Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

31 232

Wijziging van de Wet luchtvaart en de
Luchtvaartwet ter implementatie van
verordening (EG) nr. 2111/2005 inzake de
vaststelling van een communautaire lijst van
luchtvaartmaatschappijen met een
exploitatieverbod en informatie aan
luchtreizigers over de identiteit van de
exploiterende luchtvaartmaatschappij (PbEU
L344) en verordening (EG) nr. 1107/2006 inzake
de rechten van gehandicapten en personen met
beperkte mobiliteit die per luchtvervoer reizen
(PbEU L204)

Nr. 26

BRIEF VAN DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 juli 2009
In het Algemeen Overleg van 25 juni 2009 met de Vaste Commissie voor
Verkeer en Waterstaat zijn enkele specifieke juridische vragen gesteld over
het Reglement van de geschillencommissie luchtvaart dat door BARIN en
de Consumentenbond is overeengekomen.
Alvorens in te gaan op de vragen is het van belang nogmaals aan te
geven hoe de bescherming van de rechten die passagiers op grond van
de Europese regels voor consumentenrechten in de luchtvaart hebben in
Nederland gewaarborgd wordt.
Zoals bekend zal de geschillencommissie een extra mogelijkheid gaan
bieden voor het verzilveren van consumentenrechten die passagiers op
grond van een aantal Europese verordeningen voor de luchtvaart hebben.
Het gaat daarbij om recht op bijstand of compensatie bij annuleringen,
vertragingen of instapweigeringen, recht op bijstand aan gehandicapten
en personen met beperkte mobiliteit en recht op informatie omtrent de
identiteit van luchtvaartmaatschappijen waarmee gereisd wordt.
In Nederland worden deze rechten gewaarborgd door:
a. procedures voor handhaving en klachtafhandeling uit de verordeningen zelf,
b. de rechter,
c. arbitrage of minnelijke schikking
–

KST133399
0809tkkst31232-26
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Ad a. De verordeningen schrijven zelf voor hoe de rechten gehandhaafd en beschermd moeten worden. Met name de Denied boarding
verordening maakt daarbij een onderscheid tussen klachtafhandeling

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 232, nr. 26

1

en handhaving. De lidstaten moeten daarvoor organen aanwijzen. Het
is in principe mogelijk de klachtafhandeling en de handhaving bij
verschillende organen neer te leggen. In Nederland is bij de Denied
boarding verordening de volledige uitvoering van de verordening
neergelegd bij de IVW. Het aanwijzen van een ander orgaan dan de
IVW zou in wetgeving vastgelegd moeten worden. Hier is echter
vanwege de ruimere handhavings- en toezichtsmogelijkheden die de
IVW heeft niet voor gekozen.
–

Ad b. Het is altijd mogelijk naar de rechter te stappen. De rechten van
passagiers op bijvoorbeeld bijstand of compensatie vloeien rechtstreeks uit de verordeningen voort. Passagiers kunnen het niet of
slecht naleven van deze materiële rechten onder de voorwaarden van
het Nederlands procesrecht bij de Nederlandse rechter aanvechten. De
Europese regelgever heeft het bewandelen van andere wegen dan die
uit de verordeningen om de materiële rechten uit de verordeningen te
verzilveren niet uitgesloten. In de verordeningen is dit niet verboden.
Bovendien geven de overwegingen van bijvoorbeeld de Denied boarding verordening uitdrukkelijk aan dat die verordening geen afbreuk
doet aan het recht van passagiers om overeenkomstig het nationaal
procesrecht langs juridische weg schadevergoeding te eisen bij een
rechtbank.

–

Ad c. Naast bovenbedoelde mogelijkheden biedt het Wetboek van
burgelijke rechtsvordering partijen ook altijd de mogelijkheid om
buiten formele gerechtelijke procedures via zelfregulering uit geschillen te komen. Het gaat hierbij om een laagdrempelige vorm van
geschillenbeslechting. Met de geschillencommissie luchtvaart wordt
juist voor deze vorm van geschillenbeslechting gezorgd. Voor alle
duidelijkheid moet opgemerkt worden dat het hierbij niet gaat om een
orgaan dat onder de luchtvaartverordeningen als klachtafhandelingsinstantie is aangewezen. Zoals hiervoor onder ad a is opgemerkt rust
die taak in Nederland voor de Denied boarding verordening bij de IVW.
Juist omdat het hier om zelfregulering gaat hoeft de werkingssfeer van
deze vrijwillige afspraken niet geheel gelijk te vallen met die van de
verordening. Afhankelijk van de afspraken die voor de arbitrage zijn
gemaakt kan het aantal gevallen dat onder de zelfregulering wordt
gebracht dus beperkter zijn dan de verordening. Inhoudelijk mag
echter geen afbreuk worden gedaan aan de rechten die uit de verordeningen voortvloeien. Zodra een geval dus onder de zelfregulering is
gebracht zal de geschillencommissie dus beoordelen of de rechten die
rechtstreeks uit de verordeningen voorvloeien inhoudelijk voldoende
geëerbiedigd zijn. De inhoudelijke rechten die de verordening bijvoorbeeld voor compensatie of bijstand biedt blijven dus onverkort van
toepassing. Zolang aan de desbetreffende rechten als zodanig inhoudelijk geen afbreuk wordt gedaan is deze vorm van zelfregulering
toelaatbaar. Partijen kunnen de rechter overigens ook verzoeken een
arbitrage vonnis te vernietigen. De rechter zal daarbij vooral het proces
waarlangs de arbitrage heeft plaatsgevonden beoordelen.

Mede gelet op het bovenstaande zal ik nu ingaan op de tijdens het AO
gestelde vragen die als volgt luiden:
1. Is het reglement van de geschillencommissie door zijn beperkte scope
in strijd met
– de Europese verordeningen consumentenrechten
– de Erkenningsregeling geschillencommissies consumentenklachten
1997 (met name de artikel 1, onderdeel d)?
Ik heb wederom goed nieuws voor de consument. Op 30 juni heeft de
minister van Justitie namelijk de geschillencommissie luchtvaart officieel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 232, nr. 26

2

erkend. De consument beschikt nu per 1 juli over een geschillencommissie luchtvaart mèt het keurmerk waarover ik al met u sprak in het
Algemeen Overleg op 25 juni. Voor de consument biedt dit een waarborg
van onafhankelijke en onpartijdige geschillenbeslechting. Dat is goed
nieuws, zeker nu het vakantieseizoen gaat beginnen.
De vraag of de geschillencommissie in strijd is met de erkenningsregeling,
is met deze erkenning duidelijk beantwoord. Justitie heeft bij de erkenning
tevens getoetst aan de Europese Verordeningen inzake consumentenrechten. Van strijdigheid met deze Verordeningen is geen sprake.
De geschillencommissie is een vorm van arbitrage. De reikwijdte hiervan
is inderdaad niet gelijk aan die van de verordeningen. Echter, hiervoor
onder c merkte ik reeds op dat deze vorm van zelfregulering niet tot strijd
met de Europese consumentenrechten verordeningen leidt, aangezien de
inhoudelijke rechten uit de verordeningen die door de commissie beoordeeld worden onverkort van toepassing blijven. Ook van strijd met artikel
1, onderdeel d, van de Erkenningsregeling geschillencommissies consumentenklachten 1997 is geen sprake. Deze bepaling bevat een definitie
van een geschillencommissie. De reikwijdte van de geschillencommissie
doet geen afbreuk aan het feit dat deze commissie conform de definitie uit
de Erkenningsregeling uitspraken zal doen in geschillen die hun
oorsprong vinden in consumentenklachten in de luchtvaart.
2. In hoeverre is artikel 23 van het reglement van de geschillencommissie
luchtvaart, dat handelt over vertrouwelijkheid, in strijd met:
– Aanbeveling 98/257/EG van de Europese commissie inzake buitengerechtelijke geschillenbeslechting;
– de Europese verordeningen consumentenrechten
Artikel 23 van het reglement van de geschillencommissie handelt over
vertrouwelijkheid en bepaalt dat alle personen tot geheimhouding zijn
verplicht.
De beoordeling van het reglement en het al dan niet verlenen van een
erkenning aan de geschillencommissie luchtvaart is voorbehouden aan de
minister van Justitie. Deze heeft dat gedaan aan de hand van de Erkenningsregeling geschillencommissies consumentenklachten 1997. De
criteria uit deze regeling vallen voor een belangrijk deel samen met de
criteria die in de Aanbeveling 98/257/EG van de Europese commissie
inzake geschillencommissies zijn opgenomen. Die aanbeveling bevat een
aantal principes die van belang zijn voor een goede buitengerechtelijke
beslechting van consumentengeschillen. In dit verband wordt onder
andere op het principe van transparantie gewezen.
Bij de aanbeveling van de Europese Commissie gaat het echter niet om
bindende regelgeving. De bepalingen uit Erkenningsregeling geschillencommissies consumentenklachten 1997 vormen in Nederland de voornaamste waarborg voor een goede inrichting van commissies voor
buitengerechtelijke geschillenbeslechting. De Erkenningsregeling gaat op
het punt van de transparantie minder ver dan de Aanbeveling van de
Europese Commissie.
In zijn besluit over het erkennen van de geschillencommissie luchtvaart
heeft de minister van Justitie getoetst aan de Erkenningsregeling en aan
de hand daarvan bepaald dat artikel 23 geen aanpassing behoeft.
Over de vraag of artikel 23 strijdig is met de Europese verordeningen
inzake consumentenrechten kan het volgende worden gezegd. Hoewel de
geheimhoudingsplicht uit artikel 23 van de regeling ruim is, is deze
afspraak tussen partijen niet in strijd met de verordeningen voor
consumentenrechten luchtvaart. Immers, zoals hiervoor is aangegeven
vormen de verordeningen geen beletsel voor het buitengerechtelijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 232, nr. 26

3

beslechten van consumentenrechten, mits daarbij de materiële rechten
van de passagiers gewaarborgd blijven. Een vertrouwelijke beraadslaging
van de commissie doet geen afbreuk aan de rechten van de passagiers.
3. Is het juist dat de geschillencommissie niet van start kan gaan zonder
de formele erkenning van die commissie door de minister van Justitie?
Zoals met u besproken in het overleg van 25 juni, kan een geschillencommissie zonder formele erkenning van de minister van Justitie van start
gaan. Er bestaat geen algemeen voorschrift aan geschillencommissies om
over een dergelijke erkenning te moeten beschikken. Een dergelijke erkenning is aan te merken als een soort keurmerk, een extra waarborg voor
partijen die vrijwillig er toe besluiten hun geschil via een erkende
commissie buitengerechtelijk te doen beslissen.
Blijkens de toelichting bij de Erkenningsregeling geschillencommissies
consumentenklachten 1997 is de erkenningsregeling een zinvol instrument om de kwaliteit van de geschillenbeslechting te toetsen en te bevorderen. Een erkenning verleend door de minister van Justitie is een waarborg dat aan belangrijke basisvereisten voor een goede buitengerechtelijke geschillenbeslechting is voldaan.
Voor de consument is dit goed om te weten. De consument heeft immers
de beschikking over meerdere mogelijkheden – ook in de markt – om
klachten in te dienen als een luchtvaartmaatschappij zijn rechten niet
toekent. De geschillencommissie is één van die initiatieven uit de markt.
De officiële erkenning van de geschillencommissie biedt de consument
extra zekerheid dat hij bij een betrouwbaar adres is dat geen commerciële
doeleinden nastreeft. De keuze is aan de consument.
4. In hoeverre is artikel 3 van het Reglement van de Geschillencommissie
luchtvaart in strijd met de uitspraak van het Europese Hof van Justitie
in het arrest Schenkel versus Emirates (Pb. EU C-173/07)?
Artikel 3 van het Reglement van de Geschillencommissie luchtvaart geeft
aan dat de commissie voor de beslechting van geschillen de vervoersovereenkomst tussen passagiers en luchtvaartmaatschappijen als
uitgangspunt neemt. Daarvoor wordt de term boeking gebruikt. Het gaat
daarbij niet om het toepassingsbereik van de arbitrageregeling, maar om
aanduiding van de afspraken tussen passagier en luchtvaarmaatschappij
aan de hand waarvan het geschil zal worden beoordeeld.
In de bovenbedoelde uitspraak van het Europese Hof van Justitie is vooral
ingegaan op de betekenis van het begrip vlucht. Daarbij is onder meer
bepaald dat een totale reis uit meerdere vluchten kan bestaan. Daardoor
zijn bij een retourboeking van A naar B de heen- en terugreis aparte
vluchten. Dat een ticket voor een heen- en terugreis op hetzelfde moment
zijn geboekt maakt volgens de rechter niets uit.
Artikel 3 van het Reglement handelt echter niet over de vraag of al dan
niet sprake is van een vlucht en doet daarom dus ook geen afbreuk aan de
genoemde jurisprudentie van het Hof.
Indien met artikel 3 wel een afbakening van het toepassingsbereik
bedoeld zou zijn, dan zou ook dit niet in strijd zijn met het EU recht.
Immers, zoals hiervoor (zie onder Ad c) is aangegeven kan in het kader
van de vrijwillige afspraken van arbitrage een beperkt toepassingsbereik
worden afgesproken, mits daarbij geen afbreuk wordt gedaan aan de
materiële rechten van de belanghebbenden die wel onder de het bereik
van de arbitrageregeling zijn gebracht. Van het laatste is in dit geval geen
sprake.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 232, nr. 26

4

5. Het Reglement stelt dat de kosten voor neerleggen van het vonnis voor
rekening komen van de verzoekende partij. Betekent dit dat de consument toch kosten moet maken om zijn recht te halen?
BARIN en de Consumentenbond hebben mij hierover als volgt geïnformeerd. De kosten voor het neerleggen van het vonnis komen, volgens het
Reglement, voor rekening van de daartoe verzoekende partij. De verzoekende partij zal echter niet de consument zijn. In geval van niet nakoming
van het arbitrale vonnis door de betreffende luchtvaartmaatschappij, zal
het vonnis door de geschillencommissie naar de deurwaarder worden
gestuurd. De deurwaarder zal de luchtvaartmaatschappij een aanmaning
sturen. Indien de luchtvaartmaatschappij het vonnis ook dan niet nakomt,
dan zal de deurwaarder de verdere executie ter hand nemen, waaronder
het neerleggen van het vonnis en het overgaan tot betekenen van het
vonnis, en maatregelen treffen tot het innen van de vordering. De kosten
die de deurwaarder maakt zullen worden verhaald op de debiteur (de
luchtvaartmaatschappij).
De minister van Verkeer en Waterstaat,
C. M. P. S. Eurlings

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 232, nr. 26

5