Tijd voor kwaliteit

Een onderzoek naar de Algemene Asielprocedure

Inhoudsopgave
Inhoudsopgave ................................................................................................................ 1
Voorwoord ....................................................................................................................... 2
Samenvatting ................................................................................................................... 3
Hoofdstuk 1: Inleiding ...................................................................................................... 7
1.1

Aanleiding............................................................................................................. 7

1.2

Doelstelling en onderzoeksvragen ............................................................................ 8

1.3

Methode ............................................................................................................... 8

1.4

Structuur van de AA ............................................................................................... 9

1.5

Beoordelingskader ................................................................................................ 11

Zo veel mogelijk relevante informatie verzamelen ........................................................... 11
Subjectiviteit vermijden................................................................................................ 12
1.6

Ontwikkelingen gedurende het onderzoek ................................................................ 12

1.7

Leeswijzer ........................................................................................................... 13

Hoofdstuk 2: Informatie verzamelen .............................................................................. 14
2.1

Verzamelen relevante informatie tijdens de gehoren ................................................. 14

Uitvragen van alle relevante onderwerpen ...................................................................... 14
Vertrouwensrelatie tussen de hoormedewerker en de vreemdeling .................................... 16
Telehoren ................................................................................................................... 19
2.2

Informatie verzamelen via andere informatiebronnen ................................................ 19

Vindbaarheid actuele informatie .................................................................................... 19
Tijdsdruk speelt ook bij specialistische afdelingen ............................................................ 19
Kennis over Unit 1F ..................................................................................................... 20
2.3

Analyse en conclusie ............................................................................................. 21

Hoofdstuk 3: Beslissen ................................................................................................... 23
3.1

De professionele ruimte van de beslismedewerker .................................................... 23

3.2

Kwaliteitswaarborgen ............................................................................................ 25

3.3

Analyse en conclusie ............................................................................................. 28

Hoofdstuk 4: Conclusies en aanbevelingen ..................................................................... 29
4.1

Analyse en conclusies ............................................................................................ 29

4.2

Aanbevelingen ...................................................................................................... 31

Bijlage 1: Afkortingen .................................................................................................... 33
Bijlage 2: Methode ......................................................................................................... 34

1

Voorwoord
Het nemen van besluiten op asielaanvragen vergt een hoge mate van professionaliteit van de
Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en zijn medewerkers. Binnen de geldende beslistermijn
moet alle benodigde informatie verkregen worden van en over een persoon die in een kwetsbare
en beschermingswaardige positie kan verkeren. Vervolgens moet een besluit genomen worden dat
recht doet aan zowel het persoonlijke verhaal van de betrokken vreemdeling als aan de belangen
van Nederland.
Om recht te doen aan de individuele kenmerken van asielaanvragen, is het essentieel dat de
medewerkers van de IND over professionele ruimte beschikken. Tegelijkertijd mag de vreemdeling
erop rekenen dat de asielprocedure zodanig is ingericht dat alle relevante informatie wordt
betrokken en een subjectieve invulling wordt vermeden. Om een individuele beoordeling van de
asielaanvraag mogelijk te maken én subjectiviteit te vermijden, worden vreemdelingen en INDmedewerkers tijdens de asielprocedure ondersteund door meerdere randvoorwaarden en
kwaliteitswaarborgen. In het onderzoek naar de Algemene Asielprocedure is de Inspectie op dat
vlak punten tegengekomen die de aandacht verdienen.
De Inspectie is zich ervan bewust dat de geconstateerde aandachtspunten niet allen volledig
binnen de invloedssfeer van de IND liggen en dat de IND zijn taken moet vervullen binnen de
kaders (waaronder beleidsmatige en financiële) die hem worden aangereikt. De Inspectie vraagt in
dit rapport daarom ook nadrukkelijk de aandacht van de opdrachtgever en eigenaar van de IND om
zorgvuldig naar de kaders te kijken. Zij dienen er respectievelijk voor te zorgen dat de IND
uitvoerbare opdrachten ontvangt en daarvoor toereikend is toegerust. Alleen onder die
omstandigheden kan worden verwacht dat de IND zodanig veerkrachtig en flexibel is dat zijn
medewerkers ook onder de steeds wisselende omstandigheden die het asieldossier kenmerken
zorgvuldige beslissingen op individuele aanvragen kunnen nemen.
Het onderzoek waarmee de Inspectie de complexe praktijk van de Algemene Asielprocedure in
beeld heeft gebracht had een aantal bijzondere kenmerken. Zo is dit het eerste onderzoek
waarmee de Inspectie door middel van dossieronderzoek, observaties en interviews een brede set
aan informatie over de behandeling van asielaanvragen heeft verzameld. De opbrengsten van dit
onderzoek gaan verder dan enkel het onderliggende inspectierapport en hebben de Inspectie de
benodigde kennis en handvatten gegeven voor het verdere (reguliere) toezicht. Daarnaast hebben
zich gedurende de looptijd van het onderzoek een aantal belangrijke wijzigingen voorgedaan in
omstandigheden waaronder de IND de asielprocedure uit moest voeren. Hierbij doelt de Inspectie
niet alleen op de corona-pandemie, die sinds het voorjaar van 2020 noodzaakte tot specifieke
maatregelen. Tijdens het onderzoek is naast de IND een Taskforce actief geweest, ingesteld om
met inzet van op brede schaal nieuw geworven personeel achterstanden in de behandeling van
asielaanvragen binnen korte tijd weg te werken. Over de Taskforce en de daaraan verbonden
risico’s heeft de Inspectie eerder, op 14 december 2021, een brief gepubliceerd.
Ook is gedurende het onderzoek door de IND een zogeheten AA+ geïmplementeerd en de
Algemene Asielprocedure aangepast.
Kortom, het mag duidelijk zijn dat de IND in een dynamische omgeving opereert, onder steeds
wisselende omstandigheden. Juist in een dergelijke situatie is het van belang dat solide
randvoorwaarden en kwaliteitswaarborgen beschikbaar zijn. Dus ook dat er voldoende tijd
beschikbaar is om kwaliteit te leveren. De Inspectie verwacht dat de IND zich met zijn
opdrachtgever en eigenaar inzet om te voorkomen dat kwaliteit de vijand wordt van ‘op tijd’. Want
in een onderlinge strijd mag noch tijd, noch kwaliteit ten koste van de ander gaan.
H.C.D. Korvinus
Inspecteur-generaal Inspectie Justitie en Veiligheid

2

Samenvatting
De Inspectie Justitie en Veiligheid (hierna: Inspectie) houdt toezicht op de taakuitvoering in de
migratieketen. Het behandelen van asielaanvragen, uitgevoerd door de Immigratie- en
Naturalisatiedienst (hierna: IND), is een belangrijk proces binnen de migratieketen. Uit het
reguliere toezicht van de Inspectie op de migratieketen was naar voren gekomen dat de
behandeling van asielaanvragen onder druk stond, met daaraan verbonden risico’s voor de
kwaliteit van de behandeling van asielaanvragen. De druk kwam onder andere voort uit de
toegenomen complexiteit van asielaanvragen, uit de instroom van nieuwe medewerkers met
minder ervaring en uit de toenemende achterstanden in de behandeling van asielaanvragen (die
maakten dat vreemdelingen steeds langer moesten wachten op duidelijkheid over de uitkomst van
hun asielaanvraag). De Inspectie heeft deze signalen met name opgevangen ten aanzien van de
zogeheten Algemene Asielprocedure (AA) en heeft om die reden het onderzoek op deze procedure
toegespitst.
De Inspectie brengt met haar onderzoek in kaart hoe de IND asielaanvragen in de AA behandelt en
formuleert leer- en verbeterpunten voor deze procedure. De centrale vraag van het onderzoek
luidt:

Hoe behandelt de IND asielaanvragen in de Algemene Asielprocedure?

Om tot een antwoord op de onderzoeksvraag te komen heeft de Inspectie in totaal 32 gehoren met
vreemdelingen door de IND geobserveerd, 100 asieldossiers onderzocht en 38 interviews gehouden
met medewerkers van de IND. De Inspectie heeft ervoor gekozen om uit de gegevens de
belangrijkste aandachtspunten te selecteren en het onderzoeksrapport daarop toe te spitsen.

Bevindingen
Uit het onderzoek is gebleken dat het verzamelen van zoveel mogelijk relevante informatie binnen
de AA een veeleisende taak is. Een van de bronnen van informatie is daarbij het gehoor van de
vreemdeling. Tijdens dat gehoor moeten IND-medewerkers verschillende taken tegelijkertijd
uitvoeren, die niet altijd goed verenigbaar zijn. De hoormedewerkers staan daarbij onder tijdsdruk
om het gehoor binnen een dag af te ronden. De procedurevoorschriften voor het gehoor worden
grotendeels opgevolgd. Medewerkers komen echter niet altijd toe aan een gedegen voorbereiding
van gehoren en kunnen niet alle onderwerpen van complexe aanvragen adequaat uitvragen. Het
multitasken tijdens het gehoor compliceert hierbij een toegespitste vraagstelling. Medewerkers
hebben eveneens niet altijd genoeg ruimte voor een zorgvuldige bejegening en begeleiding van de
vreemdeling, wat het opbouwen van een vertrouwensrelatie in de weg staat. Daarbij komt het voor
dat de vreemdeling zich in een kwetsbare positie bevindt wanneer er niet kan worden voldaan aan
het aangegeven voorkeursgeslacht van de tolk en/of medewerker en de vreemdeling daartoe
akkoord moet geven aan de tolk en/of medewerker die het betreft. Hierdoor ontstaat het risico dat
het volledige verhaal van de vreemdeling niet in kaart kan worden gebracht.
Daarnaast onderkent de Inspectie enkele risico’s ten aanzien van andere informatiebronnen.
Actuele informatie over bijvoorbeeld toepasselijk beleid of herkomstlanden wordt op verschillende
manieren gecommuniceerd en is hierdoor lastig vindbaar voor medewerkers. Dit heeft als risico dat
hoor- en beslismedewerkers niet altijd over alle actuele informatie beschikken bij de behandeling
van asielaanvragen. Bij de informatieverzoeken aan specialistische (sub-)afdelingen, zoals Team
Onderzoek en Expertise Land en Taal en het Regionaal Informatie Centrum, speelt de tijdsdruk ook
een rol. Hierdoor hebben deze specialistische (sub-)afdelingen niet altijd voldoende tijd om
optimale informatie te leveren. Soms kiezen medewerkers er voor om zaken zelf uit te zoeken

3

zonder daarbij de experts te betrekken. Ten aanzien van Unit 1F 1, de afdeling die toetst of
vreemdelingen op grond van oorlogsmisdaden of andere ernstige misdaden uitgesloten moeten
worden van bescherming, geven verschillende hoor- en beslismedewerkers aan te twijfelen aan de
effectiviteit van deze afdeling. Hierin ziet de Inspectie een risico voor het draagvlak bij hoor- en
beslismedewerkers voor de werkwijze met betrekking tot 1F signalen.
De norm is dat een beslismedewerker een subjectieve beslissing dient te vermijden. De
verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het besluit ligt echter voor een groot deel bij de
individuele beslismedewerker, die meerdere delen van het beslisproces zelfstandig kan invullen. Zo
zijn de geloofwaardigheidsbeoordeling, de keuze of nader onderzoek nodig is en de keuze of een
vreemdeling het voordeel van de twijfel gegeven wordt aan de beslismedewerker. Uit het
onderzoek blijkt dat medewerkers in de praktijk verschillend omgaan met deze keuzes en
afwegingen.
Die verschillen zijn in beginsel niet problematisch, mits voldoende kwaliteitswaarborgen aanwezig
zijn. Uit het onderzoek blijkt dat er verschillende kwaliteitswaarborgen zijn die goed werken, zoals
de inzet van lhbti- en bekeringscoördinatoren, van de seniorendesk en de kwaliteitsmetingen
(achteraf). Andere kwaliteitswaarborgen, zoals het collegiale overleg en de collegiale toets, zijn
echter vrijblijvend. Ook zijn steekproefsgewijze kwaliteitsmetingen tijdens het onderzoek van de
Inspectie tijdelijk stopgezet. Het tekortschieten van deze kwaliteitswaarborgen bemoeilijkt het
vermijden van een subjectieve invulling door beslismedewerkers. Dit geldt met name wanneer het
nader gehoor, het voornemen en de beschikking, in overeenstemming met het uitgangspunt van
de IND, door dezelfde medewerker worden uitgevoerd. Het thuiswerken als gevolg van de
coronamaatregelen heeft het voor de medewerker moeilijker gemaakt feedback te vragen en
andere perspectieven op de te nemen beslissing te verkrijgen.
Het is belangrijk bovenstaande bevindingen in de bredere context van de AA te plaatsen. Tijdens
het onderzoek is de inflexibele structuur van de AA met regelmaat als aandachtspunt naar voren
gekomen. De AA had ten tijde van het onderzoek een vaste structuur van acht werkdagen. In deze
acht dagen diende het gehele proces doorlopen te worden en diende de asielaanvraag te worden
afgerond met een besluit. Deze structuur biedt weinig ruimte om waar nodig extra aandacht te
besteden aan een gehoor, de kennis van specialistische (sub-)afdelingen te betrekken of collega’s
te benaderen voor overleg. In die gevallen zou een zaak al snel niet meer binnen acht dagen
kunnen worden afgehandeld en daarom naar de Verlengde Asielprocedure (VA) worden gezonden.
Medewerkers proberen dat te vermijden zodat vreemdelingen – die soms al meerdere jaren op een
beslissing wachten – niet nog langer moeten wachten. In de huidige praktijk met aanzienlijke
werkvoorraden en achterstanden betekent zending naar de VA namelijk al gauw een aanvullende
wachttijd van weken tot maanden. Er zijn meerdere medewerkers die daarom overwerken en
doorwerken tijdens pauzes om er voor te zorgen dat alles op tijd klaar is. Op 25 juni 2021 – na
afloop van de onderzoeksfase van de Inspectie – zijn wijzingen in de AA doorgevoerd. Het is onder
meer mogelijk geworden om de AA vooraf te verlengen voor complexe of bewerkelijke zaken of
zaken met bijzondere procedurele waarborgen. Deze wijziging beoogt tegemoet te komen aan het
gebrek aan flexibiliteit dat bestond binnen de achtdaagse AA. De resultaten van dit onderzoek zijn
weliswaar gebaseerd op bevindingen voorafgaand aan de wijziging van de AA, maar naar het
oordeel van de Inspectie desalniettemin van belang om bij een komende evaluatie van de nieuwe
procedure te betrekken.
De Inspectie hecht er grote waarde aan om de resultaten uit het onderzoek en de verbeterpunten
die daaruit voortkomen in breed perspectief te bezien en niet uitsluitend te relateren aan de inzet
van de IND-medewerkers. Zij voeren werk uit waarvoor specialistische kennis nodig is, zowel bij
het verzamelen van informatie als het beslissen, maar ook professionele ruimte om die
specialistische kennis toe te kunnen passen. Asielaanvragen kunnen divers van aard zijn en de
De term ‘1F’ verwijst naar artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag. Dat duidt op uitsluiting door
oorlogsmisdaden, misdaden tegen de vrede of misdaden tegen de menselijkheid, andere ernstige misdaden
zoals moord, verkrachting en drugshandel, en handelingen in strijd met de doelstellingen en beginselen van de
Verenigde Naties.
1

4

behandeling daarvan is daarmee niet altijd te vatten in vaste protocollen of een standaard aanpak.
Een medewerker moet voldoende tijd krijgen om alle relevante informatie te kunnen verzamelen
en om kwaliteitswaarborgen te kunnen toepassen waarmee een subjectieve invulling van de
besluitvorming kan worden voorkomen.
Uit dit onderzoek blijkt dat in de uitvoeringspraktijk belangrijke randvoorwaarden en
kwaliteitswaarborgen hiervoor tekortschoten. Daarmee wordt het risico op een subjectief besluit,
dan wel op besluitvorming op basis van onvolledige informatie, onvoldoende beperkt. In aanvulling
op hetgeen aan het begin van de vorige alinea is gesteld merkt de Inspectie op dat de
daadwerkelijke beschikbaarheid van toereikende randvoorwaarden en kwaliteitswaarborgen niet
slechts de verantwoordelijkheid van de IND als opdrachtnemer 2 is. Mede gezien de inrichting van
het geldende sturingsmodel van het ministerie van Justitie en Veiligheid komt aan de secretarisgeneraal Justitie en Veiligheid (hierna: SG), als eigenaar van de IND 3, een verantwoordelijkheid
toe in het waarborgen van een passende toerusting van de IND en het bewaken dat aanpassingen
in de opdrachten aan de IND (al dan niet via uitvoeringstoetsen) gepaard gaan met een passende
aanpassing van de toerusting. Daarnaast mag van de directeur-generaal Migratie (hierna: DG
Migratie), als opdrachtgever van de IND, worden verwacht dat voor de IND duidelijke en
uitvoerbare beleidskaders beschikbaar zijn en dat wijzigingen in die kaders ook aan de vereiste
duidelijkheid en uitvoerbaarheid voldoen.
Op basis van de bevindingen komt de Inspectie tot de volgende eindconclusie.
Eindconclusie
In de dagelijkse uitvoeringspraktijk van de AA schieten belangrijke randvoorwaarden en
kwaliteitswaarborgen tekort. De kwaliteit van de asielbeslissing is hierdoor in te grote mate
afhankelijk van de inzet en kwaliteiten van de individuele hoor- en beslismedewerkers. Dit
vergroot het risico op subjectieve besluitvorming, dan wel besluitvorming die op onvolledige
informatie is gebaseerd, ondanks dat de inzet van medewerkers groot is.

Aanbevelingen
Naar aanleiding van de conclusies uit het onderzoek doet de Inspectie de volgende aanbevelingen
aan de SG, als eigenaar van de IND, aan de DG Migratie als beleidsverantwoordelijke DG en
opdrachtgever van de IND en aan de IND zelf, als uitvoeringsorganisatie/opdrachtnemer.

De Inspectie beveelt aan:
Aan de secretaris-generaal Justitie en Veiligheid, als eigenaar van de IND:
•
Waarborg de beschikbaarheid van voldoende capaciteit en (financiële) middelen om
asielaanvragen te behandelen. Bewaak daarbij specifiek dat de voor de IND beschikbare
randvoorwaarden, waaronder de beschikbare tijd voor behandeling van asielaanvragen,
toereikend zijn om de vereiste informatieverzameling en het toepassen van
kwaliteitswaarborgen mogelijk te maken.
•
Herijk waar nodig en in samenspraak met de IND en de directeur-generaal Migratie, de
geldende kostprijzen voor de uitvoering van het asielbeslisproces door de IND.
•
Bewaak de daadwerkelijke uitvoering en doorwerking van uitvoeringstoetsen bij het
beschikbaar komen van nieuwe of aangepaste beleidskaders voor het asielbeslisproces.

2
De begrippen uitvoeringsorganisatie/opdrachtnemer, opdrachtgever en eigenaar zijn ontleend aan het
sturingsmodel Justitie en Veiligheid, als bedoeld in het Organisatiebesluit Ministerie van Justitie en Veiligheid,
artikel 18a.
3
Conform Organisatiebesluit Ministerie van Justitie en Veiligheid, artikel 3.

5

De Inspectie beveelt aan (vervolg):
Aan de directeur-generaal Migratie, als beleidsverantwoordelijk DG en opdrachtgever
in het asielbeslisproces:
•
Ondersteun de IND bij de dialoog met de hoor- en beslismedewerkers over de vraag wanneer
de situatie wordt bereikt dat zoveel mogelijk relevante informatie omtrent de asielaanvrager
is verzameld, zodanig dat een beslismedewerker in staat is om tot een gefundeerd oordeel
over de asielaanvraag te komen.
•
Waarborg dat de (beleidsmatige) inrichting van de asielprocedure het verzamelen van zoveel
mogelijk relevante informatie en het toepassen van kwaliteitswaarborgen in het
asielbeslisproces ondersteunt.
•
Verifieer bij het opstellen van nieuwe of aangepaste beleidskaders voor het asielbeslisproces
dat de IND als uitvoerder over voldoende handelingsperspectief beschikt om tot een
gefundeerd oordeel over de asielaanvraag te komen, onder meer door actieve deelname aan
uitvoeringstoetsen.
Aan de IND, als uitvoerder van het asielbeslisproces:
•
Voer met de medewerkers continue de dialoog over de vraag wanneer de situatie wordt
bereikt dat zoveel mogelijk relevante informatie omtrent de asielaanvrager is verzameld,
zodanig dat een beslismedewerker in staat is om tot een gefundeerd oordeel over de
asielaanvraag te komen.
•
Voorkom dat het multitasken tijdens het uitvoeren van asielgehoren ten koste gaat van de
vraagstelling en van de bejegening en begeleiding van de vreemdeling.
•
Voorkom dat de vreemdeling bij de aanvang van een nader gehoor tegenover een
hoormedewerker en/of tolk die niet het geslacht heeft van zijn/haar voorkeur moet aangeven
of hij/zij akkoord gaat met deze situatie.
•
Verbeter voor hoor- en beslismedewerkers de vindbaarheid van veranderlijke informatie die
voor het horen van de vreemdeling en het nemen van een beslissing op een asielaanvraag
relevant is.
•
Waarborg dat het voor hoor- en beslismedewerkers duidelijk is bij welke informatieverzoeken
het TOELT en het RIC geraadpleegd moeten worden. Richt de procedure zodanig in dat
dergelijke verzoeken bij eerst mogelijke gelegenheid worden uitgezet.
•
Verbeter de kennis van hoor- en beslismedewerkers van de rol en mogelijkheden van Unit
1F.
•
Stimuleer dat medewerkers elkaar benaderen voor collegiaal overleg dan wel collegiale
toetsing, bevorder daarbij variatie bij de keuze voor een collega, en waarborg dat
medewerkers voldoende tijd hebben om hieraan te voldoen.
•
Zet extra kwaliteitswaarborgen in om een subjectieve invulling te vermijden in gevallen
waarin het nader gehoor, het voornemen en de beschikking door dezelfde medewerker
worden gedaan. Doe dit eveneens in de situatie waarin, bij inwilliging van de aanvraag, het
nader gehoor en de beschikking door dezelfde medewerker worden gedaan.
•
Laat kwaliteitsmetingen onder alle omstandigheden, ook in situaties van grote werkvoorraden
en achterstanden, ononderbroken doorgang vinden.
•
Optimaliseer in samenspraak met de hoor- en beslismedewerkers de systematiek van
toedeling van zaken aan resp. de AA, de AA+ en de VA, afhankelijk van de complexiteit de
aanvraag.
•
Haal periodiek bij medewerkers op of er met de AA/AA+ voldoende tijd is om zoveel mogelijk
relevante informatie te verzamelen en kwaliteitswaarborgen toe te passen.

6

Hoofdstuk 1: Inleiding
1.1

Aanleiding

De Inspectie Justitie en Veiligheid (hierna: Inspectie) houdt toezicht op de taakuitvoering in de
migratieketen. Het behandelen van asielaanvragen, uitgevoerd door de Immigratie- en
Naturalisatiedienst (hierna: IND), is een belangrijk proces binnen de migratieketen. Uit het
reguliere toezicht 4 van de Inspectie op de migratieketen was naar voren gekomen dat de
behandeling van asielaanvragen onder druk stond met daaraan verbonden risico’s voor de kwaliteit
van de behandeling van asielaanvragen. De druk kwam onder andere voort uit de toegenomen
complexiteit van asielaanvragen, uit de instroom van nieuwe medewerkers met minder ervaring en
uit de toenemende achterstanden in de behandeling van asielaanvragen (die leidden tot lange
doorlooptijden bij de behandeling van die aanvragen).
De drie genoemde ontwikkelingen hangen sterk met elkaar samen en versterken elkaar. Zo vergen
complexere asielaanvragen meer ervaring en andersoortige kennis van medewerkers, terwijl er
veel nieuwe medewerkers met minder ervaring waren aangenomen om de achterstanden in de
asielprocedure weg te kunnen werken. Naast dat lange wachttijden in de asielprocedure vanuit
burgerperspectief onwenselijk zijn, kunnen de lange wachttijden er ook voor zorgen dat de
asielaanvragen complexer worden. In de wachttijd kunnen zich nieuwe omstandigheden voordoen
die van invloed zijn op de asielaanvraag, zoals medische ontwikkelingen. De afhandeling van
complexe aanvragen vergt logischerwijs ook meer tijd dan ‘eenvoudige’ gevallen, wat druk zet op
de IND en mogelijk daarmee op de medewerkers die tot taak hebben aanvragen binnen de
vastgestelde termijn te behandelen. Ook moeten de nieuwe medewerkers begeleid worden door
meer ervaren medewerkers. De meer ervaren medewerkers kunnen hierdoor minder ingezet
worden voor de behandeling van asielaanvragen, wat weer zorgt voor langere doorlooptijden. Dit
alles bij elkaar was voor de Inspectie aanleiding om een onderzoek in te stellen naar de
behandeling van asielaanvragen.
De IND behandelt asielaanvragen via verschillende ‘sporen’ en procedures. 5 De meest complexe
zaken worden over het algemeen behandeld in spoor 4. Dit spoor kent ook de langste wachttijd
voordat aanvragen in behandeling worden genomen. 6 Spoor 4 bestaat uit de Algemene
Asielprocedure (AA) en de Verlengde Asielprocedure (VA). Wanneer de IND niet binnen de gestelde
termijn van de AA kan beslissen op de asielaanvraag kan de zaak naar de VA worden gezonden,
waar de IND vanaf het moment van indiening van de aanvraag zes maanden de tijd heeft om tot
een beslissing te komen. 7
De Inspectie heeft met name ten aanzien van de AA signalen opgevangen over complexe
aanvragen, minder ervaren medewerkers en lange wachttijden. De Inspectie heeft om die reden
het onderzoek toegespitst op de AA.

Zie het Meerjarenperspectief 2021-2024 van de Inspectie voor meer over het reguliere toezicht:
https://www.inspectie-jenv.nl/actueel/nieuws/2021/02/11/inspectie-jenv-publiceert-meerjarenperspectief2021-2024
5
Er bestaan vijf sporen. Spoor 1: asielverzoeken waarbij een andere lidstaat van de EU verantwoordelijk is
voor de behandeling van de asielaanvraag (Dublin-verordening). Spoor 2: asielverzoeken waarbij de
vreemdeling al bescherming in een andere lidstaat heeft gevonden of de vreemdeling uit een veilig land komt.
Spoor 3: evident kansrijke asielverzoeken (dit spoor is nooit in werking getreden). Spoor 4: de AA en de VA.
Spoor 5: asielverzoeken waarbij er sprake is van een mogelijke inwilliging, maar waarvoor aanvullend
onderzoek nodig is naar nationaliteit/identiteit (dit spoor is nooit in werking getreden). Zie voor meer over de
sporen: Wat is het sporenbeleid? | Leg mij nou eens uit… | VreemdelingenVisie.
6
Op 31 januari 2020 waren er ongeveer 8.900 individuele zaken in spoor 4 waarin de wettelijke termijn was
overschreden.
7
Zie voor meer over de VA: Verlengde asielprocedure (VA) (ind.nl)
4

7

1.2

Doelstelling en onderzoeksvragen

De Inspectie brengt met haar onderzoek in kaart hoe de IND asielaanvragen in de AA behandelt en
formuleert leer- en verbeterpunten voor deze procedure.
Het bovenstaande leidt tot de volgende centrale vraag van het onderzoek:

Hoe behandelt de IND asielaanvragen in de Algemene Asielprocedure?

Om deze centrale vraag te kunnen beantwoorden heeft de Inspectie allereerst geanalyseerd vanuit
welke kaders (wet- en regelgeving, beleid en werkinstructies) de IND asielaanvragen in de AA
moet behandelen. Waar relevant wordt hiernaar verwezen in de hoofdstukken 2 en 3.
De centrale vraag is vervolgens uitgewerkt in de volgende onderzoeksvragen:
1) Hoe wordt de relevante informatie voor de asielaanvraag verzameld en hoe worden
vreemdelingen bij het verstrekken van informatie begeleid?
2) Op welke wijze wordt de verzamelde informatie beoordeeld en hoe komt het asielbesluit tot
stand? Op welke wijze gaan IND-medewerkers om met de vrije ruimte die ze hebben bij het
beslissen op asielaanvragen in de AA?
3) Welke leer- en verbeterpunten zijn te benoemen in de wijze waarop de IND asielaanvragen in de
AA behandelt?
Deze onderzoeksvragen dienen als hulpmiddel om tot een antwoord op de centrale vraag te
komen. Antwoorden op de onderzoeksvragen zijn daarom niet expliciet in dit rapport opgenomen,
maar als onderdeel van de bevindingen en conclusies in dit rapport.

1.3

Methode

Om tot een antwoord te komen op de onderzoeksvragen zijn methoden gekozen die inzicht geven
in verschillende aspecten van de werkzaamheden binnen de AA. Dit om een breed beeld te vormen
van het werk dat de medewerkers uitvoeren en wat daar bij komt kijken.
Een belangrijk onderdeel van de AA zijn de gehoren. Hierbij stellen medewerkers vragen aan de
vreemdeling om duidelijkheid te krijgen over de identiteit, nationaliteit en reisroute (eerste gehoor)
en de reden waarom asiel wordt aangevraagd (nader gehoor). In sommige gevallen worden het
eerste en nader gehoor bij elkaar gevoegd in een zogeheten combinatiegehoor. De Inspectie heeft
met toestemming van de betrokken vreemdelingen in totaal 32 gehoren geobserveerd, waarvan 10
eerste gehoren, 17 nader gehoren en 5 combinatiegehoren. Vanwege coronamaatregelen hebben
alle observaties door de Inspectie digitaal plaatsgevonden. In 18 van de 32 observaties werd op
deze digitale wijze een telegehoor geobserveerd, waarbij niet alleen de Inspectiemedewerkers
maar ook de hoormedewerker, tolk en vreemdeling via een beveiligde videoverbinding deelnamen.
Bij deze observaties heeft de Inspectie gebruik gemaakt van een gestructureerde observatielijst
met vaste onderwerpen en aandachtspunten. Hierbij kan gedacht worden aan de wijze waarop de
vreemdeling werd geïnformeerd over het proces, de wijze van bejegening van de vreemdeling, de
besproken onderwerpen en de eventuele aanwezigheid van hulpverleners bij het gehoor, zoals
rechtshulpverleners, medewerkers van VluchtelingenWerk Nederland of – bij minderjarige
vreemdelingen – de voogdijinstelling Nidos.
Gedurende de AA wordt de voor het besluit relevante informatie verzameld in een dossier. Op basis
van dit dossier wordt uiteindelijk het besluit genomen of de aanvrager wel of geen

8

verblijfsvergunning krijgt. De Inspectie heeft in dit onderzoek 100 door de Inspectie geselecteerde
dossiers onderzocht van asielaanvragen waarop in 2019 is beslist. Hierbij is gebruik gemaakt van
een gestructureerde vragenlijst waarmee is gekeken hoe vaste onderdelen van het onderzoek naar
de inwilligbaarheid van de asielaanvraag zijn vastgelegd. De aspecten die zijn bezien betroffen de
verslagen van gehoren, de minuut 8, het overleg tussen collega’s, het onderzoek aanvullend op de
gehoren (zie paragraaf 2.2 voor meer informatie), in het geval van een afwijzing het voornemen en
de zienswijze, en het besluit.
Daarnaast heeft de Inspectie 38 interviews gehouden met medewerkers van de IND. In totaal zijn
28 interviews gehouden met hoor- en beslismedewerkers en 10 interviews met personen die een
andere functie binnen de AA hadden. Hierbij valt te denken aan taal- en landenexperts, planners,
tolkencoördinatoren en kwaliteitscontroleurs. Bij de interviews met de hoor- en beslismedewerkers
is onder andere gebruik gemaakt van fictieve of geanonimiseerde casussen. De inrichting van deze
casussen is gebaseerd op de bevindingen uit het dossieronderzoek. Deze medewerkers werd
gevraagd aan te geven hoe zij in dergelijke casussen zouden handelen.
Tijdens dit onderzoek is een grote hoeveelheid data verzameld. De Inspectie heeft ervoor gekozen
om uit de data de belangrijkste aandachtspunten te selecteren en het onderzoeksrapport daarop
toe te spitsen.
Zie voor een volledig overzicht van de gebruikte methoden in dit onderzoek bijlage 2.

1.4

Structuur van de AA

De AA had ten tijde van de uitvoeringsfase van het onderzoek (juni 2020 tot juni 2021) een vaste
structuur van acht werkdagen. In deze acht dagen diende het gehele proces doorlopen te worden
en diende de asielaanvraag te worden afgerond met een besluit.9 Sinds 25 juni 2021 is de AA
teruggebracht naar zes werkdagen en is de AA+ van negen werkdagen geïntroduceerd voor
complexe of bewerkelijke zaken of zaken met bijzondere procedurele waarborgen (zie voor meer
hierover paragraaf 1.6). 10 In deze paragraaf gaat de Inspectie verder in op de stappen van de AA
zoals die bestond ten tijde van de onderzoeksperiode.

Eerste gehoor
Op dag één van de AA vindt het eerste gehoor plaats. In het eerste gehoor richt de medewerker
zich op de nationaliteit, identiteit, reisroute en eventuele veiligheidsrisico’s. 11 Wanneer deze
onderwerpen al zijn uitgevraagd bij het aanmeldgehoor 12, zal de medewerker alleen de informatie
verifiëren in een zogeheten verificatiegehoor.

Correcties en aanvullingen op het eerste gehoor
De medewerker maakt een verslag van het eerste gehoor. Dit verslag wordt op de tweede dag van
de AA besproken tussen de vreemdeling en diens rechtshulpverlener. Hen wordt gevraagd
eventuele onjuistheden te corrigeren of relevante informatie aan te vullen. Dit zal tijdens het nader
gehoor worden besproken met de IND-medewerker.

Een intern document waarin alle medewerkers die aan een zaak werken verslagleggen van de handelingen die
zij in dat dossier hebben verricht en waarin de juridische keuzes onderbouwd worden.
9
In geval het niet mogelijk blijkt om de aanvraag binnen die structuur te behandelen, gaat de zaak door naar
de VA.
10
Zie voor meer: Tekst infographic asielprocedure NL | IND
11
WI2018/15: Uit artikel 3.112 Vb en artikel 3.44 VV volgt dat de vreemdeling tijdens de AA een eerste gehoor
moet krijgen gericht op de identiteit, nationaliteit en reisroute. Dit is een verplichte stap in de AA. Wanneer er
echter een uitgebreid aanmeldgehoor heeft plaatsgevonden, bestaat het eerste gehoor alleen nog uit een
verificatie van het aanmeldgehoor.
12
Een aanmeldgehoor is een gesprek met een IND-medewerker, waarin het onder meer gaat over de identiteit
van de vreemdeling, de reden van de asielaanvraag, het werkzame verleden en familie. Na enige rust- en
voorbereidingstijd begint de asielprocedure. Zie voor meer: WI 2021/8 Aanmeldgehoren.
8

9

Nader gehoor
Op de derde dag van de AA vindt het nader gehoor plaats. Hierin staan de asielmotieven centraal.
De medewerker zal tijdens dit gehoor vragen stellen over waarom de vreemdeling asiel aanvraagt
en de onderbouwing van dit asielrelaas proberen duidelijk te krijgen.

Correcties en aanvullingen op het nader gehoor
De medewerker maakt ook van het nader gehoor een verslag. Dit wordt op de vierde dag van de
AA besproken tussen de vreemdeling en diens rechtshulpverlener. Net zoals bij het eerste gehoor
wordt hen gevraagd eventuele onjuistheden te corrigeren of relevante informatie aan te vullen.

Besluitvorming deel 1
Wanneer de correcties en aanvullingen zijn ontvangen, neemt een beslismedewerker op de vijfde
dag een beslissing. Bij het beoordelen van de informatie stelt de beslismedewerker eerst de
zogenaamde ‘relevante elementen’ vast. 13 Vervolgens beoordeelt hij/zij de geloofwaardigheid van
deze elementen aan de hand van interne en externe geloofwaardigheidsindicatoren. 14 De
geloofwaardig geachte elementen worden vervolgens beoordeeld op aannemelijkheid van de
vermoedens van de vreemdeling over wat hem/haar bij terugkeer zal overkomen en de
zwaarwegendheid van de aannemelijke risico’s. Vervolgens zijn verschillende scenario’s mogelijk.
Bij een positieve beschikking wordt het asielverzoek ingewilligd en krijgt de betreffende
vreemdeling een tijdelijke verblijfsvergunning. Wanneer de IND het verzoek wil afwijzen wordt een
zogeheten voornemen tot afwijzing geschreven. Een andere mogelijkheid is dat er nog niet
voldoende informatie dan wel tijd beschikbaar is om tot een gedegen besluit te komen. In die
gevallen zal de aanvraag naar de VA worden gezonden zodat meer informatie verzameld kan
worden.

Zienswijze
Bij een voornemen tot afwijzing kan de vreemdeling via de rechtshulpverlener een zienswijze
indienen waarin wordt beargumenteerd dat de afwijzing onterecht is. Hiervoor bestaat de
gelegenheid op de zesde dag van de AA.

Besluitvorming deel 2
Wanneer er sprake is van een voornemen tot afwijzing, neemt (dezelfde of een andere)
beslismedewerker na het ontvangen van de zienswijze op de zevende dag van de AA alle informatie
nogmaals bijeen en beslist op de asielaanvraag.

Uitreiking besluit
Op de achtste dag van de AA wordt het afwijzende besluit uitgereikt. In dit besluit staat de termijn
opgenomen waarbinnen de vreemdeling eventueel in beroep kan gaan bij de bestuursrechter van
de rechtbank.
Bovenstaande stappen staan op de volgende pagina in tabel a samengevat.

13
WI2014/10: Een relevant element is een feit of omstandigheid dat raakt aan tenminste één onderwerp of
verhaallijn en die in verband staat met vluchtelingschap dan wel artikel 3 EVRM.
14
WI2014/10: Bij de interne geloofwaardigheid gaat het om alles wat de vreemdeling zelf heeft aangedragen.
Interne geloofwaardigheidsindicatoren zijn de mate waarin de verklaringen gedetailleerd en specifiek zijn en
intern consistent. Bij de externe geloofwaardigheid gaat het om alles wat te toetsen is aan de hand van andere
bronnen dan de vreemdeling zelf. De externe geloofwaardigheidsindicatoren zijn consistentie met verklaringen
van andere getuigen en consistentie met beschikbare informatie.

10

Tabel a: stappen van de AA samengevat

Dag

Acties

Actor

1

Eerste gehoor (voor het vaststellen van identiteit,
nationaliteit en reisroute)

IND

2

Correcties en aanvullingen op het eerste gehoor

Rechtshulpverlener

Voorbereiding op het nader gehoor
3

Nader gehoor (voor het vaststellen van de asielmotieven)

IND

4

Correcties en aanvullingen op het nader gehoor

Rechtshulpverlener

5

Besluitvorming. Dit kan inhouden:

IND

−
−
−

Inwilliging; de behandeling kan dan worden
beëindigd;
Voornemen tot afwijzing; de rechtshulpverlener
kan hierop reageren met een zienswijze;
Zending naar de VA

6

Zienswijze

Rechtshulpverlener

7

Besluitvorming. Dit kan inhouden:

IND

−
−
−
8

1.5

Inwilliging;
Afwijzing;
Zending naar de VA.

Uitreiken van het besluit

IND

Beoordelingskader

Ondanks dat de AA uit verschillende stappen bestaat, kan de procedure opgedeeld worden in twee
hoofdonderdelen: het verzamelen van informatie en het nemen van de beslissing. Voor beide
aspecten bestaan verschillende werkinstructies waarin, soms tot in detail, wordt uitgelegd wat een
medewerker moet doen. De Inspectie kijkt in dit onderzoek niet of deze werkinstructies tot op de
letter worden gevolgd door de medewerkers. In plaats daarvan richt de Inspectie zich op de
overkoepelende norm waartoe de instructies dienen, namelijk beslissen op basis van alle relevante
informatie en hierbij een subjectieve invulling vermijden. In de hoofdstukken waarin de
bevindingen worden besproken zal wanneer relevant wel verwezen worden naar specifieke
onderdelen van werkinstructies.

Zo veel mogelijk relevante informatie verzamelen
Uit artikel 16 van richtlijn 2013/32/EU (de Procedurerichtlijn) 15 vloeit voort dat de IND er tijdens
een gehoor voor moet zorgen dat de vreemdeling voldoende in de gelegenheid wordt gesteld om zo
volledig mogelijk de tot staving van het verzoek noodzakelijke elementen aan te voeren. Dit houdt
onder meer in dat hij of zij in de gelegenheid wordt gesteld om uitleg te geven over eventueel
ontbrekende elementen en/of over inconsistenties of tegenstrijdigheden in zijn verklaringen. Ook
uit artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht vloeit voort dat de IND bij de voorbereiding van
een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaart. Dit
brengt mee dat in de onderzoeksfase alle relevante informatie wordt verzameld. Voor het nader
gehoor is deze norm verder uitgewerkt in werkinstructie WI 2018/02 Nader Gehoor, thans
WI2021/13 Nader Gehoor. Hierin staat opgenomen dat medewerkers zoveel mogelijk relevante
informatie dienen te verzamelen:
“Van belang is dat zoveel mogelijk relevante informatie over het asielrelaas wordt
verkregen zodat degene die de beslissing neemt aan de hand van het asielrelaas een
15
Zie Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende
gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming
(europa.eu).

11

gefundeerd oordeel kan vellen over de geloofwaardigheid van de verklaringen en de
zwaarwegendheid van de geloofwaardig geachte problemen.”
In dit onderzoek richt de Inspectie zich daarom op hoe en welke informatie medewerkers
verzamelen. Hierbij moet worden opgemerkt dat de IND niet verder heeft gedefinieerd of
uitgewerkt wat “zoveel mogelijk” betekent.

Subjectiviteit vermijden
De beslismedewerker dient vervolgens op basis van de verzamelde informatie een beslissing te
nemen op de asielaanvraag. Deze beslissing moet individueel, objectief en onpartijdig worden
genomen. Deze verplichting volgt uit artikel 10, sub a, van de EU Procedurerichtlijn. Een uitwerking
van deze verplichting is te vinden in de werkinstructie WI2014/10 Inhoudelijke beoordeling (asiel):
“Dat betekent onder andere dat gebruik gemaakt moet worden van objectiveerbare
bronnen en kenbaar gemotiveerd moet worden, waarbij inzicht gegeven wordt in de
weging. Ook moet rekening worden gehouden met de persoon van de vreemdeling en diens
achtergrond. Culturele en taalkundige verschillen, de (mentale, fysieke, intellectuele etc.)
toestand van de vreemdeling en de (mentale, fysieke, professionele etc.) toestand van de
beslisser spelen allemaal een rol tijdens het proces van besluitvorming. De beoordelend
ambtenaar dient een subjectieve invulling te vermijden en erop bedacht te zijn dat er nu
eenmaal bijna nooit zekerheid zal zijn over de juistheid van de verklaringen van de
asielzoeker. Dat laatste is ook niet nodig, omdat de vreemdeling niet hoeft te bewijzen wat
hem overkomen is maar zijn vrees voor vervolging of behandeling als bedoeld in artikel 3
EVRM aannemelijk moet maken.”
In dit onderzoek richt de Inspectie zich daarom op hoe beslissingen tot stand komen en hoe
subjectiviteit hierbij wordt vermeden. De Inspectie doet hierbij geen uitspraken over de
inhoudelijke juistheid van individuele asielbeslissingen.

1.6

Ontwikkelingen gedurende het onderzoek

Gedurende de uitvoeringsfase van het onderzoek (juni 2020 tot juni 2021) was sprake van
buitengewone omstandigheden bij de uitvoering van de AA. In april 2020 is een Taskforce ingesteld
om de ontstane achterstanden in de behandeling van asielzaken op te lossen. Hiervoor is op grote
schaal nieuw tijdelijk personeel geworven. De Taskforce had de opdracht om alle zaken van vóór 1
april 2020 (ruim 15.000) af te ronden voor het eind van dat jaar, terwijl de staande INDorganisatie de nieuw binnenkomende zaken bleef behandelen. Dit maakte verschillende bijzondere
maatregelen noodzakelijk en zette de uitvoering verder onder druk.
Daarnaast bestond tijdens het onderzoek de noodzaak voor de IND om het werk aan te passen aan
de coronamaatregelen. Hierdoor zijn gehoren op afstand afgenomen via een videoverbinding
(telehoren) en hebben medewerkers meer vanuit huis gewerkt. Het afhandelen van de
taskforcedossiers en de coronamaatregelen hadden tijdens het onderzoek, maar ook daarna,
impact op het werk van de IND. Gedurende deze tijd zag het werk van veel van de medewerkers er
daardoor anders uit dan voorheen.
Dat sprake was van bijzondere omstandigheden in de AA heeft het onderzoek van de Inspectie tot
op zekere hoogte gecompliceerd. De Inspectie heeft bij de dataverzameling en analyse waar
mogelijk rekening gehouden met de gevolgen van de Taskforce en de coronamaatregelen. Het is
echter niet uit te sluiten dat de Taskforce en de coronamaatregelen invloed hebben gehad op de
onderzoeksresultaten, in die zin dat geconstateerde risico’s door de genoemde bijzondere
omstandigheden zijn versterkt. De Inspectie is echter van oordeel dat de geconstateerde risico’s
niet enkel door deze omstandigheden zijn ontstaan. Daarbij valt niet uit te sluiten dat de
bijzondere maatregelen die in het kader van de Taskforce dan wel vanwege de coronapandemie
zijn ontwikkeld een structureel onderdeel van de asielprocedure gaan vormen.

12

Naast deze bijzondere Taskforce- en corona-omstandigheden gedurende het onderzoek geldt dat
na afloop van de onderzoeksfase, in juni 2021, de structuur van de AA is aangepast. Vanaf 25 juni
2021 is het aanmeldgehoor samengevoegd met het eerste gehoor. Ook is de voorbereiding op het
nader gehoor door de rechtshulpverlener verplaatst naar de rust- en voorbereidingstijd
voorafgaand aan de start van de AA. Hierdoor duurt de AA niet meer acht maar zes werkdagen.
Daarnaast is de mogelijkheid ontstaan om de AA vooraf te verlengen voor complexe of
bewerkelijke zaken of zaken met bijzondere procedurele waarborgen, de zogeheten AA+. In de
AA+ van negen dagen is een dag extra voor het nader gehoor, de nabespreking met de
rechtshulpverlener, het voornemen en de zienswijze. 16 Alle data voor dit inspectieonderzoek is vóór
25 juni verzameld. De in dit rapport gepresenteerde bevindingen zijn evenwel van belang om mee
te nemen bij een verdere invulling en evaluatie van de huidige AA/AA+.

1.7

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 gaat de Inspectie dieper in op het verzamelen van informatie tijdens de AA. In
hoofdstuk 3 wordt verdere aandacht besteed aan het beslissen binnen de AA. In hoofdstuk 4 zullen
alle informatie en bevindingen bij elkaar worden gebracht voor de conclusies en de aanbevelingen
die daaruit voortvloeien.

Zie: Samenvoegen aanmeldgehoor en eerste gehoor en invoering flexibele AA | Immigratie- en
Naturalisatiedienst (IND)
16

13

Hoofdstuk 2: Informatie verzamelen
In dit onderzoek is gekeken naar de manieren waarop relevante informatie voor besluitvorming op
de asielaanvraag wordt verzameld en de wijze waarop de vreemdeling bij het verstrekken van
relevante informatie wordt begeleid. Het verzamelen van informatie gebeurt door het horen van de
vreemdeling, door gebruik te maken van de expertise van specialistische (sub-)afdelingen zoals
Bureau Documenten, het Team Onderzoek en Expertise Land en Taal (hierna: TOELT), het
Regionaal Informatie Centrum (hierna: RIC), Unit 1F 17 en Bureau Nationale Veiligheid 18, en door
andere informatiebronnen te raadplegen. 19 Het eerste deel van dit hoofdstuk gaat in op de
bevindingen over het informatie verzamelen tijdens de gehoren en het tweede deel bespreekt de
bevindingen ten aanzien van andere informatiebronnen.

2.1

Verzamelen relevante informatie tijdens de gehoren

Tijdens het eerste en nader gehoor moet de hoormedewerker zoveel mogelijk relevante informatie
over de nationaliteit, identiteit, reisroute en het asielrelaas van de vreemdeling verzamelen zodat
een beslismedewerker in staat is om tot een gefundeerd oordeel te komen over de asielaanvraag. 20
De vreemdeling wordt hierbij in de gelegenheid gesteld om “zo volledig mogelijk de tot staving van
zijn aanvraag noodzakelijke elementen aan te voeren”. 21 De vreemdeling moet dus de ruimte
krijgen om zijn/haar volledige verhaal te delen.
Het informatie verzamelen via het gehoor vindt plaats onder veeleisende omstandigheden voor
hoormedewerkers. Het gehoor wordt uitgevoerd door één hoormedewerker en deze moet daarbij
verschillende taken tegelijkertijd uitvoeren, die niet altijd goed verenigbaar zijn, te weten: contact
maken met de vreemdeling en in de gaten houden of het goed gaat met hem/haar, de juiste
vragen stellen, het antwoord van de vreemdeling wegen en aan de hand daarvan doorvragen,
contact met de tolk onderhouden, overleggen met collega’s en/of andere afdelingen, en bijna
woordelijk verslagleggen. Dit multitasken vindt plaats onder tijdsdruk, omdat het gehoor binnen
een werkdag dient te worden afgerond. Hoormedewerkers zijn dus genoodzaakt te balanceren
tussen een groot aantal taken.
Op basis van observaties door de Inspectie tijdens gehoren en interviews met hoor- en
beslismedewerkers zijn enkele aandachtspunten met betrekking tot het ophalen van zoveel
mogelijk relevante informatie tijdens het gehoor naar voren gekomen. Allereerst wordt ingegaan
op de mogelijkheid om alle relevante onderwerpen adequaat uit te vragen en vervolgens op het
opbouwen van een professionele vertrouwensrelatie tussen de hoormedewerker en de vreemdeling.

Uitvragen van alle relevante onderwerpen
Om het asielrelaas van de vreemdeling in kaart te kunnen brengen moet de vreemdeling de
gelegenheid krijgen om voldoende gedetailleerd te verklaren over alle relevante onderwerpen. 22 In
de volgende paragrafen worden enkele aandachtspunten met betrekking tot het uitvragen van alle
relevante onderwerpen beschreven. Er wordt ingegaan op de voorbereidingstijd, de mogelijkheid
om alle onderwerpen uit te vragen, en de vraagstelling tijdens het gehoor.

Medewerkers van Unit 1F ondersteunen de hoor- en beslismedewerkers wanneer er indicaties zijn dat
uitsluitingsartikel 1F van het Vluchtelingenverdrag mogelijk van toepassing is. In artikel 1F gaat het onder meer
over personen ten aanzien van wie ernstige redenen bestaan te veronderstellen dat zij zich schuldig hebben
gemaakt aan oorlogsmisdaden, misdrijven tegen de menselijkheid en/of ernstige niet-politieke misdrijven.
18
Bureau Nationale Veiligheid van de IND onderzoekt of personen een gevaar vormen voor de nationale
veiligheid.
19
WI2020/17 Het gebruik van bronnen en landeninformatie binnen het asielproces.
20
WI2018/15 Aanmeldgehoren en Verificatie eerste gehoren en WI 2018/02 Nader gehoor, nu WI 2021/13.
21
Vreemdelingenbesluit 2000 art. 3.113: 1.
22
WI2018/02 Nader Gehoor: “Doorvragen naar details is echter geen doel op zichzelf, maar is bedoeld om
duidelijkheid te krijgen over (aspecten) van het asielrelaas en de vreemdeling in de gelegenheid te stellen
voldoende gedetailleerd te verklaren.”.
17

14

Voorbereiding gehoor
Medewerkers geven aan dat een goede voorbereiding voor het gehoor, zoals het dossier
doornemen, eventueel al vragen klaarzetten en landeninformatie lezen, van belang is voor een
goed gehoor. Een gedegen voorbereiding stelt de hoormedewerker in staat het gehoor in te richten
op het verkrijgen van de informatie die benodigd is om tot een gefundeerd oordeel over de
asielaanvraag te komen. Binnen de AA is beperkte voorbereidingstijd ingepland: hoormedewerkers
hebben hiervoor een uur voorafgaand aan het gehoor. In interviews hebben medewerkers
aangegeven dat dit regelmatig te weinig is bij complexe aanvragen. Een medewerker beschrijft dit
als volgt:
“Eigenlijk word je ingepland in de AA en die voorbereiding die moet je ergens ertussen
proppen zelf. Dus zelf in je eigen planning. En ik weet dat medewerkers daar moeite mee
hebben, dat dat lastig is. Dus je weet dat een gehoor goed voorbereid moet worden. Het
wordt natuurlijk de basis van je beoordeling, dus daar moet je gewoon de tijd voor kunnen
nemen. En dat gebeurt over het algemeen wel, maar dat is wel echt passen en meten
tussen al je andere werkzaamheden.”
Medewerkers hebben de optie om het gehoor iets later te starten, maar hierbij speelt de afweging
dat tolk en de vreemdeling al aanwezig zijn. Daarnaast heeft later starten met het gehoor ook
consequenties voor de mogelijkheid om het gehoor binnen een dag af te ronden. Meerdere
medewerkers hebben aangegeven dat ze later starten proberen te vermijden omdat ze een zaak
liever niet naar de VA willen sturen. De afhandeling van zaken in de VA duurt beduidend langer.
Medewerkers willen dit vermijden omdat ze de vreemdeling, die in de situatie tijdens de
uitvoeringsfase van het onderzoek al een aanzienlijke tijd wachtte op de behandeling van zijn/haar
aanvraag, niet nog langer willen laten wachten op een beslissing.
In interviews hebben verschillende hoormedewerkers aangegeven dat het gebruikelijk is om dit
gebrek aan ingeplande voorbereidingstijd op te vangen door de voorbereiding in de vrije avonduren
en/of op andere momenten tussendoor te doen. Zo worden pauzes tijdens het gehoor ingezet om
vragen voor te bereiden, te overleggen met andere collega’s en afdelingen, en om informatie op te
zoeken. Meerdere medewerkers geven aan dit als stressvol te ervaren. De voorbereiding op een
eerder moment doen is niet efficiënt omdat de planning van gehoren onvoorspelbaar is en op het
laatste moment kan veranderen.

Alle onderwerpen uitvragen
Tijdens het nader gehoor krijgt de vreemdeling de gelegenheid om gehoord te worden over
zijn/haar asielmotieven. 23 Hierbij is het van belang dat alle relevante onderwerpen voor de
asielaanvraag worden uitgevraagd.
Het lukt volgens medewerkers niet altijd om alle relevante onderwerpen van complexe aanvragen
volledig uit te vragen binnen de vaste structuur van de AA. Dit betekent niet dat deze dossiers
altijd naar de VA gaan. Beslismedewerkers geven aan regelmatig dossiers te krijgen waarbij niet
alle onderwerpen voldoende zijn uitgevraagd. Zij moeten vervolgens een afweging maken tussen
aanvullend horen of beslissen op basis van de beschikbare informatie. Hoormedewerkers hebben
wel de optie om een zaak tijdens het gehoor naar de VA te sturen, maar hierbij speelt opnieuw de
afweging dat de vreemdeling dan aanzienlijk langer zal moeten wachten op een beslissing.
Verschillende medewerkers willen dit liever vermijden en proberen door lange dagen te maken alle
onderwerpen toch uit te vragen. Een medewerker beschrijft dit als volgt:
“Ik vraag aan het begin van het gehoor altijd hoe het met iemand gaat en heel vaak
zeggen mensen dan van: ja, ik heb echt onwijs moeten wachten op dit moment en ik zit
23

WI2018/02 Nader Gehoor.

15

hier al twee jaar in een kamp. Dat houdt iedereen wel bezig, ja. Soms krijg je echt
aanvragen van 2018 en dan denk ik: iemand is al drie jaar aan het wachten op dit
moment, op dit gehoor, dus dan doe ik er alles aan om het af te krijgen. Dus je eet achter
je bureau en je gaat door tot het gehoor af is.”

Vraagstelling
Tot slot is tijdens observaties gekeken naar de vraagstelling. Medewerkers kunnen tijdens het
gehoor gebruikmaken van formats. De werkinstructie WI2018/02 stelt hierover dat: “In deze
werkinstructie wordt op momenten verwezen naar vragenlijsten die beschikbaar zijn bij het
uitvoeren van een gehoor naar de asielmotieven van de asielzoeker. Het is echter niet de bedoeling
dat deze vragen als van een lijstje voorgelezen worden. De hoormedewerker stelt vragen in de lijn
van het gehoor. De hoormedewerker heeft hierbij de regie, niet de vragen in het format. De in het
format gegeven vragen dienen slechts als handvat, en zijn ook zeker niet bedoeld als limitatieve
opsomming.”
Medewerkers hebben aangegeven dat het multitasken, en met name de verslaglegging, tijdens het
gehoor het toepassen van gesprekstechnieken bemoeilijkt. Het volgende citaat illustreert dit:
“De gehoren zijn langer, maar de informatie die je eruit haalt is minder. [..] [Je] moet heel
erg een vraag-antwoordspel intypen, en ik ben heel veel tijd kwijt met dat getyp en ik had
eigenlijk het gesprek willen aangaan met de vreemdeling.”
Tijdens observaties heeft de Inspectie opgemerkt dat medewerkers bij enkele onderdelen van het
gehoor vasthouden aan deze standaardvragen en standaard structuur. Dit is met name het geval
bij het onderdeel van de nadere vraagstelling. Sommige medewerkers stellen deze standaard
nadere vragen allemaal na het vrije relaas. Vaak zijn bepaalde onderwerpen al ruim aan bod
gekomen in het vrije relaas. Wanneer deze onderwerpen vervolgens tijdens de nadere vraagstelling
opnieuw besproken worden kan dit, zo heeft de Inspectie tijdens de observaties opgemerkt, tot
frustratie leiden bij de vreemdeling, wat ook van invloed kan zijn op de beoogde
vertrouwensrelatie. Verschillende medewerkers probeerden dit op te lossen door uit te leggen dat
het standaardvragen zijn die misschien niet aansluiten bij het asielrelaas.
Ook is het tijdens observaties meermaals voorgekomen dat de hoormedewerker naar mening van
de Inspectie te laat ingreep wanneer de vreemdeling een vraag niet begreep. De vraag werd in
deze gevallen meerdere keren op dezelfde manier gesteld, wat tot frustratie leidde bij de
vreemdeling omdat hij/zij aangaf de vraag al te hebben beantwoord.

Vertrouwensrelatie tussen de hoormedewerker en de vreemdeling
Een goede verstandhouding tussen de hoormedewerker en de vreemdeling draagt bij aan een
kwalitatief goed gehoor. Uit de werkinstructie WI2018/02 volgt dat de hoormedewerker een zekere
vertrouwensrelatie hoort op te bouwen met de vreemdeling 24, zodat de vreemdeling in de
gelegenheid wordt gesteld om zijn/haar asielaanvraag te onderbouwen. Een medewerker zegt
hierover dat het de bedoeling is dat de hoormedewerker “een sfeer creëert waarin de andere
persoon zijn verhaal kan doen.”
In de volgende paragrafen worden enkele aandachtspunten gerelateerd aan deze
vertrouwensrelatie besproken. Specifiek betreft dit de begeleiding tijdens de inleiding en afsluiting
van het gehoor, de bejegening van de vreemdeling, en het voldoen aan een voorkeursgeslacht van
de tolk en/of medewerker.

24
WI2018/02 Nader gehoor; ook de nieuwe werkinstructie WI2021/13 voor het nader gehoor beschrijft het
belang van een professionele vertrouwensband tussen de hoormedewerker en de vreemdeling.

16

Begeleiding tijdens de inleiding en afsluiting
Tijdens de observaties van de gehoren is door de Inspectie gekeken naar het informeren en
begeleiden van de vreemdeling tijdens de inleiding en afsluiting van het gehoor. Uit de
werkinstructies WI2018/02 en WI2018/15 volgt dat een goede inleiding van belang is zodat de
vreemdeling weet wat hij/zij kan verwachten tijdens het gehoor. Medewerkers informeerden de
vreemdeling tijdens de inleiding, conform de werkinstructies, in veel gevallen (variërend tussen de
26 - 32 keer van de 32 geobserveerde gehoren afhankelijk van het onderwerp) over een groot
aantal onderwerpen, zoals over de rol van de tolk, en bedoeling, inhoud en vertrouwelijkheid van
het gehoor. Bij 27 van de 32 observaties werd gevraagd of, dan wel gesteld dat, er correcties en
aanvullingen waren. Bij 27 van de 32 van de observaties werd bij de afsluiting gevraagd of de
vreemdeling nog vragen had. In 28 van de 32 geobserveerde gehoren ging de medewerker bij het
afronden van het gehoor na of de vreemdeling opmerkingen had over de tolk, de medewerker zelf,
of de werkwijze.
Uit observaties blijkt dat de aanpak van hoormedewerkers wel kan verschillen. Sommige
medewerkers nemen de tijd voor de inleiding en afsluiting; anderen doen dit juist snel waarbij
vragen en informatie elkaar snel opvolgen. Een voorbeeld is het onderdeel over de brochures.
Tijdens de inleiding van het gehoor vraagt de medewerker of de vreemdeling de brochures met
uitleg over de procedure heeft ontvangen en begrepen en of er nog vragen zijn. 25 Tijdens
observaties heeft de Inspectie gezien dat wanneer de vreemdeling ontkennend antwoordde of
aangaf dit niet zeker te weten, dit 2 van de 3 keer niet werd opgevolgd door de medewerker. De
medewerker vervolgde het gehoor en gaf geen extra uitleg over de inhoud van de brochures. De
vragen over brochures lijken in deze gevallen procedureel te worden gesteld, terwijl de
werkinstructies voor het eerste en nader gehoor voorschrijven dat extra uitleg juist van belang is
wanneer de vreemdeling aangeeft de brochures (misschien) niet te hebben gelezen. 26

Bejegening
De Inspectie heeft tijdens de observaties gelet op de bejegening van de vreemdeling. Uit
observaties blijkt dat de medewerker, in lijn met de werkinstructies voor het eerste en nader
gehoor, in alle gevallen tijdens de inleiding van het gehoor verifieerde bij de vreemdeling of er
omstandigheden waren die het gehoor belemmerden. Hierbij kan gedacht worden aan medische
omstandigheden. Ook komt naar voren dat de medische adviezen altijd werden besproken met de
vreemdeling tijdens de gehoren. 27 In 30 van de 32 geobserveerde gehoren gaf de medewerker aan
dat de vreemdeling om een pauze mocht vragen. Ook is uit observaties gebleken dat
hoormedewerkers de vreemdeling geruststelden wanneer deze zorgen uitte of aangaf gespannen te
zijn.
Verder is gekeken naar de interviewstijl van de medewerkers, bij zowel het eerste als nader
gehoor. De observaties laten zien dat medewerkers kunnen verschillen in interviewstijl.
Medewerkers hanteerden in 22 van de 32 observaties een neutrale interviewstijl. Deze stijl
kenmerkt zich door het stellen van zowel open als gesloten vragen, directe en indirecte vragen,
ruimte geven voor het antwoord, maar ook het aangeven wanneer niet relevante antwoorden
worden gegeven. In 9 van de 32 observaties was er sprake van een uitnodigende stijl, bestaande
uit veel open vragen, het niet (te) strak volgen van het format, veel ruimte geven aan de
vreemdeling om te antwoorden, oogcontact, knikken, hummen, glimlachen en armen niet over
elkaar. Bij één observatie heeft de Inspectie de stijl gekwalificeerd als ontmoedigend. Hierbij stelde
de medewerker veel gesloten vragen, volgde strak het format, kapte antwoorden af wanneer het
niet relevant was, stelde confronterende vragen, zat met de armen over elkaar of had weinig
oogcontact.

WI2018/15 Aanmeldgehoren en Verificatie eerste gehoren en WI2018/02 Nader Gehoor.
WI2018/15 Aanmeldgehoren en Verificatie eerste gehoren en WI2018/02 Nader Gehoor.
27
De FMMU voert in opdracht van de IND medische onderzoeken uit voorafgaand aan de asielprocedure. In dit
medisch onderzoek wordt vastgesteld of de vreemdeling medische problemen heeft (psychisch en fysiek)
waarmee de IND bij het horen en beslissen rekening moet houden.
25
26

17

Tijdens observaties verliepen enkele bejegeningsaspecten niet in alle gevallen goed. Zo is het vaak
voorgekomen dat de hoormedewerker weinig oogcontact maakte. De werkinstructie WI2020/5
beschrijft dat de hoormedewerker tijdens het gesprek oogcontact hoort te maken met de
vreemdeling. 28 Echter is het door de verslaglegging tijdens het gehoor onvermijdelijk dat
medewerkers ook gericht zijn op het pc-scherm. Uit observaties is gebleken dat sommige
medewerkers zelf manieren vinden om hiermee om te gaan. Sommigen besteden er aandacht aan
door tijdens de inleiding uit te leggen dat zij door de verslaglegging de vreemdeling minder aan
kunnen kijken. Ook zijn er medewerkers die niet typen wanneer de vreemdeling spreekt en hier
pas mee beginnen op het moment dat de tolk begint te vertalen.
Ook heeft de Inspectie gekeken naar het oppakken van (non-verbale) signalen van de
vreemdeling. In 5 van de 8 gevallen reageerde de hoormedewerker bij het tonen van emoties
begripvol en werd de vreemdeling een pauze en/of tissues aangeboden. Signalen werden ook
enkele keren gemist en/of niet adequaat opgevolgd. Tijdens observaties heeft de Inspectie 3 van
de 8 keer gezien dat er niet of nauwelijks werd gereageerd wanneer de vreemdeling emoties (zoals
huilen) toonde. Ook is het drie keer voorgekomen dat de medewerker naar mening van de
Inspectie niet reageerde op een duidelijke behoefte aan pauze van de vreemdeling (zoals een
vermoeide indruk, handen voor het gezicht, en zuchten). In deze gevallen was de medewerker
gericht op het pc-scherm, waardoor dergelijke signalen niet werden opgemerkt. Een medewerker
legt dit als volgt uit:
“Ik heb een keer gehad dat een tolk tegen mij zei: volgens mij gaat het niet helemaal goed
meer met hem. Dat hij, af en toe, een beetje met zijn ogen weg draaide. Dus dat had ik
misschien eerder kunnen signaleren […] Ik denk niet dat het vaak voorkomt, maar het is
sowieso goed om iemand te blijven aankijken en misschien, dan maar even, degene te
laten wachten. Maar je werkt onder, best wel, een tijdsdruk. Dus dat maakt het wel lastig.
Je wilt het gehoor ook afkrijgen binnen een dag anders gaat iemand VA en dan moet
iemand nog langer wachten.”

Voorkeursgeslacht tolk en/of medewerker
Tijdens het aanmeldgehoor wordt de vreemdeling gevraagd of hij/zij een voorkeur heeft voor een
geslacht van de hoormedewerker en/of de tolk. De IND heeft een inspanningsverplichting met
betrekking tot het voldoen aan deze wens. Mocht het, bijvoorbeeld om logistieke redenen, niet
lukken om navolging te geven aan de wens van de vreemdeling dan dient de hoormedewerker dit
uit te leggen tijdens het gehoor. In geval van een nader gehoor dient de medewerker te vragen of
de vreemdeling het gehoor wil voortzetten 29
Alle geïnterviewde hoor- en beslismedewerkers denken dat vreemdelingen mogelijk niet hun hele
verhaal durven te delen wanneer de IND niet heeft kunnen voldoen aan het opgegeven
voorkeursgeslacht. Tegelijkertijd geven meerdere medewerkers aan dat zij een gehoor waarbij de
medewerker en/of tolk niet voldoen aan het voorkeursgeslacht wel door zouden laten gaan indien
de vreemdeling daarmee akkoord gaat. In de interviews gaven de meeste medewerkers aan dit
vooral op deze manier aan te pakken bij een eerste gehoor; enkelen gaven ook aan dit op deze
manier aan te pakken bij een nader gehoor. Uit het dossieronderzoek blijkt dat bij 15 van de 100
zaken een voorkeursgeslacht was doorgeven. Bij 5 van deze 15 zaken 30 kon aan deze voorkeur
maar (deels) worden voldaan, terwijl tot het uitvoeren van het gehoor werd besloten. Ook tijdens
observaties is een dergelijke situatie voorgekomen bij een nader gehoor. De vreemdeling, een
vrouw, had om zowel een vrouwelijke hoormedewerker als vrouwelijke tolk gevraagd. Bij het
gehoor waren er echter een mannelijke hoormedewerker en mannelijke tolk aanwezig. In lijn met
de werkinstructie meldde de hoormedewerker dat het niet gelukt was om een vrouwelijke
28
WI2020/5 (Samen)werken met een tolk: “De IND-medewerker is tijdens het gesprek met de vreemdeling de
gespreksleider en verantwoordelijk voor de gang van zaken tijdens het gesprek. Hij richt zich tijdens het
gesprek tot de vreemdeling en kijkt deze ook aan. Het woord dient dus niet tot de tolk te worden gericht”.
29
WI2018/15 Aanmeldgehoren en Verificatie eerste gehoren en WI2018/02 Nader Gehoor.
30
Dit betrof twee eerste gehoren en drie nader gehoren.

18

hoormedewerker en vrouwelijke tolk te regelen en vroeg of de vreemdeling hiermee akkoord ging.
De betrokkene antwoordde: “Ja, geen bezwaar” en de hoormedewerker ging verder met het
gehoor.
De Inspectie beschouwt deze setting waarin om toestemming gevraagd wordt als een kwetsbare
situatie voor de vreemdeling. De vreemdeling wordt gevraagd akkoord te geven aan de
hoormedewerker, vertaald door de tolk, terwijl hij/zij zich mogelijk juist onveilig voelt bij deze
aanwezigen. In deze situatie kan het moeilijk zijn voor de vreemdeling om dit aan te geven, wat
ertoe kan leiden dat het gehoor begint terwijl de vreemdeling niet op zijn/haar gemak is.

Telehoren
In de periode dat de Inspectie heeft geobserveerd vonden gehoren - i.v.m. coronamaatregelen regelmatig plaats via een beveiligde televerbinding. Het zogenoemde telehoren versterkt de
veeleisende werkomstandigheden voor medewerkers. Bovenop het aantal taken dat de
medewerker toch al heeft, moet hij/zij bij een telegehoor ook de stabiliteit van de verbinding in de
gaten houden, terwijl deze verbinding in de praktijk regelmatig voor problemen zorgt. Zo waren er
in aanwezigheid van de Inspectie bij 7 van de 18 telegehoren verbindingsproblemen. Daarbij
bemoeilijkt telehoren het opbouwen van een vertrouwensrelatie tussen de vreemdeling en de
medewerker, en zijn met name non-verbale signalen van de vreemdeling lastiger op te merken.
Gezien de opeenstapeling van moeilijke omstandigheden wordt het risico dat niet alle relevante
informatie wordt verzameld bij telehoren vergroot.

2.2

Informatie verzamelen via andere informatiebronnen

Naast het gehoor wordt er ook informatie verzameld door gebruik te maken van de expertise van
specialistische (sub-)afdelingen zoals Bureau Documenten, het TOELT, het RIC, Unit 1F en Bureau
Nationale Veiligheid en door andere informatiebronnen te raadplegen.
Op basis van interviews met hoor- en beslismedewerkers en medewerkers van het TOELT, het RIC
en Unit 1F heeft de Inspectie enkele aandachtspunten vastgesteld ten aanzien van de vindbaarheid
van actuele informatie, de tijdsdruk bij specialistische (sub-)afdelingen en de kennis onder hooren beslismedewerkers over de werkwijze van Unit 1F. Dit wordt hieronder besproken.

Vindbaarheid actuele informatie
Hoor- en beslismedewerkers moeten op de hoogte zijn en gebruikmaken van een veelvoud aan
informatie: van wetgeving, landenbeleid en werkinstructies tot ambtsberichten, informatieberichten
en jurisprudentie. Veel van deze informatie is veranderlijk van aard en het is daarom van belang
dat medewerkers over actuele informatie beschikken.
In interviews met de Inspectie hebben verschillende medewerkers aangegeven dat ze de
informatiehuishouding problematisch vinden. Er is veel informatie beschikbaar, maar ze ervaren
deze als onoverzichtelijk en soms moeilijk vindbaar. Dit komt omdat actuele informatie
‘versnipperd’ wordt gedeeld en opgeslagen: op intranet, e-mails, mondeling in overleg en middels
weekberichten. Hierdoor is actuele informatie, zoals nieuwe rechterlijke uitspraken of nieuwe
werkafspraken, moeilijk vindbaar. 31 Wanneer actuele informatie bijvoorbeeld wordt gedeeld per email, kan het op een later moment lastig zijn om deze informatie terug te vinden.

Tijdsdruk speelt ook bij specialistische afdelingen
Hoor- en beslismedewerkers kunnen het TOELT en daarbinnen het RIC benaderen indien ze hulp
nodig hebben met landeninformatie. Het RIC ondersteunt bijvoorbeeld bij het uitvoeren van een

De IND heeft in de wederhoorfase van het Inspectie-onderzoek aangegeven dat zij ‘inmiddels Ik-pagina’s
heeft waar informatie wordt verzameld. Beleidsinformatie, jurisprudentie en landeninfo zijn hier gebundeld’.
Deze gestelde wijziging was tijdens de onderzoeksfase niet bekend en is om die reden door de Inspectie niet
onderzocht.

31

19

HIS 32-check en het TOELT biedt ondersteuning bij het onderzoeken en duiden van meer specifieke
landeninformatie. Het is hierbij de bedoeling dat medewerkers eenvoudige feitelijkheden zelf
opzoeken en zaken waar ze niet uitkomen uitzetten bij het TOELT en het RIC. Hier zijn geen harde
afspraken over gemaakt: hoor- en beslismedewerkers hebben de professionele ruimte om af te
wegen wanneer zij contact opnemen nodig achten.
Door de structuur van de AA bereiken informatieverzoeken het TOELT en het RIC doorgaans op de
gehoor- of beslisdag. Omdat zowel voor het gehoor als voor de beslissing geldt dat deze binnen
één werkdag dienen te worden afgerond zijn medewerkers van het TOELT en het RIC genoodzaakt
om op korte termijn de informatie aan te leveren. Respondenten van het TOELT en het RIC geven
aan dat dit in de praktijk meestal lukt, maar dat ze kwalitatief betere informatie aan kunnen
leveren indien verzoeken om informatie hen eerder bereiken. Een medewerker van het TOELT legt
dit uit:
“Als iemand zegt: ik heb tien vragen en die wil ik graag over twee uur af hebben, moet
over het twee uur af zijn. Dat kan ik wel doen, maar ik zet er dan wel altijd op het eind
even bij: gezien de tijd laat ik het hierbij. […] Als je meer tijd hebt is je onderzoek ook
beter.”
Daarnaast geven respondenten aan dat hoor- en beslismedewerkers er vanwege de tijdsdruk die
gepaard gaat met de vaste structuur van de AA vaak voor kiezen om zaken zelf uit te zoeken in
plaats van het TOELT of het RIC te benaderen:
“In de AA hebben ze natuurlijk wel minder tijd dus misschien dat ze daardoor ook, dat ze in
de AA minder genegen zijn om ons iets te vragen want het kost natuurlijk gewoon tijd.”
Respondenten van het TOELT en het RIC geven aan dat wanneer medewerkers zelf zaken
uitzoeken dit problemen kan opleveren bij het interpreteren en in context plaatsen van
informatiebronnen. Het hangt af van de soort informatie die wordt gezocht: feitelijke informatie
opzoeken, zoals data, verloopt goed, maar bij complexere onderwerpen kan dit lastiger zijn. Het
TOELT zoekt dergelijke informatie dan ook liever zelf op.
Het TOELT en het RIC hebben geen zicht op bij welke zaken medewerkers zelf zaken hebben
uitgezocht en waarbij de informatieverzameling niet goed is verlopen. Deze zaken zien het TOELT
en het RIC enkel wanneer de zaak terugkomt van de rechter; ze kunnen de kwaliteit van de
informatieverzameling dus niet waarborgen.
Op de IND-locatie Den Bosch nemen medewerkers in een zogeheten verwerkingskamer dossiers
voorafgaand aan de gehoren door, vullen waar mogelijk de minuut alvast in en zetten
informatieverzoeken bij de specialistische (sub-)afdelingen alvast uit. Hoormedewerkers geven aan
hier tevreden over te zijn omdat de informatie van specialistische (sub-)afdelingen dan aanwezig is
bij aanvang van het gehoor, wat tijd scheelt bij de voorbereiding en tijdens het gehoor.

Kennis over Unit 1F
Unit 1F toetst of vreemdelingen op grond van artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag 33 uitgesloten
moeten worden van bescherming op grond van het Vluchtelingenverdrag. Unit 1F doet onderzoek
naar 1F-signalen, bijvoorbeeld wanneer deze signalen zijn opgehaald tijdens een gehoor. Er is een
indicatorenlijst per land beschikbaar voor hoor- en beslismedewerkers. Als zij in het gehoor of uit
eerdere informatie zien dat er 1F-indicatoren zijn, dan kunnen zij op die aspecten doorvragen in

Herkomst Informatie Systeem.
Artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag duidt op uitsluiting door oorlogsmisdaden, misdaden tegen de vrede
of misdaden tegen de menselijkheid, andere ernstige misdaden zoals moord, verkrachting en drugshandel, en
handelingen in strijd met de doelstellingen en beginselen van de Verenigde Naties.
32
33

20

het gehoor. Bij mogelijke indicatoren kan de medewerker e-mailen of bellen naar Unit 1F zodat zij
kunnen helpen om vragen op te stellen. Ook kan Unit 1F beslissen om een zaak over te nemen.
Unit 1F kan pas een zaak overnemen als er concrete aanwijzingen zijn waar zij op kan
onderzoeken. Unit 1F is daarbij afhankelijk van de juridische kaders. Er moeten ernstige redenen
zijn om te veronderstellen dat de vreemdeling zich schuldig heeft gemaakt aan misdrijven uit dat
artikel. Om te bepalen of iemand individueel verantwoordelijk kan worden gehouden voor 1Fmisdrijven wordt onderzocht of sprake is van ‘knowing participation’ én ‘personal participation’. Als
er geen concrete aanwijzingen zijn dat hiervan sprake is, kan artikel 1F van het
Vluchtelingenverdrag niet worden tegengeworpen. Uit interviews komt naar voren dat
medewerkers regelmatig van Unit 1F horen dat er onvoldoende concrete aanwijzingen zijn, terwijl
zij een onderbuikgevoel hebben bij de zaak.
Hoor- en beslismedewerkers hebben daarbij niet altijd zicht op de juridische kaders waaraan een
zaak moet voldoen voordat Unit 1F deze kan overnemen, wat kan leiden tot onbegrip bij deze
medewerkers. Een medewerker van Unit 1F geeft aan dit beeld te herkennen en om deze reden
uitleg te geven aan hoor-en beslismedewerkers wanneer een zaak niet kan worden overgenomen.
Dit leidt volgens de medewerker tot meer begrip over de werkwijze van Unit 1F.
In de praktijk heeft Unit 1F in 2020 in 95 zaken van alle asielaanvragen in de AA een onderzoek
gedaan. In 20 gevallen is artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag daadwerkelijk tegengeworpen.
Bovendien kan Unit 1F een zaak doorzetten naar Bureau Nationale Veiligheid wanneer de zaak niet
binnen de gestelde wettelijke kaders valt om een onderzoek te starten. Bureau Nationale Veiligheid
heeft meer mogelijkheden en kan op de achtergrond een onderzoek naar de vreemdeling starten.

2.3

Analyse en conclusie

Het verzamelen van zoveel mogelijk relevante informatie binnen de vaste structuur van de AA is
een veeleisende taak. Uit de observaties blijkt dat de procedurevoorschriften voor het gehoor
grotendeels worden opgevolgd. Zo verloopt het geven van uitleg tijdens de inleiding en afsluiting
van het gehoor en verifiëren van een aantal aspecten waaronder belemmerende omstandigheden
conform de instructies. Ook besteden hoormedewerkers in de meeste gevallen aandacht aan de
bejegening van de vreemdeling.
De omstandigheden tijdens het gehoor - het multitasken onder tijdsdruk – vragen veel van
hoormedewerkers. Er wordt van hoormedewerkers verlangd dat zij een groot aantal taken
uitvoeren, terwijl deze taken niet altijd verenigbaar zijn. Dit heeft consequenties voor de
informatieverzameling tijdens het gehoor.
Het lukt niet altijd om alle relevante onderwerpen op een adequate manier uit vragen.
Hoormedewerkers hebben bij complexe zaken niet altijd voldoende voorbereidingstijd, waardoor zij
soms onvoldoende voorbereid aan een gehoor beginnen. Hierin ziet de Inspectie een risico voor
verkrijgen van alle relevante informatie tijdens het gehoor. Ook lukt het niet altijd om bij complexe
zaken binnen de gegeven tijd alle relevante onderwerpen volledig uit te vragen. Dit is zorgwekkend
omdat medewerkers in de VA, vanwege de dan nog langere wachttijd tot aan de beslissing, geen
geschikt alternatief zien. Daarbij komt dat het multitasken tijdens het gehoor de aandacht voor de
vraagstelling bemoeilijkt, wat de vreemdeling mogelijk niet in de gelegenheid stelt om
gedetailleerd te verklaren. Dit zorgt ervoor dat in voorkomende gevallen beslissers dossiers
ontvangen die niet alle relevante informatie bevatten.
De omstandigheden tijdens het gehoor zorgen er eveneens voor dat er niet altijd voldoende ruimte
overblijft voor een zorgvuldige bejegening en begeleiding. Het maken van oogcontact en oppakken
van non-verbale signalen verliep niet in alle door de Inspectie geobserveerde gevallen goed. Ook
de begeleiding van de vreemdeling tijdens de inleiding en afsluiting ging soms gehaast. De vraag is
of de vreemdeling de hoeveelheid aan informatie kan verwerken wanneer het tempo hoog ligt.

21

Daarbij komt het voor dat de vreemdeling zich in een kwetsbare positie bevindt wanneer er niet
kan worden voldaan aan het aangegeven voorkeursgeslacht van de tolk en/of medewerker en de
vreemdeling daartoe akkoord moet geven aan de tolk en/of medewerker die het betreft. Deze
factoren staan het opbouwen van een vertrouwensrelatie in de weg, met als risico dat het volledige
verhaal van de vreemdeling niet in kaart kan worden gebracht.
Ook zijn er enkele risico’s ten aanzien van andere informatiebronnen. Actuele informatie wordt op
verschillende manieren gecommuniceerd en is hierdoor lastig vindbaar. Dit heeft als risico dat
hoor- en beslismedewerkers niet altijd over alle actuele informatie beschikken.
Er zit ook tijdsdruk op de informatieverzoeken aan het TOELT en het RIC, waardoor zij niet altijd
optimale informatie kunnen leveren. Daarbij zorgt de tijdsdruk ervoor dat medewerkers er soms
voor kiezen om zaken zelf uit te zoeken, wat consequenties kan hebben voor de interpretatie van
deze informatie. Het TOELT en het RIC hebben geen zicht op wanneer de informatieverzameling
mis gaat en kunnen de kwaliteit van de informatieverzameling dus niet waarborgen.
Tot slot geven verschillende hoor- en beslismedewerkers aan te twijfelen aan de effectiviteit van
Unit 1F. Dat het afwegingskader van Unit 1F niet volledig aansluit van de vermoedens van de
hoormedewerkers schuurt en maakt dat sommige hoormedewerkers teleurgesteld zijn in Unit 1F.
In deze bevinding ziet de Inspectie een risico voor het draagvlak bij hoor- en beslismedewerkers
voor de werkwijze met betrekking tot 1F signalen.
Er bestaan dus wezenlijke risico’s dat hoormedewerkers bij de behandeling van asielaanvragen
binnen de AA niet in staat zijn om te voldoen aan de norm van het verzamelen van zoveel mogelijk
relevante informatie. De Inspectie stelt vast dat de randvoorwaarden hiervoor op punten
tekortschieten. Hoormedewerkers hebben bij complexe asielaanvragen onvoldoende
voorbereidingstijd en beperkte tijd voor de informatieverzameling. Daarbij compliceert het
multitasken tijdens het gehoor het opbouwen van een vertrouwensrelatie tussen de
hoormedewerker en de vreemdeling; telehoren versterkt dit. De risico’s omtrent andere
informatiebronnen bemoeilijken de informatieverzameling verder.
In de praktijk ondervangen verschillende hoormedewerkers de tekortschietende randvoorwaarden
deels door over te werken. Zo vangen zij de beperkte voorbereidingstijd op door te werken in
avonduren en tijdens pauzes en werken zij langer door om een gehoor binnen een dag af te
kunnen ronden. Dit zorgt echter voor veel druk op de individuele medewerkers. 34

De AA+, die na afloop van de uitvoeringsfase van dit Inspectieonderzoek is geïntroduceerd, geeft
hoormedewerkers bij complexe zaken meer voorbereidingstijd en meer tijd tijdens het gehoor.
34

22

Hoofdstuk 3: Beslissen
De beslismedewerker dient op basis van de verzamelde informatie een beslissing te nemen op de
asielaanvraag. Bij deze beslissing moet een subjectieve invulling worden vermeden. Dit hoofdstuk
bespreekt de bevindingen ten aanzien van het beslisproces in de AA. Het eerste deel gaat in op de
professionele ruimte die de beslismedewerker heeft en op de wijze waarop hieraan invulling wordt
gegeven. Het tweede deel behandelt de kwaliteitswaarborgen die een subjectieve invulling van de
beslissing vermijden.

3.1

De professionele ruimte van de beslismedewerker

De verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van een besluit ligt voor een groot deel bij de individuele
beslismedewerker. Uit interviews en het dossieronderzoek komt naar voren dat de
beslismedewerker aan meerdere delen van het beslisproces zelfstandig invulling kan geven.
Onderstaande voorbeelden duiden de professionele ruimte van de beslismedewerkers aan en de
verschillende wijzen waarop zij hier invulling aan geven.

Geloofwaardig
Een asielrelaas bestaat vaak uit niet met bewijs gestaafde verklaringen en vermoedens, waardoor
de geloofwaardigheidsbeoordeling op die punten een inschatting van de beslismedewerker is. Voor
deze inschatting baseert een beslismedewerker zich onder meer op werkinstructies, landeninformatie en zijn/haar ervaring met vergelijkbare asielrelazen van andere vreemdelingen, van wie
hij/zij eerder asielaanvragen heeft toe- of afgewezen. Medewerkers geven in de interviews aan dat
iedereen op eigen wijze invulling geeft aan deze beoordelingsruimte. Uit het dossieronderzoek blijkt
dat als onderbouwing van ongeloofwaardige elementen regelmatig wordt genoemd dat verklaringen
“bevreemdend zijn”. Dat de beoordeling van een geloofwaardigheidsaspect verschillend kan
uitpakken, blijkt uit een op het dossieronderzoek gebaseerde casus die tijdens interviews door de
Inspectie aan beslismedewerkers is voorgelegd. Over de geloofwaardigheid van de verklaring van
een vreemdeling dat hij niet wist wat in het kruidenmengsel zat dat hij aan een vrouw had
toegediend, wordt door beslismedewerkers verschillend gedacht. Sommige medewerkers achten
het ongeloofwaardig, anderen vinden dat je dan teveel vanuit een westerse bril redeneert. Een
medewerker legt de geloofwaardigheidsbeoordeling als volgt uit:
“Weet je, het is natuurlijk ook mensenwerk wat wij doen. Het is niet, het is geen
massaproductie en iedereen krijgt dezelfde beslissing en iedereen heeft hetzelfde verhaal.
Het is echt, het gaat echt om de zaak zelf. En ook het hele dossier wordt erbij gepakt en je
moet alles gewoon, als in een soort van helikopterview moet je dat gaan beoordelen. En je
hoopt heel erg dat iedereen, dat we allemaal dezelfde beslissing nemen, maar dat is bijna
niet haalbaar, denk ik. Dus je doet het beste wat je kunt doen. En ja, het belangrijkste vind
ik dat je achter je eigen beslissing kunt staan en dat je ervan overtuigd bent dat dat de
juiste beslissing is.”
Wanneer de asielaanvraag is afgewezen, kan de vreemdeling tegen dit besluit in beroep bij de
bestuursrechter van de rechtbank. De geloofwaardigheidsbeoordeling van niet gestaafde
verklaringen toetst de bestuursrechter terughoudend. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State omdat deze beoordeling ook voor de rechter geen ‘simple matter of fact’ is en
de rechter een beduidend kleinere hoeveelheid zaken dan de IND ziet. 35 Dit betekent dat de
rechter alleen beoordeelt of de IND zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de
niet gestaafde verklaringen ongeloofwaardig zijn. De controlerende functie van de bestuursrechter
is dan ook beperkt op dit onderdeel waarop de IND-medewerker beoordelingsruimte heeft.

35

Zie www.rechtspraak.nl onder ECLI:NL:RVS:2016:890, ABRvS 13 april 2016

23

Voldoende informatie
Een ander onderdeel waaraan beslismedewerkers zelfstandig invulling geven is de beoordeling of
zij over voldoende informatie beschikken om te kunnen beslissen. In het vorige hoofdstuk kwam
naar voren dat de hoormedewerker zo veel mogelijk relevante informatie over de nationaliteit,
identiteit, reisroute en het asielrelaas van de vreemdeling moet verzamelen zodat een
beslismedewerker in staat is om tot een gefundeerd oordeel te komen over de asielaanvraag.
Wanneer beslismedewerkers menen dat zij hiervoor over onvoldoende informatie beschikken,
kunnen zij besluiten dat het nodig is om nader te horen, dan wel om nader onderzoek te laten
doen. In dat geval zullen zij de zaak naar de VA verwijzen. Aspecten die beslismedewerkers bij
deze afweging betrekken zijn, zo blijkt uit de gehouden interviews, de druk om tijdig te beslissen
en de kosten die hiermee gepaard gaan. 36

Voordeel van de twijfel
Medewerkers bepalen ook autonoom in hoeverre zij het voordeel van de twijfel geven. Hierin zijn
dan ook verschillen tussen de medewerkers, waarvan zij zich bewust zijn. De meeste medewerkers
geven aan bij de beoordeling of een aanvraag voor inwilliging of afwijzing in aanmerking komt, te
werken met plussen en minnen. Met name bij twijfelgevallen kunnen beslismedewerkers een
andere insteek hebben. Sommigen geven het voordeel van de twijfel en kijken eerst of er genoeg
ligt voor een inwilliging van de aanvraag. Anderen proberen eerst of het lukt om een gemotiveerd
voornemen tot afwijzing van de aanvraag op te stellen.
Uit interviews blijkt dat vooringenomenheid voorkomt onder medewerkers. Zo geeft een
medewerker aan dat zij denkt dat ze soms waarschijnlijk te goedgelovig is. Een ander weet van
zichzelf dat hij bij zaken waar bepaalde criminele antecedenten spelen vooringenomen is en hij
draagt een dergelijke zaak dan over. Wanneer je ruime werkervaring hebt en patronen gaat zien
ligt volgens medewerkers vooringenomenheid ook op de loer en moet je extra moeite doen voor de
objectiviteit van je beoordeling. Een medewerker van het TOELT geeft aan dat beslismedewerkers
soms vragen stellen waaruit blijkt dat zij al een bepaalde richting in hun hoofd hebben, terwijl die
soms niet juist blijkt. Medewerkers geven aan dat zij op casusniveau aangesproken kunnen worden
op vooringenomenheid, maar dat hier op metaniveau weinig aandacht aan wordt besteed vanuit de
organisatie.
Op basis van de interviews stelt de Inspectie ook vast dat er verschillen zijn in de welwillendheid
waarop een zienswijze (de reactie namens de vreemdeling op het voornemen tot afwijzing van zijn
asielaanvraag) wordt behandeld. Twee citaten uit de interviews illustreren dit:
“Ik weet dat er collega's zijn die altijd zoiets hebben van: nee, die altijd alles proberen te
ontkrachten, maar ik vind dat soms ook wel sterker om toe te geven als iets niet juist is
gedaan. Het gebeurt vooral vaak bij punten, als wij bijvoorbeeld zeggen: ja, betrokkene
heeft dit verklaard en dan staat er in de zienswijze: ja, maar dat heeft hij helemaal niet
verklaard of is niet goed gelezen en dan zie ik het en dan denk ik van: nee, het is
inderdaad niet goed gelezen. Dus dan kun je er ook niet echt omheen, zeg maar. Dan denk
ik ook gewoon van: ja, je moet ook gewoon eerlijk zijn, het is gewoon niet goed.”
“Maar dat is niet, de eerste insteek is eigenlijk altijd wel om het voornemen te volgen tenzij
er dus gewoon steekhoudende argumenten in die zienswijze zitten, maar soms kom je er
ook wel achter dat het voornemen zelf gewoon niet zo sterk is of, nou ja, niet voldoende
gemotiveerd is. En dan heb je een beetje twee sporen, je kunt er wel eens voor kiezen om
zelf dat voornemen in te trekken, een nieuw voornemen te schrijven met, als er dus wel

36
Door het (IND-interne) informatiebericht (IB) 2021/34 van maart 2021 is deze professionele ruimte beperkt
voor Taskforce zaken, waar de beslissing om een zaak VA te zenden door zogeheten knopendoorhakteams werd
overgenomen. De IND heeft in de wederhoorfase van het Inspectie-onderzoek aangegeven dat ‘inmiddels
werkinstructie 2022/1 is gepubliceerd betreffende de inrichting van een KDT (knopendoorhakteam) / een
collegiale toets op VA-zending. Deze publicatie was tijdens de onderzoeksfase niet bekend en is om die reden
door de Inspectie niet onderzocht.

24

meer in die zaak zit, een nieuw voornemen te schrijven en die dan uit te brengen. Of je
zegt: nou, er zit eigenlijk helemaal niets in en eigenlijk is het hartstikke geloofwaardig. Dus
dan kun je inwilligen. En een derde optie zou nog kunnen zijn dat je zegt: nou, wij
proberen toch door te zetten en te gaan kijken wat de rechtbank ervan vindt. Dat is ook
wel een beetje een gevleugelde uitspraak: ja, inwilligen kan altijd nog.”

3.2

Kwaliteitswaarborgen

In de vorige paragraaf zijn onderdelen behandeld waarbij beslismedewerkers de ruimte hebben om
zelfstandig hun oordeel vormen. Dat hierbij verschillen tussen medewerkers bestaan is niet te
voorkomen. Om een subjectieve invulling te vermijden zijn kwaliteitswaarborgen nodig. De
volgende paragrafen beschrijven de bevindingen met betrekking tot deze kwaliteitswaarborgen.
Uitgangspunt van horen en beslissen door dezelfde medewerker
Uitgangspunt van de IND is dat het nader gehoor, het voornemen en de beschikking zoveel
mogelijk door één medewerker worden gedaan. Dit is in 2019 namens de IND naar voren gebracht
bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 37. Hierbij werd opgemerkt dat dit in de
praktijk meestal niet lukt. Het streven was in elk geval het gehoor en het voornemen door dezelfde
medewerker te laten uitvoeren. Uit een interview met planningsmedewerkers van drie verschillende
locaties blijkt dat dit uitgangspunt, waarbij één medewerker verantwoordelijk is voor de zaak van
begin tot eind, ook nu geldt. Ook zij geven echter aan dat dit meestal niet lukt, omdat
medewerkers niet fulltime werken of omdat zij naast horen en beslissen ook andere
werkzaamheden hebben.
In het verleden heeft de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) aanbevolen 38 dat een
strikte scheiding wordt aangebracht tussen de medewerker die het gehoor afneemt en de
medewerker die de beoordeling verricht en het besluit motiveert. Dit zouden twee onafhankelijk
van elkaar opererende medewerkers moeten zijn. Dit wordt ook wel het vierogen-beginsel
genoemd. De staatssecretaris van Veiligheid en Justitie heeft die aanbeveling niet overgenomen. 39
Als reden hiervoor werd gegeven dat de IND een professionele organisatie is en dat van
medewerkers wordt verwacht dat zij een open houding hebben en objectief zijn. Daarbij worden de
collegiale toets, zaakverantwoordelijkheid en kwaliteitsmetingen genoemd als middelen waarvan de
IND gebruikmaakt om de kwaliteit te borgen.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in een uitspraak van 5 september
2019 40 geoordeeld dat er geen nationale- of internationale rechtsregels of rechtsbeginselen zijn
waaruit voortvloeit dat de staatssecretaris verplicht is het vierogen-beginsel in alle asielzaken, dan
wel in bepaalde categorieën asielzaken, toe te passen. Hoezeer ook in voorkomend geval het
betrekken van een tweede medewerker in het besluitvormingsproces de zorgvuldigheid hiervan ten
goede kan komen, aldus de Afdeling.
Uit de interviews blijkt dat over horen en beslissen door dezelfde medewerker verschillende
perspectieven bestaan onder medewerkers. Sommige geïnterviewden zien voordelen op het vlak
van efficiëntie. Beslismedewerkers hebben minder inleestijd nodig in een zaak waarin zij ook
hebben gehoord. Ook wordt het als voordeel ervaren dat hierdoor één aanspreekpunt ontstaat dat
inhoudelijk goed op de hoogte is. Dit verhoogt het verantwoordelijkheidsgevoel. Voor nieuwe
medewerkers wordt het nuttig gevonden om te beslissen in zaken waarin zij ook gehoord hebben,
omdat dit inzichtelijk maakt wat nodig is uit een gehoor om te kunnen beslissen. Tegelijkertijd
volgt uit interviews dat het vermijden van een subjectieve invulling van de beslissing daardoor in

37
Brief van de landsadvocaat d.d. 18 juni 2019 inzake 201901172/1/V2 aan de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State.
38
In het rapport van 3 mei 2016 'De geloofwaardigheid gewogen; een advies over het onderzoeken, integraal
beoordelen en toetsen van verklaringen in de asielprocedure'.
39
Kamerstukken TK 2016–2017, 19 637, nr. 2269
40
Zie www.rechtspraak.nl onder ECLI:NL:RVS:2019:2986 (201902196/1/V2)

25

het gedrang kan komen. Een gehoor kan de medewerker persoonlijk raken, wat de beslissing kan
beïnvloeden. Tijdens interviews hebben medewerkers aangegeven tijdens het nader gehoor het
gevoel te kunnen krijgen iemand te willen beschermen dan wel juist een onprettig gevoel te
krijgen. Dit gevoel hebben zij minder wanneer zij slechts het verslag van het gehoor lezen en dus
geen direct contact met de betrokken vreemdeling hebben gehad.
Collegiaal overleg
Een andere vorm van kwaliteitswaarborging is collegiaal overleg. Binnen de AA zijn er verschillende
vormen van collegiaal overleg mogelijk.
Zaken waarin de vreemdeling zich beroept op een seksuele oriëntatie of genderidentiteit (afgekort
als lhbti 41) en zaken waarin de vreemdeling bekering tot een andere religie of afvalligheid als
asielmotief aanvoert worden door medewerkers ervaren als complexe zaken. Op elke locatie zijn
ervaren of senior medewerkers aangewezen om naast hun primaire werkzaamheden lhbti- of
bekeringscoördinator te zijn. In elke zaak waarin een lhbti- of bekeringsmotief speelt, dient voor
het besluit genomen wordt een lhbti- of bekeringscoördinator geraadpleegd te worden. Daarnaast
kunnen de coördinatoren ook benaderd worden voor vragen over deze zaken. 42 In interviews
hebben medewerkers aangegeven deze coördinatoren te raadplegen en, op een uitzondering na,
waarderen zij hun input positief.
Daarnaast zijn ervaren senior medewerkers aangewezen om als vraagbaak te dienen voor
medewerkers die twijfelen over een bepaalde zaak. Dit wordt de seniorendesk genoemd. De
seniorendesk kan hulp bieden bij een groot aantal onderwerpen, waaronder vragen over beleid,
argumentatie bij een beslissing en aanvullende onderzoeken. In interviews geven medewerkers
aan de seniorendesk benaderbaar te vinden en deze te raadplegen bij twijfel.
Tot slot overleggen beslismedewerkers onderling. Het is aan de beslismedewerker zelf of hij/zij dit
doet. In de keuze welke collega een beslismedewerker benadert voor overleg, is hij/zij ook vrij. In
het algemeen geven beslismedewerkers aan dat ze meestal een ervaren beslismedewerker
benaderen waar zij direct mee samenwerken. Verklaard wordt dat iedere medewerker wel een
favoriete sparringpartner in het team heeft. Uit interviews komt naar voren dat beslismedewerkers
wel verschillende voorkeuren hebben met betrekking tot sparringpartners. Eén medewerker zegt
soms bewust een collega met een andere kijk op zaken te benaderen. De meesten benaderen
veelal een collega waar ze veel mee samenwerken en goed mee overweg kunnen. Dat hier risico’s
aan kunnen zitten omschrijft een respondent als volgt:
Interviewer: En heb je dan specifieke collega's die jij aanschiet voor dit soort vragen?
Beslismedewerker: Ja, dat zijn wel een beetje, ja, usual suspects, zeg maar. Gewoon
mensen met wie ik goed contact heb, die ik buiten het werk ook wel zie. Daarbij is dat
natuurlijk veel makkelijker om te doen. Ik merk wel dat dat nu nog veel erger is door dat
thuiswerken. Want dan zat je ook nog weleens met iemand op een kamer of je kwam
iemand tegen op de gang of bij de koffie. En dan kwam je zo in gesprek van: 'Goh, wat ben
je aan doen?' En dan kwam het wel ter sprake. En nu moet je echt al heel specifiek iemand
benaderen daarvoor. Dus dat is nu ook wel een kleiner groepje, denk ik. Dus wat dat
betreft is dat, denk ik, niet zo positief.
Interviewer: Waarom niet positief, denk je?
Beslismedewerker: Ja, toch een beetje een risico omdat je een soort like-minded collega
treft en dat je allemaal hetzelfde, dezelfde insteek overal hebt. Een beetje tunnelvisie. Als

41
De afkorting lhbti staat voor: lesbiennes, homoseksuelen, biseksuelen, transgenders of interseksuelen (niet
limitatief).
42
WI2019/17 Horen en beslissen in zaken waarin lhbti-gerichtheid als asielmotief is aangevoerd en WI2019/18
Bekeerlingen.

26

ik collega A vraag van: 'Goh, hoe doe jij het?' en collega B vraagt het weer aan mij en ik
verwijs weer naar haar, dan blijf je allemaal een beetje hetzelfde doen natuurlijk. Op zich,
uniformiteit is natuurlijk sowieso positief. Maar het is ook wel goed om verschillende
invalshoeken te hebben van verschillende mensen. Ja.
Collegiale toets
In geval van collegiale toetsing heeft een ervaren collega tot taak het dossier te bestuderen om
vervolgens de betrokken beslismedewerker te kunnen ondersteunen bij het opstellen van het
voornemen en/of de beschikking. Bij beslismedewerkers die nog niet bevoegd zijn om zelf een
besluit te ondertekenen is dit verplicht en wordt dit resumptie genoemd.
Tekenbevoegde beslismedewerkers mogen zelf bepalen of zij een dossier aan een collega
voorleggen voor een collegiale toets. Door de tijdsdruk in de AA is hier maar weinig ruimte voor.
Medewerkers leggen dit als volgt uit:
“En daarnaast zou het mooi zijn als er gewoon iets meer tijd is voor een collegiale toets,
dus dat nog iemand meeleest. Want je merkt, in de AA is helemaal geen tijd voor dat soort
dingen. En ook al zou je graag willen dat iemand meeleest, ja, iedereen is heel druk. Dus
om nog ergens op een dag last minute een uur lang nog een zaak te gaan lezen is gewoon
lastig. Weet je, dat is in de VA gewoon veel makkelijker. Dus in de AA, ja, mis ik dat soms
wel. Ja.”
“[..] Dan heb je nog de school die zegt: “Maar ze zijn bevoegd en ervaren, dus ze kunnen
dat zelf. En de ander zegt: nee, je kunt altijd een fout maken, je hebt altijd een controle
nodig. Ja, persoonlijk denk ik... dat het goed is om altijd twee man naar een zaak te laten
kijken.”
In de gevallen waarin ruimte gevonden wordt om een collega te laten meelezen is, net als bij
collegiaal overleg, de beslismedewerker vrij om deze collega zelf uit te zoeken.
Kwaliteitsmetingen
Steekproefsgewijs wordt de kwaliteit van besluiten en van de procedure die tot die besluiten leidde
achteraf gemeten. Dit gebeurt door senior medewerkers die voor een deel van hun tijd zijn
aangewezen als kwaliteitsmeters. Zij controleren op volledigheid en juistheid van het besluit. Die
controle vindt plaats aan de hand van een gedetailleerde vragenlijst. Hierin staan mogelijke
procedurele en inhoudelijke fouten opgesomd per stap in de asielprocedure. Zo kan onder meer
aangekruist worden dat in het eerste of nader gehoor bepaalde zaken onvoldoende zijn
uitgevraagd of dat met bepaalde omstandigheden onvoldoende rekening is gehouden. Ook kan
bijvoorbeeld aangekruist worden dat er ten onrechte geen onderzoek is gestart of dat in het
voornemen of het besluit de geloofwaardigheid onjuist is beoordeeld. Van elk dossier dat wordt
gecontroleerd moet een rapportage opgemaakt worden en deze dient aan alle betrokken
medewerkers gestuurd te worden, zodat zij van eventuele omissies kunnen leren. Kwaliteitsmeters
van de locaties Ter Apel, Den Bosch en Zevenaar geven aan wekelijks in totaal 30 zaken te meten,
verdeeld over de locaties. Soms zijn dit zaken van de eigen locatie, maar soms ook van een
andere. Dit bevordert de landelijke uniformiteit. Elk kwartaal houden de kwaliteitsmeters overleg
over wat ze tegengekomen zijn om eventuele trends te herkennen. Medewerkers die ervaring
hebben met de kwaliteitsmetingen zijn tevreden over de terugkoppeling hiervan en geven aan de
metingen als leerzaam te ervaren.
Hoewel deze kwaliteitsmetingen geen invloed meer hebben op de gecontroleerde zaak, vervullen
zij een belangrijke rol in het bevorderen van de kwaliteit van toekomstige beslissingen. In het
tweede kwartaal van 2021 zijn deze kwaliteitsmetingen tijdelijk achterwege gelaten.

27

3.3

Analyse en conclusie

De beslismedewerker beschikt bij een groot deel van zijn werkzaamheden over professionele
ruimte en vult deze ruimte zelfstandig in. De verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het besluit
ligt daardoor voor een groot deel bij de individuele beslismedewerker. De
geloofwaardigheidsbeoordeling is deels een persoonlijke inschatting van de beslismedewerker.
Beslismedewerkers zijn autonoom in de keuze of nader onderzoek nodig is om tot een kwalitatief
goede beslissing te komen en of aan een vreemdeling het voordeel van de twijfel gegeven wordt.
Dat verschillende medewerkers hier verschillend mee omgaan, is bij hen bekend.
De norm is dat een beslismedewerker een subjectieve invulling dient te vermijden. Waarborgen als
de lhbti- en bekeringscoördinatoren, de seniorendesk en kwaliteitsmetingen (achteraf) dragen bij
aan de kwaliteit van beslissingen. Naast deze door de respondenten positief gewaardeerde
kwaliteitswaarborgen, zijn er ook verbeterpunten op dit vlak naar voren gekomen.
Doordat beslismedewerkers autonoom invulling geven aan hun professionele ruimte, is het
vermijden van een subjectieve invulling lastig. Dit is nog lastiger wanneer dezelfde medewerker de
vreemdeling hoort en op zijn asielaanvraag beslist, dan wel wanneer het voornemen en het besluit
door dezelfde medewerker worden opgesteld. Er bestaan kwaliteitswaarborgen om dit risico in te
perken, maar de Inspectie ziet verbetermogelijkheden op het gebied van collegiaal overleg en
collegiale toetsing. Zodra een beslismedewerker bevoegd is om een besluit te ondertekenen, vindt
collegiaal overleg of collegiale toetsing slechts op eigen initiatief plaats. Doordat de
beslismedewerker vrij is om te bepalen met welke collega hij/zij overlegt, kan het benaderen van
steeds dezelfde collega’s een risico vormen. Daarbij heeft het thuiswerken als gevolg van de
coronamaatregelen het voor de medewerker moeilijker gemaakt feedback te vragen. Ook de
vrijblijvende invulling van collegiale toetsing, gecombineerd met het gebrek aan tijd hiervoor in de
AA, bemoeilijkt de mogelijkheid voor beslismedewerkers om een subjectieve invulling te vermijden.
De steekproefsgewijze kwaliteitsmetingen achteraf acht de Inspectie van belang, daarom ziet de
Inspectie een risico in het tijdelijk stopzetten van de kwaliteitsmetingen, zoals gebeurd is
gedurende de uitvoeringsfase van het onderzoek.
Doordat de beslismedewerker op delen van het beslisproces over professionele ruimte beschikt,
hij/zij deze ruimte autonoom invult, en hij/zij bij voorkeur van de IND ook hoort in zaken waarin
hij/zij beslist, ontstaat het risico op een subjectieve invulling. Door de vrijblijvendheid van feedback
en een structuur waarin hier weinig ruimte voor bestaat, ontstaat de kwetsbare situatie dat de
kwaliteit van het beslisproces te veel afhankelijk wordt van de individuele beslismedewerker. De
ondersteuning aan de beslismedewerkers schiet op dit vlak tekort.

28

Hoofdstuk 4: Conclusies en aanbevelingen
In dit onderzoek heeft de Inspectie zich gericht op de AA. Hierbij stond de volgende
onderzoeksvraag centraal: hoe behandelt de IND asielaanvragen in de Algemene Asielprocedure?
In hoofdstuk 2 en hoofdstuk 3 zijn de bevindingen van het onderzoek beschreven. Deze
bevindingen zijn toegespitsts op de belangrijkste aandachtspunten uit het onderzoek. Op basis
hiervan wordt een eindconclusie getrokken en worden aanbevelingen geformuleerd.

4.1

Analyse en conclusies

Uit het onderzoek is gebleken dat het verzamelen van zoveel mogelijk relevante informatie binnen
de AA een veeleisende taak is. Tijdens het gehoor wordt van hoormedewerkers verlangd dat zij een
groot aantal taken uitvoeren, terwijl deze taken niet altijd verenigbaar zijn. Bij dit multitasken
staan zij onder tijdsdruk die gepaard gaat met de inflexibele structuur van de AA.
De procedurevoorschriften voor het gehoor worden grotendeels opgevolgd. Medewerkers komen
echter niet altijd toe aan een gedegen voorbereiding van gehoren en kunnen niet alle onderwerpen
van complexe aanvragen adequaat uitvragen. Het multitasken tijdens het gehoor compliceert
hierbij een toegespitste vraagstelling. Medewerkers hebben door het multitasken onder tijdsdruk
eveneens niet altijd genoeg ruimte voor een zorgvuldige bejegening en begeleiding van de
vreemdeling, wat het opbouwen van een vertrouwensrelatie in de weg staat. Daarbij komt het voor
dat de vreemdeling zich in een kwetsbare positie bevindt wanneer er niet kan worden voldaan aan
het aangegeven voorkeursgeslacht van de tolk en/of medewerker en de vreemdeling daartoe
akkoord moet geven aan de tolk en/of medewerker die het betreft. Hierdoor ontstaat het risico dat
het volledige verhaal van de vreemdeling niet in kaart kan worden gebracht.
Daarnaast onderkent de Inspectie enkele risico’s ten aanzien van andere informatiebronnen.
Actuele informatie wordt binnen de IND op verschillende manieren gecommuniceerd en is hierdoor
lastig vindbaar voor medewerkers. Dit heeft als risico dat hoor- en beslismedewerkers niet altijd
over alle actuele informatie beschikken bij het uitvoeren van hun werk. Bij de informatieverzoeken
aan specialistische (sub-)afdelingen, zoals het TOELT en het RIC, speelt de tijdsdruk ook een rol.
Hierdoor hebben deze specialistische (sub-)afdelingen niet altijd voldoende tijd om optimale
informatie te leveren of kiezen medewerkers er soms voor om zaken zelf uit te zoeken zonder
daarbij de experts te betrekken. Met betrekking tot Unit 1F geven verschillende hoor- en
beslismedewerkers aan te twijfelen aan de effectiviteit van deze afdeling. Hierin ziet de Inspectie
een risico voor het draagvlak bij hoor- en beslismedewerkers voor de werkwijze met betrekking tot
1F signalen.
Deelconclusie
De randvoorwaarden voor het verzamelen van informatie in het kader van de behandeling van
een asielaanvraag schieten op punten tekort. Daardoor bestaan er wezenlijke risico’s dat
hoormedewerkers bij de behandeling van aanvragen binnen de AA niet in staat zijn om te
voldoen aan de norm van het verzamelen van zoveel mogelijk relevante informatie.
Bij de besluitvorming is de norm dat een beslismedewerker een subjectieve beslissing dient te
vermijden. De verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het besluit ligt echter voor een groot deel
bij de individuele beslismedewerker, die meerdere delen van het beslisproces zelfstandig kan
invullen. Zo zijn de geloofwaardigheidsbeoordeling, de keuze of nader onderzoek nodig is en de
keuze of een vreemdeling het voordeel van de twijfel gegeven wordt aan de beslismedewerker. Uit
het onderzoek blijkt dat medewerkers in de praktijk verschillend omgaan met deze keuzes en
afwegingen.
Die verschillen zijn in beginsel niet problematisch, mits voldoende kwaliteitswaarborgen aanwezig
zijn. Uit het onderzoek blijkt dat er verschillende kwaliteitswaarborgen zijn die goed werken, zoals

29

de inzet van lhbti- en bekeringscoördinatoren, de seniorendesk en kwaliteitsmetingen (achteraf).
Andere kwaliteitswaarborgen, zoals het collegiale overleg en de collegiale toets, zijn echter
vrijblijvend. Ook zijn steekproefsgewijze kwaliteitsmetingen gedurende de onderzoeksperiode van
de Inspectie tijdelijk stopgezet. Hierdoor wordt het vermijden van een subjectieve invulling door
beslismedewerkers bemoeilijkt. Dit is nog lastiger wanneer dezelfde medewerker de vreemdeling
hoort en op zijn asielaanvraag beslist, dan wel wanneer het voornemen en het besluit door
dezelfde medewerker worden opgesteld. Het thuiswerken als gevolg van de coronamaatregelen
heeft het voor de medewerker moeilijker gemaakt feedback te vragen en andere perspectieven op
de te nemen beslissing te verkrijgen.
Deelconclusie
De beslismedewerker werkt grotendeels autonoom. Waarborgen voor de kwaliteit van
beslissingen in de AA schieten te kort, doordat feedback van collega’s niet structureel is
ingeregeld.
Het is belangrijk bovenstaande deelconclusies in de bredere context van de AA te plaatsen. Tijdens
het onderzoek is de vaste structuur van de AA met regelmaat als aandachtspunt naar voren
gekomen. De structuur biedt weinig ruimte om waar nodig extra aandacht te besteden aan een
gehoor, de kennis van specialistische (sub-)afdelingen te betrekken of collega’s te benaderen voor
overleg. In die gevallen zou een zaak al snel niet meer binnen acht dagen kunnen worden
afgehandeld en daarom naar de VA worden gezonden. Medewerkers proberen dat te vermijden
zodat vreemdelingen – die soms al meerdere jaren op een beslissing wachten – niet nog langer
moeten wachten. In de huidige praktijk met aanzienlijke werkvoorraden en achterstanden betekent
zending naar de VA namelijk al gauw een aanvullende wachttijd van weken tot maanden. Er zijn
meerdere medewerkers die daarom overwerken en doorwerken tijdens pauzes om ervoor te zorgen
dat het werk en de beslissing op tijd klaar is.
De introductie van de AA+ kan mogelijk bijdragen aan een oplossing voor de tijdsdruk bij complexe
zaken. Het geeft hoormedewerkers meer ruimte om aandacht te besteden aan de bejegening en
begeleiding van de vreemdeling en draagt bij aan het adequaat uitvragen van alle relevante
onderwerpen. Ook geeft de AA+ beslismedewerkers meer gelegenheid om de beschikbare
kwaliteitswaarborgen toe te passen bij complexe zaken. In interviews met de Inspectie heeft de
meerderheid van de hoor- en beslismedewerkers aangegeven deze toen nog aanstaande
ontwikkeling als positief te beschouwen. Naar mening van de Inspectie is de introductie van de
AA+ dan ook een stap in de juiste richting. Desalniettemin zijn de bevindingen, conclusies en
aanbevelingen die in dit rapport worden gepresenteerd nog steeds van toepassing. Deze hebben
namelijk onder meer betrekking op de omstandigheden waaronder hoor- en beslismedewerkers
werken en de randvoorwaarden die daarbij gelden. Hierbij valt te denken aan het tijdens het
gehoor simultaan moeten uitvoeren van verschillende taken die niet altijd verenigbaar zijn, het niet
structureel ingeregeld zijn van de inzetbaarheid van kwaliteitswaarborgen en het beperkt kunnen
inschakelen van expertise en kwaliteitswaarborgen door gebrek aan tijd. Deze omstandigheden zijn
ook binnen de AA+ nog steeds van toepassing. Het is daarom van belang om de bevindingen uit dit
onderzoek mee te nemen bij een evaluatie van de AA+.
De Inspectie hecht er grote waarde aan om de resultaten uit het onderzoek en de verbeterpunten
die daaruit voortkomen in breed perspectief te bezien en niet uitsluitend te relateren aan de inzet
van de IND-medewerkers. Zij voeren werk uit waarvoor specialistische kennis nodig is, zowel bij
het verzamelen van informatie als het beslissen, maar ook professionele ruimte om die
specialistische kennis toe te kunnen passen. Asielaanvragen kunnen divers van aard zijn en de
behandeling daarvan is daarmee niet altijd te vatten in vaste protocollen of een standaard aanpak.
Een medewerker moet voldoende tijd krijgen om alle relevante informatie te kunnen verzamelen
en om kwaliteitswaarborgen te kunnen toepassen waarmee een subjectieve invulling van de
besluitvorming kan worden voorkomen.

30

Uit dit onderzoek blijkt dat in de uitvoeringspraktijk belangrijke randvoorwaarden en
kwaliteitswaarborgen hiervoor tekortschoten. Daarmee wordt het risico op een subjectief besluit,
dan wel op besluitvorming op basis van onvolledige informatie, onvoldoende beperkt. In aanvulling
op hetgeen aan het begin van deze alinea is gesteld merkt de Inspectie op dat de daadwerkelijke
beschikbaarheid van toereikende randvoorwaarden en kwaliteitswaarborgen niet slechts de
verantwoordelijkheid van de IND als opdrachtnemer 43 is. Mede gezien de inrichting van het
geldende sturingsmodel van het ministerie van Justitie en Veiligheid komt aan de SG, als eigenaar
van de IND 44, een verantwoordelijkheid toe in het waarborgen van een passende toerusting van de
IND en het bewaken dat aanpassingen in de opdrachten aan de IND (al dan niet via
uitvoeringstoetsen) gepaard gaan met een passende aanpassing van de toerusting. Daarnaast mag
van de DG Migratie, als opdrachtgever van de IND, worden verwacht dat voor de IND duidelijke en
uitvoerbare beleidskaders beschikbaar zijn en dat wijzigingen in die kaders ook aan de vereiste
duidelijkheid en uitvoerbaarheid voldoen.
Op basis van de deelconclusies komt de Inspectie tot de volgende eindconclusie.
Eindconclusie
In de dagelijkse uitvoeringspraktijk van de AA schieten belangrijke randvoorwaarden en
kwaliteitswaarborgen tekort. De kwaliteit van de asielbeslissing is hierdoor in te grote mate
afhankelijk van de inzet en kwaliteiten van de individuele hoor- en beslismedewerkers. Dit
vergroot het risico op subjectieve besluitvorming, dan wel besluitvorming die op onvolledige
informatie is gebaseerd, ondanks dat de inzet van medewerkers groot is.

4.2

Aanbevelingen

Naar aanleiding van de conclusies uit het onderzoek doet de Inspectie de volgende aanbevelingen
aan SG, als eigenaar van de IND, aan de directeur-generaal Migratie als beleidsverantwoordelijke
DG en opdrachtgever van de IND en aan de IND zelf, als uitvoeringsorganisatie/opdrachtnemer.
De Inspectie beveelt aan:
Aan de secretaris-generaal Justitie en Veiligheid, als eigenaar van de IND:
•
Waarborg de beschikbaarheid van voldoende capaciteit en (financiële) middelen om
asielaanvragen te behandelen. Bewaak daarbij specifiek dat de voor de IND beschikbare
randvoorwaarden, waaronder de beschikbare tijd voor behandeling van asielaanvragen,
toereikend zijn om de vereiste informatieverzameling en het toepassen van
kwaliteitswaarborgen mogelijk te maken.
•
Herijk waar nodig en in samenspraak met de IND en de directeur-generaal Migratie, de
geldende kostprijzen voor de uitvoering van het asielbeslisproces door de IND.
•
Bewaak de daadwerkelijke uitvoering en doorwerking van uitvoeringstoetsen bij het
beschikbaar komen van nieuwe of aangepaste beleidskaders voor het asielbeslisproces.

De begrippen uitvoeringsorganisatie/opdrachtnemer, opdrachtgever en eigenaar zijn ontleend aan het
sturingsmodel Justitie en Veiligheid, als bedoeld in het Organisatiebesluit Ministerie van Justitie en Veiligheid,
artikel 18a.
44
Conform Organisatiebesluit Ministerie van Justitie en Veiligheid, artikel 3.
43

31

De Inspectie beveelt aan (vervolg):
Aan de directeur-generaal Migratie, als beleidsverantwoordelijk DG en opdrachtgever
in het asielbeslisproces:
•
Ondersteun de IND bij de dialoog met de hoor- en beslismedewerkers over de vraag
wanneer de situatie wordt bereikt dat zoveel mogelijk relevante informatie omtrent de
asielaanvrager is verzameld, zodanig dat een beslismedewerker in staat is om tot een
gefundeerd oordeel over de asielaanvraag te komen.
•
Waarborg dat de (beleidsmatige) inrichting van de asielprocedure het verzamelen van
zoveel mogelijk relevante informatie en het toepassen van kwaliteitswaarborgen in het
asielbeslisproces ondersteunt.
•
Verifieer bij het opstellen van nieuwe of aangepaste beleidskaders voor het
asielbeslisproces dat de IND als uitvoerder over voldoende handelingsperspectief beschikt
om tot een gefundeerd oordeel over de asielaanvraag te komen, onder meer door actieve
deelname aan uitvoeringstoetsen.
Aan de IND, als uitvoerder van het asielbeslisproces:
•
Voer met de medewerkers continue de dialoog over de vraag wanneer de situatie wordt
bereikt dat zoveel mogelijk relevante informatie omtrent de asielaanvrager is verzameld,
zodanig dat een beslismedewerker in staat is om tot een gefundeerd oordeel over de
asielaanvraag te komen.
•
Voorkom dat het multitasken tijdens het uitvoeren van asielgehoren ten koste gaat van de
vraagstelling en van de bejegening en begeleiding van de vreemdeling.
•
Voorkom dat de vreemdeling bij de aanvang van een nader gehoor tegenover een
hoormedewerker en/of tolk die niet het geslacht heeft van zijn/haar voorkeur moet
aangeven of hij/zij akkoord gaat met deze situatie.
•
Verbeter voor hoor- en beslismedewerkers de vindbaarheid van veranderlijke informatie die
voor het horen van de vreemdeling en het nemen van een beslissing op een asielaanvraag
relevant is.
•
Waarborg dat het voor hoor- en beslismedewerkers duidelijk is bij welke
informatieverzoeken het TOELT en het RIC geraadpleegd moeten worden. Richt de
procedure zodanig in dat dergelijke verzoeken bij eerst mogelijke gelegenheid worden
uitgezet.
•
Verbeter de kennis van hoor- en beslismedewerkers van de rol en mogelijkheden van Unit
1F.
•
Stimuleer dat medewerkers elkaar benaderen voor collegiaal overleg dan wel collegiale
toetsing, bevorder daarbij variatie bij de keuze voor een collega, en waarborg dat
medewerkers voldoende tijd hebben om hieraan te voldoen.
•
Zet extra kwaliteitswaarborgen in om een subjectieve invulling te vermijden in gevallen
waarin het nader gehoor, het voornemen en de beschikking door dezelfde medewerker
worden gedaan. Doe dit eveneens in de situatie waarin, bij inwilliging van de aanvraag, het
nader gehoor en de beschikking door dezelfde medewerker worden gedaan.
•
Laat kwaliteitsmetingen onder alle omstandigheden, ook in situaties van grote
werkvoorraden en achterstanden, ononderbroken doorgang vinden.
•
Optimaliseer in samenspraak met de hoor- en beslismedewerkers de systematiek van
toedeling van zaken aan resp. de AA, de AA+ en de VA, afhankelijk van de complexiteit de
aanvraag.
•
Haal periodiek bij medewerkers op of er binnen de AA/AA+ voldoende tijd is om zoveel
mogelijk relevante informatie te verzamelen en kwaliteitswaarborgen toe te passen.

32

Bijlage 1: Afkortingen
Afkorting

Betekenis

AA

Algemene Asielprocedure

ACVZ

Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken

HIS

Herkomst Informatie Systeem

IND

Immigratie- en Naturalisatiedienst

RIC

Regionaal Informatiecentrum

TOELT

Team Onderzoek en Expertise Land en Taal

VA

Verlengde Asielprocedure

WI

Werkinstructie

33

Bijlage 2: Methode
De Inspectie heeft haar onderzoek uitgevoerd bij de vier locaties van de IND waar aanvragen in de
AA worden behandeld: Ter Apel, Budel, Zevenaar en Den Bosch. De locatie Schiphol is buiten
beschouwing gebleven omdat hier aanvragen in de grensprocedure 45 worden behandeld. Deze
procedure kent geen wachttijden en verschilt o.a. in de termijnen van de AA.
Om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden heeft de Inspectie de volgende methoden
gebruikt:

Dossieronderzoek
De Inspectie heeft middels dossieronderzoek 100 dossiers geanalyseerd van de genoemde vier
locaties. Hiervoor zijn dossiers geselecteerd op basis van de inhoud van het besluit. Deze selectie
bestond uit 25 inwilligingen en 75 afwijzingen, waaronder 10 dossiers die AMV’s 46 betroffen.
De dossiers zijn gebruikt om te kijken op welke wijze de vreemdelingen worden begeleid en hoe
informatie wordt verzameld. Verder heeft de Inspectie de voornemens en besluiten uit de dossiers
geanalyseerd om antwoord te geven op de vragen op welke wijze de IND de informatie in de
Algemene Asielprocedure beoordeelt en op welke wijze de IND de besluiten opstelt. Ook heeft de
Inspectie de dossiers gebruikt om casussen op te stellen die zij in de interviews (zie verder) heeft
gebruikt.

Documentanalyse
Om een antwoord te geven op de vraag vanuit welk kader de IND de asielaanvragen in de AA moet
behandelen heeft de Inspectie de relevante wet- en regelgeving, beleidsstukken en werkinstructies
geanalyseerd.

Interviews
Verder heeft de Inspectie 28 hoor- en beslismedewerkers geïnterviewd: vier in Budel, acht in Ter
Apel, acht in Zevenaar en acht in Den Bosch. Dit betrof medewerkers die de gehoren uitvoeren en
de besluiten opstellen. Per locatie heeft de Inspectie zowel gesproken met vier medewerkers die
minder dan drie jaar werken als hoor- en beslismedewerker in het asielproces als met vier
medewerkers die drie jaar of meer werken in deze functie. 47
Met deze interviews heeft de Inspectie zicht gekregen op de wijze waarop deze medewerkers de
vreemdeling begeleiden, informatie verzamelen, informatie beoordelen en hoe zij het besluit
opstellen. Verder heeft zij door de interviews in beeld op welke wijze de medewerkers invulling
geven aan de vrije ruimte die ze hebben bij het begeleiden van de vreemdeling, het verzamelen
van informatie en het beoordelen van informatie.
De interviews bestonden uit een deel waarin werd ingegaan op de wijze waarop medewerkers in
het algemeen te werk gaan. In het tweede deel van het interview legde de Inspectie een aantal
fictieve casussen voor. Door dezelfde casussen aan meerdere medewerkers voor te leggen, heeft
de Inspectie zicht gekregen op de motieven van de verschillende medewerkers bij het maken van
belangrijke keuzes bij het behandelen van asielaanvragen in de Algemene Asielprocedure.
Verder heeft de Inspectie 10 interviews gehouden met personen die een andere functie binnen de
AA hebben. Er is gesproken met twee medewerkers van Unit 1F, drie medewerkers van het RIC

Tijdens de grensprocedure hebben vreemdelingen nog geen toegang tot Nederland en daarom verblijven ze
in vreemdelingendetentie tijdens de procedure.
46
Alleenstaande Minderjarige Vreemdelingen.
47
Op de locatie Budel waren dit twee medewerkers die meer dan drie jaar werken als hoor- en
beslismedewerker en twee medewerkers die minder dan drie jaar werken als hoor- en beslismedewerker.
45

34

van verschillende locaties, twee medewerkers van het TOELT-taal, twee medewerkers van het
TOELT-landen, drie planners van verschillende locaties, drie tolkencoördinatoren van verschillende
locaties en drie kwaliteitscontroleurs van verschillende locaties. De Inspectie wilde van deze
medewerkers weten wanneer een beroep op hun deskundigheid wordt gedaan en/of op welke wijze
zij de hoor- en beslismedewerkers ondersteunen.

Observaties
Aanvullend heeft de Inspectie geobserveerd tijdens de gehoren. De Inspectie heeft in totaal 32
gehoren geobserveerd, waarvan 10 eerste gehoren, 17 nader gehoren en 5 combinatie gehoren.
De Inspectie heeft bij meer nadere gehoren geobserveerd vanwege de grotere complexiteit van
deze gehoren. Het observeren tijdens de gehoren heeft de Inspectie informatie gegeven over de
wijze waarop de IND de vreemdeling begeleidt in de AA en op welke wijze de IND informatie
verzamelt in de AA.

35

Inspectie Justitie en Veiligheid
Toezicht, omdat rechtvaardigheid en veiligheid
niet vanzelfsprekend zijn.

Dit is een uitgave van:
Inspectie Justitie en Veiligheid
Ministerie van Justitie en Veiligheid
Turfmarkt 147 | 2511 DP Den Haag
Postbus 20301 | 2500 EH Den Haag
Contactformulier | www.inspectie-jenv.nl
15 februari 2022
Aan deze publicatie kunnen geen rechten worden ontleend.
Vermenigvuldigen van informatie uit deze publicatie is toegestaan,
mits deze uitgave als bron wordt vermeld.

36