Beleidsdoorlichting Dienstverlening
Belastingdienst
Eindrapportage

Dit onderzoek is uitgevoerd door John Boog, Eelco Tammens en Ton Geerts van Panteia in
samenwerking met Prof. Dr. Wolfgang Ebbers (PBLQ), die een gedragswetenschappelijke
reflectie heeft uitgevoerd.
Zoetermeer, 30 september 2020

Inhoudsopgave
Managementsamenvatting

5

1

Inleiding

19

2

Beleidstheorie

25

2.1
2.2
2.3
2.4
2.5

Achtergrond beleidstheorie
Doelstellingen Belastingdienst en permanente opdracht
Strategie
Schematische weergave beleidstheorie en onderbouwing
Gedragswetenschappelijke reflectie op de beleidstheorie

25
26
28
29
32

3

Beleidsreconstructie dienstverlening 2015-2019

37

3.1
3.2
3.3

Beleidsontwikkelingen
Governance
Ontwikkelingen per dienstonderdeel

37
38
38

4

Resultaten en effecten van dienstverlening

43

4.1
4.2
4.3
4.4

Beschikbaar onderzoeksmateriaal
Prestatie-indicatoren compliance
Prestatie-indicatoren dienstverlening
Reflectie op de KPI’s

43
45
48
58

5

Kosten van het beleid

63

6

Doeltreffendheid en doelmatigheid

67

6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
6.6

Doeltreffendheid
Doelmatigheid
Achtergrond beleidsopties
Beleidsopties bij 20% meer middelen
Beleidsopties bij 20% minder middelen
Combineren van beleidsopties

67
69
71
72
79
83

7

Aanbevelingen

85

Bijlagen
Bijlage 1
Bijlage 2
Bijlage 3
Bijlage 4

89
Instrumenten van dienstverlening
Analyses databestanden Fiscale Monitor
Personele inzet en uitgaven Belastingdienst 2019
Benchmark Belastingdienst met RVO en SVB

89
95
102
103

3

Managementsamenvatting
Achtergrond, onderzoeksvragen, afbakening en begeleiding
Conform de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE 2018) moeten periodiek de
artikelen uit de Rijksbegroting doorgelicht worden. Deze beleidsdoorlichting betreft de
dienstverlening door de Belastingdienst als onderdeel van begrotingsartikel 1
Belastingen uit Hoofdstuk IX van de Rijksbegroting.
De centrale vraagstelling voor de beleidsdoorlichting luidt:
”In hoeverre slaagt de Belastingdienst erin om op doeltreffende en doelmatige wijze burgers en
bedrijven passende dienstverlening aan te bieden en het voor hen zo gemakkelijk mogelijk te
maken om hun verplichtingen na te komen en hun rechten geldend te maken.”

Kern van de beleidsdoorlichting is beantwoording van onderzoeksvragen conform RPE:
A. Vormgeving van beleid en
uitvoering van
dienstverlening
• 1)
Welk(e) artikel(en)
(onderdeel of onderdelen)
wordt of worden behandeld
in de beleidsdoorlichting?
• 2)
Indien van
toepassing: wanneer
worden / zijn de andere
artikelonderdelen
doorgelicht?
• 3)
Wat was de
aanleiding voor het beleid?
Is deze aanleiding nog
actueel?
• 4)
Wat is de
verantwoordelijkheid van
de rijksoverheid?
• 5)
Wat is de aard en
samenhang van de
ingezette instrumenten?

B. Resultaten of effecten
van de dienstverlening
• 6)
Welke evaluaties
(met bronvermelding) zijn
uitgevoerd, op welke
manier is het beleid
geëvalueerd en om welke
redenen?
• 7)
Welke
beleidsonderdelen zijn
(nog) niet geëvalueerd?
Inclusief uitleg over de
mogelijkheid en
onmogelijkheid om de
doeltreffendheid en de
doelmatigheid van het
beleid in de toekomst te
evalueren.
• 8)
In hoeverre maakt
het beschikbare
onderzoeksmateriaal
uitspraken over de
doeltreffendheid en de
doelmatigheid van het
beleidsterrein mogelijk?

C. Kosten van het beleid

• 9)
Met welke uitgaven
gaat het beleid gepaard,
inclusief kosten op andere
terreinen of voor andere
partijen?
• 10) Wat is de
onderbouwing van de
uitgaven? Hoe zijn deze te
relateren aan de
componenten
volume/gebruik en aan
prijzen/tarieven?

D. Mate van
doeltreffendheid en
doelmatigheid van beleid en
mogelijkheden om dit te
vergroten of te verbeteren
• 11) Zijn de doelen van
het beleid gerealiseerd?
• 12) Hoe doeltreffend is
het beleid geweest? Zijn er
positieve en/of negatieve
neveneffecten?
• 13) Hoe doelmatig is het
beleid geweest?
• 14) Welke maatregelen
kunnen worden genomen
om de doelmatigheid en
doeltreffendheid verder te
verhogen?
• 15) Als er significant
minder middelen
beschikbaar zijn (-/- circa
20% van de middelen),
welke beleidsopties zijn
mogelijk?

De onderhavige Beleidsdoorlichting Dienstverlening Belastingdienst kijkt terug naar de
periode 2015–2019. Dienstverlening aan het MKB en aan Particulieren behoort tot de
scope van het onderzoek, terwijl Grote Ondernemingen buiten beschouwing blijven.
De Belastingdienst bevindt zich in een turbulente fase door recente ontwikkelingen
rond onder meer toeslagen en het selecteren van mensen met een dubbele
nationaliteit voor extra controle in de periode 2012 – 2015. Ondanks dat deze
ontwikkelingen hun oorsprong niet hebben liggen bij de dienstverlening van de
Belastingdienst, heeft dit wel zijn weerslag op de perceptie over de dienstverlening
van de Belastingdienst. Dit rapport gaat echter niet in op d eze kwesties noch welke
gevolgen deze kwesties hebben voor de dienstverlening in de toekomst. Dat komt
omdat deze beleidsdoorlichting van de dienstverlening retrospectief van aard is,
waarmee teruggekeken wordt over de jaren 2015-2019. Bovendien is de
beleidsdoorlichting qua scope gericht op beoordeling van doeltreffendheid en
doelmatigheid van enkel het beleid rond dienstverlening van de Belastingdienst. De
dienstverlening op het gebied van Toeslagen en ook Douane maakt onderdeel uit van
andere beleidsdoorlichtingen.

5

Voor de uitvoering van de beleidsdoorlichting is een werkgroep en een
begeleidingscommissie ingesteld. De werkgroep bestaande uit vertegenwoordigers van
de dienstonderdelen fungeerde als vraagbaak voor informatie, uitleg, cijfers,
documenten, te interviewen personen, etc. De begeleidingscommissie bewaakte of de
beleidsdoorlichting geschiedde conform de eisen van de RPE.
Beleidstheorie
De theorie achter het beleid wordt niet altijd expliciet beschreven in de begroting of
andere officiële beleidsstukken. De beleidstheorie is gereconstrueerd op basis van
beleidsteksten en interviews en is weergegeven in figuur A.

figuur A

Schematische weergave beleidstheorie

Figuur A van rechts naar links beschouwd laat zien dat het einddoel van het
handhavingsbeleid is dat burgers en bedrijven uit zichzelf de regels naleven
(compliance), zonder (dwingende en kostbare) acties van de Belastingdienst. De
compliance omvat dus zowel gedrag als houding. De Belastingdienst sluit voor de
definitie van nalevingsgedrag aan bij de definitie van de OECD met factoren van
compliance als: juiste en tijdige registratie, tijdige aangifte, juiste en volledige
aangifte en tijdig betalen. Het houdingsaspect van de compliance kan worden
gedefinieerd als de bereidheid om verplichtingen na te komen.
Er worden drie factoren onderscheiden die bepalend zijn voor het gedrag van
subjecten. Deze factoren kunnen gezien worden als tussendoelen van het
handhavingsbeleid en betreffen kennis en vaardigheden om aan verplichtingen te
kunnen voldoen, zo gemakkelijk mogelijk en met vertrouwen in de Belastingdienst.
De activiteiten, die via de instrumenten ontplooid worden, dragen bij aan de
tussendoelen. Instrumenten die binnen de beleidsdoorlichting gehanteerde definitie
van dienstverlening vallen zijn: digitaal (website, social media, portals),
belastingtelefoon, online aangiftevoorziening (OLAV), aangiftecampagne IH, brief met
machtigingscode, handhavingscommunicatie, vooringevulde aangifte (VIA), balie, hulp

bij aangifte (HUBA), smart belafspraken (SBA), correspondentie, Stella,
nabestaandenpagina, GWO, samenwerking dienstverleners, fora, intermediairdagen,
expertsessies, startersvoorlichting, automatische winstaangifte (AWA), bezwaar,
beroep en klachten.
Tot slot vormen mensen en middelen de input waarmee het dienstverleningsbeleid
wordt uitgevoerd.
Uit de beschrijving van de beleidstheorie uit figuur A kunnen de volgende vier
observaties worden afgeleid die tot de volgende veronderstellingen leiden:
1.
Er is een positief oorzakelijk verband tussen kennis en vaardigheden, gemak
en vertrouwen enerzijds en compliance in gedrag anderzijds en tussen
compliance in houding en compliance in gedrag.
2.

De werking van de dienstverleningsinstrumenten draagt bij aan het vergroten
of verbeteren van kennis en vaardigheden, gemak en vertrouwen en
compliance in houding.

3.

De werking van de dienstverleningsinstrumenten kan leiden tot neveneffecten.

4.

Compliance in gedrag en in houding worden ook door externe factoren
beïnvloed, zoals de uit te voeren wet- en regelgeving.

Hierna wordt voor elk van de vier veronderstellingen gedragswetenschappelijk
gereflecteerd 1:

Ad.1: beredeneerd vanuit de sociaal en cognitief psychologische theorieën, is het van
belang dat de dienstverleningsinstrumenten die de Belastingdienst aanbiedt passen bij
de vaardigheden van mensen. Bijvoorbeeld digitale, bureaucratische en
leesvaardigheden. Ook gaat het erom dat deze geen of zo min mogelijk afbreuk doen
aan redzaamheid en zelfredzaamheid en dat ze goed bereikbaar zijn. Ook moet
voortdurend helder zijn dat de Belastingdienst een betrouwbare partner is. Door
diensten te ontwikkelen vanuit het gebruikersperspectief en met vertegenwoordigers
van allerlei doelgroepen erbij, wordt de kans verhoogd dat dienstverlening aansluit op
vaardigheden van mensen zonder hun redzaamheid of zelfredzaamheid aan te tasten.

Ad.2: Het is zo, dat dienstverleningsinstrumenten beoogde effecten kunnen sorteren, in
dezen het vergroten of verbeteren van kennis en vaardigheden, gemak en vertrouwen
en de houding ten opzichte van naleving. De informatie die verstrekt wordt, kan
bijvoorbeeld helemaal juist zijn. Of de kennis bij iemand daardoor voldoende verhoogd
wordt, hangt echter mede af van persoonsgebonden sociaal-economische en sociaalculturele factoren als opleidingsniveau, leesvaardigheid, digitale informatievaardigheden
en bureaucratische vaardigheden.

Ad.3: Als de dienstverleningsinstrumenten bijvoorbeeld langs of via digitale kanalen
worden vormgegeven, dan kan dat onder omstandigheden leiden tot neveneffecten als
verminderen van iemands zelfredzaamheid, verminderen van iemands redzaamheid en
het over het hoofd zien van belangrijke juridisch bindende berichten, zoals
aanmaningen of herinneringen.

Ad.4: Al vaker is gevraagd om vereenvoudiging van belastingwet- en regelgeving. Eén
van de redenen daarvoor is dat het steeds moelijker wordt voor informatiesystemen om
de belastingwet- en regelgeving uitvoerbaar te houden. Daar komt dus nog een reden
bij, namelijk om redenen van het zich kunnen of willen houden aan de regels. Hoe
eenvoudiger die zijn, hoe beter deze voor iedereen zijn te begrijpen of begrijpelijk te
maken zijn. Dus ook effectiviteit van dienstverlening op compliance is gebaat bij
vereenvoudiging van belastingwet- en regelgeving

1

Voor een breedvoerige gedragswetenschappelijke reflectie, zie paragraaf 2.5.

7

Beleidsreconstructie
Beleidsontwikkelingen in de periode 2015-2019 zijn als volgt samen te vatten. In 2015
werd een start gemaakt met de uitvoering van de Investeringsagenda van de
Belastingdienst. De Investeringsagenda had tot doel de Belastingdienst beter,
goedkoper en beheersbaarder te maken. Tegenover de investeringen die nodig waren
voor de uitvoering van de Investeringsagenda stond een verwachte
werkpakketreductie met 3.500 Fte. Via de Investeringsagenda werd ingezet op het
voorkomen van vermijdbare interactie en actief te sturen naar goedkopere kanalen.
Veel interactie kwam voort uit brieven die de Belastingdienst zelf stuurde, of door
statusvragen van belastingplichtigen. Eind 2015 werd de Wet elektronisch
berichtenverkeer Belastingdienst (Wet EBV) ingevoerd. Op grond van de Wet EBV
worden in beginsel alle (formele) berichten uitsluitend elektronisch verzonden, echter
in de praktijk werden door politieke druk de meeste berichten ook op papier
verstuurd. In 2017 is de Investeringsagenda herijkt. De herijking concentreerde zich
op het oplossen van grote inefficiënties, zowel voor burgers en bedrijven als intern
binnen de Belastingdienst, en het aanpakken van verouderde ICT-voorzieningen in de
primaire processen van belastingen. Terwijl de vernieuwing en bijbehorende
werkpakketreductie trager verliep dan gehoopt, bleven de geplande bezuinigingen
staan en vond uitstroom van personeel in het kader van de vertrekregeling wel plaats.
Daardoor ontstond er een tekort aan personeel en een kwalitatieve personele
disbalans. Daarnaast werd (extra) ingezet op samenwerking met intermediairs en
maatschappelijk dienstverleners, op proactief handelen waardoor de vraag naar
dienstverlening zo veel mogelijk werd voorkomen en op zoveel als mogelijk ontzorgen
van belastingplichtigen, door het voor hen zo gemakkelijk mogelijk te maken om aan
hun verplichtingen te voldoen.
Van belang in het kader van de dienstverlening is ook dat eind 2017 ten aanzien van
de Belastingdienst gestart is met governance via de aansturing door middel van het
rijksbreed toegepaste driehoeksmodel, bestaande uit de Secretaris-Generaal Financiën
(in de rol van eigenaar), de Directeur-Generaal Fiscale Zaken (in de rol van
opdrachtgever) en de Directeur-Generaal Belastingdienst (in de rol van
opdrachtnemer).
Resultaten en effecten van dienstverlening
De resultaten en effecten van dienstverlening worden afgemeten aan de hand van
prestatie-indicatoren (KPI’s). Ten eerste prestatie-indicatoren in relatie tot
compliance, zoals over tijdige aangifte, juiste en volledige aangifte, tijdig betalen en
belastingmoraal. Ten tweede prestatie-indicatoren in relatie tot dienstverlening, zoals
klanttevredenheid, klachten en bezwaren, telefonie, digitaal, de vooraf ingevulde
aangifte en dienstverleningsactiviteiten MKB. Het voert te ver om al deze prestatie indicatoren in deze samenvatting te beschouwen, zie daarvoor hoofdstuk 4. Voor de
meeste KPI’s zijn overigens de streefwaarden behaald.
In de gedragswetenschappelijk reflectie is ingegaan op de vraag in hoeverre KPI’s
bruikbaar zijn voor het bepalen van de effecten van beleid. Daarin is gesteld dat de
huidige KPI’s teveel gericht zijn op de kwaliteitskenmerken van de instrumenten, niet
zozeer op de impacteffecten. Men is niet zozeer gaan zitten op impactfactoren als
gemak en compliance. Dat hoeft geen probleem te zijn, maar dan moet wel het hele
samenspel van factoren structureel worden onderzocht, zodat zeker kan worden
gesteld in hoeverre bijvoorbeeld het verlagen van de wachttijd bijdraagt aan
vertrouwen en in hoeverre dat wederom bijdraagt aan compliance. Dat gebeurt nu niet
structureel, enkel sporadisch. Als dit wel in kaart wordt gebracht, kan veel preciezer

worden aangegeven welke mate van bijvoorbeeld snelheid, hulp of juistheid bijdragen
aan bijvoorbeeld kennis, vaardigheden en (ervaren) gemak en nog belangrijker:
compliance. Het advies is om hier in de volgende beleidsperiode werk van te maken.
Momenteel vindt er een herijking van KPI’s plaats bij de Belastingdienst. Die herijking
staat los van deze beleidsdoorlichting. In die herijking worden de vier compliance
impactfactoren wel expliciet meegenomen als KPI’s, in ieder geval veel nadrukkelijker
dan in de huidige situatie het geval is. Een concept van de herijking is in juni 2020
reeds met de Tweede Kamer gedeeld. Met de herijkte KPI’s ontstaat een veel steviger
sturingskader en beoordelingskader ten aanzien van compliance dan (in ieder geval)
de afgelopen vijf jaar. Ten eerste zitten er vier belangrijke subjectieve factoren in, in
relatie tot de tussendoelen. Het interessante daarvan is dat de Belastingdienst
daarmee het oordeel van burgers en ondernemers expliciet betrekt in de evaluatie van
zijn presteren. Ten tweede, de herijkte KPI’s dwingen beter dan voorheen af, dat van
tevoren zorgvuldig met alle stakeholders overwogen wordt hoe een investering zou
kunnen bijdragen aan meer compliance. Bovendien kan dan achteraf veel
nauwkeuriger beoordeeld worden of de investering gerendeerd heeft inzake
compliance, ook als het gaat om de dienstverleningsinstrumenten. Echter, ook met
deze nieuwe indicatoren wordt nog niet structureel onderzocht of de onderliggende
veronderstellingen kloppen en in welke mate alle indicatoren samenhangen. Daartoe
zou de Belastingdienst een brede compliance monitor kunnen ontwikkelen op basis
van meerdere onderzoeksmethoden, waaronder surveys, databaseonderzoek en op
dialogen gerichte methoden. Bijvoorbeeld door periodiek via surveys (zoals voor de
Fiscale Monitor) te vragen naar belastingmoraal, vertrouwen en compliance in gedrag
(zelfrapportage inzake tijdige registratie en aangifte, juiste en volledige aangifte, en
tijdig betalen, dus niet alleen intentie om compliant te zijn zoals nu gebeurt in de
Fiscale Monitor) en met name de zelfrapportage van gedrag te trianguleren met
daadwerkelijke cijfers over de verschillende aspecten van naleving. Z o ontstaat
vanzelf een beeld van de betrouwbaarheid van de surveys en kan de data uit de
surveys eventueel gewogen worden. Daarnaast kan in de surveys (zoals voor de
Fiscale Monitor) worden gevraagd naar kennis en gemak alsmede adequate
behandeling (o.a. klachten) en handhaving (ontvangen correcties); en naar
adoptie/gebruik en ervaren nut van dienstverleningsinstrumenten. Zo wordt over de
jaren heen een beter inzicht gekregen in hoeverre de dienstverleningsinstrumenten
bijdragen aan compliance in houding en gedrag.
Kosten van het beleid
Om de doelmatigheid van de dienstverlening van de Belastingdienst te kunnen
beoordelen is informatie verzameld in overleg met het team Uitgavenmodel van de
Shared Service Organisatie Financieel en Managementinformatie van d e
Belastingdienst. Op basis van de tijdschrijfgegevens is de personele inzet per relevant
beleidsinstrument en per klantsegment/doelgroep (particulieren, midden - en
kleinbedrijf en voor beide tezamen) inzichtelijk gemaakt. Ook zijn de daarop
betrekking hebbende primaire uitgaven exclusief overhead in beeld gebracht. In 2019
zijn er in totaal bijna 3.700 FTE van de Belastingdienst betrokken bij de
dienstverlening aan burgers en bedrijven (zie tabel A). De primaire uitgaven worden
geraamd op ruim € 255 miljoen.

9

tabel A

Capaciteit Dienstverlening Belastingdienst in FTE en uitgaven *) naar doelgroepen 2019

FTE/Uitgaven

Particulieren

MKB

Totaal

Eigen personeel

1.142

1.657

2.799

Externe inhuur

545

350

895

1.687

2.007

3.694

108

147

255

Totaal FTE

Uitgaven in miljoenen euro’s
*) primaire uitgaven exclusief overhead.
Bron: Uitgavenmodel van de Belastingdienst

Doeltreffendheid
Ten eerste dient te worden vastgesteld of de doelen van het beleid gerealiseerd zijn.
Het einddoel van het uitvoerings- en handhavingsbeleid (waar dienstverlening een
onderdeel van is) van de Belastingdienst, is ervoor te zorgen dat burgers en bedrijven
uit zichzelf de regels naleven (compliance). Over de realisatie van de
compliancedoelstelling weergegeven in meerdere indicatoren kan gesteld worden dat
de doelstelling over het geheel genomen gehaald wordt: de realisaties zijn op alle
aspecten van compliance van een stabiel hoog niveau, slechts in een enkel geval is
een streefwaarde een jaar niet gerealiseerd.
Ten tweede dient vervolgens te worden vastgesteld wat de invloed van dienstverlening
op het behalen van de compliancedoelstelling geweest is. Met het vaststell en dat de
doelstelling gerealiseerd is, kan immers nog niet geconcludeerd worden dat het
dienstverleningsbeleid hieraan heeft bijgedragen en dus doeltreffend geweest is. Om
hierover uitspraken te kunnen doen dient het verband tussen de
dienstverleningsactiviteiten en de gerealiseerde compliance hard gemaakt te kunnen
worden. In de reflectie op de beleidstheorie en de prestatie-indicatoren werd
vastgesteld dat er bij de Belastingdienst geen structureel, periodiek onderzoek
plaatsvindt naar de mate waarin er daadwerkelijk samenhang bestaat tussen kennis
en vaardigheden, houding, gemak en vertrouwen enerzijds en compliance in gedrag
anderzijds. Daarmee is er ook geen structureel, actueel, volwaardig inzicht in
hoeverre de beoogde effecten van de instrumenten doorwerken en leiden tot kennis
en vaardigheden, houding, gemak en vertrouwen, laat staan of ze leiden tot
compliance in gedrag. Aan de hand van de beschikbare cijfers is het dus niet goed
mogelijk het verband tussen de effecten van dienstverleningsinstrumen ten en het
behalen van de compliancedoelstelling hard te maken. Aan de hand van
wetenschappelijk onderzoek is echter wel aannemelijk te maken dat dit effect bestaat.
Uit diverse onderzoeken blijkt dat dienstverlening kan bijdragen aan (de intentie tot)
compliant gedrag.
Ten derde is de vraag of voldaan is aan de voorwaarden waaronder dienstverlening
kan bijdragen aan compliant gedrag. Op grond van gedragswetenschappelijke
inzichten kunnen enkele voorwaarden worden geschetst waaraan dienstverlening moet
voldoen om te kunnen bijdragen aan compliant gedrag. Zo dient de dienstverlening
aan te sluiten bij de vaardigheden van mensen en geen afbreuk te doen aan de
redzaamheid en zelfredzaamheid van mensen. Ook moet de dienstverlening goed
bereikbaar zijn en is het van belang dat de Belastingdienst te allen tijde een
betrouwbare partner is. De Belastingdienst spreekt in dit kader van ‘passende
dienstverlening’ om te bevorderen dat burgers en bedrijven hun verplichtingen
nakomen. De vraag of de geboden dienstverlening passend is, is lastig te

beantwoorden. Of de dienstverlening aansluit bij de vaardigheden en persoonlijke
omstandigheden van mensen is immers zeer afhankelijk van de persoon in kwestie.
Enig zicht op de vraag of de dienstverlening passend is, kan komen van de gebruikers
van die dienstverlening. De cijfers met betrekking tot tevredenheid kunnen daarover
een indicatie geven, aangevuld met een kwalitatieve verdieping op basis van de
interviews die in het kader van dit onderzoek zijn uitgevoerd met
vertegenwoordigers/belangenbehartigers van diverse doelgroepen.
De bereikbaarheid en wachttijden bij de Belastingtelefoon zijn in de jaren 2017 -2019
achtergebleven bij de doelstellingen. Dat is ook zichtbaar in de tevredenheidscijfers in
die jaren. Zoals eerder al gesteld is goede bereikbaarheid van diensten een
belangrijke voorwaarde voor dienstverlening om effect op de compliance te kunnen
bereiken. Bovendien schaadden de problemen met de Belastingtelefoon het
vertrouwen in de Belastingdienst. Een duidelijk effect hiervan is niet direct zichtbaar
in de compliancecijfers over deze jaren, maar het is aannemelijk dat wanneer deze
situatie zou voortduren dit de compliance negatief zou beïnvloeden.
De tevredenheidscijfers laten over het algemeen een positief beeld zien. Interviews
bevestigen dat de dienstverlening over het algemeen goed functioneert, maar nog te
weinig is ingericht op het gebruikersperspectief. De VIA wordt door alle partijen
gezien als een zeer geslaagd instrument. Er zijn echter ook enkele onderdelen waar de
dienstverlening nog niet optimaal is. Voor personen die wel digitaalvaardig zijn,
blijven de voorzieningen achter bij de wensen en verwachtingen. Lang niet alles is
online te vinden of te volgen. Dit beperkt de effectiviteit van portals en draagt eraan
bij dat bij de Belastingtelefoon nog steeds erg veel status- en procesvragen worden
gesteld. Uitbreiding van de digitale (online) functionaliteiten zou ervoor zorgen dat de
dienstverlening voor deze groep nog passender wordt.
Het machtigen van intermediairs verloopt niet soepel. Dit maakt het lastiger voor
burgers en bedrijven om hulp in te schakelen en draagt daarmee niet bij aan hun
redzaamheid. Ook voor machtigingen is een uitbreiding van de digitale functionaliteit
gewenst om de dienstverlening passender te maken.
Voor groepen die behoefte hebben aan persoonlijk contact, zoals niet -digitaalvaardige
burgers, is de Belastingdienst minder zichtbaar en bereikbaar geworden door het
sluiten van balies. De dienstverlening door maatschappelijk dienstverleners (in
samenwerking met de Belastingdienst) biedt weliswaar een geschikte vorm van
ondersteuning voor deze groepen, maar de verminderde zichtbaarheid en directe
bereikbaarheid van de Belastingdienst zelf kan gevolgen hebben voor het (herstel van)
vertrouwen in de Belastingdienst.
In de correspondentie van de Belastingdienst is vaak nog sprake van juridisch
taalgebruik, waardoor brieven, met name voor laaggeletterden, vaak niet begrijpelijk
zijn. Dit vermindert de zelfredzaamheid van belastingplichtigen.
Ingewikkelde wet- en regelgeving en veelvuldige wijzigingen maken het lastiger om te
voldoen aan verplichtingen en dus om compliant te blijven. Bovendien zorgen
ingewikkelde regels en regelmatige wijzigingen ervan bij belastingplichtigen voor
onzekerheid en de angst om fouten te maken. Ingewikkelde wet- en regelgeving
veroorzaakt daardoor een grotere vraag naar dienstverlening en heeft bovendien
invloed op de effectiviteit van de dienstverlening.

11

Vereenvoudiging van wet- en regelgeving zou de vraag naar dienstverlening sterk
kunnen verminderen en de doeltreffendheid van dienstverlening kunnen verbeteren.
Dit is echter geen onderdeel van het dienstverleningsbeleid, want het betreft hier wet en regelgevingsbeleid waarover de Belastingdienst geen directe ze ggenschap heeft.
De Belastingdienst kan wel een bijdrage leveren aan vereenvoudiging van wet - en
regelgeving door structureel signalen over knelpunten naar de opdrachtgever in de
driehoek terug te koppelen. Op termijn zou dit ertoe kunnen leiden dat er min der
dienstverlening ingezet hoeft te worden. Ook zou de Belastingdienst bij beoogde
invoering van nieuwe regelgeving extra scherp kunnen zijn op de gevolgen voor de
uitvoering, door uitvoeringstoetsen (nog) kritischer in te vullen.
Doelmatigheid
Onder doelmatigheid wordt verstaan: de relatie tussen de effecten van het beleid en
de kosten van het beleid. Harde uitspraken hierover vereisen dus inzicht in de effecten
(doeltreffendheid) van het beleid. Uit de voorgaande tekst blijkt dat uitspraken ove r
doeltreffendheid slechts in beperkte mate mogelijk zijn. Datzelfde geldt daarmee voor
doelmatigheid. Toch zijn enige uitspraken over doelmatigheid wel mogelijk, door 1) te
kijken naar de conclusies met betrekking tot doeltreffendheid 2) door te kijken of de
geleverde dienstverlening goedkoper had kunnen worden uitgevoerd en 3) door
benchmarking met belastingdiensten in andere landen of met andere
uitvoeringsorganisaties in Nederland.
Indien het gevoerde beleid niet doeltreffend is, kunnen daaruit ook con clusies over de
doelmatigheid worden getrokken. Indien het beleid niet de beoogde effecten sorteert,
zijn ook de aan dat beleid verbonden uitgaven immers ook niet effectief besteed. De
problemen bij de Belastingtelefoon leidden ertoe dat de beoogde effecte n minder goed
gerealiseerd konden worden. Niet alleen door de verminderde bereikbaarheid, maar
met name door het effect ervan op het vertrouwen in de Belastingdienst, wat
doorwerkt in (de bereidheid tot) compliant gedrag. De bezuinigingen op de
telefonische dienstverlening kunnen daardoor ook vanuit het perspectief van
doelmatigheid een contraproductief effect hebben gehad, omdat dit ten koste ging van
bereikbaarheid en vertrouwen en daarmee het risico bestaat op verminderde
bereidheid tot compliant gedrag.
Een andere manier om uitspraken te doen over de doelmatigheid van het beleid, is te
bezien of de bereikte effecten ook tegen lagere kosten gerealiseerd hadden kunnen
worden. In de specificering van de uitgaven (zie hoofdstuk 5) is duidelijk zichtbaar dat
het telefoniekanaal een relatief duur kanaal is in vergelijking met de digitale kanalen.
Het is echter te eenvoudig om te stellen dat met het verschuiven van dienstverlening
van telefonie naar digitaal dezelfde effecten gerealiseerd kunnen worden. Om effe ct te
sorteren dient dienstverlening immers aan te sluiten bij de persoonlijke
omstandigheden en vaardigheden.
Voor een deel van de huidige doelgroep van het telefoniekanaal zal digitale
dienstverlening waarschijnlijk geen passend alternatief zijn. Dat betekent echter niet
dat efficiëntiewinst in het geheel niet mogelijk is. Veel verkeer richting het
telefoniekanaal wordt immers gevormd door status- en procesvragen. Het antwoord
op dergelijke vragen is nu in onvoldoende mate via de online kanalen (portalen) te
vinden. Hierdoor komen ook vragen van belastingplichtigen voor wie digitaal wel een
passend dienstverleningskanaal is toch bij de Belastingtelefoon terecht. Voor deze
groep kan digitale dienstverlening een kostenefficiënter alternatief zijn. Dit vereist wel

dat de functionaliteiten op de online portals uitgebreider worden dan op dit moment
het geval is.
Beleidsopties
Bij het opstellen van beleidsopties in geval van 20% meer middelen is gezocht naar
mogelijkheden om de dienstverlening (nog) doeltreffender te maken. Daarnaast
spelen te verwachten toekomstige ontwikkelingen een rol in de mogelijke keuzes voor
ontwikkelrichtingen. Aan de hand daarvan zijn drie ontwikkellijnen te onderscheiden:
1. Digitale ontwikkeling
De huidige digitale voorzieningen zijn niet toereikend voor de behoefte van de
doelgroepen die digitaalvaardig is en bij voorkeur via die weg hun be lastingzaken
regelen. Dat zit zowel in de beperkte informatievoorzieningen en functionaliteiten op
de portals als in de mogelijkheden om machtigingen (digitaal) te regelen. In de
komende jaren zal naar verwachting verdere digitalisering van de samenleving
plaatsvinden. Daarmee zullen ook de wensen van belastingplichtigen ten aanzien van
digitale dienstverlening van de Belastingdienst verder toenemen. Zowel bezien vanuit
de bestaande situatie als vanuit te verwachten toekomstige ontwikkelingen is
investeren in digitale dienstverlening dus gewenst.
2. Persoonlijker en beter bereikbaar
Sinds 2012 is een groot aantal Belastingkantoren gesloten. De Belastingdienst is
daarmee minder zichtbaar en bereikbaar geworden. In de afgelopen jaren is duidelijk
geworden dat voor sommige doelgroepen, zoals niet-digitaalvaardigen, persoonlijk
contact nog steeds de voorkeur heeft. Naar aanleiding van diverse incidenten is er in
de media en het publieke debat ook veel aandacht voor een meer persoonlijke
benadering en de menselijke maat. Een zichtbaarder en beter bereikbare
Belastingdienst met meer mogelijkheden voor persoonlijk contact kan ook helpen bij
het herstel van vertrouwen in de Belastingdienst.
3. Uitbreiding van proactief handelen en passende dienstverlening
In de uitvoerings- en handhavingsstrategie nemen de begrippen proactief en passende
dienstverlening een belangrijke plaats in. Deze uitgangspunten zijn al zichtbaar in de
inrichting van de dienstverlening, verdere uitwerking hiervan kan bijdragen aan (nog)
doeltreffender dienstverlening.
Een besparing van 20% minder middelen op de dienstverlening kan op korte termijn
eigenlijk alleen gerealiseerd worden door bepaalde vormen van dienstverlening niet of
veel minder aan te bieden. Dit zal grote gevolgen hebben voor de realisatie van de
dienstverleningsambitie van de Belastingdienst en de strategische doelstelling om
passende dienstverlening te bieden en zal mogelijk nadelige effecten hebben op de
compliance. Voor alle varianten met 20% minder middelen is de vraag of zij realistisch
zijn, omdat zij tegen de stroom ingaan van de menselijke maat en de dienstverlening
nadelig kunnen beïnvloeden.
In tabel B zijn de onderzochte beleidsopties weergegeven.

13

tabel B

Beleidsopties bij 20% meer en 20% minder middelen

Beleidsopties
Beleidsopties bij 20% meer middelen
Digitale ontwikkeling:
1

Extra investeren in verbeteren van digitale informatievoorziening

2

Verbeteren machtigingssysteem intermediairs

Persoonlijker en beter bereikbaar
3

Invoeren van videobellen

4

Uitbreiden baliecapaciteit

Uitbreiding van proactief handelen en passende dienstverlening
5

Meer middelen voor proactief benaderen van burgers en bedrijven

6

Dienstverlening uitbreiden voor specifieke groepen

Beleidsopties bij 20% minder middelen
1

Terugdraaien extra investeringen voorjaarsnota

2

Telefoniekanaal afsluiten voor intermediairs

3

Afschaffen of inkrimpen dienstverleningsinstrumenten

4

Online aanbieden van evenementen gericht op intermediairs en MKB -ondernemers

5

Stoppen met proactieve communicatie

6

Schrappen van de backoffice activiteiten

Combinaties beleidsopties 20% meer en 20% minder middelen
1

Verminderen openingstijden Belastingtelefoon combi met ontwikkeling chat(bot)functie

2

Verbeteren gedeelde informatiepositie en machtigingssysteem c ombi sluiten helpdesk
intermediairs

Bron: Panteia

Aanbevelingen
In de vorige beleidsdoorlichting dienstverlening, in 2015, werden diverse
aanbevelingen gedaan om een beter inzicht te krijgen in de effecten van
dienstverlening, namelijk:
 Met het opstellen van een doelenboom en het aan de hand daarvan kiezen en inrichten
van indicatoren kan een belangrijke stap worden gezet om meer aannemelijk te maken
wat dienstverlening voor bijdrage levert in het realiseren van doelen.
 Inzicht in de beleving van burgers en bedrijven zorgt voor duiding en geeft richting aan
strategie en beleid. Om dit inzicht te verkrijgen zullen een of meerdere
onderzoeksinstrumenten moeten worden ontwikkeld.
 De nieuwe methode moet het mogelijk maken om over alle kanalen te meten op die
aspecten die ertoe doen.
 Het is wenselijk dat er meer inzicht komt in zowel de kosten als prestaties van de
processen.
In de afgelopen jaren zijn op bovenstaande punten deels al stappen gezet. Zo is het
Continu Klanttevredenheidsonderzoek (CKTO) geïntroduceerd om de beleving van
klanten op verschillende kanalen beter in beeld te krijgen. Ook zijn op verschillende
kanalen nieuwe prestatie-indicatoren geïntroduceerd. Dit betreft zowel indicatoren die
onderdeel uitmaken van de begroting als indicatoren die intern voor sturing worden
gebruikt. Momenteel wordt gewerkt aan herijking van de prestatie -indicatoren in de
begroting, aansluitend op de doelen die uit de strategie van de Belastingdienst kunnen

worden afgeleid. Dit sluit aan bij diverse aanbevelingen uit de beleidsdoorlichting in
2015. Vanaf 2021 zal gebruikt worden gemaakt van deze herijkte set van prestatie indicatoren.
Op grond van de beleidsdoorlichting over 2015-2019 komen wij tot de volgende
aanbevelingen:
1

Voer structureel onderzoek uit naar effecten van beleid

Uit het onderzoek blijkt dat het in de praktijk niet goed mogelijk is om de causaliteit
tussen beleid en uitkomsten hard vast te stellen. Het verdient daarom aanbeveling dat
in de toekomst meer inzicht verkregen kan worden in doeltreffendheid of
doelmatigheid. Op dit moment vindt er bij de Belastingdienst geen structureel,
periodiek onderzoek plaats naar in hoeverre er vanuit het perspectief van de
Belastingdienst daadwerkelijk samenhang bestaat tussen kennis en vaardigheden,
gemak en vertrouwen enerzijds en compliance in gedrag anderzijds en tussen
compliance in houding en compliance in gedrag. Daarmee is er ook geen structureel,
actueel, volwaardig inzicht in hoeverre de beoogde effecten van de instrumenten zoals
geformuleerd middels KPI’s doorwerken in of leiden tot kennis en vaardigheden,
houding, gemak en vertrouwen, laat staan in of tot compliance in gedrag (tijdig juist
volledig aangeven en betalen).
Het advies is dan ook om zo snel mogelijk en structureel te beginnen met het t oetsen
van de veronderstellingen onder het beleid, door een brede compliancemonitor te
ontwikkelen op basis van meerdere onderzoeksmethoden, waaronder surveys,
databaseonderzoek en nog meer dan nu op basis van op echte dialogen gerichte
methoden. Die compliancemonitor dient ook bestuurlijk verankerd te worden in de
beleidscyclus. Door zelfrapportage over nalevingsgedrag te trianguleren met
daadwerkelijke cijfers over naleving, ontstaat een beeld van de betrouwbaarheid van
surveys. Daarmee kan de Belastingdienst over de jaren heen een beter inzicht
verkrijgen in de mate waarin de dienstverleningsinstrumenten bijdragen aan
compliance in houding en gedrag.
Ook met een verbeterd inzicht in de samenhang tussen beleid en uitkomsten blijft het
lastig om een causaal verband tussen beleid en uitkomsten aan te tonen op
strategisch niveau (voor de Belastingdienst als geheel). Het ontbreken van een
controlegroep speelt daarbij een rol, daarnaast maakt ook de grote diversiteit aan
doelgroepen en ingezette instrumenten het lastig om op strategisch niveau conclusies
te trekken. De effectiviteit van onderdelen van het dienstverleningspalet is beter vast
te stellen, door het doen van effectmetingen op operationeel niveau (de werking van
afzonderlijke instrumenten) en wellicht ook tactisch niveau (doelgroepen).
Aanbeveling is om snel te beginnen met dergelijke kleinere evaluaties. Deze
deelevaluaties kunnen dienen als bouwstenen voor een volgende beleidsdoorlichting.
2

Ontwikkel diensten nog meer vanuit gebruikersperspectief

Uit het onderzoek blijkt dat de dienstverlening nog meer te ontwikkelen is vanuit het
gebruikersperspectief. Door diensten vanuit gebruikersperspectief te ontwikkelen met
vertegenwoordigers van allerlei doelgroepen erbij in co-creatie, wordt de kans verder
verhoogd dat dienstverlening aansluit op vaardigheden van mensen zonder hun
redzaamheid of zelfredzaamheid aan te tasten. Deze methoden worden gehanteerd
door zogenaamde User eXperience deskundigen en interaction designers in onder
meer designlabs en fieldlabs. Het bedrijfsleven maakt zeer veel gebruik van deze

15

manieren van werken. De Belastingdienst maakt ook al gebruik van dergelijke
methoden, maar zou hier nog veel meer op in moeten zetten.
3

Monitor onbedoelde of onvoorziene effecten

Het aanbieden van diensten kan onbedoelde of onvoorziene effecten hebben. Door het
inrichten van een cliëntenraad, zoals SVB en UWV die al hebben, kunnen deze
neveneffecten beter in kaart worden gebracht. RVO hanteert daarvoor een
klantenpanel. In een cliëntenraad geven vertegenwoordigers van klanten gevraagd en
ongevraagd hun oordeel en advies over het reilen en zeilen van de dienstverlening. Dit
betekent een uitbreiding ten opzichte van bestaande initiatieven, zoals de Research
Community, die vooral gericht is op gevraagd advies geven. Bij de Belastingdienst zou
een dergelijke raad zich kunnen richten op de groep particulieren. De kwalitatieve
informatie die dit oplevert zou kwantitatief en nationaal getoetst kunnen worden,
bijvoorbeeld via de Fiscale Monitor. Overleg over de resultaten van de monitor zou op
hoog bestuurlijk niveau verankerd moeten worden, zodat direct acties ter verbetering
kunnen worden opgepakt als daar aanleiding voor is.
4

Breng de kosten van beleid beter in kaart

Uit het onderzoek blijkt dat er weinig cijfermateriaal over de kosten beschikbaar is
over een langere reeks van jaren. Het is wenselijk dat er meer inzicht komt in de
kosten van processen en prestaties en hoe dat toe te rekenen is aan dienstverlening.
Dienstverlening vormt slechts een onderdeel van het beleidsartikel Belastingen in de
begroting. De uitgaven in de begroting kunnen dus niet één op één worden
overgenomen, maar dienen te worden bepaald op basis van de gehanteerd definitie
van het begrip dienstverlening.
Er zijn, in het kader van het 'Uitgavenmodel Belastingdienst', al sinds 2015
concernbreed pogingen ondernomen om toerekeningen van uitgaven naar primaire
organisatieonderdelen op te stellen. Dit model wordt nog doorontwikkeld en moet
leiden tot een in hogere mate gestandaardiseerd model met ingang van het
verantwoordingsjaar 2019. Echter gedurende dit onderzoek heeft nog geen validatie
van de cijfers over verantwoordingsjaar 2019 kunnen plaatsvinden.
Gedurende dit onderzoek is gebleken dat het lastig is uitgaven toe te rekenen aan
specifieke dienstverleningsactiviteiten. Dit belemmert het zicht op de kosten van het
beleid en bemoeilijkt het trekken van conclusies met betrekking tot doelmatigheid.
Het verdient aanbeveling het uitgavenmodel verder te ontwikkelen, zodat duidelijk
wordt welke uitgaven toegerekend kunnen worden aan dienstverlening en welke aan
andere activiteiten die los staan van dienstverlening.
5

Werk aan vereenvoudiging van wet- en regelgeving

Ingewikkelde en / of veelvuldig wijzigende regelgeving vraagt veel van burgers en
bedrijven om regels na te leven. Dat kan van grote invloed zijn op zowel de vraag
naar dienstverlening als op de effectiviteit van geleverde diensten. De Belastingdienst
is niet direct verantwoordelijk voor het wet- en regelgevingsbeleid, maar kan wel een
belangrijke bijdrage leveren.
Uit de benchmark blijkt dat bijvoorbeeld de SVB nagaat hoe wetten en regels concreet
uitpakken voor bedrijven en burgers (zie bijlage 4). Als blijkt dat het anders uitpakt
dan bedoeld is door de wetgever, dan wordt dit gesignaleerd bij de wetgever en wordt

stil gestaan bij de vraag hoe daarmee om te gaan. In dat kader heeft men “Garage de
Bedoeling” ook wel “Werkplaats Maatwerk in Dienstverlening” ingericht. Dit is een
‘werkplaats’ waar mensen bij elkaar komen (de ‘probleemhouders’) om gesignaleerde
problemen te schetsen en te bespreken met als doel tot praktische oplossingen te
komen. Aanvankelijk gebeurde dit alleen met interne (SVB -) medewerkers maar later
zijn daar ook externe partijen (bijvoorbeeld van ministeries of andere
uitvoeringsorganisaties) bij betrokken. De problematiek kan zowel betrekking hebben
op issues die negatief uitwerken voor burgers maar ook op issues die (te) positief
uitwerken voor burgers. Het gaat dus om de bijwerking van wetten en
(uitvoerings)regels die niet de bedoeling zijn geweest van de wetgever. In de praktijk
leidt dit niet altijd tot een oplossing. Maar het leidt in elk geval tot bewustwording,
ook voor toekomstige gevallen en nieuwe wetgeving.
Uit gesprekken met de driehoek is gebleken dat er nog onvoldoende terugkoppeling
over knelpunten plaatsvindt tussen de Belastingdienst als opdrachtnemer, DGFZ als
opdrachtgever en SG/HDFEZ als eigenaar. Er zijn de afgelopen twee jaar wel stappen
gezet om dit te verbeteren, maar het verdient aanbeveling dit structureel te
versterken. Bijvoorbeeld door op basis van geluiden bij de Belastingtelefoon vast te
leggen waar burgers en bedrijven moeite mee hebben en dit direct terug te koppelen
naar de opdrachtgever respectievelijk eigenaar, zodat gezamenlijk bekeken kan
worden of vereenvoudiging in wet- en regelgeving of betere voorlichting mogelijk is en
een oplossing biedt, met een positief effect op de compliance tot gevolg.
Eenvoudiger wet- en regelgeving zou ook kunnen helpen bij het terugdringen van het
aantal bezwaren. De Belastingdienst kan ook een signalerende rol spelen richting de
driehoek als er onderwerpen zijn waarover veel bezwaren opduiken.
6

Betrek ook de dienstverlenende aspecten van toezicht en opsporing
en/of massale processen bij verbetertrajecten rond dienstverlening

Het concept dienstverlening in bredere zin vormt een onderdeel van een
samenhangend geheel van handhavingsactiviteiten, waar naast dienstverlening ook
toezicht en opsporing en massale processen onderdeel van zijn. Voor deze
beleidsdoorlichting is een afbakening van het begrip dienstverlening gehanteerd om
een afscheiding te kunnen maken tussen dienstverlening en andere activiteiten, die
afzonderlijk in andere beleidsdoorlichtingen geëvalueerd worden. In de praktijk is dit
onderscheid lastig te maken en wordt het onderscheid door betrokkenen ook niet zo
ervaren. Ook het handelen van een medewerker die een beschikking oplegt, of de
houding van een inspecteur tijdens boekenonderzoek heeft een dienstverlenend
aspect. Juist dergelijke contacten kunnen heel bepalend zijn voor het beeld dat
burgers en bedrijven hebben van de Belastingdienst als dienstverlenende organisatie.
In trajecten ter verbetering van de dienstverlening dient men met deze factoren ook
rekening te houden.
Het verdient aanbeveling opnieuw te kijken naar de wijze waarop de
handhavingsactiviteiten van de Belastingdienst geëvalueerd worden. Indien een
integrale evaluatie van de activiteiten van de Belastingdienst als te omvangrijk wordt
beschouwd, kan overwogen worden de beleidsdoorlichting langs andere lijnen op te
splitsen. Bijvoorbeeld door de activiteiten voor de doelgroepen Particulieren en MKB
afzonderlijk te evalueren.

17

1
1.1

Inleiding
Aanleiding
Conform de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE 2018) moeten periodiek de
artikelen uit de Rijksbegroting doorgelicht worden. De RPE biedt de mogelijkheid delen
van een beleidsartikel door te lichten. In de RPE worden eisen gesteld aan een
beleidsdoorlichting en zijn onderzoeksvragen opgenomen die beantwoord moeten
worden.
Deze beleidsdoorlichting betreft de dienstverlening door de Belastingdienst als
onderdeel van begrotingsartikel 1 Belastingen uit Hoofdstuk IX van de Rijksbegroting.
De RPE schrijft voor dat een beleidsdoorlichting in elk geval de volgende onderdelen
bevat:
 een afbakening van het te onderzoeken beleidsterrein;
 de gehanteerde motivering voor het beleid en de met het beleid beoogde doelen;
 een beschrijving van het beleidsterrein en de onderbouwing van de daarmee gemoeide
uitgaven;
 een overzicht van eerder uitgevoerd onderzoek naar doeltreffendheid en doelmatigheid;
 de effecten van het gevoerde beleid en een analyse en beoordeling van de
doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid, dit wil zeggen alle
beleidsinstrumenten in hun onderlinge samenhang;
 een beschouwing over de maatregelen die genomen kunnen worden ter verdere
verhoging van de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het beleid;
 een beschrijving van beleidsopties indien er significant minder middelen (-/- 20%)
beschikbaar zijn.

1.2

Onderzoeksopdracht
De centrale vraagstelling voor de beleidsdoorlichting luidt:
”In hoeverre slaagt de Belastingdienst erin om op doeltreffende en doelmatige wijze
burgers en bedrijven passende dienstverlening aan te bieden en het voor hen zo
gemakkelijk mogelijk te maken om hun verplichtingen na te komen en hun rechten
geldend te maken.”
De verplichte onderdelen die de RPE vermeldt (zie paragraaf 1.1), zijn in de
toelichting bij de RPE uitgewerkt in vijftien vragen. Deze onderzoeksvragen zijn de
kern van elke beleidsdoorlichting. De vijftien onderzoeksvragen zijn hieronder
gegroepeerd in de vier hierna onderstreepte blokken A t/m D:
A. Vormgeving van beleid en uitvoering van dienstverlening
1) Welk(e) artikel(en) (onderdeel of onderdelen) wordt of worden behandeld in de
beleidsdoorlichting?
2) Indien van toepassing: wanneer worden / zijn de andere artikelonderdelen doorgelicht?
3) Wat was de aanleiding voor het beleid? Is deze aanleiding nog actueel?
4) Wat is de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid?
5) Wat is de aard en samenhang van de ingezette instrumenten?
B. Resultaten of effecten van de dienstverlening
6) Welke evaluaties (met bronvermelding) zijn uitgevoerd, op welke manier is het beleid
geëvalueerd en om welke redenen?

19

7)

8)

Welke beleidsonderdelen zijn (nog) niet geëvalueerd? Inclusief uitleg over de
mogelijkheid en onmogelijkheid om de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het
beleid in de toekomst te evalueren.
In hoeverre maakt het beschikbare onderzoeksmateriaal uitspraken over de
doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleidsterrein mogelijk?

C. Kosten van het beleid
9) Met welke uitgaven gaat het beleid gepaard, inclusief kosten op andere terreinen of voor
andere partijen?
10) Wat is de onderbouwing van de uitgaven? Hoe zijn deze te relateren aan de
componenten volume/gebruik en aan prijzen/tarieven?
D. Mate van doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid en mogelijkheden om dit te
vergroten of te verbeteren
11) Zijn de doelen van het beleid gerealiseerd?
12) Hoe doeltreffend is het beleid geweest? Zijn er positieve en/of negatieve neveneffecten?
13) Hoe doelmatig is het beleid geweest?
14) Welke maatregelen kunnen worden genomen om de doelmatigheid en doeltreffendheid
verder te verhogen?
15) In het geval dat er significant minder middelen beschikbaar zijn (-/- circa 20% van de
middelen op het (de) beleidsartikel(en)), welke beleidsopties zijn dan mogelijk?
Aanvullend op RPE-vraag 15 wordt ook verkend welke beleidsopties mogelijk zijn in
het geval dat er significant meer middelen beschikbaar zijn.
Gedragswetenschappelijke reflectie
Tevens is gevraagd om een gedragswetenschappelijke reflectie uit te voeren op de
aannames die onderdeel uitmaken van de uitvoerings- en toezichtstrategie van de
Belastingdienst en de daarop gebaseerde aanpak van de dienstverlening. Die reflectie
is opgebouwd uit twee delen:
1) Expliciteren van de veronderstellingen in de uitvoerings- en toezichtstrategie van de
Belastingdienst over het effect van de inzet van dienstverleningsinstrumenten op het
gedrag van belastingplichtigen
2) Reflecteren op de geëxpliciteerde veronderstellingen vanuit gedragswetenschappelijk
oogpunt.
De gedragswetenschappelijke reflectie is uitgevoerd door prof. dr. Wolfgang Ebbers en
komt in dit rapport terug in paragrafen met in de titel gedragswetenschappelijke
reflectie en uiteindelijk ook in de aanbevelingen.

1.3

Afbakening
De beleidsdoorlichting betreft de doeltreffendheid en doelmatigheid van de
dienstverlening door de Belastingdienst in de periode 2015–2019.
De beleidsdoorlichting sluit qua reikwijdte aan bij het begrip dienstverlening uit het
Jaarplan Belastingdienst. Dienstverlening wordt in het Jaarplan 2019 gedefinieerd als
“diverse vormen en momenten van interactie met burgers of bedrijven (telefonisch,
digitaal, balie) en de samenwerking op het gebied van dienstverlening met
maatschappelijke en commerciële dienstverleners”.
De primaire focus ligt daarbij op de bij dienstverlening betrokken on derdelen
Klantinteractie & Services (KI&S), Particulieren (P), Midden - en Kleinbedrijf (MKB) en
Centrale Administratieve Processen (CAP) van de Belastingdienst. De dienstverlening
op het gebied van Toeslagen en Douane maakt reeds onderdeel uit van andere

beleidsdoorlichtingen (respectievelijk de beleidsdoorlichtingen Toeslagen (2016) en
Douane (2020)) en valt daarom buiten de scope van deze beleidsdoorlichting.
De doorlichting richt zich op de effectiviteit en efficiency van processen en
instrumenten van dienstverlening aan burgers en bedrijven. Als het gaat om bedrijven
maakt de Belastingdienst onderscheid tussen Grote Ondernemingen (GO) en Midden en Kleinbedrijf (MKB). De groep GO valt buiten de scope van deze beleidsdoorlichting,
omdat zij vallen onder de individuele klantbehandeling. Zij hebben een eigen
aanspreekpunt binnen de Belastingdienst en zijn daardoor niet aangewezen op
(massale) dienstverlening. Het MKB (inclusief zzp’ers) en particuliere
belastingplichtigen zijn wel aangewezen op de (massale) dienstverlening.
De Belastingdienst bevindt zich in een turbulente fase door recente ontwikkelingen
rond onder meer toeslagen en het selecteren van mensen met een dubbele
nationaliteit voor extra controle in de periode 2012 – 2015. Ondanks dat deze
ontwikkelingen hun oorsprong niet hebben liggen bij de dienstverlening van de
Belastingdienst, heeft dit wel zijn weerslag op de perceptie over de dienstverlening
van de Belastingdienst. Zo is de Belastingtelefoon vaak het eerste aanspeekpunt waar
ondernemers of particulieren mee te maken krijgen als zij bijvoorbeeld een klacht
hebben. Dit rapport gaat echter niet in op deze kwesties noch welke gevolgen deze
kwesties hebben voor de dienstverlening in de toekomst. Dat komt omdat deze
beleidsdoorlichting van de dienstverlening retrospectief van aard is, waarmee
teruggekeken wordt over de jaren 2015-2019. Bovendien is de beleidsdoorlichting qua
scope gericht op beoordeling van doeltreffendheid en doelmatigheid van enkel het
beleid rond dienstverlening van de Belastingdienst. De dienstverlening op het gebied
van Toeslagen en ook Douane maakt onderdeel uit van andere beleidsdoorlichtingen.

1.4

Aanpak
De aanpak van het onderzoek verloopt langs de volgtijdelijkheid van de RPE onderzoeksvragen (zie overzicht 1). De RPE schrijft voor dat een beleidsdoorlichting
zoveel mogelijk steunt op bestaande (deel)onderzoeken naar de doelmatigheid en de
doeltreffendheid van beleid en (deel)onderzoeken naar de doelmatigheid van de
bedrijfsvoering. In dat kader is een breedvoerige documenten - en datastudie
uitgevoerd. Aan de hand daarvan zijn een aantal interviews gehouden over de
dienstverlening van de Belastingdienst en de mate van doeltreffendheid en
doelmatigheid daarvan.

21

Overzicht 1

Aanpak van het onderzoek in volgtijdelijkheid van beantwoording RPE-vragen

Onderzoeksvragen Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE) Methodologie:
Documentenstudie en data
Beleidstheorie en beleidsreconstructie
1

Welk artikel/deel in beleidsdoorlichting?

2

Wanneer andere onderdelen onderzocht?

3

Wat is aanleiding en actualiteit beleid?

4

Wat is verantwoordelijkheid rijksoverheid?

5

Wat is aard /samenhang ingezette instrumenten?

Kosten van beleid
6
Welke uitgaven bij beleid?
7

Wat is onderbouwing uitgaven?

Resultaten of effecten dienstverlening
8
Welke, hoe en waarom zijn evaluaties uitgevoerd?
9
Welke beleidsonderdelen niet geëvalueerd?
10 Uitspraken doeltreffendheid en doelmatigheid mogelijk?
Mate doeltreffendheid en doelmatigheid
11 Zijn doelen beleid gerealiseerd?
12 Is beleid doeltreffend geweest?
13 Is beleid doelmatig geweest?
14 Hoe doeltreffendheid en doelmatigheid verbeteren?
15 Wat zijn effecten beleidsopties (-20% / 0% / + 20%)?

1.5

Interviews

Begrotingen Financiën (IX),
Jaarplan Belastingdienst,
jaarcontracten,
Interactiestrategie,
Handhavingsstrategie
Belastingdienst, rapport ARK
Handhavingsbeleid
Belastingdienst,
Bestedingsplannen, etc

Dienstonderdelen KI&S, P, MKB, CAP en
DGBEL/UHB

Bestedingsplannen,
uitgavenmodel, kadernota's,
budgetbrieven, gateway reviews,
jaarverslagen

C&F en team Uitgavenmodel

Jaarrapportages en andere
periodieke rapportages,
Jaarverslagen, Fiscale Monitor,
CKTO's, voortgangsrapportages,
diverse klantmetingen, metingen
Consumentenbond, metingen
Ombudsman, etc

Driehoek (SG/HDFEZ, DGFZ, DGBEL/UHB).
Dienstonderdelen KI&S, P, MKB, CAP,
Burgergeoriënteerd (Consumentenbond,
Ombudsman, sociale raadslieden),
Ondernemergeoriënteerd (ZZP Nederland,
RB, NOAB, SRA) en benchmark SVB en
RVO.nl

Uitgavenmodel

Werkgroep en begeleidingscommissie
Voor de uitvoering van de beleidsdoorlichting is een werkgroep en een
begeleidingscommissie ingesteld. In de werkgroep zijn vertegenwoordigd de
dienstonderdelen KI&S, CAP, P, MKB, C&F, UHB, I&S en FEZ. De werkgroep is
maandelijks bijeengekomen, tenzij er geen punten waren ter bespreking. De (leden
van de) werkgroep fungeerde als vraagbaak voor informatie, uitleg, cijfers,
documenten, te interviewen personen, etc.
De begeleidingscommissie wordt gevormd door de onafhankelijk deskundige, DGFZ,
IRF, FEZ, KI&S, P, C&F, UHB, I&S en VT. De begeleidingscommissie bewaakte of de
beleidsdoorlichting geschiedt conform de eisen van de RPE.

1.6

Leeswijzer
Na dit inleidend hoofdstuk volgt dit rapport de structuur van de volgorde van de
beantwoording van de RPE-vragen uit paragraaf 1.2. In onderstaand overzicht is
aangegeven in welk hoofdstuk de RPE-vragen beantwoord worden.

HOOFDSTUK 2
Beleidstheorie:

• 1)
• 2)
• 3)
• 4)

Welk artikel of onderdeel wordt behandeld in de beleidsdoorlichting?
Wanneer worden / zijn de andere artikelonderdelen doorgelicht?
Wat was de aanleiding voor het beleid en is de aanleiding nog actueel?
Wat is de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid?

HOOFDSTUK 3
Beleidsreconstructie:

• 5)

Wat is de aard en samenhang van de ingezette instrumenten?

HOOFDSTUK 4 Resultaten /
effecten dienstverlening:

• 6)
Welke evaluaties zijn uitgevoerd, op welke manier is het beleid
geëvalueerd en om welke redenen?
• 7)
Welke beleidsonderdelen zijn niet geëvalueerd met uitleg over of
doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid in de toekomst te evalueren is?
• 8)
In hoeverre maakt het beschikbare onderzoeksmateriaal uitspraken over
de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleidsterrein mogelijk?

HOOFDSTUK 5 Kosten van
het beleid:

• 9)
• 10)

Met welke uitgaven gaat het beleid gepaard?
Wat is de onderbouwing van de uitgaven?

HOOFDSTUK 6
Doeltreffendheid en
doelmatigheid:

• 11)
• 12)
• 13)
• 14)
• 15)

Zijn de doelen van het beleid gerealiseerd?
Hoe doeltreffend is het beleid geweest?
Hoe doelmatig is het beleid geweest?
Welke maatregelen verhogen doelmatigheid en doeltreffendheid?
Als minder middelen beschikbaar zijn welke beleidsopties zijn er dan?

De rapportage wordt besloten met aanbevelingen in hoofdstuk 7.

23

2

Beleidstheorie
Het opstellen van de beleidstheorie vormt de basis voor de beantwoording van de
eerste vier vragen, zoals die vereist zijn conform de Regeling Periodiek
Evaluatieonderzoek (RPE):
1) Welk(e) artikel(en) (onderdeel of onderdelen) wordt of worden behandeld in de
beleidsdoorlichting?
2) Indien van toepassing: wanneer worden / zijn de andere artikelonderdelen doorgelicht?
3) Wat was de aanleiding voor het beleid? Is deze aanleiding nog actueel?
4) Wat is de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid?
Paragrafen 2.1 tot en met 2.4 behandelen de beleidstheorie. In paragraaf 2.1 wordt
uiteengezet hoe de beleidstheorie tot stand is gekomen. Paragraaf 2.2 behandelt de
opdracht en doelstellingen van de Belastingdienst, vervolgens komt in paragraaf 2.3
de strategie van de Belastingdienst aan de orde. In paragraaf 2.4 wordt een
schematische weergave van de beleidstheorie gepresenteerd en toegelicht. Daarmee
geven deze paragrafen antwoord op RPE-vragen 1 tot en met 4. Tot slot biedt
paragraaf 2.5 een gedragswetenschappelijke reflectie op de veronderstellingen uit de
beleidstheorie.

2.1

Achtergrond beleidstheorie

2 . 1 . 1 D o e l op st e l le n b e le i ds th e or i e
De theorie achter het beleid wordt niet altijd expliciet beschreven in de begroting of
andere officiële beleidsstukken. Vaak is de beleidstheorie wel te reconstrueren op
basis van beleidsteksten en interviews. Het is daarbij vooral van belang om de
achterliggende veronderstellingen over de bijdrage van het beleidsinstrument aan het
beleidsdoel te doorgronden (waarom zal deze interventie bijdragen aan het doel?).
Met het opstellen van de beleidstheorie beantwoorden wij de volgende vragen:
 Wat zijn de doelstellingen van het beleid?
 Hoe zag het gevoerde beleid eruit?
 Welke beleidsinstrumenten zijn daarbij ingezet?
 Wat is het veronderstelde verband tussen het beleid/beleidsinstrumenten en het behalen
van het beleidsdoel?
De beleidstheorie wordt weergegeven in de vorm van een schema of model waarin
deze veronderstelde verbanden naar voren komen, zoals een doelenboom of een
resultatenketen. (input-output-outcome-impact) 2.
2 . 1 . 2 W e rk w ij z e op st e l le n b ele i d sth e or i e
De beleidstheorie is opgesteld door middel van:
1. Het verzamelen van uitspraken die een indicatie geven van de redenen en doelen van
het gevoerde beleid en van veronderstelde mechanismen waarop dit beleid is
gebaseerd.
Bronnen hiervoor zijn:
a. Rijksbegroting
b. Jaarplannen Belastingdienst
c. Jaarcontracten
d. Handhavingsstrategie, Handhavingsbrief, Beleidsstrategie Interactie, Visie op
dienstverlening
2

Onder ‘impact’ wordt het effect op het uiteindelijke einddoel verstaan. Outcomes zijn tussendoelen op weg
naar dat einddoel toe, deze zouden ook ‘intermediate outcomes’ kunnen worden genoemd.

25

2.

Groeperen van uitspraken en het expliciet formuleren van veronderstellingen die daarin
besloten liggen over verbanden tussen beleid en (tussen-)uitkomst (als het beleid is [x],
dan leidt dit tot [y]).
3. Integreren in een schematische weergave van het beleid, doelstellingen en hypotheses
over verbanden daartussen.
4. Het toetsen van de eerste schematische weergave die hiervan het resultaat was in de
werkgroep, in de interviews met de verschillende dienstonderdelen en (schriftelijk) met
de begeleidingscommissie.
Op deze wijze en via deze feedback is de schematische weergave en de bijbehorende
toelichting opgemaakt en gevalideerd.

2.2

Doelstellingen Belastingdienst en permanente opdracht
Een eerste stap is het vaststellen van de doelstellingen van het beleid en de opdracht
van de Belastingdienst. Daarbij wordt eerst de algemene doelstelling van het
beleidsartikel Belastingen besproken, waarna de permanente opdracht van de
Belastingdienst aan bod komt, alsmede de afbakening in het kader van de
beleidsdoorlichting. Vervolgens wordt specifieker gekeken naar het beleidsonderdeel
Dienstverlening.

2 . 2 . 1 A l g em en e b e l e id sd oe l ste l l i ng b e l e id sa rt ik e l 1 va n d e B e g rot i ng IX
Deze beleidsdoorlichting betreft een onderdeel van beleidsartikel 1 (‘Belastingen’) uit
het hoofdstuk IX (‘Financiën en Nationale Schuld’) van de Rijksbegroting. De
algemene beleidsdoelstelling voor dit beleidsartikel is als volgt gedefinieerd:
Het genereren van inkomsten voor de financiering van overheidsbeleid. Solide,
eenvoudige en fraudebestendige fiscale wet- en regelgeving is hiervoor de basis.
Doeltreffende en doelmatige uitvoering van die wet- en regelgeving zorgen er voor dat
burgers en bedrijven bereid zijn hun wettelijke verplichtingen ten aanzien van de
Belastingdienst na te komen (compliance). 3
2 . 2 . 2 P e rma n en t e o p dr a ch t
De minister van Financiën is verantwoordelijk voor het te voeren fiscale beleid en het
opstellen van wet- en regelgeving. De Belastingdienst zorgt voor de heffing en inning
van de rijksbelastingen en de uitbetaling van toeslagen. De Belastingdienst heeft
hiervoor de volgende permanente opdracht:
De Belastingdienst voert de wet- en regelgeving die hem is opgedragen zo
doeltreffend en doelmatig mogelijk uit. In zijn ha ndelen streeft hij naar
rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Dienstverlening aan en respect voor burgers en
bedrijven zijn aan dat handelen onlosmakelijk verbonden.
2 . 2 . 3 A f ba k en in g b e le i d en be l e i ds i nst ru m ent en in he t k a d e r v a n d ez e
b e l e i ds do or l i cht i ng
De algemene doelstelling zoals geformuleerd in beleidsartikel 1 van de Begroting IX
bevat zowel de doelstelling voor fiscaal beleid en wetgeving als voor het uitvoerings en handhavingsbeleid van de Belastingdienst.
Het handhavingsbeleid van de Belastingdienst bestaat uit drie onderdelen:
dienstverlening, massale processen en toezicht en opsporing. Deze activiteiten dragen
in onderlinge samenhang bij aan naleving van de regels (compliance):

3

Bron: Rijksbegroting IX en Jaarplan Belastingdienst, jaren 2015-2019

De Belastingdienst bevordert compliance door passende dienstverlening te leveren,
massale processen juist en tijdig uit te voeren, adequaat toezicht uit te oefenen en
waar nodig naleving bestuurs- of strafrechtelijk af te dwingen. 4
In figuur 1 zijn de verschillende onderdelen van beleid (zowel wetgeving als
handhaving) schematisch weergegeven. Het onderdeel ‘Passende dienstverlening’ is
het onderwerp van deze beleidsdoorlichting en beleidstheorie.

figuur 1

Beleidsonderdelen en -doelen van begrotingsartikel 1 (Belastingen)

Bron: Goslinga, S., Van der Hel-Van Dijk, L., & Siglé, M. (2014). 5

Uiteraard heeft wet- en regelgeving ook invloed op de uitkomsten van het
handhavingsbeleid. De invloed van wet- en regelgeving geldt binnen deze
beleidstheorie als een externe factor.
Deze beleidsdoorlichting (en dus deze beleidstheorie) gaat over een deel van het
uitvoerings- en handhavingsbeleid, namelijk het onderdeel Dienstverlening. Binnen
het handhavingsbeleid geldt dat de samenhang met de andere onderdelen van het
handhavingsbeleid bepalend is voor de uitkomst. De uitkomsten van het beleid op het
onderdeel dienstverlening zullen dus beïnvloed worden door de ontwikkelingen op
gebied van toezicht en opsporing en massale processen. Deze ontwikkelingen vallen
echter buiten de scope van deze beleidstheorie. 6
2 . 2 . 4 O p era t io ne l e do e ls t e ll i ng D ie nst v er l en in g
In de Rijksbegroting in de jaren 2015-2016 werd de volgende operationele doelstelling
voor dienstverlening gehanteerd:
De Belastingdienst bevordert met passende dienstverlening dat burgers en bedrijven
hun wettelijke verplichtingen nakomen.

4

Bron: Jaarplan 2015, 2016, 2018
Goslinga, S., Van der Hel-Van Dijk, L., & Siglé, M. (2014). Het meten van effecten van het fiscale toezicht.
Working paper Belastingdienst. Zie ook: Goslinga, S., Van der Hel-Van Dijk, L., & Siglé, M. (2016). Het meten
van effecten van de handhaving door de Belastingdienst. Tijdschrift voor Toezicht, 7, 8-34.
6
Het beleid op gebied van toezicht en opsporing en massale processen is in 2017 afzonderlijk doorgelicht en
blijft in de beleidsdoorlichting dienstverlening buiten beschouwing.
5

27

In 2017 werd dit gewijzigd in:
De Belastingdienst maakt het burgers en bedrijven zo gemakkelijk mogelijk om hun
verplichtingen na te komen en hun rechten geldend te maken door passende
dienstverlening te leveren. 7

2.3

Strategie

2 . 3 . 1 S t ra te g is ch e do e ls te l l ing
In het Jaarplan 2019 is de strategische doelstelling van de Belastingdienst als volgt
omschreven:
De Belastingdienst beoogt met zijn strategie het gedrag van burgers en bedrijven
zodanig te beïnvloeden dat zij structureel uit zichzelf (fiscale) regels naleven
(compliance); dat wil zeggen zonder (dwingende en kostbare) acties van de kant van
de Belastingdienst.
2 . 3 . 2 H a n dha v i ng sst ra te g i e
De strategie van de Belastingdienst is uiteengezet in de Handhavingsstrategie. 8 De
handhavingsstrategie beschrijft hoe de Belastingdienst met de inzet van
handhavingscapaciteit en middelen het algemene beleidsdoel (compliance) beoogt te
realiseren. Zoals ook blijkt uit de strategische doelstelling, streeft de Belastingdienst
er niet alleen naar dat burgers en bedrijven fiscale regels naleven, maar ook dat zij
dat uit zichzelf doen. De compliancedoelstelling omvat dus niet alleen gedrag, maar
ook de houding van belastingplichtigen (de bereidheid om belasting te betalen).
2 . 3 . 3 H a n dha v i ng sr e g ie
Centraal in de Handhavingsstrategie staat de notie dat de mix van specifieke
activiteiten of handhavingsinstrumenten waar een individuele belastingplichtige of een
groep belastingplichtigen mee wordt geconfronteerd van invloed is op de compliance
van die belastingplichtigen. De Belastingdienst voert daarom regie op de inzet van
activiteiten en instrumenten. Handhavingsregie wordt door de Belastingdienst
omschreven als ‘het bewust kiezen welke instrumenten, in welke combinatie en met
welke diepgang worden ingezet om in een bepaalde situatie gewenst gedrag te
ondersteunen dan wel verbetering in het nalevingsgedrag te bereiken.’
Het werken volgens handhavingsregie betekent dat de Belastingdienst o p een
systematische en gestructureerde manier kijkt naar (groepen van) burgers en
bedrijven, en op basis van kennis over (de oorzaken van) hun gedrag bewust keuzes
maakt voor de inzet van (een adequate mix aan) handhavingsinstrumenten om
compliance te onderhouden en te bevorderen en non-compliance tegen te gaan,
gegeven de beschikbare mensen en middelen.
2 . 3 . 4 S u b je ct en e n ge d ra g
In de Handhavingsstrategie en de daarin beschreven uitgangspunten voor de
handhavingsregie staat het gedrag van subjecten (burgers en b edrijven) centraal.
Inzicht in dat gedrag en het beïnvloeden van gedrag vormen de basis om de
handhaving op de juiste wijze vorm te geven. Verschillende instrumenten dienen
daarbij verschillende doelen, zoals het informeren van burgers en bedrijven bij het
ontbreken van kennis, het bevorderen van zelfredzaamheid, het motiveren om regels
na te leven en het corrigeren van bewuste niet-naleving.
7
8

Bron: Rijksbegroting IX, jaren 2017-2019
Belastingdienst (2016), Handhavingsstrategie.

De Belastingdienst heeft te maken met verschillende soorten burgers en bedrijven,
met verschillende behoeften en verschillende gedragingen bij het naleven van (fiscale)
regels. Het totale bestand van burgers en bedrijven wordt daarom opgedeeld in
groepen met samenhangende kenmerken (segmenten).
Een belangrijke kanttekening die hierbij gemaakt dient te worden, is dat va n de
Belastingdienst een bepaald serviceniveau verwacht wordt. Als een burger of bedrijf
met een hulpvraag bij de Belastingdienst aanklopt, wordt verwacht dat de
Belastingdienst daar een antwoord op formuleert. Dit geldt ook voor gevallen waar de
Belastingdienst verwacht dat dienstverlening geen direct effect op de
compliancedoelstelling zal hebben. De manier waarop de dienstverlening is ingericht
komt dus niet uitsluitend voort uit de verwachte effecten op de compliance, maar
wordt deels ook bepaald door het bieden van dienstverlening die hoe dan ook van de
Belastingdienst verwacht wordt.

2.4

Schematische weergave beleidstheorie en onderbouwing
De schematische weergave in figuur 2 toont op vereenvoudigde wijze de effectketen
van input naar einddoel (impact). Na dit schema wordt een toelichting gegeven bij elk
van de onderdelen van dit schema.
figuur 2

Schematische weergave beleidstheorie

2 . 4 . 1 E i nd do e l / im pa c t
Het einddoel van het handhavingsbeleid is dat burgers en bedrijven uit zichzelf de
regels naleven (compliance), zonder (dwingende en kostbare) acties van de
Belastingdienst. De compliancedoelstelling omvat dus zowel gedrag als houding.
De Belastingdienst sluit voor de definitie van nalevingsgedrag aan bij de definitie van
de OECD. Daarin worden de volgende factoren van compliance onderscheiden:
 Juiste en tijdige registratie.
 Tijdige aangifte.
 Juiste en volledige aangifte.
 Tijdig betalen.

29

Het houdingsaspect van de compliancedoelstelling kan worden gedefinieerd als de
bereidheid om verplichtingen na te komen.
2 . 4 . 2 T u ss en do e l en
Het gedrag van subjecten staat centraal in de handhavingsstrategie. Inzicht in de
oorzaken van dat gedrag vormt de basis voor de manier waarop dienstverlening (en
andere handhavingsinstrumenten) wordt ingezet. Aan de hand van de strategie
kunnen drie factoren onderscheiden worden die bepalend zijn voor het gedrag van
subjecten. Deze factoren kunnen gezien worden als tussendoelen van het
handhavingsbeleid.
1.

Kennis en vaardigheden om aan verplichtingen te kunnen voldoen
Soms willen burgers en bedrijven zich wel aan de regels houden maar vindt het
niet-naleven zijn oorsprong in onduidelijkheid van wet- en regelgeving,
procedures of communicatie, of missen mensen de vaardigheden om zelfstandig
aan hun verplichtingen te kunnen voldoen. Het informeren en ondersteunen kan in
deze gevallen bijdragen aan de compliance.

2.

Zo gemakkelijk mogelijk
Mensen gedragen zich niet altijd rationeel en kunnen ook doo r toeval, gemakzucht
of gewoonte niet-compliant gedrag vertonen. Het gemakkelijk maken om aan
verplichtingen te kunnen voldoen en het wegnemen van mogelijkheden om fouten
te maken kunnen in deze gevallen bijdragen aan de compliance. Hulp bij aangifte
kan ook bijdragen aan het vergroten van kennis, maar het kan ook gewoon zorgen
voor een goede aangifte zonder dat de burger er iets van snapt. Een burger die er
niets van snapt, maar wel op de juiste plaats om hulp vraagt, is ook compliant.
Bijdrage aan de compliance gebeurt ook proactief, dat wil zeggen dat de
Belastingdienst zo wil opereren dat fouten worden voorkomen aan de voorkant in
plaats van dat achteraf herstellen nodig is.

3.

Vertrouwen in de Belastingdienst
De Belastingdienst is zich er van bewust dat zijn gedrag als organisatie en het
gedrag van zijn medewerkers in de handhaving van invloed zijn op het gedrag van
burgers en bedrijven en zo de naleving van regels kan beïnvloeden.
De veronderstelling is dat vertrouwen in de Belastingdienst cruciaal is om
compliance te bereiken. Dat betekent dat het optreden van de Belastingdienst als
rechtvaardig, zorgvuldig, geloofwaardig en transparant gezien moet kunnen
worden.

2 . 4 . 3 I nst r um ent en / a ct iv i te i te n
De afzonderlijke instrumenten dragen elk bij aan één of meerdere tussendoelen of een
onderdeel van een tussendoel. Aan welk deel van de tussendoelen elk van de
instrumenten bijdraagt is lastig op een overzichtelijke manier in een schematische
weergave te vatten.
Een onderverdeling van instrumenten is mogelijk naar verschillende factoren:
 Gericht op generiek of specifiek gedrag.
 Massaal/semi-massaal/maatwerk.
 Doelgroep (particulieren/bedrijven/intermediairs).
De volgende instrumenten vallen binnen de voor deze evaluatie gehanteerde definitie
van dienstverlening: digitaal (website, social media, portals), belastingtelefoon, online
aangiftevoorziening (OLAV), aangiftecampagne IH, brief met machtigingscode,
handhavingscommunicatie, vooringevulde aangifte (VIA), balie, hulp bij aangifte
(HUBA), smart belafspraken (SBA), correspondentie, Stella, nabestaandenpagina,
GWO, samenwerking dienstverleners, fora, intermediairdagen, expertsessies,
startersvoorlichting, automatische winstaangifte (AWA), bezwaar, beroep en klachten.
Bijlage 1 geeft een nadere toelichting wat onder deze instrumenten wordt verstaan.
2 . 4 . 4 I np ut
Mensen en middelen vormen de input waarmee het dienstverleningsbeleid wordt
uitgevoerd. Daarbij is wel een voorwaarde dat er geen complexe of onbegrijpelijke
regels moeten worden uitgevoerd of dat processen zo zijn ingericht dat er veel
contactmomenten zijn of dat deze foutgevoelig dan wel onbegrijpelijk zijn voor
burgers, bedrijven en intermediairs. Ondersteunende middelen, zoals voor ICT, zijn
ook onderdeel van de input.
Onderdeel van de handhavingsregie is dat gegeven de beschikbare capaciteit keuzes
worden gemaakt voor de inzet van een adequate mix van handhavingsinstrumenten.
2 . 4 . 5 E xt e rn e fa ct or e n
De dienstverlening van de Belastingdienst is niet de enige factor die effect heeft op de
realisatie van de doelstelling en tussendoelen. Ook andere zaken hebben hier invloed
op. Binnen deze beleidstheorie worden deze factoren beschouwd als externe factoren.
Voorbeelden hiervan zijn:
 Handhavingsinstrumenten van de Belastingdienst die buiten de scope van
dienstverlening vallen (massale processen en toezicht en opsporing).
 Complexiteit van wet- en regelgeving.
 De economische situatie. In tijden van economische voorspoed kunnen mensen meer
geneigd zijn om belasting te betalen.
2 . 4 . 6 N e ve ne ff ec te n
Naast de beoogde effecten van het beleid, kan het beleid ook onvoorziene
neveneffecten tot gevolg hebben. Bij het opstellen en evalueren van beleid is het van
belang ook oog te hebben voor eventuele neveneffecten. Een voorbeeld van een
neveneffect zou kunnen zijn:
 Als er in de communicatie veel aandacht wordt besteed aan één onderdeel van de
aangifte, kan dat er toe leiden dat belastingplichtigen – bewust of onbewust - minder
aandacht hebben voor andere onderdelen.

31

2.5

Gedragswetenschappelijke reflectie op de beleidstheorie
Uit de beschrijving van de beleidstheorie, schematisch weergegeven in figuur 2,
kunnen vier observaties worden afgeleid die tot de volgende veronderstellingen
leiden:
1.

2.

3.
4.

Er is een positief oorzakelijk verband tussen kennis en vaardigheden, gemak en
vertrouwen enerzijds en compliance in gedrag anderzijds en tussen compliance in
houding en compliance in gedrag.
De werking van de dienstverleningsinstrumenten draagt bij aan het vergroten of
verbeteren van kennis en vaardigheden, gemak en vertrouwen en compliance in
houding.
De werking van de dienstverleningsinstrumenten kan leiden tot neveneffecten.
Compliance in gedrag en in houding worden ook door externe factoren beïnvloed,
zoals de uit te voeren wet- en regelgeving.

Deze paragraaf reflecteert vanuit gedragswetenschappelijk oogpunt op deze uit de
beleidstheorie afgeleide veronderstellingen.
Veronderstelling 1: Er is een positief oorzakelijk verband tussen kennis en
vaardigheden, gemak en vertrouwen enerzijds en compliance in gedrag
anderzijds en tussen compliance in houding en compliance in gedrag.
Kijkend naar de beleidstheorie zelf is de compliancestrategie die de Belastingdienst
nastreeft met zijn dienstverleningsinstrumenten in ieder geval te duiden vanuit
cognitief psychologische theorieën. Deze theorieën trachten te verklaren hoe mensen
beslissingen nemen. Een theorie die zich daar al vele decennia mee bezighoudt, is de
zogenaamde dual processing theory. Deze theorie beschrijft twee min of meer
concurrerende, neurologische denkprocessen:
Proces 1: een snel, automatisch, meer op intuïtie gedreven denkproces;
Proces 2: een langzaam, delibererend, op rationeel redeneren gebaseerd denkproces.
De dual processing theory kent verschillende toepassingsgebieden 9 van criminologie
en gezondheid tot betaalgedrag en verkiezingen 10 maar er zijn ook voorbeelden op het
gebied van recht, daaronder fiscaal recht. 11 En ondanks dat tot op heden niet goed
begrepen wordt hoe deze systemen met elkaar interacteren en hoe deze precies te
beïnvloeden zijn 12, wordt aangenomen dat mensen meer de neiging hebben om bij
beslissingen gebruik te maken van proces 1, zelfs als ze over de nodige kennis en
vaardigheden beschikken. Vooral omdat gebruik maken van proces 1 minder energie
kost, je hoeft er minder moeite voor te doen.
Het uitgangspunt dat er twee manieren van denken zijn, is goed herken baar in de
inzet van de dienstverleningsinstrumenten van de Belastingdienst, waarbij de focus
niet alleen ligt op vergroten van kennis en vaardigheden, maar zeer zeker ook op
gemak en vertrouwen.
In hoeverre de Belastingdienst met deze strategie gedrag oo k werkelijk kan sturen,
hangt echter ook af van andere factoren dan enkel de manier hoe intuïtief mensen
denken of welke rationele kennis zij hebben. Neem bijvoorbeeld persoonlijke
omstandigheden. Deze kunnen dusdanig stressvol zijn, dat voornemens (tijdel ijk) niet
9

Zie bijvoorbeeld: The World Bank. (2015). Mind, society, and behavior. In: World Development Report.
Washington, DC.
10
Pennycook, G. (2018). A perspective on the theoretical foundation of dual-process models. In: Dual Process
Theory 2.0 (Vol. 1, pp. 5–27). https://doi.org/10.1017/CBO9781107415324.004
11
Brooks-Gordon, B., & Freeman, M. (2006). Law and Psychology: Issues for Today. Law and Psychology, 9, 1–
9. https://doi.org/10.1093/acprof:oso/9780199211395.003.0001
12
De Neys, W. (2018). Dual process theory 2.0. In: Dual Process Theory 2.0.
https://doi.org/10.4324/9781315204550

worden gevolgd door het gedrag dat men zelf nastreeft of dat door de overheid wordt
nagestreefd. 13 Een andere belangrijke factor is ook de sociale omgeving en de sociale
norm in die omgeving. 14 Wat vinden anderen van op tijd en volledig belasting betalen?
Daarnaast, en wellicht nog belangrijker, de twee verschillende denkprocessen hangen
samen. Dat geldt zo bekeken ook voor de factoren kennis en vaardigheden, gemak en
vertrouwen en houding. Door hun onderlinge samenhang kan bijvoorbeeld een hoge
kennis van fiscaliteit en de positieve invloed die dit volgens de beleidstheorie zou
moeten hebben op gedrag, gemitigeerd of misschien zelfs wel teniet gedaan worden
door ervaringen die het vertrouwen beschadigen. Zo kan bijvoorbeeld de ervaren
procedurele (on)rechtvaardigheid bij de wijze waarop handhavingsinstrumenten als
betalingsregelingen worden ingezet, van (negatieve) invloed zijn op compliance. 15
De oorzaken die zorgen voor verschillen tussen intentie en daadwerkelijk gedrag
komen aan bod in de theory of reasoned action 16 en voortbouwend daarop de theory
of planned behavior 17 en de reasoned action approach (zie figuur 3). 18
Deze veel beproefde en veel bediscussieerde sociaal-psychologische theorieën stellen
tal van factoren voor die van invloed zijn op intenties voor het daaropvolgende
gedrag. Maar er worden ook factoren voorgesteld die los van intentie van invloed zijn
(in dit geval modererend) op gedrag. In de reasoned action approach gaat het bij deze
factoren om de mate van ‘perceived behavioral control’ (in hoeverre men iets denkt te
kunnen, al dan niet zelfstandig), vaardigheden, talent en omgevingsfactoren. Denk bij
het laatste bijvoorbeeld aan het al dan niet onverwacht dicht zijn van een gebouw of
het offline zijn van een website.
figuur 3

Reasoned Action Approach

Bron: Fishbein en Ajzen (2010)

Terugkomend op de eerste veronderstelling, er is dus zeker een relatie tussen houding
en gedrag, waarbij houding beïnvloed wordt door kennis en vaardigheden en het
13

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. (2017). Weten is nog geen doen, een realistisch perpectief
op redzaamheid. Den Haag.
14
Borland, R. (2014). Understanding hard to maintain behaviour change: A dual process approach. In:
Understanding Hard to Maintain Behaviour Change. https://doi.org/10.1002/9781118572894
15
Zie bijvoorbeeld: Gribnau, H. (2008). Belastingmoraal en compliance: Het belang van legitimiteit van de
Belastingdienst. Weekblad Voor Fiscaal Recht, 137(6790), 1325–1336.
16
Fishbein, M., & Ajzen, I. (1975). Belief, attitude, intention and behavior: An introduction to theory and
research. Reading, MA: Addison Wesley.
17
Ajzen, I. (1985). From intention to actions: A theory of planned behavior. In: J. Kuhl & J. Bechmann (Eds),
Action Control: From Cognitions to Behavior, pp. 11-39. New York: Springer-Verlag.
18
Fishbein, M., & Ajzen, I. (2010). Predicting and changing behavior: The reasoned action approach. New York:
Taylor & Francis.

33

gemak en vertrouwen waarin men iets doet. Maar die relatie is niet volledig, in
meerdere gevallen niet ijzersterk of niet eenduidig en hoeft niet in alle gevallen
positief te zijn. Er zijn altijd vele factoren in het spel die maken dat iemand iets niet
doet, ondanks iemands houding of intentie om dat wel te gaan doen. In hoeverre alle
factoren zich laten beïnvloeden door de Belastingdienst en in welke mate dat dan weer
doorwerkt op compliance in houding en uiteindelijk gedrag, is door alle complexiteit
niet eenvoudig te voorspellen, laat staan eenvoudig te sturen. Maar het is zeker niet
onmogelijk.
Beredeneerd vanuit de hierboven aangehaalde sociaal en cognitief psychologische
theorieën, is het van belang dat de dienstverleningsinstrumenten die de
Belastingdienst aanbiedt passen bij de vaardigheden van mensen (actual control).
Bijvoorbeeld digitale, bureaucratische en leesvaardigheden. Ook gaat het erom dat
deze geen of zo min mogelijk afbreuk doen aan redzaamheid en zelfredzaamheid
(perceived behavioral control) en dat ze goed bereikbaar zijn (actual control). Ook
moet voortdurend helder zijn dat de Belastingdienst een betrouwbare partner is. Al is
het maar omdat het beschamen van vertrouwen zijn terugslag heeft op
gedragsovertuigingen en normatieve opvattingen (de verschillende ‘beliefs’) die
uiteindelijk weer negatief kunnen doorwerken in de intentie.
Door diensten te ontwikkelen vanuit het gebruikersperspectief en met
vertegenwoordigers van allerlei doelgroepen erbij, wordt de kans verhoogd dat
dienstverlening aansluit op vaardigheden van mensen zonder hun redzaamheid of
zelfredzaamheid aan te tasten. Daarvoor bestaan zeer veel methoden. Het zou te ver
voeren om deze allemaal te benoemen. Deze methoden worden gehanteerd door
zogenaamde User eXperience (UX) deskundigen en interactiondesigners in onder meer
designlabs en fieldlabs. Het bedrijfsleven maakt zeer veel gebruik van deze manieren
van werken. De Belastingdienst heeft al UX-expertise in huis, maar zou hier nog meer
mee kunnen doen. Een actueel voorbeeld van deze manier van werken is toegepast bij
de zogenaamde CoronaMelder van het Ministerie van VWS. Een applicatie waar ook
enkele experts van de Belastingdienst verdienstelijk aan hebben meegewerkt. De
kennis is dus deels al aanwezig bij de Belastingdienst, maar nut en noodzaak van deze
manier van werken zou nog sterker omarmd mogen worden.
Veronderstelling 2: de werking van de dienstverleningsinstrumenten draagt
bij aan het vergroten of verbeteren van kennis en vaardigheden, gemak en
vertrouwen en compliance in houding.
Het is uiteraard zo, dat dienstverleningsinstrumenten beoogde effecten kunnen
sorteren, in dezen het vergroten of verbeteren van kennis en vaardigheden, gemak en
vertrouwen en houding. De vraag daarbij is wel, net als bij het vorige punt, in
hoeverre andere factoren een rol spelen bij het versterken of verzwakken van de
werking van de instrumenten. De informatie die verstrekt wordt, kan bijvoorbeeld
helemaal juist zijn. Of de kennis bij iemand daardoor voldoende verhoogd wordt,
hangt echter mede af van persoonsgebonden sociaal-economische en sociaal-culturele
factoren als opleidingsniveau, leesvaardigheid, digitale informatievaardigheden (in
geval van digitale dienstverlening) en bureaucratische vaardigheden.
Hoe dan ook, bij de Belastingdienst zitten hier de ‘knoppen om aan te draaien’,
‘knoppen’ waarop middelen gericht meer of minder worden ingezet. Het gaat om
‘knoppen’ als het schrijven en aanbieden van teksten op taalniveau B2 en b ijvoorbeeld
het verstrekken van informatie op enkel het relevante moment. Denk daarbij aan een
fiscaal moment als overlijden. Gebeurt het verstrekken van informatie gekoppeld aan

het juiste moment en op het juiste taalniveau, dan is de kans groter dat kenn is over
de bijbehorende verplichtingen niet of minder snel weer vergeten wordt.
Ook bij een telefoondienst als de Belastingtelefoon zitten ‘knoppen om aan te draaien’.
Als de bezetting van de Belastingtelefoon van kwalitatief en kwantitatief hoog niveau
is, zijn er geen lange wachttijden en is de kans dat je een goed antwoord krijgt groter
dan bij een kwalitatief en kwantitatief lage bezetting. Het ligt voor de hand dat in de
eerste situatie bellers meer tevreden zijn dan in de tweede situatie. Een bezetting van
kwalitatief en kwantitatief hoger niveau vereist echter ook meer middelen, waardoor
ook bedrijfseconomische afwegingen hierbij een rol spelen.
Bij deze tweede veronderstelling valt ook op dat er in relatieve termen over het effect
op de tussendoelen wordt gesproken. Het gaat om groter, minder, hoger of
toenemend. Strikt gesproken is bij een toename van 1% van de werking van het effect
al sprake van een verbetering. Maar het is uiteraard de vraag bij welke mate van
verandering in de werking op bijvoorbeeld kennis daadwerkelijk een effect wordt
gesorteerd op compliance in gedrag en houding. Onder de streep is het wel zo, dat
kennis en vaardigheden, gemak en vertrouwen en houding rechtstreeks beïnvloedbaar
zijn via de werking van de dienstverleningsinstrumenten. Dit effect blijft natuurlijk
heel relatief en hangt sterk af van de investeringsomvang.
Veronderstelling 3: De werking van de dienstverleningsinstrumenten kan
leiden tot neveneffecten.
Inderdaad kennen dienstverleningsinstrumenten altijd neveneffecten. Vaak komt dat
door de wijze waarop de instrumenten zijn vormgegeven (zie eerste veronderstelling).
Als de dienstverleningsinstrumenten bijvoorbeeld langs of via digitale kanalen worden
vormgegeven, dan kan dat onder omstandigheden leiden tot effect en als verminderen
van iemands zelfredzaamheid, verminderen van iemands redzaamheid en over het
hoofd zien van belangrijke juridisch bindende berichten zoals betalingsherinneringen
of aanmaningen:
Zelfredzaamheid, waarmee in deze wordt bedoeld het vermogen om voor jezelf te
zorgen en zelfstandig problemen op te lossen: deze kan onder druk komen te staan
als iemand niet of niet goed in staat is om met dienstverleningsinstrumenten om te
gaan. Denk aan minder digitaalvaardige mensen die digitaal aangifte moeten doen. Zij
kunnen hier niet zelf voor zorgen, maar moeten dan een beroep doen op andere
mensen om de digitale aangifte voor hen te doen. Ze raken zo hun zelfredzaamheid
kwijt. 19
Redzaamheid, waarmee in deze wordt bedoeld het vermogen om te zorgen dat je je
problemen oplost al dan niet met hulp van een ander: een groep mensen die door
digitalisering hulp moet zoeken bij anderen, heeft deze hulp niet altijd voor handen.
Natuurlijk kunnen mensen een beroep doen op formele hulpstructuren als
belastingconsulenten, vakbonden of de Belastingdienst zelf (HUBA), maar niet
iedereen doet dat, wil dat of kan dat. 20 Deze mensen kunnen dus niet met hulp van
anderen digitaal aangifte doen en zelf kunnen ze het ook niet.
Over het hoofd zien: Er worden dagelijks immens veel digitale berichten en notificaties
van die berichten naar mensen verstuurd. Daarmee moeten berichten van de overheid
19

Ebbers, W., & Pieterson, W. (2017). Daar gaat een blauwe envelop, 5e deelrapportage (University of Twente,
ed.). Enschede.
20
Ebbers, W., de Graaf, M., & Pieterson, W. (2016). Daar gaat een blauwe envelop, 2e deelrapportage telefonische enquête. Enschede: University of Twente.

35

zoals ze bijvoorbeeld worden verspreid via de Berichtenbox van MijnOverheid mee
concurreren om aandacht krijgen. Dat gaat lang niet altijd goed, ook niet als er
gebruik wordt gemaakt van een speciale notificatie-oplossing: “Van de drie miljoen
gebruikers van de Berichtenbox-app, waarop het Rijk en andere overheden post naar
burgers kunnen verzenden, opent een groot deel de post niet binnen zes weken”. 21
Een manier om neveneffecten op de radar te krijgen, is bijvoorbeeld door het inrichten
van een cliëntenraad, zoals SVB en UWV dat doen. Daarin geven vertegenwoordigers
van klanten van de SVB en UWV gevraagd en ongevraagd hun oordeel en advies over
het reilen en zeilen van de dienstverlening van de betreffende organisaties. RVO benut
het klantenpanel ook om tevredenheid te meten. Bij de Belastingdienst zou een
dergelijke raad zich kunnen richten op de groep particulieren. De doelgroep
ondernemers is via de fora voor intermediairs al structureel vertegenwoordigd. Voor
de doelgroep particulieren bestaat al wel een online community, de leden hiervan
geven over specifieke onderwerpen op verzoek van de Belastingdienst hun mening.
Het aspect van ongevraagd advies geven ontbreekt hierin. De kwalitatieve informatie
die dit oplevert, zou bijvoorbeeld via de Fiscale Monitor kwantitatief en nationaal
getoetst kunnen worden.
Veronderstelling 4: compliance in gedrag en houding staat ook onder invloed
van de uit te voeren wet- en regelgeving als externe factor.
Deze veronderstelling volgt deels uit de afgebeelde beleidstheorie, maar deels ook uit
de strategische documenten van de Belastingdienst 22; de invloed van wet- en
regelgeving op compliance. Hoe strak zijn bijvoorbeeld de betalingstermijnen? Zijn die
zo strak, dat bijvoorbeeld ondernemers of particulieren in de problemen komen? Dat
kan niet de bedoeling zijn. De Belastingdienst houdt daar dan ook rekening mee en
heeft bijvoorbeeld ruimere betaaltermijnen dan het bedrijfsleven. Ook dat is een
manier van het beïnvloeden van compliance, maar dan niet via dienstverlening maar
via regelgeving. Een mooi sprekend voorbeeld daarvan zagen we bij het uitbreken van
de COVID19-crisis. Bedrijven kwamen zwaar in de problemen en werden langs de weg
van regelgeving geholpen, door de betalingstermijnen nog verder te verruimen.
Maar ook geldt dat complexe regelgeving compliance lastig maakt. Hoe meer complex
regelgeving is, hoe lastiger het wordt om in eenvoudige taal uit te leggen wat
particulieren of ondernemers moeten doen. Niet voor niets is er dan ook een markt
voor belastingconsulenten. Maar dat kan niet iedereen zich veroorloven. En door die
groep die zich dat niet kan veroorloven, kunnen dan fouten gemaakt word en, hoe
goed je het ook probeert uit te leggen.
Al vaker is gevraagd om vereenvoudiging van belastingwet- en regelgeving. Eén van
de redenen daarvoor is dat het steeds moelijker wordt voor informatiesystemen om de
belastingwet- en regelgeving uitvoerbaar te houden. Daar komt dus nog een reden bij,
namelijk om redenen van het zich kunnen of willen houden aan de regels. Hoe
eenvoudiger die zijn, hoe beter deze voor iedereen zijn te begrijpen of begrijpelijk te
maken zijn. Dus ook effectiviteit van dienstverlening op compliance is gebaat bij
vereenvoudiging van belastingwet- en regelgeving.

21

Binnenlands Bestuur, 29 juni 2020. Berichtenbox matig gelezen.
https://www.binnenlandsbestuur.nl/digitaal/nieuws/berichtenbox-matig-gelezen.13712282.lynkx
22
Zoals de Handhavingstrategie (Belastingdienst, 2017).

3

Beleidsreconstructie dienstverlening 2015-2019
Dit hoofdstuk beschrijft de belangrijkste beleidsontwikkelingen in de periode 2015 2019. Daarmee wordt RPE-vraag 5 beantwoord:
5)

Wat is de aard en samenhang van de ingezette instrumenten?

Paragraaf 3.1 geeft een algemeen beeld van de beleidsontwikkelingen bij de
Belastingdienst, die (deels) de dienstverlening geraakt hebben. Vervolgens wordt in
paragraaf 3.2 ingegaan op de wijzigingen in de governance in de periode 2015-2019.
Tot slot gaat paragraaf 3.3 in op de ontwikkelingen bij afzonderlijke
dienstverleningsinstrumenten.

3.1

Beleidsontwikkelingen
In 2015 werd een start gemaakt met de uitvoering van de Investeringsagenda van de
Belastingdienst 23. De Investeringsagenda vormde een uitwerking van de Brede Agenda
Belastingdienst 24, die beoogde de Belastingdienst beter, goedkoper en beheersbaarder
te maken. Tegenover de investeringen die nodig waren voor de uitvoering van de
Investeringsagenda stond een verwachte werkpakketreductie, die gepaard zou gaan
met de uitstroom van 5.000 fte. Voor deze geplande uitstroom is een vertrekregeling
opgezet. Tegenover de uitstroom stond de geplande instroom van 1.500 fte i n nieuwe
functies, waarmee een netto krimp van 3.500 fte gerealiseerd zou worden.
Op het gebied van interactie met de burger werd in de Investeringsagenda ingezet op
het voorkomen van vermijdbare interactie. Veel interactie kwam voort uit brieven die
de Belastingdienst zelf stuurde, of door statusvragen van belastingplichtigen. De
vermijdbare interactie diende te worden teruggedrongen door minder en begrijpelijker
brieven te versturen en te zorgen voor het delen van de informatiepositie.
Investeringen in ICT en inzet op digitalisering speelden hierin een belangrijke rol. Dit
sloot aan op de al voor 2015 geldende nadruk op het digitale kanaal als
voorkeurskanaal (‘Digitaal, tenzij’). Eind 2015 werd in dit kader de Wet elektronisch
berichtenverkeer Belastingdienst (Wet EBV) ingevoerd. Op grond van de Wet EBV
worden in beginsel alle (formele) berichten uitsluitend elektronisch verzonden, tenzij
deze bij ministeriële regeling zijn uitgezonderd. De meeste berichten van de
Belastingdienst zijn vooralsnog uitgezonderd van uitsluitend elektronische
verzending. 25 Dit betekent dat de Belastingdienst veel berichten dubbel verstuurt:
zowel op papier als elektronisch.
De resultaten van de Investeringsagenda bleven achter bij het beoogde tempo. Dit
heeft in 2017 geleid tot herijking van de Investeringsagenda. De herijking
concentreerde zich op het oplossen van grote inefficiënties, zowel voor burgers en
bedrijven als intern binnen de Belastingdienst, en het aanpakken van verouderde ICT voorzieningen in de primaire processen van belastingen. Terwijl de vernieuwing en
bijbehorende werkpakketreductie trager verliep dan gehoopt, bleven de geplande
bezuinigingen staan en vond uitstroom van personeel in het kader van de
vertrekregeling wel plaats. Daardoor ontstond er een tekort aan personeel. Bovendien
ontstond er een kwalitatieve personele disbalans: meer hoger opgeleide medewerkers
23

Kamerstuk 31 066, nr. 236
Kamerstuk 31 066, nr. 201
25
De Belastingdienst vooralsnog alleen voorschotbeschikkingen Toeslagen uitsluitend digitaal aan de 5,6 miljoen
toeslaggerechtigden
24

37

maakten gebruik van de vertrekregeling terwijl het doel van de Investeringsagenda
was de verhouding hoger versus lager opgeleid personeel te verschui ven naar meer
hoger gekwalificeerde medewerkers.

3.2

Governance
Van belang in het kader van de dienstverlening is ook dat eind 2017 ten aanzien van
de Belastingdienst gestart is met aansturing door middel van het rijksbreed
toegepaste driehoeksmodel, bestaande uit de Secretaris-Generaal Financiën (in de rol
van eigenaar), de Directeur-Generaal Fiscale Zaken (in de rol van opdrachtgever) en
de Directeur-Generaal Belastingdienst (in de rol van opdrachtnemer).
In de Startnotitie driehoeksoverleg Belastingdienst d.d. 29 november 2017 worden de
verantwoordelijkheden van de deelnemers van de Driehoek aangegeven:
•

Eigenaar: zorg dragen voor de inrichting en het faciliteren van de Driehoek, het
bewaken van de continuïteit en de doelmatigheid van de Belastingdienst op lan ge
termijn, het beoordelen van het jaarplan en het bevorderen van de
totstandkoming van de noodzakelijke sturingsinformatie.

•

Opdrachtgever: jaarlijks opstellen van een prioriteitenbrief met daarin de
beleidsprioriteiten voor het daaropvolgende jaar, het beoordelen van het jaarplan
van de Belastingdienst op deze beleidsprioriteiten en het vertalen van beleid naar
te realiseren resultaten en bijpassende indicatoren.

•

Opdrachtnemer: verantwoordelijk voor de bestendigheid van de interne
organisatie, het efficiënt uitvoering geven aan de door de opdrachtgever
opgestelde fiscale wet- en regelgeving binnen de toegewezen (onder meer
budgettaire en juridische) kaders, het doelmatig en rechtmatig uitvoeren van de
afspraken zoals gemaakt met de opdrachtgever en de eigenaar en het afleggen
van verantwoording hierover.

In 2017 werd binnen de Belastingdienst de Topstructuur ingevoerd als nieuw
organisatiemodel. Binnen de Topstructuur worden uitvoeringsbeleid (kaderstelling) ,
uitvoering en ondersteunende diensten van elkaar gescheiden. Binnen de Topstructuur
worden drie sturingsprincipes onderscheiden: lijnsturing (hiërarchisch), ketensturing
en sturing in de driehoek kaderstelling – uitvoering – ondersteuning. In de Keten
Interactie vindt besluitvorming plaats over de doorontwikkeling van het
dienstverleningsinstrumentarium. De directie KI&S is daarbij ketenverantwoordelijk
voor de Keten Interactie, de uitvoering van ketenactiviteiten is de
verantwoordelijkheid van de afzonderlijke directies.

3.3

Ontwikkelingen per dienstonderdeel
Samenvattend zijn de volgende aspecten van het dienstverleningsbeleid in de periode
2015-2019 zichtbaar:
 Verdergaande inzet op digitale dienstverlening.
 Inzet op doelmatiger dienstverlening, door:
 vermijdbare interactie te voorkomen
 actief te sturen naar goedkopere kanalen
 (extra) in te zetten op samenwerking met intermediairs en maatschappelijk
dienstverleners.
 Door proactief te handelen wordt de vraag naar dienstverlening zo veel mogelijk
voorkomen
 Er wordt actief ingezet op het ontzorgen van belastingplichtigen, door het voor hen zo
gemakkelijk mogelijk te maken om aan hun verplichtingen te voldoen.
 Inrichting en functioneren van de driehoek.

Hierna wordt per dienstonderdeel ingegaan op de veranderingen in de periode 2015 2019.
3 . 3 . 1 K l a nt i nt era ct i e & - se r vic e s (KI& S )
Dienstonderdeel KI&S is gevormd rond 2015 en bestaat uit de onderdelen Centrale
Functies, Belastingtelefoon 26, Digitaal en Kanaal en Ketenregie. KI&S is
verantwoordelijk voor heldere actuele informatie en massale (persoonsgebonden en
niet-persoonsgebonden) klantinteractie via de kanalen website, social media, portals,
Belastingtelefoon en de redactie van berichten (brieven en digitale berichten).
Digitaal
In 2015 lag de focus op het verbeteren van online dienstverlening. In de periode
2015-2019 hebben er met name in de online kanalen sterke ontwikkelingen
plaatsgevonden:
 De website is opnieuw opgezet, meer vanuit het perspectief van burgers en bedrijven:
het bieden van handelingsperspectief en meer nadruk op begrijpelijkheid.
 De zoekfunctie is verbeterd.
 Er zijn feedbackfunctionaliteiten toegevoegd aan de website.
 De portalen zijn ontwikkeld, inclusief de Online AangifteVoorziening (OLAV).
 De VIA is verder ontwikkeld.
 De aangifte app is ontwikkeld.
 In 2018 is gestart met de ontwikkeling van een Generiek Portaal.
 In 2014 is de Belastingdienst begonnen met het aanbieden van dienstverlening via
sociale media. Aanvankelijk was dat alleen via Twitter, inmiddels gebeurt dat ook via
LinkedIn en Facebook en sinds kort via Instagram. Er worden zowel op eigen initiatief als
in antwoord op vragen berichten geplaatst op sociale media. Persoonsgebonden
informatie wordt niet via sociale media gedeeld.
Het gebruik van de digitale kanalen is in de periode 2015-2019 sterk toegenomen.
BelastingTelefoon
In de jaren 2015-2016 is er sprake geweest van een afname van het aantal
telefoontjes, van ca. 15,5 miljoen naar 10 tot 11 miljoen. Er is in die jaren bewust
ingezet op vermindering van de vraag, door minder naar telefonie te verwijzen op de
website en in brieven. De verdere ontwikkeling van de website en portalen heeft in
sterke mate bijgedragen aan de vermindering van de vraag bij de BelastingTelefoon.
Ook is getracht onnodige telefoontjes zoveel mogelijk te voorkomen door brieven
begrijpelijker te maken, zodat die minder aanleiding gaven om te bellen. Vanaf 2017
is het kanaal telefonie heringericht met meer specialistenteams. Er zijn kleinere teams
met specialismen gevormd, met de bedoeling burgers, bedrijven en intermediairs
beter van antwoorden te kunnen voorzien.
Naast inbound bellen (burger, bedrijf of intermediair belt de Belastingdienst) is de
afgelopen jaren ook gestart met outbound bellen. Daarbij belt de Belastingdienst zelf
burgers of bedrijven op om proactief (mogelijke) problemen te kunnen oplossen of om
problemen te voorkomen.
De effecten van de achterblijvende vernieuwingen en de bezuinigingen op personeel
(zie paragraaf 3.1) zijn bij de BelastingTelefoon sterk merkbaar geweest, met
gevolgen voor de bereikbaarheid en de werkdruk op het person eel. De problemen bij
de Belastingtelefoon hebben ook geleid tot veel negatieve publiciteit in de media en
het publieke debat. Deze ontwikkelingen zijn ook zichtbaar in de prestatie-indicatoren
die in hoofdstuk 4 nader worden besproken.
26

De BelastingTelefoon is onderdeel van KI&S, dit betekent echter niet dat andere dienstonderdelen geen
telefonisch contact hebben. Er wordt ook veel gebeld door en met medewerkers van P, MKB en CAP.

39

3 . 3 . 2 P a rt i cu l i er en
De ontwikkelingen bij het dienstonderdeel Particulieren zijn in de periode 2015 -2019
met name bepaald door de focus op doelmatigheid en verdergaande digitalisering. Dit
heeft geleid tot het actief sturen richting bepaalde kanalen en een verschuiving van
werkzaamheden richting maatschappelijk dienstverleners.
Balies
Het aantal baliebezoeken is in de periode 2015-2019 sterk afgenomen, een trend die
ook in de periode voor 2015 al zichtbaar was. Het aantal baliebezoeken is in de
afgelopen 10 jaar van circa 650.000 gedaald tot ca. 50.000. Door het invoeren van
baliebezoek op afspraak (al voor 2015) moeten mensen telefonisch een afspraak
maken voor een bezoek aan de balie. In veel gevallen blijkt dat men tijdens dit
telefonische contact al geholpen kan worden. Naast ondersteuning per telefoon
speelden ook toegenomen digitale ondersteuning en ondersteuning door
maatschappelijk dienstverleners een rol in de vermindering van het aantal
baliebezoeken. Met het baliebezoek op afspraak en vermindering van het aantal
locaties van belastingkantoren is beoogd te besparen op hulp aan balies voor groepen
die ook op een andere manier bediend kunnen worden, vanuit de gedachte dat
hiermee middelen vrij zouden komen om kwetsbare groepen nog beter te kunnen
helpen.
Hulp bij aangifte (HUBA)
Tijdens de aangiftecampagne IH wordt onder regie van de directie Particulieren hulp
tijdens de aangiftecampagne IH verzorgd. Belastingplichtigen kunnen voor hulp naar
een kantoor van de Belastingdienst of naar bijvoorbeeld een vak- of ouderenbond
waarmee wordt samengewerkt. De inzet van HUBA neemt sinds 2012 af, in recente
jaren vindt dergelijke hulp vaker plaats door maatschappelijk dienstverleners (die
daarbij ondersteund worden door de Belastingdienst). Ook de introductie van de
Online Aangiftevoorziening en de aangifte-app hebben er voor gezorgd dat steeds
meer mensen zelfstandig aangifte kunnen doen, eventueel geholpen door bekenden.
Ondersteuning maatschappelijke dienstverleners en samenwerking
bibliotheken
De Belastingdienst heeft de afgelopen jaren actief ingezet op de ondersteuning van
maatschappelijk dienstverleners die minder zelfredzame burgers helpen met het zaken
doen met de Belastingdienst. Ondersteuning van dienstverleners vindt plaats door
middel van informatie en hulp via onder andere het online Kennisnetwerk en een
convenant met de Koninklijke Bibliotheek om bibliotheken als locatie te gebruiken
voor hulp aan belastingplichtigen.
Stella
Met de Stella-aanpak worden complexe zaken behandeld, waar vaak meer dan één
probleem speelt. 27 De aandacht voor Stella’s neemt toe als er meer aandacht is voor
schuldenproblematiek e.d. Het lijkt er de laatste jaren op dat de schuldenproblematiek
toeneemt. Sinds 2018-2019 is de Stella-aanpak meer gecentraliseerd georganiseerd.

27

In dergelijke zaken spelen vaak ook toeslagen een rol, waardoor de Stella-aanpak veelal een gezamenlijke
inspanning van Particulieren en Toeslagen betreft.

Grensoverschrijdend Werken en Ondernemen (GWO)
Op het gebied van Grensoverschrijdend Werken en Ondernemen (GWO) sluiten
medewerkers van de Belastingdienst/Particulieren aan bij Euregio-initiatieven van
waaruit activiteiten worden ontplooid om burgers en bedrijven te ondersteunen bij het
grensoverschrijdend werken en ondernemen.
3 . 3 . 3 M KB
Voor de doelgroep MKB vindt alle dienstverlening - op een zeer kleine groep na digitaal en via de telefoon plaats. Ondernemers en Fiscaal Dienstverleners worden
geacht in staat te zijn gebruik te maken van digitale kanalen en zijn daartoe ook
wettelijk verplicht. In algemene zin is het beleid voor de doelgroep MKB in de
afgelopen 5 jaar opgeschoven naar een meer proactieve benadering. Waar mogelijke
knelpunten worden gesignaleerd, wordt al vooraf contact gezocht met de betreffende
doelgroepen om problemen voor te zijn.
FD-aanpak fora, expertsessies en intermediairdagen
In de periode 2015-2019 is sterk ingezet op het ondersteunen van Fiscaal
Dienstverleners als intermediairs tussen MKB-ondernemers en de Belastingdienst. De
FD-aanpak stond in 2015 nog in de kinderschoenen. Daar zijn de afgelopen jaren
grote stappen in gemaakt. Er is vooral meer aandacht gekomen voor de vraag waar de
klant behoefte aan heeft en hoe de Belastingdienst daarin kan voorzien. Bovendien is
de Belastingdienst de laatste jaren veel meer zelf actief contact gaan zoeken, om
problemen voor te zijn. Op elke locatie van het dienstonderdeel MKB zijn FD-teams
werkzaam, die actief de relatie met Fiscaal Dienstverleners onderhouden. Zoals
gezegd is er veel aandacht voor het in beeld krijgen van de onderwerpen waar de
doelgroep veel problemen mee ervaart. Deze onderwerpen krijgen dan de aandacht
via de online Fora (Forum Fiscaal Dienstverleners, Forum Salaris Administratie, Forum
Horizontaal Toezicht FD), in expertsessies en op intermediairdagen.
Startersvoorlichting
De Startersvoorlichting is op een andere, minder arbeidsintensieve manier
vormgegeven door hierin samenwerking te zoeken met de Kamers van Koophandel.
Pilot automatische winstaangifte
Er loopt momenteel een pilot met Automatische WinstAangifte (AWA). Daaruit is al wel
gebleken dat er het nodige werk te doen is om ervoor te zorgen dat de administrati e
van ondernemers van een voldoende niveau is om van AWA gebruik te kunnen maken .
3 . 3 . 4 C ent ra a l A dm i n is tra t ie ve P r oc ess en (C A P)
Per 1 januari 2017 zijn de dienstonderdelen verantwoordelijk voor de (semi -) massale
processen (Centrale Administratie en Semi Massale Processen) ondergebracht onder
het nieuwe bedrijfsonderdeel Centrale Administratieve Processen (CAP). Onder CAP
kunnen drie verschillende clusters onderscheiden worden namelijk Inning, Gegevens
en Heffen.
Het cluster Inning zorgt voor inning van belastingen, uitbetaling van toeslagen en
massale invordering. Uiteindelijk is in 2016 het werk van de dertien regionale
incassocentra (RICs) volledig geconcentreerd op drie locaties van het landelijk
incassocentrum (LIC).

41

Het cluster Gegevens heeft een rol bij de handhaving door inwinnen, beheren en
beschikbaar stellen van gegevens, bijvoorbeeld ten behoeve van de Vooraf Ingevulde
Aangifte (VIA) en als contra-informatie in het toezicht. Bij het cluster Heffen zijn de
werkzaamheden geconcentreerd voor het beheer van de systemen, voor de
uitvalbehandeling, de voorbereiding en ondersteuning van toezicht werkzaamheden en
de uitvoering van massaal toezicht. Het betreft processen als het massaal
geautomatiseerd verwerken en ontvangen van aangiften, aanslagen en het juist, tijdig
en soepel verrichten van administratieve handelingen in het kader van de middelen.

4

Resultaten en effecten van dienstverlening
Dit hoofdstuk behandelt het beschikbare onderzoeksmateriaal in het kader van de
beleidsevaluatie en bespreekt in hoeverre op basis van het beschikbare materiaal
uitspraken over doeltreffendheid en doelmatigheid mogelijk zijn. Daarmee worden
RPE-vragen 6 tot en met 8 beantwoord:
6)
7)

8)

Welke evaluaties (met bronvermelding) zijn uitgevoerd, op welke manier is het beleid
geëvalueerd en om welke redenen?
Welke beleidsonderdelen zijn (nog) niet geëvalueerd? Inclusief uitleg over de
mogelijkheid en onmogelijkheid om de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het
beleid in de toekomst te evalueren.
In hoeverre maakt het beschikbare onderzoeksmateriaal uitspraken over de
doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleidsterrein mogelijk?

De opbouw van dit hoofdstuk is als volgt: paragraaf 4.1 bespreekt de evaluaties die de
afgelopen jaren zijn uitgevoerd en overig beschikbaar onderzoeksmateriaal en
behandelt daarmee RPE-vragen 6 en 7. Paragraaf 4.2 bespreekt streefwaarden en
realisaties op indicatoren die de compliance-doelstelling meten, paragraaf 4.3 gaat in
op indicatoren die iets zeggen over de prestaties op het gebied van dienstverlening.
Tot slot reflecteert paragraaf 4.4 op de vormgeving van de indicatoren en de
mogelijkheden om aan de hand daarvan uitspraken te doen over doeltreffendheid en
doelmatigheid (RPE-vraag 8).

4.1

Beschikbaar onderzoeksmateriaal

4 . 1 . 1 E e rd e re be l e id sd oo r l ic ht i ng en
In 2015 is voor het laatst een beleidsdoorlichting van het onderdeel dienstverlening
uitgevoerd. Daarin werd geconcludeerd dat het niet mogelijk is om hard te maken wat
dienstverlening toevoegt aan de compliance-doelstelling, omdat de gebruikte
dienstverlening niet in verband te brengen is met (de verschillende aspecten en het
niveau van) daadwerkelijke compliance. Ook werd geconcludeerd dat een uitspraak
over de effectiviteit en (kosten)efficiency van het beleidsinstrument dienstverlening
lastig losgekoppeld kan worden van de andere instrumenten (toezicht en opsporing en
massale processen).
Het onderdeel toezicht en opsporing en massale processen is in 2017 voor het laatst
geëvalueerd in een beleidsdoorlichting. Ook daarin werd geconcludeerd dat het niet
mogelijk is uitspraken te doen over de mate van doeltreffendheid van het beleid waar
het gaat om de algemene beleidsdoelstelling compliance.
In de vorige beleidsdoorlichting dienstverlening, in 2015, werden divers e
aanbevelingen gedaan om een beter inzicht te krijgen in de effecten van
dienstverlening:


Met het opstellen van een doelenboom en het aan de hand daarvan kiezen en inrichten
van indicatoren kan een belangrijke stap worden gezet om meer aannemelijk te maken
wat dienstverlening voor bijdrage levert in het realiseren van doelen.



Inzicht in de beleving van burgers en bedrijven zorgt voor duiding en geeft richting aan
strategie en beleid. Om dit inzicht te verkrijgen zullen een of meerdere
onderzoeksinstrumenten moeten worden ontwikkeld.



De nieuwe methode moet het mogelijk maken om over alle kanalen te meten op die
aspecten die ertoe doen.

43



Het is wenselijk dat er meer inzicht komt in zowel de kosten als prestaties van de
processen.

In een onderzoek uit 2016 constateert ook de Algemene Rekenkamer dat de
Belastingdienst nog informatie mist voor de verdere onderbouwing van de keuzes in
het handhavingsbeleid. Daarvoor is het nodig dat de Belastingdienst meer zicht heeft
op de mate waarin de inzet van handhavingsinstrumenten leidt tot betere naleving
door belastingplichtigen, oftewel hoe effectief deze instrumenten zijn 28.
In de afgelopen jaren zijn op bovenstaande punten deels al stappen gezet. Zo is het
Continu Klanttevredenheidsonderzoek (CKTO) geïntroduceerd om de beleving van
klanten op verschillende kanalen beter in beeld te krijgen. Ook zijn op verschillende
kanalen nieuwe prestatie-indicatoren geïntroduceerd. Dit betreft zowel indicatoren die
onderdeel uitmaken van de begroting als indicatoren die intern voor sturing worden
gebruikt.
Momenteel wordt gewerkt aan herijking van de prestatie-indicatoren in de begroting,
aansluitend op de doelen die uit de strategie van de Belastingdienst kunnen worden
afgeleid. Dit sluit aan bij diverse aanbevelingen uit de beleids doorlichting in 2015.
Vanaf 2021 zal gebruikt worden gemaakt van deze herijkte set van prestatieindicatoren. Deze zijn dus niet beschikbaar over de evaluatieperiode van deze
beleidsdoorlichting. In de reflectie op de prestatie-indicatoren in paragraaf 4.4 wordt
wel aandacht besteed aan de vormgeving van deze nieuwe set prestatie -indicatoren.
4 . 1 . 2 B es ch ik ba a r o nd e rz o ek s ma t e r ia a l pe r i od e 20 15 - 20 19
Bij aanvang van de uitvoering van de huidige beleidsevaluatie zijn door de
Belastingdienst ruim 300 documenten aangeleverd die betrekking hebben op de
periode 2015-2019. Het betreft onder andere beleids- en strategiedocumenten,
jaarplannen, jaarcontracten, jaarverslagen halfjaarsrapportages,
viermaandsrapportages en diverse onderzoeksrapporten (zowel intern als ext ern
uitgevoerd). Daarnaast zijn de databestanden van de Fiscale Monitor voor de jaren
2015-2019 gedeeld. De Fiscale Monitor is een jaarlijkse enquête onder
belastingplichtigen waarin de houding ten opzichte van belasting betalen wordt
gemeten, alsmede de tevredenheid over de activiteiten van de Belastingdienst.
De bestudering van de beschikbare documenten heeft geen bruikbare
(deel)onderzoeken van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid
opgeleverd. In de documenten is wel cijfermateriaal aanwezig dat gebruikt kan
worden om het functioneren van de dienstverlening en het niveau van de compliance
in kaart te brengen. Het betreft prestatie-indicatoren die worden gerapporteerd in
jaarverslagen en halfjaars- of viermaandsrapportages. Veelal zijn streefwaarden voor
deze indicatoren opgenomen in de begroting, het jaarplan en in de jaarcontracten van
dienstonderdelen. Naast deze prestatie-indicatoren bevat de Fiscale Monitor cijfers
met betrekking tot de houding van belastingplichtigen.
4 . 1 . 3 T h e or e ti sc he o nd e r b ouw i ng r e la ti e d i en stv e r len i ng e n c om p l ia n ce
Indien het in de praktijk niet mogelijk blijkt de causaliteit tussen beleid en uitkomsten
keihard vast te stellen, is het een alternatief om te bezien of door middel van
algemene (theoretische) literatuur de relatie tussen beleid en effect plausibel gemaakt
kan worden.

28

Algemene Rekenkamer (2016), Handhavingsbeleid Belastingdienst

In paragraaf 2.5 is al vanuit gedragswetenschappelijk oogpunt gereflecteerd op de
beleidstheorie. Daarnaast kan er gekeken worden naar wetenschappelijke publicaties
over het effect van dienstverlening op compliance.
Veel van het beschikbare onderzoek naar manieren om het nalevingsgedrag van
belastingplichtigen af te dwingen richt zich op de effecten van toezicht en het
bestraffen van overtredingen. Er is niet veel wetenschappelijk onderzoek gedaan naar
dienstverlening in relatie tot het voldoen aan belastingverplichtingen. De beschikbare
onderzoeken naar de veronderstelde relatie tussen dienstverlening en compliance
ondersteunen het verband tussen dienstverlening en compliance. Onzekerheid leidt tot
een lagere compliance, het aanbieden van dienstverlening zorgt voor duidelijkheid en
heeft daarmee een positief effect op de keuze om aangifte te doen en op de juistheid
van de aangifte. 29 Het ervaren niveau van dienstverlening heeft een positief effect op
de bereidheid en intentie tot naleven. Bovendien blijkt een hoger niveau van ervaren
dienstverlening het vertrouwen in de Belastingdienst te versterken , dit vertrouwen
heeft op zijn beurt een positieve invloed op de compliance. 30 In diverse landen zijn
experimenten gedaan met gerichte proactieve communicatie op basis van data analyse. Dergelijke proactieve communicatie draagt bij aan een toename van de
compliance. Met het gebruik van gedragsinzichten (‘nudging’) kan het taalgebruik zo
gekozen worden dat dit effect nog versterkt wordt. 31
4 . 1 . 4 A na l ys e s o p ba s is va n d a ta be sta nd en F is ca le M on it o r
Panteia heeft statistische analyses uitgevoerd op de databestanden van de Fiscale
Monitor in de periode 2015-2019. De tevredenheid over de dienstverlening van de
Belastingdienst vertoont een positief verband met de nalevingsbereidheid. Wanneer
gecontroleerd wordt voor de persoonlijke, (gepercipieerde) sociale en
maatschappelijke normen, is dit verband voor de meeste van de onderzochte
dienstverleningsinstrumenten echter niet meer zichtbaar. Een uitzondering hierop is
de VIA, ook indien gecontroleerd wordt voor de persoonlijke, sociale en
maatschappelijke normen is er een positief verband tussen de tevredenheid over de
VIA en de nalevingsbereidheid. Dit is dus een aanwijzing dat het ervaren gemak van
de VIA bijdraagt een hogere bereidheid tot naleven. Een gedetailleerde beschrijving
van de uitgevoerde analyses is te vinden in Bijlage 2.

4.2

Prestatie-indicatoren compliance
In hoofdstuk 2 is al omschreven dat de Belastingdienst voor de gehanteerde definitie
van compliance aansluit bij de definitie van de OECD, die de naleving afmeet aan
tijdigheid van registratie, het tijdig doen van aangifte, juiste en volledige aangifte en
tijdigheid van betalen. Aangezien er sprake is van een meervoudige definitie van
compliance, is er meer dan één indicator nodig om het niveau van compliance te
kunnen beschrijven. Ten aanzien van tijdigheid van registratie zijn geen prestatie indicatoren beschikbaar.
Naast de elementen van feitelijke naleving omvat de compliancedoelstelling van de
Belastingdienst ook het element houding ten opzichte van belasting betalen. De
29

Alm, J., Cherry, T., Jones, M., McKee, M. (2010). Taxpayer information assistance services and tax
compliance behavior, Journal of Economic Psychology, 31 (4), 577–586.
30
Gangl, K., Muehlbacher, S., De Groot, M., Goslinga, S., Hofmann, E., Kogler, C., Antonides, G., Kirchler, E.
(2013). ‘‘How can I help you?’’ Perceived Service Orientation
of Tax Authorities and Tax Compliance, FinanzArchiv, 69 (4), 487-510.
31
Guyton, J., Miller, A., Nielsen, R. (2019). Behavioural insights for tax administration. In: OECD (2019). Tax
Administration 2019: Comparative Information on OECD and other Advanced and Emerging Economies, OECD
Publishing, Paris.

45

houding (belastingmoraal) wordt gemeten door belastingplichtigen te ondervragen in
de Fiscale Monitor.
In het vervolg van dit hoofdstuk worden gerealiseerde resultaten in de periode 20152019 op het gebied van compliance besproken. Waar dat van toepassing is worden
ook de streefwaardes op die indicatoren vermeld.
4 . 2 . 1 T i j d ig e a a ng if t e
In tabel 1 zijn de indicatoren voor tijdigheid van aangiftes opgenomen. De prestatie
op het vlak van tijdigheid van aangifte wordt gemeten door middel van het percentage
van aangiftes dat op tijd ontvangen is. De indicator is beschikbaar voor verschillende
belastingmiddelen: omzetbelasting, loonheffingen, inkomensheffing en
vennootschapsbelasting.
Het percentage tijdig ontvangen aangiften omzetbelasting ligt voor de gehele periode
rond de 95%. In 2016 is dat met 94,9% iets lager, om in de jaren erna te stijgen naar
95,3 en 95,6%. Vanaf 2017 is er een streefwaarde van 95% geformuleerd, die
sindsdien elk jaar gehaald is.
Het percentage tijdig ontvangen aangiften loonheffingen is de gehele periode stabiel
op iets meer dan 99%. Een tijdigheid van minimaal 99% is ook de streefwaarde die
sinds 2017 hiervoor gehanteerd wordt. Deze streefwaarde is sindsdien elk jaar
gehaald.
Het percentage tijdig ontvangen aangiften inkomensheffing en vennootschapsbelasting
ligt op of boven de 94,5% in alle jaren dat deze gemeten is. Sinds 2018 is een
streefwaarde van minimaal 94% geformuleerd. In 2019 bleef de realisatie met 91,9%
achter bij deze streefwaarde.

tabel 1

Tijdige aangifte
2015

2016

2017

2018

2019

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

waarde

satie

waarde

satie

waarde

satie

waarde

satie

waarde

satie

geen

95,3

geen

94,9

>95

95,3

>95

95,6

>95

95,6

geen

99,2

geen

99,2

>99

99,3

>99

99,1

>99

99,1

geen

94,5

geen

94,5

geen

>94

94,7

>94

91,9

Bedrijven
Percentage
aangiften
omzetbelasting
tijdig ontvangen
Percentage
aangiften
loonheffingen
tijdig ontvangen
Burgers en
bedrijven
Percentage
aangiften IH en
Vpb tijdig
ontvangen

onbekend

4 . 2 . 2 J u is te en vo l l ed i g e a a ng i ft e
De prestatie op het gebied van juiste en volledige aangiftes wordt uitgedrukt in het
nalevingstekort, dat wordt bepaald door een representatieve steekproef van aangiftes
integraal te controleren. Het nalevingstekort wordt gedefinieerd als de procentuele
afwijking ten opzichte van het totaal verschuldigde bedrag aan belastingen.
tabel 2

Juist en volledig doen van aangifte: structureel terugdringen van het nalevingstekort
2015

2016

2017

2018

2019

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

waarde

satie

waarde

satie

waarde

satie

waarde

satie

waarde

satie

geen

6,0%

geen

5,2%

<6%

*)

<6%

5,7%

<6%

*)

geen

1,1%

geen

1,0%

<1,1%

0,9%

<1,1%

0,7%

<0,9%

*)

Nalevingstekort
MKB
Nalevingstekort
Particulieren

*)Steekproeven Particulieren en MKB zijn eens in twee jaren (2019 en 2020). In het jaarverslag 2020
zal gerapporteerd worden over de behaalde resultaten, derhalve zijn over het jaar 2019 geen cijfers
beschikbaar. Voor de doelgroep MKB geldt hetzelfde voor het jaar 2017.

Met de steekproefsgewijze controles stelt de Belastingdienst periodiek het niveau van
naleving vast bij Particulieren en MKB-ondernemers, deze worden weergegeven in
tabel 2. De steekproeven Particulieren en MKB worden uitgevoerd in twee jaren (2019
en 2020). In het jaarverslag 2020 zal gerapporteerd worden over de behaalde
resultaten, derhalve zijn over het jaar 2019 geen cijfers beschikbaar. Voor de
doelgroep MKB geldt hetzelfde voor het jaar 2017.

4 . 2 . 3 T i j d ig b eta l en
Het percentage van de belastingen en premies dat op tijd betaald wordt, ligt alle jaren
op circa 98,5 % (zie tabel 3). Daarmee is de streefwaarde van minimaal 98% in alle
jaren gerealiseerd. Het percentage oninbare belastingen en premies is gedaald van
0,6% in 2015 naar 0,1% in 2019. Hiermee is de gestelde norm in alle jaren behaald.

tabel 3

Tijdige betaling van belastingen en premies
2015

2016

2017

2018

2019

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

waarde

satie

waarde

satie

waarde

satie

waarde

satie

waarde

satie

geen

98,4

98-99

98,4

>98

98,4

>98

98,5

>98

98,5

geen

0,6%

geen

0,3%

<0,6

0,3%

<0,6

0,3%

<0,6

0,1%

Tijdige betaling
van belastingen
en premies (%)
Oninbare
belastingen en
premies

4 . 2 . 4 B e la s t ing mo ra a l
De houding ten aanzien van het nakomen van belastingverplichtingen wordt ook wel
aangeduid als de belastingmoraal en vormt een aspect van compliance. De
Belastingdienst meet ieder jaar met de Fiscale Monitor de belastingmoraal bij de
belangrijkste doelgroepen (zie tabel 4).

47

tabel 4

Belastingmoraal: houding ten opzichte van belasting betalen
2015

2016

2017

2018

2019

93%

92%

91%

93%

93%

90%

89%

87%

87%

88%

35%

37%

40%

43%

39%

83%

84%

84%

84%

81%

Belastingontduiking
is onaanvaardbaar
Zelf belasting
ontduiken is
uitgesloten
Belasting betalen
betekent iets
bijdragen
Ervaren kans op
ontdekking

De belastingmoraal vertoont enige schommeling van jaar tot jaar. De scores op deze
stellingen worden beïnvloed door de prestaties van de Belastingdienst, maar ook
andere maatschappelijke, politieke en individuele factoren spelen daarbij een rol. Er
kan daarom niet een specifieke verklaring voor de schommelingen van jaar tot jaar
worden gegeven.

4.3

Prestatie-indicatoren dienstverlening
In hoofdstuk 2 zijn de verschillende dienstverleningsinstrumenten besproken die
binnen de scope van deze evaluatie bestudeerd worden. Voor sommige van deze
instrumenten worden indicatoren bijgehouden waarmee inzicht kan worden verkregen
in de prestaties, vaak gekoppeld aan vooraf vastgestelde streefwaarden. Dit geldt
echter voor lang niet alle betrokken instrumenten. Voor sommige instrumenten zijn
wel kerncijfers beschikbaar, maar kan niet gesproken worden van echte prestatie indicatoren. Er zijn ook lang niet altijd streefwaarden geformuleerd. Voor andere
instrumenten is cijfermateriaal afwezig. Deze paragraaf bespreekt de indicatoren die
wel beschikbaar zijn en geeft toelichting op de realisaties in de evaluatieperiode.

4 . 3 . 1 K l a nt te v re d enh e id
Tot en met 2016 werd de indicator klanttevredenheid in de begroting opgesteld aan de
hand van metingen van de Fiscale Monitor, waarin jaarlijks de beleving van diverse
doelgroepen gemeten wordt. De in tabel 5 vermelde percentages geven het deel van
de respondenten weer dat neutraal tot zeer positief scoorde. Voor alle kanalen geldt in
deze jaren dat de realisatie binnen of boven de als streefwaarde vastgestelde
bandbreedte vallen.
tabel 5

Klanttevredenheid 2015-2016 neutraal tot zeer positief
2015

2016

Streefwaarde

Realisatie

Streefwaarde

Realisatie

Internet

80-90%

91%

80-90%

91%

Balie

80-90%

88%

80-90%

86%

Telefonie algemeen

70-80%

84%

70-80%

82%

Telefonie intermediairs

80-90%

89%

80-90%

89%

Sinds 2017 is de gehanteerde prestatie-indicator voor klanttevredenheid niet meer
gebaseerd op de Fiscale Monitor, maar op het Continue KlantTevredenheidsOnderzoek

(CKTO). Voor het CKTO worden klanten (steekproefsgewijs) direct na een
interactiemoment ondervraagd over de mate van tevredenheid over de interactie.
Omdat de gehanteerde methode afwijkt van die in voorgaande jaren via de Fiscale
Monitor, zijn de scores op klanttevredenheid niet te vergelijken met de jaren voor
2017.

tabel 6

Klanttevredenheid 2017-2019 neutraal tot zeer tevreden
2017

2018

2019

Streefwaarde

Realisatie

Realisatie

Realisatie

telefonie

Minimaal 70% van de bellers, website-

77%

73%

76%

websites

en baliebezoekers scoort een 3 of hoger

82%

79%

85%

80%

82%

82%

balie

op de gehanteerde 5-puntsschaal
(neutraal tot zeer tevreden)

In tabel 6 is het percentage van klanten weergegeven dat een score van een 3 of
hoger gaf op de gehanteerde 5-puntsschaal. De streefwaarde van 70% wordt in alle
jaren voor alle kanalen gehaald. Wel is zichtbaar dat de klanttevredenheid voor het
kanaal telefonie met name in 2018 achterblijft. Dat blijkt ook u it de indicator
klantontevredenheid, gepresenteerd in tabel 7.
tabel 7

Klantontevredenheid 2017-2019

Streefwaarde
telefonie
websites
balie

Maximaal 10% van de bellers,
website- en baliebezoekers scoort
een 1,5 of lager

2017

2018

2019

Realisatie

Realisatie

Realisatie

7%

10%

8%

5%

5%

3%

7%

6%

6%

In tabel 7 zijn afgeronde percentages weergegeven. De 10% genoemd in 2018 in de
tabel is onafgerond 10,3% van de geënquêteerden van de Belastingtelefoon met een
1,5 of lager. De norm hiervoor is maximaal 10%. Deze score is een gevolg van de
lagere bereikbaarheid van de Belastingtelefoon, niet tijdige afhandeling van het
belvolume (te behandelen calls) en langere wachttijden. Hier lagen verschillende
oorzaken aan ten grondslag: als gevolg van bezuinigingen was de personele capaciteit
onvoldoende voor het aanbod van calls. Dit creëerde ook herhaalverkeer, waardoor de
bereikbaarheid verder verslechterde. Daarnaast was er sprake van een hog ere
afhandeltijd per gesprek. In 2019 nam de bereikbaarheid toe, wat zich ook vertaalde
in een lager percentage ontevreden bellers.
4 . 3 . 2 K l a ch te n en b e zwa r en
Voor de behandeling van bezwaren en klachten geldt een in de Algemene wet
bestuursrecht (Awb) vastgelegde termijn waarbinnen een bezwaar of klacht behandeld
dient te worden. De Belastingdienst streeft ernaar 90 tot 95 procent van de klachten
en bezwaren binnen deze termijn af te handelen. De realisatie van de afhandeling van
bezwaren in de periode 2015-2019 wordt weergegeven in tabel 8.

49

tabel 8

Afhandeling bezwaren
2015

2016

2017

2018

2019

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

waarde

satie

waarde

satie

waarde

satie

waarde

satie

waarde

satie

90-95

87

90-95

81

90-95

86

90-95

78

90-95

68

Afgehandelde
bezwaren binnen
Awb-termijn (%)

Het percentage tijdig afgehandelde bezwaren blijft in de gehele periode achter bij de
norm. In 2015 bleef de afhandeling van bezwaren Omzetbelasting achter bij de
doelstelling. De oorzaak van de niet-tijdige afhandeling van bezwaren Omzetbelasting
hield verband met een gebrek aan capaciteit. In 2016 bleef de afhandeling van
bezwaren Inkomensheffing en Omzetbelasting achter bij de doelstelling. Het niet
realiseren van de Awb-doelstelling voor bezwaren Inkomensheffing werd in 2016
veroorzaakt door het meer en eerder opleggen van definitieve aanslagen zonder
voorafgegaan te worden door voorlopige aanslagen. Een groot deel van de
aanvullingen kon daardoor niet meer bij de aangiftes worden gevoegd en diende
daardoor in het bezwaarproces te worden meegenomen. Voor bezwaren
Omzetbelasting gold dat de bestaande achterstand uit 2015 moest worden
weggewerkt, waardoor de behandeling van nieuwe bezwaren vertraagd werd. In 2017
verbeterde het percentage van 81% naar 86%. Dat de streefwaarde niet gehaald
werd, was een gevolg van het vertrek van personeel dat vooral bij de behandeling van
bezwaren inkomstenbelasting merkbaar was. Daarbij waren nieuwe digitale
voorzieningen nog niet in 2017 opgeleverd, waar dat op voorhand wel werd voorzien.
In 2018 is het percentage Awb-conform afgehandelde bezwaren gedaald van 86%
naar 78%. Dit is voornamelijk het gevolg van achterstand bij de bezwaarbehandeling
Inkomensheffing veroorzaakt door een tekort aan capaciteit in samenhang met
problemen met de introductie van nieuwe automatiseringssystemen. In 2019 is het
percentage Awb-conform afgehandelde bezwaren gedaald van 78% naar 68%. Dit is
voornamelijk het gevolg van achterstand bij de bezwaarbehandeling I nkomensheffing.
Omdat bezwaren behandeld worden volgens het principe ‘first in, first out’ leidt een
achterstand automatisch tot een vertraging in de behandeling van nieuwe bezwaren.
Het aantal bezwaren wordt mede beïnvloed door onduidelijkheid of complexiteit van
wet- en regelgeving, of wet- en regelgeving die als onrechtvaardig wordt beschouwd.
Onduidelijkheid kan leiden tot foute aangiftes, die vervolgens door de burger
gecorrigeerd worden. Deze wijzigingen werden in het systeem als bezwaar
geregistreerd. Sinds 2018 zijn er stappen gezet om sommige wijzigingen niet langer
als bezwaar te behandelen, maar als verzoek (deformalisering).
Klachten
Ervaren onrechtvaardigheid van wet- en regelgeving kan ook leiden tot een toename
van het aantal klachten. Een voorbeeld hiervan is het forfaitair rendement in box 3
van de inkomstenbelasting, dat de afgelopen jaren in toenemende mate onderdeel is
van maatschappelijk debat. Dit is terug te zien in het aantal ingediende klachten over
dit onderwerp. Dergelijke ontwikkelingen van het aantal klachten zijn niet altijd op
voorhand te voorspellen.

tabel 9

Zorgvuldig handelen van de Belastingdienst
2015

2016

2017

2018

2019

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

waarde

satie

waarde

satie

waarde

satie

waarde

satie

waarde

satie

Minder

Minder

Aantal

dan

dan

dan

ontvangen

vorig

vorig

vorig

klachten

n.v.t.

14586

n.v.t.

13105

11145

jaar

Minder

12393

jaar

12294

jaar

Het aantal binnengekomen klachten vormt een indicator voor het zorgvuldig handelen
van de Belastingdienst (zie tabel 9). Sinds 2017 is hieraan het streven gekoppeld om
minder klachten te ontvangen dan in het voorgaande jaar. In 2018 werd dit streven
niet gerealiseerd. De toename van klachten hield onder meer verband met de
omzetbelasting, met name over het onderwerp zonnepanelen. De postbezorging in het
zuiden van het land was ook een reden voor klachten. Daarnaast was er sprake van
een stijging van klachten door de achterstanden in de aanslagoplegging bij schenk - en
erfbelasting. In 2019 daalde het aantal klachten weer licht ten opzichte van 2018.
tabel 10

Afhandeling klachten
2015

2016

2017

2018

2019

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

waarde

satie

waarde

satie

waarde

satie

waarde

satie

waarde

satie

90-95

97

90-95

98

90-95

98

90-95

98

90-95

96,6

Afgehandelde
klachten binnen
Awb-termijn (%)

De norm voor het percentage afgehandelde klachten binnen de Awb-termijn is in de
periode 2015-2019 elk jaar behaald.

4 . 3 . 3 T e le fo n ie
Callvolume, bereikbaarheid, wachttijden, afhandel-/gesprekstijd
Naast klanttevredenheid zijn er voor het kanaal telefonie nog veel andere indicatoren
beschikbaar. In tabel 11 wordt een overzicht gegeven van enkele kerncijfers van het
kanaal telefonie: callvolume, bereikbaarheid, wachttijden en afhandeltijd.

51

tabel 11

Kerncijfers telefonie
2015

2016

2017

2018

2019

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

waarde

satie

waarde

satie

waarde

satie

waarde

satie

waarde

satie

afgedane

15,3

14,2

14,5

12,8

12,3

10,6

10,5

10,1

10,3

10,4

inbound calls *)

mln

mln

mln

mln

mln

mln

mln

mln

mln

mln

geen

87%

>80%

88%

>90%

90%

>90%

81%

>90%

85%

<100

111

<120

109

<130

143

<130

259

<150

246

338

339

347

361

351

373

379

411

398

435

Callvolume

Bereikbaarheid
incl. keuzemenu
Wachttijden (in
seconden)
Afhandel- of
gesprekstijd

*)De onder streefwaarde genoemde aantallen in de regel van het callvolume moeten beschouwd
worden als een prognose en niet als een target.

Het callvolume is vanaf 2015 gestaag gedaald als gevolg van gerichte maatregelen om
onnodige interactie te voorkomen en door klanten meer naar de digitale kanalen te
leiden. In 2019 viel het aantal afgehandelde calls hoger uit dan verwacht en ook hoger
dan het voorgaande jaar. Overigens dienen de onder streefwaarde genoemde
aantallen bij het callvolume beschouwd te worden als een prognose en niet als een
target.
De in tabel 11 vermelde bereikbaarheid is de technische bereikbaarheid, dit is inclusief
bellers die al in het keuzemenu geholpen worden, zonder een informant te spreken.
Het gaat dan bijvoorbeeld om het bestellen van een formulier of doen van een
uitstelverzoek via het gespreksmenu.
Als gevolg van bezuinigingen op personeel, in combinatie met niet gerealiseerde baten
uit de (Herijkte) Investeringsagenda, kampte de Belastingtelefoon vanaf 2017 met een
tekort aan personeel. In 2017 kon met maatregelen de bereikbaarheid nog enigszins
op peil worden gehouden, maar de werkdruk voor het aanwezige personeel nam
daardoor toe en de wachttijden werden langer. In 2018 en 2019 is het toenemende
tekort aan personeel wel terug te zien in de bereikbaarheid: de streefwaardes werden
niet gerealiseerd, omdat de personele capaciteit onvoldoende bleek voor het aanbod
van calls. Dit creëerde ook herhaalverkeer, waardoor de bereikbaarheid verder
verslechterde. Naast een verminderde bereikbaarheid was er sprake van een hogere
afhandeltijd per gesprek. Voor de hogere afhandeltijd zijn verschillende oorzaken aan
te wijzen: de (te) hoge werkdruk leidde tot minder vlotte afhandeling, de uitstroom
van ervaren medewerkers zorgde voor een gemiddeld langzamere afhandeling en door
de lange wachttijd ontstond wellicht extra gesprekstijd om bellers de mogelijkhei d te
bieden hun irritatie daarover uit te spreken. Het tekort aan personeel leid de zo tot een
verminderde bereikbaarheid, een langere wachttijd en een langere gespreksduur.
In 2019 is de gemiddelde bereikbaarheid toegenomen van 81% naar 85%, maar werd
het beoogde niveau van 90% nog niet gehaald. Wel zijn de verschillen in
bereikbaarheid per maand in 2019 minder groot dan in 2018. De lagere
bereikbaarheid dan beoogd, werd veroorzaakt door een hoger callvolume dan
verwacht. Daarnaast was er ook in 2019 sprake van een hogere uit- en doorstroom
van medewerkers dan gepland, waardoor een extra opleidingsinspanning nodig was en

het hoge aantal nieuwe medewerkers bovendien zorgde voor een la ngere gesprekstijd
dan gepland.
Kwaliteit beantwoording vragen
De indicator voor kwaliteit van de beantwoording van vragen valt uiteen in twee
delen. Er zijn twee indicatoren: één voor de beantwoording van status - en
procesvragen (circa 90% van het callaanbod) en één voor fiscaalinhoudelijke vragen
(circa 10%). Status- en procesvragen zijn over het algemeen vrij eenvoudig te
beantwoorden, waardoor hier een hogere streefwaarde voor gehanteerd wordt. Een
deel van fiscaalinhoudelijke vragen bestaat echter uit zaken die voor een medewerker
met algemene fiscale kennis erg lastig te beantwoorden zijn. Met de herinrichting van
het kanaal telefonie zijn gespecialiseerde teams ingericht om de lastige vragen beter
te kunnen beantwoorden.
In tabel 12 zijn de streefwaarden en realisaties opgenomen in relatie tot de kwaliteit
van de beantwoording van vragen. In 2017 bleven deze achter bij de gestelde
streefwaardes. Oorzaak was een grote uitstroom van personeel, waardoor er veel
kennis verloren ging. Bovendien werd de werkdruk op het overgebleven personeel
verhoogd, om de bereikbaarheid op peil te kunnen houden. De occupancy liep zeer
geregeld op tot boven de 90%, ruim boven wat gangbaar is in contactcenters.
Vanaf 2018 zijn met de herinrichting van het kanaal telefonie gespecialiseerde teams
ingericht om de lastige vragen beter te kunnen beantwoorden. Voorbeelden van
speciale teams zijn die rond de kinderopvangtoeslag, bijzondere omstandigheden en
situaties en echtscheiding. Het effect hiervan is zichtbaar in de cijfers van 2018 en
2019, waar een forse stijging te zien is in de juiste en volledige beantwoording voor
wat betreft regelgeving en proces- en statusvragen.

tabel 12

Kwaliteit beantwoording vragen Belastingtelefoon
2015

2016

2017

2018

2019

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

waarde

satie

waarde

satie

waarde

satie

waarde

satie

waarde

satie

80-87

89

>80

92

>80

71

>80

99

>80

99

90-95

92

>90

92

>90

67

>90

93

>90

93

Juiste en
volledige
beantwoording
(wet en
regelgeving)
Juiste en
volledige
beantwoording
(proces en
status)

Gemak
De Belastingdienst streeft ernaar burgers en bedrijven zoveel mogelijk in één contact
te helpen. Op die manier ervaren burgers en bedrijven zoveel mogelijk gemak in hun
contact met de Belastingdienst. Uit tabel 13 blijkt dat de streefwaarde voor het
percentage bellers dat in één klantcontact geholpen kon worden, gedurende de gehele
periode 2015-2019 gerealiseerd is.

53

tabel 13

Percentage bellers in één klantcontact geholpen
2015

2016

2017

2018

2019

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

waarde

satie

waarde

satie

waarde

satie

waarde

satie

waarde

satie

>90%

91%

>90%

92%

>90%

93%

>90%

93%

>90%

92%

In één
klantcontact
geholpen

Indien een beller niet in één contact geholpen kan worden, kan er een smart
belafspraak (SBA) of een frobo-bericht aangemaakt worden. In geval van een SBA
wordt een tijdsblok afgesproken waarbinnen de klant wordt teruggebeld door een
medewerker van CAP, MKB of Particulieren (of Toeslagen). Voor frobo’s, complexe
vragen die van de front- naar backoffice worden doorgezet, wordt geen vast
terugbelmoment afgesproken, maar hanteert de Belastingdienst aparte normen voor
het percentage dat ten eerste binnen 2 en ten tweede binnen 4 dagen afgehandeld
dient te zijn.
Uit tabel 14 blijkt dat de normen voor de afhandeling van frobo’s in twee dagen
respectievelijk in vier dagen elk jaar gehaald of overtroffen worden. Voor SBA’s is dat
niet het geval. Met name in 2015 bleef de realisatie ver achter bij de gestelde
streefwaarde. De oorzaak hiervan was dat de capaciteit bij de back-office onvoldoende
was afgestemd op het aanbod. In de opvolgende jaren is het percentage ti jdig
afgehandelde afspraken weliswaar toegenomen, maar was de capaciteit bij enkele
dienstonderdelen nog steeds onvoldoende om aan de norm te kunnen voldoen. Het
niet tijdig afhandelen van SBA’s en frobo’s zorgt voor herhaalverkeer bij de
Belastingtelefoon en zorgt bovendien voor veel ergernis bij bellers.
tabel 14

Afhandeling smart belafspraken (SBA) en frobo's (alle dienstonderdelen)
2015

2016

2017

2018

2019

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

Streef-

Reali-

waarde

satie

waarde

satie

waarde

satie

waarde

satie

waarde

satie

95-100

78

95-100

90

95-100

93,0

95-100

91,2

95-100

90,9

85-90

89

85-90

91

85-90

93,6

85-90

93,6

85-90

91,2

90-100

99,0

90-100

98,0

90-100

97,5

SBA
Tijdige SBA
afhandeling
Frobo
Tijdige reactie
op complexe
vragen < 2
werkdagen
Tijdige reactie
op complexe
vragen < 4
werkdagen

4 . 3 . 4 D i g i ta a l
Voor de digitale kanalen zijn er vanaf 2017 prestatie-indicatoren beschikbaar. Deze
worden gepresenteerd in tabel 15.
tabel 15

Indicatoren webcare
2017

2018

Streef-

2019

Streef-

Streef-

waarde

Realisatie

waarde

Realisatie

waarde

Realisatie

100%

78%

100%

73%

>80%

79%

>80%

95,8%

>80%

95%

>80%

meting

Vragen via social media
beantwoord binnen 2 uur
Effectiviteit website: percentage
van de klantvragen die op de
dienstverleningspagina's
binnenkomen dat binnen die
pagina's afgehandeld wordt

geen

Het streven van de Belastingdienst is om vragen via social media binnen 2 uur te
behandelen. In 2017 lukte dit in 78% van de gevallen. De gemiddelde
beantwoordingstijd was 2,3 uur. In 2018 steeg het aantal vragen van ruim 38.000 in
2017 naar ruim 53.000 in 2018. De capaciteit was daar niet op voorzien, waardoor de
tijdigheid van beantwoording terugliep. In 2019 is hiervoor extra capaciteit
vrijgemaakt, waardoor de tijdigheid vanaf de tweede helft van 2019 boven de 80% is
uitgekomen, maar daar over heel 2019 onder bleef.
De doelstelling met betrekking tot de effectiviteit van de website is in 2017 en 2018
ruimschoots gehaald. Hieruit blijkt dat de informatie op de aangeboden pagina’s in
veel gevallen voldoende is om de vraag voor de burger of het bedrijf te beantwoorden.
Over 2019 kon door technische wijzigingen geen meting verricht worden.
4 . 3 . 5 V o o ra f i ng ev u ld e a a ng i ft e
In de periode 2015-2019 is het voorinvullen van gegevens voor de aangifte door
particulieren steeds verder ontwikkeld. Sinds 2018 wordt hiervoor een prestatie indicator bijgehouden. Uit tabel 16 blijkt dat het deel van de aangiften door
particulieren (IH niet-winst) dat volledig vooraf was ingevuld vanuit de VIA boven de
streefwaarde ligt. In zowel 2018 als 2019 is de streefwaarde van 65% gehaald.
tabel 16

Percentage vooraf ingevulde aangiften
2018

2019

Streefwaarde

Realisatie

Streefwaarde

Realisatie

65%

66,6%

65%

68,5%

Percentage van de ingediende
aangiften door particulieren (IH
niet-winst) volledig vooraf
ingevuld vanuit de VIA

55

4 . 3 . 6 D i e ns tv er l en i ngs a ct i v ite i t en M KB
Het dienstonderdeel MKB voert een aantal dienstverleningsinstrumenten uit specifiek
gericht op MKB-ondernemers of fiscaal dienstverleners die als intermediair voor MKB ondernemers actief zijn. Voor deze instrumenten zijn kerncijfers beschikbaar die enige
informatie bieden over het bereik en het functioneren. Hieraan zijn geen
streefwaarden verbonden.
Fora
De Fora zijn afgeschermde online-omgevingen waar kennis wordt gedeeld. Het Forum
Salaris is actief sinds 2016. Het aantal geregistreerde leden is in 4 jaar g egroeid naar
ruim 10 duizend. Alleen in 2016 en 2017 is onderzoek uitgevoerd naar de waardering
van het Forum. Zie tabel 17.
Het Forum Fiscaal Dienstverleners bestaat al langer. Het aantal geregistreerde leden is
opgelopen van 7.234 in 2015 naar 15.291 begin 2019. In de afgelopen 5 jaar is
eenmaal een tevredenheidsonderzoek uitgevoerd, dit leverde een gemiddeld
waarderingscijfer van 7,4 op.
tabel 17

Kerncijfers Fora
2015

2016

2017

2018

2019

Aantal leden

n.v.t.

2.500

4.707

8.286

10.608

Waardering

n.v.t.

7,54

7,38

-

-

Aantal leden

7.234

11.579

12.903

13.856

15.291

Waardering

7,4

-

-

-

-

Forum Salaris

Forum Fiscaal
Dienstverleners

Intermediairdagen
De intermediairdagen zijn een jaarlijks terugkerend evenement gericht op kleine en
middelgrote intermediairs en wordt gehouden op diverse locaties. Daarnaast zijn de
intermediairdagen ook online te bezoeken als webcast. Het aantal deelnemers op
locatie is redelijk stabiel op of net onder de 8.000 deelnemers (zie tabel 18). Het
bereik van de webcast is sterk toegenomen, van 18.970 in 2015 tot 39.000 in 2019.
De waardering van de intermediairdagen is in deze periode gestegen van 7,4 naar 7,8.
tabel 18

Intermediairdagen
2015

2016

2017

2018

2019

8.091

7.664

7.995

7.828

7.776

webcasts

18.970

20.456

24.053

39.160

39.000

Waardering

7,4

7,6

7,8

7,8

7,8

Deelnemers
Bezoekers

Startersvoorlichting
De Belastingdienst heeft meerdere instrumenten om startende ondernemers
voorlichting te bieden. Waar mogelijk wordt daarbij samengewerkt met andere
(overheids)organisaties.
Jaarlijks worden op 12 verschillende locaties Seminars Goede Start georganiseerd. In
de regio’s waar een ondernemersplein is worden deze op de ondernemerspleinen
gehouden, in de overige regio’s vinden de seminars plaats op de Belastingkantoren.
Cijfers over de seminars zijn beschikbaar vanaf 2017 (zie tabel 19). De
waarderingscijfers over deze jaren zijn redelijk stabiel: circa 90% van de deelnemers
zou het seminar aanbevelen bij anderen, 86 tot 88% beoordeelt het seminar als goed,
zeer goed of uitstekend.
tabel 19

Seminars Goede Start
2017

2018

2019

96

90

90

Bezoekersaantallen

6.252

5.659

5.524

Waardering: aanbevelen bij anderen

92%

89%

91%

Beoordeling: goed, zeer goed of uitstekend

86%

86%

88%

Aantal seminars

Sinds 2017 worden er jaarlijks 3 KvK-startersdagen gehouden op drie locaties tegelijk.
Daarnaast is er ook gelijktijdig een online event. De Belastingdienst verzorgt op deze
dagen verschillende presentaties voor startende ondernemers. Ook hier is zichtbaar
dat het online bereik sterk is toegenomen (zie tabel 20). Het is onduidelijk waardoor
de enorme stijging in online deelnemers wordt veroorzaakt. De waardering voor de
presentaties van de Belastingdienst ligt rond de 8.
tabel 20

KvK Startersdagen
2017

2018

2019

Aantal deelnemers (fysiek)

5.995

13.419

13.155

Waardering presentaties BD op startersdagen

8,2

7,9

7,9

Aantal deelnemers (online)

5.584

7.211

46.063

Expertsessies
In 2017 zijn twee expertsessies gehouden en in 2018 en in 2019 is telkens een
expertsessie gehouden. Expertsessies vinden zowel live als in de vorm van een
webinar plaats. De resultaten van een enquête naar de waardering van de
expertsessies is weergegeven in tabel 21.

57

tabel 21

Waardering expertsessies
Live-sessies

Webinars

Aantal deelnemers

514

313

Respons enquête

59%

66%

Waardering algemeen

8,7

7,9

Waardering sprekers

8,8

8,1

Waardering inhoud

8,4

7,9

99,7%

100%

Live

73%

6%

Webinar

1%

50%

Afwisselend

26%

44%

Percentage deelnemers dat weer zou deelnemen
Voorkeur voor live, webinar of afwisselend?

4.4

Reflectie op de KPI’s
Om de uitvoerings- en toezichtstrategie uit te kunnen voeren, beschikt de
Belastingdienst over een groot aantal dienstverleningsinstrumenten. De bediening van
deze dienstverleningsinstrumenten is verdeeld over een aantal directies. Met het
bedienen van de dienstverleningsinstrumenten beoogt de Belastingdienst bepaald e
doelen te bereiken. Het formuleren van deze doelen vindt plaats binnen beleidscycli.
Daarin worden meer abstracte strategische doelen voorbereid via notities,
visiedocumenten en uiteindelijk organisatiebreed vastgesteld in beleidsplannen,
ontwikkelagenda’s en bedrijfsplannen.
Vervolgens worden de doelen uit de bedrijfsplannen vertaald naar meer concrete
kritieke prestatie-indicatoren (KPI) in jaarplannen, inrichtingsplannen en
jaarcontracten per relevante directie. Ook de borging van voortdurend werken a an en
uiteindelijk het bereiken van de doelen vindt plaats via diezelfde beleidscycli, namelijk
door de resultaten per KPI als vast deel onder te brengen in de jaarrapportages.
KPI’s zijn daarmee een belangrijk stuurmechanisme om uiteindelijk de realisat ie van
de uitvoerings- en toezichtstrategie via dienstverlening en
dienstverleningsinstrumenten in de gewenste banen te leiden. In het geval van de
Belastingdienst gaat het dan om compliance in houding en gedrag. Dat wil zeggen
tijdige registratie, tijdige betaling, en tijdige, juiste en volledige aangifte (gedrag)
alsmede de bereidheid om verplichtingen na te komen (houding).
Volgend op het advies van de vorige beleidsdoorlichting, heeft de Belastingdienst
gewerkt aan KPI’s. Doel daarvan was om beter inzichtelijk en beter stuurbaar te
maken wat er met de dienstverleningsinstrumenten als onderdeel van de uitvoerings en toezichtstrategie precies moet worden bereikt.
Bij het opstellen van die KPI’s is men sterk gaan zitten op kwantitatieve en
kwalitatieve kwaliteitskenmerken van de instrumenten. Deze kenmerken relateren
allemaal op de een of andere manier aan juist, efficiënt of naar tevredenheid.
Bijvoorbeeld:
 de content is maximaal actueel op de website;
 de klanttevredenheid scoort voor 70% van de bevraagden 3 of hoger op een 5puntsschaal;





de berichten op Twitter kennen een gemiddeld bereik van >6000;
klantvragen op sociale media worden binnen openingstijden binnen twee uur
beantwoord;
de wachttijd aan de telefoon ligt onder de 130 seconden.

Men is niet zozeer gaan zitten op impactfactoren als gemak en compliance. Dat hoeft
geen probleem te zijn, ook al zijn daar mogelijkheden voor (zie ook paragraaf 2.5).
Maar dan moet wel het hele samenspel van factoren structureel worden onderzocht,
zodat zeker kan worden gesteld in hoeverre bijvoorbeeld het verlagen van de
wachttijd bijdraagt aan vertrouwen en in hoeverre dat wederom bijdraagt aan
compliance. Dat gebeurt nu niet structureel, enkel sporadisch. Als dit wel in kaart
wordt gebracht, kan veel preciezer worden aangegeven welke mate van bijvoorbeeld
snelheid, hulp of juistheid bijdragen aan bijvoorbeeld kennis, vaardigheden en gemak
en nog belangrijker: compliance. Het advies is om hier in de volgende beleidsperiode
werk van te maken.
Vormgeving KPI’s
Wat betekent dat voor vormgeving van de KPI’s: wat moet er gemeten worden en
waar moet op gestuurd worden? De huidige KPI’s zijn teveel gericht op de
kwaliteitskenmerken van de instrumenten, niet zozeer op de impacteffecten. En daar
gaat het immers om, daar moet op gestuurd worden.
Vanuit dienstverleningsinstrumenten rechtstreeks sturen op compliance is zeker niet
onmogelijk. Er zijn manieren van inzet van dienstverleningsinstrumenten denkbaar,
die rechtstreeks bijdragen aan bijvoorbeeld juist of tijdig aangeven of betalen. Neem
de vooraf ingevulde aangifte, deze versnelt op directe wijze tijdigheid van een
aangifte. Daarbij hoeft niet per se sprake te zijn van een significant beïnvloedende rol
voor ervaren gemak. Ervaren gemak is zo bezien slechts een afgeleide.
Soortgelijks geldt voor de mediatorrol die vertrouwen lijkt in te nemen. Bij de inzet
van een Stella-team gaat het toch vooral om het oplossen van bijvoorbeeld
schuldenproblematiek zodat iemand weer aan zijn betalingsverplichtingen kan
voldoen. Voor de geholpene zal de tevredenheid en het daaruit volgende vertrouwen
(outcome-factoren oftewel tussendoelen in de geformuleerde beleidstheorie) een veel
kleinere rol spelen dan het feit dát iemand weer aan zijn verplichtingen kan voldoen
(impactfactor/einddoel), doordát er een Stella-team actief is geworden.
Kortom, er zijn (hoogstwaarschijnlijk) meerdere manieren om vanuit de
dienstverleningsinstrumenten een directe invloed te hebben op compliance. Dat dit nu
niet voor de hand lijkt te liggen, komt deels doordat de KPI’s van de
dienstverleningsinstrumenten vooral zijn geënt op de kwaliteitskenmerken die
bijdragen aan de tussendoelen, niet aan het einddoel. Momenteel vindt er een
herijking plaats van de KPI’s die in de begroting worden opgenomen. Die herijking
staat los van deze beleidsevaluatie. In die herijking worden de vier compliance
impactfactoren wel expliciet meegenomen als KPI’s, in ieder geval veel nadrukkelijker
dan in de huidige situatie het geval is.
Een concept van de herijking is gedurende deze evaluatieperiode, namelijk in juni
2020, reeds met de Tweede Kamer gedeeld. 32 De nieuwe set indicatoren wordt
weergegeven in figuur 4.

32

Kamerstuk 35 300 IX, nr. 21

59

figuur 4

Herijkte indicatoren

Bron: Kamerstuk 35 300 IX, nr. 21, bijlage 1

Alhoewel de beoordeling van deze herijkte KPI’s geen onderdeel uitmaakt van de
evaluatieperiode, is het wel zinvol om er in reflectie kort bij stil te staan. Want met de
herijkte KPI’s ontstaat een veel steviger sturingskader en beoordelingskader ten
aanzien van compliance dan (in ieder geval) de afgelopen vijf jaar. Hierover twee
opmerkingen.
Ten eerste zitten er vier belangrijke subjectieve factoren in, in relatie tot de
tussendoelen. Het interessante daarvan is dat de Belastingdien st daarmee het oordeel
van burgers en ondernemers expliciet betrekt in de evaluatie van zijn presteren. Het
is goed mogelijk dat de turbulente ontwikkelingen bij de Belastingdienst de afgelopen
tijd het vertrouwen van burgers en ondernemers ernstig hebben geschaad. Diezelfde
burgers en ondernemers vervolgens te betrekken bij een evaluatie, kan het mogelijk
beschadigde vertrouwen herwinnen. Een en ander hangt er natuurlijk wel vanaf hoe
die beoordeling door burgers en ondernemers wordt opgezet. Gaat het bijv oorbeeld
om alleen anonieme surveys, of worden er ook echte dialogen georganiseerd? Dat
laatste zou een goede manier kunnen zijn om een veel rijker beeld te krijgen over wat
er speelt in de samenleving ten aanzien van belasting betalen en de omgang met de
Belastingdienst.
Ten tweede, de herijkte KPI’s dwingen beter dan voorheen af, dat van tevoren
zorgvuldig met alle stakeholders overwogen wordt hoe een investering zou kunnen
bijdragen aan meer compliance. Bovendien kan dan achteraf veel nauwkeuriger
beoordeeld worden of de investering gerendeerd heeft inzake compliance, ook als het
gaat om de dienstverleningsinstrumenten.
Daarbij moet wel een kritische noot worden geplaatst. Net als de beleidstheorie
suggereert ook figuur 4 dat er een bepaalde samenhang is tussen de

nalevingsindicatoren, de objectieve tussendoelindicatoren en subjectieve
tussendoelindicatoren. Zoals in de reflectie op de beleidstheorie ook al werd
geconstateerd wordt er tot op heden niet structureel onderzocht of de onderliggende
veronderstellingen wel kloppen en in welke mate alle indicatoren samenhangen. Om
de herijkte KPI’s echt als sturingskader te kunnen gebruiken bij
investeringsbeslissingen is dat inzicht natuurlijk wel nodig. In welke mate leiden
bijvoorbeeld kortere wachttijden bij de BelastingTelefoon door een hogere bezetting
tot beter geïnformeerde belastingplichtigen en dat wederom tot juistere aangiftes? Het
advies is dan ook om zo snel mogelijk te beginnen met het toetsen van de
veronderstellingen. Door een brede compliance monitor te ontwikkelen op basis van
meerdere onderzoeksmethoden, waaronder surveys, databaseonderzoek en ook zoals
eerder vermeld op echte dialogen gerichte methoden.
De Belastingdienst heeft meerdere ervaren onderzoekers in dienst die in staat zouden
moeten zijn om een dergelijke monitor op te zetten en uit te voeren. Bijvoorbeeld
door periodiek via surveys (zoals voor de Fiscale Monitor) te vragen naar
belastingmoraal, vertrouwen en compliance in gedrag (zelfrapportage inzake tijdige
registratie en aangifte, juiste en volledige aangifte, en tijdig betalen, dus niet alleen
intentie om compliant te zijn zoals nu gebeurt in de Fiscale Monitor) en met name de
zelfrapportage van gedrag te trianguleren met daadwerkelijke cijfers over de
verschillende aspecten van naleving. Bijvoorbeeld door de mate waarin burgers
aangeven dat zij correcties ontvangen af te zetten tegen de werkelijke correcties. Zo
ontstaat vanzelf een beeld van de betrouwbaarheid van de surveys en kan de data uit
de surveys eventueel gewogen worden. Daarnaast kan in de surveys (zoals voor de
Fiscale Monitor) worden gevraagd naar kennis en gemak alsmede adequate
behandeling (o.a. klachten) en handhaving (ontvangen correcties) ; en naar
adoptie/gebruik en ervaren nut van dienstverleningsinstrumenten. Zo wordt over de
jaren heen een beter inzicht gekregen in hoeverre de dienstverleningsinstrumenten
bijdragen aan compliance in houding en gedrag.

61

5
5.1

Kosten van het beleid
Inleiding
Dit hoofdstuk beantwoordt de vraag met welke uitgaven het beleid gepaard gaat
met een onderbouwing daarvan. Daarmee worden de volgende RPE-vragen
beantwoord:
9) Met welke uitgaven gaat het beleid gepaard, inclusief kosten op andere terreinen
of voor andere partijen?
10) Wat is de onderbouwing van de uitgaven? Hoe zijn deze te relateren aan de
componenten volume/gebruik en aan prijzen/tarieven?
Om de doelmatigheid van de dienstverlening van de Belastingdienst te kunnen
beoordelen is informatie verzameld in overleg met het team Uitgavenmodel van
de Shared Service Organisatie Financieel en Managementinformatie van de
Belastingdienst. In dat kader is na veelvuldig overleg met de Belastingdienst
sinds maart in verschillende slagen informatie verzameld over welke aantallen
medewerkers en uitgaven toegerekend kunnen worden aan dienstverlening.
Op basis van de tijdschrijfgegevens is de personele inzet p er relevant
beleidsinstrument en per klantsegment/subject (particulieren, midden - en
kleinbedrijf en voor beide tezamen) inzichtelijk gemaakt. Ook zijn de daarop
betrekking hebbende uitgaven in beeld gebracht. Het gaat hierbij om de primaire
kosten, exclusief overhead.
Er zijn, in het kader van het 'Uitgavenmodel Belastingdienst', sinds 2015
concernbreed pogingen ondernomen om toerekeningen van uitgaven naar
primaire organisatieonderdelen op te stellen. Dit model wordt nog
doorontwikkeld en moet leiden tot een in hogere mate gestandaardiseerd model
met ingang van het verantwoordingsjaar 2019. Gedurende dit onderzoek vond
de validatie van de cijfers over verantwoordingsjaar 2019 nog plaats. De
geleverde cijfers over 2019 dienen als basis en referentie voor de beleidsopties
hoe met dezelfde, meer of minder middelen effecten kunnen optreden voor de
doeltreffendheid en doelmatigheid. De beleidsopties komen aan de orde in
paragraaf 6.3.
In paragraaf 5.2 is een samenvatting opgenomen van de cijfers van 2019 over
de personele inzet en uitgaven van de Belastingdienst aan dienstverlening.
Gedetailleerde informatie daarover is opgenomen in Bijlage 3. Een aantal
activiteiten van directie MKB in relatie tot dienstverlening zijn niet in deze cijfers
opgenomen. Daarover is wel apart informatie beschikbaar, die in paragraaf 5.3
is weergegeven.

5.2

Personele inzet en uitvoeringskosten dienstverlening
De cijfers over personele inzet, externe inhuur en uitgaven van de
Belastingdienst aan dienstverlening zijn samengesteld door het team
Uitgavenmodel van de Belastingdienst en zijn gebaseerd op het Processenmodel.
Alleen de hoofdprocessen Interactie en Behandeling bezwaar zijn toegerekend
aan dienstverlening, exclusief toeslagen, douane en grote ondernemingen. De
hoofdprocessen rond klantregistratie, beheer aangiften en aanslagen, inning en
uitbetaling en toezicht zijn niet meegenomen, omdat deze te maken hebben met

63

massale processen en toezicht en opsporing die niet tot de scope behoren van
de beleidsdoorlichting dienstverlening.
In 2019 zijn er in totaal naar schatting bijna 3.700 FTE van de Belastingdienst
betrokken bij de dienstverlening aan burgers en bedrijven (zie tabel 22). De
primaire uitgaven exclusief de overhead worden geraamd op circa € 255 miljoen.

tabel 22

Capaciteit Dienstverlening Belastingdienst in FTE en uitgaven *) naar doelgroepen 2019
Particulieren
FTE

MKB

Uitgaven

FTE

(mln €)

Totaal
Uitgaven

FTE

Uitgaven

(mln €)

(mln €)

Bezwaar

672

44,3

1.319

95,5

1.991

139,8

Bellen

765

37,3

462

22,1

1.227

59,4

Brieven

132

18,6

151

24,0

283

42,6

Balies en huba

45

2,4

3

0,2

47

2,6

Internet

55

4,0

58

4,2

113

8,3

Kanaal en

18

1,4

14

1,1

33

2,5

1.687

108,0

2.007

147,1

3.694

255,2

ketenregie
Totaal

*) Primaire uitgaven exclusief overhead.
Bron: Uitgavenmodel van de Belastingdienst

5.3

Uitvoeringskosten van het beleid aanvullend op het
uitgavenmodel vanuit directie MKB
In de selectie van posten die conform het processenmodel toe te rekenen zijn
aan dienstverlening is het onderdeel toezicht en opsporing niet betrokken,
omdat dit niet tot de scope van het onderzoek behoort. In het processenmodel
zijn onder toezicht en opsporing echter ook een aantal zaken ondergebracht van
directie MKB die instrumenteel met dienstverlening te maken hebben. Deze
worden hier niet per instrument in bijgehouden, maar behoren wel tot de
dienstverlening. Deze zaken zijn apart door directie MKB ingeschat en
aangeleverd en dienen additioneel betrokken te worden bij het totaalplaatje uit
paragraaf 5.2 rond de personele inzet, inhuur en uitgaven aan dienstverlening
van de Belastingdienst. Het gaat om expertsessies, startersvoorlichting, fora en
intermediairdagen.
Expertsessies
De landelijke werkgroep Expertsessies bestaat uit zeven leden, geschat wordt
dat hieraan bij benadering 576 uren in 2019 zijn besteed. De werkzaamheden
bestaan uit het bijwonen van de vergaderingen, in gang zetten van de fysieke of
webinar expertsessie. Niet meegenomen – en ook niet achterhaalbaar – zijn de
uren van de sprekers, wat zij voorbereid hebben aan presentatie, het
presenteren zelf etc. Ook is hierin niet begrepen het onbekende aantal uren van
de medewerker van CKC die de presentatie ‘webinar-proof’ maakt noch de uren
van collega's van de kantoren waar een fysieke sessie is geweest. Onbekend zijn
ook de gemaakte kosten van de webinars/fysieke expertsessies als het gaat om
beveiliging, koffie/thee e.d. ter beschikking gesteld tijdens sessies.

Startersvoorlichting
De startersvoorlichting vindt plaats via seminars Goede Start en door middel van
de Startersdagen. Dit seminars Goede Start zijn voor ondernemers die net een
eenmanszaak of vof zijn gestart, en ingeschreven staan in het handelsregister
van de Kamer van Koophandel. De Goede Start (GS-)bijeenkomsten worden op
de Ondernemerspleinen van de Kamer van Koophandel gehouden in de regio's
waar een Ondernemersplein is (Amsterdam, Rotterdam, Groningen, Eindhoven
en Arnhem). De kosten voor deze bijeenkomsten worden door de KvK aan de
Belastingdienst in rekening gebracht (circa € 43.000 per jaar voor 40
bijeenkomsten op de Ondernemerspleinen). In de regio's zonder een
Ondernemersplein worden de bijeenkomsten op de kantoren zelf gehouden (50
op jaarbasis). De kosten hiervoor komen voor rekening van deze
belastingkantoren en bedragen circa € 20.000 per jaar. Geschat aantal uren per
jaar voor seminar Goede Start voor de Belastingdienst is 3.600.
Daarnaast zijn er de KvK Startersdagen Tijdens de Startersdag kan men tips en
handvatten krijgen om een goed voorbereide start van een bedrijf te kunnen
maken. Er zijn drie bijeenkomsten per jaar. De kosten worden doorberekend aan
de Belastingdienst en bedragen € 67.500 per jaar. Voor startersdagen wordt een
urenaantal geschat van 2.880 uur per jaar voor de Belastingdienst voor de jaren
2018 en 2019 (3 dagen per jaar). Voor 2017 – waarin maar 1 dag is geweest –
wordt een inzet geschat van 960 uur.
Fora
In de jaren 2015 tot en met 2019 is het aantal FTE bij de Fora gestegen van 10
tot ruim 23. Enkele medewerkers werken voor beide fora (zowel voor het Forum
Fiscale Dienstverleners als het Forum Salaris). Voor wat betreft de overige
kosten worden deze op € 15.000 geschat. Voor zover bekend zullen de bedragen
voor eerdere jaren min of meer in dezelfde orde van grootte zijn.
Intermediairdagen
Een globale schatting van MKB gaat uit van zo'n 1.000 mensdagen voor tien
intermediairdagen in totaal. Dit betreft circa 6 fte en 3 fte voor de
projectorganisatie is 9 fte, waarvan circa 50% afkomstig is van MKB op
jaarbasis.

65

6

Doeltreffendheid en doelmatigheid
Dit hoofdstuk beantwoordt de vraag of het beleid doeltreffend en doelmatig geweest
is. Daarnaast wordt besproken welke mogelijkheden er zijn om de doeltreffendheid en
doelmatigheid te verhogen en aan welke beleidsopties gedacht kan worden bij
toename of afname van de beschikbare middelen. Daarmee worden RPE -vragen 11 tot
en met 15 beantwoord:
11) Zijn de doelen van het beleid gerealiseerd?
12) Hoe doeltreffend is het beleid geweest? Zijn er positieve en/of negatieve neveneffecten?
13) Hoe doelmatig is het beleid geweest?
14) Welke maatregelen kunnen worden genomen om de doelmatigheid en doeltreffendheid
verder te verhogen?
15) In het geval dat er significant minder middelen beschikbaar zijn (-/- circa 20% van de
middelen op het (de) beleidsartikel(en)), welke beleidsopties zijn dan mogelijk?
De opbouw van dit hoofdstuk is als volgt: paragraaf 6.1 bespreekt het doelbereik en
de doeltreffendheid van het beleid en behandelt daarmee RPE -vragen 11 en 12.
Paragraaf 6.2 bespreekt doelmatigheid (RPE-vraag 13), paragrafen 6.3 t/m 6.6 gaan
vervolgens in op de mogelijke beleidsopties en beantwoorden daarmee RPE -vragen 14
en 15.

6.1

Doeltreffendheid
Om de doeltreffendheid van het dienstverleningsbeleid te kunnen beoordelen, dienen
verschillende vragen beantwoord te worden: 1) Zijn de doelen van het beleid behaald?
2) Wat zijn de effecten van het dienstverleningsbeleid geweest op het behalen van die
doelen? 3) Is de dienstverlening zodanig ingericht dat passende dienstverlening wordt
geleverd? In deze paragraaf volgt een beschouwing van de doeltreffendheid aan de
hand van deze drie vragen.
Ten eerste dient te worden vastgesteld of de doelen van het beleid gerealiseerd zijn.
Het einddoel van het uitvoerings- en handhavingsbeleid (waar dienstverlening een
onderdeel van is) van de Belastingdienst, is ervoor te zorgen dat burgers en bedrijven
uit zichzelf de regels naleven (compliance). De realisatie van de
compliancedoelstelling wordt weergegeven in meerdere indicatoren (beschreven in
paragraaf 4.2). Deze indicatoren geven een beeld van de mate waarin de
doelstellingen op de verschillende aspecten van compliance bereikt worden. Afgaande
op de geformuleerde streefwaarden kan gesteld worden dat de doelstelling over het
geheel genomen gehaald wordt: de realisaties zijn op alle aspecten van compliance
van een stabiel hoog niveau, slechts in een enkel geval is een streefwaarde een jaar
niet gerealiseerd. Aan de hand van de cijfers kan dus geconcludeerd worden dat de
compliancedoelstelling gerealiseerd is.
Ten tweede dient vervolgens te worden vastgesteld wat de invloed van dienstverlening
op het behalen van de compliancedoelstelling geweest is. Met het vaststellen dat de
doelstelling gerealiseerd is, kan immers nog niet geconcludeerd worden dat het
dienstverleningsbeleid hieraan heeft bijgedragen en dus doeltreffend geweest is. Om
hierover uitspraken te kunnen doen dient het verband tussen de
dienstverleningsactiviteiten en de gerealiseerde compliance hard gemaakt te kunnen
worden.

67

In de reflectie op de beleidstheorie en de prestatie-indicatoren werd vastgesteld dat er
bij de Belastingdienst geen structureel, periodiek onderzoek plaatsvindt naar de mate
waarin er daadwerkelijk samenhang bestaat tussen kennis en vaardigheden, houding,
gemak en vertrouwen enerzijds en compliance in gedrag anderzijds. Daarmee is er
ook geen structureel, actueel, volwaardig inzicht in hoeverre de beoogde effecten van
de instrumenten doorwerken en leiden tot kennis en vaardigheden, houding, gemak en
vertrouwen, laat staan of ze leiden tot compliance in gedrag.
Aan de hand van de beschikbare cijfers is het dus niet goed mogelijk het verband
tussen de effecten van dienstverleningsinstrumenten en het behalen van de
compliancedoelstelling hard te maken. Aan de hand van wetenschappelijk onderzoek is
echter wel aannemelijk te maken dat dit effect bestaat. Uit diverse onderzoeken blijkt
dat dienstverlening kan bijdragen aan (de intentie tot) compliant gedrag. Op grond
van gedragswetenschappelijke inzichten kunnen enkele voorwaarden worden geschetst
waaraan dienstverlening moet voldoen om te kunnen bijdragen aan compliant gedrag.
Zo dient de dienstverlening aan te sluiten bij de vaardigheden van mensen en geen
afbreuk te doen aan de redzaamheid en zelfredzaamheid van mensen. Ook moet de
dienstverlening goed bereikbaar zijn en is het van belang dat de Belastingdienst te
allen tijde een betrouwbare partner is.
De derde vraag is dus of is voldaan aan de voorwaarden waaronder dienstverlening
kan bijdragen aan compliant gedrag. De Belastingdienst spreekt in di t kader van
‘passende dienstverlening’ om te bevorderen dat burgers en bedrijven hun
verplichtingen nakomen. De vraag of de geboden dienstverlening passend is, is lastig
te beantwoorden. Of de dienstverlening aansluit bij de vaardigheden en persoonlijke
omstandigheden van mensen is immers zeer afhankelijk van de persoon in kwestie.
Enig zicht op de vraag of de dienstverlening passend is, kan komen van de gebruikers
van die dienstverlening. De cijfers met betrekking tot tevredenheid kunnen daarover
een indicatie geven, aangevuld met een kwalitatieve verdieping op basis van de
interviews die in het kader van dit onderzoek zijn uitgevoerd met
vertegenwoordigers/belangenbehartigers van diverse doelgroepen.
De bereikbaarheid en wachttijden bij de Belastingtelefoon zijn in de jaren 2017-2019
achtergebleven bij de doelstellingen. Dat is ook zichtbaar in de tevredenheidscijfers in
die jaren. Zoals eerder al gesteld is goede bereikbaarheid van diensten een
belangrijke voorwaarde voor dienstverlening om effect op de compliance te kunnen
bereiken. Bovendien schaadden de problemen met de Belastingtelefoon het
vertrouwen in de Belastingdienst. Een duidelijk effect hiervan is niet direct zichtbaar
in de compliancecijfers over deze jaren, maar het is aannemelijk dat wanne er deze
situatie zou voortduren dit de compliance negatief zou beïnvloeden.
De tevredenheidscijfers laten over het algemeen een positief beeld zien (met
uitzondering van de hierboven al besproken Belastingtelefoon). Interviews bevestigen
dat de dienstverlening over het algemeen goed functioneert, maar nog te weinig is
ingericht op het gebruikersperspectief. De VIA wordt door alle partijen gezien als een
zeer geslaagd instrument. Er zijn echter ook enkele onderdelen waar de
dienstverlening nog niet optimaal is.
Voor personen die wel digitaalvaardig zijn, blijven de voorzieningen achter bij de
wensen en verwachtingen. Lang niet alles is online te vinden of te volgen. Dit beperkt
de effectiviteit van portals en draagt eraan bij dat bij de Belastingtelefoon n og steeds

erg veel status- en procesvragen worden gesteld. Uitbreiding van de digitale (online)
functionaliteiten zou ervoor zorgen dat de dienstverlening voor deze groep nog
passender wordt.
Het machtigen van intermediairs verloopt niet soepel. Dit maakt het lastiger voor
burgers en bedrijven om hulp in te schakelen en draagt daarmee niet bij aan hun
redzaamheid. Ook voor machtigingen is een uitbreiding van de digitale functionaliteit
gewenst om de dienstverlening passender te maken.
Voor groepen die behoefte hebben aan persoonlijk contact, zoals niet-digitaalvaardige
burgers, is de Belastingdienst minder zichtbaar en bereikbaar geworden door het
sluiten van balies. De dienstverlening door maatschappelijk dienstverleners (in
samenwerking met de Belastingdienst) biedt weliswaar een geschikte vorm van
ondersteuning voor deze groepen, maar de verminderde zichtbaarheid en directe
bereikbaarheid van de Belastingdienst zelf kan gevolgen hebben voor het (herstel van)
vertrouwen in de Belastingdienst.
In de correspondentie van de Belastingdienst is vaak nog sprake van juridisch
taalgebruik, waardoor brieven, met name voor laaggeletterden, vaak niet begrijpelijk
zijn. Dit vermindert de zelfredzaamheid van belastingplichtigen.
De rol van wet- en regelgeving
Ingewikkelde wet- en regelgeving en veelvuldige wijzigingen maken het lastiger om te
voldoen aan verplichtingen en dus om compliant te blijven. Bovendien zorgen
ingewikkelde regels en regelmatige wijzigingen ervan bij belastingplichtigen voor
onzekerheid en de angst om fouten te maken. Ingewikkelde wet- en regelgeving
veroorzaakt daardoor een grotere vraag naar dienstverlening en heeft bovendien
invloed op de effectiviteit van de dienstverlening.
Vereenvoudiging van wet- en regelgeving zou de vraag naar dienstverlening sterk
kunnen verminderen en de doeltreffendheid van dienstverlening kunnen verbeteren.
Dit is echter geen onderdeel van het dienstverleningsbeleid, want het betreft hier wet en regelgevingsbeleid waarover de Belastingdienst geen directe zeggenschap heeft.
De Belastingdienst kan wel een bijdrage leveren aan vereenvoudiging van wet - en
regelgeving door structureel signalen over knelpunten naar de opdrachtgever in de
driehoek terug te koppelen. Op termijn zou dit ertoe kunnen leiden dat er minder
dienstverlening ingezet hoeft te worden. Ook zou de Belastingdienst bij beoogde
invoering van nieuwe regelgeving extra scherp kunnen zijn op de gevolgen voor de
uitvoering, door uitvoeringstoetsen (nog) kritischer in te vullen.
Het rapport ‘Bouwstenen voor een beter belastingstelsel’ biedt opties voor
vereenvoudiging van de fiscale wet- en regelgeving en besteedt ook aandacht aan de
uitvoeringsaspecten die daarbij een rol spelen. 33

6.2

Doelmatigheid
Onder doelmatigheid wordt verstaan: de relatie tussen de effecten van het beleid en
de kosten van het beleid. Harde uitspraken hierover vereisen dus inzicht in de effecten
(doeltreffendheid) van het beleid. Uit de voorgaande paragraaf blijkt dat uitspraken
over doeltreffendheid slechts in beperkte mate mogelijk zijn. Datzelfde geldt dus voor
33

Ministerie van Financiën, Bouwstenen voor een beter belastingstelsel, april 2020

69

doelmatigheid. Toch zijn enige uitspraken over doelmatigheid wel mogelijk, door 1) te
kijken naar de conclusies met betrekking tot doeltreffendheid 2) door te kijken of de
geleverde dienstverlening goedkoper had kunnen worden uitgevoerd en 3) door
benchmarking met belastingdiensten in andere landen of met andere
uitvoeringsorganisaties in Nederland.
Indien het gevoerde beleid niet doeltreffend is, kunnen daaruit ook con clusies over de
doelmatigheid worden getrokken. Indien het beleid niet de beoogde effecten sorteert,
zijn ook de aan dat beleid verbonden uitgaven immers ook niet effectief besteed. De
problemen bij de Belastingtelefoon leidden ertoe dat de beoogde effecte n minder goed
gerealiseerd konden worden. Niet alleen door de verminderde bereikbaarheid, maar
met name door het effect ervan op het vertrouwen in de Belastingdienst, wat
doorwerkt in (de bereidheid tot) compliant gedrag. De bezuinigingen op de
telefonische dienstverlening kunnen daardoor ook vanuit het perspectief van
doelmatigheid een contraproductief effect hebben gehad, omdat dit ten koste ging van
bereikbaarheid en vertrouwen en daarmee het risico bestaat op verminderde
bereidheid tot compliant gedrag.
Een andere manier om uitspraken te doen over de doelmatigheid van het beleid, is te
bezien of de bereikte effecten ook tegen lagere kosten gerealiseerd hadden kunnen
worden. In de specificering van de uitgaven (zie hoofdstuk 5) is duidelijk zichtbaar dat
het telefoniekanaal een relatief duur kanaal is in vergelijking met de digitale kanalen.
Het is echter te eenvoudig om te stellen dat met het verschuiven van dienstverlening
van telefonie naar digitaal dezelfde effecten gerealiseerd kunnen worden. Om effe ct te
sorteren dient dienstverlening immers aan te sluiten bij de persoonlijke
omstandigheden en vaardigheden.
Voor een deel van de huidige doelgroep van het telefoniekanaal zal digitale
dienstverlening waarschijnlijk geen passend alternatief zijn. Dat be tekent echter niet
dat efficiëntiewinst in het geheel niet mogelijk is. Veel verkeer richting het
telefoniekanaal wordt immers gevormd door status- en procesvragen. Het antwoord
op dergelijke vragen is nu in onvoldoende mate via de online kanalen (portalen ) te
vinden. Hierdoor komen ook vragen van belastingplichtigen voor wie digitaal wel een
passend dienstverleningskanaal is toch bij de Belastingtelefoon terecht. Voor deze
groep kan digitale dienstverlening een kostenefficiënter alternatief zijn. Dit verei st wel
dat de functionaliteiten op de online portals uitgebreider worden dan op dit moment
het geval is.
Onderzocht is of er in internationaal verband vergelijkende onderzoeken zijn gedaan
naar de dienstverlening van belastingdiensten in verschillende landen, bijvoorbeeld
door de OECD of IOTA. Dergelijke onderzoeken zijn niet beschikbaar.
In het kader van de evaluatie is een (beperkte) vergelijking gemaakt op hoofdlijnen
met een tweetal andere publieke uitvoeringsorganisaties, de Rijksdienst voor
Ondernemend Nederland (RVO) en de Sociale Verzekeringsbank (SVB), ten aanzien
van hun dienstverlening aan respectievelijk ondernemers/bedrijven en burgers. 34
Een kwantitatieve vergelijking tussen Belastingdienst, RVO en SVB is lastig, omdat de
drie uitvoeringsorganisaties andere (kern)taken hebben en anders georganiseerd zijn.
Dat betekent al snel dat appels met peren vergeleken zouden worden. Wel kan de

34

Zie Bijlage 4 voor een uitgebreide beschrijving van de uitgevoerde benchmark.

vergelijking aanknopingspunten bieden voor verbetering van de doelmatigheid en
doeltreffendheid van de dienstverlening.
De telefonische dienstverlening van de SVB is niet meer georganiseerd in de vorm van
een callcenter (zoals voorheen) en ook niet met sturing via een keuzemenu.
Men werkt vanuit het uitgangspunt dat elke burger rechtstreeks een medewerker aan
de lijn moet krijgen die hem of haar direct kan helpen. De ervaring met callcenters
was dat er heel veel telefoontjes doorgestuurd moesten worden en dat het tijdig
terugbellen niet goed werkte. Dit was ook frustrerend voor klanten en medewerkers.
Burgers kiezen nu een specifiek telefoonnummer voor bijvoorbeeld Kinderbijslag of
AOW en krijgen dan meteen iemand aan de lijn die ze ook echt kan helpen. Het is
echter lastig vooraf te bepalen of de methode van de SVB een -op-een ook toepasbaar
kan zijn op de Belastingtelefoon; bijvoorbeeld met een rechtstreeks nummer voor een
specifieke fiscale regeling. Of bijvoorbeeld voor een life event als echtscheiding; deze
verandering van persoonlijke omstandigheden heeft vaak meerdere fiscale gevolgen.
Het beantwoorden van vragen en het geven van informatie over specifieke
onderwerpen of life events aan een burger kan wel eens veel efficiënter zijn en tot een
hogere klantwaardering leiden dan een algemene intake aan de voorkant. Op dit
moment is de intake via de Belastingtelefoon nog heel breed en algemeen met een
(beperkt) keuzemenu (toeslagen, ondernemersvragen, overige vragen).

6.3

Achtergrond beleidsopties
Vraag 14 van de RPE betreft mogelijkheden tot verhoging van de doelmatigheid en
doeltreffendheid, binnen de bestaande middelen. Vraag 15 verzoekt om beleidsopties
in geval van 20% minder beschikbare middelen. Naast de variant 20% minder is in de
opdracht voor dit onderzoek ook gevraagd om beleidsopties in geval van 20% meer
middelen. Eerst wordt ingegaan op de grondslag voor de beleidsopties en omvang,
daarna komen achtereenvolgens de beleidsopties bij 20% meer middelen aan bod
(paragraaf 6.4) en die bij 20% minder middelen (paragraaf 6.5). Tot slot wordt
gekeken hoe beleidsopties met meer en minder middelen elkaar kunnen vers terken
(paragraaf 6.6). Hiermee wordt invulling gegeven aan de variant om met
gelijkblijvende middelen de doeltreffendheid en doelmatigheid te kunnen verhogen.
Grondslag voor de beleidsopties en omvang
Om beleidsopties te kunnen doorrekenen, dient eerst de grondslag bepaald te worden.
Hiertoe zullen de uitgaven van 2019 als basis dienen, met daarbij opgeteld de al
toegekende gelden voor de periode vanaf 2020.
In 2019 bedroegen de directe uitgaven aan FTE en externe inhuur aan Dienstverlening
€ 255 miljoen, exclusief de uitgaven aan overhead, huisvesting en facilitair. Uit het
uitgavenmodel blijkt dat het totaal bedrag als volgt te verdelen is:


€ 139,8 miljoen afhandeling bezwaar, beroep, verzoekschriften en klachten;



€ 59,4 miljoen bellen;



€ 42,6 miljoen correspondentie;



€ 2,6 miljoen balies en Huba;



€ 8,3 miljoen digitaal kanaal;



€ 2,5 miljoen kanaal en ketenregie.

71

In de Voorjaarsnota 2020 is structureel € 62 miljoen toegekend voor het verbeteren
van de dienstverlening van de Belastingdienst, voor de volgende actiepunten:
 Belastingtelefoon: “visitekaartje” & bereikbaarheid (€ 37 miljoen);
 Versterken keten en wegwerken achterstanden: Bezwaar Particulieren en MKB (€ 19
miljoen);
 Versterken keten en wegwerken achterstanden: Schenk en Erf (€ 5 miljoen).
Gerekend met de uitgaven van 2019 zou dit dus betekenen dat de grondslag voor de
besparingsopties uitkomt op € 317 miljoen. Uitgaande van € 317 miljoen betekent
20% meer (of minder) middelen ruim € 60 miljoen meer (of minder).
De inschattingen van besparingen (beleidsopties in geval van minder middelen) en
extra uitgaven (beleidsopties in geval van meer middelen) zijn zo goed mogelijk
gemaakt op gerelateerd aan de cijfers uit het uitgavenmodel. Er kan echter geen
exacte inschatting worden gegeven, maar alleen globaal in orde van grootteklassen.
We hebben daarbij de volgende categorieën onderscheiden:


A is groter dan € 25 miljoen.



B is tussen € 5 en € 25 miljoen.



C is minder dan € 5 miljoen.

Bij de inschatting van besparingen of extra uitgaven wordt, net als bij de weergave
van de kosten van het beleid in hoofdstuk 5, uitgegaan van de primaire kosten,
exclusief overhead.

6.4

Beleidsopties bij 20% meer middelen
Bij het opstellen van beleidsopties in geval van 20% meer middelen is gezocht naar
mogelijkheden om de dienstverlening (nog) doeltreffender te maken. Uitgangspunt
daarbij zijn de punten waarvan in paragraaf 6.1 is geconstateerd dat de
dienstverlening nog niet optimaal is. Daarnaast spelen te verwachten toekomstige
ontwikkelingen een rol in de mogelijke keuzes voor ontwikkelrichtingen. Aan de hand
daarvan zijn drie ontwikkellijnen te onderscheiden:
1. Digitale ontwikkeling
De huidige digitale voorzieningen zijn niet toereikend voor de behoefte van de
doelgroepen die digitaalvaardig is en bij voorkeur via die weg hun belastingzaken
regelen. Dat zit zowel in de beperkte informatievoorzieningen en functionaliteiten op
de portals als in de mogelijkheden om machtigingen (digitaal) te regelen.
In de komende jaren zal naar verwachting verdere digitalisering van de s amenleving
plaatsvinden. Daarmee zullen ook de wensen van belastingplichtigen ten aanzien van
digitale dienstverlening van de Belastingdienst verder toenemen. Zowel bezien vanuit
de bestaande situatie als vanuit te verwachten toekomstige ontwikkelingen is
investeren in digitale dienstverlening dus gewenst.
2. Persoonlijker en beter bereikbaar
Sinds 2012 is een groot aantal Belastingkantoren gesloten. De Belastingdienst is
daarmee minder zichtbaar en bereikbaar geworden. In de afgelopen jaren is duidelijk
geworden dat voor sommige doelgroepen, zoals niet-digitaalvaardigen, persoonlijk
contact nog steeds de voorkeur heeft. Naar aanleiding van diverse incidenten is er in
de media en het publieke debat ook veel aandacht voor een meer persoonlijke
benadering en de menselijke maat. Een zichtbaarder en beter bereikbare
Belastingdienst met meer mogelijkheden voor persoonlijk contact kan ook helpen bij
het herstel van vertrouwen in de Belastingdienst.

3. Uitbreiding van proactief handelen en passende dienstverlening
In de uitvoerings- en handhavingsstrategie nemen de begrippen proactief en passende
dienstverlening een belangrijke plaats in. Deze uitgangspunten zijn al zichtbaar in de
inrichting van de dienstverlening, verdere uitwerking hiervan kan bijdragen aan (nog)
doeltreffender dienstverlening.
Het vervolg van deze paragraaf bespreekt verschillende uitwerkingen van
bovenstaande drie ontwikkelrichtingen. De volgende beleidsopties worden
achtereenvolgens beschouwd passend bij de drie ontwikkelrichtingen:
1) Digitale ontwikkeling
a)

Extra investeren in verbeteren van digitale informatievoorziening.

b) Verbeteren machtigingssysteem intermediairs.
2) Persoonlijker en beter bereikbaar
a)

Invoeren van videobellen.

b) Uitbreiden baliecapaciteit.
3) Uitbreiding van proactief handelen en passende dienstverlening
a)

Meer middelen voor proactief benaderen van burgers en bedrijven.

b) Dienstverlening uitbreiden voor specifieke groepen.
In de volgende paragrafen komen bij elke beleidsoptie eerst de aanleiding of het
probleem aan bod, daarna volgt een toelichting en een inschatting van de benodigde
investering, het verwachte resultaat en de nadelen. De gedragswetenschappelijke
reflectie op de beleidsopties is verwerkt in de beschrijving van het verwachte resultaat
en de nadelen van de afzonderlijke beleidsopties.

6 . 4 . 1 E xt ra i nv est e r en i n v e rb e te r en va n d i g ita l e i nfo r ma t i ev oo r zi e ni ng
Aanleiding
Belastingplichtigen hebben behoefte aan inzicht in hun persoonlijke situatie. Een
gedeelde informatiepositie is daarvoor een belangrijke voorwaarde. Op dit moment is
niet alle informatie beschikbaar via de online portalen. Dit zorgt voor veel status - en
procesvragen.
Toelichting Beleidsoptie
Voorbeelden van zaken die nog niet online te vinden/volgen zijn:
 Overzicht van openstaande vorderingen. Er loopt al een traject voor de ontwikkeling
hiervan.
 Volgen van de status van verzoeken of bezwaren d.m.v. een ‘track&trace’ systeem.
Benodigde investering
Om de digitale interactie verder te ontwikkelen zijn vooral ook investeringen in de
Informatievoorziening (IV-kant) gewenst om te kunnen komen tot de moderne
interactie die men voor ogen heeft. Daarnaast moet geïnvesteerd worden in de
ontwikkeling van nieuwe functies van de portalen en in het ‘track&trace’ systeem.
Benodigde investering in categorie A ofwel groter dan € 25 miljoen.
Verwachte resultaat
Belastingplichtigen kunnen eenvoudiger beschikken over alle informatie die zij nodig
hebben om hun verplichtingen na te komen. Dit kan het vertrouwen, dat te paard gaat
en te voet komt, in de Belastingdienst verstevigen. Voor de Belastingdienst kan dit op
termijn leiden tot een vermindering van de werklast met betrekking tot status - en
procesvragen.

73

Nadelen
Deze beleidsoptie is sterk afhankelijk van de mogelijkheden op IV -gebied. Het is
onduidelijk hoeveel tijd en kosten er exact nodig zijn om dit technisch mogelijk te
maken. Wellicht zijn de beschikbare middelen dus niet de meest bepalende factor in
de (on)mogelijkheid om dit te realiseren.
Dit type van voorzieningen vraagt iets van de digitale, bureaucratische en fiscale
vaardigheden van burgers. Dit kan betekenen dat een dergelijke voorziening die
burgers en (kleine of zelfstandige) ondernemers die over minder vaardigheden
beschikken, verder uitsluiten of verder afhankelijk maken van anderen omdat ze het
niet zelf kunnen.
6 . 4 . 2 V e r b et er en ma ch ti g in gss ys te em int e rm e d ia ir s
Aanleiding
Voor digitale berichten ontbreekt een eenduidig machtigingssysteem, waardoor fiscaal
dienstverleners niet eenvoudig toegang kunnen krijgen tot digitale informatie in
portals. Voor particulieren is DigID-machtiging mogelijk, maar voor ondernemers is
zoiets niet goed geregeld. Hierdoor kost het meer tijd en moeite om aan
verplichtingen te kunnen voldoen. Correspondentie is rechtstreeks gericht aan
ondernemers en niet aan de intermediair. Deze correspondentie blijft vaak lang bij de
ondernemer liggen. Als het uiteindelijk wordt doorgegeven aan de intermediair zijn
vaak machtingscodes verlopen en start de correspondentie opnieuw.
Toelichting Beleidsoptie
Het ontwikkelen van een machtigingssysteem waarmee de klant in één keer alle
machtigingen regelt. Daarmee beschikt een fiscaal dienstverlener op een eenvoudige
manier over alle benodigde informatie.
Benodigde investering
Het ontwikkelen van een nieuw machtigingssysteem vergt een investering in de
digitale infrastructuur
Benodigde investering in categorie B tussen € 5 en € 25 miljoen.
Verwachte resultaat
Een goed functionerend machtigingssysteem stelt de intermediair in staat
gemakkelijker en sneller zijn werk te kunnen uitvoeren. Op die manier kan hij zij n of
haar klanten ook sneller te hulp schieten als dat nodig is, wat zeer zeker ook de
tijdigheid tegemoetkomt. Bovendien zal dit leiden tot een afname van het aantal
statusvragen bij de Helpdesk Intermediairs.
Nadelen
Het ontwikkelen van een compleet machtigingssysteem blijkt technisch lastig
uitvoerbaar. De Belastingdienst is hiervoor voor een groot deel afhankelijk van
overheidsbrede ontwikkelingen op het gebied van e-herkenning. De ontwikkeling
daarvan ligt bij Logius. Een risico bij het eenvoudiger maken van machtigen is
bovendien dat het ook misbruik in de hand kan werken, immers niet alle intermediairs
zijn bonafide.

6 . 4 . 3 I nvo e r en va n v id e ob e l le n
Aanleiding
Door de coronacrisis zijn zowel belastingplichtigen als de Belastingdienst meer gewend
geraakt aan het werken met videobellen. Uit interviews blijkt dat belastingplichtigen
graag een gezicht hebben bij de dienstverlening, videobellen kan daarin een
meerwaarde hebben ten opzichte van het telefoniekanaal. Dit kan bijdragen aan meer
menselijke maat, waardoor meer maatwerk kan worden verricht. In sommige gevallen
zou videobellen wellicht ook een alternatief voor baliebezoek kunnen zijn.
Toelichting Beleidsoptie
Videobellen is een persoonlijker vorm van contact dan reguliere telefonie. Ook is het
makkelijker mogelijk om informatie te delen. Ook zouden briefwisselingen kunnen
worden voorkomen door videobellen. Bij videobellen is directe interactie mogelijk,
terwijl eerst anders een brief wordt gestuurd met een vraag aan de belastingplichtige,
die daar vervolgens per brief weer een antwoord op moet geven. In een videogesprek
is door interactie makkelijker een diagnose te stellen.
Benodigde investering
Investeringen zijn nodig in de hardware (laptops/webcams e.d.) om te kunnen
videobellen. Daarnaast dient een systeem te worden ontwikkeld om de videocalls te
organiseren (denk aan software of een planningssysteem). Onduidelijk is of
videobellen net zo efficiënt zal zijn als reguliere telefonie, dus dit kan ook een
uitbreiding van FTE betekenen.
Benodigde investering in categorie C ofwel kleiner dan € 5 miljoen.
Verwachte resultaat
Videobellen kan ervoor zorgen dat burgers een persoonlijker contact ervaren dan aan
de telefoon, waardoor een sterkere band met de belastingplichtige kan ontstaan.
Indien videobellen een deel van het baliewerk kan vervangen leidt dit tot een
besparing van reistijd voor de burger en (eventueel) voor de medewerker van de
Belastingdienst. Videobellen past bovendien in de tijdgeest en is gedreven door
Coronamaatregelen maatschappelijk meer geaccepteerd geraakt. De Belastingdienst
zou met videobellen dus goed aansluiten op nieuw mediagebruik in de samenleving.
Nadelen
De meerwaarde van videobellen ten opzichte van gewone telefonie is onduidelijk.
Bovendien is het moeilijk in te schatten hoeveel mensen hiervan gebruik zouden willen
maken. Videobellen als vervanging van balies vereist van baliebezoekers dat zij de
mogelijkheden hebben en in staat zijn om gebruik te maken van videobellen. Voor
welke doelgroepen videobellen toegevoegde waarde kan hebben zou nader onderzocht
moeten worden en waar dit een versterking of vervanging van bestaande
dienstverlening kan betekenen.
6 . 4 . 4 U i tb r e id en ba l i eca p a c ite i t
Aanleiding
Onder kwetsbare groepen bijvoorbeeld burgers of ondernemers die kampen met
(diverse vormen van) laaggeletterdheid, bestaat de behoefte aan ‘warm contact’. De
Belastingtelefoon en digitale kanalen zijn voor deze groepen minder geschikt. De
afgelopen jaren is het aantal balies teruggebracht en zijn de goedkopere kanalen
gestimuleerd. Dit heeft ertoe geleid dat de drempels om bij een balie terecht te

75

kunnen hoger zijn geworden. Voor kwetsbare groepen geldt bovendien dat via de balie
beter proactief opgetreden kan worden dan via het telefoniekanaal. Door ze aan de
voorkant goed te helpen worden problemen zoals schulden voorkomen en wordt
bovendien extra werk in de uitvoering ‘aan de achterkant’ voorkomen.
Toelichting Beleidsoptie
Uitbreiding van de capaciteit van balies kan helpen om kwetsbare groepen beter te
kunnen bedienen. Hierbij zou kunnen worden aangesloten bij overheidsbrede
initiatieven om overheidsdiensten voor kwetsbare burgers beter bereikbaar te maken,
bijvoorbeeld in de vorm van één overheidsloket voor verschillende
overheidsdiensten. 35
Benodigde investering
De extra kosten komen voort uit extra FTE voor de bezetting van balies. Huisvesting
en andere overheadkosten vormen geen onderdeel van de inschatting van de
benodigde investering.
De huidige directe uitgaven aan balies bedragen ca. € 2 miljoen. Uitbreiding van het
aantal balies valt dus in categorie C ofwel kleiner dan € 5 miljoen.
Verwachte resultaat
Meer mogelijkheden voor persoonlijk contact, dit sluit aan bij de behoefte die daartoe
bestaat bij een deel van de burgers en op grond van de menselijke maat, waardoor
meer maatwerk kan worden verricht. Bovendien kan dit eraan bijdragen dat in
sommige gevallen potentiële problemen beter aan de voorkant gesignaleerd kunnen
worden.
Nadelen
De afgelopen jaren is het baliebezoek teruggedrongen door het werken op afspraak en
het stimuleren van andere kanalen. De vraag is hoe de balie voor de specifieke
doelgroepen die daar baat bij hebben laagdrempeliger kan worden, zonder dat dit ook
leidt tot een sterke stijging van gebruik door groepen die ook via telefoon of digitale
kanalen goed geholpen kunnen worden.

6 . 4 . 5 M e er m i dd e l en vo o r pr oa c t i ef b ena de r en va n bu r ge rs en b ed r i jv en
Aanleiding
Belastingplichtigen zijn zich niet altijd bewust wat al hun verplichtingen zijn of ze
vergeten simpelweg bepaalde handelingen te verrichten. De Belastingdienst streeft
ernaar burgers en bedrijven te ontzorgen in het voldoen aan hun verplichtingen. De
Belastingdienst is op onderdelen al actief met het proactief benaderen van burgers en
bedrijven. Uit interviews blijkt dat de Belastingdienst door extra inzet op een
proactieve benadering nog meer bereikt kan worden. Burgers geven ook aan een
proactieve opstelling van de Belastingdienst te verwachten. 36
Toelichting Beleidsoptie
De Belastingdienst is al op verschillende vormen van proactieve dienstverlening bezig.
Nu verstuurt de Belastingdienst bijvoorbeeld brieven waarin aan belastingplichtigen

35

Zie ook de Brede Maatschappelijke Heroverwegingen van de Rijksoverheid. BMH Rapport 13: Een betere
overheid voor burgers en bedrijven. https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2020/04/20/bmh-13een-betere-overheid-richting-burgers-en-bedrijven
36
Nationale Ombudsman, Relatie burger-overheid 2030

wordt aangegeven dat men geld terug kan vragen, nog aangifte moet doen of in het
kader van scheiding.
Proactief handelen van de Belastingdienst kan op verschillende manieren nog meer
vorm krijgen:
 Notificatie: een signaal sturen dat een belastingplichtige nog iets moet doen of dat er iets
klaarstaat.
 Benaderen in situaties waar de belastingplichtige wellicht hulp nodig kan hebben,
bijvoorbeeld in geval van bepaalde life-events.
 Op basis van klantbeelden bepaalde personen actief uitnodigen om een afspraak te
maken.

Benodigde investering
 Ontwikkelen analysesysteem op basis van klantbeelden om te kunnen bepalen welke
doelgroepen behoefte hebben aan proactieve dienstverlening.
 Personele inzet om actief belastingplichtigen te gaan benaderen.
Benodigde investering in categorie B tussen € 5 en € 25 miljoen.
Verwachte resultaat
Een meer proactieve benadering van de Belastingdienst draagt eraan bij dat burgers
en bedrijven meer gemak ervaren bij het voldoen aan hun verplichtingen. Bovendien
kunnen op deze manier aan de voorkant problemen voorkomen worden, wat voor
zowel Belastingdienst als belastingplichtige scheelt in de benodigde inspanningen.
Proactieve dienstverlening helpt belastingplichtigen om zaken niet over het hoofd te
zien en dat verhoogt de kans op (onder meer) tijdige en juiste aangifte.
Nadelen
Het verzamelen en analyseren van informatie om personen actief te gaan benaderen
kan stuiten op bezwaren in het kader van de AVG of in strijd zijn met beginselen van
behoorlijk bestuur. Ook zit wellicht niet iedereen erop te wachten om ongevraagd
benaderd te worden door de Belastingdienst.
Ook als de Belastingdienst zich aan de privacyregels houdt, is het maar de vraag in
hoeverre belastingplichtigen de Belastingdienst bij deze manier van werken
vertrouwen. Er is immers veel gebeurd de afgelopen periode. Om vertrouwen te
winnen, is transparantie nodig. Maar hier zitten wel de nodige haken en ogen aan.
Want tegelijkertijd staat transparantie bij een proactieve benadering in sommige
gevallen op gespannen voet met opsporing en handhaving als onderdeel van de
compliancestrategie. Daarnaast kan met het bestaan van een proactieve benadering
het risico op oplichting toenemen: als het normaler wordt dat de Belastingdienst zelf
meer contact zoekt, wordt het risico op nep-smsjes, nep-telefoontjes en dergelijke
groter.. Tot slot stelt een proactieve benadering op basis van analyse van
klantbeelden eisen aan de beschikbare data voor analyses. Er zit dus ook een IV afhankelijkheid in deze optie.
6 . 4 . 6 D i e ns tv er l en i ng u it b re id e n v oo r s pe c if i ek e g r oe p en
Aanleiding
Het Forum Fiscaal Dienstverleners en het Forum Salaris bestaan reeds. Het Forum
Maatschappelijke Dienstverleners is al in ontwikkeling en zal binnenkort operationeel
zijn. Er zijn nog andere groepen waar een Forum van belang kan zijn. Dienstverlening
uitbreiden voor groepen die nu te weinig specifiek bediend worden is een
mogelijkheid. Binnen de doelgroep MKB zou dat bijvoorbeeld kunnen door de toegang

77

tot een Fora uit te breiden of door nieuwe Fora op te zetten speciaal voor nieuwe
groepen, bijvoorbeeld ZZP’ers.
Toelichting Beleidsoptie
ZZP’ers hebben vaak geen intermediair waar ze een beroep op kunnen doen en
combineren de problematiek die een burger en een ondernemer heeft. Voor ZZP’ers of
andere specifieke groepen zou nieuwe dienstverlening ook kunnen in de vorm van een
webinar en/of een online chat(bot)functie, waarmee tegemoet wordt gekomen aan de
behoefte aan een persoonlijk aanspreekpunt.
Benodigde investering
Onderzoek is nodig om te bepalen voor welke groepen, naast de hierboven genoemde
ZZP’ers, dit ook nog zou kunnen. Het zou mogelijk ook kunnen voor bepaalde
branches, bedrijven die hun activiteiten binnenkort gaan staken of bijvoorbeeld
zonnepaneelhouders. Vormgeven van een nieuw forum of meer gebruik maken van
webinars en/of chat(bot)functies. Chat(bot)functies kunnen overigens voor iedereen
ingezet worden.
Benodigde investering in categorie C ofwel kleiner dan € 5 miljoen.
Verwachte resultaat
Belastingplichtigen hebben een platform voor vragen en overleg en zijn beter op de
hoogte. Andersom geldt, de Belastingdienst kan via dit soort platforms meer zicht
krijgen op en begrip krijgen voor wat er werkelijk speelt
Nadelen
Er zijn geen noemenswaardige nadelen aan deze beleidsoptie verbonden. Het vereist
wel extra monitoring vanuit de Belastingdienst, ook om het platform actueel te
houden. Ook bestaat de kans dat wat er op die platforms leeft, als representatief voor
de totale doelgroep wordt gezien. Daar moet voor gewaakt worden, door ideeën ook
periodiek representatief te toetsten, bijvoorbeeld via de Fiscale Monitor.

6.5

Beleidsopties bij 20% minder middelen
Een besparing van 20% op de dienstverlening kan op korte termijn eigenlijk alleen
gerealiseerd worden door bepaalde vormen van dienstverlening niet of veel minder
aan te bieden. Dit zal grote gevolgen hebben voor de realisatie van de
dienstverleningsambitie van de Belastingdienst en de strategische doelstelling om
passende dienstverlening te bieden en zal mogelijk nadelige effecten hebben op de
compliance. Voor alle varianten met 20% minder middelen is de vraag of zij realistisch
zijn, omdat zij tegen de stroom ingaan van de menselijke maat en de dienstverlening
nadelig kunnen beïnvloeden.
Ter beantwoording van vraag 15 van de RPE zullen hieronder enkele beleidsopties
worden besproken die zouden leiden tot 20% minder inzet van middelen. De volgende
beleidsopties worden achtereenvolgend beschouwd:
6.5.1

Terugdraaien extra investeringen voorjaarsnota.

6.5.2

Telefoniekanaal afsluiten voor intermediairs.

6.5.3

Afschaffen of inkrimpen dienstverleningsinstrumenten.

6.5.4

Online aanbieden van evenementen gericht op intermediairs en MKB ondernemers.

6.5.5

Stoppen met proactieve communicatie.

6.5.6

Schrappen van de backoffice activiteiten.

6.5.7

Vereenvoudiging van wet- en regelgeving.

Telkens is een toelichting gegeven op de beleidsoptie, waarna ingegaan is op de
gevolgen en besparingsmogelijkheden. De gedragswetenschappelijke reflectie op de
beleidsopties is verwerkt in de beschrijving van het gevolgen van de afzonderlijke
beleidsopties. Overigens is het lastig om een compleet beeld van de gevolgen van het
afschaffen van afzonderlijke instrumenten te schetsen. De strategie van de
Belastingdienst voorziet in een samenhangend geheel van activiteiten, indien daar een
onderdeel uit verwijderd wordt zal dat ook gevolgen hebben voor de vraag naar en
werking van andere onderdelen.
Beleidsoptie 6.5.1 levert op zichzelf beschouwd al een besparing op van 20% minder
middelen ofwel € 62 miljoen. Indien dit niet wenselijk is kan ook gekeken worden naar
de andere beleidsopties.

6 . 5 . 1 T e rug d ra a i en ex t ra in ve s te r in ge n vo or ja a rs no ta
Toelichting Beleidsoptie
In de voorjaarsnota 2020 is structureel €62 miljoen beschikbaar gesteld, o.a. ter
verbetering van de bereikbaarheid van de Belastingtelefoon en de afhandeling van
bezwaren binnen de Awb-termijn. Het terugdraaien van deze extra middelen kan de
beoogde besparing opleveren.
Gevolgen
Gevolg hiervan zou zijn dat de met de investering beoogde doelen niet gerealiseerd
zullen worden. De bereikbaarheid van de Belastingtelefoon zal achterblijven bij de
gestelde streefwaarde en de doelstellingen voor het tijdig afhandelen van bezwaren
zullen niet gehaald worden. De kans dat het vertrouwen van particulieren en

79

ondernemers in de Belastingdienst in de context van de huidige publiciteit nog verder
op de proef wordt gesteld, neemt sterk toe.
Besparing
Besparing € 62 miljoen.
6 . 5 . 2 T e le fo n iek a na a l a fs lu i ten v oo r in t er me d ia i rs
Toelichting Beleidsoptie
Een optie om te besparen op het telefoniekanaal zou zijn het af te sluiten voor
bepaalde doelgroepen, bijvoorbeeld intermediairs. Van intermediairs kan
verondersteld worden dat zij met betrekking tot vragen over wet- en regelgeving
voldoende kennis in huis hebben. Informatie met betrekking status- en procesvragen
zou bij de cliënt beschikbaar moeten zijn.
Gevolgen
Als intermediairs niet meer bij het telefoniekanaal terecht kunnen, zullen zij hun
vragen via andere kanalen gaan stellen. Dit betekent dat er meer via de fora
gecommuniceerd gaat worden. De fora bieden echter geen mogelijkheid voor 1 -op-1
communicatie, waardoor belastingplichtigen rechtstreeks telefonisch met medewerkers
van de Belastingdienst of via correspondentie contact gaan zoeken. De fora zijn ook
geen geschikt medium voor status- en procesvragen, met die vragen kunnen fiscaal
dienstverleners dus niet meer terecht. Als dit ertoe leidt dat intermediairs ni et (op
tijd) beschikken over juiste en volledige informatie, zal dit gevolgen hebben voor de
juistheid en tijdigheid van de aangifte. Het sluiten van het telefoniekanaal voor
intermediairs staat haaks op de interactiestrategie en het ingezette beleid om de
dienstverlening van de Belastingdienst als visitekaartje te presenteren. Invoering van
deze maatregel zou dus een stevig commitment van de bewindspersonen vereisen,
hetgeen in de context van de publiciteit rond de Belastingdienst een lastige opgave zal
zijn.
Besparing
De totale uitgaven aan het telefoniekanaal bedroegen bijna € 60 miljoen. De post
Bellen Ondernemingen was goed voor ruim € 20 miljoen. De verwachte besparing van
deze optie zal uitkomen in categorie B ofwel tussen € 5 en € 25 miljoen.
6 . 5 . 3 A f scha ff en o f ink r im p en d i ens tv e r le n ing s ins t rum en t en
Afschaffen of inkrimpen van bestaande dienstverleningsinstrumenten: verminderde
openingstijden van de Belastingtelefoon, het sluiten van (nog meer) balies en geen
HUBA-campagne uitvoeren.
Beperken openingstijden Belastingtelefoon
Toelichting Beleidsoptie
Door de openingstijden van de Belastingtelefoon te beperken kan er bespaard worden
op de kosten van de Belastingtelefoon. Door de personele capaciteit evenredig met de
openingstijden omlaag te brengen, kan er een besparing gerealiseerd worden. Ervan
uitgaande dat het aanbod aan binnenkomende telefoontjes ongewijzigd blijft, zal dit
wel leiden tot een sterke vermindering van de bereikbaarheid.
Gevolgen
Door de verminderde bereikbaarheid van de Belastingtelefoon zijn belastingplichtigen
meer aangewezen op het gebruik van digitale kanalen. Dit zal een negatief effect

hebben op de compliance van mensen die met de digitale kanalen minder uit de
voeten kunnen of behoefte hebben aan persoonlijk contact. Zeker voor di e groepen zal
dan gelden, zoals eerder vermeld, dat het vertrouwen van particulieren en
ondernemers in de Belastingdienst in de context van de huidige publiciteit nog verder
op de proef wordt gesteld.
Besparing
De totale uitgaven aan het telefoniekanaal bedroegen € 53,6 miljoen. De verwachte
besparing zal vallen in categorie B ofwel tussen € 5 en € 25 miljoen.
Sluiten balies
Toelichting Beleidsoptie
Door het sluiten van balies zouden belastingplichtigen gebruik moeten maken van
telefonie of digitale kanalen, of voor (fysiek) persoonlijk contact aangewezen zijn op
externe partijen, zoals maatschappelijk dienstverleners.
Gevolgen
Dit zal naar verwachting een negatief effect hebben op de compliance, wat er ook toe
leidt dat de Belastingdienst meer (correctie-) werkzaamheden achteraf moet doen. Dit
staat haaks op het huidige beleid om aan de voorkant zaken op te lossen (problemen
te voorkomen). En ook hier geldt weer, dit zal een negatief effect hebben op mensen
die met de digitale kanalen minder goed uit de voeten kunnen of behoefte hebben aan
persoonlijk contact.
Besparing
De uitgaven in 2019 aan balies bedroegen € 1,9 miljoen. Dit is dus een besparing in
categorie C ofwel kleiner dan € 5 miljoen.
Afschaffen HUBA-campagne
Toelichting Beleidsoptie
Met het afschaffen van de HUBA-campagne vervalt een instrument om de nietzelfredzamen te kunnen ondersteunen. Ook de ondersteuning aan maatschappelijke
dienstverleners die hulp bij aangifte bieden vervalt.
Gevolgen
De Belastingdienst trekt zich hiermee in feite terug achter de muren.
Hulpbehoevenden en helpers zijn op zichzelf aangewezen. Dit zal leiden tot meer
fouten in de aangifte en dus een nadelig effect hebben op de compliance. Via de
HUBA-campagne kan de Belastingdienst bovendien nog steeds veel goodwil l kweken,
in de context van de huidige publiciteit is het blijven werken aan goodwill zeer nodig.
Besparing
De uitgaven in 2019 aan HUBA bedroegen € 0,65 miljoen. Dit is dus een besparing in
categorie C ofwel kleiner dan € 5 miljoen.

81

6 . 5 . 4 O n li ne a a n b i ed en va n ev en e me nt en g er i cht o p i n te r me d ia i rs en M KB o nd e rn em e rs
Toelichting Beleidsoptie
Dienstverleningsinstrumenten als intermediairdagen en startersvoorlichting worden al
online aangeboden naast het evenement op een fysieke locatie. Door deze
evenementen volledig online te organiseren kan een besparing gerealiseerd worden.
Gevolgen
De fysieke aanwezigheid op locatie biedt intermediairs de mogelijkheid van persoonlijk
contact met de Belastingdienst, dat wordt door intermediairs en startende
ondernemers ook zeer gewaardeerd. In een online-setting valt dat weg. Onduidelijk is
of de informatieoverdracht bij deze evenementen online net zo effectief is als op
fysieke bijeenkomsten.
Besparing
Besparing in categorie C ofwel kleiner dan € 5 miljoen.

6 . 5 . 5 S t op p en m et p roa ct i ev e co mm un ica t ie
Toelichting Beleidsoptie
Door te stoppen met proactieve communicatie kan een besparing gerealiseerd worden.
Nu verstuurt de Belastingdienst bijvoorbeeld nog brieven waarin aan
belastingplichtigen wordt aangegeven dat men geld terug kan vragen, nog aangifte
moet doen of in het kader van scheiding.
Gevolgen
De kans bestaat dat door te stoppen met proactieve communicatie men minder aan de
verplichtingen voldoet. De Belastingdienst wil juist meer richting proactieve
dienstverlening. Een meer proactieve benadering van de Belastingdienst draagt eraan
bij dat burgers en bedrijven meer gemak ervaren bij het voldoen aan hun
verplichtingen. Bovendien kunnen op deze manier aan de voorkant problemen
voorkomen worden, wat voor zowel Belastingdienst als belastingplichtige scheelt in de
benodigde inspanningen. Proactieve communicatie straalt bovendien uit dat de
Belastingdienst een oplettende organisatie is, die helpt als het kan maar handhavend
optreedt als het nodig is. Een dergelijke uitstraling kan mensen helpen zich aan de
regels te houden.
Besparing
De uitgaven aan proactieve communicatie zijn uit het uitgavenmodel niet goed af te
leiden. Het zal gaan om een besparing in categorie C ofwel kleiner dan € 5 miljoen.

6 . 5 . 6 S c hra p pe n v a n d e ba ck o ff i ce a c t iv it e it en
Toelichting Beleidsoptie
Alle backoffice activiteiten van de Belastingtelefoon worden geschrapt. Indien in het
contact met de eerste lijn een vraag niet afdoende beantwoord kan worden, is een
belastingplichtige aangewezen op een adviseur. Het doorverbinden van telefonische
vragen naar tweedelijns adviseurs en terugbelafspraken (sba’s en frobo’s) komen te
vervallen.

Gevolgen
Deze optie heeft vergaande gevolgen voor het niveau van de dienstverlening.
Complexe vragen zullen vaak niet beantwoord kunnen worden, belastingplichtigen
zullen zich aan hun lot overgelaten voelen. Dit zal leiden tot een verminderde
compliance doordat er meer fouten gemaakt worden. Bovendien kan de verminderde
servicegerichtheid van de Belastingdienst ertoe bijdragen dat d e bereidheid van
belastingplichtigen om de regels na te leven afneemt. Deze optie staat haaks op het
ingezette beleid om van de dienstverlening het visitekaartje van de Belastingdienst te
maken.
Besparing
De totale uitgaven aan het telefoniekanaal bedroegen € 53,6 miljoen. De post
Afhandelen SBA was goed voor € 10,2 miljoen. De besparing valt in categorie B ofwel
tussen € 5 en € 25 miljoen.

6.6

Combineren van beleidsopties
Door beleidsopties in geval van minder middelen te combineren met beleidsopties in
geval van meer middelen, zijn combinaties te bedenken die mogelijk kunnen leiden tot
een verbetering van de dienstverlening, zonder dat daar (per saldo) extra middelen
voor nodig zijn. In deze paragraaf worden enkele mogelijke combinaties geschetst.
Een belangrijke kanttekening die hierbij geplaatst moet worden, is dat de verbetering
eerst gerealiseerd dient te worden, voordat er besparingsmaatregelen kunnen worden
doorgevoerd. De investeringen gaan dus vooraf aan de kosten. Het inboeken van
besparingen zonder dat verbeteringen al gerealiseerd zijn, kan tot gevolg hebben dat
het niveau van dienstverlening drastisch achteruit gaat. De gang van zaken met
betrekking tot de (Herijkte) Investeringsagenda is hier een duidelijk voorbeeld van.
Verminderen openingstijden Belastingtelefoon combineren met ontwikkeling
chat(bot)functie
In paragraaf 6.4.6 wordt de mogelijkheid genoemd om een chat(bot)functie te
ontwikkelen. Door het aanbieden van een chatbotfunctie zou het effect van
verminderde openingstijden van de Belastingtelefoon (deels) gemitigeerd kunnen
worden. Inzet van een chatbot kan er zelfs voor zorgen dat de burgers en bedrijven
via dit kanaal 24/7 antwoord kunnen krijgen op inhoudelijke vragen, maar niet zozeer
op statusvragen. Indien de chatbot geen antwoorden zou kunnen geven zou
overgeschakeld kunnen worden op een live chat met een medewerker.
Verbeteren van gedeelde informatiepositie en machtigingssysteem
combineren met sluiten Helpdesk Intermediairs
Een groot deel van de vragen bij de Helpdesk Intermediairs betreft status - en
procesvragen. Indien het IV-landschap en de machtiging van intermediairs op zo’n
wijze verbeterd wordt dat de antwoorden op status- en procesvragen voor een
intermediair eenvoudig te achterhalen zijn, wordt het effect van het sluiten van de
Helpdesk beperkt.

83

7

Aanbevelingen
In de vorige beleidsdoorlichting dienstverlening, in 2015, werden diverse
aanbevelingen gedaan om een beter inzicht te krijgen in de effecten van
dienstverlening, namelijk:
 Met het opstellen van een doelenboom en het aan de hand daarvan kiezen en inrichten
van indicatoren kan een belangrijke stap worden gezet om meer aannemelijk te maken
wat dienstverlening voor bijdrage levert in het realiseren van doelen.
 Inzicht in de beleving van burgers en bedrijven zorgt voor duiding en geeft richting aan
strategie en beleid. Om dit inzicht te verkrijgen zullen een of meerdere
onderzoeksinstrumenten moeten worden ontwikkeld.
 De nieuwe methode moet het mogelijk maken om over alle kanalen te meten op die
aspecten die ertoe doen.
 Het is wenselijk dat er meer inzicht komt in zowel de kosten als prestaties van de
processen.
In de afgelopen jaren zijn op bovenstaande punten deels al stappen gezet. Zo is het
Continu Klanttevredenheidsonderzoek (CKTO) geïntroduceerd om de beleving van
klanten op verschillende kanalen beter in beeld te krijgen. Ook zijn op verschillende
kanalen nieuwe prestatie-indicatoren geïntroduceerd. Dit betreft zowel indicatoren die
onderdeel uitmaken van de begroting als indicatoren die intern voor sturing worden
gebruikt. Momenteel wordt gewerkt aan herijking van de prestatie -indicatoren in de
begroting, aansluitend op de doelen die uit de strategie van de Belastingdienst kunnen
worden afgeleid. Dit sluit aan bij diverse aanbevelingen uit de beleidsdoorlichting in
2015. Vanaf 2021 zal gebruikt worden gemaakt van deze herijkte set van prestatie indicatoren.
Op grond van de beleidsdoorlichting over 2015-2019 komen wij tot de volgende
aanbevelingen:
1

Voer structureel onderzoek uit naar effecten van beleid

Uit het onderzoek blijkt dat het in de praktijk niet goed mogelijk is om de causaliteit
tussen beleid en uitkomsten hard vast te stellen. Het verdient daarom aanbeveling dat
in de toekomst meer inzicht verkregen kan worden in doeltreffendheid of
doelmatigheid. Op dit moment vindt er bij de Belastingdienst geen structureel,
periodiek onderzoek plaats naar in hoeverre er vanuit het perspectief van de
Belastingdienst daadwerkelijk samenhang bestaat tussen kennis en vaardigheden,
gemak en vertrouwen enerzijds en compliance in gedrag anderzijds en tussen
compliance in houding en compliance in gedrag. Daarmee is er ook geen structureel,
actueel, volwaardig inzicht in hoeverre de beoogde effecten van de instrumenten zoals
geformuleerd middels KPI’s doorwerken in of leiden tot kennis en vaardigheden,
houding, gemak en vertrouwen, laat staan in of tot compliance in gedrag (tijdig juist
volledig aangeven en betalen).
Het advies is dan ook om zo snel mogelijk en structureel te beginnen met het toetsen
van de veronderstellingen onder het beleid, door een brede compliancemonitor te
ontwikkelen op basis van meerdere onderzoeksmethoden, waaronder surveys,
databaseonderzoek en nog meer dan nu op basis van op echte dialogen gerichte
methoden. Die compliancemonitor dient ook bestuurlijk verankerd te worden in de
beleidscyclus. Door zelfrapportage over nalevingsgedrag te trianguleren met
daadwerkelijke cijfers over naleving, ontstaat een beeld van de betrouwbaarheid van
surveys. Daarmee kan de Belastingdienst over de jaren heen een beter inzicht

85

verkrijgen in de mate waarin de dienstverleningsinstrumenten bijdragen aan
compliance in houding en gedrag.
Ook met een verbeterd inzicht in de samenhang tussen beleid en uitkomsten blijft het
lastig om een causaal verband tussen beleid en uitkomsten aan te tonen op
strategisch niveau (voor de Belastingdienst als geheel). Het ontbreken van een
controlegroep speelt daarbij een rol, daarnaast maakt ook de grote diversiteit aan
doelgroepen en ingezette instrumenten het lastig om op strategisch niveau conclusies
te trekken. De effectiviteit van onderdelen van het dienstverleningspalet is beter vast
te stellen, door het doen van effectmetingen op operationeel niveau (de werking van
afzonderlijke instrumenten) en wellicht ook tactisch niveau (doelgroepen).
Aanbeveling is om snel te beginnen met dergelijke kleinere evaluaties. Deze
deelevaluaties kunnen dienen als bouwstenen voor een volgende beleidsdoorlichting.
2

Ontwikkel diensten nog meer vanuit gebruikersperspectief

Uit het onderzoek blijkt dat de dienstverlening nog meer te ontwikkelen is vanuit het
gebruikersperspectief. Door diensten vanuit gebruikersperspectief te ontwikkelen met
vertegenwoordigers van allerlei doelgroepen erbij in co-creatie, wordt de kans verder
verhoogd dat dienstverlening aansluit op vaardigheden van mensen zonder hun
redzaamheid of zelfredzaamheid aan te tasten. Deze methoden worden gehanteerd
door zogenaamde User eXperience deskundigen en interaction designers in onder
meer designlabs en fieldlabs. Het bedrijfsleven maakt zeer veel gebruik van deze
manieren van werken. De Belastingdienst maakt ook al gebruik van dergelijke
methoden, maar zou hier nog veel meer op in moeten zetten.
3

Monitor onbedoelde of onvoorziene effecten

Het aanbieden van diensten kan onbedoelde of onvoorziene effecten hebben. Door het
inrichten van een cliëntenraad, zoals SVB en UWV die al hebben, kunnen deze
neveneffecten beter in kaart worden gebracht. RVO hanteert daarvoor een
klantenpanel. In een cliëntenraad geven vertegenwoordigers van klanten gevraagd en
ongevraagd hun oordeel en advies over het reilen en zeilen van de dienstverlening. Dit
betekent een uitbreiding ten opzichte van bestaande initiatieven, zoals de Research
Community, die vooral gericht is op gevraagd advies geven. Bij de Belastingdienst zou
een dergelijke raad zich kunnen richten op de groep particulieren. De kwalitatieve
informatie die dit oplevert zou kwantitatief en nationaal getoetst kunnen worden,
bijvoorbeeld via de Fiscale Monitor. Overleg over de resultaten van de monitor zou op
hoog bestuurlijk niveau verankerd moeten worden, zodat direct acties ter verbetering
kunnen worden opgepakt als daar aanleiding voor is.
4

Breng de kosten van beleid beter in kaart

Uit het onderzoek blijkt dat er weinig cijfermateriaal over de kosten beschikbaar is
over een langere reeks van jaren. Het is wenselijk dat er meer inzicht komt in de
kosten van processen en prestaties en hoe dat toe te rekenen is aan dienstverlening.
Dienstverlening vormt slechts een onderdeel van het beleidsartikel Belastingen in de
begroting. De uitgaven in de begroting kunnen dus niet één op één worden
overgenomen, maar dienen te worden bepaald op basis van de gehanteerd definitie
van het begrip dienstverlening.
Er zijn, in het kader van het 'Uitgavenmodel Belastingdienst', al sinds 2015
concernbreed pogingen ondernomen om toerekeningen van uitgaven naar primaire
organisatieonderdelen op te stellen. Dit model wordt nog doorontwikkeld en moet

leiden tot een in hogere mate gestandaardiseerd model met ingang van het
verantwoordingsjaar 2019. Echter gedurende dit onderzoek heeft nog geen validatie
van de cijfers over verantwoordingsjaar 2019 kunnen plaatsvinden.
Gedurende dit onderzoek is gebleken dat het lastig is uitgaven toe te rekenen aan
specifieke dienstverleningsactiviteiten. Dit belemmert het zicht op de kosten van het
beleid en bemoeilijkt het trekken van conclusies met betrekking tot doelmatigheid.
Het verdient aanbeveling het uitgavenmodel verder te ontwikkelen, zodat duidelijk
wordt welke uitgaven toegerekend kunnen worden aan dienstverlening en welke aan
andere activiteiten die los staan van dienstverlening.
5

Werk aan vereenvoudiging van wet- en regelgeving

Ingewikkelde en / of veelvuldig wijzigende regelgeving vraagt veel van burgers en
bedrijven om regels na te leven. Dat kan van grote invloed zijn op zowel de vraag
naar dienstverlening als op de effectiviteit van geleverde diensten. De Belastingdienst
is niet direct verantwoordelijk voor het wet- en regelgevingsbeleid, maar kan wel een
belangrijke bijdrage leveren.
Uit de benchmark blijkt dat bijvoorbeeld de SVB nagaat hoe wetten en regels concreet
uitpakken voor bedrijven en burgers (zie bijlage 4). Als blijkt dat het anders uitpakt
dan bedoeld is door de wetgever, dan wordt dit gesignaleerd bij de wetgever en wordt
stil gestaan bij de vraag hoe daarmee om te gaan. In dat kader heeft men “Garage de
Bedoeling” ook wel “Werkplaats Maatwerk in Dienstverlening” ingericht. Dit is een
‘werkplaats’ waar mensen bij elkaar komen (de ‘probleemhouders’) om gesignaleerde
problemen te schetsen en te bespreken met als doel tot praktische oplossingen te
komen. Aanvankelijk gebeurde dit alleen met interne (SVB -) medewerkers maar later
zijn daar ook externe partijen (bijvoorbeeld van ministeries of andere
uitvoeringsorganisaties) bij betrokken. De problematiek kan zowel betrekking hebben
op issues die negatief uitwerken voor burgers maar ook op issues die (te) positief
uitwerken voor burgers. Het gaat dus om de bijwerking van wetten en
(uitvoerings)regels die niet de bedoeling zijn geweest van de wetgever. In de praktijk
leidt dit niet altijd tot een oplossing. Maar het leidt in elk geval tot bewustwording,
ook voor toekomstige gevallen en nieuwe wetgeving.
Uit gesprekken met de driehoek is gebleken dat er nog onvoldoende terugkop peling
over knelpunten plaatsvindt tussen de Belastingdienst als opdrachtnemer, DGFZ als
opdrachtgever en SG/HDFEZ als eigenaar. Er zijn de afgelopen twee jaar wel stappen
gezet om dit te verbeteren, maar het verdient aanbeveling dit structureel te
versterken. Bijvoorbeeld door op basis van geluiden bij de Belastingtelefoon vast te
leggen waar burgers en bedrijven moeite mee hebben en dit direct terug te koppelen
naar de opdrachtgever respectievelijk eigenaar, zodat gezamenlijk bekeken kan
worden of vereenvoudiging in wet- en regelgeving of betere voorlichting mogelijk is en
een oplossing biedt, met een positief effect op de compliance tot gevolg.
Eenvoudiger wet- en regelgeving zou ook kunnen helpen bij het terugdringen van het
aantal bezwaren. De Belastingdienst kan ook een signalerende rol spelen richting de
driehoek als er onderwerpen zijn waarover veel bezwaren opduiken.

87

6

Betrek ook de dienstverlenende aspecten van toezicht en opsporing
en/of massale processen bij verbetertrajecten rond dienstverlen ing

Het concept dienstverlening in bredere zin vormt een onderdeel van een
samenhangend geheel van handhavingsactiviteiten, waar naast dienstverlening ook
toezicht en opsporing en massale processen onderdeel van zijn. Voor deze
beleidsdoorlichting is een afbakening van het begrip dienstverlening gehant eerd om
een afscheiding te kunnen maken tussen dienstverlening en andere activiteiten, die
afzonderlijk in andere beleidsdoorlichtingen geëvalueerd worden. In de praktijk is dit
onderscheid lastig te maken en wordt het onderscheid door betrokkenen ook niet zo
ervaren. Ook het handelen van een medewerker die een beschikking oplegt, of de
houding van een inspecteur tijdens boekenonderzoek heeft een dienstverlenend
aspect. Juist dergelijke contacten kunnen heel bepalend zijn voor het beeld dat
burgers en bedrijven hebben van de Belastingdienst als dienstverlenende organisatie.
In trajecten ter verbetering van de dienstverlening dient men met deze factoren ook
rekening te houden.
Het verdient aanbeveling opnieuw te kijken naar de wijze waarop de
handhavingsactiviteiten van de Belastingdienst geëvalueerd worden. Indien een
integrale evaluatie van de activiteiten van de Belastingdienst als te omvangrijk wordt
beschouwd, kan overwogen worden de beleidsdoorlichting langs andere lijnen op te
splitsen. Bijvoorbeeld door de activiteiten voor de doelgroepen Particulieren en MKB
afzonderlijk te evalueren.

Bijlagen
Bijlage 1

Instrumenten van dienstverlening
De hieronder genoemde kanalen, middelen, processen en instrumenten die behoren
tot de dienstverlening door de Belastingdienst zijn in de beleidsdoorlichting betrokken.
1

Digitaal


Website
De website is één van de informatiekanalen van de Belastingdienst. Burgers,
bedrijven en fiscaal dienstverleners kunnen hier op eigen initiatief, zonder
tussenkomst van een medewerker, zelf informatie zoeken over belastingzaken.
Er wordt algemene, niet persoonsgebonden informatie aangeboden op de
website.



Sociale Media
Sociale Media is één van de digitale communicatiekanalen waarbij burgers,
bedrijven en fiscaal dienstverleners in contact kunnen komen met de
Belastingdienst. De inzet van sociale media voorziet in de behoefte van het
publiek om plaats- en tijdonafhankelijk informatie te krijgen, te vinden en te
kunnen reageren. Met sociale media vindt er directe interactie tussen de
Belastingdienst en de vragensteller plaats, maar een groot voordeel van
sociale media is dat met één antwoord meer mensen tegelijk van dienst
kunnen zijn. Vragen en antwoorden zijn raadpleegbaar en doorzoekbaar voor
iedereen. Bij de beantwoording van vragen via sociale media wordt dan ook
geen persoonsgebonden informatie gegeven.



Portals
De portals (mijntoeslagen, mijnbelastingdienst, mijnbelastingdienstzakelijk,
Persoonlijk Domein Ondernemers) zijn persoonsgebonden online kanalen,
waarop op een veilige manier persoonlijke informatie met de Belastingdienst
kan worden uitgewisseld. Hier zou ook steeds vaker het antwoord op
statusvragen te vinden moeten zijn. Er wordt gewerkt aan het beschikbaar
maken van meer statusinformatie via de portals, ook is een Generiek Portaal
in ontwikkeling.

2

BelastingTelefoon

De BelastingTelefoon is één van de grote communicatiekanalen van de
Belastingdienst. De BelastingTelefoon bestaat uit een aantal onderdelen, namelijk
particulieren, ondernemers, toeslagen, douane, helpdesk intermediairs, auto en
buitenland. BelastingTelefoon levert telefonische informatie aan burgers en bedrijven
die het antwoord op hun vraag niet online kunnen vinden of die niet digivaardig zijn.
BelastingTelefoon positioneert zich zodanig dat zij, complementair aan Digitaal, vooral
doelgroepen bedient die anders buiten het bereik van de Belastingdienst dreigen te
vallen. Dit zijn burgers die niet digivaardig zijn of bedrijven (veelal hun
vertegenwoordigers) met complexere vragen of statusvragen. Naast het bedienen van
deze specifieke doelgroepen beantwoordt de BelastingTelefoon ook vragen . Ook biedt
BelastingTelefoon het outbound bellen als toegevoegde waarde op het primair proces.
Door burgers en bedrijven proactief te benaderen en ondersteunen, worden ze
geholpen zodat zij zich (beter) aan regelgeving kunnen houden of hun rechten kunnen
effectueren.

89

3

Online Aangifte (OLAV)

Met de online aangifte (OLAV) is in 2014 met succes een proef gehouden. In 2015 is
de online aangiftevoorziening beschikbaar gekomen in het nieuwe webportaal Mijn
Belastingdienst en in 2019 in Mijn Belastingdienst Zakelijk.
4

Aangiftecampagne IH

Ieder jaar levert de Belastingdienst/Particulieren input over thema’s en onderwerpen
die door middel van handhavingscommunicatie massale aandacht krijgen tijdens de
aangiftecampagne voor de IH. De Belastingdienst/Particulieren is verantwoordelijk
voor coördinatie van het geheel van communicatieacties voorafgaand, tijdens en na de
aangifteperiode. Voorafgaand aan de aangifteperiode richt deze verantwoordelijkheid
zich vooral op de voorbereiding van de communicatie door KI&S, CDC en
Persvoorlichting en de afstemming met het Ministerie van Financiën. Vanuit de overall
communicatiestrategie wordt onder andere een kanaalconfiguratie, intern
communicatieplan, mediaplan, PR-plan, corporate communicatieplan en de radio- en
televisiecampagne gemaakt.
5

Brief met code

Voorafgaand aan de aangiftecampagne, stuurt Logius in samenwerking met de
Belastingdienst een brief met een machtigingscode voor de aangifte IH. Deze brief
gaat naar burgers die in het jaar ervoor hulp hebben gehad (met machtiging) bij het
invullen van hun online aangifte. Burgers hoeven dus zelf geen machtigingscode meer
te regelen. Een machtigingscode regelen kan online, maar niet-digivaardige burgers
moeten bellen met het callcenter van Logius. De brief is daarnaast voor burgers een
reminder om een afspraak te gaan maken met hun helper. De doelgroep bestaa t uit
ongeveer 600.000 burgers.
6

Handhavingscommunicatie

Door het inzetten van handhavingscommunicatie probeert de Belastingdienst
belastingplichtigen te helpen bij het voldoen aan hun verplichtingen. De afgelopen
jaren is ervaring opgedaan met het verzenden van handhavingsbrieven buiten de
aangifteperiode om. Met een zogenaamde PM-brief (pro memorie) worden
belastingplichtigen gewezen op een mogelijk onjuist of niet ingevulde rubriek in de
aangifte. Belastingplichtigen worden uitgenodigd om mogelijke fouten te herstellen
door een nieuwe aangifte in te dienen. Hiermee wordt het achteraf corrigeren van de
aangifte voorkomen.
7

Vooraf ingevulde aangifte IH (VIA)

Sinds het belastingjaar 2008 kunnen particuliere belastingplichtigen gebruik maken
van de Vooraf Ingevulde Aangifte, ook wel de VIA. Hierbij vult de Belastingd ienst
reeds bekende gegevens van de belastingplichtige al in het digitale aangifte
programma in. Door met DigiD in te loggen kan de belastingplichtige deze gegevens
downloaden, zodat de gegevens zichtbaar worden in het aangifteprogramma. Op deze
manier hoeft de belastingplichtige een groot deel van de aangifte niet meer zelf in te
vullen, maar enkel te controleren op juistheid en volledigheid van de gegevens.
8

Balie

Alle klantenbalies van de Belastingdienst werken sinds 2013 alleen op afspraak.
Burgers die een balie willen bezoeken, bellen de BelastingTelefoon. In veel gevallen
kan de medewerker van de BelastingTelefoon de vraag direct beantwoorden. Als dat

niet mogelijk is en als persoonlijk contact nodig is, maakt de medewerker een
afspraak voor de burger, op een gewenste tijd en op een gewenst kantoor. Burgers
kunnen altijd een afspraak krijgen binnen vijf werkdagen. Het streven is in één keer te
helpen.
9

HUBA (Hulp bij aangifte)

Tijdens de aangiftecampagne IH wordt onder regie van de directie Particulieren hulp
tijdens de aangiftecampagne IH verzorgd. De hulp voorkomt fouten bij het doen van
aangifte en aangifteverzuim en levert zo een bijdrage aan de handhaving.
Belastingplichtigen kunnen voor hulp naar een kantoor van de Belastingdienst of naar
bijvoorbeeld een vak- of ouderenbond waarmee wordt samengewerkt. Deze massale
aanpak voorkomt overbelasting van de balies in drukke periode n.
10

SBA (Smart terugbelafspraak)

Het doel van het deelproces SBA is het beantwoorden van de vraag van de burger op
eenduidige en efficiënte wijze. De burgers worden telefonisch geïnformeerd en kunnen
een datum en tijdstip van hun voorkeur aangeven waarop deze telefonische
benadering plaatsvindt.
11

Correspondentie

Het doel van het deelproces Correspondentie is het beantwoorden van de vraag van
de burger op eenduidige en efficiënte wijze. De vragen komen per post binnen, maar
worden zoveel mogelijk telefonisch afgehandeld. Indien nodig wordt het klantcontact
afgesloten met een poststuk. De Belastingdienst correspondeert met burgers niet via
het (massale) kanaal e-mail.
12

Stella

In 2009 is de Belastingdienst gestart met het inrichten van multidisciplinaire teams
om belastingplichtigen met multi-problematiek (genaamd Stella’s) van dienst te
kunnen zijn. Een Stella is een belastingplichtige die in beginsel op meerdere fronten
(segment overschrijdend) problemen heeft met de Belastingdienst (en eventueel met
andere overheidsinstellingen), die men niet goed zelf kan oplossen. Er kan sprake zijn
van schrijnende omstandigheden, waarbij acute hulp noodzakelijk is. Burgers met een
Stella-casus hebben een complexe hulpvraag die in de meeste gevallen meerdere
middelen en/of segmenten raakt. De behandeling vereist een afgestemde actie over
de verschillende middelen, waarbij samenwerking tussen de verschillende middelen en
segmenten noodzakelijk is om tot een oplossing te komen.
13

Nabestaandenpagina/servicepunt nabestaanden

De doelgroep nabestaanden bestaat uit alle contactpersonen die namens de
erfgenaam of erfgenamen belastingzaken als inkomensheffing, erfbelasting,
houderschapsbelasting en toeslagen voor de overledene afhandelen. De aanpak voor
deze doelgroep is vooral op de voorkant gericht: het contact met de klant. Daarbij
bestaat er een onderscheid tussen het afwikkelen van zaken van de erflater (zoals
Toeslagen en IH) en de opstart van het aangiftetraject voor de nabestaanden voor de
erfbelasting. Het serviceteam voor erfbelasting is bereikbaar via een speciaal nummer
van de Belastingtelefoon. Het frontoffice van KI&S en de backoffice van Particulieren
en CAP zijn daarbij nauw op elkaar aangesloten.

91

14

Team Grensoverschrijdend werken en ondernemen (GWO)

In een internationale samenwerking tussen de Belastingdiensten van Nederland,
Duitsland/Nord-Rhein-Westfalen (NRW) en België is het team Grensoverschrijdend
Werken en Ondernemen (GWO) ontstaan in het jaar 2000. Naar aanleiding van
grensoverschrijdende projecten die in de grensstreek Nederland -Duitsland
plaatsvonden, wil men voorzien in de informatiebehoefte van grensarbeiders.
Doelstelling is het informeren van werknemers, werkgevers, ondernemers,
gepensioneerden en adviseurs over de fiscale gevolgen en consequenties voor de
sociale zekerheid bij grensoverschrijdende arbeid.
15

Commerciële en maatschappelijke dienstverleners


Relatiebeheer. De Belastingdienst kent een intermediairenbeleid, dat zich laat
samenvatten met de slogan 'help de helper'. In dit kader ondersteunt de
Belastingdienst/Particulieren (en de Belastingdienst/Toeslagen) helpende
partijen, in het bijzonder maatschappelijk dienstverleners die burgers die
minder zelfredzaam zijn helpen met het zaken doen met de Belastingdienst.



Ondersteuning van dienstverleners door middel van informatie en hulp via
onder andere het online Kennisnetwerk en een convenant met de Koninklijke
Bibliotheek om bibliotheken als locatie te gebruiken voor hulp aan
belastingplichtigen.

16

Fora

Belastingdienst/MKB onderhoudt drie fora, dat wil zeggen afgeschermde online
platformen waarop kennis wordt gedeeld. Op het Forum Fiscaal Dienstverleners
(Forum FD) zijn circa 17.000 fiscaal dienstverleners gebruiker.
Belastingdienst/Particulieren werkt samen met Belastingdienst/MKB om deze
dienstverleners aan de voorkant te informeren. Het Forum Salaris richt zich op
salarisadministrateurs/salarisprofessionals en kent zo’n 9.900 gebruikers. Het Forum
Horizontaal Toezicht (Forum HT) is voor fiscale dienstverleners die zijn aangesloten bij
een convenant Horizontaal Toezicht en kent meer dan 750 gebruikers. Vanuit de visie
“Beter vooraf informeren, dan achteraf corrigeren” schrijven medewerkers
handreikingen (content), beantwoorden ze vragen (interactie) en werken ze mee aan
vlogs. Zoveel mogelijk afgestemd op signalen vanuit de organisatie/ processen van
zowel de Belastingdienst als de fiscaal dienstverleners en salarisadministrateurs.
17

Intermediairdagen

Het instrument intermediairdagen is een jaarlijks terugkerend evenement op meerdere
locaties (sinds enkele jaren is er ook een ‘digitale’ bijeenkomst) gericht op kleine – en
middelgrote fiscale dienstverleners. Op de intermediairdag wordt kennis aangereikt
over onder andere het nieuwe belastingplan en op handen zijnde organisatie - en
procesveranderingen. Het doel van de intermediairdagen is het verhogen van het
kennisniveau en het versterken van de samenwerkingsrelatie. Er doen jaarlijks bijna
10.000 fiscale dienstverleners mee, vooral de kleinere bedrijven. Via webcasts worden
de workshops na afloop 30.000-40.000 keer bekeken.
18

Expertsessies

Tweemaal per jaar worden zogenaamde expertsessies georganiseerd op de
Belastingkantoren. Recentelijk is gestart met het (ook) aanbieden van digitale
bijeenkomsten. Afhankelijk van het onderwerp zijn de sessies op aanmelding
toegankelijk voor alle fiscale dienstverleners of worden delen gericht uitgenodigd. De

aangeboden kennis is afgeleid uit veel gemaakte fouten en/of op aangeven van de
fiscale dienstverleners (via bijvoorbeeld de intermediairdagen of het forum FD ). Door
het bijspijkeren van kennisachterstand kunnen nalevingstekorten en/of
procesverstoringen effectief worden teruggedrongen. Het hoofddoel van de sessies is
het overdragen van kennis. Nevendoel is het onderhouden van de relatie met de
fiscale dienstverleners.
19

Startersvoorlichting

De Belastingdienst werkt samen met andere (overheids)organisaties om startende
ondernemers zo goed mogelijk op weg te helpen, bijvoorbeeld met het
ondernemersplein, startersbijeenkomsten, seminars en webinars en webcasts.
Daarnaast bestaan de activiteiten van de Belastingdienst op dit gebied uit het
meedoen aan de landelijke starterdagen en andere evenementen van de Kamer van
Koophandel zoals 'starten vanuit een uitkering' waarbij in beide activiteiten de
Belastingdienst ook actief meedoet met chatten. Tot 2014 werden er ook
startersbezoeken gedaan, waarbij medewerkers een recent gestarte ondernemers op
locatie bezochten om uitleg te geven over de fiscale en administratieve verplichtingen
van het ondernemerschap. Evaluatieonderzoek liet zien dat op de korte termijn de
bezoeken weinig impact hadden.
20

Automatische Winst Aangifte

De Belastingdienst lanceerde in 2017 met verschillende softwareleveranciers en een
keurmerk het initiatief ‘Boekhouden, Belastingaangifte doen en Be talen in één’.
Eenmanszaken kunnen een automatisch vooraf ingevulde aangifte omzetbelasting
doen door het gebruik van een speciaal online boekhoudpakket. Bouwstenen daarvan
zijn de fiscale kennis van de Belastingdienst, de innovatieve software van de markt en
een normenkader, dat voldoet aan de belangrijke vereisten op het gebied van
veiligheid en privacy.
21

Bezwaar, beroep en klachten

Inhoudelijk gezien zijn bezwaren geen onderdeel van het beleid met betrekking tot
dienstverlening; bezwaren maken onderdeel uit van het aanslag en aangifteproces.
Burgers en bedrijven die het niet eens zijn met een beslissing, kunnen een
bezwaarschrift indienen. In de begroting van Financiën wordt alleen het aspect tijdige
afhandeling van bezwaarschriften onder het kopje dienstverlening geschaard. Om die
reden maken de resultaten van bezwaarschriften toch deel uit van deze doorlichting.
De Belastingdienst streeft naar tijdige afdoening van klachten en bezwaren, dat wil
zeggen binnen de termijn die de Algemene wet bestuursrecht (Awb) daarvoor stelt.

93

Bijlage 2

Analyses databestanden Fiscale Monitor
Het effect van dienstverlening op de nalevingsbereidheid nader te onderzoeken is
gebruik gemaakt van databestanden van de Fiscale Monitor uit de periode 2 015-2019.
In de Fiscale Monitor worden jaarlijks burgers, MKB -ondernemers en intermediairs
bevraagd over hun houding ten opzichte van belasting betalen en ten opzichte van de
activiteiten van de Belastingdienst. De Fiscale Monitor is dus gericht op verschi llende
doelgroepen. Deze analyse richt zich op de doelgroep Particulieren. 37 De data over de
jaren 2015-2019 is samengevoegd om een zo groot mogelijk omvang van de
steekproef te realiseren.
Met behulp van de stellingen uit de Fiscale Monitor kan het verban d tussen de
tevredenheid over dienstverlening en de bereidheid tot naleven getest worden. In de
theorie achter het beleid van de Belastingdienst wordt een positief effect van
dienstverlening op de nalevingsbereidheid verondersteld. De hypothese die getest
wordt is dus:
Hypothese

Tevredenheid over de dienstverlening heeft een positief effect
op de bereidheid om de regels na te leven
Nalevingsbereidheid
De Fiscale Monitor bevat diverse stellingen met betrekking tot de bereidheid van
burgers om de regels na te leven. In deze analyse zijn de volgende drie stellingen
gebruikt:
1) Hoe aanvaardbaar of onaanvaardbaar vindt u het als iemand doelbewust belasting
ontduikt?
2) In hoeverre kunt u zich voorstellen dat er omstandigheden zijn waardoor u teveel of niet
bestaande aftrekposten in uw belastingaangifte opvoert?
3) In hoeverre kunt u zich voorstellen dat er omstandigheden zijn waardoor u niet alle
inkomsten aangeeft in uw belastingaangifte?
Respondenten konden een antwoord geven op een schaal van 1 t/m 5. Voor sommige
stellingen was de antwoordschaal zo opgesteld dat een hogere score wees op een
lagere bereidheid tot naleven, in deze gevallen zijn de scores gespiegeld. Uit de drie
stellingen is een schaal voor nalevingsbereidheid afgeleid, door de gemiddelde score
op de drie stellingen te nemen. De variabele voor nalevingsbereidheid bevindt zich dus
op een schaal van 1 tot 5. De betrouwbaarheid van de geconstrueerde schaal is ruim
voldoende (α=0,71; N=2711).
Tevredenheid over dienstverlening
De meest toepasselijke stelling om de tevredenheid over de dienstverlening van de
Belastingdienst in het algemeen te meten, is het algemene rapportcijfer dat
respondenten de Belastingdienst geven:
 Welk rapportcijfer van 1 tot en met 10 zou u de Belastingdienst geven voor de manier
waarop zij in het algemeen functioneert?
Daarnaast bevat de Fiscale Monitor vragen die gericht zijn op het functioneren van
specifieke dienstverleningsinstrumenten:
 In hoeverre bent u tevreden over het gebruik van de Vooraf Ingevulde Aangifte?
37

Toeslagen Particulieren vormt een aparte categorie binnen de Fiscale Monitor en is uitgezonderd van deze
analyse.

95






In hoeverre bent u in het algemeen tevreden over de publieke uitingen van de
Belastingdienst, zoals de spotjes op radio en tv en de advertenties in kranten,
tijdschriften en op billboards?
In hoeverre bent u tevreden over de website van de Belastingdienst?
In hoeverre bent u tevreden over de BelastingTelefoon?

Op deze stellingen konden respondenten antwoorden op een schaal van 1 t/m 5, waar
1 stond voor ‘zeer ontevreden’ en 5 voor ‘zeer tevreden’.
Correlatie nalevingsbereidheid en tevredenheid
De eerste analyse die is uitgevoerd is het testen van de correlatie tussen de variabele
voor nalevingsbereidheid en de variabelen voor tevredenheid.

tabel 23

Correlatie tussen tevredenheid en nalevingsbereidheid
Tevredenheid

Nalevingsbereidheid

Tevredenheid

Tevredenheid

publieke

Tevredenheid

Belasting

Rapportcijfer

VIA

uitingen

website

Telefoon

r

,104

,167

,041

,086

-,010

Sig.

,000

,000

,033

,006

,821

N

2711

2391

2711

1031

558

Bron: Panteia, obv Fiscale Monitor

tabel 23 toont dat er een zwak positief verband is tussen het algemene rapportcijfer
en de nalevingsbereidheid. Ook voor tevredenheid over de VIA, publieke uitingen en
website is een (zeer) zwak positief verband zichtbaar. Tussen de tevredenheid over de
Belastingtelefoon en de nalevingsbereidheid is geen significant verband zichtbaar.
OLS regressies
Naast de tevredenheid over dienstverlening zijn er vele andere variabelen die mogelijk
van invloed kunnen zijn op de nalevingsbereidheid. Om te kunnen controle ren voor
het effect van deze variabelen hebben wij een aantal OLS regressieanalyses
uitgevoerd.
Het basismodel voor de regressieanalyses is een model waarmee de te verklaren
variabele alleen aan tevredenheid, geslacht en leeftijd wordt gerelateerd. Dit
basismodel (Model 1) is vervolgens stapsgewijs uitgebreid. Per stap zijn een aantal
verklarende variabelen toegevoegd, om te controleren of dit van invloed is op de
schatting van het effect van de variabele voor tevredenheid over de dienstverlening.
Model 2 bevat ook enkele stellingen met betrekking tot persoonlijke, sociale en
maatschappelijke normen ten aanzien van belasting betalen. Model 3 bevat daarnaast
ook variabelen om te controleren voor de gepercipieerde pakkans in geval van niet naleven, de (gepercipieerde) consequenties als men gepakt zou worden, het jaar
waarin de vragen gesteld zijn, het inkomen en opleidingsniveau van de respondenten.
Deze drie modellen zijn eerst geschat met het algemene rapportcijfer als maat voor
tevredenheid. Daarna zijn er voor de vier instrumenten nog deelmodellen geschat, die
zowel het rapportcijfer als de tevredenheid op één van de instrumenten als
verklarende variabele bevatten.

Resultaten OLS regressies
Als eerste regressieanalyse is het basismodel geschat. Dit model bevat alleen het
rapportcijfer als maatstaf voor de tevredenheid over de dienstverlening. De resultaten
van het basismodel zijn weergegeven in tabel 24.
Model 1 bevat naast het rapportcijfer alleen de controlevariabelen geslacht en le eftijd.
De uitkomst van dit model is in lijn met de gevonden correlatie tussen het
rapportcijfer en de nalevingsbereidheid: er is een significant positief verband
zichtbaar.
In model 2 zijn ook de persoonlijke normen van de respondent (3 stellingen) alsmed e
de sociale en maatschappelijke normen die de respondent ervaart met betrekking tot
naleven opgenomen als controlevariabelen. Als gecontroleerd wordt voor deze normen
blijkt bij het rapportcijfer geen significant effect op de naleving meer zichtbaar. Dit
duidt erop dat persoonlijke en maatschappelijke normen veel bepalender zijn voor de
nalevingsbereidheid dan de tevredenheid over dienstverlening.
Het toevoegen van extra controlevariabelen in model 3 leidt niet tot andere
uitkomsten en bevestigt dat met name persoonlijke en maatschappelijke normen
bepalend zijn.
tabel 24

Resultaten OLS regressie ter verklaring van de nalevingsbereidheid van burgers, met algemeen
rapportcijfer als verklarende variabele

Variabele

Model 1

Model 2

Model 3

Coëfficiënt

Sign. niveau

Coëfficiënt

Sign. niveau

Coëfficiënt

Sign. niveau

Constante

3,577

,000

2,067

,000

2,079

,000

Rapportcijfer

,050

,000

,010

,319

,010

,342

Geslacht

,191

,000

,093

,007

,086

,021

Leeftijd (groep van 5

3 dummy’s sign. (bij 5%)

3 dummy’s sign. (bij 5%)

3 dummy’s sign. (bij 5%)

dummy’s)
Persoonlijke norm (V215A)

,178

,000

,183

,000

Persoonlijke norm (V215B)

,172

,000

,165

,000

Persoonlijke norm (V215E)

,051

,008

,045

,021

Sociale norm

,001

,949

,006

,749

Maatschappelijke norm

,047

,014

,054

,005

Pakkans stelling 1

,018

,402

Pakkans stelling 2

-,012

,559

Consequenties

-,038

,058

Jaar (groep van 4 dummy’s)

0 dummy’s sign. (bij 5%)

Inkomen (groep van 6

0 dummy’s sign. (bij 5%)

dummy’s)
Opleidingsniveau (groep van 5

2 dummy’s sign. (bij 5%)

dummy’s)
Aantal waarnemingen (N)

2711

2711

2711

R² (adjusted)

0,080

0,209

0,210

Bron: Panteia, 2020

Na het schatten van dit basismodel zijn er vier deelmodellen geschat. In elk van deze
deelmodellen is de tevredenheid voor een dienstverleningsinstrument meegenomen.

97

In tabel 25 zijn de resultaten opgenomen van het deelmodel met tevredenheid over
publieke uitingen als verklarende variabele. Model 1 komt grot endeels overeen met
het beeld uit de correlatietabel: het rapportcijfer heeft een significant positief effect,
de tevredenheid over de publieke uitingen heeft geen significant effect (de gevonden
correlatie was ook niet erg sterk).
Als we controleren voor persoonlijke, sociale en maatschappelijke normen zien we een
opmerkelijk resultaat. De tevredenheid over publieke uitingen lijkt negatief samen te
hangen met de nalevingsbereidheid, voor het rapportcijfer is ook in dit model nog een
significant positief effect zichtbaar. Een verklaring hiervoor is dat zowel het
rapportcijfer als de tevredenheid over publieke uitingen tamelijk algemene maatstaven
zijn, die onderling enige samenhang vertonen. De samenhang tussen deze twee
variabelen beïnvloedt het gevonden effect voor beiden. Ter controle is model 3 ook
geschat zonder daarin het rapportcijfer mee te nemen, dan tonen de resultaten
inderdaad niet langer een significant effect van de tevredenheid over publieke uitingen
op de nalevingsbereidheid.

tabel 25

Resultaten OLS regressie ter verklaring van de nalevingsbereidheid van burgers, met algemeen
rapportcijfer en tevredenheid over publieke uitingen als verklarende variabelen

Variabele

Model 1

Model 2

Model 3

Coëfficiënt

Sign. niveau

Coëfficiënt

Sign. niveau

Coëfficiënt

Sign. niveau

Constante

3,574

,000

2,124

,000

2,141

,000

Rapportcijfer

,049

,000

,024

,043

,024

,052

Tevredenheid publieke

,002

,930

-,056

,025

-,055

,027

Geslacht

,191

,000

,091

,008

,084

,024

Leeftijd (groep van 5

3 dummy’s sign. (bij 5%)

uitingen
3 dummy’s sign. (bij 5%)

3 dummy’s sign. (bij 5%)

Persoonlijke norm (V215A)

,180

,000

,185

,000

Persoonlijke norm (V215B)

,173

,000

,167

,000

Persoonlijke norm (V215E)

,052

,007

,046

,018

Sociale norm

,004

,850

,008

,666

Maatschappelijke norm

,048

,012

,055

,004

Pakkans stelling 1

,020

,362

Pakkans stelling 2

-,013

,533

Consequenties

-,038

,056

Jaar (groep van 4 dummy’s)

0 dummy’s sign. (bij 5%)

Inkomen (groep van 6

0 dummy’s sign. (bij 5%)

dummy’s)

dummy’s)
Opleidingsniveau (groep van 5

2 dummy’s sign. (bij 5%)

dummy’s)
Aantal waarnemingen (N)

2711

2711

2711

R² (adjusted)

0,083

0,216

0,223

Bron: Panteia, 2020

In het tweede deelmodel is de tevredenheid over de BelastingTelefoon opgenomen. De
uitkomsten (tabel 26) tonen geen opmerkelijke resultaten. Ook hier blijken de
persoonlijke en maatschappelijke normen het meest bepalend.
tabel 26

Resultaten OLS regressie ter verklaring van de nalevingsbereidheid van burgers, met algemeen
rapportcijfer en tevredenheid over BelastingTelefoon als verklarende variabelen

Variabele

Model 1

Model 2

Model 3

Coëfficiënt

Sign. niveau

Coëfficiënt

Sign. niveau

Coëfficiënt

Sign. niveau

Constante

3,765

,000

2,273

,000

2,172

,000

Rapportcijfer

,019

,429

,002

,920

,011

,648

Tevredenheid Telefoon

-,018

,656

-,038

,317

-,043

,274

Geslacht

,276

,001

,200

,007

,210

,011

Leeftijd (groep van 5

1 dummy sign. (bij 5%)

1 dummy sign. (bij 5%)

1 dummy sign. (bij 5%)

Persoonlijke norm (V215A)

,156

,005

,173

,003

Persoonlijke norm (V215B)

,177

,004

,167

,010

Persoonlijke norm (V215E)

,045

,288

,024

,589

Sociale norm

,068

,087

,092

,028

Maatschappelijke norm

-,009

,814

,001

,990

Pakkans stelling 1

,033

,490

Pakkans stelling 2

-,048

,311

Consequenties

-,073

,117

Jaar (groep van 4 dummy’s)

0 dummy’s sign. (bij 5%)

Inkomen (groep van 6

0 dummy’s sign. (bij 5%)

dummy’s)

dummy’s)
Opleidingsniveau (groep van 5

0 dummy’s sign. (bij 5%)

dummy’s)
Aantal waarnemingen (N)

558

558

558

R² (adjusted)

0,093

0,210

0,204

Bron: Panteia, 2020

99

In het derde deelmodel is de tevredenheid over de website van de Belastingdienst
opgenomen. De uitkomsten (tabel 27) tonen geen opmerkelijke resultaten. Ook hier
blijken de persoonlijke en maatschappelijke normen het meest bepalend.

tabel 27

Resultaten OLS regressie ter verklaring van de nalevingsbereidheid van burgers, met algemeen
rapportcijfer en tevredenheid over de website als verklarende variabelen

Variabele

Model 1

Model 2

Model 3

Coëfficiënt

Sign. niveau

Coëfficiënt

Sign. niveau

Coëfficiënt

Sign. niveau

Constante

3,564

,000

2,171

,000

1,916

,000

Rapportcijfer

-,001

,956

-,022

,228

-,022

,236

Tevredenheid Website

,107

,011

,056

,160

,061

,129

Geslacht

,184

,002

,096

,076

,113

,063

Leeftijd (groep van 5

2 dummy’s sign. (bij 5%)

1 dummy sign. (bij 5%)

1 dummy sign. (bij 5%)

Persoonlijke norm (V215A)

,246

,000

,251

,000

Persoonlijke norm (V215B)

,149

,001

,142

,002

Persoonlijke norm (V215E)

,044

,151

,035

,256

Sociale norm

-,038

,205

-,040

,195

Maatschappelijke norm

,035

,236

dummy’s)

,044

,142

Pakkans stelling 1

,076

,023

Pakkans stelling 2

-,042

,198

Consequenties

-,036

,254

Jaar (groep van 4 dummy’s)

1 dummy sign. (bij 5%)

Inkomen (groep van 6

0 dummy’s sign. (bij 5%)

dummy’s)
Opleidingsniveau (groep van 5

1 dummy sign. (bij 5%)

dummy’s)
Aantal waarnemingen (N)

1031

1031

1031

R² (adjusted)

0,105

0,234

0,240

Bron: Panteia, 2020

Tot slot is er een deelmodel geschat waarin de tevredenheid over het gebruik van de
VIA is toegevoegd als verklarende variabele. De resultaten hiervan worden getoond in
tabel 28.
In model 1 is een significant positief effect zichtbaar van de tevredenheid over de VIA
op de nalevingsbereidheid. In tegenstelling tot eerdere modellen houdt het positieve
effect van de tevredenheid over de VIA echter ook stand als we in model 2 controleren
voor persoonlijke, sociale en maatschappelijke normen en voor overige
controlevariabelen in model 3. De voorzichtige conclusie die hieruit getrokken kan
worden is dat een goed functionerende VIA de nalevingsbereidheid van burgers
positief kan beïnvloeden.
tabel 28

Resultaten OLS regressie ter verklaring van de nalevingsbereidheid van burgers, met algemeen
rapportcijfer en tevredenheid over de VIA als verklarende variabelen

Variabele

Model 1

Model 2

Model 3

Coëfficiënt

Sign. niveau

Coëfficiënt

Sign. niveau

Coëfficiënt

Sign. niveau

Constante

3,143

,000

1,828

,000

1,787

,000

Rapportcijfer

,018

,145

-,016

,181

-,017

,162

Tevredenheid VIA

,151

,000

,096

,000

,094

,000

Geslacht

,180

,000

,078

,030

,080

,044

Leeftijd (groep van 5

3 dummy’s sign. (bij 5%)

1 dummy sign. (bij 5%)

2 dummy’s sign. (bij 5%)

Persoonlijke norm (V215A)

,189

,000

,190

,000

Persoonlijke norm (V215B)

,159

,000

,155

,000

Persoonlijke norm (V215E)

,050

,014

,042

,040

Sociale norm

,002

,919

,008

,711

Maatschappelijke norm

,050

,011

dummy’s)

,057

,004

Pakkans stelling 1

,040

,088

Pakkans stelling 2

-,016

,474

Consequenties

-,048

,022

Jaar (groep van 4 dummy’s)

0 dummy’s sign. (bij 5%)

Inkomen (groep van 6

0 dummy’s sign. (bij 5%)

dummy’s)
Opleidingsniveau (groep van 5

2 dummy’s sign. (bij 5%)

dummy’s)
Aantal waarnemingen (N)

2391

2391

2391

R² (adjusted)

0,088

0,211

0,213

Bron: Panteia, 2020

Een onverwachte uitkomst is een significant negatief effect van een van de
controlevariabelen, namelijk de gepercipieerde consequenties in geval men betrapt
zou worden op niet-naleven. Een eenduidige verklaring is hier vooralsnog niet voor.
De samenhang met andere controlevariabelen, zoals persoonlijke normen en de
pakkans speelt hierin wellicht een rol.

101

Bijlage 3

Personele inzet en uitgaven Belastingdienst 2019

Proces_Level_0
B_Behandeling
B_Behandeling
B_Behandeling
B_Behandeling
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
Eindtotaal

Proces_Level_0
B_Behandeling
B_Behandeling
B_Behandeling
B_Behandeling
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
Eindtotaal

Proces_Level_0
B_Behandeling
B_Behandeling
B_Behandeling
B_Behandeling
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
B_Interactie
Eindtotaal

Proces_Level_1
B_Bezwaar
B_Bezwaar
B_Bezwaar
B_Bezwaar
B_Bellen
B_Bellen
B_Bellen
B_Bellen
B_Bellen
B_Bellen
B_Bellen
B_Brieven
B_Brieven
B_Brieven
B_Brieven
B_Fysiek
B_Fysiek
B_Internet
B_Internet
B_Internet
B_Internet
B_Regie

Proces_Level_1
B_Bezwaar
B_Bezwaar
B_Bezwaar
B_Bezwaar
B_Bellen
B_Bellen
B_Bellen
B_Bellen
B_Bellen
B_Bellen
B_Bellen
B_Brieven
B_Brieven
B_Brieven
B_Brieven
B_Fysiek
B_Fysiek
B_Internet
B_Internet
B_Internet
B_Internet
B_Regie

Proces_Level_1
B_Bezwaar
B_Bezwaar
B_Bezwaar
B_Bezwaar
B_Bellen
B_Bellen
B_Bellen
B_Bellen
B_Bellen
B_Bellen
B_Bellen
B_Brieven
B_Brieven
B_Brieven
B_Brieven
B_Fysiek
B_Fysiek
B_Internet
B_Internet
B_Internet
B_Internet
B_Regie

Subject Particulieren + MKB
Capaciteit (in FTE)
FTE_PR_Totaal
Proces_Level_2
Eigen Personeel Externe Inhuur *)
Uitgaven (Euro)
Behandelen beroep
201
0
201
15.963.936
Behandelen bezwaar
1.196
187
1.383
95.942.306
Behandelen klachten
69
0
69
4.602.535
Behandelen verzoekschriften
324
15
338
23.314.721
Afhandelen SBA
182
4
186
10.205.169
Bellen Auto
42
142
184
8.915.101
Bellen Buitenland
23
60
84
4.016.687
Bellen Ondernemingen
173
159
332
15.339.217
Bellen Particulieren
199
206
405
18.634.124
Calls
20
1
21
1.433.824
Stella klantbehandeling
15
0
15
847.796
Archief
35
0
35
3.714.726
Post in
77
96
173
8.355.412
Post uit
38
10
48
29.048.027
Schriftelijke uitzoekopdrachten
27
0
27
1.508.396
Balie
36
0
36
1.926.550
Huba
11
0
11
651.618
Digitaal - Online portalen
3
1
4
352.041
Digitaal - Online webcare
14
7
21
1.012.315
Digitaal - Online website
50
6
56
4.501.202
Digitaal - Ontvangen en mededelen
33
0
33
2.424.235
Kanaal en ketenregie
32
0
33
2.454.806
2.799
895
3.694
255.164.744
w.v. Subject Particulieren
Capaciteit (in FTE)
FTE_PR_Totaal
Proces_Level_2
Eigen Personeel Externe Inhuur *)
Som van Cost
Behandelen beroep
77
0
77
5.421.717
Behandelen bezwaar
384
129
513
33.691.391
Behandelen klachten
36
0
36
2.406.622
Behandelen verzoekschriften
40
6
46
2.753.729
Afhandelen SBA
140
3
143
7.878.968
Bellen Auto
34
114
147
7.114.091
Bellen Buitenland
13
33
47
2.248.446
Bellen Ondernemingen
0
0
0
54
Bellen Particulieren
199
206
405
18.610.001
Calls
11
1
12
799.851
Stella klantbehandeling
11
0
11
643.645
Archief
13
0
13
1.456.646
Post in
33
40
73
3.518.384
Post uit
18
4
22
12.320.865
Schriftelijke uitzoekopdrachten
24
0
24
1.338.025
Balie
35
0
35
1.902.439
Huba
9
0
9
521.294
Digitaal - Online portalen
2
0
2
199.572
Digitaal - Online webcare
8
4
12
573.883
Digitaal - Online website
28
3
31
2.539.879
Digitaal - Ontvangen en mededelen
10
0
10
711.689
Kanaal en ketenregie
18
0
18
1.391.376
1.142
545
1.687
108.042.566
w.v. Subject MKB
Capaciteit (in FTE)
FTE_PR_Totaal
Proces_Level_2
Eigen Personeel Externe Inhuur *)
Uitgaven (Euro)
Behandelen beroep
124
0
124
10.542.220
Behandelen bezwaar
812
58
870
62.250.916
Behandelen klachten
33
0
33
2.195.913
Behandelen verzoekschriften
283
9
292
20.560.992
Afhandelen SBA
42
1
42
2.326.201
Bellen Auto
8
29
37
1.801.010
Bellen Buitenland
10
27
37
1.768.241
Bellen Ondernemingen
173
159
332
15.339.164
Bellen Particulieren
0
0
0
24.122
Calls
9
0
9
633.973
Stella klantbehandeling
4
0
4
204.151
Archief
22
0
22
2.258.080
Post in
45
56
100
4.837.028
Post uit
20
6
26
16.727.163
Schriftelijke uitzoekopdrachten
3
0
3
170.370
Balie
0
0
0
24.111
Huba
2
0
2
130.324
Digitaal - Online portalen
1
0
2
152.468
Digitaal - Online webcare
6
3
9
438.432
Digitaal - Online website
22
2
24
1.961.323
Digitaal - Ontvangen en mededelen
23
0
23
1.712.546
Kanaal en ketenregie
14
0
14
1.063.429
1.657
350
2.007
147.122.178

Er worden, in het kader van het 'Uitgavenmodel Belastingdienst', sinds 2015 concernbreed pogingen
ondernomen om toerekeningen van uitgaven naar primaire organisatieonderdelen op te stellen. Dit
model wordt nog doorontwikkeld en moet leiden tot een in hogere mate gestandaardiseerd model met
ingang van het verantwoordingsjaar 2019. Gedurende dit onderzoek vond de validatie van de cijfers
over verantwoordingsjaar 2019 nog plaats.

Bijlage 4

Benchmark Belastingdienst met RVO en SVB
Een vergelijking met RVO en de SVB
In het kader van de beleidsdoorlichting is op hoofdlijnen een vergelijking gemaakt met
een tweetal andere publieke uitvoeringsorganisaties, de Rijksdienst voor
Ondernemend Nederland (RVO) en de Sociale Verzekeringsbank (SVB). De
dienstverlening van RVO is gericht op voornamelijk ondernemers/bedrijven en die van
SVB op burgers.
De vergelijking is vooral kwalitatief van aard en is gebaseerd op een tweetal
interviews met leidinggevende functionarissen bij deze instellingen. Daarbij is
aandacht besteed aan de aard van de dienstverlening. Evenals aan de wijze waarop
kwantitatieve en kwalitatieve doelstellingen geformuleerd en gemonitord worden en de
wijze waarop daarover gecommuniceerd wordt. Daarbij is vooral gekeken naar
aspecten van doeltreffendheid.
Een kwantitatieve vergelijking tussen Belastingdienst, RVO en SVB is lastig, omdat de
drie uitvoeringsorganisaties andere (kern)taken hebben en anders georganiseerd zijn.
Dat betekent al snel dat appels met peren vergeleken zouden worden. Wel kan de
vergelijking aanknopingspunten bieden voor verbetering van de dienstverlening van
de Belastingdienst.
Aard van de dienstverlening
RVO is vooral belast met de uitvoering van wet- en regelgeving en dan vooral
subsidiering, vergunningverlening, handhaving en advies. Ondernemers kloppen veelal
bij RVO aan voor een subsidie of een vergunning. De ondernemer ‘krijgt iets’ van RVO.
En RVO kan hen daarbij helpen. Ondernemers zijn over het algemeen ook bereid daar
drempels voor te nemen; bijvoorbeeld bij de introductie van verplichte eHerkenning.
De ondernemer heeft daar zelf een belang bij.
De dienstverlening van RVO bestaat uit:
•

dienstverlening die voor ca. 99% digitaal is via webservices, webapplicaties en eformulieren. Soms is er niet eens een papieren stroom meer maar is alles digitaal.
Dit geldt zowel voor de voorkant van het aanvraagproces (inwinkant) als voor de
achterkant. Wat betreft de communicatie naar een aanvrager van diensten heeft
RVO naar eigen zeggen nog een slag te maken; onder andere het aansluiten op de
Berichtenbox voor burgers en vergroten volume op de Berichtenbox voor
bedrijven;

•

het klantcontactcentrum: ondernemers en burgers kunnen terecht met vragen. De
medewerker kan via een applicatie meekijken met de beller en kan eventueel het
invullen ondersteunen. De meekijkapplicatie is uitdrukkelijk niet bedoeld om de
aanvraag door RVO medewerkers te laten invullen, de aanvrager heeft hierin een
eigen verantwoordelijkheid. De ondersteuning wordt vaak geboden bij de wat
complexere toepassingen; bijvoorbeeld als men moet intekenen in geografische
systemen;

•

harde en zachte controles in systemen om mensen goed te sturen; er worden
bijvoorbeeld controlevragen gesteld of de aanvrager kan niet meer verder met
invullen als er iets niet klopt. Men krijgt daar dan een melding van;

103



chatbotfunctie op het terrein van bedrijfsoverdrachten. Men is hier tevreden over
en er wordt nu gekeken om het over te (kunnen) laten lopen naar een live chat als
chatbot er niet uit komt. 38



regelhulpen (in systemen): ondernemer op weg helpen met bepaalde
regelingen/vraagstukken. Dit lijkt op een checklist bij levensgebeurtenissen. Hier
is veel vraag naar. 39

Bij de SVB kloppen burgers voornamelijk aan voor uitkeringen op het gebied van de
AOW en Kinderbijslag en de uitvoering van de Algemene Nabestaandenwet en de Wet
Persoonsgebonden Budget (PGB). Daarnaast ook nog voor een aantal kleinere
regelingen zoals: Aanvullende inkomensvoorziening ouderen (AIO), Remigratieuitkering, Asbestregeling (Uitkering Asbestslachtoffers), CSE-regeling
(schildersziekte), uitkering voor verzets- en oorlogsgetroffenen en nu, in verband met
de Coronacrisis, de vergoeding eigen bijdrage Kinderopvang.
De dienstverlening van SVB bestaat uit:
•

digitale dienstverlening: website voor het verstrekken van informatie. Maar
burgers kunnen daar ook inloggen om naar hun persoonlijke situatie te kijken en
eventueel wijzigingen doorgeven of hun aanvraag vooringevu ld voor hen klaar te
zien staan;



telefonische dienstverlening: niet meer in de vorm van een callcenter (zoals
voorheen) en ook niet met sturing via een keuzemenu. Men werkt vanuit het
uitgangspunt dat elke burger rechtstreeks een medewerker aan de lijn moet
kunnen krijgen die hem of haar direct kan helpen. De ervaring met callcenters was
dat er heel veel telefoontjes doorgestuurd moesten worden en dat het tijdig
terugbellen niet goed werkte. Dit was ook frustrerend voor klanten en
medewerkers. Burgers kunnen kiezen voor een specifiek telefoonnummer voor
bijvoorbeeld Kinderbijslag of AOW en krijgen dan meteen iemand aan de lijn die ze
kunnen helpen;

•

fysieke loket: ook op een aantal plaatsen gezamenlijk met en bij gemeenten
samen met andere uitvoerders. Doel is dit verder uit te gaan breiden. Men kan
daar ook terecht voor vragen;

•

contact via Whatsapp of via andere sociale media.

Daarnaast is het wat aanvragen betreft zo dat de SVB automatisch meldingen krijgt
vanuit de basisadministraties bij een aantal life-events zoals het bereiken van de
pensioengerechtigde leeftijd, het krijgen van een kind e.d. In die gevallen neemt de
SVB zelf initiatief om contact op te nemen met de betreffende burgers. Zij krijgen
bericht dat ze een aanvraag kunnen doen (via Mijn-SVB). De SVB beschikt in die
gevallen al over alle gegevens; die al in het systeem staan. De klant wordt in die
gevallen gevraagd de gegevens te checken en een bankrekeningnummer door te
geven. Bij een tweede kind hoeft niet eens een aanvraag meer ingediend te worden.
Het tot stand komen van doelstellingen
De dienstverlening van RVO is expliciet gericht om ondernemende Nederlanders
vooruit te helpen op het gebied van duurzaamheid, zakendoen over de grenzen,
agrarisch ondernemen en innovatie. Er wordt op dit moment ook gewerkt aan
“klantbeloftes”: wat mag de klant van RVO verwachten? Deze klantbeloftes worden
expliciet gemaakt. Het formuleren daarvan gebeurt door de directie Klant Advies en
38

Zie bijvoorbeeld: https://www.rvo.nl/onderwerpen/agrarisch-ondernemen/agrarische-administratie-enregistratie/uw-registratie-bij-rvonl/overlijden-van-de-bedrijfsvoerder;
39
Zie: https://www.digitaleoverheid.nl/overzicht-van-alle-onderwerpen/dienstverlening-aan-burgers-enondernemers/regelhulpen/.

Informatie met vertegenwoordiging vanuit medewerkers en op teammanagersniveau.
Het doel hiervan is het realiseren van de beleidsdoelen die men met de
dienstverlening wil bereiken. Men hanteert hiervoor ook ‘eigen’ doelstellingen, los van
wettelijke doelstellingen. Klanttevredenheid is daarbij een heel belangrijk issue; hoe
ondersteunen we de klant in de zin van goede beantwoording van zijn vraag en gaat
er niet teveel doorlooptijd overheen. Daarbij is het lastig dat RVO een fusieorganisatie
is. Men kan niet alle informatie over klanten in een keer ophalen omdat het in
verschillende systemen zit.
Er worden KPI’s opgesteld voor klanttevredenheid. Daarbij wordt ook een klantenpanel
ingezet. 40 Dit wordt gebruikt om tevredenheid te meten maar ook om gericht vragen
uit te zetten.
Bedrijven kunnen zichzelf aanmelden voor dit panel. Soms naar aanleiding van een
aanvraag die men heeft ingediend. Op de website staat ook informatie over dit
klantenpanel en dat men zich kan aanmelden. Bij het uitzetten van vragen door RVO
kan men een selectie maken van bedrijven aan wie men deze vragen wil voorleggen.
Uitvraag vindt periodiek plaats maar ook in verband met specifieke vragen die men
heeft en aan groepen wil voorleggen. Naast klanttevredenheidsonderzoeken vinden
ook tevredenheidsonderzoeken plaats onder opdrachtgevers en onder medewerkers.
Deze driehoek geeft input voor de ambitie van RVO om een toonaangevende
dienstverlener te willen zijn.
De SVB heeft als visie op de dienstverlening dat men als uitvoerder van wettelijke
taken één van de belangrijke plekken is waar burgers de overheid ontmoeten. Deze
burgers hebben, of ze willen of niet, met de SVB te maken. Tegen deze achtergrond
acht men het heel belangrijk dat men vertrouwen schept met wat men doet als
overheidsorganisatie. Dit werkt op twee manieren uit:
1) uitgaan van het belang/perspectief van de burger: wat heeft men nodig en wat
kunnen wij hieraan doen? Het formuleren van een visie op dienstverlening is een
doorlopend proces. Daarbij wordt uitgegaan van de huidige visie op
dienstverlening om vervolgens na te denken wat daarop kan worden aangepast.
De doelstellingen zijn geformuleerd met medewerking van de betrokken afdelingen
en medewerkers. Het is een gezamenlijke effort. Doelstellingen zijn vertaald en
gevisualiseerd.
2) bewust stil staan bij het doel van de wet en vervolgens kijken hoe die wet
concreet uitpakt voor individuele burgers. Als bij de uitvoering blijkt dat het
anders uitpakt dan bedoeld is door de wetgever, dan moet dat gesignaleerd
worden (bij de wetgever) en worden stil gestaan bij de vraag hoe gaan we
hiermee om? In dat kader heeft men “Garage de Bedoeling” ingericht. Dit is een
‘werkplaats’ waar mensen bij elkaar komen (de ‘probleemhouders’) om
gesignaleerde problemen te schetsen en te bespreken met als doel tot praktische
oplossingen te komen. Aanvankelijk gebeurde dit alleen met interne (SVB -)
medewerkers maar later zijn daar ook externe partijen (bijvoorbeeld van
ministeries) bij betrokken. De problematiek kan zowel betrekking hebben op
issues die negatief uitwerken voor burgers maar ook op issues die (te) positief
uitwerken voor burgers. Het gaat dus om de bijwerking van wetten en
(uitvoerings)regels die niet de bedoeling zijn geweest van de wetgever. In de
praktijk leidt dit niet altijd tot een oplossing. Maar het leidt in elk geval tot
bewustwording, ook voor toekomstige gevallen en nieuwe wetgeving.

40

Zie : https://ioresearch.jambo.software/panel/klantenpanelrvo/home.html

105

Monitoring en communicatie
RVO gebruikt een aantal indicatoren om de dienstverlening te monitoren:


klanttevredenheid via een klanttevredenheidsonderzoek (KTO). Men streeft een
RVO-breed rapportcijfer van een 8 of hoger na op een schaal van 1 tot 10.

•

daarnaast hanteert men een RVO-breed CES cijfer. ‘CES’ staat voor Customer
Effort Score. Deze CES wordt afgeleid uit het KTO. Het geeft het percentage aan
van klanten dat aangeeft (zeer) weinig moeite te ervaren om gebruik te maken
van de dienstverlening van RVO. De streefwaarde is 70% of hoger.

De indicatoren komen deels met behulp van het klantenpanel tot stand maar ook op
basis van klantsignalen aan de telefoon. Voor Klant is de KTO score (7,4) gelijk
gebleven. In de zes klantmetingen die in het eerste kwartaal plaatsvonden gaf 44%
van de klanten aan dat het (zeer) weinig moeite kost om gebruik te maken van de
dienstverlening van RVO (CES-score). Vorig jaar bedroeg dit percentage op jaarbasis
54%. De terugkoppeling van de scores naar de medewerkers gebeu rt via teamoverleggen en intranet. Elke maand wordt ook een Infographic gemaakt van de
klantbeelden en wordt dit gedeeld met alle medewerkers. Daarbij gaat het
bijvoorbeeld ook over het aantal twitterberichten (positieve en negatieve) en de top
10 van meest gestelde vragen.
SVB hanteert de volgende indicatoren om de dienstverlening te monitoren:
•

Kwantitatief:


de tijdigheid van beschikkingen en het wegwerken van voorraden (in % van de
norm voor doorlooptijd);

•



de tijdigheid van het verwerken van klachten (in % van de norm);



de rechtmatigheid (in % van de norm: steekproefsgewijs d.m.v. interne audits) .

Kwalitatief:


elke 2 jaar een klanttevredenheidsonderzoek;



en intern hanteert men daarnaast continue klanttevredenheidsmetingen op de
website maar ook over telefonische dienstverlening.

De resultaten worden in de teams besproken. Het laatste KTO was in 2018. Het
resultaat was een 8. Dit betreft onderzoek door een externe partij. Ook bij wisseling
van bureau bleek dit op ca. een 8 uit te komen. Daarnaast wordt continu gekeken
naar klantfeedback; zowel digitaal en telefonisch.
Vergelijking met de Belastingdienst
RVO ziet als groot verschil met de Belastingdienst dat de dienstverlening van RVO heel
erg divers is aan ondernemers vergeleken met de dienstverlening van de
Belastingdienst. RVO voert heel veel specifieke regelingen uit en ook nog op
uiteenlopende terreinen en kan daar snel op inspelen. Daarnaast kent men ook
aanvragen van consortia: een aantal bedrijven tezamen doen een aanvraag.
Aanvraagprocessen zijn vaak complex. Bijvoorbeeld de aanvraag vindt begin van het
jaar plaats en de uitbetaling veel later, soms in een ander jaar. Soms vinden ook nog
(fysieke) controles tussendoor plaats. Nadeel is wel dat RVO een fusieorganisatie is
waardoor nog met verschillende portalen wordt gewerkt, wat voor eindgebruikers niet
altijd even gemakkelijk is. Men wil dit heel graag oplossen in richting van ‘mijn -RVO’omgeving maar met de legacy wat betreft de systemen is het heel ingewikkeld.
Daarnaast verandert de regelgeving nogal eens wat verandering lastig maakt. RVO
houdt een ‘politieke hitte kaart’ bij om tijdig te signaleren welke issues problemen op
zouden kunnen leveren.

Verschil is ook dat ondernemers/bedrijven vaak iets krijgen van RVO in de vorm van
een subsidie, een vergunning of een fiscaal voordeel bij innovatie. Bij de
Belastingdienst moet men gewoonlijk iets betalen. De houding van de klant zal
daardoor anders zijn.
SVB is van oudsher een uitkeerder geweest en daarmee een ander type dienstverlener
als een innende organisatie. De focus van SVB is op uitkeren gericht en dat zit
daarmee in het DNA van de organisatie. Er is ook expliciet aandacht voor het kunnen
leveren van maatwerk. Dit vormt een belangrijk deel van de dienstverlening. De SVB
is daarmee anders ingericht dan de Belastingdienst. Dat is ook een kwestie van
cultuur en brengt een andere manier van denken mee.
Vaak worden incidenten bij één uitvoeringsorganisatie gegeneraliseerd naar “de
overheid” of “uitvoeringsinstanties”. Dit soort incidenten heeft ook effecten in
positieve zin: het spoort aan tot verbetering en het versnellen daarvan. Bij de SVB
doet men dat op verschillende manieren:
•

Er is bij de SVB een Werkplaats Maatwerk in Dienstverlening ingericht. Daar
worden signalen van medewerkers verzameld over situaties waar wet en
uitvoering schuren, en maatwerk nodig is, zowel gerelateerd aan schulden als aan
andere situaties bij burgers waar medewerkers “professionele buikpijn” van
krijgen. Voor deze situaties wordt gezamenlijk naar een oplossing gezoch t, die
vaak ook bruikbaar is in breder verband. Soms reiken deze situaties over de
grenzen van de SVB heen, dan betrekt men er ook de andere
overheidsorganisaties bij die een rol spelen. Bij een aantal gemeenten is een loket
ingericht waar mensen ook met vragen kunnen komen over onder andere de SVB.
Daar is men ook periodiek aanwezig, samen met enkele andere overheidspartijen,
zodat men ook daar over de grenzen van de organisatie heen kan werken;



Direct contact aan de hand van wat de medewerker opmerkt. Bijvoorbeeld, een
klant antwoordt niet op een verzoek om informatie, dan volgt geen reminder maar
stuurt de medewerker een briefkaartje met zijn of haar telefoonnummer met het
verzoek om contact op te nemen. Dat werkt. Of als er een verzoek komt om
beslaglegging op AOW. Dan wordt gekeken of met die klant contact moet worden
opgenomen en of iemand nog wel rond kan komen.

107