Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

31 293

Primair Onderwijs

Nr. 74

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN
WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 april 2010
De Inspectie van het Onderwijs heeft onderzoek gedaan naar de uitgaven
van schoolbesturen aan huisvesting (zie bijlage)1. Het onderzoek bevestigt
dat een deel van de scholen rijksbekostiging uitgeeft aan huisvesting
omdat de gemeente in de betreffende huisvestingsbehoefte niet voorziet.
Dit is wettelijk niet toegestaan en ook ongewenst omdat dit ten koste gaat
van het geld dat bestemd is voor het bieden van kwalitatief goed
onderwijs. Deze constatering wil niet zeggen dat het knelpunt dat
schoolbesturen ervaren niet reëel is. In overleg met schoolbesturen,
gemeenten en mijn collega van Binnenlandse Zaken wil ik dit knelpunt
dan ook oplossen.
Aanleiding voor het onderzoek
Per 1 augustus 2006 is de lumpsum ingevoerd voor de personele
bekostiging in het primair onderwijs. Tot die tijd was het niet verboden
rijksbekostiging te besteden aan aanvullende huisvestingsvoorzieningen.
De middelen die een schoolbestuur hiervoor kon gebruiken waren echter
zeer beperkt. Het ging om overschotten op de materiële bekostiging en
een (beperkte) vergoeding voor niet gebruikte formatieruimte. In feite
konden schoolbesturen dus nauwelijks rijksbekostiging inzetten voor
aanvullende huisvestingsvoorzieningen.

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Vanaf 1 augustus 2006 krijgen schoolbesturen een lumpsum voor de
personele kosten. Hierdoor hebben ze meer vrijheid de rijksbekostiging
naar eigen inzicht in te zetten. Deze vrijheid wordt echter ingeperkt door
het bestedingsvoorschrift in artikel 148 van de Wet op het primair
onderwijs (Wpo). Volgens dit voorschrift moet de lumpsum worden
besteed aan personele of materiële kosten. Kosten voor aanvullende
huisvestingsvoorzieningen vallen hier niet onder. Toestaan dat de
personele lumpsum wél aan aanvullende huisvestingsvoorzieningen
wordt uitgegeven zou betekenen dat schoolbesturen hier grote bedragen
aan mogen uitgeven.

kst-31293-74
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 293, nr. 74

1

1

De inspectie heeft eerder geconstateerd dat scholen in strijd met het
genoemde bestedingsvoorschrift rijksbekostiging uitgeven aan
huisvesting (Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 700 VIII, nr. 38).
Om meer zicht te krijgen op de aard en omvang van deze uitgaven heeft
de inspectie een nader onderzoek gedaan.
Voor de duidelijkheid: scholen kunnen wel private middelen aan
huisvesting besteden.
De onderzoeksresultaten van de inspectie
De inspectie heeft de jaarrekeningen van alle schoolbesturen in het
primair onderwijs over de jaren 2006 en 2007 onderzocht. Bij een
deelwaarneming van 33 schoolbesturen is de jaarrekening meer in detail
onderzocht en zijn de schoolbesturen nader bevraagd. De voornaamste
bevindingen van de inspectie zijn de volgende:
• In 2006 hebben 268 besturen voor in totaal € 28 miljoen in huisvesting
geïnvesteerd. In 2007 hebben 325 besturen voor in totaal € 32,2
miljoen in huisvesting geïnvesteerd. De deelwaarneming laat zien dat
60% van deze investeringen zijn gefinancierd vanuit de rijksbekostiging.
• Van de 33 besturen in de deelwaarneming, die samen verantwoordelijk
zijn voor 1/3 van de investeringen, stijgen de totale huisvestingslasten
van € 3,4 miljoen in 2006 tot € 4,7 miljoen in 2007. Van de totale
huisvestingslasten wordt ongeveer 40% betaald vanuit de
rijksbekostiging.
• Van de ingezette rijksbekostiging is a) 50% besteed aan huisvesting
voor bovenschools management en ondersteuning van een praktijkgerichte leeromgeving, b) 25% voor nieuwbouw en c) 25% voor
verbouwingen.
• De motieven van schoolbesturen om te investeren in huisvesting zijn
tweeledig: a) het bestuur wil meer dan de gemeente biedt en b) het
bestuur heeft een huisvestingsbehoefte waarin de gemeente niet
voorziet.
Voor een uitgebreide toelichting op de onderzoeksresultaten van de
inspectie wordt verwezen naar de bijlage.
Beleidsreactie
Het doel van het onderzoek was meer zicht te krijgen op de aard en
omvang van de besteding van rijksbekostiging aan huisvesting, alsmede
op de motieven van schoolbesturen voor die besteding. De omvang van
de bestedingen is substantieel, maar valt in relatie tot de totale lumpsum
mee. In de navolgende beleidsreactie wordt vooral ingegaan op de aard
van de bestedingen en de motieven van schoolbesturen.
De huidige wetgeving legt de gemeente de verplichting op te voorzien in
«adequate onderwijshuisvesting». Het begrip adequate onderwijshuisvesting is door de wetgever niet nader gedefinieerd. In de praktijk
hanteren gemeenten de definitie die is opgenomen in de Modelverordening voorzieningen huisvesting onderwijs van de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (VNG). Deze definitie bestaat uit een opsomming
van investeringen die de gemeenten in ieder geval tot hun verantwoordelijkheid rekenen.
Vrijwel alle gemeenten hebben de modelverordening van de VNG ten
grondslag liggen aan hun gemeentelijke verordening. De wijze waarop de
gemeenten uitvoering geven aan de huisvestingstaak kan erg verschillen.
Sommige gemeenten hanteren een strikte uitleg van de modelveror-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 293, nr. 74

2

dening, terwijl andere gemeenten een ruimhartiger huisvestingsbeleid
voeren. Een artikel in het Onderwijsblad van januari 2010 ondersteunt het
beeld dat er tussen gemeenten aanzienlijke verschillen in «ruimhartigheid» zijn.
De knelpunten ontstaan wanneer gemeenten niet in huisvestingsbehoeften van schoolbesturen voorzien. Het onderzoek van de inspectie laat
zien dat dit niet alleen te maken heeft met onredelijke eisen van schoolbesturen of een te strikte taakopvatting van een gemeente. Een deel van de
huisvestingsvoorzieningen waar schoolbesturen rijksbekostiging aan
besteden is geen onderdeel van de uitwerking die in de modelverordening
van de VNG wordt gegeven aan het wettelijke begrip «adequate
onderwijshuisvesting».
Het gaat hierbij om de volgende huisvestingsvoorzieningen:
a. Huisvesting van schoolbesturen, bovenschools management en
andere aan de school verbonden ondersteuning.
b. Specifieke behoeften van schoolbesturen die samenhangen met de
onderwijskundige visie van de school.
c. Investeringen die het doel hebben de energie- of onderhoudskosten
te verlagen.
De beleidsmatige afweging die voorligt is of deze voorzieningen zaken wel
of niet redelijke huisvestingsbehoeften zijn. In overleg met het ministerie
van Binnenlandse Zaken, de VNG en de PO-Raad zal deze afweging
worden besproken. De conclusie van het overleg kan zijn dat de huidige
bekostigingssystematiek niet voorziet in een gerechtvaardigde huisvestingsbehoefte. Indien dat het geval is zal in overleg met de betrokkenen
een voorstel tot aanpassing van de bekostigingssystematiek worden
ontwikkeld.
Lopende ontwikkelingen
De bovenstaande beleidsafweging staat niet op zichzelf. Voor de goede
orde wordt hier een drietal lopende ontwikkelingen benoemd die
eveneens betrekking hebben op de bekostiging van huisvesting in het
basisonderwijs.
Onderzoek naar gescheiden geldstromen
Medio 2009 heeft de Rijksbouwmeester het advies «Gezond en goed»
uitgebracht, een advies over scholenbouw in het basisonderwijs (Tweede
Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 28 089, nr. 24). Volgens de Rijksbouwmeester kan de scheiding van geldstromen tussen bouwkosten
(gemeenten) en exploitatiekosten (schoolbesturen) leiden tot suboptimale
keuzes. In reactie op het advies van de Rijksbouwmeester (Tweede Kamer,
vergaderjaar 2008–2009, 28 089, nr. 25) is daarom toegezegd een
onderzoek te doen naar de effecten van de scheiding van geldstromen. De
rapportage over dit onderzoek wordt eind 2010 verwacht.
Onderzoek naar uitgaven van gemeenten aan onderwijshuisvesting
Uit het Periodiek Onderhoudsrapport Gemeentefonds 2010 blijkt dat
gemeenten ca. € 330 miljoen minder uitgeven aan onderwijshuisvesting
dan er beschikbaar is in het Gemeentefonds. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gaat onderzoek doen naar de oorzaken
van deze onderbesteding. De uitkomsten van dit onderzoek worden
verwacht rond de zomer van 2010.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 293, nr. 74

3

Programma’s van eisen
De VNG en de PO-Raad zijn in gesprek over het formuleren van een
programma van eisen voor basisscholen. In het programma van eisen
wordt nader bepaald aan welke eisen moderne onderwijshuisvesting
dient te voldoen. Het programma van eisen heeft tot doel dat bij beslissingen over scholenbouw de kwaliteit van de huisvesting het
uitgangspunt vormt en niet de normvergoeding in de modelverordening
van de VNG.
Genuanceerd sanctiebeleid
Op 12 mei 2009 heb ik de schoolbesturen in het primair onderwijs een
brief gestuurd om te verduidelijken dat rijksbekostiging op grond van de
Wpo vanaf 1 augustus 2006 niet mag worden uitgegeven aan huisvesting.
Daarbij heb ik de mogelijkheid opengehouden uitgaven aan huisvesting
die na genoemde datum zijn betaald uit rijksbekostiging terug te
vorderen. Gezien de onduidelijkheid over de onrechtmatigheid van deze
uitgaven heb ik daarbij een genuanceerd sanctiebeleid aangekondigd.
Het onderzoek van de inspectie laat zien dat de huisvestingsuitgaven van
schoolbesturen in 2006 en 2007 vooral zijn gerelateerd aan voorzieningen
die niet expliciet zijn opgenomen in de modelverordening van de VNG,
maar waarvan het mogelijk wel wenselijk is deze expliciet te rekenen tot
«adequate onderwijshuisvesting» in de zin van de Wpo. Ook gaan
huisvestingsvoorzieningen vaak gepaard met meerjarige verplichtingen
waar een schoolbestuur niet zomaar onderuit kan. Indien de instellingsaccountant en de inspectie problemen met de rechtmatigheid van huisvestingsuitgaven constateren, zal ik zulke en andere relevante feiten en
omstandigheden uiteraard betrekken bij de uitvoering van mijn
sanctiebeleid.
Schoolbesturen die een klemmende huisvestingsbehoefte hebben waar
de gemeente niet in voorziet, zullen helaas nog even geduld moeten
oefenen. Het vooruitzicht is echter wel dat voor de toekomst voor álle
schoolbesturen dergelijke knelpunten in de onderwijshuisvesting zullen
kunnen worden opgelost.
In opvolging van mijn brief van 12 mei 2009 zal ik de schoolbesturen een
nieuwe brief sturen met een samenvatting van deze brief.
De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
A. Rouvoet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 293, nr. 74

4