Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 477

Wijziging van de Algemene wet bestuursrecht
naar aanleiding van de evaluatie van de regeling
over bestuursrechtelijke geldschulden
(Evaluatiewet bestuursrechtelijke
geldschuldenregeling Awb)

Nr. 6

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 23 september 2020
Met belangstelling heb ik kennis genomen van de vragen en opmerkingen
van de in het verslag aan het woord zijnde fracties. Er is inbreng geleverd
door de leden van de fracties van VVD, CDA, D66, SP en ChristenUnie.
Ik houd bij de beantwoording van de gestelde vragen hieronder zoveel
mogelijk de indeling en de volgorde van het verslag aan, met dien
verstande dat vergelijkbare vragen waar mogelijk bij de beantwoording
samengenomen zijn. De beantwoording geschiedt mede namens de
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
1. Inleiding
Ik ben verheugd te vernemen dat de leden van de VVD-fractie de nieuwe
benadering voor de oplossing van de schuldenproblematiek, waaraan ook
dit wetsvoorstel een bijdrage beoogt te leveren, onderschrijven. Die
bijdrage bestaat met name uit de voorgestelde algemene kwijtscheldingsbepaling in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het verheugt mij dan
ook evenzeer dat de leden van de D66-fractie positief zijn over het
wetsvoorstel en in het bijzonder over de kwijtscheldingsbepaling.
Op de vraag van de leden van de fracties van CDA en SP waarom het zo
lang heeft geduurd voordat dit wetsvoorstel bij de Tweede Kamer werd
ingediend, antwoord ik allereerst dat ik zelf ook graag gezien had dat dit
voorstel eerder had kunnen worden ingediend. Het wetsvoorstel werd
door het vorige kabinet enkele dagen voor de Tweede Kamerverkiezingen
van 15 maart 2017 voor advies voorgelegd aan de Afdeling advisering van
de Raad van State, die hierover advies uitbracht toen het kabinet
inmiddels demissionair was geworden. Na het aantreden van dit kabinet
achtten de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en ik –
mede gezien de passage in het regeerakkoord over problematische
schulden – het wenselijk om alsnog uitvoering te geven aan de aanbeveling uit het evaluatierapport «De bestuursrechtelijke geldschuldenregeling» (bijlage bij Kamerstukken II 2013/14, 29 279, nr. 194) om een
algemene kwijtscheldingsbepaling op te nemen in de Awb. Omdat de
Afdeling advisering van de Raad van State had geadviseerd nader in te

kst-35477-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 477, nr. 6

1

gaan op een algemene regeling voor kwijtschelding van bestuursrechtelijke geldschulden, leek toevoeging van de voorgenomen bepaling aan dit
voorstel de meest aangewezen optie ter uitvoering van dit voornemen.
Het uitdenken van de meest geschikte modaliteit voor deze bepaling en
het in kaart brengen en afstemmen van de gevolgen hiervan voor alle
bestuursorganen vergden vervolgens de nodige tijd. Ik meen echter dat
deze tijdsinvestering de moeite waard is geweest en ben dan ook
verheugd dat het merendeel van de aan het woord zijnde leden de
gemaakte keuze voor een algemene kwijtscheldingsbepaling in de
Algemene wet bestuursrecht (Awb) lijkt te steunen. Ik ben de vaste
commissie voor Justitie en Veiligheid ook zeer erkentelijk voor het feit dat
het voorstel door haar zo snel in behandeling is genomen en hoop dat we
dat tempo in de verdere behandeling kunnen voortzetten.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen – in het licht van de passage
uit het regeerakkoord waarin de bijzondere verantwoordelijkheid van de
overheid wordt geschetst waar het de positie als schuldeiser betreft – aan
te geven op welke wijze met dit wetsvoorstel onnodige vergroting van
schulden wordt voorkomen. Zij vragen in dit verband ook of de
bepalingen die toezien op de versterking van de positie van de overheid
binnen dit uitgangspunt passen.
Dit wetsvoorstel strekt ertoe om in de evaluatie van de geldschuldentitel
(titel 4.4) van de Awb geconstateerde knelpunten op te lossen en de
helderheid van de geldschuldentitel voor alle gebruikers, burgers en
overheid derhalve, te vergroten. De voorgestelde wijzigingen in de
geldschuldentitel zijn hoofdzakelijk technische verbeteringen. Het voorstel
heeft niet tot doel te komen tot een versterking van de overheid als
schuldeiser. Bij de invoering van titel 4.4 van de Awb is aangegeven dat
met de algemene regeling van bestuursrechtelijke geldschulden is beoogd
te komen tot uniformering, het scheppen van duidelijkheid en het
bevorderen van efficiëntie (Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, p. 4). Bij
de evaluatie van titel 4.4 is beoordeeld of aan deze doelen is voldaan en is
onderzocht of zich in de praktijk knelpunten voordoen. Uit de evaluatie
kwam naar voren dat het doel van één, uniforme regeling slechts ten dele
is bereikt. Met dit wetsvoorstel wordt beoogd om de eenvoud en
uniformiteit die met de geldschuldentitel werden en worden nagestreefd,
in sterkere mate te bereiken door gesignaleerde knelpunten in de
wettelijke regeling op te lossen en de helderheid ervan te vergroten. Met
het opnemen van een algemene kwijtscheldingsbevoegdheid in de Awb
komt er meer ruimte voor de overheid als schuldeiser om rekening te
houden met problematische schulden bij burgers. De onnodige vergroting
van schulden wordt door dit kabinet op allerlei manieren geadresseerd
met de uitvoering van het Actieplan brede schuldenaanpak (Kamerstukken
II 2017/18, 24 515, nr. 431 e.v.). Dit wetsvoorstel, in het bijzonder de
voorgestelde kwijtscheldingsbepaling, is daar slechts een onderdeel van.
2. Evaluatierapport geldschuldentitel Awb en uitvoeringspraktijk
De leden van de SP-fractie stellen de vraag waarom niet alle aanbevelingen uit het voornoemde evaluatierapport worden omgezet in
wetgeving. Zij vragen dit specifiek ten aanzien van de onduidelijkheden
die in de praktijk zijn geconstateerd, bijvoorbeeld het in rekening brengen
van de wettelijke rente op geld wat ten onrechte bij de burger is
verbleven. Ook wijzen zij er op dat de evaluatie naar voren bracht dat het
toelichten van de gevolgen van het niet betalen van een betalingsbeschikking zou kunnen bijdragen aan het voorkomen van onbegrip,
frustratie en kansloze procedures. Als een dergelijke verplichting tot
toelichting niet in de wet wordt opgenomen, hoe wordt er dan voor
gezorgd dat dit toch gebeurt, zo willen deze leden weten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 477, nr. 6

2

In het evaluatierapport is de werking van de geldschuldentitel geanalyseerd. Uit deze analyse is een aantal knelpunten naar voren gekomen.
Deze knelpunten vragen om verschillende typen oplossingen. Een deel
kan worden opgelost met wijziging van de Awb, een deel kan uitsluitend
worden opgelost met wijziging van bijzondere wetten en weer een ander
deel kan niet met wetgeving worden opgelost, maar vraagt bijvoorbeeld
om voorlichting of praktische hulp. Voor deze laatste categorie is in 2016
door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de
Handreiking «Behoorlijke en effectieve invordering van geldschulden» tot
stand gebracht, te vinden op de website «De responsieve overheid /
Passend contact met de overheid». In deze handreiking wordt praktische
informatie gegeven over het gebruik van de geldschuldentitel, waaronder
het door de vragenstellers genoemde toelichten van de gevolgen van het
niet betalen van een betalingsbeschikking, zodat in de evaluatie
genoemde knelpunten worden weggenomen. De handreiking is getest in
het zogenaamde pioniertraject «Behoorlijke en effectieve invordering» en
uit de evaluatie van dat traject is gebleken dat de handreiking ook
daadwerkelijk effect heeft.
Ten aanzien van het door deze leden genoemde voorbeeld over het in
rekening brengen van wettelijke rente op geld dat een burger moet
terugbetalen omdat hij het ten onrechte ter beschikking heeft gehad, stel
ik voorop dat ik geen voorstander ben van een algemene regeling in de
geldschuldentitel van de Awb op grond waarvan er door bestuursorganen
rente kan worden gevorderd over de periode dat onverschuldigd betaalde
gelden onterecht bij de burger hebben berust. De algemene regeling in de
Awb heeft slechts betrekking op de rente die de schuldenaar verschuldigd
is indien hij een geldschuld niet op tijd heeft betaald. De bepalingen over
het vorderen van rente in titel 4.4 hebben geen betrekking op de vraag of
een bestuursorgaan rechtsgeldig een verplichting tot betaling van die
rente kan vaststellen indien iemand, naar later blijkt, ten onrechte over
een bepaald bedrag heeft kunnen beschikken. Bovendien komt onverschuldigde betaling in verschillende gedaanten voor terwijl een algemene
regel dat rente verschuldigd is over de termijn dat iemand ten onrechte
over een bedrag heeft kunnen beschikken, niet in alle gevallen passend
zou zijn (gedacht kan worden aan de situatie dat de overheid abusievelijk
(teveel) heeft betaald). De beslissing om al dan niet te regelen dat rente
kan worden gevorderd in geval er onverschuldigd is betaald aan een
burger, dient op het desbetreffende beleidsterrein door de bijzondere
wetgever te worden genomen.
3. Inhoud van het wetsvoorstel
Kwijtschelding
De leden van de SP-fractie vragen waarom in het voorgestelde artikel
4:94a Awb wordt gesteld dat sprake moet zijn van een onevenredige
verhouding tussen de invordering en de nadelige gevolgen van die
invordering om te komen tot kwijtschelding van een bestuursrechtelijke
geldschuld. Zij vragen of het hierdoor niet in de rede ligt dat juist kleine
schulden worden kwijtgescholden, terwijl burgers meer geholpen zouden
kunnen worden bij het kwijtschelden van grote schulden.
Voor de formulering van artikel 4:94a Awb is aangesloten bij bestaande
hardheidsclausules in het bestuursrecht. Het artikel bepaalt dat een
bestuursorgaan een geldschuld geheel of gedeeltelijk kan kwijtschelden
indien de nadelige gevolgen van de invordering onevenredig zijn in
verhouding tot de met de invordering te dienen doelen. Uitgangspunt
daarbij is dat bestuursorganen moeten kunnen verantwoorden waarom in
een individueel geval van de algemeen geldende regel wordt afgeweken.
Deze regel is in dit geval de verplichte betaling van een bestuursrechtelijke geldschuld, die in principe volgt uit een wettelijke regeling en tot

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 477, nr. 6

3

invordering waarvan een bestuursorgaan – mede in het kader van de
rechtmatige besteding van overheidsgelden – gehouden is. Een beslissing
tot kwijtschelding houdt feitelijk in dat het bestuursorgaan zijn
verplichting tot invordering minder zwaar laat wegen dan een ander
belang. Dit andere belang wordt niet alleen gevormd door de hoogte van
de vordering maar ook de persoonlijke situatie van de betalingsplichtige.
De nadelige gevolgen van de invordering kunnen dus per persoon
verschillen. Omdat er ook voor kan worden gekozen om de schuld
gedeeltelijk kwijt te schelden is het ook niet per definitie zo dat grote
schulden nooit (deels) worden kwijtgescholden. De gekozen formulering
geeft de mogelijkheid tot maatwerk.
De leden van de SP-fractie vragen daarbij welke overwegingen, anders
dan of het innen van een schuld economisch bezien rendabel is, gelden
voor het innen van een schuld.
Zoals ook in de laatste voortgangsrapportage van het Actieplan brede
schuldenaanpak (Kamerstukken II 2019/20, 24 515, nr. 533, p. 3) is
aangegeven is de aandacht voor schulden de afgelopen twee jaar
toegenomen en er is consensus dat problematische schulden een urgent
maatschappelijk probleem zijn. Bestuursorganen hebben daar ook steeds
meer oog voor en kunnen dit betrekken in hun afweging op grond van
artikel 4:94a Awb. Dit kan natuurlijk alleen als er geen andere wettelijke
regeling geldt, waaruit blijkt dat de wetgever al een andere afweging heeft
gemaakt, zoals een regeling dat bij fraude niet wordt kwijtgescholden. In
dat geval staat de wet een bestuursorgaan immers niet toe hier een
andere keuze in de maken. Dit ook in antwoord op de vraag van de leden
van de SP-fractie of de keuze tot het geheel of gedeeltelijk kwijtschelden
van schulden niet bij de bestuursorganen zelf moet worden belegd. De
beslissing ligt op grond van de voorgestelde bepaling in de Awb dus
inderdaad bij de bestuursorganen, voor zover bijzondere wetgeving die
beslissingsruimte niet inperkt.
Op de vraag van de leden van de ChristenUnie-fractie in welke uitzonderlijke gevallen tot kwijtschelding op grond van artikel 4:94a Awb dient te
worden over gegaan, antwoord ik dat de uitzonderlijkheid voortvloeit uit
het voor de hand liggende uitgangspunt dat schulden dienen te worden
betaald. De in artikel 4:94a neergelegde norm houdt slechts in dat bij
kwijtschelding een individuele belangenafweging moet worden gemaakt.
Kwijtschelding van een bestuursrechtelijke geldschuld die hoogstwaarschijnlijk toch niet (volledig) verhaald kan worden kan een burger die in de
problemen is geraakt op een gegeven moment duidelijkheid en lucht
geven en hopelijk in veel gevallen ook weer ruimte bieden voor een weg
uit de problematische schulden. Bovendien heeft kwijtschelding voor de
overheid dan ook een voordeel, omdat er geen invorderingskosten
worden gemaakt voor een schuld die nooit kan worden voldaan.
Opschorten van de bevoorschotting
De leden van de fracties van CDA, D66, SP en ChristenUnie hebben enkele
vragen over de voorgestelde regeling van de opschorting van de
bevoorschotting.
Het voorstel introduceert de mogelijkheid tot het opschorten van de
verplichting tot betaling van een voorschot. Het huidige artikel 4:96 Awb
kent alleen de mogelijkheid om de verstrekking van een voorschot te
wijzigen of in te trekken. Uit de evaluatie is gebleken dat aan de figuur van
de opschorting behoefte was, naast de al bestaande en nog ingrijpendere
maatregelen van wijziging en intrekking. Op dit moment is de lichtere
optie van opschorting niet geregeld. Wanneer een bestuursorgaan de
betaling feitelijk stopzet, is er sprake van opschorting. Naar het oordeel
van de regering is opschorting evenwel zodanig ingrijpend, dat daaraan
een expliciete beslissing van een bestuursorgaan vooraf behoort te gaan,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 477, nr. 6

4

zodat de burger inzicht wordt gegeven in de beweegredenen van het
bestuursorgaan en de mogelijkheid heeft om rechtsbescherming te
zoeken.
De leden van de D66-fractie vragen welke waarborgen ervoor zorgen dat
het sociale leven van een burger niet op drastische wijze wordt verstoord.
Naar het oordeel van de regering biedt de voorgestelde regeling juist
meer waarborgen voor de burger dan de huidige situatie, omdat er een
lichtere optie van ingrijpen in het sociale leven van een burger bijkomt. De
fractieleden van de SP vragen of voorschotten uitsluitend worden
opgeschort om een reactie van de burger uit te lokken. Dit is zoals
hiervoor uiteengezet geenszins het geval. De wettelijke eis om een
opschortingsbesluit te nemen, biedt de burger juist meer waarborgen,
dan het eenvoudigweg stopzetten van de uitbetaling van voorschotten. De
opschorting is een tijdelijke, conservatoire maatregel, die – evenals de
ingrijpender maatregelen – uiteraard zorgvuldig dient te worden ingezet.
Met het oog daarop bevat het voorgestelde artikel een aantal beperkingen
voor het bestuursorgaan.
Ten eerste kan de opschorting uitsluitend plaatsvinden indien het
bestuursorgaan een «ernstig vermoeden» heeft dat er grond bestaat om
de bevoorschotting in te trekken of te wijzigen vanwege het niet naleven
van aan de bevoorschotting verbonden gevolgen of het verstrekken van
onjuiste of onvolledige gegevens, terwijl het verstrekken van juiste of
volledige gegevens tot een andere voorschotbeschikking zou hebben
geleid. De term «ernstig vermoeden» sluit, ter vermijding van misverstanden en omwille van de uniformiteit binnen de Awb, aan bij de
terminologie van artikel 4:56 Awb. Op grond van dat artikel kunnen ook bij
subsidies voorschotten worden verleend. Dat gebeurt in de praktijk op
grote schaal. Ook bij subsidies kan de bevoorschotting worden
opgeschort indien er een «ernstig vermoeden» bestaat dat er grond
bestaat om de subsidie in te trekken of te wijzigen. In de praktijk stuit het
gebruik van deze term in het subsidierecht ook niet op problemen.
Er is, zo antwoord ik de leden van de CDA-fractie desgevraagd, sinds de
inwerkingtreding van artikel 4:56 Awb in 1998 niet veel jurisprudentie over
dit artikel. Dat wettigt het vermoeden dat in de praktijk goed te werken
valt met dit criterium. Dat er sprake is van een «ernstig vermoeden» moet
het bestuursorgaan aantonen aan de hand van concrete feiten en
omstandigheden die zijn vermoeden staven. Niet iedere aanwijzing dat er
wellicht iets niet in de haak is, is dus voldoende om aan te nemen dat er
sprake is van een «ernstig vermoeden» (zie bijv. Vzr. Rb. Gelderland 12 juli
2019, ECLI:NL:RBGEL:2019:3627 en Rb. Midden Nederland 4 december
2015, ECLI:NL:RBMNE:2015:8695).
Een tweede beperking die voor het bestuursorgaan voortvloeit uit de
voorgestelde bepaling, is dat de uitbetaling van voorschotten gedurende
maximaal dertien weken kan worden opgeschort. Een bestuursorgaan is
dus gebonden aan deze termijn van dertien weken om een maatregel
definitief in te trekken of te wijzigen vanaf het moment dat deze is
opgeschort. Deze termijn biedt een redelijk evenwicht tussen het belang
van de justitiabele dat het bestuursorgaan zo snel mogelijk definitief
beslist, zodat de justitiabele duidelijkheid heeft over zijn recht op een
voorschot, en het belang van het bestuursorgaan om voldoende tijd te
hebben om zorgvuldig onderzoek te doen naar de vraag of er inderdaad
grond bestaat om de voorschotbeschikking in te trekken of te wijzigen.
De leden van de fracties van de SP en de ChristenUnie stellen diverse
vragen over de communicatie over een (voornemen) van een besluit tot
opschorting. Een besluit tot opschorting moet altijd met redenen worden
omkleed en begrijpelijk worden gecommuniceerd. Eveneens is er de
mogelijkheid om daartegen binnen een termijn van zes weken bezwaar te
maken en staat ook zes weken beroep bij de bestuursrechter open. Een
besluit tot opschorting is immers een besluit in de zin van de Awb. Dit
betekent dat het aan alle eisen die de Awb stelt dient te voldoen. Dit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 477, nr. 6

5

betekent onder meer dat het schriftelijk dient te zijn, zorgvuldig moet
worden voorbereid, van een draagkrachtige en deugdelijke motivering
dient te zijn voorzien en aan de belanghebbende moet zijn bekendgemaakt op de in de Awb voorgeschreven manier. Een zorgvuldige
voorbereiding kan meebrengen dat er contact wordt gezocht met de
burger en inzage in het dossier wordt gegeven. Contact zoeken en
mogelijkheid bieden om fouten of misverstanden, binnen een redelijke
termijn en rekening houdend met het doenvermogen van de burger, recht
te zetten voordat wordt overgegaan tot opschorting past ook in de
maatwerkbenadering die de regering voorstaat (zie hierover ook de brief
van het kabinet van 16 januari 2020 in reactie op het onderzoek «Regels en
ruimte – Verkenning Maatwerk in dienstverlening en discretionaire
ruimte» (Kamerstukken II 2019/20, 29 362, nr. 282). Wanneer blijkt dat de
bevoorschotting ten onrechte is opgeschort, wordt deze hervat, zo
antwoord ik de leden van de SP-fractie. Rente is in dergelijke gevallen niet
aan de orde. Voorschotten worden immers vooruitlopend op de
vaststelling van een verplichting tot betaling verstrekt.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen of opschorting enkel
mag plaatsvinden wanneer het een vermoeden van onregelmatigheden
op een individueel dossier betrekking heeft. Die vraag kan de regering
bevestigend beantwoorden. Het «ernstige vermoeden» dient altijd
betrekking te hebben op de bevoorschotting aan een bepaalde individuele
ontvanger.
De leden van de fracties van de SP en de ChristenUnie leggen een
verband tussen de voorgestelde opschortingsbepaling en de toeslagenaffaire. Hoewel ik mij goed kan indenken dat dit verband wordt gelegd,
hecht ik eraan te melden dat op toeslagen de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen van toepassing is en dat die wet voor toeslagvoorschotten een eigenstandige systematiek kent, met een eigen opschortingsregeling die geheel losstaat van de bevoorschotting als bedoeld in de
geldschuldentitel van de Awb.
Verlengen verjaringstermijn invordering verbeurde dwangsommen
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering kan ingaan op de vraag
of de VNG zich kan vinden in de voorgestelde termijn van één jaar als
verjaringstermijn voor de invordering van verbeurde dwangsommen en
welke gevolgen deze termijn heeft voor de uitvoeringspraktijk.
De VNG kan zich vinden in de termijn van één jaar. Deze staat ook thans al
in artikel 5:35 Awb over de invordering van een verbeurde dwangsom. De
voorgestelde wijziging houdt in dat er een lid aan het artikel wordt
toegevoegd. Hierin wordt geregeld dat de verjaringstermijn van de
rechtsvordering tot betaling van een verbeurde dwangsom, wordt
verlengd indien er bezwaar is gemaakt, (hoger) beroep is ingesteld of
indien er nog bezwaar of (hoger) beroep open staat op de dag dat de
verjaringstermijn oorspronkelijk zou verstrijken. De VNG heeft laten weten
zich hierin te kunnen vinden omdat op deze wijze de onwenselijke situatie
wordt voorkomen dat een bestuursorgaan, in het geval dat er bezwaar is
gemaakt of een (hoger)beroepsprocedure aanhangig is, genoodzaakt is
om een invorderingsbeschikking te nemen om zo een dreigende verjaring
van de rechtsvordering te stuiten. Het tweede lid draagt naar de mening
van de VNG bij aan de totstandkoming van een evenredig afgewogen
besluitvormingsprocedure en dient de belangen van belanghebbenden.
Bovendien kan het bijdragen aan de vermindering van juridische
procedures.
De leden van de SP-fractie geven aan dat zij de noodzaak tot het
verlengen van de verjaringstermijn op de invordering van verbeurde
dwangsommen begrijpen. Zij constateren echter dat er een enorme
discrepantie zit tussen de vijf jaar waar de VNG om vraagt en één jaar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 477, nr. 6

6

zoals nu geldt. Wat verklaart dit enorme verschil en waarom wordt niet bij
de algemene verjaringstermijn van vijf jaar aangesloten die voor
bestuursrechtelijke geldschulden geldt? Ook vragen deze leden toe te
lichten hoe een bestuursorgaan in de praktijk moet rekening houden met
de verjaringstermijn daar waar een proces van invordering langer loopt.
De termijn van één jaar staat – zoals gezegd in het antwoord op de leden
van de VVD-fractie – ook nu al in artikel 5:35 Awb. Er wordt een lid
toegevoegd aan artikel 5:35 Awb. Hierin is geregeld dat de verjaringstermijn van de rechtsvordering tot betaling van een verbeurde
dwangsom, wordt verlengd indien er op de dag dat de oorspronkelijke
termijn zou verstrijken, bezwaar, beroep of hoger beroep openstaat of
aanhangig is. Aansluiten bij de algemene verjaringstermijn voor bestuursrechtelijke geldschulden, ligt bij verbeurde dwangsommen minder voor
de hand omdat een zo lange termijn afbreuk zou doen aan de rechtszekerheid van de (vermeende) overtreder en ook niet past bij de aard van
een last onder dwangsom. Een last onder dwangsom strekt er immers toe
om de overtreder te dwingen de wet (alsnog) na te leven. Dit doel wordt
slechts bereikt als het bestuursorgaan bij niet-naleving van de last de
dwangsom daadwerkelijk en spoedig effectueert. Om de praktijk tegemoet
te komen is daarom voorgesteld de verjaringstermijn te verlengen indien
een van de hiervoor genoemde omstandigheden zich voordoet. Voor een
bestuursorgaan is het goed mogelijk om hier in de praktijk rekening mee
te houden omdat het binnen de organisatie bekend is welke procedures er
aanhangig zijn en tegen welke van haar besluiten er nog een rechtsbeschermingsmogelijkheid openstaat. Zoals ook uit het antwoord op de
vraag van de leden van de VVD-fractie bleek, kan ook de VNG zich vinden
in de verlenging en draagt het tweede lid naar de mening van de VNG bij
aan de totstandkoming van een evenredig afgewogen besluitvormingsprocedure die de belangen van belanghebbenden dient.
4. Uitvoeringslasten
De leden van de VVD-fractie constateren terecht dat met het voorgestelde
artikel 4:94a Awb niet wordt beoogd bestaande wettelijke regelingen voor
kwijtschelding te wijzigen. Artikel 4:94a is van regelend recht, wat wil
zeggen dat de Awb een hoofregel geeft, maar ook uitzonderingen toelaat.
Dit betekent dat de kwijtscheldingsbepaling uit de Awb dus alleen van
toepassing is als er niet in een ander wettelijk voorschrift iets over
kwijtschelding van een bestuursrechtelijke geldschuld is bepaald.
Op de vraag van deze leden of de gekozen systematiek ook geldt voor alle
wettelijke kwijtscheldingsregelingen die in de toekomst nog worden
gemaakt, antwoord ik bevestigend. De bedoeling is dat er ruimte is en
blijft voor eigen kwijtscheldingsregimes. Overigens kan het bestaan van
artikel 4:94a Awb in bepaalde gevallen wellicht wel aanleiding zijn voor de
wetgever om te beoordelen of er (nog steeds) behoefte is aan een aparte
kwijtscheldingsregeling. Maar als dit het geval is, staat deze bepaling
daaraan niet in de weg.
De leden van de VVD-fractie vragen voorts of er een overzicht kan worden
gegeven van de reeds bestaande wettelijke regelingen voor kwijtschelding. Er zijn op dit moment in 33 wetten een of meer kwijtscheldingsbepalingen opgenomen. Deze lopen uiteen van een algemeen geformuleerde vrijstellingsbevoegdheid in artikel 9:16 van de Algemene
douanewet tot meer geclausuleerde mogelijkheden met betrekking tot
bestuurlijke boetes op grond van onder andere de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering en de Participatiewet. Zoals ook in de memorie van
toelichting bij dit voorstel is aangegeven gelden voor bestuurlijke boetes
en onverschuldigd betaalde uitkeringen op grond van de SZW-uitkeringswetten doorgaans geclausuleerde kwijtscheldingsmogelijkheden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 477, nr. 6

7

Ook de Invorderingswet 1990 kent een eigen regime. Voor een volledig
overzicht van de bestaande wettelijke regelingen voor kwijtschelding
verwijs ik graag naar de bijlage bij deze nota naar aanleiding van het
verslag.
Deze wettelijke regelingen worden, de leden van de VVD-fractie vragen
hiernaar, niet allemaal geëvalueerd. In veel gevallen is daar ook geen
aanleiding voor. Belangrijker is, dat onder de Brede Schuldenaanpak van
het kabinet er veel meer oog is gekomen voor de overheid als schuldeiser
en de samenwerking die daarbij nodig is tussen verschillende bestuursorganen. Ik verwijs op dit punt graag nogmaals naar het actieplan en de
voortgangsbrieven die hierover zijn gestuurd (Kamerstukken II 24 515, nrs.
431, 489 en 533).
5. Consultatie
De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het advies van
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over een
voorontwerp van dit wetsvoorstel.
Zij vragen naar aanleiding daarvan of er leden van de Raad van State zijn
geweest die vanuit de Afdeling bestuursrechtspraak advies hebben
gegeven in de consultatiefase en eveneens betrokken waren bij het advies
van de Afdeling advisering. Verder willen de leden van de VVD-fractie
weten hoe de wetgevingsadviezen van de Afdeling bestuursrechtspraak
zich verhouden tot het doel en strekking van het wetsvoorstel tot
herstructurering van de Raad van State uit 2010, waarbij in de wet werd
vastgelegd dat een lid van de Afdeling bestuursrechtspraak dat betrokken
is geweest bij de totstandkoming van een advies van de Raad, niet
deelneemt aan de behandeling van een geschil over een «zaak» waarop
dat advies betrekking had.
Het is de regering niet bekend welke leden van de Raad van State
betrokken zijn geweest bij het door de Afdeling bestuursrechtspraak op
2 juni 2016 uitgebrachte advies over de consultatieversie en bij het door
de Afdeling advisering van de Raad van State 26 april 2017 op uitgebrachte advies over het wetsvoorstel. Door de regering ingewonnen
adviezen komen voor rekening van het college waaraan advies is
gevraagd. Bij de voorbereiding van wetsvoorstellen worden doorgaans
vele instanties en organisaties geraadpleegd. Het is afhankelijk van het
onderwerp welke instanties en organisaties over een concreet conceptwetsvoorstel worden geconsulteerd. Wetsvoorstellen die consequenties
kunnen hebben voor de werkwijze of werklast van de rechterlijke macht
worden voor advies toegezonden aan de Raad voor de rechtspraak. Dit
vloeit voort uit artikel 94 van de Wet op de rechterlijke organisatie, dat aan
de Raad de taak toekent om te adviseren over wetgeving en beleid op het
terrein van de rechtspleging. De adviezen van de Raad voor de rechtspraak worden overeenkomstig dat artikel vastgesteld na overleg met de
gerechten ten aanzien waarvan de Raad krachtens de Wet op de rechterlijke organisatie een taak heeft, te weten de rechtbanken, de gerechtshoven, het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de Centrale Raad
van Beroep. De Afdeling bestuursrechtspraak behoort derhalve niet tot de
gerechten in overleg waarmee de Raad voor de rechtspraak zijn adviezen
opstelt. Voor zover een wetsvoorstel mogelijke consequenties heeft voor
de werkwijze of werklast van de Afdeling bestuursrechtspraak (bijvoorbeeld omdat het voorstel procesrechtelijke wijzigingen bevat of soorten
zaken toedeelt aan of onttrekt aan de competentie van de Afdeling), pleegt
er daarom ook advies te worden gevraagd aan de Afdeling als belanghebbende bij zo’n wetsvoorstel. Hetzelfde geldt overigens voor de Hoge Raad,
die evenmin valt onder de taakomschrijving van de Raad voor de
rechtspraak. Overigens is het ook praktijk dat conceptwetsvoorstellen die
in zeer rechtstreekse zin gevolgen hebben voor het functioneren van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 477, nr. 6

8

gerechten ten aanzien waarvan de Raad voor de rechtspraak een taak
heeft, tevens aan die gerechten zelf worden voorgelegd. Een sprekend
voorbeeld is het conceptwetsvoorstel uit 2014 dat voorzag in de opheffing
van de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het
bedrijfsleven.
Adviezen van de Afdeling bestuursrechtspraak wordt ondertekend door de
voorzitter van deze afdeling en gepubliceerd op de website van de Raad
van State (zie: https://www.raadvanstate.nl/publicaties/consultaties/). De
adviezen bevatten de vaste clausulering dat de reactie van de Afdeling
bestuursrechtspraak niet vooruitloopt op de advisering van de Afdeling
advisering, noch op de beantwoording van vragen waarvoor de Afdeling
bestuursrechtspraak zich bij de behandeling van de bij haar aanhangige
zaken bij eventuele aanvaarding van het betreffende ontwerp gesteld zal
zien.
Het advies dat de Afdeling bestuursrechtspraak in de consultatiefase van
een wetsvoorstel uitbrengt, heeft dezelfde functie en status als de
advisering door andere rechtscolleges. Een verzoek om voorlichting aan
de Afdeling advisering – de leden van de VVD-fractie vragen hiernaar – is
in deze fase van een wetsvoorstel niet aan de orde; er wordt namelijk
advies gevraagd vanuit een (bestuurs)rechterlijke expertise, waarvoor
juist de Afdeling bestuursrechtspraak geëigend is.
Na de consultatiefase wordt het conceptwetsvoorstel aangepast. De
verkregen reacties en adviezen worden erin verwerkt en in de memorie
van toelichting wordt uiteengezet welke reacties en adviezen zijn
ontvangen en welke consequenties deze hebben gehad voor het conceptwetsvoorstel. Wanneer de regering het wetsvoorstel vervolgens voor
advies voorlegt aan de Afdeling advisering van de Raad van State worden
alle tijdens de consultatiefase ontvangen schriftelijke reacties bij het
verzoek om advies gevoegd. Op die manier neemt de Afdeling advisering
op gelijke wijze als voor adviezen van andere geconsulteerde rechtsprekende en andere instanties geldt, kennis van het consultatieadvies van de
Afdeling bestuursrechtspraak over een wetsvoorstel.
Op de vraag hoe ik deze wijze van advisering beoordeel in het licht van
het Procola-arrest kan ik zeggen dat hier – naast artikel 42, vierde lid van
de Wet op de Raad van State – ook de regels uit de Awb inzake
verschoning en wraking van toepassing zijn. Een lid van de Afdeling
bestuursrechtspraak dat meent dat sprake is van feiten of omstandigheden waardoor de rechterlijke onpartijdigheid schade zou kunnen lijden
in een concrete zaak, heeft op grond van artikel 8:19 Awb de mogelijkheid
zich te verschonen. Een rechtzoekende die ten aanzien van een lid van de
Afdeling bestuursrechtspraak meent dat sprake is van feiten of omstandigheden waardoor de rechterlijke onpartijdigheid in een concrete zaak
schade zou kunnen lijden, heeft op grond van artikel 8:15 Awb de
mogelijkheid dit lid te wraken.
Op de vraag van de leden van de SP-fractie waarom de zorgen van de
Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) over de verminderde
rechtsbescherming van burgers door een toename van het aantal formele
beslismomenten niet in dit wetvoorstel geadresseerd worden, antwoord ik
dat artikel 4:125 van de Awb juist bij bestuursrechtelijke geldschulden al
voorziet in een concentratie van rechtsbescherming. Als een belanghebbende bezwaar maakt tegen de betalingsbeschikking, geldt dat bezwaar
op grond van dit artikel ook voor de bijkomende beschikkingen (zoals een
beschikking tot verrekening, uitstel van betaling en het verlenen van een
voorschot). Hetzelfde geldt bij beroep en hoger beroep, en bij een verzoek
om een voorlopige voorziening. Wel moet de belanghebbende dan
duidelijk aan het bestuursorgaan of de rechter aangeven dat hij het ook
met deze bijkomende beschikkingen niet eens is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 477, nr. 6

9

ARTIKELSGEWIJS
Artikel I, onderdeel A (nieuw art. 4:94a Awb)
De leden van de VVD-fractie stellen de vraag of er in het geval dat een
specifieke kwijtscheldingsbepaling van toepassing is, toch reden kan zijn
om artikel 4:94a Awb toe te passen en of er is gedacht aan het regelen van
uitsluitingsgronden bij dit artikel. Dat is niet het geval. Artikel 4:94a is niet
van toepassing als bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, dus wanneer
er een andere kwijtscheldingsbepaling bestaat. Hoe ver die kwijtscheldingsbepaling strekt is niet relevant.
Het artikel in de Awb geeft een algemeen afwegingskader voor de
gevallen dat niet iets anders is geregeld. Daarbij is geoordeeld dat het
bestuursorgaan dan het beste een individuele belangenafweging kan
maken. Aan het regelen van uitsluitingsgronden is, gezien het feit dat de
voorgestelde bepaling een facultatieve bevoegdheid geeft en het omdat
veel regelingen zelf al uitsluitingsgronden kennen, geen behoefte
gebleken.
De leden van de VVD-fractie vragen verder welke omstandigheden een
bestuursorgaan dient te betrekken bij een beoordeling of sprake is van
onwil om een bestuursrechtelijke geldschuld te voldoen of dat er echt een
gebrek is aan betalingscapaciteit en willen weten of in dat kader is
overwogen wettelijk te regelen dat een bestuursorgaan eerst moet kijken
of een betalingsregeling op grond van artikel 4:94 Awb kan worden
getroffen, alvorens gebruik te kunnen maken van de kwijtscheldingsbevoegdheid.
Een bestuursorgaan moet een beslissing om kwijt te schelden kunnen
motiveren en de gemaakte belangenafweging daarbij kunnen toelichten.
Ik verwijs in dit verband kortheidshalve naar hetgeen over de kwijtscheldingsbepaling nader is toegelicht in paragraaf 3 van deze nota naar
aanleiding van het verslag. Dat een betalingsregeling ook geen oplossing
biedt of heeft geboden kan daarbij een afweging zijn. Het is niet nodig om
wettelijk vast te leggen dat de bevoegdheid tot kwijtschelding pas intreedt
als het bestuursorgaan een dergelijke regeling op grond van artikel 4:94
Awb heeft aangeboden, omdat het betalingsgedrag en de aflosmogelijkheden van de betalingsplichtige sowieso onderdeel zijn van de belangenafweging die het bestuursorgaan met betrekking tot de mogelijkheid tot
kwijtschelding op grond van artikel 4:94a Awb moet maken.
Artikel I, onderdeel D (wijziging art. 5:35 Awb)
De leden van de CDA-fractie constateren dat het zesde lid van artikel 5:25
Awb wordt aangevuld zodat binnen vijf jaar nadat bestuursdwang is
toegepast het kostenverhaal dient plaats te vinden. Ook staat in de
memorie van toelichting dat in paragraaf 7 van het algemeen deel uiteen
is gezet waarom een algemene vervaltermijn niet opportuun is. De aan
het woord zijnde leden vragen of het klopt dat deze toelichting niet lijkt te
zijn opgenomen in de memorie van toelichting of althans niet in een
paragraaf 7 van het algemene deel.
De verwijzing naar paragraaf 7 in de memorie van toelichting is een
verschrijving; er had verwezen moeten worden naar paragraaf 6. Daar is –
in antwoord op consultatiereacties van de Nederlandse Vereniging voor
Rechtspraak en T.N. Sanders – toegelicht dat niet in zijn algemeenheid kan
worden bepaald voor iedere betalingsbeschikking op welk tijdstip de
vervaltermijn dient te starten. In verschillende rechtsgebieden is daarom
telkens een op het specifieke rechtsgebied toegespitste regeling getroffen.
Bij de onderwerpen waarvoor de Awb het kader is, ligt het voor de hand
dat de Awb in de titel waarin het desbetreffende onderwerp is geregeld
een vervaltermijn bevat. Voor bestuurlijke boetes en subsidies was dat al
zo, maar voor kostenverhaal bij bestuursdwang was dit nog niet geregeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 477, nr. 6

10

Daarom is voorgesteld dit nu ook voor bestuursdwang te regelen.
Kostenverhaal bij bestuursdwang dient plaats te vinden binnen vijf jaar
nadat de bestuursdwang is toegepast, waarbij vanzelfsprekend acht dient
te worden geslagen op het moment waarop de bestuursdwang is
afgerond zodat de rechtsvordering in gevallen waarin de bestuursdwang
een langere periode dan een dag beslaat, niet per dag verjaart.
De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 477, nr. 6

11