Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

32 800

Maatregelen op het gebied van autobelastingen
(«Autobrief»)

Nr. 46

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 oktober 2018
Een belangrijk onderwerp met betrekking tot de autobelastingen is de
introductie van de nieuwe CO2-testmethode voor personenauto’s, de
Worldwide Harmonized Light Vehicle Test Procedure (WLTP). In deze brief
ga ik – zoals eerder toegezegd1 – in op de implementatie van de WLTP in
de Belasting van personenauto’s en motorrijwielen (BPM).
WLTP en BPM
De WLTP vervangt de verouderde NEDC-testmethode.2 De WLTP sluit
beter aan bij de praktijkomstandigheden dan de NEDC-testmethode en
biedt daarom beter inzicht in het werkelijke verbruik en de CO2-uitstoot
van personenauto’s. Sinds 1 september 2018 moeten alle nieuwe auto’s in
de Europese Unie conform de WLTP zijn getest. Een uitzondering hierop
zijn auto’s die nog op voorraad zijn en waarvan de CO2-uitstoot nog
volgens de oude NEDC-testmethode is vastgesteld, de zogenoemde
restantvoorraden.
De verwachting is dat de CO2-uitstoot van personenauto’s – zoals gemeten
conform de WLTP – op macroniveau gemiddeld hoger is dan gemeten
volgens de NEDC. De CO2-uitstoot van personenauto’s is de heffingsgrondslag van de BPM. Hoe hoger de CO2-uitstoot van de auto, des te
hoger de BPM uitkomt. Het kabinet zet zich in om de totale
BPM-opbrengst niet te laten stijgen als gevolg van de WLTP testmethode.
De WLTP op zichzelf maakt auto’s immers niet onzuiniger.
Met het oog op monitoring van de Europese fabrikantennorm krijgen alle
WLTP-geteste auto’s in ieder geval tot en met 2020 ook een CO2-uitstoot
conform de NEDC. Deze NEDC CO2-uitstoot van WLTP-auto’s kan zijn
berekend door het rekenmodel CO2mpas. Dit Europese rekenmodel is – in
1
2

kst-32800-46
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Aanhangsel Handelingen II 2017/18, nr. 1401
NEDC staat voor: New European Driving Cycle

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 800, nr. 46

1

samenwerking met autofabrikanten – zo opgesteld dat het in beginsel leidt
tot dezelfde CO2-uitstoot als dit voertuig zou zijn getest overeenkomstig
de NEDC. Een andere mogelijkheid die autofabrikanten hebben, is ervoor
te kiezen om WLTP-auto’s ook conform de NEDC te testen.
In de Wet Overige fiscale maatregelen 2017 is daarom geregeld dat voor
de berekening van de BPM op WLTP-geteste auto’s gebruik gemaakt kan
worden van de NEDC CO2-uitstoot van deze WLTP-auto’s. Door deze NEDC
CO2-uitstoot van WLTP-auto’s te gebruiken is het voor Nederland mogelijk
om de huidige BPM- tarieven te handhaven totdat een nieuwe, op
WLTP-testresultaten gebaseerde, BPM-tarieftabel in de wet opgenomen
wordt. Op deze wijze voorziet het kabinet in een in beginsel budgetneutrale overstap gedurende de jaren dat van WLTP-auto’s ook NEDC
CO2-uitstootcijfers beschikbaar zijn.
Marktpartijen geven echter het signaal af dat de NEDC CO2-uitstoot van
WLTP-auto’s gemiddeld hoger is dan verwacht. Om die reden heb ik – in
samenwerking met het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en in
afstemming met de RDW – TNO opdracht gegeven onderzoek te doen
naar de gevolgen van de WLTP voor de CO2-uitstoot. De autobranche is
hierbij uitvoerig geconsulteerd.
Het onderzoek van TNO is onderverdeeld in drie fasen. Fase I is bedoeld
om uitleg te geven over de complexiteit van de conversie van NEDC naar
WLTP. Dit rapport heb ik uw Kamer op 5 juli 2018 toegezonden.3 In Fase II
maakt TNO de eerste kwantitatieve analyses van de NEDC CO2-uitstoot
van WLTP-auto’s en blikt TNO vooruit op de ontwikkeling van de WLTP
CO2-uitstoot. Het rapport van Fase II is als bijlage bij deze brief gevoegd4.
Vanaf begin 2019 zullen naar verwachting grotere aantallen WLTP-auto’s
in Nederland op de markt worden gebracht. Dit maakt het voor TNO
mogelijk de WLTP CO2-uitstoot beter in beeld te brengen en in mei 2019
het eindrapport van Fase III op te leveren.
Onderzoeksresultaten TNO
In het Fase-I-rapport van 5 juli 2018 schrijft TNO onder meer dat het door
een combinatie van veranderende variabelen en processen erg complex is
om een eenduidig beeld te krijgen van de effecten van de overgang van
NEDC naar WLTP.5 Het beeld van de ontwikkeling van de NEDC
CO2-uitstoot van WLTP-auto’s ten opzichte van de oude NEDC
CO2-uitstoot is ten tijde van Fase I en II van het onderzoek daarom
mogelijk tijdelijk en vertekend.6 In het bijgevoegde Fase-II-rapport toont
TNO, op basis van de tot september beschikbare data van in Nederland
geregistreerde WLTP-auto’s, aan dat de NEDC CO2-uitstoot van
WLTP-auto’s gemiddeld 9 g/km hoger is dan van in 2018 geregistreerde
auto’s die alleen volgens de oude NEDC-testmethode zijn getest. TNO
geeft tegelijkertijd aan dat deze WLTP-auto’s gemiddeld genomen
zwaarder en duurder zijn en over meer motorvermogen beschikken dan
hun «vergelijkbare» NEDC-voorgangers. Met andere woorden: de tot op
heden in Nederland geregistreerde WLTP-auto’s zijn andere auto’s dan
NEDC-auto’s en hebben dan ook een andere NEDC CO2-uitstoot. Indien
TNO corrigeert voor deze verschillen in voertuigkarakteristieken tussen
WLTP-auto’s en NEDC-auto’s dan bedraagt het CO2-verschil slechts 1 g/km
voor benzineauto’s en 5 g/km voor dieselauto’s. De afwijking bij dieselauto’s is vermoedelijk hoger vanwege aangescherpte Europese milieu3

Kamerstuk 32 800, nr. 44, bijlage.
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
5
Kamerstuk 32 800, nr. 44, bijlage.
6
Kamerstuk 32 800, nr. 44, bijlage.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 800, nr. 46

2

eisen. Hierdoor zijn autofabrikanten genoodzaakt dieselauto’s aan te
passen om de uitstoot van andere schadelijke stoffen omlaag te brengen.
TNO benadrukt dat de huidige waarnemingen met veel onzekerheid
gepaard gaan. De grote spreiding van uitstootgegevens en de nog altijd
beperkte hoeveelheid data leiden ertoe dat het vormen van een eenduidig
beeld van eventuele effecten van de WLTP op de NEDC CO2-uitstoot op dit
moment nagenoeg onmogelijk is. Tevens lopen de CO2-uitstootcijfers per
merk en fabrikant zeer ver uiteen. Autofabrikanten zijn volgens TNO
namelijk nog op grote schaal WLTP-testen aan het uitvoeren en TNO
verwacht daarom dat er het komende jaar ook op grote schaal nieuwe
auto’s met een WLTP-typegoedkeuring en met een lagere CO2-uitstoot te
verwachten zijn. Het lijkt er daarom op dat autofabrikanten ieder op eigen
tempo en uiteenlopende wijzen omgaan met de implementatie van de
WLTP. TNO ziet de WLTP-auto’s die tot op heden zijn geleverd daarom als
een «tussenronde»: een eerste tranche WLTP-auto’s die slechts kort op de
markt zullen zijn. Daarnaast vertoont de data in het Fase-II-rapport een
sterk dalende trend van zowel de WLTP CO2-uitstoot als de NEDC
CO2-uitstoot van WLTP-auto’s. Gelet op het bovenstaande is duidelijk dat
zowel de gemiddelde WLTP als ook de NEDC CO2-uitstootgegevens
voorlopig nog in beweging zullen zijn. Hoewel het lastig te voorspellen is
welke kant de CO2-uitstoot opgaat ziet TNO een aantal signalen op basis
waarvan de verwachting kan worden uitgesproken dat deze dalende trend
van de NEDC CO2-uitstoot van WLTP-auto’s zal doorzetten.
Al met al is het op basis van de geanalyseerde uitstootdata niet mogelijk
om te concluderen dat er sprake is van een hogere NEDC CO2-uitstoot van
WLTP-auto’s als gevolg van de introductie van de nieuwe
WLTP-testmethode. De hogere NEDC CO2-uitstoot van WLTP-auto’s lijkt
volgens TNO een samenspel van meerdere factoren, waarin de nieuwe
WLTP-testmethode slechts een beperkte – niet kwantificeerbare – rol
speelt. Het huidige beeld dient – gelet op het beperkte aantal WLTP-auto’s
– te worden gezien als een momentopname. De bevindingen uit het
rapport van TNO geven het kabinet dan ook geen aanleiding om de
BPM-tarieven aan te passen.
Vervolgproces
In de autobranche en bij de belastingbetaler leven veel onzekerheden over
de gevolgen van de WLTP. Mede vanwege deze onzekerheden hebben
Nederlandse auto-importeurs in de afgelopen maanden forse voorraden
NEDC-auto’s aangelegd. TNO verwacht daarom dat het aandeel
WLTP-auto’s in de nieuwverkopen, voor alle automodellen, pas begin 2019
sterk zal toenemen. Het gaat namelijk om ruim 90.000 door de RDW als
restantvoorraad geregistreerde NEDC-auto’s die officieel nog tot
1 september 2019 kunnen worden verkocht. Dit aantal staat grosso modo
gelijk aan een kwartaal aan nieuwverkopen in Nederland. Zoals ik eerder
aan uw Kamer heb geschreven streef ik ernaar om voor wat betreft de
BPM zo snel als mogelijk een einde te maken aan deze onzekerheden.7De
WLTP-uitstootdata die vanaf begin 2019 beschikbaar komen, bieden TNO
de mogelijkheid om een meer volledig beeld van de ontwikkeling van de
WLTP CO2-uitstoot en eventuele veranderingen in het wagenpark te
vormen. TNO maakt hier op voorhand wel de belangrijke kanttekening bij
dat ook de WLTP-uitstootdata – bijvoorbeeld als gevolg van veranderende
voertuigkarakteristieken, introductie van nieuwe WLTP-auto’s en ontwikkelingen op EU-niveau – de komende jaren nog flink in beweging kunnen
zijn. TNO rapporteert in mei 2019 over de analyses van de dan
beschikbare WLTP-uitstootdata in het Fase-III-rapport van het onderzoek.
7

Aanhangsel Handelingen II 2017/18, nr. 1401

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 800, nr. 46

3

Aan de hand van dit TNO-rapport wordt dan bezien of het mogelijk is om
per 1 januari 2020 een op WLTP-testresultaten gebaseerde BPM-tarieftabel
in de wet op te nemen. Het invoeren van een op WLTP-testresultaten
gebaseerde BPM-tarieftabel is daarom in ieder geval niet mogelijk voor
1 januari 2020. Dit betekent dat in ieder geval tot 1 januari 2020 de NEDC
CO2-uitstoot de heffingsgrondslag van de BPM blijft.
Uiteindelijk kan alleen een – op voldoende WLTP-testresultaten
gebaseerde – WLTP-tarieftabel in de BPM een einde maken aan de
onzekerheden die leven bij de autobranche voor wat betreft de BPM. Ook
rondom deze uiteindelijke omzetting naar een WLTP-tarieftabel bestaat de
mogelijkheid dat er – net zoals nu ook zichtbaar is bij de grote restantvoorraden NEDC-auto’s – in de markt anticipatie-effecten zullen volgen.
Dergelijke anticipatie-effecten kunnen echter altijd optreden bij aanpassingen rondom belastingen. Daarnaast bestaat de mogelijkheid dat een
wijziging van de BPM-heffingsgrondslag van NEDC CO2-uitstoot naar
WLTP CO2-uitstoot doorwerkt in de parallelle import van gebuikte auto’s.
In mei 2019 zal ik uw Kamer het Fase-III-rapport van TNO sturen en uw
Kamer nader informeren over de hierboven genoemde aspecten rondom
de implementatie van de WLTP in de BPM.
De Staatssecretaris van Financiën,
M. Snel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 800, nr. 46

4