TOETSINGSKADER RISICOREGELINGEN RIJKSOVERHEID
- COVID-19 crisismaatregel herverzekering leverancierskredieten Probleemstelling en rol van de overheid
1. Wat is het probleem dat aanleiding is voor het beleidsvoorstel?
De Staat is in het voorjaar van 2020 een herverzekering aangegaan met een plafond van €
12 mld. en met een looptijd van in principe 1 jaar om het tot stilstand komen van de
markt voor de verzekering van leverancierskredieten als gevolg van de uitbraak van het
coronavirus te voorkomen.1 Het gaat hier om een aparte ‘coronacrisisgarantie’ op artikel 5
van de Financiënbegroting, los van de al bestaande EKV-garantie. De portefeuille van de
verzekeraars op deze markt is met terugwerkende kracht overgenomen vanaf 1 januari
2020 en stond in principe uit tot en met 31-12-2020. Tot op heden zijn de verwachte
schadeclaims en faillissementen als gevolg van de COVID-19 crisis uitgebleven. De markt
verwacht echter in 2021 in Q1 en Q2 nog een schadegolf.2 Zolang onzekerheid bestaat
over de ernst van een potentiële schadegolf zullen de verzekeraars zich gedwongen zien
limieten te verlagen, indien de huidige overeenkomst tussen de Staat en de verzekeraars
(Temporary Reinsurance Agreement (TRA) niet zou worden verlengd. Het verlengen van
deze maatregel is daarmee aan de orde.
Het tijdelijk steunkader van de Europese Commissie in verband met COVID-19 en de
opschorting van de Mededeling Kort zijn allebei verlengd tot en met 30 juni 2021.
Daarmee is het juridische kader ontstaan dat nodig is voor verlenging. Gezien de
gecontinueerde onzekerheid in de markt en daarmee het voortbestaan van het risico dat
verzekeraars zonder herverzekering op grote schaal de uitstaande risico’s moeten
terugbrengen, heeft de Staat daarom verlenging aangeboden tot en met 30 juni 2021. De
voorwaarden voor de herverzekering zijn daarbij op een aantal punten aangepast ten
opzichte van de herverzekering over 2020. De belangrijkste verandering is dat de
verzekeraars vanaf 1 januari 2021 enerzijds een deel (10%) van de premie mogen
behouden, en dat er anderzijds geen plafond meer wordt gehanteerd voor het eigen risico
van de verzekeraars. Deze aangepaste voorwaarden moeten nog door de Europese
Commissie worden goedgekeurd, maar aangezien de aangepaste voorwaarden
overeenkomen met reeds goedgekeurde overheidsmaatregelen in andere lidstaten ligt het
in de lijn der verwachting dat het verkrijgen van goedkeuring geen probleem vormt.
2. Waarom rekent de centrale overheid het tot haar verantwoordelijkheid om het probleem
op te lossen?
Bij EZK, Financiën, Buitenlandse Zaken en LNV is door diverse brancheorganisaties en
bedrijven dit voorjaar met klem om een spoedige oplossing gevraagd voor het tot stilstand
dreigen te komen van de markt voor de verzekering van leverancierskredieten als gevolg
van de uitbraak van het coronavirus. Zonder Staatsgarantie kunnen de verzekeraars,
doordat er op dit moment geen informatie is en de gevolgen van de coronacrisis niet in te
schatten zijn, verzekeringstechnisch slechts één maatregel nemen: een substantieel deel
van de uitstaande risico’s in korte tijd afbouwen. Hierdoor kunnen vele bedrijven – zowel
de afnemers die niet meer op afbetaling bevoorraad worden als de verzekerde bedrijven
die een deel van hun omzet kwijtraken – failliet gaan (met als gevolg dat vele mensen hun
banen zullen verliezen). De landen om ons heen hebben te maken met dezelfde soort
problemen, hebben soortgelijke stappen ondernomen en bieden eveneens verlenging aan
voor de eerste helft van 2021.
3. Is het voorstel voor de risicoregeling:
a.
b.

1

2

ter compensatie van risico’s die niet in de markt kunnen worden gedekt, en/of
het beste instrument waarmee een optimale doelmatigheidswinst kan worden
bewerkstelligd ten opzichte van andere beleidsinstrumenten? Maak een vergelijking
met alternatieve beleidsinstrumenten.
Het betreft een combinatie van beide:

Zie Kamerstukken II 2019-2020 35433
Ook beschreven in Kamerstukken II 2019-2020 35433 Nr.10

a.

b.

Zonder overheidsingrijpen zullen de limieten die de kredietverzekeraars verstrekken in
deze crisistijd beëindigd of verlaagd worden. In zekere zin zal de Staat dus, door
middel van een herverzekering, gedurende de crisistijd aanvullend zijn op de markt,
omdat de markt zelf niet meer in de behoefte van het verstrekken van verzekeringen
voorziet.
In het verleden, tijdens de kredietcrisis, is er een alternatief uitgevoerd (TASK).
Destijds nam de overheid voor klanten waarvan de limieten verlaagd waren, de grootte
van deze verlaagde limieten additioneel onder dekking (met een max. van € 1 mln.).
Voor klanten waarbij de limiet was beëindigd kon de overheid niks betekenen. Omdat
verzekeraars risico’s in de COVID-19 crisis niet kunnen inschatten, zullen zij veel
limieten naar 0 verlagen en zal dit ‘oude instrument’ in de huidige situatie geen
oplossing bieden. In het kader van snel en efficiënt handelen, en op basis van
evaluatie van de vorige crisisregeling, is nu voor een nieuw alternatief gekozen, het
huidige aan u voorgelegde voorstel. In 2020 is gebleken dat deze herverzekering het
beoogde effect lijkt te bereiken.3 De limieten zijn namelijk in stand gebleven of
hersteld tot het niveau voorafgaand aan de crisis. Het is aannemelijk dat hierdoor
faillissementen zijn voorkomen. Gezien het voortduren van de crisis ligt verlenging van
het instrument met 6 maanden dan ook in de lijn der rede.

4. Op welke wijze wordt het nieuw aan te gane risico gecompenseerd door risico’s vanuit
andere risicoregelingen binnen de begroting te verminderen?
Dit is niet van toepassing aangezien het een tijdelijke noodmaatregel vanwege de COVID19-crisis betreft.
Risico’s en risicobeheersing
5. Wat zijn de risico’s van de regeling voor het Rijk:
a.

Wat is het totaalrisico van de regeling op jaarbasis? Kent de regeling een
totaalplafond?
De Staat heeft dit voorjaar een garantie van € 12 mld verstrekt. In het worst case
scenario wat uitging van een economische krimp in de EU van 9,7%, bedroegen de
verwachte schades voor 2020 voor de Staat € 1,3 mld.4, de uitvoeringskosten € 90
mln., de recuperaties € 290 mln. en de premies € 200 mln. Het resulterende effect op
de Rijksbegroting zou daarmee circa € 900 miljoen aan kosten in de worst case zijn.
Alle kosten voor de Staat voortvloeiend uit deze rekening zijn generaal gedekt en de
ramingen in de begroting zijn met Miljoenennota 2021 bijgewerkt en worden nu voor
de verlenging van 6 maanden bijgesteld in de Nota van Wijziging waar dit
toetsingskader een bijlage bij is. De maximale schade kan in geen geval hoger
uitvallen dan het bedrag (12 mld.) waarvoor de garantie wordt aangegaan.
Zoals eerder al aangegeven zijn tot op heden de verwachte schadeclaims en
faillissementen als gevolg van de COVID-19 crisis uitgebleven. De markt verwacht
echter in 2021 Q1 en Q2 nog een schadegolf. De verlenging heeft als gevolg van de
aangepaste voorwaarden tussen de Staat en de verzekeraars naar verwachting een
beperkt effect op de hoogte van de totale schaderaming en de raming voor de
schaderecuperaties. Dit komt doordat het maximum aan het eigen risico voor de
verzekeraars niet langer wordt gehanteerd waardoor het aandeel voor de Staat in de
gehele schaderaming van € 1.300 mln. daalt naar € 1.260 mln. Recuperaties zijn ook
voor 10% voor de verzekeraars zodat het aandeel van de Staat in de recuperaties
daalt naar € 280 mln.
De verlenging levert tevens nieuwe inkomsten (premie over de relevante 2021
maanden) en kosten (vergoeding operationele kosten verzekeraars) op. In de
verlenging mogen de verzekeraars 10% van de premie houden, zodat voor de eerste
zes maanden € 90 mln. aan premie-inkomsten wordt geraamd. De uitvoeringskosten
blijven gebaseerd op de daadwerkelijke kosten en worden derhalve voor 2021 op € 45
mln. geraamd. Zoals hierboven reeds gezegd staat tegenover het afstaan door de
Staat van een deel van de premie aan de verzekeraars, het schrappen van het

3

Kamerstukken II 2019-2020 35433 Nr.10
Daarnaast werd € 100 mln. gedragen door de verzekeraars in de vorm van een eigen risico, de zogeheten first shared loss.
Zodra dit maximum werd bereikt zou de Staat 100% van het risico dekken. De totale schades voor Staat én verzekeraars
worden dus geraamd op € 1,4 mld. Zie ook Kamerstukken II 2019-2020 35433 Nr.9 p.5-7 voor meer informatie over dit
scenario
4

maximum aan het eigen risico van de verzekeraars zodat zij meer risico dragen. Hoe
dit per saldo uitpakt is sterk afhankelijk van de daadwerkelijke schades. Ten slotte
heeft het uitblijven van schades en de verlenging tevens tot gevolg dat een
verschuiving plaatsvindt in de ramingen naar 2021 en 2022.
b.

Hoe staan risico en rendement van de regeling tot elkaar in verhouding?
Het gaat bij de verlenging om een herverzekering waarbij de Staat voor 90% van de
schades garant staat en verzekeraars een 10% eigen risico houden. Bij de verlenging
is hier niet langer een plafond aan verbonden. Van de premie-inkomsten gaat
eveneens 90% naar de Staat, evenals van de recuperaties. De verzekeraars ontvangen
een operationele vergoeding, gebaseerd op de daadwerkelijke kosten. Van de private
verzekeraars wordt verwacht dat zij de aanvragen op dezelfde wijze beoordelen als
voor de crisis, mede doordat de risico’s uiteindelijk, bij beëindiging van de regeling,
zullen terugvloeien naar hun boeken. De Staat heeft geen invloed op de individuele
risico-afwegingen, maar de verzekeraars moeten wel uitgebreid rapporteren over de
bewegingen in hun portefeuille.

c.

Wat is de inschatting van het risico voor het Rijk in termen van waarschijnlijkheid,
impact, blootstellingduur en beheersingsmate?
Op dit moment is het moeilijk in te schatten hoe groot de daadwerkelijke financiële
gevolgen voor de Staat zullen zijn en wanneer deze zich gaan voordoen. De ramingen
zijn zoals gezegd gebaseerd op een worst case-scenario. De maximale schade kan in
geen geval hoger uitvallen dan het bedrag waarvoor de garantie wordt aangegaan,
namelijk € 12 mld. In eerste instantie was de herverzekering alleen over kalenderjaar
2020 van kracht. Doordat de schades tot op heden grotendeels zijn uitgebleven, maar
nog wel verwacht worden, heeft de Staat de herverzekering verlengd voor de eerste
zes maanden van 2021. De onzekerheid over de daadwerkelijke financiële gevolgen
voor de Staat is groot, omdat de onzekerheid over de onderliggende risico’s ook groot
is. Daarom is verlenging ook nodig. Factoren als de impact van de tweede golf en
bijbehorende contactbeperkende maatregelen, maar ook het eventuele afbouwen van
overheidssteun in EU-lidstaten en de manier waarop dat gebeurt, zijn van grote
invloed.

6. Welke risico beheersende en risico mitigerende maatregelen worden getroffen om het
risico voor het Rijk te minimaliseren? Heeft de budgettair verantwoordelijke minister
voldoende mogelijkheden tot beheersing van de risico’s, ook als de regeling op afstand van
het Rijk wordt uitgevoerd?
Door de vormgeving van de maatregel is er geen sprake van dat verzekeraars in staat zijn
om (slechte) risico’s te selecteren. Ten eerste wordt immers de hele portefeuille van de
verzekeraars herverzekerd, zowel de goede als de (ver)slechte(rde) risico’s. Ten tweede
wordt de klok als het ware teruggedraaid naar 1 januari 2020 door met terugwerkende
kracht te herverzekeren, en tot begin maart 2020 bevatten de portefeuilles alleen maar
risico’s die voor deze commercieel opererende en winstgevende verzekeraars acceptabel
waren. Het is daarnaast van belang dat de private verzekeraars een prikkel hebben om
een goede afweging te maken bij de acceptatie van nieuwe risico’s. Het eigen risico voor
de verzekeraars, dat met de verlenging nog verder is toegenomen, helpt daarbij. Ook het
feit dat de risico’s uiteindelijk, bij beëindiging van de regeling, volledig zullen terugvloeien
naar de eigen boeken van verzekeraars is daarbij van belang.
7. Bij complexe risico's: hoe beoordeelt een onafhankelijke expert het risico van het voorstel
en de risico beheersende en risico mitigerende maatregelen van Rijk?
Het ministerie van Financiën heeft zowel juridisch als financieel advies ingewonnen, door
NautaDutilh respectievelijk KPMG. Bovendien is KPMG na een separaat inkooptraject als
onafhankelijke auditor aangesteld. De accountants van KPMG zullen controleren of de
verzekeraars de in de overeenkomst opgenomen afspraken naleven.
Vormgeving
8. Welke premie wordt voorgesteld en hoeveel wordt doorberekend aan de eindgebruiker? Is
deze premie kostendekkend en marktconform. Zo nee, hoeveel budgettaire ruimte wordt
het door het vakdepartement specifiek ingezet?

90% Van de premie die de private verzekeraar in rekening brengen bij hun verzekerden
wordt doorgestort naar de Staat. Deze premie is in normale omstandigheden
marktconform en kostendekkend.
9. Hoe wordt de risicovoorziening vormgegeven?
Er is een aparte garantie, los van de huidige EKV-garantie, met een omvang van € 12 mld.
op artikel 5 van de Financiënbegroting opgenomen. Daarnaast is indertijd, op basis van de
scenario’s die Atradius heeft doorgerekend, een budgettaire raming in de incidentele
suppletoire begroting (ISB) opgenomen gebaseerd op het eerder genoemde ‘worst case’
scenario. Omdat de crisismaatregel losstaat van de huidige EKV instrumenten zijn bij de
uitgaven en ontvangsten nieuwe subartikelregels opgenomen voor deze maatregel. De in
de NvW opgenomen ramingen voor 2021 en 2022 bedragen € 990 mln. in 2021
respectievelijk € 120 mln. in 2022 aan schades, € 45 mln. aan uitvoeringskosten in 2021,
€ 200 mln. in 2021 respectievelijk € 70 mln.in 2022 aan recuperaties en € 90 mln. aan
premies in 2021. Voor deze risicoregeling is geen begrotingsreserve geopend daar er
sprake is van een tijdelijke noodmaatregel.
10. Welke horizonbepaling wordt gehanteerd (standaardtermijn is maximaal 5 jaar)?
De herverzekering zou in eerste instantie alleen voor kalenderjaar 2020 gelden. De
portefeuille van de verzekeraars wordt met terugwerkende kracht overgenomen vanaf 1
januari 2020 en stond in principe uit tot en met 31-12-2020. De Staat heeft in lijn met de
verlenging van het tijdelijk steunkader en de Mededeling Kort verlenging aangeboden voor
de eerste zes maanden van 2021. De Europese Commissie moet nog formeel instemmen
met de verlenging en de gewijzigde voorwaarden. De Commissie streeft ernaar de
notificatieprocedure voor de kerstperiode afgerond te hebben. De herverzekering eindigt
dan na 30 juni 2021. Dat wil zeggen dat de betalingsrisico’s van leveringen die tot en met
30 juni 2021 worden gedaan onder de herverzekering vallen. Schades kunnen dus nog na
30 juni 2021 ontstaan, omdat hiervan pas sprake is na het verlopen van de
betalingstermijn (doorgaans 30-90 dagen) en de wachttermijn die is opgenomen in de
polis van de verzekerde. Bovendien kunnen geschillen ontstaan over vorderingen van
verzekerden. Daarom is een deel van de schades en recuperaties ook geraamd voor 2022.
11. Wie voert de risicoregeling uit en wat zijn de uitvoeringskosten van de regeling?
Dit doen de private verzekeraars zelf, tegen de voorwaarden die met de Staat zijn
overeengekomen. De verzekeraars worden door de Staat vergoed voor de
uitvoeringskosten die zij daadwerkelijk maken.
12. Hoe wordt de regeling geëvalueerd, welke informatie is daarvoor relevant evaluatie en hoe
wordt een deugdelijke evaluatie geborgd?
Door middel van frequente rapportages vanuit de private verzekeraars afzonderlijk krijgen
wij inzicht in de ontwikkeling van de portefeuille. In deze rapportage staan onder andere
de uitgekeerde schade, vorderingen, inkomsten en aangegane verplichtingen vermeld. In
de brief van de staatssecretaris van Financiën van 12 november 20205 is in een
tussentijdse evaluatie aan de Kamer gemeld dat de regeling het beoogde effect lijkt te
bereiken. In het Algemeen Overleg van 19 november 2020 heeft de staatssecretaris
toegezegd dat na afloop van de herverzekering. Dat wil zeggen zodra er een duidelijk
beeld bestaat van de daadwerkelijke kosten van de herverzekering – wat gezien de
verlening tot en met 30 juni 2021 en de betalingstermijn van doorgaans 30-90 dagen niet
vóór 2022 het geval is – opnieuw zal worden gekeken naar de effectiviteit, de kosten en de
verdeling daarvan.

5

Kamerstukken II 2019-2020 35433 Nr.10