Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

33 836

Personen- en familierecht

Nr. 33

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 18 januari 2019
Het familierecht regelt belangrijke zaken in de betrekkingen tussen
mensen, van vóór de geboorte tot na de dood. Het familierecht heeft ook
de bijzondere belangstelling van uw Kamer. Met deze brief ga ik, mede
namens de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, in op twee
uiteenlopende actuele onderwerpen die het familierecht raken en doe ik
eerder gedane toezeggingen dienaangaande gestand:
I.
adopties: interlandelijke en binnenlandse adopties, rootsonderzoek
en nazorg;
II.
scheiden: de reactie op het onderzoek naar het niet nakomen van
omgangsregelingen, de reactie op de evaluatie van het Landelijk
Bureau Inning Onderhoudsbijdragen (LBIO) en internationale
kinderontvoering.1
I. Adoptie
Het doen van afstand ter adoptie is een ingrijpende gebeurtenis, niet
alleen voor de ouders, maar ook voor het kind en de sociale omgeving.
Hierbij spelen fundamentele kwesties als hechting, afkomst, ouderschap,
gezinsleven en culturele identiteit. Het thema verdient daarom een
aandachtige en kritische blik, zowel waar het gaat om het ophelderen van

1

kst-33836-33
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Enkele andere actuele onderwerpen op familierechtelijk terrein blijven hier buiten
beschouwing. Over het thema Bevallen onder pseudoniem heb ik u op 3 december 2018 een
brief gestuurd (Kamerstuk 32 279, nr. 131). Ik zal de voortgangsrapportage van het Programma
Scheiden zonder Schade in het voorjaar aan uw Kamer zenden. Dan verwacht ik ook de
Kabinetsreactie van het rapport van de Staatscommissie Herijking ouderschap aan u te doen
toekomen. Wel treft u – op uw verzoek – in de bijlage een overzicht met de verschillende
onderzoeken die thans op het terrein van het familierecht worden uitgevoerd, raadpleegbaar
via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 836, nr. 33

1

misstanden met betrekking tot interlandelijke adopties uit het verleden,2
als om het borgen van een zorgvuldige procedure voor interlandelijke
adoptie om misstanden in de toekomst te voorkomen.
Juist nu het onderwerp adoptie in de internationale context op de agenda
staat, is er reden om ook oog te hebben voor de geschiedenis van
adopties die in Nederland hebben plaatsgevonden. Zowel geadopteerden
als Nederlandse afstandsouders kunnen gedurende hun leven te maken
krijgen met specifieke vragen of problemen gerelateerd aan (het doen van
afstand ter) adoptie en daarbij ondersteuning en zorg nodig hebben.
A: Toekomstbestendig interlandelijk adoptiestelsel
Uw Kamer heeft tijdens het Algemeen Overleg Adoptie d.d. 18 januari
2018 gevraagd in te gaan op de toekomst van interlandelijke adoptie en
maatregelen te nemen ter versterking van de adoptieprocedure
(Kamerstuk 31 265, nr. 64). Voorop staat de vraag of een kind daadwerkelijk gebaat is bij een (interlandelijke) adoptie. Aan een gedegen
adoptieprocedure ligt onder meer het subsidiariteitsbeginsel ten
grondslag.3 Kinderen die niet langer kunnen opgroeien bij hun ouders
moeten de mogelijkheid krijgen om zo dicht mogelijk bij huis op te
groeien, in een gezin. Het stemt mij tevreden dat steeds meer landen
voorzien in een adequaat jeugdbeschermingsstelsel, waardoor die
kinderen in het land van herkomst een duurzame vorm van gezinsopvang
geboden kan worden. Ook zien we dat er steeds meer mogelijkheden zijn
om een kinderwens in vervulling te laten gaan. Het aantal adopties daalt
dan ook aanzienlijk. In 2018 werden 157 buitenlandse kinderen in
Nederlandse gezinnen opgenomen; tien jaar geleden ging het nog om 767
kinderen.
Het dalend aantal adopties dwingt ons ertoe om de komende jaren de
efficiency binnen de adoptieketen te versterken. Er zijn ook geluiden voor
het volledig beëindigen van interlandelijke adoptie. Toch zijn er in mijn
ogen nog steeds kinderen wiens belang het meest is gediend met
interlandelijke adoptie. Ondanks inspanningen lukt het de overheid niet
om voor deze kinderen in eigen land een duurzaam perspectief te vinden.
Zolang dit het geval is, vind ik dat de weg van interlandelijke adoptie moet
blijven openstaan. Daarbij wil ik geen enkel land op voorhand uitsluiten.
Dit betekent dat in ieder afzonderlijk geval zorgvuldig moet worden
afgewogen of adoptie het beste alternatief is. Ons systeem moet erop zijn
ingericht dit besluit met vertrouwen te kunnen nemen. Ik wil dat de
Centrale autoriteit Internationale Kinderaangelegenheden (Ca) onderzoekt
of een land daadwerkelijk voldoet aan de uitgangspunten van het Haags
Adoptieverdrag en onze normen. Indien er twijfel bestaat en na overleg
met het betrokken land de twijfel niet kan worden weggenomen, werken
wij niet mee aan interlandelijke adoptie.

2

Ik heb uw Kamer bij brief van 6 december 2018 gemeld dat ik een extern onafhankelijk
onderzoek instel naar de gang van zaken rond misstanden bij interlandelijke adoptie en de
eventuele de rol van de Nederlandse overheid daarbij (Kamerstuk 31 265, nr. 66). Ik zal uw
Kamer op korte termijn nader informeren over de samenstelling van en de opdracht aan de
onderzoekscommissie.
3
Het subsidiariteitsbeginsel houdt in dat een adoptie slechts kan plaatsvinden nadat de
autoriteiten van het land van herkomst de mogelijkheden tot plaatsing van het kind in die staat
naar behoren hebben onderzocht, en zodoende hebben vastgesteld dat een interlandelijke
adoptie het hoogste belang van het kind dient.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 836, nr. 33

2

Huidige praktijk
Een groot deel van de interlandelijke adoptieprocedure speelt zich af in
het zendende land. De Ca spant zich daarom in om zoveel mogelijk zicht te
krijgen op hetgeen zich afspeelt in de landen van waaruit kinderen worden
geadopteerd. Dat doet zij door contacten te onderhouden met Ca’s van
andere landen die kinderen adopteren uit het buitenland, met vergunninghouders en andere betrokkenen, door een beroep te doen op de kennis
van internationaal werkende organisaties als Unicef en de International
Social Service en door regelmatig af te reizen naar de zendende landen,
om met betrokken autoriteiten en organisaties in gesprek te treden.
Hiermee wordt inzicht verworven in het nationale kinderbeschermingssysteem en de interlandelijke adoptieprocedures van het betreffende land.
Zo kan de interlandelijke adoptie in de juiste context worden geplaatst. De
mogelijkheden die de Ca heeft om op basis hiervan effectief invloed uit te
oefenen op de procedures in de zendende landen zijn echter beperkt.
Nederland is immers afhankelijk van de wijze waarop deze zendende
landen de uitgangspunten van het Haags Adoptieverdrag in de praktijk
brengen en van hun bereidheid om de Ca daarover te informeren. Toch zie
ik kansen om onze rol te versterken en om meer regie te voeren. Wat over
de grens gebeurt, behoort tot de nationale bevoegdheden van dat land,
maar we kunnen wel zelf bepalen of wij willen samenwerken met een
land.
In de huidige situatie benaderen de Nederlandse adoptieorganisaties die
bemiddelen bij interlandelijke adoptie (de vergunninghouders), de Ca met
het verzoek goedkeuring te geven aan een specifieke match van een
buitenlands kind met een gezin in Nederland.4 De Ca is thans niet
betrokken bij de totstandkoming van samenwerkingsverbanden tussen de
vergunninghouders en de zendende landen. Pas bij het matchingsvoorstel
krijgt de Ca inzicht in de wijze waarop in het individuele geval de
adoptieprocedure wordt doorlopen. Op dat moment toetst de Ca of het
voorstel voldoet aan de uitgangspunten van het Haags Adoptieverdrag en
de voorwaarden uit het Kwaliteitskader vergunninghouders.5
Versterken toezichthoudende rol
Om te borgen dat in ieder afzonderlijk geval zorgvuldig wordt afgewogen
of adoptie het beste alternatief is, versterk ik de toezichthoudende rol van
de Ca. Hiertoe zal ik de Ca – bij zowel verdragslanden als niet-verdragslanden – de wettelijke bevoegdheid geven in de Wet opneming buitenlandse kinderen ter adoptie om te beslissen of de Nederlandse vergunninghouder in algemene zin met een land van herkomst kan samenwerken c.q. de bestaande samenwerking kan voortzetten. Zo wordt de Ca
eerder betrokken bij de totstandkoming van samenwerkingsverbanden
tussen de zendende landen en de Nederlandse adoptieorganisaties en
vergroot zij het zicht op de gevolgde procedures in het buitenland. Daaruit
volgt logischerwijs dat de Ca ook de bevoegdheid dient te krijgen om de
samenwerking met een specifiek land te beëindigen als hiertoe aanleiding
bestaat. Ook zal ik de Ca de mogelijkheid geven om de vergunning van

4

In tegenstelling tot hetgeen ik in beantwoording van een vraag van het lid Buitenweg heb
gemeld tijdens het AO Adoptie d.d. 18 januari 2018 (Kamerstuk 31 265, nr. 64), maakt de
afstandsverklaring op het moment dat de Ca goedkeuring geeft aan de adoptie, niet in alle
gevallen deel uit van het dossier. Hieraan staat in de weg dat in bepaalde landen de afstandsverklaring pas wordt vrijgegeven als er een rechterlijke beslissing is geweest over de interlandelijke adoptie. Hoewel de afstandsverklaring in sommige gevallen ontbreekt, heeft de Ca wel
inzicht in de wijze waarop afstand is gedaan.
5
In het kwaliteitskader wordt beschreven aan welke eisen de Nederlandse adoptieorganisaties
moeten voldoen en aan welke inhoudelijke voorwaarden een kinddossier dient te voldoen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 836, nr. 33

3

een vergunninghouder voor een periode op te schorten als daartoe
aanleiding bestaat.
Helder normenkader
Bij de beoordeling met welke landen wordt samengewerkt dient de Ca
zich te laten leiden door de wijze waarop het land onderstaande verdragsrechtelijke uitgangspunten in praktijk brengt. Daarbij geldt dat bij twijfel
geen samenwerking wordt aangegaan dan wel de bestaande samenwerking wordt beëindigd. Hiertoe stel ik samen met betrokkenen een
normenkader vast op basis van de volgende uitgangspunten:
• dat afstand ter adoptie door de (biologische) ouder(s) vrijwillig6 tot
stand komt (zonder dwang of geldelijke beïnvloeding) en dat ouder(s)
goede voorlichting ontvangen over wat adoptie inhoudt en wat de
gevolgen en consequenties van de beslissing tot het doen van afstand
zijn;
• dat het land al het mogelijke doet dat van dat land verwacht mag
worden om kinderen te laten opgroeien bij de eigen ouders, familie of
via binnenlandse adoptie of bij een perspectief biedend pleeggezin;
• dat wordt gewaarborgd dat afstammingsinformatie voor de geadopteerde te achterhalen is, dan wel dat de geadopteerde de mogelijkheid
heeft zich te wenden tot een organisatie die de belangen van de
geadopteerde hieromtrent afweegt tegen de belangen van de
afstandsouder(s); en dat voor vondelingen informatie te achterhalen is
over de wijze waarop is gezocht naar de biologische ouder(s) dan wel
diens afkomst;
• dat de in de adoptieketen werkzame organisaties en autoriteiten
deskundig zijn, beschikken over de kwaliteit om hun taak in het
hoogste belang van het kind uit te oefenen en integer handelen;
• dat financiële stromen inzichtelijk zijn gemaakt, opdat adopties niet
mogen leiden tot geldelijk voordeel voor betrokkenen bij de procedure;
Ketensamenwerking
Tot slot wil ik stilstaan bij de kwaliteit van de matching tussen adoptiekinderen en aspirant-adoptieouders binnen de adoptieketen. Kinderen in
bepaalde (hogere) leeftijdscategorieën of met bijzondere zorgbehoeften
maken een steeds groter deel uit van de groep adoptiekinderen. Het
toewijzen van deze kinderen vergt een uiterst zorgvuldige en kwalitatief
hoogstaande matching tussen de aspirant-adoptieouders en het kind.
Voordat de aspirant-adoptieouders een beginseltoestemming van de Ca
ontvangen om te mogen adopteren, zijn de aspirant-adoptieouders
verplicht de voorlichting van de Stichting Adoptievoorzieningen (SAV) te
volgen. Ook onderzoekt de Raad voor de Kinderbescherming de
geschiktheid van de aspirant-adoptieouders om een buitenlands kind te
kunnen verzorgen en opvoeden. Als de beginseltoestemming door de Ca
is afgegeven, wenden de aspirant-adoptieouders zich tot een vergunninghouder die de bemiddeling op zich neemt. Als er geschikte aspirantadoptieouders bij een kind worden gevonden en dat leidt tot een
matchingsvoorstel dan legt de vergunninghouder dit matchingsvoorstel
ter goedkeuring voor aan de Ca. Na de adoptie biedt de SAV de ouders
begeleiding bij de hechting en ingroei van het kind in het gezin.

6

Hierbij wordt een uitzondering gemaakt voor de gevallen waarin de rechter in het land van
herkomst de biologische ouders uit de ouderlijke macht ontzet en het kind uiteindelijk heeft
vrijgegeven voor adoptie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 836, nr. 33

4

Het huidige onderzoek naar de geschiktheid van de aspirant-adoptieouder
sluit nog onvoldoende aan bij de toegenomen ernst van de problematiek
van adoptiekinderen. Daarom ben ik met de ketenpartners in gesprek om
te bekijken hoe het onderzoek nog beter toegespitst kan worden op de
eisen die, gelet op de bijzondere zorgbehoeften van de adoptiekinderen,
gesteld worden aan de aspirant-adoptieouders. Daarnaast wil ik een
kinderarts het medisch en psychosociaal rapport dat in het buitenland
over het kind is opgesteld, laten beoordelen alvorens het kind wordt
gematcht met aspirant-adoptieouders. Ik streef ernaar dat dit in 2019
wordt ingevoerd.
B: Adopties in het verleden
Roots
Het is belangrijk dat kinderen weten waar zij vandaan komen. Zoals ik
eerder heb aangegeven7, kunnen interlandelijk geadopteerden problemen
ervaren in hun zoektocht naar informatie over hun afstamming. De
afgelopen tijd heb ik – mede op verzoek van uw Kamer – gesproken met
belangenorganisaties van geadopteerden, zoals Plan Angel, DNA India
Adoptees, Sri Lanka DNA en Shapla (Bangladesh). Uit deze gesprekken is
duidelijk geworden dat dossiers van adopties die in het verleden hebben
plaatsgevonden vaak weinig en niet altijd bruikbare informatie bevatten.
Met Fiom heb ik een brainstormsessie georganiseerd om samen met de
(belangen)organisaties van geadopteerden, vergunninghouders en NGO’s
te bezien hoe de hulp verbeterd kan worden aan interlandelijk geadopteerden die zoeken naar hun roots. Ik nodig de gevestigde organisaties en
organisaties van geadopteerden uit om met een realistisch, gezamenlijk
plan te komen voor een effectief en passend ondersteuningsaanbod in
aanvulling op het huidige ondersteuningsaanbod.8 Dat plan kan zich
onder meer richten op een bredere toegankelijkheid tot adoptiedossiers in
Nederland en andere hulp bij zoekacties. Ik houd uw Kamer op de hoogte
van dit plan.
Binnenlandse adoptie/Nederlandse afstandsouders
Uit een verkennend onderzoek van de Radboud Universiteit is gebleken
dat in de periode 1956 tot 1984 vrouwen in Nederland onder druk en/of
dwang van hun sociale omgeving en hulpverleners afstand hebben
gedaan van hun kind.9 Het lid Bergkamp (D66) heeft gevraagd om een
diepgaander onderzoek naar binnenlandse adoptie in het verleden waarbij
ook de problematiek van afstandsvaders en de geadopteerden beter in
beeld wordt gebracht.
De afgelopen periode heb ik diverse overleggen gevoerd met de belangengroeperingen en Fiom. Tijdens die overleggen is gebleken dat
afstandsmoeders die tussen 1956 en 1984 afstand hebben gedaan van
hun kind en ook de afstandsvaders en de door hen afgestane kinderen
behoefte hebben aan erkenning en het creëren van bekendheid voor deze
problematiek. Ik heb het WODC gevraagd een diepgaander wetenschappelijk vervolgonderzoek te (laten) uitvoeren met als doel de problematiek
7

Kamerstuk 31 265, nr. 63 en 65.
Het huidige ondersteuningsaanbod gefinancierd door de rijksoverheid betreft internationale
zoekacties door Fiom via ISS-kanalen, een helpdesk van Fiom voor geadopteerden en
adoptieouders en gratis inzage in dossiers die onder beheer van de rijksoverheid vallen.
9
Het betreft het onderzoeksrapport «Beklemd in de scharnieren van de tijd. Beleid, praktijk en
ervaringen van afstand ter adoptie door niet-gehuwde moeders in Nederland tussen 1956 en
1984». Dit rapport is bij brief van 9 mei 2017 aan uw Kamer toegezonden (Kamerstuk 33 836, nr.
20).
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 836, nr. 33

5

van binnenlandse adoptie in de periode 1956 tot 1984 completer in beeld
te brengen en daarbij aandacht te besteden aan alle betrokkenen in de
adoptiedriehoek.10 In dit onderzoek zal de rol van bij de afstand en adoptie
betrokken actoren nader worden onderzocht en wordt ingegaan op de
impact die afstand en adoptie op de betrokkenen hebben gehad. Voor
betrokkenen die participeren in het onderzoek zal passende begeleiding
worden georganiseerd. Ik heb het WODC gevraagd de voorbereiding van
dit onderzoek zo snel mogelijk ter hand te nemen en de belangengroeperingen en Fiom te betrekken bij de vormgeving van dit onderzoek.
In het verkennend onderzoek zijn een aantal afstandsmoeders geïnterviewd en ook enkele afstandsvaders en geadopteerden. Samen met de
belangengroeperingen en Fiom bekijk ik hoe een grotere groep van
afstandsouders en gewezen afstandskinderen kan worden bereikt. Ik zal in
ieder geval een landelijke oproep doen uitgaan.
Bovendien organiseer ik samen met de belangengroeperingen en Fiom
voor de zomer een conferentie. Het doel van deze conferentie is
tweeledig: de problematiek de aandacht te geven die het verdient en de
onderzoekers te voorzien van relevante inzichten vanuit de praktijk.
Ik ga ervan uit dat met deze maatregelen een belangrijke bijdrage wordt
geleverd aan erkenning en herstel doordat goed in beeld kan worden
gebracht wat de betrokkenen hebben meegemaakt en welke lessen
daaruit kunnen worden getrokken.
Nazorg
Fiom en de SAV hebben de behoefte aan ondersteuning en zorg van
volwassen (interlandelijk en binnenlands) geadopteerden en Nederlandse
afstandsmoeders geïnventariseerd. Ook hebben de belangengroeperingen
van binnenlands geadopteerden en Nederlandse afstandsouders die in
het verleden afstand hebben gedaan van een kind in het kader van het
gevoerde overleg hun behoefte aan zorg en ondersteuning aan mij
kenbaar gemaakt. Hieruit blijkt dat behoefte bestaat aan een breed en
laagdrempelig aanbod van gespecialiseerde hulp- en dienstverlening.
Deze inventarisatie vormt aanleiding om de dienstverlening, die Fiom en
SAV nu al bieden voor deze groep, beter te stroomlijnen en uit te breiden.
Ik ben voornemens om samen met mijn collega van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport hierover een aanvullend aanbod te organiseren en ga
daarover in gesprek met Fiom en SAV. Uitgangspunt is dat geadopteerden
en Nederlandse afstandsouders die tijdens hun leven aanlopen tegen
specifieke vragen of problemen gerelateerd aan (afstand ter) adoptie
hierover informatie en advies kunnen inwinnen, dat hen indien nodig ook
passende ondersteuning wordt geboden en dat zij zo nodig worden
doorverwezen naar de reguliere (gespecialiseerde) zorg. Ook is het
belangrijk dat Fiom en SAV de kennis rond (het afstand doen ter) adoptie
beschikbaar stellen aan hulp- en zorgverleners.
II. Scheidingen
Kern van het probleem bij conflictscheidingen is dat ouders in hun
boosheid of teleurstelling niet altijd meer in staat zijn tot redelijk overleg.
Zij raken in conflict met de ex-partner en betrekken daarbij de kinderen,
die hiervan schade ondervinden. Mijn inzet is erop gericht om die schade
met concrete acties zoveel als mogelijk te beperken. Met als uitgangspunt:
geen kind mag de dupe worden van de scheiding van zijn ouders. En de
10

Afstandsouders, geadopteerden/gewezen afstandskinderen en adoptieouders.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 836, nr. 33

6

beste manier om dat te bereiken is: ouders ondersteunen. Niet om de
problemen rond de scheiding van de ex-partners over te nemen, maar om
zowel henzelf als hun omgeving te begeleiden naar de nieuwe situatie.
Daarbij hoort het besef dat het krijgen van kinderen verantwoordelijkheden met zich brengt – ook als de partnerrelatie wordt beëindigd. Van je
partner kun je scheiden, maar ouderschap blijft. Hiervoor is het belangrijk
dat ex-partners goede afspraken maken over de omgang met het kind.
Want het kind heeft recht op contact/omgang met beide ouders. Als er
sprake is van relatieproblemen of een scheiding kan een situatie ontstaan
waarbij één van de ouders het kind overbrengt naar of vasthoudt in een
ander land. Dit is een diep ingrijpende gebeurtenis, in de eerste plaats
voor het kind, maar ook voor de achterblijvende ouder.
A: Reactie op WODC-onderzoek niet nakoming van omgangsregelingen
Bij deze brief bied ik u aan het rapport «Naleving van contact/omgangsafspraken na scheiding: een rechtsvergelijkend en sociaalwetenschappelijk perspectief» dat in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoeken Documentatiecentrum (WODC) is uitgevoerd door de Vrije Universiteit
en de Universiteit Utrecht.11
De aanleiding voor het onderzoek is een motie van de leden Bergkamp
(D66) en Van Nispen (SP) waarin de regering werd verzocht om het niet
nakomen van omgangsregelingen in de praktijk te onderzoeken.12 Uw
Kamer heeft mij verzocht om op basis van dit onderzoeksrapport met
voorstellen te komen hoe ouders, beter dan nu, ertoe kunnen worden
aangezet om zich aan omgangsregelingen te houden.13 Ik betrek in mijn
antwoord inzichten die naar voren komen in het proefschrift van dhr. S. de
Bruijn, over de werking van het ouderschapsplan en de rol van professionele bemiddeling bij echtscheidingen. Dit proefschrift is ook in het
onderzoek van het WODC betrokken.14
Context
Het kind heeft recht op contact/omgang met beide ouders. Dit juridisch
uitgangspunt strookt volgens de onderzoekers met sociaalwetenschappelijke inzichten over het belang van dit contact voor kinderen. Contact met
ouders is een voorwaarde voor het hebben en ontwikkelen van een band,
en meer contact met een ouder na scheiding bevordert doorgaans de
kwaliteit van de relatie. Kinderen functioneren beter en ontwikkelen zich
gunstiger wanneer zij na de scheiding een positieve, ondersteunende
relatie hebben met beide ouders.
Uit dit onderzoek komt naar voren dat kinderen last ondervinden van
ouders die afspraken over omgang niet naleven. Loyaliteitsproblemen zijn
daarvan een voorbeeld. Bovendien blijken zij na scheiding veel nadelige
gevolgen te ondervinden van factoren die samenhangen met slechte
naleving van afspraken. Het gaat dan om ouderlijke conflicten, verminderde kwaliteit van de ouder-kind relatie en een verslechterde opvoedkwaliteit van ouders na scheiding.

11

M.V. Antokolskaia (ACFL, VU Amsterdam), C.G. Jeppesen de Boer (UCERF, UU), G.C.A.M.
Ruitenberg (ACFL, VU Amsterdam), W.M. Schrama (UCERF, UU), I.E. van der Valk (Faculteit
Sociale Wetenschappen, UU) en P. Vrolijk (Faculteit Sociale Wetenschappen, UU),
raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
12
Kamerstuk 34 168, nr. 5.
13
Kamerstuk 33 836, nr. 27.
14
Commissiebrief, 21 juni 2018.
Titel: «Reaching agreement after divorce and separation. Essays on the effectiveness of
parenting plans and divorce mediation».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 836, nr. 33

7

Het percentage kinderen dat helemaal geen contact heeft met de
uitwonende ouder blijkt gedurende de laatste vijftien jaar in Nederland te
zijn afgenomen, van circa 25 naar ongeveer 10 procent.15
Uit vergelijkend internationaal onderzoek blijkt dat in andere landen
(onderzocht zijn: Australië, Noorwegen en Denemarken) sprake is van een
relatief kleine groep gescheiden ouders, van rond de 10 procent, die
gekenmerkt wordt door een hoog-conflictniveau en de aanwezigheid van
meerdere risicofactoren zoals drugs- en drankmisbruik, ernstige
psychische problemen, laag IQ, ontoereikende zorgcapaciteit en huiselijk
geweld. De ouders uit deze groep voeren vaak meerdere procedures bij de
rechter en zijn doorgaans niet in staat om zelfs met hulp en begeleiding
hun geschillen op te lossen.
Verplicht ouderschapsplan
Sinds 2009 zijn alle scheidende ouders met minderjarige kinderen
wettelijk verplicht om bij hun scheiding een ouderschapsplan op te
stellen, waarin de formele afspraken die de scheidende ouders maken
worden vastgelegd. Uit het onderzoek van De Bruijn blijkt dat er sinds de
inwerkingtreding van deze wettelijke verplichting geen wezenlijke
veranderingen zijn waar te nemen in de omgang tussen (gescheiden)
ouders en kinderen en dat het welzijn van kinderen niet verbeterd of
verslechterd is. Wel worden nu meer afspraken gemaakt, zijn deze
afspraken gedetailleerder en worden ze vaker gewijzigd. Verder blijkt uit
dit onderzoek dat de vroege timing van het opstellen van het ouderschapsplan soms tot problemen kan leiden, onder meer omdat praktische
zaken niet altijd zijn uitgekristalliseerd en één van de ouders de scheiding
(nog) niet heeft geaccepteerd.
De onderzoekers zijn van oordeel dat een ouderschapsplan niet een in
beton gegoten plan moet zijn, maar eerder een dynamische set van
afspraken. In het verlengde daarvan stellen zij het introduceren van een
proefperiode voor, waarin ouders en kinderen ervaren hoe de afspraken
over contact/omgang in de praktijk uitwerken. Dat biedt ook een goede
gelegenheid om kinderen nadrukkelijker te betrekken, niet alleen bij het
maken van afspraken, maar ook bij het evalueren daarvan. Een volgende
aanbeveling is dat bij een moeizame totstandkoming van een ouderschapsplan en afspraken over contact en omgang, er onmiddellijk een
doorverwijzing zou dienen te volgen voor ondersteuning en behandeling;
een moeizame totstandkoming of het niet slagen in het maken van
afspraken vormt een indicatie voor grotere problemen. De wetgever stelt
op dit moment aan de professional die ouders bij het tot stand brengen
van een ouderschapsplan begeleidt, geen beroepsopleidingseisen. Gezien
de serieuze problematiek, de gevolgen voor kinderen, de economische,
juridische en (hoge) maatschappelijke kosten en de behoefte aan
preventie en vroegsignalering, verdient dat wel aanbeveling, aldus het
onderzoek.

15

Uw Kamer heeft mij ook verzocht om een reactie te geven op het CBS-onderzoek waaruit blijkt
dat een op de vijf volwassenen (tussen de 25 en 46 jaar) die als kind een scheiding heeft
meegemaakt hun vader niet meer ziet. Zoals ik ook heb aangegeven in antwoord op Kamervragen van Westerveld en Buitenweg (GroenLinks)(Aanhangsel Handelingen II 2018/19, nr.
1179) was dit de periode van de scheidingsgolf en waren de rollen tussen vader en moeder
toen anders dan nu.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 836, nr. 33

8

Het afdwingen van omgangsregelingen
De onderzoekers constateren dat het bestaande aanbod aan juridische
opties en mogelijkheden om omgangsregelingen af te dwingen, al ruim is.
Er is een heel palet aan maatregelen en instrumenten, zowel binnen het
familierecht als in het civiele recht en het strafrecht, die inzetbaar zijn bij
de niet-naleving van afspraken over omgang. Hierbij hoort ook de
herziene OM-richtlijn die in maart 2018 in werking is getreden. Uit cijfers
van het Openbaar Ministerie blijkt dat dit instrument, de inzet van het
strafrecht, frequent wordt benut. Over de vraag in hoeverre dat wenselijk
is zijn de meningen verdeeld, zo blijkt uit de literatuur en uit interviews.
Argumenten tegen de inzet van dit instrument zijn onder meer dat dit het
kind kan of zal schaden, het conflict tussen ouders kan vergroten,
stigmatiserend kan werken en dat de strafrechter deze zaken moeilijk kan
beoordelen omdat ouders vaak elkaar diskwalificeren. Argumenten vóór
het benutten van deze strafrechtelijke mogelijkheid zijn onder andere dat
hiervan mogelijk een preventieve werking kan uitgaan en dat een
strafrechtelijke sanctie, zoals een voorwaardelijke taakstraf, soms een
minder ingrijpend karakter heeft dan een civielrechtelijke reactie.
Uit de interviews met 12 deskundigen afkomstig uit het juridisch werkveld
blijkt dat veruit de meeste respondenten geen voorstander zijn van de
inzet van het strafrecht, omdat de ouder die strafrechtelijk wordt vervolgd
deze gebeurtenis in de meeste gevallen niet bij het kind zal weghouden.
Enkele respondenten menen dat het strafrecht alleen geschikt is als niets
anders meer helpt; als ultimum remedium. Het creëren van een nieuwe
wettelijke bepaling in het Wetboek van Strafrecht waarin specifiek het niet
nakomen van contact/omgangsregelingen strafbaar wordt gesteld kan bij
de respondenten niet op steun rekenen.
Volgens de onderzoekers ligt de oplossing om afspraken te handhaven
niet primair in de inzet van de verschillende juridische instrumenten.
Doorgaans zijn deze instrumenten niet het juiste antwoord op de
problemen die ten grondslag liggen aan niet naleving en vergroten ze
eerder de partnerproblematiek. Ook uit de interviews blijkt dat de
beroepsgroepen zelf weinig zien in de inzet van «harde maatregelen»,
omdat het geen bijdrage levert aan het oplossen van de onderliggende
ex-partnerproblematiek.
Bevordering van het naleven van omgangsregelingen
De onderzoekers betogen dat ouders beter moeten worden gemotiveerd
tot het maken van weloverwogen afspraken over hun kinderen. De nadruk
moet worden verlegd van de verplichting om tot afspraken te komen naar
het besef dat ouderschap blijft en dat daarvoor goede afspraken nodig
zijn. Niet meer het maken van afspraken zien als een doel op zich, maar
als een middel om de communicatie tussen ouders te verbeteren en
conflicten te voorkomen of op te lossen, in het belang van beider
kinderen.
De oplossing ligt volgens de onderzoekers dan ook niet zozeer in het
uitbreiden van het juridische instrumentarium, maar in het vroegtijdig
signaleren en het op maat ondersteunen van ouders. Meer investeren in
het vroeg diagnosticeren, het voorkomen en het de-escaleren van het
ouderlijk conflict, dan in het afdwingen van de nakoming daarvan, aldus
de onderzoekers.
Als voorbeeld van hoe het anders kan, wordt Australië genoemd. In
Australië bestaat het pre-action Family Dispute Resolution traject, het
FDR-traject. Het overgrote deel van FDR wordt aangeboden in de vorm
van gesubsidieerde faciliterende mediation en uitgevoerd door daarvoor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 836, nr. 33

9

speciaal opgerichte en door de overheid gefinancierde Family Relationship Centres (FRC’s). FRC’s zijn community-based centra die als
poortwachter en toegangspoort fungeren tot het systeem van familierechtelijke hulpfaciliteiten en geschilbeslechting. De voornaamste taak van de
FRC’s is ouders te ondersteunen bij het vinden van oplossingen voor
geschillen en hen te helpen bij het maken van afspraken na de scheiding.
FRC’s worden bemenst door ervaren mediators met een gedragswetenschappelijke of juridische achtergrond.
De onderzoekers pleiten voor het ontmoedigen van het direct voorleggen
van een geschil aan de rechter, door het verplichtstellen van een
buitengerechtelijk traject aan ouders vóór de toegang tot een procedure
op tegenspraak. Tegelijkertijd pleiten ze ervoor om meer te investeren in
het vroeg diagnosticeren, voorkomen en de-escaleren van het ouderlijk
conflict. Zo kan onder meer gedacht worden aan het in het leven roepen
van een echtscheidingsloket/wijkteam in iedere gemeente, het in een
vroegtijdig stadium inschakelen van een deskundige die kan diagnosticeren welke hulp nodig is, het ontwikkelen van een stappenplan voor
scheidingszaken, het sterker inzetten op preventieve hulpverlening en het
verbeteren van de samenwerking tussen hulpverleners.
Reactie
Dit omvangrijke en gedegen onderzoek biedt belangrijke aanknopingspunten voor mijn beleid voor de komende jaren. Veel bevindingen sluiten
bovendien aan op de ontwikkelingen die met het Programma Scheiden
zonder Schade zijn ingezet.
Eén van de uitgangspunten van dit programma is dat blijvend contact met
beide ouders in het belang is van een gezonde ontwikkeling van het kind.
Ook dit onderzoek onderstreept het belang hiervan. Een groot aantal
acties dat de komende jaren wordt uitgevoerd, ziet daarop, zoals het
borgen dat hiervoor in de opleiding van de relevante beroepsgroepen
aandacht is; het aanpassen van de Richtlijnen Jeugd en Jeugdbescherming opdat meer recht wordt gedaan aan het uitgangspunt van
gelijkwaardig ouderschap; en het bevorderen van de publieke bewustwording dat het kind recht heeft op zorg door en contact met beide
ouders.
Het onderzoek noemt argumenten waarom een extra wettelijke bepaling
in het Wetboek van Strafrecht niet in de rede ligt: wij beschikken al over
een breed scala aan wettelijke (dwang)middelen en het strafrecht
adresseert niet de onderliggende ouderproblematiek. Ik neig er dan ook
naar deze conclusie van de onderzoekers te onderschrijven. Wel blijf ik
benadrukken dat het strafrecht als ultimum remedium ingezet moet
kunnen worden. Als de ene ouder de omgang van het kind met de andere
ouder blokkeert, moet deze ouder hiermee ook naar de politie kunnen en
erop vertrouwen dat de politie werk maakt van deze aangifte. Het is dan
ook goed om te zien dat de OM-richtlijn al vaak benut is. Het Programma
Scheiden zonder Schade zal – ook op uw verzoek – de nieuwe richtlijn
onder de aandacht brengen van professionals en samenleving, zodat deze
richtlijn breder bekend wordt.16
Ik ben het met de onderzoekers eens dat met name de onderliggende
ex-partnerproblematiek aangepakt moet worden en dat primair ingezet
moet worden op de-escalatie en dejuridisering. Dit is ook het doel van de
experimenten die wij in het kader van het Programma Scheiden zonder
Schade aan het opzetten zijn. Wel geeft dit onderzoek vele nieuwe
16

Motie-Van der Graaf, Kamerstuk 33 836, nr. 30.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 836, nr. 33

10

inzichten die ik zal meenemen in het Programma en bij deze experimenten. Twee concrete punten licht ik er hierbij alvast uit: het ouderschapsplan en de werking daarvan en het uittesten van het FDR-traject in
één van de regiolabs, met de gezinsvertegenwoordiger als professional
die de ouders begeleidt bij het opstellen van het ouderschapsplan. Deze
gezinsvertegenwoordiger zal moeten beschikken over nader te bepalen
competenties en kwalificaties.
Ik informeer uw Kamer dit voorjaar over de precieze invulling van de
experimenten.
B: Reactie evaluatie LBIO
Tevens bied ik u bij deze brief het rapport aan van Significant over de
evaluatie van het zelfstandig bestuursorgaan LBIO17. Het LBIO is belast
met de inning van kinder- en partneralimentatie. Significant heeft het
functioneren van het LBIO geëvalueerd op doelmatigheid en doeltreffendheid.18
De evaluatie laat een positief beeld zien. De hoofdconclusie is dat het LBIO
zijn wettelijke taken doelgericht en doelmatig uitvoert en dat de bedrijfsvoering adequaat op die taken is ingericht. Verder past het LBIO professionele monitoring en verbetering toe en de kwaliteit van de dienstverlening is hoog.
Reactie
Ik ben tevreden met deze uitkomsten. Het rapport doet ook een aantal
aanbevelingen. Deze richten zich deels op het functioneren van het LBIO
en zijn deels beleidsmatig van aard. De aanbevelingen gericht aan het
LBIO zien op het verbeteren van de informatievoorziening bij een
herzieningsverzoek, het waar nodig per rechtbank uitvoeren van relatiemanagement en het volgen van de ontwikkelingen bij de vorderingen
waarbij sprake is van meerdere schuldeisers (botsend beslag). Het LBIO
zal deze aanbevelingen uitvoeren. Met het LBIO zal ik nagaan of het LBIO
voldoende bekend is bij de doelgroep en wat daaraan eventueel verbeterd
kan worden.
De evaluatie geeft ook een aantal bestuurlijke en beleidsmatige overwegingen mee. Deze gaan over de mogelijkheden die het LBIO zou kunnen
bieden als een herziening van de alimentatie bij de rechtbank aan de orde
is, het toekennen van preferentie voor vorderingen van kinderalimentatie,
het uitbreiden van het taakgebied met notarieel vastgelegde alimentatieafspraken en het stopzetten van de inning van Ouderbijdragen Jeugdzorg
van vóór 2015. Deze aanbevelingen zijn verstrekkender van aard en
vergen nader onderzoek, ook naar de gevolgen voor wet- en regelgeving.
Ik zal uw Kamer hierover te zijner tijd nader berichten.
C: Aanpak internationale kinderontvoeringen
Kinderontvoeringen moeten zoveel mogelijk worden voorkomen en als
een kind wordt ontvoerd, moet het kind er zo min mogelijk schade van
ondervinden. In mijn brief van 27 juni 201819 heb ik u geïnformeerd over
de maatregelen die ik in dit kader neem. Hieronder geef ik de laatste stand
van zaken weer.

17

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Overeenkomstig artikel 39, eerste lid, Kaderwet zelfstandige bestuursorganen.
19
Kamerstuk 30 072, nr. 36.
18

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 836, nr. 33

11

Dalende trend
Het is goed om te zien dat, ondanks het feit dat het aantal grensoverschrijdende relaties toeneemt, het aantal internationale kinderontvoeringen de
afgelopen zomer is gedaald ten opzichte van de zomer daarvoor. Dit blijkt
uit cijfers van zowel de Ca als het Centrum internationale kinderontvoering (Centrum IKO). Binnenkort worden de totaalcijfers over 2018
bekend, maar ik verwacht dat deze dalende trend zich heeft voortgezet.
Preventieve maatregelen
Ik heb het Centrum IKO gevraagd om trainingen te geven aan een bredere
groep professionals, extra in te zetten op het voorkomen van kinderontvoeringen en samen met de Ca en de Koninklijke Marechaussee (kMar) te
werken aan verbetering van het toestemmingsformulier voor reizen met
een minderjarige naar het buitenland. Het Centrum heeft aangegeven
deze acties vanaf 2019 te gaan uitvoeren. Hiervoor krijgt het Centrum drie
jaar lang een projectsubsidie.
In antwoord op de vraag van uw Kamer over toegang tot het gezagsregister door de kMar om kinderontvoering te voorkomen, meld ik u dat de
kMar sinds februari 2015 toegang heeft tot het gezagsregister. Zo kan de
kMar direct inzicht krijgen in de gezagssituatie.
Voorbereiding internationale kinderontvoering
De motie-Ploumen en Kuiken verzoekt de regering te onderzoeken in
hoeverre politie en Openbaar Ministerie beleid voeren en actief zijn ten
aanzien van het bestraffen van voorbereiding van internationale kinderontvoering en verzoekt de regering tevens om, in overleg met het
Openbaar Ministerie te bezien of er een aanwijzing met betrekking tot
internationale kinderontvoering nodig is.20
In de Aanwijzing huiselijk geweld en kindermishandeling van het
Openbaar Ministerie zijn het kader en de regels voor de strafrechtelijke
aanpak beschreven. Onttrekking aan het gezag en ontvoering zijn daarin
expliciet als vorm van geweld in de privésfeer opgenomen. Daarnaast
heeft het Openbaar Ministerie de Richtlijn voor strafvordering onttrekking
minderjarige aan wettig gezag opgesteld. Hierin staan de uitgangspunten
voor de sanctietoepassing en het transactie- en requireerbeleid. Internationale kinderontvoering is daarin opgenomen als (zwaarste) categorie (4),
waarbij de mate van voorbereiding als een van de strafmaat beïnvloedende factoren geldt. Gelet op het voorgaande heeft een separate
aanwijzing internationale kinderontvoering naar het oordeel van het
Openbaar Ministerie geen toegevoegde waarde. Ik deel die mening.
Zoals ik ook heb aangegeven in mijn brief van 27 juni 2018 kan met de
Herziening van het Schengen-informatiesysteem straks door een
bevoegde autoriteit (bijvoorbeeld het Openbaar Ministerie) beslist worden
om een kind preventief te signaleren wanneer er aanwijzingen zijn voor
een mogelijk op handen zijnde ontvoering (Kamerstuk 30 072, nr. 37).
Deze concrete veranderingen bieden meer handvatten om preventief op te
treden dan het creëren van een nieuwe aanwijzing.
Rol ambassades
Op verzoek van uw Kamer heb ik bekeken wat onze ambassades kunnen
doen aan consulaire bijstand in het buitenland en hoe ouders daar beter
geholpen kunnen worden. Ambassades zullen op verzoek van het
Ministerie van Buitenlandse Zaken het zicht op gespecialiseerde familie20

Kamerstuk 33 836, nr. 28.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 836, nr. 33

12

rechtadvocaten verbeteren, teneinde ouders indien nodig en desgevraagd
te kunnen doorverwijzen naar een advocaat ter plaatse.
Herziening Verordening Brussel II-bis
Op 28 november 2018 heb ik u nader geïnformeerd21 over de inhoud en
het verloop van de onderhandelingen over de herziening van de Verordening Brussel II-bis.22 De JBZ-Raad is op 7 december 2018 akkoord
gegaan met de gewijzigde tekst van verordening Brussel II-bis. Naar
verwachting zullen de onderhandelingen over de overwegingen en
bijlagen bij de verordening in de eerste helft van 2019 worden afgerond.
Zodra de definitieve tekst van het voorstel openbaar is gemaakt, zal ik het
voorstel aan uw Kamer voorleggen.
Verbeteringen in het nieuwe voorstel op het gebied van internationale
kinderontvoering zijn onder meer dat een beslissing dat het kind terug
moet naar zijn of haar ouders voortaan in alle lidstaten geldt. Het opnieuw
ontvoeren van een kind wordt hiermee ontmoedigd. Mediation wordt
bevorderd door landen aan te sporen dit eerder en vaker in te zetten en de
uitkomsten van mediation kunnen worden vastgelegd binnen de
procedure over de kinderontvoering. Ook kan de rechter in de procedure
over de kinderontvoering voortaan voorlopige, beschermende maatregelen nemen om een veilige terugkeer te garanderen. Ten slotte wordt
omgang tussen het kind en de achtergebleven ouder gedurende de
terugkeerprocedure bevorderd.
Tot slot
Het familierecht is voortdurend in beweging. Mijn inzet is erop gericht om,
zowel waar het gaat om adopties als om scheidingen, recht te doen aan
deze maatschappelijke ontwikkelingen. Dit doe ik door de positie van
betrokkenen te versterken en waar nodig wetgeving aan te passen.
De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker

21
22

Kamerstuk 30 072, nr. 38.
Verordening (EG) Nr. 2201/2003 van de Raad van 27 november 2003 betreffende de
bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken en
inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid, en tot intrekking van Verordening (EG) nr.
1347/2000, PbEU 2003, L 338.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 836, nr. 33

13