Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2007–2008

31 293

Primair Onderwijs

31 007

Parlementair onderzoek
Onderwijsvernieuwingen

Nr. 17

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR
EN WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 16 juni 2008
In de beleidsreactie op het rapport «Tijd voor onderwijs» van de
Commissie Dijsselbloem1 is een voorstel toegezegd dat zich richt op het
verbeteren van de toets- en verantwoordingspraktijk in het primair onderwijs. In deze brief beschrijf ik dit voorstel, dat mede is gebaseerd op een
gespreksronde met scholen en inhoudelijke experts. De toetsen verantwoordingspraktijk maakt onderdeel uit van de Kwaliteitsagenda PO
«Scholen voor morgen»2. De centrale ambitie van de Kwaliteitsagenda is
het verbeteren van onderwijsresultaten voor taal en rekenen. Een goede
evaluatiepraktijk op scholen is daar een belangrijk onderdeel van. Het
gebruik van toetsen is immers essentieel om de kwaliteit van het onderwijs te bewaken en tijdig achterstanden bij leerlingen te onderkennen. In
deze brief richt ik mij op dit specifieke aspect uit de Kwaliteitsagenda PO.
Mijn conclusie is dat het toetsen van leerlingen meer in dienst moet staan
van verbetering van de onderwijskwaliteit. Daarmee hoop ik een belangrijke bijdrage te leveren aan het veranderen van de toetscultuur in ons
basisonderwijs: een verschuiving van een afreken- naar een verbetercultuur. In juli 2008 stuur ik een brief aan uw Kamer over de uitwerking en
de stand van zaken van alle ambities uit deze Kwaliteitsagenda.
De kern van mijn voorstel voor een verbeterde toets- en verantwoordingspraktijk bestaat uit drie elementen:

Kamerstuk 2007–2008, 31 007, nr. 17,
30 mei 2008.
2
Kamerstuk 2007–2008, 31 293, nr. 1,
28 november 2007.

1. Meer en beter opbrengstgericht werken
Het toetsen van leerlingen is onderdeel van een goede evaluatiepraktijk.
Maar het gaat hierbij niet alleen om de vraag of leraren, schooldirecteuren
en -besturen voldoende en betrouwbare informatie verzamelen over het
onderwijs, maar juist om de vraag wat zij met deze informatie doen. Het
verplichten van bepaalde toetsen leidt niet vanzelfsprekend tot een beter
gebruik van uitkomsten in de dagelijkse onderwijspraktijk, en kan daar
mogelijk juist van afleiden. Daarom ben ik geen voorstander van een
verplichte begin- en eindtoets. Nagenoeg alle basisscholen (95%) nemen
een eindtoets af. Het verplichten van een eindtoets zou vooral een symbo-

KST119662
0708tkkst31293-17
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 293, nr. 17

1

1

lische waarde hebben. Dat neemt niet weg dat scholen verplicht blijven
zich te verantwoorden over hun opbrengsten. Maar het gaat er in de
eerste plaats om dat de taal- en rekenopbrengsten omhoog gaan. Van
scholen vraagt dit dat zij meer opbrengstgericht gaan werken. Scholen
worden hierin gestimuleerd en ondersteund. Ook krijgt de evaluatiepraktijk op scholen extra aandacht in het inspectietoezicht.
2. Verantwoorden over het eindniveau van alle leerlingen
Het is noodzakelijk dat alle scholen zich verantwoorden over hun opbrengsten. De invoering van referentieniveaus taal en rekenen1 biedt leraren
straks meer duidelijkheid over het beoogde eindniveau van hun leerlingen. Maar ook de leerlingen zelf hebben recht op een duidelijk beeld
van het eindniveau dat zij in groep 8 hebben behaald. Daarom zullen
basisscholen worden verplicht om over alle leerlingen valide en betrouwbare informatie te leveren over het behaalde eindniveau taal en rekenen.
Met deze gegevens kan de school zich bovendien verantwoorden over de
eindopbrengsten. Dit beschouw ik als een beter alternatief dan het
verplichten van een eindtoets, zoals de Eindtoets Basisonderwijs van Cito.
3. Toegevoegde waarde nauwkeuriger meten
Bij de beoordeling van de opbrengsten dient de toegevoegde waarde van
de school centraal te staan. Ook de commissie Dijsselbloem heeft hier op
gewezen. De Inspectie van het Onderwijs gaat onderzoeken of het mogelijk is de toegevoegde waarde van scholen nauwkeuriger te meten, zodat
bij het oordeel over de kwaliteit van scholen nog beter rekening wordt
gehouden met de samenstelling van de leerlingpopulatie op scholen.
Hieronder geef ik een toelichting op deze drie elementen van het voorstel
om de toets- en verantwoordingspraktijk te verbeteren. Hieraan vooraf
gaat een korte schets van de resultaten van de gespreksronde met experts
en scholen, die ik heb betrokken in mijn voorstel. De brief eindigt met een
overzicht van de activiteiten voor ieder element, die ik in gang zal zetten
om de verbeteringen te realiseren.
1. Uitkomsten gespreksronde toetsen en verantwoorden
Een verbeterde toets- en verantwoordingspraktijk moet kunnen rekenen
op draagvlak bij scholen en besturen. In april en mei 2008 voerde het
ministerie van OCW daarom een gespreksronde met experts en scholen
over de huidige toets- en verantwoordingspraktijk. Tijdens de gesprekken
op scholen zijn meningen en ideeën verzameld bij schoolleiders enbestuurders, intern begeleiders (IB-ers) en leraren. De gesprekken zijn
gevoerd tijdens kleinschalige regionale bijeenkomsten in Arnhem, Den
Haag, Boxmeer en Rottevalle. Het soort scholen was divers: kleine
plattelandscholen, scholen in krachtwijken met veel allochtone leerlingen,
traditionele vernieuwingsscholen (Dalton, Jenaplan) en scholen voor
speciaal basisonderwijs.
Het algemene beeld dat naar voren komt uit deze gesprekken is dat in het
basisonderwijs al zeer veel getoetst wordt, en dat de meeste scholen het
vanzelfsprekend vinden om zich te verantwoorden over hun opbrengsten.
Wel zijn er zorgen over een toetscultuur die te veel gericht is op «toetsen
van onderwijs» in plaats van «toetsen voor het onderwijs».

1

Over de drempel met taal en rekenen,
Commissie Meijerink, Bijlage kamerstuk
2007-2008, 31 332, nr. 1.

De deelnemers aan de gespreksronde benoemden een aantal zaken
waaraan ik in de uitwerking van een verbeterde toets- en verantwoordingspraktijk specifiek aandacht besteed:
– Geen toetsen verplichten: de deelnemende scholen zien geen meerwaarde in het verplichten van toetsen. Van alleen toetsen wordt het
onderwijs, en de leerling, volgens hen niet beter. In het onderwijs ligt
de focus op signalering van de voortgang en eventuele problemen in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 293, nr. 17

2

–

–

–

de ontwikkeling van individuele leerlingen. Daarvoor is het cruciaal dat
leraren de uitkomsten op de toetsen en het leerlingvolgsysteem in
onderlinge samenhang gebruiken.
Deskundigheid van leraren: leraren proberen zo goed mogelijk
opbrengstgericht te werken, maar zij zijn soms «handelingsverlegen».
Vooral het analyseren van de toetsresultaten en het kiezen van de
juiste didactische vervolgstappen op basis van de bevindingen vinden
zij moeilijk. Leraren hebben behoefte aan hulpmiddelen die hen hierbij
helpen. Als het lukt, zijn leraren enthousiast over de positieve resultaten die zij zien bij hun leerlingen. Samenwerken in het schoolteam is
ook belangrijk. Door overleg met elkaar en het uitwisselen van
perspectieven, houden de leden van het schoolteam elkaar scherp.
Onderwijs aan zorgleerlingen: leraren vinden de toetsen uit het
leerlingvolgsysteem niet altijd geschikt voor zwakke leerlingen. De
toetsen sluiten niet altijd aan bij de ontwikkeling van de kinderen.
Bovendien leveren sommige toetsen te weinig specifieke informatie op
over taal- en rekenproblemen van leerlingen. Het is dan moeilijk om
goede didactische keuzes te maken om onderwijs op maat aan te
bieden. Tegelijk moet ervoor worden gewaakt dat kinderen niet
onnodig vroeg worden «afgeschreven» als zij laag scoren op toetsen.
Ook het onderwijs aan zorgleerlingen moet opbrengstgericht zijn,
zodat zij het onderwijsaanbod krijgen dat bij hen past.
Beschikbaarheid van benchmarkgegevens: schoolbesturen hebben de
beschikking over gegevens over (tussen)opbrengsten en kengetallen
van de eigen school of scholen. Om hun resultaten te kunnen vergelijken met andere scholen, hebben bestuurders behoefte aan
opbrengstgegevens en kengetallen van scholen met een vergelijkbare
leerlingpopulaties.

2. Meer en beter opbrengstgericht werken
Belangrijke succesfactoren voor betere onderwijsresultaten zijn1: hoge
verwachtingen van leraren over de mogelijkheden van leerlingen, het
volgen van de ontwikkeling van leerlingen en het aanpassen van het
onderwijs op basis van de verzamelde informatie. De inspectie2 concludeert dat scholen meer kunnen doen met de gegevens uit het leerlingvolgsysteem om het onderwijs te verbeteren. Scholen in het primair
onderwijs behalen betere resultaten als zij hun onderwijsopbrengsten op
zowel leerling-, groeps- als schoolniveau systematisch evalueren. Diverse
voorbeelden zijn bekend van projecten waarin door meer opbrengstgericht te werken de taal- en rekenprestaties prestaties van zwakke leerlingen opvallend verbeterd zijn. Voorbeelden zijn de pilots Taalbeleid
onderwijsachterstanden, de Lees Impuls (Speciaal) Basis Onderwijs
(LISBO) en Speciaal Rekenen. Scholen met veel leerlingen met een taalachterstand weten deze achterstanden in sommige gevallen al binnen
enkele maanden in te lopen.

1

Een overzichtsstudie naar school- en instructie-effectiviteit, Scheerens, Universiteit
Twente, 2008.
2
Onderwijsverslag 2007-2008, Inspectie van
het Onderwijs, mei 2008.

Om opbrengstgericht te kunnen werken, moet voor leraren duidelijk zijn
wat van leerlingen verwacht mag worden. Scholen in het primair onderwijs moeten daarbij rekening houden met een diverse leerlingpopulatie en
een gedifferentieerde uitstroom naar het vervolgonderwijs. De referentieniveaus voor taal en rekenen beschrijven concreet wat leerlingen zouden
moeten kunnen en kennen op het gebied van taal en rekenen. De referentieniveaus worden verder uitgewerkt in leerlijnen met tussendoelen.
Deze leerlijnen worden vervolgens verwerkt in leerlingvolgsystemen en
toetsen. Ook worden toetsen en leerlingvolgsystemen ontwikkeld voor
zwakke leerlingen. Op deze wijze kunnen scholen hun evaluatiepraktijk
gedifferentieerd, en dus voor alle leerlingen, vorm geven.
Ook in het onderwijs aan zorgleerlingen, in zowel het regulier als het
speciaal onderwijs, kan de opbrengstgerichtheid beter. Dit staat centraal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 293, nr. 17

3

in het programma Passend Onderwijs. Voor een deel van deze leerlingen
betekent dat, dat zij met extra ondersteuning in staat zijn het fundamentele referentieniveau te halen. De verwachting is echter dat dit voor een
deel van de leerlingen niet haalbaar is. Onderzoek moet uitwijzen wat
voor deze leerlingen wel haalbaar is.
Omdat de evaluatiepraktijk op scholen zo belangrijk is, zal ik de inspectie
van het onderwijs vragen hier de komende jaren extra aandacht aan te
besteden. Bovendien wil ik laten onderzoeken of het mogelijk en wenselijk
is op termijn de evaluatiepraktijk op scholen als normindicator op te
nemen in het toezichtskader van de inspectie. Dit houdt in dat de
evaluatiepraktijk onderdeel wordt van het oordeel over de kwaliteit van de
school. Ook zal het opbrengstgericht werken door scholen worden ondersteund via verschillende projecten in het kader van de Kwaliteitsagenda
PO.
3. Verantwoorden over het eindniveau van alle leerlingen
Voor een succesvolle overstap van de basisschool naar het voortgezet
onderwijs is het belangrijk dat VO-scholen goede informatie krijgen over
het behaalde eindniveau. Alleen dan kunnen VO-scholen leerlingen maatwerk bieden en het beste uit de leerlingen halen. De referentieniveaus
rekenen en taal helpen om deze informatieoverdracht te objectiveren en te
valideren. In de beleidsreactie op het advies van de Commissie Meijerink1
kondigde ik al aan dat alle basisscholen vanaf het schooljaar 2010–2011
objectieve en gevalideerde gegevens moeten leveren over het behaalde
eindniveau taal en rekenen van alle leerlingen in groep 8. Voor zorgleerlingen formuleert de school een ontwikkelingsperspectief en ontwikkelt daar een individuele leerlijn bij. De inspectie ziet hier op toe.
Scholen moeten op verschillende manieren aan deze verplichting kunnen
voldoen. Bijvoorbeeld door gegevens uit het leerlingvolgsysteem te
gebruiken of door te kiezen uit meerdere geschikte toetsen die het
behaalde eindniveau in groep 8 meten. Het leerlingvolgsysteem bestaat
uit toetsen waarmee een leraar de vorderingen van leerlingen op verschillende onderdelen van taal en rekenen kan volgen. Onderdelen van taal
zijn bijvoorbeeld technisch lezen en spelling, onderdelen van rekenen zijn
bijvoorbeeld procenten, breuken en verhoudingen. Deze toetsen worden
gedurende de schoolloopbaan van leerlingen afgenomen. Dit zal de
komende jaren goede voorbereiding vragen. In 2010 moeten leerlingvolgsystemen beschikbaar komen, waarin de referentieniveaus taal en
rekenen zijn verwerkt. De toetsen in deze leerlingvolgsystemen moeten
kunnen aangeven hoe ver leerlingen zijn gevorderd met deze niveaus.
Ook voor zwakke leerlingen moeten goede toetsen beschikbaar komen. Er
zal dan ook geen sprake meer van kunnen zijn dat bepaalde groepen
leerlingen worden uitgesloten van toetsen. Dit belemmert immers het
zicht op hun leermogelijkheden en vorderingen.
4. Toegevoegde waarde nauwkeuriger meten

1

Kamerstuk 2007–2008, 31 332, nr. 3

In mijn brief van 24 april 2008 over de (on)mogelijkheden van toetsen en
verantwoorden, gaf ik aan dat het onomstreden is dat aan scholen wordt
gevraagd zich te verantwoorden over hun opbrengsten. Eindopbrengsten
zijn een indicator van de kwaliteit van het onderwijs: de toegevoegde
waarde van de school. Met de invoering van de referentieniveaus taal en
rekenen verandert de beoordeling van de eindopbrengsten van scholen
door de Inspectie van het Onderwijs. Afhankelijk van de leerlingpopulatie
op de school, halen meer of minder leerlingen het fundamentele en het
streefniveau voor taal en rekenen. De normering van de referentieniveaus
zal worden uitgewerkt in overleg met de PO Raad en de inspectie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 293, nr. 17

4

In het rapport «Tijd voor onderwijs» doet de Commissie Dijsselbloem de
aanbeveling om de toegevoegde waarde van de school beter in beeld te
brengen. De vraag is op welke wijze dat het beste kan. Het lijkt logisch om
een voor- en nameting te doen en de toegevoegde waarde te berekenen
als het verschil in uitkomst. Maar kennis en vaardigheden van 4- en
12-jarige leerlingen over taal en rekenen zijn niet altijd vergelijkbaar.
Bovendien verandert de samenstelling van de leerlingpopulatie op basisscholen ieder schooljaar, bijvoorbeeld door verhuizingen.
Het verplicht laten afnemen van een begintoets voor het bepalen van de
toegevoegde waarde van scholen, vind ik niet wenselijk. Uit onderzoek is
bekend dat toetsen van vierjarige kinderen geen stabiele en valide resultaten opleveren1. Dit komt omdat de cognitieve vaardigheden van jonge
kinderen, en mogelijke problemen in de ontwikkeling daarvan, nog heel
veranderlijk zijn2. Bovendien neemt de toetsdruk op jonge leeftijd naar
mijn mening teveel toe als een begintoets een formele status krijgt. Door
observatie en gebruik van toetsen uit het leerlingvolgsysteem als kinderen
daar aan toe zijn, kunnen leraren de ontwikkeling van jonge leerlingen
goed volgen. Om de toegevoegde waarde van een school te kunnen
meten, is het afnemen van een begintoets bovendien niet nodig. Dit komt
bijvoorbeeld naar voren in het essay van de heer Staphorsius van het Cito
«Optimalisering van het gebruik van onafhankelijke toetsen in een
leerling- en onderwijsvolgsysteem».3 Dit essay is als bijlage aan de brief
toegevoegd. De score op een eindtoets kan gecorrigeerd worden voor de
factoren die wel invloed hebben op de eindresultaten, maar die niet of
nauwelijks door het onderwijs beïnvloed kunnen worden. Op die manier
wordt de school, ondanks de verschillende leerlingen, toch fair beoordeeld.
De toegevoegde waarde van scholen kan goed in beeld worden gebracht
door de opbrengsten te relateren aan de samenstelling van de leerlingpopulatie. De huidige werkwijze van de inspectie komt hier al aan tegemoet. Ik streef er naar deze werkwijze te verbeteren om nog meer rekening te houden met verschillen tussen leerlingen en scholen. Het gaat
hierbij om factoren die aantoonbaar invloed hebben op de eindresultaten
van leerlingen: de capaciteiten van het kind, het opleidingsniveau van de
ouders en de sociaaleconomische achtergrond. Maar bijvoorbeeld ook het
aantal zorgleerlingen dat een school opneemt, of het totale aantal leerlingen op school.
Sommige scholen proberen zoveel mogelijk zorgleerlingen in de eigen
school te houden en niet door te sturen naar het speciaal (basis) onderwijs. De inspectie vraagt van scholen dat zij een handelingsplan opstellen
voor iedere rugzakleerling. Daarin moet ook het ontwikkelingsperspectief
voor het eind van de basisschool concreet worden beschreven. Sommige
rugzakleerlingen doen gewoon mee aan de eindtoets. Maar als vaststaat
dat een leerling weinig capaciteiten heeft en doorstroomt naar het
praktijkonderwijs, telt de inspectie de score van de leerling niet mee in de
schoolscore. Overigens wordt wel van alle leerlingen, ook de rugzakleerlingen, het beheersingsniveau taal en rekenen vastgesteld ten
behoeve van de aansluiting met het voortgezet onderwijs.
5. Overzicht van activiteiten
1

De Jong e.a., (1996). Predicatie van onderwijsachterstanden. Amsterdam, Vrije
Universiteit.
2
Goorhuis-Brouwer (2005). Een stevig
fundament. Over de vroegkinderlijke ontwikkeling en opvoeding met een extra accent op
de taalontwikkeling.
3
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Om de toets- en verantwoordingspraktijk in het primair onderwijs te
verbeteren, worden vanaf 2008 de volgende activiteiten in gang gezet:
Meer en beter opbrengstgericht werken
– Extra aandacht aan opbrengstgericht werken en de evaluatiepraktijk
van scholen in alle projecten van de Kwaliteitsagenda PO.
– Vergroten nascholingsaanbod opbrengstgericht werken en werken met
het leerlingvolgsysteem.
– Samen met de gezamenlijke opleidingen voor leraren basisonderwijs

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 293, nr. 17

5

–

–

–

–

nagaan of in het curriculum voldoende effectief aandacht is voor
opbrengstgericht werken en werken met het leerlingvolgsysteem. De
bekwaamheidseisen voor leraren (in het bijzonder de pedagogische
competentie, de vakinhoudelijke en vakdidactische competentie en de
organisatorische competentie) bieden hiervoor aanknopingspunten.
Verwerken van de referentieniveaus in de toetsen van leerlingvolgsystemen. Hierdoor wordt de ontwikkeling van leerlingen richting het
fundamenteel of streefniveau zichtbaar gemaakt. Cito is gestart met
een pilotproject met scholen in Arnhem en Den Haag waarin wordt
gewerkt met referentieniveaus in het leerlingvolgsysteem.
Opnemen van de referentieniveaus in de reeds ontwikkelde leerlijnen
voor zorgleerlingen in het regulier onderwijs en leerlingen in het
(voortgezet) speciaal (basis) onderwijs. Voor deze leerlingen wordt
door Cito het leerlingvolgsysteem aangepast. Daarbij wordt een instrument ontwikkeld om het ontwikkelingsperspectief in kaart te brengen.
Om het opbrengstgericht werken te stimuleren, verzorgt de inspectie
vanaf schooljaar 2008–2009 een benchmark van de eindopbrengsten
van scholen. In een rapportage worden de eindopbrengsten van
scholen afgezet tegen de opbrengsten van scholen met een vergelijkbare leerlingpopulatie. Deze benchmark wordt aangevuld met aanwijzingen voor verbetering van het onderwijs.
Onderzoeken of het mogelijk en wenselijk is om op termijn de
evaluatiepraktijk op scholen als normindicator op te nemen in het
inspectietoezicht.

Verantwoorden over het eindniveau van alle leerlingen
–

–
–

Verplichten van scholen om zich te verantwoorden over het behaalde
eindniveau van alle leerlingen, met de invoering van de referentieniveaus van taal en rekenen. Scholen worden in staat gesteld op
verschillende manieren aan deze verplichting te voldoen.
Bestaande (eind)toetsen geschikt maken voor het meten van de
referentieniveaus.
Onderzoeken of ook voor specifieke doelgroepen, bijvoorbeeld zwakke
leerlingen, voldoende betrouwbare toetsen beschikbaar zijn.

Toegevoegde waarde nauwkeuriger meten
–

–

Onderzoeken van werkwijzen om in de beoordeling van de toegevoegde waarde van scholen nog beter rekening te houden met de
specifieke kenmerken van de leerlingpopulatie, bijvoorbeeld de
sociaal-economische achtergrond en de capaciteiten van individuele
leerlingen.
Aanpassen van het toezichtskader door de inspectie, in overleg met de
PO-sector, aan de situatie waarin de referentieniveaus taal en rekenen
zijn ingevoerd.

De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
S. A. M. Dijksma

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 293, nr. 17

6