrijven waar burgers tegenaan lopen. De animo om dat te doen was
groot: ruim 1.300 reacties geven een beeld van de problemen die in de
dagelijkse omgang met de overheid spelen. Deze antwoorden zijn
gecodeerd aan de hand van een lijst met door de professionals zelf
aangegeven oorzaken van de problemen. Die codering leidde uiteindelijk
tot een rangorde van acht oorzaken die volgens de frontlijnwerkers ten
grondslag liggen aan de problemen van de burgers. Daarover gaat de
volgende paragraaf.
1.5 Bureaucratie, complexiteit en gebrek aan inlevingsvermogen
Bij de oorzaken van de problemen van burgers staat bovenaan een slecht
werkende bureaucratie (met onvoldoende deskundigheid en slechte
bereikbaarheid) (23%), gevolgd door complexiteit van de overheidssystemen, van de wetgeving en de veelvuldige verandering van wetgeving
(21%). Op de derde plaats werd de overheid en haar ambtenaren gebrek
aan inlevingsvermogen, het niet bieden van maatwerk en het ontbreken
van persoonlijk contact verweten (19%). De overige kleine 40% van de
oorzaken betreffen de bezuinigingen (9%), gebrekkige communicatie (9%),
onzorgvuldigheid met informatie (6%) en digitalisering (3%). Digitalisering
vormt vaak deel van een ander probleem (bijvoorbeeld complexiteit of
bureaucratie) en wordt daarom relatief weinig afzonderlijk genoemd.
Toeslagen van de Belastingdienst vormt een afzonderlijk probleem (10%).
Figuur 2 Top acht oorzaken van problemen van burgers met overheid

Digitalisering (3%)
Onzorgvuldige met
informatie (6%)

Bureaucratie (23%)

Gebrekkige
communicatie (9%)
Bezuinigingen
(9%)

Gedoe met
toeslagen (10%)

Complexiteit
wetgeving (21%)

Geen empathie (19%)

Hierna volgt een analyse van de drie meest belangrijke onderwerpen:
bureaucratie, complexiteit en gebrek aan inlevingsvermogen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

11

1.6 Bureaucratie
Bureaucratie, onvoldoende deskundigheid en slechte bereikbaarheid
vormen de belangrijkste oorzaken voor de problemen in contacten van
burgers met de verschillende onderdelen van de overheid. Een goed
werkende bureaucratie is prettig om mee te werken, maar een slecht
werkende bureaucratie is een bron van ergernis en vormt ook een soms
onoverkomelijke hindernis om gebruik te maken van de diensten die de
overheid aanbiedt. Veel mensen hebben wel eigen ervaringen met
«bureaucratie» en kunnen zich een beeld vormen van waar mensen
tegenaan lopen: lang wachten, geen antwoord krijgen, moeilijke formulieren. De te bureaucratische overheid is niet dienstbaar of niet dienstbaar
genoeg. De procedures en regeltjes gaan een eigen leven leiden, de
organisatiebelangen wegen zwaarder dan de belangen van burgers. Ook
kan de bureaucratie arrogant overkomen. De overheidsorganisatie werkt
primair met een blik naar binnen en heeft moeite om de mens in de
burger te zien en zelf een menselijk gezicht te tonen.
Een hulpverlener verwoordt het als volgt: «Een belangrijke oorzaak is
de ambtelijke organisatie waarin niemand verantwoordelijk is voor
het geheel, niemand zich ook verantwoordelijk voelt om namens de
eigen organisatie klanten goed te helpen en antwoorden te geven,
iedereen een stukje doet en vervolgens weer verwijst naar een
volgende collega, initiatief niet wordt gestimuleerd, maar beheersbaarheid en controle uitgangspunt zijn. Dat creëert geen durf maar
angsthazerij. Een gebrek aan klantvriendelijkheid, behulpzaamheid,
integraal oplossend denken en handelen. Een gebrek aan transparantie over waarom zaken die erg simpel zijn soms zes tot acht
weken moeten duren. Niet reageren, niet terugbellen. Gewoon
slordigheid en zich dan verschuilen achter hoge werkdruk.»
Een maatschappelijk werkster deelde deze ervaringen: «De bureaucratie maakt mensen ook fysiek ziek. Ik zie mensen die een uitkering
moeten aanvragen en daar heel lang op moeten wachten. Die slapen
niet meer. Zij moeten het ene gat met het andere vullen. Ze worden
depressief van de onzekerheid en raken hun zelfvertrouwen kwijt. Ik
zie dat het zo ontzettend veel doet met de mensen. Dat zijn vaak niet
mensen die op de barricades durven te gaan staan of die naar de
Nationale ombudsman zouden bellen.»
Een andere frontlijnwerker maakte het volgende mee: «Iemand kan
vanwege geldproblemen geen identiteitsbewijs betalen. Daardoor
vervalt het recht op bijstand en volgt er zelfs een boete.»
Dit gebrek aan dienstbaarheid is de belangrijkste oorzaak van spanningen
tussen de leefwereld van mensen en de overheid als systeem. De
overheid bepaalt vrijwel volledig de wijze waarop gecommuniceerd kan
worden en organiseert deze communicatie door bijvoorbeeld opleiding en
instructie van eigen mensen aan het al dan niet virtuele loket. Bekende
voorbeelden zijn het callcenter en websites van de overheid die
bovendien alleen toegankelijk zijn via DigiD. Grote overheidsbureaucratieën zoals de Belastingdienst, het UWV en de Sociale Verzekeringsbank
(SVB) zijn meer en meer zelf een complex computersysteem, dat al dan
niet stabiel functioneert. Zoals hiervoor bleek heeft 85% van de mensen
problemen met digitale communicatie. Een slecht werkende bureaucratie
tast de mogelijkheid van mensen aan om zelf hun zaken te regelen en in
het ergste geval moet juridische bijstand gezocht worden. De overheid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

12

stuurt sterk op «zelfredzaamheid» en meer «eigen verantwoordelijkheid».
Een belangrijke randvoorwaarde is echter dat de overheid in al haar
onderdelen voldoende responsief is.
1.7 Complexiteit van wetgeving en systemen
De tweede reden waarom de spanning tussen de overheid – als systeem –
en de leefwereld van burgers ontstaat, schuilt in de wet- en regelgeving
die complex is en steeds vaker verandert en het feit dat de overheidssystemen zelf complex zijn. Het woord bureaucratie spreekt tot de
verbeelding, maar dat geldt veel minder voor de woorden «complex» en
«complexiteit». Het woord complex kan ook als dooddoener gebruikt
worden: «De werkelijkheid is nu eenmaal complex.»
Complexiteit kan veel gedaantes hebben. Wet- en regelgeving vormen
daarvan een voorbeeld. Wetgeving en regelgeving zijn opgebouwd uit
meerdere lagen en daaraan wordt nog uitvoeringsbeleid en eventueel
rechtspraak van de rechter toegevoegd. Bovendien zijn vaak meerdere
overheidsorganisaties bij één onderwerp betrokken. Te denken valt aan de
gegevens van de Belastingdienst die het CAK gebruikt voor de vaststelling
van facturen voor zorgkosten. Vaak zijn het slechts specialisten op een
bepaald onderwerp die precies weten hoe het recht in elkaar zit en in de
praktijk moet worden toegepast. Op de levensdomeinen wonen, werken
en familieleven – waar iedere doorsneeburger mee te maken heeft – is een
aantal complexen van wet- en regelgeving van toepassing dat slechts
door een groep experts goed begrepen wordt. Wie heeft er nog een goed
beeld van al die van toepassing zijnde wet- en regelgeving? Een simpel
voorbeeld is de «kanskaart» die de Friese alliantie tegen armoede heeft
geïntroduceerd. Op deze kanskaart staan veertien lokale «regelingen»
voor mensen die het financieel krap hebben. Behalve – eventueel per
gemeente verschillende – regelingen zijn dat ook loketten en bijbehorende
formulieren en procedures en gaat het om vele verschillende budgetten
en geldstromen. Doel van de kanskaart is – in het kader van een «integrale
aanpak van armoede» – burgers die daarvoor in aanmerking komen
bekend te maken met die veertien verschillende aanvragen die zij
eventueel kunnen doen.5 Die veertien betreffen dan nog slechts de «lokale
inkomensondersteunende voorzieningen». Ondergebruik van regelingen
– de voorzieningen komen niet terecht bij de mensen waarvoor ze bedoeld
zijn – vormt een structureel verschijnsel.
Voor problemen in de gezondheidszorg noemt Zorgbelang Nederland de
volgende procedures: klagen bij de hulpverlener zelf, klachtenfunctionaris,
klachtencommissie, de Geschillencommissie, Tuchtcollege voor de
Gezondheidszorg, Inspectie voor de Gezondheidszorg, burgerlijke rechter,
andere mogelijkheden en gelijktijdig meerdere mogelijkheden. Is dit een
rijkdom aan voorzieningen, of is het voor mensen die problemen hebben
in de zorg eerder een lastige keuze welke voorziening zij zullen kiezen?6
Dit is een gerechtvaardigde vraag, vooral omdat het algemeen bekend is
dat mensen die problemen ervaren in de zorg vaak behoorlijk in de kou
blijven staan.7

5

www.ikpfryslan.nl, zoek op integrale + kanskaart.
De IGZ: een papieren tijger?, rapport 2009/250.
7
Geen gehoor bij de IGZ, rapport 2012/051.
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

13

In een betrekkelijk eenvoudige zaak oordeelde de Nationale ombudsman
dat een patiënt er recht op heeft om – in verband met het eigen risico –
vooraf te horen wat een medische behandeling kost. De VVD diende
daarover een motie in bij de Tweede Kamer die werd aangenomen.8
Daags daarna stonden delegaties van ziekenhuizen, zorgverzekeraars en
de overheid bij de Nationale ombudsman op de stoep met de boodschap
dat dit oordeel niet uitvoerbaar was omdat het systeem (de diagnosebehandelcombinatie, DBC) dit heel moeilijk maakt. Het nieuwe systeem
waaraan inmiddels werd gewerkt (DBC op weg naar transparantie, DOT)
maakt het zelfs onmogelijk dat een behandelaar een prijs noemt, stelden
deze vertegenwoordigers van de sector. Aan het slot verzuchtten zij dat
het financiële systeem zo ingewikkeld in elkaar zit dat slechts enkele
specialisten dit begrijpen. Onlangs stelde een voorzitter van een raad van
bestuur van een ziekenhuis dat de begroting van ziekenhuizen zo
ingewikkeld is dat geen bestuurder dit meer begrijpt.9
Maar deze complexiteit speelt op veel terreinen, zo meldt een
belastingadviseur: «De kwaliteit van wet- en regelgeving...? De
ambtenaren moeten dat helaas uitvoeren, maar veel wetgeving is
broddelwerk. Bovendien verandert wetgeving te snel en te vaak. Zijn
mensen er net aan gewend, wordt de regeling weer anders. Als
adviseur zou ik bijna een dagtaak kunnen maken van het bijhouden
van wet- en regelgeving. Plat gezegd: ik lees me suf. Dat kan je van
de gemiddelde ambtenaar niet verwachten. Dat zijn echter wel de
mensen waarmee ik moet communiceren.» Ook merkt hij op: «De
samenleving is te ingewikkeld voor een grote groep mensen, vooral
als er sprake is van een (lichte) verstandelijke beperking en/of een
depressie. Zaken zoals een WA-verzekering afsluiten of juist
ingeschreven staan in de gemeentelijke basisadministratie
(belangrijk voor huurtoeslag) is voor hen niet vanzelfsprekend. Ook
regelingen die vaak veranderen, wisselende contactpersonen bij
instanties en kantoren die sluiten of verhuizen geven problemen,
omdat de correspondentie hierover niet begrepen wordt.»
1.8 Gebrek aan inlevingsvermogen
Op de derde plaats worden de overheid en haar ambtenaren gebrek aan
inlevingsvermogen, het niet bieden van maatwerk en het ontbreken van
persoonlijk contact verweten. Het gebrek aan inlevingsvermogen speelde
bijvoorbeeld bij het onderzoek van de Nationale ombudsman naar
schuldhulpverlening. Een belangrijk punt voor mensen met schulden is
dat zij – ondanks hun financiële problemen – graag menselijk behandeld
willen worden. Ze voelen zich echter vaak niet serieus genomen, omdat zij
in de omgang met schuldhulpverleners het gevoel krijgen dat er iets met
hen mis is omdat zij schulden hebben gekregen. Oud, hulpbehoevend of
met een kleur kan als een stigma werken in de omgang met de overheid.
Een hulpverlener stelt: «Overheidsmedewerkers etiketteren nogal
snel. De cliënt, vaak in de shit, voelt dit direct. Communicatie schiet
dan zijn doel voorbij. Als wij meegaan, waait er een andere wind!
Het ontbreekt onder andere aan aandacht, tijd (ongeduld), empathie,
en je werk leuk vinden. Uitkeringen worden dan, ondanks

8
9

Rapport 2011/305; Kamerstukken II 2010/11, 29 248, nr. 194.
A.F.M. Brenninkmeijer, Democratie en de burger, Staatsrechtconferentie 2012, te downloaden
van www.law.leidenuniv.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

14

onbesproken gedrag van de aanvrager, een paar keer afgewezen.
Oftewel: machtsgedrag.»
Ook de volgende citaten hebben betrekking op het gebrek aan
inlevingsvermogen: «Ouderen die een aanvraag doen voor een
verzorgingshuis worden niet meer bezocht voor een indicatie, maar
er wordt onverwacht telefonisch contact met hen opgenomen door
het Centrum indicatiestelling zorg (CIZ), zodat ze zich niet op het
gesprek kunnen voorbereiden. Ouderen doen zich dan ook vaak
beter voor dan ze zijn (ook ten gevolge van de manier van vragen
stellen door het CIZ) en de familie wordt niet benaderd, zodat zij hun
visie op het functioneren van de oudere niet kunnen toelichten.
Regelmatig heeft familie een reëler beeld van het functioneren van
ouderen dan de oudere zelf, vooral als de oudere vergeetachtig is.»
«Ouderen hebben het steeds moeilijker om de benodigde zorg te
krijgen. De procedures daaromheen zijn voor hen vaak niet te
begrijpen. Ze ervaren het als een soort tombola.»
«(...) een cliënt van mij, een oudere alleenstaande mevrouw die
chronisch ziek is. Door haar ziekte had ze veel extra voorzieningen
nodig. Hiervoor had ze zelf een vergoeding moeten aanvragen bij de
sociale dienst, de zorgverzekeraar, etc. Hier is ze niet over voorgelicht en ze kan dit ook niet met terugwerkende kracht aanvragen,
waardoor ze nu schulden heeft die ze anders niet had gehad.
Bovendien hebben de instanties weinig begrip voor de situatie.»
De vertegenwoordigers van de overheid spreken de taal die bij hun
opleiding past en mensen die moeilijker die taal gebruiken, worden
minder serieus genomen.
Een hulpverlener meldt ons: «Er wordt veel te veel uitgegaan van de
zelfredzaamheid van alle mensen, terwijl de categorie mensen die
wij bijstaan (vooral uitkeringsgerechtigden) juist een groot gebrek
heeft aan zelfredzaamheid.»
En: «Mensen moeten zelfredzaam zijn om de eigen problemen aan te
pakken. Er zijn veel mensen die het niveau van de vereiste vaardigheden niet (kunnen) halen. Daarnaast worden er, bedoeld of
onbedoeld, veel drempels opgeworpen om mensen af te laten zien
van regelingen en voorzieningen. Bijvoorbeeld: geen inkomen
ontvangen van gemeentelijke sociale dienst maar eerst een traject
moeten doorlopen: wie betaalt ondertussen de vaste lasten?»
De overheid richt haar eigen vorm van communiceren in en daardoor kan
normaal menselijk contact moeilijk zijn.
Een hulpverlener weet: «De medewerkers van de Belastingdienst zijn
telefonisch erg moeilijk bereikbaar. Als je (toevallig) een telefoonnummer hebt, heb je geluk. Men mag niet mailen. De Belastingdienst stuurt geautomatiseerde ontvangstbevestigingen van een
brief zonder daarin aan te geven bij wie de brief in behandeling is.
Dat maakt follow-up lastig, zo niet onmogelijk, want de medewerkers
van de Belastingtelefoon weten ook niet bij wie een brief in
behandeling is.»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

15

1.9 Financiële problemen
Uit het klachtenpatroon bij de Nationale ombudsman en ons onderzoek
onder intermediairs blijkt dat het onderwerp werk en inkomen met 67% de
belangrijkste bron van problemen is voor burgers en dat deze problemen
volgens 82% van hen in de afgelopen twee jaar zijn toegenomen. Dat wekt
gelet op de financiële crisis geen verwondering. Als we kijken naar de
oorzaken van deze problemen dan scoren voornoemde bureaucratie,
complexiteit en gebrek aan inlevingsvermogen steeds hoog. Deze drie
zwakke kanten van de overheid werden ook zichtbaar bij een voorbeeld
dat door professionals vaak werd genoemd: gedoe met toeslagen die
worden berekend, uitbetaald en teruggevorderd door de Belastingdienst.
Het wettelijke systeem van de toeslagen is gebaseerd op het betalen van
voorschotten en terugvordering en verrekening in een later stadium op
basis van een definitieve vaststelling van het inkomen en de daaruit
voortvloeiende aanspraak op huurtoeslag, zorgtoeslag en kinderopvangtoeslag. Dit systeem is omgezet in een ICT-portal van de Belastingdienst
waarop burgers hun zaken met de Belastingdienst Toeslagen moeten
regelen. Het systeem van de toeslagen met voorschotten, verrekeningen
en terugvorderingen is al met al complexe regelgeving waarvan de
werking niet direct door iedereen overzien wordt. Bovendien gaat het om
aanzienlijke bedragen (tot in de duizenden euro’s), zodat verschillen
tussen voorschotten en definitieve vaststellingen grote gevolgen kunnen
hebben voor de huishoudportemonnee. Die gevolgen worden nog
versterkt door het grote tijdsverloop tussen toekenning voorschot en de
verrekening of terugvordering. Iemand met een vast inkomen zal er
minder last van hebben, maar bij wisselende inkomens leidt het systeem
tot flinke schommelingen in het maandbudget. De rechtszekerheid over
financiële kwesties is voor burgers te beperkt. Dat speelt niet alleen bij de
toeslagen van de Belastingdienst, maar ook bij uitkeringen van het UWV,
facturen van het CAK, voor de AWBZ en de Wmo, etc.
Het systeem van toeslagen is zoals gezegd uitgevoerd als een portal met
een callcenter als enige contactmogelijkheid. De dienstverlening van
callcenters als die van de Belastingdienst kennen belangrijke beperkingen,
omdat uitgegaan wordt van eenheid van informatie tussen de folders, de
website en dat wat medewerkers aan de telefoon mogen zeggen.10 Als de
kwestie waarover gebeld wordt te ingewikkeld wordt, is contact met een
deskundige (in de «backoffice») afhankelijk van een terugbelafspraak die
door de betreffende deskundige medewerker van de Belastingdienst al
dan niet nagekomen wordt. Zo vertelde een hulpverlener dat bij de
Belastingtelefoon een vraag te ingewikkeld om te beantwoorden bleek te
zijn, en er bij uitzondering wel een telefoonnummer van een deskundige
binnen de organisatie werd verstrekt. Toen zij dat nummer draaide, volgde
een boze reactie van de meneer aan de andere kant van de lijn: «U mag
dit nummer niet hebben!», en werd er opgelegd. Deze reactie is overeenkomstig het beleid van de Belastingdienst: burgers – ook advocaten,
sociaal raadslieden of schuldhulpverleners – krijgen geen intern doorkiesnummer en mogen zich uitsluitend richten tot het 0800-nummer, dat
overigens wel gratis is.11 Het wordt op deze manier moeilijk om aandacht
te krijgen voor bijzondere situaties en om eventueel maatwerk te krijgen,

10

Toets een 1..., Toets een 2..., Toets een 3..., Wat kan ik voor u doen? Een onderzoek naar
telefonische dienstverlening door de overheid, rapport 2010/010.
11
Zie de uitzending De incasso-industrie van het tv-programma Zembla van 17 januari 2013,
waarin een passage voorkomt van een schuldhulpverlener die vastloopt in 0800-nummers:
www.uitzendinggemist.nl/afleveringen/1319762or.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

16

wanneer er bijvoorbeeld acute financiële problemen zijn. Terugbelafspraken worden niet altijd nagekomen. In de rondetafelgesprekken kwam
een belastingadviseur met een gedocumenteerd voorbeeld van tien
opeenvolgende niet-nagekomen terugbelafspraken. Hij voegde toe dat de
Belastingtelefoon informatie geeft van onvoldoende kwaliteit. Voor
professionals als belastingadviseurs is er een bijzonder nummer.
Meerdere deelnemers aan de rondetafel stelden dat ook daar de kennis
van de wetgeving tekortschiet.
Een hulpverlener vertelde: «Cliënten nemen (uiteraard ten onrechte)
aan dat de Belastingdienst alles over hen weet en zijn zich er
onvoldoende van bewust dat wijzigingen door hen zelf doorgegeven
moeten worden. In combinatie met het systeem waarbij het fiscaal
inkomen (onbekend begrip) geschat moet worden (veelal koffiedik
kijken), ontstaan veel schulden. (...) Bij verrekening van toeslagenschuld(en) met lopende toeslagen, luidt de informatie van de
Belastingdienst (ten onrechte): «Dit is niet meer terug te draaien.» De
situatie leidt tot nog meer schulden op andere vlakken (huur, zorg).»
Ook werd opgemerkt: «Bij de combinatie van schulden inkomstenbelasting en toeslagen blijkt de procedure in de praktijk onvoldoende
bekend bij de Belastingdienst zelf. Het is niet duidelijk welke
formulieren waarheen moeten en de uitvoering laat veel te lang op
zich wachten. Het kost de nodige tijd en moeite om medewerkers te
doordringen van hun eigen regelgeving.»
«De Belastingdienst Toeslagen verrekent de toeslagen met de
schulden die er open staan bij de Belastingdienst. Dit zorgt ervoor
dat mensen de toeslag waar ze recht op hebben gezien het inkomen,
niet krijgen. Vaak berekenen we de beslagvrije voet om aan te tonen
dat er te veel wordt verrekend. De Belastingdienst informeert niet
naar de situatie van de klant bij verrekeningen, en dus moeten de
mensen zelf gaan «piepen». Als ze dit doen, dan duurt het nog
weken (volgens de laatste berichten zelfs tot acht weken of langer)
voordat de Belastingdienst de verrekening aanpast, terwijl het vaak
gaat om grote bedragen per maand die de mensen echt nodig
hebben om rond te komen. Dit kan zo extreem zijn dat mensen bij
wijze van spreken al uit huis zijn gezet op het moment dat de
verrekening eindelijk is aangepast.»
Het feit dat problemen met de Belastingdienst Toeslagen als specifiek
onderwerp door 10% van de professionals wordt genoemd, maakt
duidelijk dat het niet alléén gaat om incidenten in de uitvoering. De
problemen vloeien voort uit de problemen die burgers ervaren met het
systeem dat de overheid heeft ingericht om de wetgeving uit te voeren,
mede omdat hun buffers opdrogen. De combinatie van het wettelijke
systeem van toeslagen met voorschotten, verrekeningen en terugvorderingen, de portal als toegang tot het systeem, de beperkte functie van de
Belastingtelefoon en de steeds beperktere middelen die de Belastingdienst heeft voor goede uitvoering leiden ertoe dat mensen onnodig in de
financiële problemen komen en dat financiële problemen verergeren
doordat communicatie over het vinden van oplossingen moeizaam of
onmogelijk is. Bovendien gelden strikte regels voor verantwoording en
controle voor burgers met als sluitstuk een sanctiestelsel dat onvoldoende
verschil maakt tussen niet willen en niet kunnen betalen. Als iemand niet
kan betalen en daardoor via boetes nog hogere schulden krijgt, ontstaat
als vanzelf een neerwaartse spiraal waar niemand meer uit kan komen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

17

Het is niet alleen de Belastingdienst Toeslagen waar in de organisatie van
de uitvoering ingebakken zit dat mensen in kwetsbare posities gemakkelijk
nog meer in financiële problemen komen. Ook het UWV heeft ermee te
maken. De uitvoering door het UWV kent twee voor burgers belangrijke
kanten: het verstrekken van uitkeringen en de controle of mensen zich
voldoende inspannen om aan het werk te gaan. Via werk.nl moeten
mensen digitaal een dossier (werkm@p) bijhouden om hun WW-uitkering
te behouden. Het ICT-systeem dat hiervoor gebruikt wordt, is onvoldoende betrouwbaar waardoor mensen die aan hun verplichtingen willen
voldoen er «digitaal uitgegooid» worden en de ingevoerde gegevens
zoekraken. Het niet voldoen aan informatieverplichtingen is «fraude» in de
zin van de wet. En voor fraude geldt een sanctiestelsel dat zeer ingrijpende financiële gevolgen heeft voor burgers.
Een socaal raadsman vertelt: «Aanvragen van een uitkering gaat
tegenwoordig digitaal, wat uiteraard voor veel mensen een uitkomst
is. Echter, er is een groep die vastloopt. Degenen die onvoldoende
computervaardig zijn. UWV doet dan erg moeilijk met het
verstrekken van papieren aanvragen. Cliënten moeten daarvoor naar
een werkplein, alwaar ze die papieren later ook moeten ophalen.
Telefonisch aanvragen en laten toesturen kan niet. Maar het is niet
voor alle cliënten even gemakkelijk om langs te gaan. Ik moet
cliënten vaak duidelijk instrueren dat ze recht hebben op een
papieren versie en ze zich niet moeten laten afschepen (ook niet met:
is er niet iemand die u kan helpen met de computer?). Mensen die
onvoldoende computervaardig zijn lopen vroeg of laat in het
aanvraagproces alsnog vast. Bijvoorbeeld als ze geen toegang tot
een computer hebben en afhankelijk zijn van de hulp van anderen. Ik
erger mij eraan dat UWV hierin erg pusht om het wel digitaal te
doen.»
1.10 Vertrouwen
In het jaarverslag over 2011 stond het onderwerp vertrouwen van de
burger in de overheid centraal en dat vertrouwen blijft een actueel
onderwerp. Dat vertrouwen is enerzijds afhankelijk van de betrouwbare
werking van de systemen van de overheid, zoals DigiD, de Belastingdienst, Mijn Toeslagen en werk.nl van het UWV. De overheid richt zich
steeds meer op digitale dienstverlening en probeert de kosten van
persoonlijk contact te beperken door te communiceren via callcenters en
door strikte regels voor persoonlijk contact.
Vertrouwen, stelde ik in het verslag over 2011, is noodzakelijk, omdat
zonder vertrouwen de keuzes van burgers voor al dan niet handelen en
het al dan niet verbindingen aangaan te complex zijn, omdat je anders
steeds bewust moet toetsen en keuzes moet maken. Als ik appels koop bij
de supermarkt vertrouw ik erop dat er geen gevaarlijk gif op zit. Ik kan er
onmogelijk aan beginnen om vanuit wantrouwen steeds alles te controleren. Vertrouwen werkt als een vermindering van die complexiteit. Twee
soorten vertrouwen zijn van belang: confidence en trust, het vertrouwen
op systemen en het vertrouwen in personen. Toegespitst op de overheid
betekent dit dat vertrouwen de overheid als systeem of samenstel van
deelsystemen kan betreffen (vertrouwen op of kunnen rekenen op), of
bepaalde handelingen of prestaties van overheidsdienaren (vertrouwen
in). Dit zijn twee vormen van vertrouwen die elkaar negatief of positief
kunnen beïnvloeden. De complexiteit van de overheidssystemen tast het
vertrouwen van burgers in de systemen aan (confidence). Door bureau-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

18

cratie en gebrek aan inlevingsvermogen is de communicatie tussen
overheid en burgers problematisch en komen burgers onnodig nog meer
in de financiële problemen en ook dit doet als vanzelf afbreuk aan het
vertrouwen van burgers in de overheid (trust).
Figuur 3 Vertrouwensmodel

De Nationale ombudsman ziet dat het vertrouwen van de burger in de
overheid versterkt kan worden door het ontwikkelen van waardevolle
verbindingen tussen enerzijds de overheid als systeem en de burger als
mens anderzijds: een interface. Zoals de microprocessor een waardevolle
rol in ons leven vervult door de interface tussen de op zich moeilijk
hanteerbare processor en de gebruiker (via touchscreen en apps
bijvoorbeeld), zo zijn er ook waardevolle interfaces tussen de overheid en
de burger, tussen de systeemwereld van de overheid en de leefwereld van
mensen. Die waardevolle verbinding bestaat uit persoonlijk contact,
mensen serieus nemen en met respect behandelen en vanuit gelijkwaardigheid (zoals uitgewerkt in de behoorlijkheidsnormen van de Nationale
ombudsman). Ten slotte is het belangrijk dat de overheid een basaal
vertrouwen heeft in burgers. Het overgrote deel van de burgers deugt
immers en is bereid om mee te werken.
Een medewerker van het Juridisch Loket merkte het volgende op:
«De overheid is heel coulant voor zichzelf, maar niet voor de burger»
en: «Je wordt zo snel keihard gestraft.»
Een sociaal raadsman ervaart: «De overheid is zijn burger gaan
wantrouwen. Bij de sociale dienst van de gemeente gaan ze ervan uit
dat je bij het aanvragen van een uitkering alleen wil profiteren. Er is
een houding van «het zal allemaal wel niet kloppen, dat je graag
werkeloos bent, dat je te beroerd bent om te werken en dat je graag
je hand ophoudt.»
Veel overheidsorganisaties erkennen het grote belang van een goede
interface tussen hun organisatie en burgers, maar het is in de praktijk
– zeker bij krimpende budgetten – niet eenvoudig om bij persoonlijk
contact burgers de ervaring te geven dat ze met respect behandeld
worden en vanuit gelijkwaardigheid. Goede voorbeelden van een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

19

dergelijke interface zijn te vinden in de Stella-teams bij de Belastingdienst
en de M-teams bij het UWV. Beide organisaties gaan ervan uit dat vrijwel
alle contacten met burgers via de digitale weg (en eventueel nog
schriftelijk) aangevuld met een callcenterfunctie kunnen plaatsvinden.
Maar wat als het misgaat omdat er iets bijzonders aan de hand is? De
Stella-teams en de M-teams gaan in persoonlijk contact met betrokkene
aan het werk om het gerezen probleem op te lossen. De inzet van
dergelijke probleemoplossende teams vormt kennelijk een waardevolle
aanvulling op een uitvoeringspraktijk die steeds meer digitaal wordt.
Daarbij moet wel opgemerkt worden dat de drempel voor inzet van deze
teams hoog is, omdat naar onze waarneming de primaire neiging bij
medewerkers vaak is om tegen de burger te zeggen: «U zult wel een fout
gemaakt hebben.» Zo nee: «U moet het zelf oplossen, voert u de
gegevens nogmaals in, dan komt het goed.» Pas in laatste instantie: «We
zullen kijken wat er is misgegaan.» Bij het UWV wordt bijvoorbeeld veel
druk uitgeoefend op werkzoekenden om zelf digitaal aan de slag te gaan
met werk.nl, desnoods met ondersteuning van een cursus computergebruik. Op deze manier wordt de burger gestimuleerd, of sterker:
gedwongen, om zijn zaken met het UWV via de computer te doen.
Persoonlijk contact wordt actief ontmoedigd. Dit berust op de politieke
keuze om de contacten met de burger digitaal te laten verlopen en zo te
bezuinigen op de uitvoeringskosten.
1.11 Dwang en drang
De houding van de overheid tegenover de burger wordt steeds meer door
drang en dwang bepaald. Hiervoor bleek al dat de verschuiving naar
digitalisering een «kanaalkeuze» van de overheid zelf inhoudt. Het staat de
burger niet (volledig) vrij om te kiezen voor een persoonlijk onderhoud of
een telefonisch contact om zijn zaken met de overheid te doen. Zelfs
contact via e-mail is veelal uitgesloten.12 Alles verloopt via een portal. De
grens tussen drang en dwang is vloeiend als het gaat om de wijze waarop
de overheid met burgers omgaat. Zeker is wel dat de overheid in al haar
onderdelen uiteindelijk steeds dwingender wordt. Het duidelijkst blijkt dit
uit de verschillende sanctiestelsels die de overheid meer recent heeft
geïntroduceerd. Te noemen zijn de verplichte zorgverzekering die wordt
uitgevoerd door het College voor zorgverzekeringen (CVZ). Daarbij zijn
wettelijke sancties ingevoerd gericht tegen onverzekerden en wanbetalers.
Wanbetalers betalen bijvoorbeeld een bestuursrechtelijke premie die
130% bedraagt. Voor de uitvoering van de wettelijke sancties betreffende
bijvoorbeeld de SVB, het UWV, gemeenten voor de Wet werk en bijstand
en de Arbeidsinspectie, die allen uiteindelijk onder het ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid vallen, geldt per 2013 een verzwaard
sanctiestelsel. Bij fraude wordt naast het bedrag van de terugvordering
een boete van 100% opgelegd, bij recidive 150% en maximaal drie
maanden geen recht op uitkering. De Belastingdienst heeft een eigen
sanctiestelsel met een standaardboete voor lichte fraude van € 984. Zo
meldt de site van de Belastingdienst: «U krijgt geen betalingsherinnering
als u voor een aangiftebelasting een betalingsachterstand hebt. De
overige invorderingsmaatregelen worden dan ook sneller genomen.
Betaalt u niet op tijd of maar voor een deel? Dan kunt u een boete krijgen
oplopend tot € 4.920. Ook zijn er boetes voor handelen of nalaten met
grove schuld (25%) of opzet (50%).» Dit stelsel is per 2013 nog verder
verzwaard. Het CJIB incasseert verkeersboetes, waarbij bij niet tijdig
betalen verhogingen worden toegepast van eerst 50% en bij de tweede
12

Digitaal verkeer tussen overheid en burger, rapport 2011/204.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

20

aanmaning vervolgens 100% over de boete inclusief de eerste verhoging.
Een boete van € 250 loopt zo in twee stappen op tot € 750.
Bij deze dwang door de overheid plaatst de Nationale ombudsman drie
kanttekeningen. Op zich is het een goede zaak dat de overheid fraude
bestraft. Probleem is echter de vraag wat als fraude wordt aangemerkt.
Het niet volledig, niet juist of in het geheel niet voldoen aan administratieve verplichtingen valt onder fraude en steeds vaker is er op grond van
de wet geen nadere afweging voor overheidsorganisaties mogelijk. De
bijzondere omstandigheden van het geval tellen niet meer mee. De
veronderstelling daarbij is dat burgers volledig en op juiste wijze zelf aan
hun verplichtingen voldoen óf zich van hulpverlening voorzien. Anders
gezegd, er is geen excuus voor administratieve fouten of nalatigheden. En
het valt te betwijfelen of met deze sancties echt de kwaadwillende
getroffen wordt of vooral degene die op administratief gebied onvoldoende sterk is. In de tweede plaats treden sancties ook in bij niet-betalen,
zelfs als het gaat om mensen die door schulden niet meer rond kunnen
komen. In de derde plaats werken de sanctie- en invorderingsstelsels van
de overheid los van elkaar: iedere overheidsorganisatie verrekent of
vordert in op eigen gezag, waardoor de beslagvrije voet genegeerd wordt
en er zo meer schulden kunnen ontstaan dan nodig is.13 Daar komt bij dat
de overheid steeds vaker voor zichzelf een sterke positie als schuldeiser
regelt middels broninhouding, bijvoorbeeld op inkomen of uitkering,
directe verrekening met openstaande aanspraken en de overheidsvordering die direct van de bankrekening afgaat.
Deze punten kunnen worden samengevat met de stelling dat de overheid
zeer gemakkelijk is met het herstellen van eigen fouten, maar burgers die
fouten maken dat zeer zwaar aanrekent en met harde hand ingrijpt in de
huishoudportemonnee van de burger om de eigen financiën op orde te
hebben.
1.12 Gelijkheid als uitgangspunt
Iedere burger is een burgerservicenummer voor de overheid. Dit nummer
staat symbool voor het fundamentele uitgangspunt van onze overheidsbureaucratie dat iedereen gelijk is voor de wet. De burger is via dit
nummer ook verbonden met de verschillende overheidssystemen, die
overeenkomstig de wettelijke uitgangspunten rechten en plichten
opleggen aan burgers. Gelijke behandeling is daarom voor de overheid
een belangrijk uitgangspunt. Uitzonderingen op de regels zijn niet of
nauwelijks mogelijk en dat is een ontwikkeling die steeds sterker wordt.
Bij die gelijkheid voor de wet heeft de overheid een behoorlijk zelfredzame
burger voor ogen: een burger die de regels van de vele verschillende
overheidsorganisaties snapt, hun procedures kent en die weet hoe hij met
al die verschillende overheidsorganisaties moet communiceren en
oplettend is bij het doorgeven van veranderingen in zijn levensomstandigheden. Hij snapt steeds wat hij wanneer door moet geven in welke vorm
en wanneer hij zich moet melden. En hoe ziet de werkelijkheid eruit?
«UWV-formulieren die niet door iemand zonder boekhoudkundige
achtergrond zijn in te vullen. Voorbeeld: flexwerker met aanvullende WW
moet per dag opgeven hoeveel uur gewerkt is tegen welk tarief. De
tarieven verschillen echter omdat er volgens de cao zorg wordt uitbetaald,
met verschillende tarieven voor dag-, avond- en nachtdiensten. Niet uit te
13

Schulden komen nooit alleen. Aandachtspunten voor behoorlijke schuldhulpverlening, rapport
2012/110.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

21

rekenen voor een gewoon mens. Vraag aan UWV of het niet volgens de
loonstrook kan worden berekend. Kan niet. Vervolgens een aantal
maanden te veel uitkering ontvangen en ook enkele maanden te weinig.
Daarom een boete van € 150.»
Zoals hiervoor bleek, is er een forse afstand tussen de werkelijkheid van
de wetten en regels en de werkelijkheid van mensen waarop die wetten
en regels van toepassing zijn. Die werkelijkheid blijkt weerbarstig en
moeilijk volledig te vatten in al die verschillende regelingen en procedures. Die weerbarstige werkelijkheid vraagt in een aantal gevallen om
een maatwerkoplossing waarbij niet de toepassing van wet- en regelgeving centraal staat, maar de problemen waarmee een burger geconfronteerd wordt.
Illustratief is het onderzoek naar kwetsbare gezinnen, gezinnen met
meerdere problemen, in de gemeente Woerden. Het blijkt dat deze
gezinnen gemiddeld met dertien hulpverleningsorganisaties te maken
hebben (uitschieter: negentien) en dat de kosten voor de samenleving
gemiddeld € 40.000 op jaarbasis waren (uitschieter 75.000).14 Veelal
ontbreekt coördinatie in de toepassing van de regelgeving evenals de
mogelijkheid om in bijzondere omstandigheden maatwerkoplossingen te
vinden. Illustratief is het voorbeeld van een vrouw die haar licht verstandelijk gehandicapte kleinzoon in huis heeft, maar door de samenloop van
regelingen daardoor haar huurtoeslag kwijtraakt, als gevolg waarvan de
jongen naar een dure woonvorm moet verhuizen. Kwalijk gevolg is ook
dat de maatschappelijk waardevolle dagelijkse band tussen deze oma en
haar kleinzoon met een licht verstandelijke handicap wordt doorgesneden.
Dit voorbeeld – dat niet op zich staat – illustreert dat de wijze waarop de
overheid in al haar onderdelen en met al haar verschillende regelingen in
de werkelijkheid functioneert problematisch is. In plaats dat de overheid
haar diensten rond een burger of het gezin organiseert, moet de burger al
die verschillende overheden en regelingen om zich heen organiseren. En
in probleemsituaties vaak ook met steeds weer andere hulpverleners. De
effectieve oplossing voor probleemsituaties is veelal dat er één hulpverlener is die met gezond verstand naar de situatie kijkt en tot een
afgestemde toepassing van alle verschillende regelingen komt. Dat geldt
bijvoorbeeld bij probleemgezinnen, maar ook bij schuldhulpverlening.
Maar met de huidige organisatie van de complexe overheid en het
stramme karakter van wetten en regels is dat een illusie. Het vinden van
maatwerkoplossingen op basis van gezond verstand staat haaks op het
gelijkheidsdenken bij de overheid. Het overheidsbeleid schiet daarmee in
gevallen waarvoor het beleid echt bedoeld is aan zijn doel voorbij.
In dat gelijkheidsdenken wordt meer en meer een beroep gedaan op de
eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid van burgers. In het
Sociaal en Cultureel Rapport over 2012, Een beroep op de burger, meer
eigen verantwoordelijkheid, staat dat onderwerp centraal. De opkomst
van eigen verantwoordelijkheid in vele beleidsterreinen komt aan de orde:
zorg voor kinderen, onderwijs, kinderopvang, sociale zekerheid en werken
voor je inkomen, nabestaandenpensioen en vervroegde uittreding, zorg,
volkshuisvesting, veiligheid, inburgering en de eigen buurt. Dit onderzoek
sluit onder andere aan bij ontwikkelingen als de rol van de overheid
«achter de voordeur». Schnabel vat in zijn epiloog de ontwikkeling als
volgt samen: «In veel gevallen betekent meer eigen verantwoordelijkheid
dat de overheid de burger de plicht oplegt te handelen zoals de overheid
14

Kwaliteit van samenleven. Rapportage kwetsbare gezinnen Woerden door Stade Advies, 2012.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

22

vindt dat dit het beste zou zijn. Impliciet maakt de overheid de burger
daarmee tot de uitvoerder van overheidsbeleid, in de meestal niet ijdele
verwachting dat de burger het beleid zozeer verinnerlijkt dat de goede
uitvoering als vanzelf tot stand komt.»15 Maar wordt de burger niet
overvraagd? Voor de zorg stelt Schnabel: «Het interessante is nu dat de
overheid voor al deze terreinen verwacht dat de burger in alle rollen
excelleert: slim onderhandelen met verzekeraars, vol plichtsbesef en
opofferingsgezindheid reageren op behoeftes van de medemens,
zelfstandig en zelfbewust voor een pgb kiezen, niet het rookverbod
overtreden. Het is de vraag of burgers aan al deze verwachtingen kunnen
voldoen.»16 Burgers onderschrijven de tendens richting meer eigen
verantwoordelijkheid: meer keuzevrijheid en inspraak en minder
overheidsbemoeienis, minder bureaucratie en minder kosten. Positief
gevolg vinden ze ook dat mensen zich meer bewust zijn van de keuzes die
ze maken en zich sterker betrokken voelen.17 Het belangrijkste negatieve
gevolg is volgens burgers dat vooral zwakkeren de dupe worden; juist zij
hebben de overheid vaak nodig en kunnen minder goed voor zichzelf
opkomen.18 Deze groepen hebben de overheid enerzijds nodig omdat zij
afhankelijk zijn van verschillende overheidsvoorzieningen die door de
bezuinigingen op de tocht komen te staan. Maar anderzijds gaat het ook
om de complexiteit van de contacten met de vele overheidsdiensten en de
eisen die dat stelt aan de administratieve en bureaucratische vermogens
van burgers. Juist daarin zijn burgers niet gelijk. Er is een spanning tussen
intenties en prestaties van de overheid. Mensen die door opleiding en
intelligentie een zwakke maatschappelijke positie hebben zouden
bovengemiddeld begaafd moeten zijn om «zelfredzaam» met de overheid
om te gaan.
1.13 Oplossingen
Er is niet één eenvoudige oplossing voor de soms gebrekkige, soms zelfs
zeer gebrekkige aansluiting tussen de overheid in al haar onderdelen en al
die verschillende burgers. De systeemwereld van de overheid en de
leefwereld van mensen sluiten vaak onvoldoende bij elkaar aan, zeker als
het gaat om mensen die maatschappelijk minder mee kunnen komen.
Hiervoor bleek dat de drie belangrijkste oorzaken die problemen van deze
mensen versterken zijn: slecht werkende bureaucratie, complexiteit van
organisaties en hun procedures en regels, en gebrek aan empathie aan de
kant van de overheid.
De oplossing voor deze problemen schuilt in het inrichten van een goed
werkende interface tussen overheid en burger, waarbij rekening wordt
gehouden met de verschillen tussen mensen. Hoewel veel contacten
tussen overheid en burger via de computer kunnen lopen, pleit ik als
Nationale ombudsman voor persoonlijk contact als dat nodig is.19 Contact
via de telefoon, bij een loket of spreekuur of zo nodig middels huisbezoek.
De overheid moet door toepassing van de behoorlijkheidsnormen burgers
serieus nemen en hen met respect behandelen, ook al spreken ze de taal
van de overheid niet. En de overheid moet burgers behandelen vanuit
15

P. Schnabel, Epiloog, in: Een beroep op de burger, Den Haag: SCP 2012, p. 329 (hierna:
Epiloog).
16
Epiloog, p. 156.
17
Epiloog, p. 299.
18
Epiloog, p. 299.
19
Prettig contact met de overheid, deel 1, 2 en 3 (4 verschijnt dit jaar), Den Haag: Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

23

gelijkwaardigheid. Ook al hebben overheid en burger een verschillende
rol, de overheid mag niet vervallen in paternalisme en moet een oor
hebben voor wat burgers in onderlinge verhoudingen belangrijk vinden.
Ten slotte is vertrouwen belangrijk. Het overgrote deel van de burgers
deugt en is bereid om mee te werken met de publieke zaak. Een positieve
benadering van burgers blijkt in de praktijk vruchtbaarder dan dwang.20
Een overdaad aan drang en dwang schaadt de goede verhoudingen
tussen overheid en burger. Op tal van terreinen begint echter de drang en
dwang de overhand te krijgen. Maar ook de rol van de professionals die
bij de overheid werken komt onder druk te staan wanneer zij in de
uitvoeringspraktijk door drang en dwang onvoldoende keuzevrijheid
hebben en simpelweg de wetten en regels moeten uitvoeren. Bij de
toepassing van wet- en regelgeving moet gezond verstand de belangrijkste leidraad zijn. Het managementdenken dat bij de overheid steeds
meer de overhand krijgt is te sterk gericht op 100% rechtmatigheid en
controleerbaarheid. Daarbij wordt te vaak de vraag «waarom doen we dit
eigenlijk?» uit het oog verloren.
Kern van het probleem is de grote spanning tussen beleid en uitvoering.
Veel overheidsbeleid wordt op de politieke tekentafel uitgedacht zonder
dat voldoende rekening wordt gehouden met de vraag hoe dat beleid er in
de praktijk uit gaat zien. Bovendien is de uitvoering van dat beleid
verdeeld over vele verschillende overheidsorganisaties – centraal en
decentraal – die uitgaande van hun eigen taken, bevoegdheden en
budgetten hun werk doen. Voor veel dagelijkse onderwerpen is een
burger afhankelijk van een hele keten aan overheidsorganisaties en
burgers kunnen gemakkelijk in de knel raken in die ketens.21 Overheden
zijn zich er veelal onvoldoende van bewust hoe de werkelijkheid er voor
burgers met een zwakke maatschappelijke positie uit ziet. Het gaat om die
mevrouw die belt met het callcenter, die niet erg duidelijk spreekt en
waarvan het niet direct duidelijk is wat zij wil. Ze spreekt niet duidelijk
omdat ze de «taal van de overheid» niet spreekt en ze weet niet de goede
vraag te stellen, omdat ze niet goed begrijpt wat er aan de hand is. De
hulpvaardigheid van de overheid blijkt meer gericht op mensen die goed
mee kunnen komen. En de callcentermedewerker wordt afgerekend op het
aantal klanten dat per uur wordt «afgewerkt». Met de komende bezuinigingen zal deze ontwikkeling alleen maar versterkt worden.
1.14 Aanbevelingen
1.

2.

3.

20
21

Voor mensen die voor hun financiën geheel of gedeeltelijk afhankelijk
zijn van de overheid moet de rechtszekerheid over de aanspraken of
verplichtingen die zij hebben voorop staan. Kies daarom bij financiële
aanspraken en verplichtingen bij voorkeur voor het uitgangspunt van
rechtszekerheid hier en nu voor de burger in plaats van allerlei
vaststellingen lang achteraf.
Kies voor uitvoerbaarheid en dus voor eenvoud. Dat zit hem in zaken
als de keuze van de definitie van het inkomensbegrip, in het beperken
van de frequentie van herzieningen en in nieuwe vormen van
afstemming en samenwerking tussen ministeries en andere
overheidsorganisaties.
Maak in wet- en regelgeving ruimte voor uitzonderingen in bijzondere
gevallen; het is een illusie dat op het niveau van wetgeving en beleid
I. Verhoeven en M. Ham (red.), Brave burgers gezocht, Amsterdam: Van Gennep 2010.
De burger in de ketens, jaarverslag Nationale ombudsman 2009.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

24

4.
5.

6.

7.

8.

9.

alles vooruitgedacht kan worden. Invulling van onderaf sluit meer
aan bij de maatschappelijke werkelijkheid.
Uitvoeringstoetsen die uitvoeringsorganisaties bij beleid en
wetgeving uitbrengen moeten openbaar zijn.
Kies voor vertrouwen. De wetgever moet geen wetten maken vanuit
wantrouwen, niet richting de burger, niet richting medeoverheden en
niet richting uitvoeringsorganisaties en de professionals die daar
werken. Probeer daarom niet alles dicht te regelen.
Laat ieder bestuursorgaan met een uitvoerende taak een «X-team»
oprichten, dat grensoverschrijdende problemen waar burgers
tegenaan lopen kan oplossen en waarvan lessen kunnen worden
geleerd voor verbetering van de uitvoering. Deze X-teams moeten
ook samenwerken met andere overheidsorganisaties.
Veel sancties en sanctiesystemen van de overheid zijn uitgedacht in
een tijd van hoogconjunctuur. Herijking en betere onderlinge
afstemming is noodzakelijk om te voorkomen dat burgers in een
negatieve financiële spiraal terechtkomen waar ze niet meer uit
kunnen komen. Belangrijk is ook de vraag in hoeverre sancties
geschikt zijn om hun doel te bereiken. Uitgangspunt moet zijn dat de
meeste burgers deugen.
De in- en terugvorderende en verrekenende rol van de overheid als
schuldeiser vraagt om herijking. In tijden van financiële krimp moeten
overheden de beslagvrije voet van burgers beschermen zodat zij niet
onnodig verder in de financiële problemen komen. Bovendien is
afstemming van invordering van schulden tussen overheidsorganisaties noodzakelijk.
De Tweede Kamer moet meer aandacht besteden aan de samenhang
in het beleid van de verschillende departementen met een focus op
de vraag: wat betekent deze wetgeving en dit beleid voor burgers en
in het bijzonder voor burgers die maatschappelijk minder goed
kunnen meekomen?

De rijksoverheid zal op grond van het huidige kabinetsbeleid de komende
jaren kleiner en efficiënter worden en bureaucratie zal bestreden worden.
Deze doelstellingen die onder coördinatie van het ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gerealiseerd zullen worden,
sluiten goed aan bij de aanbevelingen van de Nationale ombudsman.
Belangrijk is dat bij alle plannen met de rijksdienst steeds het perspectief
van de burger concreet vertaald wordt naar een behoorlijk werkende
overheidsorganisatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

25

2 BEHOORLIJK OVERHEIDSOPTREDEN?
Overheden moeten bij de uitvoering van hun taken op een behoorlijke
manier omgaan met burgers en hun belangen; zo werken zij aan
vertrouwen in hun relatie met de burger. De Nationale ombudsman draagt
bij aan deze vertrouwensrelatie door de overheden aan te spreken in
concrete zaken en het soms verstoorde contact tussen burger en overheid
te helpen herstellen.
Behoorlijk omgaan met de burger betekent dat de overheid de burger
serieus neemt en met respect behandelt. Overheden moeten niet als
onpersoonlijke bureaucratieën werken. Zij hebben steeds oog voor de
menselijke maat. Als het erop aankomt, zoekt de overheid persoonlijk
contact. Zij voorkomt problemen met de burger of lost ze op door goede
communicatie. Hoewel de burger voor veel zaken afhankelijk is van de
medewerking van of besluitvorming door de overheid, gaan overheid en
burger op een gelijkwaardige wijze met elkaar om. Dat kan door de burger
zoveel mogelijk bij de besluitvorming te betrekken en door te handelen op
basis van vertrouwen. Zo kan de overheid haar werk goed doen en inhoud
geven aan burgerschap. Daarbij is het natuurlijk ook van belang dat de
burger zich constructief opstelt. De behoorlijkheidsnormen die de
Nationale ombudsman heeft opgesteld, helpen overheden goed om te
gaan met burgers en hun belangen.
De essentie van behoorlijk overheidsoptreden kan worden samengevat in
de kernwaarden:
1. open en duidelijk;
2. respectvol;
3. betrokken en oplossingsgericht;
4. eerlijk en betrouwbaar.
Dit deel van het jaarverslag beschrijft het werk van de Nationale
ombudsman in vogelvlucht langs de vier kernwaarden. Steeds als het
misgaat of dreigt mis te gaan op een van de bovengenoemde punten en
het vertrouwen van de burger in de overheid in het geding is, komt de
Nationale ombudsman in actie. Naast individuele klachtbehandeling heeft
het proactief bijdragen aan het verbeteren van de overheid een belangrijke plek in het werk van de Nationale ombudsman. Op grond van
signalen uit de samenleving zet de Nationale ombudsman verschillende
structurele interventies in om klachten in de toekomst te voorkomen.
De Nationale ombudsman maakt gebruik van verschillende methoden en
benaderingswijzen om de overheidsinstanties in te laten zien hoe het
anders kan en wat er nodig is om het vertrouwen weer te herstellen of te
behouden. Hij doet interventies waarmee ogenschijnlijk evidente fouten
en schrijnende situaties in korte tijd worden opgelost. Ook organiseert de
Nationale ombudsman bemiddelingsgesprekken tussen burger en
overheid, schrijft hij rapporten met aanbevelingen, brengt hij overheden
bij elkaar in rondetafelgesprekken en kan hij een zorgenbrief schrijven aan
een minister of vaste commissie van de Tweede Kamer. Naast deze
verschillende methoden draagt de Nationale ombudsman zijn visie op de
rol van behoorlijkheid ook uit in lezingen, publicaties, publieke optredens,
werkbezoeken en workshops.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

26

2.1 Open en duidelijk
Transparant, goede informatieverstrekking, luisteren naar de burger,
goede motivering
Verkeerde informatie kost geld
Fabian woont net over de grens in Duitsland. Hij gaat in Nederland
naar school. Dan moet hij ’s morgens een heel eind fietsen. Op zich
vindt hij dat niet zo erg maar met wind tegen is het geen pretje. Zijn
ouders besluiten dan ook dat hij zijn brommerrijbewijs mag gaan
halen. Dan kan hij op de brommer naar school.
Een fijn vooruitzicht, vindt Fabian, die les neemt bij een rijschool in
Nederland. Omdat hij in Duitsland woont vraagt hij de rijschoolhoudster of dat geen probleem is. Dat is het volgens haar niet. De
lessen gaan Fabian voor de wind en hij haalt een aantal weken later
met succes zijn brommerexamen. Tijd om zijn brommerrijbewijs aan
te vragen. Maar tot zijn grote verbazing krijgt hij te horen dat dat niet
gaat omdat hij niet in Nederland woont.
Hij gaat naar de rijschoolhoudster en vraagt waarom zij hem
hierover verkeerd heeft geïnformeerd. Zij zegt dat ze die informatie
van de Dienst Wegverkeer (RDW) heeft. Als Fabian dit zijn ouders
vertelt, laten die het er niet bij zitten. Ze hebben veel kosten gemaakt
voor de rijlessen en het examen. Ze stappen met hun verhaal naar
de rechter en willen alsnog een rijbewijs voor hun zoon. Maar de
rechter zegt dat dit volgens de wet niet kan. Het feit dat Fabian
verkeerde informatie van de rijschoolhoudster heeft gekregen en zij
van de RDW, verandert daar niets aan.
Fabians ouders leggen de zaak aan de Nationale ombudsman voor.
Zij vinden dat de RDW verkeerde informatie heeft gegeven. Hierdoor
hebben zij onnodige kosten gemaakt voor de rijlessen en het
examen. Ik vraag de RDW hoe dit zit. Die laat mij weten dat in het
verleden inderdaad verkeerde informatie is gegeven over wanneer je
in aanmerking komt voor een Nederlands rijbewijs. Zij bieden
hiervoor hun excuses aan. Ze kunnen volgens de wet Fabian niet
alsnog een rijbewijs geven. Maar dat neemt niet weg dat Fabians
ouders onnodige kosten hebben gemaakt door de verkeerde
informatie.
Ik vraag de RDW dan ook om met de ouders in gesprek te gaan over
een tegemoetkoming in de kosten. Daarbij wijs ik hen op onze
schadevergoedingswijzer. Daarin staat hoe overheidsinstanties
behoorlijk kunnen omgaan met schadeclaims. Ik hoop dat Fabians
ouders er met de RDW uitkomen. En ook dat Fabian snel zijn Duitse
brommerrijbewijs haalt. (rapport 2012/139)
Individuele klachtbehandeling
Opheldering over WOZ-waarde
In 2010 en 2011 dient een aantal inwoners een klacht in bij de Nationale
ombudsman en de Ombudscommissie ’s-Hertogenbosch. De klacht betreft
de manier waarop de gemeente de WOZ-waarden voor hun woningen
vaststelt en het toezicht van de Waarderingskamer op de gemeente. De
klachten blijken uiteindelijk niet gegrond. De gemeente heeft voldaan aan
zijn verplichting voor een goede informatieverstrekking en de Waarde-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

27

ringskamer heeft gehandeld in overeenstemming met het vereiste van fair
play. De WOZ-beschikking kan echter alleen via een bezwaar- en beroepsprocedure aan de orde gesteld worden. Veel vragen van burgers horen
niet thuis in deze procedure en zouden op een andere manier en vooral in
een eerder stadium beantwoord moeten worden. Gemeenten moeten
beter en actiever inspelen op de WOZ-vragen die bij burgers leven.
Tijdige, juiste en adequate informatie is essentieel om onnodige en
kostbare juridische procedures te voorkomen. (rapport 2012/016)
Boetes aan houders ov-jaarabonnement funest voor vertrouwen in
overheid
Houders van een ov-jaarabonnement krijgen een boete als zij vergeten in
of uit te checken tijdens hun reis met het openbaar vervoer. Deze boete
wordt uitgedeeld door buitengewoon opsporingsambtenaren (boa). De
Nationale ombudsman is van mening dat het krijgen van die boete niet te
verklaren is voor deze reizigers. Zij beschikken over een geldig en betaald
abonnement en reizen dus niet zwart. Volgens de Nationale ombudsman
is dat funest voor het vertrouwen van de betreffende burgers in de
overheid. Hij vraagt minister Schultz van Haegen (Infrastructuur en Milieu)
te kijken welke mogelijkheden er zijn om deze boetes te voorkomen.
Wel of geen recht op aanvullende bijstandsuitkering?
Een vrouw vraagt bij het UWV in Groningen een WW-uitkering aan. Op
haar vraag of ze daarnaast recht heeft op een aanvullende bijstandsuitkering wordt verteld dat ze niet onder het sociaal minimum zit. De vrouw
komt in ernstige financiële problemen. Als haar WW stopt, krijgt zij
verrassend genoeg een bijstandsuitkering die hoger is dan haar WW. Het
UWV geeft als reactie dat niet de medewerkers maar zij zelf verantwoordelijk was voor het aanvragen van de aanvullende bijstandsuitkering. De
Nationale ombudsman vindt dat het UWV tekort is geschoten in de
informatievoorziening. Hij heeft er met instemming kennis van genomen
dat het UWV de vrouw uiteindelijk alsnog passend heeft gecompenseerd.
(rapport 2012/008)
Openheid over gegevens om schade te kunnen verhalen
Een man wordt op zijn fiets aangereden door een taxi. De taxichauffeur
rijdt weg zonder zijn gegevens achter te laten en de man gaat met erge
pijn in zijn knie naar huis. In het ziekenhuis wordt zijn knie in het gips
gezet. De man doet aangifte tegen de – hem onbekende – taxichauffeur.
Het Openbaar Ministerie (OM) Amsterdam besluit de taxichauffeur niet te
vervolgen wegens onvoldoende bewijs dat hij het delict «verlaten plaats
ongeval» heeft gepleegd. De man wil de schade verhalen op de
taxichauffeur maar het OM weigert hem het proces-verbaal met daarin de
gegevens van de taxichauffeur te geven. De Nationale ombudsman vindt
dat het OM de gegevens van de taxichauffeur had moeten verstrekken om
de fietser in staat te stellen de schade te verhalen, ondanks het feit dat de
taxichauffeur niet vervolgd werd voor het verlaten van de plaats van het
ongeval. Het privacybelang van de taxichauffeur woog niet op tegen het
belang van de aangereden fietser om over diens persoonsgegevens te
beschikken voor het verhaal van de schade. (rapport 2012/159)
Structurele interventies
Kritiek op onderzoek naar overlijden in gevangenissen
De overheid moet ervoor zorgen dat de toedracht rond een overlijden in
een gevangenis duidelijk is. Dat gebeurt nu onvoldoende. Onderzoek naar
overlijdensgevallen in gevangenissen zijn onvolledig en niet onafhankelijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

28

genoeg. De overheid moet bovendien ook meer aandacht schenken aan
de belangen van nabestaanden. Deze conclusies trekt de Nationale
ombudsman in zijn onderzoek Overlijden in detentie. (rapport 2012/037)
Zorgen over de handhaving door de luchtvaartinspectie
In een brief aan de Tweede Kamer uit de Nationale ombudsman zijn
zorgen over handhaving van Europese rechten van vliegtuigpassagiers
door de Inspectie Infrastructuur en Milieu. Uit cijfers van de inspectie blijkt
dat de inspectie overtredingen van de Europese Verordening vaststelt (het
weigeren van een compensatie voor grote vertragingen), maar de
betreffende luchtvaartmaatschappijen in de regel niet opdraagt de
overtredingen te compenseren. Dat is wel de taak van de inspectie.
Daarnaast is de handhavingsprocedure weinig toegankelijk. De burger
moet allerlei juridische procedures doorlopen om zijn recht op compensatie te verwezenlijken. Ook verwijst de inspectie burgers standaard door
naar de civiele rechter. De Nationale ombudsman vindt de formalistische
werkwijze van de inspectie onwenselijk en schrijft de Tweede Kamer
hierover.
Meer voorlichting over alcoholslot
Bij de invoering van het alcoholslot zou niet alleen aandacht zijn voor de
techniek, maar ook voor de voorlichting. De Nationale ombudsman
ontvangt niettemin verschillende klachten over de gevolgen voor de
persoonlijke levenssfeer van mensen zoals de relatie met de werkgever
als zij in een auto van de baas rijden. Mensen ervaren een stigma doordat
zij een code op het rijbewijs krijgen en het alcoholslot zichtbaar voor
derden is. De Nationale ombudsman heeft bij minister Schultz van
Haegen aangedrongen op meer voorlichting.
2.2 Respectvol
Respecteren van grondrechten, bevorderen van actieve deelname door de
burger, fatsoenlijke bejegening, fair play, evenredigheid, bijzondere zorg
De dokter is boos
Victoria is huisarts. Zij heeft euthanasie toegepast bij een patiënt die
veel pijn leed. Een ingrijpende gebeurtenis, ook voor haar als arts. Zij
meldt de euthanasie bij de regionale toetsingscommissie euthanasie.
Zij moeten nagaan of Victoria de beslissing om euthanasie toe te
passen overeenkomstig de wet heeft genomen. De commissie stuurt
haar een ontvangstbevestiging waarin ze schrijft dat het niet lukt om
de melding binnen de wettelijke termijn van twaalf weken te
behandelen. Dat komt door de grote achterstanden, dat betreurt de
commissie zelf ook. Victoria kan pas negen maanden later een
oordeel verwachten. Dit schiet Victoria in het verkeerde keelgat. Ze
schrijft de commissie een boze brief: «Wanneer ú zich al niet aan de
wet houdt, hoe kunt u dan van mij verwachten dat ik me eraan
houd? Door uw handelwijze ondermijnt u mijn vertrouwen in de
overheid.» Ze wijst de commissie er fijntjes op dat ook zij meer
euthanasieverzoeken krijgt maar dat dat voor haar geen reden is om
ze pas na negen maanden te behandelen.
Euthanasie is een belangrijk maar ook beladen onderwerp. Iemand
die ondraaglijk en uitzichtloos lijdt kan een huisarts vragen om zijn
leven te beëindigen. Euthanasie moet zeer zorgvuldig toegepast
worden. De dokter heeft vaak een langdurige en persoonlijke relatie
met zijn patiënt. Daarom is ook voor professionals euthanasie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

29

emotioneel. De dokter moet zich aan strikte regels houden. Hij moet
serieus toetsen of er sprake is van ondraaglijk en uitzichtloos lijden,
een tweede arts raadplegen en achteraf melden bij de toetsingscommissie.
Victoria stuurt ook een brief naar de minister van Veiligheid en
Justitie, de minister van Volksgezondheid, de Inspectie voor de
gezondheidszorg, de landelijke huisartsenvereniging en naar mij. In
die brief schrijft ze over de achterstanden: «gewoon efficiënter
werken en geen Wichtigmacherei».
Ik vind het zeer ernstig dat de regionale toetsingscommissies zulke
grote achterstanden hebben. Bij minister Opstelten van Veiligheid en
Justitie en bij minister Schippers van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport heb ik deze onwenselijke situatie onder de aandacht gebracht.
Individuele klachtbehandeling
Excuses voor communicatie over megastal
Vereniging Behoud de Parel en gemeente Horst aan de Maas hebben de
afspraak dat zij elkaar zullen informeren over het proces rondom de
mogelijke komst van een megastal in de regio. De gemeente heeft zonder
medeweten van de vereniging een onderzoek laten doen naar gezondheidsrisico’s van de megastal. De vereniging voelt zich hierdoor buitengesloten. De Nationale ombudsman vindt deze manier van communicatie
met de vereniging niet behoorlijk. Hij heeft inmiddels vernomen dat een
collegelid de fout heeft erkend en zijn excuses heeft aangeboden. (rapport
2012/177)
Herstel van vertrouwen na bemiddeling CBR
Een mevrouw raakt een paaltje met haar auto. Een voorbijganger belt de
politie omdat hij meent dat de vrouw in de war is. De politie neemt de
vrouw mee naar het bureau en laat een crisisarts wat testen doen. Die
concludeert dat er mogelijk aanwijzingen zijn voor dementie. Daarop komt
de vrouw bij het CBR in een procedure om haar rijgeschiktheid te
onderzoeken. Hoewel twee artsen de conclusie van de arts op het
politiebureau weerleggen, wordt haar rijbewijs door het CBR ongeldig
verklaard. Na ruim twee jaar soebatten met het CBR krijgt mevrouw
ineens toch weer een rijbewijs voor vijf jaar. Het CBR biedt haar een
financiële tegemoetkoming aan en zegt toe de onjuiste medische
informatie uit het systeem te halen. De vrouw maakt zich zorgen of de
gegevens wel echt verwijderd zijn maar het CBR wil haar geen zekerheid
geven. De Nationale ombudsman brengt een bemiddelingsgesprek tot
stand tussen de vrouw en het CBR. In het gesprek erkennen medewerkers
van het CBR dat er fouten zijn gemaakt en tonen betrokkenheid bij wat de
vrouw heeft meegemaakt. Ook helpen zij haar om zekerheid te krijgen
over de verwijderde gegevens. Dit gesprek leidde tot herstel van
vertrouwen na een drie jaar slepend conflict.
Schadevergoeding volgens de regels
De gemeente Valkenswaard sloopt begin 2010 een oud schoolgebouw. De
sloop van het zes verdiepingen hoge, betonnen gebouw gaat gepaard met
heftige trillingen. De omwonenden klagen bij de gemeente dat er hierdoor
schade aan hun woningen is ontstaan en dienen een schadeclaim in. De
gemeente wijst de claim af. De bewoners doen een beroep op de
Nationale ombudsman. Hij toetst of de behandeling van het verzoek om
schadevergoeding behoorlijk is verlopen aan de hand van richtlijnen uit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

30

zijn Schadevergoedingswijzer. De Nationale ombudsman oordeelt dat de
gemeente niet behoorlijk is omgaan met de schadeclaims. De gemeente
had zich meer coulant moeten opstellen. Inmiddels heeft de gemeente dat
gedaan. (rapport 2012/091)
Integriteit staat voorop
De Adviescommissie voor bezwaarschriften in de gemeente Delft oordeelt
dat een van haar leden niet juist heeft gehandeld in een zaak. Het
commissielid heeft persoonlijk contact gelegd met de betrokkene. Dat is
niet volgens de regels van zorgvuldigheid en discretie waar leden van de
adviescommissie aan gebonden zijn. De commissie doet geen inhoudelijke uitspraak over het voorval maar keurt het optreden van het betreffende lid wel af. Dat oordeel komt hard aan bij de man. Hij vindt dat hij op
die manier beschuldigd wordt van machtsmisbruik. Hij is het niet eens
met de manier waarop de adviescommissie een oordeel heeft gevormd en
legt de zaak daarom voor aan de Nationale ombudsman. Die bekijkt de
gang van zaken en oordeelt dat de adviescommissie gelijk heeft. De
commissie heeft in haar oordeelsvorming op adequate wijze hoor en
wederhoor toegepast. Dat zij uiteindelijk vanwege uiteenlopende
getuigenverklaringen geen uitspraak heeft gedaan over die kwestie, is
begrijpelijk. De commissie mag haar leden op integriteit aanspreken,
onder voorwaarde dat dit op een behoorlijke wijze gebeurt en bezwaren
zorgvuldig worden gemotiveerd. (rapport 2012/012)
Structurele interventies
Snel alternatieven nodig voor vreemdelingenbewaring
De Nederlandse overheid houdt jaarlijks ongeveer 6.000 mensen in
vreemdelingenbewaring, vaak onder geestdodende omstandigheden.
Minstens zestien uur per dag met iemand anders opgesloten zitten in een
ruimte van ongeveer twee bij vijf meter. Twee uur per week bezoek mogen
ontvangen. Niet kunnen werken. Niet zelf kunnen beslissen wanneer je
naar buiten gaat. En bij dat alles niet weten hoe lang het gaat duren: het
kan oplopen tot achttien maanden. En bij herhaling achter slot en grendel
vormt geen uitzondering. Mensen zonder veroordeling op deze manier
opsluiten is niet humaan en in strijd met mensenrechten, vindt de
Nationale ombudsman. Er moeten snel volwaardige alternatieven komen
voor de huidige vreemdelingenbewaring. (rapport 2012/105)
Begeleiding van PTSS-slachtoffers bij de politie
Politiekorpsen in Nederland gaan verschillend om met de begeleiding van
agenten die lijden aan een posttraumatische stressstoornis (PTSS).
Bepaalde korpsen erkennen PTSS niet als beroepsziekte. Daardoor komen
sommige agenten met PTSS in de problemen. De Nationale ombudsman
heeft de kwartiermaker voor de Nationale politie gevraagd om een
oplossing. De Nationale ombudsman vindt dat alle agenten met PTSS
moeten kunnen rekenen op erkenning hiervan door hun werkgever en op
een serieuze behandeling. Per 1 januari 2013 is een richtlijn van het
Ministerie van Veiligheid en Justitie in werking getreden over de manier
waarop met gevallen van PTSS bij agenten moet worden omgegaan
binnen de politiekorpsen.
Behoorlijkheidswijzer voor slachtoffers van geweldsmisdrijven
De Nationale ombudsman heeft een speciale behoorlijkheidswijzer
opgesteld voor slachtoffers van geweldsmisdrijven. Daarin staat wat zij
mogen verwachten van betrokken instanties zoals politie en OM vanaf het
moment dat zij aangifte doen tot aan het punt dat de dader weer op vrije

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

31

voeten komt. In de praktijk blijkt namelijk dat deze instanties nog niet
voldoende invulling geven aan de rechten van slachtoffers en dat er nog
onduidelijkheden zijn over die rechten.
Behandeling minderjarige arrestanten door politie
Een vijftienjarige jongen wordt verdacht van een ernstig strafbaar feit en
in verzekering gesteld op het politiebureau te Ede. Zijn ouders gaan iedere
dag bij hem op bezoek. Dit bezoek kan alleen plaatsvinden in een ruimte
waarin zij fysiek volledig van elkaar zijn gescheiden door middel van een
glazen wand. De Nationale ombudsman en de Kinderombudsman
adviseren dat ouders zonder fysieke beperkingen zoals een glazen wand
contact moeten kunnen hebben met minderjarige arrestanten. De Raad
van Korpschefs onderzoekt nu hoe meer uniformiteit gebracht kan worden
in voorzieningen en regelgeving. (rapport 2012/017)
2.3 Betrokken en oplossingsgericht
Maatwerk, samenwerking, coulante opstelling, voortvarendheid,
de-escalatie
IND is zelf ook verantwoordelijk
Van kinds af aan is het Idris zijn wens arts te worden. Hij komt uit
Syrië en wil hiervoor in Nederland een studie volgen. Daarvoor start
hij hier eerst met een intensieve cursus Nederlands. Om de cursus te
kunnen volgen heeft hij een verblijfsvergunning aangevraagd en
deze ook gekregen. Hij rondt de cursus succesvol af en schrijft zich in
voor de studie medicijnen aan de Universiteit Leiden. Maar daar
wordt hij helaas voor uitgeloot. Idris besluit dan eerst een jaar
biologie te volgen. Ook hiervoor krijgt hij weer een verblijfsvergunning. Het jaar erop is het lot hem gunstiger gezind en tot zijn
grote vreugde wordt hij ingeloot voor medicijnen. Voor deze nieuwe
studierichting moet hij opnieuw een vergunning aanvragen. Vlak
daarvoor zijn echter de regels veranderd. Idris kan de aanvraag niet
zelf indienen maar op advies van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) laat hij dat de universiteit doen. Hoewel alles spoedig
verloopt zit er tussen de vergunning voor de studie biologie en die
voor medicijnen uiteindelijk een zogenaamd verblijfsgat van 28
dagen. In die periode had Idris geen rechtmatig verblijf in Nederland.
En dat is een probleem. Daar komt hij achter als hij de Nederlandse
nationaliteit aanvraagt bij de IND. Daarvoor is hij inmiddels lang
genoeg in Nederland. De IND wijst Idris zijn aanvraag om Nederlander te worden af vanwege het verblijfsgat tussen zijn beide
studies. Hij schrikt hier erg van. Niet alleen wil hij bijzonder graag
zijn studie medicijnen afmaken zodat hij hier uiteindelijk als arts aan
de slag kan maar inmiddels is het ook politiek erg onrustig geworden
in Syrië. Hij is bang om teruggestuurd te worden naar zijn land.
Het lukt Idris niet de IND ervan te overtuigen anders te beslissen. Hij
vraagt de Nationale ombudsman om hulp en stuurt een brief van de
Universiteit Leiden mee. Daaruit blijkt nog eens duidelijk dat het niet
aan Idris zelf te wijten is dat hij niet voldoet aan de voorwaarden
voor het Nederlanderschap. Ik bekijk zijn situatie. Deze is vergelijkbaar met twee zaken waar ik eerder een rapport over heb
uitgebracht. Daarin liet ik de IND weten dat het niet alleen in het
belang van mensen zoals Idris is om een verblijfsgat te voorkomen
maar ook in hun belang. Tijdens een verblijfsgat is iemand hier

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

32

immers niet rechtmatig. Het is de taak van de IND dit zoveel mogelijk
te voorkomen.
Ik leg Idris zijn zaak voor aan de IND en wijs hen op mijn eerdere
rapporten. Binnen een paar dagen reageert de IND met een positief
bericht. Zij zien in dat Idris niets kon doen aan het verblijfsgat en
maken het ongedaan. Idris is enorm opgelucht en gelukkig als ik
hem bel met het goede nieuws. Zijn doel om arts te worden is weer
een stapje dichterbij.
Individuele klachtbehandeling
Bemiddeling na controle douane
Op vluchthaven Schiphol zijn controles aan de orde van de dag. Een
reiziger vindt dat hij tijdens een controle op een onbehoorlijke manier is
behandeld en schakelt de Nationale ombudsman in. De Nationale
ombudsman start een bemiddeling tussen hem en de douane. Tijdens de
bemiddeling geeft de douane aan waarom bepaalde procedures zijn zoals
ze zijn. De reiziger krijgt zo goed inzicht waarom hem dit is overkomen.
Ook wordt een financiële tegemoetkoming aangeboden. De reiziger heeft
eerder laten weten geen brievenschrijver en -lezer te zijn, hij vindt een
gesprek over dit onderwerp erg prettig en verduidelijkend.
Juridische insteek bij schade inval arrestatieteam
Een arrestatieteam valt een woning binnen om een meerderjarige zoon en
zware vuurwapens te zoeken. De zoon en vuurwapens worden niet
aangetroffen maar wel zijn moeder en drie andere minderjarige kinderen.
Zij hebben het politieoptreden als zeer beangstigend ervaren en zeggen
dat het tot psychische schade heeft geleid. De politie biedt weliswaar
excuses aan voor de situatie maar vraagt vervolgens ook om bewijsstukken van de immateriële schade (onder andere een verklaring van een
psycholoog). De Nationale ombudsman vindt dat de politie hiermee een
te juridische insteek heeft gekozen. Hij neemt er met instemming kennis
van dat de politie inmiddels een protocol voor nazorg bij een inval van
een arrestatieteam heeft gemaakt en dat zij het gezin heeft aangeboden
om de schade te vergoeden. (rapport 2012/183)
Toch een vergoeding voor pleegzorg kleinzoon
Een oma stuurt de Nationale ombudsman een met de hand geschreven
brief. Zij is duidelijk op leeftijd en heeft de zorg voor haar kleinzoon op
zich genomen, al enige jaren geleden. Niemand heeft haar destijds verteld
wat de mogelijkheden waren ten aanzien van een vergoeding (netwerkpleegzorg). Zij heeft veel kosten moeten maken waar zij geen vergoeding
voor heeft gekregen. De periode waar het met name over ging was langer
dan een jaar geleden. De Nationale ombudsman legt de kwestie voor aan
Bureau Jeugdzorg Noord-Brabant. Deze maakt een uitzondering en geeft
mevrouw alsnog een vergoeding.
Overlast door te veel buren
Een inwoner van Noordwijkerhout klaagt bij de Nationale ombudsman dat
haar gemeente nul op rekest geeft als zij problemen met haar buren krijgt.
De naastgelegen eengezinswoning is door de nieuwe eigenaar gesplitst;
de bovenverdieping verhuurt hij aan tijdelijke arbeidskrachten, vijf
mannen in totaal en de benedenetage aan een stel. Ze veroorzaken veel
overlast, vindt de vrouw.
De Nationale ombudsman vraagt de gemeente Noordwijkerhout de
situatie te bekijken. De gemeente organiseert daarop een gesprek met de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

33

betrokkenen. Er worden afspraken gemaakt over het maximale aantal
bewoners en de eigenaar zegt toe het pand te zullen isoleren. De
gemeente zal erop toezien dat het ook gebeurt.
Problemen met zuigelingentransport op de BES
Een Sabaanse zuigeling die op medische indicatie in het ziekenhuis op
Sint Maarten wordt geboren moet wegens hartproblemen naar een
gespecialiseerd ziekenhuis buiten Sint Maarten worden gebracht. De
transporteur weigert de baby te vervoeren bij gebrek aan paspoort of
inschrijving van de zuigeling. Pas na drie uur hevig discussiëren stemt de
transporteur in. Gevreesd kan worden dat zich meer van dergelijke
levensbedreigende situaties zullen voordoen zolang een protocol of een
deugdelijke regeling ontbreekt. Meerdere zorgelijke signalen over het
functioneren van de zorgverzekeringskantoren op Bonaire, Sint Eustatius
en Saba hebben de Nationale ombudsman bereikt. De Nationale
ombudsman heeft het functioneren van het zorgverzekeringskantoor op
dit punt aan de orde gesteld. Het ministerie van VWS neemt hierna
gelukkig maatregelen: over de grenzen van formele verantwoordelijkheden heen worden communicatieproblemen en onduidelijkheden over
een protocol opgelost. Er wordt ook een noodnummer ingesteld voor als
er onverhoopt toch problemen ontstaan over reisdocumenten.
Snelle oplossing bij onterechte terugvordering Wmo
Een mevrouw ontvangt via de Wmo een vergoeding voor huishoudelijke
hulp voor drie uur per week à € 20. Zij heeft haar «oude» hulp
ingeschakeld voor € 15,50 per uur. Zo houdt ze aan het eind van het
kwartaal geld over. Ze informeert bij haar mantelzorgmakelaar wat te
doen. Die adviseert haar het totaalbedrag te besteden aan huishoudelijke
hulp. Dat doet ze. Uiteindelijk moet ze de gemeente echter € 800
terugbetalen omdat ze meer dan drie uur per week huishoudelijke hulp
heeft ingekocht, zonder dat ze daarbij echter het totaalbedrag heeft
overschreden. De vrouw vraagt de Nationale ombudsman om haar te
helpen. Die neemt contact op met de gemeente. Eigenlijk moet mevrouw
officieel bezwaar maken tegen het besluit van de gemeente dat ze geld
moet terugbetalen. Maar nu gelijk al duidelijk is dat het besluit niet klopt,
draait de gemeente binnen een week het terugvorderingsbesluit terug.
Structurele interventies
Onterechte verrekeningen ongedaan gemaakt
De Nationale ombudsman ontving in 2011 veel klachten van mensen die
toeslagen aan de Belastingdienst moeten terugbetalen maar dit officieel
financieel niet aankunnen. Ondanks dat deze mensen dan gevrijwaard zijn
van terugbetaling voor een bepaalde periode, int de Belastingdienst de
verschuldigde toeslagen toch. Na vragen van de Nationale ombudsman
hierover laat de Belastingdienst weten dit probleem op te lossen voor het
einde van het jaar 2012.
Onderzoek naar de overheid als schuldeiser
De Nationale ombudsman onderzoekt hoe overheden teveel uitgekeerde
bedragen of openstaande boetes invorderen. Het onderzoek is een
vervolg op zijn rapport over de gemeentelijke schuldhulpverlening.
Daaruit bleek dat bij schuldhulpverlening de overheid ook altijd is
betrokken als schuldeiser. Mensen met schulden hebben vaak ook
schulden vanwege openstaande verkeersboetes en niet-betaalde
verzekeringspremies. Door de voorrangspositie van die overheidsinstanties kunnen die gezinnen in de schuldhulpverlening moeilijk uit de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

34

problemen komen. Boetes lopen snel op door de bijkomende kosten tot
wel 50%. Overheidsinstanties zoals Belastingdienst en UWV verstrekken
toeslagen en uitkeringen als voorschot; dit zijn grote bedragen.
Naderhand berekent de overheid op welk bedrag de burger recht had en
vordert het teveel uitbetaald geld terug. Het CJIB incasseert onder andere
openstaande verkeersboetes en het CVZ int de boete als de burger haar
verzekeringspremie niet heeft betaald. De Nationale ombudsman
organiseert een rondetafelconferentie met overheidsorganisaties. Doel
hiervan is het creëren van een grotere bereidheid om mee te werken aan
het voorkomen en het oplossen van problematische schuldsituaties.
Hierbij zijn richtlijnen opgesteld voor behoorlijke invordering en behoorlijke medewerking aan schuldregelingen. Begin 2013 is het onderzoek
afgerond. (Rapport 2013/003)
Ondertoezichtstelling bij omgangsproblemen
Uit onderzoek naar ondertoezichtstelling bij omgangsproblemen blijkt dat
een van de ouders vaak vindt dat Bureau Jeugdzorg partijdig handelt en
hen niet serieus neemt. Kinderen voelen zich verloren in de strijd. De
Nationale ombudsman en de Kinderombudsman vinden het noodzakelijk
dat de Raad voor de Kinderbescherming en de Bureaus Jeugdzorg in
samenwerking met rechters hun aanpak van ouders in een conflictscheiding herzien. Zij moeten zich daarbij bezinnen op de effectiviteit van
de ondertoezichtstelling. Het huidige aanbod van ondersteunende hulp bij
de ondertoezichtstelling schiet tekort. (rapport 2012/166)
Vertrouwen van de burger geschonden in Q-koortsaanpak
De overheid heeft gedurende de Q-koortsepidemie onvoldoende aandacht
gehad voor de burger. En nog steeds kijkt de overheid onvoldoende naar
wat de Q-koortspatiënt nodig heeft om weer verder te gaan. Dat is niet
behoorlijk. Dat concludeert de Nationale ombudsman in het rapport Het
spijt mij; over Q-koorts en de menselijke maat. Hij doet een aantal
aanbevelingen om het vertrouwen te herstellen. De Q-koorts heeft veel
slachtoffers gemaakt. Niet alleen zijn ten minste 25 mensen overleden en
tienduizenden besmet, nog steeds ondervinden veel patiënten dagelijks
de gevolgen van de Q-koorts. (rapport 2012/100)
2.4 Eerlijk en betrouwbaar
Integriteit, betrouwbaarheid, onpartijdigheid, redelijkheid, goede
voorbereiding, goede organisatie, professionaliteit
Eric heeft een goedlopend agrarisch bedrijf in de gemeente
Halderberge en wil graag uitbreiden. Voor een grote nieuwe schuur
is een bouwvergunning nodig. Hij moet bij de aanvraag ook een
bedrijfsplan inleveren. Pas na ruim twee jaar krijgt Eric eindelijk zijn
bouwvergunning. Dat is een hele tijd. Als Eric de papieren naloopt,
komt hij er achter dat er drie bezwaren waren ingediend tegen zijn
schuur. Maar wat hij vervelender vindt, is dat deze bezwaarmakers
blijkbaar ook de beschikking hadden over zijn bedrijfsplan met
daarin vertrouwelijke informatie over zijn bedrijf. Dat had natuurlijk
niet mogen gebeuren.
Het zit Eric niet lekker en hij dient een klacht in bij de gemeente. Het
bedrijfsplan had niet via de gemeente openbaar mogen worden en
er zijn privacygevoelige gegevens terechtgekomen bij omwonenden
die zich verzetten tegen zijn nieuwe schuur. Ook vindt hij dat de
procedure met twee jaar veel te lang heeft geduurd. De gemeente is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

35

het met Eric eens dat zij te lang hebben gedaan over de beoordeling
van zijn bouwvergunning. De gemeente biedt hem hiervoor excuses
aan. Maar met de andere klacht is de gemeente het niet eens. De
gemeente geeft toe dat het bedrijfsplan in het gemeentehuis is
ingekeken of zelfs is gekopieerd. Maar het valt niet meer te achterhalen door wie, wanneer wat is gedaan. En omdat dit niet meer te
achterhalen is, kan de gemeente niet ingaan op de klacht van Eric.
Eric is het hier helemaal niet mee eens en besluit mij in te schakelen.
Ik start een onderzoek naar hoe het bedrijfsplan in handen is
gekomen van de bezwaarmakers. Het volgende wordt duidelijk: het
bedrijfsplan is via de gemeente bij hen terechtgekomen. Alleen is
niet duidelijk hoe. Een bezwaarmaker bevestigt later dat hij het plan
van een ambtenaar heeft gekregen maar hij weet niet meer van
welke ambtenaar precies. Hij weet zelfs niet meer of het een man of
een vrouw was.
Ondanks het feit dat niet duidelijk is welke ambtenaar de stukken
naar buiten heeft gebracht, blijft staan dat de gemeente altijd
verantwoordelijk is en zorgvuldig moet omgaan met de aan haar
toevertrouwde stukken. Dit geldt des te meer voor een bedrijfsplan
dat ingeleverd moet worden bij een vergunningaanvraag. Ik geef Eric
daarom gelijk. Ik druk de gemeente op het hart dat ze voortaan
zorgvuldiger moet omgaan met vertrouwelijke gegevens.
Individuele klachtbehandeling
Meer openheid over partijpolitieke invloed op benoemingen
De overheid moet openheid geven over politieke invloed op benoemingen. In de aankondiging van een vacature moet staan wanneer en hoe
een politieke afweging in de procedure wordt gemaakt. Dit stelt de
Nationale ombudsman naar aanleiding van de benoemingsprocedure van
de vicepresident van de Raad van State. Hij roept de minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op tot dialoog met de Tweede
Kamer over de procedures bij politieke benoemingen. Vijf sollicitanten
hebben bij de Nationale ombudsman het verwijt geuit dat de benoemingsprocedure van de vicepresident van de Raad van State niet eerlijk
en open was.
Schijn van partijdigheid
Een inwoonster van Leiden maakt bezwaar tegen de aanleg van een
invalidenparkeerplaats in haar straat. Zij vindt dat de bezwarencommissie
partijdig is omdat een commissielid een goede vriend is van degene die
de invalidenkaart heeft aangevraagd en de secretaris een goede vriend
van de echtgenote. De Nationale ombudsman heeft niet kunnen
vaststellen dat er sprake is geweest van partijdigheid bij de commissie.
Wel vindt hij dat door het commissielid de schijn van partijdigheid is
gewekt. Hij vindt dat niet het geval bij de persoon die door verzoekster
abusievelijk is aangezien voor de secretaris van de commissie. (rapport
2012/182)
Teruggave in plaats van terugbetaling
Bij een mevrouw is in 2010 de Ziektewetuitkering door het UWV
stopgezet. Ze is daartegen in bezwaar gegaan. Haar is geadviseerd om
alvast WW aan te vragen voor het geval haar bezwaar ongegrond wordt
verklaard. Haar bezwaar wordt echter gegrond verklaard waardoor
mevrouw met terugwerkende kracht ziekengeld heeft te ontvangen en dus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

36

uiteindelijk onterecht WW heeft ontvangen. In 2011 kan mevrouw pas de
onterecht ontvangen WW terugbetalen aan het UWV. Het gevolg daarvan
is dat ze in 2010 een te hoog inkomen heeft waardoor ze de huur- en
zorgtoeslag over 2010 moet terugbetalen. De Nationale ombudsman
neemt contact op met de Belastingdienst want dit is wel een erg onbevredigende uitkomst. De Belastingdienst is het hiermee eens en komt tot een
hernieuwde beschikking waarin het inkomen lager is vastgesteld.
Daardoor krijgt mevrouw ruim € 1.500 terug aan inkomstenbelasting,
huurtoeslag en zorgtoeslag.
Ommezwaai reden doodsoorzaak
De achttienjarige Devy lijdt aan een ongeneeslijke ziekte en overlijdt op
10 februari 2008 terwijl hij een blaasbloeding heeft, waarvoor de moeder
naar haar mening tevergeefs de aandacht bij de medische staf van het
Universitair Medisch Centrum Groningen (UMCG) heeft gevraagd.
Volgens het eerste obductierapport is de jongen overleden aan deze
blaasbloeding. Na de klacht van de moeder tegen de behandeling van
haar zoon in het ziekenhuis is het rapport, een jaar later, aangepast omdat
volgens de behandelend artsen die conclusie onjuist zou zijn. Er is geen
eenduidige doodsoorzaak aan te wijzen, zo luidt nu de conclusie. De
moeder dient een klacht in bij de Nationale ombudsman over de gang van
zaken. De Nationale ombudsman oordeelt dat de artsen van het UMCG
vreemd hebben gehandeld bij het aanpassen van het obductieverslag. Hij
vindt dat de Inspectie voor de Gezondheidszorg haar onderzoek ten
onrechte heeft gestopt met het argument dat het te lang duurde.
Vergoeding voor noodopvang kinderen: wie betaalt?
Door een vergissing van de Raad voor de Kinderbescherming komt de
vader van twee kinderen in een instelling achter hun verblijfsplaats. De
vader bedreigt de instelling. Een echtpaar vangt de kinderen op. Een
verzoek tot vergoeding voor opvangkosten wordt naar de instelling
gezonden. De instelling is helaas failliet gegaan. Bureau Jeugdzorg is
vervolgens niet bereid om de kosten op haar beurt te vergoeden. De
Nationale ombudsman heeft de Raad voor de Kinderbescherming
verzocht om een oplossing. In overleg tussen de Raad en Bureau
Jeugdzorg is besloten dat ieder de helft van de kosten voor hun rekening
neemt. Dit bedrag is betaald aan het echtpaar.
Snelle oplossing voor DigiD
Een meneer belt voor zijn zoon. Zijn zoon heeft een nieuwe DigiD
aangevraagd maar heeft tot drie keer toe geen activeringscode gekregen.
Zijn zoon heeft de code hard nodig om zich in te kunnen schrijven voor
zijn studie en voor zijn studiebeurs. De jongen krijgt steeds te horen dat
hij maar een nieuwe code aan moet vragen. Zijn vader heeft inmiddels
zelf ook naar DigiD gebeld maar zonder resultaat. De Nationale
ombudsman neemt contact op met Logius, de organisatie achter de DigiD.
Nog dezelfde dag wordt het probleem opgelost.
Afwijzing claim door provincie niet redelijk
Een veehouder is door de provincie en de gemeente benaderd over een
mogelijke verplaatsing van zijn bedrijf omdat hij in een ecologisch
belangrijk gebied ligt. Er wordt onderhandeld (medio 2009) en de
veehouder heeft daarvoor deskundigen om advies moeten vragen. In
oktober 2010 rijst twijfel aan de haalbaarheid vanwege de financiële crisis.
In april 2011 deelt de provincie verzoekers gemachtigde mee dat door een
beslissing van de staatssecretaris van Economische Zaken de provincie
had besloten de onderhandelingen op een laag pitje te zetten. Kort daarop

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

37

zijn de onderhandelingen definitief stopgezet. De veehouder dient een
schadeclaim in voor de gemaakte advieskosten maar die claim wordt
afgewezen omdat daar geen juridische basis voor is. De veehouder stapt
naar de Nationale ombudsman. Die overweegt dat afwijzing van de claim
niet redelijk is. De overheid moet oog houden voor andermans belang als
onderhandelingen om beleidsredenen worden afgebroken.
Van kastje naar muur tussen brandweer en gemeente
Een kinderopvang benadert de Nationale ombudsman met een terugkerende ergernis. De kinderopvang heeft van de gemeente toestemming
voor 39 kindplaatsen. De brandweer gaat er bij verplichte controles echter
steeds van uit dat er toestemming is voor in totaal 39 personen, dus
kinderen én personeel. De kinderopvang heeft contact met de gemeente
en met de brandweer maar die wijzen steeds naar elkaar. Een uiteindelijk
goedgekeurde brandweerinspectie is maar een paar maanden geldig. Zo
begint het gedoe elke paar maanden weer opnieuw. De Nationale
ombudsman neemt contact op met de gemeente met de vraag de klacht
van de kinderopvang in behandeling te nemen. En dan krijgt de kinderopvang alsnog de juiste vergunning.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

38

3 WERK IN CIJFERS
Hoeveel klachten heeft het Bureau Nationale ombudsman in 2012
ontvangen? Hoe heeft het bureau deze klachten behandeld, wat was de
gemiddelde doorlooptijd en waar heeft de klachtbehandeling toe geleid?
In dit hoofdstuk worden deze vragen beantwoord met behulp van het
beschikbare cijfermateriaal.
Kerncijfers 2012:
– 15.040 klachten ontvangen;
– 29.302 contacten frontoffice (telefoon, e-mail en bezoek);
– meeste klachten ontvangen over Belastingdienst (2787);
– toename in klachten over CJIB, CVOM, IGZ, Dienst Wegverkeer en
gerechtsdeurwaarders;
– minder klachten over DUO, CVZ, CAK en zorgverzekeraars;
– ombudsman bevoegd over 89% van ontvangen klachten, een stijging
van 5% ten opzichte van 2011;
– 83% van de in onderzoek genomen klachten opgelost door interventie;
– 209 rapporten uitgebracht;
– 76% van klagers kreeg geheel of gedeeltelijk gelijk in schriftelijk
onderzoek;
– meeste oordelen gingen over gebrek aan eerlijkheid en betrouwbaarheid van de overheid;
– in 78 rapporten aanbevelingen gedaan.
3.1 Klachten en contacten
Tabel 1 Omvang klachten en contacten
Klachten

2008

2009

2010

2011

2012

Totaal ontvangen
Behandeld
Werkvoorraad per 31/12

13.073
13.102
1.831

12.222
12.257
1.800

13.979
14.311
1.467

13.740
13.519
1.689

15.040
15.164
1.558

Contacten
(e-mail, telefoon, bezoek)

20.692

20.957

31.178

29.717

29.302

Figuur 4 Omvang klachten

16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0

2008

Omvang klachten

2009

2010
Behandeld

2011

2012

Werkvoorraad per 13/12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

39

De Nationale ombudsman heeft in 2012 15.040 klachten ontvangen. Dit
aantal is bijna 10% hoger dan het aantal klachten dat in 2011 is ontvangen
(13.740).
De Nationale ombudsman is sinds 10 oktober 2010 bevoegd klachten
afkomstig vanuit Caribisch Nederland te behandelen over de politie, het
OM, de zorgverzekeringskantoren, de Rijksdienst Caribisch Nederland en
andere bestuursorganen van het Rijk. In 2012 heeft de Nationale
ombudsman hiervandaan ruim 70 meldingen ontvangen die hebben
geleid tot 26 klachten. Deze klachten zijn meegenomen in deze
rapportage.
De klachten van de Kinderombudsman zijn niet meegenomen in dit
verslag. De Kinderombudsman zal zijn werk zelf verantwoorden in een
eigen verslag.
In 2012 heeft de Nationale ombudsman drie keer een meldpunt ingericht
om klachten en signalen van burgers te ontvangen. Het doel van een
meldpunt is om goed zicht te krijgen op bepaalde (structurele) problemen.
Deze meldingen worden niet afzonderlijk geregistreerd als klacht. De
meldingen ontvangen over de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ)
zijn gebundeld in een zwartboek en aangeboden aan minister Schippers
(Volksgezondheid). De reacties die binnenkwamen op het meldpunt over
vertrouwen in de overheid zijn gebruikt bij de ombudslezing. Omdat het
meldpunt over ervaringen met de overheid over blauwalg niet veel
reacties opleverde is daar verder geen onderzoek naar verricht.

Tabel 2 In 2012 door de ombudsman ingerichte meldpunten
Meldpunt
IGZ
Vertrouwen
Blauwalg

aantal meldingen
334
43
3

Sinds 2011 bestaat de mogelijkheid klachten mondeling in te dienen. Dit
past binnen de informele aanpak van de ombudsman, waarbij de burger
steeds centraal staat. In 2012 is deze mogelijkheid verder verruimd.
Iedereen die belt met de Nationale ombudsman met een klacht die de
Nationale ombudsman in behandeling kan nemen, wordt direct doorverbonden met een van de onderzoekteams. In 2012 zijn 1.915 klachten
mondeling ingediend. Dit is aanzienlijk meer dan in 2011 (13). Door de
verruiming van de mogelijkheid om klachten mondeling in te dienen is het
aantal klachten dat digitaal wordt ingediend voor het eerst in jaren
gedaald. In 2010 werd 57% (8.025) van het totaal aantal klachten digitaal
ingediend, in 2011 werd dit 61% (8.399) en in 2012 daalde het percentage
naar 51% (7.613).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

40

3.2 Ontvangen klachten per beleidsterrein

Tabel 3 Ontvangen klachten over de overheid in 2011 en 2012
2011

2012

aantal

%

aantal

%

Ministeries1
Algemene Zaken
Buitenlandse Zaken
Veiligheid en Justitie2
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Financiën
Defensie
Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Economische Zaken
Infrastructuur en Milieu

16
150
1.092
402
692
2.366
193
1.422
1.417
152
584

0,1
1,2
9,1
3,3
5,7
19,6
1,6
11,8
11,8
1,3
4,8

12
148
1.954
135
750
2.871
115
2.837
1.316
131
711

0,1
1
12,9
0,9
5
19
0,8
18,8
8,7
0,8
4,7

Politie
Publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties

1.226
20

10,2
0,2

1.350
32

8,9
0,2

Decentrale overheden
Buitengewone opsporingsambtenaren van
niet-aangesloten gemeenten
Waterschappen
Gemeenten
Provincies
Gemeenschappelijke regelingen

10
103
1.953
51
200

0,1
0,9
16,2
0,4
1,7

0
107
2.346
68
229

0
0,7
15,6
0,4
1,5

Totaal

12.049

100

15.1123

100

1

Inclusief zelfstandige bestuursorganen.
Inclusief de IND, die tot en met oktober onder het beleidsterrein Binnenlandse Zaken (minister
voor Immigratie en Asiel) viel.
3
Dit is het totaal van de ontvangen klachten per beleidsterrein waarin de Nationale ombudsman
bevoegd is. Het aantal wijkt af van het aantal dat in tabel 5 wordt genoemd (13.548), omdat een
klacht over verschillende beleidsterreinen kan gaan.
2

Tabel 4 Top vijftien ontvangen klachten

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
11.
12.
13.
14.
15.

Belastingdienst
Gemeenten
Politie
UWV
CJIB
Bureaus Jeugdzorg
CAK
CBR
DUO
SVB
Dienst Wegverkeer
IND
Openbaar Ministerie
Gemeenschappelijke regelingen
CVZ
LBIO

2012

t.o.v. 2011

2.787
2.346
1.350
1.248
445
369
360
311
294
289
276
275
231
229
217
191

+ 23%
+ 20%
+ 10%
+ 10%
+ 160%
+ 19%
– 28%
– 5%
– 39%
+ 17%
+ 96%
+ 14%
+ 7%
+ 15%
– 28%
+ 32%

De stijging in het aantal klachten dat de Nationale ombudsman in 2012
heeft ontvangen, is primair te verklaren uit de recessie c.q. de financiële
situatie waarin burgers verkeren. Zo heeft een aantal grote stijgers, zoals

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

41

het CJIB en de Belastingdienst, een relatie met de financiële situatie van
burgers. Verder is er een toename te zien van het aantal klachten over
kwijtschelding, betalingscapaciteit, verrekening, uitstel van betaling,
beslagvrije voet, etc.
Daarnaast zijn er stijgingen veroorzaakt door nieuw aangesloten
gemeenten, onderwerpen die veel media-aandacht hebben gehad
(schuldhulpverlening en IGZ) en een aantal bijzondere problemen bij
overheidsinstanties (RDW).
Specifieke informatie over de verschillende overheidsinstanties is
opgenomen in de jaarbrieven die de Nationale ombudsman ook dit jaar
aan diverse overheidsinstanties heeft gezonden. Deze jaarbrieven zijn te
vinden op jaarverslag.nationaleombudsman.nl.
3.3 Behandeling van klachten
De Nationale ombudsman behandelt klachten over de overheid; mensen
met andere klachten worden doorverwezen naar de juiste instantie. Bij
klachten over de overheid wordt bekeken hoe deze klachten het beste
behandeld kunnen worden. Sommige klachten over de overheid kan de
ombudsman niet in onderzoek nemen omdat niet is voldaan aan bepaalde
vereisten. Zo neemt hij geen klachten in onderzoek als de klacht
betrekking heeft op een beslissing van een overheidsinstantie waartegen
bezwaar of beroep kan worden ingesteld. Ook neemt de ombudsman
geen klachten in onderzoek die betrekking hebben op een uitspraak van
een rechter, op het (regerings)beleid of op een gemeente die voor de
externe klachtbehandeling niet bij de Nationale ombudsman is aangesloten. In al die gevallen wijst de ombudsman de burger de juiste weg
met een doorverwijzing, een adequate toelichting of door het geven van
informatie.22

Tabel 5 Behandeling van klachten
2011
aantal
Nationale ombudsman niet bevoegd1
Nationale ombudsman bevoegd
Doorverwijzing of informatie
In onderzoek genomen2
Totaal

1.866
11.653

2012
%
14
86

8.177
3.476
13.519

aantal
1.616
13.548

%
11
89

9.424
4.124
100

15.164

100

1
Hieronder vallen uiteraard klachten die niet over de overheid gaan, zoals woningcorporaties,
zorgaanbieders en openbare nutsbedrijven. Echter ook klachten over bijvoorbeeld een decentrale
overheid met een eigen ombudsvoorziening, onderwijsinstellingen, de rechterlijke macht,
vrijwillige jeugdhulpverlening en over een deel van de AFM en de DNB vallen in deze categorie.
2
Uit een kwaliteitscontrole is naar voren gekomen dat in 2012 een aantal klachten ten onrechte
als tussentijds opgelost of beëindigd is geregistreerd. Na een hierop volgende steekproef (10%
van de dossiers die als zodanig zijn geregistreerd) is vastgesteld dat het om circa 627 klachten
gaat. In de cijfers voor dit verslag zijn de cijfers hiervoor gecorrigeerd.

22

Zie de Wet Nationale ombudsman en de Algemene wet bestuursrecht voor de meest volledige
omschrijving van de bevoegdheden van de Nationale ombudsman.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

42

Tabel 6 Wijze van onderzoek
2011

Oplossing door interventie
Bemiddeling
Onderzoek met rapport
Onderzoek met brief
Tussentijds opgelost of beëindigd
Totaal

2012

aantal

%

aantal

%

2.657
58
379
161
221
3.476

76
2
11
5
6
100

3.409
35
209
189
282
4.124

83
1
5
4
7
100

Wat opvalt is de daling van het aantal rapporten van 379 in 2011 naar 209
in 2012. Reden hiervoor is onder meer dat het soort klachten dat de
Nationale ombudsman in 2012 ontving vooral gerelateerd is aan
financiële zaken. De aanpak van dit soort zaken is snel en oplossingsgericht. Doorgaans leidt dit niet tot een rapport (mensen zitten daar ook niet
op te wachten). Dat is terug te zien in het aantal interventies (stijging van
2.657 naar 3.409).
De Nationale ombudsman gebruikt bij de beoordeling van een klacht
behoorlijkheidsnormen. In een rapport leidt die afweging tot een oordeel:
gegrond of niet gegrond.

Tabel 7 Oordeel Nationale ombudsman in rapporten
Oordeel

Gegrond
Deels gegrond
Niet gegrond
Geen oordeel
Totaal

2011

2012

aantal

%

aantal

%

204
91
72
12
379

53,8
24
19
3,2
100

113
45
44
7
209

54,1
21,5
21,1
3,3
100

In 158 rapporten uit 2012 luidde het oordeel van de Nationale
ombudsman deels of volledig gegrond. Dit betekent dat de Nationale
ombudsman de indiener van een klacht over de overheid in een
aanzienlijk deel van de gevallen (76%) waarin een schriftelijk onderzoek is
ingesteld gedeeltelijk of geheel gelijk heeft gegeven.
3.4 Onderwerp van klachten
Een behoorlijke overheid is een overheid die open en duidelijk, respectvol,
betrokken en oplossingsgericht, en eerlijk en betrouwbaar is. Dit zijn de
kernwaarden die de Nationale ombudsman hanteert bij de beoordeling
van klachten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

43

Tabel 8 Kernwaarden in rapporten in aantallen
Open en duidelijk
Transparant, goede informatieverstrekking, luisteren naar de
burger, goede motivering
Oordelen
behoorlijk
niet behoorlijk

76
14%
86%

Respectvol
Respecteren van grondrechten, bevorderen van actieve
deelname door de burger, fatsoenlijke bejegening, fair play,
evenredigheid, bijzondere zorg
Oordelen
behoorlijk
niet behoorlijk

77
45%
55%

Betrokken en oplossingsgericht
Maatwerk, samenwerking, coulante opstelling, voortvarendheid,
de-escalatie
Oordelen
behoorlijk
niet behoorlijk

27
11%
89%

Eerlijk en betrouwbaar
Integriteit, betrouwbaarheid, onpartijdigheid, redelijkheid,
goede voorbereiding, goede organisatie, professionaliteit
Oordelen
behoorlijk
niet behoorlijk

112
46%
54%

In hoofdstuk twee staan voorbeelden beschreven van de bijbehorende
casuïstiek.
3.5 Aanbevelingen
Naast behoorlijkheidsoordelen bevatten rapporten vaak een of meer
aanbevelingen. Een aanbeveling kan erop gericht zijn om een (materiële)
oplossing of herstel van vertrouwen te bewerkstelligen in een individueel
geval. Ook kan een aanbeveling tot doel hebben om klachten in de
toekomst te voorkomen.

Tabel 9 Aanbevelingen

Aantal rapporten met aanbeveling1
Opgevolgde aanbevelingen2

2011

2012

129
90%

78
92%

1
In 2011 en eerdere jaren stond in het verslag het totaal aantal aanbevelingen opgenomen in
rapporten. Met andere woorden: in de telling werd er rekening mee gehouden dat één rapport
meer dan één aanbeveling kan bevatten. Omdat het genereren van deze gegevens handmatig
moet gebeuren en daardoor erg tijdsintensief is, is er in dit verslag vanuit overwegingen van
efficiency voor gekozen het aantal rapporten te vermelden waarin aanbevelingen zijn gedaan.
Hierdoor is het aantal aanbevelingen in 2012 lager dan in eerdere jaren.
2
De reacties op aanbevelingen kunnen betrekking hebben op rapporten uit hetzelfde jaar of uit
eerdere jaren; de percentages zijn indicatief, onder meer vanwege de tijd tussen het uitbrengen
van een aanbeveling en de reactie daarop.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

44

3.6 Doorlooptijden
De Nationale ombudsman vindt dat de overheid voortvarend te werk
moet gaan. Ook in het eigen werk blijven medewerkers van de Nationale
ombudsman streven naar zo kort mogelijke doorlooptijden. In 2012 is
wederom een verbetering ten opzichte van het voorgaande jaar gerealiseerd. Gemiddeld is de doorlooptijd afgenomen van 43 dagen in 2011
naar 40 dagen in 2012.

Tabel 10 Gemiddelde doorlooptijd van de behandeling van klachten (in kalenderdagen)

Nationale ombudsman niet bevoegd
Nationale ombudsman bevoegd
Informatie of doorverwijzing
In onderzoek genomen1
Interventie
Bemiddeling
Onderzoek met rapport
(in maanden)
Onderzoek met brief
(in maanden)
Tussentijds opgelost of
beëindigd
1

2011

2012

12

13

31
90

29
71
42
157

47
175

11

10

6

6

132

76

Dit is een gewogen gemiddelde.

Ondanks de stijging van het aantal klachten is de organisatie erin
geslaagd de gemiddelde doorlooptijd verder te laten afnemen. Dit is
vooral te danken aan de inzet van een nieuwe werkwijze: het direct
aanpakken. Bij het direct aanpakken probeert de Nationale ombudsman zo
veel mogelijk het probleem van de burger direct op te lossen. Burgers die
bellen met een klacht die de Nationale ombudsman in behandeling kan
nemen, worden direct doorverbonden met een van de onderzoekteams. In
2012 zijn 1.915 klachten op deze manier ingediend. Deze klachten zijn
gemiddeld binnen 18 dagen afgehandeld.
3.7 Klachten over (medewerkers van) de Nationale ombudsman
Het Bureau Nationale ombudsman krijgt hoge waarderingscijfers van
burgers over de dienstverlening. Toch worden er ook klachten ingediend
over (medewerkers van) het bureau. Een blijk van ongenoegen over een
onderzoeksbeslissing wordt niet als klacht, maar als herzieningsverzoek
aangemerkt. Bij verzoeken om herziening wordt ook bezien welke rol het
bureau speelde bij het ontstaan van de onvrede van betrokkene. In 2012
zijn 87 herzieningsverzoeken behandeld. Twee daarvan zijn toegewezen,
de overige zijn niet gehonoreerd.
Bij klachten worden principes van conflicthantering gebruikt volgens de
ombudsmethode. In de regel wordt snel persoonlijk contact opgenomen
met de klager. Zo wordt geprobeerd de klacht in overleg met de klager
vlot op te lossen. Vaak lukt dat ook, bijvoorbeeld door excuus aan te
bieden of door een toezegging te doen. In 2012 zijn 43 klachten geregistreerd (2011: 42).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

45

Tabel 11 Overzicht behandeling interne klachten 2012
Aard klacht

Aantal

Gegrond

Niet
gegrond

N.v.t. of
geen
oordeel

In
behandeling

Behandelingsduur
Nakomen toezegging
Bejegening
Informatieverstrekking
Administratieve zorgvuldigheid
Administratieve organisatie
Diversen

18
3
3
4
4
3
8

14
2
1
2
2
2
3

2
1
–
–
–
–
3

2
–
2
2
1
1
1

–
–
–
–
1
–
1

Totaal

43

26

6

9

2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

46

4 BEDRIJFSVOERING
4.1 Missie en visie
De Nationale ombudsman is een Hoog College van Staat en onafhankelijk.
De Nationale ombudsman is gericht op het effectief oplossen van
problemen tussen burgers en de overheid door steeds een verbinding te
leggen tussen rechtmatigheid en behoorlijkheid. Het voortdurend
ontwikkelen van deze behoorlijkheid is een belangrijk uitgangspunt. Wat
geldt voor het functioneren van overheidsinstanties is bij uitstek van
toepassing op de eigen werkwijze en organisatie. Het organisatie- en
personeelsbeleid zijn gericht op dienstverlening, gerichte beïnvloeding,
professionaliteit, transparantie en kennisdeling.
Klachten burger
De verwachting dat er in 2012 meer klachten op de Nationale ombudsman
zouden afkomen, is waarheid geworden. Het aantal klachten is bijna 10%
gestegen. Oorzaken zijn:
• de recessie (meer klachten van financiële aard);
• het bureau heeft er taken bij gekregen (de klachtbehandeling voor de
openbare lichamen van Caribisch Nederland, de Veteranenombudsman en een uitbreiding van het aantal aangesloten gemeenten);
• sommige overheidsorganisaties behandelen (nog steeds) hun
eerstelijnsklachten ontoereikend.
Direct aanpakken
In 2012 is geïnvesteerd in het ontwikkelen en implementeren van het
direct aanpakken binnen de klachtbehandeling van de Nationale
ombudsman. Bij het direct aanpakken lost de Nationale ombudsman zo
veel mogelijk het probleem van de burger direct op. De aanpak is
informeel (liefst mondeling) en oplossingsgericht. In iedere fase van de
klachtbehandeling is het persoonlijk contact erop gericht te achterhalen
waar het de verzoeker werkelijk om te doen is. Daarbij wordt de burger
actief betrokken bij de behandeling van zijn klacht.
Structureel aanpakken
Het behandelen van klachten alleen is niet genoeg. Het voorkomen ervan
is zeker zo belangrijk. Daarom is in 2012 ook geïnvesteerd in «de
structurele aanpak». Vaker voorkomende problemen worden geanalyseerd en bezien op structurele oorzaken. Hierna kan een onderzoek of
structurele aanpak met rapportage worden gestart.
Om alle signalen over de relatie burger-overheid sneller te verzamelen is
een «redactie» bij de Nationale ombudsman ingesteld. De Redactie is een
overleg waar snel en brainstormend wordt ingespeeld op de actualiteit,
signalen en klachten uit de teams of uit het frontoffice. Bekeken wordt of
er bijvoorbeeld (structureel) onderzoek naar gedaan moet worden, of dat
een ander instrument zich hiervoor leent, zoals een extern optreden van
de ombudsman, het schrijven van een column, etc.
Ombudsplein
In 2012 is gestart met de voorbereiding van de inrichting van het
Ombudsplein. Het Ombudsplein wordt de virtuele en fysieke omgeving
voor het verkrijgen van informatie over de relatie tussen burger en
overheid, het indienen van klachten en het afgeven van signalen. Met het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

47

inrichten van een Ombudsplein (inclusief website) wil de Nationale
ombudsman:
• de dienstverlening aan de burger nog beter maken;
• de Nationale ombudsman neerzetten als dé logische partner voor
burger en overheid waar het gaat om de relatie burger-overheid;
• nog beter zicht krijgen op openbaar bestuur in Nederland (waar gaat
het goed en waar niet);
• bijdragen aan de samenhang in de interne dienstverlening, zowel naar
de burgers als de overheid en andere doelgroepen.
Verandering binnen de teams
In 2012 is ervoor gekozen de structurele aanpak te integreren in de
onderzoeksteams en een verbinding te leggen met het strategisch beleid
van de organisatie. Tegelijk is gekozen voor een indeling van de onderzoeksteams op basis van gebeurtenissen en thema’s in plaats van de
instantie waar de klacht over gaat. Deze indeling maakt dat structurele en
ketenproblemen eerder zichtbaar worden en tevens is hiermee een
efficiencywinst behaald doordat het aantal onderzoeksteams en
teamleiders is teruggebracht van zeven naar vijf.
Digitalisering
In 2012 is veel aandacht en tijd besteed aan de voorbereiding van de
digitalisering van de dossiers van de Nationale ombudsman met als
resultaat dat de organisatie in 2013 alle klachten op basis van digitale
dossiers zal behandelen.
Efficiencymaatregelen
De organisatie heeft verschillende efficiencymaatregelen getroffen, zoals
het verminderen van het aantal leidinggevenden, de digitalisering van het
primair proces en het verder verbeteren van (het beheer van) de
processen en het projectmatig werken.
Reflectie en integriteit
Reflectie op onze eigen interventies richting de overheid en op onze rol in
de maatschappij is een voortdurend proces. Het jaar 2012 stond verder in
het teken van het geven en ontvangen van feedback. Van iedere
medewerker en iedere leidinggevende is gevraagd dat hij of zij bereid en
in staat is om consequent feedback als methode van professionaliteitsverbetering te omarmen. De methode direct aanpakken en feedback van
verzoekers vragen zijn twee pijlers van de manier van werken van de
Nationale ombudsman. Ook omgang met ambtenaren en overheidsinstanties is gebaseerd op de methode van feedback.
De Nationale ombudsman reflecteert op basis van de uitgangspunten van
de behoorlijkheid op de dagelijkse praktijk van overheidsinstanties. Het
perspectief van de burger staat daarbij centraal.
Internationale activiteiten
De Nationale ombudsman vindt het belangrijk andere landen te ondersteunen bij het opzetten of versterken van een ombudsinstituut, klachtrecht en/of klachtbehandeling. De middelen hiervoor zijn beperkt. In 2012
is de Nationale ombudsman een samenwerkingsproject aangegaan met
de ombudsman van Jordanië. In voorbereiding zijn samenwerkingsprojecten met Oeganda en Indonesië. Uitgangspunt voor het honoreren van
aanvragen uit het buitenland is de lijst met landen die genoemd worden
in het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid van Buitenlandse Zaken. De
kosten moeten extern kunnen worden gefinancierd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

48

In november 2012 is de Nationale ombudsman benoemd tot president van
de IOI European Region. Het International Ombudsman Institute is
verantwoordelijk voor het opzetten van samenwerkingsverbanden, het
organiseren van werkgroepen en de ondersteuning van het ombudsmaninstituut in het algemeen. Als voorzitter van de Europese regio neemt
Brenninkmeijer deel aan de World Board van de IOI.
4.2 Financiën

Tabel 12 Begroting en realisatie
Bedragen x € 1.000

20111

2012

Uitgaven Ontvangsten
Vastgestelde ontwerpbegroting
Aanvullende begrotingen
Totale begroting
Realisatie
Verschil

16.028
1.185
17.213
16.618
595

39
1.750
1.789
2.310
521

Uitgaven Ontvangsten
15.657
1.353
17.010
16.601
409

1.789
580
2.369
2.255
– 114

1
De cijfers van 2011 zijn gecorrigeerd t.o.v. het jaarverslag van 2011, omdat de financiële
afsluiting later plaatsvindt dan de oplevering van gegevens t.b.v. het jaarverslag.

In tabel 12 zijn de bedragen opgenomen van de begroting en de realisatie
van het bureau Nationale ombudsman voor 2011 en 2012. Dit is inclusief
de uitvoering van de taken van de Kinderombudsman en de klachtbehandeling voor de decentrale overheden.
Vanaf 2012 is structureel budget toegevoegd voor de uitvoering van de
taken van de Veteranenombudsman (€ 0,3 miljoen). De besluitvorming
hierover vindt echter pas in 2013 plaats. Daarnaast is het Adviespunt
Klokkenluiders als zelfstandig onderdeel gehuisvest bij de Nationale
ombudsman.
De totale uitgaven (€ 16,6 miljoen) bestaan voor 74% uit salariskosten en
26% uit overige kosten ten behoeve van de inzet van medewerkers en
materiële kosten.
4.3 Personeel
In 2012 is veel aandacht geschonken aan het organiseren van interne
trainingen die de dienstverlening verbeteren en aansluiten op de
ontwikkelingen in de organisatie, zoals trainingen gericht op het direct
aanpakken, beleidsbeïnvloeding en het geven en ontvangen van feedback.
Ter voorbereiding op de digitalisering is geïnvesteerd in RSI-preventie en
diverse computertrainingen.
Verder zijn in 2012 voorbereidingen getroffen voor de invoering in 2013
van het functiegebouw Rijk bij de Nationale ombudsman.
4.3.1 Substituten
Op 26 september 2012 heeft de Tweede Kamer de substituutombudsmannen Frank van Dooren, Addie Stehouwer en Kinderombudsman Marc Dullaert voor een nieuwe ambtstermijn van zes jaar
beëdigd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

49

4.3.2 Formatie en bezetting
In tabel 13 is de streefbezetting en de gemiddelde bezetting bij de
Nationale ombudsman in 2011 en 2012 weergegeven.

Tabel 13 Streefbezetting en werkelijke gemiddelde bezetting in fte’s (exclusief
ambtsdragers)

Streefbezetting
Gemiddelde bezetting

2011

2012

151
146

151
146

Gemiddeld waren in 2012 146 fte in dienst bij de Nationale ombudsman.
Dit is inclusief het team voor de Kinderombudsman.
4.3.3 In- en uitstroom

Tabel 14 In- en uitstroom personeel in aantal medewerkers (exclusief ambtsdragers)

Instroom
Uitstroom

2011

2012

12
7

9
13

De medewerkers die zijn uitgestroomd waren gemiddeld vier jaar in
dienst.

Tabel 15 Leeftijdsopbouw personeel (exclusief ambtsdragers)

2011
2012

20–30

30–40

40–50

50–60

60–65

10
7

48
45

60
61

37
40

13
11

Van de medewerkers is 68% 40 jaar of ouder, dit onderstreept de behoefte
aan levensfasebewust personeelsbeleid dat in 2012 is opgestart.
4.3.4 Bezetting vrouwen/mannen

Tabel 16 Aantal vrouwen en mannen in dienst (exclusief ambtsdragers)

Vrouwen
Mannen

2011

2012

124 (74%)
44 (26%)

118 (72%)
46 (28%)

Het percentage vrouwen binnen de organisatie blijft hoog, ook in het
management.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

50

4.3.5 Ziekteverzuim
Het gemiddelde ziekteverzuim is in 2012 gestegen naar 7,2%. De stijging
van het ziekteverzuimpercentage is aanleiding een onderzoek te laten
instellen naar de achterliggende oorzaken van het verzuim. Dit onderzoek
wordt in 2013 uitgevoerd. Een eerste interne analyse op het veelvuldig en
kortdurende verzuim wijst op twee mogelijke oorzaken. De eerste is de
stijging en de aard van het aantal ontvangen klachten. De stijging is al in
het vierde kwartaal van 2011 ingezet. Daarbij komt dat de klachten steeds
vaker een spoedeisend en financieel karakter hebben. Deze twee factoren
leiden tot een hogere belasting. Op langere termijn heeft dit geleid tot een
hoger werkgerelateerd ziekteverzuim. Daarnaast is de samenstelling van
het personeelsbestand zodanig, dat de combinatie werk en privé in
sommige levensfases tot een overbelasting leidt. In 2012 is gestart met
het opstellen van een levensfasebewust personeelsbeleid om onder
andere bewustwording op dit gebied te vergroten.
4.3.6 Bezetting loonschalen (m/v)
De bezetting van de loonschalen bij de Nationale ombudsman concentreert zich voor een groot deel in loonschaal 11. In deze schaal is de
grootste functiegroep, onderzoeker/klachtbehandelaar, ingeschaald.

Tabel 17 Bezetting loonschalen (exclusief ambtsdragers)

2011 Vrouw
Man
Totaal
2012 Vrouw
Man
Totaal

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

0
0
0
0
0
0

17
4
21
15
4
19

1
0
1
0
0
0

4
0
4
3
0
3

9
2
11
9
3
12

11
2
13
9
3
12

7
3
10
5
2
7

48
21
69
50
20
70

14
4
18
12
5
17

9
6
15
11
7
18

3
0
3
3
0
3

0
2
2
0
2
2

0
0
0
0
0
0

0
0
0
0
0
0

1
0
1
1
0
1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 539, nr. 2

51