Kabinetsreactie op het AIV/CAVV-advies Digitale Oorlogvoering
Op 17 januari heeft een gezamenlijke commissie van de Adviesraad voor
Internationale Vraagstukken (AIV) en de Commissie van Advies inzake
Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV) het advies ‘Digitale oorlogvoering’
gepresenteerd. Het kabinet is de commissie erkentelijk voor het gedegen
advies. Het levert een waardevolle bijdrage aan de discussie over digitale
veiligheid en helpt het kabinet het beleid op dit terrein te verhelderen en te
versterken. Het advies vormt een aanvulling op de Nationale Cyber Security
Strategie, waarin de bescherming van de nationale veiligheid en de bestrijding
van cybercrime centraal staan (Kamerstuk 26643, nr. 174). Het vormt tevens
een aanvulling op het juridisch kader cyber security zoals dat op 23 december
aan de Tweede Kamer is gezonden (Kamerstuk 26643, nr. 220).
1. Samenvatting
De hoofdpunten van de kabinetsreactie zijn als volgt:
-

De digitale dreiging vereist een integrale aanpak. Het advies betreft een
aanvulling op de nationale aanpak. De huidige crisisbeheersingsstructuur
zal hiertoe tegen het licht worden gehouden;
Het digitale domein is een nieuw operationeel domein voor de
krijgsmacht. Defensie investeert om bestaande capaciteiten aanzienlijk te
versterken en nieuwe (waaronder offensieve) te ontwikkelen;
Het recht op zelfverdediging is ook van toepassing op cyberaanvallen.
Het kabinet ziet geen noodzaak tot een nieuw wereldwijd cyberverdrag.
Wel zal het kabinet inzetten op praktische uitwerking van de toepassing
van internationaalrechtelijke bepalingen in het digitale domein;
Het NAVO cyberbeleid is defensief, maar op termijn is een discussie over
het gebruik van offensieve capaciteiten nodig. Artikel 5 is ook van
toepassing op cyberaanvallen.
Een integrale EU-aanpak is noodzakelijk.
2. De digitale dreiging

De toenemende dreiging tegen nationale belangen in het digitale domein en
de stijging van het aantal (complexe) digitale aanvallen baren het kabinet
zorgen. Spionage, sabotage, misdaad en terrorisme langs digitale weg vormen
een directe bedreiging voor de nationale veiligheid. Dit werd onder meer
geconstateerd in het eerste Cyber Security Beeld Nederland (CSBN) van
december 2011 (Kamerstuk 26 643, nr. 220). Zonder af te doen aan de ernst
van de dreiging, onderschrijft het kabinet de constatering van de commissie
dat nader onderzoek naar de digitale dreiging wenselijk is. Het CSBN is
hiervoor een belangrijk instrument, dat onder coördinatie van het Nationaal
Cyber Security Centrum wordt opgesteld. Het CSBN zal de komende jaren
verder worden ontwikkeld, waarbij nadrukkelijk wordt ingezet op een
kwantitatieve en kwalitatieve verbetering van dit instrument.

Voor Nederland, met een open en internationaal georiënteerde economie en
een sterke dienstensector, is een veilige en goed functionerende digitale
infrastructuur essentieel. Uitgangspunt voor het kabinetsbeleid blijft de
integrale benadering zoals vastgelegd in de Nationale Cyber Security
Strategie. Op grond hiervan is onder andere het Nationaal Cyber Security
Centrum opgericht, waarbinnen publieke en private partijen samenwerken.
Een gezamenlijke, publiek-private en civiel-militaire aanpak is noodzakelijk
aangezien niet altijd duidelijk zal zijn wat de aard van een digitale aanval is,
hoe uitgebreid en geraffineerd deze is en wat het uiteindelijke doel van de
aanvaller is (crimineel, ideologisch, militair of politiek). Dit maakt het
moeilijk te bepalen op welke (juridische) grond en met welke middelen moet
worden gereageerd. Bij het organiseren van een gezamenlijke aanpak is het
van belang dat rollen, taken en verantwoordelijkheden helder zijn. In dit kader
zal, op initiatief van de NCTV, worden bezien of de huidige
crisisbeheersingsstructuur afdoende is voor het snel en effectief beheersbaar
maken van een grootschalige digitale verstoring. Zoals de commissie terecht
stelt, is het daarnaast van belang te investeren in een samenhangende
cyberdiplomatie.
3. Operationeel domein voor de krijgsmacht
Het grootschalig gebruik van ICT stelt Defensie in staat haar taken effectiever
en efficiënter uit te voeren maar zorgt ook voor een grotere kwetsbaarheid.
Het digitale domein is derhalve van fundamenteel belang voor de krijgsmacht.
Zonder goed functionerende ICT-infrastructuur kan de krijgsmacht haar taken
eenvoudigweg niet meer uitvoeren. Vrijwel alle wapen- en sensorsystemen
functioneren dankzij het gebruik van ICT-componenten en ook de
commandovoering en de logistieke ondersteuning zijn afhankelijk van
digitale systemen. Een verstoring van de ICT-infrastructuur van de
krijgsmacht zal de slagkracht en het voorzettingsvermogen dan ook in gevaar
brengen. In het digitale domein moet Defensie daarom de betrouwbaarheid
van eigen netwerken, (wapen- en regel)systemen en informatie waarborgen en
ontvreemding van informatie voorkomen.
Het digitale domein vormt tegelijkertijd een nieuw operationeel domein voor
de krijgsmacht dat, zoals de commissie terecht constateert, “naar verwachting
in elk toekomstig conflict een belangrijke rol zal spelen.” Aangezien niet
alleen onze eigen netwerken kwetsbaar zijn maar ook die van potentiële
tegenstanders kan het digitale domein ook worden gebruikt voor het
versterken van de eigen inlichtingenpositie en het uitvoeren van militaire
operaties. De opkomst van cyber space als operationeel domein versterkt de
ontwikkeling waarbij klassieke oorlogvoering plaatsmaakt voor een meer
hybride en veelvormig conflictmodel waar de inzet van ICT-middelen een
steeds grotere rol speelt. Het beeld wordt verder gecompliceerd doordat bij
digitale aanvallen moeilijk vast te stellen is waar deze vandaan komen en wie
er achter zit. Daarnaast constateert de commissie terecht dat de kans op een
zuivere ‘cyberoorlog’, die uitsluitend in het digitale domein wordt

uitgevochten, momenteel gering is. Het is echter wel waarschijnlijk dat
operationele cybercapaciteiten in de nabije toekomst veelvuldig zullen
worden ingezet. Deze kunnen zowel zelfstandig als ter ondersteuning van het
regulier optreden van krijgsmachten worden ingezet. Hiermee is het
noodzakelijk dat operationele (offensieve) cybercapaciteiten onderdeel
worden van het totale militaire vermogen van de Nederlandse krijgsmacht. De
krijgsmacht moet daarbij over de capaciteiten beschikken om onder alle
omstandigheden en tegen elke tegenstander doeltreffend en afdoende te
kunnen reageren.
Inlichtingenpositie
Een uitstekende inlichtingenpositie is een randvoorwaarde voor het
functioneren en opereren van Defensie in het digitale domein. Ten aanzien
van het adresseren van de attributieproblematiek constateert de commissie
terecht dat hier een belangrijke rol is weggelegd voor de inlichtingen- en
veiligheidsdiensten. Het vergaren van inlichtingen en het uitvoeren van
contra-inlichtingen activiteiten door de MIVD is geen offensieve activiteit.
Het gaat hier om het, binnen de kaders van de Wet op de inlichtingen- en
veiligheidsdiensten 2002 (Wiv 2002), vergaren van inlichtingen uit gesloten
bronnen.
De commissie is van mening dat de technologische ontwikkelingen het
wenselijk maken dat wordt bezien of het onderscheid tussen kabelgebonden
en niet-kabelgebonden interceptie gehandhaafd moet blijven. Deze
constatering wordt onderschreven door de conclusie van de Commissie van
Toezicht betreffende de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (CTIVD) in het
recente toezichtsrapport nr. 28 over SIGINT. Het kabinet is van mening dat
dit onderscheid niet gehandhaafd kan blijven. Daartoe wordt een wijziging
van de Wiv 2002 voorbereid, waarbij ook een zorgvuldige afweging gemaakt
moet worden met betrekking tot de privacybescherming en rekening wordt
gehouden met de effecten op de aanbieders van elektronische
communicatienetwerken. In de loop van 2012 zal uw Kamer hieromtrent
worden geïnformeerd.
Versterken digitale capaciteiten van Defensie
Naar aanleiding van het WGO-Materieel van 7 november 2011 is aan het lid
Hernandez toegezegd in deze reactie in te gaan op de activiteiten van
Defensie. Deze toezegging wordt hierbij gestand gedaan. De mate waarin
invulling kan worden gegeven aan de beschreven activiteiten is afhankelijk
van de beschikbare financiële ruimte. Teneinde richting te geven aan de
beleidsontwikkeling wordt, in nauw overleg met nationale en internationale
partners, een defensiestrategie voor cyber operations opgesteld. Deze wordt
nog voor de zomer vastgesteld en aan de Kamer aangeboden.
Onder verantwoordelijkheid van de CDS is een programmamanager Cyber
aangetreden en is de Taskforce Cyber opgericht. De programmamanager is
verantwoordelijk voor de coördinatie van alle cybergerelateerde activiteiten
binnen Defensie. Op korte termijn ligt de prioriteit van Defensie bij het
versterken van de defensieve en inlichtingenvermogens. Op de middellange

termijn gaat de aandacht uit naar het oprichten van een Defensie Cyber
Expertise Centrum (DCEC) eind 2013 en een Defensie Cyber Commando
(DCC) eind 2014. Het DCC coördineert cyber operations binnen Defensie en
zorgt voor de verbinding tussen de verschillende cybervermogens van de
defensieonderdelen. In het operationele domein is een belangrijke,
uitvoerende rol weggelegd voor het Commando Landstrijdkrachten (CLAS).
Zoals ook de commissie constateert wordt het vinden en vasthouden van
voldoende gekwalificeerd personeel een grote uitdaging voor Defensie.
Gezien de algemene behoefte aan gekwalificeerde specialisten moet ook hier
intensief worden samengewerkt met andere publieke en private partijen om
gezamenlijk te komen tot een zo effectief mogelijke benutting van schaarse
capaciteiten. Daartoe vindt overleg plaats tussen departementen en met
bedrijfsleven en universiteiten. Ook wordt onderzocht welke mogelijkheden
er zijn om een pool van cyberreservisten te creëren.
De defensieve maatregelen richten zich op het versterken van de bescherming
van netwerken en wapen- en regelsystemen. Het Defensie Computer
Emergency Response Team (DefCERT) is mede verantwoordelijk voor de
beveiliging van deze netwerken en systemen en moet medio 2013 volledig
operationeel zijn om 24 uur per dag, zeven dagen per week de meest kritieke
defensienetwerken te beschermen. De capaciteit wordt in de periode tot 2016
verder uitgebreid naar de overige netwerken en wapen- en regelsystemen.
DefCERT zal binnenkort een convenant afsluiten met het NCSC waarin de
kaders voor intensieve samenwerking worden vastgelegd voor informatieuitwisseling en ondersteuning bij calamiteiten.
Vanuit de Taskforce Cyber zal tevens vorm worden gegeven aan een
offensieve capaciteit en wordt een Defensie cyberdoctrine opgesteld. De
commissie constateert dat voor offensief optreden vaak dezelfde technieken
worden gebruikt als voor inlichtingendoeleinden. Voor de realisatie van een
offensieve capaciteit is een efficiënte inzet van alle schaarse cybercapaciteiten
(waaronder inlichtingencapaciteiten) binnen Defensie dan ook noodzakelijk.
Bij de vormgeving van offensieve capaciteit wordt rekening gehouden met de
aanbeveling van de commissie over de functiescheiding tussen de CDS en de
directeur van de MIVD.
De MIVD zal in de periode 2012-2015 de cyber inlichtingencapaciteit
versterken. Een eerste stap is gezet door de uitbreiding van de capaciteit met
negen vte’n per 1 januari 2012. Verder intensiveren de MIVD en de AIVD de
samenwerking op het gebied van cyber en signals intelligence (SIGINT) wat
moet leiden tot een gezamenlijke eenheid voor de verwerving van SIGINT en
cyberinlichtingen.
Binnen Defensie zal de kennisontwikkeling en –borging primair vorm worden
gegeven door het DCEC. In eerste instantie heeft het vergroten van de
bewustwording bij het personeel over de cyberdreiging prioriteit. Een
interactieve oefenomgeving bestaande uit e-learning modules, een simulatie
en een kennisbank wordt binnenkort opgeleverd.
Ook wordt in onderzoek geïnvesteerd. In 2012 wordt aan de NLDA een
Universitair Hoofddocent Cyber aangesteld en een onderzoeksgroep
ingericht. Per 1 januari 2014 wordt een leerstoel cyber defence ingesteld. Bij

TNO is in januari 2012 een breed cyber onderzoeksprogramma gestart. Het
onderzoeksprogramma van Defensie is onderdeel van een nationale
onderzoeksagenda cyber security die tot doel heeft de beschikbare
onderzoeksbudgetten zo effectief mogelijk te besteden.
4. Het internationaalrechtelijk kader
Gebruik van geweld en recht op zelfverdediging (jus ad bellum)
De bevindingen van de commissie ten aanzien van het gebruik van geweld en
het recht op zelfverdediging komen in grote lijnen overeen met het standpunt
van het kabinet (jus ad bellum). De constatering van de commissie dat ten
aanzien van digitale aanvallen geen ander regime geldt dan voor het gebruik
van geweld in het fysieke domein, acht het kabinet van belang. In het advies
worden de bestaande volkenrechtelijke regels inzake het gebruik van geweld
strikt toegepast op digitale aanvallen, dit strookt met opvattingen van het
kabinet. De commissie oordeelt dat, behalve Staten, ook niet-statelijke
actoren een gewapende aanval in de zin van het VN Handvest kunnen plegen,
waartegen geweld ter zelfverdediging mag worden aangewend. Het kabinet
onderschrijft dit en benadrukt dat dit een belangrijke rechtsontwikkeling
vormt.
Het kabinet onderschrijft tevens de constatering van de commissie dat
attributie een belangrijke uitdaging vormt bij aanvallen in het digitale domein.
Met de commissie is het kabinet van mening dat alleen gebruik mag worden
gemaakt van geweld ter zelfverdediging indien de herkomst van de aanval en
de identiteit van de aanvallers met een voldoende mate van zekerheid kan
worden vastgesteld. Het kabinet onderschrijft tevens de bevinding van de
commissie dat, bij gebruik van geweld in reactie op een gewapende digitale
aanval, moet worden voldaan aan de volkenrechtelijke eisen van
‘noodzakelijkheid’ en ‘proportionaliteit’.
Humanitair oorlogsrecht (jus in bello)
Het kabinet deelt de conclusie van de commissie dat toepassing van de regels
van het humanitair oorlogsrecht (jus in bello) op vijandelijkheden in het
digitale domein “technisch gezien haalbaar en juridisch gezien ook een
vereiste” is. Echter, met de commissie is het kabinet van mening dat digitale
daden van geweld alleen onder het oorlogsrecht vallen wanneer ze worden
gepleegd in de context van een gewapend conflict, door de partijen bij dat
conflict. Dit vormt een belangrijke afbakening ten opzichte van andere daden
van digitaal geweld. Het advies geeft nadere invulling aan het ontstaan van
een ‘gewapend conflict’ door een digitale aanval, als ook een aantal nuttige
voorbeelden van de praktische toepassing van de basisprincipes van het
oorlogsrecht op digitale oorlogvoering.
Neutraliteit
Het kabinet beschouwt de uitwerking van de commissie van het begrip
neutraliteit in relatie tot de inzet van digitale wapens als een nuttig startpunt
voor nadere gedachtevorming op dit gebied. Nederland kan bij een gewapend
conflict van andere partijen zijn neutraliteit beschermen door het verhinderen
van het gebruik door deze partijen van infrastructuur en systemen (bijv.
botnets) op Nederlands grondgebied. Hierbij is permanente waakzaamheid

geboden. Een goede inlichtingenpositie en een permanente scanfunctie zijn
hierbij noodzakelijk.
Cyberverdrag
Met de commissie ziet het kabinet op dit moment geen noodzaak tot een
nieuw wereldwijd cyberverdrag. Het kabinet is van mening dat bestaande
regels van internationaal en Europees recht voldoen ten aanzien van het
gebruik van digitaal geweld. Het kabinet ondersteunt wel de aanbeveling van
de commissie om door middel van een code of conduct meer politiek gewicht
en praktische uitwerking te geven aan de toepassing van internationaal
rechtelijke bepalingen in het digitale domein.
5. Internationale samenwerking
Door de wereldwijd verregaande onderlinge verbondenheid en wederzijdse
afhankelijkheid van ICT-systemen, is internationale civiel-militaire en
publiek-private samenwerking essentieel. Bilateraal vindt hiertoe intensief
contact plaats met de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Duitsland,
Australië en de Benelux-landen. Tevens worden mogelijkheden bezien voor
geïntensiveerde samenwerking met o.a. de Scandinavische landen, Canada en
Frankrijk.
Zoals de commissie opmerkt, neemt Nederland actief deel aan de discussie
over gedragsnormen in het digitale domein, allereerst om een open en vrij
internet te behouden en tegenwicht te bieden aan landen die het vrije gebruik
van internet en media aan banden willen leggen in naam van veiligheid en
bestrijden van cybercriminaliteit. Tegelijkertijd onderkent het kabinet het
belang om potentiële conflicten tussen landen als gevolg van cyberincidenten
te voorkomen. Nederland zal zich hiervoor via geëigende fora inzetten.
Nederland acht het daarnaast van groot belang dat bedrijven hun
verantwoordelijkheid nemen voor de uitvoer van technologie die zowel goed
als kwaadschiks kan worden gebruikt door overheden. Omdat Nederland er
ter bescherming van mensenrechten belang aan hecht dat bedrijven naast
zelfrestrictie ook een kader hebben om besluiten te nemen over export van
hun producten, zet Nederland zich er voor in om de dual-use verordening van
de EU uit te breiden. Hierdoor zou het mogelijk worden een ad-hoc
vergunningplicht op te leggen voor individuele gevallen indien er
aanwijzingen zijn dat de goederen geheel of gedeeltelijk zullen worden
gebruikt voor mensenrechtenschendingen.
NAVO
Het nieuwe strategisch concept van de NAVO heeft navolging gekregen in
een in juni 2011 vastgesteld beleidsplan voor cyber defence. Zoals de
commissie constateert, richt de NAVO zich vooral op het versterken van het
defensieve vermogen ten aanzien van cyberdreigingen. Mede op aandringen
van Nederland is de noodzaak van intensievere informatie-uitwisseling, het
ontwikkelen van een gezamenlijke dreigingsanalyse en het belang van EUNAVO samenwerking in het NAVO-beleid opgenomen. Het kabinet is
daarnaast van mening dat de NAVO op termijn een doctrine voor de inzet van
offensieve cybercapaciteiten zou moeten ontwikkelen. Ten aanzien van een

eventuele collectieve reactie op een aanval geldt dat een beslissing hierover
via de bestaande procedures genomen zal worden. Ook in het digitale domein
is niet altijd eenduidig vast te stellen wanneer artikel 5 in werking treedt. Dit
is altijd onderwerp van politieke besluitvorming.
Europese Unie
Het kabinet deelt de visie van de commissie dat de EU gebaat is bij een
integrale, gecoördineerde aanpak van digitale veiligheid. Vorig jaar heeft de
Europese Commissie haar interne veiligheidsstrategie gelanceerd, waarin het
verhogen van het niveau van veiligheid voor burgers en bedrijfsleven in cyber
space geïdentificeerd is als een van de vijf strategische doelen. Uw Kamer is
hierover op 19 januari 2011 geïnformeerd (Kamerstuk 32317 nr. 32). Begin
dit jaar heeft Eurocommissaris Kroes aangekondigd een voorstel te doen voor
een Europese internetveiligheidsstrategie. Nederland steunt deze
ontwikkelingen en zal haar expertise inbrengen, bijvoorbeeld op het gebied
van dreigingsanalyse en publiek-private samenwerking. Daarnaast bepleit
Nederland bij de Europese Commissie dat externe, geopolitieke aspecten een
duidelijke plek krijgen bij de EU-aanpak van digitale veiligheid.