Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

28 479

Rechtspositie van politieke ambtsdragers

Nr. 73

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 4 juni 2015
1. Inleiding
Het kabinet onderkent het belang van een evenwichtige rechtspositie voor
het vervullen van politieke ambten en heeft in dit verband eerder aan de
Tweede Kamer een integrale visie toegezegd op de rechtspositie van
politieke ambtsdragers.1 De integrale visie is in samenspraak met de
vertegenwoordigende organisaties van de politieke ambtsdragers bij
provincies, gemeenten en waterschappen (kortheidshalve de «beroepsgroepen») en de bestuurlijke koepels tot stand gekomen. In deze brief treft
in u in de paragrafen 3 en 4 de visie op hoofdlijnen aan. De uitgebreide
onderbouwing van de visie treft u in de bijlage bij deze brief aan2.
In de consultatie van het wetsvoorstel verkorting duur voortgezette
uitkering Appa hebben de beroepsgroepen van decentrale politieke
ambtsdragers en de bestuurlijke koepels IPO, VNG en Unie van Waterschappen bij de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
aangedrongen op een integrale visie op de rechtspositie van politieke
ambtsdragers. De opeenvolgende versoberingen in de rechtspositie van
politieke ambtsdragers raken volgens de bestuurlijke koepels en de
beroepsgroepen de aantrekkelijkheid van het ambt van zowel zittende als
potentiële ambtsdragers met als mogelijk gevolg het risico van
verschraling van de kwaliteit van het openbaar bestuur. Tegen deze
achtergrond is door de koepels en de beroepsgroepen gevraagd om een
samenhangend beleid en een integrale visie op de rol en positie van
politieke ambtsdragers en de vertaling die een dergelijke visie zou moeten
krijgen in de rechtspositie.
Begin 2010 zijn de wetsvoorstellen die zijn ingediend naar aanleiding van
de twee kabinetsstandpunten over de adviezen van de commissie
1
2

kst-28479-73
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Kamerstuk 33 946, nr. 6, blz. 9.
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 28 479, nr. 73

1

rechtpositie politieke ambtsdragers (commissie-Dijkstal) in werking
getreden. De effecten van de wijzigingen van de
Appa-uitkeringsaanspraken (onder meer de verkorting uitkeringsduur en
invoering sollicitatieplicht) voor alle Appa-gerechtigden zullen in 2016
worden geëvalueerd.3
De integrale visie is bedoeld als kader voor de ontwikkeling van de
rechtspositie in de toekomst, maar zal ook als toetssteen worden benut in
deze aanstaande evaluatie van de uit de adviezen voortgekomen
wetgeving.
2. Waarom een integrale visie?
De vormgeving van de rechtspositie van politieke ambtsdragers moet
bijdragen aan het functioneren van de democratische rechtstaat en de
kwaliteit van het openbaar bestuur. Zij stelt volksvertegenwoordigers en
bestuurders in staat de hun opgedragen verantwoordelijkheden te
vervullen. De rechtspositie moet er als randvoorwaarde voor zorgen dat
burgers zich beschikbaar kunnen en willen stellen voor politieke ambten.
Voor een beter begrip van deze rechtspositiebepalingen is het goed om de
bijzondere kenmerken van het politieke ambt in kaart te brengen. In dat
verband is van belang dat deze visie een integraal karakter heeft. Het
visiedocument heeft betrekking op alle arbeidsvoorwaardelijke
aanspraken van alle gekozen en benoemde politieke ambtsdragers. Een
politiek ambt kent een eigen dynamiek en heeft op onderdelen specifieke
kenmerken die afwijken van een baan in het bedrijfsleven of bij de
overheid.
Een integrale visie op de rol en positie van politieke ambtsdragers maakt
een samenhangend beleid ten aanzien van de rechtpositie mogelijk en kan
de verschillen, maar ook de overeenkomsten, met de arbeidsvoorwaarden
van werknemers in publieke en private sector verklaren en onderbouwen.
Daarom zijn de arbeidsvoorwaarden van politieke ambtsdragers in
principe zoveel mogelijk in lijn met die van werknemers. Maar de
bijzondere positie (bijvoorbeeld de gebondenheid aan het vertrouwensbeginsel en het ontbreken van ontslagbescherming) en de staatsrechtelijke
verhoudingen brengen met zich mee dat arbeidsvoorwaarden soms een
bijzondere vorm (moeten) hebben.
3. Waaraan moet de rechtspositie van politieke ambtsdragers
voldoen?
Uit de staatsrechtelijke principes (een nadere uitwerking is te vinden in
hoofdstuk 4 van het bijgevoegde visiedocument) en de uitgangspunten uit
de wetsgeschiedenis van de rechtspositie van politieke ambtsdragers (zie
hiervoor hoofdstuk 5 van het visiedocument) zijn vereisten voor de
rechtspositie van politieke ambtsdragers afgeleid. De toepassing van
onderstaand toetsingskader leidt ertoe dat de kwaliteit van bestuurders en
volksvertegenwoordigers kan worden behouden en versterkt (zie voor een
nadere uitwerking hoofdstuk 6 van het visiedocument).
1. De rechtspositie maakt toetreding tot politieke ambten mogelijk voor
geschikte kandidaten
Het belang van een adequate rechtspositieregeling voor politieke
ambtsdragers is gelegen in de opgave dat voortdurend gekwalificeerde burgers bereid moeten worden gevonden om zich voor kortere
of langere tijd beschikbaar te stellen voor politiek-bestuurlijk ambten.
De rechtspositionele aanspraken moeten eventueel aanwezige

3

Kamerstuk 34 000 VII, nr. 2, blz. 62.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 28 479, nr. 73

2

2.

3.

4.

5.

6.

drempels voor het aangaan, het vervullen en het continueren van
politiek ambten afdoende wegnemen.
De rechtpositie schraagt de vertrouwensregel
De vormgeving van de rechtspositie moet de werking van het
vertrouwensregel ondersteunen. Het functioneren van de democratie
is ermee gediend dat politieke ambtsdragers op elk moment volledig
zuiver kunnen oordelen of zij bereid zijn de politieke verantwoordelijkheid voor hun functioneren te nemen. In die afweging moet het al dan
niet krijgen van een uitkering geen rol spelen.
Politieke ambtsdragers hebben niet dezelfde waarborgen bij dreigend
ontslag als werknemers. Juist vanwege het politieke karakter van een
ontslag van een politieke ambtsdrager gelden de waarborgen en
aanvullende maatregelen van (overheids)werknemers niet voor een
politieke ambtsdrager. Dat betekent dat politieke ambtsdragers, als zij
onvoldoende vertrouwen ondervinden, zelf moeten kunnen beslissen
om ontslag te nemen of gevolg geven aan het feit dat zij daartoe door
de politieke omstandigheden worden gedwongen.
De uitkering wordt toegekend zonder externe verwijtbaarheidstoets.
De rechtspositie draagt bij aan een evenwichtige afspiegeling van de
samenleving in vertegenwoordigende lichamen en bestuurlijke
functies
De financiële rechtspositie en de arbeidsvoorwaardelijke omstandigheden moeten een bijdrage leveren aan de toegankelijkheid van
politiek-bestuurlijke functies en een eenzijdige personele samenstelling
van het openbaar bestuur voorkomen. Alle geledingen van de
samenleving moeten zich in beginsel kunnen representeren of de
mogelijkheid hebben zich (tijdelijk) beschikbaar te stellen voor
bestuurlijke functies.
Het oordeel over het functioneren van politieke ambtsdragers is
voorbehouden aan de kiezer
Het bepalen van de individuele rechtspositionele aanspraken tijdens
maar ook na de ambtsvervulling mag op geen enkele wijze gerelateerd
zijn aan een oordeel over de functievervulling van de volksvertegenwoordiger of dagelijks bestuurder. Dat oordeel komt direct of indirect
toe aan de kiezer. Individuele arbeidsvoorwaardelijke aanspraken
mogen niet afhankelijk worden gesteld van een oordeel over functioneren of beslissingen van een individuele politieke ambtsdrager
(bijvoorbeeld presentiegeld of bij aftreden het niet toekennen van een
uitkering).
De arbeidsvoorwaarden zijn niet individueel onderhandelbaar
Rechtspositionele aanspraken van politieke ambtsdragers zijn limitatief
en uitputtend geregeld in wet- en regelgeving. Alle aanspraken zijn
transparant en kenbaar. In de organieke wetten zijn waarborgen
ingebouwd. Deze bepalingen in de organieke wetten hebben als
consequentie dat onderhandelingen niet mogelijk zijn over individuele
op maat gesneden aanvullingen op wettelijk vastgestelde aanspraken
of voorwaarden, noch tijdens het ambt noch na het aftreden.
De rechtspositie bevordert een integere ambtsvervulling
Politieke ambtsdragers hebben een voorbeeldfunctie voor burgers en
ambtenaren. Dat stelt hoge eisen aan de integriteit van politieke
ambtsdragers. In elk geval gedurende de ambtsvervulling is onbesproken gedrag van essentieel belang. Een toereikend arbeidsvoorwaardenpakket en adequate voorzieningen kunnen voorkomen dat politieke
ambtsdragers in de verleiding komen om niet integer te handelen. Dit
vereist heldere regelgeving en oog voor zorgvuldige verantwoording
van de uitvoering van de regelgeving. De rechtspositie moet de
volksvertegenwoordiger en de bestuurder in staat stellen onafhankelijk
en neutraal een oordeel te vellen over bestuurlijke aangelegenheden.
Voor een politieke ambtsdrager moet het algemeen belang prevaleren
en niet het eigenbelang.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 28 479, nr. 73

3

7. De rechtspositie biedt rechtszekerheid
Bij kandidaatsstelling moet klip en klaar zijn welke arbeidsvoorwaarden gedurende de gehele komende ambtsvervulling zullen gaan
gelden. Zonder dit vooruitzicht kunnen potentiële ambtsdragers hun
bestaande aanspraken niet afwegen tegen de nieuwe aanspraken
gedurende de eerstvolgende ambtstermijn van het politieke ambt. Dat
gegeven stelt bijzondere eisen aan het overgangsrecht als tussentijds
rechtspositionele aanspraken worden aangepast. Uitgangspunt voor
versoberingen in de rechtspositie is dat de op het moment van
inwerkingtreding zittende ambtdragers worden ontzien tot na hun
aftreden na de eerstvolgende verkiezingen.
8. De besluitvorming over arbeidsvoorwaarden wordt zo veel mogelijk
geobjectiveerd
Voor de arbeidsvoorwaarden van politieke ambtsdragers wordt zo veel
als mogelijk aansluiting gezocht bij de arbeidsvoorwaarden van
werknemers, tenzij de bijzondere positie van politieke ambtsdragers
een afwijking van deze stelregel noodzakelijk maakt. Aansluiten bij
werknemers daar waar het kan, toegesneden arbeidsvoorwaarden
daar waar het moet.
Te overwegen valt in dit verband een onafhankelijke commissie in te
stellen die buiten het politieke discours gevraagd en ongevraagd kan
adviseren over majeure structurele wijzigingen in de rechtspositie.
9. De rechtspositie wordt regelmatig geijkt aan de bestuurlijke context
Fundamentele wijzigingen in bevoegdheden, takenpakket en reikwijdte
van politieke ambtsdragers als gevolg van wijzigingen in het bestuurlijk bestel en de maatschappelijke context dienen doorvertaling te
krijgen in de rechtpositie van betrokken politieke ambtsdragers. De
aanspraken dienen de bestuurlijke zwaarte van het bestuursorgaan en
de daaraan verbonden functies te weerspiegelen.
4. Wanneer is een toegesneden rechtspositie noodzakelijk?
Eén van de elementen van het toetsingskader stelt: «Aansluiten bij
werknemers daar waar het kan, toegesneden arbeidsvoorwaarden daar
waar het moet». Als dus uit de aard van de politieke functie geen
toegesneden rechtspositie noodzakelijk is, heeft het de voorkeur de
aanspraken te regelen op de voet van de regelingen voor werknemers.
Dat maakt de overstap naar of van een politieke functie ook eenvoudiger.
Maar de bijzondere kenmerken van politieke functies (bijvoorbeeld het
ontbreken van ontslagbescherming) en de staatsrechtelijke verhoudingen
brengen met zich mee dat sommige arbeidsvoorwaarden een bijzondere
vorm hebben.
In onderstaande tabel wordt per arbeidsvoorwaardencategorie voor nu en
in de toekomst uitgewerkt wanneer een toegesneden rechtspositie
noodzakelijk is.
Arbeidsvoorwaarde

Conform werknemer in de markt nu?

Conform werknemer in de markt in
de toekomst?

1.
2.
3.
4.
5.

Ontwikkeling bezoldiging
Ontslag en recht op uitkering
Re-integratie
Uitkering bij arbeidsongeschiktheid
Voorzieningen

Ja (idem)
Nee (idem)
Ja
Ja
Nee (idem)

6.

Pensioen

Ja, binnen randvoorwaarden
Nee, geen rechtsbescherming
Ja
Nee
Nee, in beginsel verstrekkingen en vaste
vergoeding in plaats van declaraties
Nee

Ja (pensioenfonds)

1. Ontwikkeling bezoldiging
De ontwikkeling van de bezoldiging van politieke ambtsdragers moet
in principe in lijn zijn met die van werknemers om de aantrekkelijkheid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 28 479, nr. 73

4

van het ambt te kunnen waarborgen. Politieke ambtsdragers volgen
via het referentiemodel de contractloonontwikkeling in de markt. Het
referentiemodel bepaalt de loonruimte voor overheidswerknemers op
basis van de gemiddelde contractloonontwikkeling, sociale lastenontwikkeling en pensioenlasten van de marktsector. Indien de beheersing
van overheidsuitgaven daartoe noodzaakt, wordt de uitkomst van het
referentiemodel beleidsmatig verlaagd en blijft daarmee ook de
bezoldiging van politieke ambtsdragers achter ten opzichte van
werknemers in de markt.
2. Ontslag en recht op uitkering
Vanwege het ontbreken van rechtsbescherming bij ontslag of aftreden
is en blijft een eigenstandige rechtspositie noodzakelijk om nu en in de
toekomst de werking van de vertrouwensregel te ondersteunen. In de
voorwaarden, de hoogte en duur voor de uitkering dient blijvend
rekening te worden gehouden met:
• het ontbreken van de mogelijkheid om het ontslag aan te vechten;
• het niet kunnen onderhandelen over vertrekvoorwaarden en
individuele aanvullingen;
• het politieke afbreukrisico (de grote kans op ontslag op staande
voet);
• de eventuele reputatieschade en daardoor de lastige positie op de
arbeidsmarkt;
• het ontbreken van aanvullingen op de uitkering, sociale plannen en
individuele aanvullingen zoals ontslagvergoeding;
• het bij aanvaarden van het ambt moeten laten vallen van opgebouwde zekerheden en inkomsten uit onverenigbare betrekkingen
(vaste aanstelling, carrièreperspectieven, opgebouwde aanspraken);
• de noodzaak om financiële onafhankelijkheid te bieden aan de
politieke ambtsdrager ten opzichte van het eigen bestuurscollege
en het vertegenwoordigend orgaan;
• het bieden na het aftreden van een toereikende financiële overbrugging naar een nieuwe inkomensvoorziening.
Bij het toekennen van de uitkering mag de eventuele verwijtbaarheid
van het ontslag geen rol spelen.
3. Re-integratie
De sollicitatieplicht en re-integratie moeten ook in de toekomst zo veel
als mogelijk op de voet van de regelingen voor werknemers worden
vormgegeven. In de uitwerking blijft de bijzondere positie van politieke
ambtsdragers aanleiding geven tot beperkte aanpassingen zoals de
onwenselijkheid vanwege integriteitsoverwegingen om tijdens de
ambtsvervulling al te solliciteren en de ervaren bijzondere positie van
gewezen politieke ambtsdragers op de arbeidsmarkt. Vanwege het
gebrek aan rechtsbescherming gaat bijvoorbeeld thans de sollicitatieplicht pas na drie maanden in.
4. Uitkering bij arbeidsongeschiktheid
Een politieke ambtsdrager maakt bovendien in de regel zelf de
afweging of hij nog fysiek in staat is het politieke ambt te vervullen al
dan niet na een door de betrokkene zelf ingewonnen medisch advies.
Er is geen werkgever-werknemersrelatie. De uitkering voor politieke
ambtsdragers bij arbeidsongeschiktheid zal in de toekomst worden
geënt op de voor werknemers geldende uitkering- en
re-integratiesystematiek op grond van de Wet Werk en inkomen naar
arbeidsvermogen (WIA) dat wil zeggen rekening houdend met de mate
van arbeidsgeschiktheid en de daaraan verbonden
re-integratiemogelijkheden. Dat zal niet één op één kunnen. Bij
politieke ambtsdragers moet bijvoorbeeld geen rekening worden
gehouden met loondoorbetaling bij ziekte en met het voor werknemers
geldende gegeven dat gedurende twee jaar bij ziekte niet tot ontslag
kan worden overgegaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 28 479, nr. 73

5

5. Voorzieningen
Politieke ambtsdragers kennen nu op het ambt toegesneden voorzieningen zoals een vaste onkostenvergoeding en verstrekking van
ambtsgerelateerde benodigdheden. Declaraties moeten zo veel als
mogelijk worden vermeden. Door ook in de toekomst de voor de
ambtsvervulling benodigde voorzieningen op deze wijze te regelen,
blijven discussies over declaraties e.d. tot een minimum beperkt.
Politieke ambtsdragers hebben net als werknemers ook in de toekomst
recht op ondersteuning bij de ontwikkeling van hun professionaliteit.
6. Pensioen
Er is geen reden om de pensioenvoorziening en de financiering
daarvan voor politieke ambtsdragers in de toekomst afwijkend van
werknemers te regelen. Beide elementen kunnen op dezelfde wijze als
de pensioenregelingen voor werknemers vorm worden gegeven.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.H.A. Plasterk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 28 479, nr. 73

6