Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

28 676

NAVO

Nr. 251

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VAN
DEFENSIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 juli 2016
Hierbij informeren wij u, mede namens de Minister-President, over de
agenda van en de Nederlandse inzet voor de NAVO-top, die op 8 en 9 juli
a.s. in Warschau, Polen, plaatsvindt.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
A.G. Koenders
De Minister van Defensie,
A. Hennis-Plasschaert

kst-28676-251
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 28 676, nr. 251

1

1. Agenda
Op 8 en 9 juli a.s. vindt in Warschau de NAVO-top plaats. Tijdens deze Top
staat de vraag centraal hoe de NAVO zich aan de sterk gewijzigde
veiligheidsomgeving moet aanpassen. De uitdagingen op de oost- en
zuidflank, maar ook nieuwe dreigingen zoals cyberaanvallen, vragen om
maatregelen op politiek, militair, financieel en institutioneel terrein.
Bovendien zal in Warschau aandacht worden besteed aan de vraag in
hoeverre de NAVO-bondgenoten sinds de vorige Top in Wales (4 en
5 september 2014) voortgang hebben geboekt met de afspraken over de
defensie-uitgaven.
De staats- en regeringsleiders van de NAVO-landen spreken in verschillende werksessies over de dreigingen aan de flanken van het verdragsgebied. Vertegenwoordigers van de VN, de EU, de Wereldbank, alsmede
Zweden en Finland zullen sommige van deze bijeenkomsten bijwonen. In
aanwezigheid van de Afghaanse president Ghani komen de NAVO-landen
bijeen in een werksessie over de Resolute Support missie (RSM). Verder is
een bijeenkomst voorzien van de NAVO-Oekraïne Commissie, waarbij de
Oekraïense president Porosjenko aanwezig zal zijn.
De Ministers van Buitenlandse Zaken vergaderen tijdens de Top in de
NAVO-Georgië Commissie (NGC) en hebben een bijeenkomst met de
Ministers van Buitenlandse Zaken van de zogenaamde Enhanced
Opportunities Partners (Australië, Finland, Jordanië, Oostenrijk en
Zweden). De Ministers van Defensie hebben een werkdiner over de
militaire aanpassing van het bondgenootschap en spreken in een
Interoperability Platform sessie met 24 partnerlanden van de NAVO.
2. Algemeen
Twee jaar na de vorige NAVO-top in Wales zijn de veiligheidsdreigingen
ten oosten en ten zuiden van het verdragsgebied onverminderd groot. De
opstelling en activiteiten van Rusland blijven zorgen baren en de situatie
ten zuiden van de NAVO is sinds september 2014 verder verslechterd, met
name in Irak, Libië en Syrië. Ook de veiligheidssituatie in Afghanistan is
zorgwekkend.
De NAVO speelt een essentiële rol in de aanpak van deze uiteenlopende
uitdagingen. Het is dan ook van belang dat de NAVO in staat blijft de drie
kerntaken (collectieve verdediging, crisisbeheersing en coöperatieve
veiligheid) onverkort uit te voeren.
De centrale boodschap is dat de eenheid en solidariteit binnen het
Bondgenootschap onverminderd groot zijn en dat de NAVO in staat is
adequaat te reageren op huidige en toekomstige dreigingen.
3. Oostflank
Rusland
Het kabinet blijft zeer bezorgd over de ontwikkelingen op de oostflank van
het verdragsgebied. Het volharden in de illegale annexatie van de Krim en
het niet-nakomen van de afspraken die in februari 2015 in Minsk werden
gemaakt, staan een hervatting van de militaire en praktische samenwerking met Rusland in de weg.
Rusland is niet transparant over zijn militaire activiteiten nabij het
verdragsgebied, waaronder grootschalige en niet-aangekondigde militaire
oefeningen. De Russische militaire activiteiten verhogen het risico op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 28 676, nr. 251

2

misverstanden en ongelukken. Nederland is een belangrijke aanjager van
een herziening en modernisering van vertrouwenwekkende maatregelen,
zoals gecodificeerd in het Weens Document, maar Rusland is vooralsnog
terughoudend. Ook is Nederland van mening dat Rusland zich naar letter
en geest moet houden aan de verplichtingen van het Open Skies verdrag.
Mede gezien de Russische militaire doctrine, nucleaire retoriek en
activiteiten blijft een geloofwaardige conventionele en nucleaire
afschrikking door de NAVO van belang. De uitgangspunten, zoals in 2012
vastgelegd in de Deterrence and Defence Posture Review (DDPR), zijn
voor het kabinet onverminderd van kracht. Zolang kernwapens bestaan,
zal de NAVO een nucleaire alliantie blijven. In diezelfde DDPR is overigens
vastgelegd dat de omstandigheden waaronder het gebruik van
kernwapens zou kunnen worden overwogen extremely remote zijn.
Het is van belang om de Russische retoriek en activiteiten niet te
spiegelen en dus met Rusland in gesprek te blijven over conventionele en
nucleaire wapenbeheersing, ook in de huidige moeilijke politieke situatie.
Nederland acht het dan ook van belang dit onderwerp hoog op de
NAVO-agenda te houden. Het kabinet heeft dit andermaal beklemtoond in
het gesprek met de Secretaris-Generaal van de NAVO toen die op 9 juni jl.
in Nederland was ter voorbereiding van de Top.
Zoals bekend, heeft Nederland in de NAVO steeds aangedrongen op een
relatie met Rusland die berust op afschrikking enerzijds en dialoog
anderzijds. De NAVO Rusland Raad (NRR) blijft van belang om zorgpunten
over te brengen, in het bijzonder als het gaat om de situatie in Oekraïne,
en om misverstanden op te lossen. Verder bieden bijeenkomsten van de
NRR de mogelijkheid om veiligheidskwesties te bespreken die van
wederzijds belang zijn, zoals de situatie in Afghanistan, non-proliferatie en
terrorisme. Binnen de NRR moet daarnaast worden gesproken over het
verminderen van risico’s op incidenten en ongevallen in het militaire
domein. Het is positief dat de NRR op 20 april jl. weer bijeen is geweest.
Nederland dringt erop aan dat de NRR ook na de Top in Warschau met
enige regelmaat bijeen blijft komen.
Oekraïne
Tijdens de NAVO-Oekraïne Commissie (NUC) met President Porosjenko zal
worden gesproken over de situatie in Oekraïne en de implementatie van
de Minsk-akkoorden. Het bondgenootschap zal wederom steun uitspreken
voor de territoriale integriteit en soevereiniteit van Oekraïne. De illegale
annexatie van de Krim door Rusland en het agressieve optreden in het
oosten van Oekraïne zullen worden veroordeeld. Nederland zal oproepen
tot het voortzetten van het proces van politieke en economische hervormingen. Dit is immers essentieel voor een welvarend, democratisch en
politiek stabiel Oekraïne.
De NAVO zal tijdens de NUC het zogenaamde Comprehensive Assistance
Package (CAP) aannemen, waarmee de ondersteuning van de hervorming
van de Oekraïense veiligheidssector zal worden geïntensiveerd. Zoals
bekend, levert Nederland reeds een financiële bijdrage aan de Trust Funds
voor logistiek en standaardisering en medische verzorging. De ontwikkeling van het CAP is nog niet voltooid, maar naar verwachting zullen de
nieuwe activiteiten aansluiten bij reeds bestaande initiatieven. Nederland
beziet de mogelijkheden om vanuit het Veiligheidsfonds een bijdrage te
leveren aan het CAP.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 28 676, nr. 251

3

4. Militaire aanpassing
In de verslechterde veiligheidsomgeving is er hernieuwde aandacht voor
de collectieve verdediging en geloofwaardige afschrikking. Het Readiness
Action Plan (RAP), dat in Wales werd aangenomen, is een belangrijke
eerste stap van de militaire aanpassing. Het RAP heeft onder meer
geresulteerd in een aanzienlijke uitbreiding van de NATO Response Force
(NRF) en de oprichting van de Very High Readiness Joint Task Force
(VJTF) binnen de NRF. De NAVO beschikt nu over verbeterde capaciteiten
om een bedreigde Bondgenoot snel te versterken.
Naast snel inzetbare eenheden vraagt een geloofwaardige afschrikking
ook om vooruitgeschoven aanwezigheid (forward presence) van
NAVO-strijdkrachten in de Baltische staten en Polen. De voortgaande
militaire opbouw en activiteiten van Rusland op de oostflank zijn reden tot
zorg voor het gehele bondgenootschap. De aanwezigheid van
NAVO-eenheden in deze landen maakt duidelijk dat geen enkele
schending van het verdragsgebied onbeantwoord zal blijven. Deze
presentie verzekert een reactie van de NAVO als geheel en heeft dus een
afschrikwekkende werking.
De NAVO-landen zullen op rotatiebasis met eenheden aanwezig zijn in de
Baltische staten en Polen. Het roterende karakter, de relatief bescheiden
omvang en het defensieve karakter van de NAVO-eenheden waren voor
Nederland belangrijke voorwaarden om te kunnen instemmen met de
vooruitgeschoven aanwezigheid. Dit past binnen de kaders van de
afspraken die met Rusland zijn gemaakt in de «NATO Russia Founding
Act» (NRFA) van 1997.
Van alle NAVO-landen wordt een bijdrage verwacht aan de vooruitgeschoven aanwezigheid. Het kabinet onderzoekt thans de mogelijkheden of
Nederland hieraan een bijdrage kan leveren.
5. Zuidflank
De dreigingen aan de zuidflank zijn van een andere aard dan die aan de
oostflank, maar raken de veiligheid van het bondgenootschap evenzeer.
De politieke instabiliteit en de slechte veiligheidssituatie in landen als Irak,
Libië en Syrië hebben directe gevolgen voor de Bondgenoten, waarbij
vooral gedacht moet worden aan grensoverschrijdend terrorisme en
migratiedruk. De NAVO ontplooit verschillende activiteiten ter bevordering van stabiliteit (projecting stability).
In het zuiden heeft de NAVO vooral een rol bij het versterken van de
veiligheidssector in partnerlanden. Door middel van training en advies
kan de NAVO de weerbaarheid van deze landen bevorderen. Dit krijgt
vorm binnen het zogenaamde Defence Capacity Building (DCB) initiatief,
dat overigens voor partnerlanden in zowel het zuiden (Irak en Jordanië)
als oosten (Georgië en Moldavië) is bedoeld. Het kabinet ziet het
DCB-programma als een nuttig instrument en zal om die reden hiervoor
€ 1 miljoen vrijmaken in het Veiligheidsfonds.
Op de Top zal de NAVO waarschijnlijk besluiten DCB-activiteiten te
ontplooien in Irak zelf. Tot dusver zijn de NAVO-activiteiten die toezien op
de capaciteitsopbouw van de Iraakse strijdkrachten in Jordanië uitgevoerd. Nederland heeft beklemtoond dat de NAVO-inspanningen een
meerwaarde moeten hebben en gericht moeten zijn op het verbeteren van
de zelfredzaamheid van de Iraakse strijdkrachten op de lange termijn. Zo
wordt verzekerd dat de NAVO-activiteiten complementair zijn aan de
inspanningen van andere internationale actoren in Irak, zoals de anti-ISIS

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 28 676, nr. 251

4

coalitie, de EU en de VN. De verplaatsing van trainingsactiviteiten
betekent niet dat de NAVO zelf deel gaat uitmaken van de anti-ISIS
coalitie.
Naar verwachting zal tevens worden ingestemd met het delen van
informatie met de anti-ISIS coalitie. Hierbij gaat het om informatie die de
AWACS-radarvliegtuigen boven Turkije en in het internationale luchtruim
verzamelen. Deze informatie is ook van belang voor de Nederlandse
militaire inzet in de strijd tegen ISIS. Het delen van deze informatie
betekent niet dat de NAVO deel uitmaakt dan wel zal gaan uitmaken van
de anti-ISIS coalitie.
Eerder dit jaar heeft de NAVO besloten tot de inzet van de Standing NATO
Maritime Group 2 (SNMG-2) in de Egeïsche Zee om mensensmokkelnetwerken in kaart te brengen. Nederland heeft van 19 maart tot 4 juni het
fregat Zr. Ms Van Amstel geleverd (zie Kamerbrief d.d. 9 maart 2016 met
Kamerstuk 28 676, nr. 250). Het kabinet is van mening dat de NAVO
hiermee een nuttige bijdrage levert in het kader van de migratiecrisis. Op
dit ogenblik onderzoekt het kabinet de mogelijkheden of in een later
stadium wederom een bijdrage aan SNMG-2 kan worden geleverd.
Met het oog op de succesvolle inzet van de SNMG-2 in de Egeïsche Zee, is
het kabinet van mening dat de inzet van maritieme NAVO-capaciteiten in
het centrale deel van de Middellandse Zee voor de hand ligt. Dit mede in
het licht van de voorgenomen omvorming van Operation Active
Endeavour naar een non-artikel 5 operatie. NAVO-capaciteit zou in het
kader van de migratiecrisis kunnen worden ingezet ter bevordering van de
situational awareness. Voorts kan worden overwogen de opbouw van de
veiligheidssector in derde landen te ondersteunen, bijvoorbeeld door de
Libische kustwacht te trainen. Uiteraard moet deze inzet complementair
zijn aan de inspanningen van de EU-operatie EUNAVFOR MED Sophia.
Het mandaat van deze operatie is uitgebreid met toezicht op het
VN-wapenembargo en het trainen van de Libische kustwacht.
6. Defensie-uitgaven
In Warschau zal vanzelfsprekend ook over de uitvoering van de Defence
Investment Pledge (DIP) uit Wales worden gesproken. De NAVO-landen
hebben toen afgesproken om (1) de trend van dalende defensie-uitgaven
te keren; (2) te trachten de uitgaven in reële termen te laten stijgen
naarmate hun BBP groeit en (3) zich in te spannen om de komende tien
jaar hun defensie-uitgaven in de richting van twee procent van het BBP te
bewegen. Daarnaast is besloten de beschikbare middelen nog effectiever
te gaan inzetten, met de nadruk op de belangrijkste capaciteitstekorten
binnen de NAVO.
Nederland heeft de afgelopen jaren stappen voorwaarts gezet. Er is een
einde gekomen aan de jarenlange reeks van bezuinigingen en er zijn
middelen toegevoegd aan de defensiebegroting. Deze intensiveringen zijn
ten goede gekomen aan taken op het gebied van collectieve verdediging
en de inzetbaarheid ten behoeve van crisisbeheersingsoperaties.
De Nederlandse defensie-uitgaven zijn met 1,14 procent van het BBP lager
dan het Europese NAVO-gemiddelde van 1,43 procent en fors minder dan
de NAVO-norm van twee procent. De NAVO pleit voor een hogere en meer
voorspelbare Nederlandse defensiebegroting, om te kunnen voldoen aan
de eisen die het bondgenootschap in verband met de veranderde
veiligheidsomgeving stelt op het gebied van inzetbaarheid, gereedheid en
robuustheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 28 676, nr. 251

5

Nederland neemt de kritiek en zorgen van de NAVO serieus. In Warschau
zal Nederland dan ook melden dat het kabinet de trend van dalende
defensie-uitgaven heeft gekeerd en in het kader van het meerjarige
perspectief vervolgstappen voor ogen heeft. Nederland zal in Warschau
ook pleiten voor een zo effectief mogelijke inzet van de beschikbare
middelen. Tot slot zal Nederland beklemtonen dat het een betrouwbare
bondgenoot blijft in het kader van de NATO Response Force, de geruststellende maatregelen, Baltic Air Policing en andere NAVO-activiteiten.
7. EU-NAVO samenwerking
Het kabinet hecht aan een verdere intensivering van de praktische
samenwerking tussen de EU en NAVO. De afgelopen maanden zijn al
enkele positieve stappen gezet, zoals bij de aanpak van de migratiecrisis
in de Egeïsche Zee. Een ander voorbeeld is de recente ontwikkeling van
informele handboeken (playbooks) die betere onderlinge coördinatie
tussen de EU en de NAVO mogelijk maken als zij worden geconfronteerd
met hybride dreigingen.
En marge van de Top in Warschau zullen de NAVO en de EU een
gezamenlijke verklaring uitgeven. Deze verklaring heeft tot doel de
gemeenschappelijke appreciatie van de Europese veiligheidsomgeving te
vertalen naar de noodzaak om de praktische samenwerking tussen beide
organisaties te versterken. Hierbij valt te denken aan het tegengaan van
hybride veiligheidsdreigingen, het bevorderen van veiligheid in cyberspace, maritieme veiligheid, capaciteitsopbouw in derde landen,
gezamenlijke oefeningen, en gecoördineerde capaciteitsontwikkeling op
het terrein van veiligheid en defensie.
8. Afghanistan
Tijdens een bijeenkomst met de Afghaanse president Ghani zal worden
ingegaan op de rol van de Resolute Support (RSM) missie na
31 december 2016. Gezien de veiligheidssituatie en de staat van de
Afghan National Defence and Security Forces (ANDSF) concludeert de
Periodic Mission Review dat nog niet aan de voorwaarden is voldaan om
de transitie naar fase 2 (louter trainingsactiviteiten in Kaboel) in te zetten.
De missie zal derhalve na 2016 in de huidige vorm worden voortgezet. De
Top zal richting moeten geven aan de verdere besluitvorming in de loop
van 2016. Hierbij zijn de fragiele veiligheidssituatie en de mate waarin de
ANDSF zelfstandig kan opereren leidend. Tijdens de Top gaat het vooral
over de vraag welke financiële en militaire bijdragen Bondgenoten aan
RSM en de Afghaanse strijdkrachten zouden kunnen leveren. Voor
Nederland is hierbij van belang dat de Afghaanse overheid ontwikkeling
laat zien op weg naar een eigen financiële verantwoordelijkheid. Ook zal
Nederland aandringen op voortgang in het vredesproces tussen de
Afghaanse regering en de Taliban.
Het kabinet staat open voor een ongewijzigde verlenging van de Nederlandse civiele en militaire bijdrage na 2016. Echter, pas als de defensieministers in oktober 2016 een beslissing hebben genomen over de vorm
van de RSM vanaf 2017, kan een eventuele Nederlandse bijdrage worden
vastgesteld. Het spreekt voor zich dat uw Kamer hierover nader wordt
geïnformeerd.
In Warschau zullen de Bondgenoten naar verwachting tevens toezeggingen doen voor de financiële ondersteuning van het Afghaanse
veiligheidsapparaat na 2016. De Nederlandse steun aan de Afghaanse
politie (via het UNDP Law and Order Trust Fund Afghanistan, LOTFA)
loopt tot 2019 en wordt in Warschau opnieuw bevestigd. Nederland zal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 28 676, nr. 251

6

daarnaast aankondigen de financiële bijdrage aan het Afghaanse leger
(via het Afghan National Army Trust Fund, ANA-TF) ongewijzigd te
verlengen met € 5 miljoen euro per jaar van 2018 tot en met 2020. Deze
bijdrage komt ten laste van de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.
9. Cyber
In Warschau zal de NAVO cyberspace als operationeel domein erkennen.
Daarmee krijgt cyber dezelfde status als land, lucht en zee. Nederland
heeft zich hiervoor hard gemaakt. Erkenning van cyberspace als het vierde
domein stelt de NAVO in staat cyber beter te integreren in het operationele planningsproces en in oefeningen. De erkenning van cyberspace als
domein verandert niets aan het defensieve mandaat van het bondgenootschap. De NAVO erkent dat internationaal recht van toepassing is in
cyberspace. Op de Top wordt ook een Cyber Defence Pledge aangenomen. Dit is een politieke verklaring waarin alle bondgenoten toezeggen
zo snel mogelijk te verzekeren dat hun nationale netwerken voldoen aan
de minimale veiligheidseisen die de NAVO stelt. Nederland loopt op dit
vlak reeds voorop.
10. Overige onderwerpen
Ballistic Missile Defence
Het Ballistic Missile Defence (BMD) systeem dat wordt opgezet ter
bescherming tegen raketdreigingen van buiten het Euro-Atlantische
gebied, verkrijgt tijdens de Top de zogenoemde Initial Operational
Capability (IOC)-status. De vergrote detectie- en raketcapaciteit en een
betere aansturing van het systeem bieden de Europese bondgenoten een
betere bescherming. NAVO BMD is nadrukkelijk niet gericht tegen
Rusland.
De Nederlandse vrijwillige bijdrage aan NAVO BMD bestaat uit de
Patriot-luchtverdedigingssystemen en de met SMART-L radars
(BMD-sensorcapaciteit) uitgeruste Luchtverdedigings- en Commandofregatten. Nederland onderzoekt daarnaast de mogelijkheden om de
land-based SMART-L radars, die naar verwachting in 2018 en 2020 in
gebruik worden genomen, aan te bieden ten behoeve van NAVO BMD.
Transparantie en accountability
In Warschau worden de maatregelen geëvalueerd die op de Top van
Wales zijn aangenomen. Deze maatregelen moeten leiden tot meer
toezicht, transparantie en verantwoording binnen de NAVO. Verder zijn de
maatregelen gericht op het verbeteren van de (tijdige) oplevering van
gemeenschappelijk gefinancierde capaciteiten. Nederland blijft in de
NAVO samen met gelijkgezinde landen aandringen op de verdere
verbetering van de transparantie en de financiële verantwoording.
VNVR-resolutie 1325
Op de Top wordt, in het kader van VNVR resolutie 1325, een geactualiseerd actieprogramma gepresenteerd ten aanzien van vrouwen, vrede en
veiligheid, waarin de resultaten die sinds de Wales top zijn geboekt en de
aanbevelingen van een onafhankelijke review zijn meegenomen. Ook
wordt de staatshoofden en regeringsleiders een voortgangsrapport over
de implementatie van VNVR resolutie 1325 in de periode tussen Wales en
Warschau aangeboden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 28 676, nr. 251

7