Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2353

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 7 juni 2017
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij een fiche, dat
werd opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche: Mededeling en richtlijn betreffende evenwicht werk en privéleven
voor ouders en mantelzorgers
De Minister van Buitenlandse Zaken,
A.G. Koenders

kst-22112-2353
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2353

1

Fiche: Mededeling en richtlijn betreffende evenwicht werk en
privéleven voor ouders en mantelzorgers
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
1) Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de
Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité
van de regio’s: een initiatief om het evenwicht tussen werk en
privéleven voor werkende ouders en mantelzorgers te ondersteunen.
2) Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende het
evenwicht tussen werk en privéleven voor ouders en mantelzorgers en tot intrekking van Richtlijn 2010/18/EU van de Raad.
b) Datum ontvangst Commissiedocument
26 april 2017
c) Nr. Commissiedocument
COM (0217) 252
d) COM (0217) 253
EUR-Lex
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/
?qid=1493381133744&uri=COM:2017:253:FIN
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board
SWD (2017) 202
SWD (2017) 203
f) Behandelingstraject Raad
Raad Werkgelegenheid, Sociaal Beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken (EPSCO)
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
h) Rechtsbasis
Artikel 153, lid 1, sub i en lid 2, sub b van het Verdrag betreffende de
werking van de Europese Unie (VWEU)
i) Besluitvormingsprocedure Raad
Gewone wetgevingsprocedure (gekwalificeerde meerderheid).
j) Rol Europees Parlement
Medebeslissing
2. Essentie voorstel
Inhoud voorstel
De voorstellen hebben als doel een beter evenwicht tussen werk en
privéleven mogelijk te maken voor vrouwen en mannen met zorgtaken en
te zorgen dat vrouwen en mannen in gelijke mate gebruik maken van
verlof om gezinsredenen en flexibele werkregelingen. Het geheel aan
maatregelen draagt bij aan het verhogen van de arbeidsparticipatie van
vrouwen en de reductie van verschillen tussen vrouwen en mannen in
beloning en pensioenen.
De mededeling schetst de huidige situatie in de EU betreffende de
ongelijke verdeling van zorgtaken tussen vrouwen en mannen en de
economische positie van vrouwen. De mededeling gaat daarbij in op de
uitdagingen waarvoor vrouwen staan als het gaat om het opvoeden van
kinderen en mantelzorg in combinatie met hun werk. Tevens wordt
ingegaan op het verband tussen de individuele uitdagingen en de
Europese uitdagingen in het licht van bijvoorbeeld de vergrijzing. De
mededeling bevat de volgende niet-wetgevende maatregelen:
– maatregelen met als doel een beter evenwicht tussen werken en
privéleven mogelijk te maken voor vrouwen en mannen met zorgtaken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2353

2

–
–
–

en te zorgen dat zij in gelijke mate gebruik maken van verlof en
flexibele werkregelingen;
maatregelen ter verbetering van het gebruik en de gelijke benutting
tussen vrouwen en mannen van verlofregelingen en flexibel werken;
verbeteren kwaliteit, toegankelijkheid, beschikbaarheid en betaalbaarheid van kinderopvang en langdurend zorgverlof;
inventariseren van belemmeringen als gevolg van het belastingstelsel
en het uitkeringsstelsel voor ouders en zorgverleners om (meer) te
gaan werken.

Het richtlijnvoorstel bevat wetgevende maatregelen. De wetgevende
maatregelen in het richtlijnvoorstel betreffen het realiseren van:
– 10 dagen betaald verlof voor vaders bij de geboorte;
– 4 maanden betaald ouderschapsverlof per ouder per kind tot 12 jaar;
– 5 dagen betaald zorgverlof voor een ziek of hulpbehoevend familielid
per jaar;
– calamiteitenverlof bij dringende gezinsomstandigheden in geval van
ziekte of ongeval in de familie;
– de mogelijkheid voor de werknemer om te verzoeken om permanent of
tijdelijk de contractuele arbeidsduur, het werkrooster of de werkplaats
aan te passen;
– bescherming van werknemers tegen benadeling in verband met het
opnemen van verlof;
– ontslagbescherming en omkering bewijslast;
– betaling tijdens bovengenoemd verlof is op het niveau van wat de
werknemer bij ziekte wettelijk zou ontvangen1 (m.u.v. calamiteitenverlof);
– bescherming van arbeidsrechten: recht op terugkeer in dezelfde of
gelijkwaardige functie, behoud van verworven rechten.
b) Impact assessment Commissie
Op basis van bestaande literatuur gaat de Commissie ervan uit dat de
wetgevende en niet-wetgevende maatregelen zullen zorgen voor een
beter evenwicht tussen werk en gezin en meer welzijn voor ouders en
mantelzorgers, een betere verdeling van de arbeid en zorgtaken tussen
vrouwen en mannen, meer participatie van vrouwen op de arbeidsmarkt
en een verminderd risico op armoede voor vrouwen en kinderen2. De
Commissie stelt dat wetgevende maatregelen op EU-niveau nodig zijn,
omdat alleen dan in alle landen wetgeving van kracht zal worden. Door op
EU-niveau minimumeisen te stellen aan o.a. de doorbetaling tijdens verlof
wordt volgens de Commissie voorkomen dat verschillen tussen de
lidstaten in duur en voorwaarden voor verlof leiden tot ongelijke rechten
en ongelijke bescherming van EU-burgers en verschillen in de werking
van de arbeidsmarkten. Een gelijk speelveld is volgens de Commissie
noodzakelijk om te voorkomen dat concurrentie ontstaat ten koste van het
faciliteren van de combinatie van arbeid en zorg. Daarnaast is
EU-wetgeving volgens de Commissie nodig om lidstaten over de streep te
trekken die aarzelen over maatregelen, omdat die hun eigen ondernemingen zouden benadelen. Lage arbeidsparticipatie van vrouwen vormt
een obstakel voor EU–doelstellingen op het gebied van gendergelijkheid,
armoedebestrijding en bevordering van werkgelegenheid.

1
2

Het gaat om het wettelijke percentage, i.c. 70% van het loon.
De commissie baseert zich hierbij op een thematisch rapport van het European Social Policy
Network, een literatuurstudie van onderzoekers van de London School of Economics en
verschillende nationale, Europese en internationale onderzoeken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2353

3

Op basis van een kwantitatieve analyse benoemt de Commissie de
navolgende voordelen per doelgroep. Onduidelijk is waar deze analyse
exact op is gebaseerd en Nederland zal de Commissie vragen om de
totstandkoming van deze cijfers verder toe te lichten:
– individuele personen: een beter evenwicht tussen werk en gezin en
meer welzijn;
– werkgevers: kans op beschikbaarheid van een grotere groep getalenteerde en geschoolde werknemers en productievere werknemers.
Voorts zijn er minder vervangingskosten (besparing 2015–2055: € 100
miljard) en minder uitval op het werk (2015–2055: € 23 miljard).
– overheid: minder werkloosheidsuitkeringen (2015–2055: € 18 miljard),
minder uitgaven voor gezondheidszorg (2015–2055: € 2 miljard) en
meer belastinginkomsten (2015–2055: € 381 miljard).
Andere door de Commissie genoemde effecten zijn:
– werken op afstand kan een positief effect hebben op het milieu.
– het pakket heeft een positief effect op het bbp (2015–2055: € 839
miljard), de werkgelegenheid (€ 1,5 miljard in 2050), de beroepsbevolking (€ 1,4 miljard in 2050) en de reële inkomens (€ 120 miljard in
2050).
De kosten betreffen met name administratiekosten, kosten uitkering of
loondoorbetaling tijdens het verlof, uitvoeringskosten en productieverlies.
Deze kosten worden geraamd op circa € 350 miljard (2015–2055). De
Commissie stelt dat de kosten geen onevenredig effect hebben op het
MKB.
Wat de gevolgen voor de nationale begrotingen en overheden betreft,
geeft de commissie aan dat deze afhangen van het soort verlof. De kosten
voor vaderschapsverlof en ouderschapsverlof brengen kosten met zich
mee voor uitkeringen en uitvoering. Daar staan dan positieve effecten
tegenover (hogere arbeidsparticipatie vrouwen, toename belastinginkomsten, stijging inkomens en bbp). Door de Commissie wordt geraamd
dat de voorstellen met betrekking tot zorgverlof en flexibele arbeidsregelingen de centrale overheden voordeel zullen opleveren.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Het streven van het kabinet is gericht op het tot stand brengen van een
goede balans tussen werk- en privéleven, waarbij mannen en vrouwen in
gelijkere mate zorgtaken op zich nemen en ruimte hebben om door
participatie op de arbeidsmarkt economische zelfstandigheid te
verwerven.
Hoewel het verschil in arbeidsparticipatie tussen mannen en vrouwen
afneemt, blijft dit verschil aanzienlijk. Vrouwen werken gemiddeld 26,4 uur
per week terwijl dit voor mannen 37,6 uur is en daarmee blijft het
anderhalfverdienersmodel populair. Mede door het hoge deeltijdpercentage is het aandeel economische zelfstandige vrouwen beduidend
lager dan onder mannen: 53% tegenover 73%.
Wat zorgtaken betreft nemen vaders/partners minder deel aan zorgtaken.
Uit onderzoek blijkt dat partners die direct na de geboorte van het kind
verlof opnemen over het algemeen later meer betrokken zijn bij de
opvoeding3. Een vroege betrokkenheid van de partner bij de zorg en
opvoeding draagt positief bij aan de ontwikkeling van het kind en heeft
ook positieve effecten voor de partner zelf4. Met een evenwichtige
3

Fathers leave: fathers involvement and child develpment; OECD, Social Employment and
Migration Working Papers, No 140; 2013.
4
State of the world’s fathers; Promundo e.a.; 2015.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2353

4

verdeling van deze taken wordt tevens overbelasting voorkomen en
bijgedragen aan de gezondheid en het welzijn van betrokken ouders,
kinderen, mantelzorgers en hulpbehoevenden.
Nederland heeft in de afgelopen jaren onder meer met de Wet modernisering regelingen voor verlof en arbeidstijden en de Wet flexibel werken
belangrijke stappen gezet waardoor het stelsel beter aansluit op de
toegenomen arbeid- en zorgverantwoordelijkheden van werkenden en
niet-werkenden. Daarnaast voert de overheid een cultuurcampagne om bij
partners meer aandacht te vragen voor de onderlinge verdeling van
arbeid, zorg en andere taken. Op grond van aanvullende cao-bepalingen
betaalt een aantal werkgevers het loon reeds gedeeltelijk door tijdens het
ouderschapsverlof, hoewel hiertoe geen wettelijke verplichting bestaat.
Circa 25% van alle werknemers valt onder een dergelijke cao. Uiteindelijk
beslissen de partners zelf hoe zij hun taken verdelen, maar met de
campagne wil de overheid hen stimuleren om hierover na te denken en
dit met elkaar te bespreken om een bewuste, afgewogen en toekomstbestendige keuze te maken die recht doet aan zowel het belang van
arbeidsparticipatie en economische zelfstandigheid van vrouwen als aan
de rol van mannen bij zorgtaken. In deze campagne maakt de overheid
gebruik van sociale media en digitale hulpmiddelen, zoals een budgettool
om ouders inzicht te geven in de financiële mogelijkheden en consequenties van de door hun gekozen arbeid- en zorgverdeling. Dit kan leiden
tot een meer bewuste en evenwichtige verdeling met een positief effect
op de economische zelfstandigheid.
Ook zet de overheid verschillende fiscale middelen in die een evenwichtiger verdeling van arbeid en zorg stimuleren. De inkomensafhankelijke
combinatiekorting stimuleert de minst verdienende partner, vaak de
vrouw, om meer te gaan werken. De kinderopvangtoeslag maakt opvang
financieel toegankelijk voor tweeverdieners, waardoor werken voor beide
partners aantrekkelijker wordt. Kwalitatief goede en financieel toegankelijke kinderopvang is een van de meest effectieve middelen om de
arbeidsparticipatie te stimuleren. Daarbij zet de overheid ook in op het
verbeteren van de kwaliteit van de Nederlandse kinderopvang. Ten slotte
vervalt met het afbouwen van de overdraagbaarheid van de algemene
heffingskorting een voordeel voor kostwinners.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Nederland beoordeelt de voorstellen van de Commissie deels positief en
deels onvoldoende overtuigend. Dat laatste hangt met name samen met
het feit dat Nederland op een aantal onderdelen de onderbouwing van de
subsidiariteit, proportionaliteit en/of doelmatigheid onvoldoende vindt en
een nadere uitwerking daarvan wenselijk acht.
In algemene zin is Nederland positief over het feit dat de Commissie het
beleid van de lidstaten dat gericht is op de verhoging van de arbeidsparticipatie van vrouwen en het bevorderen van de economische zelfstandigheid van vrouwen ondersteunt. Een belangrijk onderdeel van dit beleid
is het faciliteren van vrouwen en mannen die hun werk combineren met
(intensieve) zorgtaken thuis, met scholing of maatschappelijke verantwoordelijkheden. Het kabinet acht het wenselijk om een beter evenwicht
in de taakverdeling tussen vrouwen en mannen tot stand te brengen en
onderneemt initiatieven daartoe.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2353

5

Nederland heeft wel vragen bij de onderbouwing van verwachte effecten
van de voorstellen. De Commissie stelt dat sprake zal zijn van een positief
effect op de werkgelegenheid van het pakket aan maatregelen. Het CPB5
stelt daarentegen dat het uitbreiden van verlofregelingen per saldo een
negatief effect heeft op de werkgelegenheid, zowel de betaalde als
onbetaalde varianten. Doordat mensen gebruik maken van de regeling,
daalt het aantal gewerkte uren. Dit negatieve effect op de werkgelegenheid is volgens het CPB groter dan het positieve effect dat meer
mensen werken die anders van de arbeidsmarkt zouden verdwijnen. De
stelling van de Commissie klopt niet met de in Nederland geldende
opvattingen.
De wens van de Commissie om betaald vaderschapsverlof in te voeren is
in lijn met het streven van het kabinet om op termijn een verdere
uitbreiding van het kraamverlof te realiseren, 6 7. Over de precieze
gewenste lengte van dit verlof en de relatie met de arbeidsduur zou
Nederland graag een nadere onderbouwing van de Commissie ontvangen
alvorens een beoordeling van dit voorstel te kunnen geven. Aanvullend is
het voor Nederland van belang dat deze vorm van verlof niet beperkt blijft
tot vaders, maar dat het verlof ook beschikbaar is voor de (vrouwelijke)
partner van de moeder zoals reeds de situatie is in Nederland. Ook zal
Nederland vragen naar de positie van andere samenlevingsvormen.
Wat de introductie van betaald ouderschapsverlof van 4 maanden betreft
acht Nederland de doeltreffendheid en daarmee de proportionaliteit van
een dergelijke maatregel onvoldoende onderbouwd. In welke mate dit
voorstel daadwerkelijk bijdraagt aan het gestelde doel, i.c. een bevordering van de arbeidsparticipatie van vrouwen en als resultaat daarvan
een verhoging van het aandeel vrouwen dat economisch zelfstandig is,
verdient nadere uitwerking.
Ten aanzien van de verlenging van de periode waarin ouderschapsverlof
kan worden opgenomen van 8 jaar naar 12 jaar is de proportionaliteit
evenmin aangetoond. Relevant is dat in Nederland wordt nagedacht over
het stimuleren van ouders om het verlof juist in de eerste levensjaren van
het kind op te nemen. Zo heeft de SER in het recente advies «Een
werkende combinatie» aangekondigd hier een vervolgstudie naar te
doen8. Daarom kan Nederland over dit aspect van de uitbreiding van het
ouderschapsverlof nog geen oordeel geven over proportionaliteit en
doeltreffendheid.
Tenslotte wordt ten aanzien van het ouderschapsverlof voorgesteld om dit
in zijn geheel niet overdraagbaar te laten zijn tussen beide ouders. In
Nederland geldt reeds dat beide ouders onafhankelijk recht hebben op
ouderschapsverlof dat niet overdraagbaar is. Het niet-overdraagbaar zijn
van het verlof zal eraan bijdragen dat meer mannen daadwerkelijk verlof
opnemen. Ervaringen in landen met gedeeltelijk overdraagbaar verlof
wijzen uit dat in een dergelijke situatie met name vrouwen het verlof
genieten en de meerderheid van de mannen alleen voor zover dat het niet
overdraagbare aandeel betreft.

5

CPB, Kansrijk arbeidsmarktbeleid deel 2, 2016
Kamerstuk 34 617, nr. 3 en Kamerstuk 32 855, nr. 33.
7
Een wetsvoorstel om het verlof voor vaders / partners uit te breiden met 3 dagen verlof met
uitkering op loonniveau is aanhangig bij de Tweede Kamer, maar controversieel verklaard
(Kamerstuk 34 617).
8
SER, Een werkende combinatie, 2016.
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2353

6

Ook voor de uitbreiding van het zorgverlof tot 5 dagen gedeeltelijk betaald
verlof geldt dat de doeltreffendheid ten aanzien van het bereiken van een
evenwicht tussen werk en privéverantwoordelijkheden en in het verlengde
daarvan de arbeidsparticipatie van vrouwen onvoldoende is aangetoond.
In Nederland bedraagt het kortdurend zorgverlof momenteel tweemaal de
wekelijkse arbeidsduur en wordt 70% van het loon doorbetaald. Alleen
voor werknemers met een kleine deeltijdbaan is het commissievoorstel
ruimer, omdat de duur van het verlof niet afgestemd lijkt te zijn op de
contractuele arbeidsduur. Tenslotte kan in Nederland, anders dan in het
Commissievoorstel, de werkgever wegens zwaarwegend bedrijfs- of
dienstbelang het verlof weigeren. Onverlet deze twee aandachtspunten –
de «deeltijdfactor» en de weigeringsgrond – beoordeelt Nederland dit
voorstel positief, maar dan vanuit de gedachte dat een dergelijke
verlofregeling in individuele situaties soelaas kan bieden aan werknemers
die met onverwachte zorgsituaties te maken krijgen.
Het kabinet ondersteunt de voorstellen voor flexibel werken. Het is goed
dat werknemers kunnen verzoeken om een tijdelijke of permanente
aanpassing van de overeengekomen arbeidsduur, de werktijden of de
werkplek, als zij werk en privé daardoor beter kunnen combineren. In
Nederland voorziet sinds 1 januari 2016 de Wet flexibel werken in deze
mogelijkheid. Op grond van deze wet kunnen werknemers ook vragen om
meer te werken en is de werknemerspositie sterker dan in het commissievoorstel. Werkgevers kunnen een verzoek om wijziging van de
arbeidsduur of het werkrooster alleen weigeren wegens zwaarwegend
bedrijfs- of dienstbelang. Het is goed dat hiervoor op Europees een
voorstel wordt gedaan.
Nederland kan een grotendeels positief oordeel geven over de maatregelen met een flankerend karakter. Deze zijn gericht op ondersteuning van
de lidstaten, zoals het stimuleren van het gebruik van verlofregelingen en
dataverzameling. Deze maatregelen geven de lidstaten inzicht in goede
voorbeelden en initiatieven in andere lidstaten. Uitbreiding van statistische informatieverplichtingen zal Nederland echter kritisch beoordelen.
Tot de flankerende maatregelen behoren in feite ook de bescherming van
werknemers die van de faciliteiten voor verlof en flexibel werken gebruik
maken tegen benadeling, zoals ontslagbescherming, recht op terugkeer in
dezelfde of een gelijkwaardige functie en behoud van verworven rechten.
Als de wetgevende maatregelen doorgang vinden, acht Nederland de
maatregelen gericht op de bescherming van de werknemers tegen
benadeling van belang ter ondersteuning van degenen die van hun
rechten gebruik maken, terecht.
De door de Commissie geraamde kosten en baten van de voorgestelde
maatregelen voor alle lidstaten tezamen zijn moeilijk te waarderen. Wel
lijken zowel de kosten als de baten te positief ingeschat. De kosten
bedragen volgens de impact-analyse van de Commissie € 350 miljard
over een periode van 40 jaar voor de gehele EU (€ 8,75 miljard per jaar).
Nederland raamt de eigen kosten al op € 1,3 miljard per jaar (waarvan
ruim € 1,2 miljard voor het ouderschapsverlof). De Commissie geeft
voorts aan dat de kosten van het pakket aan maatregelen geen onevenredig effect hebben op het midden- en kleinbedrijf. Het kabinet mist een
afdoende onderbouwing van deze stelling. Zeker voor individuele
bedrijven kunnen de kosten onevenredig hoog worden naarmate meer
gebruik wordt gemaakt van de diverse verlofarrangementen. Het
kostenaspect is des te belangrijker nu ten aanzien van de rechtsgrondslag
wordt gewezen op artikel 153, lid 2, onder b) VWEU, waarin is vermeld dat
bij de richtlijnen wordt vermeden zodanige administratieve, financiële
juridische verplichtingen op te leggen dat de oprichting en ontwikkeling

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2353

7

van kleine en middelgrote ondernemingen daardoor zou kunnen worden
belemmerd. Het richtlijnvoorstel en dan met name het langdurende
betaalde ouderschapsverlof, kan hiermee op gespannen voet staan.
De baten zijn onvoldoende aangetoond. Zoals eerder aangegeven is
Nederland niet overtuigd van de stelling van de Commissie over de
positieve effecten op de werkgelegenheid en arbeidsproductiviteit.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Op basis van een eerste inschatting van het krachtenveld lijken er ten
aanzien van de subsidiariteit voor een groot deel van de lidstaten weinig
of geen bezwaren te zijn. De bezwaren die er zijn ten aanzien van de
subsidiariteit zijn toegespitst op specifieke maatregelen zoals de
mogelijkheid om flexibel te werken, die volgens deze lidstaten aan de
sociale partners moeten worden overgelaten.
Voor verschillende lidstaten geldt dat hun wetgeving reeds voldoet aan
(onderdelen van) het richtlijnvoorstel. Het standpunt ten aanzien van de
verschillende maatregelen hangt per lidstaat af van de mate waarin het
voorgestelde pakket afwijkt van het eigen nationale stelsel en willen de
lidstaten voorkomen dat door het pakket staand beleid moet worden
teruggedraaid. Daarbij zal de inzet gericht zijn op specifieke aspecten van
de voorgestelde maatregelen zoals de uitbreiding van de leeftijdsgrens
voor ouderschapsverlof naar het 12e jaar van het kind, de mate van
betaling en dat het ouderschapsverlof door ouders onderling kan worden
verdeeld.
Het Europees Parlement pleit voor langer en betaald ouderschapsverlof
en voor de invoering van vaderschapsverlof en zorgverlof.
d) Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
Artikel 153, lid 2, sub b, VWEU geeft de Unie de bevoegdheid om de
activiteiten van de lidstaten te ondersteunen en aan te vullen door
middel van richtlijnen met minimumvoorschriften op het gebied van
gelijke kansen van mannen en vrouwen op de arbeidsmarkt en gelijke
behandeling op het werk (artikel 153, lid 1, aanhef en sub i). Nederland
kan zich vinden in de keuze voor deze rechtsbasis.
b) Subsidiariteit
Nederland is het eens met de algemene beleidsdoelstelling om de
arbeidsparticipatie van vrouwen te stimuleren en met het standpunt
dat een meer evenwichtige verdeling van arbeid en zorgtaken daaraan
kan bijdragen.
De Commissie stelt dat EU-wetgeving noodzakelijk is om te voorkomen dat door verschillen tussen de lidstaten in duur van het verlof en
daaraan verbonden voorwaarden ongelijke rechten ontstaan met een
ongelijke bescherming van EU-burgers in de EU, alsmede verschillen
in de werking van de arbeidsmarkten. Daarnaast geeft de Commissie
aan dat alleen EU-maatregelen voldoende vooruitgang in alle lidstaten
waarborgen. De Commissie redeneert dat een in alle lidstaten geldend
minimumniveau van betaalde verlofregelingen en van mogelijkheden
tot flexibel werken bijdraagt aan het bereiken van een gelijk en eerlijk
speelveld. Nederland kan deze redenering volgen. Nederland acht wel
van belang dat rekening wordt gehouden met de verschillen tussen
lidstaten en het feit dat sociaal beleid in de eerste plaats een competentie van de lidstaten zelf is en de EU hierin een aanvullende en
ondersteunende rol speelt. Zo is eerder een minimumniveau van
betaalde verlofregelingen vastgesteld in het kader van de zwangerschapsverlofrichtlijn in 1992 en de richtlijn ouderschapsverlof in 2010.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2353

8

Dit laat onverlet dat Nederland een meer uitgewerkte onderbouwing
ten aanzien van de subsidiariteit van de wetgevende maatregelen
nodig acht alvorens een definitief oordeel te kunnen vormen over de
noodzaak van wetgeving op dit niveau.
c) Proportionaliteit
Nederland beoordeelt de proportionaliteit van het totale pakket deels
negatief en deels positief. De Commissie wordt gevraagd om verder te
onderbouwen waarom mede is gekozen voor een richtlijn en bijvoorbeeld niet voor een aanbeveling. De keuze voor een aanbeveling biedt
lidstaten de mogelijkheid om faciliteiten te creëren die zo goed
mogelijk aansluiten bij de praktijken en verantwoordelijkheidsverdeling in de lidstaat en die gericht zijn op belemmeringen zoals die in de
lidstaat zelf ervaren worden en op de oplossingsmogelijkheden die het
meest effectief zijn.
Het kabinet zou graag verder onderbouwd zien in hoeverre de
Commissie de voorgestelde maatregelen in balans acht met de mate
waarin het voorstel ingrijpt in de nationale regelgeving. Met name ten
aanzien van het voorstel voor ouderschapsverlof en zorgverlof is door
de Commissie vooralsnog onvoldoende duidelijk gemaakt hoe en in
welke mate dit bijdraagt aan een betere verdeling van arbeid- en
zorgtaken en, in het verlengde daarvan, aan de verhoging van de
arbeidsparticipatie cq. het arbeidsvolume van vrouwen en hun
economische zelfstandigheid.
Bij het voorstel voor betaald ouderschapsverlof zijn er, naast de door
de Commissie veronderstelde positieve bijdrage, ook signalen dat ook
betaald ouderschapsverlof de economische zelfstandigheid van
vrouwen beperkt of negatief beïnvloedt.
Gezien de forse financiële consequenties voor overheid en/of
werkgevers is Nederland niet overtuigd van de proportionaliteit van
betaald ouderschapsverlof.
Ten aanzien van het voorstel voor zorgverlof geldt ook dat Nederland
de bijdrage aan de economische zelfstandigheid van vrouwen
onvoldoende onderbouwd vindt.
De proportionaliteit ten aanzien van het vaderschapsverlof is beter
onderbouwd en sluit aan bij het standpunt van het kabinet dat partners
niet vroeg genoeg bij het leven en opvoeding van een kind betrokken
kunnen zijn9. Met betrekking tot de omvang van de duur en mate van
doorbetaling van vaderschapsverlof is de onderbouwing thans
onvoldoende. Verdere onderbouwing is nodig. Daarbij moet rekening
worden gehouden met de betaalbaarheid van de verlofregeling.
Nederland beoordeelt de proportionaliteit positief ten aanzien van het
recht om te verzoeken om flexibel te werken in de vorm van permanente of tijdelijke aanpassing van de overeengekomen arbeidsduur,
werktijden of arbeidsplaats. Dit recht maakt flexibel werken bespreekbaar in bedrijven en kan bijdragen aan een evenwichtige verdeling van
arbeid en zorgtaken.
Het proportionaliteitsoordeel over de voorgestelde niet-wetgevende
maatregelen is grotendeels positief. Deze maatregelen bieden de
lidstaten een goede ondersteuning bij hun beleid om werknemers op
een op de situatie in de lidstaat toegesneden wijze te faciliteren bij het
bereiken van een goede werk-privé balans. Zoals aangegeven zal
Nederland zich kritisch opstellen ten aanzien van een uitbreiding van
statistische informatieverplichtingen.
e) Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve
lasten
a) Consequenties EU-begroting
9

Kamerstuk 34 617, nr. 3 en Kamerstuk 32 855, nr. 33.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2353

9

Het voorstel vergt geen extra middelen uit de begroting van de
Europese Unie. Mocht dit op termijn toch het geval zijn dan is
Nederland van mening dat de EU-middelen gevonden dienen te
worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de
EU-begroting 2014–2020 en dat deze moeten passen bij een prudente
ontwikkeling van de EU-jaarbegroting.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden
Bij keuze voor doorbetaling van 70% van het loon door de werkgever:
de kosten voor de rijksoverheid als werkgever worden geraamd op
€ 40 miljoen per jaar voor het ouderschapsverlof en € 2,5 miljoen per
jaar voor het vaderschapsverlof.
Omdat de rijksoverheid nu al een regeling heeft voor gedeeltelijke
doorbetaling tijdens ouderschapsverlof en volledige betaling van 2
dagen vaderschapsverlof zullen de extra kosten in de praktijk lager
uitvallen. Voor de decentrale overheden als werkgever worden de
kosten geraamd op € 28 miljoen voor het ouderschapsverlof en € 1,7
miljoen voor het vaderschapsverlof. Om dezelfde redenen zullen de
extra kosten voor de decentrale overheden in de praktijk lager
uitvallen.
Bij keuze voor betaling van de werknemer via een uitkering:
De kosten voor de uitkeringen en de uitvoeringskosten komen voor de
rekening van de overheid. De budgettaire gevolgen voor de Nederlandse begroting worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement, conform de regels van de budgetdiscipline. De kosten zijn naar raming als volgt:
Vaderschapsverlof
– Uitkering: € 75 miljoen (8 dagen extra). Als het door de Tweede
Kamer controversieel verklaarde wetsvoorstel kraamverlof wordt
aanvaard zijn de extra kosten van de richtlijn € 50 miljoen (5 dagen
extra).
– Uitvoeringskosten: geraamd € 3 miljoen (cfm. het wetsvoorstel
kraamverlof).
Ouderschapsverlof
– Uitkering: ruim € 1,2 miljard. Deze raming is onzeker, want de
precieze kosten van het ouderschapsverlof zijn sterk afhankelijk van
het gebruik en de vormgeving ervan (hoe wordt omgegaan met
deeltijders, etc.).
– Uitvoeringskosten: Voor de uitkering bij ouderschapsverlof zullen
een volledig nieuw uitvoeringssysteem en nieuwe gegevenssets en
gegevenskoppeling moeten worden ontwikkeld. Het betreft een
zeer omvangrijk proces met honderdduizenden aanvragen per jaar.
Per kind kunnen beide ouders verlofaanvragen indienen. Het is
daarbij aannemelijk dat ouders meerdere aanvragen indienen als
het verlof over 12 jaar kan worden gespreid. Een nieuwe aanvraag
moet bijvoorbeeld worden ingediend als men een andere baan
krijgt of als men de wijze van opname wil veranderen. De kosten
hangen sterk af van de precieze uitvoering. Gezien de complexiteit
en omvang worden deze globaal geschat op een orde van grootte
van rond de € 50 miljoen per jaar.
Kortdurend zorgverlof
Extra kosten zijn nihil, want de huidige wetgeving voldoet in grote
mate. Het verschil is dat in Nederland het verlof tweemaal de
wekelijkse arbeidsduur bedraagt, terwijl de richtlijn uit lijkt te gaan van
5 kalenderdagen onafhankelijk van de overeengekomen arbeidsduur.
Het voorstel met betrekking tot het calamiteitenverlof brengt geen
extra kosten mee, omdat de Nederlandse wetgeving op dit punt reeds
in overeenstemming is met het voorstel van de Commissie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2353

10

Eventuele budgettaire gevolgen voor de rechterlijke macht worden
ingepast op de begroting van het / de beleidsverantwoordelijk(e)
departement(en) conform de regels van de budgetdiscipline.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger
De financiële consequenties voor werkgevers betreffen het gedeeltelijk
doorbetalen van loon als gekozen wordt voor een model waarbij de
sprake is van 70% loondoorbetaling door de werkgever.
Vaderschapsverlof
€ 71 miljoen (8 dagen extra). Als het wetsvoorstel kraamverlof wordt
aanvaard zijn de extra kosten van de richtlijn € 45 miljoen (5 dagen
extra). Eventueel komen daar vervangingskosten bij.
Ouderschapsverlof
Ruim € 1,2 miljard aan door te betalen loon tijdens de verlofperiode
exclusief vervangingskosten.
Overigens kan gekozen worden voor een gemengd model bij ouderschapsverlof en vaderschapsverlof waarbij in alle gevallen een
gedeelte van het verlof plaatsvindt met doorbetaling van het loon en
een gedeelte in de vorm van een uitkering wordt betaald.
Kortdurend zorgverlof
Extra kosten nihil, want huidige wetgeving voldoet in grote mate. Het
verschil is dat in Nederland het verlof tweemaal de wekelijkse
arbeidsduur bedraagt, terwijl de richtlijn uit lijkt te gaan van 5
kalenderdagen onafhankelijk van de overeengekomen arbeidsduur.
Calamiteitenverlof (arbeidsverzuim wegens overmacht)
Geen extra kosten, want huidige wetgeving voldoet. In Nederland
wordt het loon reeds volledig doorbetaald.
Burgers krijgen in beide varianten te maken met een inkomensvermindering van 30% gedurende de verlofperiode. Alleen bij calamiteitenverlof is geen sprake van inkomensvermindering.
d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid,
decentrale overheden, bedrijfsleven en burger
Uitvoeringskosten overheid: zie onder a.
Vaderschapsverlof
– Werkgevers: de administratieve lasten voor werkgevers worden
geraamd op € 2 miljoen op jaarbasis (cfm. raming wetsvoorstel
uitbreiding kraamverlof).
– Burgers: Voor burgers wordt gerekend op 5 à 10 minuten tijdsbesteding aan het verzamelen van de benodigde gegevens (zoals
bewijs vaderschap / geboorteakte kind). Bij het wetsvoorstel
uitbreiding kraamverlof is het totaal aantal door werknemers te
besteden uren geraamd op 15.000 uur. Deze raming kan worden
gehanteerd voor het Commissievoorstel tot introductie van betaald
vaderschapsverlof.
Ouderschapsverlof
– Werkgevers: het aantal ouders dat voor de kinderen die in een
bepaald jaar geboren worden op enig moment gebruikt maakt van
ouderschapsverlof wordt geraamd op 215.000. Bij een gemiddeld
aantal van 3 aanvragen per ouder per kind komt dat neer op een
structurele instroom van 650.000 aanvragen per jaar. De administratieve kosten voor werkgevers die namens de werknemer de
uitkering aanvragen bij UWV worden geraamd op € 13 miljoen.
Daarnaast is er nog het «zittende bestand» van ouders die bij
inwerkingtreding van de regeling nog recht op ouderschapsverlof
hebben. Dit bestand is niet in de raming meegenomen.
– Burgers: ten aanzien van het betaald ouderschapsverlof wordt
uitgegaan van 10 minuten tijdsbesteding per aan vraag. In dit geval
dient de burger bijvoorbeeld een verklaring van zijn werkgever(s)
over de omvang van het resterende ouderschapsverlof te overleggen. Bij het geraamde aantal van 650.000 aanvragen per jaar komt
dit neer op ruim 105.000 uur.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2353

11

Kortdurende zorgverlof en calamiteitenverlof
De voorstellen brengen geen administratieve lasten met zich mee ten
opzichte van de vigerende Nederlandse wetgeving.
e) Gevolgen voor concurrentiekracht
De Commissie schat op basis van de impact assessment in dat met de
voorgenomen maatregelen het Europese concurrentievermogen zal
toenemen. Door het arbeidsaanbod van vrouwen te bevorderen biedt
de combinatie van maatregelen de werkgever de kans om op een
grotere groep getalenteerde en geschoolde werknemers terug te
vallen. Een beter evenwicht tussen arbeid en zorg zal leiden tot
productievere werknemers. In de impact assessment stelt de Commissie dat de regelingen ten aanzien van verlof en flexibel werken zullen
leiden tot minder vervangingskosten (100 miljard euro) en minder
afwezigheid op het werk (een besparing van 23 miljard euro) tussen
2015 en 2055. De Commissie wordt gevraagd om de totstandkoming
van deze cijfers verder toe te lichten. Nederland is zoals eerder
aangegeven niet overtuigd van het positieve effect op de arbeidsproductiviteit en de werkgelegenheid.
Nederland ziet de mogelijkheid dat maatregelen die de balans tussen
arbeid en zorg verbeteren tot grotere productiviteit van de beroepsbevolking kan leiden, maar zou daarbij willen opmerken dat de kosten die
de maatregelen met zich meebrengen er wel toe zullen leiden dat de
kosten van arbeid zullen stijgen en daarmee leidt tot minder werkgelegenheid en een ongelijker speelveld tussen arbeidsovereenkomsten en
zzp-schap.
f) Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
De verlofwetgeving is opgenomen in de Wet arbeid en zorg (Wazo). Dit
betekent dat op grond van de voorstellen voor zowel het vaderschapsverlof als het ouderschapsverlof de Wazo gewijzigd moet worden. Ten
aanzien van het zorgverlof is wijziging afhankelijk van de precieze
invulling van de richtlijn.
De lidstaten dienen doeltreffende, evenredige en afschrikkende
sancties vast te stellen in de vorm van geldboeten en / of schadevergoeding in gevallen waarin de maatregelen inzake verlof en flexibel
werken niet door de werkgever worden nageleefd. Het opleggen van
sancties bij niet-naleving van de verlofmogelijkheden is thans een
civielrechtelijke aangelegenheid. De huidige praktijk past binnen het
kader dat in het voorstel is geschetst.
Het beginsel «lex silencio positivo» is reeds van toepassing op de
verlofregelingen voor ouderschapsverlof en kortdurende zorgverlof.
De werknemer meldt het voornemen om het verlof op te nemen en
geeft daarbij de wijze van invulling aan. Tenzij de werkgever binnen
een bepaalde wettelijke termijn bezwaren kenbaar maakt, is het verlof
toegekend. Vaderschapsverlof en calamiteitenverlof – mits daarop
recht bestaat – kunnen niet door de werkgever geweigerd worden.
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
Het voorstel geeft de Europese Commissie geen bevoegdheid om
gedelegeerde of uitvoeringshandelingen vast te stellen.
c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
De wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen treden in werking
uiterlijk 2 jaar na inwerkingtreding van de Richtlijn.
Deze termijn is voor Nederland onhaalbaar. Voor het wetgevende
traject dient gerekend te worden op tenminste anderhalf jaar. Voor het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2353

12

daaropvolgende traject dat nodig is om het uitvoeringssysteem te
realiseren is een periode van 2 à 3 jaar niet onrealistisch indien
gekozen wordt voor een systeem waarbij voor vaderschapsverlof en/of
ouderschapsverlof een uitkering wordt verstrekt. Indien het voorstel
doorgang vindt zal Nederland zich inzetten voor een ruimere implementatietermijn.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
Nederland stemt in met de rapportageverplichting zoals opgenomen in
artikel 18 van het Commissievoorstel, maar zal zich kritisch opstellen in
de beoordeling van de aard en omvang van deze rapportage.
g) Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
De implicaties van de wetgevende maatregelen voor de uitvoering zijn
sterk afhankelijk van het gekozen model: 70% loondoorbetaling door
werkgevers dan wel het verstrekken van een uitkering door UWV. Indien
gekozen wordt voor deze laatste optie, krijgt de uitvoeringsinstantie een
nieuwe veelomvattende taak erbij.
Vaderschapsverlof: Nederland kent reeds een dergelijk verlof van 2 dagen
met loondoorbetaling. Een wetsvoorstel om hieraan 3 dagen toe te
voegen met een uitkering ter hoogte van het dagloon van UWV is in
behandeling bij de Tweede Kamer, maar controversieel verklaard. Hieraan
nogmaals 5 dagen toevoegen heeft geen verstrekkende implicaties voor
de uitvering en handhaving. Nederland zou graag zien dat de duur van het
verlof bij uitbreiding wordt afgestemd op de overeengekomen
arbeidsduur. In dat geval wordt een voor het Nederlandse stelsel nieuw
criterium aangebracht.
Ouderschapsverlof: dit verlof kan op grond van het voorstel tijdens de
eerste 12 levensjaren van het kind worden genoten. Momenteel is dit in
Nederland tot aan de 8e verjaardag van het kind mogelijk. De werkgever
en/of het UWV moet bij elke aanvraag inzicht hebben op de verlofrechten
die gedurende die periode van 12 jaar reeds zijn genoten. Een grote groep
ouders zal in die periode van werkgever zijn gewisseld, tijdelijk niet
hebben gewerkt of een uitkering hebben genoten. Daarnaast kan men
meer of minder uren zijn gaan werken. Dit maakt het hebben van inzicht in
de resterende verlofrechten complex. Ook nu al speelt dit. Maar door de
uitbreiding van 8 jaar naar 12 jaar en de verwachting dat door wettelijk
verplichte betaling van het ouderschapsverlof het gebruik zal toenemen,
zal de complexiteit toenemen en zullen in principe alle werkgevers
hiermee regelmatig te maken krijgen.
Indien gekozen wordt voor uitvoering van de regeling voor ouderschapsverlof door het UWV is dat een omvangrijke en complexe nieuwe taak
voor UWV. Ondanks de complexiteit en de te verwachten omvang van die
taak wordt deze niet bij voorbaat onuitvoerbaar geacht.
De personele consequenties voor de uitvoeringsinstantie zijn naar
verwachting fors.
Ook is er een reëel risico op misbruik. Werkgever en werknemer kunnen
bijvoorbeeld afspreken compensatie vanuit de overheid aan te vragen
terwijl de werknemer geen verlof opneemt.
Kortdurend zorgverlof telt in Nederland thans tweemaal de wekelijkse
arbeidsduur. Bij voltijders zijn dit 10 dagen per jaar. Het loon wordt voor
70% doorbetaald. Het Commissievoorstel heeft geen gevolgen voor de
uitvoering of handhaving.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2353

13

h) Implicaties voor ontwikkelingslanden
Geen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2353

14