Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

33 694

Internationale Veiligheidsstrategie

22 054

Wapenexportbeleid

Nr. 38

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VOOR
BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 22 januari 2019
Met deze brief bieden wij u de reactie van het kabinet aan op de beleidsdoorlichting van de Nederlandse inzet op non-proliferatie, wapenbeheersing en de exportcontrole van strategische goederen 2009–2016,
uitgevoerd door de directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie
(IOB)1.
Binnen de lijnen van het beleid zoals weergegeven in het regeerakkoord
en recente beleidsstukken, waaronder de Geïntegreerde Buitenland- en
Veiligheidsstrategie (Kamerstuk 33 694, nr. 12), zal verder invulling worden
gegeven aan de Nederlandse inzet op non-proliferatie, wapenbeheersing
en de exportcontrole van strategische goederen.
In het beantwoorden van de centrale onderzoeksvraag: «Hoe heeft
Nederland invulling gegeven aan het beleid op het terrein van ontwapening, wapenbeheersing, non-proliferatie van massavernietigingswapens en de exportcontrole van strategische goederen en aan welke
resultaten heeft het bijgedragen», heeft IOB gekozen voor een verdeling in
de thema’s: versterking internationale rechtsorde, naleving afspraken,
transparantie, samenwerking en menskracht en middelen. Daarnaast is er
de verdeling in de onderwerpen:
1. Nucleaire wapens, het Non-proliferatieverdrag (NPV) en Internationaal Atoomagentschap (IAEA – International Atomic Energy Agency);
2. Chemische wapens, het Verdrag Chemische Wapens (CWC –
Chemical Weapons Convention) en de Organisatie voor het Verbod
op Chemische Wapens (OPCW – Organisation for the Prohibition on
Chemical Weapons);
3. Het Wapenhandelsverdrag (ATT – Arms Trade Treaty); en
4. Exportcontrole van strategische goederen.
De belangrijkste bevindingen en aanbevelingen van het IOB-rapport
worden hieronder per onderwerp voorzien van een korte appreciatie
vanuit het beleid.

1

kst-33694-38
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 694, nr. 38

1

Nucleaire wapens, het NPV en het IAEA
Een kernwapenvrije wereld
Nederland zet zich, conform het regeerakkoord, binnen het kader van de
bondgenootschappelijke afspraken, actief in voor een kernwapenvrije
wereld. In het rapport stelt IOB dat dit doel en de voornaamste uitgangspunten en kenmerken gedurende de onderzochte periode hetzelfde zijn
gebleven, ondanks verschillen in politieke signatuur van de opeenvolgende kabinetten.
Nucleaire ontwapening is inderdaad om meerdere redenen een prioriteit
binnen het Nederlandse buitenlandse beleid, zoals uiteengezet in de
recente Kamerbrief (Kamerstuk 33 694, nr. 20) en de Geïntegreerde
Buitenland- en Veiligheidsstrategie (Kamerstuk 33 694, nr. 12). De
Nederlandse committering aan het bereiken van een kernwapenvrije
wereld is een internationaalrechtelijke verplichting, die voortvloeit uit Art
VI van het Non-Proliferatieverdrag (NPV). Daarnaast heeft Nederland een
veiligheidsbelang bij nucleaire ontwapening. De Nederlandse ontwapeningsinzet is geplaatst in de bredere nucleaire context, waarbinnen,
zolang er kernwapens zijn, nucleaire afschrikking in NAVO-verband een
cruciale rol speelt.
IOB stelt dat de uitkomsten van Nederlandse inspanningen variabel en
soms pas na jaren zichtbaar zijn. Deze bevinding komt overeen met de
Nederlandse inzet voor een stapsgewijze aanpak van nucleaire ontwapening, gebaseerd op Art VI van het NPV. Nucleaire ontwapening is een
complex langetermijnproces dat bestaat uit verschillende maatregelen die
gezamenlijk en in onderlinge samenhangen en veilige kernwapenvrije
wereld mogelijk moeten maken.
Ook geeft het onderzoek aan dat de internationale betrokkenheid, kennis
en vaardigheden op de onderzochte thema’s «vaak beperkt zijn en dat
Nederland hierop een waardevolle uitzondering vormt». IOB is van
mening dat Nederland die uitzondering dient te blijven want «nietsdoen is
in de huidige internationale context geen optie». Het kabinet deelt de
opvatting dat een proactieve houding noodzakelijk is. Juist nu de
internationale spanningen en ontwikkelingen elke voortgang op dit terrein
bemoeilijken, is het belangrijk dat landen als Nederland een voortrekkersrol behouden en het doel van een kernwapenvrije wereld blijven
belichten. Tegelijkertijd moet benadrukt worden dat Nederland in zijn
eentje geen ontwapening bij anderen kan afdwingen; er zijn grenzen aan
de Nederlandse invloed. Nederland richt zich op concrete en waardevolle
bijdragen aan het ontwapeningsproces en zoekt daarbij de juiste positie
en partners om maximaal invloed te kunnen uitoefenen. Dit doet
Nederland binnen diverse samenwerkingsverbanden, met de
NPV-toetsingscyclus als ijkpunt. Voorbeelden daarvan zijn de EU, het
Nonproliferation and Disarmament Initiative (NPDI), de Vienna Group of
10 (VG10), de NAVO, bilaterale contacten en ad hoc coalities. Het gedeelde
streven van deze samenwerkingsverbanden is om te komen tot een
positief resultaat van de NPV-toetsingsconferentie in 2020.
Non-proliferatieverdrag (NPV)
In haar rapport besteedt IOB terecht veel aandacht aan de ontwikkelingen
met betrekking tot het NPV en de Nederlandse inzet op het versterken van
de internationale rechtsorde, waarvan het NPV een belangrijke pijler is. Dit
verdrag uit 1968 vormt de hoeksteen van het multilaterale systeem dat
zowel de verspreiding van kernwapens voorkomt als stapsgewijs toewerkt
naar een kernwapenvrije wereld. Het NPV verbiedt de proliferatie van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 694, nr. 38

2

kernwapens en bevordert het vreedzame gebruik van nucleaire technologie. Het heeft bindende verplichtingen en een robuust verificatiesysteem. Nederland blijft zich dan ook actief inzetten voor handhaving en
versterking van dit verdrag, zoals ook wordt aanbevolen door IOB.
IOB suggereert verder dat Nederland, omdat het de kennis en capaciteit
heeft, zou kunnen kiezen voor een meer prominente rol in het internationale debat. IOB noemt de invulling van het Nederlands voorzitterschap
van de NPV voorbereidende conferentie (PrepCom) in 2017 als goed
voorbeeld daarvan. De manier waarop Nederland het voorzitterschap van
de 2017 PrepCom heeft ingevuld heeft er mede voor gezorgd dat de
centrale rol van het NPV nog altijd breed wordt onderkend, stelt IOB.
Het kabinet bevestigt dat het opnemen van dit voorzitterschap een goede
investering is gebleken. Nederland heeft daarmee zichtbaar verantwoordelijkheid genomen en sterk invloed kunnen uitoefenen om het proces
richting de toetsingsconferentie in 2020 in goede banen te leiden. Dit was
geen sinecure door de meningsverschillen die tijdens de Toetsingsconferentie in 2015 zo hoog opliepen dat een gemeenschappelijk resultaat niet
haalbaar was. Ondanks deze setting en de bredere geopolitieke
spanningen lukte het om tot resultaten te komen en een stevige basis te
leggen voor de belangrijke Toetsingsconferentie in 2020. De door
Nederland geïntroduceerde werkmethoden, inclusief de bevordering van
inclusiviteit, transparantie en efficiëntie van de NPV-bijeenkomsten, zijn
door opvolger Polen voortgezet, steeds in nauwe afstemming met
Nederland. Dit heeft de effectiviteit van de opeenvolgende bijeenkomsten
verhoogd. Nederland blijft betrokken als lid van het voorzitterscomité en
bekleed in 2020 het vicevoorzitterschap van de NPV-toetsingsconferentie.
Vanuit die positie zal Nederland maximaal bijdragen aan een goed
resultaat.
IOB vindt het wenselijk dat Nederland zich blijft inzetten voor implementatie van het NPV Actieplan 2010 door alle verdragspartijen. Dit Actieplan
bevat inderdaad belangrijke afspraken en vormt wat het kabinet betreft
een basis voor de huidige dialoog en betrekkingen. Tegelijkertijd is het
zaak om ons te richten op de toekomst, en ervoor te zorgen dat landen –
zowel kernwapenstaten als landen zonder kernwapens – zich hernieuwd/
blijven committeren aan de verplichtingen die voortvloeien uit het NPV.
Het welslagen van de Toetsingsconferentie in 2020 is voor Nederland en
de internationale gemeenschap een topprioriteit.
Ontwapeningsafspraken
IOB geeft aan dat de Nederlandse bijdrage zich verder zou kunnen richten
op aandacht vragen voor de voortgang van ontwapeningsafspraken
tussen Rusland en de Verenigde Staten en voor de rol van kernwapens in
militaire doctrines, op het nucleair beleid van de NAVO en de Nederlandse
kernwapentaak hierbinnen. Ook acht IOB voortzetting van de Nederlandse
traditie van het agenderen van de brede problematiek van nucleaire
ontwapening en non-proliferatie in de NAVO zeer wenselijk.
De bilaterale ontwapeningsrelatie tussen Rusland en de Verenigde Staten
is continu in ontwikkeling. Nederland volgt deze op de voet en zet in op
het naleven van afspraken en verdragen. Het roept Rusland op om zo
spoedig mogelijk terug te keren naar verifieerbare implementatie van het
Intermediate-range Nuclear Forces verdrag (INF), zoals gemeld in de
Kamerbrief inzake de Nederlandse conclusie over de Russische schending
van het INF-verdrag dd. 27 november 2018 (Kamerstuk 33 694, nr. 34).
Nederland steunt de implementatie, verlenging en indien mogelijk
uitbreiding van het New START verdrag, dat de strategische arsenalen van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 694, nr. 38

3

Rusland en de Verenigde Staten inperkt. Daarnaast is Nederland
voorstander van betrokkenheid van meer landen bij ontwapeningsafspraken, in het besef dat dit in huidige context geen makkelijk haalbare
kaart is.
Binnen de NAVO zet Nederland zich ervoor in dat de toezeggingen met
betrekking tot ontwapening worden nageleefd. Ook werkt Nederland sinds
enige tijd naar het doel van het verlagen van nucleaire risico’s, mede door
het promoten van strategische dialogen tussen kernwapenbezitters over
deze onderwerpen. Binnen de bondgenootschappelijke verplichtingen zet
Nederland zich, conform diverse moties en aanbevelingen van de Kamer
op dit gebied, actief in voor een kernwapenvrije wereld.
Een splijtstofstopverdrag (FMCT)
Volgens IOB verdient de betrokkenheid van Nederland bij de totstandkoming van het FMCT voortzetting. Het kabinet beschouwt een FMCT,
waarmee de productie van kernsplijtstof voor gebruik in kernwapens
wordt verboden, als een cruciale stap richting nucleaire ontwapening.
Mede dankzij Nederland, dat samen met Canada en Duitsland een proces
in gang heeft gezet binnen de Algemene Vergadering van de Verenigde
Naties (AVVN), is het afgelopen jaar belangrijke progressie geboekt, zowel
inhoudelijk als technisch. Nederland zal zich blijven inzetten voor de
totstandkoming van het FMCT en heeft daarom dit jaar het voorzitterschap van een nieuwe FMCT-werkgroep in Geneve op zich genomen.
Verificatie van ontwapening
IOB onderschrijft het belang van verificatie van nucleaire ontwapening en
voortzetting van de Nederlandse inzet om een verificatiesysteem op te
tuigen. Nederland is zeer actief op dit terrein omdat verifieerbaarheid een
noodzakelijke voorwaarde is voor het bereiken van een wereld zonder
kernwapens. Een belangrijk forum voor deze inzet is het International
Partnership for Nuclear Disarmament Verification, waarbinnen Nederland
in alle werkgroepen deelneemt, inclusief een co-voorzitterschap.
Nederland organiseert komend jaar een werkgroepbijeenkomst en steunt
het initiatief ook financieel. Daarnaast is Nederland lid van de Group of
Governmental Experts van de VN.
IAEA
Wat betreft IAEA adviseert IOB te blijven inzetten op het vergroten van
efficiëntie en om het thema «wanbetaling» hoog op de agenda te houden.
De rol van het IAEA in de non-proliferatie architectuur is onmiskenbaar en
fundamenteel. Nederland hecht groot belang aan het verificatiesysteem
van waarborgen (safeguards) waarmee wordt gegarandeerd dat landen
nucleaire technologie uitsluitend inzetten voor vreedzame doeleinden. Zo
is de rol van het IAEA essentieel bij de verificatie van het Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA) voor Iran. Nederland steunt IAEA ook als
centrale en coördinerende organisatie op het terrein van nucleaire
beveiliging en als aanbieder van technische assistentie aan landen die het
nucleaire beveiliging willen verbeteren. Nederland houdt daarbij als
lidstaat oog voor de efficiëntie van de activiteiten van het IAEA, onder
meer als Chef de File Programme and Budget voor de EU-lidstaten. Ook
wanbetaling staat hoog op de agenda: naast de uitdaging die het niet
betalen van contributie betekent voor de organisatie in uitvoering en
planning, is het nakomen van verdragsrechtelijke verplichtingen een
belangrijk element van de committering aan de doelen van een
organisatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 694, nr. 38

4

Samenwerking
IOB acht samenwerking binnen de EU belangrijk, net als in het NPDI en de
VG10. IOB vindt het wenselijk om NPDI-consultaties met de kernwapenstaten («P5») gaande te houden en aandacht te hebben voor de vraag hoe
NPDI innovatief kan bijdragen aan «nieuwe wegen voorwaarts» en het
«overbruggen van bestaande verschillen in de internationale gemeenschap». Zoals gemeld in de Kamerbrief inzake Nucleaire Ontwapening
(Kamerstuk 33 694, nr. 20), is Nederland actief lid in de genoemde fora. De
dialoog met de P5 blijft een belangrijk doel waar Nederland zich hard voor
maakt.
In de optiek van het kabinet verdient het beeld dat de IOB schetst met
betrekking tot de EU meer nuance. Behalve op een aantal deelonderwerpen waarover EU-lidstaten van mening verschillen (bijvoorbeeld het
kernwapenverbod), is de EU een machtige en invloedrijke speler op het
internationale non-proliferatie-toneel. Juist het feit dat lidstaten veel
energie stoppen in het overeenkomen van gemeenschappelijke posities
maakt dat de uiteindelijke stelling breed gedragen is en met kracht kan
worden uitgedragen. Naast de EU-positie hebben landen bovendien altijd
de gelegenheid om op nationale titel de additionele afwegingen en
prioriteiten in het eigen beleid mee te geven. Alle EU-lidstaten onderschrijven het doel van een wereld zonder kernwapens, het belang van
organisaties als het IAEA en het Alomvattend Kernstopverdrag (CTBTO)
en zetten zich in voor een positieve uitkomst van de NPV Toetsingsconferentie in 2020. De EU levert een belangrijke bijdrage, politiek en financieel,
aan het wereldwijde non-proliferatie regime. Een goed voorbeeld van de
EU-eensgezindheid en effectiviteit is de positie van de EU in het JCPOA.
Wat betreft internationale samenwerking heeft Nederland ook aandacht
voor de regionale en politieke verspreiding van voorzitterschappen,
leidende rollen en actieve betrokkenheid. Voorkomen moet worden dat
steeds dezelfde landen de dossiers aanvoeren; voor een breed draagvlak
is het belangrijk anderen te betrekken en stimuleren.
Chemische wapens, het Chemische Wapenverdrag en de OPCW
Universalisering en versterking van het Chemische Wapenverdrag (CWC)
Het kabinet beschouwt het CWC als fundamenteel component van de
wereldwijde non-proliferatie-architectuur. Nederland maakt zich al sinds
de oprichting hard voor de universalisering en versterking van het
CWC-verdrag, alsook ook voor de naleving door de lidstaten.
IOB herkent deze Nederlandse prioriteitstelling en ziet dat het aantal
lidstaten bij het CWC daadwerkelijk is toegenomen sinds 2009. IOB noemt
de bijdrage die Nederland heeft geleverd aan de versterking van het CWC,
door onder meer te zorgen voor controles van voormalige chemische
wapenfaciliteiten en betere selectiemethodes voor inspecties van
chemische fabrieken. Hoewel het aantal industriële inspecties niet snel
toeneemt, vindt IOB dat de selectie van te inspecteren fabrieken meer
gefocust is, mede dankzij Nederlandse inbreng.
Er zijn vier landen die geen partij zijn bij het CWC. IOB acht het daarom
wenselijk dat Nederland aandacht blijft vragen voor universalisering van
het CWC. Deze aanbeveling is geheel in lijn met het huidige kabinetsbeleid, zoals verwoord in de recente Kamerbrief inzake de
CWC-toetsingsconferentie (Kamerstuk 35 000 V, nr. 45): Nederland blijft
zich inzetten voor een wereldwijd verbod op chemische wapens. Het is
van groot belang dat de internationale gemeenschap pal blijft staan voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 694, nr. 38

5

de volkenrechtelijke norm dat chemische wapens nooit gebruikt mogen
worden. De norm die meer dan ooit wordt uitgedaagd door de
hernieuwde inzet van chemische wapens in Syrië, Maleisië en het
Verenigd Koninkrijk en de controversen die daarover zijn ontstaan.
Naleving van het verdrag
IOB stelt dat Nederland steeds heeft benadrukt dat verdragsstaten hun
verplichtingen moeten nakomen over de vernietiging van chemische
wapens en de daaraan gerelateerde productiefaciliteiten. Op dit moment
is meer dan 96% van de opgegeven voorraden chemische wapens
vernietigd onder toezicht van de OPCW. Terwijl de Russische Federatie
vorig jaar kon aankondigen dat het zijn opgegeven voorraden had
vernietigd (met financiële hulp van o.a. Nederland), zal de Verenigde
Staten naar verwachting in 2023 alle opgegeven voorraden hebben
vernietigd. Dat is een belangrijk resultaat. Desalniettemin blijven er
vragen bestaan, onder meer over de voorraden chemische wapens in
Syrië waarover ruim vijf jaar na de toetreding van Syrië tot het CWC nog
altijd geen volledige duidelijkheid is. Nederland steunt daarom het werk
van het OPCW Declaration Assessment Team dat onderzoek doet naar de
oorspronkelijke opgaves van arsenalen.
IOB heeft niet kunnen concluderen of de activiteiten van de OPCW
daadwerkelijk hebben geleid tot versterking van de nationale capaciteit
om het CWC in praktijk te brengen «met name in ontwikkelingslanden»,
en dat de informatiestroom daarover niet eenduidig is want gebaseerd op
zelfrapportage. IOB vindt dat de informatievoorziening over resultaten van
de OPCW op het gebied van nationale capaciteitsversterking «mankementen vertoont». Het kabinet vestigt op dit punt graag de aandacht op
de resultaten van de vierde Toetsingsconferentie die plaatsvond in
november 2018. Waar in 2013 bij de derde Toetsingsconferentie nog maar
91 landen aangaven de verplichtingen volledig na te komen, bijvoorbeeld
door invoering in nationale wet- en regelgeving, is op dit punt flinke
vooruitgang geboekt. Nederland onderzoekt overigens of programma’s
om de implementatie van het CWC in nationale wetgeving ondersteund
kunnen worden teneinde dit proces te versnellen. Vooruitlopend daarop
heeft Nederland een workshop gesteund waar juridische experts
informatie en ervaringen hebben uitgewisseld met overheidsfunctionarissen van landen uit Afrika, omdat daar de implementatie minder snel
verloopt. Nederland steunt ook het OPCW Twinning Initiative, waarbij
laboratoria hulp krijgen om de status van OPCW «designated lab» te
verkrijgen. In de marge van de vierde Toetsingsconferentie hebben
Nederland en Zuid-Afrika een intentieverklaring getekend over ondersteuning van samenwerking van TNO met een Zuid-Afrikaans
laboratorium.
De Organization for the Prohibition of Chemical Weapons (OPCW)
Het werk en welslagen van de uitvoerende organisatie OPCW draagt in
belangrijke mate bij aan de handhaving van de norm tegen het gebruik
van chemisch wapens. Volgens IOB kan Nederland zich inzetten voor
duidelijkheid over de toekomst van de OPCW en het tegengaan van
politisering van de organisatie. Deze twee punten staan inderdaad hoog
op de Nederlandse agenda.
De toekomst van de OPCW wordt gekenmerkt door een verschuiving van
de hoofdtaken van de organisatie. Nu de vernietiging van voorraden
chemische wapens bijna is voltooid, zal de OPCW zich nog meer gaan
richten op capaciteitsopbouw, outreach, het bewaken van kennis omtrent
chemische stoffen en het verlenen van assistentie bij CWC-implementatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 694, nr. 38

6

Nederland steunt de OPCW bij het opzetten van een nieuw laboratorium,
dat als Centre of Excellence o.m. zal worden ingezet voor capaciteitsopbouw, training en als kenniscentrum.
Het kabinet maakt zich ernstige zorgen over de verharding van het debat
in de OPCW. Met name de inzet van chemische wapens in de burgeroorlog in Syrië heeft geleid tot scherpe verdeeldheid onder de lidstaten.
Enerzijds Rusland en Syrië, landen die het niet nalaten om de betrouwbaarheid van onderzoeken van het Technisch Secretariaat van de OPCW in
twijfel te trekken indien de uitkomsten hen niet aanstaan en anderzijds de
westerse landen, die bij voortduring aandringen op veroordeling van en
maatregelen tegen Syrië. Het tegengaan van deze verdeeldheid heeft de
aankomende periode de hoogste prioriteit. Helaas heeft de laatste
Toetsingsconferentie laten zien dat de verdeeldheid niet minder is
geworden. Een ander prioritair thema is het overgaan tot attributie van
gebruik van chemische wapens, en het tegengaan van straffeloosheid.
Hierover is uw Kamer ingelicht, onder meer in de Kamerbrief over de
Nederlandse inzet bij de vierde Toetsingsconferentie van het Chemisch
Wapenverdrag dd. 20 november 2018 (Kamerstuk 35 000 V, nr. 45).
Nederland trekt binnen OPCW waar mogelijk gemeenschappelijk op met
EU-landen. De EU is een belangrijke speler, zowel qua politiek gewicht als
in financiële bijdrage aan de organisatie. IOB adviseert dan ook om te
streven naar een sterkte EU-vertegenwoordiging bij de OPCW. Nederland
stelt dit regelmatig aan de orde, laatstelijk per brief aan EU Hoge
Vertegenwoordiger Mogherini, samen met 6 andere EU-landen. In haar
reactie (dd. 9 augustus 2018) bevestigde zij het belang van het behouden
en versterken van de EU-coördinatie en vertegenwoordiging in Den Haag,
voor OPCW en andere internationale organisaties. Hoewel een
volwaardige EU-delegatie budgettair op dat moment nog niet aan de orde
was, heeft zij inmiddels een permanente EU-liaison in den Haag aangesteld. Opwaardering tot een volwaardige delegatie is in de toekomst niet
uitgesloten.
Nederland zet zich, overeenkomstig het IOB-advies, in voor continue
verbetering van doelmatigheid en efficiëntie van de organisatie en neemt
deel aan de budgetbesprekingen, is lid van diverse al dan niet informele
overleggen. Ook het thema wanbetaling door lidstaten blijft een belangrijk
aandachtpunt.
Het Wapenhandelsverdrag
Het kabinet is eveneens van mening dat universalisering van het
Wapenhandelsverdrag een prioriteit moet blijven. Nederland zal zich hier
ook, waar mogelijk en relevant, voor blijven inzetten in haar bilaterale
contacten. Ook blijft Nederland actief deelnemen aan de werkgroepvergaderingen over de universalisering van het Verdrag. Ten aanzien van de
capaciteit van het Secretariaat van het Verdrag is het Kabinet van mening
dat deze op dit moment voldoende is. De inspanningen voor verdere
universalisering dienen door statenpartijen, regionale organisaties,
maatschappelijke organisaties, nationale parlementen en industrie
gepleegd te worden.
Naast universalisering is nationale implementatie de tweede grote
uitdaging voor een succesvol Wapenhandelsverdrag. Weliswaar is directe
betrokkenheid van Nederland bij implementatie in derde landen beperkt,
Nederland financiert wel meerdere projecten die landen daarbij ondersteunen en kijkt hierbij kritisch of die projecten het beoogde effect
hebben. Ook blijft Nederland actief deelnemen op expertniveau aan de
werkgroepvergaderingen over de implementatie van het Verdrag. Ten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 694, nr. 38

7

aanzien van de gerealiseerde capaciteitsopbouw geldt dat deze lastig te
meten is. Naar aanleiding van dit IOB-advies zal het kabinet met
EU-vertegenwoordigers bespreken of en hoe meer inzicht kan worden
verkregen in de gerealiseerde capaciteitsopbouw.
Het kabinet hecht belang aan transparantie van de internationale
wapenhandel en is van mening dat dit bijdraagt aan een veiligere wereld.
Rapportagemoeheid is een reëel risico. Om die reden heeft Nederland in
2017 ook samen met Frankrijk en Zwitserland een studie van het United
Nations Institute for Disarmament Research (UNIDIR) gefinancierd die
specifiek naar deze problematiek heeft gekeken.2
Belangrijkste conclusie van deze studie was dat toename in efficiëntie
t.a.v. de verschillende rapportage-instrumenten met name mogelijk is op
nationaal niveau (per land). Generieke oplossingen, geldig voor alle
landen, zijn lastig omdat de verschillen tussen de verschillende nationale
exportcontrolesystemen te groot zijn. Een reeds bestaande mogelijkheid
om de rapportage-inspanning te verminderen is de jaarlijkse rapportage
voor het VN-Wapenregister ook in te dienen bij het Wapenhandelsverdrag. Nederland maakt van deze mogelijkheid gebruik en heeft ook
binnen de gemeenschap van het Wapenhandelsverdrag hierop gewezen.
Tot slot roept Nederland tijdens vergaderingen van het Verdrag consistent
Statenpartijen op om aan hun rapportageverplichtingen te voldoen.
Exportcontrole strategische goederen
Het kabinet ziet exportcontrole als belangrijk beleidsinstrument om te
voorkomen dat geëxporteerde goederen en technologie gebruikt worden
voor militaire doeleinden voorbij het recht op zelfverdediging van landen
of een bijdrage leveren aan de proliferatie van massavernietigingswapens. Dit beleid is gestoeld op een voortdurende balanceeracte tussen
veiligheids- en handelsbelangen. Elke exportvergunningaanvraag wordt
voorafgaand aan de uitvoer individueel beoordeeld. Bij deze risicoanalyse
hoort een zorgvuldige afweging, gebaseerd op onder andere de aard van
de goederen, de eindgebruiker en het eindgebruik. Veiligheidsbelangen en
voorkomen van mensenrechtenschendingen gaan in die afweging altijd
boven economische belangen. Daarbij streeft Nederland ernaar geen
onnodige administratieve lasten op te voeren, transparant te zijn met in
achtneming van het beschermen van vertrouwelijke informatie en het
bedrijfsleven internationaal een gelijk speelveld te bieden. Hieronder
wordt ingegaan op de aanbevelingen aangaande het exportcontrolebeleid.
EU-harmonisatie
In het rapport wijst IOB op het belang van versterking en verdere
harmonisatie van het Europese exportcontrolebeleid voor strategische
goederen. Het kabinet onderschrijft dit belang, wat ook uitgangspunt is
van het Nederlands beleid.
Het kabinet streeft naar strikte naleving van het EU-beleid ten aanzien van
export van strategische goederen. Nederland spoort andere lidstaten aan
dat ook te doen. Het verplichte consultatiemechanisme voor afwijzingen
van exportvergunningen (denials) is daarbij een belangrijk beïnvloedingsmiddel. Het kabinet zet daarnaast in op versterking van het no undercut
beginsel. Ook blijft Nederland onverminderd pleiten voor beter en sneller

2

http://www.unidir.org/programmes/conventional-weapons/exploring-synergies-in-reportingunder-multilateral-conventional-arms-treaties-and-instruments

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 694, nr. 38

8

uitwisselen van informatie over vergunningaanvragen, omdat ook grotere
transparantie leidt tot meer harmonisatie.
Ook bij de herziening van de EU dual-use verordening die momenteel
gaande is zet Nederland in op meer harmonisatie – o.a. door in te zetten
op een gelijke geldigheidsduur van de vergunningen en een verplicht
Internal Compliance Programma voor globale vergunningen.
De uitvoering van het exportcontrolebeleid is de nationale bevoegdheid
van lidstaten. Zolang lidstaten zelf verantwoordelijk zijn voor de toetsing
aan de criteria van het EU Gemeenschappelijk Standpunt inzake wapenexport zullen verschillen in de interpretatie van die criteria blijven bestaan.
Nederland streeft naar meer harmonisatie zonder dat de lat van de
Nederlandse strikte uitvoering lager komt te liggen. Nederland is daarom
zelf ook niet bereid onvoorwaardelijk die nationale bevoegdheid af te
staan.
Het belang dat Nederland hecht aan transparantie en harmonisatie draagt
Nederland regelmatig multilateraal, in EU- en VN-verband, uit. De
aanbeveling van IOB om in dit kader actuele EU-lijsten van landen van
zorg te introduceren, ziet het kabinet niet als realistisch. Het risico is groot
dat een discussie over het opstellen van zulke lijsten zal verzanden in het
niet kunnen bereiken van overeenstemming over wat de criteria zijn voor
een gevoelige bestemming. Als er al een lijst met gevoelige bestemmingslanden zou worden overeengekomen, is het waarschijnlijk dat dit
slechts een beperkte lijst zal zijn en dat daarmee – onbedoeld – meer
legitimiteit wordt gegeven aan uitvoer naar gevoelige landen die niet op
de lijst staan. Daarnaast ziet het kabinet een bezwaar in de tijdige
actualisering van dergelijke lijsten, waardoor een schijnzekerheid zou
kunnen ontstaan.
Transparantie en rapportage
IOB adviseert om de rapportage over dual-use goederen en de afgegeven
vergunningen te verbeteren en meer in lijn te brengen met de rapportage
over militaire goederen.
Het kabinet streeft naar transparantie over de Nederlandse wapenexport
en de afgegeven vergunningen. Jaarlijks publiceert het Ministerie van
Buitenlandse Zaken het Jaarrapport Wapenexportbeleid. Daarnaast
worden elke maand online overzichten gepubliceerd van alle afgegeven
vergunningen. In het vrijgeven van die gegevens zoekt het ministerie naar
zo veel mogelijk openheid zonder bedrijfsvertrouwelijke informatie vrij te
geven. In algemene zin valt op te merken dat de aard van de dual-use
portefeuille, in het bijzonder de verscheidenheid van goederen en
eindgebruikers van invloed zijn op het produceren van betekenisvolle
rapportages op geaggregeerd niveau. Dat geldt bijvoorbeeld ook voor
globale vergunningen waarbij een veelheid aan eindbestemmingen en
transacties onder één vergunning zijn ondergebracht. Zoals IOB zelf
constateert in haar rapport is het voor dual-use goederen lastig tot
eenduidige classificaties te komen op basis van alle beschikbare data. In
het jaarverslag van 2017 heeft het ministerie, in aanvulling op de
maandelijkse overzichten van afgegeven vergunningen, een nieuwe
bijlage opgenomen met cijfers van de dual-use vergunningen om de
rapportage verder te verbeteren.
De vergunningenpraktijk – instrumenten
IOB doet in zijn rapport een aantal aanbevelingen die betrekking hebben
op de vergunningenpraktijk en daarbij gebruikte instrumenten, zoals de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 694, nr. 38

9

acht EU-criteria waaraan vergunningaanvragen voor de export van
militaire goederen worden getoetst.
In de beoordelingssystematiek van vergunningen streeft het Ministerie
van Buitenlandse Zaken steeds naar verdere aanscherping van de kaders
om tot een eenduidige en consistente beoordeling te komen van de
aanvragen. IOB merkt op dat in adviesmemo’s onvoldoende werd
ingegaan op de vraag hoe het uit te voeren goed zou kunnen bijdragen
aan bijvoorbeeld mensenrechtenschendingen of nationale en regionale
onveiligheid en instabiliteit (d.w.z. criteria twee, drie en vier, van het EU
Gemeenschappelijk Standpunt inzake Wapenexport, waaraan de export
van militaire goederen wordt getoetst). In de huidige en vorige kabinetsperiode is de toetsing aan deze criteria verder aangescherpt. Dat betekent
dat ook in de adviesmemo’s, voor zover mogelijk, in meer detail wordt
ingegaan op het directe en/of indirecte verband tussen de aard van het
goed, de eindbestemming en de eindgebruiker en het risico op negatieve
toetsing aan de individuele wapenexportcriteria. Voor de beoordeling van
de dual-use aanvragen is in 2017 een herzien beoordelingskader geïntroduceerd voor het toekennen of afwijzen van een vergunning, waarin IOB
een verbetering constateert van de gehanteerde systematiek.
Bij de aanvraag voor een exportvergunning vraagt het kabinet – waar
nodig – waarborgen om een zorgvuldige risico-inschatting te kunnen
maken van de voorgenomen export, en streeft daarbij naar het vermijden
van onnodige administratieve lasten voor het bedrijfsleven. Een belangrijk
document is de zogenaamde Eindgebruikersverklaring. Daarin verklaart
de eindgebruiker de definitieve ontvanger te zijn en de goederen niet voor
oneigenlijk gebruik in te zullen zetten. In veelvoorkomende gevallen is
daarmee ook een legalisatie gemoeid, zodat het bestaan van een
eindgebruiker geverifieerd kan worden. Het kabinet voert bewust het
beleid om geen standaard eindgebruikersverklaring te hanteren, maar met
richtlijnen te werken. Een eindgebruikersverklaring is geen invuloefening,
maar een blijk van de eigen verantwoordelijkheid van het bedrijf.
Bovendien biedt een eindgebruikersverklaring vaak nadere informatie
voor het vaststellen van de authenticiteit van de eindgebruiker en de
bijbehorende risicoanalyse voor de gevraagde export.
Het advies om ontwikkelingen in andere landen t.a.v. post-shipment
controles nauwlettend te volgen, en te bezien of hier mogelijkheden
liggen voor het Nederlandse exportcontrolebeleid neemt het kabinet
graag over. Tot nog toe stuitte dergelijke verkenningen echter op de
conclusie dat dergelijke controles voor een land als Nederland, zonder
kleine en lichte wapens industrie en een export die voor meer dan 80% uit
componenten bestaat, geen voor de hand liggend instrument is.3 Dit
neemt echter niet weg dat Nederland graag leert van de ervaringen van
andere landen en blijvend zal nagaan of er relevante best practices
kunnen worden overgenomen in het Nederlandse exportcontrole beleid.
Menskracht en capaciteit
IOB wijst op verschillende plaatsen in de beleidsdoorlichting op de
noodzaak voldoende in de capaciteit, zowel in menskracht als kennis, te
blijven investeren. IOB observeert dat de betrokken teams bij het
Ministerie van Buitenlandse Zaken en de Douane in de evaluatieperiode
onder druk hebben gestaan als gevolg van internationale ontwikkelingen.
Dit uitte zich onder andere in oplopende doorlooptijden en keuzes bij de
internationale inzet in de regimes.

3

Kamerstuk 22 054, nr. 293

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 694, nr. 38

10

Nederland is aangesloten bij alle bestaande exportcontroleregimes en is
een actieve en betrouwbare deelnemer, gecommitteerd aan de
non-proliferatie inspanningen. Dat vertaalt zich in een actieve inbreng in
de informatie-uitwisseling tussen partners, de ontwikkeling van richtlijnen
en de technische lijstonderhandelingen. Waar keuzes gemaakt moeten
worden zet Nederland over het algemeen eerder in op de governance van
de regimes dan een louter technische inbreng. Zo neemt Nederland
regelmatig het voortouw met het schrijven van beleidsvoorstellen, het
geven van presentaties en workshops, en in het voorzitten van
werkgroepen. In 2011–2012 was Nederland voorzitter van de Nuclear
Suppliers Group; in 2015–2016 gezamenlijk met Luxemburg van het
Missile Technology Control Regime. Ook in de technische lijstonderhandelingen voor de actualisering van de gecontroleerde goederen heeft
Nederland een actieve inzet – zij het niet altijd met eigen technische
voorstellen. In consultaties met het bedrijfsleven zijn geen signalen
ontvangen dat hier meer behoefte aan is. De actieve en consistente
deelname van alle ketenpartners in de exportcontrole aan de regimes ziet
het kabinet als essentieel voor het goed functioneren van de internationale inspanningen voor een effectieve exportcontrole.
Het kabinet herkent het beeld dat de uitvoering van het exportcontrolebeleid – in het bijzonder het proces van tijdige vergunningbehandeling –
een periode onder druk heeft gestaan, met name na het instellen van de
sancties tegen Rusland in 2014. Mede vanwege oplopende doorlooptijden
is de afgelopen jaren geïnvesteerd in de capaciteit bij met name de
Centrale Dienst In- en Uitvoer (CDIU) en Team Precursoren, Oorsprong,
Strategische Goederen, Sanctiewetgeving (POSS) van de Douane, alsook
in de automatisering van het vergunningenproces met de introductie van
een systeem voor het Algemeen Beheer van Vergunningen (ABV). Dat
heeft inmiddels onder andere geleid tot een sterke verbetering van de
doorlooptijden.
Voor exportcontrole blijft het van belang goed te monitoren of de
capaciteit toereikend is. Een reden hiervoor is de toenemende internationale instabiliteit en politieke onzekerheden, waarbij sanctieregimes met
handelsbeperkende componenten een actiever ingezet instrument zijn.
Maar ook nieuwe technologische ontwikkelingen, toename van het aantal
vergunningen, juridificering van het werkterrein (bezwaar- en beroepszaken) en een groeiende behoefte aan voorlichting en outreach naar het
bedrijfsleven en andere stakeholders, vragen om voldoende capaciteit.
Sancties
IOB doet in het licht van de impact die het instellen van sancties kunnen
hebben op de uitvoeringsketen van exportcontrole de aanbeveling om
betrokken partijen in een vroeg stadium te betrekken.
In de uitvoering van het exportcontrolebeleid bieden sancties een aparte
dynamiek. Waar sancties handelsbeperkende maatregelen betreffen, zijn
er in de uitvoering veel raakvlakken met de exportcontrole van strategische goederen. De grondslag voor sancties is evenwel een fundamenteel andere; het is een politiek instrument om internationaal druk op
andere landen te leggen en hen tot ander beleid te brengen. Dat kan
onverwacht zijn en gepaard gaan met een grote tijdsdruk, afhankelijk van
hoe een internationale crisis zich ontvouwt.
Het Ministerie van Buitenlandse Zaken, de Douane en overige ketenpartners hebben regelmatig geïnstitutionaliseerd overleg, zowel beleidsmatig als operationeel niveau, en wanneer nodig. Daarbij wordt ook stil
gestaan bij gevolgen van internationale ontwikkelingen en mogelijke
nieuwe sancties met het oog op een adequate voorbereiding en tijdige
aanpassing van de uitvoering. Niettemin kan het zijn dat ontwikkelingen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 694, nr. 38

11

zich zo snel voordoen, dat de implementatie van een nieuwe maatregel
onder grote druk tot stand moet komen.
Conclusie
De IOB-beleidsdoorlichting toont aan dat de uitgangspunten van het
Nederlandse beleid voor ontwapening, wapenbeheersing, non-proliferatie
van massavernietigingswapens en de exportcontrole van strategische
goederen een grote continuïteit kennen en nog immer relevant zijn.
Multilaterale samenwerking, versterking van de internationale rechtsorde
en veiligheid binnen en buiten Nederland, vragen ook in de huidige
geopolitieke context onverminderd om aandacht en actie.
Het kabinet waardeert de uitgebreide studie van het beleidsterrein en
verwelkomt de bevindingen die een algemeen positief beeld schetsen van
de manier waarop Nederland invulling geeft aan het beleid met betrekking
tot non-proliferatie, wapenbeheersing en de exportcontrole van strategische goederen. IOB heeft belangrijke aanbevelingen gedaan die het
kabinet ter harte zal nemen. De gedetailleerde omschrijvingen van
ontwikkelingen geven de perceptie van IOB-onderzoekers weer, waarvoor
het kabinet geen verantwoordelijkheid kan nemen.
Een kanttekening bij de IOB-evaluatie is het ontbreken van onderbouwing
van de keuze om een aantal belangrijke thema’s beperkte aandacht te
geven in de doorlichting. Bijvoorbeeld de ontwikkelingen in en met
betrekking tot Noord-Korea in de onderzochte periode, het verloop van de
NPV-herzieningsconferentie in 2015, maar ook het proces van Nuclear
Security Summits zijn onderbelicht als belangrijke elementen in het
internationale non-proliferatiespeelveld en de Nederlandse inzet, invloed
en beleidskeuzes. Daarnaast is ervoor gekozen om met betrekking tot
deelonderwerpen af te wijken van de onderzoeksperiode 2009–2016,
zonder een duidelijke afbakening.
IOB benadrukt het belang van voortzetten van de actieve Nederlandse rol,
hetgeen door het kabinet kan worden onderschreven.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok
De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
S.A.M. Kaag

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 694, nr. 38

12