Onderzoek Bonus-Malus binnen Rijksoverheid

Een onderzoek naar de toepasbaarheid van een bonus-malus systeem binnen
de Rijksoverheid ter bevordering van het aantal personen met een
WIA-, WSW-, of Wajong-indicatie

Een onderzoek in opdracht van ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties
Instituut Bestuurskunde, Universiteit Leiden
Door: Janna Cheretis
Contactpersoon BZK: Ad de Ruijter

0

Inhoudsopgave

Hoofdstuk 1: Inleiding........................................................................................................................... 2
Hoofdstuk 2: Theoretisch Kader.......................................................................................................... 3
Hoofdstuk 3: Bonus – malus in wetgeving mbt de doelgroep: beknopte historische context .... 5
3.1 Reden afschaffing malus ...................................................................................................... 5
Hoofdstuk 4: Lokaal vergelijkend onderzoek .................................................................................... 6
4.1 Vereniging Nederlandse Gemeenten ................................................................................... 6
4.2 Gemeente Culemborg .......................................................................................................... 6
4.3 Gemeente Amsterdam.......................................................................................................... 6
Hoofdstuk 5: Internationaal vergelijkend onderzoek......................................................................... 7
5.1 Belgie .................................................................................................................................... 7
5.2 Groot-Brittanie ...................................................................................................................... 8
5.3 Duitsland............................................................................................................................... 8
5.4 Zweden ................................................................................................................................. 9
5.5 Denemarken ....................................................................................................................... 10
Hoofdstuk 6: Conclusie en Aanbeveling........................................................................................... 12
Literatuur .............................................................................................................................................. 14

1

1. Inleiding
In deze rapportage presenteer ik de resultaten van het onderzoek naar de invoering van een
bonus-malus systeem binnen de Rijksoverheid, met betrekking tot mensen met een WIA, WSW- of
Wajong-indicatie.
Aanleiding voor dit onderzoek is de Kamervraag van Kamerlid Pierre Heijnen (PvdA), of het invoeren
van een bonus-malus systeem voor organisatieonderdelen van de Rijksoverheid mogelijk tot meer
plaatsingen leidt van personeel met een WIA, WSW- of Wajong-indicatie.
Door middel van een bonus-malus systeem zouden Rijksinstellingen aangemoedigd moeten worden
om ten minste 1 procent van hun werknemersbestand te laten bestaan uit mensen met een WSW-,
WIA- of Wajong-indicatie. Wanneer ministeries de 1 procent normering niet halen of daaronder
komen, zal er een malus worden toegepast. Ministeries die meer mensen uit de doelgroep hebben
geplaatst ontvangen een bonus.
Het onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties. Dit onderzoek is geheel gebaseerd op bestaande literatuur en kwalitatief
onderzoek.
Er is hier gebruik gemaakt van een vergelijkende manier van onderzoeken. Er is gekeken naar
casussen op lokaal en op internationaal niveau. Op lokaal niveau is er gekeken naar gemeenten die al
ervaring hebben met de bonus-malus. De Vereniging Nederlandse Gemeenten, gemeente Culemborg
en gemeente Amsterdam hadden hier informatie over. Op internationaal niveau zijn de
praktijkvoorbeelden van België, Duitsland, Groot-Brittannië, Zweden en Denemarken gebruikt.
Naast dit kwalitatief, vergelijkend onderzoek is ook naar het bonus-malus systeem op zich gekeken,
vanuit het oogpunt van het Triade-model. Dit model bekijkt gedrag vanuit het perspectief van
motivatie, capaciteit en gelegenheid.
Tot slot doe ik vier aanbevelingen met betrekking tot het invoeren van de bonus-malus binnen
organisatieonderdelen van de Rijksoverheid.
Deze aanbevelingen luiden, kort samengevat:
1. Bewustzijn vergroting van de sociaal-maatschappelijke verantwoordelijkheid van werkgevers
2. Aandacht besteden aan motivatie, capaciteit en gelegenheid,
3. Een pragmatische aanpak kiezen met accent op bonus
4. Het bonus-malus systeem niet in te voeren.

2

2. Theoretisch kader
Om gedrag effectief te kunnen sturen moet volgens het Triade-model van Prof. dr. T.B.C. Poiesz 1 aan
drie aspecten aandacht worden besteed: de motivatie, de capaciteit en de gelegenheid.
Ofwel, willen, kunnen en mogen.






Motivatie: de mate waarin iemand een doel wil bereiken of interesse heeft in het vertonen van
een bepaald gedrag. Motivatie voor het behalen van quota kan gebaseerd zijn op persoonlijke
drijfveren, maar kan daarnaast ook worden bepaald door de bedrijfscultuur, en/of geïnspireerd
worden door voorbeeldgedrag door leidinggevenden.
Capaciteit: de mate waarin iemand over eigenschappen, vaardigheden of instrumenten
beschikt om een bepaald gedrag uit te voeren. De 'Capaciteit' wordt bepaald door kennis en
vaardigheden. Ook het 'netwerken' kan een doelmatige werkwijze zijn om ervaring uit te
wisselen en kennis op te doen.
Gelegenheid: de mate waarin buiten de persoon gelegen omstandigheden bevorderend of
juist remmend werken op een bepaald gedrag. De 'Gelegenheid' wordt - voor zover niet door
externe factoren (bijvoorbeeld wetgeving) gebonden - vooral bepaald door de interne
bedrijfscultuur. In hoeverre is er ruimte voor ondernemerschap, innovatie en veilig
experimenteren, zonder afgerekend te worden op missers?

De essentie van het Triade-model is, dat alle drie factoren tezamen bepalend zijn voor het gewenste
gedrag en dus het eindresultaat.

Figuur 1. Triade-model

1

Hoogleraar Economische Psychologie en hoogleraar Healthcare Management verbonden aan TiasNimbas
Busines School, universiteiten Tilburg en Eindhoven.

3

Binnen de Rijksoverheid wil men meer mensen met een beperking in dienst nemen. Zowel bij
werkgevers als werknemers moet hiervoor de motivatie aanwezig zijn. Vertrouwen en commitment is
hiervoor bij alle partijen van belang en intrinsieke motivatie is de beste stimulans.
Werkgevers en directe medewerkers weten vaak niet goed hoe men om moet gaan met personen die
afwijken van de norm. ‘Onbekend maakt onbemind’.
Over hoe dit aan te pakken is veel relevante informatie is te vinden bij organisaties als Divosa, de
vereniging van managers van sociale diensten, (http://www.divosa.nl/) en bij Cedris, de
brancheorganisatie voor sociale werkgelegenheid & arbeidsintegratie (http://www.cedris.nl/).
De processen en mechanismen van ‘onbekend maakt onbemind’ doen/deden zich ook voor bij
instroom en behoud van Nederlanders met een niet-oorspronkelijk Nederlandse afkomst en
bijvoorbeeld ‘vrouwen naar de top’.
Veel en nuttige instrumenten zijn hiervoor ontwikkeld, die wellicht met enige aanpassingen ook
toepasbaar zijn voor de instroom en behoud van de hier bedoelde doelgroep. Zie bijvoorbeeld Forum,
www.forum.nl, de NSvP, http://www.innovatiefinwerk.nl/ en Talent naar de Top,
http://www.talentnaardetop.nl/.
Kernbegrippen voor succes zijn het organiseren van de betrokkenheid, over en weer kunnen en willen
leren en vooral communicatie en goede informatievoorziening. Als de barrière is doorbroken zal de
barrière om mensen met een beperking aan te nemen minder hoog zijn.
Mensen met een beperking en werkgevers dienen de gelegenheid te krijgen om te werken aan goede
arbeidsrelaties. Dit betekent het scheppen van faciliteiten waardoor mensen met een beperking aan
het werk kunnen. Hiervoor dient een breed gedragen werkprogramma te worden opgesteld.

4

3. Bonus – malus in wetgeving m.b.t. de doelgroep: beknopte historische context.
De Wet Terugdringing Arbeidsongeschiktheidsvolume (Wet TAV 1992 – 1995) had als doel de
instroom in de arbeidsongeschiktheidsregelingen te belemmeren en de uitstroom te bevorderen.
Hiervoor werd een bonus-malus systeem gebruikt. De gedachte hierachter was dat er zodoende meer
aandacht zou komen voor werkhervatting. De premie voor de Ziektewet werd gedifferentieerd met als
doel de betrokkenheid van werkgever en werknemer te vergroten bij terugdringen van het
ziekteverzuim. Daarnaast werd de uitkering verlaagd en afhankelijk gemaakt van het arbeidsverleden.
Een van de redenen van afschaffing van de wet was dat het volumebeleid niet tot de gewenste
resultaten leidde en juridisch bleek het systeem uit de TAV zeer kwetsbaar.
Met de Wet Terugdringing Ziekteverzuim (Wet TZ 1994 - 1996) werd de loondoorbetalingsplicht voor
de werkgever op zes weken gesteld. Daarnaast werd verplicht om een ziekteverzuimbeleid in te
voeren. Bij de invoering van de Wet Afschaffing Malus en Bevordering re-integratie (Wet Amber 1995
– 2006, feitelijk opvolger van de Wet TAV) werden de subsidieregelingen om arbeidsongeschikten
weer aan het werk te krijgen uitgebreid. Maar de malusregeling, die in 1992 gold, werd afgeschaft.
3.1 Reden afschaffing malus
Als een van de bezwaren werd aangevoerd dat de malus zélf juist contraproductief werkte 2 . De
kansen op de arbeidsmarkt van personen die gedeeltelijk arbeidsgeschikt zijn of die in de ogen van
werkgevers gerede kans lopen arbeidsongeschikt te worden, verminderen juist doordat werkgevers de
mogelijkheid willen vermijden in de toekomst de malus te moeten betalen. Dit was uiteraard een
onbedoeld neveneffect.
De achterliggende reden om de malus af te schaffen was dat bij introductie van marktwerking en
premiedifferentiatie in de WAO, gegarandeerd werd dat er voldoende financiële prikkels voor een
werkgever aanwezig waren om binnen de onderneming een beleid te voeren dat gericht was op de
beperking van beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen. Immers, door de malus af te schaffen
op het moment waarop ook de premiedifferentiatie en marktwerking in de WAO worden ingevoerd,
wordt de ene financiële prikkel voor de werkgever vervangen door de andere. Deze koppeling lag ook
voor de hand omdat het bonus-malussysteem onderdeel uitmaakte van een zorgvuldig afgewogen
pakket van maatregelen, dat op 1 maart 1992 in het kader van de Wet TAV van kracht werd. Kern van
dit evenwichtige pakket was een evenredige verdeling tussen werkgevers en werknemers van de
financiële prikkels om het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen terug te dringen.
Bij het voornemen de malus af te schaffen, speelde de aanhoudende kritiek op de malus een
belangrijke rol. Deze kwam vooral van de kant van de werkgeversorganisaties. De kritiek hield op
hoofdlijnen in dat de malus vaak onredelijk uitwerkt, omdat het voor de werkgever in een aanzienlijk
aantal gevallen in redelijkheid niet mogelijk is passende arbeid aan de werknemer aan te bieden.
Daarnaast werd het als onredelijk ervaren dat de malus ook verschuldigd is als de
arbeidsongeschiktheid geheel, dan wel nagenoeg geheel, in de privésfeer ligt.
Op dit effect werd ook gewezen door organisaties van chronisch zieken en gehandicapten.
Ook in het parlement is kritiek uitgeoefend op de werking van de malus. In de Tweede Kamer heeft dit
geleid tot het indienen van een initiatiefwetsontwerp tot afschaffing van het bonus-malussysteem
(Kamerstukken II 1993-1994, 23 691, nr. 2). In de Eerste Kamer heeft dit geleid tot de kamerbreed
ondertekende motie-Gelderblom c.s. (Kamerstukken I 1993-1994, 22 899, nr. 83g).
2

http://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/24221_wet_afschaffing_malus_en

5

4. Nationaal vergelijkend onderzoek
In Nederland hebben enkele gemeenten geëxperimenteerd met het invoeren van een bonus-malus
systeem binnen de eigen organisatie. In dit hoofdstuk zullen de ervaringen van de Vereniging
Nederlandse Gemeenten de gemeente Culemborg en Amsterdam de revue passeren.
Overigens laat onderzoek van Berenschot 3 zien dat een prestatiecontract met een bonus-malus
regeling over het algemeen geen goed instrument is om doelen te verwezenlijken. Het bonusmalussysteem zal op langere termijn aan effect verliezen: wanneer namelijk eenmaal is begonnen met
een dergelijk beloningssysteem lijkt het onmogelijk om jaar op jaar een verbetering te laten zien (in het
veld ook wel het ‘cocaïne-effect’ genoemd: op enig moment is de prikkel uitgewerkt).

4.1 Vereniging Nederlandse Gemeenten
De Vereniging Nederlandse Gemeenten heeft vooruitlopend om de invoering van de Wet
Maatschappelijke Onderneming (WMO, ingetrokken november 2010) een praktische handleiding 4
opgesteld. Eén van de punten in de handleiding betreft is de invoering van een bonus-malus systeem.
In de handleiding van de VNG is te lezen (P.32) dat een bonus beter als stimulans werkt om tot goede
kwaliteit te komen dan de invoer van een malus. Advies van de VNG is dan ook om zoveel mogelijk
stimulansen in te bouwen als bonus in plaats van malus. Hierbij moeten de metingen en
beoordelingen vanzelfsprekend objectief, transparant en betrouwbaar zijn.

4.2 Gemeente Culemborg
Gemeente Culemborg heeft de wetswijzing van de WSW geïmplementeerd binnen de gemeente. De
gemeente heeft zich hierbij ook gebogen over de vraag of het implementeren van een bonus-malus
systeem wenselijk en uitvoerbaar is en is tot de volgende conclusies gekomen: het bonus-malus
systeem zal langzamerhand worden uitgevoerd. Hierbij wordt er door de gemeenten geen extra geld
beschikbaar gesteld voor bonussen; bonussen moeten gefinancierd worden uit de malussen.
De implementatie van het systeem is echter nog niet ingevoerd.

4.3 Gemeente Amsterdam.
Bij inwerkingtreding van de Wet TAV zijn maatregelen getroffen gericht op vermindering van het
ziekteverzuim, de beperking van langdurige arbeidsongeschiktheid en bevordering van inschakeling
van arbeidsongeschikte werknemers in het arbeidsproces, met als doel om de instroom in het
invaliditeitspensioen (ABP), dan wel de WAO zoveel mogelijk te voorkomen.
Een bonus-malus systeem werd hierbij van toepassing: indien de gemeente iemand in dienst
(contractduur 1 jaar of langer) nam die hieraan voorafgaand recht had op een
arbeidsongeschiktheidsuitkering, dan had de gemeente als werkgever recht op een bonus.
De inningen van bonus-malus werd decentraal geregeld. Met de afschaffing van de wet TAV werd ook
de bonus-malus binnen de gemeente afgeschaft.
3
4

Eindevaluatie pilot kwaliteitsfinanciering van de WSW-indicatiestelling
http://www.invoeringwmo.nl/sites/default/documenten/inkopen_aanbested_zw_v02.pdf

6

5. Internationaal vergelijkend onderzoek
Het bonus-malus systeem heeft in dit kader als doel de arbeidsparticipatie van de doelgroep te
vergroten. Maar hoe zit dit in het buitenland? Wat zijn daar de ervaringen? In dit onderzoek is gekeken
naar het beleid in België, Groot-Brittannië, Duitsland, Engeland, Zweden en Denemarken.
In het OESO rapport Transforming disability into ability 5 , zijn 20 landen onderzocht met betrekking tot
hun beleid ten aanzien van arbeidsgehandicapten. Volgens het rapport zijn de afgelopen 10 jaar de
WAO kosten in bijna alle OECD landen gestegen. In het rapport worden verschillende conclusies
getrokken over hoe de manier waarop beter kunnen re-integreren in het arbeidsproces. Een
belangrijke functie die wordt genoemd is de invoering van wederzijdse verplichtingen. De focus van
het overheidsbeleid is over het algemeen in de eerste plaats gericht op die van inkomensvervanging.
Hier moet volgens het rapport verandering in komen. Gehandicaptenbeleid moet niet gezien worden
als passieve inkomenssteun maar als activeringsprogramma. Een andere beleidsconclusie is om
werkgevers vroeg in het dit proces te betrekken: cruciaal voor de re-integratie van mensen met een
beperking. Hiervoor bestaan verschillende methoden, variërend van morele druk en
antidiscriminatiewet wetgeving tot het opzetten van quota. De effectiviteit van deze maatregelen hangt
zeer nauw samen met de bereidheid van de werkgevers om mensen met een beperking aan een baan
te helpen.
Beleid gestoeld op werkgeversquota is doorgaans van toepassing op grote werkgever verplichtingen
(Italië) of kleinere verplichtingen. Speciale werkvoorwaarden in antidiscriminatie- wetgeving neigt al
naar een bovengemiddelde verplichting van de werkgever. Vaak verplicht het de werkgever tot het
bieden van bepaalde voorzieningen zoals flexibele werkschema’s, betere toegang etc. Naast deze
nominale verplichting zijn twee beleidselementen zeer relevant bij het bepalen van de
werkgeversverplichting: zijn er passende sancties voor werkgevers die hun verplichtingen niet
nakomen én zijn er adequate beleidsinstrumenten om deze sancties af te dwingen. Volgens de OECD
is het de combinatie van deze twee beleidselementen die garanderen dat óf antidiscriminatiewet
maatregelen óf verplichte quota’s de werkgever zal dwingen verantwoordelijkheden te nemen.
Sancties zijn vaak boetes, maar kunnen ook niet-financiële elementen betreffen. In de praktijk zit de
moeilijkheid in het feit dat voor de meeste culturen het beboeten van een werkgever een grote stap is.
In Europa zit er groot verschil tussen landen met het toepassen van sancties. Spanje maakt
bijvoorbeeld weinig gebruik van sancties, Polen en Italië zeer veel. Het probleem in het gebruik van
sancties is vaak het gebrek aan instrumenten ter handhaving.
Enkele EU landen nader bekeken:
5.1 België
In de studie van de OESO worden de OESO landen onderzocht en gerangschikt naar typologie van
beleid ten aanzien van arbeidsgehandicapten. Dit beleid is gebaseerd op twee dimensies:
integratiebeleid en compensatiebeleid. Van alle 20 landen bleek België het dichtst bij het gemiddelde
te liggen. Het arbeidsmarktbeleid en arbeidsongeschiktheid beleid wordt vormgegeven door een
evenwicht na te streven in de arbeidsmarktstromen: enerzijds wordt ervoor gezorgd dat niet te veel
arbeidsongeschikten de arbeidsmarkt verlaten, anderzijds dat er voldoende nieuwe gedeeltelijk
geschikten de markt opkomen. België heeft hierbij een stabiel aantal arbeidsongeschikten in de
regelingen, vergeleken met het aanhoudend hoge aantal uitkeringsgerechtigden in Nederland.

5

Rapport OESO 2003: Transforming disability into Ability; policies to promote work and income security for
disabled people.

7

In België is – in navolging van Frankrijk – 40 jaar geleden een wet van kracht geworden die bedrijven
verplicht een quotum gehandicapten in dienst te nemen. Die wet is nog van kracht maar naleving door
particuliere ondernemingen is niet verplicht. Om toch een goed voorbeeld te geven, is er voor de
overheid een quotum bepaald. Maar mogelijk vanwege het ontbreken van elke vorm van sanctie,
wordt de wet slecht nageleefd.

5.2 Groot Brittannië
De ‘sticks and carrot’ benadering is kenmerkend voor de beleidsontwikkeling en -uitvoering in GrootBrittannië en is een combinatie van twee beleidsvormen: beleid gericht op prikkels en beleid gericht op
verplichtingen. De Britse overheid is van mening dat met behulp van adequate ondersteuning een
groot aantal personen met een arbeidsongeschiktheidsuitkering in staat is om ‘Sustainable
employment’ te vinden. In 2025 zouden personen met een beperking in Groot-Brittannië dezelfde
mogelijkheden en keuzes moeten hebben als mensen zonder beperking, zodat ze de kwaliteit van
leven kunnen verbeteren. Ze dienen gerespecteerd te worden als gelijken in de samenleving. Drie
belangrijke beweegredenen om personen met een beperking naar werk te leiden zijn volgens de
Britse overheid:
1. maatschappelijke integratie;
2. de ambitie om een 80%-arbeidsdeelname te realiseren van de Britse bevolking;
3. balans te vinden tussen rechten en plichten.
De overheid heeft in Groot-Brittannië op verschillende terreinen een ‘sticks’- (dreiging van korting op
de uitkering als men niet meewerkt) and carrots’- beleid ontwikkeld. ‘Sticks’ zijn de dreigende
kortingen op de uitkeringen wanneer een persoon niet voldoende meewerkt. Dit zijn negatieve
prikkels. Onder ‘carrots’ verstaan we in dit licht een serie van financiële en andere
ondersteuningsmogelijkheden om mensen aan het werk te helpen. Denk bijvoorbeeld aan counseling,
werkervaringsplaatsen en trainingen.

5.3 Duitsland
In Duitsland heerste jarenlang de visie dat personen met een ernstige handicap gescheiden van de
maatschappij moesten leven. Uitgaande van deze opvatting zijn er speciale instituten, scholen,
beroepstrainingsinstituten en werkplaatsen in het leven ontstaan. Gaandeweg erkende men de
discriminerende kant en dit beleid bleek schadelijk te zijn voor de economische en sociale integratie
van personen met een beperking: het huidige Duitse beleid kent een aanpak die meer gericht is op
integratie.
In Duitsland krijgen werkgevers ten gevolge van bepalingen in de gelijke behandelingswetgeving veel
verplichtingen opgelegd, zoals een quotumregeling, verplichtingen ten aanzien van het aanpassen
van de werkplek, de bereikbaarheid van het werk en het aanpassen van werkschema’s. De
bureaucratie, vele wetten en regels om personen met een beperking te beschermen worden door
Duitse werkgevers echter juist ervaren als hindernissen voor de (re)-integratie van personen met een
beperking.
In het publieke domein zijn speciale instanties opgericht die de integratietaken gericht op personen
met een handicap of beperkingen uitvoeren. Een van deze instanties is de Integrationsämter, die zich
bezighoudt met o.a. werkplekaangelegenheden, quotumheffing, ontslagbescherming aanvullende
uitkeringen voor mensen met ernstige beperkingen. Het is het aanspreekpunt voor alle vragen over
personen met een beperking en werk. Ook zijn in Duitsland werkgevers wettelijk verplicht vacatures te
beoordelen op geschiktheid voor mensen met ernstige beperkingen.

8

Zowel publieke als private werkgevers met meer dan 20 werknemers zijn verplicht om 5 procent van
het aantal arbeidsplaatsen ter beschikking te stellen aan gehandicapte werknemers. Wanneer het
opgelegde percentage niet gerealiseerd wordt, betaalt de werkgever een maandelijks
compensatiebedrag aan de overheid:
-

€ 105 voor een quotum van minder dan 5% maar meer dan 3%
€180 voor een quotum van minder dan 3% maar meer dan 2%; en
€260 voor een quotum van 2% of minder

De praktijk wijst uit dat de meeste werkgevers (zowel privaat als publiek) niet aan de quota voldoen en
het compensatiebedrag betalen.
Tabel 1. Quota in Duitsland, België, Groot-Brittannië en Ierland
Land
Duitsland
België
Groot-Brittannië
Ierland

Verplichte quota?
Ja
Ja
Nee, afgeschaft
Ja

Publiek/Privaat?
Publiek en Privaat
Publiek
n.v.t.
Alleen publiek

In theorie worden verschillende quotaregelingen toegepast, maar in de praktijk lijken vaak de
middelen, maatregelen en de politieke wil te ontbreken om er voor te zorgen dat bedrijven (en de
overheden zelf) zich ook houden aan de verplicht opgestelde quota.
Als er alternatieven worden geboden dan wordt daar vaak gebruik van gemaakt.

5.4 Zweden
In Zweden wordt de sociale economie ook wel aangeduid als ‘derde sector’. Naast de overheid en het
reguliere bedrijfsleven bestaat er een coöperatieve beweging met activiteiten voor specifieke groepen.
Zweden kent een lange traditie van verbruiks-, en landbouwcoöperaties. Ongeveer vijfentwintig jaar
geleden kwamen daar de sociale coöperaties bij. Binnen sociale coöperaties kunnen mensen met
psychische, fysieke of sociale beperkingen beschutte arbeid verrichten, scholingstrajecten volgen en
werkervaring opdoen. De coöperaties bepalen zelf wie in aanmerking komt voor het lidmaatschap en
de daaraan verbonden diensten. Het aantal sociale coöperaties nam in de loop van de jaren negentig
snel toe tot ongeveer negentig bedrijven medio 2007.
De sociale coöperaties functioneren als aanvulling op de omvangrijke sociale werkvoorziening van
Samhal 6 . Zij richten zich op groepen die binnen Samhal moeilijk plaatsbaar zijn, zoals psychiatrische
patiënten en drugsverslaafden, en ontwikkelen activiteiten in regio’s waar Samhal niet of nauwelijks
aanwezig is. Ook spelen ze een belangrijke rol bij de economische ontwikkeling van
achterstandsgebieden. Sociale coöperaties krijgen in principe dezelfde behandeling van de overheid
als het reguliere bedrijfsleven. Er bestaat geen specifieke stimuleringsregeling, noch een
voorkeursbehandeling bij de aanbesteding van overheidsopdrachten. Wel ontvangen de bedrijven
voor een groot aantal werknemers loonkostensubsidies. Ook trekken ze relatief veel profijt van
overheidskredieten voor de economische ontwikkeling van landelijke achterstandsgebieden. Bijzonder
is dat de overheidssubsidies en -kredieten die sociale coöperaties ontvangen, nauwelijks ten koste
gaan van de autonomie van sociale coöperaties
6

Samhal: Zweeds staatsbedrijf dat sociale werkvoorziening biedt aan mensen met een handicap.

9

5.5 Denemarken
Denemarken gaat uit van het principe van gelijke kansen en mogelijkheden voor mensen met en
zonder een beperking, maar heeft dit niet geregeld in wetgeving. De Deense overheid en
gehandicaptenorganisaties zijn geen voorstander van wetgeving op dit terrein, omdat dit zou kunnen
leiden tot individualisering waarmee het solidariteitsprincipe, dat kenmerkend is voor de Deense
samenleving en het beleid, wordt ondermijnd.
Het Deense beleid ten aanzien van de integratie van personen met beperkingen is gebaseerd op de
volgende principes:
 sector responsibility: de werkgever (zowel overheid als bedrijfsleven) is verantwoordelijk voor
de voorzieningen, diensten en/of hulp die door hen aan burgers in het algemeen wordt
geboden, dient ook te bewerkstelligen (en te financieren) dat mensen met een beperking
gebruik kunnen maken van deze voorzieningen;
 compensation: de maatschappij stelt voorzieningen en hulp beschikbaar om de
consequenties/nadelige gevolgen van beperkingen zoveel mogelijk weg te nemen en:
 equal opportunities: scheppen van maximaal gelijke kansen voor iedereen.
Burgers met een beperking zouden in de ogen van Denemarken door gelijke behandelingswetgeving
gezien worden als een aparte groep binnen de samenleving. In 1993 nam de Deense regering de
parlementaire resolutie aan betreffende de gelijkheid van mogelijkheden en kansen voor mensen met
en zonder beperkingen. Werknemers met beperkingen hebben in Denemarken voorrang bij banen in
de publieke sector. Ze kunnen gebruik maken van het recht om op een sollicitatiegesprek te komen.
De publieke werkgever zal moeten beargumenteren waarom deze de betreffende persoon met
beperkingen die gebruik maakt van het recht om uitgenodigd te worden voor een gesprek, niet heeft
aangenomen. Gelijke mogelijkheden en kansen betekenen volgens de Deense rapporteur overigens
niet ‘gelijke behandeling’. Het betekent vaak juist aparte behandeling omdat mensen met een
beperking een ander startpunt hebben dan mensen zonder beperking.
De Deense verzorgingsstaat kenmerkt zich dus door het solidariteitsbeginsel. Denemarken heeft geen
antidiscriminatiewetwetgeving. Het beleid is vooral gebaseerd op positieve prikkels, vrijwilligheid en
informatievoorziening.
Verder is het uitgangspunt in Denemarken om hulp zo dicht mogelijk bij het individu te organiseren. De
praktijk laat echter zien dat sommige groepen van personen met een beperking zo klein in omvang
zijn dat de hulp toch nationaal wordt georganiseerd. Het blijkt niet altijd mogelijk om op lokaal niveau
de nodige expertise in huis te hebben om bepaalde doelgroepen te helpen.

10

Voor- en tegenstanders van verplichtende maatregelen gebruiken verschillende argumenten.
De tabel hieronder geeft de voornaamste argumenten aan die we terugvinden in deze discussie,
onder experts en in de literatuur.
Tabel 2. Schema argumenten 7
Argumenten tegen
Economische argumenten:
Undue hardship en overlast voor bedrijven,
verlaging functiekwalificaties,
daling economische performance
oneerlijke concurrentie
Psychologische argumenten:
Stigmatisering, creatie nieuwe
achterstandsgroepen,
groeps- i.p.v. individuele belangen
Legaal argument:
Algemene wettelijkheid
Praktische argumenten:
Streefcijfers, internalisering en doorstroom,
afdwingbaarheid,
middelen ondersteuning, verdringing binnen
doelgroepen, substitutie-effecten

7

Argumenten voor
Effectiviteitargument:
Resultaat op instroom

Sociale argumenten:
Responsabilisering, signaal naar de doelgroep

Ethisch-politieke argumenten:
‘Schuld’-gevoel of verantwoordelijkheidsbesef,
principe van reasonable accommodation
Legaal argument:
Rechtvaardigheid van de wet

Rapport Katholieke Universiteit Leuven 2002: Integratie in het Kwadraat

11

6. Conclusie en aanbeveling
In de laatste jaren zijn door de Nederlandse overheid veel activiteiten ondernomen om het beleid
rondom de plaatsing van personen met een beperking in het algemeen en in het bijzonder WSW, WIA
of Wajong indicatie te stimuleren. Naar aanleiding van de Kamervraag van Kamerlid Pierre Heijnen
(PvdA) is door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties onderzocht of het
invoeren van een bonus-malus systeem voor de Rijksoverheid mogelijk tot meer plaatsing zal leiden
van mensen met een dergelijke indicatie.
In het onderzoek zijn nationale en lokale initiatieven beschreven en methodieken uit het Verenigd
Koninkrijk, Duitsland, België, Zweden en Denemarken bekeken. In het bijzonder is onderzocht wat er
tot op heden daadwerkelijk in genoemde landen is geïmplementeerd, en welke effecten hun bonusmalus beleid heeft met betrekking tot een grotere plaatsing van WSW-, WIA- en
Wajong’ers.
Centrale conclusie is dat het onderzoek aantoont dat het invoeren van een quotaregeling met de
daarbij horende sancties in gevallen juist averechts werkt. Daarnaast ontbreken vaak de middelen, de
tijd en de (politieke) wil om een bestraffing- en beloningssysteem te handhaven. Onderzoek
(Berenschot) toont aan dat prestatiecontracten met een bonus-malus regeling geen goed instrument is
om doelen te verwezenlijken. Het systeem kan op lange termijn aan effect verliezen.
Vele wetten in het verleden die een bonus-malus element kenden, zoals wet Amber en wet TAV, zijn
door de tijd heen ingetrokken, doorgaans de complexiteit en moeilijkheid van de handhaving van de
wetten. Ook in het buitenland wordt geëxperimenteerd met quotaregelingen. Dit beleid verschilt echter
en ook de uitkomsten van het beleid verschillen. In België horen werkgevers zich aan een quotum te
houden, wat niet wordt gedaan. Waar Groot-Brittannië zich kenmerkt zich door de sticks- en carrots
methode, kenmerkt Duitsland zich haar Integrationsfirmen die boetes moeten betalen als zij hun quota
niet halen. Dit beleid is echter vanwege de hoogte van de boete niet effectief.
Zweden en Denemarken gaan meer uit van de social responsiblity en zien geen toegevoegde waarde
in sancties.
Op basis van voorgaande wordt geadviseerd om:
1.
2.
3.
4.

Bewustzijn te vergroten van de sociaal-maatschappelijke verantwoordelijkheid van werkgevers
Aandacht te besteden aan motivatie, capaciteit en gelegenheid
Een pragmatische aanpak te kiezen met accent op bonus
Bonus-malus als totaalsysteem niet in te voeren.

12

Aanbeveling 1 Bewustzijn vergroting van de sociaal-maatschappelijke verantwoordelijkheid
van werkgevers.
Het in dienst nemen van werknemers met een beperking heeft voordelen. Deze voordelen laten zich
vertalen in een businesscase. ten aanzien van de samenleving en in de meeste gevallen ook naar
werkgevers, maar zeker in sociaal opzicht. Het hebben van werk – ook werk naar vermogen –
verhoogt het persoonlijk welbevinden. En daarvan ondervindt directe omgeving van betrokkene en de
maatschappij als geheel voordeel. In navolging van Denemarken en Zweden is het
aanbevelenswaardig dat in Nederland meer de nadruk wordt gelegd op positieve prikkels (zie 3) en
een beroep op de persoonlijke- en morele verantwoordelijkheid van de werkgevers.
Aanbeveling 2 Aandacht besteden aan motivatie, capaciteit en gelegenheid
Wanneer men bij de Rijksoverheid meer mensen met een beperking in dienst wenst te nemen is het
zaak notie te nemen van het Triade-model en te kijken naar motivatie, capaciteit en gelegenheid.
Motivatie moet zowel bij de werkgever als de werknemer aanwezig zijn. Commitment en vertrouwen
over en weer zijn hierbij sleutelbegrippen, intrinsieke motivatie veruit de beste stimulans. Motiverend
werkt doorgaans het communiceren van successen maar ook het in gesprek gaan en leren van
andere grote arbeidsorganisaties, die het Rijk voorgingen. Capaciteit bestaat uit een goede
informatievoorziening, gedegen kennis over de doelgroep, het scheppen van goede faciliteiten,
concrete plannen en afspraken. Ook moet er de gelegenheid zijn: uitgangspunt zou veel meer moeten
zijn de mogelijkheden waartoe iemand uit de doelgroep wél in staat is en het samenstellen van een
daarbij behorend werkpakket, dat voortkomt uit het primaire werkproces van de organisatie, verankerd
in de HRM-instrumenten van het Rijk. Hierbij is het goed in de breedte te kijken naar instrumenten die
voor eerdere ‘doelgroepen’ werden ontwikkeld en succesvol bleken.
Aanbeveling 3 Een pragmatische aanpak kiezen met accent op bonus
De minister wenst meer mensen met een beperking op te nemen in het personeelsbestand van het
Rijk. Hiervoor moeten werkgevers bij ministeries gestimuleerd worden en – zo blijkt uit dit onderzoek –
geen straf in het vooruitzicht gesteld worden: het accent op de bonus, niet op de malus. Deze bonus
moet echter wel realistisch zijn en geen grote kostenpost vormen. Gedacht kan worden aan
ministeries die het ‘goed doen’ te belonen in de zin van ‘in het zonnetje zetten’ maar ook henzelf de
successen te laten uitdragen en het (periodiek) roemen door het (top)management, b.v. tijdens
teamoverleg, bijeenkomsten, nieuwjaarsrecepties etc.. Een jaarlijkse oorkonde kan tot de
mogelijkheden behoren maar ook als beloning het laten volgen van relevante trainingen of cursussen
van medewerkers en managers die het beleid in de praktijk tot een succes maakten.
Aanbeveling 4 Het bonus-malussysteem niet in te voeren.
In dit onderzoek zijn geen aantoonbare en succesvolle voorbeelden gevonden waarbij een bonusmalussysteem heeft geleid tot een toename van de doelgroep in het arbeidsproces. Het invoeren van
een bonus-malus als totaalsysteem wordt daarom ontraden.

13

7. Literatuur
-

Arbeidsparticipatie van jonggehandicapten. Een onderzoek naar Europese systemen en
praktijken (2008). Drs. I.W.C.M. Borghouts-van de Pas, Prof. mr. F.J.L. Pennings OSA,
Institute for Labour Studies Tilburg. Vakgroep Sociaal Recht, Universiteit van Tilburg

-

Rapport: Disability Law in Germany: An Overview of Employment, Education and Access
Rights. Door Martin Kock

-

Rapport: Integratie in het kwadraat, Katholieke Universiteit Leuven

-

Rapport OESO 2003: Transforming disability into Ability; policies to promote work and income
security for disabled people.

-

VNG: Rapport ‘sociaal overwogen aanbesteden’. in opdracht van het Ministerie van VWS en
de VNG, samengesteld door Significant

-

http://www.tno.nl/downloads/APAR_ArtPartInitiatief_8664-11_SB1107.pdf

14