Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

32 500 VIII

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap (VIII) voor het jaar 2011

Nr. 5

VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG
Vastgesteld 24 september 2010
Binnen de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap1
hebben enkele fracties de behoefte om vragen en opmerkingen voor te
leggen aan de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap over het
afschrift van het antwoord op de brief van de stichting veilig onderwijs te
Maarssen met betrekking tot de klachtencommissies voor het primair
onderwijs (po) en het voortgezet onderwijs (vo) (zaaknummer
2010Z09812). Bij brief van 24 september 2010 heeft de minister deze
beantwoord. Vragen en antwoorden zijn hierna afgedrukt.
De fungerend voorzitter van de commissie,
Albayrak
Adjunct-griffier van de commissie,
Bošnjaković-van Bemmel

1
Samenstelling:
Leden: Albayrak, N. (PvdA), fng voorzitter,
Slob, A. (CU), Ferrier, K.G. (CDA), Ham, B. van
der (D66), Miltenburg, A. van (VVD), Dezentjé
Hamming-Bluemink, I. (VVD), Bosma, M.
(PVV), Dijk, J.J. van (SP), Ouwehand, E.
(PvdD), Toorenburg, M.M. van (CDA), Smits,
M. (SP), Uitslag, A.S. (CDA), Elias, T.M.Ch.
(VVD), Harbers, M.G.J. (VVD), Beertema, H.J.
(PVV), Dijkstra, P.A. (D66), Braakhuis, B.A.M.
(GL), Marcouch, A. (PvdA), Jadnanansing, T.M.
(PvdA), Dijkgraaf, E. (SGP), Çelik, M. (PvdA),
Klaveren, J.J. van (PVV) en Klaver, J.F. (GL).
Plv. leden: Klijnsma, J. (PvdA), Ortega-Martijn,
C.A. (CU), Sterk, W.R.C. (CDA), Koşer Kaya, F.
(D66), Ziengs, E. (VVD), Venrooy-van Ark, T.
(VVD), Dille, W.R. (PVV),Kooiman, C.J.E. (SP),
Thieme, M.L. (PvdD), Hijum, Y.J. van (CDA),
Bommel, H. van (SP), Atsma, J.J. (CDA), Burg,
B.I. van der (VVD), Bosman, A. (VVD), Mos, R.
de (PVV), Pechtold, A. (D66), Gent, W. van
(GL), Dam, M.H.P. van (PvdA), Jacobi, L.
(PvdA), Staaij, C.G. van der (SGP), Hamer, M.I.
(PvdA), Gerbrands, K. (PVV) en Peters, M.
(GL).

kst-32500-VIII-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 500 VIII, nr. 5

1

I Vragen en opmerkingen uit de fracties
De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de namens u
verzonden brief aan de stichting veilig onderwijs inzake klachtencommissies.
In het algemeen vinden deze leden dat ouders die een klacht hebben over
de school van hun kind(eren), serieus moeten worden genomen. De
betrokkenheid van ouders bij de school is essentieel; scholen mogen nooit
alleen komen te staan met de verantwoordelijkheid voor de toekomst van
een kind. Juist door deze verwachte betrokkenheid zijn ouders ook een
belangrijke toezichthouder voor het onderwijs. Als zij het gevoel hebben
dat het onderwijs of de onderwijsinstelling onvolkomenheden vertoont,
moeten zij hun ongenoegen niet alleen binnen de instelling, maar ook bij
een neutrale partij kunnen uiten.
Deze neutrale partij is de landelijke klachtencommissie (LKC), die in 1989
door het ministerie in het leven is geroepen. Sinds enige jaren bereiken de
Kamer geluiden dat de LKC niet naar behoren functioneert. Zelfs zodanig
dat de stichting veilig onderwijs inmiddels aan ouders adviseert de LKC te
vermijden en hun klacht rechtstreeks bij de rechter te deponeren.
Stichting veilig onderwijs noemt daarvoor in haar brief een aantal
redenen.
Volgens deze leden wordt hier door de minister in zijn brief niet
voldoende op ingegaan, maar wordt, vanuit de overweging dat de
regeling meerdere doeleinden dient dan alleen het verkrijgen van een
uitspraak, gesteld dat de huidige opzet van de klachtenregeling gehandhaafd blijft. De leden vinden deze beantwoording niet afdoende en
hebben daarom aanleiding gezien tot het stellen van enkele nadere
vragen.
De leden vragen wat de minister van de bewering van de stichting veilig
onderwijs vindt dat het eenduidige doel van de LKC niet of nauwelijks
wordt bereikt doordat er vele LKC’s zijn ontstaan met elk hun eigen
reglementen. Onderschrijft de minister dit, en zo niet, waarom zijn de
verschillen tussen LKC’s volgens de minister geen probleem?
Tevens vragen deze leden wat de minister vindt van het oordeel van de
stichting veilig onderwijs dat de commissies zich niet aan de Nederlandse
wetgeving houden, of daar in elk geval een te ruime interpretatie aan
geven. Als de minister dit oordeel niet onderschrijft, waar baseert de
stichting veilig onderwijs dit oordeel volgens hem dan op?
Voorts vragen deze leden waarop de minister zijn oordeel baseert dat de
huidige opzet van de klachtenregeling niet hoeft te worden herzien. Heeft
hij recent, sinds het onderzoek van de expertgroep klachtenregeling 2006,
onderzoek gedaan naar het functioneren van de klachtenregeling? Zo ja,
wat waren hiervan de belangrijkste bevindingen? Zo nee, waarom niet?
Ook vragen deze wat de belangrijkste bezwaren van de minister zijn tegen
een onafhankelijk rechtscollege voor alle scholen, zoals wordt voorgesteld
door de stichting veilig onderwijs. Zouden doel b en doel c1 volgens de
minister niet op andere wijze te bereiken zijn dan via een klachtenregeling,
zo vragen de leden.
Ten slotte vragen deze leden of de minister bereid is in elk geval samen
met de stichting veilig onderwijs te bezien op welke wijze het functioneren
van de huidige klachtenregeling kan worden verbeterd. Zo ja, op welke
termijn? Zo nee, waarom niet?

1

Doel b: het verbeteren van de kwaliteit van
het onderwijs inclusief het schoolklimaat (een
klacht is een gratis advies). Doel c: het
betrekken van de ouders bij de gang van
zaken op school (de klachtenregeling is
aanvullend op schoolgids, schoolplan en
medezeggenschap).

De leden van de CDA-fractie onderschrijven het belang van een onafhankelijke klachtencommissie voor po en vo en onderschrijven ook de drie
door de minister gestelde doelen van dergelijke commissies. Deze leden
zijn met de minister van mening dat, na afweging van alle voor- en
nadelen, onafhankelijke klachtencommissies de voorkeur hebben boven
een bindende klachtenregeling, arbitrage of rechtsgang.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 500 VIII, nr. 5

2

De leden vinden het hierbij van groot belang dat ook de landelijke
organisaties van besturen, ouders, leerlingen en personeel in gesprekken
hebben aangegeven aan de huidige klachtenregeling te willen vasthouden. Deze leden zien daarom geen heil in het opheffen van de klachtencommissies zoals wordt voorgesteld door de stichting veilig onderwijs.
De leden zijn wel van mening dat er kritisch gekeken moet worden naar
het functioneren van de huidige klachtenregeling en de eventuele
mogelijkheden tot verbetering. Juist omdat de huidige klachtencommissies de in de brief van de minister genoemde belangrijke taak en een
zware drieledige verantwoordelijkheid heeft, mag het functioneren van
deze commissies niet onbesproken blijven. Deze leden zijn benieuwd of
de minister kan aangeven of er nog verbeterpunten mogelijk zijn, en zo ja,
welke deze zijn.
Kan de minister verder informeren of er knelpunten bestaan in het
functioneren van de afzonderlijke klachtencommissies sinds de evaluatie
van 2006? Valt aan te geven of er een bepaald soort klachten is waarbij er
eerder conflicten ontstaan? Deze leden zijn van mening dat hier wel zicht
op moet zijn. Kan de minister ook aangeven of er sprake is van toenemend gebruik van de klachtencommissies? Zo ja, geldt dit dan voor alle
commissies of niet? Is er een reden aan te geven voor het toenemende
gebruik? Kan de minister aangeven hoe groot het vertrouwen is dat de
betrokken partijen hebben in de werking van de klachtencommissies? Is
dit vertrouwen door de jaren heen aan verandering onderhevig, of is dit
vertrouwen stabiel? Kan de minister aangeven in hoeverre de adviezen
van de klachtencommissies worden opgevolgd, zo vragen de leden.
II Reactie van de minister
Allereerst zeg ik de fracties van de VVD en het CDA dank voor hun vragen
en opmerkingen naar aanleiding van mijn reactie op de brief van de
Stichting Veilig Onderwijs (SVO) te Maarssen van 22 april jl. Ik hecht, met
de leden van de fracties, grote waarde aan de betrokkenheid van ouders
bij het onderwijs en de mogelijkheid om klachten over dat onderwijs op
een laagdrempelige wijze aan een neutrale partij te kunnen voorleggen.
De leden van de fractie van de VVD vinden mijn reactie op de brief van de
stichting niet afdoende.
De leden van deze fractie vragen mijn mening over de opvatting van de
SVO dat het eenduidige doel van de LKC niet of nauwelijks wordt bereikt
doordat er vele LKC’s zijn ontstaan elk met hun eigen reglementen.
Het is beter om te spreken over het doel van de klachtenregeling dan over
het doel van «de» LKC. Schoolbesturen zijn op grond van de Kwaliteitswet
gehouden een regeling te treffen voor de behandeling van klachten. De
wet laat het vrij of aan deze verplichting wordt voldaan door een
klachtencommissie op schoolniveau, op bestuursniveau, op plaatselijk of
regionaal niveau of op landelijk niveau. In het laatste geval gaat het om
een LKC (landelijke klachtencommissie). Meer dan zeventig procent van
de scholen voor primair en voortgezet onderwijs is aangesloten bij de LKC
voor het katholiek onderwijs, het protestants christelijk onderwijs, het
algemeen bijzonder onderwijs of het openbaar onderwijs. Daarnaast zijn
er nog kleinere landelijke commissies. In de Wet op het primair onderwijs,
de Wet op de expertisecentra en de Wet op het voortgezet onderwijs is de
inhoud van de reglementen op hoofdpunten vastgelegd. Verder hebben
de landelijke commissies, evenals overigens een aantal regionale
commissies, hun reglementen en werkwijzen (her)ingericht volgens de
kwaliteitscriteria van de advies- en stuurgroep Kotte. Hierdoor zijn de
reglementen grotendeels geharmoniseerd. Ik zie dan ook geen grond voor
de uitspraak dat het doel van de klachtenregeling niet of nauwelijks wordt
bereikt vanwege de (nog aanwezige) verschillen tussen de reglementen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 500 VIII, nr. 5

3

De leden van de fractie van de VVD vragen tevens mijn mening over de
uitspraak van de SVO dat de klachtencommissies zich niet aan de
Nederlandse wetgeving zouden houden, of daar in elk geval een te ruimte
interpretatie aan zouden geven. Als ik dit oordeel niet onderschrijf, willen
zij weten waarop dat dan is gebaseerd.
Het is niet aan de minister van OCW een oordeel geven over handel en
wandel van de klachtencommissies. Overigens kan ik, afgaande op de
stukken die de SVO mij hierover heeft toegestuurd, het algemene oordeel
van de SVO niet onderschrijven. Van strijd met de formele wetgeving is in
elk geval geen sprake. Waar bijvoorbeeld de verjaringstermijn (ontvankelijkheidsvraag) voor het indienen van klachten in het geding was,
baseerde de betrokken LKC zich juist op het klachtrecht van de AWB. Of in
de andere zaak sprake is van een te ruime interpretatie van regels, is op
basis van de schriftelijke stukken die ik ontving moeilijk beoordelen.
De leden van de fractie van de VVD vragen voorts waarop de minister zijn
oordeel baseert dat de huidige opzet van de klachtenregeling niet hoeft te
worden herzien en of dit is gebaseerd op recent onderzoek. Dit oordeel is
een reactie op het voorstel van de SVO om de klachtenregeling om te
vormen tot een rechtscollege voor alle scholen. Tegen dit voorstel heb ik
in mijn reactie op de brief van de SVO al een aantal bezwaren genoemd. Ik
herhaal ze nog eens.
a. Allereerst moet een klachtenregeling (vergelijk ook titel 9:1 van de
AWB) goed worden onderscheiden van een rechtsgang of een
arbitrage. Een klachtenregeling kent geen bindend vonnis maar levert
een oordeel op over de behoorlijkheid van een handeling of
gedraging, is kosteloos, kent een relatief eenvoudige procedure en is
daardoor laagdrempelig. Indien men dit mengt met elementen van
een rechtsgeding of (bindende arbitrage) verdwijnt dit laagdrempelige. Een bindende uitspraak betekent vrijwel automatisch dat partijen
gezien de belangen die in het geding zijn meer dan nu het geval is
een beroep zullen doen op advocaten en andere gemachtigden. Ook
zullen procedures ingewikkelder worden en langer duren. De
formalisering en het gevoel voor een rechter te staan werkt overigens
op zich al het beroep op juridische bijstand in de hand. Tenslotte is
het de vraag of het bij een bindende uitspraak in één rechtsgang zal
blijven: ook dan zullen verliezende partijen aandringen op een
mogelijkheid van hoger beroep.
b. Bij afhandeling door een rechtscollege verdwijnt het karakter van de
klachtenregeling als middel tot verbetering van de kwaliteit van en
door het onderwijsveld. Door de juridisering van de klachtenregeling
die boven door mij is beschreven, zal de samenstelling van de
landelijke klachtencommissies waarschijnlijk veranderen en zullen
daarvan in mindere mate dan nu het geval is (ook) leden met
relevante ervaring met het onderwijs (inspecteurs, schoolartsen,
pedagogen e.d.) deel uit maken. Op dit moment geven de landelijke
commissies bij hun advies ook vrijwel steeds een advies hoe deze
klacht voortaan kan worden voorkomen. Deze adviezen worden in het
overgrote deel van de gevallen door de besturen opgevolgd (zie
verderop). Een gerechtelijke instantie is vaak minder geneigd deze
adviezen te geven omdat het niet de indruk wil wekken op de stoel
van het bestuur te gaan zitten en bij het ontbreken van ter zake
deskundige leden zal dat des te meer het geval zijn.
c. Natuurlijk zijn er ook andere wegen om het oogmerk wat betreft de
kwaliteitsfunctie en de medezeggenschapsfunctie van de klachtenregeling te bereiken maar juist de klachtenregeling biedt daarvoor
specifiek concrete handvatten. Zeker nu over een gegronde klacht
verantwoording moet worden afgelegd in het jaarverslag en aan de
medezeggenschapsraad.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 500 VIII, nr. 5

4

Naast de eerder gewisselde argumenten waarschuwde de Expertgroep
klachtenregeling PO/VO al eerder voor een formalisering en juridisering
van de klachtenregeling door «constructies» met een bindende uitspraak.
Recenter geldt dit ook voor de Onderwijsraad die in zich in het advies
«Ouders als partners. Versterking van relaties met en tussen ouders op
school» (Den Haag, 17 februari 2010, pag. 44 en 51) uitsprak tegen een
verdere juridisering van de relaties tussen ouders en school door
bijvoorbeeld het instellen van een rechtbank. Maar het staat ouders vrij
om naast de mogelijkheden van de klachtencommissie, te kiezen voor een
juridische procedure.
Er is sinds het advies van de Expertgroep klachtenregeling PO/VO geen
onderzoek meer geweest naar de werking van de klachtenregeling PO/VO
omdat er voor is gekozen om de verbeteringen voorgesteld door de
adviesgroep Kotte de tijd te geven om hun effect te bewijzen (zie de brief
van 6 oktober 2009, Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123 VIII,
nr. 9). Deze verbeteringen «lopen» nu al enige tijd en ook de Inspectie van
het onderwijs heeft in het kader van het risicogericht toezicht ervaring
opgedaan met klachten en de wijze waarop besturen daarmee na een
gegrondverklaring zijn omgegaan. Daarom wordt de klachtenregeling
eind 2011, begin 2012 geëvalueerd. Bij de voorbereiding hiervan zullen
ook de landelijke klachtencommissies en de landelijke organisaties voor
ouders, leerlingen, schoolleiders en personeel worden betrokken.
In het voorafgaande is aangegeven waarom ik klachten niet door een
gerechtelijke instantie wil laten afhandelen zoals de SVO dat wil. Een
gesprek met de SVO over een verbetering van het functioneren van de
huidige klachtenregeling is daarom niet zinvol. Het gaat bij de klachtenregeling om een instrument van het gehele veld van schoolbesturen,
ouders, leerlingen, personeel en schoolleiders. Een verbetering van de
klachtenregeling en de controle op het functioneren ervan is primair de
verantwoordelijkheid van dat veld, zowel op landelijk als op schoolniveau.
Op dat niveau speelt de MR een centrale rol en krijgt zij daarvoor via het
jaarverslag en de verplichting om een gegronde klacht terstond aan haar
te melden de mogelijkheden aan gereikt. Overleg over verbetering van de
klachtenregeling voer ik met de landelijke organisaties van die geledingen
die tijdens de eerdere overleggen, het standpunt van de stichting niet
deelden. Maar de stichting kan zich natuurlijk tot deze organisaties
wenden.
Het verheugt mij dat de leden van de fractie van het CDA de huidige opzet
van de klachtenregeling onderschrijven. Ik ben het met hen eens dat er
steeds kritisch moet worden gekeken naar mogelijkheden tot verdere
verbetering. Voor de commissies denk ik hierbij met name aan permanente aandachtspunten zoals de mogelijkheid van een verdere afstemming van de reglementen, maar ook verduidelijking en vereenvoudiging
ervan, het helder communiceren van de mogelijkheden die een klachtencommissie aan een klagers biedt, hoe de procedure verloopt (zodat de
klager niet voor verrassingen komt te staan) en hoe een klager kan
worden geholpen om de inhoud van de klacht helder te formuleren. Dit is
in eerste instantie een taak van de commissies in nauw overleg met (de
organisaties van) besturen, ouders, leerlingen, personeel en schoolleiders.
Specifieke knelpunten bij afzonderlijke klachtencommissies na 2006 zijn
mij niet bekend.
De leden van de fractie van het CDA willen weten of er bij een bepaald
soort conflicten eerder klachten ontstaan. Ik heb naar aanleiding van de
feitelijke vragen van het CDA contact opgenomen met de eerdergenoemde vier grote landelijke klachtencommissies. Uit hun antwoorden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 500 VIII, nr. 5

5

blijkt dat het globaal gesproken met name om zaken gaat die te maken
hebben met het pedagogisch handelen van de leraar, de beoordeling van
leerlingen, veiligheid en pesten, het (sanctionerend) optreden tegen
leerlingen: straffen, schorsen, verwijderen en met een als onbehoorlijk
ervaren behandeling door een bestuur. De commissies geven aan dat
hierbij vrijwel steeds het aspect communicatie een grote rol speelt.
Voornoemde leden vragen mij of er sprake is van een toenemend gebruik
van de klachtencommissies en of hier verschillen bestaan tussen de
commissies.
Ik heb, zoals eerder gesteld, alleen navraag laten doen bij de genoemde
vier grote landelijke commissies. Dit leverde (met de bestudering van de
jaarverslagen over 2005 t/m 2008) het volgende overzicht op:
2005

2006

2007

2008

2009

PC
AB
OPB.
RK

69
26
112
86

76
30
106
83

93
46
116
132

86
43
129
89

106
36
120
107

Totaal

293

295

387

347

369

Het gebruik neemt, vergeleken met 2005, weliswaar toe, maar er is sprake
van jaarlijkse schommelingen. Gezien de aantallen waarom het gaat,
afgezet tegen het aantal leerlingen dat het betreft en de veel genoemde
stijgende assertiviteit van ouders, kan men zich, met de Nationale
Ombudsman, ook afvragen of het aantal juist niet erg klein is (uitspraak
van de heer dr. A.F.M. Brenninkmeijer op een landelijke conferentie van de
LKC voor het openbaar onderwijs op 19 november 2008). De verschillen
tussen de vier commissies kunnen in elk geval ten dele worden verklaard
door verschillen in het aantal aangesloten scholen.
Over de mate waarin partijen vertrouwen hebben in de opzet van de
klachtenregeling en schommelingen hierin is op dit moment niet meer te
zeggen dan wat bleek tijdens de reeks overleggen met de landelijke
organisaties in 2004 en 2005 waar ook de organisaties van ouders en
leerlingen aan deelnamen en waarbij vrij algemeen een wijziging van de
huidige wettelijke opzet werd afgewezen. In dit verband herinner ik e aan
dat ook de landelijke ouderorganisaties hebben meegewerkt aan het
opstellen en uitvoeren van het verbeteringsplan van de adviescommissie
Kotte.
De leden van de fractie van het CDA willen tenslotte weten in hoeverre de
adviezen van de klachtencommissies worden opgevolgd. Volgens de
landelijke commissies werd in 2009 het overgrote deel van de adviezen
opgevolgd. Ter illustratie: 1 commissie schatte in dat 90 tot 95% van de
adviezen werd opgevolgd, een andere gaf aan dat in 2008 en 2009 elk in
één geval het advies in zijn geheel niet werd opgevolgd en in 7 respectievelijk 1 geval gedeeltelijk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 500 VIII, nr. 5

6