Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2023–2024

35 636

Voorstel van wet van het lid Van Kent tot
wijziging van de Wet minimumloon en
minimumvakantiebijslag in verband met het
achterblijven van de loonontwikkeling (Wet
eerlijker inkomen)

Nr. 5

ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN
STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMER
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 17 maart 2021, no. W12.20.0426/III en de reactie van
de initiatiefnemer d.d. 6 november 2023, aangeboden aan de Voorzitter
van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van
18 november 2020 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van
de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van
wet van het lid Jasper van Dijk tot verhoging van het wettelijk
minimumloon in verband met het achterblijven van de loonontwikkeling
(Wet eerlijker inkomen), met memorie van toelichting.
Het initiatiefwetsvoorstel strekt ertoe het wettelijk minimumloon jaarlijks
(per 1 januari) met 5% te verhogen bovenop de reguliere indexatie, die
twee keer per jaar plaatsvindt. De verhoging vindt plaats tot het moment
dat het minimumloon 60% van het gemiddelde loon heeft bereikt. Met het
voorstel beoogt de initiatiefnemer de achterstand in de ontwikkeling van
het minimumloon ten opzichte van de gemiddelde loonontwikkeling in te
lopen en hogere lonen over de gehele linie te stimuleren.
De Afdeling advisering van de Raad van State stelt vast dat verschillende
ontwikkelingen aanleiding geven tot debat over de loonontwikkeling in
het algemeen en aan de onderkant van de arbeidsmarkt in het bijzonder.
Tegen deze achtergrond begrijpt zij de wens tot verhoging van het
wettelijk minimumloon.
Bij de beleidsvorming inzake het wettelijk minimumloon dienen echter
volgens de Afdeling meer aspecten in de afwegingen te worden betrokken
dan alleen de hoogte van het wettelijk minimumloon zelf. Beleidskeuzes
dienaangaande hebben ingewikkelde effecten. Daarbij is in de eerste
plaats van belang dat de hoogte van het wettelijk minimumloon en
verhoging daarvan effecten heeft op het gehele loongebouw en doorwerkt
in verschillende sociale verzekeringen en voorzieningen.

kst-35636-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 636, nr. 5

1

In de tweede plaats moet er rekening mee worden gehouden dat het
besteedbaar inkomen, vooral bij de lagere inkomens, niet alleen door het
loon wordt bepaald, maar in sterke mate ook door de vele belastingregelingen, toeslagen en andere inkomensafhankelijke regelingen. Ten derde
moet rekening worden gehouden met effecten van maatregelen inzake het
wettelijk minimumloon op de werking van de arbeidsmarkt. Deze effecten
maken de beleidsvorming op dit terrein noodzakelijkerwijs complex. Dit
noopt tot verbreding van het debat dienaangaande. Het voorliggende
voorstel en de toelichting doen onvoldoende recht aan deze complexiteit.
Tot slot merkt de Afdeling op dat de toelichting nog geen antwoord geeft
op de vraag hoe deze miljardenuitgave die de voorgestelde verhoging tot
gevolg heeft financieel gedekt zal worden.
In verband met het voorgaande dient het initiatiefwetsvoorstel nader te
worden overwogen.
Initiatiefnemer dankt de Afdeling advisering van de Raad van State (RvS)
voor het door hen uitgebrachte advies. Hij wijst er tevens op dat dit
initiatiefwetsvoorstel is overgenomen door het lid Van Kent.1 Initiatiefnemer heeft voorliggend initiatiefwetsvoorstel aangepast. De stapsgewijze systematiek is verwijderd en het te bereiken doel is bijgesteld naar
60% van het mediane loon in plaats van het gemiddelde loon. Hiermee
sluit initiatiefnemer aan bij de voorgestelde hoogte van vakbond FNV en
de genoemde mogelijke referentiewaarde in Richtlijn EU 2022/2041
betreffende toereikende minimumlonen in de Europese Unie.2 Daarnaast
is een financiële uitwerking en dekking voorgesteld, zijn cijfers geactualiseerd en wordt op enkele door de RvS genoemde punten (extra)
ingegaan. Ondanks deze inhoudelijke wijzigingen verwacht de initiatiefnemer vergelijkbaar advies van de RvS en zal als zodanig reageren op het
voorliggende advies.
1. Inhoud van het voorstel
De initiatiefnemer stelt voor om het wettelijk minimumloon jaarlijks met
5% per jaar te laten stijgen bovenop de reguliere indexatie die twee maal
per jaar plaatsvindt. De voorgestelde verhoging heeft in beginsel een
tijdelijk karakter en stopt op het moment dat het minimumloon 60% van
het gemiddelde loon heeft bereikt. De initiatiefnemer beoogt met behulp
van een tegelijkertijd ingediend initiatiefvoorstel voor een Wet indexering
minimumloon te bereiken dat het gewenste niveau van 60% van het
gemiddelde loon te behouden.3
Met voorliggend voorstel wordt naar verwachting een minimumuurloon
van ongeveer € 14 in 2025 bereikt.4
Met het voorstel worden drie doelen nagestreefd. Ten eerste beoogt de
initiatiefnemer de verhoging van het minimumloon om zo de opgelopen
achterstanden in te lopen. De verhouding tussen het gemiddelde loon en
het wettelijk minimumloon is volgens de toelichting gezakt van 68% in
1976 naar 43% anno nu.5 Ten tweede heeft het verhogen van het
minimumloon een opwaarts effect op de onderste regionen van het
loongebouw. Dit kan dienen als een hefboom voor de door economen

1

Kamerstukken II 2023/24, 35 636, nr. 4.
PbEU 2022, L 275.
3
Kamerstukken II 2020/21, 35 637, nr. 2.
4
Memorie van toelichting, I. Algemeen, kopje «Verhoging minimumloon». Daarmee sluit het
voorstel aan bij de inzet van de FNV in dezen.
5
«The interplay between the minimum wage and collective bargaining in the Netherlands. An
overview and a case study of three sectors.» De Beer, P., Been, W., & Salverda, W., AIAS 2017.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 636, nr. 5

2

gewenste loonstijging over de gehele linie, aldus de toelichting.6 Ten
derde wijst hij op de positieve effecten van de verhoging van het
minimumloon voor het behoud en herstel van koopkracht voor de
kwetsbaarste werknemers.7
Gezien de nauwe samenhang met het reeds genoemde tweede initiatiefvoorstel voor een Wet indexering minimumloon),8 sluiten de adviezen van
de Afdeling bij beide wetsvoorstellen inhoudelijk op elkaar aan.
2. Context
Wet minimumloon
Sinds 1969 kent Nederland een wettelijk minimumloon. Dit wettelijk
minimumloon wordt berekend in de vorm van een minimummaandloon,
een minimumweekloon, en een minimumloon dat geënt is op een andere
tijdsduur, berekend per werkdag.9 Het minimummaandloon en het
minimumweekloon zijn gebaseerd op de normale arbeidsduur in de
betreffende sector. Deze worden vastgesteld in collectieve arbeidsovereenkomsten.
De vraag of de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag gewijzigd
of vereenvoudigd moet worden, leidt tot terugkerende politieke en
wetenschappelijke discussie. De kern van het vraagstuk is dat het wettelijk
minimumloon een tweeledige functie heeft. Enerzijds beoogt het
werkenden te voorzien van een inkomen waarmee een minimum
aanvaardbaar niveau van bestaan kan worden onderhouden. Anderzijds
vormt het de tegenprestatie voor arbeid, zodat er een relatie dient te
bestaan met de productiviteit van de betrokken werknemer.
Begin 2020 is de hoogte van het minimumloon geëvalueerd. De centrale
vraag was of er in de afgelopen acht jaar omstandigheden zijn ontstaan
die een bijzondere aanpassing van het wettelijk minimumloon en de
daaraan gekoppelde uitkeringen wenselijk maken. Uit het onderzoek
bleek:
– dat het wettelijk minimumloon de contractloonontwikkeling heeft
bijgehouden en de feitelijke loonontwikkeling heeft overstegen,
– dat de koopkracht van werkenden met een minimumloon in de periode
2011–2018 is toegenomen,
– dat de inkomensongelijkheid niet duidelijk is toe- of afgenomen en
– dat ook internationaal gezien de positie van het Nederlandse minimumloon nagenoeg onveranderd is gebleven.
Het kabinet concludeerde op basis van dit onderzoek dat er geen sprake
was van factoren die tot aanpassing van de hoogte van het minimumloon
noopten.10 Toch wordt momenteel een beleidsmatige discussie gevoerd
over de hoogte van het wettelijk minimumloon en is het verhogen van het
wettelijk minimumloon in verschillende verkiezingsprogramma’s
opgenomen. Het onderhavige initiatiefwetsvoorstel past in deze
discussie.11

6

Memorie van toelichting, I. Algemeen, kopje «Verhoging minimumloon».
Memorie van toelichting, I. Algemeen.
8
Kamerstukken II 2020/21, 35 637, nr. 2.
9
Vergelijk artikel 8, eerste lid, Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag.
10
Kamerbrief betreffende de Kabinetsreactie op evaluatie Wettelijk Minimumloon dd. 7 januari
2020, p. 3.
11
Ook in Europees verband wordt gewezen op het noodzaak van een aanvaardbaar
minimumloon en heeft de Commissie
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 636, nr. 5

3

Loonontwikkeling
Tegelijkertijd speelt er een discussie over de ontwikkeling van lonen. Het
CPB concludeert recentelijk dat de reële loongroei in Nederland, maar ook
in andere hoogontwikkelde economieën is afgenomen ten opzichte van de
ontwikkeling van de economie als geheel. Deze trend is zowel binnen
sectoren als binnen bedrijven te zien.12 De achterblijvende loonstijging is
volgens het CBP terug te voeren op de beperkte groei van de arbeidsproductiviteit: arbeidsproductiviteit per uur is in Nederland hoog, maar de
groei van de arbeidsproductiviteit vertoont sinds de jaren zeventig een
structureel dalende trend.13 Daarbij is uiteraard sprake van grote sectorale
verschillen.
Het antwoord op de vraag met welk overheidsbeleid de arbeidsproductiviteit kan worden vergroot is niet eenvoudig te geven. Een veelheid aan
factoren is van invloed op de arbeidsproductiviteit. In een recente brief
hierover in antwoord op de motie uit de Tweede Kamer naar aanleiding
van de conclusies van het CPB – noemt het kabinet drie groepen van
factoren:
1. Factoren die te maken hebben met kapitaalverdieping (tastbaar en
immaterieel kapitaal),
2. Factoren die te maken hebben met kwaliteit van arbeid (gezondheid,
opleidingsniveau van mensen),
3. Factoren betreffende de efficiency van het bedrijfsleven.
Het overheidsbeleid dat in dit kader wenselijk is, beslaat een breed
spectrum en richt zich onder andere op innovatie, onderwijs en arbeidsmarkt.14
Doelen
In de discussie over het wettelijk minimumloon hebben verschillende
invalshoeken een rol gespeeld. Voor het bepalen van de hoogte van het
minimumloon is bij de invoering ervan overwogen dat – kort gezegd – het
loon voldoende dient te zijn om in het dagelijks levensonderhoud te
kunnen voorzien.15 Ook is de inkomenspositie gerelateerd aan de
welvaartspositie van het land in het algemeen en in het bijzonder van de
inkomenspositie die de werknemers als totaliteit gezien innemen.16
Daarbij is ook de kanttekening gemaakt dat rekening moet worden
gehouden met maatregelen met inkomenspolitieke gevolgen, zoals de
belastingheffing.
Verder is gewezen op het prestatie-element, waarbij het gaat om de relatie
met de arbeidsproductiviteit. Dit prestatie-element is ook daarom van
belang, omdat naarmate het minimumloon hoger wordt gesteld, de banen
aan de onderkant van de arbeidsmarkt minder rendabel worden. Een
dergelijke ontwikkeling kan belemmerend zijn voor de werkgelegenheid
van de minst kansrijke werknemers. Dit legt vervolgens weer een beslag
op de algemene middelen in de vorm van het verstrekken van uitkeringen.
12

CPB Policy Brief 2018/12.
Zie bijvoorbeeld de brief hierover uit 2019 (Kamerstukken II 2018/19, 29 544, nr. 939). Uit figuur
3 in die brief blijkt dat de groei van de arbeidsproductiviteit begin jaren zeventig rond de 5%
bedroeg, terwijl deze sinds 2010 zo rond de 1% bedraagt.
14
Kamerbrief naar aanleiding van de motie van de leden Wiersma en Bruins, waarin het kabinet
wordt verzocht om te onderzoeken op welke manier overheidsbeleid kan bijdragen aan een
verhoging van de arbeidsproductiviteit, Kamerstukken II 2018/19, 35 000 XV, nr. 41 en
Kamerstukken II 2018/19, 29 544, nr. 939.
15
De toelichting vermeldt in dit verband dat de reden voor invoering was om werknemers een
fatsoenlijk minimum inkomen te garanderen, waarmee zij tenminste een gezin konden
onderhouden.
16
Kamerstukken II 1967/68, 9574, nr. 3, p. 12.
13

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 636, nr. 5

4

Naast de reeds genoemde verschillende beleidsdoelen die met het
minimumloon zelf worden beoogd, is de materie ook complex doordat het
aantal regelingen voor personen met een minimuminkomen sinds de
invoering van de wet aanzienlijk is toegenomen.
Hierna gaat de Afdeling in op de aspecten die in de afweging tegen de
achtergrond van de hierboven geschetste context in ieder geval betrokken
zouden moeten worden.
3. 60% gemiddelde loon
Met het wetsvoorstel wordt beoogd een inhaalslag te maken om over een
aantal jaren het wettelijk minimumloon op een hoogte van 60% van het
gemiddelde loon te brengen. In de toelichting wordt ingegaan op de
loonontwikkeling, het verband tussen loonontwikkeling en innovatie, de
ontwikkeling van de arbeidsinkomensquote in het algemeen, de ontwikkeling van het wettelijk minimumloon in relatie tot de gemiddelde lonen
en de situatie in de coronacrisis.17
Zoals hiervoor in punt 2 is geschetst, worden met het wettelijk
minimumloon verschillende doelen nagestreefd. Uit de toelichting wordt
weliswaar duidelijk dat enkele van deze doelstellingen ook aan het
onderhavige voorstel ten grondslag liggen, maar onvoldoende duidelijk is
hoe de verschillende aspecten zijn gewogen en waarom deze weging
moet leiden tot een streven naar 60% van het gemiddelde loon.
Sinds de invoering van het wettelijk minimumloon zijn de omstandigheden aanzienlijk veranderd. Het algemene welvaartspeil is sindsdien fors
toegenomen. Naast het kostwinnersmodel, dat destijds dominant was,
zijn er vele varianten in leefvormen ontstaan, waardoor er grote
verschillen bestaan in de samenstelling van verschillende typen
huishoudens, de arbeidspatronen van hun leden en dus hun inkomen.
Als gevolg daarvan geeft het loon van een individueel gezinslid in veel
gevallen slechts gedeeltelijk zicht op het inkomen van een huishouden. Dit
brengt mee dat het in de huidige situatie de vraag is welk ijkpunt voor het
bepalen van de (gewenste) hoogte adequaat is met het oog op zeer
uiteenlopende situaties en inkomensgevolgen.
De Afdeling adviseert de keuze voor het percentage van 60% van het
gemiddelde loon als ijkpunt voor het wettelijk minimumloon nader te
motiveren in het licht van de verschillende doelen die met het wettelijk
minimumloon worden beoogd en in het licht van de leefsituatie van en
arbeidsmarktparticipatie binnen de verschillende huishoudens.
Initiatiefnemer heeft het percentage bijgesteld naar 60% van het mediane
loon van fulltime werkenden in plaats van het gemiddelde loon. Hiermee
sluit initiatiefnemer aan bij de voorgestelde hoogte en argumentatie van
vakbonden FNV en CNV alsmede Richtlijn EU 2022/2041 betreffende
toereikende minimumlonen in de Europese Unie.
4. Effecten
Hierna wordt ingegaan op de effecten waarmee rekening moet worden
gehouden bij een verhoging van het wettelijk minimumloon. Daarbij gaat
het ten eerste over de effecten op het loongebouw en de doorwerking in
verschillende sociale verzekeringen en voorzieningen (onder a en b). Ten
tweede gaat het om de inkomensgevolgen in het licht van de vele
17

Memorie van toelichting, paragraaf 1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 636, nr. 5

5

belastingregelingen, toeslagen en andere inkomensafhankelijke
regelingen (onder c). Ten derde gaat het om de effecten op de werking
van de arbeidsmarkt (onder d). Tot slot wordt nog ingegaan op de
budgettaire aspecten (onder e).
a. Gevolgen voor de lonen
Directe gevolgen
In de toelichting wordt ingegaan op de werkgelegenheidseffecten en op
de effecten op het loongebouw als geheel. De Afdeling begrijpt dat de
directe gevolgen voor de loonkosten relatief beperkt zijn omdat in relatief
weinig gevallen daadwerkelijk het wettelijk minimumloon wordt betaald.
Zo zijn in veel cao’s de laagste loonschalen al hoger dan het wettelijk
minimumloon.
De Afdeling wijst erop dat uit recent onderzoek van het CPB blijkt dat het
aandeel banen met minimumloon sterk per sector varieert. Het CPB
concludeert dat de grote beroepsgroepen met een hoog aandeel aan
banen met een minimumloon bijvoorbeeld de horeca en detailhandel zijn,
waarin respectievelijk 17% en 14% van de werknemers op het niveau van
het wettelijk minimumloon worden betaald.18
De Afdeling merkt verder op dat het om sectoren gaat die door de
coronacrisis hard zijn getroffen. In het bijzonder in de horeca zijn harde
klappen gevallen en zijn door de crisis veel banen verloren gegaan.19 De
initiatiefnemer besteedt in de toelichting kort aandacht aan de coronacrisis in die zin dat het voorstel een steun in de rug vormt voor
werknemers met een cruciaal beroep wier inkomen vaak rond 130% van
het minimumloon is.20 De toelichting gaat niet in op de gevolgen van de
voorgestelde verhoging van het minimumloon voor de werkgevers in de
sectoren waarin het aandeel banen met een minimumloon het hoogst is
en waar door de coronacrisis de meeste banen verloren zijn gegaan. Ook
in de consultatie is dit vraagstuk opgeworpen en is de vraag gesteld naar
een bredere economische analyse. De toelichting voorziet hier nog niet in.
Gevolgen loongebouw
Het voorstel beoogt ook een opwaartse druk in het loongebouw.21 De
gevolgen hiervan worden echter niet verder in kaart gebracht of gekwantificeerd.
De Afdeling wijst erop dat het CPB constateert dat uit onderzoek naar
minimumloonsverhogingen in het buitenland blijkt dat bij een minimumloonverhoging van 10% doorwerking optreedt naar lonen tot 30% boven
het nieuwe minimumloon.22 Dit heeft ten minste twee effecten.
De doorwerking in het gehele loongebouw leidt in eerste instantie tot
hogere kosten voor de werkgevers. Het CPB concludeert dat de totale
kosten voor werkgevers bij een dergelijke verhoging voor ongeveer 60%
uit directe kosten van lonen tot aan het niveau van het nieuwe
minimumloon bestaan en voor ongeveer 40% uit de kosten van
doorwerking van de maatregel op lonen daarboven. Naarmate de

18

CPB (december 2020), hoofdstuk 2, p. 9.
«Werkgelegenheid en NOW naar sector sinds de start van de crisis», UWV 10 november 2020.
Memorie van toelichting, I. Algemeen.
21
Memorie van toelichting, paragraaf 1.
22
CPB (2020) Effecten verhogen minimumloon.
19
20

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 636, nr. 5

6

verhoging van het minimumloon groter wordt, neemt ook de doorwerking
naar het verdere loongebouw toe.23
In dit verband merkt de Afdeling voorts op dat doordat het hele
loongebouw als gevolg van verhoging van het minimumloon beweegt,
het gemiddelde loon dat in het wetsvoorstel het referentiekader vormt ook
toeneemt. Daarmee ontstaat een bewegend doel, waarbij niet duidelijk is
wanneer de verhoging stopt.
b. Gevolgen sociale zekerheid
In de sociale zekerheid zijn verschillende uitkeringen gekoppeld aan het
wettelijk minimumloon. Dat is uniek in vergelijking met andere landen.
Dat betreft onder andere de Participatiewet en de Algemene Ouderdomswet. Het wetsvoorstel brengt geen verandering in dit uitgangspunt.
De voorgestelde verhoging van het minimumloon werkt daarom door in
de hoogte van de uitkeringen. Deze stijgen ook mee. Deze stijging heeft
zowel budgettaire effecten als effecten op de werkgelegenheid.
De Afdeling constateert dat de memorie van toelichting niet ingaat op de
gevolgen van de voorgestelde verhoging in combinatie met de koppeling
aan de uitkeringen en geeft in die zin geen volledig beeld van het
vraagstuk.
c. Inkomensgevolgen
Uit de toelichting komt naar voren dat het wetsvoorstel in belangrijke
mate is ingegeven door de wens om te komen tot hogere (besteedbare)
inkomens.
In punt 3 heeft de Afdeling geschetst dat sinds de invoering van het
wettelijk minimumloon het belang van inkomenspolitieke maatregelen
sterk is toegenomen. Het gaat dan om fiscale maatregelen, zoals
heffingskortingen en dergelijke, toeslagen en andere inkomensafhankelijke regelingen. Daarbij moet worden bedacht dat het niet alleen gaat om
landelijke inkomensafhankelijke regelingen, maar dat ook veel gemeenten
dergelijke regelingen kennen. De omvang van de toeslagen en andere
inkomensafhankelijke regelingen is in sommige gevallen groter dan de
uitkering of inkomen.24
Deze maatregelen hebben tot gevolg dat de effecten van de beoogde
verhoging van het wettelijk minimumloon in veel gevallen worden
beperkt. Een verhoging zal in veel gevallen worden verdisconteerd en
leiden tot hogere belastingen, lagere toeslagen en afbouw van andere
inkomensafhankelijke regelingen. Daardoor zal de betrokkene er per saldo
minder mee opschiet dan wellicht gehoopt (armoedeval).25
Gelet hierop acht de Afdeling het aangewezen dat de effecten van
verhoging van het wettelijk minimumloon worden bezien in samenhang
met de verschillende inkomenspolitieke maatregelen. Daarbij dient zo
nodig nadere afstemming plaats te vinden.
23

CPB (december 2020), hoofdstuk 3, p. 13.
Zie onder andere Stimulansz, Samenspel landelijk en gemeentelijk inkomensbeleid: een
onderzoek naar de armoedeval, 25 oktober 2019 (bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 34 352,
nr. 188). Met name bij gezinnen met kinderen en alleenstaande ouders doet zich dit effect voor.
25
Zie het hiervoor aangehaalde rapport (Stimulansz, Samenspel landelijk en gemeentelijk
inkomensbeleid: een onderzoek naar de armoedeval, 25 oktober 2019 (bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 34 352, nr. 188)). Met name gemeentelijke inkomensafhankelijke regelingen
leiden er bij gezinnen soms toe dat soms zelfs een inkomensachteruitgang optreedt, zo blijkt
uit dit onderzoek.
24

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 636, nr. 5

7

d. Gevolgen voor de arbeidsmarkt
De initiatiefnemer gaat ervan uit dat de negatieve gevolgen van de
voorgestelde verhoging van het minimumloon voor de werkgelegenheid
verwaarloosbaar zullen zijn. Hij baseert zich daarbij op het onderzoek van
Stichting Economisch Onderzoek (SEO) uit 2018 over de gevolgen van de
verhoging van het jeugdminimumloon. Daarnaast verwijst hij naar een
aantal internationale onderzoeken, waaronder die over de situatie in VS,
Verenigd Koninkrijk en Duitsland. Tot slot verwijst hij naar de bijstelling
van de berekening van de negatieve effecten van de verhoging van het
minimumloon door het CPB in april 2020 de berekeningen bijgesteld.26
De Afdeling wijst op de meest recente studie van het CPB (december
2020) over de effecten van de verhoging van het minimumloon.27 Ook in
deze studie concludeert het CPB dat de structurele werkgelegenheid als
gevolg van een minimumloonsverhoging daalt, hoewel de effecten kleiner
zijn dan eerder werd gedacht. Verhoging van het minimumloon leidt
volgens het CPB op de lange termijn tot 0,5% verlies aan werkgelegenheid
als de sociale uitkeringen meestijgen via de koppeling, zonder koppeling
bedraagt dit verlies 0,1%. De afname van de werkgelegenheid, zo stelt het
CPB, komt vooral door de hogere bijstand. Als het inkomen uit bijstand
toeneemt, neemt de prikkel om te werken iets af en daalt het arbeidsaanbod.28
Voorts vraagt de Afdeling aandacht voor de gevolgen van een verhoging
van het minimumloon (en uitkeringen) voor de problematiek aan de
onderkant van de arbeidsmarkt. Verhoging van het minimumloon zal tot
gevolg kunnen hebben dat werkzaamheden met een lagere productiviteit
niet meer zullen worden verricht of in het zwarte circuit belanden. Ook
moet rekening worden gehouden met een toename van constructies met
flexwerk of zzp-ers. Werkzaamheden voor arbeidsbeperkten met een lage
arbeidsproductiviteit zullen een ruimere inzet van loonkostensubsidies
vergen om het verschil tussen de productiviteit en het minimumloon te
overbruggen.
e. (Budgettaire) gevolgen
De budgettaire gevolgen van het voorstel motiveert de initiatiefnemer met
het onderzoek van SEOR.29 Een verhoging van vier keer achtereen 5% per
jaar, kost in totaal € 5,9 miljard, zo stelt de toelichting. Volgens de
toelichting blijkt uit de statistieken van het CBS dat een verhoging van het
minimumloon van 38% nodig is om te bereiken dat het minimumloon
60% van het gemiddelde loon bedraagt (situatie in 2018).30 De totale
kosten bedragen daarmee volgens de toelichting € 11,2 miljard. Dit is
inclusief inverdieneffecten.31
De toelichting maakt niet inzichtelijk hoe dit bedrag is opgebouwd en
welke veronderstellingen aan de verschillende kostenposten ten
grondslag liggen. Zo is bijvoorbeeld niet duidelijk welke kosten zijn toe te
schrijven aan de stijging van de uitkeringen doordat de uitkeringen
26

https://www.cpb.nl/kansrijk-arbeidsmarktbeleid-update-minimumloonbeleid «Kansrijk
arbeidsmarktbeleid: update minimumloonbeleid» CPB, 2020.
27
C. van Essen, J.M. van Sonsbeek en S. Rabaté, «Effecten verhogen minimumloon», CPB
notitie december 2020.
28
CPB (december 2020), p. 17.
29
Zie https://www.sp.nl/sites/default/files/
seor_budgettaire_effecten_van_verhoging_van_het_minimumloon.pdf «budgettaire effecten
van verhoging van het minimumloon» SEOR, K. Zandvliet c.s.
30
CBS statistiek gemiddeld loon en minimumloon sinds 1969 + verhouding WML gem,
31
Memorie van toelichting, I. Algemeen, kopje «Budgettaire gevolgen».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 636, nr. 5

8

gekoppeld zijn aan het wettelijk minimumloon. Ook is onduidelijk wat de
inverdieneffecten zijn, welke financiële effecten er zijn voor de overheid in
de hoedanigheid van werkgever, bijvoorbeeld voor de inkoop van
diensten. Welke andere financiële gevolgen het voorstel heeft, met name
voor de werkgevers, maakt de toelichting evenmin duidelijk.
De Afdeling merkt op dat het hier om uitgavenverhogingen gaat met een
aanzienlijke omvang. Naast het ontbreken van de informatie over de
opbouw van het door de initiatiefnemer genoemde totaalbedrag, maakt
de toelichting niet duidelijk hoe deze extra uitgaven moeten worden
gedekt. In het licht van de aanbeveling van de Studiegroep begrotingsruimte dat het komende kabinet een zeer beperkte begrotingsruimte zal
hebben, is dit een prangende vraag.
f. Conclusie
De Afdeling adviseert het wetsvoorstel in het licht van voorgaande
aspecten nader te bezien.
Initiatiefnemer heeft in de memorie van toelichting in een verdere
uitwerking van de budgettaire component voorzien. Verder heeft hij
nadere toelichting gegeven op de gevolgen voor de loonkosten, het
loongebouw, arbeidsproductiviteit en de arbeidsmarkt.
5. Algemene conclusie
Gegeven de discussie over de loonontwikkeling in het algemeen en de
loonontwikkeling aan de onderkant van de arbeidsmarkt, begrijpt de
Afdeling de wens om te komen tot verhoging van het wettelijk
minimumloon. Beleidskeuzes dienaangaande hebben echter ingewikkelde
effecten, waarmee bij de beleidsvorming rekening moet worden
gehouden.
Daarbij is in de eerste plaats van belang dat de hoogte van het wettelijk
minimumloon en verhoging daarvan effecten heeft op het gehele
loongebouw en doorwerkt in verschillende sociale verzekeringen en
voorzieningen. In de tweede plaats moet er rekening mee worden
gehouden dat het besteedbaar inkomen, vooral bij de lagere inkomens,
niet alleen door het loon wordt bepaald, maar in sterke mate ook door de
vele belastingregelingen, toeslagen en andere inkomensafhankelijke
regelingen. Ten derde moet rekening worden gehouden met effecten van
maatregelen inzake het wettelijk minimumloon op de werking van de
arbeidsmarkt.
Deze effecten maken de beleidsvorming op dit terrein noodzakelijkerwijs
complex. Dit noopt tot verbreding van het debat dienaangaande. Volgens
de Afdeling doen het voorliggende voorstel en de toelichting ervan
onvoldoende recht aan deze complexiteit. Een belangrijk punt is daarbij
dat de toelichting nog geen antwoord geeft op de vraag hoe deze
miljardenuitgave die de voorgestelde verhoging tot gevolg heeft
financieel gedekt zal worden. De Afdeling adviseert het initiatiefwetsvoorstel in verband daarmee nader te overwegen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 636, nr. 5

9

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren
bij het initiatiefvoorstel en adviseert het voorstel niet in behandeling te
nemen, tenzij het is aangepast.
De Vice-President van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
De initiatiefnemer,
Van Kent

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 636, nr. 5

10