Een zeker
bestaan
Naar een toekomstbestendig
stelsel van het sociaal minimum
RAPPORT I

COMMISSIE
SOCIAAL
MINIMUM

Een zeker
bestaan
Naar een toekomstbestendig
stelsel van het sociaal minimum
R APPORT I, 30 JUNI 2023

COMMISSIE
SOCIA AL
MINIMUM

Voorwoord
Het rapport Een zeker bestaan. Naar een toekomstbestendig stelsel van het sociaal
minimum bestaat uit twee rapporten. Het eerste rapport gaat over de hoogte van
het sociaal minimum en het tweede rapport gaat over de systematiek van het stel­
sel van het sociaal minimum.
Dit rapport is voorbereid door de Commissie sociaal minimum onder voorzitter­
schap van Godfried Engbersen. De Commissie bestond verder uit Ester Baren­
dregt, Alexandra Bartelds, Soler Berk, Koen Caminada, Nadja Jungmann, Peter
Klaassen, Fatma Koşer Kaja, Marjolijn Olde Monnikhof, Willemijn Roozendaal
en Arjan Vliegenthart. Daarnaast hebben Mickie Schoch, Daniël Waagmeester
(tot maart 2023) en Elise Splint (vanaf maart 2023) structureel bijgedragen vanuit
hun rol als vertegenwoordigers van de ministeries van Financiën en Sociale Zaken
en Werkgelegenheid. Aan de besprekingen ter voorbereiding van het rapport
namen ook Benedikt Goderis, Peter van Leeuwen en Annelie van Manen deel.
Een zeker bestaan. Naar een toekomstbestendig stelsel van het sociaal minimum is
tot stand gekomen na een intensief proces van consultatie en analyse. CBS, Nibud
en SCP hebben voor de Commissie hiertoe het rapport Naar een nieuwe armoede­
grens (2023) opgesteld dat gelijktijdig met het eerste rapport van de Commissie
verschijnt. Het CPB heeft voor de Commissie doorgerekend wat de effecten zijn
van diverse beleidsvarianten voor inkomensbescherming, arbeidsdeelname en de
overheidsfinanciën. Prof. Will Tiemeijer van de Erasmus Universiteit Rotterdam
heeft voor de Commissie onderzocht wat de rol is van grenzen aan doenvermogen
bij rondkomen en financiële problemen. John Nuyten van Stimulansz heeft voor
de Commissie van 12 gemeenten de gemeentelijke minima­regelingen voor enkele
huishoudtypen in kaart gebracht. De Commissie is hen hiervoor zeer erkentelijk.
Naast bestudering van de wetenschappelijke literatuur zijn gesprekken gevoerd
met ruim 90 experts, beleidsmakers, betrokkenen uit de praktijk; zowel uitvoer­
ders als ervaringsdeskundigen. Wij zijn hen veel dank verschuldigd voor hun tijd,
kennis, inzichten en suggesties. Hun namen staan achter in het rapport.
Wij danken in het bijzonder de meelezers vanuit betrokken organisaties en ieder­
een die bereid was eerdere versies van het rapport van commentaar te voorzien.
Wij danken ook Petra Huijser voor haar ondersteuning bij de publicatie. Tot slot
rest mij nog het secretariaat van de Commissie te bedanken voor hun inzet: Hans
Beens, Meike Bokhorst, Daan de Ruiter en Charles de Vries.
Namens de Commissie sociaal minimum,
Godfried Engbersen
Rapport

5

Inhoud
Samenvatting 	
9
24
1
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6

Financiële bestaanszekerheid en het stelsel van het sociaal minimum  27
Aanleiding  
27
Opdracht en doel van de Commissie  
28
Kernconcepten en af bakening  
30
Beoordelingskader  
35
Taakopvatting en werkwijze Commissie  
38
Naar een vernieuwd stelsel van het sociaal minimum:
zeven beleidsuitdagingen  
41

2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5

Financiële bestaansonzekerheid in Nederland 
Inleiding  
Aard en gevolgen van financiële bestaansonzekerheid  
Ontwikkeling, omvang en samenstelling van armoede in Nederland  
Ongelijkheid, rondkomen en schulden in Nederland  
Conclusie  

3
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5

Normen voor de hoogte van het sociaal minimum 
67
Inleiding  
67
Minimumvoorbeeldbegrotingen Nibud als basis voor minimumnormen  67
Normen voor een toereikend sociaal minimum  
74
Toetsing van toereikendheid  
85
Conclusie  
100

4

Beleidsopties om het besteedbaar inkomen op korte termijn
te verhogen 
Inleiding  
Maatregelen om het besteedbaar inkomen te verhogen  
Uitgangspunten en uitkomsten van de CPB-doorrekening  
Advies   
Conclusie  

101
101
102
103
110
119

Epiloog: van hoogte naar systematiek 	
Gesproken personen 	
Literatuurlijst 	
Bijlagen 	

120
122
124
137

4.1
4.2
4.3
4.4
4.5

47
47
48
54
62
64

8

Een zeker bestaan

Samenvatting
Het versterken van de financiële bestaanszekerheid
Veel Nederlandse huishoudens met een inkomen rond het sociaal minimum
leven in financiële bestaansonzekerheid. Zij hebben niet de noodzakelijke goe­
deren en voorzieningen om rond te komen en mee te doen. Hoewel de regering
voor 2023 extra geld heeft uitgetrokken om huishoudens met een lager inkomen
te helpen, krijgen huishoudens met een inkomen rond het sociaal minimum bij
ongewijzigd beleid te maken met oplopende tekorten. Hoeveel huishoudens
tekort gaan komen, is lastig te vatten in één getal, omdat het tekort onder meer
afhangt van de huishoudsamenstelling en de gemeente waar iemand woont. In
een realistisch scenario komen alleenstaanden en stellen zonder kinderen bijna
100 tot 200 euro per maand tekort. Een paar met een of meerdere kinderen kan
te maken krijgen met een tekort van circa 200 tot bijna 500 euro per maand. Bij
alleenstaande ouders met een of meerdere kinderen is het beeld diverser, omdat
sommige huishoudens tekort komen en andere niet.
Deze cijfers laten zien dat het hard nodig is om het besteedbaar inkomen van
huishoudens op het sociaal minimum te verhogen, vooral als het gaat om gezin­
nen met kinderen. Het kabinet moet hier zo snel mogelijk werk van maken. De
Commissie heeft daarbij een voorkeur voor zeker inkomen boven onzeker inko­
men. Daarom adviseert de Commissie een verhoging van de bijstand en het
minimumloon, waarbij de Commissie geen precieze uitspraken doet over de
mate waarin het minimumloon moet meestijgen met de verhoging van de bij­
stand. Daarnaast zou het kabinet kunnen overwegen om de huurtoeslag te ver­
hogen. In de tweede plaats adviseert de Commissie om de kinderbijslag of het
kindgebonden budget te verhogen, in het bijzonder de bedragen voor oudere kin­
deren. Tot slot adviseert de Commissie om in te blijven zetten op een verlaging
van niet-gebruik van voorzieningen, zodat zo veel mogelijk mensen ontvangen
waar ze recht op hebben.
Voorkomen van persoonlijke en maatschappelijke gevolgen
Het versterken van de financiële bestaanszekerheid van burgers waardoor ze een
meer zeker bestaan kunnen opbouwen, voorkomt veel individueel leed en maat­
schappelijke kosten.
Financiële bestaansonzekerheid kan leiden tot grote persoonlijke problemen
bij volwassenen en kinderen die leven rond het sociaal minimum. Het gaat ten
koste van de eigenwaarde van volwassenen en van hun lichamelijke en mentale

Rapport

9

gezondheid. Het vergroot de kans op eenzaamheid en vermindert het vermogen
om verstandig met geld om te gaan. Ook verkleint het de veerkracht om de eigen
positie te verbeteren. Velen trekken zich terug in hun eigen privé-wereld, verlie­
zen het vertrouwen in de overheid, en nemen niet meer deel aan de samenleving.
Daarnaast zien we dat bestaansonzekerheid gevolgen heeft voor de leerpresta­
ties, gezondheid en toekomstkansen van kinderen die opgroeien in armoede.
Financiële bestaansonzekerheid wordt ook zichtbaar in het toegenomen beroep
op voedselbanken. In de vorige eeuw bestonden ze nog niet, nu telt Nederland
er meer dan 170. Dit wijst erop dat het vangnet van de verzorgingsstaat losser
geknoopt is geraakt.
Gevolgen van financiële bestaansonzekerheid voor individu en maatschappij

Individu

Maatschappij

Geringe eigen waarde

Hoge zorgkosten

Geldstress

Onderbenutting
menselijk kapitaal

Schulden

Financiële
Bestaansonzekerheid

Sociale isolatie
Verminderde
gezondheid
Mentale problemen

Afname sociale cohesie
Gering vertrouwen in
overheid en publieke
instellingen
Kosten van schulden

Niet-gebruik
voorzieningen
Geringere
schoolprestaties

De persoonlijke gevolgen van bestaansonzekerheid voor vele individuele huis­
houdens brengen aanzienlijke maatschappelijke kosten met zich mee, zoals

10

Een zeker bestaan

onderbenutting van de kwaliteiten van mensen, problematische schulden en
schuldsanering, kosten voor de gezondheidszorg, en afnemende cohesie in arme
wijken. Er zijn heel veel professionals uit diverse sectoren, waaronder de sociale
zekerheid, het sociaal domein, de gezondheidszorg en het onderwijs, betrokken
bij het proberen te herstellen van de gevolgen van financiële bestaansonzeker­
heid.
Uitgangspunten van de Commissie sociaal minimum
Het zorg dragen voor de bestaanszekerheid van Nederlandse burgers is een
grondwettelijke taak van de Nederlandse overheid, en vraagt om meer dan het
realiseren van financiële bestaanszekerheid. Het veronderstelt ook beleid op ter­
reinen als gezondheidszorg, onderwijs, volkshuisvesting, en het sociaal domein.
Er zijn signalen dat de bestaanszekerheid in brede zin van een omvangrijke groep
mensen in het geding is. Oorzaken hiervan zijn onder andere de flexibilisering
van de arbeidsmarkt, de hardnekkigheid van kansenongelijkheid in het onder­
wijs, het tekort aan betaalbare woningen, en het bestaan van gezondheidsver­
schillen tussen lagere en hogere inkomensgroepen.
Financiële bestaanszekerheid staat centraal
De Commissie onderschrijft het grote belang van een brede benadering van
bestaanszekerheid, maar richt zich op het stelsel van het sociaal minimum dat
mensen financieel in staat moet stellen om een zeker bestaan op te bouwen. Het
vraagstuk van financiële bestaanszekerheid staat daarom centraal. Dat is in lijn
met de taakopdracht van de Commissie die is ingesteld naar aanleiding van de
motie van het Tweede Kamerlid Omtzigt c.s. Daarbij hanteert de Commissie het
uitgangspunt dat het stelsel van het sociaal minimum er niet alleen voor moet
zorgen dat burgers in staat zijn te voorzien in elementaire levensbehoeften, maar
ook in maatschappelijke participatie. Ook moet het stelsel van het sociaal mini­
mum ervoor zorgen dat burgers voldoende buffers hebben om financiële tegen­
slagen op te vangen.
De Commissie kijkt naar drie componenten die het inkomen van mensen rond
het sociaal minimum bepalen: (1) De algemene bijstand, Toeslagenwet en AIO;
(2) financiële tegemoetkomingen voor specifieke kosten (voornamelijk aanvul­
lende landelijke inkomensregelingen zoals toeslagen) en; (3) aanvullingen door
gemeenten (bijzondere bijstand en gemeentelijk minimabeleid).
De Commissie heeft als vertrekpunt dat een toekomstbestendig stelsel van het
sociaal minimum drie stelseldoelen moet weten te realiseren: inkomensbescher­
ming, sociale participatie en arbeidsdeelname en activering. Naast de drie doelen

Rapport

11

onderscheidt de Commissie vier stelselvereisten: voorspelbaarheid, toegankelijk­
heid, uitvoerbaarheid en houdbaarheid. De Commissie gebruikt dit toetsingska­
der om de toereikendheid van het huidige stelsel van het sociaal minimum te
beoordelen en voorstellen te doen voor een vernieuwd stelsel.
Bestaanszekerheid en financiële bestaanszekerheid, schematische weergave

Bestaanszekerheid
Gezonde sociale
relaties

Positie op de
arbeidsmarkt
Zingeving

Gelijke kansen in
het onderwijs

Passende
woning

Financiële bestaanszekerheid
Doelen van
het stelsel van
sociaal minimum
brede definitie
zoals gevolgd
door Commissie
sociaal minimum

Goede
gezondheid
Voldoende inkomen om in
elementaire behoeften voor
levensonderhoud te voorzien
Voldoende
inkomen voor
maatschappelijke
participatie

Voldoende
finaciële buﬀers om
tegenvallers op te
vangen

Omgang met
schulden

Beoordelingskader toereikendheid sociaal minimum
Inhoudelijke doelen:

1. Inkomensbescherming: Het stelsel van het sociaal minimum moet inkomensbescherming bieden als mensen niet (meer) zelf voldoende inkomen verwerven. Daarnaast moeten burgers ook onverwachte uitgaven
kunnen opvangen. Dat betekent dat burgers in staat moeten zijn om
buffers op te bouwen, of dat er andere voorzieningen zijn om te voorkomen dat men bij financiële tegenslagen in de problemen komt.
2. Sociale participatie: Het sociaal minimum moet burgers in staat stellen om mee te doen in de samenleving. Dat wil zeggen dat er ruimte is

12

Een zeker bestaan

voor ontspanning, zoals het lidmaatschap van een sport- of hobbyclub
of een andere invulling.
3. Arbeidsdeelname en activering: Het stelsel van het sociaal minimum
moet soepele overgangen naar regulier werk of meer werkuren ondersteunen. Voor hen die geen regulier werk kunnen verrichten moeten
beschutte vormen van werk beschikbaar zijn, en als dat niet mogelijk is
vrijwilligerswerk.
Vereisten voor stelsel:

1. Voorspelbaarheid: De regels moeten eenduidig, begrijpelijk en kenbaar
zijn. Het daarop gebaseerde overheidshandelen dient voorspelbaar te
zijn. Mensen moeten kunnen vertrouwen op bestaande afspraken en
algemene regels die voor iedereen in beginsel gelijk zijn. Mensen moeten weten wat hun rechten en plichten zijn en zekerheid hebben over
wat er gebeurt als er veranderingen optreden in hun persoonlijke situatie, bijvoorbeeld de huishoudsamenstelling of het aantal uren dat zij
werken.
2. Toegankelijkheid: Sociale voorzieningen dienen toegankelijk te zijn. Dat
betekent dat er geen hoge drempels mogen zijn voor burgers om er
gebruik van te maken. Burgers moeten kunnen rekenen op een respectvolle bejegening en privacy, zodat ze zich erkend voelen en er naar hen
geluisterd wordt. Hier valt ook onder dat voorzieningen toegankelijk zijn
voor burgers die geen modelgedrag vertonen, omdat ze bijvoorbeeld
over weinig zelfcontrole of doenvermogen beschikken.
3. Uitvoerbaarheid: Uitvoeringsprofessionals moeten uit de voeten kunnen met de regels en de doelen kunnen realiseren met de beschikbare
mensen, middelen en tijd.
4. Houdbaarheid: Het stelsel van het sociaal minimum moet betaalbaar
zijn en er moet draagvlak voor zijn in de samenleving. Betaalbaarheid
vergt dat overheidsgeld zo veel mogelijk terecht moet komen bij mensen die dat nodig hebben. Draagvlak vergt dat een stelsel uitlegbaar
moet zijn aan de samenleving.

Rapport

13

Zeven beleidsuitdagingen
Een vernieuwd stelsel van het sociaal minimum dient volgens de Commissie
beleidsoplossingen te kunnen geven voor zeven grote beleidsuitdagingen. Deze
beleidsuitdagingen hebben enerzijds betrekking op de hoogte van het sociaal
minimum en anderzijds op de wijze waarop het stelsel van het sociaal minimum
wordt vormgegeven (de systematiek).
1. Verhogen van het besteedbaar inkomen
Het besteedbaar inkomen van huishoudens op sociaal minimumniveau
schiet tekort om rond te kunnen komen en om mee te kunnen doen aan de
maatschappij, vooral bij gezinnen met kinderen. Het besteedbaar inkomen
moet omhoog.
2. Versterken van de positie van kinderen
De positie van kinderen binnen het stelsel van het sociaal minimum is kwets­
baar. De kwetsbaarheid vloeit voort uit het gegeven dat huishoudens rond het
sociaal minimum met kinderen vaak minder te besteden hebben, maar ook
uit het feit dat kinderen afhankelijk zijn van de positie van hun ouders voor
hun (recht op) inkomen. De positie van kinderen moet worden versterkt.
3. Investeren in een realistisch activeringsbeleid
In de Participatiewet is activeringsbeleid vooral vormgegeven door strengere
voorwaarden te hanteren, zoals de sollicitatieplicht. Tegelijkertijd is er in de
afgelopen decennia fors gesneden in re-integratiebudgetten, terwijl de ver­
anderende doelgroep van de Participatiewet juist behoefte heeft aan meer
ondersteuning bij het vinden van een (reguliere) baan. Indien activering naar
werk niet mogelijk is zullen mensen geholpen moeten worden met het vin­
den van zinvolle sociale activiteiten of dagbesteding.
4. Herstellen van de balans tussen Rijk en gemeenten, en tussen gemeenten
onderling
De Rijksoverheid heeft de afgelopen decennia meer verantwoordelijkheden
bij gemeenten neergelegd. Ook heeft de actualiteit de afgelopen jaren ervoor
gezorgd dat de gemeenten meer taken zijn gaan vervullen. De verhouding
tussen Rijk en gemeenten is daarmee uit balans geraakt en bovendien zijn
de verschillen tussen gemeenten te groot geworden. De balans moet worden
hersteld.

14

Een zeker bestaan

5. Het bieden van perspectief in specifieke situaties van ontoereikendheid
Er zullen altijd situaties bestaan waarin het inkomen lager ligt dan het sociaal
minimum, of waarin het inkomen niet aansluit op hogere verplichte kosten
die een huishouden maakt. Soms zijn deze situaties goed uitlegbaar, bijvoor­
beeld als iemand veel vermogen heeft. Maar soms leiden ze tot situaties van
ontoereikendheid, waarbij het inkomen niet aansluit op het feitelijke uitga­
venniveau, dan wel door een laag inkomen (zoals sancties), dan wel door hoge
kosten (zoals aflossingsverplichtingen bij schulden). De overheid dient waar
mogelijk en gewenst mensen in een situatie van ontoereikendheid perspec­
tief en ondersteuning te bieden om uit die situatie te komen.
6. Zorgen voor voorspelbaarheid en overzichtelijkheid van uitgaven
Een belangrijke uitdaging bij het oplossen van situaties van ontoereikend­
heid is het feit dat bepaalde hoge kosten het gevolg zijn van tekortkomingen
van aanliggend beleid. De meest voorkomende voorbeelden hiervan zijn
huishoudens die structureel hoge kosten maken op het gebied van woonkos­
ten (door het ontbreken van betaalbare huurwoningen) energiekosten (door
slechte isolatie) en zorgkosten (door aanvullende en bijzondere zorgkosten
die niet worden gedekt door het basispakket).
7. Zorgen voor voorspelbaarheid en overzichtelijkheid van inkomen
Mensen met een inkomen rond het sociaal minimum lopen aan tegen
de onvoorspelbaarheid en onoverzichtelijkheid van het stelsel van inko­
mensregelingen. Mensen zijn terughoudend in het maken van belangrijke
levenskeuzes (bijvoorbeeld meer gaan werken) doordat ze niet goed kunnen
overzien wat de gevolgen van die keuzes zijn voor hun inkomen. Het stelsel
moet voorspelbaarder en overzichtelijker, vooral op het gebied van aanvul­
lende inkomensondersteuning.
In dit eerste rapport werkt de Commissie de eerste beleidsuitdaging uit: het ver­
hogen van besteedbaar inkomen van huishoudens op sociaal minimumniveau.
Daarin staat de vraag centraal wat verschillende huishoudtypen nodig hebben
om rond te kunnen komen en mee te kunnen doen in de samenleving. In de uit­
werking daarvan komen aspecten terug van de tweede beleidsuitdaging (verster­
ken positie van kinderen). De overige beleidsuitdagingen worden uitgewerkt in
het tweede rapport dat in september 2023 verschijnt. Dit eerste rapport gaat dus
over de hoogte van het sociaal minimum, het tweede rapport over de systema­
tiek van het stelsel van het sociaal minimum.

Rapport

15

De bepaling van minimumnormen en de noodzaak van een flexbudget
Voor het bepalen wat huishoudens nodig hebben om rond te komen en mee te
doen heeft de Commissie de minimumvoorbeeldbegrotingen van het Nibud als
uitgangspunt genomen (zie kader). Vervolgens heeft de Commissie twee stappen
gezet om te komen tot een toekomstbestendige norm voor het sociaal minimum.
Ten eerste houdt de Commissie rekening met de huurverlaging die ingaat op 1
juli. Deze huurverlaging verlaagt immers de minimaal noodzakelijke uitgaven
aan huur.
Ten tweede vindt de Commissie een flexbudget noodzakelijk, om te voorkomen
dat mensen met een inkomen op het sociaal minimum bij onverwachte onver­
mijdelijke uitgaven en/of kleine misrekeningen direct in de problemen komen.
Een toekomstbestendig sociaal minimum moet mensen in staat stellen om
beperkte schokken of tegenvallers zelf op te vangen, om drie redenen:
1. Maatwerk moet beperkt blijven tot uitzonderlijke gevallen
2. Het nemen van ad-hocmaatregelen moet beperkt blijven tot uitzonderlijke
situaties
3. Het sociaal minimum moet voorkomen dat grote groepen mensen op de rand
van de financiële afgrond leven, met grote negatieve persoonlijke én maat­
schappelijke gevolgen.
Hoe hoog dit flexbudget moet zijn, valt niet objectief vast te stellen. Uiteindelijk
is dat een politieke keuze. Daarom rekent de Commissie in drie scenario’s met
een flexbudget met een hoogte van 3, 6 en 9 procent van de minimaal noodzake­
lijke uitgaven, waarbij de Commissie opmerkt dat een flexbudget van 3 procent in
het licht van de veelheid aan mogelijke tegenvallers aan de lage kant is.

De Nibud-budgetbenadering: wat huishoudens rond het sociaal
minimum nodig hebben

Om de vraag te beantwoorden wat huishoudens minimaal nodig hebben,
moet worden vastgesteld welke goederen en voorzieningen minimaal noodzakelijk zijn, hoeveel ervan nodig is (welke kwantiteit), hoelang ze meegaan
(welke kwaliteit) en hoeveel ze mogen kosten (welke prijs). De Commissie
maakt hiervoor gebruik van de minimumvoorbeeldbegrotingen van Nibud.
Deze voorbeeldbegrotingen stelt Nibud jaarlijks op voor tien verschillende
huishoudsamenstellingen op sociaalminimumniveau. De wetenschappelijk
onderbouwde methode van het Nibud is internationaal erkend en wordt in
meerdere landen toegepast.

16

Een zeker bestaan

Ten behoeve van de Commissie heeft het Nibud haar voorbeeldbegrotingen opnieuw doordacht en doorgesproken in diverse focusgroepen met
burgers. De Nibud-begrotingen tonen voor 30 verschillende uitgavenposten welk bedrag maandelijks nodig is om minimaal noodzakelijke uitgaven
te kunnen doen.
Deze uitgavenposten zijn ondergebracht in vier rubrieken:
1. Vaste lasten bestaan uit uitgaven aan huur, energie, water, lokale lasten, telefoon, televisie en internet, zorgverzekeringen, overige verzekeringen, onderwijs, contributies en abonnementen en tot slot vervoer.
2. Reserveringsuitgaven zijn reserveringen voor aanschaf van kleding en
inboedel en uitgaven aan onderhoud van huis en tuin, en uitgaven aan
zelfzorgmiddelen en het eigen risico van de zorgverzekering.
3. Huishoudelijke uitgaven zijn de wekelijkse boodschappen voor onder
andere voeding, was- en schoonmaakartikelen en persoonlijke verzorging.
4. Uitgaven voor sociale participatie zijn kosten van een lidmaatschap
van een sportvereniging, de bibliotheek, recreatie en uitgaven om op
bezoek te kunnen gaan bij mensen en bezoek te kunnen ontvangen.

De ontoereikendheid van het huidige sociaal minimum voor veel
huishoudens
De Commissie heeft de uitgavennormen voor een toereikend sociaal minimum
getoetst aan de hoogte van het inkomen op het sociaal minimum. Het inkomens­
niveau uit 2023 is daarbij het uitgangspunt, waarbij rekening is gehouden met
toekomstig beleid dat van invloed is op het niveau van de uitgaven van mensen
met een inkomen op het sociaal minimum. In de praktijk gaat het om het af bou­
wen van tijdelijke koopkrachtmaatregelen die in 2023 van kracht zijn, zoals de
energietoeslag, de tijdelijke verhoging van de zorgtoeslag en het kindgebonden
budget, en het effect van de huurverlaging op de huurtoeslag (waardoor de huur­
toeslag lager uitvalt).
Daarnaast heeft de Commissie rekening gehouden met de waarde voor lokale
regelingen zoals uitgevoerd door de gemeenten. Gemeenten vertonen veel sprei­
ding in het minimabeleid. De Commissie werkt hierom met drie varianten:
een variant waarbij de waarde van lokale regelingen lager is dan gemiddeld, een
gemiddelde variant en een variant waarbij de waarde van lokale regelingen hoger
is dan gemiddeld. De Commissie verwijst hiernaar als een ondergemiddelde,
gemiddelde en bovengemiddelde gemeente. Bij de toetsing van toereikendheid

Rapport

17

telt de Commissie de waarde van lokale regelingen op bij het inkomen. Daarbij
uitgaan van de waarde van lokale regelingen in een ondergemiddelde gemeente
ligt dan het meest voor de hand.
De onderstaande figuur 1 geeft het scenario weer van het saldo inkomsten en uit­
gaven bij een inkomen op sociaal minimum in een ondergemiddelde gemeente,
en een uitgavennorm met een flexbudget van 6 procent. Tabel 1 geeft daarbij aan
welke aannames daarbij zijn gehanteerd. Uit de figuur en de tabel blijkt dat de
meeste huishoudtypen geld tekort komen. Daarbij vallen de volgende dingen op:
1. Veel huishoudtypen komen tekort, maar stellen meer dan alleenstaanden
Bij de meeste huishoudtypen is sprake van tekorten. Daarbij valt op dat
samenwonenden bij alle huishoudtypen grotere tekorten (of bij de AOW: een
kleiner overschot) hebben dan alleenstaanden. Zowel bij huishoudens met
bijstand als huishoudens met AOW is het verschil tussen alleenstaanden en
stellen circa 100 euro per maand. Bij gezinnen met kinderen is het verschil
ruim 250 euro per maand. Dit is voornamelijk het gevolg van het extra bedrag
voor alleenstaande ouders in het kindgebonden budget (de ALO-kop), ter
hoogte van ruim 320 euro per maand in 2023.
2. Tekorten zijn groter bij huishoudens met kinderen, en lopen verder op als er
meer dan wel oudere kinderen zijn
Alle huishoudtypen met kinderen komen geld tekort voor noodzakelijke uit­
gaven, met uitzondering van het huishoudtype alleenstaande ouder met één
kind. Twee dingen vallen op:
a. Maandelijkse tekorten lopen op naarmate er meer kinderen in een huis­
houden zijn. Dit weerspiegelt dat de bedragen die ouders krijgen per kind
ontoereikend zijn voor de minimaal noodzakelijke uitgaven voor kinde­
ren.
b. Maandelijkse tekorten lopen sterker op naarmate er meer oudere kinde­
ren (>12 jaar) in een huishouden zijn. Dit weerspiegelt dat de minimaal
noodzakelijke uitgaven voor kinderen sterk toenemen naarmate kinde­
ren ouder worden, terwijl de bedragen per kind in de kinderbijslag en het
kindgebonden budget beperkt meegroeien met leeftijd.
3. Huishoudens met AOW vormen een uitzondering op het beeld
Bij een alleenstaande in de bijstand is er sprake van een tekort van 94 euro per
maand, terwijl een huishouden met AOW in dit scenario een overschot heeft
van 114 euro per maand – een verschil van ruim 200 euro. Ook bij stellen zon­
der kinderen loopt het verschil tussen huishoudens met AOW en bijstand op

18

Een zeker bestaan

tot bijna 240 euro. Dit komt vooral doordat de netto AOW ruim 200 euro
per maand hoger ligt dan de netto bijstand, zowel voor alleenstaanden als
voor paren. Daarnaast komt hierin tot uitdrukking dat een aantal gemeenten
lokale regelingen aanbiedt die gericht zijn op ouderen, zoals gratis OV voor
ouderen. Kanttekening hierbij is dat ouderen zonder AOW of huishoudens
met een onvolledige AOW ongeveer in dezelfde financiële situatie zitten als
huishoudens met bijstand, omdat zij een AIO-uitkering ontvangen op bij­
standsniveau.
Figuur 1 Toetsing van toereikendheid: Saldo van inkomsten en uitgaven bij
een uitgavenniveau gelijk aan de sociaalminimumnorm met een flexbudget van
6 procent in een ondergemiddelde gemeente (bedragen in euro's per maand)
€−94

Bijstand, alleenstaande

€70

Bijstand, alleenstaande, 1 kind
€−52

Bijstand, alleenstaande, 2 kinderen
€−229

Bijstand, alleenstaande, 3 kinderen

€−195

Bijstand, stel

€−220

Bijstand, stel, 1 kind
€−320

Bijstand, stel, 2 kinderen
Bijstand, stel, 3 kinderen

€−483

€114

AOW, alleenstaande
€42

AOW, stel
€−500

€−400

€−300

€−200

€−100

€0

€100

Rapport

€200

19

Tabel 1 Toetsing van toereikendheid: Saldo van inkomsten en uitgaven bij een
uitgavenniveau gelijk aan de sociaalminimumnorm met een flexbudget van
6 procent in een ondergemiddelde gemeente (bedragen in euro's per maand)

#kinderen
Leeftijd kinderen

Bijstand

Bijstand

Alleenstaande (AS)

Paar

0

1

2

3

0

1

n.v.t.

8
jaar

8/13 11/13/ n.v.t. 8
jaar 15 jaar
jaar

2

AOW
3

AS

Paar

0

0

8/13 11/13/ n.v.t. n.v.t.
jaar 15 jaar

SALDO VAN INKOMSTEN EN UITGAVEN
Inkomsten
Minimale uitkering, incl.
vakantiegeld

1.195 1.195 1.195 1.195 1.708 1.708 1.708 1.708 1.421 1.939

Zorgtoeslag

154

154

154

154

265

265

265

265

154

265

Huurtoeslag

271

353

356

356

318

374

374

374

271

318

Kinderbijslag

0

109

237

366

0

109

237

366

0

0

Kindgebonden budget

0

458

608

758

0

137

287

437

0

0

Energietoeslag

67

67

67

67

67

67

67

67

67

67

Waarde van lokale regelingen (ondergemiddelde)
gemeente

69

109

141

173

105

128

160

192

69

105

Effect vervallen incidenteel
beleid
Effect huurverlaging via de
huurtoeslag
Totaal inkomsten

−120 −173 −199 −225 −122 −149 −175 −201 −120 −122
0

−47

−50

−50

−12

−68

−68

−68

−1

−35

1.637 2.226 2.510 2.794 2.330 2.572 2.856 3.141 1.862 2.537

Uitgavennorm voor toereikend sociaal minimum
Nibud−uitgaven minimumvoorbeeldbegrotingen

1.633 2.110 2.493 2.928 2.400 2.738 3.100 3.522 1.649 2.408

Effect huurverlaging via
lagere huur

0

−76

−76

−76

−18 −104 −104 −104

0

−54

Flexbudget 6%

98

122

145

171

143

99

141

Uitgavennorm voor
toereikend sociaal minimum

158

180

205

1.731 2.156 2.562 3.023 2.525 2.792 3.176 3.623 1.748 2.495

Saldo per maand

−94

70

−52 −229 −195 −220 −320 −483

114

42

Saldo per maand, in % inkomen landelijke regelingen

−6%

3%

−2%

6%

2%

20

Een zeker bestaan

−8%

−8%

−8% −11% −15%

Beleidsopties om het besteedbaar inkomen op korte termijn te verhogen
De analyse van de Commissie laat zien dat het besteedbaar inkomen van veel
huishoudens tekortschiet om rond te kunnen komen en om mee te kunnen doen
in de maatschappij. Omdat tekorten zich voordoen bij alle huishoudtypen met
mensen jonger dan de AOW-leeftijd, stelt de Commissie voor om het besteed­
baar inkomen van alle huishoudens jonger dan de AOW-leeftijd te verhogen.
Tekorten zijn echter groter bij gezinnen met kinderen. Daarom stelt de Commis­
sie ook voor om gericht de inkomensondersteuning aan huishoudens met kinde­
ren te versterken.
Korte en lange termijn
Op (middel)lange termijn ligt het voor de hand om het besteedbaar inkomen
te verhogen en tegelijkertijd stelselaanpassingen door te voeren die het stelsel
voorspelbaarder, toegankelijker en beter uitvoerbaar maken. Stelselaanpassin­
gen kosten echter tijd en vergen zorgvuldige politieke besluitvorming, voor­
bereiding en uitvoering. Het tweede rapport gaat hier uitgebreider op in. Het
probleem van financiële tekorten bij huishoudens met een inkomen op soci­
aal minimum is echter te urgent om jaren te wachten met het aanpakken ervan.
Daarom is het belangrijk om op korte termijn bestaande instrumenten in te zet­
ten om het besteedbaar inkomen van huishoudens met een inkomen op sociaal
minimum te verhogen.
Weging van maatregelen
De Commissie heeft verschillende maatregelen overwogen, en het Centraal
Planbureau heeft hiervan een doorrekening gemaakt. Voor het advies heeft de
Commissie de verschillende voor- en nadelen van alle instrumenten gewogen,
en daarbij rekening gehouden met de stelseldoelen en -vereisten die in hoofd­
stuk 1 zijn gedefinieerd: de stelseldoelen inkomensbescherming, sociale partici­
patie, arbeidsparticipatie en -activering; en de stelselvereisten voorspelbaarheid,
toegankelijkheid, uitvoerbaarheid en houdbaarheid.
Uit de doorrekening van het CPB blijkt dat huishoudens het meeste baat hebben
bij een verhoging van het wettelijk minimumloon, de bijstand, de huurtoeslag en
de kindregelingen. De Commissie is zich ervan bewust dat elke maatregel zowel
voordelen als nadelen heeft. Een verhoging van het wettelijk minimumloon legt
een steviger bodem in het inkomensgebouw, maar is bijvoorbeeld relatief duur
(zeker als alle gekoppelde regelingen meestijgen), kan ten koste gaan van de
werkgelegenheid, en de rekening komt ook bij werkgevers terecht. Een bijstands­
verhoging is gerichter, maar verkleint de inkomensvooruitgang als mensen van­
uit een uitkering de stap naar werk zetten, waardoor de armoedeval groter wordt.

Rapport

21

Daarbij heeft de Commissie niet onderzocht of invoering van deze maatregelen
per 2024 haalbaar is.Een verhoging van de huurtoeslag bereikt veel mensen die
op dit moment onder de armoedegrens leven, maar leidt ook tot meer en hogere
terugvorderingen. Bij het kindgebonden budget en de kinderbijslag stelt de Com­
missie vast dat het kindgebonden budget meer mogelijkheden biedt om gerichter
vorm te geven, terwijl de kinderbijslag eenvoudiger is.
Alles overwegende adviseert de Commissie om:
1. Het besteedbaar inkomen van alle huishoudens op sociaal minimum (met
én zonder kinderen) te verhogen via een verhoging van het minimumloon,
de bijstand of de huurtoeslag. De Commissie heeft daarbij een voorkeur voor
een verhoging van het minimumloon of de bijstand, omdat dit inkomen meer
zekerheid biedt dan de huurtoeslag. De Commissie neemt echter ook in ogen­
schouw dat het mogelijk niet haalbaar is om het minimumloon of de bijstand
te verhogen per 2024, en dat de huurtoeslag ook een aantal voordelen heeft
ten opzichte van het minimumloon of de bijstand. Dat kunnen redenen zijn
om te kiezen voor een verhoging van de huurtoeslag.
2. De kinderbijslag of het kindgebonden budget te verhogen, in het bijzonder
de bedragen voor oudere kinderen, waarbij een voorkeur voor gerichtheid
de keuze voor het kindgebonden budget rechtvaardigt, terwijl een voorkeur
voor eenvoudigheid de keuze voor de kinderbijslag rechtvaardigt.
3. Sterker in te blijven zetten op een verlaging van niet-gebruik, zodat zo veel
mogelijk mensen ontvangen waar ze recht op hebben.
Twee voorbeeldpakketten: (1) verhoging wettelijk minimumloon, bijstand en
kinderregelingen en (2) verhoging huurtoeslag en kindgebonden budget
Om het advies te illustreren, heeft de Commissie op basis van CPB-berekenin­
gen twee voorbeeldpakketten opgesteld met maatregelen die het kabinet kan
nemen om het besteedbaar inkomen te verhogen. Het uitgangspunt daarbij is
dat het inkomen voor alle huishoudtypen toereikend moet zijn voor minimaal
noodzakelijke uitgaven. Het is onmogelijk om de maatregelen precies zo in te
stellen dat de inkomsten voor elk huishoudtype precies gelijk zijn aan de voorge­
stelde norm. Daarom blijft in de voorbeeldpakketten voor de meeste huishoud­
typen een positief saldo over.
Het eerste pakket bevat een verhoging van het wettelijk minimumloon met 7
procent, een verhoging van de bijstand met 94 euro per maand voor alleenstaan­
den en 135 euro per maand voor paren, een verhoging van de kinderbijslag met
90 tot 128 euro per kind per kwartaal (afhankelijk van de leeftijd van het kind)
en een verhoging van het kindgebonden budget met 51 tot 62 euro per kind per

22

Een zeker bestaan

maand (afhankelijk van het aantal kinderen in een huishouden). Onderstaande
tabel laat zien hoeveel huishoudtypen erop vooruitgaan bij dit pakket.
Het tweede pakket bevat een verhoging van de huurtoeslag met 149 euro per
maand en een verhoging van het kindgebonden budget met 103 tot 114 euro per
kind per maand (afhankelijk van het aantal kinderen in een huishouden). Onder­
staande tabel laat ziet hoeveel hoeveel huishoudens erop vooruitgaan bij dit pak­
ket.
Beide pakketten hebben een budgettair effect van circa 6 miljard euro.
Tabel 3 Effecten per doorgerekende maatregel voor tien huishoudtypen in extra
ontvangen euro’s per maand

#kinderen

Bijstand

Bijstand

Alleenstaande (AS)

Paar

0

1

2

n.v.t.

8
jaar

8/13 11/13/ n.v.t. 8
jaar 15 jaar
jaar

Huishoudsaldo zonder
maatregelen (flexbudget
6%, ondergemiddelde
gemeente)

−94

70

−52 −229 −195 −220 −320 −483

Effect verhoging bijstand
+7,4%

94

94

94

94

135

135

135

Effect verhoging wml
+7% (gedeeltelijk
ontkoppeld)

59

59

59

59

84

84

Effect verhoging kind­
gebonden budget

0

51

113

176

0

Effect verhoging
kinderbijslag

0

35

78

121

Huishoudsaldo na
maatregelen

59

309

292

Koopkrachtverbetering in
euro’s per maand

153

239

344

Koopkrachtverbetering
in % inkomen landelijke
regelingen

9% 10% 13% 16%

Leeftijd kinderen

3

0

1

2

AOW
3

AS

Paar

0

0

8/13 11/13/ n.v.t. n.v.t.
jaar 15 jaar

Pakket 1 (6,2 miljard euro)
114

42

135

0

0

84

84

0

0

51

113

176

0

0

0

35

78

121

0

0

221

24

85

90

33

114

42

450

219

305

410

516

0

0

9% 11% 14% 16%

0%

0%

Rapport

23

#kinderen

Bijstand

Bijstand

Alleenstaande (AS)

Paar
0

1

2

3

AS

Paar

0

0

0

1

2

n.v.t.

8
jaar

8/13 11/13/ n.v.t. 8
jaar 15 jaar
jaar

Huishoudsaldo zonder
maatregelen (flexbudget
6%, ondergemiddelde
gemeente)

−94

70

−52 −229 −195 −220 −320 −483

114

42

Effect verhoging huurtoe­
slag +149 euro

149

149

149

149

149

149

149

149

149

149

Effect verhoging kindgebonden
budget

0

103

216

330

0

103

216

330

0

0

Huishoudsaldo na
maatregelen

55

322

313

250

−46

32

45

−4

263

191

Koopkrachtverbetering
per maand

149

252

365

479

149

252

365

479

149

149

Koopkrachtverbetering
in % inkomen landelijke
regelingen

9% 11% 14% 17%

6%

9% 12% 15%

8%

6%

Leeftijd kinderen

3

AOW

8/13 11/13/ n.v.t. n.v.t.
jaar 15 jaar

Pakket 2 (6,0 miljard euro)

Bron: Eigen berekeningen op basis van de CPB-doorrekening. Er is een kleine mismatch tussen
het peiljaar van de huishoudsaldi en de bedragen bij de effecten per maatregel. De huishoudsaldi
zijn namelijk uitgedrukt in het prijspeil van 2023, terwijl het CPB in de doorrekening heeft
gerekend met het prijspeil van 2024, omdat het kabinet op zijn vroegst in 2024 maatregelen kan
nemen om het besteedbaar inkomen te verhogen. De getallen in deze tabel moeten dus worden
opgevat als indicatief.

Tot slot
Uitgaven als uitgangspunt voor een sociaalminimumnorm zijn een belangrijke
beleidswijziging.
In Nederland zijn de normbedragen voor het sociaal minimum sinds de jaren
zeventig van de vorige eeuw gebaseerd op een inkomensnorm, namelijk het wet­
telijk minimumloon. De algemene bijstand voor een alleenstaande is gelijk aan
70 procent van het netto minimumloon, en voor een paar is dat 100 procent van
het netto minimumloon. De vaste verhouding 100:70 tussen netto minimum­
loon en minimumuitkeringen ligt voor de hand vanuit het perspectief van het

24

Een zeker bestaan

stimuleren van arbeidsdeelname. Hiermee wordt geborgd dat de stap van uitke­
ring naar werk door de jaren heen in dezelfde mate lonend blijft (als ook de belas­
tingregels gelijk blijven). Vanuit het perspectief van financiële bestaans­zekerheid
is een vaste verhouding 100:70 niet vanzelfsprekend. Een bepaald inkomensni­
veau biedt immers geen garantie dat het inkomen voldoende is om rond te kun­
nen komen en mee te doen. In dit rapport stelt de Commissie een norm vast die
is gebaseerd op minimaal noodzakelijke uitgaven plus een flexbudget. Dit is een
belangrijke paradigmaverschuiving. Deze norm ligt echter niet vast, maar zal
steeds opnieuw moeten worden herijkt.
Het vaststellen van minimumnormen alleen biedt onvoldoende garantie voor
financiële bestaanszekerheid. Daarvoor is ook nodig dat de systematiek van het
stelsel van sociale zekerheid voorspelbaarder en toegankelijker wordt, zodat
huishoudens in staat worden gesteld gebruik te maken van de voorzieningen
waar zij recht op hebben. Ook een goede en toegankelijke infrastructuur voor
hulp en ondersteuning is daarbij van belang. Daarover gaat het tweede rapport
van de Commissie sociaal minimum.

Rapport

25

26

Een zeker bestaan

1

Financiële bestaanszekerheid en
het stelsel van het sociaal minimum

1.1

Aanleiding
Er zijn steeds meer signalen dat de bestaanszekerheid van een grote groep men­
sen, waaronder veel kinderen, in het geding is. Veel mensen met een uitkering
of met een laag inkomen hebben onvoldoende geld om rond te komen en mee te
doen in de maatschappij. 1 Steeds meer mensen kunnen geen betaalbare woning
vinden. Ook het belang van voedselbanken en andere charitatieve initiatieven
op lokaal niveau is de laatste decennia toegenomen. Het zijn ontwikkelingen die
erop wijzen dat de overheid onvoldoende in staat is om recht te doen aan arti­
kel 20 van de Grondwet en aan artikel 25 van het Universele Verklaring van de
Rechten van de Mens, waarin het recht op bestaanszekerheid is vastgelegd (zie
kader 1). 2

Kader 1.1

Bestaanszekerheid als overheidszorg: juridisch kader

Grondwet

Bestaanszekerheid is als inspanningsverplichting voor de overheid vastgelegd in de Grondwet en het verdragsrecht3 en uitgewerkt in de Participatiewet en lokale regelingen. In artikel 20 van de Grondwet staat dat de
bestaanszekerheid van de bevolking en de spreiding van welvaart ‘voorwerp
van zorg zijn van de overheid’. De Grondwet schrijft ook voor dat de wet
regels stelt over de aanspraken op sociale zekerheid. Nederlanders die in
Nederland niet in hun bestaan kunnen voorzien, hebben een bij de wet
te regelen recht op bijstand van overheidswege. Artikel 20 is een sociaal

1
2
3

Zie ook de papers van de deelnemers aan de hoorzitting over rondkomen van de Tweede Kamer­
commissie Sociale Zaken (link).
Hirsch Ballin, Jaspers, Knottnerus en Vinke (red.) (2021) De toekomst van de sociale zekerheid:
De menselijke maat in een solidaire samenleving. Den Haag: Boom Juridisch (link).
In het internationale verdragsrecht is het recht op sociale zekerheid als (sociaal) grondrecht vastge­
legd in onder meer artikel 25 UVRM, artikel 9 en 10 IVESCR, artikel 34 van het Handvest van de
grondrechten van de EU, artikel 12 Europees Sociaal Handvest (ESH) en artikel 26 IVRK. Ook zijn er
normstellende bepalingen die aan dit grondrecht nader inhoud geven zoals delen van artikel 12 ESH,
de Europese Code inzake sociale zekerheid en Verdrag 102 van de Internationale Arbeidsorganisatie
(ILO).

Rapport

27

grondrecht waarvoor de overheid zich moet inspannen, maar laat het aan
de wetgever over om vast te leggen wie onder welke omstandigheden welk
recht op bijstand heeft.
Universele Verklaring van de Rechten van de Mens

Het UVRM geeft een concretere beschrijving van het recht op bestaans­
zekerheid: “Een ieder heeft recht op een levensstandaard die hoog genoeg
is voor de gezondheid en het welzijn van zichzelf en zijn gezin, waaronder
inbegrepen voeding, kleding, huisvesting en geneeskundige verzorging en
de noodzakelijke sociale diensten, alsmede het recht op voorziening in
geval van werkloosheid, ziekte, invaliditeit, overlijden van de echtgenoot,
ouderdom of een ander gemis aan bestaansmiddelen.”

De directe aanleiding voor de instelling van de Commissie sociaal minimum 4 is
de aangenomen motie van het Tweede Kamerlid Omtzigt c.s. Deze motie “ver­
zoekt de regering om samen met het Nibud een commissie in te stellen die nor­
men voor het bestaansminimum (inclusief sociale participatie) vastlegt inclusief
welke toegankelijkheid tot welke voorziening daarvoor nodig is, zoals de aanwe­
zigheid van een betaalbare woning of reiskostenvergoeding voor woon-werkver­
keer” (zie bijlage 2).5 Daarnaast is in het coalitieakkoord van het kabinet-Rutte IV
afgesproken om iedere vier jaar het sociaal minimum te herijken en vast te stellen
of dit toereikend is om van te leven en mee te doen in de samenleving.6
1.2

Opdracht en doel van de Commissie
In het instellingsbesluit van 8 juli 2022 heeft de Commissie de opdracht gekregen
om onderzoek te doen naar (1) wat verschillende huishoudtypen nodig hebben
om rond te kunnen komen, en (2) de systematiek van het sociaal minimum (zie
bijlage 3). Onderdeel van die opdracht is ook om te onderzoeken hoe de systema­
tiek beter kan aansluiten op de normen voor het sociaal minimum.
In het eerste deel van de opdracht staat de hoogte van het sociaal minimum cen­
traal. Het gaat hierbij om de vraag wat verschillende huishoudtypen nodig heb­
ben om rond te komen en om mee te kunnen doen aan de maatschappij. Daarbij

4
5
6

Kamerstukken II, 2021/22, 35 925 XV, nr. 153 (link).
Kamerstukken II, 2021/22, 35 845, nr. 17 (link).
Omzien naar elkaar, vertrouwen in de toekomst, zie bijlage bij Kamerstukken II, 2021/22, 35 788,
nr. 77 (link).

28

Een zeker bestaan

dient de Commissie vast te stellen welke goederen en voorzieningen minimaal
noodzakelijk zijn, en in welke hoeveelheid.
De Commissie dient daarbij niet alleen te kijken naar wat huishoudens in theorie
nodig hebben, maar ook of die goederen en voorzieningen in de praktijk beschik­
baar en toegankelijk zijn. Ook is het verzoek om in kaart te brengen welke buffers
verschillende huishoudtypen nodig hebben om schokken op te vangen. Daarbij
is het van belang om onderscheid te maken tussen kleinere incidentele kosten
(zoals de reparatie van huishoudelijke apparaten) en grotere collectieve schok­
ken (zoals de huidige prijsschok). Deze vragen moeten beantwoord worden voor
verschillende huishoudtypen, zoals alleenstaanden met en zonder kinderen,
gezinnen met en zonder kinderen, jongvolwassenen, studenten en mensen die
langdurig in een Wet langdurige zorg (Wlz)-instelling verblijven. De Commis­
sie dient tot een onderbouwde selectie te komen van huishoudtypen.
Voor inschattingen van de toereikendheid van het sociaal minimum dient de
Commissie de minimumvoorbeeldbegrotingen van het Nibud en de referentie­
budgetten van het SCP te gebruiken, die ook sociale participatie moeten omvat­
ten, zoals deelname aan sport of sociale activiteiten. Mogelijk kunnen de
bestaande minimumvoorbeeldbegrotingen verrijkt worden met informatie over
de daadwerkelijke uitgaven van huishoudens en regionale verschillen. Ook kan
de Commissie aanvullend onderzoek uitzetten.
De tweede opdracht aan de Commissie is om voorstellen te doen om de systema­
tiek van het sociaal minimum ter verbeteren. Hierbij komen de volgende vragen
aan de orde:
1. Hoe is de huidige systematiek van het sociaal minimum tot stand gekomen?
2. Voldoet de bestaande koppeling aan het wettelijk minimumloon om een toe­
reikend sociaal minimum te borgen?
3. Wat is de verhouding tussen de landelijke en gemeentelijke inkomensonder­
steuning?
4. Welke systematiek is in de toekomst nodig om het sociaal minimum vast te
stellen?
De Commissie dient niet alleen te kijken naar de bijstand, maar ook naar andere
vormen van centrale en lokale inkomensondersteuning voor verschillende
typen huishoudens. Ook kan de Commissie aandacht besteden aan de fiscaliteit
rondom het sociaal minimum, zowel in beschrijvende als normatieve zin.

Rapport

29

Bij het onderzoek naar hoe de huidige systematiek tot stand is gekomen, dient de
Commissie te kijken naar:
– de uitgangspunten die zijn gehanteerd bij de vorming van het sociaal mini­
mum;
– de instrumenten die onderdeel uitmaken van de systematiek;
– de knelpunten en veranderingen in de systematiek in de loop der tijd.
De Commissie heeft de opdracht gekregen om uiterlijk 30 juni een eindrapport
op te leveren aan de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen.
Vervolgens kunnen de regering en het parlement aan de hand van het rapport een
standpunt innemen over de vormgeving, hoogte en systematiek van het sociaal
minimum.
Eerste en tweede rapport
De Commissie heeft moeten vaststellen dat het niet haalbaar was om de ana­
lyse en oplossingen naar de hoogte en de systematiek van het sociaal minimum
volledig af te ronden voor 30 juni 2023. Tegelijkertijd ziet de Commissie dat de
politieke en maatschappelijke behoefte aan de uitkomsten van het werk van de
Commissie groot is. Daarom heeft de Commissie besloten om voor de zomer een
eerste rapport uit te brengen, dat voornamelijk ingaat op de hoogte van de nor­
men voor het sociaal minimum. Na de zomer brengt de Commissie een tweede
rapport uit met het gehele advies, dat uitgebreider zal ingaan op de systematiek
van het sociaal minimum.7
1.3

Kernconcepten en afbakening
Brede context van bestaanszekerheid: meer dan alleen inkomen
Een richtinggevend concept voor de Commissie is bestaanszekerheid. Bestaans­
zekerheid is een veelomvattend begrip. Bestaanszekerheid gaat niet alleen over
voldoende inkomen, maar ook over een goede gezondheid, betaalbare en duur­
zame huisvesting, werk dat loont, een adequate opleiding, gezonde sociale rela­
ties en een zinvol leven. 8 Bestaanszekerheid draagt bij aan de brede welvaart van

7
8

Zie de website rijksoverheid.nl (link).
Vergelijk ook de omschrijving van Divosa: “Bestaanszekerheid is niet alleen de zekerheid van vol­
doende en voorspelbaar inkomen. Ook zekerheid om betaalbaar te wonen, toegang tot betaalbare zorg
en de mogelijkheid om een financiële buffer op te bouwen voor onverwachte uitgaven zijn noodzake­
lijke voorwaarden om de rust en ruimte te vinden die nodig is om je als mens te ontwikkelen en mee
te doen in de samenleving” (link). Relevant is ook de recente studie van het SCP (2023) Eigentijdse
ongelijkheid (link). Daarin wordt vastgesteld dat niet alleen economisch kapitaal van belang is, maar
ook andere hulpbronnen, ‘wie je kent’ (sociaal kapitaal), ‘waar je bij past’ (cultureel kapitaal) en ‘wie je
bent’ (persoonskapitaal: gezondheid en aantrekkelijkheid).

30

Een zeker bestaan

burgers.9 In Nederland bestaat een set van arrangementen op het gebied van soci­
ale zekerheid, gezondheidszorg, welzijn, arbeidsbemiddeling, volkshuisvesting
en het sociaal domein. Dit beleid is bedoeld om burgers te beschermen tegen de
risico’s van de moderne samenleving en om ervoor te zorgen dat zij niet een grens
passeren waaronder een behoorlijk bestaan niet mogelijk is. Deze arrangementen
zijn tevens bedoeld om mensen kansen te geven zich zo goed mogelijk te ontwik­
kelen. 10
Figuur 1.1 Bestaanszekerheid en financiële bestaanszekerheid, schematische
weergave

Bestaanszekerheid
Gezonde sociale
relaties

Positie op de
arbeidsmarkt
Zingeving

Gelijke kansen in
het onderwijs

Passende
woning

Financiële bestaanszekerheid
Doelen van
het stelsel van
sociaal minimum
brede definitie
zoals gevolgd
door Commissie
sociaal minimum

9
10

Goede
gezondheid
Voldoende inkomen om in
elementaire behoeften voor
levensonderhoud te voorzien
Voldoende
inkomen voor
maatschappelijke
participatie

Voldoende
finaciële buﬀers om
tegenvallers op te
vangen

Omgang met
schulden

Zie de CBS (2022) monitor brede welvaart (link). Zie ook de brede welvaartsindicator, ontwikkeld
door Universiteit Utrecht en Rabobank (link).
Schuyt, C.J.M (1991) Op zoek naar het hart van de verzorgingsstaat. Leiden: Stenfert Kroese

Rapport

31

Signalen over problemen rond bestaanszekerheid
Er zijn signalen dat de bestaanszekerheid in brede zin van een omvangrijke groep
mensen in het geding is onder invloed van de flexibilisering van de arbeids­
markt 11 , de hardnekkigheid van kansenongelijkheid in het onderwijs 12 , het tekort
aan betaalbare woningen 13 , en het bestaan van sociaal-economische gezond­
heidsverschillen. 14 Het zijn vraagstukken die tijdens de coronapandemie zicht­
baarder zijn geworden. 15
Het stelsel van het sociaal minimum moet mensen financieel in staat stellen
om een zeker bestaan op te bouwen
De Commissie onderschrijft het grote belang van een veelomvattende benade­
ring van bestaanszekerheid. Tegelijkertijd onderkent de Commissie dat het stel­
sel van het sociaal minimum bedoeld is om mensen financieel in staat te stellen
om een zeker bestaan op te bouwen. Daarom richt dit rapport zich op het vraag­
stuk van financiële bestaanszekerheid. Wel hanteert zij, in lijn met de motie van
het lid Omtzigt c.s., een brede opvatting van het stelsel van het sociaal mini­
mum, namelijk dat dit stelsel er niet alleen voor moet zorgen dat burgers in staat
zijn te voorzien in elementaire levensbehoeften (zoals voeding, water en ener­
gie), maar ook in maatschappelijke participatie (sociale en culturele activiteiten
en sport). Een ander wezenlijk onderdeel is dat burgers buffers moeten hebben
voor onverwachte situaties. Onder buffers verstaat de Commissie dat burgers in
beginsel geld moeten kunnen reserveren voor noodzakelijke uitgaven en ook dat
zij een bufferruimte hebben in hun inkomen om onverwachte uitgaven en prijs­
stijgingen op te kunnen vangen. Buffers hoeven niet altijd individueel te zijn.
Wanneer een grote prijsschok collectief plaatsvindt, zoals de recente stijging van
energieprijzen, zal die op collectief niveau moeten worden ondervangen.

11

12

13
14

15

32

Commissie-Borstlap (2020) In wat voor land willen wij werken? Naar een nieuw ontwerp voor de
regulering van werk. Eindrapport van de Commissie Regulering van Werk. Den Haag: Ministerie voor
Sociale Zaken en Werkgelegenheid (link); SER (2021) Zekerheid voor mensen, een wendbare eco­
nomie en herstel van de samenleving, Ontwerpadvies Sociaal-economisch beleid 2021-2025. Den
Haag: Sociaal-Economische Raad (link).
OECD (2019). PISA 2018 Results (Volume II): Where All Students Can Succeed. PISA, OECD Pub­
lishing (link); Onderwijsraad (2019) Doorgeschoten differentiatie in het onderwijsstelsel. Stand van
educatief Nederland 2019. Den Haag: Onderwijsraad (link).
Hochtenbach, C. (2022) Uitgewoond. Waarom het hoog tijd is voor een nieuwe woonpolitiek.
Amsterdam: Das Mag; Ministerie van BZK (2022) De Staat van de Corporatiesector 2021 (link).
Broeders, D., D. Das, R. Jennissen, W. Tiemeijer en M. de Visser (2018) Van verschil naar potentieel.
Een realistisch perspectief op de sociaaleconomische gezondheidsverschillen, WRR Working Paper 7,
Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (link).
WRR (2020) Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) & Koninklijke Neder­
landse Akademie van Wetenschappen (KNAW) (2021) COVID-19: Expertvisies op de gevolgen voor
samenleving en beleid. Den Haag: WRR (link).

Een zeker bestaan

Afbakening van bestaanszekerheid binnen de Commissie sociaal minimum
De Commissie zal in het rapport soms verwijzen naar het belang van flankerend
beleid op beleidsterreinen als volkshuisvesting, gezondheidszorg en het sociaal
domein, maar daar niet systematisch op ingaan. Dat gaat de taakopvatting van de
Commissie te buiten. De Commissie gaat in haar advies ook niet in op het a­ ctuele
debat over de loonontwikkeling in Nederland. 16 De Commissie onderkent de
relevantie van dit debat, maar dit onderwerp maakt geen deel uit van de opdracht
van de Commissie.
De brede opvatting van het stelsel van het sociaal minimum leidt ertoe dat de
Commissie naar drie componenten kijkt die het inkomen van mensen rond het
sociaal minimum bepalen: (1) De algemene bijstand, Toeslagenwet en AIO); 17
(2) financiële tegemoetkomingen voor specifieke kosten (voornamelijk aanvul­
lende landelijke inkomensregelingen zoals toeslagen) en; (3) aanvullingen door
gemeenten (bijzondere bijstand en gemeentelijk minimabeleid). Daarnaast is het
van belang dat burgers niet alleen op papier toegang hebben tot voorzieningen
zoals zorg en huisvesting, maar er in de praktijk ook gebruik van kunnen maken.
Dit betekent dat de Commissie niet alleen kijkt naar het bedrag dat huishoudens
nodig hebben, maar ook nadenkt over een stelsel dat voorspelbaar, toegankelijk
en uitvoerbaar is en houdbaar is op de langere termijn.

Kader 1.2

Kernbegrippen

Bestaanszekerheid (brede invulling in lijn met UVRM)

Een levensstandaard die ten minste voorziet in noodzakelijke levensbehoeften (zoals voeding, kleding en onderdak) en daarbij een goede gezondheid, werk dat loont, een adequate opleiding, gezonde sociale relaties en
een zinvol leven, in de wetenschap dat er voorzieningen zijn in geval van
werkloosheid, schulden, ziekte, invaliditeit, overlijden van de echtgenoot,
ouderdom of een ander gemis aan bestaansmiddelen.

16

17

Zie Borstlap (2023) Als we de arbeidsmarkt niet grondig moderniseren zullen de ambities van het
kabinet stranden. De Volkskrant, 23 november 2022 (link); Cantillon, B. (2021) Het armoedevraag­
stuk en de tragiek van de welvaartstaat: zeven voorstellen voor een nieuw sociaal contract. p. 46.
(link); FD (2022): Dutch miracle vraagt anno 2022 om hogere lonen en langer werken. 17 november
2022 (link).
In het onderhavige rapport van de Commissie sociaal minimum wordt voornamelijk gekeken naar
de bijstandsuitkeringen voor alleenstaanden en paren van 21 jaar of ouder, al dan niet met jonge kin­
deren. In het tweede rapport zal de Commissie nader ingaan op bijzondere situaties, bijvoorbeeld de
normen voor jongeren tussen 18 en 21 en kostendelers.

Rapport

33

Financiële bestaanszekerheid (brede invulling)

Burgers moeten beschikken over voldoende financiële middelen om te
voorzien in elementaire levensbehoeften (zoals voeding, water en energie),
maar ook in maatschappelijke participatie (sociale en culturele activiteiten
en sport). Burgers moeten kunnen beschikken over voldoende financiële
buffers om onverwachte uitgaven op te vangen.
Sociaal minimum/wettelijk bestaansminimum

Het sociaal minimum is het minimale bedrag dat mensen nodig hebben om
in hun levensonderhoud te kunnen voorzien. In de praktijk bestaat de kern
van het sociaal minimum uit de bijstandsuitkering en het AOW-pensioen.
Het bedrag is afhankelijk van de leefsituatie (o.m. alleenstaand, samenwonend met partner, kostendelend) en leeftijd.
Minimumuitkering

Minimumuitkeringen is de verzamelnaam van verschillende uitkeringen op
de hoogte van het sociaal minimum. De belangrijkste zijn:
– Bijstandsuitkering: De belangrijkste minimumuitkering is de bijstand.
Deze uitkering is voor mensen zonder andere inkomsten. Mensen met
een inkomen uit werk dat lager is dan het sociaal minimum kunnen een
aanvulling krijgen vanuit bijstand, zodat hun inkomen uitkomt op het
niveau van het sociaal minimum.
– Aanvullende inkomensvoorziening ouderen (AIO): De meeste ouderen
hebben recht op AOW. Voor hen is de AOW in praktijk de minimumuitkering. Ouderen die geen recht hebben op AOW of ouderen met een
onvolledige AOW-opbouw kunnen een beroep doen op de Algemene
inkomensvoorziening ouderen (AIO). Deze uitkering vult het inkomen
aan tot het niveau van het sociaal minimum.
– Toeslagenwetuitkering: Mensen met een uitkering die wordt uitbetaald
door het UWV (zoals de WW, WIA of Ziektewet) en waarbij de uitkering lager is dan het sociaal minimum, kunnen een beroep doen op de
Toeslagenwet. Deze uitkering vult het inkomen aan tot het niveau van
het sociaal minimum.
Het stelsel van het sociaal minimum

1. Het wettelijk sociaal minimum (minimumuitkering: algemene bijstand
en AOW);
2. Aanvullende landelijke inkomensregelingen zoals toeslagen;
3. Aanvullende lokale regelingen zoals bijzondere bijstand en gemeentelijk minimabeleid.

34

Een zeker bestaan

Sociale minima

Huishoudens met een inkomen op het niveau van het sociaal minimum
(bijstandsniveau).

De brede opvatting van het stelsel van het sociaal minimum dat de Commis­
sie hanteert, sluit aan bij het onderzoek dat Nibud en SCP samen met het CBS
verrichten ten behoeve van een nieuwe armoedegrens op basis van referentie­
budgetten. De armoedecijfers van SCP op basis van het niet-veel-maar-toerei­
kendbudget18 en de nieuwe minimumvoorbeeldbegrotingen van Nibud vormen
een bouwsteen voor de analyse in de volgende hoofdstukken, omdat ze actuele,
empirische inzichten opleveren over de toereikendheid van het huidige soci­
aal minimum en van buffers om te kunnen omgaan met onverwachte situaties.
Daarnaast zullen we gebruikmaken van ander onderzoek, waaronder studies
naar de gevolgen en oorzaken van financiële bestaansonzekerheid.
We besteden ook aandacht aan de schuldenproblematiek in relatie tot het stel­
sel van het sociaal minimum. Nederland telt een groot aantal huishoudens met
problematische schulden, die daardoor een inkomen hebben dat lager is dan de
minimumnormen van de bijstand. De oorzaken van problematische schulden
zijn divers en de oplossing daarvan ligt voor een belangrijk deel buiten het stel­
sel van het sociaal minimum. Schuldenproblematiek komt in dit rapport aan de
orde als een vorm van ontoereikendheid van het sociaal minimum. Betalings­
verplichtingen, beslag op het inkomen of een gemeentelijke of wettelijke schuld­
regeling kunnen huishoudens in een situatie van ontoereikendheid brengen,
omdat het feitelijk te besteden inkomen lager is dan het sociaal minimum.
Ten slotte onderkent de Commissie dat het schrijven van dit rapport in een zeer
specifiek tijdsgewricht heeft plaatsgevonden. Uit de ontwikkelingen in het afge­
lopen jaar zijn lessen te trekken over de noodzaak van incidentele maatregelen
die zijn getroffen in verband met energiezekerheid. Dit laat zien dat er externe
factoren kunnen zijn waartegen een stelsel van het sociaal minimum niet is
opgewassen. Ook daar zullen wij bij stilstaan.
1.4

Beoordelingskader
Om de toereikendheid van het huidige stelsel van het sociaal minimum vast te stel­
len, beoordeelt de Commissie in hoeverre de huidige regelingen en alternatieve

18

Zie SCP (2019) Armoede in kaart (link).

Rapport

35

voorstellen de inhoudelijke doelen en stelselkenmerken van bestaanszekerheid
garanderen. Daarbij onderscheidt de Commissie drie doelen: inkomensbescher­
ming, sociale participatie en arbeidsdeelname en activering. Tussen deze drie
doelen kunnen spanningen bestaan: een te grote nadruk op arbeidsdeelname
en activering kan bijvoorbeeld ten koste gaan van de inkomensbescherming. 19
Omgekeerd kan een te nadrukkelijk accent op inkomens­bescherming arbeids­
deelname in de weg staan. 20 Er is echter niet altijd sprake van een afruil tussen de
drie doelen. De Commissie ziet arbeidsparticipatie gedeeltelijk in het verlengde
van inkomensbescherming. Als mensen erop kunnen vertrouwen dat het aan­
vaarden van werk geen onverwachte gevolgen heeft voor hun inkomen zal dat de
overgang naar werk vergemakkelijken. Omgekeerd geldt dat langdurige onzeker­
heid over inkomen de opbouw van een stabiel bestaan belemmert, waardoor de
stap naar werk moeilijker wordt.
Daarnaast benadrukt de Commissie het belang van wederkerigheid. Tegenover
het recht op inkomensbescherming en sociale participatie dient ook een ade­
quate inspanning van burgers te staan. Van hen mag worden verwacht dat zij zich
inspannen om in hun eigen onderhoud te voorzien. Wie dat niet op eigen kracht
kan, dient ondersteuning te krijgen; wederkerigheid impliceert immers ook dat
het collectief ondersteuning biedt waar dat nodig is. 21 En voor wie niet in staat is
een plek te vervullen op de reguliere arbeidsmarkt dienen beschutte vormen van
werk beschikbaar te zijn of mogelijkheden tot het verrichten van vrijwilligers­
werk.
Naast de drie doelen onderscheidt de Commissie vier stelselvereisten: voorspel­
baarheid, toegankelijkheid, uitvoerbaarheid en houdbaarheid. Ook tussen deze
vier kenmerken kunnen spanningen bestaan. Het vergroten van toegankelijk­
heid kan in de context van een complex stelsel bijvoorbeeld op gespannen voet
staan met uitvoerbaarheid, omdat het voor uitvoerders lastig is om alle rechtheb­
benden te bereiken als er veel verschillende regelingen zijn die allemaal anders in
elkaar zitten. En maatregelen die het stelsel eenvoudiger en dus voorspelbaarder
maken, kunnen gepaard gaan met minder mogelijkheden om gericht lage inko­
mens te ondersteunen, waardoor de houdbaarheid in het geding kan zijn, van­

19
20

21

Hirsch Ballin et al. (2021).
Van der Veen, R. van (2023) Sturing van de arbeidsmarkt en van arbeidsparticipatie. Een (deels)
bestuurskundige agenda voor de toekomst. In: Overmars, T., Honingh, M. & Noordegraaf, M. (red)
Maatschappelijke bestuurskunde. Den Haag: Boom. pp. 169-189.
Zie Commissie-Borstlap (2020).

36

Een zeker bestaan

wege hoge kosten of minder maatschappelijk draagvlak. De uitdaging is om een
juiste balans te vinden tussen de vier stelselkenmerken.
Herstel van vertrouwen tussen overheid en burger
Een toekomstbestendig stelsel van het sociaal minimum dat adequaat vorm geeft
aan de vier stelselkenmerken en dat in staat is de drie doelen te realiseren, kan bij­
dragen aan het herstel van de vertrouwensrelatie tussen burger en overheid. Veel
lage inkomensgroepen hebben een gering vertrouwen in politiek en overheid en
het vermogen om problemen op te lossen. 22 Een voorspelbaar stelsel dat mensen
bestaanszekerheid biedt geeft een basis van vertrouwen.

Kader 1.3

Beoordelingskader toereikendheid sociaal minimum

Inhoudelijke doelen:

1. Inkomensbescherming: Het stelsel van het sociaal minimum moet inkomensbescherming bieden als mensen niet (meer) zelf voldoende inkomen verwerven. Daarnaast moeten burgers ook onverwachte uitgaven
kunnen opvangen. Dat betekent dat burgers in staat moeten zijn om
buffers op te bouwen, of dat er andere voorzieningen zijn om te voorkomen dat men bij financiële tegenslagen in de problemen komt.
2. Sociale participatie: Het sociaal minimum moet burgers in staat stellen om mee te doen in de samenleving. Dat wil zeggen dat er ruimte is
voor ontspanning, zoals het lidmaatschap van een sport- of hobbyclub
of een andere invulling.
3. Arbeidsdeelname en activering: Het stelsel van het sociaal minimum
moet soepele overgangen naar regulier werk of meer werkuren ondersteunen. Voor hen die geen regulier werk kunnen verrichten moeten
beschutte vormen van werk beschikbaar zijn, en als dat niet mogelijk is
vrijwilligerswerk.
Vereisten voor stelsel:

1. Voorspelbaarheid: De regels moeten eenduidig, begrijpelijk en kenbaar
zijn. Het daarop gebaseerde overheidshandelen dient voorspelbaar te

22

SCP (2022) Continu onderzoek burgerperspectieven (link); EUR (2023) Vertrouwen in instituties
blijft laag. (link).

Rapport

37

zijn. Mensen moeten kunnen vertrouwen op bestaande afspraken en
algemene regels die voor iedereen in beginsel gelijk zijn. Mensen moeten weten wat hun rechten en plichten zijn en zekerheid hebben over
wat er gebeurt als er veranderingen optreden in hun persoonlijke situatie, bijvoorbeeld de huishoudsamenstelling of het aantal uren dat zij
werken.
2. Toegankelijkheid: Sociale voorzieningen dienen toegankelijk te zijn. Dat
betekent dat er geen hoge drempels mogen zijn voor burgers om er
gebruik van te maken. Burgers moeten kunnen rekenen op een respectvolle bejegening en privacy, zodat ze zich erkend voelen en er naar hen
geluisterd wordt. Hier valt ook onder dat voorzieningen toegankelijk zijn
voor burgers die geen modelgedrag vertonen, omdat ze bijvoorbeeld
over weinig zelfcontrole of doenvermogen beschikken.
3. Uitvoerbaarheid: Uitvoeringsprofessionals moeten uit de voeten kunnen met de regels en de doelen kunnen realiseren met de beschikbare
mensen, middelen en tijd.
4. Houdbaarheid: Het stelsel van het sociaal minimum moet betaalbaar
zijn en er moet draagvlak voor zijn in de samenleving. Betaalbaarheid
vergt dat overheidsgeld zo veel mogelijk terecht moet komen bij mensen die dat nodig hebben. Draagvlak vergt dat een stelsel uitlegbaar
moet zijn aan de samenleving.

1.5

Taakopvatting en werkwijze Commissie
De hoogte van het sociaal minimum is in 1974 vastgesteld met de introductie
van een landelijke bijstandsnorm. De hoogte van de netto bijstand is toen voor
alleenstaanden vastgesteld op 70 procent van het netto minimumloon, en voor
paren op 100 procent. Sindsdien heeft de overheid de bijstand, en daarmee het
sociaal minimum, tweemaal per jaar geïndexeerd met de gemiddelde cao-loon­
stijging, met uitzondering van enkele jaren. Het sociaal minimum is voor men­
sen jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd in de praktijk gelijk aan de hoogte
van een bijstandsuitkering. Voor ouderen komt het sociaal minimum neer op het
niveau van de AOW, tenzij sprake is van een onvolledige AOW-opbouw. In dat
geval zijn ouderen aangewezen op de Aanvullende inkomensvoorziening oude­
ren (AIO), die een onvolledige AOW aanvult tot bijstandsniveau. Naast inko­
men uit bijstand of AOW/AIO kunnen huishoudens met een laag inkomen ook

38

Een zeker bestaan

een beroep doen op aanvullende landelijke inkomensregelingen zoals de toe­
slagen voor zorg, huur, kinderen en kinderopvang, en op lokale regelingen met
betrekking tot de bijzondere bijstand en het gemeentelijke minimabeleid. Teza­
men vormen bijstand/AOW en de aanvullende landelijke en lokale regelingen
het stelsel van het sociaal minimum.
Figuur 1.2 Stelsel van het sociaal minimum binnen de taakopvatting van de
Commissie
Commissie sociaal minimum adviseert over de toereikendheid van:

Hoogte
sociaal minimum

Voldoende inkomen om in
elementaire behoeften voor
levensonderhoud te voorzien
Voldoende
inkomen voor
maatschappelijke
participatie

Voldoende
finaciële buﬀers om
tegenvallers op te
vangen

Stelsel van sociaal
minimum
Stelseldoelen:
• Inkomensbescheming
• Sociale participatie
• Arbeidsparticipatie en
activering
Stelselvereisten:
• Voorspelbaarheid
• Toegankelijkheid
• Uitvoerbaarheid
• Houdbaarheid

Toetsingskader

Sinds de introductie van de landelijke bijstandsnorm heeft de overheid nooit
onderzoek gedaan naar de vraag of de hoogte en de systematiek van het ­sociaal
minimum nog voldoet. De financiële bestaanszekerheid van steeds meer Neder­
landers is in het geding, zo blijkt onder andere uit signalen van Nibud en CPB. 23
Dat leidt voor de Commissie tot de vraag in hoeverre de hoogte en systematiek
van het huidige stelsel van het sociaal minimum toereikend is en of het stelsel
bijstelling behoeft. Of, minder technisch geformuleerd:

23

Zie Nibud (2022) Steeds meer hulpvragen (link); en CPB (2022) Scenario’s energieprijzen (link).

Rapport

39

Wat hebben verschillende huishoudtypen nodig om rond te kunnen komen
en mee te kunnen doen aan de samenleving en hoe kan het stelsel van het
sociaal minimum daarop aansluiten?
Om deze vragen te beantwoorden, zijn SCP en Nibud in samenwerking met het
CBS een gezamenlijk traject gestart om te inventariseren wat mensen nodig heb­
ben om rond te komen en mee te doen. De uitkomsten van de tussenrapportage
van SCP en Nibud van juni 2023 vormen een belangrijke bouwsteen voor de
Commissie. 2 4 Parallel aan dit traject heeft de Commissie de volgende activiteiten
verricht:
–

–

–

–

–

Praktijkverkenning: Verkennen aan de hand van werkbezoeken en gesprek­
ken met ervaringsdeskundigen en professionals tegen welke problemen
mensen met een inkomen rond het sociaal minimum aanlopen. Ook heeft
prof. Will Tiemeijer in opdracht van de Commissie een enquête uitgevoerd
onder burgers rond en boven het sociaal minimum om te onderzoeken in
hoeverre financiële problemen en stress samenhangen met een verminderd
doenvermogen van mensen.
Beleidsbeschrijving en -analyse: In kaart brengen hoe de landelijke en lokale
voorzieningen voor mensen rond het sociaal minimum zich hebben ontwik­
keld en achterhalen in hoeverre die voorzieningen toereikend zijn.
Normering: Het adviseren over de norm voor de hoogte van het sociaal mini­
mum inclusief bufferruimte voor verschillende huishoudtypen. Hiervoor
heeft de Commissie gebruik gemaakt van de definities van Nibud en SCP in
samenwerking met het CBS. Ook heeft de Commissie het CPB laten door­
rekenen wat de effecten zijn van een aantal beleidsvarianten voor inkomens­
bescherming, arbeidsdeelname en de overheidsfinanciën.
Vergelijking: Inventariseren wat er te leren valt van de landen om ons heen
in de wijze waarop zij het sociaal minimum vaststellen en indexeren. Daar­
voor heeft SEO Economisch Onderzoek voor de Commissie een internatio­
naal vergelijkend onderzoek gedaan naar de situatie in België, Denemarken,
Duitsland, Engeland en Frankrijk.
Beoordeling: Beoordelen of de huidige hoogte van het sociaal minimum vol­
doet, en of de bestaande koppeling aan het wettelijk minimumloon volstaat
om een toereikend sociaal minimum te borgen. Aan de hand van een gehar­
moniseerd normenkader beoordelen welke huishoudtypen welke buffer­
ruimte en toegang tot welke voorzieningen nodig hebben.

24

Zie CBS, Nibud en SCP (2023) Op weg naar een nieuwe armoedegrens.

40

Een zeker bestaan

–

1.6

Advies: De minister adviseren hoe zij het sociaal minimum het beste zou
kunnen vaststellen en indexeren. Voorts adviseren of het mogelijk is en zo ja,
hoe de regering kan borgen dat elke vier jaar herijking van het sociaal mini­
mum plaatsvindt. Aangeven welke verdeling van verantwoordelijkheden
tussen de rijksoverheid en gemeenten wenselijk is om het sociaal minimum
en participatie te garanderen.

Naar een vernieuwd stelsel van het sociaal minimum:
zeven beleidsuitdagingen
De hoofdboodschap van de Commissie is dat er een vernieuwd stelsel van sociaal
minimum moet komen dat financiële bestaanszekerheid biedt en daarnaast voor­
spelbaar en toegankelijk is. Alleen via een vernieuwd stelsel is het mogelijk om
de kabinetsdoelstelling om armoede in 2030 te halveren ten opzichte van 2015 te
realiseren, en om recht te doen aan artikel 20 van de Grondwet, waarin staat dat
de bestaanszekerheid van de bevolking voorwerp van zorg is van de overheid.
Het stelsel van sociaal minimum is in de afgelopen decennia te veel gericht
geweest op arbeidsactivering en dat is ten koste gegaan van inkomensbescher­
ming. 25 Daarnaast heeft de uitvoering van beleid een afstandelijk en administra­
tief karakter gekregen waarbij de menselijke maat uit het oog is verloren. 26 Ook
is de verhouding tussen landelijk en lokaal beleid uit balans geraakt. 27 Sinds de
decentralisatie van de Wet maatschappelijke ondersteuning in 2015, de Jeugd­
wet, de Participatiewet, de coronacrisis en de energiecrisis zijn gemeenten steeds
meer taken gaan uitvoeren. 28 Verder zien we grote verschillen tussen gemeenten
in de mate waarin zij kwetsbare groepen helpen. 29
Het huidige stelsel van sociaal minimum heeft grote moeite om te gaan met wij­
zigingen in de levens van mensen. Het kan daarbij gaan om veranderingen in de
werksituatie van mensen (van uitkering naar werk of meer uren werken) of in de
persoonlijke situatie (zoals gaan scheiden of samenwonen, of tijdelijk verlenen of
ontvangen van mantelzorg). Daarnaast kan het stelsel van het sociaal minimum
zich onvoldoende aanpassen aan een tijd waarin arbeid flexibeler en onzekerder

25
26
27
28
29

De Toekomst van de sociale zekerheid; De menselijke maat in een solidaire samenleving, Hirsch
Ballin, Jaspers, Knottnerus en Vinke (red.), 2021 (link).
Visiebrief Participatiewet in balans, juni 2023 (link).
Bestaanszekerheid als belofte, essay VNG, maart 2023 (link), Inbreng voor het Commissiedebat
Armoede en Schulden, VNG oktober 2022 (link) en Extra uitvraag bijzondere bijstand 2021 (link).
Sociaal Domein op Koers, SCP, november 2020 (link).
NOS (2022) Maatregelen bewijzen dat armoede bestaat, maar ze zijn een loterij geworden (link).

Rapport

41

is geworden, in het bijzonder voor mensen met een kwetsbare arbeidsmarkt­
positie. Het gevolg daarvan is dat sommige mensen met een laag inkomen ervoor
kiezen om niet (meer uren) te werken omdat men bang is de zekerheden die men
heeft te verliezen. Ook ervaren burgers die afhankelijk zijn van een bijstands­
uitkering, belemmeringen om anderen te helpen of zich te laten helpen uit angst
voor de gevolgen voor hun uitkering.30
Financiële bestaansonzekerheid heeft grote persoonlijke gevolgen (zie para­
graaf 2.2). Het heeft een negatieve impact op de eigenwaarde van volwassenen
en op hun fysieke en mentale gezondheid. Het vergroot de kans op eenzaam­
heid, vermindert het vermogen om verstandig met geld om te gaan en reduceert
de veerkracht om de eigen positie te verbeteren. Bij kinderen heeft opgroeien
in armoede ook gevolgen voor de leerprestaties, gezondheid en toekomstkan­
sen van kinderen. Zodoende brengt financiële kwetsbaarheid – naast menselijk
leed – ook grote maatschappelijke kosten met zich mee, zoals onderbenutting
van menselijk kapitaal, kostbare schuldsanering en problematische schulden,
kosten voor de gezondheidszorg, en afnemende sociale cohesie. In de sociale
zekerheid, het sociaal domein, de gezondheidszorg en het onderwijs, zijn talloze
professionals betrokken bij pogingen de gevolgen van financiële bestaansonze­
kerheid te herstellen.
De huidige problemen rond financiële bestaansonzekerheid en de persoonlijke
en maatschappelijke kosten daarvan vragen om een vernieuwing van het stel­
sel van het sociaal minimum. Een vernieuwd stelsel en toekomstbestendig stel­
sel moet in staat zijn drie doelen te realiseren – inkomensbescherming, sociale
participatie en arbeidsdeelname – en moet in haar vormgeving gebaseerd zijn op
de vier stelselvereisten. Een vernieuwd stelsel van het sociaal minimum dient
beleidsoplossingen te kunnen geven voor de zeven grote beleidsuitdagingen:
1. Verhogen van het besteedbaar inkomen van mensen rond het sociaal
minimum
Het besteedbaar inkomen van mensen rond het sociaal minimum schiet tekort
om rond te kunnen komen en om mee te kunnen doen aan de maatschappij.
Omdat tekorten zich voordoen bij alle huishoudtypen met mensen jonger dan
de AOW-leeftijd, ligt het voor de hand om het besteedbaar inkomen van alle
mensen rond het sociaal minimum te verhogen. Tekorten zijn echter groter bij

30

Significant Ape (2020) Samen onder dak: belemmeringen voor bijstandsgerechtigden om woon­
ruimte te delen (link).

42

Een zeker bestaan

gezinnen met kinderen. Het ligt daarom voor de hand om ook gericht de inko­
mensondersteuning aan huishoudens met kinderen te versterken.
2. Versterken van de positie van kinderen
De positie van kinderen binnen het stelsel van het sociaal minimum is kwets­
baar. De kwetsbaarheid vloeit voort uit het gegeven dat huishoudens rond het
sociaal minimum met kinderen vaak minder te besteden hebben, maar ook uit
het feit dat kinderen afhankelijk zijn van de positie van hun ouders voor hun
(recht op) inkomen. Het is belangrijk om voor kinderen de toegang tot voorzie­
ningen te verbeteren ongeacht de situatie van de ouders.
3. Investeren in een realistisch activeringsbeleid
In de Participatiewet is activeringsbeleid vooral vormgegeven door strengere
voorwaarden te hanteren, zoals de sollicitatieplicht. Tegelijkertijd is er in de
afgelopen decennia fors gesneden in re-integratiebudgetten, terwijl de verande­
rende doelgroep van de Participatiewet juist behoefte heeft aan meer ondersteu­
ning bij het vinden van een baan. Ook blijft effectieve dienstverlening achter en
is deze niet voor iedereen beschikbaar, vanwege beperkte ruimte in regelgeving
of gebrek aan tijd bij uitvoeringsmedewerkers. Activering is een inhoudelijk doel
van het stelsel van het sociaal minimum. Sterker en realistischer beleid is nodig
om de activering van mensen rond het sociaal minimum te bevorderen. Er zal
altijd een groep over blijven die niet kan werken, maar wel zinvolle sociale activi­
teiten of dagbesteding nodig heeft om niet in een isolement te raken.
4. Herstellen van de balans tussen Rijk en gemeenten, en tussen
gemeenten onderling
De afgelopen decennia heeft de rijksoverheid steeds meer verantwoordelijk­
heden bij gemeenten neergelegd. Ook heeft de actualiteit de afgelopen jaren
ervoor gezorgd dat de gemeenten meer taken zijn gaan vervullen. Als gevolg
daarvan zijn veel mensen met een inkomen rond het sociaal minimum afhan­
kelijk geraakt van lokaal beleid om rond te kunnen komen. Daarbij zijn de ver­
schillen tussen gemeenten te groot geworden. Het is niet uitlegbaar waarom de
voorzieningen in de ene gemeente veel royaler zijn dan in de andere gemeente.
Ook voor gemeenten zijn de gevolgen groot, omdat niet alle gemeenten beschik­
ken over voldoende financiële middelen, en omdat aanvullende taken veel ver­
gen van de uitvoeringscapaciteit van gemeenten. Rijk en gemeenten moeten de
verstoorde balans in goed overleg herstellen.

Rapport

43

5. Bieden van perspectief in specifieke situaties van ontoereikendheid
Er zullen altijd situaties bestaan waarin het inkomen lager ligt dan het sociaal
minimum, of waarin het inkomen niet aansluit op hogere verplichte kosten die
een huishouden maakt. Soms zijn deze situaties goed uitlegbaar, zoals een laag
inkomen door uitsluiting van de regelingen, op basis van een hoog eigen ver­
mogen of bestaande voorzieningen (zoals een werkloosheids- of arbeidsonge­
schiktheidsuitkering). Daarnaast zijn er ook omstandigheden of gebeurtenissen
die leiden tot situaties van ontoereikendheid, waarbij het inkomen niet aansluit
op het feitelijke uitgavenniveau, dan wel door een laag inkomen (zoals sancties),
dan wel door hoge kosten (zoals aflossingsverplichtingen bij schulden).
Deze situaties van ontoereikendheid zijn veelal gebaseerd op een politiekbestuurlijke wens zoals bij sancties in het kader van de sociale zekerheid of aflos­
singsverplichtingen bij onder meer beslag op het inkomen of een schuldregeling.
De overheid dient waar mogelijk mensen in een situatie van ontoereikendheid
perspectief en ondersteuning te bieden om uit die situatie te komen.
6. Zorgen voor voorspelbaarheid en overzichtelijkheid van uitgaven
Sommige huishoudens kampen met structureel hoge uitgaven die onvermijde­
lijk zijn, maar waarvoor het sociaal minimum niet toereikend is. Dat kan bijvoor­
beeld het geval zijn voor huishoudens die geen betaalbare huurwoning kunnen
vinden, huishoudens in een slecht geïsoleerde woning met een hoge energiere­
kening, huishoudens met hoge zorgkosten, of bij periodes van hoge inflatie zoals
in het achterliggende jaar. Het sociaal minimum is hiervoor niet toereikend, en
wanneer er sprake is van ondersteuning via bijzondere bijstand of via een nood­
regeling, dan komt de ondersteuning vaak later dan het moment dat de kosten
worden gemaakt. Oplossingen voor problemen aan de uitgavenkant zullen voor­
namelijk moeten worden gezocht in de stelsels waar de problemen uit voort­
vloeien: de sociale huursector voor hoge uitgaven aan wonen, de energiemarkt
voor hoge uitgaven aan energie en het zorgverzekeringsstelsel voor hoge zorg­
kosten.
7. Zorgen voor voorspelbaarheid en overzichtelijkheid van inkomen
Mensen met een inkomen rond het sociaal minimum lopen aan tegen de onvoor­
spelbaarheid en onoverzichtelijkheid van het stelsel van inkomensregelingen. Er
zijn te veel regelingen en regelingen zijn te complex. Als gevolg daarvan maken
sommige mensen geen gebruik (meer) van inkomensondersteuning, of krij­

44

Een zeker bestaan

gen mensen te maken met terugvorderingen. Mensen zijn terughoudend in het
maken van belangrijke levenskeuzes (bijvoorbeeld meer gaan werken) doordat
ze niet goed kunnen doorgronden wat de gevolgen van die keuzes zijn voor hun
inkomen. Het stelsel moet voorspelbaarder en overzichtelijker. Het gaat daarbij
om het toeslagenstelsel, maar ook om het functioneren van het geheel aan rege­
lingen binnen het stelsel van sociaal minimum.
Eerste rapport en tweede rapport
Dit eerste rapport werkt oplossingen uit voor de eerste beleidsuitdaging (verho­
gen van het besteedbaar inkomen) en een deel van de tweede beleidsuitdaging
(versterken van de positie van kinderen). Het tweede rapport gaat uitgebreider
in op de analyse en oplossingsrichtingen voor de overige beleidsuitdagingen. De
Commissie heeft ervoor gekozen om de contouren van het volledige advies alvast
te schetsen in dit eerste rapport, omdat die ook relevant zijn voor de analyse over
de hoogte van de normen voor het sociaal minimum.
De opzet van dit eerste rapport is als volgt. In hoofdstuk 2 geven we inzicht in de
verschijningsvormen van financiële bestaansonzekerheid. We tonen de aard en
omvang van bestaansonzekerheid. Het gaat om een korte schets. In het tweede
rapport zullen we ook ingaan op de vraag in hoeverre er regionale verschillen zijn
en op de belangrijkste oorzaken van bestaansonzekerheid. In hoofdstuk 3 pre­
senteren we een voorstel voor een norm voor het sociaal minimum en toetsen
we het inkomen op sociaal minimumniveau aan de norm voor een toereikend
sociaal minimum. In hoofdstuk 4 doen we voorstellen voor een verhoging van
het sociaal minimum.

Rapport

45

46

Een zeker bestaan

2

Financiële bestaansonzekerheid in
Nederland

2.1

Inleiding
In het inleidende hoofdstuk is beschreven dat bestaanszekerheid veel aspec­
ten omvat, waaronder goed onderwijs, toegankelijke gezondheidszorg, betaal­
bare huisvesting, werk dat loont, en sociale zekerheid. Dat komt ook helder
naar voren in Gezichten van een onzeker bestaan (2021) van de Raad voor Volks­
gezondheid en Samenleving (RVS), waarin het tegendeel van bestaanszekerheid
wordt geschetst.31 Terugkerende elementen van een onzeker bestaan zijn schul­
den, geldgebrek, gezondheidsproblemen, onveilige thuissituatie, onstabiele
woon­situatie, sociale uitsluiting en gebrek aan perspectief op de arbeidsmarkt.
De stress die mensen ervaren werkt door in gezondheidsproblemen, in relatie­
problemen, in minder goed kunnen leren en minder goed functioneren.
In dit hoofdstuk richt de Commissie zich conform de taakopdracht op financiële
bestaansonzekerheid. Doel van dit hoofdstuk is om het belang te schetsen van
een toekomstbestendig sociaal minimum. Daarnaast geeft dit hoofdstuk inzage
in het grote belang van bestaanszekerheid, door de persoonlijke en maatschap­
pelijke gevolgen van bestaansonzekerheid te schetsen. Zo spraken leden van de
Commissie eind 2022 onder anderen met Yasmina. Haar verhaal laat zien dat
financiële bestaansonzekerheid doorwerkt in veel onderdelen van het dagelijks
leven, zoals de gezondheid, het welzijn en het veilig opgroeien van kinderen (zie
kader 2.1).

Kader 2.1

Hoe geldgebrek doorwerkt in het alledaagse leven

Yasmina komt al lange tijd bij de voedselbank en vertelt over haar dagelijkse
ervaringen met geldgebrek: “Het eten is ongezond met witte rijst en wit
brood. Het is het eten dat Albert Heijn overhoudt. Er wordt naar het aantal
gezinsleden gekeken, maar niet of je kinderen of volwassenen hebt en wat
je persoonlijke voorkeur is, bijvoorbeeld of je iets niet lust. Het is ook niet
genoeg voor de hele week en gezond voedsel dat je zelf moet kopen is
duur. Ik krijg ook steeds minder. Er wordt geen rekening gehouden met

31

RVS (2021) Gezichten van een onzeker bestaan (link).

Rapport

47

voedselallergie. Mijn kind is nu diabeet en aan de dialyse. Hij heeft een
apart dieet nodig. Dat is heel lastig. Er zijn meerdere underground-voedselbanken, omdat de reguliere voedselbanken het niet aan kunnen of mensen
er niet voor in aanmerking komen.”
Heel veel mensen in haar omgeving komen te kort nu alles veel duurder is,
merkt Yasmina: “Die problemen bestonden al eerder, maar wat je nu ziet is
dat de kosten heel erg omhooggaan. Mensen zijn gestrest en onzeker over
wat de toekomst brengt. Meestal zijn het mensen met gezinnen. Of er zijn
alleenstaanden met een beperking. Ik heb jonge kinderen, die hebben het
niet zo in de gaten, maar met grotere kinderen krijg je wel meer problemen.
Mijn inkomen blijft hetzelfde en de werkgever houdt er geen rekening mee
dat alles duurder is geworden. Ik zit sowieso in de schulden. Die probeer ik
af te lossen, maar ik ben heel bang dat die schulden groter worden. Ik krijg
hulp van het buurtteam, maar uiteindelijk moet ik het zelf doen. Ik heb een
buurtwinkel met tweedehands spullen. Het is niet altijd een vetpot. Ik ga
nergens heen met de kinderen. Er is voor ons geen vakantie.”

Leeswijzer
In dit hoofdstuk beschrijven we wat financiële bestaanszekerheid is en gaan we
in op de persoonlijke en maatschappelijke gevolgen van bestaansonzekerheid.
Vervolgens beschrijven we de ontwikkeling en omvang van armoede aan de
hand van het Nederlandse en Europese armoedeonderzoek. Dit hoofdstuk pre­
senteert verschillende definities van armoede, waarbij dit hoofdstuk toelicht dat
het niet-veel-maar-toereikendcriterium van het SCP de meest bruikbare armoe­
dedefinitie is in de Nederlandse context. Tot slot bespreekt dit hoofdstuk een
aantal feiten en cijfers over een aantal onderwerpen die nauw verwant zijn met
armoede, waaronder ongelijkheid, rondkomen en schulden in Nederland.
2.2

Aard en gevolgen van financiële bestaansonzekerheid
Financiële bestaansonzekerheid: onvoldoende inkomen en buffers
Financiële bestaansonzekerheid betekent dat mensen onzeker zijn over hun
materiële bestaan. Daarmee wordt bedoeld dat mensen niet of nauwelijks
financieel kunnen rondkomen en niet volwaardig kunnen deelnemen aan het
maatschappelijk leven. Bestaansonzekerheid leidt tot een situatie waarin de

48

Een zeker bestaan

tijdshorizon steeds meer inkrimpt en het dagelijks overleven centraal staat. De
toekomst is de dag van morgen.32
De literatuur over het dagelijks overleven van arme mensen wijst uit dat bestaans­
zekerheid een inkomens- en een vermogenscomponent kent (zie tabel 2.1):
– Inkomen: voldoende inkomen om rond te kunnen komen en om deel te
nemen aan de maatschappij.
– Vermogen: voldoende buffers om financiële schokken op te vangen, en te
kunnen sparen voor noodzakelijke uitgaven.
Tabel 2.1 Dimensies van financiële bestaanszekerheid

Ontoereikend

Toereikend

Inkomen

Onder bestaansminimum

Boven bestaansminimum

Vermogen

Onvoldoende buffers, mogeVoldoende buffers
lijk (problematische) schulden

Bron: Commissie sociaal minimum, 2023

Bestaansonzekerheid: persoonlijke gevolgen
Financiële bestaansonzekerheid met een ontoereikend inkomen en onvoldoende
buffers trekt een grote wissel op het functioneren van mensen. Geldstress leidt
ertoe dat mensen meer moeite hebben om in actie te komen, door te zetten, flexi­
bel te zijn, en emoties en verlangens te reguleren.33 Chronische stress heeft nega­
tieve gevolgen voor de fysieke en mentale gezondheid. Het werkt door in de
relaties van mensen, hun veerkracht om opleidingen te volgen en de eigen positie
te verbeteren. Met andere woorden: het verkeren in bestaansonzekerheid heeft
grote persoonlijke gevolgen voor het leven van mensen op allerlei gebieden:
–

32

33

Eigenwaarde: het niet rond kunnen komen vermindert de kwaliteit van leven
en de eigenwaarde doordat veel mensen permanent afhankelijk worden van

Zie Engbersen, G. en Veen, R. van der (1987) Moderne armoede: overleven op het sociaal minimum.
Leiden: Stenfert Kroese; Goijaerts, J., Vonk, R. en ’S Jongers, T. (2022) De realiteit van overleven.
Inzichten uit vijftien levensverhalen over bestaansonzekerheid, gezondheid en de verzorgingsstaat.
TSG Tijdschrift Gezondheidswet (2022) 100 (Suppl 1): S21–S27 (link).
Jungmann, N., Madern, T., Wesdorp, P., (2020) Stress-sensitief werken in het sociaal domein. Inzichten
en praktische handvatten voor hulp- en dienstverleners. Nieuwegein, Bohn, Stafleu, Van Loghem.

Rapport

49

–
–

–

–

–

34
35

(lokale) overheidsvoorzieningen en van private voorzieningen zoals voedsel­
banken en charitatieve hulp, etc.34
Verstandige keuzes maken: Geldstress vermindert het vermogen van mensen
om te doen wat financieel verstandig is.35
Schulden: Mensen met een uitkering of een laag inkomen hebben meer kans
op schulden. 14 procent van de huishoudens met een laag inkomen had in
2018 te maken met schuldenproblematiek.36
Sociale isolatie: Geringe bestaanszekerheid vergroot de kans op eenzaam­
heid, minder duurzame partnerrelaties en andere sociale relaties. Mensen
trekken zich terug uit sociale situaties en relaties wegens schaamte en stress.
Het langdurig moeten rondkomen van een laag inkomen versterkt sociale
uitsluiting.37
Verminderde gezondheid en lagere (gezonde) levensverwachting: Mensen met
een lagere sociaal-economische status leven afhankelijk van inkomen, oplei­
ding en geslacht gemiddeld tussen de vier en zeven jaar korter en zij leven
vijftien tot achttien jaar in een minder goed ervaren gezondheid dan men­
sen met een hogere sociaal-economische status.38 De sociaal-economische
gezondheidsverschillen nemen de laatste jaren bovendien eerder toe dan af.39
Door armoede ontbreken er ook middelen voor gezonde voeding, deelname
aan sport of andere sociale activiteiten. 40
Mentale problemen: Financiële bestaansonzekerheid vergroot de kans op
depressie, psychoses, stemmingsstoornissen, zelfmoord, alcohol- en drugs­
verslaving. Uit onderzoek van het Trimbos Instituut blijkt dat mensen met
grote geldzorgen na drie jaar drie keer zo vaak mentale problemen hebben,
zoals angststoornissen en depressies. 41

41

RVS (2021) Gezichten van een onzeker bestaan.
WRR (2017) Weten is nog geen doen. Den Haag: WRR; Tiemeijer, W. (2016) Eigen schuld? Een
gedragswetenschappelijk perspectief op problematische schulden (WRR-Verkenning nr. 33, 2016).
CBS (2019) Armoede en sociale uitsluiting 2019. Den Haag, Centraal Bureau voor de Statistiek. P. 62.
CBS (2019) Armoede en sociale uitsluiting 2019. Den Haag, Centraal Bureau voor de Statistiek (link).
Pharos factsheets sociaaleconomische-gezondheidsverschillen (link).
RVS (2020) Gezondheidsverschillen voorbij: Complexe ongelijkheid is een zaak van ons allemaal.
Den Haag, Raad voor Volksgezondheid en Samenleving. Van der Veer, M. & Jungmann, N. (2017)
De impact van financiële problemen op gezondheid. En wat de zorgprofessional te doen staat. Artikel
Platform 31. (link).
Stronks, K., Droomers, M. (2014) ‘Ongezonde armoede. Waarom arme mensen ongezonder zijn en
wat daaraan te doen is’, in: Michon, L., Slot, J. (red.), Armoede in Amsterdam. Een stadsbrede aanpak
van Hardnekkige armoede. Bureau Onderzoek en Statistiek van gemeente Amsterdam, p. 64-66.
FNO (2020) Samen Kansrijk en Gezond. Welke initiatieven helpen bij het bestrijden van geldstress?
Trimbos Nieuwsbericht Diepe schulden trigger voor angst en depressie (link) (link).

50

Een zeker bestaan

36
37
38
39

40

–

Niet-gebruik van rechten: Bestaansonzekerheid kan er ook toe leiden dat
mensen niet goed in staat zijn om gebruik te maken van de voorzieningen
waar zij recht op hebben. 42

Voor veel kinderen heeft opgroeien in armoede nadelige gevolgen voor hun
ontwikkeling: 43
– Door financiële bestaansonzekerheid verslechteren de leerprestaties. 44
– Kinderen die opgroeien in langdurige armoede zijn vaker onveilig gehecht,
dat wil zeggen dat de vertrouwensband met hun ouders en anderen is
geschaad, waardoor ze gedragsproblemen kunnen ontwikkelen. 45
– Kinderen en jongeren uit gezinnen met een lage sociaal-economische status
hebben volgens de JGZ-richtlijn Psychosociale problemen bijna twee keer
zoveel kans om een psychosociaal probleem te ontwikkelen dan leeftijds­
genoten uit hogere klassen. 46
– Opgroeien in armoede kan negatief doorwerken in de ontwikkeling van
executieve functies, zoals plannen en organiseren. Het kan leiden tot minder
goede emotieregulatie en gebrek aan flexibiliteit. 47
– Armoede vergroot de kans op het verlaten van school zonder start­
kwalificatie. 48
– Hoe langer een gezin in armoede leeft, hoe meer gevoelens van angst, afhan­
kelijk zijn en ongelukkig zijn bij kinderen. 49

42

43
44
45

46
47
48

49

Zie onder andere Noël, L. (2021) Niet-gebruik van rechten en bestaansonzekerheid in het Brussels
Gewest. Brussels Studies, Collection Générale. (link). Janssens, J. & N. van Mechelen (2022) To take
or not to take? An overview of the factors contributing to the non-take-up of public provisions. Euro­
pean Journal of Social Security 2022, Vol. 24(2) 95–116. Goedemé, T. et al (2022) Reducing poverty
through improving take up of social policies. Belgian Science Policy Office.
Kalthoff, H. (2020) Opgroeien en opvoeden in armoede: 3e herziene versie. Utrecht, Nederlands Jeugd­­­instituut. Zie ook: NJI (2021-04) Opgroeien en opvoeden in armoede (link).
DUO Onderwijs Onderzoek (2019) Rapportage Armoede onder leerlingen in het basisonderwijs
Utrecht, december (link).
Geenen, G. (2007) Intergenerationele overdracht van gehechtheid bij Belgische moeders en kin­
deren die in extreme armoede leven: een meervoudige gevalsstudie. Leuven: Katholieke Universiteit
Leuven.
JGZ richtlijnen Richtlijn psychosociale problemen (link).
NJI (2020) Opgroeien en opvoeden in armoede, p. 28.
Traag, T. (2012) Early school-leaving in the Netherlands. A multidisciplinary study of risk and protec­
tive factors explaining early school-leaving. Academisch proefschrift. Universiteit Maastricht. Traag,
T., & Velden, R. van der (2011). Early school-leaving in the Netherlands: The role of family resources,
school composition and background characteristics in early schoolleaving in lower secondary educa­
tion. Irish Education Studies, 30(1).
NJI (2020) Opgroeien en opvoeden in armoede, p. 28.

Rapport

51

Bestaansonzekerheid: maatschappelijke gevolgen
Bestaansonzekerheid heeft echter niet alleen gevolgen voor het individu, maar
ook voor de samenleving. Een slechtere gezondheid of meer mentale problemen
leiden bijvoorbeeld tot hogere zorgkosten. Uit een verkennende studie van TNO
blijkt ook dat zorgkosten van huishoudens hoger zijn naarmate de energiekwa­
liteit van hun huis slechter is. Deze correlatie is vooral sterk in het geval van kin­
deren onder de 18 die leven in een huis met een zeer lage energiekwaliteit waar de
verwarming uit of laag staat.50 Kinderen die opgroeien in een huis waar ouders
bezuinigen op eerste levensbehoeften presteren ook slechter op school.51
Daarnaast kan bestaansonzekerheid leiden tot onderbenutting van menselijk
kapitaal.52 Niet iedereen die in een bestaansonzekere positie verkeert, kan wer­
ken op de reguliere arbeidsmarkt. Sommige mensen kiezen ervoor om niet te
werken, omdat men bang is de zekerheden die men wel heeft te verliezen.53
Verder zien we dat de maatschappelijke kosten van problematische schulden, dat
wil zeggen schulden als iemand niet in staat is om af te lossen, geschat worden op
15 tot 17 miljard euro per jaar.54
Ook zien we dat in wijken waar veel burgers te maken hebben met bestaans­
onzekerheid de sociale samenhang geringer is en vormen van burgerparticipa­
tie lastiger van de grond komen. Bestaansonzekerheid heeft daarom negatieve
gevolgen voor het functioneren van de civil society.55 Ook bestaat er een relatie
tussen bestaansonzekerheid en vraagstukken van veiligheid. Arme mensen wor­
den vaker verdacht van misdrijven en zijn vaker slachtoffer van criminaliteit.56
Daarnaast zien we dat lage-inkomensgroepen een geringer vertrouwen hebben
in politiek en overheden. Dat laatste is nadrukkelijk zichtbaar geworden tijdens
de coronapandemie waardoor vaccinatiecampagnes minder effectief waren in

50
51
52
53

56

TNO (2023) Hogere zorgkosten energiearmoede. (link).
SEO (2023) Kansenongelijkheid in Nederland (link).
WRR (2020) Het betere werk. Den Haag: WRR.
Nationale ombudsman (2022) Sociale minima in de knel, p. 15. Het fenomeen van bang zijn om (meer)
te gaan werken staat in de literatuur te boek als het safety-first principe. Daarbij staat niet vooruit­
komen centraal, maar handhaving van de zekerheden die men heeft. Het safety-first principe contras­
teert met het incentive-paradigma waarin wordt verondersteld dat door een juiste toekenning van
financiële prikkels mensen worden gemotiveerd om (meer) te gaan werken. Zie G. Engbersen en R.
Staring (2000). De morele economie van lage inkomensgroepen. In: G. Engbersen et al. (2000) Balans
van het armoedebeleid. Amsterdam: Amsterdam University Press, pp. 76-100.
Raad voor Volksgezondheid en Samenleving (2022) Van schuld naar schone lei. Den Haag: RVS.
Snel, E., Custers, G., & Engbersen, G. (2018) Ongelijkheid in de participatiestad: Stadsbuurten en bur­
gerparticipatie. Mens En Maatschappij, 93(1), 31–57 (link).
CBS (2021) Armoede en sociale uitsluiting 2021 (link).

52

Een zeker bestaan

54
55

kwetsbare wijken.57 Deze indirecte kosten van bestaansonzekerheid voor de
samenleving worden zelden in ogenschouw genomen.
Tot slot is relevant dat er sprake kan zijn van een negatieve spiraal bij armoede: de
gevolgen van armoede versterken armoede, of maken het lastiger om uit armoede
te geraken. Bij een negatieve spiraal blijven situaties van menselijk leed voortdu­
ren, en blijven ook de maatschappelijke kosten hoog.58
Figuur 2.1 Gevolgen van financiële bestaansonzekerheid voor individu en
maatschappij

Individu

Maatschappij

Geringe eigen waarde

Hoge zorgkosten

Geldstress

Onderbenutting
menselijk kapitaal

Schulden

Financiële
Bestaansonzekerheid

Sociale isolatie
Verminderde
gezondheid
Mentale problemen

Afname sociale cohesie
Gering vertrouwen in
overheid en publieke
instellingen
Kosten van schulden

Niet-gebruik
voorzieningen
Geringere
schoolprestaties

57

58

Snel. E. et al. (2023) Corona & cohesie: dashboard sociale impact corona. Rotterdam: Risbo/EUR
(link). Engbersen, G. (2022) De maatschappelijke impact van COVID-19: Sociologie van een pan­
demie. In: André, S, Reeskens, T. & Völker, B. (red.) Sociologie en pandemie. De sociologie en de
pandemie: Inzichten en vooruitblik na twee jaar coronacrisis. Open Press Tilburg University. (link),
pp. 166-181.
Zie ook Sociale alliantie, achtergronden, thema gezondheid en armoede (link).

Rapport

53

2.3

Ontwikkeling, omvang en samenstelling van armoede in Nederland
Onderzoek naar armoede en sociale uitsluiting biedt een graadmeter van de ont­
wikkeling en omvang van bestaansonzekerheid in Nederland. Dat onderzoek
maakt het mogelijk om ontwikkelingen in de tijd te volgen en inzicht te krijgen
in de samenstelling van de groep armen.
Ontwikkeling van armoede in Nederland na 1985: stabiliteit en verandering
In het Nederlandse onderzoek wordt gebruik gemaakt van uiteenlopende bena­
deringen van armoede. Kader 2.2 biedt nadere uitleg bij vier gangbare benaderin­
gen:
1. Het niet-veel-maar-toereikendbudget (nvmt) van het SCP dat gebaseerd is op
de minimumvoorbeeldbegrotingen van Nibud,
2. De lage-inkomensgrens van het CBS,
3. De Europese armoedegrens van 60 procent van het mediane inkomen
(AROP: At risk of poverty), en
4. De AROPE (at risk of poverty or (social) exclusion) rate van Eurostat.
In dit rapport hanteert de Commissie het niet-veel-maar-toereikendbudget van
het SCP als uitgangspunt, omdat deze armoedebenadering volgens de Commis­
sie de meest accurate benadering is (zie kader 2.2). Bovendien is deze benadering
het meest gangbaar in de Nederlandse beleidscontext.

Kader 2.2

vier benaderingen van armoede en sociale uitsluiting

1. Het niet-veel-maar-toereikendbudget (nvmt) van het SCP: Deze
armoede­benadering gaat ervan uit dat iemand zich een mandje met
bepaalde basisgoederen moet kunnen veroorloven om mee te kunnen doen in de maatschappij. De benadering is gebaseerd op de minimumvoorbeeldbegrotingen van Nibud, die een overzicht geven van de
minimale uitgaven van een zelfstandig huishouden aan onvermijdbare,
basale zaken zoals voedsel, kleding en wonen. Ook de uitgaven aan
andere moeilijk te vermijden posten, zoals verzekeringen en persoonlijke verzorging, zijn meegeteld. Daarnaast houden de Nibud-begrotingen rekening met de minimale kosten van ontspanning en sociale
participatie, bijvoorbeeld het lidmaatschap van een sport- of hobbyclub.
Als de prijzen stijgen, stijgt het niet-veel-maar-toereikendbudget mee.
Daarnaast kunnen ook nieuwe inzichten over wat minimaal noodzakelijk
is de armoedegrens beïnvloeden. In 2010 is bijvoorbeeld een internet­
abonnement aan het minimaal noodzakelijke mandje toegevoegd.

54

Een zeker bestaan

2. De lage-inkomensgrens van het CBS: Deze grens weerspiegelt een
vast koopkrachtbedrag door de jaren heen. De hoogte van de grens is
afgeleid van het bijstandsniveau voor een alleenstaande in 1979, toen
de koopkracht van mensen met een bijstandsuitkering het hoogst was.
Voor meerpersoonshuishoudens is deze grens met behulp van equivalentiefactoren aangepast aan omvang en samenstelling van het huishouden. Bij een inkomen onder de lage-inkomensgrens spreekt het
CBS van een laag inkomen of van een armoederisico. Nieuwe inzichten
over wat minimaal noodzakelijk is hebben beperkt invloed op de hoogte
van de lage-inkomensgrens.
3. De Europese armoedegrens (AROP: At risk of poverty): Deze grens
zit op een inkomen van 60 procent van het mediane gestandaardiseerde besteedbare inkomen. Mediaan betekent het middelste (doorsnee) inkomen als je alle huishoudens zou sorteren van hoog naar laag
inkomen. Gestandaardiseerd betekent dat equivalentiefactoren zijn toegepast om huishoudens van verschillende samenstelling en grootte
onderling te kunnen vergelijken. Besteedbaar betekent dat huishoudens
het geld daadwerkelijk moeten kunnen uitgeven. De Europese armoedegrens groeit mee met de welvaart: als het mediane inkomen stijgt,
stijgt de armoedegrens mee. Armoede is bij deze armoedegrens dus
gedefinieerd in termen van afstand tot het doorsnee inkomen, zonder
dat er een direct verband is met minimaal noodzakelijke uitgaven.
4. De Europese AROPE-indicator (AROPE: At risk of poverty or (social)
exclusion): Deze Europese benadering van armoede kent drie dimensies:
(I) Risico op armoede: een inkomen dat lager is dan 60 procent van het
mediane gestandaardiseerde besteedbare inkomen.
(II) Ernstige achterstelling of materiële deprivatie: mensen met een ‘ernstige materiële deprivatie’ missen minstens 4 van de 9 volgende elementen, en zijn niet in staat om:
1. huur of courante rekeningen te betalen;
2. hun woning degelijk te verwarmen;
3. onverwachte uitgaven te doen;
4. om de twee dagen vlees, vis of een proteïnerijk alternatief te eten;
5. jaarlijks één week op vakantie te gaan;
6. een eigen auto te kopen;

Rapport

55

7. een wasmachine te kopen;
8. een kleurentelevisie te kopen;
9. een telefoon te kopen.
(III) Lage werkintensiteit: leven in een huishouden waarvan de volwassenen niet of nauwelijks werkzaam zijn.

Figuur 2.2 Armoede in Nederland volgens vier gangbare methoden, 1985-2031

Armoedeprevalentie (% van de bevolking)

25

20

15

10

5

Periode van toenemende werkloosheid
Armoedegrens SCP: niet-veel-maar-toereikendcriterium
Lage-inkomensgrens CBS
Armoedegrens Eurostat: 60 procent van het mediane inkomen
Armoede en/of sociale uitsluiting Eurostat
Bronnen: Caminada e.a. (2021), CBS (2019, 2021), CBS Statline (2017), CPB (2023), Eurostat
(2020, 2023a,b), Griffioen en Schulenberg (2021), Hoff e.a. (2016), Vrooman e.a. (2020),
Wildeboer Schut en Hoff (2022), CBS, Nibud en SCP (2023).

56

Een zeker bestaan

2031

2029

2025

2027

2021

2023

2019

2015

2017

2013

2011

2009

2005

2007

2001

2003

1999

1995

1997

1991

1993

1989

1985

1987

0

Figuur 2.2 toont de historische ontwikkeling van de percentages personen
(Eurostat en SCP) of huishoudens (CBS) die onder de armoedegrenzen van CBS,
Eurostat of het SCP leefden voor de periode vanaf 1985.59 De armoedegrenzen
van CBS en Eurostat zijn opgenomen tot 2022. De armoedegrens van SCP loopt
door tot 2021, en voor de periode van 2022-2031 heeft CPB een raming gemaakt
van het niet-veel-maar-toereikendcriterium (grijze stippellijn). De grijze vlak­
ken in de figuur tonen periodes van toenemende werkloosheid (laagconjunc­
tuur). Alle armoedegrenzen laten zien dat armoede in 2022 nog steeds bestaat.
Wel is sinds 1985 het aandeel huishoudens dat onder de lage-inkomensgrens
van het CBS leefde sterk gedaald. Het percentage armen in Nederland bedroeg
in 2022 afhankelijk van het armoedecriterium 4,7 procent (CPB, niet-veel-maartoereikendcriterium),60 6,8 procent (CBS, lage-inkomensgrens) 14,5 procent
(Eurostat, 60 procent van het mediane besteedbare inkomen) of 16,5 procent
(Eurostat, AROPE).
Voor zowel 2022 als 2023 raamt het CPB het percentage armen op 4,7 procent
van het totaal aantal personen, ofwel ruim 800 duizend volgens het niet-veelmaar-toereikendcriterium. Dat het aandeel armen ondanks de hoge inflatie niet
stijgt van 2022 op 2023, komt in belangrijke mate door een pakket van maat­
regelen voor huishoudens met een laag inkomen, zoals het prijsplafond voor
energie, de energietoeslag, de verhoging van het wettelijk minimumloon en de
daaraan gekoppelde uitkeringen, en de verhoging van de zorg- en huurtoeslag.
Een deel van deze maatregelen is echter tijdelijk. Als aan de tijdelijke maatrege­
len na 2023 een einde komt, stijgt het percentage armen volgens het niet-veelmaar-toereikendcriterium naar verwachting van het CPB tot 5,8 procent ofwel
1 miljoen mensen in 2024, en naar 6,1 procent ofwel 1.070.000 mensen in 2025
(zie figuur 2.3). Na 2025 stijgt de armoede bij ongewijzigd beleid langzaam verder
naar 6,4 procent in 2031 (grijze stippellijn in figuur 2.2). De kabinetsdoelstelling
om armoede in 2030 te halveren ten opzichte van 2015 wordt in dit scenario vol­

59

60

Personen in instellingen, inrichtingen en tehuizen zijn buiten beschouwing gelaten. Bij de cijfers van
CBS en SCP zijn ook studentenhuishoudens en in het geval van het CBS particuliere huishoudens die
niet het hele jaar door inkomen hadden buiten beschouwing gelaten. De tijdreeks van het SCP kent
trendbreuken in 2000 en 2011; de tijdreeks van het CBS is gebaseerd op de door Caminada e.a. (2021)
consistent gemaakte reeks inkomensgegevens en kent daardoor aanzienlijk kleinere trendbreuken in
2000 en 2011; de tijdreeksen van Eurostat kennen trendbreuken in 2000, 2007 en 2016.
Dit percentage van 4,7 procent is een CPB raming. De CPB ramingen voor 2021 en 2022 zijn respec­
tievelijk 5,6 procent en 4,7 procent. Inmiddels is er een gerealiseerd SCP cijfer van 6,1 procent voor
2021 en dat valt een half procentpunt hoger uit dan de CPB raming voor 2021. Realisaties kunnen dus
behoorlijk kunnen afwijken van de ramingen.

Rapport

57

gens het CPB niet gehaald.61 Hierbij zij aangetekend dat SCP samen met Nibud
en CBS het niet-veel-maar-toereikendcriterium herijkt, waardoor de armoede­
cijfers mogelijk veranderen.62
Figuur 2.3 Personen onder de armoedegrens (Bron CPB en SCP)
Armoedegrens
niet-veel-maar-toereikendcriterium
van het scp voor een eenpersoonshuishouden (in euro’s per maand)

1399

1508

4,7%
1573

1627

2022

2023

2024

2025

Armoederaming
aantal personen onder de armoedegrens, ten opzichte van de totale groep
totaal

kinderen

2022

805.000

4,7%
4,7%

2023

815.000

2024

1.000.000

2025

1.070.000

2022

220.000

2023

200.000

2024

230.000

2025

260.000
0

1

5,8%
6,1%

6,8%
6,1%
7,1%
7,9%
2

3

4

5

6

7

8

in % van groep
Bron: CPB en SCP

63

Vooral de cijfers van CBS en SCP in figuur 2.2 laten zien dat de omvang van
armoede in Nederland mede afhankelijk is van de conjunctuur. Zo nam de
armoede toe in de nasleep van de economische recessie van 2008-2009, om na
2014 te dalen.64
Een belangrijke vraag is die naar de ontwikkeling van het aantal huishoudens dat
langdurig in armoede verkeert. We weten immers dat de effecten van armoede

61
62
63
64

CPB (2023) Centraal economisch plan 2023. (link).
CBS, Nibud en SCP (2023) Op weg naar een nieuwe armoedegrens.
CPB (2023) Data figuur CEP (link).
SCP (2019 Armoede in kaart (link); CBS (2021) Armoede en sociale uitsluiting 2021 (link).

58

Een zeker bestaan

groter zijn bij langdurige armoede. Het SCP hanteert als maat dat mensen lang­
durig arm zijn als ze minstens drie jaar achtereen in een situatie van armoede
verkeren. Het SCP becijferde dat er in de periode 2013-2017 volgens het nietveel-maar-toereikendcriterium 508 duizend mensen langdurig arm waren.65
Dat betekent dat twee derde van de groep armen langdurig arm is. Het CBS bere­
kende meer recent dat van de 513 duizend huishoudens met een laag inkomen
in 2020, er 221 duizend ten minste vier jaar achtereen moesten rondkomen van
een laag inkomen.66
Behalve de duur van armoede besteden we ook aandacht aan de intensiteit van
armoede, dus hoe ver huishoudens zich onder de armoedegrens bevinden. Ofwel
hoe groot het inkomenstekort is ten opzichte van de armoedegrens. De inten­
siteit van armoede is afgelopen decennium afgenomen. Het mediane tekort ten
opzichte van de armoedegrens bedroeg in 2011 200 euro per maand, in 2021
bedroeg het mediane tekort 148 euro per maand.
De samenstelling van de groep armen
Niet alleen de omvang en de duur van armoede, ook de samenstelling van de
groep armen is relevant voor het vraagstuk van financiële bestaansonzekerheid.
Welke groepen lopen het grootste risico op armoede? 67
Leeftijd: kinderen hebben hoger armoederisico
Vooral kinderen zijn relatief vaak arm. Kinderen tot en met 12 jaar lopen een
bovengemiddeld risico op armoede. In 2021 maakten ruim een miljoen mensen
deel uit van een huishouden met een inkomen onder het niet-veel-maar-toerei­
kendcriterium; bijna een kwart daarvan was een minderjarig kind (231 duizend).
Dat betekent dat 7,5 procent van alle kinderen in 2021 onder de armoedegrens
leefde.68 De meeste kinderen ontstijgen volgens het CBS het armoederisico van
hun ouders. Kinderen die in 1995 in een gezin met een inkomen onder de lageinkomensgrens woonden, hadden 25 jaar later in een eigen huishouden een
armoederisico van 9,6 procent. Ruim 9 van de 10 kinderen uit een gezin met een
laag inkomen leefde dus later niet meer in armoede.69

65
66
67

68
69

SCP (2019) Hoeveel mensen zijn langdurig arm. (link).
CBS (2021) Risico op armoede bij huishoudens (link).
De feitelijke samenstelling van de groep armen is bekend tot en met het jaar 2021. De armoedecijfers
voor 2021 zijn aanzienlijk hoger dan de ramingen van 2022 en 2023 (figuur 2.3). Dit is te verklaren
door de verschillende koopkrachtmaatregelen die in 2022 zijn ingevoerd, zoals bijvoorbeeld de tijde­
lijke energietoeslag. Zie ook: SCP (2022), Kennisnotitie Armoede ramingen september 2022 (link)
Berkeningen op basis van armoedecijfers aangeleverd door SCP.
CBS (2023) meeste mensen ontstijgen armoederisico van hun ouders (link).

Rapport

59

Huishoudsamenstelling: alleenstaande moeders en alleenstaanden vaker arm
Uit de cijfers van 2021 blijkt dat eenoudergezinnen en alleenstaanden tot 65 jaar
vaker dan gemiddeld arm zijn. Alleenstaande ouders zijn vaker arm dan paren.
In de praktijk gaat het vooral om alleenstaande moeders, die relatief vaak afhan­
kelijk zijn van een uitkering. Voor de kinderen geldt hetzelfde: huishoudens
bestaande uit een eenoudergezin70 zijn vaker arm dan huishoudens bestaande uit
een tweeoudergezin (13 versus 5 procent).
Figuur 2.4 Armoederisico bij verschillende huishoudtypen (nvmt) (2021)
2%

4%

6%

8%

10% 12% 14% 16% 18%

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

0%
Eenpersoonshuishouden,
tot AOW grens
Eenpersoonshuishouden,
vanaf AOW grens
Paar zonder kinderen,
hoofdkostwinner tot AOW-leeftijd
Paar zonder kinderen,
hoofdkostwinner vanaf AOW-leeftijd
Paar met uitsluitend minderj. kinderen
Paar met uitsluitend meerderj. kinderen
of met minderj. en meerderj. kinderen
Eenoudergezin, uitsluitend minderj. kinderen
Eenoudergezin, uitsluitend meerderj. kinderen
of met minderj. en meerderj. kinderen
Overig meerpersoonhuishoudens

450.000

400.000

350.000

Bron: CBS, SCP-bewerking

300.000

0

Aantal

Percentage

71

70
71

Hierbij worden alleen huishoudens met uitsluitend minderjarige kinderen meegerekend.
SCP (2019) Armoede bij kinderen en volwassenen. Geactualiseerde cijfers van SCP voor 2021 (link).

60

Een zeker bestaan

Inkomensbron: bijstandsgerechtigden en werkenden aan de onderkant lopen
armoederisico
In 2021 waren er 581 duizend huishoudens met een inkomen onder het niet-veelmaar-toereikendcriterium. De kans om in armoede te verkeren is het grootst
voor bijstandsgerechtigden: van de huishoudens met een bijstandsuit­kering
als belangrijkste inkomensbron72 leeft zeven op de tien onder de armoede­g rens
(71 procent). Niettemin had 27 procent van de arme huishoudens (154 duizend)
betaald werk als belangrijkste inkomensbron. Het armoederisico is daarbij hoger
voor zelfstandig ondernemers (8,4 procent) dan voor werknemers (2,4 procent)
(zie figuur 2.5).
Figuur 2.5 Armoederisico naar belangrijkste inkomstenbron van het huishouden
(nvmt) (2021)

0

30.000

60.000

90.000

40%

50%

60%

70%

80%

240.000

30%

210.000

20%

180.000

10%

150.000

0%
Inkomen als werknemer (loon)
Inkomen als zelfstandige
Uitkering Pensioen
Uitkering Bijstand
Uitkering werkloosheid (WW)
Uitkering ziekte/
arbeidsongeschiktheid (ZW & WIA)
Uitkering overig

120.000
Aantal

Bron: CBS, SCP-bewerking

72

73

Percentage

73

Er zijn ook huishoudens die een bijstandsuitkering ontvangen, maar waarbij dit niet de belangrijkste
inkomensbron is. Meest voorkomende voorbeeld is een huishouden waarin er geld verdiend wordt met
werk, wat wordt aangevuld tot bijstandsniveau via een aanvullende bijstandsuitkering.
SCP (2019) Werkende en niet werkende armen. Geactualiseerde cijfers van SCP voor 2021 (link).

Rapport

61

Migratieachtergrond
Van alle arme personen in 2021 (iets meer dan een miljoen personen volgens het
niet-veel-maar-toereikendcriterium) had ongeveer de helft een migratieachter­
grond (53 procent, 485 duizend personen). Van alle personen met een migratie­
achtergrond was 13,5 procent arm, terwijl van alle mensen met een Nederlandse
achtergrond slechts 3,8 procent arm was. Het armoederisico verschilt per land
van herkomst. Migranten uit vluchtelingenlanden zijn het vaakst arm.
2.4

Ongelijkheid, rondkomen en schulden in Nederland
Niet alleen de armoedecijfers laten zien dat de bestaansonzekerheid van een
omvangrijke groep personen en huishoudens in het geding is, ook ander onder­
zoek maakt dat duidelijk. Zo blijkt uit het SCP-onderzoek Eigentijdse ongelijk­
heid (2023) dat ongeveer een zesde van de Nederlandse bevolking een verhoogd
risico loopt op bestaansonzekerheid. Het gaat daarbij volgens het SCP vooral
om de armste groep, het ‘precariaat’ (6,3 procent) en de ‘onzekere werkenden’
(10 procent).74 Van het precariaat zit 34 procent en van de werkende armen 39
procent bij de laagste 10 procent van de inkomensverdeling. Van het precariaat
heeft 15 procent een negatief vermogen en van de werkende armen 30 procent.
Zo’n 54 procent van het precariaat en 53 procent van de werkende armen hebben
een buffer tussen de nul en de vijfduizend euro.75 Voor beide groepen geldt dat
zij niet alleen een gering economisch kapitaal hebben (inkomen en vermogen),
maar ook een gering cultureel kapitaal (cultuurparticipatie), sociaal kapitaal
(omvang en samenstelling van iemands netwerk) en persoonskapitaal (gezond­
heid en fysieke aantrekkelijkheid). Dit geldt in het bijzonder voor het precariaat.
Het precariaat bevat relatief veel alleenstaande ouderen, migranten en vrouwen,
en weinig jongeren. De groep onzekere werkenden bevat relatief veel migranten,
eenoudergezinnen en meer vrouwen dan de andere groepen.76
Naast het onderzoek naar armoede en ongelijkheid, is er het onderzoek dat meer
inzicht geeft in de uitgaven. Van de Nederlanders is 30 procent financieel kwets­
baar en 30 procent financieel ongezond in 2022, tegenover 25 en 24 procent in
2021, volgens jaarlijks onderzoek van Deloitte samen met Nibud en Universiteit
Leiden (2023).7 7 Een op de zeven Nederlandse huishoudens kan financieel niet

74

77

SCP (2023) Eigentijdse ongelijkheid. De postindustriële klassenstructuur op basis van vier typen
kapitaal. Verschil in Nederland 2023, p. 7 (link).
SCP ViN’19/’20 (link).
SCP (2023) Eigentijdse ongelijkheid. De postindustriële klassenstructuur op basis van vier typen
kapitaal. Verschil in Nederland 2023, p. 36-38.
Deloitte (2023) Herstel van Balans. De financiële gezondheid van Nederland in onzekere tijden (link).

62

Een zeker bestaan

75
76

rondkomen. Van deze groep spreekt 10 procent het spaargeld aan en 4 procent
moet geld lenen om rond te kunnen komen. Bijna 1 op de 5 Nederlandse huishou­
dens had het afgelopen jaar moeite met het betalen van de noodzakelijke kosten
voor levensonderhoud. De leeftijdsgroep 18 tot 25 jaar is bovengemiddeld hard
geraakt door de economisch zware jaren. Een kwart van de Nederlandse huis­
houdens is onzeker over de haalbaarheid van het kunnen doen van grotere uit­
gaven. Dit was ruim een op de zeven in 2021. Zeven procent van de Nederlandse
huishoudens spaart niet.
Uit het Nibud-rapport Rondkomen en betalingsproblemen (2022) bleek al een
grote toename van het aantal zelfstandig wonende jongvolwassenen dat moeite
heeft met rondkomen door de hoge vaste lasten, de inflatie en gestegen energie­
prijzen.78 Ten opzichte van 2018 gaven toen meer dan twee keer zoveel jongvol­
wassenen aan dat ze moeilijk konden rondkomen (van 11 naar 26 procent). Volgens
het Nibud had in 2018 65 procent van de huishoudens met uitkeringsgerechtig­
den moeite om rond te komen.79 Meer dan de helft van het budget gaat bij hen op
aan vaste lasten, zoals huur, gas, water, internet en verzekeringen.
Het Nibud deed in 2021 onderzoek naar vijf jaar armoedebeleid in tachtig gemeen­
ten. Uit dat onderzoek kwamen vier huishoudtypen naar voren, die niet de inko­
mensondersteuning krijgen die ze nodig hebben om rond te komen: (1) jongeren
tot 21 jaar met een bijstandsuitkering of minimumloon; (2) stellen met een bij­
standsuitkering met twee of meer kinderen van 12 jaar en ouder; (3) mensen met
een minimuminkomen en hoge zorgkosten; (4) mensen met een flexibel inko­
men. 80 Van alle flexwerkers zijn uitzendkrachten het meest onzeker door gebrek
aan bescherming bij baanverlies, ziekte en arbeidsongeschiktheid. 81
In oktober 2021 hadden ruim 620 duizend Nederlandse huishoudens geregis­
treerde problematische schulden. 82 Schulden zijn problematisch als iemand niet
in staat is om af te lossen. Deze problematische schulden staan onder meer gere­
gistreerd bij de Belastingdienst, de zorgverzekeraar, een schuldentraject (WSNP)
of een registratie bij het Bureau Krediet Registratie. 83 Het gaat om 7,6 procent van

78
79
80
81
82
83

Nibud (2022) Rondkomen en betalingsproblemen 2022.
Van der Schors, Crijnen & Schonewille (2019) Geldzaken in de praktijk 2018-2019. Utrecht, Nibud. p. 18
Nibud (2021) Analyse vijf jaar armoedebeleid in tachtig gemeenten (link).
Codrington, Ph. (2021) Zekerheid van de baan? Deelstudie naar onzekerheid over werk en inkomen
voor verschillende groepen werkenden, working paper nr. 44, p. 52. (link).
CBS (2021) Aantal huishoudens met problematische schulden niet toegenomen (link).
CBS Schuldenproblematiek In Beeld dashboards (link).
CBS (2021) geregistreerde-problematische-schulden (link).

Rapport

63

alle huishoudens. Huishoudens met schulden zijn oververtegenwoordigd in de
bijstand (19,6 procent) en onder huishoudens met een inkomen onder de 20 dui­
zend euro (41,3 procent). Life events zoals de overgang van werk naar bijstand in
de afgelopen drie jaar vergroten de kans op het krijgen van geregistreerde proble­
matische schulden (4,9 procent instroomkans i.p.v. 1,1 procent voor wie niet in
de afgelopen drie jaar van werk naar bijstand ging).
Ruim een kwart van de mbo-studenten had in 2021 betalingsachterstanden of
schulden. Zij liepen inkomsten uit zorgtoeslag en belastingteruggaaf mis, omdat
ze niet wisten dat ze er recht op hadden. 84 21 procent van de hbo-studenten kon
moeilijk rondkomen, vooral door hoge studiekosten en lage inkomsten. Studen­
ten die moeilijk rondkomen, hebben soms klachten zoals stress, lichamelijke
spanning, hoofdpijn en slaapproblemen. 65 procent van de hbo- en wo-studen­
ten heeft een studieschuld. Meer dan de helft van de studenten maakt zich zorgen
over de gevolgen van de studieschuld. 85
Gegevens uit 2020 van de Vereniging van Voedselbanken Nederland laten zien
dat het aantal mensen dat gebruik maakt van voedselbanken in de loop der
jaren toeneemt. 86 Het Rode Kruis biedt ook in toenemende mate voedselhulp in
Nederland en schat dat 400 duizend mensen in verborgen voedselnood zitten. 87
2.5

Conclusie
Financiële bestaanszekerheid impliceert dat mensen zeker zijn over hun mate­
riële bestaan, dat ze in staat zijn rond te komen en deel te nemen aan het maat­
schappelijk leven. Ook hebben ze adequate buffers om financiële tegenslagen het
hoofd te bieden. Uit dit hoofdstuk blijkt dat veel mensen daartoe niet of onvol­
doende in staat zijn. Dit heeft grote persoonlijke en maatschappelijke gevolgen.
Voor het meten van armoede zijn verschillende gangbare methodes die elk
tot andere uitkomsten leiden, maar in dit rapport hanteren we het niet-veel-

84
85

87

Nibud (2021) Nibud mbo-onderzoek 2021. Onderzoek naar de geldzaken van mbo-studenten. (link).
Nibud (2021) Nibud Studentenonderzoek 2021 Onderzoek naar de geldzaken van hbo- en wo-­
studenten (link).
NRC (2022) Steeds meer Nederlanders kloppen bij de voedselbank aan. (link). Zie ook Voedselbanken
Nederland (2021) Feiten en cijfers (link).
Rode kruis Nieuwsbericht (link).

64

Een zeker bestaan

86

maar-toereikendcriterium van het SCP als uitgangspunt. 88 Volgens deze
armoede-indicator was armoede in de afgelopen jaren relatief stabiel, met een
armoedepercentage rond 6 procent. In 2022 daalde het aandeel personen in
armoede volgens de meest recente raming naar 4,7 procent van het aantal per­
sonen, grotendeels als gevolg van de inkomensmaatregelen die het kabinet heeft
getroffen. Armoede onder kinderen is echter hoger, en komt uit op circa 6,8 pro­
cent van het totaal aantal kinderen. In de toekomst zal armoede bij ongewijzigd
beleid toenemen, zowel onder kinderen als onder volwassenen. Bovendien is in
verschillende onderzoeken naar ongelijkheid, rondkomen en schulden terug te
zien dat de kosten van levensonderhoud zijn gestegen in de achterliggende peri­
ode. Meer dan een derde van de Nederlandse huishoudens kan moeilijk rond­
komen en 7,6 procent van de Nederlandse huishoudens heeft geregistreerde
problematische schulden.
Deze bevindingen wijzen op het belang van een gedegen analyse naar een toe­
komstbestendige norm voor het sociaal minimum. Het volgende hoofdstuk gaat
daar nader op in.

88

De armoedecijfers van het SCP en het CPB voor de jaren ná 2017 houden via indexering rekening met
de gestegen kosten van levensonderhoud. Toch is het belangrijk de armoedegrens periodiek te herijken
op basis van nieuwe minimumvoorbeeldbegrotingen van het Nibud. Dit laatste is onderdeel van de
nieuwe armoedecijfers die CBS, Nibud en SCP in 2024 gezamenlijk zullen opleveren. Zie voor een tus­
senrapportage CBS, Nibud en SCP (2023) Op weg naar een nieuwe armoedegrens.

Rapport

65

66

Een zeker bestaan

3

Normen voor de hoogte van
het sociaal minimum

3.1

Inleiding
Een belangrijk onderdeel van de opdracht aan de Commissie is om samen met
Nibud normen voor het bestaansminimum vast te stellen. De vraag daarbij is
wat verschillende huishoudtypen nodig hebben om rond te komen en om mee
te kunnen doen aan de maatschappij. Dit hoofdstuk licht toe waarom de Nibudbegrotingen de belangrijkste bouwstenen vormen voor het vaststellen van mini­
mumnormen (paragraaf 3.2). Vervolgens doet dit hoofdstuk een voorstel voor
een toekomstbestendige norm voor het sociaal minimum (paragraaf 3.3), om
daarna de hoogte van het inkomen op sociaalminimumniveau te toetsen aan die
norm (paragraaf 3.4).

3.2

Minimumvoorbeeldbegrotingen Nibud als basis voor minimumnormen
Dit rapport definieert de vraag wat huishoudens nodig hebben in
een geldbedrag
De vraag wat huishoudens minimaal nodig hebben om rond te komen en mee
te kunnen doen aan de maatschappij raakt aan de vraag wanneer er sprake is
van armoede. Armoede gaat immers over het ontberen van dingen die nodig
zijn. Welke dingen dat precies zijn, is een kwestie waar de meningen over ver­
schillen. Voor de vaststelling van een sociaal minimum in de Nederlandse con­
text is vooral relevant over hoeveel geld huishoudens minimaal moeten kunnen
beschikken om een zeker bestaan op te kunnen bouwen. De Commissie drukt de
norm voor het sociaal minimum daarom uit in een geldbedrag per maand. Het
spreekt voor zich dat er meer nodig is dan alleen voldoende geld om een zeker
bestaan te leiden (zie hoofdstuk 1), maar in de Nederlandse context zijn huishou­
dens doorgaans goed in staat om goederen en diensten zelf te kopen, voor zover
deze beschikbaar zijn tegen een betaalbare prijs.
De Commissie hanteert de minimumvoorbeeldbegrotingen van het Nibud als
bouwstenen voor normen voor een sociaal minimum
Om de vraag te beantwoorden wat huishoudens minimaal nodig hebben, moet
worden vastgesteld welke goederen en voorzieningen minimaal noodzakelijk zijn,
hoeveel ervan nodig is (welke kwantiteit), hoelang ze meegaan (welke kwaliteit)
en hoeveel ze mogen kosten (welke prijs). De Commissie maakt hiervoor gebruik
van de minimumvoorbeeldbegrotingen van Nibud. Deze voorbeeld­begrotingen

Rapport

67

stelt Nibud jaarlijks op voor verschillende huishoudsamenstellingen op sociaal­
minimumniveau. In deze begrotingen is voor verschillende uitgavenposten
opgenomen hoeveel geld minimaal nodig is om noodzakelijke uitgaven te kun­
nen doen. De bedragen bij elke uitgavenpost zijn gebaseerd op realistische aan­
names over noodzakelijkheid, kwantiteit, kwaliteit en prijs. De bedragen zijn
gebaseerd op empirische inzichten en getoetst aan de werkelijkheid door de uit­
komsten voor te leggen aan ervaringsdeskundigen (focusgroepen).
Het werken met Nibud-begrotingen sluit aan bij een beproefde internationaal
erkende methode
Het gebruik van de Nibud-begrotingen sluit goed aan bij de wens van de Com­
missie om te komen tot een sociaalminimumnorm die gebaseerd is op noodza­
kelijke uitgaven. Het gebruik van minimumvoorbeeldbegrotingen verdient de
voorkeur boven andere benaderingen, zoals de lage-inkomensgrens van CBS of
de Europese armoedegrens (zie kader 3.1). Het werken met referentiecijfers is een
internationaal erkende methode, die in verschillende landen wordt toegepast. 89
Nibud maakt al 40 jaar voorbeeldbegrotingen toegespitst op de Nederlandse
situatie, en heeft dus een lange traditie met het opstellen ervan. Nibud gebruikt
de begrotingen onder meer om te toetsen of het inkomen van huishoudens met
een inkomen op het sociaal minimum toereikend is om van rond te komen. SCP
maakt ook gebruik van de minimumvoorbeeldbegrotingen voor de vaststelling
van het niet-veel-maar-toereikendcriterium (nvmt). SCP, CBS en Nibud zullen
ook gebruikmaken van de minimumvoorbeeldbegrotingen voor de gezamen­
lijke ontwikkeling van een nieuwe armoedegrens.90 Het gebruik van de mini­
mumvoorbeeldbegrotingen vormt – in lijn met de motie-Omtzigt – de kern van
de aanpak om te komen tot normen voor het sociaal minimum.

89
90

Zie de website van de Europese Commissie: Minimum income – Reference budgets (link).
CBS, Nibud en SCP hebben een rapport opgesteld voor de Commissie: CBS, Nibud en SCP (2023): Op
weg naar een nieuwe armoedegrens. Dit rapport verschijnt gelijktijdig met het eerste rapport van de
Commissie, en vormt de belangrijkste bron voor dit hoofdstuk, zonder dat het Commissierapport hier
telkens expliciet naar verwijst.

68

Een zeker bestaan

Kader 3.1
De minimumvoorbeeldbegrotingen van het Nibud zijn
het meest geschikt om te bepalen wat huishoudens nodig hebben

In Europees verband is 60 procent van het mediane (doorsnee) inkomen een
gangbare benadering voor de ondergrens van het bestaansminimum. Een
belangrijk voordeel van deze benadering is dat het een simpele maatstaf
is, die gemakkelijk te berekenen is voor verschillende landen. Dat maakt de
benadering handzaam voor een vergelijking tussen verschillende landen.
Een belangrijk nadeel is echter dat een minimumnorm die gebaseerd is op
een inkomensniveau geen enkele garantie biedt dat dat inkomensniveau
voldoende is om rond te kunnen komen. In een land waarin bijna iedereen
een zeer laag inkomen heeft, maar waarin de inkomensverdeling relatief
vlak is, zal de 60 procentbenadering uitwijzen dat armoede niet of nauwelijks voorkomt. Het verdient daarom de voorkeur om een norm te stellen
die is gebaseerd op minimaal noodzakelijke uitgaven.
Een maatstaf die gedeeltelijk tegemoetkomt aan de wens om uitgaven
centraal te stellen is de lage-inkomensgrens van CBS. De lage-inkomensgrens is strikt genomen ook een inkomensnorm. De hoogte van de
lage-inkomensgrens is namelijk afgeleid van het bijstandsniveau in 1979,
toen de koopkracht van bijstandsgerechtigden het hoogst was. De lageinkomensgrens weerspiegelt wel een vast koopkrachtniveau door de jaren
heen, doordat de maatstaf elk jaar wordt geïndexeerd met de inflatie. Dat
maakt de maatstaf geschikter dan de Europese 60 procentgrens als ondergrens voor het bestaansminimum. Een nadeel van de lage-inkomensgrens
is echter dat deze beperkt ruimte laat voor nieuwe inzichten over wat
minimaal noodzakelijk is, terwijl de opvattingen hierover door de jaren
heen veranderen. In 1979 bestonden er bijvoorbeeld nog geen mobiele
telefoons, terwijl een smartphone met toegang tot internet nu als nood­
zakelijk wordt beschouwd. Dergelijke inzichten leiden niet tot aanpassing
van de lage-inkomensgrens.
De minimumvoorbeeldbegrotingen van Nibud stellen uitgaven aan
minimaal noodzakelijke goederen en diensten centraal, en deze werkwijze
laat bovendien ruimte voor nieuwe inzichten over de noodzakelijkheid van
goederen en diensten. Minimumvoorbeeldbegrotingen zijn bovendien
transparanter over de samenstelling van het pakket goederen en diensten
dat noodzakelijk is. Dat maakt het gebruik van minimumvoorbeeldbegrotingen de meest geschikte methode om te bepalen wat huishoudens nodig
hebben om rond te komen. Bovendien worden minimumvoorbeeldbegrotingen al sinds lange tijd door SCP gebruikt voor de vaststelling van de
armoedegrens die het meest gangbaar is in de Nederlandse beleidscontext.

Rapport

69

Uitgaven als uitgangspunt voor een sociaalminimumnorm is een paradigma­
verschuiving
In Nederland zijn de normbedragen voor het sociaal minimum sinds de jaren
zeventig gebaseerd op een inkomensnorm, namelijk het wettelijk minimum­
loon. De bijstand voor een alleenstaande is gelijk aan 70 procent van het netto
referentieminimumloon, en voor een paar is dat 100 procent van het netto
referentie­m inimumloon.91 De vaste verhouding 100:70 tussen netto referentie­
minimumloon en sociaal minimum ligt voor de hand vanuit het perspectief van
activering. Hiermee wordt immers geborgd dat de stap van uitkering naar werk
door de jaren heen in dezelfde mate lonend blijft (onder de aanname dat belasting­
regels ook gelijk blijven92). Vanuit het perspectief van inkomens­bescherming is
een vaste verhouding 100:70 echter minder vanzelfsprekend. Een bepaald inko­
mensniveau biedt immers geen garantie dat het inkomen voldoende is om rond
te kunnen komen (zie kader 3.1). In dit hoofdstuk stelt de Commissie een norm
vast die is gebaseerd op minimaal noodzakelijke uitgaven. Gegeven de lange tra­
ditie waarin de koppeling met het minimumloon leidend was, is een norm op
basis van uitgaven een belangrijke paradigmaverschuiving.
Minimumvoorbeeldbegrotingen geven inzicht in de minimale kosten van
levensonderhoud
De Nibud-begrotingen tonen voor verschillende uitgavenposten welk bedrag
maandelijks nodig is om minimaal noodzakelijke uitgaven te kunnen doen. Deze
uitgavenposten zijn geclusterd in vier categorieën:
– Vaste lasten bestaan uit uitgaven aan huur, energie, water, lokale lasten, tele­
foon, televisie en internet, zorgverzekeringen, overige verzekeringen, onder­
wijs, contributies en abonnementen en tot slot vervoer.
– Reserveringsuitgaven zijn reserveringen voor aanschaf van kleding en
inboedel en uitgaven aan onderhoud van huis en tuin, en uitgaven aan zelf­
zorgmiddelen en het eigen risico van de zorgverzekering.

91

92

70

Het netto referentieminimumloon is een rekenregel die wordt gebruikt om de hoogte van uitkerings­
bedragen vast te stellen. Het netto referentieminimumloon is het netto bedrag dat overblijft als het
belastingregime van een niet-werkende wordt toegepast op het bruto wettelijk minimumloon. Er
gelden namelijk verschillende belastingregimes voor werkenden en niet-werkenden, waardoor een­
zelfde bruto minimumloon tot verschillende netto-uitkomsten kan leiden. Werkenden hebben bij­
voorbeeld recht op arbeidskorting, terwijl dat niet geldt voor uitkeringsgerechtigden. En ouderen
hebben recht op ouderenkorting. In praktijk valt het netto referentieminimumloon lager uit dan het
netto minimumloon van een werknemer, voornamelijk door toepassing van de arbeidskorting (een
belastingvoordeel voor werkenden van maximaal 5.052 euro per jaar in 2023).
In praktijk kunnen belastingregels veranderen. De afgelopen decennia is de arbeidskorting meerdere
keren verhoogd, waardoor het belastingvoordeel voor werkenden t.o.v. uitkeringsgerechtigden steeds
verder is opgelopen. Mede als gevolg daarvan is de bijstand voor een alleenstaande lager dan 70 procent
van het feitelijke minimumloon van een werkende (zie ook voorgaande voetnoot).

Een zeker bestaan

–
–

Huishoudelijke uitgaven zijn de alledaagse boodschappen voor onder meer
voeding, was- en schoonmaakartikelen en persoonlijke verzorging.
Uitgaven voor sociale participatie zijn kosten van een lidmaatschap van een
sportvereniging, de bibliotheek, recreatie en uitgaven om op bezoek te kun­
nen gaan bij mensen en bezoek te kunnen ontvangen.

Het totaal van alle uitgavenposten geeft een beeld van de minimale kosten van
levensonderhoud.
Aannames over de huishoudsamenstelling: tien huishoudtypen
Nibud heeft voor de Commissie een actualisatie gemaakt van de minimumvoor­
beeldbegrotingen voor tien huishoudtypen.93 Deze voorbeeldhuishoudens zijn:
– alleenstaanden en paren van 21 jaar of ouder met een bijstandsuitkering (2)
– alleenstaanden en paren ouder dan de AOW-leeftijd (2)
– eenoudergezinnen en tweeoudergezinnen met één, twee of drie kinderen (6)
In totaal zijn dat tien huishoudtypen. In dit eerste rapport borduurt de Commis­
sie voort op deze tien huishoudtypen. In het tweede rapport zal de Commissie
ook ingaan op een aantal huishoudens met andere samenstelling, zoals huishou­
dens met jongeren tussen 18 en 21 jaar en huishoudens met kostendelers.
Aannames over de woonsituatie en de goederen die mensen nodig hebben
Bij de actualisatie van de minimumvoorbeeldbegrotingen zijn alle uitgavencij­
fers grondig doorgelicht en indien nodig aangepast. Nibud maakt daarbij een
aantal aannames om te komen tot ideaaltypische huishoudens. Zo gaat Nibud er
bijvoorbeeld vanuit dat alle huishoudens op het sociaal minimum in een s­ ociale
huurwoning wonen, dat zij geen auto hebben, en ook geen schulden. Daar­
naast doet Nibud een aantal specifieke aannames voor elke uitgavenpost. Bij
de uitgavenpost huur is bijvoorbeeld aangenomen dat die overeenkomt met de
gemiddelde huur van een sociale huurwoning van een huishouden met die huis­
houdsamenstelling met een inkomen tot 120 procent van het sociaal minimum.
En bij voeding is de aanname dat mensen in staat moeten zijn om gezonde voe­
ding te kopen in lijn met de richtlijnen van het Voedingscentrum. De aannames
per uitgavenpost worden uitgebreid toegelicht in het gezamenlijke rapport van
CBS, Nibud en SCP.94

93
94

CBS, Nibud en SCP (2023) Op weg naar een nieuwe armoedegrens.
CBS, Nibud en SCP (2023) Op weg naar een nieuwe armoedegrens.

Rapport

71

Aannames over gedrag zijn ook nodig voor de bepaling van minimaal
noodzakelijke uitgaven
Naast specifieke aannames over de woonsituatie, de huishoudsamenstelling of
uitgaven, hanteert Nibud ook aannames die betrekking hebben op gedrag. Deze
aannames zijn nodig om te komen tot een bedrag voor minimaal noodzakelijke
uitgaven, maar de aannames zijn tegelijkertijd medebepalend voor de uitkom­
sten ervan. Twee van deze aannames hebben betrekking op uitgaven. De eerste
aanname is dat huishoudens zeer goed met geld kunnen omgaan. Dit betekent
dat huishoudens geen geld uitgeven aan niet-noodzakelijke dingen, en dat zij
geld opzijzetten voor onregelmatige grote uitgaven, zoals de vervanging van een
wasmachine of de aanschaf van een fiets. De tweede aanname is dat huishou­
dens geen grote persoonlijke onvermijdelijke uitgaven hebben. Dit betekent dat
huishoudens geen afwijkende hoge structurele uitgaven hebben aan huur, zorg of
energie, maar ook dat er geen afwijkende hoge incidentele uitgaven zijn, zoals een
wasmachine die eerder stukgaat dan gepland. Naast deze twee aannames han­
teert Nibud nog een derde aanname, die vooral relevant is voor de toetsing van
de toereikendheid van het inkomen aan het niveau van minimaal noodzakelijke
uitgaven. Deze derde aanname is dat huishoudens alle inkomensondersteuning
aanvragen waar ze recht op hebben. Niet-gebruik is dus gelijk aan nul procent.
Nibud, CBS en SCP (2023) geven aan dat zij zich ervan bewust zijn dat deze aan­
names niet overeenkomen met de werkelijkheid, maar dat deze aannames nodig
zijn om te bepalen wat minimaal noodzakelijk is.
Huur, energie, zorg en voeding vormen de belangrijkste uitgavenposten van
sociale minima
Tabel 3.1 geeft een overzicht van de nieuwe minimumvoorbeeldbegrotingen van
Nibud voor de tien eerdergenoemde huishoudsamenstellingen. Voor elke uit­
gavenpost is een bedrag opgenomen. De tabel illustreert bijvoorbeeld dat een
alleenstaande in de bijstand zonder kinderen per maand minimaal 254 euro nodig
heeft om gezonde voeding te kunnen kopen, en dat een alleenstaande ouder met
drie pubers minimaal 648 euro per maand nodig heeft voor gezonde voeding. Bij
sommige uitgavenposten is een * opgenomen, bijvoorbeeld bij roken en huisdie­
ren: dat betekent niet dat huishoudens hier in de praktijk geen geld aan kunnen
besteden, maar dat er geen bedrag is opgenomen voor minimaal noodzakelijke
uitgaven. De tabel maakt duidelijk dat uitgaven aan huur, energie, zorg en voe­
ding de belangrijkste uitgavenposten vormen voor sociale minima. Samen tellen
deze posten op tot 60 à 70 procent van de minimaal noodzakelijke uitgaven (het
precieze percentage is afhankelijk van het huishoudtype).

72

Een zeker bestaan

Tabel 3.1 Minimumvoorbeeldbegrotingen Nibud voor 10 huishoudsamenstellingen.
Bedragen in euro’s per maand (2023).

#kinderen

Bijstand

Bijstand

Alleenstaande (AS)

Paar
0

1

2

3

AS

Paar

0

0

0

1

2

n.v.t.

8
jaar

8/13 11/13/ n.v.t. 8
jaar 15 jaar
jaar

huur (gemiddeld bij
<120% sociaal minimum)

521

651

651

651

593

679

679

679

543

629

energie

161

234

256

278

195

256

278

291

173

207

water

14

16

20

24

16

20

24

27

14

16

lokale lasten

50

67

67

67

67

67

67

67

50

67

telefoon, televisie, internet

65

65

75

85

75

75

85

95

65

75

zorgverzekeringen

177

177

177

177

353

353

353

353

177

353

overige verzekeringen

23

29

29

29

37

41

41

41

14

17

10

53

96

10

53

96

Leeftijd kinderen

3

AOW

8/13 11/13/ n.v.t. n.v.t.
jaar 15 jaar

UITGAVEN

onderwijs
kinderopvang

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

contributies &
abonnementen

2

2

2

2

8

8

8

8

2

8

vervoer

18

31

49

70

37

49

67

89

15

31

levensonderhoud anderen

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

betalingsverplichtingen

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

Vaste lasten

1.031 1.282 1.379 1.479 1.381 1.558 1.655 1.746 1.053 1.403

kleding

59

95

152

195

118

154

211

254

59

118

inboedel

74

83

96

112

87

96

111

124

74

87

onderhoud huis en tuin

27

27

27

27

27

27

27

27

27

27

zelfzorgmiddelen

8

8

8

8

14

14

14

14

10

16

eigen risico
zorgverzekering

32

32

32

32

64

64

64

64

32

64

Reserverings-uitgaven

200

245

315

374

310

355

427

483

202

312

Rapport

73

Tabel 3.1 (vervolg)

#kinderen

Bijstand

Bijstand

Alleenstaande (AS)

Paar
0

1

2

3

AS

Paar

0

0

0

1

2

n.v.t.

8
jaar

8/13 11/13/ n.v.t. 8
jaar 15 jaar
jaar

254

356

473

648

462

499

591

767

253

460

was- en
schoonmaakartikelen

6

7

7

8

7

7

8

8

6

7

persoonlijke verzorging

22

36

58

80

44

58

80

102

21

42

huisdieren

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

roken

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

diversen

5

8

11

15

8

11

15

18

5

8

Huishoudelijke uitgaven

287

407

549

751

521

575

694

895

285

517

op bezoek gaan/bezoek
ontvangen

32

49

67

84

49

67

84

102

32

49

vervoer

18

30

48

66

36

48

66

84

12

24

contributies &
abonnementen

21

34

53

72

40

53

72

91

21

40

vrijetijdsuitgaven

44

63

82

102

63

82

102

121

44

63

Sociale participatie

115

176

250

324

188

250

324

398

109

176

Leeftijd kinderen

3

AOW

8/13 11/13/ n.v.t. n.v.t.
jaar 15 jaar

UITGAVEN
voeding

Totaal noodzakelijke
uitgaven

1.633 2.110 2.493 2.928 2.400 2.738 3.100 3.522 1.649 2.408

3.3

Normen voor een toereikend sociaal minimum
In deze paragraaf doet de Commissie een voorstel voor een toekomstbesten­
dige norm voor het sociaal minimum. De minimumvoorbeeldbegrotingen van
Nibud vormen daarbij het uitgangspunt. Daarbij zet de Commissie twee stappen
om te komen tot een norm:
1. De Commissie anticipeert op toekomstig beleid dat substantiële invloed
heeft op het niveau van de uitgaven van mensen met een inkomen op sociaal
minimum. In praktijk gaat het om de huurverlaging per 1 juli, die leidt tot een
verlaging van de minimaal noodzakelijke uitgaven aan huur.

74

Een zeker bestaan

2. De Commissie voegt een flexbudget toe aan het bedrag voor minimaal nood­
zakelijke uitgaven, om te voorkomen dat mensen met een inkomen op het
sociaal minimum bij een kleine tegenslag direct in de problemen komen.
Deze stappen leiden tot een toekomstbestendige norm voor het sociaal minimum.
Voor de duidelijkheid: deze paragraaf gaat uitsluitend over minimaal noodzake­
lijke uitgaven. Het toetsen van het inkomen op sociaalminimumniveau aan de
normen voor het sociaal minimum volgt in paragraaf 3.4.
3.3.1 Stap 1: Anticiperen op de huurverlaging per 1 juli 2023
In de minimumvoorbeeldbegrotingen is aangenomen dat de huur overeenkomt
met de gemiddelde huur van een huishouden met die huishoudsamenstelling
bij een inkomen tot 120 procent van het sociaal minimum. De hoogte van deze
huur varieert van 521 tot 679 euro (zie tabel 3.2).95 Begin 2023 heeft het parlement
een wetsvoorstel aangenomen, dat een huurverlaging regelt voor huurders bij
woningcorporaties met een huur hoger dan 575 euro per maand en een inkomen
lager dan 120 procent van het sociaal minimum. Deze huurders krijgen een huur­
verlaging tot 575 euro per maand. Huurders met een huur lager dan 575 euro per
maand komen niet in aanmerking voor een verdere huurverlaging. Met woning­
corporaties is afgesproken dat zij proactief actie ondernemen om de huur te ver­
lagen van huurders die daar recht op hebben. Het is dus aannemelijk dat een
groot deel van de huurders met een sociale huurwoning met een huur hoger dan
575 euro hier daadwerkelijk baat bij zullen hebben. Daarom anticipeert de Com­
missie hierop door bij de uitgavenpost huur te rekenen met maximaal 575 euro.
De effecten van de huurverlaging op het totaal van minimaal noodzakelijke uit­
gaven variëren van 0 euro bij alleenstaanden met bijstand of AOW tot 104 euro
per maand voor ouderparen met kinderen in de bijstand (zie tabel 3.2).

95

In praktijk hebben huishoudens met een inkomen op sociaal minimum verschillende huurhoogtes,
ook binnen de groepen huishoudens met dezelfde huishoudsamenstelling. Om recht te doen aan die
spreiding, presenteert het rapport van CBS, Nibud en SCP drie varianten voor huur, die een onder­
grens, een gemiddelde en een bovengrens representeren. Zie voor de details CBS, Nibud en SCP
(2023): Op weg naar een nieuwe armoedegrens. Voor dit rapport hanteert de Commissie als uitgangs­
punt een gemiddelde huur voor huishoudens tot 120 procent van het sociaal minimum, omdat die
het beste aansluit bij de praktijk. Daarbij heeft de Commissie meegewogen dat mensen vermoedelijk
zeer beperkte mogelijkheden hebben om de huur te verlagen, gegeven het beperkte aanbod van sociale
huurwoningen.

Rapport

75

Tabel 3.2 Effect huurverlaging: huur voor en na 1 juli 2023 (in euro’s per maand)

#kinderen

Bijstand

Bijstand

Alleenstaande (AS)

Paar
0

1

2

3

AS

Paar

0

0

0

1

2

n.v.t.

8
jaar

8/13 11/13/ n.v.t. 8
jaar 15 jaar
jaar

521

651

651

651

593

679

543

629

Effect huurverlaging
per 1 juli 2023

0

−76

−76

−76

−18 −104 −104 −104

0

−54

Huur per 1 juli 2023

521

575

575

575

575

543

575

Leeftijd kinderen

3

AOW

8/13 11/13/ n.v.t. n.v.t.
jaar 15 jaar

UITGAVEN
Huur (Nibud-begroting)

679

575

679

575

575

3.3.2 Stap 2: Toevoegen van een flexbudget om tegenvallers op te kunnen
vangen
Minimumvoorbeeldbegrotingen gaan uit van ideaaltypische huishoudens en
omstandigheden
De cijfers in de minimumvoorbeeldbegrotingen van Nibud bieden een valide
basis, maar geen pasklare norm voor het bestaansminimum. Dat hangt samen
met de aannames achter de Nibud-begrotingen. De cijfers geven aan wat iemand
die altijd rationeel handelt onder ideaaltypische omstandigheden minimaal
nodig heeft om rond te kunnen komen. Het is aannemelijk dat sommige huis­
houdens in praktijk soms minder, maar soms ook meer geld uitgeven aan een
bepaalde uitgavenposten, of dat huishoudens te maken hebben met uitgaven die
niet (of niet volledig) zijn voorzien in de begrotingen. In dat geval is sprake van
een tegenvaller. Tegenvallers kunnen zich grofweg voordoen in drie vormen:
1. Eenmalige onvermijdelijke uitgaven die niet zijn voorzien, of hoger dan wel
eerder uitvallen dan voorzien;
2. Structurele onvermijdelijke uitgaven die niet zijn voorzien of hoger uitvallen
dan voorzien;
3. Plotselinge prijsstijgingen.
1. Eenmalige onvermijdelijke uitgaven en uitgaven die hoger of eerder
uitvallen dan voorzien
Bij eenmalige uitgaven gaat het om uitgaven die niet elke maand terugkeren.
Tegenvallers kunnen zich ten eerste voordoen als uitgaven niet zijn voorzien.
Mensen kunnen bijvoorbeeld te maken krijgen met acute gebitsproblemen,

76

Een zeker bestaan

waardoor een spoedbezoek aan de tandarts onvermijdelijk is. De kosten hier­
van worden niet altijd volledig vergoed. Bij een behandeling van 300 euro waar­
bij een kroon wordt geplaatst en waarbij een eigen bijdrage van 25 procent geldt,
komt een eigen bijdrage bijvoorbeeld neer op 75 euro. Tegenvallers kunnen zich
ten tweede voordoen doordat uitgaven wel zijn voorzien, maar hoger uitvallen
dan voorzien. In een strenge winter ligt het energieverbruik van huishoudens
bijvoorbeeld hoger, waardoor huishoudens bij de eindafrekening een naheffing
krijgen.96 Neem een huishouden met gemiddeld verbruik. Bij een strenge winter
waarbij dit huishouden bijna 30 procent meer gas verbruikt en ruim 10 procent
meer elektriciteit, ontvangt dit huishouden bij de eindafrekening een nahef­
fing van circa 400 tot 700 euro. Tegenvallers kunnen zich ten derde voordoen
als uitgaven zich op een ander moment voordoen dan gepland. Begrotingen zijn
opgesteld als gemiddelde maandbegrotingen. Alle uitgaven uit een jaar (of soms
ook meerdere jaren) zijn teruggerekend naar maandbedragen. Voor een stofzui­
ger die 120 euro kost en 5 jaar meegaat zou je dus 2 euro per maand opzij moeten
leggen om na 5 jaar een vervangende stofzuiger te kunnen kopen. Dat geldt niet
alleen voor de stofzuiger, maar voor alle uitgaven die niet maandelijks terugke­
ren, zoals een nieuwe wasmachine, de vervanging van meubilair, onderhoud van
een fiets, enzovoorts. Afgezien van het feit dat het wellicht te veel gevraagd is
om het overzicht te behouden op al deze afschrijvingen, kan het gebeuren dat
de stofzuiger eerder kapotgaat dan de verwachte levensduur, of dat de stofzuiger
tegelijk kapotgaat met de wasmachine. Daarbij kunnen onverwachte levensge­
beurtenissen ertoe leiden dat meerdere van deze uitgaven tegelijkertijd komen,
bijvoorbeeld na een inboedelverdeling als gevolg van een scheiding.
2. Structurele onvermijdelijke uitgaven die hoger zijn dan de
minimumvoorbeeldbegroting
Naast incidentele tegenvallers kan het uitgavenniveau ook structureel hoger lig­
gen. Sommige huishoudens wonen bijvoorbeeld in een huurwoning met een
hogere huur dan gemiddeld. Huurders in een sociale huurwoning hebben vanaf
1 juli 2023 een huur van maximaal 575 euro per maand. Huurders die na 1 juli 2023
een sociale huurwoning toegewezen krijgen, hebben waarschijnlijk een hogere
huur. Bij een hogere huur ontvangen huurders ook een hogere huurtoeslag, maar
per saldo zijn nieuwe huurders circa 25-35 euro per maand duurder uit. Bij huur­
ders die geen sociale huurwoning kunnen vinden, liggen de uitgaven aan huur
al snel enkele honderden euro’s per maand hoger. Er zijn ook huishoudens die
wonen in een huis dat slechter is geïsoleerd dan gemiddeld, waardoor de uitga­

96

Independer (2021) Door koude winter 30% hoger gasverbruik (link).

Rapport

77

ven aan energie hoger liggen. Bij een energieverbruik dat 25 procent hoger ligt
dan gemiddeld, valt de energierekening circa 40-70 euro per maand hoger uit.
Bedenk daarbij dat er in Nederland circa 250 duizend sociale huurwoningen zijn
(bijna 1 op de 8) met energielabel E, F of G. Daarnaast zijn er in Nederland veel
mensen met een chronische aandoening (volgens het CBS meer dan 10 miljoen).
Zij hebben vaak blijvend medicijnen en medische hulpmiddelen nodig, waar­
voor soms een eigen bijdrage geldt. Denk daarbij aan eigen bijdragen voor aange­
paste schoenen, een hoortoestel of medicijnen. Bij een hoortoestel van 200 euro
en een eigen bijdrage van 25 procent komt dat neer op 50 euro. Voor medicijnen
die niet onder de basisverzekering vallen geldt doorgaans een eigen bijdrage van
maximaal 250 euro per jaar.
3. Plotselinge prijsstijgingen
Prijsstijgingen kunnen zich voordoen in de vorm van zowel grote als kleine prijs­
schokken. Bij een grote schok, zoals afgelopen jaar plaatsvond, ligt het voor de
hand dat de overheid aanvullend beleid maakt. Maar soms gaat het om kleinere
prijsschokken. Doordat de uitkeringen niet zijn gekoppeld aan de prijsontwik­
keling, maar aan de ontwikkeling van het minimumloon, kan het voorkomen
dat de prijzen – ook bij normale inflatie – harder stijgen dan de uitkeringen. Er
kan dan een gat ontstaan tussen uitgaven en inkomsten. In het coalitieakkoord
is afgesproken om elke vier jaar het sociaal minimum te herijken en de toerei­
kendheid te toetsen, maar in vier jaar tijd kan het verschil tussen prijzen en uit­
keringen al behoorlijk oplopen. Als de uitkeringen sneller stijgen dan de prijzen
is dat gunstig voor uitkeringsontvangers, maar soms pakt het ook ongunstig uit.
Een voorbeeld van zo’n periode is de periode 2009-2013. Toen stegen de prijzen
met 8,9 procent, terwijl de cao-lonen (waaraan de ontwikkeling van het wet­
telijk minimumloon en de minimumuitkeringen zijn gekoppeld) in diezelfde
periode achterbleven, en slechts stegen met 5,1 procent; een verschil van 3,8 pro­
centpunt. Ter illustratie: als de uitgaven in een bepaalde periode 3 procentpunt
sneller stijgen dan de minimumuitkeringen, dan zijn de maandelijkse uitgaven
aan het einde van die periode circa 25 tot 80 euro meer gestegen dan de uitkerin­
gen, afhankelijk van het huishoudtype.97 De minimumuitkeringen stegen in de
­periode 2009-2013 nog minder, namelijk met 3,7 procent, en bleven dus in een

97

In deze illustratieve berekening is aangenomen dat het aandeel inkomen uit toeslagen of kinderbijslag
wordt geïndexeerd met de inflatie, waardoor alleen het aandeel inkomen uit minimumuitkering bij­
draagt aan het oplopende maandelijkse nadeel.

78

Een zeker bestaan

periode van vier jaar ruim 5 procentpunt achter bij de inflatie.98 Door de hoge
inflatie in 2022 ontstond er een vergelijkbare situatie, maar dan met een groter
verschil. Met de minimumloonsverhoging per 1 januari 2023 is echter voorko­
men dat de prijzen onevenredig veel harder stegen dan de uitkeringen.
Minimumvoorbeeldbegrotingen tonen een ondergrens van wat minimaal nodig is
Bovenstaande voorbeelden tonen aan dat er uiteenlopende situaties zijn waarin
de uitgaven van huishoudens hoger liggen dan voorzien in de voorbeeldbegro­
tingen. Uiteraard kan het ook voorkomen dat huishoudens minder geld uitge­
ven aan bepaalde uitgavenposten. Huishoudens kunnen bijvoorbeeld een lagere
huur of lagere zorguitgaven hebben dan gemiddeld, of huishoudens kunnen
ervoor kiezen om minder geld uit te geven aan posten zoals kleding (bijvoor­
beeld door alleen tweedehands kleding te kopen) of ontspanning (bijvoorbeeld
door niet lid te worden van een sportvereniging of door geen geld uit te geven
aan andere vormen van ontspanning). Het is echter niet realistisch om het soci­
aal minimum te baseren op dergelijke aannames. Vanuit beleidsmatig oogpunt
vormen de minimumvoorbeeldbegrotingen dus de ondergrens van wat nodig is
om rond te komen.
Toekomstbestendig sociaal minimum stelt mensen in staat om beperkte
schokken op te vangen
Bij een sociaal minimum dat precies genoeg is voor minimaal noodzakelijke uit­
gaven, kan een kleine tegenvaller mensen in problemen brengen. Mensen moe­
ten dan een beroep doen op vangnetten onder het vangnet, of krijgen te maken
met (toenemende) geldproblemen. Een toekomstbestendig sociaal minimum
moet mensen in staat stellen om beperkte schokken of tegenvallers zelf op te
vangen, om drie redenen:
1. Maatwerk moet beperkt blijven tot uitzonderlijke gevallen
2. Het nemen van ad-hocmaatregelen moet beperkt blijven tot uitzonderlijke
situaties
3. Het sociaal minimum moet voorkomen dat grote groepen mensen op de rand
van de financiële afgrond leven, met grote negatieve persoonlijke én maat­
schappelijke gevolgen.

98

De uitkeringen bleven nog meer achter doordat sinds 2009 de dubbele algemene heffingskorting in de
bijstand wordt afgebouwd. Als gevolg daarvan gaat de bijstand elk jaar een stapje omlaag. Deze af bouw
zal ook de komende jaren een verlagend effect hebben op de minimumuitkeringen.

Rapport

79

1. Maatwerk moet beperkt blijven tot uitzonderlijke gevallen
De bijstand is het vangnet van de sociale zekerheid. Als dit vangnet niet toerei­
kend is, kunnen mensen terugvallen op vangnetten onder het vangnet, zoals
bijzondere bijstand, lokale minimaregelingen of particuliere initiatieven. Het
is goed dat dergelijke tweede-instantievangnetten bestaan. De gedachte achter
een vangnet onder het vangnet is echter dat het bij uitzondering wordt ingezet
en dat maatwerk dus geen standaard is. Alleen dan blijft het stelsel van sociale
zekerheid overzichtelijk en uitvoerbaar. Hoe dichter het sociaal minimum bij de
ondergrens ligt, des te vaker mensen een beroep moeten doen op vangnetrege­
lingen. De achterliggende decennia zijn steeds meer mensen – te veel mensen –
afhankelijk geworden van tweede-instantievangnetten. Zo is het bedrag dat
gemeenten nodig hebben voor bijzondere bijstand opgelopen naar 647 miljoen
in 2021, bijna 10 procent van het budget voor “gewone” bijstand.99 100 Een andere
indicatie dat mensen meer dan vroeger afhankelijk zijn van vangnetten is het
toenemend aantal gebruikers van voedselbanken: in 2002 werd de eerste voed­
selbank opgericht in Nederland, en het aantal gebruikers steeg in korte tijd naar
circa 94 duizend in 2014, om in het najaar van 2022 een nieuw record te bereiken
met circa 120 duizend gebruikers (Voedselbank Nederland, 2022). 101 102
2. Het nemen van ad-hocmaatregelen moet beperkt blijven tot uitzonderlijke
situaties
Bij grote economische schokken of in uitzonderlijke situaties, zoals de corona­
crisis of de prijsschok in het afgelopen jaar, kan de overheid bijspringen. Het
nemen van ad-hocmaatregelen moet echter beperkt blijven tot uitzonderlijke
situaties, zodat het socialezekerheidsstelsel overzichtelijk en uitvoerbaar blijft.
Hoe dichter het sociaal minimum bij de ondergrens ligt, des te sneller de nood­
zaak tot aanvullende inkomensmaatregelen zich opdringt. Mensen moeten ech­
ter in staat zijn om beperkte (prijs)schokken die regelmatig voor kunnen komen
op te vangen.

99
100

101

102

80

CBS (2022) Extra uitvraag Bijzondere Bijstand 2021 (link). CBS Statline (2023) Overheid; sociale uit­
keringen (link).
Kanttekening bij deze cijfers is dat niet al deze middelen worden uitgekeerd aan mensen. Een groot
deel van het budget wordt bijvoorbeeld verbruikt voor de kosten van beschermingsbewind. Dat laat
onverlet dat een zeer groot deel van de middelen voor bijzondere bijstand via een maatwerkoplossing
ten goede komt aan de doelgroep van de bijstand.
Vereniging van Nederlandse Voedselbanken (z.d.): Historie (link); Vereniging van Nederlandse Voed­
selbanken (2022) Feiten en cijfers 2021 (link) nu.nl (2023): Aantal mensen dat naar voedselbank gaat
lijkt hoogtepunt bereikt te hebben (link). Geraadpleegd op 19 juni 2023.
Het totaal aantal mensen dat geholpen werd door de Voedselbank ligt iets hoger (147 duizend in 2021),
omdat veel gebruikers korter dan een jaar af hankelijk zijn van voedselhulp.

Een zeker bestaan

3. Sociaal minimum moet voorkomen dat mensen op de rand van de
financiële afgrond leven
Als mensen te maken hebben met tegenvallers, maar niet in aanmerking komen
voor tweede-instantievangnetten, of hier – om welke reden dan ook – geen
gebruik van maken, dan raken mensen in geldproblemen. Hoe dichter het ­sociaal
minimum bij de ondergrens ligt, des te vaker huishoudens te maken krijgen met
geldproblemen, en des te groter de geldproblemen waar huishoudens mee te
maken krijgen. Daarbij onderkent de Commissie dat mensen niet altijd 100 pro­
cent rationeel handelen of op elk moment het volledige financiële overzicht heb­
ben, en daarom soms wel eens een uitgave doen die achteraf gezien niet paste
in het budget. De Commissie is van mening dat er in de praktijk enige ruimte
moet bestaan voor kleine misrekeningen, zonder dat dit direct leidt tot geldpro­
blemen. Geldproblemen hebben immers grote negatieve gevolgen, zowel per­
soonlijk als maatschappelijk. In de huidige situatie kan een beperkte tegenvaller
het begin zijn van een problematische schuldsituatie door de snelle oploop van
incassokosten. 103 Daarnaast raken mensen sociaal geïsoleerd en vaak verslechtert
ook de fysieke en mentale gezondheid. Hoofdstuk 2 gaat hier uitgebreider op in.
Het probleem is echter breder dan alleen de persoonlijke gevolgen. Het zoeken,
aanvragen en vervolgens up-to-date houden van alle regelingen waar iemand
mogelijk recht op heeft is een tijdrovende bezigheid. Mensen zijn dan zó druk
met overleven, dat ze er niet meer aan toekomen om te werken aan hun toekomst.
De maatschappelijke gevolgen daarvan zijn groot.
Flexbudget boven minimaal noodzakelijke uitgaven is nodig voor een
toekomstbestendig sociaal minimum
Bovenstaande overwegingen leiden tot de conclusie een toekomstbestendig
sociaal minimum in de ogen van de Commissie hoger moet zijn dan de onder­
grens voor minimaal noodzakelijke uitgaven. Een opslag is nodig. De Commissie
noemt dit een flexbudget. Hoe hoog dit flexbudget moet zijn, valt niet objectief
vast te stellen. Uiteindelijk is dat een politieke keuze. Daarom rekent de Commis­
sie in drie scenario’s met een flexbudget van 3, 6 en 9 procent, waarbij de Com­
missie opmerkt dat een flexbudget van 3 procent in het licht van de veelheid aan
mogelijke tegenvallers aan de lage kant is. In het vervolg van dit rapport rekent de
Commissie op een aantal plekken uitsluitend met een flexbudget van 6 procent,
ten behoeve van de leesbaarheid. Een lager flexbudget betekent dat mensen snel­
ler in problemen komen. Een hoger flexbudget betekent dat mensen meer ruimte

103

Moerman (2023) Werken zonder schulden. Position paper t.b.v. rondetafelgesprek met Tweede
Kamerleden over het thema rondkomen (25 januari 2023) (link).

Rapport

81

hebben om tegenvallers op te vangen. Daarbij merkt de Commissie ook op dat
een flexbudget niet de oplossing is voor alle problemen (zie kader 3.2).

Kader 3.2 Flexbudget is geen oplossing voor tekort aan
doenvermogen

In de Nibud-begrotingen wordt uitgegaan van de aanname dat mensen zeer
goed met geld omgaan, wat in feite neerkomt op de aanname dat mensen
altijd 100 procent rationeel handelen en beschikken over een onfeilbaar
doenvermogen. Onderzoek en ervaring leren echter dat deze aannames
weinig realistisch zijn. De lezer zou hieruit misschien kunnen concluderen
dat hier een reden ligt voor een generieke opslag op het sociaal minimum,
ter compensatie van beperkingen in rationaliteit en doenvermogen.
Tiemeijer pleit echter hier tegen in zijn onderzoek naar doenvermogen voor
de Commissie.104 Zijn onderzoek laat zien dat er weliswaar sprake is van een
lichte correlatie tussen het doenvermogen van mensen en de inkomens­
situatie, maar ook dat binnen groepen de variatie groot is: mensen met een
laag inkomen kunnen een groter doenvermogen hebben dan mensen met
een hoog inkomen, en omgekeerd.
Een generieke opslag op het sociaal minimum is daarom geen oplossing
voor een tekort aan doenvermogen. Tiemeijer geeft aan dat een dergelijke
opslag een inefficiënte besteding van overheidsmiddelen zou zijn omdat
deze onvoldoende gericht en conceptueel onlogisch is. Een doenvermogenopslag is ongericht omdat deze ook terecht zou komen bij mensen van
wie het doenvermogen adequaat tot goed is, en die een dergelijke opslag
dus strikt genomen niet nodig hebben. Daarnaast is het volgens Tiemeijer
ook onlogisch om geld te reserveren voor mensen ter compensatie van
een gering doenvermogen, omdat er een relatief hoge kans bestaat dat zij
deze opslag niet zullen besteden aan verantwoord budgetbeheer maar aan
andere zaken, juist omdat zij laag scoren op doenvermogen. Een dergelijke
opslag zou dus waarschijnlijk ineffectief zijn.
Het door de Commissie voorgestelde flexbudget is dan ook geen oplossing voor een tekort aan doenvermogen. Het is vooral bedoeld voor onver-

104	Tiemeijer, W. (2023) De rol van grenzen aan doenvermogen bij rondkomen, financiële zorgen en pro­
blemen. Rotterdam: Erasmus Universiteit Rotterdam

82

Een zeker bestaan

wachte onvermijdelijke uitgaven en/of kleine misrekeningen waardoor
huishoudens direct in de problemen komen.
Wat betreft doenvermogen acht Tiemeijer het kansrijker om te kijken
naar mogelijkheden voor flankerend beleid dat de negatieve effecten kan
bestrijden van een gebrekkig doenvermogen. Hij benoemt daarbij vier
elementen:
1. Maak fouten minder waarschijnlijk en kostbaar door regels eenvoudiger
en beter doenlijk te maken. Hierbij is het van belang om niet alleen binnen regelingen en stelsels te kijken, maar ook hoe verschillende regelingen en stelsels op elkaar doorwerken.
2. Maak het stelsel eenvoudiger door vormen van inkomen rechtstreeks
uit te keren aan de doelinstanties, bijvoorbeeld door niet langer een
zorgtoeslag uit te keren aan een individu maar aan de zorgverzekeraar.
Door de financiering direct te richten op de ontvangende instantie, worden betalingsproblemen veroorzaakt door gebrekkig doenvermogen
nagenoeg uitgesloten.
3. Zorg voor een goede en toegankelijke infrastructuur voor hulp en ondersteuning. Tiemeijer stelt hierbij een brede aanpak voor: kijk niet alleen
naar financiële problemen, maar ook naar andere levensterreinen waar
een individu in de knel kan raken met potentiële financiële consequenties, bijvoorbeeld psychosociale omstandigheden, gezondheid, etc.
4. Doe aan outreach en vroegsignalering. Het huidige systeem vraagt nog
vaak van een individu dat hij/zij zelf melding komt maken wanneer er
sprake is van financiële problemen. Dit terwijl mensen in financiële problemen vaker een aangetast doenvermogen zullen hebben en daarmee
minder in staat kunnen worden geacht om een dergelijke melding te
maken.

3.3.3 Uitgavennormen voor een toereikend sociaal minimum
In het voorgaande van deze paragraaf zijn twee stappen beschreven die nodig
zijn om de Nibud-begrotingen te vertalen naar een norm voor een toereikend
sociaal minimum. In de eerste stap anticipeert de Commissie op de huurverla­
ging per 1 juli 2023, waarmee het benodigde bedrag voor minimaal noodzakelijke
uitgaven wordt verlaagd. In de tweede stap voegt de Commissie een flexbudget
toe aan het bedrag voor minimaal noodzakelijke uitgaven, om te voorkomen dat
mensen met een inkomen op het sociaal minimum bij een kleine tegenslag in de
problemen komen. Als gevolg daarvan komt de norm voor minimaal noodzake­
lijke uitgaven hoger te liggen, waarbij het effect afhangt van de keuze voor een

Rapport

83

flexbudget van 3, 6 of 9 procent. De uitkomsten van de twee stappen zijn samen­
gevat in tabel 3.3. De tabel laat zien dat de norm voor een toereikend sociaal mini­
mum bij alleenstaanden zonder kinderen uitkomt op 1.731 euro per maand bij een
flexbudget van 6 procent, terwijl de norm voor een toereikend sociaal minimum
bij een ouderpaar met drie kinderen uitkomt op 3.623 euro per maand bij een
flexbudget van 6 procent. De tabel laat ook zien dat de keuze voor een lager flex­
budget (3 procent) leidt tot lagere normen voor het sociaal minimum, terwijl een
hoger flexbudget (9 procent) leidt tot hogere normen voor het sociaal minimum.
Tabel 3.3

Uitgavennormen voor een toekomstbestendig sociaal minimum per

huishoudtype (in euro’s per maand)

#kinderen
Leeftijd kinderen

Bijstand

Bijstand

Alleenstaande (AS)

Paar

0

1

2

3

0

1

n.v.t.

8
jaar

8/13 11/13/ n.v.t. 8
jaar 15 jaar
jaar

2

AOW
3

AS

Paar

0

0

8/13 11/13/ n.v.t. n.v.t.
jaar 15 jaar

UITGAVEN
Totaal uitgaven
Nibud-begroting
Effect huurverlaging via
lagere huur
Totaal uitgaven vanaf
1-7-2023

1.633 2.110 2.493 2.928 2.400 2.738 3.100 3.522 1.649 2.408
0

−76

−76

−76

−18 −104 −104 −104

0

−54

1.633 2.034 2.417 2.852 2.382 2.634 2.996 3.418 1.649 2.354

Mutatie bij flexbudget 3%

49

61

73

86

71

79

90

103

49

71

Mutatie bij flexbudget 6%

98

122

145

171

143

158

180

205

99

141

Mutatie bij flexbudget 9%

147

183

218

257

214

237

270

308

148

212

Norm bij flexbudget 3%

1.682 2.095 2.490 2.938 2.453 2.713 3.086 3.521 1.698 2.425

Norm bij flexbudget 6%

1.731 2.156 2.562 3.023 2.525 2.792 3.176 3.623 1.748 2.495

Norm bij flexbudget 9%

1.780 2.217 2.635 3.109 2.596 2.871 3.266 3.726 1.797 2.566

De volgende paragraaf toetst de hoogte van het inkomen op het sociaal minimum
aan de normen die in deze paragraaf zijn voorgesteld voor een toereikend sociaal
minimum.

84

Een zeker bestaan

3.4

Toetsing van toereikendheid
In deze paragraaf toetst de Commissie de hoogte van het inkomen op het soci­
aal minimum aan de uitgavennormen voor een toereikend sociaal minimum
die in de vorige paragraaf zijn ontwikkeld. Uit deze toetsing volgt voor elk huis­
houdtype een saldo, dat aangeeft in welke mate het inkomen toereikend is voor
minimaal noodzakelijke uitgaven. Voor de toetsing van toereikendheid zet de
Commissie drie stappen:
1. De Commissie stelt vast welk inkomen uit landelijke regelingen wordt gehan­
teerd bij de toetsing van toereikendheid. Het inkomensniveau uit 2023 is
daarbij het uitgangspunt, omdat dit aansluit bij het prijspeil uit de Nibudbegrotingen. Daarbij anticipeert de Commissie op toekomstig beleid dat sub­
stantiële invloed heeft op het niveau van de uitgaven van mensen met een
inkomen op het sociaal minimum. In praktijk gaat het om het af bouwen van
tijdelijke koopkrachtmaatregelen die in 2023 van kracht zijn (waardoor inko­
mensondersteuning wegvalt) en het effect van de huurverlaging op de huur­
toeslag (waardoor de huurtoeslag lager uitvalt).
2. De Commissie stelt vast welke waarde voor lokale regelingen wordt gehan­
teerd bij de toetsing van toereikendheid. Hierbij zijn verschillende aannames
verdedigbaar. De Commissie werkt drie varianten uit voor een ondergemid­
delde, gemiddelde en bovengemiddelde gemeente. De waarde van lokale
regelingen wordt bij de toetsing van toereikendheid bij het inkomen opge­
teld.
3. De Commissie vergelijkt het inkomen op het sociaal minimum (de som van
inkomen uit landelijke en regelingen en de waarde van lokale regelingen) met
de uitgavennormen voor een toereikend sociaal minimum die in de vorige
paragraaf zijn ontwikkeld. Gegeven de verschillende keuzeopties voor de
hoogte van het flexbudget (3, 6 en 9 procent) en voor de waarde van lokale
regelingen leidt dit tot verschillende scenario’s.
a. De Commissie toetst eerst de toereikendheid van het inkomen voor één
scenario, bij een flexbudget van 6 procent en de waarde van lokale rege­
lingen in een ondergemiddelde gemeente. Dit scenario ligt volgens de
Commissie het meest voor de hand om te gebruiken. Hieruit volgt per
huishoudtype een saldo, dat aangeeft in hoeverre en in welke mate het
inkomen toereikend is voor minimaal noodzakelijke uitgaven.
b. De Commissie laat vervolgens zien hoe de saldi per huishoudtype ver­
anderen bij andere aannames over de hoogte van het flexbudget (3 of 9
procent in plaats van 6 procent) en het regime van lokale maatregelen
(gemiddelde gemeente in plaats van ondergemiddelde gemeente).

Rapport

85

3.4.1 Stap 1: Inkomen uit landelijke regelingen voor de toetsing van
toereikendheid
Het vervallen van tijdelijke koopkrachtmaatregelen na 2023 verlaagt het
inkomen
In eerste instantie ligt het voor de hand om voor de toetsing van toereikendheid
het inkomen van 2023 te hanteren, omdat dat het meest in lijn is met het prijspeil
van de uitgaven in de Nibud-begrotingen. 2023 is echter een uitzonderlijk jaar,
omdat het kabinet een aantal maatregelen heeft getroffen om de koopkracht van
huishoudens met een laag inkomen te ondersteunen. Een deel van deze maat­
regelen is tijdelijk, en vervalt in de jaren na 2023. Maatregelen die in de periode
na 2023 vervallen zijn de energietoeslag, de tijdelijke verhoging van de zorgtoe­
slag en de tijdelijke verhoging van het kindgebonden budget. 105 Daarnaast leidt de
huurverlaging (die in de vorige paragraaf is meegenomen bij de vaststelling van
een uitgavenorm) tot een lagere huurtoeslag aan de inkomstenkant.
De Commissie hanteert bij de toereikendheidstoets het inkomen na het
vervallen van tijdelijke maatregelen
Tabel 3.4 geeft een overzicht van de inkomensbestanddelen in 2023, en van de
effecten van het wegvallen van tijdelijk beleid na 2023. De tabel illustreert dat
een alleenstaande ouder met twee kinderen van 8 en 13 jaar in totaal 2.617 euro
per maand aan inkomsten heeft in 2022. Dit inkomen daalt met 199 euro zodra
alle tijdelijke maatregelen na 2023 zijn vervallen. Dit illustreert dat de tijdelijke
maatregelen voor 2023 een belangrijke rol vervullen in de inkomensondersteu­
ning, en dat de financiële situatie van alle huishoudens verslechtert zodra deze
maatregelen wegvallen. Uit de tabel blijkt ook dat het inkomen van een alleen­
staande ouder met twee kinderen daalt met 50 euro zodra de huurverlaging
doorwerkt in de lagere huurtoeslag. Per saldo komt deze alleenstaande ouder dan
uit op een inkomen van 2.369 euro per maand. Voor de toetsing van toereikend­
heid zal de Commissie dit inkomensniveau hanteren. Het inkomen dat overblijft
na het wegvallen van tijdelijke maatregelen en na de doorwerking van de huur­
verlaging op de huurtoeslag is immers het inkomen dat het beste aansluit bij de
toekomstige situatie van huishoudens op het sociaal minimum. In de tabel is dit
inkomensniveau opgenomen in de laatste regel (vetgedrukt).

105

Alle genoemde maatregelen vervallen (bij ongewijzigd beleid) per 1 januari 2024, behalve de tijdelijke
verhoging van het kindgebonden budget. Een deel van de verhoging van het kindgebonden budget is
structureel, en een deel tijdelijk. Het deel van de verhoging dat tijdelijk is, wordt geleidelijk afgebouwd
over een periode van vijf jaar (laatste stap in 2028).

86

Een zeker bestaan

Tabel 3.4 Inkomen uit landelijke regelingen in 2023 en inkomen uit landelijke
regelingen na het vervallen van tijdelijke maatregelen (in euro’s per maand)

#kinderen
Leeftijd kinderen

Bijstand

Bijstand

Alleenstaande (AS)

Paar

0

1

2

3

0

1

n.v.t.

8
jaar

8/13 11/13/ n.v.t. 8
jaar 15 jaar
jaar

2

AOW
3

AS

Paar

0

0

8/13 11/13/ n.v.t. n.v.t.
jaar 15 jaar

INKOMSTEN UIT LANDELIJKE REGELINGEN
Minimumuitkering, incl.
vakantiegeld

1.195 1.195 1.195 1.195 1.708 1.708 1.708 1.708 1.421 1.939

Zorgtoeslag

154

154

154

154

265

265

265

265

154

265

Huurtoeslag

271

353

356

356

318

374

374

374

271

318

Kinderbijslag

0

109

237

366

0

109

237

366

0

0

Kindgebonden budget

0

458

608

758

0

137

287

437

0

0

Energietoeslag*

67

67

67

67

67

67

67

67

67

67

Totaal inkomsten uit
landelijke regelingen
(2023)

1.687 2.336 2.617 2.896 2.358 2.660 2.938 3.217 1.913 2.589

Effect vervallen tijdelijke
maatregelen na 2023
(prijspeil 2023)**

−120 −173 −199 −225 −122 −149 −175 −201 −120 −122

Effect huurverlaging via de
huurtoeslag
Totaal inkomsten uit
landelijke regelingen voor
toetsing toereikendheid
(prijspeil 2023)

0

−47

−50

−50

−12

−68

−68

−68

−1

−35

1.568 2.117 2.369 2.621 2.224 2.444 2.695 2.948 1.793 2.432

* De energietoeslag is een eenmalige toeslag voor huishoudens met een inkomen tot 120
procent van het sociaal minimum. De hoogte van de energietoeslag is 1300 euro in 2023. In de
koopkrachtberekeningen is echter 500 euro daarvan toegerekend aan 2022, omdat gemeenten
de mogelijkheid hadden om dat deel uit te keren in het najaar van 2022. Het overige deel
(800 euro) is gelijk verdeeld over 12 maanden.
** Het effect van het vervallen van tijdelijke maatregelen na 2023 is de optelsom van een aantal
maatregelen, namelijk: de energietoeslag (67 euro per maand, uitgaande van een energietoeslag
van 800 euro), de tijdelijke verhoging van de zorgtoeslag (36 tot 39 euro per maand), de tijdelijke
verhoging van het kindgebonden budget (26 per kind per maand plus 26 euro per maand voor
alleenstaande ouders) en een verlaging van de huurtoeslag die in de Voorjaarsnota is ingeboekt
(17 euro per maand). Over de laatste maatregel heeft nog geen besluitvorming plaatsgevonden.

Rapport

87

3.4.2 Stap 2: Waarde van lokale regelingen voor de toetsing van
toereikendheid
Waarde van lokale regelingen blijft vaak buiten beschouwing, maar moet
worden meegenomen
In reguliere koopkrachtberekeningen van het Centraal Planbureau of het Minis­
terie van SZW wordt alleen rekening gehouden met inkomen uit landelijke rege­
lingen. De waarde van lokale regelingen blijft dan buiten beschouwing. Ook
de SCP-methode voor het meten van armoede houdt geen rekening met lokale
regelingen. Dit is begrijpelijk, omdat er geen eenduidig bedrag valt te toe te
rekenen aan de waarde van lokale regelingen. Elke gemeente voert immers een
eigen minimabeleid, waardoor er verschillen tussen gemeenten ontstaan. Deze
verschillen kunnen groot zijn. Het tweede rapport van de Commissie gaat daar
uitgebreider op in. Ongeacht deze verschillen speelt aanvullende lokale onder­
steuning in veel gemeenten een belangrijke rol. De Commissie is daarom van
mening dat de waarde lokale regelingen moet worden opgeteld bij het inkomen
voor de toetsing van toereikendheid, aangezien anders geen recht wordt gedaan
aan het lokale minimabeleid.
Het uitdrukken van de waarde van lokale regelingen in één geldbedrag is
lastig, maar noodzakelijk
De Commissie is zich ervan bewust dat het niet gemakkelijk is om de waarde
van lokale regelingen uit te drukken in één geldbedrag. Ondersteuning via lokale
regelingen varieert immers qua vorm (geld of in natura), omvang en voorwaar­
den. Dat bemoeilijkt de onderlinge vergelijkbaarheid van verschillende regelin­
gen. Neem bijvoorbeeld drie gemeenten A, B en C die de volgende regelingen
aanbieden:
– Gemeente A heeft een regeling die recht geeft op een tegoed van 20 euro, dat
iemand vrij kan besteden;
– Gemeente B heeft een regeling die recht geeft op een tegoed van 30 euro, dat
iemand alleen kan besteden aan het lidmaatschap van een beperkt aantal
sportverenigingen;
– Gemeente C heeft een regeling die recht geeft op een tegoed van 40 euro,
dat iemand alleen kan besteden aan het lidmaatschap van een beperkt aantal
sportverenigingen, en waarbij een ingewikkeld aanvraagproces geldt.
Het uitdrukken van bovenstaande drie regelingen in één geldbedrag leidt ertoe
dat de hoogste waarde wordt toegekend aan de regeling van gemeente C en de
laagste waarde aan de regeling van gemeente A. Dat sluit niet altijd aan bij de wer­
kelijkheid vanwege twee redenen. Ten eerste omdat de waarde van een regeling

88

Een zeker bestaan

persoonsafhankelijk is: iemand die graag sport zal sneller geneigd zijn om de rege­
lingen van gemeente B en C hoger te waarderen dan de regeling van gemeente A,
maar iemand die de voorkeur geeft aan een andere vorm van ontspanning zal
vermoedelijk een hogere waarde toekennen aan de regeling van gemeente A. De
tweede reden is dat de vormgeving, vindbaarheid en voorwaarden van een rege­
ling medebepalend zijn voor het gebruik van een regeling. Mensen zijn niet altijd
bekend met de veelheid aan lokale regelingen, denken soms dat ze er geen recht op
hebben, of vinden het te veel gedoe om een regeling aan te vragen. In bovenstaand
voorbeeld is het aannemelijk dat de regeling van gemeente C een hoger nietgebruik zal hebben dan de regeling van gemeente A of B, maar dit komt niet tot
uitdrukking in een enkel getal. Bovenstaand voorbeeld illustreert dus de nood­
zaak om de cijfers over de waarde van lokale regelingen met enige voorzichtigheid
te interpreteren. Tegelijkertijd is het noodzakelijk om de waarde van lokale rege­
lingen uit te drukken in een geldbedrag, omdat er geen alternatief voorhanden is
om lokale regelingen mee te wegen bij het toetsen van toereikendheid.
Commissie gebruikt minima-effectrapportages om de waarde van lokale
regelingen te bepalen
Bij het bepalen van de waarde van lokale regelingen maakt de Commissie gebruik
van minima-effectrapportages. Een minima-effectrapportage bevat een gede­
tailleerde beschrijving van alle lokale regelingen die een bepaalde gemeente
heeft. Nibud heeft in de achterliggende jaren voor verschillende gemeenten
minima-effectrapportages opgesteld. Veel gemeenten publiceren deze rap­
portages op hun gemeentewebsite. Voor de analyse in dit hoofdstuk heeft de
Commissie gebruik gemaakt van zes minima-effectrapportages die samen een
substantieel deel van de huishoudens op sociaal minimum vertegenwoordigen,
en die qua ruimhartigheid uiteenlopende regimes van lokaal beleid vertegen­
woordigen. Bij het bepalen van de waarde van lokale regelingen maakt de Com­
missie een aantal aannames. Een belangrijke aanname is dat de waarde van lokale
regelingen moet aansluiten bij de minimumvoorbeeldbegrotingen. Een regeling
kan dus niet meer waarde hebben dan het bedrag dat voor de desbetreffende uit­
gave is opgenomen in de minimumvoorbeeldbegroting. Andere aannames die de
Commissie maakt zijn dat huishoudens alle formele regelingen aanvragen waar
zij recht op hebben, dat alle huishoudens kwijtschelding van lokale lasten krij­
gen, dat huishoudens geen individuele inkomenstoeslagen krijgen en dat huis­
houdens geen ondersteuning krijgen via informele (particuliere) initiatieven.
Deze aannames zijn uitgebreider toegelicht in kader 3.3.

Rapport

89

Kader 3.3 Aannames bij het bepalen van de waarde van lokale
regelingen

Bij het bepalen van de waarde van lokale regelingen maakt de Commissie
de volgende aannames:
Aanname 1: De waarde van lokale regelingen sluit aan bij de
minimumvoorbeeldbegrotingen

In de minima-effectrapportages geeft Nibud voor elke regeling steeds aan
op welke manier de waarde ervan zich verhoudt tot de desbetreffende uitgavenpost in de minimumvoorbeeldbegroting. De analyse in dit hoofdstuk
sluit hier zo veel mogelijk bij aan. Bij een alleenstaande is in de minimumvoorbeeldbegroting bijvoorbeeld 21 euro per maand opgenomen voor de
post contributies & abonnementen in het kader van sociale participatie.
Het voordeel van een sportpas via een gemeentelijke regeling kan in dat
geval nooit hoger zijn dan 21 euro per maand, ook niet als een gemeente tot
50 euro per maand vergoedt. Dit kan tot enige onderschatting leiden van
de waarde van lokale regelingen. Dit is verdedigbaar, omdat het alternatief
tot aanzienlijke overschatting kan leiden.
Aanname 2: Huishoudens vragen alle formele regelingen aan waar zij recht
op hebben

In praktijk maken niet alle huishoudens gebruik van alle lokale regelingen,
maar in deze analyse is de aanname dat huishoudens gebruik maken van
alle formele regelingen, voor zover die aansluiten op de uitgaven in de
minimumvoorbeeldbegrotingen. Dat is het meest in lijn met de methodiek
voor het bepalen van het inkomen uit landelijke regelingen.
Aanname 3: Alle huishoudens op sociaal minimum krijgen kwijtschelding
van lokale lasten

Huishoudens met een inkomen op sociaal minimum komen in aanmerking
voor kwijtschelding van lokale lasten (gemeentelijke heffingen en waterschapsheffingen). Sommige gemeenten verlenen volledige kwijtschelding,
terwijl andere gemeenten gedeeltelijke kwijtschelding verlenen. Om in
aanmerking te komen moeten huishoudens voldoen aan de voorwaarden
voor kwijtschelding (er geldt bijvoorbeeld een striktere vermogensgrens
voor kwijtschelding dan voor de bijstand). Het Centrum voor Onderzoek
van de Economie van de Lagere Overheden (COELO) becijfert dat een
groot deel van de gemeenten (232 van de 345) in 2022 volledige kwijtschelding verleent, en dat huishoudens op sociaal minimum gemiddeld
18 euro per jaar aan woonlasten betalen, wat neerkomt op anderhalve euro

90

Een zeker bestaan

per maand.106 Omdat dit bedrag zeer klein is, neemt de Commissie voor
deze analyse gemakshalve aan dat alle huishoudens op sociaal minimum
volledige kwijtschelding van lokale lasten krijgen. Hoewel de hoogte van
lokale lasten verschilt per gemeente, is voor deze analyse aangenomen dat
de waarde van lokale lasten in alle gevallen gelijk is aan het bedrag dat
hiervoor is opgenomen in de minimumvoorbeeldbegrotingen (50 dan wel
67 euro per maand).
Aanname 4: Geen rekening gehouden met de individuele inkomenstoeslag

De individuele inkomenstoeslag (voorheen: langdurigheidstoeslag) is een
aanvulling op de bijstandsuitkering voor mensen die langere tijd een laag
inkomen hebben, waarbij er weinig kans is om de inkomenspositie te verbeteren. Voor de analyse in dit hoofdstuk is de individuele inkomenstoeslag
buiten beschouwing gelaten, omdat huishoudens op sociaal minimum hier
in de meeste gemeenten pas recht op hebben als hun inkomen drie jaar of
langer op sociaalminimumniveau ligt.
Aanname 5: Ondersteuning via informele regelingen is niet meegeteld

Naast formele regelingen kunnen huishoudens in sommige gemeenten
ook ondersteuning krijgen via informele regelingen. Sommige gemeenten
werken samen met stichtingen of particuliere organisaties om huishoudens
met een laag inkomen te ondersteunen. Het is echter niet altijd duidelijk
hoeveel mensen hiervoor in aanmerking komen en op welke manier organisaties toetsen of iemand in aanmerking komt. De Commissie onderkent
dat deze vorm van ondersteuning belangrijk kan zijn voor huishoudens,
maar voor deze analyse is deze ondersteuning niet meegenomen.

Drie mogelijke varianten voor de waarde van lokale regelingen bij de toetsing
van toereikendheid
Het waarderen van lokale regelingen aan de hand van zes minima-effectrappor­
tages leidt tot zes waarden per huishoudtype. Figuur 3.1 toont per huishoudtype
de hoogste, de laagste en de gemiddelde waarde. De figuur laat zien dat de waarde
van lokale regelingen sterk varieert per gemeente. Het laagste bedrag voor elk
huishoudtype representeert de waarde van lokale regelingen in een onderge­
middelde gemeente, het donkergroene bolletje representeert een gemiddelde
gemeente, en het hoogste bedrag representeert een bovengemiddelde gemeen­

106

COELO (z.d.) Online Atlas Gemeenten, kaart 40 – Woonlasten na kwijtschelding (link).

Rapport

91

te. 107 De figuur laat zien dat de waarde van lokale regelingen bij een alleenstaande
in de bijstand zonder kinderen varieert van 69 tot 131 euro per maand, terwijl de
waarde van lokale regelingen bij een alleenstaande ouder met drie kinderen vari­
eert van 173 tot 301 euro per maand. Bij de toetsing van toereikendheid telt de
Commissie de waarde van lokale regelingen op bij het inkomen. Hierbij maakt
de Commissie gebruik van de waarden in een ondergemiddelde en een gemid­
delde gemeente.
Figuur 3.1 Spreiding van de waarde van lokale regelingen per huishoudtype (in
euro’s per maand)
€ 350
€ 300
€ 250
€ 200
€ 150
€ 100
€ 50
€0
Paar AOW

Alleenstaande AOW

Ondergemiddeld

Paar 3 kinderen

Paar 2 kinderen

Paar 1 kind

Paar

Alleenstaande 3 kinderen

Alleenstaande 2 kinderen

Alleenstaande 1 kind

Alleenstaande

Gemiddelde diverse gemeenten

Bovengemiddeld

Bron: Eigen berekeningen op basis van zes minima-effectrapportages

107

Het is denkbaar dat gemeenten met een actief minimabeleid vaker een minima-effectrappotage
laten opstellen dan gemeenten met een minder actief minimabeleid. Daardoor kan er bij de selectie
van gemeenten voor deze steekproef een vertekening plaatsvinden in het voordeel van gemeenten
die actiever inzetten op minimabeleid. Het is daardoor niet waarschijnlijk dat de laagste waarde een
ondergrens is van de waarde van lokale regelingen. De Commissie spreekt daarom van een onderge­
middelde gemeente.

92

Een zeker bestaan

3.4.3 Stap 3a: Toereikendheid bij een flexbudget van 6 procent in een
ondergemiddelde gemeente
In stap 1 en 2 is het inkomen uit landelijke regelingen en de waarde van lokale
regelingen bepaald, waarbij er drie varianten zijn ontwikkeld voor de waarde van
lokale regelingen. In stap 3 toetst de Commissie de toereikendheid van het inko­
men van een huishouden op sociaal minimum (de som van stap 1 en 2) aan de
uitgavennorm die is opgesteld in paragraaf 3.3. Daarbij gaat de Commissie in stap
3a uit van de waarde van lokale regelingen in een ondergemiddelde gemeente,
en een uitgavennorm met een flexbudget van 6 procent. In de ogen van de Com­
missie is dit een representatief scenario. Het baseren van een sociaalminimum­
norm op het regime van een gemiddelde of bovengemiddelde gemeente betekent
immers dat een deel van de huishoudens onder het sociaal minimum zou uit­
komen. Dat leidt tot een onderschatting van de problemen rond toereikend­
heid. Wie in een ondergemiddelde gemeente woont, heeft er immers niet veel
boodschap aan dat buurgemeenten een genereuzer sociaal minimabeleid voe­
ren. Bovendien kunnen gemeenten zonder tussenkomst van het Rijk besluiten
om regelingen te versoberen, bijvoorbeeld als gemeenten te maken krijgen met
tekorten op hun begroting. Daarom rekent de Commissie in dit scenario met een
ondergemiddelde gemeente. Wel zal de Commissie in navolgende stappen de
toereikendheid bij andere aannames over de waarde van lokale regelingen en de
hoogte van het flexbudget in kaart brengen.
Bijna alle huishoudtypen komen maandelijks geld tekort
Figuur 3.2 en tabel 3.5 tonen per huishoudtype het saldo van inkomsten en uitga­
ven bij een uitgavenniveau dat gelijk is aan de sociaalminimumnorm bij een flex­
budget van 6 procent in een ondergemiddelde gemeente. Tabel 3.5 toont daarbij
ook welke achterliggende aannames daarbij zijn gehanteerd. De een-na-laatste
rij in tabel 3.5 toont per huishoudtype het saldo van inkomsten en uitgaven ten
opzichte van de uitgavennorm. Deze saldi corresponderen met de saldi in figuur
3.2. De saldi in de figuur en de tabel maken duidelijk dat bijna alle huishoudtypes
maandelijks geld tekort komen voor minimaal noodzakelijke uitgaven. De enige
uitzonderingen op dit beeld zijn alleenstaande ouders met één kind en huishou­
dens met AOW’ers. De saldi variëren van +114 euro per maand voor een alleen­
staande AOW’er tot -483 euro per maand voor een paar in de bijstand met drie
kinderen. 108

108

De Commissie merkt hierbij op dat de genoemde tekorten zich in 2023 niet bij alle huishoudtypen
voordoen, of dat tekorten nog niet zo groot zijn. De rol van de tijdelijke maatregelen is immers groot,
zoals de analyse in paragraaf 3.4.1 laat zien.

Rapport

93

Een negatief saldo staat voor het bedrag dat huishoudens erbij moeten krijgen
per maand
Een negatief saldo representeert het bedrag dat huishoudens erbij moeten krijgen
per maand om een toereikend inkomen te hebben voor minimaal noodzakelijke
uitgaven (bij de gehanteerde uitgangspunten). Naast het saldo in euro’s toont
tabel 3.5 ook het saldo als percentage van het inkomen uit landelijke regelingen.
Het saldo van -94 euro per maand voor alleenstaanden in de bijstand is immers
niet een-op-een vergelijkbaar met het saldo van -195 euro per maand voor een
paar in de bijstand, omdat een paar in de bijstand ook een hoger inkomstenniveau
heeft. Door het saldo uit te drukken als percentage van het inkomen uit lande­
lijke regelingen zijn saldi beter onderling vergelijkbaar. 109
Huishoudtypen zonder kinderen komen geld tekort in de bijstand, maar niet in
de AOW
Zoals opgemerkt vormen huishoudtypen met AOW een uitzondering op het
beeld dat er bij veel huishoudtypen sprake is van tekorten. Bij een alleenstaande
in de bijstand is er sprake van een tekort van -94 euro per maand, terwijl een
huishouden met louter AOW bij de gehanteerde uitgangspunten een overschot
heeft van 114 euro per maand – een verschil van ruim 200 euro. Ook bij stellen
zonder kinderen loopt het verschil tussen huishoudens met AOW en bijstand
op tot bijna 240 euro. Dit komt vooral doordat de netto AOW ruim 200 euro
per maand hoger ligt dan de netto bijstand, zowel voor alleenstaanden als voor
paren. Daarnaast komt hierin tot uitdrukking dat een aantal gemeenten lokale
regelingen aanbiedt die gericht zijn op ouderen, zoals gratis OV voor ouderen.
Tot slot valt op dat alleenstaanden een groter tekort (of bij de AOW: een kleiner
overschot) hebben dan samenwonenden, ook als het saldo is uitgedrukt als per­
centage van het inkomen.

109

Omdat het saldo het percentage weerspiegelt waarmee het besteedbaar inkomen omhoog moet om
het inkomen toereikend te maken voor minimaal noodzakelijke uitgaven, is het saldo uitgedrukt als
percentage van het inkomen uit landelijke regelingen. Het Rijk heeft immers geen directe invloed op
de hoogte van lokale regelingen.

94

Een zeker bestaan

Tekorten bij huishoudens met kinderen, die oplopen als er meer dan wel
oudere kinderen zijn
Het inkomen van huishoudens met kinderen schiet tekort voor minimaal nood­
zakelijke uitgaven, met uitzondering van het huishoudtype alleenstaande ouder
met één kind. Drie zaken vallen op:
1. Samenwonende ouders hebben grotere tekorten dan alleenstaande ouders.
Dit is voornamelijk het gevolg van het extra bedrag voor alleenstaande ouders
in het kindgebonden budget (de ALO-kop), ter hoogte van ruim 320 euro per
maand in 2023.
2. Maandelijkse tekorten lopen op naarmate er meer kinderen in een huishou­
den zijn. Dit weerspiegelt dat de kindbedragen ontoereikend zijn voor de
minimaal noodzakelijke uitgaven voor kinderen.
3. Maandelijkse tekorten lopen sterker op naarmate er meer oudere kinderen
(>12 jaar) in een huishouden zijn. Dit weerspiegelt dat de minimaal nood­
zakelijke uitgaven voor kinderen sterk toenemen naarmate kinderen ouder
worden, terwijl de kindbedragen in de kinderbijslag en het kindgebonden
budget beperkt meegroeien met leeftijd.
Figuur 3.2 Toetsing van toereikendheid: Saldo van inkomsten en uitgaven bij
een uitgavenniveau gelijk aan de sociaalminimumnorm met een flexbudget van
6 procent in een ondergemiddelde gemeente (bedragen in euro's per maand)
€−94

Bijstand, alleenstaande

€70

Bijstand, alleenstaande, 1 kind
€−52

Bijstand, alleenstaande, 2 kinderen
€−229

Bijstand, alleenstaande, 3 kinderen

€−195

Bijstand, stel

€−220

Bijstand, stel, 1 kind
€−320

Bijstand, stel, 2 kinderen
Bijstand, stel, 3 kinderen

€−483

€114

AOW, alleenstaande
€42

AOW, stel
€−500

€−400

€−300

€−200

€−100

€0

€100

Rapport

€200

95

Tabel 3.5 Toetsing van toereikendheid: Saldo van inkomsten en uitgaven bij
een uitgavenniveau gelijk aan de sociaalminimumnorm met een flexbudget van
6 procent in een ondergemiddelde gemeente (bedragen in euro's per maand)

#kinderen
Leeftijd kinderen

Bijstand

Bijstand

Alleenstaande (AS)

Paar

0

1

2

3

0

1

n.v.t.

8
jaar

8/13 11/13/ n.v.t. 8
jaar 15 jaar
jaar

2

AOW
3

AS

Paar

0

0

8/13 11/13/ n.v.t. n.v.t.
jaar 15 jaar

SALDO VAN INKOMSTEN EN UITGAVEN
Inkomsten
Minimale uitkering, incl.
vakantiegeld

1.195 1.195 1.195 1.195 1.708 1.708 1.708 1.708 1.421 1.939

Zorgtoeslag

154

154

154

154

265

265

265

265

154

265

Huurtoeslag

271

353

356

356

318

374

374

374

271

318

Kinderbijslag

0

109

237

366

0

109

237

366

0

0

Kindgebonden budget

0

458

608

758

0

137

287

437

0

0

Energietoeslag

67

67

67

67

67

67

67

67

67

67

Waarde van lokale regelingen (ondergemiddelde)
gemeente

69

109

141

173

105

128

160

192

69

105

Effect vervallen incidenteel
beleid
Effect huurverlaging via de
huurtoeslag
Totaal inkomsten

−120 −173 −199 −225 −122 −149 −175 −201 −120 −122
0

−47

−50

−50

−12

−68

−68

−68

−1

−35

1.637 2.226 2.510 2.794 2.330 2.572 2.856 3.141 1.862 2.537

Uitgavennorm voor toereikend sociaal minimum
Nibud−uitgaven minimumvoorbeeldbegrotingen

1.633 2.110 2.493 2.928 2.400 2.738 3.100 3.522 1.649 2.408

Effect huurverlaging via
lagere huur

0

−76

−76

−76

−18 −104 −104 −104

0

−54

Flexbudget 6%

98

122

145

171

143

99

141

Uitgavennorm voor
toereikend sociaal minimum

158

180

205

1.731 2.156 2.562 3.023 2.525 2.792 3.176 3.623 1.748 2.495

Saldo per maand

−94

70

−52 −229 −195 −220 −320 −483

114

42

Saldo per maand, in % inkomen landelijke regelingen

−6%

3%

−2%

6%

2%

96

Een zeker bestaan

−8%

−8%

−8% −11% −15%

3.4.4 Stap 3b: Toereikendheid bij andere aannames over flexbudget en
lokale regelingen
In stap 3a is de Commissie uitgegaan van een sociaalminimumnorm met een
flexbudget van 6 procent, en een waarde van lokale regelingen in een onderge­
middelde gemeente. In de ogen van de Commissie is dit een representatief sce­
nario. Het is echter verdedigbaar om andere aannames te maken over de waarde
van lokale regelingen en de benodigde hoogte van het flexbudget. Daarom laat de
Commissie via een gevoeligheidsanalyse zien hoe de uitkomsten van de toerei­
kendheidstoets veranderen bij het doen van andere aannames.
Maatvoering flexbudget en ambitie gemeentelijk minimabeleid bepalen de
omvang van de beleidsmatige opgave om het sociaal minimum te verhogen
Figuur 3.3 en tabel 3.6 tonen de uitkomsten van de analyse met variërende aanna­
mes. De tabel toont het saldo van inkomsten en uitgaven bij drie uitgavenniveaus
gelijk aan sociaalminimumnormen met een flexbudget van 3, 6 en 9 procent en
bij de waarde van lokale regelingen in zowel een ondergemiddelde als een gemid­
delde gemeente. In totaal levert dat zes scenario’s op. Figuur 3.3 toont grafisch
per huishoudtype de spreiding tussen het scenario met het meest gunstige saldo
(bij een flexbudget van 3 procent en het regime van een gemiddelde gemeente)
en het minst gunstige saldo (bij een flexbudget van 9 procent en het regime van
een ondergemiddelde gemeente). De analyse maakt duidelijk dat de maatvoering
bij de hoogte van het flexbudget en de ambitie met betrekking tot het regime van
lokale regelingen bepalend zijn voor de conclusie over de toereikendheid – en dus
over de beleidsmatige opgave om het besteedbaar inkomen te verhogen. Bij een
alleenstaande zonder kinderen varieert het saldo van inkomsten en uitgaven van
-23 euro per maand in het meest gunstige scenario tot -143 euro per maand in het
minst gunstige scenario. Voor een paar in de bijstand met twee kinderen varieert
het saldo van inkomsten en uitgaven van -183 euro per maand in het meest gun­
stige scenario tot -410 euro per maand in het minst gunstige scenario.
Hogere waarde lokale regelingen leidt tot kleinere opgave om het sociaal
minimum te verhogen
De analyse in stap 3a gaat uit van de waarde van lokale regelingen in een onder­
gemiddelde gemeente. Als wordt uitgegaan van de waarde van lokale regelingen
in een gemiddelde gemeente, zijn de tekorten kleiner. De opgave om het soci­
aal minimum te verhogen is dan kleiner. Onder de aanname van de waarde van
lokale regelingen in een bovengemiddelde gemeente, nemen de negatieve saldi
nog verder af. Het is in de ogen van de Commissie echter niet realistisch om de
toereikendheid van het norm voor het sociaal minimum te toetsen aan de hand
van het regime van een bovengemiddelde gemeente, omdat slechts een klein
deel van de huishoudens op sociaal minimum leeft in een bovengemiddelde
gemeente.
Rapport

97

Een kleiner flexbudget leidt tot een lagere opgave, een groter flexbudget tot
een hogere opgave
Een lager flexbudget leidt tot kleinere tekorten, zo blijkt uit figuur 3.3 en tabel 3.6.
Een lager flexbudget betekent immers een lagere uitgavennorm voor het sociaal
minimum, en bij lagere uitgaven is het huidige inkomen op sociaal minimum
vaker toereikend. De beleidsmatige opgave om het besteedbaar inkomen van
een aantal huishoudtypen te verhogen is dan dus kleiner. Een lager flexbudget
betekent echter ook dat huishoudens sneller in problemen komen als zich kleine
tegenvallers voordoen. Omgekeerd geldt dat een hoger flexbudget leidt tot hogere
tekorten. Een hoger flexbudget betekent immers een hogere uitgavennorm voor
het sociaal minimum, en bij hogere uitgaven schiet het huidige inkomen op soci­
aal minimum vaker tekort. De beleidsmatige opgave om het besteedbaar inko­
men te verhogen is dan ook groter. Daar staat tegenover dat huishoudens op het
sociaal minimum beter in staat zijn om enige tegenvallers op te vangen.
Figuur 3.3 Saldo van inkomsten en uitgaven bij drie uitgavenniveaus gelijk aan
sociaalminimumnormen met een flexbudget van 3, 6 en 9 procent en bij de waarde
van lokale regelingen in zowel een ondergemiddelde als een gemiddelde gemeente
€ 200

€0

€ −200

€ −400

€ −600
AOW, stel

Een zeker bestaan

AOW, alleenstaande

98

Bijstand, stel, 3 kinderen

Ondergemiddelde gemeente, flebudget 9%

Bijstand, stel, 2 kinderen

Ondergemiddelde gemeente, flexbudget 6%

Bijstand, stel, 1 kind

Bijstand, stel

Bijstand, alleenstaande,
3 kinderen

Bijstand, alleenstaande,
2 kinderen

Bijstand, alleenstaande,
1 kind

Bijstand, alleenstaande

Gemiddelde gemeente, flexbudget 3%

Tabel 3.6 Saldo van inkomsten en uitgaven bij drie uitgavenniveaus gelijk aan
sociaalminimumnormen met een flexbudget van 3, 6 en 9 procent en bij de waarde
van lokale regelingen in zowel een ondergemiddelde als een gemiddelde gemeente

#kinderen
Leeftijd kinderen

Bijstand

Bijstand

Alleenstaande (AS)

Paar

0

1

2

3

0

1

n.v.t.

8
jaar

8/13 11/13/ n.v.t. 8
jaar 15 jaar
jaar

2

AOW
3

AS

Paar

0

0

8/13 11/13/ n.v.t. n.v.t.
jaar 15 jaar

SALDO VAN INKOMSTEN EN UITGAVEN
In euro’s
Gemiddelde gemeente
Flexbudget 3%

−23

154

55

−91

−86 −104 −183 −316

203

181

Flexbudget 6%

−72

93

−18 −177 −157 −183 −273 −419

154

110

Flexbudget 9%

−121

32

−90 −262 −229 −262 −363 −521

104

39

Ondergemiddelde gemeente
Flexbudget 3%

−45

131

20 −143 −124 −141 −230 −380

164

113

Flexbudget 6%

−94

70

−52 −229 −195 −220 −320 −483

114

42

Flexbudget 9%

−143

9 −125 −314 −267 −299 −410 −585

65

−29

In % van het inkomen (landelijke regelingen)
Gemiddelde gemeente
Flexbudget 3%

−1%

7%

2%

−3%

−4%

−4%

−6% −10% 11%

7%

Flexbudget 6%

−4%

4%

−1%

−6%

−7%

−7%

−9% −13%

8%

4%

Flexbudget 9%

−7%

1%

−3%

−9% −10% −10% −12% −16%

5%

2%

Flexbudget 3%

−3%

6%

1%

−5%

−5%

−5%

−8% −12%

9%

4%

Flexbudget 6%

−6%

3%

−2%

−8%

−8%

−8% −11% −15%

6%

2%

Flexbudget 9%

−8%

0%

−5% −11% −11% −11% −14% −18%

3%

−1%

Ondergemiddelde gemeente

In bijlage 1 bij dit rapport zijn de uitgebreide versies van elk scenario opgenomen.

Rapport

99

3.5

Conclusie
Dit hoofdstuk licht toe dat de Nibud-begrotingen de belangrijkste bouwstenen
vormen voor het vaststellen van minimumnormen, omdat dit een beproefde
methode is die geschikter is dan andere benaderingen. Vervolgens doet dit
hoofdstuk een voorstel voor normen voor het sociaal minimum. Hiervoor zet
de Commissie twee stappen. In de eerste stap anticipeert de Commissie op de
huurverlaging per 1 juli. In de tweede stap voegt de Commissie een flexbudget
toe aan het bedrag voor minimaal noodzakelijke uitgaven, om te voorkomen dat
huishoudens met een inkomen op het sociaal minimum bij een kleine tegenslag
in de problemen komen. Zo blijven maatwerk en ad-hocbeleid beperkt tot uit­
zonderingen, en wordt voorkomen dat grote groepen mensen op de rand van
de financiële afgrond leven. De Commissie stelt een flexbudget voor van 3, 6
of 9 procent, waarbij de Commissie opmerkt dat een flexbudget van 3 procent
in het licht van de veelheid aan mogelijke tegenvallers aan de lage kant is. Tot
slot toetst dit hoofdstuk in hoeverre het inkomen van huishoudens volstaat om
minimaal noodzakelijke uitgaven te kunnen doen. De Commissie zet hiervoor
drie stappen. In de eerste twee stappen bepaalt de Commissie het inkomen uit
landelijke regelingen en de waarde van lokale regelingen. Voor de waarde van
lokale regelingen werkt de Commissie met twee varianten, namelijk de waarde
van regelingen in een gemiddelde gemeente en een ondergemiddelde gemeente.
De uitkomsten van de toetsing van toereikendheid hangen af van het noodza­
kelijk geachte flexbudget en van de gemeente waarin iemand woont. Bij realisti­
sche uitgangspunten komen bijna alle huishoudens tekort, behalve huishoudens
met louter AOW. Tekorten zijn groter bij huishoudens met kinderen, nemen toe
naarmate er meer kinderen in het huishouden zijn en nemen ook toe naarmate er
oudere kinderen in het huishouden zijn. Dat brengt de Commissie tot de conclu­
sie dat het besteedbaar inkomen omhoog moet, in het bijzonder het besteedbaar
inkomen van huishoudens met kinderen.

100

Een zeker bestaan

4

Beleidsopties om het besteedbaar
inkomen op korte termijn
te verhogen

4.1

Inleiding
Dit hoofdstuk richt zich op de mogelijkheden om het besteedbaar inkomen van
mensen op het sociaal minimum op korte termijn te verhogen. Hierbij maakt de
Commissie gebruik van de bevindingen uit hoofdstuk 3 in combinatie met door­
rekeningen van het CPB.
Een verhoging van het besteedbaar inkomen is nodig, in het bijzonder voor
huishoudens met kinderen
De analyse in hoofdstuk 3 laat zien dat het besteedbaar inkomen van huishou­
dens op sociaalminimumniveau tekortschiet. Omdat tekorten zich voordoen bij
alle huishoudtypen met mensen jonger dan de AOW-leeftijd, stelt de Commis­
sie voor om het besteedbaar inkomen van alle huishoudens op het sociaal mini­
mum met mensen jonger dan de AOW-leeftijd te verhogen.110 Tekorten zijn
echter groter bij gezinnen met kinderen. Daarom stelt de Commissie ook voor
om gericht de inkomensondersteuning aan huishoudens met kinderen te ver­
sterken.
Dit hoofdstuk is gericht op bestaande instrumenten, omdat het probleem
urgent is
Op de langere termijn is het raadzaam om het besteedbaar inkomen te verho­
gen en tegelijkertijd stelselaanpassingen door te voeren die het stelsel voorspel­
baarder, toegankelijker en beter uitvoerbaar maken. Stelselaanpassingen kosten
echter tijd en vergen zorgvuldige politieke besluitvorming, voorbereiding en
uitvoering. De Commissie onderkent dat er op korte en middellange termijn
beperkte mogelijkheden zijn voor stelselaanpassingen. Het tweede rapport gaat
hier uitgebreider op in. Een stelselwijziging is daarom geen oplossing voor de
korte termijn. Het probleem van financiële tekorten bij mensen op het sociaal
minimum is echter te urgent om jaren te wachten met de aanpak ervan. Daarom
is het belangrijk om op korte termijn bestaande instrumenten in te zetten om het

110

Hoewel zich bij huishoudtypen met AOW in de meest scenario’s geen tekorten voordoen, kan dit wel
het geval zijn bij huishoudens zonder AOW of met een onvolledige AOW.

Rapport

101

besteedbaar inkomen van mensen op het sociaal minimum te verhogen. Het uit­
gangspunt daarbij is dat de verhogingen ertoe dienen te leiden dat huishoudens
geen tekorten meer hebben.
Leeswijzer
Eerst benoemt dit hoofdstuk een aantal maatregelen die het kabinet kan nemen
om het besteedbaar inkomen op korte termijn te verhogen (paragraaf 4.2). Ver­
volgens bespreekt dit hoofdstuk de belangrijkste uitkomsten van een doorreke­
ning van het Centraal Planbureau van deze maatregelen (paragraaf 4.3). Daarna
volgt het advies van de Commissie, waarbij de belangrijkste overwegingen wor­
den toegelicht (paragraaf 4.4). Het hoofdstuk illustreert tot slot aan de hand van
twee voorbeeldpakketten hoe een verhoging van het besteedbaar inkomen eruit
zou kunnen zien (paragraaf 4.5).
4.2

Maatregelen om het besteedbaar inkomen te verhogen
Zeven mogelijke maatregelen
De Commissie heeft zeven maatregelen opgesteld die het kabinet kan nemen
om het besteedbaar inkomen op korte termijn te verhogen. Zoals toegelicht slui­
ten deze maatregelen zo veel mogelijk aan bij bestaande instrumenten. In veel
gevallen gaat het om zogenaamde parameterwijzigingen. Dit type maatregelen
is relatief eenvoudig uitvoerbaar, omdat een uitvoeringsorganisatie (zoals de
Belastingdienst) alleen een aantal bedragen en percentages in de systemen hoeft
aan te passen, zonder dat het nodig is om stelselonderdelen aan te passen. Het
gaat om de volgende maatregelen:
1. Verhoging van het wettelijk minimumloon
2. Verhoging van de bijstand
3. Verhoging van de algemene heffingskorting
4. Verhoging van de huurtoeslag
5. Verhoging van de zorgtoeslag
6. Verhoging van de kinderbijslag
7. Verhoging van het kindgebonden budget
Het CPB levert inzichten over de effecten van maatregelen op armoede en het
arbeidsaanbod
Het Centraal Planbureau (CPB) heeft voor de Commissie een doorrekening
gemaakt van bovenstaande maatregelen. Deze doorrekening geeft een aantal
relevante inzichten over het effect van de maatregelen, onder andere op het aantal
personen in armoede, het aantal kinderen in armoede en het arbeidsaanbod. De
belangrijkste uitgangspunten en uitkomsten van de doorrekening zijn samenge­

102

Een zeker bestaan

vat in de volgende paragraaf. Een uitgebreidere toelichting op de doorrekening is
te vinden in een notitie die het CPB voor de Commissie heeft opgesteld.111
De Commissie heeft de stelseldoelen en de stelselvereisten meegewogen bij
het advies
Alle maatregelen gaan gepaard met afruilen. Voor het advies heeft de Commis­
sie de verschillende voor- en nadelen van alle instrumenten gewogen, en daar­
bij rekening gehouden met de stelseldoelen en -vereisten die in hoofdstuk 1
zijn gedefinieerd: de stelseldoelen inkomensbescherming, sociale participatie,
arbeidsparticipatie en -activering; en de stelselvereisten voorspelbaarheid, toe­
gankelijkheid, uitvoerbaarheid en houdbaarheid.
Maatregelen moeten in samenhang worden bezien
De Commissie is zich ervan bewust dat het kabinet kijkt naar gerichte maat­
regelen om kwetsbare huishoudens te ondersteunen om het aantal mensen dat
in armoede leeft te verminderen, en dat het kabinet daarbij maatregelen verkent
die gericht zijn op de hoge energierekening en de onzekerheid die voortkomt uit
de schommelingen van de energieprijzen.112 De specifieke opties die het kabinet
verkent, heeft de Commissie om praktische redenen niet in overweging geno­
men. Het kabinet moet de voorstellen van de Commissie in samenhang bezien
met andere mogelijke maatregelen die het overweegt.
4.3

Uitgangspunten en uitkomsten van de CPB-doorrekening
Uitgangspunten bij de doorrekening
Het CPB heeft op verzoek van de Commissie een doorrekening gemaakt met
2024 als uitgangspunt, omdat dat het eerstvolgende jaar is waarvoor het kabinet
maatregelen kan nemen. Naar verwachting leeft in dat jaar 5,8 procent van alle
personen en 7,1 procent van alle kinderen in armoede. De doorrekening is geba­
seerd op de macro-economische cijfers ten tijde van het Centraal Economisch
Plan uit maart 2023. Er is dus geen rekening gehouden met voorgenomen beleids­
aanpassingen die voortvloeien uit de voorjaarsbesluitvorming. De maatregelen
zijn zo eenvoudig mogelijk vormgegeven (zie kader 4.1). Het CPB hanteert verder
dezelfde uitgangspunten als bij andere doorrekeningen.

111	CPB (2023) Doorrekening beleidsopties Commissie sociaal minimum. Het CPB publiceert dit rapport
gelijktijdig met het rapport van de Commissie sociaal minimum.
112
Ministerie van SZW (2023) Eerste voortgangsrapportage Aanpak geldzorgen, armoede en schulden
(link); Ministerie van Financiën (2023) Kamerbrief Uitkomsten verkenning instrumenten voor gerichte
compensatie huishoudens kwetsbaar voor hoge energieprijzen na 2023 (link).

Rapport

103

Kader 4.1

Vormgeving van de doorgerekende maatregelen

Voor elke maatregel is doorgerekend wat het effect is als de overheid hier
1,5 miljard dan wel 3 miljard euro voor uittrekt.113 Het gaat om de volgende
maatregelen:
– Verhoging van de Algemene heffingskorting (AHK): De AHK is een
belastingkorting in de inkomstenbelasting. Bij een hogere AHK daalt
het te betalen bedrag aan belasting, waardoor het netto-inkomen stijgt.
Vanwege de koppeling tussen de netto bijstand en het netto referentie­
minimumloon stijgen ook de uitkeringen bij een AHK-verhoging. Voor
de verhoging van de AHK zijn twee varianten doorgerekend (1,5 en
3 miljard euro) die het maximum AHK-bedrag verhogen.
– Verhoging van het wettelijk minimumloon: In het stelsel van de sociale
zekerheid is een groot aantal uitkeringen gekoppeld aan het wettelijk
minimum. Dat geldt bijvoorbeeld voor de AOW, de minimumuitkeringen (zoals de bijstand) en een aantal bovenminimale uitkeringen
(zoals uitkeringen voor werkloosheid (WW), ziekte (ZW) en arbeidsongeschiktheid (WIA, WAO)). Als het minimumloon stijgt, dan stijgen
al deze regelingen in principe automatisch mee. Daarnaast werkt een
verhoging van het minimumloon ook door op de hoogte van een aantal belastingkortingen en toeslagen. Voor de doorrekening zijn twee
varianten doorgerekend van een minimumloonsverhoging die beide
1,5 miljard euro kosten:
– Een variant waarin alle gekoppelde uitkeringen en fiscale regelingen
meestijgen. In deze variant stijgt het minimumloon en alle gekoppelde regelingen met 2,2 procent.
– Een variant waarin alleen de minimumuitkeringen en een aantal
fiscale parameters zijn gekoppeld. In deze variant stijgt het minimumloon met 7 procent.
– Verhoging van de bijstand: De bijstandsverhoging is vormgegeven door
de afbouw van de dubbele algemene heffingskorting in de bijstand
terug te draaien. De dubbele algemene heffingskorting in de bijstand
zorgt ervoor dat mensen met een bijstandsuitkering extra geld ontvangen. Dit gebeurt door de algemene heffingskorting twee keer toe te
passen op hun inkomen. Hierdoor valt het netto referentieloon van de
bijstand hoger uit, wat resulteert in een hogere uitkering. Sinds 2012
wordt de dubbele algemene heffingskorting stapsgewijs afgebouwd. De

113

Uitzonderingen hierop zijn de verhoging van het wettelijk minimumloon en de verhoging van de bij­
stand.

104

Een zeker bestaan

–

–

–

–

doorgerekende maatregel draait de afbouw van de dubbele AHK weer
terug. Deze maatregel kost 1,7 miljard euro.114 De bijstand en de andere
minimumuitkeringen stijgen hierdoor met 7,4 procent.
Voor de verhoging van de huurtoeslag zijn twee varianten doorgerekend
(1,5 en 3 miljard euro) die de toeslag voor alle huishoudens in gelijke
mate verhogen.
Voor de zorgtoeslagverhoging zijn twee varianten doorgerekend (1,5 en
3 miljard euro):
– In de 1,5 miljardvariant stijgt de zorgtoeslag voor alle huishoudens
in gelijke mate.
– In de 3 miljardvariant wordt de zorgtoeslag zodanig aangepast dat
alleen­staanden en paren eenzelfde procentuele vergoeding ontvangen voor zorgkosten. Omdat alleenstaanden op dit moment een
hoger percentage vergoed krijgen dan paren, stijgt de zorgtoeslag
bij deze maatregel meer voor paren dan voor alleenstaanden.
Voor de verhoging van de kinderbijslag zijn twee varianten doorgerekend (1,5 en 3 miljard euro) die dekindbedragen voor alle leeftijden met
eenzelfde percentage verhogen totdat het budget op is.
Voor de verhoging van het kindgebonden budget zijn twee varianten
doorgerekend (1,5 en 3 miljard). In beide varianten worden eerst het
bedrag voor het 1e kind, het bedrag voor het 2e kind en het bedrag voor
3e kind en verder gelijkgetrokken, en vervolgens in gelijke mate verhoogd
totdat het budget op is.

Het besteedbaar inkomen van huishoudens op het sociaal minimum stijgt het
meest bij een verhoging van het minimumloon, de bijstand of de huurtoeslag
Tabel 4.1 laat zien in welke mate de 10 voorbeeldhuishoudens uit hoofdstuk 3 baat
hebben bij de doorgerekende maatregelen. Met een budget van 1,5 miljard euro
kan de bijstand voor een alleenstaande worden verhoogd met 94 euro per maand
en met 135 euro per maand voor een paar. Eenzelfde budget zou de huurtoeslag
verhogen met 77 euro per maand voor zowel alleenstaanden als paren, en bij een
minimumloonsverhoging kan het besteedbaar inkomen van huishoudens op

114

Bij een budget van 1,5 miljard euro zou de af bouw van de dubbele AHK in de bijstand bijna helemaal
teruggedraaid worden, maar net niet volledig. Daarom is besloten om bij deze maatregel uit te gaan van
het volledig terugdraaien van de af bouw van de dubbele algemene heffingskorting, met als gevolg dat
de maatregel iets duurder uitvalt (1,7 miljard). Het CPB geeft daarnaast aan dat deze maatregel duurder
uitvalt als de maatregel structureel wordt doorgevoerd, omdat de dubbele algemene heffingskorting de
komende jaren bij ongewijzigd beleid verder wordt afgebouwd.

Rapport

105

Tabel 4.1 Effecten per doorgerekende maatregel voor tien huishoudtypen in extra
ontvangen euro’s per maand

#kinderen
Leeftijd kinderen

Bijstand

Bijstand

Alleenstaande (AS)

Paar

0

1

2

3

0

1

n.v.t.

8
jaar

8/13 11/13/ n.v.t. 8
jaar 15 jaar
jaar

2

AOW
3

AS

Paar

0

0

8/13 11/13/ n.v.t. n.v.t.
jaar 15 jaar

Maatregelen met budgettair effect van 1,5 miljard**
Wettelijk minimumloon
(incl. alle koppelingen)

19

19

19

19

27

27

27

27

19*

27*

Wettelijk minimumloon
(gedeeltelijk ontkoppeld)

59

59

59

59

84

84

84

84

0

0

Bijstand

94

94

94

94

135

135

135

135

0

0

Algemene heffingskorting

14

14

14

14

21

21

21

21

14*

21*

Huurtoeslag

77

77

77

77

77

77

77

77

77

77

Zorgtoeslag

25

25

25

25

25

25

25

25

25

25

Kinderbijslag

0

35

78

121

0

35

78

121

0

0

Kindgebonden budget

0

51

113

176

0

51

113

176

0

0

Maatregelen met budgettair effect van 3 miljard
Algemene heffingskorting

29

29

29

29

41

41

41

41

29*

41*

Huurtoeslag

149

149

149

149

149

149

149

149

149

149

Zorgtoeslag

39

39

39

39

89

89

89

89

39

89

Kinderbijslag

0

69

156

242

0

69

156

242

0

0

Kindgebonden budget

0

103

216

330

0

103

216

330

0

0

Bron: CPB
* De verhoging van het wettelijk minimumloon en de algemene heffingskorting valt voor
AOW’ers enkele euro’s per maand hoger uit, maar in de CPB-notitie worden de bedragen voor
AOW’ers niet specifiek genoemd. Daarom is in dit hoofdstuk aangenomen dat de bedragen
gelijk zijn.
** Zoals toegelicht in kader 4.1 is bij de verhoging van de bijstand uitgegaan van een budgettair
effect van 1,7 miljard euro, in afwijking van de andere maatregelen.

106

Een zeker bestaan

het sociaal minimum stijgen met maximaal 59 euro per maand voor een alleen­
staande en met maximaal 84 euro voor een paar, waarbij het effect afhankelijk is
van de mate waarin wml-gekoppelde regelingen meestijgen. De verhoging van
het besteedbaar inkomen is lager als 1,5 miljard wordt ingezet voor een verhoging
van de zorgtoeslag (25 euro per maand) of de algemene heffingskorting (14 tot 21
euro per maand), omdat de doelgroep van deze maatregelen groter is. Het geld
moet dan worden verdeeld over een grotere groep huishoudens.
Verhogingen van de huurtoeslag en de bijstand scoren het best op
vermindering van armoede
Tabel 4.2 toont de uitkomsten van de doorrekening. Een verhoging van de huur­
toeslag is van alle zeven maatregelen de meest kosteneffectieve maatregel om het
aantal personen in armoede te bestrijden, gevolgd door een verhoging van de bij­
standsuitkering. Bij een budgettair beslag van ongeveer 1,5 miljard vermindert
het aantal personen in armoede met 1,0 procentpunt bij de huurtoeslagverho­
ging, en bij de verhoging van de bijstand is dat 0,7 procentpunt. Deze maatrege­
len zijn relatief kosteneffectief, omdat een groot aandeel van zowel de ontvangers
van huurtoeslag als de bijstand onder de armoedegrens leeft. Dat de huurtoe­
slagverhoging een groter effect heeft op het aantal personen in armoede dan de
bijstandsverhoging ondanks dat de bijstand meer stijgt dan huurtoeslag (94 ver­
sus 77 euro), komt doordat de huurtoeslag een groter aantal mensen bereikt dat
onder de armoedegrens leeft.115 Bij de andere maatregelen komt een groter deel
van het geld terecht bij huishoudens die boven de armoedegrens leven.

115	Er zijn ongeveer 400 duizend huishoudens met bijstand, waarvan ongeveer 44 procent onder de
armoedegrens leeft. Rekening houdend met de doelgroep van andere minimumuitkeringen komt dat
neer op ongeveer 200 duizend huishoudens. Er zijn echter 1,5 miljoen huishoudens met huurtoeslag
(en vanaf 2024 naar verwachting ongeveer 1,6 miljoen), waarvan ongeveer 25 procent onder de huis­
houdens leeft. Dat komt neer op ongeveer 400 duizend huishoudens. De verhoging van de bijstand
leidt dus tot 94 euro per maand extra inkomen voor 200 duizend huishoudens onder de armoede­
grens, terwijl de verhoging van de huurtoeslag leidt tot 77 euro per maand extra inkomen voor 400
duizend huishoudens onder de armoedegrens. Als gevolg daarvan leidt een investering van 1,5 miljard
via de huurtoeslag tot een grotere daling van het aantal mensen in armoede dan een investering van
1,7 miljard via de bijstand. Dat het verschil in inkomenseffect per huishouden tussen de verhoging
van de bijstand en huurtoeslag relatief klein is (94 versus 77 euro), ondanks het feit dat er vier keer zo
veel huishoudens zijn met huurtoeslag als huishoudens met bijstand, komt volgens de CPB-notitie
doordat bij een verhoging van de bijstand een groot deel van het budgettaire effect (1 miljard van de 1,7
miljard) bestaat uit de kosten van nieuwe bijstandsuitkeringen voor mensen die instromen als gevolg
van de verminderde prikkel tot werken. Het CPB merkt overigens op dat dit effect met onzekerheid is
omgeven. Bij de huurtoeslag is het effect op de prikkel om te werken kleiner, onder meer omdat de extra
huurtoeslag ook terechtkomt bij werkenden met een laag inkomen.

Rapport

107

Huishoudens met kinderen hebben vooral baat bij een verhoging van het
kindgebonden budget of de kinderbijslag
Met een budget van 1,5 miljard euro kan het kindgebonden budget voor een huis­
houden met 3 kinderen van 11, 13 en 15 jaar met 176 euro per maand worden ver­
hoogd, of de kinderbijslag met 121 euro per maand. Ook voor de bestrijding van
kinderarmoede zijn de kinderregelingen de meest kosteneffectieve maatregelen.
Bij een budgettair beslag van 1,5 miljard euro vermindert een verhoging van het
kindgebonden budget de kinderarmoede met 1,5 procentpunt, en bij een verho­
ging van de kinderbijslag is dat 1,1 procentpunt.
Afruil tussen inkomensbescherming en activering, en tussen gerichtheid en
universaliteit
Maatregelen met een hogere kosteneffectiviteit hebben volgens het CPB vaak een
sterker negatief effect op het arbeidsaanbod. Omgekeerd geldt dat maatregelen
met een beperkt arbeidsaanbodeffect beperkt effectief zijn in het verminderen
van armoede. Een negatief arbeidsaanbodeffect ontstaat doordat het verhogen
van het inkomen de financiële prikkel om te werken vermindert, wat zich ver­
taalt in een lagere bereidheid om te werken. Dit effect treedt op bij alle doorgere­
kende maatregelen, omdat maatregelen die het inkomen verhogen de noodzaak
om te werken verminderen. Bij verhoging van de bijstand zonder minimum­
loonsverhoging is dit effect sterker dan bij andere maatregelen, mede doordat het
verschil tussen netto bijstand en een inkomen op minimumloon kleiner wordt.
Bij de minimumloonsverhoging is – naast een arbeidsaanbodeffect – ook reke­
ning gehouden met een lagere vraag naar arbeid, als gevolg van hogere lonen. Het
CPB geeft overigens aan dat de arbeidsaanbodeffecten moeten worden geïnter­
preteerd als uitkomsten op de lange termijn. De effecten zullen dus niet meteen
optreden. In elk geval laat de doorrekening duidelijk een afruil zien tussen inko­
mensbescherming en activering.
Daarnaast geeft het CPB aan dat er een afruil bestaat tussen gerichte en univer­
sele maatregelen. Gerichte maatregelen zijn meer kosteneffectief, maar gaan
vaak gepaard met meer complexiteit, een hoger niet-gebruik en hogere uitvoe­
ringskosten. Op basis van de stelselcriteria die de Commissie heeft opgesteld:
gerichte maatregelen geven de doelgroep meer inkomensbescherming dan uni­
versele maatregelen (bij eenzelfde budget), maar scoren doorgaans minder goed
op voorspelbaarheid en uitvoerbaarheid.
Overige aandachtspunten bij de doorrekening
Tabel 4.2 illustreert ook dat een verdubbeling van het budgettaire beslag het
effect van de maatregel vergroot, maar dat het effect op armoede niet lineair

108

Een zeker bestaan

gerelateerd is aan de hoogte van het budgettaire bedrag. Dit weerspiegelt dat er
– naarmate armoede lager is – steeds meer inspanningen nodig zijn om armoede
verder te laten dalen.
Tabel 4.2 Effect beleidsopties op personen in armoede, kinderarmoede en
arbeidsaanbod

Maatregel

Budgettair
effect
(miljarden
euro’s)

Effect
personen
in armoede

Effect
kinder­
armoede

Effect
arbeids­
aanbod

(%-punt)

(%-punt)

(%)

Maatregelen met budgettair effect van 1,5 miljard
Wettelijk minimumloon
(inclusief alle
koppelingen)

1,5

−0,2

−0,2

−0,1

Wettelijk minimumloon
(gedeeltelijk ontkoppeld)

1,5

−0,5

−0,6

−0,4

Bijstand*

1,7

−0,7

−0,5

−0,5

Algemene heffingskorting

1,5

−0,2

−0,2

0,0

Huurtoeslag

1,5

−1,0

−0,8

−0,1

Zorgtoeslag

1,5

−0,3

−0,3

−0,1

Kinderbijslag

1,5

−0,4

−1,1

−0,1

Kindgebonden budget

1,5

−0,5

−1,5

−0,2

Maatregelen met budgettair effect van 3 miljard
Algemene heffingskorting

3,0

−0,3

−0,3

0,0

Huurtoeslag

3,0

−1,5

−1,3

−0,2

Zorgtoeslag

3,0

−0,6

−0,7

−0,4

Kinderbijslag

3,0

−0,6

−1,9

−0,2

Kindgebonden budget

3,0

−0,8

−2,3

−0,4

* Het budgettaire bedrag van deze maatregel is hoger dan bij andere maatregelen. Zie kader 4.1
voor een toelichting.
Bron: CPB. Ter illustratie: In Nederland leven in totaal ongeveer 815 duizend personen in
armoede, ofwel 4,7 procent van het totaal aantal personen (zie figuur 2.3 in hoofdstuk 2). Daaruit
volgt dat elke 0,1 procentpunt vermindering van het aantal personen in armoede neerkomt
op ongeveer 17 duizend personen. Er leven ongeveer 200 duizend kinderen in armoede, ofwel
6,1 procent van het totaal aantal kinderen. Daaruit volgt dat elke 0,1 procentpunt vermindering
van het aantal kinderen in armoede neerkomt op ongeveer 3.300 kinderen.

Rapport

109

4.4

Advies
– Verhoog het besteedbaar inkomen van alle huishoudens op sociaal mini­
mum, bij voorkeur via een verhoging van het minimumloon of de minimum­
uitkeringen, eventueel in combinatie met een verhoging van de huurtoeslag;
– Verhoog het besteedbaar inkomen van huishoudens met kinderen via een
verhoging van de kinderbijslag of het kindgebonden budget, in het bijzonder
de bedragen voor oudere kinderen;
– Zet in op verlaging van niet-gebruik.
4.4.1 Verhoog het besteedbaar inkomen van alle huishoudens op het sociaal
minimum
Verhogingen van het minimumloon, de bijstand en de huurtoeslag liggen het
meest voor de hand
Uit de CPB-doorrekening blijkt dat een verhoging van het minimumloon, de
bijstand of de huurtoeslag het meest kosteneffectief is om het besteedbaar inko­
men van alle huishoudens op het sociaal minimum (zowel met als zonder kinde­
ren) te verhogen. Daarom liggen deze maatregelen het meest voor de hand om te
adviseren. Het bieden van voldoende inkomensbescherming via een verhoging
van de zorgtoeslag of de algemene heffingskorting zou relatief duur zijn, zoals de
CPB-doorrekening laat zien. De Commissie heeft deze maatregelen niet nader
overwogen, omdat ze te veel ten koste zouden gaan van de houdbaarheid van het
stelsel. Bij verhogingen van het minimumloon, de bijstand en de huurtoeslag
heeft de Commissie een aantal overwegingen, die in de navolgende alinea’s wor­
den benoemd.
Minimumloonsverhoging verhoogt het sociaal minimum zonder de armoedeval
te vergroten
Een verhoging van het minimumloon leidt vanwege de koppeling automatisch
tot een hogere bijstand en hogere minimumuitkeringen. De verhouding tussen
het niveau van minimumuitkeringen en minimumloon blijft echter intact. Pro­
blemen rond de armoedeval worden dan niet groter, omdat de stap van uitkering
naar werk verhoudingsgewijs even aantrekkelijk blijft. Op deze manier kan inko­
mensbescherming worden versterkt zonder dat dit al te grote nadelige gevolgen
heeft voor arbeidsdeelname en activering.

110

Een zeker bestaan

Minimumloonsverhoging is gerichter bij een gedeeltelijke koppeling, maar
vergt dan wel een wetswijziging
Bij de keuze voor een verhoging van het minimumloon moet ook worden beslo­
ten in welke mate gekoppelde regelingen meestijgen. De standaardoptie is dat
alle gekoppelde regelingen meestijgen. Een volledig gekoppelde minimum­
loonsverhoging betekent dat ook de AOW en alle bovenminimale uitkeringen
meestijgen, zoals uitkeringen voor werkloosheid en arbeidsongeschiktheid.
Dat maakt een volledig gekoppelde minimumloonsverhoging relatief duur. Een
alternatief is om een deel van de gekoppelde regelingen niet mee te laten stijgen.
De AOW en de bovenminimale uitkeringen zouden bijvoorbeeld kunnen wor­
den uitgezonderd. De voorbeeldbegrotingen van het Nibud tonen aan dat huis­
houdens met AOW in veel gevallen genoeg inkomen hebben om rond te komen,
en bovendien is armoede onder AOW-huishoudens relatief laag. De CPB-door­
rekening laat zien dat een minimumloonsverhoging bij een gedeeltelijke koppe­
ling drie keer zo effectief is om armoede te verminderen ten opzichte van een
minimumloonsverhoging met alle koppelingen (0,5 à 0,6 procentpunt versus
0,2 procentpunt, bij inzet van eenzelfde budget). Een gedeeltelijk gekoppelde
minimumloonsverhoging biedt dus meer inkomensbescherming per euro, en is
daardoor beter voor de houdbaarheid van het stelsel dan een volledig gekoppelde
minimumloonsverhoging. Een gedeeltelijk gekoppelde minimumloonsverho­
ging vergt echter een wetswijziging, waardoor de maatregel niet op zeer korte
termijn kan worden ingevoerd.
Bijstandsverhoging is gerichter dan een minimumloonsverhoging, maar
vergroot de armoedeval
Het CPB laat zien dat een bijstandsverhoging een grotere bijdrage levert aan het
verhogen van het besteedbaar inkomen dan een minimumloonsverhoging (1,5
tot 5 keer zo veel, afhankelijk van de koppeling), en ook een grotere bijdrage kan
leveren aan de vermindering van armoede (tot 3 keer zo veel). Op langere termijn
ligt het voor de hand om de bijstandsbedragen te verhogen, waardoor de verhou­
ding 100:70 tussen netto referentieminimumloon en netto bijstand verandert.
Een aanpassing van deze verhouding vereist echter een wetswijziging, waardoor
dat op zeer korte termijn niet mogelijk is. Voor komend jaar lijkt de enige moge­
lijkheid om de bijstand te verhogen (zonder minimumloonsverhoging) de dub­
bele algemene heffingskorting in de bijstand. Een nadeel van een verhoging van
de bijstand zonder minimumloonsverhoging is dat de stap van uitkering naar
werk financieel minder aantrekkelijk wordt (grotere armoedeval). Tot op zekere
hoogte acht de Commissie dit verdedigbaar als dit nodig is om inkomensbescher­
ming te bieden, maar het is niet wenselijk dat de hoogte van de bijstand uitkomt

Rapport

111

boven de hoogte van de AOW of het minimumloon, omdat de gevolgen voor
arbeidsdeelname en activering dan te groot zouden worden.116
Bijstandsverhoging kan problemen met alleenverdieners in de Toeslagenwet
verergeren
Een andere overweging bij een verhoging van de bijstand hangt samen met de
problemen in de Toeslagenwet. Door het samenspel van regelingen in het belas­
tingstelsel zijn alleenverdieners met een loongerelateerde uitkering (zoals WIA
of WW) op het sociaal minimum binnen de Toeslagenwet slechter af dan ver­
gelijkbare huishoudens in de bijstand.117 De AHK speelt daarin een belangrijke
rol. Bij een verhoging van de bijstand via de dubbele algemene heffingskorting
kunnen deze problemen verergeren, wat negatieve gevolgen kan hebben voor
de voorspelbaarheid van het stelsel. Het sleutelen aan de AHK in de bijstand is
daarom in de ogen van de Commissie alleen een optie als er een passende oplos­
sing is gevonden voor dit vraagstuk.
Verhoging van minimumloon of bijstand kan werkgelegenheidseffecten
hebben
Een overweging die van toepassing is op zowel een verhoging van het mini­
mumloon als een verhoging van de bijstand is dat deze maatregelen negatieve
werkgelegenheidseffecten kunnen hebben. Dit geldt volgens het CPB overigens
voor veel maatregelen die bijdragen aan het terugdringen van armoede, omdat
elke inkomensverhoging de financiële prikkel om te werken vermindert. Het
CPB gaat er bijvoorbeeld vanuit dat bij een verhoging van de bijstand ongeveer
60 procent van het extra budget (ongeveer 1 miljard van de 1,7 miljard) opgaat aan
mensen die instromen in de bijstand als gevolg van een verminderde prikkel tot
werken. Bij de minimumloonsverhoging is relevant dat deze ook doorwerkt in
de rest van het loongebouw, omdat ook lagere loonschalen net boven het mini­
mumloonniveau zullen stijgen. De rekening van een minimumloonsverhoging
komt ook terecht bij werkgevers, terwijl het minimumloon in januari 2023 ook
al is verhoogd. Dat kan ertoe leiden dat werkgevers hogere lonen doorberekenen
in hogere prijzen, of dat werkgevers minder mensen in dienst nemen. Tot nu toe
zijn er geen grote negatieve werkgelegenheidseffecten zichtbaar van de mini­
mumloonsverhoging uit januari 2023, maar het CPB benoemt dat te vaak of te

116

117

112

Het terugdraaien van de dubbele algemene heffingskorting in de bijstand leidt er overigens niet toe dat
de netto bijstand hoger uitvalt dan netto AOW of nettominimumloon. Dat zou pas gebeuren als de
AHK in de bijstand meer dan twee keer wordt toegepast in de bijstand.
Ministerie van SZW (2023) Kamerbrief Alleenverdienende huishoudens met loongerelateerde uitke­
ring: samenloop regelingen en effect op toeslagen (link).

Een zeker bestaan

veel verhogen van het minimumloon schadelijk kan zijn voor de werkgelegen­
heid. Het kan dan moeilijker worden om mensen aan een baan te helpen, vooral
mensen uit groepen voor wie dat nu al moeilijk is. Dat zou negatief doorwerken
op arbeidsdeelname en activering.
Activerend arbeidsmarktbeleid en het bieden van zekerheid dragen ook bij
aan werkbereidheid
Gesprekken van de Commissie met ervaringsdeskundigen hebben ons doen
inzien dat het bieden van meer inkomenszekerheid niet altijd ten koste hoeft te
gaan van arbeidsdeelname. Als mensen erop kunnen vertrouwen dat het aan­
vaarden van werk geen grote onverwachte gevolgen heeft voor hun inkomen,
zal dat de overgang naar werk vergemakkelijken. Nu zien we dat het economisch
handelen van sommige lage-inkomensgroepen eerder gebaseerd is op risicomij­
dend gedrag (safety-first) dan op meer risicovolle vormen van economisch han­
delen zoals weer en meer willen gaan werken. De Commissie is van mening dat
een verhoogde instroom in de bijstand kan worden voorkomen door een com­
binatie van hogere inkomensnormen, een overzichtelijker en voorspelbaarder
stelsel en een intensivering van het activerend arbeidsmarktbeleid. Het tweede
rapport gaat daar nader op in. De effecten van een voorspelbaarder stelsel en
activerend arbeidsmarktbeleid zijn echter niet inpasbaar in de microsimulatie­
modellen van het CPB. Toch is de Commissie van mening dat het verzachtende
effect bestaat, en dat hier expliciet rekening mee dient te worden gehouden in
verdere besluitvorming.
Huurtoeslagverhoging is meer kosteneffectief en heeft minder werkgelegen­
heids­e ffecten, maar vergroot het aandeel onzeker inkomen
Van alle doorgerekende maatregelen is de huurtoeslag de meest kosteneffectieve
maatregel om armoede te bestrijden. De maatregel bereikt een groter aantal men­
sen in armoede en heeft volgens het CPB per euro een groter effect op het aan­
tal mensen in armoede dan een verhoging van de bijstand of het minimumloon,
terwijl de werkgelegenheidseffecten kleiner zijn. Op het eerste gezicht lijkt de
maatregel dus beter te scoren op zowel inkomensbescherming als arbeidsdeel­
name en activering. Een belangrijk nadeel van de huurtoeslag is echter dat het een
vorm is van onzeker inkomen dat achteraf kan worden teruggevorderd. Terug­
vorderingen kunnen ontstaan omdat iemand achteraf geen recht blijkt te heb­
ben op huurtoeslag, of bij een inkomensstijging, bijvoorbeeld als iemand vanuit
een uitkering de stap naar werk zet of als iemand meer uren gaat werken. Daarbij
komt dat veel mensen de regels van de huurtoeslag niet goed kennen of niet goed
begrijpen. Het feit dat de huurtoeslag kan worden teruggevorderd en dat mensen
dit vaak niet goed overzien maakt dat een verhoging van de huurtoeslag minder

Rapport

113

goed is voor de voorspelbaarheid van het stelsel. Dit kan ook negatief doorwer­
ken op arbeidsdeelname en activering, omdat mensen soms de stap naar werk
niet durven zetten. Een verhoging van de huurtoeslag vergroot dit probleem,
omdat een hogere huurtoeslag leidt tot meer huurtoeslagontvangers en dus meer
terugvorderingen, en ook hogere terugvorderingen. Daarnaast weegt de Com­
missie mee dat mensen de huurtoeslag zelf moeten aanvragen, waardoor de kans
op niet-gebruik ook hoger is. Tot slot kan een verhoging van de huurtoeslag het
lastiger maken om op termijn stelselwijzigingen door te voeren. Daarmee zou
ook de ambitie om het toeslagenstelsel grondig te hervormen moeilijker van de
grond kunnen komen.
Advies
Alles overwegende heeft de Commissie een voorkeur voor zeker inkomen boven
onzeker inkomen. Daarom heeft de Commissie een voorkeur voor een verhoging
van de minimumuitkeringen, waarbij de Commissie geen precieze uitspraken
doet over de mate waarin het minimumloon moet meestijgen met de verhoging
van de bijstand. De Commissie neemt echter ook in ogenschouw dat verhogin­
gen van het minimumloon of de bijstand mogelijk niet haalbaar zijn per 2024, en
dat de huurtoeslag ook een aantal voordelen heeft ten opzichte van verhogingen
van het minimumloon of de bijstand.
4.4.2 Verhoog het besteedbaar inkomen van huishoudens met kinderen
Ook bij hogere normbedragen voor de minimumuitkeringen komen huishou­
dens met kinderen tekort, zo blijkt uit hoofdstuk 3. Deze tekorten lopen op naar­
mate er meer kinderen in een huishouden zijn en naarmate kinderen ouder zijn.
Daarom ligt een verhoging van het besteedbaar inkomen van huishoudens met
kinderen voor de hand. Hiervoor zijn twee bestaande instrumenten: de kinder­
bijslag en het kindgebonden budget.
Voorkeur voor eenvoud of gerichtheid is bepalend voor de keuze tussen twee
kinderregelingen
Een voordeel van de kinderbijslag is dat het een relatief eenvoudige regeling is.
Daar staat tegenover dat de hoogte van kinderbijslag niet afhangt van het inko­
men van ouders, waardoor de regeling minder gericht is. De hoogte van het
kindgebonden budget is wel inkomensafhankelijk. Kanttekening daarbij is dat
het kindgebonden budget inmiddels zo vaak is verhoogd, dat ook veel huishou­
dens met een hoger inkomen er aanspraak op maken. Zo heeft een alleenstaande
ouder met twee kinderen recht op kindgebonden budget tot een jaarinkomen
van ongeveer 138 duizend euro. Dat betekent dat een verdere verhoging ook bij
hogere inkomens terechtkomt. De CPB-doorrekening illustreert ook dat de ver­

114

Een zeker bestaan

schillen in het effect op kinderarmoede relatief beperkt zijn (1,1 versus 1,5 pro­
centpunt bij 1,5 miljard euro).
Wel biedt het kindgebonden budget meer mogelijkheden tot gerichtheid. Een
eerste mogelijkheid is het bedrag sneller af bouwen of het af bouwpunt verschui­
ven naar lagere inkomens. Een nadeel hierbij is dat dit leidt tot een hogere mar­
ginale belastingdruk, waardoor meer uren werken minder aantrekkelijk wordt.
Een tweede mogelijkheid om het kindgebonden budget gerichter te maken is om
een eventuele verhoging van de kindbedragen te compenseren met een verlaging
van de alleenstaande ouderkop. De voorbeeldbegrotingen laten immers zien dat
alleenstaande ouders met een beperkt aantal kinderen (1 of 2) genoeg inkomen
hebben om rond te komen. Een verdere verhoging van het inkomen lijkt daar­
door minder noodzakelijk dan bij andere huishoudtypen. Zowel de kinderbijslag
als het kindgebonden budget bieden ruimte om gericht de kindbedragen voor
oudere kinderen te verhogen, waarbij het kindgebonden budget iets meer diffe­
rentiatiemogelijkheden geeft voor kinderen ouder dan 12.
Advies
De Commissie spreekt geen sterke voorkeur uit voor het kindgebonden budget
of de kinderbijslag. Een voorkeur voor gerichtheid rechtvaardigt de keuze voor
het kindgebonden budget, terwijl een voorkeur voor eenvoud de keuze voor de
kinderbijslag rechtvaardigt.
4.4.3 Zet in op een verlaging van niet-gebruik
Naast verhoging van het minimumloon en de bijstand kan de overheid ook het
niet-gebruik van de Participatiewet, Toeslagenwet en Aio tegengaan door doel­
groepen, zoals jongeren, gerichter te informeren en meer proactief te wijzen op
hun rechten en mogelijkheden. De pilot van SVB waarin kwetsbare groepen
worden gewezen op een mogelijk recht op de Aio, mogelijk gemaakt door het
combineren van gegevens en het proactief benaderen van mensen, dient daar­
voor als inspiratiebron.118
4.4.4 Illustratie van de beleidsopgave aan de hand van twee
voorbeeldpakketten
Deze paragraaf illustreert aan de hand van twee voorbeeldpakketten hoe een ver­
hoging van het besteedbaar inkomen langs de lijnen van het advies van de Com­

118

SVB (2022) SVB start pilot om ouderen met recht op aanvullend inkomen te geven waar ze recht op
hebben (link).

Rapport

115

missie vorm kan krijgen. Het uitgangspunt in beide pakketten is om de tekorten
op te lossen die ontstaan bij een sociaalminimumnorm met een flexbudget van 6
procent in een ondergemiddelde gemeente (zie paragraaf 3.4).
Voorbeeldpakketten zijn bedoeld om een globaal beeld te geven
De pakketten zijn samengesteld op basis van exact dezelfde maatregelen die het
CPB heeft doorgerekend. Als gevolg daarvan sluiten de maatregelen soms niet
volledig aan op het advies van de Commissie. Er is bij de verhoging van de kinder­
bijslag en het kindgebonden budget bijvoorbeeld geen rekening gehouden met
een verhoging van de bedragen voor oudere kinderen, omdat dit in de doorreke­
ning ook niet zo is. Daarnaast is het belangrijk om te vermelden dat de Commis­
sie voor de berekening van het benodigde budget de bedragen van verschillende
maatregelen uit de CPB-doorrekening bij elkaar heeft opgeteld. Door de interac­
tie van maatregelen kan het totaal benodigde budget licht afwijken. De Commis­
sie heeft de maatregelen ook niet expliciet getoetst op uitvoerbaarheid per 2024.
De pakketten en de effecten zijn dus bedoeld om een globaal beeld te geven, niet
als gedetailleerde instructie voor een verhoging van het besteedbaar inkomen.
Inhoud van de twee voorbeeldpakketten
– Het eerste pakket bevat een verhoging van het wettelijk minimumloon met 7
procent, een verhoging van de bijstand met 7,4 procent (94 euro per maand),
een verhoging van de kinderbijslag met 90 tot 128 euro per kind per kwartaal
(afhankelijk van de leeftijd van het kind) en een verhoging van het kindge­
bonden budget met 51 tot 62 euro per kind per maand (afhankelijk van het
aantal kinderen in een huishouden 119). Het benodigde budget voor dit pakket
is ongeveer 6,2 miljard euro.
– Het tweede pakket bevat een verhoging van de huurtoeslag met 149 euro
per maand en een verhoging van het kindgebonden budget met 103 tot 114
euro per maand (afhankelijk van het aantal kinderen in een huishouden). Het
benodigde budget voor dit pakket is ongeveer 6,0 miljard euro.
Effecten per huishoudtype van de twee voorbeeldpakketten
Tabel 4.3 geeft een overzicht van de gevolgen van beide pakketten voor de koop­
kracht per huishoudtype. Pakket 1 laat positieve koopkrachteffecten zien die per

119

De verhoging van het kindgebonden budget is in de CPB-doorrekening zo vormgegeven dat de
bedragen per kind even hoog worden, ongeacht het aantal kinderen in een huishouden. Op dit moment
is het bedrag voor het eerste kind namelijk hoger dan het bedrag voor navolgende kinderen. Als gevolg
van deze gelijktrekking stijgt het bedrag voor het eerste kind met 51 euro per maand, het bedrag voor
overige kinderen met 62 euro per maand.

116

Een zeker bestaan

huishoudtype uiteenlopen van plus 9 tot 16 procent. In feite legt dit pakket een
stevigere bodem in het stelsel van het sociaal minimum door zowel de bijstand
als het wettelijk minimumloon te verhogen. Verder hebben gezinnen met kinde­
ren baat bij de verhoging van de kinderregelingen. Alle huishoudtypen komen
uit op een positief saldo. Bij pakket 2 is dat niet het geval, omdat de huurtoeslag­
verhoging gelijk neerslaat bij alle huishoudens, waardoor er een tekort resteert bij
stellen zonder kinderen en bij een bijstandspaar met drie kinderen.
Tabel 4.3 Effecten per doorgerekende maatregel voor tien huishoudtypen in extra
ontvangen euro’s per maand

#kinderen

Bijstand

Bijstand

Alleenstaande (AS)

Paar

0

1

2

n.v.t.

8
jaar

8/13 11/13/ n.v.t. 8
jaar 15 jaar
jaar

Huishoudsaldo zonder
maatregelen (flexbudget
6%, ondergemiddelde
gemeente)

−94

70

−52 −229 −195 −220 −320 −483

Effect verhoging bijstand
+7,4%

94

94

94

94

135

135

135

Effect verhoging wml
+7% (gedeeltelijk
ontkoppeld)

59

59

59

59

84

84

Effect verhoging kind­
gebonden budget

0

51

113

176

0

Effect verhoging
kinderbijslag

0

35

78

121

Huishoudsaldo na
maatregelen

59

309

292

Koopkrachtverbetering in
euro’s per maand

153

239

344

Koopkrachtverbetering
in % inkomen landelijke
regelingen

9% 10% 13% 16%

Leeftijd kinderen

3

0

1

2

AOW
3

AS

Paar

0

0

8/13 11/13/ n.v.t. n.v.t.
jaar 15 jaar

Pakket 1 (6,2 miljard euro)
114

42

135

0

0

84

84

0

0

51

113

176

0

0

0

35

78

121

0

0

221

24

85

90

33

114

42

450

219

305

410

516

0

0

9% 11% 14% 16%

0%

0%

Rapport

117

#kinderen

Bijstand

Bijstand

Alleenstaande (AS)

Paar
0

1

2

3

AS

Paar

0

0

0

1

2

n.v.t.

8
jaar

8/13 11/13/ n.v.t. 8
jaar 15 jaar
jaar

Huishoudsaldo zonder
maatregelen (flexbudget
6%, ondergemiddelde
gemeente)

−94

70

−52 −229 −195 −220 −320 −483

114

42

Effect verhoging
huurtoeslag +149 euro

149

149

149

149

149

149

149

149

149

149

Effect verhoging
kindgebonden budget

0

103

216

330

0

103

216

330

0

0

Huishoudsaldo na
maatregelen

55

322

313

250

−46

32

45

−4

263

191

Koopkrachtverbetering
per maand

149

252

365

479

149

252

365

479

149

149

Koopkrachtverbetering
in % inkomen landelijke
regelingen

9% 11% 14% 17%

6%

9% 12% 15%

8%

6%

Leeftijd kinderen

3

AOW

8/13 11/13/ n.v.t. n.v.t.
jaar 15 jaar

Pakket 2 (6,0 miljard euro)

Bron: Eigen berekeningen op basis van de CPB-doorrekening. Er is een kleine mismatch tussen
het peiljaar van de huishoudsaldi en de bedragen bij de effecten per maatregel. De huishoudsaldi
zijn namelijk uitgedrukt in het prijspeil van 2023, terwijl het CPB in de doorrekening heeft
gerekend met het prijspeil van 2024, omdat het kabinet op zijn vroegst in 2024 maatregelen kan
nemen om het besteedbaar inkomen te verhogen. De getallen in deze tabel moeten dus worden
opgevat als indicatief.

Overige opmerkingen bij de twee voorbeeldpakketten
Voor de duiding van het budgettaire beslag is het van belang om op te merken dat
het CPB bij de doorrekeningen uitgaat van het zogenaamde basispad (ongewij­
zigd beleid), dus van het vervallen van de incidentele maatregelen die het kabinet
voor 2023 heeft getroffen. De Commissie stelt echter voor om de inkomenspositie
van lage inkomens (waaronder huishoudens op het sociaal minimum) blijvend
te versterken. Tabel 4.3 laat zien hoe kostbaar dit is via de inzet van instrumenten
die nu beschikbaar zijn voor de korte termijn. De reden is dat een groot deel van
het benodigde budget van 6 miljard euro óók terechtkomt bij andere lage inko­
mens. De Commissie had al laten zien dat niet alle huishoudens met een inko­

118

Een zeker bestaan

men op sociaalminimumniveau in dezelfde mate tekortkomen per maand (zie
hoofdstuk 3). De inzet van generieke instrumenten om het inkomen van mensen
op het sociaal minimum te verhogen kan tot gevolg hebben dat sommige huis­
houdtypen via de beleidspakketten enigszins overgecompenseerd worden. Daar
valt niet aan te ontkomen. In pakket 2 doet zich dit bijvoorbeeld voor bij de ver­
hoging van de huurtoeslag, die ook neerslaat bij huishoudens met AOW, terwijl
zich daar gemiddeld genomen geen tekorten voordoen. En voor beide pakket­
ten geldt dat een verhoging van de kinderregelingen neerslaat bij alleenstaande
ouders met één of twee kinderen, terwijl zich daar gemiddeld genomen niet altijd
tekorten voordoen. Het kabinet zou kunnen overwegen om overcompensatie in
het tweede voorbeeld te beperken door de alleenstaande ouderkop licht te verla­
gen.
4.5

Conclusie
De Commissie adviseert een verhoging van het besteedbaar inkomen van alle
huishoudens op het sociaal minimum. De Commissie heeft een voorkeur voor
zeker inkomen boven onzeker inkomen. Daarom heeft de Commissie een voor­
keur voor een verhoging van de minimumuitkeringen, waarbij de Commissie
geen precieze uitspraken doet over de mate waarin het minimumloon moet mee­
stijgen met de verhoging van de bijstand. De Commissie geeft in overweging om
bij een minimumloonsverhoging niet alle gekoppelde regelingen mee te verho­
gen. De Commissie neemt echter ook in ogenschouw dat het mogelijk niet uit­
voerbaar is om het minimumloon of de bijstand in te voeren per 2024 en dat de
huurtoeslagverhoging ook een aantal voordelen heeft ten opzichte van verho­
gingen van het minimumloon of de bijstand. Dat kunnen redenen zijn om te kie­
zen voor een verhoging van de huurtoeslag. Naast verhogingen van de bijstand,
het minimumloon of de huurtoeslag adviseert de Commissie om het besteedbaar
inkomen van huishoudens met kinderen gericht te verhogen, waarbij een keuze
moet worden gemaakt tussen de kinderbijslag of het kindgebonden budget. Een
voorkeur voor gerichtheid rechtvaardigt de keuze voor het kindgebonden bud­
get, terwijl een voorkeur voor eenvoud de keuze voor de kinderbijslag rechtvaar­
digt. Tot slot adviseert de Commissie om sterker in te zetten op een verlaging van
niet-gebruik van minimumuitkeringen, zodat meer mensen ontvangen waar ze
recht op hebben.

Rapport

119

Epiloog: van hoogte naar
systematiek
In dit rapport is vastgesteld dat veel Nederlandse huishoudens met een inkomen
rond het sociaal minimum in financiële bestaansonzekerheid leven. De Com­
missie is tot deze conclusie gekomen op basis van nauwgezet onderzoek door het
CBS, het Nibud en het SCP naar de noodzakelijke kosten van het bestaan. Aan
deze budgetbenadering van het CBS, het Nibud en het SCP heeft de Commis­
sie een ‘flexbudget’ toegevoegd om te voorkomen dat mensen met een inkomen
op het sociaal minimum bij onverwachte onvermijdelijke uitgaven en/of kleine
misrekeningen direct in de problemen komen.
Vervolgens heeft de Commissie de hoogte van het inkomen op het sociaal mini­
mum getoetst aan de norm voor een toereikend sociaal minimum. Het inko­
mensniveau uit 2023 is daarbij het uitgangspunt, waarbij rekening is gehouden
met toekomstig beleid (vooral de af bouw van allerlei tijdelijke koopkrachtmaat­
regelen) en de waarde van lokale regelingen zoals uitgevoerd door de gemeenten.
Uit deze toetsing blijkt dat veel huishoudens tekortkomen en dat het hard nodig
is om op korte termijn het besteedbaar inkomen van huishoudens op het sociaal
minimum te verhogen, vooral als het gaat om gezinnen met kinderen. Huishou­
dens met een inkomen rond het sociaal minimum moeten in staat zijn een zeker
bestaan op te bouwen. Dat voorkomt veel individuele problemen en leidt tot
geringere maatschappelijke kosten. Het is ook van belang voor de gezondheid en
ontwikkelingsmogelijkheden van kinderen die opgroeien in arme huishoudens.
De Commissie heeft diverse voorstellen gedaan ter versterking van de financiële
bestaanszekerheid van huishoudens, zoals een verhoging van het wettelijk mini­
mumloon en de bijstand, en een verhoging van de huurtoeslag. Daarnaast advi­
seert de Commissie om de kinderbijslag of het kindgebonden budget te verhogen,
in het bijzonder de bedragen voor oudere kinderen. De Commissie adviseert ook
om het niet-gebruik van voorzieningen terug te dringen, zodat huishoudens
krijgen waar ze recht op hebben.
De gepresenteerde minimumnormen en de voorgestelde maatregelen om het
besteedbaar inkomen te verhogen zijn echter niet voldoende. Het stelsel van het
sociaal minimum moet voorspelbaarder en toegankelijker worden, zodat huis­
houdens gebruik maken van de voorzieningen waar zij recht op hebben. Daarover
gaat het tweede rapport, waarin de systematiek van het stelsel van het sociaal
minimum centraal staat. De Commissie wil wel waarschuwen voor te grote ver­

120

Een zeker bestaan

wachtingen. Een stelsel van het sociaal minimum dat financiële bestaanszeker­
heid wil bieden, zal altijd een zekere complexiteit hebben. Daarom is het ook van
belang dat er goede, toegankelijke hulp is ter ondersteuning van lage inkomens­
groepen. Ook dat thema komt naar voren in het tweede rapport.
Het tweede rapport zal een grondige analyse bevatten van de onderliggende sys­
tematiek van het stelsel van het sociaal minimum: de landelijke minimumuit­
kering (bijstand, aanvullende inkomensvoorziening ouderen en uitkeringen
volgens de Toeslagenwet), het landelijke aanvullende inkomensbeleid (toesla­
gen) en het lokale aanvullende inkomensbeleid (gemeentelijk beleid). Daarnaast
zal het tweede rapport ingaan op zogeheten situaties van ontoereikendheid:
situaties waarin mensendoor een lager inkomen of hogere kosten te weinig geld
overhouden voor alle minimaal noodzakelijke uitgaven. Verder zal de Commis­
sie kijken naar de systematiek in nabijgelegen landen, om daaruit verstandige
lessen te presenteren voor het Nederlandse stelsel. De Commissie zal het tweede
rapport in september 2023 presenteren.
Ten slotte wil de Commissie benadrukken dat het realiseren van een zeker
bestaan om veel meer vraagt dan een toekomstbestendig stelsel van het sociaal
minimum. Bestaanszekerheid gaat niet alleen over voldoende inkomen, maar
ook over een goede gezondheid, betaalbare en duurzame huisvesting, werk dat
loont, een adequate opleiding, gezonde sociale relaties en een zinvol leven. Het
veronderstelt adequaat beleid op terreinen als arbeidsmarkt, gezondheidszorg,
onderwijs, volkshuisvesting, en het sociaal domein ter voorkoming en bestrij­
ding van bestaansonzekerheid.

Rapport

121

Gesproken personen
De Commissie sociaal minimum heeft gesproken met de volgende personen:
– Marianne van den Anker, Ombudsman Rotterdam Rijnmond
– Astrid Baars-Bouwer, Gemeente Zoetermeer
– Gert-Jan Bakker, Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG)
– Joris Barendrecht, Iederin, raadslid Landelijke Cliëntenraad (LCR)
– Titia Beukema, FNV, raadslid LCR
– Paul de Bijl, Autoriteit Consument & Markt (ACM)
– Henriëtte Boerma, Stichting voor stad en kerk (Stek), Den Haag
– Sanne Borsboom, U Centraal, Utrecht
– Simone de Bruijn, Mind (belangenvereniging voor mensen met een
psychische kwetsbaarheid), raadslid LCR
– Karin Christophersen-Slooters, Belastingdienst
– Marcel van Druenen, SAM (beroepsvereniging voor uitvoerders in het
publieke sociaal domein)
– Fred Dukel, Gemeente Den Haag, G4 (vier grootste Nederlandse
gemeenten: Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht)
– Willeke Eikelenboom, Stek, Den Haag
– Wim Eiselin, Stimulansz (kennis- en advies voor gemeenten in het sociaal
domein)
– Ingrid de Frel, Stek, Den Haag
– Maurice Guiaux, Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV)
– Peter Heijkoop, wethouder Dordrecht, bestuurslid VNG
– Tineke ten Heuw, Ombudsman Rotterdam Rijnmond
– Mark Hoogendijk, Werkplein Drentse Aa
– Judith Hoffs, UWV
– Esther Israël, Stek, Den Haag
– Coert Kleijwegt, Toeslagen
– Nina Kox, Gemeente Utrecht, G4
– Cybille Latour, Power by Peers (sociale onderneming waar mensen werk
maken van en met hun eigen ervaring), Utrecht
– Annelie van Manen, Gemeente Zoetermeer
– Evelien Meester, Stimulansz
– Marry Mos, Armoedecoalitie Utrecht
– John Nuyten, Stimulansz
– Charlie Ortega, Stichting Leergeld Den Haag
– Nora Otto, VNG
– Evie Pasmans, De Geldzaak Utrecht

122

Een zeker bestaan

–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–

Jacqueline Prins, Sociaal Economische Raad (SER)
Thomas Pruijsen, Mind, raadslid LCR
Antoinette de Ruijter, Gemeente Amsterdam, G4
Hannah Smet, Sociale verzekeringsbank (SVB)
Tjalling Smit, SAM (beroepsvereniging voor uitvoerders in het publieke
sociaal domein)
Bart Snels, inspecteur-generaal Inspectie belastingen, toeslagen en douane
Hans Spekman, Jeugdeducatiefonds
Jos Sprenkels, Vereniging mobility, raadslid LCR
Wendy Springer, Gemeente Utrecht, G4
Erik van Stigt, Inlichtingenbureau
Alex Tamminga, Inlichtingenbureau
Marcel Tielen, SVB
Will Tiemeijer, Erasmus Universiteit Rotterdam
Rob Torremans, Gemeente Wageningen
Rabea Ubachs, Gemeente Wageningen
Annelou Veen, Ministerie van Financiën
Bob Witjes, Aedes (vereniging voor woningcorporaties in Nederland)

Naast de bovenstaande lijst is de Commissie dankbaar voor het harde werk dat is
geleverd door de medewerkers van de verschillende organisaties die in de Com­
missie vertegenwoordigd zijn.
Tot slot. De Commissie heeft met verschillende mensen gesproken die moeten
rondkomen van een inkomen rond het sociaal minimum. Uit privacyoverwe­
gingen worden deze mensen hier niet genoemd. De Commis­sie is hun wel zeer
dankbaar voor hun tijd, hun bereidheid in gesprek te gaan, en de nuttige inzich­
ten die daaruit voortvloeiden.

Rapport

123

Literatuurlijst
Algemene Rekenkamer (2019) Ouderdomsregelingen ontleed, Den Haag: Algemene
Rekenkamer, (link)
Amsterdam, Gemeente (2020) Premie heeft positief effect op uitstroom naar werk,
Amsterdam: Onderzoek en Statistiek, (link)
Arnoldus, R. en J. Hofs (2014) Verplicht vrijwilligerswerk: successen en bezwaren, Sociale
Vraagstukken, (link)
Bastiaans, M., R. Dur, A. Gielen (2023) Activating the Long-Term Inactive: Labor Market
and Mental Health Effects, Discussion Paper TI 2023-003/V, Rotterdam: Tinbergen
Institute, (link)
Beckker, K. De, I. Smits, J.E. Maldonado et al, Onderzoek naar de financiële
geletterdheidscompetenties van mensen in armoede, KU Leuven, (link)
Beer, P. de, Been, W., & Salverda, W., (2017) The interplay between the minimum wage
and collective bargaining in the Netherlands. An overview and a case study of three
sectors, Amsterdam: AIAS, (link)
Berenschot (2021) Ondersteuning en dienstverlening aan langdurig bijstandsgerechtigden,
Utrecht: Berenschot (link).
Berenschot (2021) Beschikbare en benodigde financiële middelen voor de Participatiewet,
Utrecht: Berenschot (link)
Beukering, I. van, W. Luiten, H. Zuurbier et al (2022) Van elke drie huishoudens met recht
op bijstand, maakt er één geen gebruik van, Economische Statistische Berichten, 2 mei
2022, (link)
Binnenlands Bestuur (2019) Bezuiniging op Participatiewet funest gebleken, Binnenlands
Bestuur, 19 november 2019, (link)
Bokhorst, A.M. (2023) Breder en realistischer doelbereik van internetconsultatie van
wetsvoorstellen. Regelmaat (39)1, p.7-25 (link)
Borstlap, H. et al (2020) Commissie-Borstlap (2020) In wat voor land willen wij werken?
Naar een nieuw ontwerp voor de regulering van werk, Eindrapport van de Commissie
Regulering van Werk Den Haag: Ministerie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(link)
Borstlap, H. (2023) Als we de arbeidsmarkt niet grondig moderniseren zullen de ambities
van het kabinet stranden, in: De Volkskrant, 23 november 2022 (link)
Brink, B. en G. Vonk (2020) ‘Hoe het verheffingsidee van de bijstand uit beeld verdween:
En hoe het tij kan worden gekeerd’, in: Kampen, T., M. Sebrechts, T. Knijn, & E.
Tonkens (red.), Streng maar onrechtvaardig: De bijstand gewogen, Uitgeverij en
boekhandel van Gennep, p.43-60, (link)
Broeders, D., D. Das, R. Jennissen, W. Tiemeijer en M. de Visser (2018) Van verschil naar
potentieel. Een realistisch perspectief op de sociaaleconomische gezondheidsverschillen
WRR Working Paper 7, Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
(link).
124

Een zeker bestaan

Caminada, K., Brakel, M. van den, Goudswaard, K.P., Vethaak, H.T., & Been, J. (2021)
Inkomensongelijkheid en het effect van herverdeling, in: Caminada, E. Jongen, W. Bos,
& F. Otten (Eds.) Inkomen verdeeld, trends 1977-2019 (pp. 41-56). Heerlen-Leiden:
Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS)/Universiteit Leiden
Caminada, K. (2023) Armoederisico kinderen At risk of poverty rates and poverty
alleviation via T/B-systems in 49 LIS-countries 1967-2016 position paper tbv
rondetafelgesprek Rondkomen d.d. 25 januari 2023 (link)
Cantillon, B. (2021) Het armoedevraagstuk en de tragiek van de welvaartstaat: zeven
voorstellen voor een nieuw sociaal contract, (link)
CBS (2017) Regionale verschillen in gezondheid, Den Haag: Centraal Bureau voor de
Statistiek, (link)
CBS (2019) Vijftig jaar minimumloon, Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek,
(link)
CBS (2019) Uitgaven voor sociale uitkeringen nemen verder toe, Den Haag: Centraal
Bureau voor de Statistiek, (link)
CBS (2019) Armoede en sociale uitsluiting 2019, Den Haag: Centraal Bureau voor de
Statistiek, (link)
CBS (2020) Sociale uitsluiting in Nederland: wie staat aan de kant?, Den Haag:
Centraal Bureau voor de Statistiek, (link)
CBS (2021) Huishoudens met geregistreerde problematische schulden 2015-2021, Den Haag:
Centraal Bureau voor de Statistiek, (link)
CBS (2021) Aantal huishoudens met problematische schulden niet toegenomen, Den Haag:
Centraal Bureau voor de Statistiek, (link)
CBS (2021) Armoede en sociale uitsluiting 2021, Den Haag: Centraal Bureau voor de
Statistiek, (link)
CBS (2022) De Nederlandse economie, Achtergrond bij de huizenprijsstijgingen vanaf 2013,
Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek, (link)
CBS (2022) Monitor brede welvaart, Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek, (link)
CBS (2022) Opnieuw minder mensen in de bijstand, Den Haag: Centraal Bureau voor de
Statistiek, (link)
CBS (2022) Aantal bijstandsontvangers onder de 400 duizend, Den Haag: Centraal Bureau
voor de Statistiek, (link)
CBS (2022) 1 op de 4 mensen met armoederisico is een kind, Den Haag: Centraal Bureau
voor de Statistiek (link)
CBS (2022) Extra uitvraag Bijzondere Bijstand 2021 (link)
CBS (2023) Meeste mensen ontstijgen armoederisico van hun ouders, Den Haag: Centraal
Bureau voor de Statistiek, (link)
CBS (2023) Vooral kinderen uit bijstandsgezinnen geen kansrijke start;
Ouderlijke hulpbronnen in de eerste duizend dagen tot en met de basisschoolperiode,
Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek, (link)

Rapport

125

CBS (2023) Personen met bijstand; duur van de lopende uitkeringssituatie, Den Haag:
Centraal Bureau voor de Statistiek, (link)
CBS (2023) Personen met AOW-uitkering; geslacht, leeftijd en migratieachtergrond,
Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek, (link)
CBS, Nibud en SCP (2023) Op weg naar een nieuwe armoedegrens (rapport verschijnt
gelijktijdig met het rapport van de Commissie sociaal minimum)
CBS Statline (2023) Overheid; sociale uitkeringen (link)
COELO (z.d.) Online Atlas Gemeenten, kaart 40 – Woonlasten na kwijtschelding (link)
Collewet, M. et al (2022) Nederlanders zijn voor een genereuze én activerende bijstand.
ESB, 107(4813), 15 september 2022, (link)
Council of Europe (1990) European Code of Social Security (revised), Strasbourg: Council
of Europe, Article 12, (link)
Council of Europe (1996) European Social Charter, Strasbourg: Council of Europe, (link)
CPB/SCP (2020) Kansrijk armoedebeleid, Den Haag: Centraal Planbureau en Sociaal en
Cultureel Planbureau, (link)
CPB (2020) De incidentele loongroei onder de loep: samenstellingseffecten en
loondynamiek, CPB achtergronddocument, Den Haag: Centraal Planbureau, (link)
CPB (2021) Raming aantal personen/huishoudens onder de lage-inkomensgrens in 2021 en
2022, Den Haag: Centraal Planbureau, (link)
CPB (2022) Vervolgonderzoek experimenten Participatiewet, Den Haag: Centraal
Planbureau, (link)
CPB (2022) Scenario’s energieprijzen, Den Haag: Centraal Planbureau, (link)
CPB (2023) Raming maart 2023 (CEP 2023), Den Haag: Centraal Planbureau, (link)
CPB (2023) Doorrekening beleidsopties Commissie sociaal minimum. Het CPB publiceert
dit rapport gelijktijdig met het rapport van de Commissie sociaal minimum
Christoffels, I., P. Baay, I. Bijlsma, M. Levels (2016) Over de relatie tussen laaggeletterdheid
en armoede, Stichting Lezen & Schrijven i.s.m. ecbo, (link)
Cremer, M. & J. van der Meer (2020) De bijstand kan veel beter, Sociale vraagstukken,
(link)
Cuelenaere, B., E. van den Brink en J. Leenen (2019) Ervaringen gemeenten met
Participatiewet. Rapportage derde meting, Tilburg: CentERdata, (link)
Custers, A. (2023) Position paper hva voor rondetafelgesprek ‘rondkomen’ Commissie voor
Sociale Zaken en Werkgelegenheid position paper tbv rondetafelgesprek Rondkomen
d.d. 25 januari 2023 (link)
Deloitte (2023) Herstel van Balans. De financiële gezondheid van Nederland in onzekere
tijden, (link)
Derbali, N., Steeds meer Nederlanders kloppen aan bij de Voedselbank, in: NRC,
16 december 2022 (link)
Divosa (2020) Toolkit Parttime werk zonder drempels, (link)
Divosa (2023) Bestaanszekerheid fundament voor inclusieve samenleving, (link)

126

Een zeker bestaan

Donders, J. en F. de Kam (2022) Complexe fiscale en sociale regels leiden tot drie sociale
minima, Economisch Statistische Berichten, 107(4813), 15 september 2022, (link)
Donders, J. en F. de Kam (2022) Kloof tussen AOW en bijstand toont politieke macht van
ouderen, Economisch Statistische Berichten, 107(4813), 15 september 2022, (link)
Doorn, J.J.A. van & Schuyt, C.J.M. (red) (1977) De stagnerende verzorgingsstaat, Meppel:
Boom, (link)
DUO Onderwijsonderzoek & Advies (2019) Rapportage Armoede onder leerlingen in het
basisonderwijs, (link)
Elshout, J. en S. Bos (2021) T2 Rapportage kwalitatief Amsterdams experiment met de
Bijstand: ervaringen van bijstandsgerechtigden, 21 juni 2021, Amsterdam: Hogeschool
van Amsterdam, Universiteit van Amsterdam, (link)
Engbersen, G en Veen, R. van der (1987) Moderne armoede: overleven op het sociaal
minimum Leiden Stenfert Kroese (link)
Engbersen, R. en Jansen, T. (1991) Armoede in de maatschappelijke verbeelding (19451990). Een retorische studie, Leiden-Antwerpen: Stenfert Kroese Uitgevers, (link)
Engbersen, G., J.C. Vrooman, Erik Snel (2000) Balans van het armoedebeleid: Vijfde
jaarrapport armoede en sociale uitsluiting, Amsterdam: Amsterdam University Press
(link)
Engbersen, G. en R. Staring (2000) De morele economie van lage inkomensgroepen,
in: Engbersen, G., J.C. Vrooman, Erik Snel (2000) Balans van het armoedebeleid.
Amsterdam: Amsterdam University Press, pp. 76-100, (link)
Engbersen, G. (2022) ‘De maatschappelijke impact van COVID-19: Sociologie van een
pandemie’, in: André, S, Reeskens, T. & Völker, B. (red.) Sociologie en pandemie. De
sociologie en de pandemie: Inzichten en vooruitblik na twee jaar coronacrisis Open
Press Tilburg University, p.166-181 (link)
Erasmus Universiteit Rotterdam (2023) Vertrouwen in instituties blijft laag Grote groepen
tegenover elkaar en minder dialoog, (link)
Europese Commissie (z.d.) Minimum income – Reference budgets (link)
Europese Unie (2000) Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, Brussel:
Europese Unie, Artikel 34 (link)
Fennema G., M. Warnaar, D. Bezemer, K. Hörchner (2022) Inkomen van minima blijft
steeds verder achter bij wat ‘normaal’ gevonden wordt, Economisch Statistische
Berichten, 107(4813), 15 september 2022, (link)
Financieele Dagblad, Het (2022) Dutch miracle vraagt anno 2022 om hogere lonen en
langer werken 17 november 2022 (link)
FNO Zorg voor kansen (2022) Welke initiatieven helpen bij het bestrijden van geldstress?
Veel aandacht voor gedrag, meer aandacht nodig voor geld, Purpose (link)
Geenen, G. (2007) Intergenerationele overdracht van gehechtheid bij Belgische moeders
en kinderen die in extreme armoede leven, een meervoudige gevalsstudie Katholieke
Universiteit Leuven (link)

Rapport

127

Gemeente.nu (2018) Uitvoering bijstand kost bijna 2900 euro per uitkering, 29 augustus
2018, Sandee, R., (link)
Gemeente.nu (2022) Sport en cultuur voor kinderen in gevaar door stijgende armoede,
8 september 2022, Moen, N., (link)
Gielen, M. (2021) Kostendelersnorm zorgt voor meer dakloze jongeren, Economisch
Statistische Berichten, 13 januari 2021, (link)
Goderis, B. (2018) De Nederlandse bijstand is niet toereikend, in: Streng maar
Onrechtvaardig: De Bijstand Gewogen. Jaarboek Tijdschrift voor Sociale
Vraagstukken, p.61-77, (link)
Goedemé, T. et al (2022) Reducing poverty through improving take up of social policies,
Belgian Science Policy Office (link)
Goijaerts, J., Vonk, R. en ‘S Jongers, T. (2022) De realiteit van overleven. Inzichten uit
vijftien levensverhalen over bestaansonzekerheid, gezondheid en de verzorgingsstaat
TSG Tijdschrift voor Gezondheidswetenschappen 100 2022 p.21–27 (link)
Groot, L. (2009) Koppelingsbeleid in crisistijd, Economisch Statistische Berichten,
94(4569), 2 oktober 2009, (link)
Hirsch Ballin, Jaspers, Knottnerus en Vinke (red.) (2021) De toekomst van de sociale
zekerheid: De menselijke maat in een solidaire samenleving, Den Haag: Boom Juridisch
(link)
Hochtenbach, C. (2022) Uitgewoond. Waarom het hoog tijd is voor een nieuwe
woonpolitiek Amsterdam, Das Mag (link)
Hogendorp, S. van (2022) Niet uit het hart in: Zorg + Welzijn 3 2022 (link)
Hypotheker (2023) Huizenprijzen Nederland, Wat doen de huizenprijzen? (link)
ILO (1952) The Social Security (Minimum Standards) Convention, No. 102, Geneva:
International Labour Organisation, (link)
Independer (2021) Door koude winter 30% hoger gasverbruik (link)
Inspectie der Rijksfinanciën (2020) Naar een inclusieve samenleving. In ons land, niemand
aan de kant, Brede maatschappelijke heroverweging, Den Haag: Inspectie der
Rijksfinanciën, (link)
I&O Research (2022) Omgevingsanalyse; Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid - Directie Communicatie, 2022/149, Amsterdam: I&O Research,
(link)
Janssens, J. & N. van Mechelen (2022) To take or not to take? An overview of the factors
contributing to the non-take-up of public provisions European Journal of Social
Security 2022, Vol. 24(2) 95–116 (link)
Jeugd Educatie Fonds (2023) Resultaten onderzoek boterhammenbar, (link)
Kalthoff, H. (2020) Opgroeien en opvoeden in armoede, 3e herziene versie Nederlands
Jeugdinstituut (link)
Kampen, T.G. (2014) Verplicht vrijwilligerswerk: De ervaringen van bijstandscliënten met
een tegenprestatie voor hun uitkering, Amsterdam: University of Amsterdam, (link)

128

Een zeker bestaan

Kampen, T., T. Knijn, M. Sebrechts en E. Tonkens (2020) ‘Streng maar onrechtvaardig
Pleidooi voor meer kansen en minder plichten in de bijstand’, In: Kampen et al (red.)
Streng maar onrechtvaardig: De bijstand gewogen, P.243-260, Van Gennep, (link)
Kennisinstituut voor Mobiliteit KIM (2022) Kerncijfers Mobiliteit 2022, (link)
Kersbergen, K. van & Vis, B. (2016) De verzorgingsstaat, Amsterdam: Amsterdam
University Press, (link)
Kinderombudsman & Verweij-Jonker Instituut (2013) Kinderen in Armoede in Nederland,
Den Haag: De Kinderombudsman, (link)
Kremer, M., V. Lub, J. van der Meer, M. Ham et al (2017) Meedoen in de bijstand, Sociale
Vraagstukken Dossiers, (link)
Kremer, M., J. van der Meer, M. Ham (2017) Van werk naar welbevinden. Werkt de zachte
hand in de bijstand?, Sociale Vraagstukken Dossier, (link)
Lans, J. van der (2014) 2013 Participatiesamenleving. Uitweg voor onbetaalbaarheid
verzorgingsstaat, canonsociaalwerk.eu, 3 januari 2014, (link)
Loo, F. van (1981) ‘Den armen gegeven’. Een beschrijving van armoede, armenzorg en
sociale zekerheid in Nederland, 1784-1965, Meppel-Amsterdam: Boom, (link)
Loo, F. van (1992) Arm in Nederland 1815-1990, Meppel: Boom, (link)
Michon, L., Slot, J. (red.) (2014) Armoede in Amsterdam Een stadsbrede aanpak van
hardnekkige armoede Bureau Onderzoek en Statistiek van gemeente Amsterdam
(link)
Meisters, R., Westra D., Putrik, P. et al (2022) Regionale verschillen in zorgkosten nader
verklaard. De bijdrage van gezondheid, leefstijl, eenzaamheid en zelfregie, (link)
Ministerie van Algemene Zaken (2021) Omzien naar elkaar, vertrouwen in de toekomst,
(link)
Ministerie van Binnenlandse Zaken (1992) Wijziging van de Wet op de rechterlijke
organisatie, de Algemene wet bestuursrecht, de Wet op de Raad van State, de
Beroepswet, de Ambtenarenwet 1929 en andere wetten, alsmede intrekking van de Wet
administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen (voltooiing eerste fase herziening
rechterlijke organisatie), (link)
Ministerie van Binnenlandse zaken (2021) Stand van zaken inventarisatie hardvochtige
wet- en regelgeving ter uitvoering van de motie Ploumen/Jetten, (link) en
Internetconsultatie (link)
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2022) De Staat van de
Corporatiesector 2021, (link)
Ministerie van Financiën (2023) Kamerbrief Uitkomsten verkenning instrumenten voor
gerichte compensatie huishoudens kwetsbaar voor hoge energieprijzen na 2023 (link)
Ministerie van Sociale zaken en Werkgelegenheid (2010) Overzicht koppeling
minimumloon en uitkeringen aan de contractloonontwikkeling, 1980–2009, (link)
Ministerie van Sociale zaken en Werkgelegenheid (2018) Uitwerking breed offensief om
meer mensen met een beperking aan het werk te helpen, (link)

Rapport

129

Ministerie van Sociale zaken en Werkgelegenheid (2020) Stand van zaken Simpel
Switchen in de Participatieketen, (link)
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2022) Gemeentenieuws van SZW
2022-1, (link)
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2022) De Participatiewet in balans:
uitkomsten beleidsanalyse, (link)
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2022) Instellingsbesluit Commissie
Sociaal minimum, (link)
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2022) Aanbieding rapport
Hardvochtige effecten van overheidshandelen voor burgers binnen de sociale
zekerheid, (link)
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2022) Stand van zaken
Participatiewet in balans, (link)
Ministerie van Sociale zaken en Werkgelegenheid (2022) Jongeren kunnen langer
thuiswonen zonder gevolgen voor uitkering ouders, (link)
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2022) Uitkeringsbedragen per 1
januari 2023, (link)
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2023) Wijziging van de
Participatiewet in verband met het op onderdelen in balans brengen van de wet tussen
bestaanszekerheid, re-integratie en handhaving, Internetconsultatie, (link)
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2023) Visiebrief Participatiewet in
balans, (link)
Ministerie van SZW (2023) Eerste voortgangsrapportage Aanpak geldzorgen, armoede en
schulden (link)
Ministerie van SZW (2023) Kamerbrief Alleenverdienende huishoudens met
loongerelateerde uitkering: samenloop regelingen en effect op toeslagen (link)
Moerman, A. (2023) Werken zonder schulden position paper tbv rondetafelgesprek
Rondkomen d.d. 25 januari 2023 (link)
Nationale Ombudsman (2021) Ondernemers in de knel door corona: ontwikkel maatwerk
voor schrijnende gevallen, invordering en schuldhulpverlening, (link)
Nationale Ombudsman (2022) De burger kan niet wachten, Jaarverslag 2021, Den Haag:
Nationale Ombudsman, (link)
Nationale Ombudsman (2022) Zelfstandigen over de drempel, Grote verschillen tussen
gemeenten bij schuldhulp ondernemers, (link)
Nationale Ombudsman (2022) Met te weinig genoegen nemen, Den Haag: Nationale
Ombudsman, (link)
Nationale Ombudsman (2022) Meedoen zonder beperkingen; De financiële problemen van
jongeren met een beperking in de Wajong en Participatiewet, Den Haag: Nationale
Ombudsman, (link)
Nationale ombudsman (2022) Sociale minima in de knel, Den Haag: Nationale
Ombudsman, (link)

130

Een zeker bestaan

Nationale Ombudsman (2022) Watertrappelen in de bijstand; Onderzoek naar de
knelpunten van jongeren van 18 tot 21 jaar in de bijstand, Den Haag: Nationale
Ombudsman, (link)
Nationale Ombudsman (2022) Ongelijke toegang tot de energietransitie, Den Haag:
Nationale Ombudsman, (link)
Nederland Rechtstaat, Wetenschappelijk commentaar door Mijke Houwerzijl & Frank
Vlemminx (2014) geactualiseerde versie, Artikel 20 Grondwet – Bestaanszekerheid,
(link)
Nederlandse Arbeidsinspectie (2021) Niet-gebruik van de algemene bijstand, (link)
Nederlandse Omroep Stichting NOS (2022) Eerste Kamer: toch koppeling AOW met
minimumloon, 15 februari 2022, (link)
Nederlandse Zorgautoriteit NZA (2021) Monitor Ouderenzorg - regionale verschillen,
(link)
Nibud (2018) Financiële educatie en gedrag, (link)
Nibud (2019) Rapport Geldzaken in de praktijk 2018-2019, (link)
Nibud (2021) Analyse vijf jaar armoedebeleid in tachtig gemeenten, (link)
Nibud (2022) Nibud: steeds meer hulpvragen, (link)
Nibud (2022) Rapport Rondkomen en betalingsproblemen, (link)
Nibud (2023) Nibud-position paper werkzame mensen die moeite hebben met rondkomen
position paper tbv rondetafelgesprek Rondkomen d.d. 25 januari 2023, (link)
Nederlands centrum Jeugdgezondheid (2016) JGZ-richtlijn Psychosociale problemen,
(link)
Noël, L. (2021) Niet-gebruik van rechten en bestaansonzekerheid in het Brussels Gewest,
Brussels Studies Algemene collectie nr.157, (link)
Nieuwe Rotterdamsche Courant, N. Derbali, Steeds meer Nederlanders kloppen aan bij de
Voedselbank, 16 december 20220, (link)
Nu.nl (2023) Aantal mensen dat naar voedselbank gaat lijkt hoogtepunt bereikt te hebben
(link)
OECD (2019) PISA 2018 Results (Volume II): Where All Students Can Succeed PISA, OECD
Publishing (link)
Oorschot, W. van en F. Roosma (2016) Het maatschappelijk draagvlak van sociale
voorzieningen, in: Gids op Maatschappelijk Gebied, nr. 4, p.5-10, (link)
Onderwijsraad (2019) Doorgeschoten differentiatie in het onderwijsstelsel. Stand van
educatief Nederland 2019 Den Haag: Onderwijsraad (link)
Onderzoek010 (2017) Effecten van de Tegenprestatie in Rotterdam, Rotterdam: gemeente
Rotterdam, (link)
Overmars, T., Honingh, M. & Noordegraaf, M. (red) (2023) Maatschappelijke
bestuurskunde, Boom, (link)
Panteia (2015) Huishoudens in de rode cijfers 2015; Over schulden van Nederlandse
huishoudens en preventiemogelijkheden, Zoetermeer: Panteia, (link)

Rapport

131

Panteia (2022) Hardvochtige effecten op burgers door knelpunten in (uitvoering) weten regelgeving binnen de sociale zekerheid, Zoetermeer: Panteia, Muzus, de Vrije
Universiteit Amsterdam en de Hogeschool Utrecht (link)
Pharos (2022) Sociaal economische Gezondheidsverschillen (SEGV), (link)
Planbureau voor de Leefomgeving (2019) Regionale verschillen in werkzekerheid: de rol
van beleid, (link)
Planbureau voor de Leefomgeving en centraal Planbureau (2020) Ontwikkeling mobiliteit,
PBL/CPB-notitie ten behoeve van de werkgroep Toekomstbestendige mobiliteit van
de Brede maatschappelijke heroverwegingen 2020, (link)
Planbureau voor de Leefomgeving (2021) Brede welvaart en mobiliteit, (link)
Putters, K. (2013) Het smalle pad van verzorgingsstaat naar verzorgingsstad, Sociale
vraagstukken, (link)
Raad van State (2021) Advies Voorstel van wet van het lid Jasper van Dijk tot wijziging Wet
minimumloon en minimumvakantiebijslag (koppeling van het wettelijk minimumloon
aan de ontwikkeling van gemiddelde loon, informeren van de Kamers en toevoegen
zware voorhang), (link)
Raad van State, Algemene Rekenkamer & Nationale Ombudsman (2021) Zorgvuldig,
rechtsstatelijk en met vertrouwen in de burger, Gezamenlijke paper van de vicepresident van de Raad van State, de president van de Algemene Rekenkamer en de
Nationale ombudsman ten behoeve van de formatiegesprekken, (link)
Raad voor Volksgezondheid en Samenleving (2020) Gezondheidsverschillen voorbij:
Complexe ongelijkheid is een zaak van ons allemaal, Den Haag, (link)
Raad voor Volksgezondheid en Samenleving (2021) Gezichten van een onzeker bestaan,
Den Haag, (link)
Rhijn mr. A.A. van et al (1948) Commissie-Van Rhijn 1945-1946, Rapport inzake de
Herziening van de sociale verzekering uitgebracht door een Commissie, bestaande uit
vertegenwoordigers van de Minister van sociale zaken en van de Stichting van den
arbeid, II:10t, Den Haag, (link)
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Cijfers en feiten over de relatie tussen
armoede en gezondheid, De Bilt, (link)
Rode Kruis (2022) Steeds meer mensen redden het niet en wij breiden onze voedselhulp in
Nederland uit, Den Haag, (link)
Ruig, L. de (2021) Persoonlijke begeleiding in de Participatiewet: drie veelbelovende
gemeentelijke pilots, Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken 37-3, Amsterdam:
Amsterdam University Press, (link)
Schuyt, C.J.M (1991) Op zoek naar het hart van de verzorgingsstaat, Leiden: Stenfert
Kroese, (link)
Schuyt, C.J.M en Ed Taverne (2000) 1950. Welvaart in zwart-wit, Den Haag: Sdu
Uitgevers, (link)
SCP (1988) Sociaal en cultureel rapport 1988, Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau
(link)

132

Een zeker bestaan

SCP (1990) Sociaal en cultureel rapport 1990, Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau,
(link)
SCP (2016) Armoede in kaart 2016, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, (link)
SCP (2019) De Nederlandse bevolking in beeld, ViN 2019 Vragenlijst, Den Haag: Sociaal en
Cultureel Planbureau, (link)
SCP (2019) Eindevaluatie van de Participatiewet, Den Haag: Sociaal en Cultureel
Planbureau (link)
SCP (2019) Armoede in kaart 2019, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, (link)
SCP (2022) Nemen werkgevers mensen met een arbeidsbeperking in dienst?, Den Haag:
Sociaal en Cultureel Planbureau (link)
SCP (2022) Wildeboer Schut, J.M. en S. Hoff, Kennisnotitie Armoede ramingen september
2022, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau (link)
SCP (2022) Burgerperspectieven bericht 2 2022, Den Haag: Sociaal en Cultureel
Planbureau, (link)
SCP (2023) Verhoging van minimumloon en bijstand als wondermiddel voor welvaart en
welbevinden van de lage inkomensgroep? Een ex-ante analyse van de gevolgen van de
beleidswijziging in 2023/’24 voor inkomen, gezondheid en welzijn, Den Haag: Sociaal
en Cultureel Planbureau (link)
SCP (2023) Eigentijdse ongelijkheid De postindustriële klassenstructuur op basis van
vier typen kapitaal - Verschil in Nederland 2023, Den Haag: Sociaal en Cultureel
Planbureau, (link)
SEO (2011) Niet-gebruik inkomensondersteunende maatregelen, SEO-rapport nr. 2011-31,
Amsterdam: SEO, (link)
SER (2021) Werken zonder Armoede, Verkenning 21/10, Sociaal Economische Raad, (link)
SER (2021) Zekerheid voor mensen, een wendbare economie en herstel van de samenleving
Ontwerpadvies Sociaal-economisch beleid 2021-2025, Den Haag: Sociaal
Economische Raad, (link)
Significant Ape (2020) Samen onder dak: belemmeringen voor bijstandsgerechtigden om
woonruimte te delen, Utrecht: Significant Ape, (link)
Snel, E., Custers, G., & Engbersen, G. (2018) Ongelijkheid in de participatiestad:
Stadsbuurten en burgerparticipatie, Mens En Maatschappij, 93(1), p.31–57,
Amstedam: AUP, (link)
Snel. E. et al. (2023) Corona & cohesie: dashboard sociale impact corona, Rotterdam:
Risbo/EUR, (link)
Sociale Alliantie, Gezondheid en armoede (link)
Stimulansz (2019) Samenspel landelijk en gemeentelijk inkomensbeleid: een onderzoek
naar de armoedeval, Utrecht: Stimulansz, (link)
Stimulansz (2022) Breed Offensief - Implementatie; Handreiking voor de gemeente,
Utrecht: Stimulansz, (link)
Stronks, K., Droomers, M. (2014) Ongezonde armoede. Waarom arme mensen ongezonder
zijn en wat daaraan te doen is (p.64-66) in: Michon, L., Slot, J. (red.) Armoede in

Rapport

133

Amsterdam. Een stadsbrede aanpak van hardnekkige armoede, Amsterdam: Bureau
Onderzoek en Statistiek van gemeente Amsterdam (link)
SVB, Sociale regelingen door de jaren heen, Sociale Verzekeringsbank (link)
SVB (2022) SVB start pilot om ouderen met recht op aanvullend inkomen te geven waar ze
recht op hebben (link)
Tiemeijer, W. (2016) Eigen schuld? Een gedragswetenschappelijk perspectief op
problematische schulden WRR-Verkenning nr.33 (link)
Tiemeijer, W.L. (2022) Self-control: individual differences and what they mean for
personal responsibility and public policy, Cambridge: Cambridge University Press,
(link)
Tiemeijer, W. (2023) De rol van grenzen aan doenvermogen bij rondkomen, financiële
zorgen en problemen, Rotterdam: Erasmus Universiteit Rotterdam
TNO (2023) Zorgkosten hoger naarmate de energiekwaliteit van huis slechter is, (link)
TNO (2023) TNO Energiearmoede kaart Nederland, (link)
Traag, T. & Velden, R. van der (2011) Early school-leaving in the Netherlands: The role
of family resources, school composition and background characteristics in early
schoolleaving in lower secondary education, Irish Education Studies, 30(1) (link)
Traag, T. (2012) Early school-leaving in the Netherlands. A multidisciplinary study of risk
and protective factors explaining early school-leaving, Academisch proefschrift,
Universiteit Maastricht (link)
Trimbos (2021) Diepe schulden trigger voor angst en depressie, (link)
Trimbos (2022) Sterke toename psychische aandoeningen bij volwassenen, (link)
Tweede Kamer (2010) Geleidelijke af bouw van de dubbele heffingskorting in het
referentieminimumloon tot een keer de algemene heffingskorting met uitzondering
van het referentieminimumloon voor de Algemene Ouderdomswet, Kamerstukken
2010/11, 32 777, nr. 2 (link)
Tweede Kamer (2014) Van verzorgingsstaat naar participatiesamenleving, plenaire
verslagen, 2 juli 2014, (link)
Tweede Kamer (2020) Verbeter Participatiewet en geef gemeenten meer regie; Position
paper VNG en Divosa voor het Rondetafelgesprek Evaluatie Participatiewet, 20
februari 2020, (link)
Tweede Kamer (2020) Voorstel van wet van het lid Jasper van Dijk tot wijziging van de
Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag in verband met de koppeling van het
wettelijk minimumloon aan de ontwikkeling van het gemiddelde loon, het informeren
van de Kamers en het toevoegen van zware voorhang (Wet indexering minimumloon),
Kamerstukken II, 2020/21, 35 637, nr. 3 (link) en Internetconsultatie (link)
Tweede Kamer (2021-2022) Motie van het lid Omtzigt c.s. over een commissie instellen die
de normen voor het bestaansminimum vastlegt, Kamerstukken II, 2021/22, 35 845,
nr.17 (link)
United Nations (1948) Universal Declaration of Human Rights, New York: United
Nations, Article 25, (link)

134

Een zeker bestaan

United Nations (1966) International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights,
New York: United Nations, Article 9 and 10, (link)
United Nations (1996) Convention on the Rights of the Child, New York: United Nations,
Article 26, (link)
Universiteit Utrecht en RaboResearch (2016) Brede Welvaartsindicator (link)
UWV (2022) 70.525 extra banen gecreëerd binnen de banenafspraak, (link)
Veen, R. van der (2023) Sturing van de arbeidsmarkt en van arbeidsparticipatie. Een
(deels) bestuurskundige agenda voor de toekomst In: Overmars, T., Honingh, M. &
Noordegraaf, M. (red) Maatschappelijke bestuurskunde Den Haag: Boom. pp. 169-189
(link)
Veer, M. van der & N. Jungmann (2017) De impact van financiële problemen op
gezondheid. En wat de zorgprofessional te doen staat artikel Platform 31 (link)
Verkeersnet (2012) Grote regionale verschillen in woon-werkbalans, (link)
Versantvoort M.C. & Goudswaard K.P. (2009) Sociale zekerheid voor kinderen, in: Kam
C.A. de, Ros A.P. (red.) Jaarboek Overheidsfinanciën 2009, Den Haag: Sdu Uitgevers,
p.43-70, (link)
VNG (2019) Bestuurlijke reactie VNG, G4, G40, Divosa en Cedris evaluatie
Participatiewet, Den Haag: Vereniging van Nederlandse gemeenten, (link)
VNG (2023) Position paper Rondetafelgesprek
‘Betaalbaarheid van energie voor huishoudens’ position paper tbv rondetafelgesprek
Rondkomen d.d. 25 januari 2023, Den Haag: Vereniging van Nederlandse Gemeenten
(link)
Voedselbanken Nederland (2020) Feiten en cijfers voedselbanken Nederland - 2020, (link)
Voedselbanken Nederland (2022) Feiten en cijfers 2021 (link)
Voedselbanken Nederland (z.d.): Historie (link)
Volkskrant, De (2022) Witteman, J., Aantal mensen in de bijstand op laagste niveau in
negen jaar, 31 augustus 2022, (link)
Volkskrant, De (2023) Borstlap, H. Als we de arbeidsmarkt niet grondig moderniseren
zullen de ambities van het kabinet stranden, 23 november 2022 (link)
Vrooman, J.C. (2016) Taking part in uncertainty; The significance of labour market and
income protection reforms for social segmentation and citizens’ discontent, Den HaagUtrecht: The Netherlands Institute for Social Research, SCP/Utrecht University
(link)
Vrooman, J.C. (2021) De maatschappelijke consequenties van het institutionele pad;
Regelingen voor werkloosheid, arbeidsongeschiktheid en bijstand, 1980-2015, in:
Hirsch Ballin, A.P.C.M. Jaspers, J.A. Knottnerus & H. Vinke (red.) De toekomst van
de sociale zekerheid: de menselijke maat in een solidaire samenleving, Den Haag:
Boom juridisch, (link)
Werf, M. van der (2023) Gedragsbeïnvloeding op beleidsniveau Position paper
Rondetafelgesprek Rondkomen (link)

Rapport

135

WRR (2006) De verzorgingsstaat herwogen. Verzorgen, verzekeren, verheffen en
verbinden, (WRR-rapport nr. 76), Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid, (link)
WRR, Tiemeijer, W. (2016) Eigen schuld? Een gedragswetenschappelijk perspectief op
problematische schulden, WRR-Verkenning nr.33, Den Haag: Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid, (link)
WRR (2017) Weten is nog geen doen, WRR-Rapport nr.97, Den Haag: Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid, (link)
WRR (2020) Het betere werk, WRR-Rapport nr.102, Den Haag: Wetenschappelijke Raad
voor het Regeringsbeleid, (link)
WRR (2021) Zekerheid van de baan? Deelstudie naar onzekerheid over werk en inkomen
voor verschillende groepen werkenden, WRR-working paper nr.44, Den Haag:
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, (link)
WRR & KNAW (2021) COVID-19: Expertvisies op de gevolgen voor samenleving en
beleid, Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid & Koninklijke
Nederlandse Akademie van Wetenschappen, (link)

136

Een zeker bestaan

Bijlagen

Rapport

137

Bijlage 1

Tabellen alternatieve scenario's

Tabel B.1 Toetsing van toereikendheid: Saldo van inkomsten en uitgaven bij
een uitgavenniveau gelijk aan de sociaalminimumnorm met een flexbudget van
3 procent in een ondergemiddelde gemeente (bedragen in euro's per maand)

#kinderen

Bijstand

Bijstand

Alleenstaande (AS)

Paar

0

1

2

3

0

1

AOW
AS

2

3

Paar

AOW AOW

Leeftijd kinderen

n.v.t. 8 jaar 8/13 11/13/ n.v.t. 8 jaar 8/13 11/13/
jaar 15 jaar
jaar 15 jaar

Minimale uitkering,
incl. vak. geld

1.195 1.195 1.195 1.195 1.708 1.708 1.708 1.708 1.421 1.939

Zorgtoeslag

154

154

154

154

265

265

265

265

154

265

Huurtoeslag

271

353

356

356

318

374

374

374

271

318

Kinderbijslag

0

109

237

366

0

109

237

366

0

0

Kindgebonden budget

0

458

608

758

0

137

287

437

0

0

Energietoeslag

67

67

67

67

67

67

67

67

67

67

Waarde van lokale regelingen (ondergemiddelde)
gemeente

69

109

141

173

105

128

160

192

69

105

Effect vervallen
incidenteel beleid
Effect huurverlaging via
de huurtoeslag
Totaal inkomsten

−120 −173 −199 −225 −122 −149 −175 −201 −120 −122
0

−47

−50

−50

−12

−68

−68

−68

−1

−35

1.637 2.226 2.510 2.794 2.330 2.572 2.856 3.141 1.862 2.537

Uitgavennorm voor toereikend sociaal minimum
Nibud-uitgaven minimum- 1.633 2.110 2.493 2.928 2.400 2.738 3.100 3.522 1.649 2.408
voorbeeldbegrotingen
Effect huurverlaging via
lagere huur

0

−76

−76

−76

−18 −104 −104 −104

0

−54

Flexbudget 3%

49

61

73

86

71

49

71

Uitgavennorm voor
toereikend sociaal
minimum

79

90

103

1.682 2.095 2.490 2.938 2.453 2.713 3.086 3.521 1.698 2.425

Saldo per maand

−45

131

20 −143 −124 −141 −230 −380

164

113

Saldo per maand, in
% inkomen landelijke
regelingen

−3%

6%

1%

9%

4%

138

Een zeker bestaan

−5%

−5%

−5%

−8% −12%

Tabel B.2 Toetsing van toereikendheid: Saldo van inkomsten en uitgaven bij
een uitgavenniveau gelijk aan de sociaalminimumnorm met een flexbudget van
9 procent in een ondergemiddelde gemeente (bedragen in euro's per maand)

#kinderen

Bijstand

Bijstand

Alleenstaande (AS)

Paar

0

1

2

3

0

1

AOW
AS

2

3

Paar

AOW AOW

Leeftijd kinderen

n.v.t. 8 jaar 8/13 11/13/ n.v.t. 8 jaar 8/13 11/13/
jaar 15 jaar
jaar 15 jaar

Minimale uitkering,
incl. vakantiegeld

1.195 1.195 1.195 1.195 1.708 1.708 1.708 1.708 1.421 1.939

Zorgtoeslag

154

154

154

154

265

265

265

265

154

265

Huurtoeslag

271

353

356

356

318

374

374

374

271

318

Kinderbijslag

0

109

237

366

0

109

237

366

0

0

Kindgebonden budget

0

458

608

758

0

137

287

437

0

0

Energietoeslag

67

67

67

67

67

67

67

67

67

67

Waarde van lokale regelingen (ondergemiddelde)
gemeente

69

109

141

173

105

128

160

192

69

105

Effect vervallen
incidenteel beleid
Effect huurverlaging via
de huurtoeslag
Totaal inkomsten

−120 −173 −199 −225 −122 −149 −175 −201 −120 −122
0

−47

−50

−50

−12

−68

−68

−68

−1

−35

1.637 2.226 2.510 2.794 2.330 2.572 2.856 3.141 1.862 2.537

Uitgavennorm voor toereikend sociaal minimum
Nibud-uitgaven minimum- 1.633 2.110 2.493 2.928 2.400 2.738 3.100 3.522 1.649 2.408
voorbeeldbegrotingen
Effect huurverlaging via
lagere huur
Flexbudget 9%

0

−76

−76

−76

−18 −104 −104 −104

147

183

218

257

214

237

270

308

0

−54

148

212

Uitgavennorm voor
toereikend sociaal
minimum

1.780 2.217 2.635 3.109 2.596 2.871 3.266 3.726 1.797 2.566

Saldo per maand

−143

Saldo per maand, in
% inkomen landelijke
regelingen

−8%

9 −125 −314 −267 −299 −410 −585
0%

65

−29

3%

−1%

Rapport

139

−5% −11% −11% −11% −14% −18%

Tabel B.3 Toetsing van toereikendheid: Saldo van inkomsten en uitgaven bij
een uitgavenniveau gelijk aan de sociaalminimumnorm met een flexbudget van
6 procent in een gemiddelde gemeente (bedragen in euro's per maand)

#kinderen

Bijstand

Bijstand

Alleenstaande (AS)

Paar

0

1

2

3

0

1

AOW
AS

2

3

Paar

AOW AOW

Leeftijd kinderen

n.v.t. 8 jaar 8/13 11/13/ n.v.t. 8 jaar 8/13 11/13/
jaar 15 jaar
jaar 15 jaar

Minimale uitkering,
incl. vakantiegeld

1.195 1.195 1.195 1.195 1.708 1.708 1.708 1.708 1.421 1.939

Zorgtoeslag

154

154

154

154

265

265

265

265

154

265

Huurtoeslag

271

353

356

356

318

374

374

374

271

318

Kinderbijslag

0

109

237

366

0

109

237

366

0

0

Kindgebonden budget

0

458

608

758

0

137

287

437

0

0

Energietoeslag

67

67

67

67

67

67

67

67

67

67

Waarde van lokale
regelingen, gemiddelde
gemeente

92

133

176

225

143

165

207

256

109

173

Effect vervallen
incidenteel beleid
Effect huurverlaging via
de huurtoeslag
Totaal inkomsten

−120 −173 −199 −225 −122 −149 −175 −201 −120 −122
0

−47

−50

−50

−12

−68

−68

−68

−1

−35

1.659 2.249 2.545 2.846 2.367 2.609 2.903 3.204 1.902 2.605

Uitgavennorm voor toereikend sociaal minimum
Nibud-uitgaven minimum- 1.633 2.110 2.493 2.928 2.400 2.738 3.100 3.522 1.649 2.408
voorbeeldbegrotingen
Effect huurverlaging via
lagere huur

0

−76

−76

−76

−18 −104 −104 −104

0

−54

Flexbudget 6%

98

122

145

171

143

99

141

Uitgavennorm voor
toereikend sociaal
minimum

158

180

205

1.731 2.156 2.562 3.023 2.525 2.792 3.176 3.623 1.748 2.495

Saldo per maand

−72

93

−18 −177 −157 −183 −273 −419

154

110

Saldo per maand, in
% inkomen landelijke
regelingen

−4%

4%

−1%

8%

4%

140

Een zeker bestaan

−6%

−7%

−7%

−9% −13%

Tabel B.4 Toetsing van toereikendheid: Saldo van inkomsten en uitgaven bij
een uitgavenniveau gelijk aan de sociaalminimumnorm met een flexbudget van
3 procent in een gemiddelde gemeente (bedragen in euro's per maand)

#kinderen

Bijstand

Bijstand

Alleenstaande (AS)

Paar

0

1

2

3

0

1

AOW
AS

2

3

Paar

AOW AOW

Leeftijd kinderen

n.v.t. 8 jaar 8/13 11/13/ n.v.t. 8 jaar 8/13 11/13/
jaar 15 jaar
jaar 15 jaar

Minimale uitkering,
incl. vakantiegeld

1.195 1.195 1.195 1.195 1.708 1.708 1.708 1.708 1.421 1.939

Zorgtoeslag

154

154

154

154

265

265

265

265

154

265

Huurtoeslag

271

353

356

356

318

374

374

374

271

318

Kinderbijslag

0

109

237

366

0

109

237

366

0

0

Kindgebonden budget

0

458

608

758

0

137

287

437

0

0

Energietoeslag

67

67

67

67

67

67

67

67

67

67

Waarde van lokale
regelingen, gemiddelde
gemeente

92

133

176

225

143

165

207

256

109

173

Effect vervallen
incidenteel beleid
Effect huurverlaging via
de huurtoeslag
Totaal inkomsten

−120 −173 −199 −225 −122 −149 −175 −201 −120 −122
0

−47

−50

−50

−12

−68

−68

−68

−1

−35

1.659 2.249 2.545 2.846 2.367 2.609 2.903 3.204 1.902 2.605

Uitgavennorm voor toereikend sociaal minimum
Nibud-uitgaven minimum- 1.633 2.110 2.493 2.928 2.400 2.738 3.100 3.522 1.649 2.408
voorbeeldbegrotingen
Effect huurverlaging via
lagere huur

0

−76

−76

−76

−18 −104 −104 −104

0

−54

Flexbudget 3%

49

61

73

86

71

49

71

Uitgavennorm voor
toereikend sociaal
minimum

79

90

103

1.682 2.095 2.490 2.938 2.453 2.713 3.086 3.521 1.698 2.425

Saldo per maand

−23

154

55

−91

−86 −104 −183 −316

Saldo per maand, in
% inkomen landelijke
regelingen

−1%

7%

2%

−3%

−4%

−4%

203

181

−6% −10% 11%

7%

Rapport

141

Tabel B.5 Toetsing van toereikendheid: Saldo van inkomsten en uitgaven bij
een uitgavenniveau gelijk aan de sociaalminimumnorm met een flexbudget van
9 procent in een gemiddelde gemeente (bedragen in euro's per maand)

#kinderen

Bijstand

Bijstand

Alleenstaande (AS)

Paar

0

1

2

3

0

1

AOW
AS

2

3

Paar

AOW AOW

Leeftijd kinderen

n.v.t. 8 jaar 8/13 11/13/ n.v.t. 8 jaar 8/13 11/13/
jaar 15 jaar
jaar 15 jaar

Minimale uitkering,
incl. vakantiegeld

1.195 1.195 1.195 1.195 1.708 1.708 1.708 1.708 1.421 1.939

Zorgtoeslag

154

154

154

154

265

265

265

265

154

265

Huurtoeslag

271

353

356

356

318

374

374

374

271

318

Kinderbijslag

0

109

237

366

0

109

237

366

0

0

Kindgebonden budget

0

458

608

758

0

137

287

437

0

0

Energietoeslag

67

67

67

67

67

67

67

67

67

67

Waarde van lokale
regelingen, gemiddelde
gemeente

92

133

176

225

143

165

207

256

109

173

Effect vervallen
incidenteel beleid
Effect huurverlaging via
de huurtoeslag
Totaal inkomsten

−120 −173 −199 −225 −122 −149 −175 −201 −120 −122
0

−47

−50

−50

−12

−68

−68

−68

−1

−35

1.659 2.249 2.545 2.846 2.367 2.609 2.903 3.204 1.902 2.605

Uitgavennorm voor toereikend sociaal minimum
Nibud-uitgaven minimum- 1.633 2.110 2.493 2.928 2.400 2.738 3.100 3.522 1.649 2.408
voorbeeldbegrotingen
Effect huurverlaging via
lagere huur
Flexbudget 9%

0

−76

−76

−76

−18 −104 −104 −104

147

183

218

257

214

237

270

308

0

−54

148

212

Uitgavennorm voor
toereikend sociaal
minimum

1.780 2.217 2.635 3.109 2.596 2.871 3.266 3.726 1.797 2.566

Saldo per maand

−121

32

−90 −262 −229 −262 −363 −521

104

39

Saldo per maand, in
% inkomen landelijke
regelingen

−7%

1%

−3%

5%

2%

142

Een zeker bestaan

−9% −10% −10% −12% −16%

Bijlage 2

Motie Omtzigt

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

35 845

Het niet-indexeren van het
basiskinderbijslagbedrag en het extra bedrag
van de kinderbijslag in de Algemene
Kinderbijslagwet over de jaren 2022, 2023 en
deels over 2024

Nr. 17

MOTIE VAN HET LID OMTZIGT C.S.
Voorgesteld 13 oktober 2021
De Kamer,
gehoord de beraadslaging,
constaterende dat er geen heldere definities zijn van het bestaansminimum;
van mening dat het van groot belang is voor bestaanszekerheid en voor
armoedebestrijding om te bepalen wat het bestaansminimum is voor
verschillende groepen mensen (alleenstaanden, gezinnen met en zonder
kinderen, studenten, mensen die opgenomen zijn in een Wlz-instelling),
om daar vervolgens het beleid op te baseren;
verzoekt de regering samen met het Nibud een commissie in te stellen die
normen voor het bestaansminimum – inclusief sociale participatie –
vastlegt, inclusief welke toegankelijkheid tot welke voorziening daarvoor
nodig is (zoals aanwezigheid van een betaalbare woning of reiskostenvergoeding woon-werkverkeer).
en gaat over tot de orde van de dag.
Omtzigt
Gijs van Dijk
Van der Plas
Pouw-Verweij
Stoffer
Van Baarle
Kwint
Maatoug
Teunissen
Gündoğan
Simons

kst-35845-17
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 845, nr. 17

Rapport

143

Bijlage 3

Taakopdracht

In het Instellingsbesluit Commissie sociaal minimum is de taak van de Commis­
sie geformuleerd. Deze taak wordt toegelicht in de memorie van toelichting.
In de wetsartikelen:
Artikel 2. Instelling en taak
1. Er is een Commissie sociaal minimum.
2. De Commissie heeft tot taak om onderzoek te doen naar
a. wat een aantal huishoudtypen nodig heeft om rond te komen en om mee
te kunnen doen aan de maatschappij, en
b. de systematiek van het sociaal minimum, inclusief mogelijke scenario’s
hoe de systematiek beter kan aansluiten op wat een aantal huishoudtypen
nodig heeft om rond te komen.
3. De Commissie rapporteert over haar bevindingen.
In de memorie van toelichting:
Opdracht en werkwijze
De commissie krijgt de opdracht om onderzoek te doen naar (1) wat een aantal
huishoudtypen nodig heeft om rond te komen, en naar (2) de systematiek van
het sociaal minimum, inclusief mogelijke scenario’s hoe de systematiek beter
kan aansluiten op wat een aantal huishoudtypen nodig heeft om rond te komen.
De commissie levert hierover een rapport op.
In het eerste deel van het onderzoek staat de hoogte van het sociaal minimum
centraal. Het gaat dan om de vraag wat verschillende huishoudtypen nodig heb­
ben om rond te komen en om mee te kunnen doen aan de maatschappij. Dat gaat
dus over de hoogte van het sociaal minimum. De commissie kijkt niet alleen
naar wat huishoudens theoretisch nodig hebben, maar ook of die goederen (zoals
woningen) in de praktijk beschikbaar zijn. Ook wordt er gevraagd om in kaart
te brengen welke buffers verschillende huishoudtypen nodig hebben om schok­
ken (zoals de huidige prijsschok) op te vangen. De commissie wordt gevraagd om
onderbouwd tot een selectie van huishoudtypen te komen, bijvoorbeeld: alleen­
staanden met en zonder kinderen, gezinnen met en zonder kinderen, jongvol­
wassenen, studenten en mensen die langdurig in een Wlz-instelling verblijven.
Voor inschattingen van de toereikendheid worden de minimumbegrotingen van
het Nibud en de referentiebudgetten van het SCP benut, waarbij de gehanteerde
definitie ook sociale participatie (zoals deelname aan sport of sociale activiteiten)

144

Een zeker bestaan

dient te omvatten. 120 Mogelijk kunnen de bestaande minimumbegrotingen ver­
rijkt worden met informatie over de daadwerkelijke uitgaven van huishoudens
en regionale verschillen. Eventueel kan er aanvullend onderzoek worden uitge­
zet.
In het tweede deel van het onderzoek zal de systematiek van het sociaal mini­
mum centraal staan. Hierbij zullen onder andere de volgende vragen worden
geadresseerd:
– Wat wordt er onder sociaal minimum verstaan?
– Voldoet de bestaande koppeling aan het minimumloon om een toereikend
sociaal minimum te borgen?
– Wat is de verhouding tussen de landelijke en gemeentelijke inkomensonder­
steuning?
In dit deel wordt niet alleen de bijstand betrokken, maar ook andere vormen van
inkomensondersteuning. Op basis van de inzichten uit deel 1 kunnen scenario’s
over hoe de systematiek beter kan aansluiten op wat verschillende huishoudty­
pen nodig hebben, in kaart worden gebracht.
De commissie krijgt tot 30 juni 2023 de tijd om een rapport op te leveren. Met
deze (technische) informatie over de toereikendheid van het sociaal minimum
kan een gesprek worden gevoerd over de wenselijke hoogte van minimumuitke­
ringen en de systematiek waarmee die wordt vastgesteld.

120	Bijvoorbeeld het niet-veel-maar-toereikendbudget in SCP (2019) Armoede in Kaart.

Rapport

145

Dit rapport van de Commissie sociaal minimum constateert dat veel
Nederlandse huishoudens met een inkomen rond het sociaal minimum
in financiële bestaansonzekerheid leven. De Commissie komt tot deze
conclusie op basis van nauwgezet onderzoek door het CBS, het Nibud
en het SCP naar de noodzakelijke kosten van het bestaan. Aan deze
budgetbenadering voegt de Commissie een ‘ﬂexbudget’ toe om te
voorkomen dat mensen met een inkomen op het sociaal minimum bij
onverwachte onvermijdelijke uitgaven en/of kleine misrekeningen direct
in de problemen komen.
De noodzakelijke kosten van het bestaan liggen voor veel huishoudens
hoger dan het inkomen op het sociaal minimum. Het is hard nodig
om op korte termijn het besteedbaar inkomen van huishoudens op het
sociaal minimum te verhogen, vooral als het gaat om gezinnen met
kinderen. Huishoudens met een inkomen rond het sociaal minimum
moeten in staat zijn een zeker bestaan op te bouwen. Dat voorkomt veel
individuele problemen en leidt tot geringere maatschappelijke kosten.
Het is ook van belang voor de gezondheid en ontwikkelingsmogelijkheden
van kinderen die opgroeien in arme huishoudens.
De Commissie sociaal minimum onder leiding van Godfried Engbersen
is ingesteld door minister Schouten voor Armoedebeleid op verzoek
van de Tweede Kamer. De Commissie doet voorstellen om de financiële
bestaanszekerheid van huishoudens te versterken, zoals een verhoging
van het wettelijk minimumloon en de bijstand, en een verhoging van de
huurtoeslag. Daarnaast adviseert de Commissie om de kinderbijslag of
het kindgebonden budget te verhogen, in het bijzonder de bedragen voor
oudere kinderen. De Commissie adviseert ook om het niet-gebruik van
voorzieningen terug te dringen.
De gepresenteerde minimumnormen en de voorgestelde maatregelen
om het besteedbaar inkomen te verhogen zijn echter niet voldoende. Het
stelsel van het sociaal minimum moet voorspelbaarder en toegankelijker
worden, zodat huishoudens gebruik maken van de voorzieningen
waar zij recht op hebben. Daarover gaat het tweede rapport, waarin de
systematiek van het stelsel van het sociaal minimum centraal staat.