Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

32 528

Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in
verband met verruiming van de bevoegdheden in
het kader van het vreemdelingentoezicht

Nr. 6

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 30 januari 2012
Met belangstelling heb ik kennis genomen van het verslag van de
algemene commissie voor Immigratie en Asiel inzake dit voorstel van wet.
Ik ben verheugd dat de doelstellingen van het wetsvoorstel breed worden
onderschreven. De vragen van de verschillende fracties noopten tot een
zorgvuldige bestudering van dit door het vorige kabinet ingediende
voorstel. Dit heeft mede geleid tot een nota van wijziging. Hierom, en
vanwege prioriteit van de maatregelen van het Regeerakkoord en
implementatie van de Terugkeerrichtlijn is er een ongebruikelijk lange
periode verstreken tussen het verslag van uw Kamer en deze nota naar
aanleiding van het verslag, hetgeen ik betreur. Bij de beantwoording van
de gestelde vragen is de indeling van het verslag zo veel mogelijk
aangehouden. Waar dit de duidelijkheid ten goede komt, is een aantal
vragen tezamen beantwoord. Ik wijs u erop dat ik tegelijkertijd met de
nota naar aanleiding van het verslag een nota van wijziging heb
ingediend. Waar van belang, zal ik naar deze nota van wijziging verwijzen.
1. Huidig wettelijk kader
De leden van de PvdA-fractie en de leden van de D66-fractie vragen om
een nadere onderbouwing van het probleem dat met dit wetsvoorstel
wordt bestreden. Het wetsvoorstel heeft als doel de vaststelling van de
identiteit van vreemdelingen in het kader van vreemdelingentoezicht te
verbeteren. De identiteitsbepaling is aldus van wezenlijk belang voor het
functioneren van de vreemdelingenketen in zijn geheel. De meerwaarde
van het onderhavige wetsvoorstel is vooral gelegen in de omstandigheid
dat de in het kader van toezicht verkregen informatie omtrent de identiteit
van een vreemdeling zonder rechtmatig verblijf niet enkel in het kader van
het toezicht kunnen worden gebruikt, maar ook in alle andere ketenprocessen ter uitvoering van het vreemdelingenbeleid. De vaststelling van de
identiteit is van belang voor het bepalen van zijn verblijfsrechtelijke status.
Indien blijkt dat de vreemdeling geen verblijfsrecht heeft, is de vaststelling
van de identiteit van belang voor het doelmatig inzetten op terugkeer van
de vreemdeling naar het land van herkomst. Een vreemdeling die het
terugkeerproces frustreert en niet meewerkt aan zijn uitzetting, maakt het

kst-32528-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 528, nr. 6

1

de Nederlandse overheid vaak een stuk lastiger om tot uitzetting over te
gaan. Als de vreemdeling wel een identiteits- of reisdocument heeft, maar
deze niet overlegt, of als de vreemdeling geen reis- of identiteitsdocumenten heeft, kan pas tot uitzetting over worden gegaan nadat er een
vervangend reisdocument (een zogenaamde laissez-passer) wordt
verkregen van de autoriteiten van het betreffende land van herkomst.
In de praktijk worden knelpunten ervaren bij de vaststelling van de
identiteit van de vreemdeling. Op grond van artikel 53 Vreemdelingenwet
2000 mag er worden binnengetreden in een woning zonder toestemming
van de bewoner, indien er op grond van feiten en omstandigheden, naar
objectieve maatstaven gemeten, een redelijk vermoeden bestaat dat daar
een vreemdeling verblijft die geen rechtmatig verblijf heeft. Het begrip
«binnentreden» is beperkter dan het begrip «doorzoeken». Zo mogen er
geen laden of kasten worden doorzocht. Ook mag er geen sprake zijn van
het doorzoeken van tassen die in de woning aanwezig zijn.
Ten aanzien van het binnentreden in de woning wordt ervaren dat de
vreemdeling in veel gevallen zijn documenten niet bij zich draagt maar dat
wordt vermoed dat er wel identiteitsdocumenten in de woning aanwezig
zijn. Een beperkte doorzoeking van bijvoorbeeld de aanwezige sporttas, of
het onderzoeken van de systeemplafonds, zou in die gevallen aldus
kunnen leiden tot een eenvoudige identiteitsvaststelling. Een effectief
vreemdelingentoezicht is gebaat bij het kunnen doorzoeken van de ruimte
op de aanwezigheid van documenten waaruit de identiteit kan worden
afgeleid. Ook hiervoor biedt het huidige wettelijke kader geen grondslag.
Ten aanzien van de in bewaring gestelde vreemdeling voorziet het
wettelijk kader niet in het doen van onderzoek aan het lichaam of de
kleding, of aan andere zaken van de vreemdeling wanneer de vreemdeling
in bewaring is gesteld.1 Dit, terwijl een dergelijk onderzoek wel mogelijk is
bij de staandehouding, en een dergelijk onderzoek in meer gevallen zou
kunnen leiden tot een identiteitsvaststelling.
In dit voorstel van wet, inclusief ingediende nota van wijziging, gaat het
om een verruiming van reeds bestaande bevoegdheden. Het voorstel
regelt een drietal te onderscheiden bevoegdheden:
1. De bevoegdheid tot doorzoeken van de woning zonder toestemming
van de bewoner na het betreden van een woning en aldaar een
vreemdeling staande te hebben gehouden wiens identiteit niet
onmiddellijk kan worden vastgesteld;
2. De bevoegdheid elke bij een onderneming behorende ruimte te
betreden en te doorzoeken indien een staande gehouden vreemdeling
wiens identiteit niet onmiddellijk kan worden vastgesteld, in die
onderneming werkzaam is en een bij de onderneming behorende
ruimte als woning gebruikt; en
3. De bevoegdheid tot het doen van onderzoek aan kleding en lichaam
van een in bewaring gesteld persoon, alsmede zaken van deze persoon
te doorzoeken voor zover dit noodzakelijk is voor het verkrijgen van
informatie omtrent de identiteit, nationaliteit en verblijfsrechtelijke
positie van de betreffende vreemdeling.
De drie genoemde bevoegdheden bieden ruimte om te komen tot een
effectievere identiteitsvaststelling. De verwachting is dat deze bevoegdheden zullen leiden tot meer gevallen waarin de identiteit van de
vreemdeling kan worden vastgesteld.

1
Rechtbank ’s-Gravenhage, 7 april 2008,
LJN: BD0612, Rechtbank ’s-Gravenhage,
10 september 2008, LJN: BF0902, Rechtbank
’s-Gravenhage, 24 oktober 2008, LJN: BG3344.

Daarnaast vragen de leden van de PvdA-fractie hoe groot de huidige
groep vreemdelingen is waarop dit wetsvoorstel betrekking heeft en of de
wet, en de mogelijke uitvoering daarvan, zich richt tot illegalen of op
uitgeprocedeerde vreemdelingen (regulier/asielzoekers) die eerder om
verblijf hebben verzocht. Het aantal in Nederland verblijvende illegale

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 528, nr. 6

2

vreemdelingen is niet met zekerheid vast te stellen. Het Wetenschappelijk
Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het ministerie van
Veiligheid en Justitie heeft op 21 juni 2011 het rapport «Schattingen
illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen 2009» opgeleverd. Het
WODC schat dat in Nederland in 2009 zo’n 97 145 vreemdelingen illegaal
in Nederland verbleven. De uitvoering van deze wet richt zich in beginsel
op deze groep vreemdelingen. Hieronder vallen ook vreemdelingen die
eerder rechtmatig verblijf hebben gehad of uitgeprocedeerd asielzoeker
zijn, maar die op het moment van aanwending van bevoegdheden (op
grond van feiten en omstandigheden, naar objectieve maatstaven
gemeten, een redelijk vermoeden bestaat dat zij) illegaal in Nederland te
verblijven.
De leden van deze fractie vragen zich voorts af hoeveel vreemdelingen
niet terugkeren en waar deze verblijven. Dit valt buiten het bestek van dit
wetsvoorstel. Het wetsvoorstel betreft een verruiming van toezichtbevoegdheden, en beoogd niet direct gevolgen te hebben voor het aantal
vreemdelingen dat niet terugkeert, behoudens de hierboven opgemerkte
doelstelling om met behulp van deze toezichtsbevoegdheden de identiteit
van de vreemdeling beter te kunnen vaststellen.
Voorts vragen de leden van de PvdA-fractie hoe vaak in de huidige situatie
vreemdelingen die niet rechtmatig in Nederland verblijven worden,
staande gehouden bij hun woning. Deze leden vragen de regering tevens
aan te geven in welke situaties vreemdelingen thuis staande worden
gehouden.
Zoals in de toelichting op het wetsvoorstel reeds is aangegeven zal de
uitbreiding van het doorzoeken van de woning waar is binnengetreden
zich voordoen als de identiteit van de aangetroffen persoon niet direct kan
worden vastgesteld. In 2010 is in ongeveer 780 gevallen binnengetreden
en kon in ongeveer 165 gevallen, dit is 20%, de identiteit niet worden
vastgesteld. In deze gevallen zou er dus aanleiding kunnen bestaan om de
woning te doorzoeken naar documenten ter vaststelling van de identiteit.
Van de bevoegdheid tot doorzoeken zijn geen cijfers, omdat dit een
nieuwe bevoegdheid is. De in dit wetsvoorstel voorgestelde bevoegdheid
tot onderzoek aan kleding, lichaam en zaken van een persoon die in
vreemdelingenbewaring is gesteld, heeft uiteraard slechts gevolgen voor
die personen die in bewaring zitten en van wie de identiteit niet bekend is.
In 2010 stelden de VP en de KMar tijdens hun toezichtsactiviteiten
respectievelijk 7980 vreemdelingen in bewaring. In het eerste halfjaar van
2011 ging het om respectievelijk 2890 en 300 vreemdelingen, tezamen
31901. In niet al deze zaken zal aanleiding zijn om onderzoek aan kleding,
lichaam en zaken te verrichten gedurende de bewaring. Wel zal de
mogelijkheid bestaan deze bevoegdheid aan te wenden.

1
Uit de rapportage Vreemdelingenketen
(19 637, nrs. 1443 en 1473) blijkt dat in 2010 de
instroom in vreemdelingenbewaring bij DJI in
2010 uit ongeveer 7810 vreemdelingen
bestond en in het eerste halfjaar van 2011 uit
ongeveer 3220 vreemdelingen. Dit is minder
dan de som van de aantallen die hier worden
genoemd. Dit komt onder meer omdat een
gedeelte van de in bewaringgestelden niet
lang genoeg in bewaring zit om ze fysiek over
te dragen aan DJI.

Daarnaast willen de leden van de PvdA-fractie graag weten hoeveel
uitgeprocedeerde vreemdelingen er zijn die geen identiteitsdocumenten
(zeggen te) hebben. Ook willen de leden van de PvdA-fractie graag weten
welke andere aanwijzingen er mogelijk zijn dat uitgeprocedeerde
vreemdelingen, van wie de identiteit niet kan worden vastgesteld,
identiteitsdocumenten achterhouden. Het is niet mogelijk om deze vraag
van de leden van de PvdA te beantwoorden. De categorie «uitgeprocedeerde asielzoekers» is geen afgebakende categorie. Er kan op grond van
bestaande registraties van de verschillende diensten in de vreemdelingenketen niet worden afgeleid hoeveel uitgeprocedeerde vreemdelingen
zeggen geen identiteitsdocumenten te hebben. Om dezelfde reden kan de
vraag van de leden van de PvdA-fractie hoe vaak het voorkomt dat in een
later stadium dan bij de aanmelding bij asielzoekers (of andere uitgeprocedeerde vreemdelingen) alsnog identiteitsdocumenten worden aangetroffen en of dit op grote schaal voorkomt, niet worden beantwoord.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 528, nr. 6

3

Daarbij speelt nadrukkelijk mee dat deze feiten, wanneer zij zich voordoen,
juist worden achtergehouden voor de overheid. Uit eerdere ervaringen
blijkt wel dat het incidenteel voorkomt dat vreemdelingen van wie bekend
was dat zij stelden geen documenten te hebben, deze op een later
moment wel door hen werden overgelegd in vreemdelingenbewaring of
bij het indienen van een aanvraag om verblijf.
De leden van de CDA-fractie vragen of de vereisten van artikel 10 van de
Wet op het binnentreden gelden indien de politieambtenaar zonder
toestemming van de bewoner een woning is binnengetreden, en of er
aanvullende eisen aan het verslag worden gesteld. In aanvulling op
artikel 10 van de Algemene wet op het binnentreden vermeldt het
schriftelijke verslag op welke gronden werd aangenomen dat het
binnentreden redelijkerwijs noodzakelijk was voor de tijdelijke inbewaringneming van reis- of identiteitspapieren, alsmede de in artikel 53a,
eerste lid, van de Vw2000 bedoelde zaken die tijdelijk in bewaring zijn
genomen. Deze extra vereisten met betrekking tot de verslaglegging zijn
opgenomen in het wetsvoorstel om willekeur bij de uitoefening van de
bevoegdheid tot doorzoeking te voorkomen. Dit kan leiden tot een
toename van administratieve lasten voor de uitvoeringsinstanties, doch
deze acht ik gering, omdat reeds een schriftelijk verslag dient te worden
gemaakt van het binnentreden zelf.
Indien de vreemdeling niet zelf beroep heeft ingesteld tegen vreemdelingenbewaring dient de minister een kennisgeving aan de rechtbank te
sturen, welke dan wordt behandeld als een door de vreemdeling ingesteld
beroep. Dit beroep strekt tevens tot een verzoek om schadevergoeding.
Voornoemde leden vragen waarom dit «automatisme» in artikel 94, eerste
lid, van de Vw2000 is ingebracht. De bepaling dat het beroep tevens strekt
tot een verzoek om schadevergoeding is in 2003 bij amendement van het
lid K.G. de Vries (PvdA) (Kamerstukken II 2002/2003, 28 630, nr. 10)
voorgesteld bij de wijziging van de Vreemdelingenwet 2000. Uit de
toelichting op het amendement is op te maken dat het «automatische»
verzoek om schadevergoeding er toe dient om te voorkomen dat in geval
van gegrondverklaring van het hoger beroep de betrokkene zich
vervolgens, na afloop van de procedure, zich nogmaals tot de minister
zou moeten wenden met een zelfstandig schadeverzoek.
2. Doorzoeking in woningen en in bij een onderneming behorende
ruimte
De leden van de VVD-fractie, de leden van de PVV-fractie en de leden van
de CDA-fractie vragen of de bevoegdheid tot binnentreden en doorzoeken
van de woning ook kan worden uitgebreid naar de situatie dat de
vreemdeling op straat is staande gehouden. Ik begrijp de zorg van de
leden van de PVV-fractie, VVD-fractie en CDA-fractie ten aanzien van door
vreemdelingen gepleegde identiteit- en documentfraude. Het
uitgangspunt van dit kabinet is dat illegaal verblijf en identiteitsfraude
dienen te worden bestreden en terugkeer naar het land van herkomst van
illegalen, al dan niet gedwongen, prioriteit heeft. Dit rechtvaardigt echter
niet zonder meer een verdere uitbreiding van toezichtsbevoegdheden. Het
is niet wenselijk om de bevoegdheid tot binnentreden zonder
toestemming van de bewoner te verruimen in de situatie dat de vreemdeling elders dan in een woning of werkend in een onderneming,
bijvoorbeeld op straat, staande wordt gehouden. Het is immers geenszins
zeker dat de vreemdeling de bevoegde autoriteiten zal leiden naar de
eigen woning. De kans dat bij staandehouding op straat ten onrechte
inbreuk wordt gemaakt op het huisrecht en de privacy van derden is a
priori hierbij ook groter dan bij de in dit wetsvoorstel voorgestelde
bevoegdheden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 528, nr. 6

4

De leden van de VVD-fractie vragen wanneer de gedane ervaringen met
het wetsvoorstel zullen worden meegewogen met betrekking tot een
uitbreiding van de bevoegdheid tot binnentreden. Om een goed beeld te
kunnen vormen van de gevolgen van deze uitbreiding zal enige tijd
ervaring moeten worden opgedaan. Vervolgens kan worden bezien of
uitbreiding noodzakelijk is.
De leden van de PvdA-fractie vragen of alleen documenten of ook andere
mogelijk sporen die een aanwijzing kunnen zijn voor de identiteit
voorwerp van onderzoek kunnen zijn in dit wetsvoorstel. Zij vragen in dit
kader of de regering een uitputtende lijst kan geven van zaken die naar
verwachting zullen worden aangetroffen en of de bevoegde ambtenaren
ook bevoegd zijn om dit soort zaken in beslag te nemen. Alle zaken
waaruit de identiteit van de vreemdeling met een redelijke mate van
zekerheid kan worden afgeleid kunnen tijdelijk in bewaring worden
genomen door ambtenaren belast met de grensbewaking en de ambtenaren belast met het toezicht op vreemdelingen. In de toelichting bij de
nota van wijziging heb ik aangegeven waarom ik «documenten» als te
beperkend beschouw en daarom heb uitgebreid naar «zaken». Tijdelijke
inbewaringneming houdt in dat de bevoegde ambtenaren de documenten
zo lang onder zich mogen houden als noodzakelijk is voor het vaststellen
van de identiteit. Het is onmogelijk om een uitputtende lijst te maken,
omdat er tal van verschillende zaken zullen zijn waaruit de identiteit met
een redelijke mate van zekerheid kan worden afgeleid. Men denke hierbij
aan bijvoorbeeld een lidmaatschapspas van een casino of een telefoon.
Wel staat vast dat het hierbij niet gaat om «sporen» als bedoeld in de zin
van vingerafdrukken of DNA. Dit zou het wettelijke begrip «zaken» te zeer
oprekken.
De leden van de PVV-fractie vragen aan te geven aan welke grenzen de
doorzoeking in de praktijk gebonden zal zijn Ook de CDA-fractie vraagt
naar wat een beperkte doorzoeking inhoudt. De doorzoeking blijft beperkt
tot handelingen die redelijkerwijs geen substantiële schade aanrichten
aan de ruimte of aan zaken die zich in de ruimte bevinden. De uitoefening
van de bevoegdheid is voorts gebonden aan de eisen van proportionaliteit
en noodzakelijkheid. Dit impliceert niet dat er niet grondig te werk wordt
gegaan. Bij de doorzoeking kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het
doorzoeken van een in de ruimte aanwezige tas, het in kasten kijken en
het openen van lades, het optillen van een matras of het doorzoeken van
systeemplafonds. In voorkomende gevallen is het aan de rechter om de
grenzen van de doorzoeking te bepalen. Dat hierbij minder ver kan
worden gegaan dan in het strafrecht hangt samen met de ernst van de
inbreuk op de rechtsorde die aan de uitoefening van de bevoegdheid ten
grondslag ligt. In het strafrecht is doorzoeking doorgaans beperkt tot
opsporing bij ernstige misdrijven. Dergelijke misdrijven maken een
dermate zware inbreuk op de rechtsorde dat bij de opsporing een inbreuk
op de rechten van de verdachte door middel van een ongelimiteerde
doorzoeking van de woning gerechtvaardigd is. Illegaal verblijf is, hoe
onwenselijk ook, niet op een lijn te stellen met dergelijke misdrijven. In de
nota van wijziging wordt het beperkte karakter van de doorzoeking nader
vormgegeven.
De leden van de PVV-fractie vragen voorts om te reageren op de stelling
dat het doel van de doorzoeking van de woning, te weten het vaststellen
van de identiteit van de betreffende vreemdeling, altijd zwaarder dient te
wegen dan een mogelijke inbreuk op de privacy. Ik ben van mening dat
deze weging genuanceerder ligt dan in de stelling is weergegeven. Elke
inperking van vrijheid in de vorm van algemene regels, en in de vorm van
concretisering van deze regels in feitelijk overheidshandelen, dient in een
rechtsstaat gelegitimeerd te worden. Dit geldt a fortiori voor regels die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 528, nr. 6

5

fundamentele rechten, zoals het recht op privacy, beperken. In dat kader
dient er altijd een belangenafweging plaats te vinden tussen het algemene
belang dat de maatregel beoogd te dienen, en het belang van het
respecteren van fundamentele rechten. De in dit wetsvoorstel gegeven
bevoegdheden zijn proportioneel naar het oordeel van de regering. Er is
een evenwicht gevonden tussen het belang van identiteitsvaststelling in
het kader van handhaving en opsporing en de voor een ieder die in
Nederland verblijft geldende rechten op privacy en respect voor de
persoonlijke levenssfeer en de woning. Juist met het oog op privacy is het
beperkte karakter van de bevoegdheid bij nota van wijziging nader
vormgegeven op het niveau van wet.
De beperking dient altijd te voldoen aan de vereisten van noodzakelijkheid
en proportionaliteit. Dit is niet verenigbaar met het uitgangspunt dat het
doel van de doorzoeking altijd zwaarder weegt dan de privacy van
betrokkenen. Ik wijs er in dit kader tevens op dat dit niet alleen de rechten
van de vreemdeling in kwestie door een verruiming van bevoegdheden
betreffen, maar ook de rechten van derden.
De leden van de CDA-fractie vragen waar het begrip «beperkte
doorzoeking» is omschreven, en of dit afdoende is. Het beperkte karakter
van de doorzoeking was in het oorspronkelijke voorstel vormgegeven in
de memorie van toelichting door de doorzoeking te beperken tot een
doorzoeking naar documenten. In de praktijk zou hieruit echter nauwelijks
een beperking volgen voor de handelingen die in het kader van de
doorzoeking kunnen worden gedaan, omdat deze documenten zich vrijwel
overal kunnen bevinden. De in de toelichting gegeven doelafbakening van
de doorzoeking zou in de praktijk hiermee onvoldoende zekerheid bieden
omtrent de grenzen van de bevoegdheid.
De vragen van de leden van deze fractie, en van andere fracties over het
beperkte karakter van de doorzoeking en de verhouding tot privacy van de
vreemdeling en andere betrokkenen hebben mij overtuigd van de
noodzaak om op niveau van wettekst gestalte geven aan het beperkte
karakter van de doorzoeking. Hierom heb ik voorgesteld bij nota van
wijziging om de doorzoeking te beperken tot handelingen die redelijkerwijs niet leiden tot substantiële schade aan de ruimte of aan zaken die
zich in de ruimte bevinden. Met deze beperking van de doorzoeking in de
nota van wijziging wordt op heldere wijze gestalte gegeven aan het
beperkte karakter van de doorzoeking op niveau van de wettekst zelf, en
biedt zowel de toezichthoudend ambtenaar als de vreemdeling meer
helderheid omtrent de grenzen van de bevoegdheid. Ik verwijs hiervoor
tevens naar de toelichting bij de nota van wijziging, waarin deze keuze
nader is toegelicht.
Voorts vragen de leden van de CDA-fractie naar de visie van de regering
naar zo ruim mogelijke bevoegdheden om de identiteit van de vreemdeling te kunnen achterhalen, gezien de passages in het regeerakkoord
over de verdere verbetering van de asielprocedure en de intensivering
van het terugkeer- en uitzetbeleid.
De passages in het regeerakkoord over identiteit van vreemdelingen
luiden als volgt:
«Het kabinet zal hiertoe de mogelijkheden voor een restrictief en selectief
migratiebeleid binnen de bestaande juridische kaders, waaronder het
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), zoveel mogelijk
benutten, zowel door voorstellen tot wet- en regelgeving als door
intensivering van controle, handhaving en uitvoering van bestaande
voorschriften, met inbegrip van nieuwe informatiesystemen, uitwisseling
van gegevens en technieken voor identiteitsvaststelling.» (p. 21)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 528, nr. 6

6

«Er wordt optimaal ingezet op het tegenwerpen van het ontbreken van
identiteitsgegevens bij ongedocumenteerde asielzoekers.» (p. 22)
«Bij de behandeling van de aanvraag voor asiel wordt fraude tegengegaan, onder meer door uitwisseling van informatie en nieuwe
technieken voor identiteitsvaststelling.» (p. 22)
De eerste passage heeft betrekking op technieken voor identiteitsvaststelling en op de vaststelling van de identiteit bij de instroom van
vreemdelingen. Hiertoe worden maatregelen genomen die los staan van
dit wetsvoorstel. Het onderhavige wetsvoorstel heeft betrekking op het
vreemdelingentoezicht. In het kader van vreemdelingentoezicht zijn geen
specifieke afspraken opgenomen in het regeerakkoord met betrekking tot
het uitbreiden van toezichtsbevoegdheden in het kader van de identiteitsvaststelling van vreemdelingen. Wel past dit voorstel in de algemene lijn
van het regeerakkoord vanwege de inzet op het achterhalen van de
identiteit van de vreemdeling. Voordat wordt overgegaan tot een verdere
verruiming van bevoegdheden zal meer vast dienen te staan over
effectiviteit, nut en noodzaak van een verruiming, en de mate waarin deze
maatregel een inbreuk is of kan zijn op de privacy van personen. Hierom
acht ik een verdere uitbreiding niet opportuun. Ik verwijs hierbij naar mijn
eerdere antwoord op de vraag van de leden van de PVV-fractie naar
verruiming van de bevoegdheden.
De leden van de SP-fractie en de D66-fractie vragen wat de verwachte
effectiviteit is van de voorgestelde wijzing, omdat vreemdelingen hun
documenten niet meer woning of bedrijf zullen bewaren. Het is op
voorhand niet uitgesloten dat vreemdelingen op deze bevoegdheden
zullen anticiperen, door bijvoorbeeld hun identiteitsdocumenten bij
derden af te geven. Hier kleven echter ook nadelen aan voor de vreemdeling in kwestie, omdat hij zich mogelijk in een afhankelijkheidspositie
zou kunnen brengen ten opzichte van degene aan wie hij zijn identiteitsdocumenten afgeeft. Het risico van anticipatie op de regels geldt
overigens voor elke vorm van vreemdelingentoezicht. Het is echter maar
de vraag of dit voor wat betreft de onderhavige bevoegdheden op
zodanige schaal zal gebeuren dat de bevoegdheid nutteloos zou zijn.
Hiervoor zijn thans geen aanwijzingen toe ten aanzien van de huidige
bevoegdheden in het kader van vreemdelingentoezicht. Er zal in de
praktijk worden bijgehouden of de bevoegdheid daadwerkelijk leidt tot
meer identiteitsvaststellingen.
Voorts stelt de SP-fractie dat de bevoegdheid tot machtiging voor
doorzoeking dient te berusten bij de rechter-commissaris. Het toekennen
van een bevoegdheid aan de rechter-commissaris in de Vreemdelingenwet ligt niet voor de hand. De rechter-commissaris heeft enkel een rol
in strafvordering en in faillissementsrecht, en heeft geen taken in het
kader van het vreemdelingentoezicht. Anders dan in het strafrecht, valt er
betrekkelijk weinig af te wegen in het kader van de doorzoeking. In het
strafrecht zal de rechter-commissaris zich een oordeel moeten vormen
over het doel van de doorzoeking (dat per onderzoek kan verschillen), de
noodzakelijkheid van de doorzoeking, mede in het licht van de ernst van
het misdrijf en de rechten van verdachte. Hier is noodzaak tot een
belangenafweging. Bij de bevoegdheid tot doorzoeking in het onderhavige wetsvoorstel gaat het echter om niet om een complexe belangenafweging: zodra er een redelijk vermoeden is dat in een ruimte een
vreemdeling woont van wie vermoed wordt dat hij geen verblijfsrecht
heeft, dan kan worden binnengetreden. Indien vervolgens de identiteit
niet komt vast te staan, dan kan de woning worden doorzocht. Het doel
van de doorzoeking is daarbij steeds hetzelfde: de vaststelling van de
identiteit van de vreemdeling. De voorwaarden om tot doorzoeking over
te gaan hebben een sterk feitelijk karakter, en de machtiging heeft dan ook

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 528, nr. 6

7

minder het karakter van een belangenafweging dan in het strafrecht, ook
omdat de doorzoeking een veel minder verstrekkend karakter heeft dan in
het strafrecht het geval kan zijn. Ik zie dan ook niet wat de toegevoegde
waarde is van de rechter-commissaris bij deze machtiging tot
doorzoeking.
De opmerking van de verschillende fracties ten aanzien van de positie van
de rechter-commissaris in de Kamer hebben me er echter wel van
overtuigd dat er meer rechtswaarborgen moeten worden opgenomen dan
in het huidige voorstel het geval is. Daarom heb ik in de nota van
wijziging voorgesteld de aanwezigheid van de hulpofficier van justitie
verplicht te stellen bij de doorzoeking. Hiermee wordt, binnen de kaders
van het vreemdelingentoezicht, gegarandeerd dat er op een hoger niveau
een onafhankelijk oordeel ter plaatse wordt gevormd over de rechtmatigheid en proportionaliteit van de doorzoeking. De hulpofficier van justitie
is hiervoor het geschikte ambt. Deze functionaris beschikt immers ook
over andere ingrijpende bevoegdheden in het vreemdelingenrecht, zoals
vrijheidsbeperkende en vrijheidsontnemende maatregelen (artikelen 5.1,
5.2 en 5.3 van het Vreemdelingenvoorschrift 2000).
De leden van de D66-fractie wijzen er op dat er een duidelijk onderscheid
tussen de strafrechtelijke en vreemdelingrechtelijke vorm van doorzoeking
dient te blijven bestaan. Ik deel het uitgangspunt dat er een onderscheid
bestaat tussen de strafrechtelijke en de vreemdelingrechtelijke vorm van
doorzoeking. Bij nota van wijziging is deze laatstgenoemde bevoegdheid
duidelijk begrensd in doel en omvang, doordat handelingen die redelijkerwijs leiden tot substantiële schade aan de ruimte, danwel aan zaken die
zich in de ruimte bevinden, niet zijn toegestaan. Het gaat om een
bevoegdheid tot het doen van een beperkte doorzoeking, die zich richt op
het achterhalen van documenten aan de hand waarvan de identiteit kan
worden vastgesteld.
De leden van de D66-fractie vragen de regering om het advies van de
Raad van State en van de NOVA om de bevoegdheidsaanwending nader
te clausuleren en te heroverwegen, zodat uit de tekst zelf duidelijk naar
voren komt welke aanleiding nodig is voor doorzoeking van de woning of
het bedrijf. Ik heb het advies van de Raad van State en de NOVA niet
overgenomen, omdat de nadere clausulering van deze bevoegdheid op de
voorgestelde wijze overbodig is. Anders dan de Raad van State en de
NOVA menen, zal bij het binnentreden, derhalve voorafgaand aan de
doorzoeking van de woning op grond van artikel 53 sprake moeten zijn
van een naar objectieve maatstaven gemeten redelijk vermoeden op
grond van feiten en omstandigheden dat er een vreemdeling woonachtig
is in de betreffende ruimte die geen rechtmatig verblijf heeft. Bij de
doorzoeking die eventueel volgt op het binnentreden is dus noodzakelijkerwijs reeds sprake van dit redelijke vermoeden. Deze eis opnieuw
opnemen in de tekst van artikel 53a is dan ook overbodig.
3. Procedurele aspecten
De leden van de VVD-fractie en de leden van de CDA-fractie vragen naar
de verhouding tussen dit voorstel en het voornemen tot strafbaarstelling
van illegaliteit en de motie Knops. Onderhavig voorstel dient tot
uitbreiding van bevoegdheden in het kader van Vreemdelingentoezicht en
staat volledig los van de strafbaarstelling van illegaliteit. De strafbaarstelling van illegaliteit heeft geen specifieke gevolgen voor de in dit
wetsvoorstel voorgestelde bevoegdheden. Ik zie dan ook geen reden om
de voorgestelde wijzigingen in het licht van de strafbaarstelling van
illegaliteit te heroverwegen, dan wel opnieuw ter consultatie te sturen.
Wel is het zo dat er samenloop van bestuurlijk toezicht en strafrechtelijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 528, nr. 6

8

opsporing kan optreden wanneer de strafbaarstelling van illegaliteit is
gerealiseerd. Deze samenloop zal in zijn algemeenheid gelden voor
vreemdelingentoezicht, en niet alleen voor de bevoegdheid tot
doorzoeken. Bespreking hiervan hoort hierom thuis in het kader van de
invoering van de strafbaarstelling van illegaliteit. Bij brief van 8 juli 2011
heb ik u geïnformeerd over mijn plannen tot strafbaarstelling van illegaal
verblijf. Het wetsvoorstel strafbaarstelling illegaal verblijf is ter advisering
aanhangig gemaakt bij de Afdeling Advisering van de Raad van State.
Naar verwachting zal in het eerste kwartaal van 2012 het wetsvoorstel
worden ingediend bij uw Kamer. Op dat moment kunnen wij over dat
wetsvoorstel en de verhouding met dit wetsvoorstel verder spreken.
De CDA-fractie vraagt voorts naar de beschikbaarheid van hulpofficieren
in politieregio’s. Deze leden doelen op de opmerking in de memorie van
toelichting. De strekking van deze opmerking is dat er een aantal regio’s is
waar hulpofficieren specifiek worden ingezet op het gebied van de
uitvoering van de vreemdelingenwetgeving. Het kan voorkomen dat in
een bepaalde regio op een bepaald moment deze specialistische
hulpofficier niet aanwezig is. Op het moment dat deze hulpofficier niet
aanwezig is, wordt een beroep gedaan op een reguliere hulpofficier. Er
kan dus altijd een reguliere hulpofficier aanwezig zijn.
4. Onderzoek aan kleding, lichaam of zaken gedurende vreemdelingenbewaring
De leden van de VVD-fractie en de leden van de CDA-fractie vragen naar
een uitwerking van het begrip proportionaliteit in relatie tot onderhavig
voorstel. Voorts vragen de leden van de VVD-fractie naar een uitwerking
van het begrip subsidiariteit. In de memorie van toelichting staat vermeld
dat bij de toepassing van de bevoegdheid zoals voorgesteld in artikel 59,
achtste lid, Vw 2000 de proportionaliteit niet uit het oog verloren dient te
worden. Daarmee wordt, zoals de VVD-fractie terecht stelt, gedoeld op het
feit dat het gebruikte middel in relatie moet staan tot het doel. Het doel
van deze bevoegdheid is om ook in het stadium van inbewaringstelling te
komen tot een effectieve vaststelling van de identiteit van de vreemdeling.
Dit is van belang met het oog op de uitzetting van de vreemdeling. In de
praktijk is gebleken dat een onderzoek aan de zaken, kleding en lichaam in
meer gevallen kan leiden tot identiteitsvaststelling van de vreemdeling.
Hierbij kan worden gedacht aan het «uitlezen» van de mobiele telefoon,
maar ook aan bijvoorbeeld een lidmaatschapspasje van een casino. Deze
handeling kan een inbreuk zijn op de persoonlijke levenssfeer van de
vreemdeling, maar dit is gerechtvaardigd door het belang van de
vaststelling van de identiteit, nationaliteit en de verblijfsrechtelijke positie
van de vreemdeling.
In het kader van proportionaliteit van de maatregel is van belang dat er nu
reeds de mogelijkheid bestaat om bij de staandehouding op straat een
onderzoek uit te voeren. Voorts is van belang dat ook andere maatregelen,
zoals vreemdelingenbewaring, mogelijk zijn indien er geen helderheid is
over de verblijfsrechtelijke status van de vreemdeling. Daarbij is tevens
van belang dat wanneer de identiteit wordt vastgesteld door een dergelijk
onderzoek andere, meer ingrijpende vrijheidsbeperkende maatregelen
zoals vreemdelingenbewaring zouden kunnen worden beperkt doordat er
eerder duidelijkheid is over de mogelijkheden voor uitzetting. Het
subsidiariteitsbeginsel houdt in dat alleen wanneer er geen minder
belastende middelen kunnen worden ingezet, kan worden overgegaan tot
onderzoek aan zaken gedurende de vreemdelingenbewaring. Een
onderzoek aan de kleding of aan het lichaam of het doorzoeken van
bagage zal slechts plaatsvinden, nadat andere, minder ingrijpende
middelen tot het vaststellen van de identiteit van de in bewaring gestelde
persoon zonder resultaat zijn gebleven. Dit betekent dat bijvoorbeeld niet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 528, nr. 6

9

tot onderzoek aan zaken, kleding en lichaam wordt overgegaan indien de
vreemdeling vrijwillig een identiteitsbewijs overlegt.
5. Privacyaspecten
De leden van de VVD-fractie vragen hoe de gerechtvaardigde inperking
van artikel 8 EVRM die dit wetsvoorstel met zich meebrengt, zich verhoudt
tot artikel 13 van het EVRM. Het recht op toegang tot een rechter, zoals
neergelegd in artikel 13 EVRM, is in het kader van de doorzoeking
voldoende gewaarborgd. Artikel 13 EVRM bepaalt dat een ieder wiens
rechten en vrijheden zijn geschonden, recht heeft op een daadwerkelijk
rechtsmiddel voor een nationale instantie, ook indien deze schending is
begaan door personen in de uitoefening van hun ambtelijke functie.
Artikel 13 stelt hiermee de eis dat er tegen het handelen van de staat
rechtsbescherming openstaat, indien dit handelen leidt tot een inbreuk op
rechten en vrijheden van het EVRM. De rechtmatigheid van de
doorzoeking kan, evenals thans reeds het geval is bij het binnentreden
van de woning, in het kader van de daarop volgende vreemdelingenbewaring bij de rechter aan de orde worden gesteld. Indien de doorzoeking
onrechtmatig wordt geacht, kan dat gevolgen hebben voor de rechtmatigheid van de bewaring. In het kader van deze procedure kan schadevergoeding worden gevorderd. Ook indien er geen vreemdelingenbewaring
volgt, kan op grond van onrechtmatige daad (artikel 6:162 Burgerlijk
Wetboek) schadevergoeding worden gevorderd. Deze mogelijkheid staat
ook open voor derden, indien zij schade zouden leiden door onrechtmatige uitoefening van deze bevoegdheden.
Op de vraag van deze leden om een reactie op de arresten A tegen
Nederland en Conka tegen België, merk ik op dat beide arresten
betrekking hebben op de rol van artikel 13 inzake uitzetting van uitgeprocedeerde asielzoekers. Aangezien het onderhavige voorstel betrekking
heeft op toezichtsbevoegdheden, en niet op de feitelijke terugkeer van de
vreemdeling zijn deze arresten niet relevant voor het onderhavige
voorstel.
Door de leden van de VVD-fractie wordt tevens gevraagd naar wat er
wordt verstaan onder «benodigde handelingen» die mogen worden
verricht bij de uitoefening tot uitzetting op grond van artikel 6.1 van het
Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: Vb 2000). Alvorens over te gaan tot
beantwoording van deze vraag wijs ik erop dat het wetsvoorstel
betrekking heeft op het vreemdelingentoezicht, en niet op vertrek en
uitzetting, waar artikel 6.1 Vb 2000 op ziet. Uitzetten is de gedwongen
terugkeer van de vreemdeling met behulp van de sterke arm. Indien de
vreemdeling Nederland niet zelfstandig verlaat, dan is een vorm van
dwang en het beperken van bewegingsvrijheid vrijwel niet te vermijden.
In artikel 23a en 23b Ambtsinstructie voor de politie, Koninklijke
Marechaussee en de buitengewoon opsporingsambtenaar wordt nadere
invulling gegeven aan deze bevoegdheid (zie hiervoor ook artikel A 6.6
van de Vreemdelingencirculaire). De volgende hulpmiddelen kunnen,
afzonderlijk dan wel gecombineerd, worden gebruikt:
• stalen handboeien: ten behoeve van het fixeren van handen en/of
voeten;
• combinatieriem met handboeien: ten behoeve van het fixeren van de
polsen aan de voorzijde van het lichaam met een mogelijkheid tot
verbinding met de enkels;
• klittenband: ten behoeve van het fixeren van handen en/of voeten;
• tie-raps: kunststof bindstrips ten behoeve van het fixeren van handen
en/of voeten;
• schuimcap: een helm welke dient ter voorkoming dat de vreemdeling
zichzelf of anderen verwondt door bijvoorbeeld te bijten;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 528, nr. 6

10

•

gelaatsscherm: een scherm dat dient ter bescherming tegen bijten
en/of spugen.
Dwangmiddelen kunnen alleen worden ingezet indien deze inzet
noodzakelijk is voor de uitzetting, en indien hetzelfde resultaat niet zonder
de inzet van minder ingrijpende middelen kan worden bereikt. De
bepaling biedt geen grondslag voor vrijheidsbenemende maatregelen,
daarvoor is zij te algemeen.
De leden van de CDA-fractie vragen wat «nauwkeurig» precies betekent in
de context van het afbakenen van de categorie documenten waarnaar
mag worden gezocht. Door deze leden wordt gedoeld op de passage in de
memorie van toelichting waarin wordt aangegeven dat er voor gekozen is
om in het voorgestelde artikel 53a zo nauwkeurig mogelijk te omschrijven
naar welke documenten mag worden gezocht. Bij nota van wijziging heb
ik voorgesteld het begrip «documenten» te verbreden naar «zaken».
Onverminderd blijft daarbij het criterium gelden dat de identiteit van de
vreemdeling er met een redelijke mate van zekerheid uit kan worden
afgeleid. Het is, zoals reeds is aangegeven in antwoord op vragen van de
Pvda-fractie, niet mogelijk om een limitatieve lijst op te stellen van zaken
die hieronder vallen. In de praktijk kunnen dit zaken zijn als een lidmaatschap van een casino, een telefoon of iets dergelijks.
De leden van de SP-fractie vragen of de voorgestelde wijzigingen nog
noodzakelijk zijn bij strafbaarstelling van illegaal verblijf. Voorts vragen de
leden om een duidelijke uiteenzetting van de regering waarbij de
voorgestelde wijzigingen worden afgezet tegen de, na strafbaarstelling
van illegaal verblijf, geldende regels volgens de wetboeken van Strafrecht
en Strafvordering.
Voorts vragen de leden of het niet zo is dat na strafbaarstelling het geheel
aan maatregelen zal verschuiven van bestuursrecht naar strafrecht. In het
Wetboek van Strafvordering (Sv) zijn verschillende grondslagen voor het
doorzoeken van de woning. Deze strafvorderlijke bevoegdheden zullen
niet kunnen worden ingezet in het kader van het opsporen van illegaal
verblijf, omdat illegaal verblijf strafbaar gesteld zal worden als
overtreding, en niet als misdrijf. De strafvorderlijke bevoegdheden kunnen
alleen worden ingezet bij opsporing van misdrijven. De voorgestelde
wijzigingen zijn dus onverminderd van belang voor een effectief
vreemdelingentoezicht.
6. Organisatorische en financiële consequenties
De leden van de VVD-fractie vragen naar de gevolgen op het personele en
financiële vlak als het wetsvoorstel wordt aangenomen. Vooralsnog zal
het wetsvoorstel niet leiden tot wijzigingen in financiële of personele zin
voor de betrokken organisaties. De besparingen zullen vooral gelegen zijn
in minder tijdrovend onderzoek en daarbij behorende administratie in het
kader van de vaststelling van de identiteit van de vreemdeling door
verschillende diensten, waaronder de Vreemdelingenpolitie, de KMar, en
de Dienst Terugkeer en Vertrek. Vreemdelingenbewaring kan bij een
vastgestelde identiteit zo kort mogelijk worden gehouden, omdat
uitzetting beter mogelijk is wanneer de identiteit van de vreemdeling
vaststaat. Als beperkte verzwaring kan genoemd worden de werklast en
administratie die gemoeid is de doorzoeking. De rechtmatigheid van de
uitoefening van de toezichtsbevoegdheden van hoofdstuk 4 van de Vw
2000 wordt door de rechter beoordeeld in het kader van het beroep tegen
de daarop gevolgde vreemdelingenbewaring. Het is niet uit te sluiten dat
vreemdelingen eerder in beroep zullen gaan om de rechtmatigheid van de
doorzoeking te betwisten. Daarbij zij aangetekend dat deze beroepsmogelijkheden er nu reeds zijn in het kader van de bevoegdheid tot binnentreden. Er zullen dus niet zozeer meer zaken voor de rechter komen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 528, nr. 6

11

Daarnaast vragen de leden van de VVD-fractie naar de verhouding tot
eventuele soortgelijke bepalingen in andere lidstaten van de Europese
Unie. Anders dan bij bijvoorbeeld gezinshereniging en terugkeer is er
geen sprake van een beweging richting meer Europese harmonisatie in
het vreemdelingentoezicht. Het vreemdelingentoezicht is sterk verweven
met organisatorische vormgeving van vreemdelingenketen op nationaal
niveau. Een rechtsvergelijking is dan weinig zinvol, omdat landen te zeer
verschillen. Daarnaast komt invoering van deze bevoegdheden voort uit
een duidelijke behoefte binnen het Nederlandse systeem van vreemdelingentoezicht.
De leden van de PvdA-fractie vragen zich af of er intensiever wordt ingezet
op het achterhalen van identiteitsdocumenten van uitgeprocedeerde
vreemdelingen en in hoeverre de KMar en de VP met hun huidige
capaciteit in staat zullen zijn om deze extra taken uit te voeren. Dit
wetsvoorstel heeft betrekking op alle niet rechtmatig verblijvende
vreemdelingen, zie de in paragraaf 2 opgenomen doelgroepen. Met dit
wetsvoorstel wordt ingezet op het beter mogelijk maken en achterhalen
van identiteitsdocumenten van vreemdelingen. Daarbij wordt niet beoogd
om toezicht frequenter in te zetten. Er is daarom ook geen sprake van
extra activiteiten voor de toezichthoudende ambtenaren. De KMar en de
VP zullen met hun huidige capaciteit in staat zijn om deze taken uit te
voeren.
Wat betreft de vraag van de voornoemde leden over de huidige bevoegdheden en huidige activiteiten van de Vreemdelingenpolitie, KMar en de
Dienst Terugkeer & Vertrek (hierna: DT&V) zijn om identiteitsdocumenten
te achterhalen, verwijs ik naar de beantwoording van de vragen van de
leden van de PvdA fractie onder kopje 2, en de memorie van toelichting.
Voor informatie over het feitelijk gebruik van deze bevoegdheden verwijs
ik u naar de Rapportage Vreemdelingenketen, en meer specifiek het
hoofdstuk over toezicht (bijlage bij Kamerstuk 19 637, nr. 1473).
Voorts vragen voornoemde leden welke ruimten kunnen worden
doorzocht, en of ook in asielzoekerscentra, vreemdelingendetentie en
vrijheidsbeperkende locaties de woonruimte kunnen worden doorzocht. In
de publieke ruimte, niet zijnde een woning, kunnen vreemdelingen
staande worden gehouden indien op grond van feiten en omstandigheden
die, naar objectieve maatstaven gemeten, een redelijk vermoeden van
illegaal verblijf opleveren, Voor de bevoegdheid tot doorzoeken van een
woning wordt aangesloten bij de bevoegdheid tot binnentreden. In
beginsel kan elke ruimte worden betreden indien er op grond van feiten
en omstandigheden, naar objectieve maatstaven gemeten, een redelijk
vermoeden bestaat dat op deze plaats een vreemdeling verblijft die geen
rechtmatig verblijf heeft. Uiteraard gelden voor de doorzoeking
vervolgens wel de vereisten van proportionaliteit en noodzakelijkheid. Er
kan ook in asielzoekerscentra, in vreemdelingendetentie en in een
vrijheidsbeperkende locatie worden gezocht in de woning van vreemdelingen. Dit is niet anders dan bij de reeds bestaande bevoegdheid tot
binnentreden, waarbij ook in asielzoekerscentra, in vreemdelingendetentie
en in een vrijheidsbeperkende locatie mag worden binnengetreden.
Voorts vragen de leden van de PvdA-fractie of alle ruimten van een huis
worden doorzocht, en of de doorzoekingen worden aangekondigd aan de
overige bewoners. Niet alle ruimten van een huis worden doorzocht. De
doorzoeking is beperkt tot die ruimten waarvan redelijkerwijs wordt
vermoed dat de vreemdeling deze gebruikt als woonruimte. De doorzoekingen worden niet aan de overige bewoners van tevoren aangekondigd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 528, nr. 6

12

Deze leden vragen tevens in hoeverre bij uitvoering van dit voorstel bij de
bejegening van mensen rekening wordt gehouden met het feit dat het
geen zware criminelen betreft. Bejegening is een kwestie van de juiste,
respectvolle houding. De bevoegde ambtenaren zullen na verruiming van
de bevoegdheid niet anders handelen dan zij nu reeds doen in het kader
van binnentreden. Er zijn geen aanwijzingen dat de bejegening van de
bevoegde ambtenaren hierin tekort schiet.
Voorts vragen de leden van de PvdA-fractie in welke situaties het in het
kader van opsporing van strafbare feiten geoorloofd is om zonder
toestemming van de bewoner een woning te doorzoeken.
In het Wetboek van Strafvordering (Sv) zijn verschillende grondslagen
voor het doorzoeken van de woning, met verschillende oogmerken.
Allereerst is iedere opsporingsambtenaar bevoegd de woning te
doorzoeken ter aanhouding van de verdachte (artikel 55a Sv), indien er
sprake is van een ontdekking op heterdaad of een misdrijf waarvoor
voorlopige hechtenis mogelijk is. Voor uitoefening van deze bevoegdheid
is een machtiging van de Officier van Justitie vereist, tenzij er sprake is
van dringende noodzakelijkheid. Hierbij kan worden gedacht aan
bijvoorbeeld vluchtgevaar van de verdachte. Dit onderzoek strekt zich niet
verder uit dan nodig is voor de aanhouding van de betrokkene. Daarnaast
kan doorzoeking van een woning geschieden door de rechter-commissaris
(artikel 110 Sv) of door de officier van justitie na voorafgaande machtiging
van de rechter-commissaris, in geval er sprake is van een ontdekking op
heterdaad, danwel van een misdrijf waarvoor voorlopige hechtenis
mogelijk is (artikel 97 Sv). Misdrijven waar voorlopige hechtenis voor
mogelijk is, zijn de misdrijven die zijn opgesomd in artikel 67 Sv. Het
betreft hier kort gezegd misdrijven waar vier jaar gevangenisstraf of meer
op is gesteld, en een aantal andere misdrijven. Het doorzoeken op grond
van artikel 97 en 110 Sv is stelselmatig en gericht. «Doorzoeken» is de
meest vergaande manier van onderzoek doen, het betreft ieder onderzoek
dat verder gaat dan «zoekend rondkijken».
Voor de vraag van de leden van de PvdA-fractie waarom alleen is gekozen
voor het mogelijk maken van het doorzoeken van de woonruimte als een
vreemdeling thuis wordt staande gehouden, en niet als hij elders wordt
staande gehouden verwijs ik naar de beantwoording van de vragen van
de leden van de PVV- en VVD-fractie in paragraaf 3.
Ook willen de voornoemde leden weten hoe voordat een woning wordt
doorzocht vast kan staan dat het ook daadwerkelijk een vreemdeling
betreft die niet rechtmatig verblijft en geen identiteitsdocumenten heeft
overgelegd, en hoe wordt voorkomen dat bij de verkeerde mensen de
woning wordt doorzocht. Alleen wanneer er sprake is van een redelijk
vermoeden naar objectieve maatstaven op grond van feiten en omstandigheden dat een bepaalde ruimte wordt bewoond door een illegaal
verblijvende vreemdeling mag worden binnengetreden. Als na het
binnentreden de identiteit niet onmiddellijk komt vast te staan, is er
sprake van de noodzaak om de woning te doorzoeken. De doorzoeking
dient bovendien proportioneel te zijn.
Voor de keuze voor het criterium van «een redelijk vermoeden» verwijs ik
naar de nota naar aanleiding van het verslag bij de invoering van de
Vreemdelingenwet 2000 (Kamerstukken II, 26 732, nr. 7). Kern van de
discussie was destijds of er gekozen diende te worden voor het nauwere
begrip «concrete aanwijzingen van illegaal verblijf», danwel of er gekozen
diende te worden voor het ruimere begrip «redelijk vermoeden van
illegaal verblijf». Conclusie was destijds dat het begrip «concrete
aanwijzingen van illegaal verblijf» weliswaar geleid had tot meer
duidelijkheid, maar ook, door het strikte karakter, een belemmering

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 528, nr. 6

13

vormde voor effectief toezicht. Hierom is bij de invoering van de Vreemdelingenwet gekozen voor het begrip «redelijk vermoeden van illegaal
verblijf». Dit redelijke vermoeden kan op verschillende gegevens zijn
gebaseerd.1 Er zal in de uitoefening van de bevoegdheid tot binnentreden
steeds dienen te worden onderbouwd op grond van welke informatie
wordt binnengetreden. Hierbij kunnen de feiten of omstandigheden van
de situatie of de aanwijzingen richting een persoon bepalend zijn.2
Een objectief redelijk vermoeden van illegaal verblijf mag mede op basis
van ervarings- of omgevingsgegevens aangenomen worden, als er
bijvoorbeeld sprake is van:
− informatie van overheidsinstanties, zoals de Gemeentelijke Sociale
Dienst of de Arbeidsinspectie of de GBA;
− aanwijzingen uit eigen onderzoek van de politie;
− aanwijzingen die de politie verkrijgt bij de controle van persoonsgegevens in het kader van de uitoefening van de politietaken;
− een controle in een woning of een bedrijf waarbij bij een eerdere
controle illegale personen aangetroffen zijn;
− het aantreffen van andere personen in dezelfde woning waar een met
naam bekende illegale of uitgeprocedeerde vreemdeling ter uitzetting
aangehouden wordt of kan worden;
− concrete (anonieme) tips over illegale vreemdelingen;
− een verdachte van niet-Nederlandse nationaliteit, die zich niet kan
identificeren;
− een gelegenheid of plaats, waar zich veel vreemdelingen plegen op te
houden, en waarvan vermoed wordt of bekend is dat er zich regelmatig illegale vreemdelingen bevinden;
− een redelijk vermoeden van mensensmokkel;
− een redelijk vermoeden van illegale tewerkstelling in het kader van de
Wet arbeid vreemdelingen;
− een redelijk vermoeden van illegaal in Nederland verblijvende
prostituees.
De situatie dat bij de verkeerde mensen de woning wordt doorzocht zal
zich in de praktijk van het vreemdelingenrecht, gelet op het bovenstaande,
niet snel voordoen.
Ook willen deze leden weten welke garanties er zijn dat niet onbeperkt
gebruik gemaakt zal worden van de mogelijkheid tot het doorzoeken van
een woning, gezien het feit dat op grond van artikel 53 Vw 2000 volgens
de leden relatief eenvoudig een woning kan worden betreden. Anders dan
de leden van de Pvda-fractie stellen, ben ik niet van mening dat op grond
van artikel 53 Vw2000 relatief eenvoudig een woning kan worden
betreden. Ik begrijp deze vraag aldus, dat moet worden voorkomen dat de
bevoegdheid willekeurig wordt ingezet. Hierboven heb ik de vereisten
voor het binnentreden nader uitgewerkt. Deze vereisten zijn een waarborg
tegen willekeur. Tezamen met het feit dat onrechtmatig gebruik van de
bevoegdheid door de rechter zal worden getoetst in geval van hierop
volgende vreemdelingenbewaring, en onrechtmatig gebruik kan leiden tot
toewijzing schadevergoeding door de burgerlijke rechter op grond van
onrechtmatige daad, zijn er voldoende garanties dat de bevoegdheid niet
willekeurig zal worden ingezet.
Voor beantwoording van de vraag van deze leden waarom het advies van
de NOvA om als extra voorwaarde voor doorzoeking in het wetsvoorstel
op te nemen dat betrokkene op het adres zijn woonverblijf heeft niet is
opgenomen verwijs ik naar het antwoord op de vragen van de leden van
de D66-fractie in paragraaf 3.
1
Zie B. van Dokkum, Kernthema’s Vreemdelingenbewaring, Nijmegen, 2010, p. 66 e.v.
2
Zie de Vreemdelingencirculaire A 3.3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 528, nr. 6

14

Artikelsgewijs
Artikel I
A
Artikel 53a
De leden van de VVD-fractie vragen wat onder «onmiddellijk» moet
worden verstaan nadat de bevoegde ambtenaren de woning zijn
betreden. «Onmiddellijk» betekent hier: zonder tussenkomst van verdere
dwangmiddelen.
Voornoemde leden vragen om een verheldering van het begrip woning.
Deze leden vragen voorts een reactie van de regering op de zaak van
McCann tegen het Verenigd Koninkrijk van 13 mei 2008 (nr. 19009/04)
waarin het EHRM in rechtsoverweging 46 heeft bepaald: «whether a
property is to be classified as a «home» is a question of fact and does not
depend on the lawfulness of the occupation under domestic law». Het
begrip «woning» is een feitelijk criterium, waarbij het doel waarvoor de
betreffende ruimte wordt gebruikt doorslaggevend is. Of een ruimte een
woning is, wordt niet zonder meer bepaald door uiterlijke kenmerken,
zoals de bouw en de aanwezigheid van een bed en andere huisraad, maar
ook door de daaraan werkelijk gegeven bestemming. De woning behoeft
niet in een woonhuis te zijn gelegen. Een woning kan in beginsel ook een
zelfgemaakte hut zijn langs de kant van een spoorlijn. De binnen de
woning van een ander gelegen kamer van een kamerbewoner geldt als
een afzonderlijke woning.1 Het in de Awbi gebruikte begrip van woning is
verenigbaar met de geciteerde rechtsoverweging uit de zaak van McCann
tegen het Verenigd Koninkrijk. Voor het overige zie ik weinig raakpunten
tussen dit wetsvoorstel en de zaak McCann. De centrale vraag in deze zaak
was of de maatregel die strekte tot het uit huis zetten van Mrs McCann
een gerechtvaardigde en proportionele inbreuk was op artikel 8 EVRM
(r.o. 49).

1
Zie Kamerstukken I 1997–1998, 25 442,
nr. 231b, p. 2.
2
ABRvS, 18 augustus 2004, 200405697/1,
JV 2004/382.
3
ABRvS, 13 februari 2004, 200304708/1,
JV 2004/143 m. nt. Baudoin.
4
ABRvS, 27 maart 2003, 200301451/1.
5
ABRvS, 10 december 2007, 200707809/1,
JV 2008/55.
6
Rechtbank s’Gravenhage, zittingsplaats
Alkmaar, 9 juli 2003, LJN: AI1503.

De leden van de VVD-fractie vragen naar een nadere uitwerking van de
invulling van «redelijk vermoeden» dat de vreemdeling de betreffende
ruimte gebruikt als woonruimte. Voorts vragen zij of een anonieme tip
hieronder valt, en hoe lang de termijn is willen ervaringsgegevens nog
bijdragen aan een redelijk vermoeden. Ook vragen zij of er nog sprake kan
zijn van een redelijk vermoeden als bij een tweede of derde controle niets
is aangetroffen. Allereerst verwijs ik naar de eerdere beantwoording op de
vragen van de PvdA-fractie voor een nadere invulling van het begrip
«redelijk vermoeden». In aanvulling op dit antwoord merk ik op dat
ervaringsgegevens bij deze onderbouwing een rol spelen. Indien op een
bepaalde plaats eerder vreemdelingen zijn aangetroffen, dan kan er enige
tijd later opnieuw sprake zijn van een redelijk vermoeden dat zich hier
illegale vreemdelingen bevinden.2 Het kan echter ook zo zijn dat er na het
verstrijken van enige tijd geen sprake meer is van een actueel redelijk
vermoeden.3 Het redelijke vermoeden kan ook gebaseerd zijn op een
concrete anonieme tip over verblijf van illegale vreemdelingen. De tip
dient voldoende concreet te zijn, en hij dient actueel te zijn. Dit is in ieder
geval zo wanneer de tip beschrijft dat een persoon illegaal in Nederland
verblijft en op welke plaats en op welk tijdstip deze persoon kan worden
aangetroffen.4 De actualiteit dient te worden bepaald aan de hand van
omstandigheden van het geval. Een verloop van enkele maanden tussen
de tip en het handelen op deze tip wordt aanvaardbaar geacht.5 Er hoeft
door de tipgever geen zekerheid te worden gegeven over de verblijfsstatus, het vermoeden van illegaal verblijf is voldoende. Een anonieme
melding van klachten in algemene zin is niet voldoende, omdat het besluit
tot binnentreden aldus niet toetsbaar is voor de rechter.6 Het is niet uit te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 528, nr. 6

15

sluiten dat er opnieuw een redelijk vermoeden ontstaat wanneer er bij
eerdere controles niets is aangetroffen. Dit zal uiteraard wel op aanvullende aanwijzingen moeten zijn gebaseerd.
Voorts vragen de leden van de VVD-fractie om een nadere toelichting op
de keuze voor het begrip «werkend», en naar de objectieve omstandigheden op grond waarvan dit kan worden geconstateerd.
De Raad van State had in advies reeds aangegeven dat dit redactioneel
wenselijk was. In het nader rapport is in eerste instantie vastgehouden
aan de eerdere keuze voor het begrip «werkend is aangetroffen», omdat
dit een meer feitelijke inhoud zou hebben dan het begrip «werkzaam is».
Gevreesd werd dat met de introductie van het begrip «werkzaam is» een
doorzoeking achteraf als onrechtmatig zou kunnen worden aangemerkt,
omdat een arbeidsovereenkomst niet aanwezig was, terwijl er feitelijk wel
werkzaamheden werden verricht door de vreemdeling. Bij nader inzien is
dit een te beperkte lezing van het begrip «werkzaam is».Bij nota van
wijziging is hierom, mede naar aanleiding van deze opmerking van de
VVD-fractie, gekozen voor het begrip «werkzaam».
De leden van de CDA-fractie vragen naar de verhouding tussen het
onderhavige wetsvoorstel, de Wet arbeid vreemdelingen (WAV) en de
Mededingingswet. Er is in beginsel geen verband tussen het onderhavige
wetsvoorstel, de Wav en de Mededingingswet. De Mededingingsautoriteit
heeft geen enkele rol in vreemdelingentoezicht. De Vreemdelingenpolitie
werkt soms samen met de Arbeidsinspectie, in het uitvoeren van
gezamenlijke acties. De toezichthoudende ambtenaren hebben daarbij
eigen wettelijke taken, en daarmee corresponderende bevoegdheden. De
controles worden onder meer uitgevoerd door interventieteams die
bestaan uit de AI, de Belastingdienst, de VP, het UWV, de SVB en de SIOD.
De kerntaak van de arbeidsinspectie bij de uitvoering van de WAV is het
controleren van werkgevers op illegale tewerkstelling. Zij richten zich op
het constateren van een overtreding van de werkgever. De WAV voorziet
niet in een bevoegdheid tot doorzoeking van een ruimte om de identiteit
van de vreemdeling vast te stellen.
De leden van de CDA-fractie vragen voorts of een overzicht kan worden
gegeven van de diverse wetten en wettelijke bepalingen waarin de
bevoegdheden zijn geregeld tot het binnentreden van woningen of andere
ruimten..Er zijn vele wetten waarin een bevoegdheid tot binnentreden
wordt geregeld. Het gaat hier bijvoorbeeld om de Vreemdelingenwet
2000, Algemene wet bestuursrecht, Wetboek van Strafvordering,
Algemene douanewet, Binnenvaartwet, Faillissementswet, Loodsenwet,
Mededingingswet, Pleegkinderenwet, Rijkswet Onderzoeksraad voor
veiligheid, Tabakswet, Uitvoeringswet verdrag chemische wapens,
Warenwet, Waterschapswet, Waterstaatswet 1 900, Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht, Wet bescherming persoonsgegevens, Wet
op de dierproeven, Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002,
Wet tijdelijk huisverbod en de Zeevaartbemanningswet. De wettelijke
systematiek van de bevoegdheid tot binnentreden is als volgt: in de
Algemene wet op het binnentreden (Awbi) worden de vormvoorschriften
geregeld die in acht moeten worden genomen wanneer de bevoegdheid
tot binnentreden wordt uitgeoefend. In afzonderlijke wetten is de
grondslag neergelegd om in een bepaalde welomschreven situatie
gebruik te maken van deze bevoegdheid.
Deze leden vragen tevens of het niet overwogen kan worden om alle
«binnentredingsbevoegdheden» op te nemen in één wet. Het voordeel
van de huidige systematiek is dat er niet voor elke specifieke bevoegdheid
tot binnentreden afzonderlijke vormvoorschriften hoeven te worden
gesteld. Het is wel mogelijk, maar niet wenselijk om ook de grondslag

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 528, nr. 6

16

voor het uitoefenen van de bevoegdheid op te nemen in de Awbi. Het
nadeel van de door de leden gesuggereerde wijziging zou zijn dat uit
sectorspecifieke wetten, waarin doorgaans bevoegdheden aan ambtenaren belast met toezicht worden toegekend, niet kenbaar is of er een
bevoegdheid is tot binnentreden. Een ander nadeel zou zijn dat wanneer
er bevoegdheden op het terrein van een specifieke wet worden gewijzigd,
ook steeds de Awbi dient te worden gewijzigd. Dit zou de besluitvorming
onnodig compliceren.
De leden van de CDA-fractie vragen zich voorts af waarom doorzoeking
niet zou kunnen doorgaan vanwege afwezigheid van een vreemdeling, en
hoe vaak dit in het verleden is voorgekomen.
Het scheppen van een bevoegdheid om de woning te betreden en
doorzoeken in afwezigheid van de bewoner is vooralsnog niet wenselijk
geacht. Vaak zijn de vreemdelingen in kwestie zeer mobiel, en blijven
maar zeer korte tijd op bepaalde adressen. De kans dat de vreemdeling
niet langer woont op het adres is zeer reëel, wanneer hij daar niet wordt
aangetroffen. Bovendien kan in de praktijk deze situatie vaak worden
voorkomen doordat op grond van ervaringskennis kan worden ingeschat
wanneer de vreemdeling zich in de woonruimte bevindt. Het is overigens
nog nooit voorgekomen dat een doorzoeking niet kon doorgaan wegens
afwezigheid van de vreemdeling, omdat deze bevoegdheid nu nog niet
bestaat.
Voorts vragen de leden van de CDA-fractie of huiszoeking kan plaatsvinden indien de echtheid van identiteitspapieren niet meteen is vast te
stellen. Het zal in de praktijk niet vaak voorkomen dat de echtheid van
identiteitsdocumenten niet ter plaatse vast te stellen is, omdat specialistische kennis van het vaststelling van de echtheid of authenticiteit van de
identiteitspapieren aanwezig zal zijn. Bij gerede twijfel over de authenticiteit van het identiteitsdocument geldt dat de identiteit van de vreemdeling niet onmiddellijk kan worden vastgesteld, en kan alsnog een
huiszoeking plaatsvinden.
Artikel 53b
Ten aanzien van het eerste lid vragen de leden van de VVD-fractie hoe
lang het duurt voordat een separate machtiging kan worden afgegeven, in
welke gevallen er sprake kan zijn van een spoedeisend geval, en wat
wordt bedoeld met uitzonderlijke gevallen? Artikel 53b wordt bij nota van
wijziging gewijzigd, omdat er niet langer behoefte is aan een machtiging
tot doorzoeking, omdat de hulpofficier van justitie ter plaatse dient te zijn.
Voor een nadere toelichting verwijs ik naar de toelichting bij de nota van
wijziging.
De leden van de PvdA-fractie willen graag weten wat de criteria zijn
wanneer besloten wordt om tot doorzoeking over te gaan. Wordt de
separate machtiging die voor doorzoeking is vereist, van tevoren
standaard aangevraagd via de hulpofficier van justitie, samen met de
machtiging voor binnentreden? De criteria om tot doorzoeking over te
gaan worden mede bepaald door de eerdere bevoegdheid om binnen te
treden, in artikel 53. De bevoegde ambtenaar is bevoegd om de woning
binnen te treden indien er op grond van feiten en omstandigheden, naar
objectieve maatstaven gemeten, een redelijk vermoeden bestaat dat op
deze plaats een vreemdeling verblijft die geen rechtmatig verblijf heeft.
Na binnentreden komt ook doorzoeking aan de orde, indien de identiteit
van de vreemdeling niet onmiddellijk kan worden vastgesteld. De
machtiging tot doorzoeking van de hulpofficier is ingevolge het voorgestelde in de nota van wijziging niet langer vereist, omdat de hulpofficier

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 528, nr. 6

17

bij de doorzoeking aanwezig dient te zijn. Voor het overige verwijs ik naar
het bovenstaande antwoord op de vraag van de VVD-fractie en de
toelichting bij de nota van wijziging.
De minister voor Immigratie, Integratie en Asiel,
G. B. M. Leers

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 528, nr. 6

18