Memo
Samenvatting inhoudelijke en ontwerpende verkenning naar
sleutelprojecten in het kader van de Structuurvisie Randstad 2040.
Aan: Bart Vink en Elien Wieringa (Min. VROM)
Door: Matthijs Bouw (One Architecture)

Memo sleutelprojecten in het kader van de Structuurvisie Randstad 2040

INLEIDING EN OPGAVE
In de Structuurvisie Randstad 2040 staat een ‘onderzoek naar
sleutelprojecten’ aangekondigd. “Op basis van een evaluerend onderzoek
naar de huidige sleutelprojecten start het kabinet mogelijk met een
verkenning naar integrale en substantiële ‘Randstad Sleutelprojecten’
voor de periode na 2020. Het kabinet denkt daarbij aan een gering aantal
substantiële projecten. Ze zijn van grote nationale betekenis, hebben een
internationale uitstraling in ruimtelijkfysieke én functionele zin en zijn
integraal van karakter. De projecten sluiten aan op de opgaven, leidende
principes en keuzes in deze visie. Voorbeelden zijn de organisatie van
de Olympische spelen, integrale veiligheidsprojecten en grootschalige
stedelijke ingrepen van internationale allure.”
(bron: Samenvatting Structuurvisie Randstad 2040)
Op basis van deze vraagstelling is door het team van One Architecture
en O.M.A. aangevangen met een (ontwerpende) verkenning vanuit het
inhoudelijke perspectief. Deze verkenning heeft parallel plaatsgevonden
met de in de structuurvisie genoemde evaluatie.
In de Structuurvisie zijn de inhoudelijke doelen kernachtig samengevat
in een diagram [figuur 1]. In dit diagram zijn de inhoudelijk doelen,
verdeeld in 4 kwadranten, gekoppeld aan een sturingsmodel. Deze
onlosmakelijke koppeling leidde er toe dat de essentie van het onderzoek
niet het formuleren van een lijst is, maar een analyse en een meer
precieze koppeling tussen inhoudelijke doelen en sturingsvraagstukken bij
verschillende typen projecten. Op basis van ons advies daarover kan de
‘lijst’ in de komende periode samengesteld worden.

INPUT
Historie
Een historische analyse van de 1e en 2e generatie sleutelprojecten laat een
divers beeld zien. De 1e generatie is tot stand gekomen op basis van een
selectie uit diverse bestaande lijstjes. De 2e generatie had een duidelijke
thematische ordening; HST stations. Opmerkelijk is daarbij wel dat Breda en
Arnhem later zijn toegevoegd, onder druk van de Kamer. De rijksdoelen zijn
vaak niet expliciet gearticuleerd, en hebben ook in de evaluaties nauwelijks
een rol gespeeld. De rijksinzet was wisselend, van ‘troubleshooting’,
het geven van status en het overtuigen van andere ministeries om te
financieren, tot directe financiële steun en een grote procesrol. In het
algemeen kan gesteld worden dat de rol van het Rijk m.b.t. doelen in
inzet niet eenduidig is, dat er vooraf geen toetsingskader van doelen en
effecten is vastgesteld (en dat evaluatie dus heeft plaatsgevonden op
basis van criteria achteraf), en dat de regionale problematiek en sturing
vaak dominant was (een proces dat nog sterker zichtbaar was bij de 23
Nota Ruimte projecten, waar na een initiële aanduiding door Rijk en de
allocatie van gelden, het Rijk nauwelijks een rol heeft gespeeld). Dit heeft
inmiddels wel geleid tot een grote capaciteit bij de Regio om integrale
gebiedsontwikkelingen te concipiëren en te realiseren, maar heeft ook
geleid tot mislukkingen. Mogelijk heeft het ontbreken van inhoudelijke
rijksdoelen bij veel projecten geleid tot een niet optimale relatie tussen
Rijk en Rgio in deze projecten.
Groslijst
Ten behoeve van dit project is een groslijst opgesteld. Deze groslijst komt
voort uit een vraag naar de Regio, bestaand beleid en een doorsnee van
voorstellen vanuit adviesraden, professie en wetenschap. De groslijst
bevat meer dan 250 projecten, die elk benoemd zijn op hun doelen en
kenmerken. We hebben een software [figuur 2: interface] ontwikkeld
waarmee deze groslijst geïnventariseerd en gesorteerd kan worden.
Naast het grote aantal projecten, zijn een aantal aspecten opvallend
aan de lijst: veel van de projecten zijn sterk geformuleerd vanuit het nu,
vanuit de regionale opgaven [figuur 3], en niet vanuit het overkoepelende
kader van Randstad 2040. Veel van de projectformuleringen vertonen
‘sleutelprojectgedrag’: ze lijken toegeschreven naar de hogere orde doelen
(zoals ‘internationale concurrentie’), maar zijn in hun essentie regionale
projecten, met regionale sturing.
Memo sleutelprojecten in het kader van de Structuurvisie Randstad 2040

figuur boven:
software interface + sortering
figuur onder:
de eerste inzending van de regio toont
vooral verstedelijkingsprojecten met een
regionaal perspectief

Workshops en externe adviezen
In een serie workshops met de Regio en vertegenwoordigers van andere
ministeries werd de conditionering in relatie tot sleutelprojecten vanuit het
verleden bevestigd. Met betrekking tot regionale gebiedsontwikkelingen
werd gesteld dat het Rijk daar vooral een faciliterende rol zou moeten
spelen, en dat de inhoud vanuit de Regio geformuleerd diende te worden.
Wel werden er mogelijkheden gezien voor het Rijk als ‘troubleshooter’ en
als facilitator. Ook kan het Rijk ‘pilotprojecten’ ondersteunen.
De externe adviezen wezen op een mogelijke verbreding van het middel
sleutelproject, door een sterkere thematische (Kees Christiaanse) of
programmatische (POSAD) insteek. Ook werd opgemerkt dat veel door
de Regio voorgedragen projecten een kwaliteitsslag en verbreding zouden
moeten krijgen om zich werkelijk ‘sleutelproject’ te kunnen noemen
(bureau Nieuwe Gracht) [figuur 4]. Het Rijk dient, volgens de adviseurs,
vooral die extra dimensie te entameren.

Memo sleutelprojecten in het kader van de Structuurvisie Randstad 2040

EERTSTE CONCLUSIES TEN AANZIEN VAN HET GEBRUIK
VAN HET INSTRUMENT
De opgave voor 3e generatie sleutelprojecten is wezenlijk anders dan
die van eerdere generaties. Door het uitgangspunt dat de volgende
generatie sterk vanuit de toekomst (na 2020) geformuleerd wordt, en niet
het resultaat is van lopende processen, is er de mogelijkheid de relatie
van projecten met rijksdoelen en benodigde rijksinzet transparanter te
formuleren. De volgende generatie projecten vindt zo ver in de toekomst
plaats dat het heden niet in de weg zit om hogere orde doelen en de meest
effectieve rol van het Rijk nog zuiver vorm te geven.
Dat is ook noodzakelijk; de relatie Rijk-Regio is door het verleden
grotendeels ontdaan van inhoud en wordt vooral bepaald door financiële
termen. Inhoud dient weer gekoppeld te worden aan middelen.
Vanuit het Rijk zijn, geput uit de ervaringen van de vorige generaties
projecten, de groslijst, de workshops en de externe adviezen, een aantal
heldere criteria te formuleren voor haar rol in projecten:
-

zichtbaarheid
urgentie
subsidiariteit
innovatie en duurzaamheid

Daarbij is het van groot belang de rol van het Rijk ten opzichte van de Regio
(lagere overheden, markt) nauwkeurig te articuleren. Een ‘verkenning naar
sleutelprojecten’ is een middel om de relatie tussen het Rijk en de Regio
opnieuw vorm te geven:
-

Door differentiatie aan te brengen in rollen en doelen
Vanuit een inhoudelijke agenda
Met een degelijke check op effectiviteit, doelmatigheid en
slagvaardigheid

In eerste instantie is een onderscheid te maken tussen de projecteigenaren,
vaak afhankelijk van de doelen (zie het schema van de structuurvisie):
Soort project
Nationaal project
Regionaal project

Projecteigenaar
Rijk
Lagere overheden/markt

Projectdoelen
(Inter-) nationaal
Regionaal

In beide soorten projecten kan het Rijk een rol hebben. Deze zal echter
per projectsoort verschillen (waarbij dient te worden aangetekend dat
projecten lang niet altijd eenduidig geformuleerd zijn, en soms bestaan
uit meerdere (sub-) projecten). Daartoe is een duidelijk onderscheid in
soorten interventies nodig:
projecten (gebiedsontwikkelingen, lijnprojecten)
programma’s
pilots
processen (‘troubleshooting’)
Dit leidt tot het volgende schema:
Soort project
Nationaal project
Regionaal project

Projecteigenaar
Rijk
Lagere overheden/markt

Projectdoelen
(Inter-) nationaal
Regionaal

Buiten dit schema echter vallen die projecten die, hoewel zowel in termen
van projecteigenaar als in termen van doelen duidelijk regionaal, zodanig
substantieel zijn dat het niet lukken van die projecten leidt tot het niet
bereiken van de hogere orde doelen van de Structuurvisie Randstad 2040.
Dit zijn misschien wel de werkelijke sleutelprojecten; degene die tussen
wal en schip lijken te vallen, en onzichtbaar zijn gebleven.

Memo sleutelprojecten in het kader van de Structuurvisie Randstad 2040

Projectinterventies Rijk
projecten
programma’s, pilots, processen

Wij adviseren vanuit de inhoud projecten te definiëren en daarbij een
onderscheid te maken in drie soorten (nationale projecten, sleutelprojecten
en regionale projecten), en voor elk van de soorten andere (beleids-)
instrumenten te benutten.
Nationale projecten
Bij deze projecten zijn de projectdoelen duidelijk (inter-) nationaal en is
de projecteigenaar het Rijk. Onder haar regie zullen regionale partijen,
de markt en de maatschappij opereren. Door de duidelijke rol van het
Rijk kunnen projecten zo geformuleerd en gestuurd worden dat zowel de
‘groen/blauwe’ als de ‘rode’ doelen in een project vertegenwoordigd zijn.
Projectvoorbeelden zijn de Olympische Spelen, Schiphol 2.0 en de Groene
Ruggegraat. Nationale projecten zijn vaak integrale gebiedsontwikkelingen
met een zeer brede opgave (mogelijk nog versterkt door de ‘verhalen’ -zie
hieronder).

Regionale projecten
De regionale projecten vallen weliswaar binnen de doelstellingen van
Randstad 2040, maar zijn toch vooral geformuleerd vanuit regionale
vraagstukken en worden regionaal gestuurd. Het Rijk kan samen met
de regio aan deze projecten een ‘sleuteldimensie’ toevoegen, die
de projecten duurzamer en innovatiever maken op het gebied van
gezondheid, veiligheid, samenleving en electriciteit (zie ‘VERHALEN’); zo
krijgen ook de hogere orde doelen en het lange termijn denken van de
Structuurvisie Randstad 2040 een plek in de regionale projecten. Deze
‘sleuteldimensie’ komt dynamisch tot stand, in een wisselwerking tussen
Rijk en Regio, met maatwerk, waarbij een duidelijk ‘quid pro quo’ geldt;
de Regio voegt een extra dimensie toe aan een bestaand project in ruil
voor extra inspanningen van het Rijk. De rol van het Rijk in deze regionale
projecten zal vooral gestalte krijgen in ‘pilots’ (vernieuwen), programma’s
(verbinden), of processen (versnellen).

Sleutelprojecten
Sleutelprojecten is de naam voor die projecten die zich tussen Rijk en
Regio bevinden. Deze projecten zijn daarom vaak ambigue en hybride van
karakter, van projecteigendom, en van verantwoordelijkheden, waarbij
in het algemeen gezegd kan worden dat het niet slagen van deze veelal
in oorsprong regionale en substantiële projecten zal leiden tot het niet
halen van de doelen van Randstad 2040. Een mogelijk voorbeeld is de
Schaalsprong Almere: hoewel op regionaal niveau niet direct verbonden
aan nationale doelen, betekent het niet slagen van dit project dat de
doelen van Randstad 2040 niet gehaald zullen worden. Ook andere grote
verstedelijkingsopgaven kunnen hiertoe behoren. Op welke wijze deze
sleutelprojecten gestuurd worden, en op welke wijze het Rijk een bijdrage
levert, zal per project verschillen.
Tussen de verschillende soorten projecten zitten duidelijke verbindingen:
het inzetten op de Olympische Spelen wordt regionaal versterkt in
de ‘sleuteldimensie’ gezond leven, en de Groene Ruggegraat wordt
gecomplementeerd met maatregelen ten behoeve van de veiligheid op
regionaal niveau.
De figuren veronderstellen een soort stationaire/momentane toestand,
maar de rol van het Rijk zal gedurende het project kunnen wijzigen.
Gedurende de ontwikkeling van een (sleutel)project kan dat project van
het Rijk (eigendom) worden overgedragen aan de Regio en vice versa. De
aanleiding voor die overdracht kan veelledig zijn.

Memo sleutelprojecten in het kader van de Structuurvisie Randstad 2040

Tenslotte
Na de inhoudelijke formulering van de projecten dient een ‘stresstest’
ontwikkeld te worden, waarin de inhoudelijke effectiviteit, de financiële
doelmatigheid en de bestuurlijke slagvaardigheid getoetst worden. Op basis
van deze ‘stresstest’ kan de mate en wijze van benodigde rijksbemoeienis
zichtbaar worden. Op basis van deze analyse kan ook de ‘monitoring’
gedurende de ontwikkeling, en de evaluatie achteraf, plaatsvinden.
De door One Architecture en O.M.A. ontwikkelde software tool om
projecten te inventariseren en te sorteren kan verder ontwikkeld worden,
zodat er op basis daarvan ook analyses te maken zijn en verbindingen
tussen projecten te leggen zijn. Het verdient aanbeveling deze software
verder te ontwikkelen tot prototype.

VERHALEN
Ten behoeve van de ‘sleuteldimensie’ zijn een viertal verhalen ontleent
aan de Structuurvisie Randstad 2040. Deze verhalen vertalen de doelen
van de Structuurvisie naar de langere termijn, op zodanige wijze dat ze
aansprekend zijn voor de burger, dat ze intersectoraal zijn, en dat ze leiden
tot innovatie. Ze geven een extra dimensie [figuur 9].
De vier verhalen zijn samen te vatten onder de noemer: ‘Maak van de
Randstad de beste plek om te leven’. De unieke ruimtelijke kwaliteit van
de Randstad, met name de wisselwerking tussen het landschap en de
verstedelijking, wordt erdoor versterkt. De ‘Randstad als beste plek om
te leven’ vergroot op het meest fundamentele niveau de internationale
concurrentiepositie van de Randstad als vestigingsplaats voor
kenniswerkers, hun families, en voor hoogwaardige bedrijven.

Memo sleutelprojecten in het kader van de Structuurvisie Randstad 2040

RANDSTAD VEILIG
Er is een aantal bedreigingen van de veiligheid van de Randstad.
Langzame processen als klimaatverandering, maar ook de mogelijkheid
van plotselinge pandemieën, rampen, aanslagen, en, op de lokale schaal,
sociale onveiligheid, kunnen grote gevolgen hebben. Veiligheid, in brede zin,
wordt steeds vaker gezien als belangrijk vestigingscriterium, bijvoorbeeld
voor internationale organisaties, maar ook op het niveau van de buurt.
Daarbij zijn, naast het risico van verlies aan eigendommen, bij bijvoorbeeld
een ramp of een overstroming, ook de betrouwbaarheid van bijvoorbeeld
infrastructuur en de gevoelswaarde van groot belang. Veiligheid kan nooit
100% gegarandeerd worden. Het lijkt daarom onontkoombaar te werken
met verschillende veiligheidsniveaus, bijvoorbeeld met betrekking tot
overstromingsgevaar. Door met betrekking tot overstromingsgevaar te
compartimenteren en investeringen te richten op veilige gebieden wordt
toekomstig waardeverlies beperkt, en kunnen verzekeringen betaalbaar
blijven. Ook op de kleinere schaal kunnen verschillende veiligheidsniveaus
een rol spelen: een Amerikaanse grootbank heeft immers andere eisen
dan het lokale metaalbewerkingsbedrijf. De ruimtelijke repercussies van
zo’n strategie om verschillende veiligheidsniveaus te maken kunnen groot
zijn. Het geeft een extra argument voor het streven naar verdichting in het
bestaande stedelijke gebied. Het kan leiden tot een andere omgang met
de problematiek van gevaarlijke stoffen, waardoor verstedelijkingslocaties
vrijkomen. Daarnaast zal de veiligheidproblematiek leiden tot een tweede
ruimtelijke strategie: het ontwerpen van redundante systemen, zodat bij
uitval van bijvoorbeeld infrastructuur het land niet stilstaat, of een gebied
onbereikbaar wordt. Het maken van verschillende veiligheidsniveaus en
het ontwerpen van redundante systemen behoeft lokale implementatie,
bijvoorbeeld in de vorm van waterbufferingsgebieden. Maar ook het
zodanig ontwerpen van de steden dat segregatie en geconcentreerde
armoede niet bijdragen tot een onveiligheidsgevoel hoort bij deze
opgave.

RANDSTAD GEZOND
Een ongezonde levensstijl heeft grote gevolgen voor de vitaliteit van
de bevolking en werkt door op sociaal en economisch vlak. Voedsel en
beweging zijn wezenlijke voorwaarden voor een gezonde bevolking. De
transitie van landbouw en het toegankelijke landschap zijn hiervoor twee
belangrijke aanknopingspunten uit de Structuurvisie Randstad 2040.
Regionale voedselproductie en recreatie vormen de nieuwe economische
én maatschappelijke legitimatie van de open ruimte in en tussen onze
steden. Een nieuwe relatie met het landschap vergt een omslag in het
denken én in het doen. Het lijkt daarom onontkoombaar om te voorzien
in een landschappelijke en stedelijk transitie, bijvoorbeeld middels een
pilot project als Westflank Haarlemmermeer te initiëren. De ruimtelijke
repercussies om een sterkere koppeling tussen landschap te maken
kunnen groot zijn. Dit zal leiden tot een sterkere verbinding tussen
wonen en groen en andersoortige uitwisseling tussen productie en stad.
Recreatie (beweging) zal zich op twee niveau moeten afspelen. Enerzijds
zal de ruimtelijke strategie een sterkere verbinding moeten vormen tussen
wonen en groen waarbij woonkwaliteit en toegankelijkheid van het
landschap centraal staan. Anderzijds kan dit leiden tot een andere invulling
binnenstedelijke verdichting en het patroon van dagelijkse activiteiten.

Memo sleutelprojecten in het kader van de Structuurvisie Randstad 2040

SAMEN LEVEN, SAMEN WONEN
De samenleving is vloeibaar en aan veranderingen onderhevig. De
economie wordt steeds globaler, de bevolking diverser, bijvoorbeeld door
migratie. Er zijn grote demografische wijzigingen. Deze ontwikkelingen
hebben grote invloed op het stedelijke leven en op de wijze waarop we
moeten plannen. Enerzijds door het streven naar mogelijkheden om deze
ontwikkelingen te vertalen in kwalitatief goede leef- en werkomgevingen,
en naar samenhang tussen verschillende omgevingen, anderzijds door
zodanig te plannen dat permanente verandering en maatschappelijke en
economische dynamiek keer op keer geaccommodeerd kan worden. Omdat
in de Structuurvisie Randstad 2040 ingezet wordt op verdichting, onder
meer om de landschappelijke kwaliteit van de Randstad te bewaren, moet
de mogelijkheid tot verandering ingebouwd in de transformatieopgave.
Dit dient gecombineerd te worden met de noodzaak tot het versterken
van identiteit, van de Randstad, maar ook op een kleinere schaal, in
termen van identificatie, kwaliteit en functionaliteit van de woon- en
werkomgeving. Integraal onderdeel van de opgave tot ‘samen’ is de
noodzaak om de bestemmingen te concentreren op een raamwerk van
(rail-) infrastructuur, en de knooppunten daarin toegankelijk te houden
voor verschillende vormen van regionaal vervoer (fiets, auto, bus,
lightrail). Dit vereist toenemend inspanningen bij gebiedsontwikkelingen
en verdichtingsprojecten.

CONVERSIE NAAR ELEKTRISCH
Een switch naar elektriciteit lijkt onontkoombaar, vanwege einde van de
beschikbaarheid van fossiele brandstoffen (waaronder aardgas), het CO2
vraagstuk en het luchtvervuilingsprobleem.De switch vraagt majeure
investeringen, zowel in termen van opwekking (denk bijvoorbeeld aan
Zeekracht) en distributie (capaciteit/twee richtingsverkeer net). Veel van
die investeringen zijn ook uiterst lokaal, zoals bijvoorbeeld decentrale
opwekking en aansluitpunten voor elektrische auto’s. Op dit moment zijn
er her en der veel initiatieven ten behoeve van de switch te zien, en is er
veel innovatie op dit gebied. Overwogen kan worden om de switch zelf
tot nationaal project te stellen en, net als bijvoorbeeld Amsterdam dat al
doet, te voorzien van heldere targets (elektrisch rijden in 2020). Dit heeft
effecten op het gebied van duurzaamheid, innovatiekracht en leefklimaat.
Maar ook zonder die heldere targets is het evident dat de switch ruimtelijke
repercussies heeft waarop in projecten geanticipeerd kan worden, en
dat ruimtelijke projecten op zodanige wijze ingevuld kunnen worden dat
de switch gestimuleerd wordt.Door de switch naar elektrische auto’s,
bijvoorbeeld, komt veel grond vrij die nu niet beschikbaar is vanwege
fijnstofproblematiek en geluidsnormen. De binnenstedelijke verdichting,
en projecten als de A12 zone, krijgen daardoor extreem andere proporties.
Geld dat nu geïnvesteerd wordt in mitigerende maatregelen en tunnels
kan anders aangewend worden. Een voorinvestering in de switch betaalt
zich misschien vanzelf terug. Ook op het niveau van de inpassing van
decentrale energievoorziening in woonwijken en landschappen is nog
veel uit te vinden. Het aanzicht van de Rotterdamse haven zal radicaal
veranderen, met nieuwe ontwikkelingmogelijkheden voor de regio.De
switch zal in de regionale projecten gestimuleerd moeten worden. In de
regionale projecten moet op de switch geanticipeerd worden. Er moet een
kennisinstituut opgericht worden om de effecten en mogelijkheden van de
switch, mogelijk via pilots, in beeld te brengen.

Memo sleutelprojecten in het kader van de Structuurvisie Randstad 2040