Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

33 622

Wijziging van de Instellingswet Autoriteit
Consument en Markt en enige andere wetten in
verband met de stroomlijning van het door de
Autoriteit Consument en Markt te houden
markttoezicht

Nr. 7

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 20 augustus 2013
Met belangstelling heb ik kennis genomen van de vragen van de leden
van de verschillende fracties over het bovengenoemde wetsvoorstel, dat
strekt tot stroomlijning en vereenvoudiging van het door de Autoriteit
Consument en Markt (ACM) te houden markttoezicht. Graag ga ik op deze
vragen in. Bij deze nota naar aanleiding van het verslag treft u, zoals aan
de Tweede Kamer in de memorie van toelichting is toegezegd, een nota
van wijziging aan. Deze nota van wijziging bevat een aantal kleine of
technische verbeteringen van het wetsvoorstel. De nota van wijziging
bevat daarnaast overgangsrecht voor zover het noodzakelijk of nuttig
wordt geacht dat tegen «oude» overtredingen nog overeenkomstig het
thans geldende recht wordt opgetreden. Tot slot geeft de nota van
wijziging uitvoering aan een motie van het lid Verhoeven (Kamerstuk
33 186, nr. 12) en een in verband daarmee door de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie gedane toezegging aan de Tweede
Kamer om besluiten van de minister tot vernietiging van een besluit van
algemene strekking van de ACM aan de Tweede Kamer te zenden
(Handelingen II 2012/13, nr. 5, item 6, p. 51, en nr. 7, item 13, p. 22).
De antwoorden zijn afgestemd met de Minister van Infrastructuur en
Milieu. Ik hoop dat de beantwoording van de vragen van de leden van de
diverse fracties zal bijdragen aan een voorspoedige verdere behandeling
van dit wetsvoorstel.
I. Algemeen
1. Inleiding en doel van het wetsvoorstel
De leden van de VVD-fractie vroegen of de ACM de verwachting deelt dat
de maatregelen die in de plaats zijn gekomen van het afschaffen van
bezwaar bij boetebesluiten van de ACM bijdragen aan het invullen van
een bedrag van € 0,6 miljoen aan besparingen. Ook vroegen zij welke
aanvullende maatregelen mogelijk zijn, indien de voorgestelde maatregelen onvoldoende blijken. Ik stel voorop dat de taakstelling van de ACM
in beginsel losstaat van de Instellingswet ACM en het voorliggende

kst-33622-7
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

1

wetsvoorstel. De taakstelling, die oploopt tot € 7,4 miljoen in 2015, volgt
uit de rijksbrede taakstelling in het regeerakkoord van het vorige kabinet,
die het huidige kabinet heeft overgenomen, en is opgelegd aan de toen
nog afzonderlijke Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa,
€ 5,9 miljoen), Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA,
€ 0,8 miljoen) en Consumentenautoriteit (CA, € 0,7 miljoen). In dat
regeerakkoord is afgesproken dat niet alleen de departementen, maar
onder andere ook zelfstandige bestuursorganen, bijdragen aan het
realiseren van de taakstelling. Het is aan de ACM zelf als onafhankelijke
autoriteit de taakstelling te realiseren. De taakstelling volgt dus niet uit de
genoemde wetgeving. De ACM zou ook zonder deze wetgeving de
taakstelling moeten realiseren. Die wetgeving stelt de ACM echter wel in
staat te besparen zonder dat dit ten koste gaat van de kwaliteit van de
uitvoering van haar wettelijke taken.
De NMa, OPTA en CA hebben voorafgaand aan de oprichting van de ACM
met ingang van 2012 samen al een besparing van € 1,4 miljoen per jaar
gerealiseerd. De Instellingswet ACM zorgt daarbovenop voor een
besparing van bijna € 3,4 miljoen per jaar. Deze besparingen zijn eerder
uitgebreid toegelicht, zowel schriftelijk (bijvoorbeeld Kamerstuk 33 186, D)
als mondeling tijdens debatten over de Instellingswet ACM (Handelingen II 2012/13, nr. 5, item 6, p. 38 en Handelingen I 2012/13, nr. 17,
item 3, p 5). Het gelijktrekken van evaluatiebepalingen, het uniforme
stelsel van bestuurlijke handhaving, het uniforme regime van openbaarmaking van besluiten en de harmonisering van de rechtsgang tegen
ACM-besluiten in het nu voorliggende wetsvoorstel besparen nog eens
circa € 2 miljoen per jaar extra. Met het afschaffen van bezwaar bij
boetebesluiten zou naar mijn verwachting, en die van de ACM blijkens
haar uitvoeringstoets, de resterende € 0,6 miljoen worden bespaard
(€ 7,4 miljoen – € 1,4 miljoen – € 3,4 miljoen – € 2 miljoen =
€ 0,6 miljoen). Van deze maatregel is echter afgezien naar aanleiding van
de adviezen van de Raad voor de Rechtspraak en de Afdeling advisering
van de Raad van State (Kamerstuk 33 622, nrs. 3 (bijlage) en 4). Hierop ga
ik later in deze nota naar aanleiding van het verslag uitgebreider in (zie
onderdeel 2.2.3).
Daar staat echter tegenover dat ook het verbeteren van de rechtswaarborgen in de primaire fase leidend tot het boetebesluit niet langer nodig is
door het niet afschaffen van de bezwaarfase. Het vervallen daarvan en het
schrappen van de verplichting in de Mededingingswet om een bezwaaradviescommissie in te stellen (huidig artikel 92 van de Mededingingswet),
stellen de ACM in staat een deel van de resterende € 0,6 miljoen in te
vullen. Het is echter mijn verwachting, en de ACM deelt deze verwachting,
dat de taakstelling hiermee niet volledig kan worden gerealiseerd. Als
deze verwachting uitkomt, is het aan de ACM om aanvullende maatregelen te nemen en die maatregelen zo te kiezen dat de (kwaliteit van de)
uitvoering van haar wettelijke taken zo min mogelijk wordt getroffen.
De leden van de PvdA-fractie vroegen wanneer er duidelijkheid zal zijn of
de taakstelling wordt gehaald. Zoals ik in de beantwoording van de vorige
vragen aangaf, staat de taakstelling los van de maatregelen in het
wetsvoorstel. De gehele taakstelling oplopend tot € 7,4 miljoen in 2015 is
in de EZ-begroting 2012 (Kamerstuk 33 000 XIII, nr. 2, p. 152–153)
budgettair al structureel afgeboekt op het meerjarige budget dat de ACM
ter beschikking staat. De ACM moet haar taken dus al binnen dit nieuwe
meerjarig budgettaire kader uitvoeren en realiseert zodoende de
taakstelling. De maatregelen uit de Instellingswet ACM en dit wetsvoorstel
stellen haar daartoe zoals hierboven werd aangegeven ook voor het
overgrote deel in staat. In de interne begrotingscyclus van mijn ministerie
monitor ik gedurende elk begrotingsjaar of de ACM, evenals alle
onderdelen van het ministerie, haar taken binnen de beschikbare
financiële middelen uitvoert. Op de gebruikelijke jaarlijkse begrotings- en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

2

verantwoordingsmomenten informeer ik de Tweede Kamer over de
feitelijke begrotings- en realisatiecijfers in het betreffende begrotingsjaar.
De leden van de PVV-fractie vroegen waarom in verband met de centrale
doelstelling van vereenvoudiging en stroomlijning niet overal is gekozen
voor harmonisatie en harmonisatie tot het maximum. Het doel van de
samenvoeging van de NMa, OPTA en CA tot de ACM is een verbetering
van de effectiviteit, efficiëntie en kwaliteit van het markttoezicht. De
formele samenvoeging is geregeld in de Instellingswet ACM, die op
1 april 2013 in werking is getreden. Deze wet heeft de bevoegdheden,
instrumenten en procedures van de voormalige drie autoriteiten, die soms
om uiteenlopende redenen van elkaar verschillen, veelal onveranderd
gelaten. Hierdoor voert de ACM nu sterk vergelijkbare wettelijke taken op
verschillende wijze uit. Vanaf de start van de samenvoeging, in de eerste
brief aan de Tweede Kamer hierover (Kamerstuk 31 490, nr. 55), is
aangekondigd dat deze verschillen waar mogelijk en wenselijk door
middel van een tweede wetsvoorstel worden weggenomen. Het voorliggende wetsvoorstel stroomlijnt en vereenvoudigt daartoe bevoegdheden,
instrumenten en procedures van de ACM.
Uitgangspunt voor alle wetgeving, en derhalve ook voor de in dit
wetsvoorstel aan de orde zijnde stroomlijning en vereenvoudiging, is dat
bestuursbevoegdheden van de overheid – en dus ook van de ACM – niet
verder mogen gaan en ruimer mogen zijn dan nodig is om burgers en
marktorganisaties te behoeden voor rechtsonzekerheid, machtsmisbruik
en willekeur van de zijde van de overheid. Ten einde burgers en marktorganisaties voldoende rechtswaarborgen te bieden, moeten bestuursbevoegdheden daarom zo nauwkeurig mogelijk wettelijk worden
ingekaderd. Er is dan ook welbewust niet voor gekozen alle bevoegdheden van de ACM te harmoniseren tot de meest vergaande variant. Het
is een taak voor de wetgever om te voorkomen dat de ACM over te ruime
bevoegdheden beschikt en een afweging te maken welke bevoegdheden
echt nodig zijn en welke gemist kunnen worden. Daarom is voor elke
bevoegdheid van de ACM afzonderlijk een afweging gemaakt. Alleen waar
dat gezien de taken van de ACM nodig en wenselijk was, is gekozen voor
harmonisering naar het maximum. Voor andere bevoegdheden stelt dit
wetsvoorstel minder vergaande geharmoniseerde bevoegdheden voor of,
in enkele gevallen, sectorspecifieke uitzonderingen.
De leden van de PVV-fractie hadden enkele vragen over de rol van het
publieke belang van duurzaamheid in de besluitvorming van de ACM. Op
11 juli 2013 is de Tweede Kamer geïnformeerd over de stand van zaken
van de beleidsregels mededinging en duurzame ontwikkeling voor de
ACM (Kamerstuk 31 532, nr. 118). Een motie van de leden Dijkgraaf en
Geurts (Kamerstuk 33 400 XIII, nr. 99) die, met uitzondering van D66,
Kamerbreed is aangenomen, verzoekt de regering beleidsregels op te
stellen voor de NMa (nu de ACM) waarin rekening wordt gehouden met
afspraken in de agronutriketen over publieke belangen als dierenwelzijn
en milieu. Er is dus politieke steun voor het meewegen van dergelijke
belangen. De beleidsregels zijn in concept gereed en als bijlage bij de
genoemde brief van 11 juli aan de Tweede Kamer gestuurd. De conceptbeleidsregels bieden aanwijzingen voor de ACM bij de beoordeling of
samenwerking van partijen gericht op duurzame ontwikkeling is toegestaan onder de Mededingingswet. Een consultatieronde over deze
conceptbeleidsregels is op 15 juli jongstleden gestart en reacties zijn tot
uiterlijk 9 september aanstaande mogelijk. De conceptbeleidsregels
betreffen overigens niet alleen de agronutriketen maar alle sectoren en
zijn niet alleen gericht op milieu en dierenwelzijn maar op duurzame
ontwikkeling in het algemeen. Bij duurzame ontwikkeling gaat het om
ontwikkelingen op het gebied van de bescherming van milieu, ecologie,
dierenwelzijn en volksgezondheid. Hierbij kan onder meer gedacht
worden aan ontwikkelingen in productiemethoden die milieuvervuiling

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

3

tegengaan of ontwikkelingen van productiemethoden van voedsel die
gevaren voor de gezondheid van de mens tegengaan. In de conceptbeleidsregels wordt uitgegaan van een breed welvaartsbegrip waarbij de
mogelijke voordelen voor ouderen, de toekomstige generatie en, in
voorkomend geval, de samenleving als geheel worden meegewogen in de
beoordeling van de toelaatbaarheid van bepaalde samenwerkingsafspraken.
De leden van de PVV-fractie constateerden dat het niet afschaffen van de
bezwaarfase bij boetebesluiten van de ACM € 2 miljoen per jaar zal kosten
en vroegen een uitgebreide toelichting en voorbeelden welke besparingen
daardoor niet behaald worden. Een afname van € 2 miljoen, die de leden
van de PVV-fractie noemden, is niet aan de orde. In de bovenstaande
beantwoording van vragen van de leden van de VVD- en PvdA-fracties
over de besparingen heb ik toegelicht dat het afschaffen van de
bezwaarfase naar schatting een jaarlijkse besparing van € 0,6 miljoen op
de capaciteitsinzet door de ACM zou hebben opgeleverd. Daarnaast zou
deze maatregel hebben geleid tot een verkorting van de doorlooptijden
van ACM-zaken.
Een aantal factoren mitigeert echter de afname van de besparing. Ten
eerste zou het afschaffen van de bezwaarfase gepaard gaan met aanvullende rechtswaarborgen in de primaire fase die leidt tot het boetebesluit,
namelijk de verplichting tot het houden van een hoorzitting en het ter
inzage leggen van alle processtukken. Die aanvullende rechtswaarborgen
zijn door het niet afschaffen van de bezwaarfase bij boetebesluiten van de
ACM niet langer opportuun. Tevens wordt voorgesteld de verplichting in
de Mededingingswet tot instelling van een onafhankelijke bezwaaradviescommissie te schrappen, ook voor andere besluiten van de ACM dan
boetebesluiten. Ik verwacht dat hierdoor de afname van de besparingen
door het niet afschaffen van bezwaar minder is dan € 0,6 miljoen en de
totale besparing van dit wetsvoorstel dus méér dan € 2 miljoen.
De leden van de D66-fractie vroegen om een tabel waaruit blijkt in welke
wetten taken of bevoegdheden worden geïntroduceerd die daarin niet nu
al geregeld zijn. Deze tabel is in de bijlage bij deze nota naar aanleiding
van het verslag opgenomen. De derde kolom somt de wetten op waarin
de betreffende bevoegdheid thans ontbreekt.
De leden van de D66-fractie vroegen voorbeelden van bevoegdheden van
de ACM die via harmonisatie in dit wetsvoorstel worden verkleind ten
opzichte van de huidige situatie, of – indien die voorbeelden niet
bestaan – bevestiging dat er enkel «naar boven» wordt geharmoniseerd
en dat de ACM er gemiddeld genomen dus taken en bevoegdheden bij
krijgt. Vooropgesteld zij dat niet wordt voorgesteld de wettelijke taken van
de ACM te wijzigen. De ACM krijgt er geen nieuwe taken bij en bestaande
taken blijven zoals ze nu zijn. Ook krijgt de ACM er geen volledig nieuwe
wettelijke bevoegdheden voor de uitvoering van haar wettelijke taken bij.
Bevoegdheden die de ACM op basis van één of meer materiële wetten
waarop zij toezicht houdt al heeft, worden in dit wetsvoorstel waar
mogelijk en wenselijk geharmoniseerd. Dat leidt er in sommige gevallen
toe dat de ACM bestaande bevoegdheden voortaan ook voor de
uitvoering van andere wetten kan gebruiken, maar daarbij is zeker niet
altijd naar het maximum geharmoniseerd.
Allereerst geef ik een aantal voorbeelden van harmonisatie waarbij de
bevoegdheden van de ACM per saldo juist zijn verkleind, doordat de
rechtswaarborgen voor onder toezicht staande marktorganisaties zijn
versterkt. Op dit moment regelen alleen de Wet handhaving consumentenbescherming (Whc), de Mededingingswet en in navolging daarvan de
Drinkwaterwet, de Spoorwegwet en de Wet luchtvaart dat de ACM
bepaalde documenten die met een advocaat zijn gewisseld niet kan
opvragen, ook niet als deze zich bij de onderneming zelf bevinden.
Voorgesteld wordt dat deze rechtswaarborg, het zogenaamde legal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

4

privilege, die verder gaat dan wat de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
bepaalt, voortaan zal gelden ten aanzien van alle wetten waarop de ACM
toezicht houdt (voorgesteld artikel 12g van de Instellingswet ACM).
Daarnaast wordt voorgesteld aan meer personen aan de zijde van de
marktorganisatie dan de Awb regelt, een zwijgrecht toe te kennen, zodat
meer personen kunnen weigeren medewerking te verlenen aan het
verschaffen van inlichtingen bij een verhoor door een toezichthouder van
de ACM. Slechts enkele wetten, te weten de Mededingingswet en in
navolging daarvan de Drinkwaterwet, Loodsenwet, Spoorwegwet en Wet
luchtvaart, bevatten nu een dergelijk verruimd zwijgrecht en een daarmee
corresponderende verplichting van de ACM om meer personen aan de
zijde van de marktorganisatie te wijzen op hun zwijgrecht (cautieplicht).
Voorgesteld wordt deze verruiming van het zwijgrecht en de cautieplicht
ACM-breed te maken (voorgesteld artikel 12i van de Instellingswet ACM).
Op het zwijgrecht ga ik verderop in deze nota naar aanleiding van het
verslag, in onderdeel II Artikelen, Artikel I, Onderdeel H (artikel 12i –
zwijgrecht/cautie), uitgebreider in.
In andere gevallen is een middenweg gekozen tussen reeds bestaande
bevoegdheden. Ook daar is dus niet uitsluitend naar het maximum
geharmoniseerd; de bevoegdheden zijn ten aanzien van één of meerdere
wetten verruimd, maar tegelijkertijd ten aanzien van andere wetten
beperkt. Ik noem hier de termijn waarbinnen de ACM dient te beslissen
omtrent het opleggen van een bestuurlijke boete. Op basis van de
Mededingingswet, Wet luchtvaart, Loodsenwet en Spoorwegwet was de
maximale beslistermijn 8 maanden. Voorgesteld wordt de beslistermijn
terug te brengen tot de standaardtermijn van 13 weken van artikel 5:51,
eerste lid, van de Awb, die nu ook geldt voor de andere materiële wetten
waarop de ACM toezicht houdt. Wel kan de ACM deze termijn voortaan
eenmaal verlengen met een termijn van 13 weken tot een totaal van
6 maanden, maar dat kan alleen bij complexe zaken (voorgesteld
artikel 12k van de Instellingswet ACM). Een ander voorbeeld is het
binnentreden en doorzoeken van woningen zonder toestemming van de
bewoner. In de huidige situatie is dit mogelijk op grond van de Mededingingswet, Drinkwaterwet en Spoorwegwet. Andere wetten kennen de
bevoegdheid niet. Voorgesteld wordt de bevoegdheid om woningen
zonder toestemming van de bewoner te betreden ACM-breed te introduceren met uitzondering van de Wet op het financieel toezicht (voorgesteld
artikel 12c van de Instellingswet ACM), maar de doorzoekingsbevoegdheid alleen nog op basis van de Mededingingswet te laten bestaan
(artikelen 55 (wordt 50) en 89 van die wet). Ook op deze bevoegdheid ga ik
verderop in de onderdelen 2.2.3 en II Artikelen, Artikel I, Onderdeel H
(artikelen 12c-12f – binnentreden) van deze nota naar aanleiding van het
verslag uitgebreider in. Als laatste voorbeeld noem ik de schorsende
werking van bezwaar en (hoger) beroep bij boetebesluiten. Dergelijke
schorsende werking hebben bezwaar en (hoger) beroep nu alleen bij
boetes die worden opgelegd voor overtredingen van de Mededingingswet, Telecommunicatiewet en Loodsenwet. In het wetsvoorstel
(voorgesteld artikel 12p van de Instellingswet ACM) wordt een beperkte
schorsende werking van bezwaar bij boetebesluiten ACM-breed geïntroduceerd. Dit zal door marktorganisaties als een gunstige maatregel
worden ervaren in het geval van boetes voor overtredingen van wetten
die thans in het geheel niet in schorsende werking voorzien, maar zal door
marktorganisaties als ongunstig worden ervaren in het geval van boetes
op grond van de Mededingingswet, Loodsenwet of Telecommunicatiewet.
Verder zijn er bevoegdheden, die reeds gelden op basis van (nagenoeg)
alle materiële wetten, waarvoor wordt voorgesteld deze centraal en
eensluidend te regelen in de Instellingswet ACM zonder dat een inhoudelijke wijziging wordt beoogd. Ook hier krijgt de ACM er geen bevoegdheden bij; bestaande bevoegdheden worden alleen centraal geregeld.
Voorbeelden zijn het recht op verkrijgen van informatie die nodig is voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

5

de uitvoering van haar wettelijke taken, bedoeld in artikel 2, tweede lid,
van de Instellingswet ACM (voorgesteld artikel 6b van de Instellingswet
ACM), het recht om toezichthoudende ambtenaren aan te wijzen
(voorgesteld artikel 12a van de Instellingswet ACM) en de aanvullende
bepalingen bij de last onder dwangsom (voorgesteld artikel 12r van de
Instellingswet ACM).
Tot slot worden er bevoegdheden, die nu voor slechts één of enkele
wetten gelden, ACM-breed geïntroduceerd. Hoewel de ACM daarmee per
saldo over meer bevoegdheden komt te beschikken, kan een dergelijke
ACM-brede introductie van een bevoegdheid ook in het voordeel zijn van
de desbetreffende marktorganisaties. Bijvoorbeeld als het gaat om een
bevoegdheid die de ACM een alternatief biedt voor een meer ingrijpende
bevoegdheid waarover zij ook beschikt. Een voorbeeld hiervan is de
toezegging (voorgesteld artikel 12h van de Instellingswet ACM). In plaats
van het opleggen van een bestuurlijke sanctie (boete of last onder
dwangsom) of een bindende aanwijzing kan de ACM, als zij dat doelmatig
vindt, voor het lichtere instrument van de toezegging kiezen. Een ander
voorbeeld is de verzegelingsbevoegdheid (voorgesteld artikel 12b van de
Instellingswet ACM). Deze bevoegdheid, die de ACM overigens op grond
van een groot aantal wetten nu al heeft, is als het om een grote
hoeveelheid te onderzoeken gegevens en bescheiden gaat, minder
belastend voor de marktorganisatie dan de mogelijkheid van artikel 5:17,
derde lid, van de Awb om de gegevens en bescheiden voor korte tijd mee
te nemen.
De vierde kolom in de tabel in de bijlage van deze nota naar aanleiding
van het verslag geeft per onderwerp weer wat het effect van de maatregelen is op de omvang van de bevoegdheden van de ACM.
De leden van de ChristenUnie-fractie vroegen of de verwachte inwerkingtreding op 1 januari 2014 kan worden gehaald. Inwerkingtreding op
1 januari 2014 zal normaal gesproken niet haalbaar zijn. Dat zou alleen
nog kunnen bij een zeer snelle parlementaire behandeling in zowel de
Tweede als Eerste Kamer in het komende najaar. Mijn verwachting is
echter dat het wetsvoorstel in de loop van 2014 in werking zal kunnen
treden, bijvoorbeeld op 1 juli.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen om een visie van de
regering op het meewegen in het markttoezicht van het belang van de
samenleving op korte en lange termijn. Deze leden achtten het in het
langetermijnbelang van consumenten dat de laagste prijs niet altijd
prevaleert boven mens, dier, milieu en/of volksgezondheid. Zij vroegen
hoe deze weging bij de ACM wordt gemaakt en of de ethische bodem
onder de wereldhandel wordt bewaakt. Zoals is aangeven in de nota naar
aanleiding van het verslag bij het wetsvoorstel Instellingswet ACM
(Kamerstuk 33 186, nr. 6) is het in het belang van de samenleving op korte
en lange termijn dat sectoren waarin de markt zijn werk moet doen ook
daadwerkelijk als markten functioneren. Daar ligt de rol van de ACM,
onder meer door op te treden tegen beperkingen van de mededinging in
die markten. Dit blijkt ook uit de doelstelling van de werkzaamheden van
de ACM (voorgesteld artikel 2, vijfde lid, van de Instellingswet ACM). Die
doelstelling is het bevorderen van goed functionerende markten, van
ordelijke en transparante marktprocessen en van een zorgvuldige
behandeling van consumenten. Hierbij speelt niet alleen prijs een rol,
maar zijn ook andere aspecten zoals kwaliteit, keuzevrijheid en transparantie relevant. Ook kunnen publieke belangen zoals duurzaamheid,
milieu en innovatie een rol spelen. Hierbij verwijs ik ook naar de conceptbeleidsregels mededinging en duurzame ontwikkeling, die ik hiervoor heb
genoemd in mijn antwoord op een vraag van de leden van de PVV-fractie,
over het meewegen door de ACM van publieke belangen als
duurzaamheid bij de beoordeling of samenwerkingsafspraken uit een
oogpunt van mededinging toelaatbaar zijn. Buiten het markttoezicht, zoals

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

6

dat generiek en sectorspecifiek door de wetgever in de verschillende door
de ACM uit te voeren wetten is geformuleerd, heeft de ACM geen
wettelijke taken. Op andere manieren dan door markttoezicht van de ACM
wordt het belang van eerlijke producten en diensten nagestreefd. Te
denken valt aan allerlei Europeesrechtelijke en nationaalrechtelijke
producteisen. Op mensenrechtengebied vervult het College voor de
Rechten van de Mens (CRM) in Nederland de rol van waakhond. Het CRM
belicht, bewaakt en beschermt mensenrechten, en bevordert de naleving
van mensenrechten (inclusief gelijke behandeling) in praktijk, beleid en
wetgeving. Voorts streeft de regering naar duurzame globalisering en een
open wereldhandel met aandacht voor mens en milieu. Dit standpunt
komt terug in verdragen met handelspartners, in de Europese Unie en de
Wereld Handelsorganisatie.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen naar de visie van de
regering ten aanzien van beschermingswaardige publieke belangen en
ethische dimensies die niet altijd te vatten zijn in economische criteria in
relatie tot taken van de ACM. Tevens vroegen deze leden of de regering
bereid is voor dergelijke belangen een wettelijk kader te scheppen (lex
specialis) zodat de ACM ruimte krijgt om hiermee rekening te houden. De
ACM beschermt de publieke belangen van goed werkende markten,
draagt zorg voor de optimale regulering van wettelijke of natuurlijke
monopolies en ziet toe op de naleving van bepalingen gericht op
consumentenbescherming. Bij regulering houdt de ACM ook rekening met
andere publieke belangen zoals (het investeren in) de kwaliteit en
betrouwbaarheid van de netwerken. Bij het mededingingstoezicht kan de
ACM andere publieke belangen zoals kwaliteit, innovatie en duurzaamheid
meewegen in haar beoordeling van afspraken tussen ondernemingen. Het
voor de ACM relevante wetgevingskader biedt dus reeds ruimte om
rekening te houden met andere publieke belangen dan goed functionerende markten, ordelijke en transparante marktprocessen en een
zorgvuldige behandeling van consumenten. Voor wijziging van dat kader
zie ik dan ook op dit moment geen aanleiding.
De leden van de fractie van de ChristenUnie stelden voorts, in verband
met de uitwerking van de algemene vrijstellingsmogelijkheid in het
mededingingsrecht in beleidsregels, enkele vragen over de mogelijkheden
voor samenwerking in de keten. Over de ruimte voor samenwerking in de
keten vanwege niet-economische belangen als duurzaamheid, via
beleidsregels voor de ACM, verwijs ik kortheidshalve naar mijn
antwoorden op vragen van de leden van de PVV-fractie over het
meewegen van dergelijke belangen door de ACM. Aanvullend wordt
opgemerkt dat dergelijke beleidsregels binnen de kaders van de Mededingingswet moeten blijven. Het beoogde effect van de beleidsregels
mededinging en duurzame ontwikkeling is dat de ruimte die het mededingingsrecht biedt om duurzaamheidsafspraken te maken beter wordt benut
door in de beleidsregels uit te leggen hoe de ACM dergelijke belangen
meeweegt, bijvoorbeeld door te benoemen met welke aspecten van
duurzame ontwikkeling de ACM rekening houdt bij haar beoordeling of
afspraken tussen ondernemingen mededingingsrechtelijk toelaatbaar zijn.
Het gaat dus om een concrete invulling van de mededingingsrechtelijke
toets door de ACM. In de beleidsregels is voor het, los daarvan, nastreven
van publieke belangen geen plaats, omdat de Mededingingswet niet het
behartigen van die belangen tot doel heeft maar het beschermen van
mededinging.
De leden van de ChristenUnie vroegen voorts of de ACM bereikbaar is
voor klachten van zowel consumenten alsook gedupeerden van negatieve
externe effecten en wilden weten op welke manier de ACM een toezichthouder in dienst van de samenleving wordt en niet alleen in dienst van
markt en consument. De ACM heeft als markttoezichthouder tot taak het
werken van markten te bevorderen en consumenten te beschermen. Voor
dat specifieke terrein is zij verantwoordelijk en juist als zodanig staat zij in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

7

dienst van de samenleving als geheel. Dat er meer aandachtsgebieden en
publieke belangen zijn die voor de samenleving als geheel van belang
zijn, is zeker waar, maar het is aan de overheid om te bepalen welke taken
zij daarin heeft en hoe zij de behartiging daarvan het beste kan inrichten.
Daarbij is het niet verstandig maar ook ondoenlijk één zelfstandige
toezichthouder, die per definitie een afgebakend takenpakket dient te
hebben, te belasten met het nastreven van álle behartenswaardige
publieke belangen. Voor zover de wetgever in Nederland heeft gekozen
voor marktwerking dient de goede werking van markten ook verzekerd en
de wetgeving die daartoe strekt gehandhaafd te worden. Dat doet de
ACM. Consumenten kunnen met klachten over het optreden van marktorganisaties als marktdeelnemer terecht bij ConsuWijzer, het informatieloket
van de ACM en met vragen over hun rechten als consument. Marktorganisaties kunnen bij de ACM terecht met signalen over andere marktorganisaties die zich niet aan de (op marktordening gerichte) regels houden.
Alleen voor zover de wetgever dit tot onderdeel heeft gemaakt van de
wettelijke taken van de ACM, kan de ACM positieve of negatieve effecten
van marktwerking meewegen. Verder heeft de wetgever op allerlei
terreinen voorzien in wetgeving die moet voorkomen dat marktorganisaties die moeten concurreren met andere marktorganisaties andere
belangen veronachtzamen. Te denken valt aan wetgeving gericht op de
kwaliteit van producten, milieuwetgeving, Arbowetgeving enzovoorts.
Andere toezichthouders dan de ACM zien op de naleving van die
wetgeving toe.
2. Inhoud van het wetsvoorstel
2.1 Systematiek
De leden van de D66-fractie vroegen welke aanbevelingen uit de evaluaties van de NMa, OPTA en CA in het wetsvoorstel zijn overgenomen en
welke niet. In de brieven waarmee de evaluaties aan de Tweede Kamer
zijn aangeboden, staan de aanbevelingen opgesomd en is toegelicht hoe
deze aanbevelingen worden opgevolgd (voor de OPTA: Kamerstuk
32 123 XIII, nr. 47, voor de NMa: Kamerstuk 24 036, nr. 377 en voor de CA:
Kamerstuk 33 070, nr. 1). Aan de meeste aanbevelingen is vooruitlopend
op de samenvoeging van de NMa, OPTA en CA al invulling gegeven.
Maatregelen – al dan niet wettelijk – die daartoe getroffen zijn, blijven
vanzelfsprekend ook na de samenvoeging voor de ACM van kracht.
Andere aanbevelingen zijn juist ingevuld door de samenvoeging zelf, via
de Instellingswet ACM en de bijbehorende gedelegeerde regelgeving. Dat
geldt bijvoorbeeld voor de aanbevelingen uit de evaluatie van de CA om
de boetebeleidsregels en de klachtenregeling openbaar en toegankelijk te
maken. Beide documenten zijn na de oprichting van de ACM gepubliceerd
(Stcrt. 2013, 11214 respectievelijk Stcrt. 2013, 15565). De aanbeveling uit
de evaluatie van de NMa om de mogelijkheden van informatieuitwisseling met andere organisaties – zoals opsporingsinstanties – te
vergroten, is door middel van artikel 7 van de Instellingswet ACM
opgevolgd.
Enkele van de aanbevelingen uit de drie evaluaties worden ingevuld in dit
wetsvoorstel. Ten eerste de aanbeveling uit de evaluatie van de OPTA om
de uit het toezicht voortvloeiende administratieve lasten voor het
bedrijfsleven zoveel mogelijk te beperken. In het voorgestelde artikel 6b,
vierde lid, van de Instellingswet ACM is mede op verzoek van het lid
Verhoeven van de D66-fractie tijdens het plenair debat in de Tweede
Kamer over het wetsvoorstel Instellingswet ACM (Handelingen II 2012/13,
nr. 5, item 6) wettelijk vastgelegd dat de ACM haar wettelijke taken dient
uit te voeren op een voor marktorganisaties zo min mogelijk belastende
wijze. Ten tweede is in het wetsvoorstel uitvoering gegeven aan de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

8

aanbeveling uit de evaluatie van de NMa om aandacht te besteden aan
het verkorten van doorlooptijden van NMa-zaken. Daartoe wordt
voorgesteld de beslistermijn voor het opleggen van een boete te
verkorten (voorgesteld artikel 12k van de Instellingswet ACM), de
schorsende werking van bezwaar en (hoger) beroep bij boetebesluiten te
vervangen door een tot een vaste termijn beperkte schorsende werking
van bezwaar (voorgesteld artikel 12p van de Instellingswet ACM), de
bezwaarfase bij geschilbeslechting te laten vervallen (via aanpassing van
bijlage 1 van de Awb), het inschakelen van een bezwaaradviescommissie
ACM-breed facultatief te maken (artikel 7:13 van de Awb) en de
rechtsgang voor besluiten in de tarieven- en voorwaardensfeer te
harmoniseren (beroep bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven
(CBb) in eerste en enige aanleg; via aanpassing van bijlagen 1 en 2 van de
Awb). Ten derde wordt naar aanleiding van de evaluatie van de CA
voorgesteld het duale stelsel van handhaving van de Whc te laten
vervallen.
2.2 Stroomlijning in Instellingswet ACM
De leden van de PVV-fractie vroegen wie controle houdt op de ACM en of
de Tweede Kamer na dit wetgevingstraject nog beschikt over controlemogelijkheden. De Minister van Economische Zaken en de Minister van
Infrastructuur en Milieu beschikken over diverse bevoegdheden jegens de
ACM. Het gaat om bevoegdheden op basis van de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen (bijvoorbeeld het recht om bestuursleden van de ACM te
benoemen, het recht om de begroting van de ACM vast te stellen, het
inlichtingenrecht jegens de ACM, het recht om voorzieningen te treffen bij
taakverwaarlozing door de ACM en het recht om het bestuursreglement
van de ACM goed te keuren) en enkele meer specifieke bevoegdheden op
basis van de Instellingswet ACM (bijvoorbeeld het recht om de interne
ACM-mandaatregeling goed te keuren). Het onderhavige wetsvoorstel
brengt daar geen verandering in. Dit wetsvoorstel stroomlijnt het
instrumentarium dat de ACM ter beschikking staat bij de uitoefening van
haar toezichtstaken, niet het toezichtsinstrumentarium van de minister
jegens de ACM. De controlerende taak van de Tweede en Eerste Kamer
jegens de ACM is indirect van aard: zij controleren hoe de minister van
zijn controle- en sturingsbevoegdheden jegens de ACM gebruikmaakt en
kunnen de minister daarover ter verantwoording roepen. Het enige dat dit
wetsvoorstel in de sturingsrelatie tussen ministers en ACM wel regelt, is
een wijziging van het in de Instellingswet ACM opgenomen recht van de
minister om besluiten van algemene strekking van de ACM te vernietigen
indien de ACM een dergelijk besluit naar het oordeel van de minister
onbevoegd heeft genomen. Ter uitvoering van een door de Minister van
Economische Zaken in de Eerste Kamer gedane toezegging bij de
behandeling van het wetsvoorstel Instellingswet ACM (Handelingen I
2012/13, nr. 17, item 3, p. 11, 14 en 21), wordt dit reeds beperkte vernietigingsrecht in dit wetsvoorstel verder beperkt: voorgesteld wordt om
besluiten van algemene strekking van de ACM op het gebied van het
sectorspecifieke toezicht op de sectoren energie, post, telecom en vervoer
van het vernietigingsrecht uit te zonderen. Voorts regelt het wetsvoorstel
dat besluiten van de minister tot vernietiging van een besluit van
algemene strekking van de ACM aan de Tweede en Eerste Kamer worden
gezonden (uitvoering van een motie van het lid Verhoeven (Kamerstuk
33 186, nr. 12, en Handelingen II 2012/13, nr. 7, item 13, p. 22) en van de
toezegging van de Minister van Economische Zaken, Landbouw en
Innovatie om daaraan uitvoering te geven (Handelingen II 2012/13, nr. 5,
item 6, p 51)).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

9

2.2.1 Harmonisatie begrippen (Hoofdstuk 1 van de Instellingswet
ACM)
De leden van de PvdA-fractie vroegen om een toelichting op het begrip
«normconcretiserende lasten». Voor de handhaving van wettelijke
voorschriften heeft de ACM meer middelen tot haar beschikking dan het
opleggen van bestuurlijke sancties als een last onder dwangsom of
bestuurlijke boete. De ACM kan in veel gevallen ook een zelfstandige last
opleggen. Een zelfstandige last is in dit wetsvoorstel gedefinieerd als een
last tot het verrichten van bepaalde handelingen als bedoeld in artikel 5:2,
tweede lid, van de Awb, die – al dan niet naar aanleiding van een
overtreding – wordt opgelegd ter bevordering van de naleving van een
wettelijk voorschrift. In een zelfstandige last kan de ACM aangeven
(concretiseren) welke handelingen ter naleving van een wettelijke norm
dienen te worden verricht of nagelaten. Vandaar dat de memorie van
toelichting deze zelfstandige lasten ook wel aanduidt als «normconcretiserende lasten». Een dergelijke concretisering van de na te leven normen
kan aangewezen zijn voordat de ACM die naleving gaat afdwingen via
«hardere» maatregelen.
2.2.2 De ACM (Hoofdstuk 2 van de Instellingswet ACM)
De leden van de PvdA-fractie vroegen bij wie tot nu toe twijfel bestond
over de bevoegdheid van de NMa (nu de ACM) om marktonderzoeken en
rapportages op te stellen. Of er daadwerkelijk twijfel bestaat over deze
bevoegdheid van de ACM is mij niet bekend, maar door het voorgestelde
artikel 2, vierde lid, van de Instellingswet ACM kan twijfel niet meer aan de
orde zijn. Deze centrale bepaling in de Instellingswet ACM beoogt
ondubbelzinnig vast te leggen dat het tot de taak van de ACM behoort
marktonderzoek te verrichten indien dat naar het oordeel van de ACM
nuttig is voor de uitvoering van haar wettelijke taken, los van hier en daar
in de materiële wetten voorkomende specifieke grondslagen die de ACM
tot het doen van marktonderzoek verplichten (bijvoorbeeld artikel 5c van
de Mededingingswet en artikel 6a.1 van de Telecommunicatiewet). Door
ten algemene als taak op te nemen dat de ACM, indien zij dat nuttig acht,
uit eigen beweging marktonderzoek kan doen en rapportages kan maken
is bovendien de toepasselijkheid van voorgesteld artikel 6b van de
Instellingswet ACM verzekerd. Dit artikel regelt dat een ieder desgevraagd
aan de ACM de informatie dienen te verstrekken die de ACM redelijkerwijs
nodig heeft voor de uitvoering van haar taken.
De leden van de PvdA-fractie vroegen naar de reden dat de vernietigingsbevoegdheid van de minister niet alleen wordt geschrapt voor telecom,
energie en spoor, maar ook voor alle overige mededingingszaken zonder
dat daar een Europeesrechtelijke aanleiding voor is. Deze vraag van de
leden van de PvdA-fractie biedt een goede gelegenheid nader in te gaan
op de reikwijdte van het vernietigingsrecht. In artikel 10 van de Instellingswet ACM is nu geregeld dat de minister besluiten van algemene
strekking van de ACM kan vernietigen die de ACM onbevoegd heeft
genomen. Besluiten in een individueel geval kan de minister derhalve
nooit vernietigen. Bij de behandeling van het wetsvoorstel Instellingswet
ACM in de Eerste Kamer heeft de Minister van Economische Zaken
toegezegd het vernietigingsrecht ten aanzien van besluiten van algemene
strekking niet te zullen gebruiken op het gebied van het sectorspecifieke
toezicht op de sectoren energie, post, telecom en vervoer (Handelingen I
2012/13, nr. 17, item 3, p. 11, 14 en 21). Hij heeft ook toegezegd dit door
middel van het wetsvoorstel voor de Stroomlijningswet wettelijk te zullen
verankeren. Daarom is in dit wetsvoorstel een wijziging van artikel 10 van
de Instellingswet ACM opgenomen inhoudend dat het vernietigingsrecht
niet van toepassing is op besluiten van algemene strekking op het gebied
van energie, post, telecom en vervoer die door de ACM op basis van een
sectorspecifieke wet worden genomen. Bij deze keuze speelde een rol dat
de minister elke twijfel over de verenigbaarheid van de vernietigingsbe-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

10

voegdheid met de sectorspecifiek geldende Europeesrechtelijke onafhankelijkheidseisen wilde uitsluiten (Handelingen I 2012/13, nr. 17, item 3,
p. 11). Het vernietigingsrecht blijft wel van toepassing op besluiten van
algemene strekking op het gebied van het generieke mededingingsrecht
en de generieke consumentenbescherming. Ten aanzien van die generieke
beleidsterreinen gelden dergelijke strenge Europeesrechtelijke onafhankelijkheidseisen niet.
De leden van de PvdA-fractie vroegen hoe de naamsbekendheid van de
ACM zich inmiddels heeft ontwikkeld. Er is sinds de oprichting van de
ACM op 1 april 2013 geen onderzoek gedaan naar de bekendheid van de
naam «Autoriteit Consument en Markt». Hoewel in de schrijvende pers
nog verschillende schrijfwijzen worden gehanteerd, is het mijn stellige
indruk dat de naamsbekendheid van de ACM snel groter wordt. Het feit
dat de ACM in haar eerste maanden al enkele belangrijke en in het oog
springende acties heeft ondernomen, zoals de publicatie van haar
onderzoeken naar concurrentie op de hypotheekmarkt en transparantie in
de reisbranche, heeft daaraan bijgedragen. Het is mijn verwachting dat
het nog enige tijd zal vergen voordat de namen OPTA, CA en NMa
volledig uit het spraakgebruik verdwenen zijn. Dat is met dergelijk sterk
ingeburgerde namen niet verwonderlijk. Voor de bereikbaarheid van de
ACM voor klachten, signalen en tips hoeft dit overigens geen negatieve
gevolgen te hebben. De oude internetpagina’s, e-mailadressen en
postadressen zullen voorlopig nog bruikbaar of doorgeschakeld blijven.
De leden van de PVV-fractie vroegen voorts of er andere dan Europeesrechtelijke redenen zijn voor het inperken van de vernietigingsbevoegdheid in die zin dat deze bevoegdheid niet van toepassing is op de
gebieden energie, post, telecom en vervoer. De aanleiding voor het
beperken van de vernietigingsbevoegdheid is dat er geen twijfel mag
bestaan over de verenigbaarheid van die bevoegdheid met de onafhankelijkheidseisen uit de Europese richtlijnen. Het belang van een sterke en
onafhankelijke toezichthouder is voor het sectorspecifieke toezicht van
groot belang omdat daar nog geen sprake is van voldragen markten maar
van het ontstaan en ontwikkelen van concrete markten (zie ook Handelingen I 2012/13, nr. 17, item 3, p. 12 en 13).
Ook vroegen de leden waarom niet is gekozen voor harmonisatie over alle
sectoren in plaats van uitsluitend de sectoren energie, post, telecom en
vervoer. Anders dan de genoemde leden leken te veronderstellen, geldt
de beperking van de vernietigingsbevoegdheid voor álle bijzondere
marktsectoren ten aanzien waarvan de ACM is belast met sectorspecifiek
markttoezicht, te weten energie, post, telecom en vervoer, ook al stellen
de Europese richtlijnen alleen eisen aan de onafhankelijkheid van de
toezichthouders op de sectoren energie, telecom en spoor. De vernietigingsbevoegdheid geldt alleen nog voor het generieke, dat wil zeggen het
niet op een specifieke marktsector gerichte, toezicht, te weten het toezicht
op de algemeen geldende mededingingsregels en de algemeen geldende
bepalingen ter bescherming van consumenten. De noodzaak van een
sterke en onafhankelijke toezichthouder in het belang van de ontwikkeling
van nog niet voldragen markten en de daarmee corresponderende
strenge Europeesrechtelijke onafhankelijkheidseisen zijn daar niet aan de
orde, hetgeen het schrappen van de vernietigingsbevoegdheid voor het
generieke toezicht van de ACM onnodig en niet wenselijk maakt.
De leden van de D66-fractie vroegen of de taak van de ACM om
voorlichting te geven over de rechten en plichten van consumenten een
nieuwe taak betreft en welk budget daarmee dan is gemoeid. Het
informeren van consumenten over hun rechten en plichten is geen
nieuwe taak voor de ACM. De voormalige toezichthouders NMa, OPTA en
CA informeerden zonder een specifieke wettelijke grondslag consumenten
over hun rechten en plichten al via het informatieloket ConsuWijzer. In het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

11

wetsvoorstel wordt de voorlichtingstaak vanwege zijn belangrijke functie
wettelijk verankerd. Door het goed informeren van consumenten over hun
rechten en plichten worden zij in staat gesteld om weloverwogen
besluiten te nemen en wordt hun weerbaarheid vergroot. Een belangrijk
element in de voorlichting op ConsuWijzer is het verbeteren van de
zelfredzaamheid van consumenten, onder meer door het aanbieden van
voorbeeldbrieven. Het geven van voorlichting over de rechten en plichten
van consumenten is als post opgenomen in de begroting van de ACM.
De leden van de D66-fractie hadden verschillende vragen over het
doorbelasten van kosten aan marktorganisaties. Op dit moment worden
op basis van het profijtbeginsel kosten doorberekend aan marktorganisaties in de sectoren telecom, post en energie en worden kosten voor de
melding en de vergunningaanvraag van concentraties aan marktorganisaties doorberekend. Voor de doorberekening van kosten van de ACM aan
marktorganisaties wordt in dit wetsvoorstel één geharmoniseerde en
centrale grondslag geformuleerd. Hiermee worden de nu geldende
verschillende grondslagen gestroomlijnd. Stroomlijning van de doorberekening van kosten van de ACM is wenselijk, omdat door stroomlijning een
eenduidige en transparante doorberekeningssystematiek voor de gehele
ACM ontstaat. Hiermee worden verschillen tussen sectoren weggenomen.
Als gevolg hiervan worden in het nieuwe model ook kosten doorberekend
aan de sector vervoer, waarin dat thans nog niet het geval is. Er is in het
kader van dit wetsvoorstel dus nadrukkelijk niet voor gekozen de
mogelijkheid om kosten door te berekenen beperkt te houden tot de
sectoren waaraan nu ook kosten doorberekend worden.
Anders dan de leden van de D66-fractie leken te veronderstellen, wordt er
per saldo geen lastenverzwaring voorzien voor het bedrijfsleven. Het is de
bedoeling dat de verhouding tussen het gedeelte van de begroting van de
ACM dat via de Rijksbegroting wordt gefinancierd («Rijksgefinancierd») en
het gedeelte van de begroting van de ACM dat wordt gefinancierd door
middel van doorberekening van kosten aan marktorganisaties («marktgefinancierd») min of meer gelijk blijft ten opzichte van de huidige situatie.
Er bestaat tenslotte geen relatie tussen het doorberekenen van kosten aan
marktorganisaties en de inkomstenraming van «boetes marktwerking» in
het regeerakkoord. De ACM legt een marktorganisatie een bestuurlijke
boete op als zij een overtreding constateert en zij voor een dergelijke
overtreding een boete kan opleggen. Geïnde boetes worden niet
aangewend ter dekking van de kosten van de ACM. Dat blijkt ook uit de
verschillende manieren waarop beide geldstromen worden geboekt.
Inkomsten uit het doorberekenen van de kosten wordt geboekt op een
ontvangstenartikel van de begroting van het Ministerie van Economische
Zaken ter dekking van de apparaatsgelden van de ACM. Inkomsten die
voortvloeien uit opgelegde boetes door de ACM worden geboekt op een
ontvangstenartikel op de begroting van het Ministerie van Economische
Zaken waarvan het saldo jaarlijks wordt afgedragen aan het Ministerie van
Financiën ten gunste van de Schatkist.
2.2.3 Handhaving, openbaarmaking en rechtsbescherming
(Hoofdstuk 3 van de Instellingswet ACM)
De leden van de VVD-fractie wilden, onder verwijzing naar de
mogelijkheid van een voorzorgsmachtiging, weten waarom is afgezien
van een toetsing vooraf bij betreding van een woning en waarom de
waarborg uit het strafrecht dat altijd een rechter-commissaris aanwezig
moet zijn, ontbreekt. Voor het antwoord op deze vraag is het van belang
een onderscheid te maken tussen het betreden van een woning zonder
toestemming van de bewoner en het doorzoeken van die woning. De
voorzorgsmachtiging heeft betrekking op beide zaken, de eis over het al
dan niet aanwezig zijn van een rechter-commissaris heeft alleen
betrekking op het doorzoeken. Hieronder wordt dat nader toegelicht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

12

De in artikel I, onderdeel H, van het wetsvoorstel voorgestelde artikelen
12c tot en met 12f van de Instellingswet ACM bevatten alléén bepalingen
voor het betreden van een woning. De waarborgen die in het wetsvoorstel
zijn opgenomen, stemmen overeen met die in de Algemene wet op het
binnentreden. Deze wet bevat de voorschriften die gelden bij het
binnentreden van woningen zowel bij strafrechtelijke als bestuursrechtelijke handhaving. Uitgangspunt hierbij is dat voor het betreden van
woningen zonder toestemming van de bewoner een machtiging is vereist
en dat na afloop een verslag van het binnentreden wordt opgemaakt.
De ACM krijgt géén ACM-brede bevoegdheid tot het doorzoeken van
woningen. Die bevoegdheid is thans geregeld in de Mededingingswet
(artikel 55 e.v. en 89) en dat wordt niet verbreed (de regeling van de
doorzoekingsbevoegdheid in de Mededingingswet krijgt wel een andere
plaats, te weten in de artikelen 50 tot en met 53 in plaats van 55 tot en met
55c (zie artikel XI, onderdeel U, van het wetsvoorstel)). De doorzoekingsbevoegdheid in de Mededingingswet is het gevolg van aanvaarding van
het amendement Heemskerk (Kamerstuk 30 071, nr. 15) dat terecht
aandacht vroeg voor het uitgangspunt dat in de nationale mededingingswetgeving zoveel mogelijk dient te worden aangesloten bij de Europese
bevoegdheden en dat de instrumentele bevoegdheden van de toenmalige
NMa zoveel mogelijk dezelfde zijn als die van de Europese Commissie.
Voor zover in enkele wetten (Drinkwaterwet en Spoorwegwet) de
doorzoekingsregeling van de Mededingingswet thans van (overeenkomstige) toepassing is verklaard, maakt dit wetsvoorstel daar een einde aan.
Voor die wetten ontbreekt immers het argument van de gewenste
parallellie met het Europeesrechtelijke mededingingsinstrumentarium.
De ACM beschikt dus uitsluitend voor de handhaving van de Mededingingswet over de bevoegdheid woningen te doorzoeken. De rechtercommissaris dient daarvoor een voorafgaande machtiging te geven en
het doorzoeken vindt plaats onder toezicht van de rechter-commissaris.
Voor het strafrecht is de bevoegdheid om plaatsen (waaronder dus ook
woningen) te doorzoeken geregeld in artikel 110 van het Wetboek van
Strafvordering. Voor een doorzoeking is een machtiging van de rechtercommissaris vereist en de doorzoeking moet plaatsvinden in tegenwoordigheid van een (hulp-) officier van justitie. De rechter-commissaris kan de
doorzoeking op afstand leiden (Kamerstuk 23 251, nr. 3. blz. 23). Op deze
punten zijn er dus geen wezenlijke verschillen tussen de doorzoeking in de
Mededingingswet en die in het Wetboek van Strafvordering. In beide
gevallen is een machtiging van de rechter-commissaris vereist en behoeft
die niet lijfelijk aanwezig te zijn bij de doorzoeking. Ook bij het afgeven
van een zogenaamde voorzorgsmachtiging vindt een toetsing door de
rechter-commissaris plaats. In het antwoord op een vraag van de leden
van de fractie van de ChristenUnie over de voorgestelde artikelen 12c tot
en met 12f van de Instellingswet ACM wordt uitvoeriger op de voorzorgsmachtiging ingegaan (zie onderdeel II Artikelen, Artikel I, onderdeel H
(artikelen 12c–12f – binnentreden).
De leden van de PvdA-fractie vroegen waarom de bezwaarfase bij
boetebesluiten van de ACM bij nader inzien niet is afgeschaft. Het
conceptwetsvoorstel dat ter openbare consultatie is voorgelegd en het
conceptwetsvoorstel dat voor advies is voorgelegd aan de Afdeling
advisering van de Raad van State stelden voor de bezwaarfase bij
boetebesluiten van de ACM af te schaffen. Dit voorstel was het resultaat
van een afweging van de voordelen ervan voor de effectiviteit en
efficiëntie van het markttoezicht enerzijds en de nadelen ervan voor de
rechtsbescherming van marktorganisaties anderzijds. Gekozen is echter
uiteindelijk om de adviezen van de Raad voor de Rechtspraak en de
Afdeling advisering van de Raad van State op dit punt te volgen. Deze
adviezen wijzen op de essentiële positie van de bezwaarfase in het
bestuursrecht en op de voordelen van de bezwaarfase die zich ook bij de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

13

ACM voordoen. Het gaat daarbij om de laagdrempeligheid van de
bezwaarfase, de mogelijkheid van integrale heroverweging door de ACM,
het feit dat, hoewel gering, een zekere zeefwerking van de bezwaarfase bij
boetebesluiten van de ACM niet ontkend kan worden, het feit dat de
bezwaarfase de mogelijkheid bij uitstek is om bezwaren in te dienen tegen
de hoogte van de boete en om de dossiervormende functie van bezwaar.
Gezocht is daarom naar maatregelen die, anders dan door de oorspronkelijk voorgestelde afschaffing van de bezwaarfase bij boetebesluiten,
bijdragen aan de verkorting van de doorlooptijden, maar blijven binnen
het wettelijke systeem van de Awb.
Deze leden vroegen in welk percentage van de gevallen in een besluit op
bezwaar door de NMa, OPTA en CA werd afgeweken van het oorspronkelijke boetebesluit. Uit cijfers over de jaren 2010 en 2011 blijkt dat de drie
autoriteiten in totaal 37 besluiten op bezwaar hebben genomen (NMa 13,
OPTA 16 en CA 8). In 26 gevallen (ruim 70 procent) werd het bezwaar
ongegrond verklaard en werd derhalve niet van het oorspronkelijke
besluit afgeweken. In tien besluiten op bezwaar (27 procent) werd
geoordeeld dat het bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk
ongegrond was. Slechts één besluit op bezwaar (minder dan drie procent)
werd gegrond verklaard. Na 32 van de 37 bezwaarschriftprocedures
(87 procent) is vervolgens doorgeprocedeerd bij de rechter. De
zeefwerking van de bezwaarschriftprocedure op zaaksniveau was in
2010–2011 derhalve 13 procent.
De leden van de PvdA-fractie vroegen voorts of de bezwaaradviescommissie geschrapt zal worden nu deze niet langer wettelijk wordt voorgeschreven en of dit betekent dat de ACM zelf bezwaren in behandeling
moet gaan nemen. Zij wilden weten hoeveel zin dat heeft en of dit niet tot
dubbel werk leidt. Zij vroegen tot slot of het niet voor de hand ligt om toch
te kiezen voor het afschaffen van de bezwaarprocedure, bijvoorbeeld met
instemming van beide partijen. Alleen de Mededingingswet stelt het
inschakelen van een bezwaaradviescommissie verplicht bij bepaalde
boetebesluiten. Het wetsvoorstel laat die verplichting vervallen. De ACM
overweegt op dit moment nog of zij na inwerkingtreding van dit
wetsvoorstel gebruik zal blijven maken van een vrijwillige bezwaaradviescommissie. Efficiëntieoverwegingen zullen in haar beslissing zwaar
wegen.
In het bestaande systeem van rechtsbescherming op grond van de Awb
speelt de bezwaarschriftprocedure een belangrijke rol. De procedure biedt
een laagdrempelige mogelijkheid om het bestuursorgaan zijn besluit te
laten heroverwegen. Met name indien het bestuursorgaan een boete heeft
opgelegd, is dit van belang. De bezwaarschriftprocedure is in dat geval
het aangewezen middel om tegen de hoogte van de boete op te komen.
Een bestuursorgaan kan zich op grond van artikel 7:13 van de Awb
weliswaar laten adviseren door een bezwaaradviescommissie, maar dat
laat onverlet dat het zelf gehouden is het bezwaar in behandeling te
nemen en zijn besluit te heroverwegen. Dat geldt ook voor de ACM.
De bezwaarschriftprocedure is, zoals gezegd, naar zijn aard gericht op
heroverweging van het oorspronkelijke besluit. Als zodanig kan het
heroverwegingskarakter van bezwaar dan ook geen reden zijn de
bezwaarfase te schrappen, ook al brengt het heroverwegingskarakter
onvermijdelijk met zich dat daarbij – ten opzichte van de primaire fase die
leidt tot het boetebesluit – sprake is van een zekere herhaling van zetten.
Dat stelt ook de Afdeling advisering van de Raad van State in haar advies
(Kamerstuk 33 622, nr. 4, p. 3). Daar staat tegenover dat de bezwaarschriftprocedure een zekere mate van zeefwerking heeft. In de periode
2010–2011 werd in circa 13% van de gevallen door marktpartijen afgezien
van een gang naar de rechter. In die gevallen heeft de bezwaarschriftprocedure zin, om met de woorden van de vragenstellers te spreken. Maar
ook in de andere 87% van de gevallen, waarin alsnog de gang naar de
rechter gemaakt wordt, is de bezwaarschriftprocedure zinvol. De

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

14

bezwaarschriftprocedure draagt bij aan de dossiervorming voor de
rechter, hetgeen de efficiëntie van de gerechtelijke procedure ten goede
komt.
Opgemerkt zij dat artikel 7:1a van de Awb al een voorziening biedt voor
het op verzoek van partijen overslaan van de bezwaarfase (rechtstreeks
beroep). Deze bepaling leidt in de praktijk echter niet of nauwelijks tot het
daadwerkelijk overslaan van de bezwaarfase. Dat komt doordat alle
indieners van een bezwaar het bestuursorgaan dan om rechtstreeks
beroep moeten verzoeken, het bestuursorgaan daarmee moet instemmen
en de rechter de zaak ook geschikt moet vinden voor rechtstreeks beroep.
De leden van de PvdA-fractie vroegen wat de stand van zaken is met
betrekking tot de doorlooptijden en op welke manier dit wetsvoorstel een
bijdrage levert aan het verkorten daarvan. De totale doorlooptijden
worden niet alleen bepaald door de doorlooptijd die de ACM zelf nodig
heeft voor haar onderzoek, het nemen van een besluit en het afronden
van eventuele bezwaarprocedures, maar ook door de snelheid waarmee
marktorganisaties (door middel van hun advocaten) reageren in de
bezwaar- en beroepsfase en door de doorlooptijd die de rechterlijke macht
nodig heeft voor eventuele (hoger) beroepszaken. Gelet op mijn verantwoordelijkheid richt ik mij in de beantwoording alleen op de doorlooptijden bij de ACM.
In de evaluaties van de OPTA, NMa en CA, waarop ik hiervoor in
onderdeel 2.1 in antwoord op een vraag van de leden van de D66-fractie
ben ingegaan, is aandacht besteed aan de doorlooptijden van zaken.
Geconcludeerd werd dat de drie voormalige autoriteiten zaken waarvoor
een fatale wettelijke termijn is vastgesteld nagenoeg altijd haalden. Voor
zaken waarvoor dergelijke fatale termijnen niet gelden, zoals bezwaarzaken en beslissingen tot het opleggen van een boete, was het beeld
wisselend. Dat wordt veroorzaakt doordat deze zaken vaak inhoudelijk en
juridisch zeer complex zijn en daarom grondig en gedegen economisch
en/of juridisch onderzoek vergen. Daar is meer tijd mee gemoeid. De
zorgvuldigheid van het onderzoek mag door het verkorten van doorlooptijden niet in het geding komen. Voor zover over dergelijke zaken
relevante informatie beschikbaar was, concludeerden de onderzoekers dat
de doorlooptijden in internationaal perspectief relatief kort en verbeterd
waren. Wel werd aanbevolen hier blijvende aandacht aan te besteden. Dat
hebben de drie voormalige autoriteiten gedaan, en dat doet de ACM nu
ook, bijvoorbeeld door te werken met interne normen voor doorlooptijden
in zaken waarvoor geen fatale termijnen gelden en over de resultaten
daarvan te rapporteren in het jaarverslag. Met dit wetsvoorstel wordt
eveneens beoogd bij te dragen aan het verkorten van de doorlooptijden.
In antwoord op de vraag van de leden van de D66-fractie over de
evaluaties van de OPTA, NMa en CA in onderdeel 2.1 heb ik deze
maatregelen opgesomd. Het wetsvoorstel bevat een verkorting van de
beslistermijn voor het opleggen van een boete, voorziet in een tot een
vaste termijn beperkte schorsende werking van bezwaar bij boetebesluiten, laat de bezwaarfase bij geschilbeslechting vervallen, maakt het
inschakelen van een bezwaaradviescommissie ACM-breed facultatief en
harmoniseert de rechtsgang voor besluiten in de tarieven- en voorwaardensfeer.
De leden van de PVV-fractie vroegen zich af waarom de bevoegdheden
van de ACM tot het kunnen inroepen van de hulp van de sterke arm, het
verzegelen van bedrijfsruimten en voorwerpen en het betreden van een
woning zonder toestemming, die in beginsel ACM-breed gaan gelden, niet
van toepassing zijn als het gaat om de Loodsenwet, de Scheepvaartverkeerswet en de Wet personenvervoer 2000. Het kunnen inroepen van de
hulp van de sterke arm, het verzegelen van bedrijfsruimten en
voorwerpen en het kunnen betreden van een woning zonder toestemming
vormen een ondersteuning van de toezichthoudende bevoegdheid van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

15

artikel 5:17 van de Awb tot het vorderen van inzage in gegevens en
bescheiden. De ACM beschikt ook bij de uitoefening van zijn toezichthoudende taken op grond van de Loodsenwet en de Wet personenvervoer
2000 over deze bevoegdheden. De taken van de ACM op grond van de
Scheepvaartverkeerswet hebben geen betrekking op het uitoefenen van
toezicht op de naleving. De bedoelde bevoegdheden zijn daarbij dan ook
niet aan de orde.
De leden van de PVV-fractie stelden vervolgens een aantal vragen in
verband met de bevoegdheden van de ACM tot het binnentreden en
doorzoeken van woningen. Naar aanleiding hiervan merk ik in de eerste
plaats op dat de ACM – anders dan de genoemde leden kennelijk
veronderstelden – bij het toezicht op alle wetten die onder het takenpakket
van de ACM vallen, bevoegd wordt met machtiging van de rechtercommissaris woningen binnen te treden zonder toestemming van de
bewoner (voorgestelde artikelen 12c tot en met 12f van de Instellingswet
ACM). Tot dusverre gold dat alleen voor de Mededingingswet, de
Spoorwegwet en de Drinkwaterwet. De voorgestelde bepaling betekent
dan ook een uitbreiding van bevoegdheden voor onder meer de telecomsector.
Zonder uitspraken te kunnen doen over lopende onderzoeken en over
individuele gevallen, kan in zijn algemeenheid worden opgemerkt dat het
niet beschikken over de bevoegdheid een woning te betreden zonder
toestemming van de bewoner de handhaving gemakkelijk kan frustreren.
De woning kan dan immers worden gebruikt als bewaarplaats van
belastende gegevens of als uitvalsbasis voor de aansturing van verboden
gedragingen. Over de inval in de telecomsector waaraan de leden van de
PVV-fractie refereerden, wil ik nog opmerken dat dit een onderzoek betrof
op grond van de Mededingingswet en dat in die wet de bevoegdheid tot
het betreden van woningen tegen de wil van de bewoner reeds is
opgenomen.
De bevoegdheid tot binnentreden in een woning zonder toestemming van
de bewoner geeft het recht tot zoekend rondkijken, tot onderzoek van de
aangetroffen zaken, en tot het vorderen van inzage in alle informatiedragers en het maken van kopieën. Als de bewoner niet aanwezig is, is het
feitelijk onmogelijk inzage te vorderen (de andere bevoegdheden kunnen
wel worden gebruikt). Dat moet dan zo nodig op een ander tijdstip jegens
de dan wel aanwezige bewoner worden gevorderd.
De bevoegdheid tot het binnentreden in een woning zonder toestemming
van een bewoner kan worden toegepast in het kader van de uitoefening
van toezicht op de naleving. Dat gaat dus om meer dan de door de leden
van de PVV-fractie genoemde gevallen van grote verdenkingen van
illegale praktijken. Het kunnen binnentreden zonder toestemming van de
bewoner met de daarbij behorende, hiervoor beschreven, bevoegdheden,
is een ingrijpende bevoegdheid, die moet worden afgewogen tegen het
recht op privacybescherming, mede in het licht van artikel 8 van het op
4 november 1950 te Rome tot stand gekomen Verdrag tot Bescherming
van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden
(Trb. 1951, 154) (EVRM). In paragraaf 2.2.3.1 van de memorie van
toelichting is uitvoerig uiteengezet waarom, alles afwegende, ervoor is
gekozen deze bevoegdheid voor alle taken van de ACM toe te kennen,
waaronder ook die op het terrein van de door de leden van de PVV-fractie
genoemde consumentenbescherming.
Indien een informatiedrager zoals een laptop of usb-stick wordt aangetroffen bij het zoekend rondkijken, is de toezichthouder ook bevoegd de
inhoud van deze informatiedrager te onderzoeken, voor onderzoek te
kopiëren of mee te nemen. Dat is anders als die informatiedrager zich
bevindt in een kast die dicht zit. Zonder doorzoekingsbevoegdheid mag de
toezichthouder die kast niet openen. Zo nodig zal de ACM dan moeten
terugkomen op een ander tijdstip waarop de bewoner aanwezig is om
inzage te vorderen van de zich in die kast bevindende gegevens. Alleen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

16

voor de Mededingingswet ligt dat anders en is door aanvaarding van het
amendement Heemskerk (Kamerstuk 30 071, nr. 15) – in navolging van de
Europese mededingingsregels – voorzien in de bevoegdheid tot het
kunnen doorzoeken van een woning. Het doorzoeken van een woning is
een (veel) verdergaande inbreuk op de privacy van de bewoner dan de
bevoegdheid tot binnentreden. Bij de opstelling van het wetsvoorstel is,
overeenkomstig de eisen van het EVRM, zorgvuldig afgewogen in welke
gevallen het opnemen van een doorzoekingsbevoegdheid proportioneel
zou zijn. Hierbij is de inmenging in de privacy van betrokkene afgewogen
tegen de belangen die in het geding zijn bij de regels waarop de ACM
toezicht houdt. Dit heeft geleid tot de hiervoor toegelichte keuzes. Dat
betekent dat de regering inderdaad een andere afweging heeft gemaakt
dan de leden van de PVV-fractie voorstaan.
De leden van de PVV-fractie vroegen of de voorgestelde regeling voor de
beslistermijn voor het opleggen van een boete daadwerkelijk een
ACM-brede regeling is, zonder sectorspecifieke uitzonderingen. Dat is het
geval. Voorgesteld wordt op dit punt aan te sluiten bij de algemeen
geldende regeling in artikel 5:51 van de Awb. Volgens die regeling moet
de ACM binnen 13 weken na dagtekening van het rapport een beslissing
nemen omtrent het opleggen van een boete. Het gaat niet om een fatale
termijn, maar om een termijn van orde. Het voorgestelde artikel 12k van
de Instellingswet ACM bepaalt dat de ACM deze termijn in geval van
complexe zaken eenmaal met 13 weken kan verlengen. Deze verlengingsmogelijkheid van artikel 12k betreft, net als de hoofdregel in de Awb, een
ACM-brede regeling waarvoor geen sectorspecifieke uitzonderingen
gelden. Wel geldt op grond van Verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad
van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 81 en 82 van het Verdrag (PbEG 2003, L1)
(Verordening 1/2003) een aanvulling op het terrein van mededinging. Die
bepaalt dat een nationale mededingingsautoriteit de Europese Commissie
in specifieke mededingingszaken kan raadplegen voorafgaand aan de
boetebeschikking. In verband daarmee kan de ACM de beslistermijn 30
dagen opschorten. Deze specifieke aanvulling is geregeld in het voorgestelde artikel 62 van de Mededingingswet (artikel X, onderdeel AA, van dit
wetsvoorstel).
De leden van de PVV-fractie vroegen of het juist is dat in plaats van
afschaffing van de bezwaarfase bij boetebesluiten nu wordt voorgesteld
om het maken van bezwaar mogelijk te maken binnen de wettelijke
beslistermijnen. Dit is juist. Het klopt dat niet langer wordt voorgesteld de
bezwaarfase bij boetebesluiten af te schaffen. In plaats daarvan is gekozen
voor een alternatief dat de tijdige afhandeling van bezwaren tegen boetes
bevordert. Voorgesteld wordt immers om de schorsende werking van
bezwaar en (hoger) beroep te beperken tot een, tot de behandeltermijn
van bezwaar begrensde, schorsende werking van bezwaar. Deze schorsende werking van bezwaar is gefixeerd op maximaal 24 weken. Op dit
moment is het zo dat het maken van bezwaar of het instellen van (hoger)
beroep tegen een besluit van de ACM tot het opleggen van een boete
wegens overtreding van de Mededingingswet, Telecommunicatiewet of
Loodsenwet tot gevolg heeft dat de verplichting om de boete te betalen
wordt opgeschort totdat alle aangewende rechtsmiddelen (bezwaar en
(hoger) beroep) zijn afgerond en het boetebesluit onherroepelijk is
geworden. Hoewel het om «slechts» drie wetten gaat, is daar toch het
gros van de door ACM opgelegde boetes mee gemoeid. Ten aanzien van
het gros van de boete-inkomsten bestaat er dus geen enkele prikkel voor
een marktorganisatie om af te zien van het maken van bezwaar en beroep.
Integendeel, zoals in de memorie van toelichting en het nader rapport
(Kamerstuk 33 622, nr. 3, onderdeel 2.2.3.3, en nr. 4, onderdeel 1) is
toegelicht, is het aantekenen van bezwaar en beroep lonend. Het is
derhalve wenselijk die prikkel anders neer te leggen, zodat er gemiddeld
genomen sneller sprake is van een onherroepelijk besluit tot het opleggen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

17

van een boete door de ACM. Daarom wordt voorgesteld de schorsende
werking van bezwaar en beroep te beperken. In concreto wordt voorgesteld het instellen van (hoger) beroep niet langer schorsende werking te
geven, maar die werking alleen nog te verbinden aan bezwaar. En wel
alleen voor zover het bezwaar binnen de behandeltermijnen van de Awb
blijft. De termijn daarvoor is voor alle gevallen waarin bezwaar wordt
gemaakt tegen een boetebesluit bepaald op 24 weken na bekendmaking
van dat besluit door de ACM. Indien bezwaar wordt gemaakt, dient de
boete dus op zijn laatst na afloop van die 24 weken te worden betaald of,
bij een tijdige beslissing op bezwaar, zodra de beslissing op bezwaar is
bekendgemaakt. Indien geen bezwaar wordt gemaakt moet de boete
worden betaald op het moment dat de bezwaartermijn van zes weken is
verstreken en het boetebesluit derhalve definitief is (formele rechtskracht
heeft gekregen). Voorgesteld wordt dit regime ACM-breed in te voeren,
dus ook voor boetes op grond van door de ACM te handhaven wetten die
thans in het geheel niet voorzien in de schorsende werking van bezwaar
en beroep. Op deze manier is er een eenduidig stelsel dat bevordert dat
marktorganisaties selectiever gebruikmaken van rechtsmiddelen,
boetebesluiten daardoor gemiddeld eerder formele rechtskracht krijgen
en dat zowel marktorganisaties als de ACM een prikkel hebben om de
bezwaarfase binnen de daarvoor geldende termijnen van de Awb af te
ronden.
De leden van de PVV-fractie vroegen of de voorgestelde beperkte
schorsende werking van bezwaar zal leiden tot een afname van het
percentage doorprocederen en in welk percentage van de bezwaarschriftprocedures marktpartijen alsnog in het gelijk zijn gesteld. Waar nu nog
sprake is van volledige schorsende werking van bezwaar, beroep en hoger
beroep, te weten bij boetes voor overtredingen van de Mededingingswet,
Loodsenwet en Telecommunicatiewet, verwacht ik dat het inperken van
die schorsende werking tot een beperkte schorsende werking van bezwaar
(maximaal 24 weken), zal leiden tot een selectievere aanwending van
rechtsmiddelen omdat het instellen van bezwaar en (hoger) beroep niet
langer per definitie lonend is. Ik verwacht dat dit effect zich met name zal
voordoen ten aanzien van het instellen van (hoger) beroep, omdat de
gang naar de bestuursrechter in het geheel geen schorsende werking
meer zal hebben. Het is vooralsnog niet mijn verwachting dat het
beperken van de schorsende werking tot bezwaar tot gevolg zal hebben
dat in minder gevallen door marktpartijen een bezwaarschriftprocedure
zal worden gestart. Wel verwacht ik een positieve bijdrage van deze
maatregel op het verkorten van de gemiddelde doorlooptijd van bezwaarzaken bij de ACM, omdat de schorsende werking van bezwaar is beperkt
tot maximaal 24 weken.
Zoals ik hiervoor in antwoord op soortgelijke vragen van de leden van de
PvdA-fractie in dit onderdeel heb geantwoord, werd in 2010 en 2011 in 26
van de 37 bezwaarschriftprocedures van de NMa, OPTA en CA geoordeeld
dat het bezwaar ongegrond was, in 10 bezwaarschriftprocedures dat het
bezwaar gedeeltelijk gegrond was en in één geval dat het bezwaar
gegrond was. In bijna 30 procent van de bezwaarschriftprocedures werd
in het besluit op bezwaar dus afgeweken van het oorspronkelijke besluit.
Na 32 van de 37 bezwaarschriftprocedures (87 procent) werd vervolgens
doorgeprocedeerd voor de rechter. De zeefwerking van de bezwaarschriftprocedure op zaaksniveau bedroeg in de genoemde jaren dus 13 procent.
De leden van de PVV-fractie vroegen waarom het wetsvoorstel niet
verplicht tot het openbaar maken van besluiten van de ACM dat géén
sanctie zal worden opgelegd. Van een dergelijke verplichting is afgezien
omdat het belang van waarschuwing van consumenten en andere
marktorganisaties bij dergelijke besluiten niet aan de orde is en daarom
rekening gehouden dient te worden met het feit dat een marktorganisatie
nadeel kan ondervinden van openbaarmaking. Een marktorganisatie
wordt immers in veel gevallen liever in het geheel niet in verband

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

18

gebracht met toezicht door de ACM, óók als die publiciteit op zichzelf een
voor hen gunstige strekking heeft. In plaats daarvan is daarom voorgesteld de ACM de mogelijkheid te geven een dergelijk besluit openbaar te
maken waarbij een volledige belangenafweging op basis van artikel 10
van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) dient plaats te vinden. Mocht
de ACM tot openbaarmaking van het besluit om geen sanctie op te leggen
besluiten, dan heeft een marktorganisatie tien werkdagen de gelegenheid
tegen de voorgenomen openbaarmaking een voorlopige voorziening te
vragen. Zo kan de marktorganisatie die op geen enkele wijze in verband
gebracht wil worden met het toezicht door de ACM vanuit de vrees dat
consumenten zullen denken «waar rook is, is vuur», openbaarmaking
trachten te voorkomen.
Verder vroegen de leden van de PVV-fractie waarom het wetsvoorstel
voorziet in uitzonderingen op de verplichting van de ACM om besluiten
tot het wél opleggen van een bestuurlijke sanctie openbaar te maken. Ze
vroegen in het bijzonder waarom een consument niet in alle gevallen mag
worden gewaarschuwd voor marktorganisaties waaraan de ACM een
boete heeft opgelegd. Moet dat belang om te consumenten te
waarschuwen of te informeren niet steeds zwaarder wegen dan de
belangen van de betrokken marktpartij? Naar aanleiding van het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State is de regeling in het
wetsvoorstel over het openbaar maken van besluiten tot het opleggen van
sancties aangepast. Gekozen is voor een meer gedifferentieerd openbaarmakingsregime dat meer rekening houdt met de belangen van de
betrokken marktorganisatie. Dit betekent echter niet dat het belang van de
consument om door openbaarmaking te worden gewaarschuwd of
geïnformeerd, niet meeweegt.
In de aangepaste regeling staat nog steeds het uitgangspunt van
openbaarmaking voorop en ook het uitgangspunt dat openbaarmaking tot
doel heeft consumenten en andere marktorganisaties te waarschuwen of
informeren. Wat veranderd is, is dat voor de vraag wélke gegevens uit het
sanctiebesluit openbaar mogen worden gemaakt, nu in de regel aan meer
belangen die door artikel 10, tweede lid, van de Wob worden beschermd,
dient te worden getoetst. Waar volgens het oorspronkelijke voorstel
standaard steeds het hele besluit openbaar zou worden gemaakt minus
enkele door artikel 10 van de Wob beschermde gegevens (beperkte
Wob-toets) dient volgens het huidige wetsvoorstel als regel (voorgesteld
artikel 12u van de Instellingswet ACM) het hele besluit openbaar gemaakt
te worden minus alle door artikel 10 van de Wob beschermde gegevens
(volledige Wob-toets).
Dit betekent dat regel wordt dat niet alleen ten aanzien van persoonsnamen afgewogen dient te worden of openbaarmaking opweegt tegen de
belangen beschermd door artikel 10, tweede lid, onder e en g, van de
Wob, zoals in het regime met de beperkte Wob-toets, maar dat voor elk
gegeven uit het openbaar te maken besluit moet worden bepaald of de
belangen genoemd in de onderdelen a tot en met g van artikel 10, tweede
lid, van de Wob zich tegen openbaarmaking verzetten.
Concreet betekent dit met name dat de ACM steeds moet afwegen of het
door artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob beschermde belang van
de marktorganisatie om niet onevenredig te worden benadeeld zich niet
verzet tegen de openbaarmaking van gegevens uit het besluit, zoals
gegevens die de marktorganisatie identificeren (naam, adres,
woonplaats). Indien de ACM tot de conclusie komt dat in een concreet
geval van openbaarmaking van de naam van de marktorganisatie moet
worden afgezien, zal dit er toe kunnen leiden dat zij het hele sanctiebesluit
niet meer publiceert. Wel worden consumenten in een dergelijk geval
doorgaans door middel van een persbericht van de ACM op de hoogte
gesteld. Daarbij wordt de consument dan niet gewaarschuwd voor een
bepaalde overtreder, maar in het algemeen voor gedragingen van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

19

marktorganisaties die zich hebben voorgedaan en waarvoor de ACM
sancties heeft opgelegd.
Alleen voor besluiten waarbij voor een zeer ernstige overtreding een
bestuurlijke sanctie wordt opgelegd blijft het openbaarmakingsregime
met de beperkte Wob-toets gelden (voorgesteld artikel 12v van de
Instellingswet ACM), waarbij de ACM slechts in beperkte mate met
belangen aan de zijde van de marktorganisatie rekening kan houden (te
weten alleen met de belangen van bij die marktorganisatie betrokken
natuurlijke personen).
De leden van de CDA-fractie vroegen of de voorgestelde bezwaarprocedures afdoende en werkbaar zijn. Aangenomen wordt dat deze leden
doelen op de voorgestelde regeling die voorziet in een beperkte schorsende werking van bezwaar tegen boetebesluiten. Op de verwachte
effecten van deze regeling is hierboven in dit onderdeel in antwoord op
vragen van de leden van de PVV-fractie reeds ingegaan en op de redenen
voor het niet afschaffen van de bezwaarfase bij boetebesluiten van de
ACM is hierboven in antwoord op vragen van de PvdA-fractie reeds
ingegaan. Kortheidshalve wordt daarnaar verwezen. Er is verder geen
reden om aan de uitvoerbaarheid en werkbaarheid van de regeling te
twijfelen. De regeling biedt voor alle gevallen (er wordt wel of geen
bezwaar gemaakt, de beslissing op bezwaar is wel of niet tijdig) volstrekte
duidelijkheid over het moment waarop de boete moet worden betaald.
Omdat het betaalmoment helder is, weet de ACM wanneer tot invordering
kan worden overgegaan. Niet ondenkbaar is dat de eerste tijd na
inwerkingtreding van de regeling relatief vaak door marktorganisaties een
voorlopige voorziening aan de bestuursrechter zal worden gevraagd,
gericht op verder betalingsuitstel. Dat zal afnemen als duidelijk is hoe de
rechter ermee omgaat.
De leden van de D66-fractie wilden weten voor welke sectoren het recht
om binnen te treden wordt toegevoegd en zij vroegen naar voorbeelden
waarin deze bevoegdheid noodzakelijk is en naar ervaringen met het
ontbreken van de bevoegdheid tot binnentreden van woningen zonder
toestemming van de bewoner. De bevoegdheid om binnen te treden in
woningen tegen de wil van de bewoner wordt toegevoegd voor consumentenbescherming en de sectoren telecommunicatie, energie, post en
vervoer (met uitzondering van de Spoorwegwet, waar de bevoegdheid
reeds bestond). Zie ook de bijlage bij deze nota naar aanleiding van het
verslag (regel 6). Bij de energiesector, de telecommunicatiesector en de
consumentenbescherming is een specifiek voorbeeld van activiteiten die
nogal eens vanuit een woning wordt verricht het beheren van servers van
(web)bedrijven en het verspreiden van spam. Voor de sectoren post en
vervoer geldt in algemene zin dat de ACM bij het uitoefenen van toezicht
op de naleving in die sectoren te maken kan krijgen met personen die niet
willen meewerken aan een onderzoek, bijvoorbeeld door de toezichthoudende ambtenaren van de ACM geen toestemming te verlenen tot het
betreden van hun woning of met situaties waarin een (al dan niet
afgescheiden) deel van een woonhuis is ingericht als kantoor- en
bedrijfsruimte, terwijl de (digitale) gegevens en bescheiden waarnaar de
toezichthouder op zoek is zich in het woonruimtedeel bevinden.
In antwoord op de vraag van de leden van deze fractie om enkele concrete
voorbeelden van wat mogelijk is bij binnentreden zonder dat sprake is van
doorzoeken wordt het volgende opgemerkt. Bij het mogen binnentreden
van een woning zonder toestemming van de bewoner mag de gehele
woning worden doorgelopen en kan bijvoorbeeld een afgesloten
zolderkamer (met behulp van de sterke arm) worden geopend. Indien
inzage in een verstopte pc of usb-stick nodig is, moet de bewoner deze
desgevraagd te voorschijn halen en mag de toezichthouder die «inzien».
Zo nodig kan de pc of usb-stick worden meegenomen om kopieën te
maken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

20

De leden van de fractie van D66 vroegen naar de verhouding tussen de
verbreding van het recht tot binnentreden en de geëiste proportionaliteit.
Artikel 8 van het EVRM vereist dat een bij wet voorziene inmenging op de
privacy van de woning noodzakelijk is met het oog op bepaalde, in
artikel 8, tweede lid, van het EVRM onderkende belangen en met het oog
op die belangen proportioneel is. Dat wil zeggen dat de wetgever moet
afwegen of de in het geding zijnde belangen in abstracto voor de gevallen
die de wetgever op het oog heeft voldoende zwaarwegend zijn om de
bevoegdheid tot binnentreden in een woning tegen de wil van de
bewoner mogelijk te maken. Die afweging heeft bij de ACM tot een
bevestigend antwoord geleid. Daarnaast moet ook de concrete toepassing
van die bevoegdheid proportioneel zijn. Die toets wordt in eerste instantie
uitgevoerd door de rechter-commissaris, die moet beoordelen of de
bevoegdheid redelijkerwijs noodzakelijk is voor de uitoefening van de
toezichthoudende bevoegdheden van artikel 5:17 van de Awb. Tegen een
eventueel afwijzende beslissing van de rechter-commissaris staat beroep
open bij de rechtbank Rotterdam (voorgesteld artikel 12d, derde lid, van
de Instellingswet ACM).
De leden van de D66-fractie vroegen om een reactie op de kritiek van de
Nederlandse Orde van Advocaten (NOVA) inzake toezicht van de
rechter-commissaris op het binnentreden en doorzoeken. De NOVA
verwees in zijn commentaar naar het strafrecht (artikel 97 Wetboek van
Strafvordering) waarbij aanwezigheid van een rechter-commissaris bij
binnentreden van een woning de regel is. In het hiervoor in dit onderdeel
gegeven antwoord op een vraag van de leden van de VVD-fractie is al
uiteengezet dat onderscheid moet worden gemaakt tussen het betreden
van een woning zonder toestemming van de bewoner en het doorzoeken
van een woning. De in het wetsvoorstel opgenomen voorschriften voor
het betreden van woningen bevatten dezelfde waarborgen als die welke
gelden in het strafrecht. In dat antwoord is voorts uiteengezet dat zowel
voor de doorzoeking in het wetsvoorstel als die in het Wetboek van
Strafvordering (artikel 110) een machtiging van de rechter-commissaris is
vereist en dat de rechter-commissaris niet lijfelijk aanwezig hoeft te zijn.
Het genoemde artikel 97 heeft betrekking op spoedeisende doorzoeking
door de officier van justitie met het oog op inbeslagneming. De officier
van justitie hoeft daarbij overigens in dringende gevallen de aanwezigheid
van de rechter-commissaris niet af te wachten.
De leden van de D66-fractie vroegen of de voorgestelde regeling inzake de
beperkte schorsende werking van bezwaar, die erin kan resulteren dat
boetes moeten worden betaald vóórdat het besluit tot het opleggen van
een boete definitief is, geen strijd oplevert met de onschuldpresumptie.
Van een dergelijke strijd is geen sprake. Ik wijs er in de eerste plaats op
dat een boete wordt opgelegd voor een door de ACM geconstateerde en
bewezen geachte overtreding en dat op dat moment het stadium
waarvoor de onschuldpresumptie geldt, is gepasseerd. In de tweede
plaats is van belang dat de verplichting tot betaling en de rechtmatigheid
van de opgelegde boete twee te onderscheiden zaken zijn. Dit blijkt
duidelijk uit de Awb waarin de hoofdregel is neergelegd dat de
verplichting om een bestuurlijke boete te betalen door bezwaar en beroep
niet wordt opgeschort. De hoofdregel in het bestuursrecht is dus dat moet
worden betaald ook al is het boetebesluit nog niet onherroepelijk. Indien
een besluit van de ACM tot het opleggen van een boete in een later
stadium door de rechter wordt vernietigd, wordt een reeds geïnde boete
door de ACM terugbetaald.
De leden van de D66-fractie vroegen voorts of de Raad van State om
advies zal worden gevraagd over de voorgestelde regeling inzake de
beperkte schorsende werking van bezwaar. Dat is niet het geval.
Artikel 6:16 van de Awb biedt de bijzondere wetgever immers de ruimte
om te voorzien in een van de hoofdregel van de Awb (bezwaar en beroep
hebben geen schorsende werking) afwijkende regeling. Daar wordt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

21

gebruik van gemaakt. Dat gebeurt bovendien op zodanige wijze dat, voor
het gros van de geïnde gelden uit ACM-boetes, een regeling inzake de
schorsende werking zal gaan gelden die dichter aansluit bij die hoofdregel
van de Awb. Gelet op het voorgaande is er geen sprake van een ingrijpende wijziging die voor advies aan de Afdeling advisering van de Raad
van State zou moeten worden voorgelegd.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen naar de onderbouwing en proportionaliteit van de ruimere mogelijkheden om binnen de
ACM informatie uit te wisselen. Van een verruiming van de mogelijkheid
om intern gegevens uit te wisselen is, anders dan de leden leken te
veronderstellen, in de Instellingswet ACM geen sprake geweest. Alle
informatie die nu intern kan worden gewisseld kon voor inwerkingtreding
van artikel 7 van de Instellingswet ACM ook worden gewisseld. De
meerwaarde van het eerste lid van dat artikel is daarom niet dat die
bepaling meer ruimte voor interne uitwisseling zou bieden, maar wordt
gevormd door het feit dat de regeling een einde maakt aan de voor
inwerkingtreding van artikel 7 bestaande lappendeken van informatiebepalingen. Hierop is tijdens de behandeling van de Instellingswet ACM in
de Tweede en Eerste Kamer uitvoerig ingegaan. Verwezen wordt met
name naar hetgeen hierover is weergegeven in de nadere memorie van
antwoord aan de Eerste Kamer (Kamerstuk 33 186, F Herdruk, p. 7–11).
Om elke vrees voor een ruimere of zelfs ongebreidelde interne informatieuitwisseling weg te nemen, heeft de Minister van Economische Zaken
bovendien toegezegd dat de formulering van het eerste lid van artikel 7 zo
zou worden aangepast dat duidelijker tot uitdrukking wordt gebracht dat
interne informatieverstrekking alleen mogelijk is voor zover die
verstrekking noodzakelijk is voor de taakuitvoering van de ACM (Handelingen I 2012/13, nr. 17, item 3, p. 16). Artikel I, onderdeel F, van het
onderhavige wetsvoorstel strekt daartoe.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen voorts of de
verruiming van de mogelijkheden van de ACM om op basis van de
Mededingingswet verkregen gegevens aan anderen te verstrekken, niet
zou moeten leiden tot chinese walls tussen afdelingen van de ACM, mede
gelet op door de leden aangedragen voorbeelden, en of de reden van de
oorspronkelijk beperktere regeling in de Mededingingswet niet langer van
belang is. Onderschreven wordt de constatering van deze leden dat de
mogelijkheden van de ACM om op basis van de Mededingingswet
verkregen gegevens te verstrekken aan andere overheidsorganen zijn
verruimd. De voorbeelden die de leden aandroegen en de vraag naar de
chinese walls zien echter op de deling van informatie binnen de ACM
(waarvoor de mogelijkheden door artikel 7 niet zijn vergroot), en niet op
de (wel) verruimde mogelijkheid om extern informatie die is verkregen op
grond van de Mededingingswet te delen. Op de achtergrond van deze
verruiming is tijdens de behandeling van het wetsvoorstel Instellingswet
ACM meermalen ingegaan. De verruiming is het gevolg van de
toezegging van de Minister van Economische Zaken aan de Tweede
Kamer om uitvoering te geven aan een aanbeveling van die strekking uit
het evaluatierapport over de NMa in 2010 (Kamerstuk 24 036, nrs. 377 en
bijlage en 393) en heeft zijn beslag gekregen in het inmiddels in werking
getreden derde lid van artikel 7 van de Instellingswet ACM. Terwijl
artikel 91 van de Mededingingswet, zoals dat luidde voor inwerkingtreding van de Instellingswet ACM, vooral was ingegeven door het belang
van een goede samenwerking met andere mededingingsautoriteiten
(Kamerstuk 24 707, nr. 3, p. 45–46), is nadien niet alleen door de onderzoekers ten tijde van de evaluatie van de NMa maar ook door de Tweede
en Eerste Kamer het belang ingezien van een goede samenwerking van de
NMa/ACM met het openbaar ministerie. Uiteraard dient er bij het
toekennen van de bevoegdheid aan een toezichthouder om informatie uit
te wisselen met andere instanties altijd een afweging te worden gemaakt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

22

tussen het bevorderen van de slagvaardigheid van toezicht en opsporing
enerzijds en het waarborgen van de belangen van de betrokkenen
anderzijds. Die afweging heeft dan ook plaatsgevonden, niet in het kader
van het thans voorliggende wetsvoorstel, maar in het kader van de
behandeling van het wetsvoorstel Instellingswet ACM.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen voorts naar de
synergievoordelen van de mogelijkheid van de ACM om intern informatie
te delen, naar de betekenis van het daarbij geldende noodzakelijkheidscriterium en wie op welk moment beziet of er van noodzakelijkheid sprake is.
Hierboven is al ingegaan op de in artikel 7, eerste lid, van de Instellingswet ACM opgenomen bevoegdheid van de ACM om intern gegevens
te delen. Aangegeven is dat deze bepaling geen verruiming betekent ten
opzichte van de daarvóór bestaande mogelijkheden voor NMa, OPTA en
CA om onderling informatie te delen. Het synergievoordeel zit dan ook
niet in een dergelijke verruiming, maar in de introductie van één heldere
grondslag voor het intern delen van informatie. Die grondslag is door de
in dit wetsvoorstel voorgestelde toevoeging van het noodzakelijkheidscriterium nog scherper en duidelijker geformuleerd. Het criterium houdt in
dat gegevens, gevraagd en verkregen voor de uitvoering van de ene taak,
binnen de ACM alleen mogen worden doorgegeven voor de uitvoering
van een andere taak, als die gegevens ook nodig zijn voor de uitvoering
van die andere taak. Deze beoordeling moet de ACM iedere keer voorafgaand aan het doorgeven van gegevens maken. Hoe de ACM die
beoordeling binnen haar organisatie handen en voeten geeft is aan de
ACM. Bij de beoordeling speelt ook de aard van de informatie een rol.
Indien het informatie betreft die verkregen is van een andere toezichthoudende instantie met de voorwaarde dat die alleen voor dat betreffende
doel mag worden gebruikt, mag de informatie door de ACM niet opnieuw
worden gebruikt voor een ander doel en mag er dus geen interne
informatiedeling plaatsvinden, ook al is die informatie ook nodig voor de
uitvoering van die andere taak. Andere gegevens kunnen als dat nodig is
voor de uitoefening van een wettelijke taak wel worden hergebruikt in een
andere zaak. Daarover wordt de betrokken marktorganisatie op dat
moment niet geïnformeerd. Hij wordt daarover wel geïnformeerd op het
moment dat de ACM in die andere zaak een besluit neemt. In dat besluit
wordt vermeld op basis van welke informatie het besluit is genomen en
hoe die informatie is verkregen. Tegen dat besluit kan de ondernemer
vervolgens in rechte opkomen. Het oordeel of de ACM op juiste wijze
invulling geeft aan het noodzakelijkheidscriterium is dus uiteindelijk aan
de rechter.
Met betrekking tot de in artikel 7, derde lid, onder a, van de Instellingswet
ACM aan de ACM geboden mogelijkheid om gegevens aan andere
overheidsorganen te verstrekken, vroegen de leden van de fractie van de
ChristenUnie waarom de voor deze externe informatieverstrekking
geldende noodzakelijkheidstoets is beperkt tot een eenmalige toets en of
daarom niet beter gekozen kan worden voor een systeem waarbij de
noodzakelijkheid achteraf door de rechter kan worden getoetst. Anders
dan de leden van deze fractie leken te veronderstellen, heeft de noodzakelijkheidstoets die voorafgaand aan de eventuele verstrekking van
gegevens aan andere overheidsorganen dient plaats te vinden geen
eenmalig karakter. In de ministeriële regeling op basis van onderdeel a
van het derde lid van artikel 7 van de Instellingswet ACM (Regeling
gegevensverstrekking ACM, Stcrt. 2013, 8150) worden op basis van een
eerste noodzakelijkheidstoets de overheidsorganen opgenomen waaraan
voor de eveneens in die ministeriële regeling omschreven taken door de
ACM gegevens kunnen worden verstrekt. Op basis van de aanhef van
artikel 2 van deze ministeriële regeling dient de ACM echter vervolgens
– voorafgaand aan elke eventuele gegevensverstrekking aan een van de in
de regeling genoemde overheidsorganen – te toetsen of de betreffende
concrete verstrekking noodzakelijk is voor de taakvervulling van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

23

betreffende orgaan. Als dat niet het geval is, dan is de ACM niet bevoegd
de gegevens aan dat orgaan te verstrekken. Overigens kan de noodzakelijkheid ook in dit systeem door de rechter achteraf worden getoetst. Het
andere overheidsorgaan dient immers in zijn beschikkingen te vermelden
op welke gegevens een besluit berust en hoe het orgaan die informatie
heeft verkregen. Tegen een dergelijke beschikking kan de betrokkene in
rechte opkomen.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen ten slotte waarom
geen bepalingen zijn opgenomen over de verstrekking van gegevens door
de ACM aan buitenlandse instellingen of Nederlandse bestuursorganen,
terwijl voor de verstrekking van gegevens door andere overheidsorganisaties, zoals het openbaar ministerie en de politie, wel is voorzien in een
gedetailleerde regeling. Zoals hierboven is aangegeven bevat artikel 7 van
de Instellingswet ACM een regeling voor de verstrekking van gegevens
door de ACM aan andere Nederlandse overheidsorganen. Het gaat om
onderdeel a van het derde lid van dat artikel in combinatie met de op dat
onderdeel gebaseerde ministeriële regeling, de Regeling gegevensverstrekking ACM (Stcrt. 2013, 8150). Onderdeel b van het derde lid van
artikel 7 van de Instellingswet ACM bevat voorts een regeling over de
verstrekking van gegevens door de ACM aan buitenlandse instellingen. De
ACM is bevoegd gegevens of inlichtingen te verstrekken aan een
buitenlandse instelling, indien het gaat om gegevens of inlichtingen die
van betekenis zijn of kunnen zijn voor de uitoefening van de taak van de
buitenlandse instelling en die buitenlandse instelling op grond van de
aldaar geldende nationale regels is belast met de toepassing van regels
op dezelfde taakgebieden als waarop de ACM werkzaam is. Hoe betrokkenen tegen besluiten van dergelijke buitenlandse instellingen in rechte
kunnen opkomen wordt beheerst door het in het betreffende buitenland
geldende nationale recht.
Het vierde lid van artikel 7 van de Instellingswet ACM bevat ten opzichte
van de regeling bij en krachtens het derde lid, nog een tweetal extra
waarborgen voor de verstrekking van gegevens door de ACM aan andere
Nederlandse overheidsorganen of buitenlandse instellingen. Gewaarborgd wordt dat verstrekking door de ACM alleen kan plaatsvinden indien
de geheimhouding van de betreffende gegevens voldoende is gewaarborgd en eveneens voldoende is gewaarborgd dat de gegevens niet zullen
worden gebruikt voor een ander doel dan waarvoor ze door de ACM
worden verstrekt.
Wat betreft de door artikel 7 van de Instellingswet ACM geboden
waarborgen wordt ten algemene nog opgemerkt dat de regeling van dit
artikel derogeert aan de Wob, net als de openbaarmakingsregeling van de
in het onderhavige wetsvoorstel voorgestelde artikelen 12u tot en met
12w van de Instellingswet ACM (zie ook Kamerstuk 33 622, nr. 3, p. 62–63,
waarin de aan de Wob derogerende werking van het reeds in werking
getreden artikel 7 meer impliciet naar voren komt). Dat betekent dat door
de ACM verkregen gegevens die op grond van artikel 7 van de Instellingswet ACM niet kunnen worden verstrekt, niet met een beroep op de
Wob alsnog kunnen worden gevraagd en verkregen.
2.3 Stroomlijning louter door wijziging Awb of materiële wetten
2.3.1 Handhaving
De leden van de PVV-fractie vroegen een toelichting waarom een
ACM-brede invoering van strafrechtelijke handhaving niet wenselijk is. Zij
wilden weten of dit niet logisch zou zijn, omdat Europese regelgeving
strafrechtelijke handhaving in sommige sectoren verplicht stelt en omdat
de sectoren die zorgen voor het gros van de boetebedragen (zoals de
telecomsector) nu strafrechtelijke handhaving kennen. In overleg met de
Minister van Veiligheid en Justitie is de mogelijkheid van strafrechtelijke
handhaving uitgebreid bezien en alle voordelen en nadelen zijn zorgvuldig

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

24

tegen elkaar afgewogen, mede op verzoek van de Tweede Kamer (zie
onder meer Kamerstuk 24 095, nr. 305 en Handelingen II 2011/12, nr. 34,
item 9, p. 79). Deze afweging leidde tot de conclusie dat strafrechtelijke
handhaving niet wenselijk is, ook niet aanvullend op het bestaande
systeem van bestuursrechtelijke handhaving. Een uniform stelsel van
bestuursrechtelijke handhaving verdient de voorkeur. Dit kan als volgt
worden toegelicht.
Ten eerste vergt het markttoezicht een bijzondere deskundigheid, waarin
alleen kan worden voorzien door dit op te dragen aan een bestuursorgaan
dat deze bijzondere deskundigheid in huis heeft. Ten tweede is het
wenselijk dat één bestuursorgaan (de ACM) integraal verantwoordelijk is
voor de voortgang van een handhavingszaak. Dit is niet alleen van belang
in verband met de voor de handhaving vereiste bijzondere deskundigheid,
maar ook voor de effectiviteit van de handhaving waarbij bijvoorbeeld
geen doorkruising moet plaatsvinden van een proces van clementieverlening in een mededingingszaak. Ten derde kan de ACM op afschrikwekkende wijze bestuursrechtelijk handhaven. Daarvoor is geen strafrechtelijke handhaving noodzakelijk. De praktijk heeft laten zien dat de pakkans
groot is en dat de ACM hoge boetes kan opleggen, ook aan opdrachtgevers en feitelijk leidinggevenden. De Beleidsregels van de Minister van
Economische Zaken voor het opleggen van bestuurlijke boetes door de
ACM (Stcrt. 2013, 11214) waarborgen dat de afschrikkende werking voor
opdrachtgevers en feitelijk leidinggevenden van bestuursrechtelijke
handhaving niet tenietgedaan wordt doordat de aan hun opgelegde hoge
boetes niet door henzelf maar door de betreffende marktorganisatie
worden betaald.
Voor het introduceren van een ACM-brede mogelijkheid van strafrechtelijke handhaving, naast bestuursrechtelijke handhaving, zou aanleiding
kunnen bestaan indien aan de ACM ter handhaving van de materiële
wetten ACM-breed bevoegdheden worden toegekend die een indicatie
vormen voor strafrechtelijke handhaving. Van dergelijke ingrijpende
ACM-brede bevoegdheden is echter in dit wetsvoorstel en in de materiële
wetten waarop de ACM momenteel al toezicht houdt geen sprake. Wel zijn
er enkele sectorale bevoegdheden op het terrein van mededinging
(doorzoekingsbevoegdheid) en door Europa voorgeschreven handhavingsbevoegdheden in verband met de integriteit en transparantie van de
groothandelsmarkt voor energie (bevriezing of inbeslagname vermogensbestanddelen en tijdelijk beroepsverbod, zie Stb. 2013, 310) die een
indicatie voor strafrechtelijke handhaving vormen, maar deze rechtvaardigen geen ACM-brede mogelijkheid van strafrechtelijke handhaving.
Voor een ACM-brede mogelijkheid van strafrechtelijke handhaving zou
ook aanleiding kunnen bestaan indien de bestuursrechtelijke handhaving
onvoldoende rechtswaarborgen voor marktorganisaties zou bieden. Dat is
niet het geval. De bestuursrechtelijke handhaving door de ACM biedt deze
waarborgen. Te denken valt aan de waarborgen die in de Awb zijn
opgenomen met betrekking tot het toezicht, de sanctionering en de
rechtsbescherming. In aanvulling daarop bevat het wetsvoorstel nog extra
waarborgen voor de marktorganisatie, zoals een uitbreiding van de
scheiding binnen de ACM tussen personen betrokken bij toezicht en
personen betrokken bij de sanctieoplegging, een uitbreiding van het legal
privilege en het zwijgrecht.
Tot slot vormt ook de stelling dat de sectoren die zorgen voor het gros van
de opgelegde boetes, zoals de telecomsector, momenteel strafrechtelijke
handhaving kennen, geen argument voor het invoeren van een
ACM-brede mogelijkheid van strafrechtelijke handhaving. Alleen de
Telecommunicatiewet kent nu nog de mogelijkheid van strafrechtelijke
handhaving van de bepalingen waarop de ACM toezicht houdt. De boetes
in de telecomsector zijn echter bestuurlijke boetes en dus het gevolg van
bestuursrechtelijke handhaving en niet van strafrechtelijke handhaving.
Van de mogelijkheid tot strafrechtelijke handhaving van de bepalingen in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

25

de Telecommunicatiewet waarop de ACM toezicht houdt, is ten tijde van
de ACM en daarvoor OPTA zelfs nog nooit gebruik gemaakt. De andere
boete-inkomsten vloeien voort uit boetes die door de ACM zijn opgelegd
op basis van wetten (de Mededingingswet en in mindere mate de
energiewetgeving en de Whc) die momenteel in het geheel geen
strafrechtelijke handhaving kennen. Aangezien alle ACM-boetes dus
voortvloeien uit bestuursrechtelijke handhaving, is het vanuit dat oogpunt
niet logisch een ACM-brede mogelijkheid van strafrechtelijke handhaving
te introduceren.
De leden van de PVV-fractie vroegen voorts waarom de regering de
bestuursrechtelijke route als zwaarder kwalificeert dan de civielrechtelijke
route en waarom door de ACM opgespoorde fraudeurs en oplichters er
vervolgens vanaf komen met een boete in plaats van een gevangenisstraf.
Uit de evaluatie van de CA in 2011 blijkt dat marktorganisaties de
bestuursrechtelijke handhaving van de Whc als zwaarder kwalificeren dan
de civielrechtelijke (Kamerstuk 33 070, nr. 1). Bestuursrechtelijke
handhaving kan leiden tot punitieve bestuursrechtelijke sancties, zoals
boetes. Civielrechtelijke handhaving vindt plaats door middel van een
verzoekschriftprocedure bij het Gerechtshof Den Haag. Het Gerechtshof
kan op verzoek van de ACM bevelen dat een inbreuk door de veroorzaker
wordt gestaakt en kan de veroorzaker veroordelen tot betaling van een
dwangsom als bedoeld in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering
voor het geval niet wordt voldaan aan het bevel. Bij civielrechtelijke
handhaving kunnen geen boetes of gevangenisstraffen worden opgelegd,
anders dan de leden van de PVV-fractie meenden.
Het voorgaande betekent overigens niet zonder meer dat fraudeurs en
oplichters ervan af komen zonder gevangenisstraf. Als de ACM in het
kader van een handhavingsonderzoek stuit op overtredingen van het
commune strafrecht (waaronder vormen van fraude en oplichting zoals
valsheid in geschrifte en opgave van onjuiste gegevens), kan zij hierover
gelet op artikel 2, onderdeel n, van de Regeling gegevensverstrekking
ACM (Stcrt. 2013, 8150) aan het openbaar ministerie informatie
verstrekken voor zover dat noodzakelijk is voor de in artikel 124 van de
Wet op de rechterlijke organisatie aan het openbaar ministerie
opgedragen taak, te weten de strafrechtelijke handhaving van de
rechtsorde. Door de ACM en het functioneel parket van het openbaar
ministerie wordt met het oog hierop gewerkt aan een periodiek afstemmingsoverleg. Het openbaar ministerie kan op basis van de verkregen
gegevens en informatie besluiten tot vervolging over te gaan.
De leden van de PVV-fractie vroegen om een overzichtelijke tabel waaruit
blijkt wat de maximale hoogte is van de boetes die de ACM aan natuurlijke personen kan opleggen. Het voorgestelde artikel 12n van de
Instellingswet ACM harmoniseert de hoogte van dit boetemaximum
ACM-breed op € 450.000,–. Van sectorale verschillen is in het wetsvoorstel
geen sprake. Naar mijn mening gaat er van een dergelijk boetemaximum
voor natuurlijke personen een sterke preventieve en afschrikkende
werking uit.
De leden van de D66-fractie vroegen wat bij de last onder dwangsom een
alternatief kan zijn voor het rapport, nu voorgesteld wordt het rapport bij
de last onder dwangsom niet langer verplicht te stellen. Alvorens een
bestuurlijke sanctie kan worden opgelegd, dient de ACM te hebben
vastgesteld dat er sprake is van een overtreding. Een rapport, dat gelet op
artikel 5:48 van de Awb aan bepaalde eisen moet voldoen, dient ertoe om
die vaststelling vorm en inhoud te geven, net zoals een proces-verbaal als
bedoeld in artikel 142 van het Wetboek van Strafvordering. Het rapport
kan een nuttige rol vervullen bij de bewijsvoering en de toetsing van de
opgelegde bestuurlijke sanctie door de rechter. Op grond van de artikelen
5:48 jo. 5:53 van de Awb is het opmaken van een rapport niet verplicht
voor het opleggen van een last onder dwangsom maar alleen voor het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

26

opleggen van een zwaardere bestuurlijke boete, te weten een boete van
meer dan € 340,–. Ook op andere wijzen dan door middel van een rapport
kan worden vastgelegd dat een overtreding is geconstateerd.
In het wetsvoorstel wordt ACM-breed bij dit Awb-systeem aangesloten.
Voor zover thans in de materiële wetten voor het opleggen van een last
onder dwangsom nog een rapport wordt vereist, wordt die eis door het
wetsvoorstel geschrapt. Dit leidt tot minder onnodige lasten, tot meer
vrijheid voor de ACM bij de besluitvorming (de ACM kan zelf bepalen op
welke informatiebronnen het dwangsombesluit wordt gebaseerd) en doet
meer recht aan het beginsel van vrije bewijsvoering in het bestuursrecht.
2.3.2 Overig
De leden van de VVD-fractie vroegen hoe de regering voortaan de
evaluatie van de Elektriciteitswet 1998, de Gaswet, de Postwet 2009 en de
Warmtewet, voor zover deze niet overlappen met de verplichte vijfjaarlijkse evaluatie van de ACM, zal uitvoeren en hoe de Tweede Kamer
daarover zal worden geïnformeerd. De genoemde wetten, evenals de Wet
luchtvaart, bevatten nu een verplichting tot periodieke evaluatie. Deze
verplichte evaluaties zijn destijds opgenomen om de werking van de
genoemde wetten in de eerste periode na inwerkingtreding te beoordelen.
Op het moment dat dit wetsvoorstel tot wet zal worden verheven, is dat
voor alle genoemde wetten één of meerdere keren gebeurd, met
uitzondering van de Warmtewet. Om te waarborgen dat ook de
Warmtewet, wanneer die in werking zal zijn getreden, nog wel eenmaal
wordt geëvalueerd, zal de bepaling die de verplichte evaluatie van de
Warmtewet laat vervallen later in werking treden.
Daarnaast bepaalt artikel 39 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen dat de doeltreffendheid en doelmatigheid van het functioneren van
de ACM iedere vijf jaar wordt geëvalueerd. Dit zal op verzoek van de
Eerste Kamer voor het eerst twee jaar na inwerkingtreding van de
Instellingswet ACM gebeuren, dus in de loop van 2015.
De verplichte vijfjaarlijkse evaluatie van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het functioneren van de ACM op grond van artikel 39 van de
Kaderwet zelfstandige bestuursorganen waarborgt dat de uitvoering van
de desbetreffende wetten door de ACM nog steeds iedere vijf jaar wordt
beoordeeld. Het schrappen van de wetsevaluatiebepalingen beoogt
ervoor te zorgen dat dit tussentijds niet nog eens verplicht hoeft te
worden overgedaan en dat moet worden geëvalueerd zonder dat
daarvoor een concrete aanleiding bestaat.
Van «evalueren om het evalueren» kan zeker in tijden waarin zeer fors
bespaard moet worden op de overheid in mijn ogen geen sprake zijn. Het
schrappen van de verplichte wetsevaluaties laat overigens onverlet dat
– als daartoe wel een concrete aanleiding bestaat – ad hoc alsnog kan
worden besloten tot een aparte evaluatie van delen van wetgeving. Een
wettelijke verplichting is daarvoor niet noodzakelijk. Daarbij zou er mijns
inziens naar moeten worden gestreefd om deze evaluaties zoveel mogelijk
samen te laten vallen of te combineren met de ACM-evaluatie. Vanzelfsprekend zal ik de Tweede Kamer over alle uitgevoerde evaluaties
informeren door toezending van het evaluatierapport vergezeld van mijn
reactie daarop.
Ten slotte wordt opgemerkt dat met het schrappen van de verplichte
wetsevaluaties een belangrijke bijdrage wordt geleverd aan het realiseren
door de ACM van de jaarlijkse besparing van € 7,4 miljoen vanaf 2015,
zoals ik hiervoor in mijn antwoord op vragen van de VVD-fractie over de
taakstelling in onderdeel 1 heb aangegeven. Veel van de informatie die
vereist is voor het uitvoeren van al deze evaluaties wordt door de
onderzoekers opgevraagd bij de ACM. Dit zorgt voor hoge lasten bij de
ACM. Dit wordt versterkt door het feit dat de evaluaties inhoudelijk
weliswaar deels overlappen, maar wat betreft timing niet op elkaar zijn
afgestemd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

27

De leden van de D66-fractie gaven aan dat zij de mening dat de evaluatie
van de ACM de complete uitvoering van meerdere wetten dekt niet delen
en verzochten de regering het schrappen van de wettelijke evaluatiebepalingen aan te passen. De evaluatie van de ACM dekt de uitvoering door de
ACM van alle wetten waarop zij toezicht houdt. Alleen de gedeelten van
de wetten waarop de ACM geen toezicht houdt, vallen buiten de reikwijdte
van de ACM-evaluatie. Indien er een concrete aanleiding bestaat om deze
gedeelten van de wetten te evalueren, dan kan daartoe vanzelfsprekend
ad hoc worden besloten, zo mogelijk gecombineerd met de
ACM-evaluatie. Ik vind het echter onwenselijk om een verplichting tot
periodieke evaluatie te handhaven. Zeker in tijden van forse besparingen
op de overheid dient onnodig dubbel werk als gevolg van verplichte
tussentijdse evaluaties en «evalueren om het evalueren» te worden
voorkomen.
2.4 Keuze voor sectorspecifieke verschillen
De leden van de PVV-fractie vroegen waarom overleg met de Europese
Commissie vereist is als de ACM een boete wil opleggen, terwijl al
getoetst is of het wetsvoorstel aan Europese regelgeving voldoet. Zij
vroegen waarom de beslistermijn voor boetes in die gevallen met dertig
dagen kan worden opgeschort. Het wetsvoorstel bevat geen vereiste voor
de ACM om met de Europese Commissie te overleggen als zij een boete
wil opleggen. Overleg met de Europese Commissie is alleen aan de orde
indien de ACM toepassing geeft aan de Europese mededingingsregels uit
de artikelen 101 en 102 van het Verdrag betreffende de Werking van de
Europese Unie. Artikel 11 van Verordening 1/2003 bepaalt dat een
nationale mededingingsautoriteit in zo’n geval de Europese Commissie
kan raadplegen. Dit is geen verplichting, maar een mogelijkheid die
gericht is op een uniforme wijze van toepassing van de Europese
mededingingsregels. De mogelijkheid in het voorgestelde artikel 62 van
de Mededingingswet om de wettelijke beslistermijn met 30 dagen op te
schorten, geeft de ACM tijd om de Europese Commissie te raadplegen
zonder in de knel te komen met de beslistermijn.
Voorts vroegen de leden van de PVV-fractie waarom de bevoegdheid om
vervoersmiddelen te onderzoeken niet ACM-breed wordt ingevoerd. Aan
de ACM worden alleen bevoegdheden toegekend als die noodzakelijk zijn
voor de goede uitoefening van haar wettelijke taken. Uit dit uitgangspunt
volgt dat er op de ACM-brede toekenning van bevoegdheden sectorspecifieke uitzonderingen kunnen worden gemaakt of dat bevoegdheden juist
alleen voor een bepaalde sector of wettelijke taak worden toegekend.
Sectorspecifieke uitzonderingen op de bevoegdheid van artikel 5:19 van
de Awb om vervoermiddelen te onderzoeken liggen in de rede. De
bestaande uitzondering ten aanzien van de toepasselijkheid van
artikel 5:19 van de Awb in de Loodsenwet en de Wet personenvervoer
2000 blijft gehandhaafd. In beide gevallen is deze toezichtsbevoegdheid
niet nodig.
De leden van de ChristenUnie-fractie vroegen of de ACM een rol krijgt in
het toezicht op kabelaanbieders voor wat betreft de samenstelling van de
digitale zenderpakketten en of de ACM bevoegd wordt in te grijpen als er
klachten komen van consumenten over aanpassingen van het zenderpakket. Deze vragen houden geen verband met dit wetsvoorstel dat in het
takenpakket van de ACM geen wijzigingen aanbrengt. Ze zijn recentelijk
wel aan de orde gekomen tijdens de plenaire behandeling in de Tweede
Kamer van het wetsvoorstel tot wijziging van de Mediawet 2008
(Kamerstuk 33 426) op 11 juni 2013. De Staatssecretaris van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap heeft naar aanleiding hiervan een brief aan de
Tweede Kamer gestuurd (Kamerstuk 33 426, nr. 28). In die brief wordt
toegelicht dat de ACM, via haar digitale consumentenloket ConsuWijzer,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

28

weliswaar voorlichting geeft zodat consumenten beter de weg kunnen
vinden bij klachten, maar dat zij geen bevoegdheden of instrumenten
heeft bij vragen over de inhoud van het zenderpakket. Dergelijke
bevoegdheden of instrumenten liggen ook niet in de rede; de diversiteit
van het zenderaanbod ligt meer op het terrein van het Commissariaat
voor de Media (CvdM). De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap heeft onder meer toegezegd dat hij het CvdM in de
zogenoemde Mediamonitor zal laten meenemen hoe de tevredenheid van
de consument over de samenstelling van het digitale standaardpakket zich
ontwikkelt. Deze lijn is door de Tweede Kamer bekrachtigd bij de
stemmingen over het wetsvoorstel tot wijziging van de Mediawet 2008 op
4 juli 2013. Een amendement van het lid Jasper van Dijk (Kamerstuk
33 426, nr. 35), dat voorzag in een rol voor de ACM bij de afhandeling van
klachten over de samenstelling van het zenderpakket, is daarbij
verworpen. Wel is een amendement aangenomen van de leden Jasper
van Dijk en Van Dam dat de mogelijkheid regelt om bij ministeriële
regeling te bepalen dat een pakketaanbieder voorziet in de instelling van
een geschillencommissie voor de behandeling van klachten van abonnees
over de samenstelling van het digitale standaardpakket (Kamerstuk
33 426, nr. 41). De ACM heeft hierbij echter geen rol.
2.5 Overige wijzigingen materiële wetten
2.5.1 Waarschuwingsbevoegdheid Whc
De leden van de PVV-fractie stelden een aantal vragen over het gebruik
van de ACM van de waarschuwingsbevoegdheid op consumententerrein.
Het wetsvoorstel stelt voor in de Whc de bevoegdheid op te nemen die de
ACM in staat stelt een openbare waarschuwing uit te vaardigen voordat
de ACM een overtreding heeft vastgesteld. Het gaat bij de waarschuwingsbevoegdheid om gevallen waarbij een formele procedure om een
overtreding vast te stellen te veel tijd kost en consumenten snel en
effectief geïnformeerd dienen te worden over de schadeveroorzakende
handelspraktijken teneinde (verdere financiële) schade te voorkomen. De
ACM is uitsluitend bevoegd om de waarschuwingsbevoegdheid te
gebruiken als voldaan is aan de in het wetsvoorstel voorgestelde
wettelijke criteria.
De waarschuwingsbevoegdheid in de Whc beperkt zich niet tot reclameuitingen, maar kan worden ingezet bij alle schadeveroorzakende handelspraktijken van ondernemers, ongeacht het medium dat door de mogelijke
overtreder wordt gebruikt. Een voorbeeld waarbij in het recente verleden
de Consumentenautoriteit de consument waarschuwde, betrof een
webwinkel voor mobiele telefoons, die de aankoopbedragen incasseerde,
maar vervolgens de telefoons niet leverde (http://www.consuwijzer.nl/
nieuws/consumentenautoriteit-waarschuwt-voor-mijngsmwinkelnl-endutchfonenl).
De waarschuwingsbevoegdheid dient los gezien te worden van de
afspraken die Reclame Code Commissie en de ACM in hun onderlinge
samenwerkingsprotocol maken. Die afspraken betreffen de reguliere
handhaving. De waarschuwingsbevoegdheid is, als gezegd, echter
bedoeld voor die situaties waarbij die handhaving niet afgewacht kan
worden en consumenten spoedig geïnformeerd dienen te worden
teneinde (financiële) schade te voorkomen. De waarschuwingsbevoegdheid laat de afspraken tussen de Reclame Code Commissie en de
ACM onverlet.
De ACM kan de consument op verschillende manieren waarschuwen voor
schadeveroorzakende handelspraktijken. Te denken valt aan het
uitbrengen van een pers- of nieuwsbericht, het plaatsen van een
waarschuwing op haar website en het plaatsen van een bericht op de
website van het informatieloket ConsuWijzer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

29

De leden van de fractie van D66 vroegen naar de achtergrond van het
voorstel om een waarschuwingsbevoegdheid op te nemen in de Whc. Het
klopt dat de voormalige CA ook zonder de in de Whc opgenomen
waarschuwingsbevoegdheid een aantal keren heeft gewaarschuwd tegen
schadeveroorzakende handelspraktijken. Dit deed zij op grond van haar
(buitenwettelijke) informatietaak die in de instructie van de voormalige
Staatssecretaris van Economische Zaken inzake de informatieverstrekking
aan consumenten betreffende schadeveroorzakende handelspraktijken
waarbij de namen van marktorganisaties worden genoemd
(Stcrt. 2008, 59) nader is ingevuld. Deze instructie is na de oprichting van
de ACM omgezet in de Beleidsregels totstandkoming overeenkomsten
afwikkeling massaschade en informatieverstrekking aan consumenten
over schadeveroorzakende handelspraktijken (Stcrt. 2013, 8159).
Daarnaast biedt artikel 8 van de Wob de nodige ruimte voor een bestuursorgaan om informatie uit eigen beweging openbaar te maken. Alhoewel
de ACM inderdaad thans bevoegd is om te waarschuwen, is de rechtszekerheid gediend bij het verankeren van deze bevoegdheid in de wet.
Daarmee wordt ook bereikt dat, anders dan bij een waarschuwing op
basis van artikel 8 van de Wob, de Rechtbank Rotterdam en vervolgens
het CBb de bevoegde bestuursrechters zijn. Dit sluit goed aan bij de
andere voorstellen die in dit wetsvoorstel ter stroomlijning van de
rechtsgang zijn gedaan.
2.5.2 Wijzigingen concentratiecontrole Mededingingswet
De leden van de PvdA-fractie vroegen zich af of de omzetdrempel van
€ 150 miljoen ook van toepassing zou moeten zijn op pensioenfondsen.
Bepalend voor de toepasselijkheid van de Mededingingswet – en daarmee
voor de toepasselijkheid van de bepalingen ten aanzien van het concentratietoezicht en de daarvoor geldende meldingsdrempels – is of
pensioenfondsen kunnen worden aangemerkt als ondernemingen in de
zin van die wet. Uit uitspraken van het Europese Hof van Justitie (HvJ,
21 september 1999, C67/97, Albany International B.V.,C-219/97, Drijvende
Bokken en C-115–117/97, Brentjens Handelsonderneming B.V). volgt dat
dit het geval is, ondanks dat er sprake is van verplichte deelname,
solidariteit en het ontbreken van winstoogmerk. Deze uitspraken zijn
enkele jaren geleden gecodificeerd in de thans ook voor de ACM geldende
Uitvoeringsregel ACM Pensioenfondsen (Stcrt. 2009, 95), die bevestigt dat
het concentratietoezicht van toepassing is op pensioenfondsen.
Deze leden waren voorts van mening dat pensioenfondsen die willen
fuseren niet door onnodige procedures belemmerd mogen worden en
vroegen in dit verband of een meldingsdrempel op basis van bruto
geboekte pensioenpremies kan worden overwogen. Ik ben het met deze
leden eens dat het concentratietoezicht geen onnodige drempels moet
opwerpen voor pensioenfondsen die willen fuseren. Tegelijkertijd mogen
dergelijke fusies geen negatieve gevolgen hebben voor het goed
functioneren van markten. Het concentratietoezicht, dat de ACM de
bevoegdheid geeft mededingingsbeperkende fusies tegen te houden of
aan voorwaarden te onderwerpen, waarborgt dit laatste. Om te
voorkomen dat het concentratietoezicht onnodige drempels opwerpt,
wordt gewerkt met wettelijke meldingsdrempels die ervoor zorgen dat
fusies tussen kleinere ondernemingen niet bij de ACM hoeven te worden
gemeld en dus ook niet hoeven te worden getoetst. Zulke fusies van
beperkte omvang zullen over het algemeen immers niet mededingingsbeperkend zijn. Fusies tussen grotere ondernemingen dienen wel te worden
gemeld en door de ACM te worden getoetst.
De meldingsdrempels voor pensioenfondsen zijn, anders dan de leden
van de PvdA-fractie leken te menen, al gebaseerd op bruto geboekte
premies. Dat is momenteel geregeld in artikel 3 van de Uitvoeringsregel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

30

ACM pensioenfondsen (Stcrt. 2009, 95). Dit wetsvoorstel voorziet erin dit
net als voor andere financiële instellingen zoals banken en verzekeraars
wettelijk vast te leggen in artikel 31, derde lid, van de Mededingingswet.
Tegelijkertijd wordt de gezamenlijke meldingsdrempel in artikel 29 van de
Mededingingswet van € 113,45 miljoen met ruim 30 procent verhoogd tot
€ 150 miljoen. Deze drempelverhoging betekent feitelijk dat voorgenomen
fusies tussen pensioenfondsen nog minder vaak dan nu al het geval is aan
de ACM hoeven te worden gemeld, namelijk alleen als de fuserende
pensioenfondsen gezamenlijk in het voorafgaande kalenderjaar
(wereldwijd) meer bruto geboekte premie-inkomsten hadden dan
€ 150 miljoen, waarvan door ten minste twee van de fuserende pensioenfondsen ten minste € 30 miljoen in Nederland.
Deze meldingsdrempels zorgen mijns inziens voor een goed evenwicht
tussen de belangen van fuserende ondernemingen enerzijds en van goed
functionerende markten anderzijds. Een groot deel van de denkbare fusies
tussen pensioenfondsen hoeft op basis van de nieuwe omzetdrempels
niet te worden gemeld. Volgens informatie van de Pensioenfederatie uit
2.011 hadden slechts 35 van de 391 (9%) van de pensioenfondsen die toen
onder toezicht van de Nederlandsche Bank stonden (http://www.dnb.nl/
toezichtprofessioneel/de-consument-en-toezicht/registers/PWPNF/
index.jsp), meer dan € 75 miljoen aan bruto geboekte premies
(http://www.pensioenfederatie.nl/Document/Cijfers/Jaarcijfers/
2011_Kerncijfers_financieel.pdf). Omdat pensioenfondsen doorgaans geen
premie-inkomsten uit het buitenland hebben, betekent dit dat de
overgebleven 91% van de pensioenfondsen zonder melding bij de ACM
met elkaar een tweepartijenfusie kunnen aangaan, omdat zij dan de
gezamenlijke drempel van € 150 miljoen niet overschrijden. Daarnaast
hebben 319 van alle pensioenfondsen (82%) minder dan € 30 miljoen aan
bruto geboekte premies, waardoor deze zonder melding met alle
pensioenfondsen (ook de allergrootste 9% met meer dan € 75 miljoen aan
bruto geboekte premies) een tweepartijenfusie kunnen aangaan. Tot slot
kunnen de 9% grootste pensioenfondsen met meer dan € 75 miljoen aan
bruto geboekte premies zonder melding fuseren met een fonds van
tussen de € 30 en 75 miljoen aan bruto geboekte premies als zij
gezamenlijk niet boven de € 150 miljoen aan bruto geboekte premies
uitkomen. Kortom, slechts een zeer klein gedeelte van de mogelijke fusies
hoeft bij de ACM te worden gemeld als de voorgestelde verhoging van de
meldingsdrempel voor pensioenfondsen in werking is getreden.
De leden van de PvdA-fractie vroegen hoe hoog de totale bruto geboekte
pensioenpremies voor Nederland zijn en hoe hoog deze na aanpassing
van het Witteveenkader (1,75% in plaats van 2,15%) zullen zijn? De
Nederlandsche Bank geeft in haar statistische rapportage aan dat
pensioenfondsen in 2011 € 30,6 miljard aan premie hebben geboekt
(http://www.statistics.dnb.nl/usr/statistics/excel/t8.4ny.xls). Aanpassing
van het Witteveenkader staat los van het wetsvoorstel. Voor de effecten
van het Witteveenkader verwijs ik naar de nota naar aanleiding van het
verslag bij het wetsvoorstel Wijziging van de Wet inkomstenbelasting
2001, de Wet op de loonbelasting 1964, de Pensioenwet, de Wet verplichte
beroepspensioenregeling en de Invoerings- en aanpassingswet Pensioenwet in verband met de aanpassing van het fiscale kader voor
oudedagsvoorzieningen (Wet verlaging maximumopbouw- en premiepercentages pensioenen en maximering pensioengevend inkomen)
(Kamerstuk 33 610, nr. 8). Daarin staat vermeld dat de premie, volgens
berekening van het Centraal Planbureau, als gevolg van de aanpassing
van het Witteveenkader met circa € 6 miljard omlaag gaat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

31

3. Toetsen, adviezen en internetconsultatie
De leden van de VVD-fractie en de PvdA-fractie vroegen wat de voorkeur
van de ACM is ten aanzien van het financieringsmodel en hoe deze
voorkeur wordt ingepast in de nog op te stellen algemene maatregel van
bestuur (amvb) met betrekking tot het financieringsmodel. Voorts vroegen
de leden van de VVD-fractie of de Tweede Kamer betrokken wordt bij deze
amvb via een voorhangprocedure. In de uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets (UHT) van het wetsvoorstel heeft de ACM aangegeven dat
de in het wetsvoorstel opgenomen grondslag, te weten voorgesteld
artikel 6a van de Instellingswet ACM, een goede basis biedt voor de ACM
voor het doorberekenen van kosten. De ACM merkt daarbij op dat de
voorkeur uitgaat naar een model met vaste bedragen of percentages voor
een aantal jaren. Op dit moment wordt de amvb voorbereid door mijn
ministerie en het Ministerie van Infrastructuur & Milieu, in nauwe
samenspraak met de ACM. Hierbij wordt de voorkeur van de ACM voor
vaste meerjarige tarieven vanzelfsprekend betrokken. Ook wordt rekening
gehouden met andere aspecten, zoals juridische aspecten en regeldruk.
Daarnaast wordt aandacht besteed aan de wensen van de betrokken
sectoren. Het ontwerp van de amvb zal te zijner tijd uiteraard voor een
UHT aan de ACM worden voorgelegd. Ook zal de ontwerpamvb openbaar
worden geconsulteerd. Conform Aanwijzing 35 van de Aanwijzingen voor
de regelgeving is niet voorzien in parlementaire betrokkenheid bij deze
amvb via een voorhangprocedure. Voor formele betrokkenheid van het
parlement bij amvb’s en ministeriële regelingen is geen plaats, tenzij
daarvoor bijzondere redenen bestaan. Daarvan is hier niet gebleken. De
essentie van het systeem van doorberekening van kosten, ten aanzien
waarvan parlementaire betrokkenheid in de rede ligt, wordt immers in de
wet vastgelegd (zie Aanwijzing 22 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).
De leden van de VVD-fractie vroegen om een nadere toelichting op de
afweging tussen de belangen van de toezichthouders en de belangen
genoemd in de memorie van toelichting die de regering heeft gemaakt bij
de keuze om de bindende gedragslijn niet ACM-breed in te voeren. Bij het
toekennen van bevoegdheden aan de ACM heb ik per bevoegdheid, en
voor het geheel van bevoegdheden, een afweging gemaakt tussen
enerzijds de effectiviteit en efficiëntie van het markttoezicht van de ACM
en anderzijds de rechtswaarborgen voor de marktorganisaties die onder
het toezicht van de ACM vallen. Deze afweging heb ik derhalve ook
gemaakt voor de bindende gedragslijn, mede in het licht van de andere
bevoegdheden waarover de ACM beschikt. De bindende gedragslijn is een
last als bedoeld in artikel 5:2, tweede lid, van de Awb. Een dergelijke last is
geen bestuurlijke sanctie in de zin van artikel 5:2, eerste lid, onderdeel a,
van de Awb, maar beoogt om een marktorganisatie voorafgaand aan een
eventuele bestuurlijke sanctie tot naleving te bewegen via concretisering
van een wettelijke norm. Een marktorganisatie kan worden opgedragen
een bepaalde gedragslijn te volgen of na te laten teneinde aan een
wettelijke norm te voldoen. Indien een last kan worden opgelegd zonder
dat een overtreding is vastgesteld, spreken we van een bindende
gedragslijn, in tegenstelling tot de bindende aanwijzing die juist vanwege
een overtreding wordt opgelegd.
Het wetsvoorstel harmoniseert de terminologie ten aanzien van de
bindende aanwijzing en de bindende gedragslijn. Maar anders dan de
bindende aanwijzing wordt niet voorgesteld om de bindende gedragslijn
ACM-breed in te voeren. Dat heeft te maken met het volgende. Het
opleggen van een bindende gedragslijn, hoewel deze geen bestuurlijke
sanctie is, kan door een marktorganisatie wel degelijk als beschuldigend
worden ervaren of door een consument als beschuldiging van een
marktorganisatie worden uitgelegd. Met het breed voorstellen van een
dergelijk instrument moet dan ook voorzichtig worden omgesprongen,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

32

zeker als er andere, minder ingrijpende alternatieven voor handen zijn
zoals bij de ACM het geval is. De ACM kan immers ook op andere wijze
wettelijke normen, die zij moet handhaven, concretiseren voordat zij een
overtreding heeft vastgesteld. Op grond van artikel 4:81, eerste lid, van de
Awb kan de ACM beleidsregels vaststellen waarin zij in algemene zin
wettelijke normen nader kan uitleggen en concretiseren. De ACM maakt
hiervan, evenals haar voorgangers, veelvuldig gebruik teneinde marktorganisaties inzicht te bieden in de wijze waarop zij wettelijke normen
uitlegt en haar bevoegdheden toepast.
De leden van de VVD-fractie vroegen waarom in het wetsvoorstel de wens
van de ACM tot het breder regelen van de figuur van de categoraal
belanghebbende niet is overgenomen en wat hiervan de gevolgen zijn. De
wens van de ACM houdt in dat ACM-breed het begrip categoraal
belanghebbende wordt gedefinieerd. Een categoraal belanghebbende
wordt wettelijk verondersteld rechtstreeks belang te hebben bij een
besluit van de ACM, ongeacht of hij als belanghebbende in de zin van
artikel 1:2, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt. Het gaat om de
vraag of ondernemersverenigingen en belangenorganisaties, in
wetgeving soms ook aangeduid als representatieve organisaties, als
belanghebbende worden aangemerkt. Een voordeel van een dergelijk
begrip zou zijn dat van meet af aan duidelijk is bij welke in voorbereiding
zijnde besluiten van de ACM welke ondernemersverenigingen en
belangenorganisaties moeten worden betrokken en welke ondernemersverenigingen en belangenorganisaties tegen welke besluiten van de ACM
in rechte kunnen opkomen. Van een uniforme regeling is afgezien omdat
een dergelijke uniformiteit te ver zou voeren. Zo is het bijvoorbeeld ten
aanzien van sommige wetten wel wenselijk dat een belangenorganisatie
tegen sanctiebesluiten kan opkomen (Whc) en ten aanzien van andere
wetten niet (energiewetgeving). Op basis van sommige wetten is de ACM
bevoegd tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften
(energiewetgeving, telecom) bij de voorbereiding waarvan representatieve organisaties moeten worden betrokken en op grond van andere
wetten niet. Daarom is niet gekozen voor stroomlijning door middel van
de introductie van een uniforme definitie in de Instellingswet ACM, maar
voor het oplossen van geconstateerde knelpunten op dit punt in specifieke
materiële wetten. In de energiewetgeving heeft dit geleid tot een
aanpassing van de bepalingen over de belanghebbendheid van representatieve organisaties, inhoudend dat representatieve organisaties als
belanghebbende worden aangemerkt voor zover het gaat om op basis van
de Elektriciteitswet 1998, de Gaswet en de Warmtewet (Stb. 2013, 325 en
326) genomen besluiten van algemene strekking.
De leden van de PvdA-fractie vroegen of er door het wetsvoorstel iets zal
veranderen met betrekking tot persoonsgegevens en privacy. Dat is niet
het geval. Er zijn twee onderdelen in het wetsvoorstel die betrekking
hebben of kunnen hebben op persoonsgegevens, het openbaarmakingsregime van de voorgestelde artikelen 12u tot en met 12w van de Instellingswet ACM en de waarschuwingsbevoegdheid van voorgesteld
artikel 2.23 van de Whc.
In de huidige praktijk van de ACM (en voorheen de NMa, OPTA en CA)
worden de namen van betrokken natuurlijke personen doorgaans niet
gepubliceerd als een sanctiebesluit openbaar wordt gemaakt. Tot deze
conclusie komt de ACM doorgaans na een afweging op basis van
artikel 10, tweede lid, onder e (privacy) en g (onevenredige benadeling),
van de Wob. Dit blijft zo in het nieuwe regime. Zowel in het gewone
regime van artikel 12u (volledige Wob-toets) als het strengere regime van
artikel 12v (beperkte Wob-toets) moet ten aanzien van de namen van
betrokken natuurlijke personen immers een belangenafweging gemaakt
worden op basis van artikel 10, tweede lid, onder e en g, van de Wob. Zie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

33

ook de beantwoording van vragen van de leden van de PVV-fractie over
het openbaarmakingsregime in onderdeel 2.2.3. Deze regeling geeft
gehoor aan het – verder positieve – advies van het College bescherming
persoonsgegevens om de ruimte voor belangenafweging in stand te laten
wat betreft het mede-openbaarmaken van persoonsgegevens.
Onder omstandigheden kan bij toepassing van de voorgestelde waarschuwingsbevoegdheid in de Whc (artikel 2.23) de naam van de betrokken
ondernemer in de waarschuwing worden opgenomen, waarbij het zo kan
zijn dat een persoonsnaam van die ondernemingsnaam deel uitmaakt. Die
omstandigheden en toekomstige criteria verschillen echter niet van wat
tot nu toe gebeurt bij waarschuwingen door de ACM en voorheen de CA
op grond van artikel 8 van de Wob (vergelijk ook de Beleidsregels van de
Minister van Economische Zaken van 15 maart 2013, nr. WJZ/12358033,
over de totstandkoming van overeenkomsten tot de afwikkeling van
massaschade en informatieverstrekking aan consumenten over schadeveroorzakende handelspraktijken (Stcrt. 2013, 8159)).
De leden van de PvdA-fractie vroegen wat de financiële gevolgen zijn
indien het wetsvoorstel niet per 1 januari 2014 in werking treedt, maar
bijvoorbeeld per 1 juli 2015. In mijn antwoord op een vraag van de leden
van de ChristenUnie-fractie in onderdeel 1 gaf ik aan dat ik, gezien de fase
van het besluitvormingsproces waarin het wetsvoorstel zich bevindt, niet
verwacht dat het wetsvoorstel op 1 januari 2014 in werking zal treden.
Inwerkingtreding per 1 juli 2014 is realistischer. De financiële gevolgen
van eventueel uitstel zijn drieledig: er zullen gevolgen zijn voor de
invulling van de taakstelling, voor de administratieve lasten voor het
bedrijfsleven en eventueel voor de financiering van het markttoezicht.
Gezien deze financiële gevolgen streef ik ernaar het eventuele uitstel zo
beperkt mogelijk te houden.
Voor de taakstelling betekent eventueel uitstel dat de maatregelen uit dit
wetsvoorstel die aan de invulling van de taakstelling bijdragen, pas later
in werking treden. De voorgestelde gestroomlijnde en vereenvoudigde
bevoegdheden, instrumenten en procedures kunnen de effectiviteit en
efficiëntie van het functioneren van de ACM nog niet vergroten zolang dit
wetsvoorstel niet in werking is getreden. De ACM zal tot die tijd op een
andere manier aan de taakstelling moeten voldoen. Voor de beperkte
administratieve lastenvermindering voor het bedrijfsleven die dit
wetsvoorstel oplevert, geldt hetzelfde. Latere inwerkingtreding betekent
dat ook de administratieve lastenvermindering pas later wordt gerealiseerd. Voor de financiering van het markttoezicht ten slotte hangen de
gevolgen af van het uiteindelijke tijdstip van inwerkingtreding. Het
voorgestelde artikel 6a van de Instellingswet ACM regelt een geharmoniseerde systematiek van doorberekening van kosten aan marktorganisaties. Anders dan de overige bepalingen in het wetsvoorstel dient die
wijziging alleen met ingang van een kalenderjaar in werking te treden, op
zijn vroegst per 1 januari 2015. Hiervoor is gekozen om de overgang van
de huidige systematiek naar de geharmoniseerde systematiek zo soepel
mogelijk te laten verlopen. Dit voorkomt niet alleen voor marktorganisaties maar ook voor de ACM extra regeldruk van een stelselwijziging in
de loop van een kalenderjaar. Artikel XXVI biedt de ruimte voor een
eventueel afwijkende inwerkingtredingsdatum voor artikel 6a van de
Instellingswet ACM. Inwerkingtreding van de overige bepalingen van het
wetsvoorstel tot 1 juli 2014 of 1 januari 2015 heeft derhalve geen gevolgen
voor de financiering van het markttoezicht. Inwerkingtreding per 1 juli
2015, zoals de leden van de PvdA-fractie als voorbeeld noemen, zou
betekenen dat de geharmoniseerde systematiek van doorberekening van
kosten aan marktorganisaties pas op 1 januari 2016 in werking kan treden.
De leden van de PVV-fractie vroegen wat de consequenties zijn geweest
voor de regeldruk, uitvoerbaarheid en besparingen van de wijzigingen in
het wetsvoorstel ten opzichte van het oorspronkelijke wetsvoorstel dat ter

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

34

consultatie is voorgelegd. Als belangrijkste wijzigingen noemden zij
hierbij het niet afschaffen van de bezwaarfase bij boetebesluiten van de
ACM, het niet ACM-breed invoeren van een doorzoekingsbevoegdheid en
de bindende gedragslijn en het gewijzigde openbaarmakingsregime. Voor
de regeldruk voor het bedrijfsleven hebben deze wijzigingen geen
gevolgen. Het wetsvoorstel heeft zeer beperkte effecten voor de regeldruk,
omdat de wijzigingen met name betrekking hebben op het instrumentarium van de ACM. De normen geldend voor marktorganisaties worden
slechts op een enkel punt aangepast. Alleen de verhoging van de
meldingsdrempels van het concentratietoezicht zorgt voor een verlaging
van de regeldruk. De wijzigingen die na de consultatie in het wetsvoorstel
zijn aangebracht, hebben hiervoor geen gevolgen gehad.
Die wijzigingen zijn uiteraard wel van invloed op de mogelijkheden van de
ACM om haar taken uit te voeren, omdat door de wijzigingen het
voorgestelde instrumentarium van de ACM is gewijzigd en het markttoezicht door die wijzigingen op andere wijze wordt ingericht. Dat is
onvermijdelijk. De consultatie heeft immers op enkele punten geleid tot
een andere uitkomst van de afweging tussen enerzijds de verbetering van
de effectiviteit en efficiëntie van het markttoezicht (waartoe de uitvoerbaarheid behoort) en anderzijds de rechtswaarborgen voor de marktorganisaties. Een uitvoerbaar, effectief en efficiënt markttoezicht is ook op
basis van het thans voorliggende wetsvoorstel mogelijk.
Van de door deze leden genoemde voorbeelden heeft alleen het niet
afschaffen van de bezwaarfase bij boetebesluiten van de ACM besparingsgevolgen. Op de redenen voor het niet afschaffen van de bezwaarfase en
op de gevolgen daarvan voor de besparingen ben ik hiervoor in mijn
antwoorden op soortgelijke vragen van de leden van de PVV-, PvdA- en
CDA-fracties in de onderdelen 1 en 2.2.3 al ingegaan. Kortheidshalve
verwijs ik hier naar die antwoorden.
De leden van de SP-fractie vroegen naar de voorkeur van de ACM voor
het financieringsmodel, zoals opgenomen in de UHT. Voorts vroegen deze
leden wat de financiële gevolgen zijn indien het wetsvoorstel niet per
1 januari 2014 maar later in werking zal treden. Kortheidshalve verwijs ik
voor het antwoord op de vraag over de voorkeur van de ACM voor het
financieringsmodel naar mijn antwoord op een vergelijkbare vraag van de
leden van de VVD-fractie en de PvdA-fractie in dit onderdeel. Voor het
antwoord op de vraag over de financiële gevolgen van een latere
inwerkingtreding van het wetsvoorstel dan per 1 januari 2014, verwijs ik
naar mijn antwoord op een vergelijkbare vraag van de leden van de
PvdA-fractie in dit onderdeel.
De leden van de SP-fractie vroegen daarnaast om een reactie op de
opmerkingen van de Adviescommissie Mededinging van de NOVA dat het
wetsvoorstel de mogelijkheden van informatiedeling intern en extern
aanzienlijk verruimt en dat een nadere uitwerking van het noodzakelijkheidscriterium nodig is. Kortheidshalve wordt voor een reactie op deze
punten verwezen naar de beantwoording in onderdeel 2.2.3 van soortgelijke vragen van de leden van de fractie van de ChristenUnie.
De leden van de SP-fractie vroegen om een reactie op de aanbeveling van
de Adviescommissie Mededinging van de NOVA om te voorzien in een
uniform regime van openbaarmaking van besluiten, waarbij de ACM
ongeacht de aard van het besluit de mogelijkheid heeft om af te wijken
van het uitgangspunt van openbaarmaking indien afweging van alle
betrokken belangen daartoe noopt. Zij vroegen of er geen zaken te
verwachten zijn waarbij dit van belang zou kunnen zijn. De voorgestelde
artikelen 12u, 12v en 12w bevatten een ACM-brede regeling omtrent de
openbaarmaking van alle besluiten van de ACM en van alle andere
documenten die de ACM vervaardigt of laat maken ter uitvoering van haar
wettelijke taken. Deze regeling bouwt voort op de huidige praktijk van de
ACM waarin besluiten tot het opleggen van sancties steeds openbaar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

35

gemaakt worden en geeft mede uitvoering aan de motie van het lid
Gesthuizen c.s. die de regering kort gezegd verzoekt ervoor te zorgen dat
sanctiebesluiten op het gebied van consumentenbescherming standaard
openbaar gemaakt worden (Kamerstuk 33 000 XIII, nr. 21).
De Adviescommissie ondersteunt het uitgangspunt van actieve openbaarmaking van bestuurlijke sancties en bindende aanwijzingen dat ten
grondslag ligt aan deze regeling, maar is van mening dat de wet voor alle
gevallen dient te voorzien in een uitzondering op dat uitgangspunt als een
afweging van alle betrokken belangen daartoe noopt. Het wetsvoorstel
biedt die uitzonderingsmogelijkheid bij de openbaarmaking van alle
besluiten, behalve bij de openbaarmaking van besluiten tot het opleggen
van een bestuurlijke sanctie of bindende aanwijzing vanwege een zeer
ernstige overtreding (het voorgestelde artikel 12v van de Instellingswet
ACM). Bij dergelijke zeer ernstige overtredingen geldt een regime van
verplichte openbaarmaking met een beperkte Wob-toets. Naar mijn
oordeel dient het belang van openbaarmaking – informeren en
waarschuwen van consumenten en marktorganisaties – in die gevallen te
prevaleren boven dat van de betrokken overtreder. De betreffende
overtredingen, te weten overtredingen waarvoor een boete van ten
hoogste tien procent van de omzet kan worden opgelegd, raken de
belangen van consumenten of andere marktorganisaties immers altijd
direct.
Dat laat echter onverlet dat ook bij de meest ernstige overtredingen de
belangen van de overtreder in het oog gehouden en beschermd worden.
Dat gebeurt op een aantal manieren. Ten eerste worden gegevens als
bedoeld in artikel 10, eerste lid, onderdeel c, van de Wob nooit openbaar
gemaakt (vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens). Ten tweede
worden persoonsgegevens niet openbaar gemaakt indien het belang van
openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van eerbiediging van de
persoonlijke levenssfeer. Deze afwegingsmogelijkheid voor de ACM wordt
geboden omdat het voor het adequaat waarschuwen van consumenten en
marktorganisaties normaliter niet nodig zal zijn de namen van betrokken
natuurlijke personen te noemen. Die mogelijkheid sluit ook aan bij de
bestaande praktijk van de ACM om namen van natuurlijke personen in
beginsel niet openbaar te maken. Die afwegingsruimte is er overigens niet
als een persoonsgegeven, bijvoorbeeld de naam van een directeur, is
opgenomen in de naam van de marktorganisatie. De naam van de
marktorganisatie wordt altijd openbaar gemaakt, anders kunnen consumenten en marktorganisaties niet adequaat worden gewaarschuwd. Ten
derde blijft openbaarmaking net als bij de lichtere overtredingen
achterwege als dit in strijd zou komen met het in voorgesteld artikel 2,
vijfde lid, van de Instellingswet ACM beschreven doel van het aan de ACM
opgedragen toezicht op de naleving, te weten het bevorderen van goed
functionerende markten, van ordelijke en transparante marktprocessen en
van een zorgvuldige behandeling van consumenten. Tot slot heeft een
marktorganisatie bij de meest ernstige overtredingen, net als bij de
andere overtredingen, gedurende tien werkdagen de gelegenheid een
voorlopige voorziening aan de bestuursrechter te vragen gericht op
schorsing van het openbaarmakingsbesluit. Aldus is in mijn ogen ook ten
aanzien van de zeer ernstige overtredingen sprake van een evenwichtige
openbaarmakingsregeling die recht doet aan de belangen van consumenten én marktorganisaties, alsmede aan de beginselen van proportionaliteit (de openbaarmaking moet in verhouding staan tot de begane
overtreding) en evenredigheid (de nadelige gevolgen van openbaarmaking voor een marktorganisatie moeten in redelijke verhouding staan
tot de zwaarte van het geschonden belang en het doel van openbaarmaking).
Ik heb geen signalen ontvangen, ook niet van de ACM, dat verwacht wordt
dat zich gevallen zullen voordoen waarbij de in voorgesteld artikel 12v van
de Instellingswet ACM geboden, beperkte afwegingsruimte als te krap zal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

36

worden ervaren. Ik wijs daarbij ook op de Wet op het financieel toezicht
(Wft), die een vergelijkbaar systeem kent voor het automatisch openbaar
maken van sanctiebesluiten bij de meest ernstige overtredingen.
Artikel 1:97 van die wet verplicht tot vroegtijdige, automatische openbaarmaking van boetebesluiten die naar aanleiding van zware overtredingen
worden genomen. De Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit
Financiële Markten (AFM) mogen alleen van openbaarmaking afzien
indien openbaarmaking van het besluit in strijd is of zou kunnen komen
met het doel van het door DNB of de AFM uit te oefenen toezicht op de
naleving van de Wft (artikel 1:97, vierde lid, van de Wft). In tegenstelling
tot dit wetsvoorstel bevat artikel 1:97 van de Wft geen uitzonderingen
voor vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens of persoonsnamen. De
Wft-regeling biedt derhalve minder ruimte voor belangenafweging dan de
regeling van voorgesteld artikel 12v van de Instellingswet ACM in dit
wetsvoorstel. Dat neemt niet weg dat de Wft-regeling van vroegtijdige,
automatische publicatie standhoudt in de CBb-rechtspraak (zie bijvoorbeeld CBb 11-02-2013, LJN BZ1864).
4. Bedrijfseffecten en regeldruk
De leden van de VVD-fractie vroegen of de regering het standpunt deelt
dat het vanuit het oogpunt van transparantie in algemene zin wenselijk is
dat het voor alle partijen inzichtelijk en transparant is in welke gevallen en
op welke wijze informatie kan worden uitgewisseld en hoe aan dit
standpunt invulling kan worden gegeven. Ik deel het standpunt dat het
wenselijk is dat voor alle partijen inzichtelijk is aan welke instanties, in
welke gevallen en onder welke voorwaarden de ACM gegevens of
inlichtingen mag vertrekken. Het reeds in werking getreden artikel 7 van
de Instellingswet ACM strekt ertoe deze transparantie te bieden. Het bevat
zowel een regeling voor de verstrekking van gegevens binnen de ACM
(interne verstrekking, artikel 7, eerste lid) als voor het aan andere
overheidsorganen en buitenlandse instellingen verstrekken van gegevens
(externe gegevensverstrekking, artikel 7, derde lid, in samenhang met
artikel 2 van de reeds in werking getreden Regeling gegevensverstrekking
ACM (Stcrt. 2013, 8150), en vierde lid). Voor een verdere toelichting op
allerlei aspecten van de door artikel 7 geboden regeling wordt kortheidshalve verwezen naar de beantwoording in onderdeel 2.2.3 van vragen van
de leden van de ChristenUnie-fractie over interne en externe informatieverstrekking.
De leden van de VVD-fractie vroegen voorts of de regering bereid is te
bevorderen dat de ACM samenwerkingsprotocollen aangaat met andere
toezichthouders waarmee informatie kan worden uitgewisseld. Het maken
van transparante en voor alle partijen inzichtelijke afspraken met andere
toezichthouders over de uitwisseling van informatie of andere vormen
van samenwerking moedig ik aan, mits gebleven wordt binnen de
wettelijke kaders van het hiervoor genoemde artikel 7 van de Instellingswet ACM. De beslissing of zulke afspraken met een bepaalde andere
toezichthouder al dan niet gemaakt worden, is aan de ACM en de
betreffende andere toezichthouder zelf. De ACM heeft met de meeste
toezichthouders waaraan zij op basis van de Regeling gegevensverstrekking ACM informatie mag verstrekken al samenwerkingsafspraken
gemaakt. Deze zijn door een ieder te raadplegen via de internetpagina van
de ACM, waar de bestaande samenwerkingsafspraken overzichtelijk op
een rij zijn gezet (https://www.acm.nl/nl/organisatie/samenwerking/
samenwerking-nationaal/).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

37

II ARTIKELEN
Artikel I (wijziging Instellingswet ACM)
Onderdeel D (artikel 6 – jaarverslag)
De leden van de VVD-fractie stelden enkele vragen naar aanleiding van
het voorgestelde artikel 6a van de Instellingswet ACM, dat een regeling
bevat over de doorberekening van kosten van de ACM aan marktorganisaties. Het toetsingskader voor de doorberekening van toelatings- en
handhavingskosten uit het rapport «Maat houden» (Stcrt. 2000, 90) is
leidend bij de vaststelling welke typen toezichtskosten wel en niet worden
doorberekend aan marktpartijen. Dit kader is ook bepalend geweest voor
de inhoud van het voorgestelde artikel 6a van de Instellingswet ACM.
Om te regelen welke kosten wel en welke kosten niet door de ACM
kunnen worden doorberekend, konden twee wegen gevolgd worden.
Weergeven welke kosten kunnen worden doorberekend, of de kosten
uitzonderen die niet kunnen worden doorberekend. Gekozen is voor de
tweede manier omdat de meeste kosten voor doorberekening in
aanmerking komen en die manier gelet daarop het meest voor de hand
lag en het minst bewerkelijk was. Dit heeft tot gevolg dat het voorgestelde
artikel 6a van de Instellingswet ACM eerst bepaalt dat in beginsel alle
kosten kunnen worden doorberekend (eerste lid) en dat in het artikel
daarna wordt aangegeven welke kosten in afwijking van het eerste lid niet
kunnen worden doorberekend (tweede tot en met vierde lid).
Daarbij noemen het tweede en derde lid concrete kosten die niet kunnen
worden doorberekend en biedt het vierde lid de basis om bij amvb nog
meer kosten van doorberekening uit te zonderen. Op grond van dit lid
kunnen derhalve geen kosten worden aangewezen die zullen worden
doorberekend, maar juist kosten die niet worden doorberekend.
In het vijfde lid wordt een aantal uitgangspunten genoemd van de
systematiek volgens welke de kosten worden bepaald en ten laste worden
gebracht van marktorganisaties. Het zesde lid bepaalt dat bij amvb nadere
regels worden gesteld over die systematiek.
Het zevende lid bepaalt dat de concrete bedragen die op basis van die
systematiek aan marktorganisaties worden doorberekend bij ministeriele
regeling zullen worden vastgesteld.
De verwachting is dat per saldo ongeveer een derde van de kosten van de
ACM zal worden doorbelast aan marktorganisaties en ongeveer
tweederde van die kosten ten laste van de Rijksbegroting zal komen.
De transparantie inzake de kostentoerekening wordt goed gewaarborgd
door het hierboven toegelichte systeem waarbij de kosten die kunnen
worden doorberekend bij wet of amvb zijn afgebakend, de doorberekeningssystematiek (verdeelsleutels, toerekening indirecte kosten,
enzovoorts) bij amvb wordt vastgelegd en de uiteindelijk op basis van die
systematiek concreet door te berekenen bedragen bij ministeriële regeling
worden vastgesteld. Ook wordt de transparantie gewaarborgd door het
ACM-jaarverslag, waarin de kosten die zijn doorberekend aan marktorganisaties achteraf worden verantwoord. Dit stelt marktorganisaties in staat
te controleren of de totalen van de in rekening gebrachte bedragen
overeenstemmen met de door de Minister van Economische Zaken
vastgestelde vergoedingsregeling en in de pas lopen met de door de ACM
gemaakte kosten.
De basis voor de kostendoorberekening vormt het tijdschrijfsysteem dat
de ACM hanteert. Dit waarborgt dat de feitelijke kosten correct in beeld
worden gebracht en de juiste kosten worden doorberekend.
Voortdurende en onbeperkte kostenstijgingen voor het bedrijfsleven
moeten vanzelfsprekend zoveel mogelijk voorkomen worden. Indien de
ACM wordt belast met nieuwe taken, zal eerst worden bezien hoe die
binnen de bestaande capaciteit kunnen worden opgevangen. Ik ben er als

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

38

minister verantwoordelijk voor dat de lasten voor het bedrijfsleven
redelijk zijn. Dit uitgangspunt heeft dan ook een belangrijk rol gespeeld bij
de totstandkoming van het voorgestelde artikel 6a van de Instellingswet
ACM, waarbij de effecten van tevoren zo goed mogelijk zijn ingeschat en
in kaart gebracht en voorzien wordt in de mogelijkheid van een
overgangsperiode (achtste lid). Het uitgangspunt zal ook een belangrijke
rol spelen bij de vast te stellen amvb op basis waarvan immers de
concrete, door te berekenen bedragen bij ministeriële regeling zullen
worden vastgesteld.
De leden van de CDA-fractie vroegen hoe bij het doorberekenen van
kosten aan marktpartijen wordt gewaarborgd dat die doorberekening niet
marktverstorend werkt en in redelijkheid zal plaatsvinden. De redelijkheid
van de hoogte van de doorberekende bedragen is op een aantal manieren
gewaarborgd in het voorgestelde artikel 6a van de Instellingswet ACM.
Allereerst waarborgt het artikel dat uitsluitend kosten kunnen worden
doorberekend. Ook het vijfde lid bevat een aantal waarborgen die de
redelijkheid van de doorberekende bedragen waarborgt. Behalve de
waarborg dat ten hoogste de daadwerkelijk door de ACM gemaakte
kosten ten laste van marktorganisaties kunnen worden gebracht bevat dit
lid een bepaling die voorkomt dat de ene sector niet hoeft te betalen voor
kosten die de ACM maakt ten behoeve van een andere sector.
Het doorberekenen van kosten zou marktverstorend werken op het
moment dat het gelijke speelveld daardoor in gevaar wordt gebracht en er
voor nieuwe marktorganisaties toetredingsbarrières worden opgeworpen.
Gekozen is in het wetsvoorstel voor een eenduidige en transparante
systematiek die voor alle betrokken sectoren en marktorganisaties
dezelfde is. Uiteraard zal deze lijn in de amvb worden doorgezet. Het is de
bedoeling daarin op te nemen dat rekening wordt gehouden met de
omvang van marktorganisaties. Dit waarborgt eveneens de redelijkheid
van de hoogte van de tarieven. De partijen betalen bijvoorbeeld naar rato
van hun omzet, zoals nu het geval is bij de sectoren telecommunicatie en
post, of ze betalen naar rato van het aantal aansluitingen, zoals nu het
geval is in de energiesector. In alle gevallen betalen kleine marktorganisaties en nieuwe toetreders dus minder en betalen grote marktorganisaties meer.
Onderdeel E (artikel 6a – financiering ACM)
De leden van de VVD-fractie vroegen om een toelichting op het
voornemen om een deel van de kosten die de ACM moet maken voor het
schrijven van het jaarverslag door te belasten aan het bedrijfsleven. Met
het jaarverslag legt de ACM openbare verantwoording af over haar
taakuitoefening aan alle betrokkenen, waaronder de marktorganisaties in
de door de ACM gereguleerde sectoren. Voor gedeeltelijke doorberekening van de kosten van het jaarverslag is gekozen omdat de informatie
in het jaarverslag voor marktorganisaties van nut is en zij er hun voordeel
mee kunnen doen (verantwoording van doorbelaste kosten, een globale
beschrijving van de ontwikkeling van de markt in de postsector en de
telecommunicatiesector en de resultaten van de marktmonitoring door de
ACM op de energiemarkt).
Onderdeel E (artikel 6b – informatierecht)
De leden van de VVD-fractie vroegen hoe geregeld is dat de rechten van
marktorganisaties voldoende zijn gewaarborgd gelet op het voorgestelde
recht van de ACM om van een ieder informatie te krijgen en ontvangen.
Dit is geregeld in de voorgestelde regeling van het betreffende informatierecht zelf (voorgesteld artikel 6b van de Instellingswet ACM). Gewaarborgd wordt dat de ACM alleen die gegevens kan opvragen die redelij-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

39

kerwijs nodig zijn voor de uitvoering van haar taken. Een marktorganisatie
kan medewerking weigeren indien zij van oordeel is dat de ACM de
gevraagde gegevens en inlichtingen niet nodig heeft voor de uitvoering
van haar taken. Indien de ACM het weigeren van medewerking sanctioneert met het opleggen van een last onder dwangsom of bestuurlijke
boete (zie voorgesteld artikel 12m, eerste lid, onder b, en derde lid, van de
Instellingswet ACM) kan de marktorganisatie daartegen in rechte
opkomen en in dat kader aanvoeren dat de ACM de gegevens niet nodig
heeft. Het voorgestelde artikel 6b van de Instellingswet ACM waarborgt
voorts dat degenen die uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk
voorschrift tot geheimhouding verplicht zijn, het verlenen van
medewerking aan het verzoek van de ACM kunnen weigeren voor zover
dit uit hun geheimhoudingsplicht voortvloeit (derde lid). Het vierde lid van
voorgesteld artikel 6b van de Instellingswet ACM waarborgt ten slotte dat
de ACM haar informatierecht zó gebruikt dat de daaruit voorvloeiende
lasten voor marktorganisaties zo gering mogelijk zijn.
Onderdeel H (artikelen 12c-12f – binnentreden)
De leden van de ChristenUnie-fractie vroegen waarom niet is voorzien in
daadwerkelijk toezicht van de rechter-commissaris op het binnentreden en
doorzoeken van woningen. Hiervoor in antwoorden op dezelfde vraag van
leden van de fracties van de VVD en D66 in onderdeel 2.2.3 is uiteengezet
dat de in het wetsvoorstel voorziene waarborgen vergelijkbaar zijn met
die in het strafrecht. Naar die uiteenzettingen wordt kortheidshalve
verwezen.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen voorts om een
toelichting op de «voorzorgsmachtiging» van het voorgestelde artikel 12d,
eerste lid, van de Instellingswet ACM. Ik ben het geheel met de genoemde
leden eens dat het de bedoeling is van de Algemene wet op het binnentreden dat een andere autoriteit dan de binnentredende een afweging
maakt of toepassing van de bevoegdheid tot het betreden van een woning
redelijkerwijs noodzakelijk is voor de uitoefening van de bevoegdheden in
kwestie. De voorgestelde artikelen 12c tot en met 12f van de Instellingswet
ACM voorzien daar ook in. Dat geldt ook ingeval van een zogenaamde
voorzorgsmachtiging. Het gaat bij zo’n machtiging inderdaad om de
situatie dat sprake is van een lopend onderzoek waarbij nog niet duidelijk
is of het noodzakelijk is tot binnentreden over te gaan. Indien de noodzaak
daartoe tijdens dat onderzoek blijkt, is doorgaans sprake van een acute
behoefte aan die bevoegdheid. Doordat reeds over een machtiging wordt
beschikt, gaat dan geen tijd meer verloren met het alsnog aanvragen
daarvan. Naar mijn mening wordt hierdoor niet het toezicht van de
rechter-commissaris te veel op afstand gezet, zoals de genoemde leden
vreesden. De rechter-commissaris beoordeelt of, gegeven de aard en de
inhoud van het lopende onderzoek, een (mogelijke) uitoefening van de
bevoegdheid tot binnentreden redelijkerwijs noodzakelijk is. Het besluit
van de rechter-commissaris tot afwijzing van een machtigingsverzoek van
de ACM kan door de ACM ter toetsing worden voorgelegd aan de rechter.
Onderdeel H (artikel 12i – zwijgrecht/cautie)
De leden van de VVD-fractie vroegen waarom het zwijgrecht zoals
neergelegd in het voorgestelde artikel 12i, eerste lid, van de Instellingswet
ACM niet toekomt aan ex-werknemers. Zij doelen daarbij waarschijnlijk op
een tweetal uitspraken van het CBb van 21 december 2012 (AB 2013, 49 en
JB 2013, 41) waarin het CBb de werking van het zwijgrecht van het
huidige artikel 53 van de Mededingingswet heeft uitgebreid tot
ex-werknemers. In reactie daarop wordt opgemerkt dat reeds op basis van
het EVRM en de Awb een zwijgrecht toekomt aan ex-werknemers,
namelijk aan de ex-werknemers die opdracht gaven tot de overtreding,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

40

daaraan feitelijk leiding gaven en aan medeplegers. De voorgestelde
aanvullende regeling in het wetsvoorstel doet daaraan niets af.
Op grond van de artikelen 6, eerste lid, van het EVRM, 14, derde lid, onder
g, van het op 16 december 1966 te New York tot stand gekomen Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (Trb. 1969, 99)
(IVBPR) en 5:10a, eerste lid, van de Awb, komt bij een (vermoedelijke)
overtreding door een marktorganisatie reeds een zwijgrecht toe aan hen
die als overtreder kunnen worden aangemerkt, te weten de juridische
vertegenwoordigers van de marktorganisatie, medeplegers, zij die tot de
overtreding opdracht hebben gegeven en zij die aan de overtreding
feitelijk leiding hebben gegeven. Het zwijgrecht strekt zich dus ook uit tot
de ex-werknemers die niet meer werkzaam zijn bij de marktorganisatie
maar dat ten tijde van de overtreding wel waren en toen medepleger
waren, tot de overtreding opdracht hebben gegeven of aan die
overtreding feitelijk leiding hebben gegeven. Artikel 5:10a van de Awb
geeft uitvoering aan de regeling van de genoemde artikelen van het EVRM
en IVBPR. Het voorgestelde artikel 12i, eerste lid, bevat een aanvulling op
artikel 5:10a van de Awb en voorziet ook in een zwijgrecht voor degenen
die werkzaam zijn voor die marktorganisatie (en dat mogelijk ten tijde van
de overtreding ook reeds waren), kortheidshalve aangeduid als «huidige
werknemers». Voor deze aanvullende regeling van het zwijgrecht, die het
zwijgrecht dus toekent aan huidige werknemers, is gekozen ter
bescherming van hun arbeidspositie bij de marktorganisatie die de
overtreding heeft begaan. Het huidige artikel 53 van de Mededingingswet
bevat voor de huidige werknemers ook reeds een dergelijke bescherming
en een teruggang in rechtswaarborgen lag bij stroomlijning ACM-breed
niet voor de hand.
Niet valt in te zien waarom aan ex-werknemers die (toen ze wel werkzaam
waren bij de marktorganisatie) geen enkele connectie hadden met de
overtreding (ze waren destijds immers geen medepleger, opdrachtgever
of feitelijk leidinggevende), de bescherming van het zwijgrecht zou
moeten toekomen. Ze hoeven immers niet te vrezen dat hen als
overtreder voor de overtreding een boete zal worden opgelegd of dat hun
arbeidsrelatie bij de marktorganisatie door medewerking in gevaar zal
komen.
Bij de ACM-brede aanvullende regeling van het zwijgrecht wordt dus de
interpretatie die het CBb gaf aan het huidige artikel 53 van de Mededingingswet niet gevolgd. Die aanvulling betreft dus nadrukkelijk uitsluitend
de huidige werknemers, te weten zij die op het moment van verhoor bij de
marktorganisatie werkzaam zijn. Een andere keuze zou bovendien minder
goed aansluiten bij de regeling van artikel 5:20, eerste lid, van de Awb, op
grond waarvan «een ieder» de verplichting heeft medewerking te
verlenen aan een toezichthouder. Gegeven immers de keuze van de
wetgever voor een dermate ruime kring van medewerkingsplichtigen, ligt
het niet voor de hand die ruime kring via het zwijgrecht verder te
beperken dan nodig.
De leden van de VVD-fractie vroegen voorts of de in het wetsvoorstel
voorgestelde regeling van het zwijgrecht alleen geldt bij verhoren of ook
bij verzoeken om schriftelijke inlichtingen. Dit is het geval. Zowel het
zwijgrecht van artikel 5:10a, eerste lid, van de Awb als de aanvullende
regeling van dit zwijgrecht in voorgesteld artikel 12i van de Instellingswet
ACM, omvat niet alleen mondelinge maar ook schriftelijke verklaringen
(HR 8 maart 2002, AB 2002, 353). Het gaat om alle gevallen waarin
inlichtingen worden gevraagd met het oog op het opleggen van een
bestraffende sanctie, zoals een bestuurlijke boete. Onder omstandigheden
geldt dit ook voor de verplichting om op het zwijgrecht te wijzen: indien
een verzoek gedaan wordt om schriftelijke informatie met het oog op het
opleggen van een bestraffende sanctie en er van dat verzoek een dermate
grote druk uitgaat dat dit materieel kan worden gelijkgesteld aan een
verhoor gericht op het mondeling verkrijgen van informatie, geldt het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

41

gebod om de cautie te geven (artikel 5:10a, tweede lid, van de Awb) óók
voor schriftelijke verzoeken om informatie (vergelijk CBb 2-2-2010, AB
2010, 317).
De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen waarom de
voorgestelde regeling met betrekking tot het zwijgrecht afwijkt van de
recente CBb-uitspraken over het in artikel 53 van de Mededingingswet
geregelde zwijgrecht. Voorts vroegen zij hoe artikel 5:20 van de Awb, dat
voorziet in een medewerkingsplicht voor een ieder, zich verhoudt tot het
Europese mededingingsrecht dat alleen een medewerkingsverplichting
oplegt aan de juridische vertegenwoordigers van een marktorganisatie.
Verwezen wordt kortheidshalve naar de hierboven opgenomen beantwoording van soortgelijke vragen in dit onderdeel van de leden van de
VVD-fractie. In aanvulling daarop wordt over de uitspraken van het CBb
het volgende opgemerkt.
Een belangrijk argument voor het CBb om tot het oordeel te komen dat
het zwijgrecht van artikel 53 van de Mededingingswet zich ook uitstrekt tot
ex-werknemers wordt gevormd door de relatie met het Europese
mededingingsrecht. De leden van deze fractie wezen daar terecht op.
Terwijl artikel 19, eerste lid, van Verordening 1/2003, anders dan
artikel 5:20 van de Awb, de medewerkingsplicht beperkt tot de juridische
vertegenwoordigers van de marktorganisatie en er dus geen medewerkingsplicht is voor ex-werknemers, dient ook artikel 53 van de Mededingingswet – nu de tekst en wetsgeschiedenis van dat artikel zich daar naar
het oordeel van het CBb niet tegen verzetten – volgens het CBb zó te
worden uitgelegd dat ex-werknemers onder de bescherming van het in
artikel 53 van de Mededingingswet geregelde zwijgrecht vallen. Cruciaal
hierbij is dat het CBb een toegevoegde waarde van een aan
ex-werknemers toekomend zwijgrecht veronderstelt. Zoals hierboven
echter is uiteengezet in reactie op soortgelijke vragen van de leden van de
VVD-fractie, valt niet goed in te zien waarom het toekennen van een
zwijgrecht aan ex-werknemers, die niets van doen hebben gehad met de
betreffende overtreding (ex-werknemers die daar wel van doen mee
hebben gehad vallen reeds onder de bescherming van het in het EVRM en
IVBPR alsmede de Awb geregelde zwijgrecht), toegevoegde waarde zou
hebben. Van die toegevoegde waarde kan alleen sprake zijn voor degenen
die (nog) bij de marktorganisatie werkzaam zijn omdat het verlenen van
medewerking voor hen arbeidsrisico’s kan opleveren. Bovendien geldt de
voorgestelde aanvullende regeling van het zwijgrecht ACM-breed, dus
breder dan het mededingingsrecht, en zou uitbreiding van het zwijgrecht
tot ex-werknemers zich, zoals hierboven is aangegeven, slecht verhouden
met de algemeen geldende, in artikel 5:20, eerste lid, van de Awb
geregelde verplichting van «een ieder» om medewerking te verlenen aan
een toezichthouder.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen voorts waarom voor
het moment van verhoor is gekozen als tijdstip waarop het zwijgrecht
aanvangt. Niet dit wetsvoorstel maar de Awb-wetgever heeft gekozen
voor het verhoor als tijdstip waarop het zwijgrecht aanvangt (artikel 5:10a
van de Awb). Dit wetsvoorstel sluit daar voor de aanvullende regeling van
het zwijgrecht bij aan. Overigens biedt «verhoor» als aanvangsmoment
niet minder waarborgen dan «redelijk vermoeden» of «criminal charge».
Telkens gaat het om hetzelfde tijdstip. De Awb-wetgever heeft destijds
voor een andere formulering gekozen dan die welke in het strafrecht
wordt gebruikt, omdat die beter past in het bestuursrecht. Met de
woorden «wordt verhoord» wordt bedoeld dat naar objectieve
maatstaven door een redelijk waarnemer kan worden vastgesteld dat
sprake is van een «verhoor» met het oog op het opleggen van een
bestuurlijke boete. Zie ook Kamerstuk 29 702, nr. 7, p. 41.
Ten slotte vroegen de leden van deze fractie of het zwijgrecht ook geldt als
schriftelijk om inlichtingen wordt verzocht. Voor de beantwoording van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

42

deze vraag wordt kortheidshalve verwezen naar de reactie in dit onderdeel
op de soortgelijke vraag in dit onderdeel van de leden van de VVD-fractie.
Onderdeel H (artikel 12j – bindende aanwijzing)
De leden van de VVD-fractie vroegen hoe de bevoegdheid tot het
opleggen van een bindende aanwijzing is genormeerd en hoe deze zich
verhoudt tot andere instrumenten van de ACM. Een bindende aanwijzing
is, aldus het in artikel I, onderdeel A, voorgestelde artikel 1 van de
Instellingswet ACM, een zelfstandige last die kan worden opgelegd
wegens een overtreding. Het begrip zelfstandige last wordt eveneens in
dat artikel omschreven als: de enkele last tot het verrichten van bepaalde
handelingen, bedoeld in artikel 5:2, tweede lid, van de Awb, ter bevordering van de naleving van wettelijke voorschriften. De ACM krijgt op
grond van het voorgestelde artikel 12j van de Instellingswet ACM de
bevoegdheid om een bindende aanwijzing op te leggen ter bevordering
van de naleving van wettelijke voorschriften met het toezicht op de
naleving waarin zij is belast. De bevoegdheid tot het opleggen van een
bindende aanwijzing is dus in die zin genormeerd dat het moet gaan om
een opdracht tot het verrichten van bepaalde handelingen ter bevordering
van de naleving van wettelijke voorschriften en dat sprake moet zijn van
een overtreding. Met de bindende aanwijzing wordt geconcretiseerd
welke verplichtingen voor de betrokkene uit de overtreden norm
voortvloeien. Het is uiteraard afhankelijk van de aard van de norm en van
de overtreding wat die opdracht concreet inhoudt. De bevoegdheid tot het
opleggen van een bindende aanwijzing is een zelfstandige bevoegdheid,
die al dan niet in samenhang met andere bevoegdheden kan worden
uitgeoefend. In de regel zal de toepassing van deze bevoegdheid
geschieden voordat toepassing wordt gegeven aan een zwaarder middel
als het opleggen van een bestuurlijke boete.
Onderdeel H (artikel 12k – beslistermijn opleggen boete)
De leden van de VVD-fractie vroegen op welke wijze kan worden
gewaarborgd dat marktpartijen niet onredelijk lang in onzekerheid
verkeren over een eventuele boeteoplegging. Zij wezen hierbij op het feit
dat de maximale beslistermijn voor het opleggen van een boete ongeveer
7 maanden bedraagt, maar dat onderzoeken soms jaren duren. Op grond
van artikel 6 van het EVRM hebben marktpartijen recht op een eerlijk
proces dat binnen een redelijke termijn wordt afgerond. Wat een redelijke
termijn is, hangt af van de concrete omstandigheden van het geval. Ten
algemene kan worden gesteld dat de termijn langer mag zijn naarmate
een zaak complexer is.
De termijn wordt niet alleen bepaald door de beslistermijn voor het
opleggen van een boete. Voorafgaand daaraan vindt onderzoek door de
ACM plaats om een overtreding te kunnen vaststellen en wordt daarvan
desgewenst rapport opgemaakt. Na de boeteoplegging hebben partijen
de mogelijkheid bezwaar aan te tekenen bij de ACM en vervolgens
eventueel in (hoger) beroep te gaan bij de bestuursrechter. De termijn van
een zaak wordt door het totaal van de doorlooptijden van deze fases
bepaald, vanaf de start van een onderzoek tot het onherroepelijk worden
van het besluit van de ACM. Pas dan bestaat er immers zekerheid over de
vraag of er al dan niet een boete verschuldigd is. Daarom kunnen
complexe zaken soms jaren duren, zoals de leden van de VVD-fractie
terecht stelden, ook als de ACM zich heeft gehouden aan de maximale
beslistermijn voor het opleggen van een boete. Dat betekent niet zonder
meer dat in dergelijke langlopende zaken de redelijke termijn wordt
overschreden.
Het wetsvoorstel bevat enkele maatregelen die bijdragen aan een
verkorting van de doorlooptijd van ACM-zaken, zodat marktpartijen eerder

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

43

duidelijkheid hebben over een eventuele boete. Op deze maatregelen ben
ik hiervoor in antwoord op vragen van de leden van de D66- en
PvdA-fracties in de onderdelen 2.1 en 2.2.3 reeds ingegaan. Kortheidshalve verwijs ik hier naar die antwoorden.
De leden van de VVD-fractie vroegen waarom de voorgestelde artikelen
12k en 12m van de Instellingswet ACM bepalen dat een bestuurlijke boete
kan worden opgelegd van ten hoogste tien procent respectievelijk één
procent van de omzet van de overtreder en niet, zoals nu is opgenomen in
de Telecommunicatiewet, tien procent respectievelijk één procent van de
relevante omzet van de onderneming in Nederland. Het voorgestelde
artikel 12o bepaalt wat verstaan moet worden onder de term «omzet van
de overtreder» die onder meer in de door deze leden genoemde artikelen
wordt gebruikt. Hierbij is geen materiële wijziging ten opzichte van de
huidige situatie voorzien. Dat betekent dat voor alle overtredingen,
behalve voor overtredingen van de Telecommunicatiewet en Postwet
2009, blijft gelden dat het om de omzet (wereldwijd) gaat. Voor overtredingen van de Telecommunicatiewet en Postwet 2009 blijft het om de
omzet in Nederland gaan. Het was mijn bedoeling de beperking tot omzet
«in Nederland» voor de Postwet 2009 en Telecommunicatiewet na
inwerkingtreding van dit wetsvoorstel uitsluitend in de boetebeleidsregels
te verankeren. Omdat dit voornemen voor onduidelijkheid bij marktpartijen blijkt te zorgen, stel ik voor het onderscheid alsnog wettelijk vast te
leggen in de Instellingswet ACM door het voorgestelde artikel 12o van die
wet via nota van wijziging aan te passen. Materieel wijzigt dit weliswaar
niets ten opzichte van mijn oorspronkelijke voorstel, maar voor marktpartijen biedt een wettelijke regeling wel meer duidelijkheid en zekerheid dan
een regeling bij beleidsregel.
Onderdeel H (artikel 12r – aanvullende bepaling last onder
dwangsom)
De leden van de VVD-fractie wilden weten waarom gekozen is voor de
huns inziens lange termijn van vijf jaar na verloop waarvan de
bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom vervalt. Een
last onder dwangsom kan worden opgelegd indien formeel een
overtreding is geconstateerd. De termijn van vijf jaar is gelijk aan de
termijn die geldt voor het kunnen opleggen van een bestuurlijke boete.
Deze termijn is geregeld in artikel 5:45 van de Awb.
Onderdeel H (artikelen 12u-12w – openbaarmaking)
De leden van de VVD-fractie vroegen waarom de voor sanctiebesluiten
inzake zeer ernstige overtredingen voorgestelde openbaarmakingsregeling geen ruimte biedt om van openbaarmaking af te zien totdat het
besluit tot oplegging van een bestuurlijke sanctie of bindende aanwijzing
door de rechter is bekrachtigd. Terecht constateerden de leden van de
VVD-fractie dat er in het geval van sanctiebesluiten bij zeer ernstige
overtredingen minder ruimte is voor de ACM om van openbaarmaking af
te zien dan bij sanctiebesluiten inzake andere overtredingen. Anders dan
de leden van deze fractie leken te veronderstellen zit het verschil hem
echter niet in het moment van publicatie. Zowel in het «normale» regime
van het voorgestelde artikel 12u van de Instellingswet ACM als het
strengere regime van het voorgestelde artikel 12v van die wet, wordt met
het openbaar maken van een besluit van de ACM tot het opleggen van
een bestuurlijke sanctie of bindende aanwijzing niet gewacht totdat de
rechter dit heeft bekrachtigd of het besluit onherroepelijk is geworden. Dat
zou immers te veel afbreuk doen aan het belang dat consumenten tijdig
worden gewaarschuwd of geïnformeerd. Het verschil is wel dat artikel 12v
voorziet in een beperkte Wob-toets en artikel 12u in een volledige
Wob-toets. Verwezen wordt naar de toelichting die daarop hierboven is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

44

gegeven in onderdeel 2.2.3 in antwoord op vragen van de leden van de
PVV-fractie en in onderdeel 3 in antwoord op vragen van de leden van de
SP-fractie. Voor deze differentiatie is gekozen omdat bij zeer ernstige
overtredingen het belang van waarschuwing van de consument zich
sterker doet gevoelen dan bij andere overtredingen en daarom eerder
dient te prevaleren.
Het is echter niet zo dat artikel 12v van de Instellingswet ACM geen enkele
ruimte biedt voor het afzien van openbaarmaking van een besluit tot het
opleggen van een bestuurlijke sanctie of bindende aanwijzing bij zeer
ernstige overtredingen. Allereerst is het zo dat de ACM van openbaarmaking afziet als die openbaarmaking naar het oordeel van de ACM in
strijd is of zou kunnen komen met het doel van het aan de ACM
opgedragen nalevingstoezicht (artikel 12v, tweede lid). Daarnaast is het zo
dat ook bij de zeer ernstige overtredingen wordt afgezien van openbaarmaking van vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens en – indien het
belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer of het voorkomen van onevenredige benadeling – van openbaarmaking van de namen van betrokken
natuurlijke personen. Tenslotte heeft de betrokken marktorganisatie, óók
in het openbaarmakingsregime voor zeer ernstige overtredingen, tien
werkdagen de tijd om een voorlopige voorziening te vragen aan de
voorzieningenrechter gericht op schorsing van het openbaarmakingsbesluit. Aldus is ook bij artikel 12v van de Instellingswet ACM sprake van een
evenwichtig openbaarmakingsregime dat recht doet aan de belangen van
consumenten én marktorganisaties.
Ten slotte vroegen de leden van de VVD-fractie of de ACM standaard in
haar besluiten kan motiveren waarom niet voor een lichtere sanctie is
gekozen. Omdat de openbaarmaking van sanctiebesluiten geen sanctieinstrument is maar een instrument om consumenten en andere marktpartijen te waarschuwen of te informeren en de keuze voor het regime van
artikel 12u dan wel artikel 12v uit de wet voortvloeit en geen keuze is van
de ACM zelf, wordt aangenomen dat deze vraag van de leden van de
VVD-fractie betrekking heeft op het opleggen van bindende aanwijzingen,
lasten onder dwangsom of bestuurlijke boetes door de ACM. De ACM zal
steeds deugdelijk dienen te motiveren waarom zij een bepaalde sanctie
oplegt. Dat vloeit reeds voort uit artikel 3:46 van de Awb. Voor zover de
ACM op grond van de toepasselijke wetgeving de vrijheid heeft om voor
elk van deze drie maatregelen te kiezen, zal de ACM in haar besluit ook
dienen te motiveren waarom in het concrete geval tot het opleggen van
een van de drie specifieke maatregelen is gekozen. De motivering moet
zodanig zijn dat zij inzicht biedt in de gedachtegang van de ACM. Gegeven
de omstandigheden van de specifieke casus kan de ACM op die wijze
maatwerk leveren.
Artikelen II tot en met XXV (wijziging andere wetten)
Artikel X, onderdeel B (correctie tarieven)
De leden van de PvdA-fractie, de leden van de CDA-fractie en de leden van
de fractie van de ChristenUnie vroegen of met betrekking tot het loodswezen overwogen kan worden om te komen tot een vorm van nacalculatie
die, indien de nacalculatie leidt tot een forse tariefstijging, over meerdere
jaren verdeeld kan worden, zodat meer tariefstabiliteit wordt bereikt. De
leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen ook of de regering
mogelijkheden ziet de huidige tariefsystematiek aan te passen zodat er
prikkels komen tot kostenmatiging. Het is inderdaad mogelijk om
nacalculatie over één of meerdere jaren door te voeren of op andere
manieren de huidige tariefsystematiek aan te passen. In dit wetsvoorstel
is dat echter niet aan de orde. Verwezen wordt naar de toezegging van de
Minister van Infrastructuur en Milieu om eind van dit jaar een brief aan de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

45

Tweede Kamer te sturen met de uitkomsten van de evaluatie over het
markttoezicht op de registerloodsen. In dat kader kunnen ook de door
deze leden naar voren gebrachte onderwerpen aan de orde komen.
De Minister van Economische Zaken,
H.G.J. Kamp

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

46

Bijlage:

Tabel nieuwe bevoegdheden per wet

Bevoegdheid:

Bestond al voor:

Nieuw voor:

Effect op bevoegdheden ACM

1. Grondslag voor doorbelasting van kosten aan de markt
2. Recht op het verkrijgen van informatie die nodig is voor
de uitvoering van de wettelijke taken
3. Grondslag voor aanwijzing toezichthoudende ambtenaren
4. Verzegeling ivm art. 5:17 Awb
5. Sterke arm ivm art. 5:17 Awb
6. Binnentreden woning zonder toestemming bewoner

E, G, Mw, P, Tw
E, G, Lw, P, Tw, Ww, Wl,
Wft, Wp, Won
Dw, E, G, Lw, Mw, P, Sp,
Tw, Whc, Wie, Wl, Wp
Dw, Lw, Mw, Sp, Tw, Wl
Dw, Mw, Sp, Tw, Wp
Dw, Mw, Sp

Lw, Sch, Sp, Wie, Wl, Wp, Ww
Mw, Sch

–/+
+

Geen

0
–/+
+
+

7. Legal privilege voor documenten die zich bij marktorganisatie bevinden
8. Toezegging

Dw, Mw, Sp, Whc

9. Zwijgrecht aan de zijde van de marktorganisatie
10. Cautieplicht jegens een ieder aan de zijde van de
marktorganisatie
11. Bindende aanwijzing

Dw, Lw, Mw, Sp, Wl
Dw, Lw, Mw, Sp, Wl

E, G, P, Whc, Wie, Ww, Wp
E, G, Lw, P, Whc, Wie, Wl, Ww
E, G, Lw, P, Tw, Whc, Wie, Wl,
Wp, Ww
E, G, Lw, P, Tw, Wie, Wl, Wp,
Ww
Dw, E, G, Lw, P, Sp, Tw, Wie,
Wl, Wp, Ww
E, G, P, Tw, Whc, Wie, Wp, Ww
E, G, P, Tw, Whc, Wie, Wp, Ww

+

12. Langere beslistermijn voor opleggen boete dan
eenmaal 13 weken van Awb

Lw, Mw, Sp, Wl (nu 8
maanden, na iwtr van de
Stroomlijningswet 2x 13
weken mogelijk bij
complexe zaken)
E, G, Lw, Mw, P, Tw, Ww,
Wl, Wp
Aw, Awd, Mw, Sp, Wl

Dw, Lw, P, Sp, Tw, Whc, Wie,
Wp, Ww
E, G, P, Tw, Wft, Whc, Wie, Ww
(2x 13 weken mogelijk bij
complexe zaken)

Wft, Whc, Wie

0

E, G, Lw, P, Tw, Whc, Wie, Wft,
Wp, Ww
Dw, Wft, Wie, Wp

+

Dw, P, Wft, Wie, Wl, Whc, Wp
Dw, E, G, P, Whc, Wie, Wl, Wft,
Wp, Ww (max. 24 weken)

+
–/+

E, G, P, Tw, Whc, Wie, Wft, Wp,
Ww
Wft, Wie

–

Dw, E, G, Lw, P, Sp, Tw, Whc,
Wie, Wft, Wp, Ww
Geen (uniforme regeling in IW
ACM na iwtr Stroomlijningswet)
Geen (aansluiting bij Awb)

+

Geen (alle wetten uitsluitend
bestuursrechtelijk)

0

Geen (aansluiting bij Awb)
Geen (voor een (afwijkende)
betaaltermijn in de plaats komt
voorgesteld art. 12p IW ACM)
Geen (aansluiting bij Awb)

–
0

Geen (mogelijkheid vervalt)
Lw, Sch, Wl

0
0
0

0

13. Definitie omzet in bepalingen over boetemaxima
14. Bevoegdheid tot onderzoek van de boekhouding bij
boetes
15. Sancties op en boetemaxima bij bijkomende overtredingen en overtreding van toezegging
16. Boetemaxima opdrachtgevers/ feitelijk leidinggevenden
17. Schorsende werking van bezwaar bij boetes

Mw, Whc

E, G, Mw, Wl

18. Personele scheiding toezicht-boeteoplegging

E, G, Lw, Mw, P, Sp, Tw,
Wl, Ww, Whc
E, G, Lw, Mw, Sp, Tw
Lw, Mw, Sp, Tw (nu
volledige schorsende
werking van bezwaar, na
inwerkingtreding
Stroomlijningswet beperkt
tot max. 24 weken)
Dw, Lw, Mw, Sp, Wl

19. Aanvullende bepalingen last onder dwangsom (lod)
inzake voorschriften, duur en oplegtermijn
20. Verhaal boete bij insolventie ondernemingsvereniging

E, G, Lw, Mw, Sp, Tw, Ww,
Whc, Wl, Wp, Won
Mw, Wl

21. Openbaarmaking besluiten en documenten vervaardigd
ter uitvoering van wettelijke taak

Wob, E, G, Lw, Mw, P, Sp,
Whc, Wl

22. Toepasselijkheid afd. 5.4.2. Awb op last onder
dwangsom
23. Stelsel van handhaving van door de ACM te handhaven
voorschriften

E, G, Lw, Mw, Ww, Wie,
Wl, Won
Alle wetten bestuursrechtelijk
Tw ook strafrechtelijk
Whc ook civielrechtelijk
Mw
Lw, Mw, Sp, Wl (na iwtr
Stroomlijningswet geldt
art. 12p IW ACM)
Lw, Mw, Sp, Tw, Wl

24. Voorlopige last onder dwangsom
25. Van Awb afwijkende betaaltermijn boete

26. Schorsende werking verzet tegen dwangbevel
invordering boete
27. Bezwaarfase bij geschilbeslechting
28. Rechtstreeks beroep op CBb voor besluiten in tarievenen voorwaardensfeer
29. Bepalingen inzake evaluatie

E, G, P, Sp
Alle betreffende wetten
muv Lw, Sch en Wl
E, G, P, Ww, Wl

30. Bindende gedragslijn

E, G, P, Ww, Whc

31. Doorzoeken woning zonder toestemming bewoner
32. Mogelijkheid opschorting beslistermijn boete voor
overleg EC
33. Expliciete regeling waarschuwingsbevoegdheid

Dw, Mw, Sp
Lw, Mw, Sp, Wl

Geen (bestaande evaluatiebepalingen vervallen)
Geen (bevoegdheden tot
bindende gedragslijn in E, G, P,
Ww en Whc blijven)
Alleen nog voor Mw
Alleen nog voor Mw

Geen

Whc (artikel 2.23)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

–
–/+
–
–

–/+

+

0

–/+

0

0

0

–
–

47

Bevoegdheid:

Bestond al voor:

Nieuw voor:

Effect op bevoegdheden ACM

34. Fusietoets
35. Vaststelling daeb

Mw
Mw

Geen (blijft alleen Mw)
Geen (blijft alleen Mw)

0
0

Gebruikte afkortingen:
Aw = Aanbestedingswet 2012,
Awd = Aanbestedingswet op het gebied van defensie en veiligheid,
Awb = Algemene wet bestuursrecht,
Dw = Drinkwaterwet,
E = Elektriciteitswet 1998,
G = Gaswet,
IW ACM = Instellingswet Autoriteit Consument en Markt,
Lw = Loodsenwet,
Mw = Mededingingswet,
P = Postwet 2009,
Sch = Scheepvaartverkeerswet
Sp = Spoorwegwet,
Tw = Telecommunicatiewet,
Whc = Wet handhaving consumentenbescherming,
Wie = Wet implementatie EU-richtlijnen energie-efficiëntie,
Wl = Wet luchtvaart,
Wft = Wet op het financieel toezicht,
Wp = Wet personenvervoer 2000,
Won = wet van 23-11-2006 tot wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en
van de Gaswet i.v.m. nadere regels omtrent een onafhankelijk netbeheer,
Ww = Warmtewet
Iwtr = inwerkingtreding
0 = geen effect op de bevoegdheden van de ACM
+ = over het geheel genomen meer bevoegdheden van de ACM
– = over het geheel genomen minder bevoegdheden van de ACM
-/+ = gemengde effecten op de bevoegdheden van de ACM

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 622, nr. 7

48