Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

32 623

Actuele situatie in Noord-Afrika en het
Midden-Oosten

Nr. 328

VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG
Vastgesteld 1 mei 2023
De vaste commissie voor Buitenlandse Zaken heeft een aantal vragen en
opmerkingen voorgelegd aan de Minister van Buitenlandse Zaken over de
brief van 20 december 2022 inzake de kabinetsreactie op het rapport
Commissie van onderzoek NLA-programma in Syrië (Kamerstuk 32 623,
nr. 322).
De vragen en opmerkingen zijn op 30 maart 2023 aan de Minister van
Buitenlandse Zaken voorgelegd. Bij brief van 21 april 2023 zijn de vragen
beantwoord.
De voorzitter van de commissie,
Heerema
De griffier van de commissie,
Westerhoff

kst-32623-328
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 623, nr. 328

1

Vragen en opmerkingen en antwoorden
Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie
De leden van de VVD-fractie hebben met interesse kennisgenomen van de
Kabinetsreactie op het rapport Commissie van onderzoek naar het Non
Lethal Assistance (NLA)-programma Syrië. Zij hebben hierover enkele
vragen.
De leden van de VVD-fractie lezen dat het kabinet van mening is dat de
grondhouding op het gebied van het buitenlandbeleid ook relevant is voor
de keuze voor het NLA-programma. Hierbij schetst het kabinet een context
van het buitenlandbeleid die «de afgelopen jaren harder en complexer is
geworden» Kan het kabinet hierbij aangeven hoeveel jaar «de afgelopen
jaren» terug strekt? Welke elementen van deze grondhouding waren al
aanwezig in 2015 en hoe hebben zij destijds het besluitvormingsproces
van het NLA-programma concreet beïnvloed?
1. Antwoord van het kabinet:
De Nederlandse uitgangspunten op het gebied van buitenlandbeleid treft u aan in de beleidsbrief van 8 maart 2022 (Kamerstuk
35 925 V, nr. 84). Daar schetste ik de verruwing van de geopolitieke context in de afgelopen jaren, versterkt door de inval van
Rusland in Oekraïne in 2022. Zoals ook beschreven in de
kabinetsreactie op het rapport van de onderzoekscommissie naar
het Non-Lethal Assistance (NLA) programma in Syrië in de
periode 2015 tot en met 2018 (Kamerstuk 32 623, nr. 322), zal
Nederland zich tot deze nieuwe realiteit en chaotischer wereld
moeten verhouden. Bij het nastreven van de doelen van het
Nederlands buitenlandbeleid, waaronder het bijdragen aan de
internationale rechtsorde en stabiliteit, vraagt dat enerzijds om
het vasthouden aan bestaande ankers zoals het gezamenlijk
optrekken met gelijkgezinden, en anderzijds om het constant
overdenken en aanscherpen van het bestaand denken.
Deze grondhouding om in een weerbarstige context, met alle
onzekerheden van dien, bij te willen dragen aan de internationale
rechtsorde en stabiliteit, was in de conflictsituatie in Syrië in
2015 nadrukkelijk aanwezig. Met het NLA-programma is hier
uiting aan gegeven en werd tegemoetgekomen aan een breed
gedeeld verlangen in de Kamer en de Nederlandse samenleving
om iets te doen tegen het bloedvergieten van het Assad-regime
en ISIS.
Voor een reconstructie van het besluitvormingsproces omtrent
het NLA-programma verwijs ik u naar het rapport van de
Commissie van onderzoek (hoofdstuk 4.4) en de kabinetsreactie.
De leden van de VVD-fractie merken hierbij ook op dat om deze grondhouding te duiden het kabinet verwijst naar een Kamerbrief van 8 maart
2022, 7 jaar na het begin van het NLA-programma. Kan het kabinet
aangeven welke Kamerbrieven van voor het begin van het
NLA-programma deze grondhouding al uitdroegen en de relevante
passages hieruit lichten?
En hoe weegt het kabinet hierbij de bevinding van de onderzoekscommissie dat «morele verantwoordelijkheid» en de wens «iets te doen» een
sterke rol speelden?
En op welke manier krijgen deze grondhouding en morele wensen een
plek in een toekomstig toetsingskader over andere (toekomstige)
NLA-programma’s?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 623, nr. 328

2

2. Antwoord van het kabinet:
Als eerder aan de Kamer gemeld (onder meer in Kamerstuk
32 623, nr. 229) waren de belangrijkste doelen van het
programma het bieden van een alternatief voor extremistische
groeperingen en het voorkomen dat de gematigde oppositie in
verdrukking zou raken tussen het Assad-regime en extremistische groeperingen. Hiermee werden ook de internationale
rechtsorde en stabiliteit gediend. Daarnaast was het een direct
Nederlands veiligheidsbelang dat de situatie in Syrië zou verbeteren. Deze grondhouding en de morele verantwoordelijkheid dan
wel de wens «iets te doen» voor de Syrische bevolking lagen in
het verlengde van elkaar.
Specifiek in relatie tot het NLA-programma is deze grondhouding
terug te vinden in de Kamerbrief van december 2014 (Kamerstuk
27 925, nr. 526), waarin het kabinet een terugkoppeling geeft van
de fact finding-missie en de (voorgenomen) inzet in Syrië en Irak
uiteenzet. Passages ter illustratie:
«De gematigde groepen moet perspectief worden geboden, zodat
zij de lokale bevolking aan zich kunnen binden en zij ervan
worden weerhouden zich uit zelfbescherming aan te sluiten bij
extremistische groeperingen. Nederland zal op dit terrein nauw
optrekken met gelijkgezinde partners als de VS en het VK.»
«De uitdagingen waarvoor de regio staat, vereisen oplossingen
op verschillende niveaus. Slechts een beperkt deel daarvan valt
binnen de invloed van Nederland en onze coalitiepartners. Ook
deze invloed kenmerkt zich door onzekerheden, vooral waar het
gaat over langetermijneffecten. Onze partners in de regio hebben
een belangrijke rol te vervullen, maar we hebben geen garanties
dat dat altijd vlekkeloos en volgens onze standaarden zal
verlopen. Het kabinet heeft er, ondanks de risico’s en onzekerheden, voor gekozen een rol te spelen in de bestrijding van ISIS
en het dichterbij brengen van stabiliteit in de regio, vanwege
onze verantwoordelijkheid jegens de bevolking daar en omwille
van onze eigen veiligheid.»
Zoals in de kabinetsreactie op het rapport van de Commissie
aangegeven en conform de toezegging aan uw Kamer, werkt het
kabinet dit jaar een NLA-toetsingskader uit, op basis van de door
de AIV en CAVV aangereikte elementen. De kanttekeningen die
de Commissie bij een dergelijk toetsingskader plaatst (Bijlage M,
p. 58–59) zullen bij de totstandkoming worden meegenomen.
In dat kader vragen de leden van de VVD-fractie ook wat het kabinet
bedoelt met de vergelijking tussen de keuze voor het NLA-programma en
de huidige steun aan Oekraïne. Is de context hier niet juist verschillend,
omdat bij Oekraïne direct de Europese en Nederlandse veiligheid op het
spel staan, en bij het NLA-programma volgens de Onderzoekscommissie
vooral morele wensen «iets te doen» een rol speelden? En is de situatie
ook niet onvergelijkbaar in die zin dat er bij steun aan Oekraïne duidelijke
afspraken gemaakt worden met de internationaal erkende regering van
een soevereine staat, terwijl het bij NLA ging om steun aan een veelvoud
aan gewapende groeperingen? Daarom vragen de leden van de
VVD-fractie ook of de steun voor Oekraïne niet beoordeeld gaat worden
conform het toetsingskader voor NLA?
3. Antwoord van het kabinet:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 623, nr. 328

3

In de kabinetsreactie wordt geen directe vergelijking gemaakt
met de huidige steun aan Oekraïne. De kabinetsreactie wijst erop
dat in oorlogssituaties «geen enkele koers zonder risico is en dat
er soms beslissingen moeten worden genomen op basis van
incomplete informatie». In snel veranderende situaties, zoals
destijds in Syrië, geldt dat des te meer. Daarnaast is in juridische
zin de situatie wezenlijk anders, nu steun wordt verleend op
verzoek van de staat Oekraïne, op basis van zijn recht op
zelfverdediging tegen de Russische gewapende aanval (conform
artikel 51 van het VN Handvest). Het non-interventiebeginsel
speelt hierbij geen rol. Elke levering van militaire goederen aan
Oekraïne wordt zorgvuldig, maar gezien de omstandigheden
versneld, getoetst aan de EU-wapenexportcriteria. Daarbij moet
opgemerkt worden dat, ondanks de strikte wapenexportcriteria,
risico’s niet uitgesloten kunnen worden. Zoals in de Kamerbrief
van 20 februari jl. over een jaar Russische oorlog in Oekraïne
aangegeven (Kamerstuk 36 045, nr. 151) moet rekening gehouden
worden met de mogelijkheid dat een deel van deze goederen
verloren gaat in de gewapende strijd of anderszins op ongewenste plekken terecht komt.
Daarnaast constateren de leden van de VVD-fractie dat het kabinet
aangeeft dat ze het standpunt onderschrijft dat Nederland zich zal blijven
inzetten in situaties van humanitair leed, maar met oog voor de balans
tussen ambitie en mogelijkheden. Hoe worden deze factoren tegen elkaar
afgewogen?
4. Antwoord van het kabinet:
Ten aanzien van mogelijke toekomstige NLA-programma’s is het
kabinet met de Commissie van mening dat een dergelijke nieuwe
Nederlandse inzet een dialoog met het parlement zou vergen,
waarbij een transparante discussie over de risico’s, alsook de op
dat moment realistisch te verwachten resultaten, van groot
belang is.
Het kabinet verwijst hierbij ook naar de vaak weerbarstige context waarin
acties plaatsvinden, zoals ook de Multidimensional Integrated Stabilisation Mission in Mali (Minusma)-missie. Hoe wordt hierbij voorkomen
dat achteraf ieder resultaat, of het gebrek daaraan, als acceptabel kan
worden beoordeeld, omdat de context nu eenmaal weerbarstig was?
5. Antwoord van het kabinet:
Zoals uw Kamer toegezegd in de kabinetsreactie op de
IOB-eindevaluatie over de Nederlandse bijdrage aan VN-missie
MINUSMA in Mali tussen 2014 en 2019 (d.d. 30 september 2022,
Kamerstuk 29 521, nr. 451) zal het kabinet in artikel 100-brieven
een duidelijke formulering van missiemandaat en Nederlandse
doelstellingen in missies opnemen. Deze inmiddels staande
praktijk draagt enerzijds bij aan de communicatie over de
doelstellingen richting belanghebbenden en anderzijds aan het
vaststellen of deze doelstellingen zijn behaald. Bij het formuleren
van deze doelstellingen wordt vanzelfsprekend van meet af aan
rekening gehouden met de (weerbarstige) context in het inzetgebied en de realistisch te verwachten resultaten. Dergelijk
realisme zal in algemene zin vragen om een bescheiden ambitieniveau. In het geval van de Nederlandse bijdrage aan de anti-ISIS
coalitie en de brede veiligheidsinzet in Irak heeft het kabinet zich
hier rekenschap van gegeven door duidelijk te zijn over het
bescheiden ambitieniveau van de inzet aldaar, onder meer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 623, nr. 328

4

vanwege de uitdagende context en de vele beperkingen
(Kamerstuk 27 925, nr. 911).
Bij andere typen inzet, zoals NLA, is de situatie niet wezenlijk
anders. Ook hier doet het feit dat dergelijke inzet per definitie in
een weerbarstige context plaatsvindt niets af aan de plicht vooraf
heldere doelstellingen en realistisch te verwachten resultaten te
formuleren en die gedurende de looptijd te blijven toetsen.
In lijn met de hierboven geschetste grondhouding sluit het
kabinet zich aan bij de wens van de Commissie dat Nederland
zich blijvend zal inzetten in situaties van humanitair leed, ter
bestendiging van de internationale rechtsorde en stabiliteit, met
oog voor de balans tussen ambitie en mogelijkheden.
En hoe weegt het kabinet hierin de observatie van de Onderzoekscommissie, dat er binnen het Ministerie van Buitenlandse Zaken ook twijfels
aan het NLA-programma waren omdat dit de oorlog in Syrië zou kunnen
verlengen? Zijn dergelijke analyses ook elementen die in de toekomst met
de Kamer gedeeld zullen worden, als het gaat om het schetsen van een
realistischer beeld over kansen en risico’s?
6. Antwoord van het kabinet:
Binnen het ministerie geldt in algemene zin dat de brede
discussie wordt gevoerd, waarbij alle overwegingen van de
verschillende betrokkenen meegenomen worden. De Commissie
heeft de besluitvorming binnen het ministerie over het
NLA-programma en de overwegingen die daarbij een rol speelden
gereconstrueerd in haar rapport (zie hoofdstuk 4.4). Een belangrijke les die het kabinet trekt uit het NLA-programma en het
rapport van de Commissie is het belang van het transparant en
doorlopend aan de Kamer communiceren over de risico’s die inzet
in een dergelijke weerbarstige context met zich meebrengt.
De leden van de VVD-fractie lezen dat er lessen getrokken worden uit het
rapport over het NLA-programma. Welke lessen worden er precies
getrokken? Hoe beoordeelt het kabinet de invloed van de lessen en
conclusies uit dit rapport op toekomstige programma’s met betrekking tot
non-letale steun?
7. Antwoord van het kabinet:
Voor een reactie per aanbeveling verwijs ik u graag naar de
kabinetsreactie (Kamerstuk 32 623, nr. 322, p. 3 t/m 10). Deze
geleerde lessen zullen bij eventuele toekomstige NLA-inzet
leidend zijn.
De leden van de VVD-fractie lezen dat naar de mening van het kabinet het
non-interventiebeginsel niet geheel is uitgekristalliseerd, zoals eerder ook
de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Commissie van
advies inzake volkenrechtelijke vraagstukken (CAVV) hebben vastgesteld.
De leden van de VVD-fractie vragen welke acties het kabinet onderneemt
om bij te dragen aan de vorming en aanpassing van internationaal recht?
8. Antwoord van het kabinet:
Het bijdragen aan de ontwikkeling van het internationaal recht
kan op diverse manieren plaatsvinden, bijvoorbeeld door het
opstellen van nieuwe verdragen, het bijdragen aan een zich
ontwikkelende praktijk en het uiten van een juridische visie op
een rechtsvraagstuk, bijvoorbeeld door het geven van kabinetsreacties op adviezen van de CAVV.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 623, nr. 328

5

De leden van de VVD-fractie lezen dat de commissie heeft geadviseerd
transparant te beargumenteren als een optreden onder meer dient om
aan rechtsontwikkeling bij te dragen. Is het kabinet van mening dat een
interpretatie in een Kamerbrief, zoals geciteerd op pagina 5 van de
kabinetsreactie, hiervoor voldoende is? Op welke wijze is het kabinet dit
van plan in de toekomst te doen?
9. Antwoord van het kabinet:
De genoemde interpretatie van het internationaal recht in de
Kamerbrief is een manier om aan deze rechtsontwikkeling bij te
dragen. De kabinetsreacties op het AIV/CAVV advies (Kamerstuk
32 623, nr. 299) en het rapport van de Commissie (Kamerstuk
32 623, nr. 322) bevatten eveneens specifieke juridische opvattingen van Nederland die kunnen bijdragen aan de zich ontwikkelende rechtsregels. Ook de praktijk van diverse landen om de
Syrische gematigde oppositie te steunen draagt bij aan deze
rechtsontwikkeling. In toekomstige gevallen zal van geval tot
geval worden bezien op welke wijze kan worden bijgedragen aan
de rechtsontwikkeling.
De leden van de VVD-fractie lezen dat het kabinet erkent dat de volkenrechtelijke beperkingen en risico’s onderbelicht zijn gebleven in het
NLA-programma. De leden lezen ook dat dit probleem wordt verholpen
door een juridisch adviseur op dit gebied een meer betrokken rol te geven
in het besluitvormingsproces. Welke andere maatregelen worden er
genomen om vanaf het begin beter zicht te hebben op de volkenrechtelijke beperkingen en risico’s? Kunnen deze in een afwegingskader met de
Kamer gedeeld worden? Bovendien is het kabinet voornemens – conform
de aanbeveling van de commissie – in voorkomende gevallen een beroep
te doen op de CAVV voor onafhankelijk volkenrechtelijk advies. Welke
impact verwacht het kabinet dat de bovenstaande twee maatregelen
zullen hebben?
10. Antwoord van het kabinet:
Zoals in de kabinetsreactie op het rapport van de Commissie
(Kamerstuk 32 623, nr. 322) toegelicht, wordt de interne
juridische advisering op internationaalrechtelijk gebied centraler
gepositioneerd om te verzekeren dat volkenrechtelijke aspecten
ten volle worden meegewogen vanaf het begin van plan- en
beleidsvorming. In de Aanwijzingen voor de juridische functie
Rijk (Stcrt. 2021, nr. 17243) is in 2021 vastgelegd dat de
directeur Juridische Zaken rechtstreeks toegang heeft tot de
Minister en deelneemt aan relevante overleggen met de Minister,
de secretaris-generaal en directeuren-generaal. Bovendien kunnen
de juridisch adviseur internationaal recht en zijn plaatsvervanger
de Minister rechtstreeks gevraagd en ongevraagd adviseren op
internationaalrechtelijk gebied. Daarnaast is inmiddels de
onafhankelijke externe advisering op internationaalrechtelijk
gebied door met name de CAVV beter geborgd, zoals beschreven
in mijn brief van 29 januari 2021 (Kamerstuk 32 623, nr. 314). Het
kabinet is van mening dat hiermee de situatie is gecreëerd dat
tijdig en doeltreffend juridisch advies kan worden gegeven op
internationaalrechtelijk gebied.
De leden van de VVD-fractie lezen verder dat het kabinet de mening van
de commissie deelt dat volkenrechtelijke gevolgen bij de aanvang van een
NLA-programma scherp in kaart dienen te worden gebracht. Hoe gaat het
kabinet concreet invulling geven aan deze ambitie? Welke impact zal dit
hebben op het besluitvormingsproces van toekomstige
NLA-programma’s? Hoe komt dit terug in het toetsingskader?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 623, nr. 328

6

11. Antwoord van het kabinet:
Zoals toegelicht in de kabinetsreactie op het rapport van de
Commissie (Kamerstuk 32 623, nr. 322), zal een separate volkenrechtelijke appreciatie van de intern juridisch adviseur onverdund
deel uitmaken van geïntegreerde advisering, waarin alle aspecten
van een voorgenomen besluit bijeen worden gebracht. Ook zal ik
ervoor zorgen dat de juridisch adviseur internationaal recht en
zijn plaatsvervanger goed worden betrokken bij de besluitvorming over actuele aangelegenheden van buitenlands beleid,
waar volkenrechtelijke aspecten aan de orde zijn. Zoals het
kabinet in de kabinetsreactie op het rapport van de Commissie
heeft aangegeven en conform mijn toezegging aan uw Kamer, zal
ik komend jaar een toetsingskader voor NLA uitwerken. Daar
zullen ook de juridische aspecten deel van uitmaken.
De leden van de VVD-fractie vragen hoe het kabinet concreet wil bereiken
dat er in de toekomst betere interdepartementale afstemming plaatsvindt
zoals zij in de kabinetsreactie schrijft, en hoe zij een betere eigenstandige
informatiepositie wil verwerven? Betekent dit dat organisaties zoals de
Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD), die zich volgens de
Onderzoekscommissie bewust afzijdig heeft gehouden van het
NLA-programma, dan gedwongen zullen worden tot deelname aan het
programma?
12. Antwoord van het kabinet:
Met de Commissie is het kabinet van mening dat de interdepartementale afspraken en uitvoering hiervan in de toekomst beter
moeten worden geborgd. Inlichtingen vormen een onderdeel van
het beleids- en besluitvormingsproces van betrokken departementen. De juridische grondslag voor de inlichtingendiensten en
de weerbarstige context ter plekke zullen echter bepalend zijn
voor mogelijkheden en wenselijkheden van het hebben van een
eventuele eigenstandige informatiepositie.
In het licht van de eerdergenoemde weerbarstige context is
realisme ten aanzien van de eigenstandige informatiepositie op
zijn plaats. Als beschreven in zijn reactie op het rapport
(Kamerstuk 32 623, nr. 322) streeft het kabinet ernaar om de
benodigde informatie zo veel mogelijk eigenstandig op te
bouwen en te wegen. Afhankelijk van de context kan een hoge
mate van afhankelijkheid en onzekerheid onvermijdelijk zijn.
Vaak is het niet mogelijk om zelf ter plekke aanwezig te zijn. In
dergelijke gevallen kan Nederland soms wel terugvallen op
informatie van bondgenoten, maar zonder aanwezigheid in het
veld laat ook deze zich moeilijk verifiëren. Duidelijkheid over
deze risico’s is noodzakelijk, in de besluitvorming en in de
communicatie.
De leden van de VVD-fractie lezen dat het kabinet het grote belang van
adequate monitoring erkent. Maar hierbij plaats het kabinet ook de
kanttekening dat er geen «illusie van controle» moet worden gecreëerd,
zoals de Onderzoekscommissie ook benoemt. Maar gebruikt de Onderzoekscommissie de term «illusie van controle» niet juist om te beschrijven
hoe het kabinet destijds richting de Kamer de indruk wekte de uitvoering
van het programma strak te kunnen monitoren en controleren, en niet om
het belang van monitoring (waar mogelijk) an sich ter discussie te stellen?
13. Antwoord van het kabinet:
Met betrekking tot de Informatievoorziening aan de Tweede
Kamer (conclusie 9) spreekt de Commissie van het beeld van een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 623, nr. 328

7

«illusie van controle». In relatie tot de risicobeheersing
(conclusie 7) hanteert de Commissie de woorden «indruk van
controle». Zoals aangegeven in de kabinetsreactie (Kamerstuk
32 623, nr. 322) voltrekken NLA-programma’s zich per definitie in
een weerbarstige context, waarbinnen niet elk risico kan worden
ondervangen. Het is mijns inziens nodig om in alle gevallen de
(on)mogelijkheden ten aanzien van monitoring als risico mee te
nemen in de bredere afweging om wel of niet NLA of andere
vormen van steun te verlenen. Tevens dienen deze duidelijk te
worden benoemd in de communicatie aan en het overleg met uw
Kamer.
Daarom vragen de leden van de VVD-fractie hoe het kabinet in de
toekomst concreet de Kamer explicieter wil informeren over risico’s en
onzekerheden bij een (NLA-)programma, en of zij daarbij ook wil
aangeven over welke factoren er mogelijk geen of beperkte controle is? En
kan een vorm van controle op het team dat het steunprogramma uitvoert,
helpen om deze risico’s en onzekerheden aan het licht te brengen?
14. Antwoord van het kabinet:
De Kamer zal als gebruikelijk worden geïnformeerd, waarbij
tevens de geleerde lessen van het onderzoek van de Commissie
naar het NLA-programma, alsook van de evaluaties naar de
Nederlandse bijdrage aan MINUSMA en de Nederlandse inzet in
Afghanistan, in acht zullen worden genomen. Duidelijker
benoemen van risico’s en het doorlopend communiceren met uw
Kamer komen terug in de kabinetsreactie (Kamerstuk 32 623,
nr. 322).
Monitoring en informatievoorziening zullen ook een plek krijgen
in het nader uit te werken toetsingskader. De (on-)mogelijkheden
ten aanzien van monitoring maken deel uit van de te maken
risicoafweging.
De praktijk is reeds dat gedurende de looptijd van steunprogramma’s monitoring en evaluatie-momenten zijn ingebouwd ter
controle. Voor elke activiteit worden specifieke meetbare doelen
geïdentificeerd, die gemeten worden via de reguliere projectmanagementcycli. In jaarverslagen van activiteiten wordt per
aandachtsgebied gereflecteerd op de voortgang. Bij een groot
OS-programma (partnerschappen met maatschappelijk
middenveld) wordt momenteel gebruik gemaakt van externe
(derde partij) monitoring en Monitoring, Evaluatie en
Learning(MEL)-consultancy. Dit maakt het mogelijk om met
behulp van partijen met lokale kennis beter toezicht te houden op
de voortgang van de programma’s en daarvan te leren.
De leden van VVD-fractie vragen of het kabinet nog andere lessen of
conclusies trekt dan in de kabinetsreactie beschreven?
15. Antwoord van het kabinet:
De geleerde lessen en conclusies vindt u in de kabinetsreactie
(Kamerstuk 32 623, nr. 322).
Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie
De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van de geagendeerde
stukken over het rapport van de Commissie van onderzoek
NLA-programma in Syrië. Deze leden hebben nog enkele vragen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 623, nr. 328

8

De leden van de D66-fractie lezen in de conclusies van de Commissie dat
«in het NLA-programma tegendenken niet gestimuleerd [is]» Trekt de
Minister zich dit aan en hoe wordt dit in toekomstige programma’s, waarin
de randen van het volkenrecht worden opgezocht, wel gewaarborgd?
16. Antwoord van het kabinet:
Het kabinet beschrijft in haar reactie op het rapport van de
Commissie (Kamerstuk 32 623, nr. 322) het belang van het
scheppen van voldoende ruimte voor de kritische visie van een
(tegenlezer van een) niet bij het programma betrokken directie
van het ministerie. Een belangrijke les die het kabinet trekt uit
het NLA-programma en rapport daarover is voorts het belang van
het transparant en doorlopend communiceren aan de Kamer over
de risico’s. Dergelijke tegengeluiden zullen van deze communicatie deel uitmaken.
De leden van de D66-fractie wijzen op de conclusie van de Commissie die
stelt dat bij het Nederlandse NLA-programma serieuze juridische risico’s
zijn genomen ten opzichte van het overtreden van internationaal recht. De
Minister stelt dat Nederland binnen de grenzen van het internationaal
recht is gebleven en verwijst daarbij naar volkenrechtelijke interpretatieruimte. Kan de Minister dit toelichten? Sluiten andere gerenommeerde
instituten zich bij het CAVV aan dat stelt dat het non-interventiebeginsel
«een van de meest vage principes van het volkenrecht» is? Kan de
Minister actuele situaties noemen waarbij het non-interventiebeginsel op
eenzelfde manier een mogelijk NLA-programma zou kunnen verantwoorden?
17. Antwoord van het kabinet:
De toelichting op het kabinetsstandpunt over de grenzen van het
internationaal recht en de volkenrechtelijke interpretatieruimte
van het non-interventiebeginsel is opgenomen in de kabinetsreactie op het AIV/CAVV advies over NLA (Kamerstuk 32 623,
nr. 299) en in de kabinetsreactie op het rapport van de Commissie
(Kamerstuk 32 623, nr. 322). Uit de academische literatuur over
dit onderwerp komt een gevarieerd beeld naar voren, waarbij
meerdere academici benoemen dat het non-interventiebeginsel
interpretatieruimte biedt.1 Het kabinet onderschrijft de zorg dat
het benutten van de interpretatieruimte van het
non-interventiebeginsel ook risico’s met zich meebrengt. Daarom
is het kabinet van mening dat alleen in zeer uitzonderlijke
situaties het non-interventiebeginsel zo kan worden geïnterpreteerd dat het besluit NLA te verlenen aan een niet-statelijke
gewapende groep kan worden gerechtvaardigd, in het bijzonder
indien het gaat om het leveren van NLA-goederen en diensten aan
een niet-statelijke gewapende groep die effectief gezag uitoefent
in een deel van een staat. Het kabinet ziet geen vergelijkbare
actuele situaties die zich zouden lenen voor het geven van
NLA-steun aan gematigde gewapende oppositiegroepen.
De leden van de D66-fractie lezen in de brief dat er transparant beargumenteerd moet worden met welk doel aan rechtsontwikkeling wordt
bijgedragen, indien een land de randen van het internationaal recht wil
opzoeken. Dit dient in andere woorden goed onderbouwd te worden. De
Commissie stelt dat er bij het NLA-programma geen bewust besluit is
1

Maziar Jamnejad and Sir Michael Wood, The Principle of Non-intervention, 2009; Pietro
Pustorino, The principle of non-intervention in recent non-international armed conflicts, 2018;
Stacey Henderson, The Evolution of the Principle of Non-intervention? R2P and Overt Assistance to Opposition Groups, 2019.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 623, nr. 328

9

genomen om de rechtsontwikkeling te beïnvloeden: «Van een bewust
besluit om de rechtsontwikkeling te beïnvloeden is derhalve bij NLA geen
sprake.» Hoe verklaart de Minister dit en hoe rijmt hij dit met het gebruik
maken van volkenrechtelijke interpretatieruimte?
18. Antwoord van het kabinet:
In de optiek van het kabinet kan het bijdragen aan rechtsontwikkeling plaatsvinden door het uiten van een juridische visie op een
rechtsvraagstuk en/of het bijdragen aan een ontwikkelende
statenpraktijk in lijn met deze visie. Daarbij wordt opgemerkt dat
het uiten van een juridische visie een waarde in zichzelf heeft.
Een bewust besluit kan deze waarde verduidelijken, maar is op
zichzelf geen vereiste om bij te dragen aan een rechtsontwikkeling. Het kabinet is het overigens eens met de Commissie dat
transparanter had moeten worden gecommuniceerd met de
Kamer over de volkenrechtelijke aspecten van het NLA-programma, waaronder de interpretatie van het non-interventiebeginsel
als bijdrage aan de rechtsontwikkeling.
De leden van de D66-fractie lezen dat de Minister werkt aan een toetsingskader om volkenrechtelijke risico’s beter in kaart te brengen en de
uitvoering en monitoring van een mogelijk toekomstig NLA-programma
beter uit te kunnen voeren. Wanneer kan de Kamer dit toetsingskader
verwachten?
19. Antwoord van het kabinet:
Zoals het kabinet in de kabinetsreactie (Kamerstuk 32 623,
nr. 322) heeft aangegeven en conform mijn toezegging aan uw
Kamer zal ik dit jaar een dergelijk toetsingskader verder
uitwerken, waar ook de volkenrechtelijke aspecten deel van
zullen uitmaken. Bij deze uitwerking zullen ook de kanttekeningen van de Commissie (Bijlage M, p. 58–59) worden
meegenomen.
De leden van de D66-fractie lezen dat de Commissie concludeert dat er
zowel binnen als tussen departementen sprake was van een gebrek aan
eindverantwoordelijkheid. Op welke manier wordt dit nu in de praktijk
opgelost bij huidige, vergelijkbare, programma’s? Is er altijd duidelijk wie
eindverantwoordelijk is, zowel bij samenwerking binnen als tussen
departementen? De Minister schrijft dat eindverantwoordelijkheid zowel
hybride als stevig in de organisatie wordt belegd. Kunt u dat uitleggen?
20. Antwoord van het kabinet:
In de kabinetsreactie (Kamerstuk 32 623, nr. 322) is beschreven
hoe de eindverantwoordelijkheid, bijvoorbeeld van programma’s
met een hybride karakter zoals het NLA-programma, binnen het
Ministerie van Buitenlandse Zaken zal worden, of al is belegd
(p. 8). Met «hybride» wordt in deze context bedoeld dat de inzet
op het snijvlak van verschillende beleidsterreinen ligt en dat er
meerdere directies bij een programma betrokken zijn. Ook voor
interdepartementale inzet geldt dat één ministerie eindverantwoordelijkheid draagt en dat hierover zo nodig voor aanvang van
een programma heldere afspraken worden gemaakt.
De leden van de D66-fractie vragen naar de informatiepositie van
Nederland in de aanloop naar het NLA-programma en de inschattingen
die gemaakt zijn bij de beoordeling van de groeperingen die ondersteund
zijn. Spelen inlichtingen en informatie van bondgenoten en het gebrek
aan functionarissen in het veld hierbij een rol? Zo ja, in welke vorm komen
inlichtingen bij het ministerie binnen en is Nederland in staat om door te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 623, nr. 328

10

vragen naar de aard van bepaalde informatie om zich te verzekeren van
de kwaliteit? Beperkt deze afhankelijkheid, waarbij geleund wordt op
bondgenootschappelijke informatie, de toekomstige mogelijkheden voor
zulke missies?
21. Antwoord van het kabinet:
In de kabinetsreactie (Kamerstuk 32 623, nr. 322) onderschrijft
het kabinet het belang van het hebben van een eigenstandige
informatiepositie ten aanzien van niet-letale steun, met duidelijke
afspraken tussen betrokken ministeries (p. 7). Inlichtingen
vormen een onderdeel van het beleids- en besluitvormingsproces.
De juridische grondslag voor de inlichtingendiensten en de
weerbarstige context ter plekke zullen echter bepalend zijn voor
mogelijkheden van het hebben van een eigenstandige informatiepositie en de afhankelijkheid van informatie van bondgenoten.
Afhankelijk van de context kan een hoge mate van afhankelijkheid en onzekerheid onvermijdelijk zijn. Het kabinet geeft zich
rekenschap van de risico’s die hiermee gepaard gaan. Deze zullen
onderdeel vormen van de bredere afweging bij mogelijke toekomstige soortgelijke programma’s.
Vragen en opmerkingen van de leden van de CDA-fractie
De leden van de CDA-fractie danken de commissie-Cammaert voor haar
werkzaamheden. Het heeft een waardevol rapport opgeleverd dat veel
inzicht biedt in het NLA-programma en stof biedt om lessen te trekken
voor de toekomst. Deze leden constateren daarnaast dat het rapport in
grote mate de zorgen erkent die de CDA-fractie in het verleden heeft geuit
over risico’s van de steun aan Syrische rebellen. De leden van de
CDA-fractie hebben nog enkele vragen en opmerkingen naar aanleiding
van de kabinetsreactie op het onderzoeksrapport.
De leden van de CDA-fractie zijn opgelucht dat de Commissie concludeert
dat er geen aanwijzingen zijn gevonden die erop duiden dat Buitenlandse
Zaken groeperingen heeft gesteund die als jihadisten of terroristen
kunnen worden aangemerkt. Desalniettemin wordt er wel vastgesteld dat
er Syrische strijdgroepen zijn gesteund die het niet zo nauw namen met
het humanitair oorlogsrecht, die mensenrechten schonden en samenwerkten met extremisten. Zou het kabinet hier op kunnen reflecteren? En
in welke mate zijn er groeperingen gesteund die dit, terugkijkend met de
kennis van nu, volgens de criteria niet hadden mogen ontvangen?
22. Antwoord van het kabinet:
Zoals in 2018 aan uw Kamer gemeld (Kamerstuk 32 623, nr. 229)
zijn enkele NLA-ontvangers, nadat zij steun ontvingen,
beschuldigd van het overtreden van regels van het humanitair
oorlogsrecht. Het Syrië-team heeft dergelijke signalen
opgenomen met de groepen wanneer die signalen binnenkwamen. Verschillende aantijgingen bleken niet altijd makkelijk
verifieerbaar. Met de groepen werd gesproken over mensenrechten en enkele commandanten hebben mensenrechtentrainingen gevolgd. Dat kan schendingen niet altijd voorkomen. Wel
is samen met partners als het Verenigd Koninkrijk gepoogd met
de groepen een pad in te slaan waarbij naleving van het
humanitair oorlogsrecht, in de complexe conflictsituatie die gold,
centraal stond.
Ten aanzien van samenwerking met extremistische groeperingen
meldde het ministerie in hetzelfde Kamerstuk: «in de complexe
conflictsituatie zoals die in Syrië destijds bestond, met

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 623, nr. 328

11

honderden gewapende groepen, werden door Syrische gematigde
strijdgroepen voor bepaalde offensieven en op specifieke
locaties, allianties aangegaan met extremistische groepen. Deze
samenwerking had een pragmatisch en incidenteel karakter; door
coördinatie van de aanvallen kon een offensief van ISIS of het
regime beter het hoofd worden geboden.» Het betrof, kortom,
geen operationele samenwerking. Zie ter zake ook pagina’s 68–69
van het rapport.
Als beschreven door de Commissie vormde «gematigdheid» de
belangrijkste voorwaarde waar het te steunen groeperingen
betrof. Hieruit vloeiden selectiecriteria voort die bij aanvang van
het NLA-programma aan de Kamer zijn gemeld (Kamerstuk
27 925, nr. 534). De Commissie schrijft in haar rapport dat deze
selectiecriteria op papier geschikt leken, maar in de praktijk
moeilijk toetsbaar waren, onder meer omdat zij ruimte lieten voor
interpretatie. Het ministerie trekt hier lering uit voor de
toekomst. Dit gezegd hebbende heeft het kabinet met
instemming kennisgenomen van de constatering van de
Commissie dat geen aanwijzingen zijn gevonden die erop duiden
dat het Ministerie van Buitenlandse Zaken groeperingen heeft
gesteund die als jihadisten of terroristen kunnen worden
aangemerkt.
De leden van de CDA-fractie constateren dat het strafbaar was om vanuit
Nederland af te reizen naar Syrië en te gaan vechten voor Syrische
rebellengroeperingen. In hoeverre denkt het kabinet dat het
NLA-programma mogelijk invloed heeft gehad op de vervolging van
Syriëgangers? De onderzoekscommissie geeft aan dat dit onderwerp niet
is onderzocht gezien de doel- en vraagstelling van het onderzoek. Zijn er
aanwijzingen dat het NLA-programma rechtszaken tegen Syriëgangers
heeft beïnvloed? In hoeverre is door het Ministerie van Buitenlandse
Zaken of elders in het kabinet rekening gehouden met dat risico?
23. Antwoord van het kabinet:
Het kabinet gaat niet over de vervolging en berechting van
Syriëgangers. Het Openbaar Ministerie heeft tegen alle onderkende uitreizigers een arrestatiebevel uitgevaardigd. Dat staat los
van het al-dan-niet ontvangen van NLA door betreffende groep.
Voorop staat dat het al-dan-niet ontvangen van NLA door een
gematigde gewapende groep, een verdachte nooit zal kunnen
uitsluiten van vervolging. Dat is onder andere in 2015 gemeld in
antwoorden op Kamervragen van het lid De Roon (Aanhangsel
Handelingen II 2014/15, nr. 2220). De Officier van Justitie maakt
een eigenstandige afweging over de vervolging van uitreizigers
naar jihadistisch strijdgebied of het seponeren daarvan.
Berechting van Syriëgangers gebeurt door de rechter op basis
van tegen hen verzameld bewijsmateriaal. De rechter bepaalt bij
de berechting van Syriëgangers eigenstandig of er sprake is van
een terroristische organisatie dan wel een organisatie met een
terroristisch oogmerk. Het NLA-programma was niet gericht op
(Nederlandse) personen.
De leden van de CDA-fractie lezen in het onderzoeksrapport dat het
Nederlandse NLA-programma volgens het internationaal recht strijdig
was met het non-interventiebeginsel: «Sommige onderdelen van de steun
overschrijden op beperkte schaal de ondergrens van het geweldsverbod.»
Daarentegen blijft het kabinet bij het standpunt dat het NLA-programma
binnen de grenzen van het internationaal recht is gebleven. De discre-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 623, nr. 328

12

pantie komt voort uit de brede interpretatiemogelijkheid van het
non-interventiebeginsel. Naar de mening van het kabinet, de AIV, CAVV en
de onderzoekers van de Commissie is het non-interventiebeginsel niet
geheel uitgekristalliseerd. De leden van de CDA-fractie zijn benieuwd hoe
hier in internationaal verband naar wordt gekeken en hoe het
NLA-programma past binnen de internationale benadering van de
internationale rechtskaders. En zijn in het verleden landen aangesproken
op NLA-programma’s met betrekking tot het schenden van het internationale recht? En hebben ook andere (westerse) landen dergelijke
NLA-programma’s in Syrië uitgevoerd en hoe is daar intern over
geoordeeld in relatie tot het internationale recht?
24. Antwoord van het kabinet:
Meerdere landen hebben op grote schaal zowel niet-letale als
letale steun geleverd aan gewapende groeperingen in Syrië. Dit
heeft in deze landen, voor zover bekend, niet geleid tot discussie
over de toelaatbaarheid daarvan onder het internationaal recht.
Ook hebben in deze landen geen vergelijkbare parlementaire
debatten als in Nederland plaatsgevonden. Navraag leert dat
bondgenoten hun steun aan de gewapende oppositie als rechtmatig beschouwen.
De leden van de CDA-fractie lezen dat de commissie tevens de vraag
opwerpt of het non-interventiebeginsel nog past bij een eenentwintigsteeeuwse kijk op de internationale rechtsorde. Immers, «de bescherming
van de rechten van de mens is onmiskenbaar een steeds belangrijkere
plaats gaan innemen». De leden van de CDA-fractie zien deze ontwikkeling, maar zijn wel benieuwd naar de mogelijke gevolgen van deze
flexibelere benadering. Deelt de Minister de zorg van de leden van de
CDA-fractie dat het oprekken van de interpretatieruimte van het
non-interventiebeginsel ook risico’s met zich meebrengt? Voor welke
interpretatie zet Nederland zich in internationaal verband in?
25. Antwoord van het kabinet:
Het kabinet onderschrijft de zorg dat het benutten van de
interpretatieruimte van het non-interventiebeginsel ook risico’s
met zich meebrengt. Daarom is het kabinet van mening dat alleen
in zeer uitzonderlijke situaties het non-interventiebeginsel zo kan
worden geïnterpreteerd dat het besluit NLA te verlenen aan een
niet-statelijke gewapende groep kan worden gerechtvaardigd, in
het bijzonder indien het gaat om het leveren van NLA-goederen
en diensten aan een niet-statelijke gewapende groep die effectief
gezag uitoefent in een deel van een staat. Waar dit in internationaal verband aan de orde komt, draagt Nederland deze visie
uit.
De leden van de CDA-fractie kijken uit naar de uitwerking van het
toetsingskader, waar ook de volkenrechtelijke aspecten onderdeel van
zullen zijn.
De leden van de CDA-fractie lezen in de kabinetsreactie dat de Minister in
navolging van de Commissie erkent dat er sprake is geweest van
verhullend taalgebruik. Deze leden vragen wat de reden was voor
dergelijk taalgebruik. Kan de Minister hier een nadere toelichting op
geven? Daarnaast vragen zij of de Minister de opvatting van de
Commissie deelt dat de aanduiding «civiele steun» ten onrechte de indruk
wekte dat het geleverde materiaal niet in de strijd werd gebruikt.
26. Antwoord van het kabinet:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 623, nr. 328

13

Met de Commissie is het kabinet van mening dat het noodzakelijk
is om uw Kamer volledig, tijdig en juist te informeren. Als ook
gesteld in de kabinetsreactie (Kamerstuk 32 623, nr. 322) kwam
de noodzaak tot duidelijkere communicatie richting de Tweede
Kamer eerder naar voren in evaluaties en onderzoeken over
activiteiten uit dezelfde periode, zoals de post-missiebeoordeling
van de missie in Kunduz (gepubliceerd in januari 2020, besloeg de
periode 2011–2013) en de eindevaluatie van de Nederlandse
bijdrage aan MINUSMA (gepubliceerd in september 2022, besloeg
de periode 2014–2019). Zoals ook in de kabinetsreactie op
laatstgenoemde gemeld, zijn sinds 2019 al verbeteringen
doorgevoerd in het duidelijker formuleren van doelstellingen en
het scherper afbakenen van de reikwijdte van Nederlandse inzet.
De termen «niet-letaal» en «civiel» werden gehanteerd in het
licht van de doelstellingen van het programma en het internationaalrechtelijk kader, en om een onderscheid te maken met letale
steun, zoals wapens, waarin het NLA-programma niet voorzag.
Het kabinet zal in toekomstige voorkomende gevallen concretere
en specifiekere bewoordingen gebruiken.
De leden van de CDA-fractie lezen dat de Commissie en de Minister van
mening zijn dat het noodzakelijk is om de Kamer volledig, tijdig en juist te
informeren over de risico’s en beheersmaatregelen die horen bij het
verlenen van steun aan gewapende groeperingen. Deze leden onderschrijven deze constatering en zijn de Minister erkentelijk voor de gekozen
inzet.
Vragen en opmerkingen van de leden van de SP-fractie en het lid
Omtzigt
De SP-fractie en het lid Omtzigt hebben de kabinetsreactie met grote
belangstelling gelezen en hebben de volgende opmerkingen en vragen.
De SP-fractie en het lid Omtzigt constateren dat de commissie wijst op
argumenten en op overwegingen om deel te nemen aan het
NLA-programma, die niet altijd op papier staan, zoals blijkt uit gesprekken
met ambtenaren. Genoemd wordt onder andere het argument dat
deelname aan zo’n internationaal programma Nederland in een gezelschap houdt waar het als middelgroot land graag bij wil horen en ook dat
het een klapstoel bij de G20 oplevert, evenals mogelijk lidmaatschap van
VN-organen. Erkent u dat dergelijke overwegingen hebben meegespeeld
in de Nederlandse deelname aan het NLA-programma? Zo nee, waarom
spreken ambtenaren er dan over? Zo ja, waarom is dit de Kamer dan nooit
verteld?
27. Antwoord van het kabinet:
De «geopolitieke drijfveren» waar de Commissie in haar rapport
naar verwijst maakten deel uit van de wens, zoals ook in
antwoord op vraag 1 geschetst, om in een verruwende geopolitieke context bij te willen dragen aan stabiliteit en internationale
rechtsorde.
Zoals eerder aangegeven ben ik met de Commissie van mening
dat het noodzakelijk is om uw Kamer volledig, tijdig en juist te
informeren. Ik hecht er daarbij aan te benadrukken dat de
voornaamste redenen voor het NLA-programma waren gelegen in
het bieden van een alternatief voor extremistische groeperingen
en het voorkomen dat de gematigde oppositie in verdrukking zou
raken tussen het Assad-regime en extremistische groeperingen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 623, nr. 328

14

(Kamerstuk 32 623, nr. 229). Het programma was onderdeel van
het brede Syrië-beleid van het kabinet met als doel de situatie in
Syrië en de regio te de-escaleren en een politieke oplossing voor
de Syrische burgeroorlog te bevorderen. Het kabinet gaf daarmee
uiting aan een breed gedeelde wens van de Kamer en de Nederlandse samenleving om iets te doen tegen het bloedvergieten in
Syrië.
De SP-fractie en het lid Omtzigt constateren dat de commissie schrijft dat
in gesprekken op het ministerie is benadrukt dat Nederland na de
Russische interventie eind 2015 al had kunnen weten dat de oorlog was
beslecht en dat het oorspronkelijke doel van de inzet niet behaald kon
worden. Is de Minister het met deze opvatting eens, zo vragen de leden
van de SP-fractie en het lid Omtzigt? Waarom is het NLA-programma dan
toch verruimd?
28. Antwoord van het kabinet:
De door de Commissie aangehaalde overwegingen die geïnterviewden terugkijkend uitten, hebben ook in 2015 al onderdeel
uitgemaakt van de besluitvorming. Met inachtneming van
dergelijke overwegingen zag het ministerie destijds toch
voldoende reden om door te gaan met het programma. Zie met
betrekking tot de besluitvorming ook hoofdstuk 4.4 van het
rapport.
Kunt u aangeven in welke mate het NLA-programma de gestelde doelen
heeft bereikt? Moet vastgesteld worden dat de doelen niet zijn bereikt?
29. Antwoord van het kabinet:
Zoals eerder met de Kamer gedeeld (Kamerstuk 32 623, nr. 229)
waren de belangrijkste doelen van het programma het bieden van
een alternatief voor extremistische groeperingen en het
voorkomen dat de gematigde oppositie in verdrukking zou raken
tussen het Assad-regime en extremistische groeperingen.
Hiermee werd zorg gedragen voor enige voet aan de grond voor
de oppositie ter ondersteuning van het politiek proces onder
leiding van speciaal VN-gezant Staffan de Mistura. Ook kon
hiermee enige mate van bescherming en stabiliteit worden
geboden aan burgers. Voorts beoogde steun aan de gematigde
gewapende oppositie gunstigere voorwaarden voor gematigd
bestuur en stabilisatie-projecten in Syrië te creëren en daarmee
bij te dragen aan stabiliteit en de internationale rechtsorde.
De door Nederland gesteunde gematigde groepen hebben er voor
gezorgd dat in de gebieden die zij controleerden verschillende
stabilisatieprojecten konden worden uitgevoerd en een zekere
mate van openbare orde en bestuur zich kon ontwikkelen. Helaas
zijn op veel plaatsen in voormalig oppositiegebied de resultaten
vanwege gebiedsverovering door het regime, niet duurzaam
geweest. Het merendeel van de gesteunde groepen heeft
daarnaast een belangrijke bijdrage geleverd aan de bestrijding
en/of verdrijving van ISIS uit verschillende delen van Syrië. De
geleverde goederen hebben bijgedragen aan de effectiviteit van
de gematigde groepen in deze strijd.
Het programma in Zuid-Syrië heeft bijgedragen aan stabiliteit van
Jordanië en Israël, die beide baat hebben bij een stabiel grensgebied. Zo hebben de door Nederland gesteunde grensbewakers
smokkel en illegale oversteek van ISIS-strijders tegengehouden
en de «pocket» aan de grens met Jordanië en Israël die in handen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 623, nr. 328

15

was van een ISIS-tak (Jaish Khaled Ibn al-Waleed) ingedamd.
Specifieke voorbeelden van acties mogelijk gemaakt door dit
project zijn de ontmanteling van door IS geplaatste bermbommen
en arrestaties van IS-strijders.
Erkent u dat een groep die door Nederland NLA-steun ontving enige tijd
daarvoor door het Openbaar Ministerie (OM) als terroristische / extremistische organisatie is aangemerkt? Wat heeft deze organisatie allemaal
veranderd -en waar blijkt deze verandering uit – zodat deze van Nederland
later toch NLA ontving? Hoe is die verandering vastgesteld? Of betwist het
Ministerie van Buitenlandse Zaken het oordeel van het OM?
30. Antwoord van het kabinet:
Zoals eerder aan de Kamer gemeld (Kamerstuk 32 623, nr. 229):
«In het voorjaar van 2019 verzocht het OM informatie van het
Ministerie van Buitenlandse Zaken over o.a. Jabhat al Shamiya,
teneinde te achterhalen of deze organisaties in de tenlastegelegde periode (1 juli 2014 tot en met 29 december 2015) te
omschrijven waren als een criminele organisatie met een terroristisch oogmerk. Ook verzocht het OM of er informatie over
bepaalde personen aanwezig was bij het ministerie. Het OM is
toen geïnformeerd dat Jabhat al Shamiya niet op de sanctielijsten
van de Verenigde Naties of de Europese Unie staat. Ook is te
kennen gegeven dat het Ministerie van Buitenlandse Zaken geen
informatie verzamelt met het doel groepen of organisaties van
een dergelijke kwalificatie als terroristisch te kunnen voorzien.
Het Ministerie van Buitenlandse Zaken toetst voor het kwalificeren van groepen als terroristisch aan internationale sanctielijsten van de Verenigde Naties en de Europese Unie.
Ten aanzien van de kwalificatie van Jabhat al Shamiya als zijnde
een terroristische/ extremistische groepering door het OM in
2018, kan gesteld worden dat de mening van Syrië-deskundigen
over het niet-jihadistische karakter van Jabhat al Shamiya in
2018 strookte met de informatie waar het kabinet over
beschikte.»
De leden van de SP-fractie en het lid Omtzigt constateren dat het kabinet
op basis van bepaalde interpretatieruimte bij de constatering blijft dat het
NLA-programma binnen de grenzen van het internationaal recht is
gebleven. Het rapport van de commissie-Cammaert trekt echter een
andere conclusie, stellen de leden van de SP-fractie en het lid Omtzigt
vast. Waarom wordt deze conclusie van de commissie niet overgenomen?
Vindt het kabinet het niet vreemd dat een commissie wordt ingesteld om
helderheid te creëren en dat vervolgens op een cruciaal onderdeel
conclusies terzijde worden geschoven? Is het vaker voorgekomen dat
door het kabinet ingestelde commissies juridische conclusies trekken die
door de regering vervolgens terzijde worden geschoven? Kan het kabinet
hier voorbeelden van noemen? Voelt het kabinet de behoefte om een en
ander nader uit te laten zoeken, door onafhankelijke experts, nu zij
conclusies trekt die haaks staan op die van de commissie?
31. Antwoord van het kabinet:
De Commissie komt met een aantal bevindingen ten aanzien van
de naleving van het internationaal recht in relatie tot het
NLA-programma. Deze bevindingen sluiten aan bij de eerdere
visie op het NLA-programma en het internationaal recht van later
door de Commissie ingeschakelde wetenschappers. Tegelijkertijd
nuanceren deze wetenschappers hun eigen bevindingen en laat
het rapport van de Commissie ruimte voor het opzoeken van de
randen van het internationaal recht. Met de Commissie is het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 623, nr. 328

16

kabinet van mening dat daar waar rechtsgebieden minder
eenduidig zijn in de toepassing, zoals in het geval van het
non-interventiebeginsel, er internationaalrechtelijke interpretatieruimte is. Het kabinet blijft op basis van deze interpretatieruimte
bij de constatering dat het NLA-programma binnen de grenzen
van het internationaal recht is gebleven. Het kabinet voelt om die
reden geen behoefte tot nader juridisch onderzoek.
Het kabinet heeft de aanbevelingen van de Commissie op het
terrein van het internationaal recht overgenomen, zoals nader
toegelicht in de kabinetsreactie (Kamerstuk 32 623, nr. 322). Dit
onderstreept de waarde die het kabinet hecht aan de aandacht
die het rapport besteedt aan de rol van het internationaal recht
en de interne juridische advisering over het NLA-programma.
De leden van de SP-fractie en het lid Omtzigt vragen of de Minister het
ermee eens is dat de vraag of het NLA-programma binnen de grenzen van
het internationaal recht is gebleven niet zozeer een theoretische, maar
vooral een praktische vraag is? Kan worden toegelicht waarom de
specifiek door Nederland geleverde NLA-steun in lijn met het internationaal recht is gebleven?
32. Antwoord van het kabinet:
Iedere regel van internationaal recht vindt relevantie in de
praktische toepassing daarvan. Het standpunt van het kabinet
over de juridische toelaatbaarheid van het NLA-programma en de
argumenten daarvoor zijn uitgebreid toegelicht in de kabinetsreactie op het AIV/CAVV advies over NLA (Kamerstuk 32 623,
nr. 299).
Betwist het kabinet de bevindingen door Nieuwsuur en Trouw dat door
Nederland geleverd materiaal veelal is gebruikt voor de gewapende strijd
tegen de regering van Assad? Hoe reageert de Minister op de passage uit
het rapport waar staat dat, zeker als het gaat om type goederen als
voertuigen en communicatieapparatuur, de kans groot is dat deze,
ondanks hun civiele karakter, toch in de strijd worden ingezet? Hoe
reageert de Minister op ambtenaren die stellen dat het bestaansrecht van
deze groeperingen de strijd is en dat het daarom naïef is om te denken dat
je iets, zoals het NLA-programma, kunt runnen zonder dat de goederen in
dienst komen te staan van dit bestaansrecht? Hoe is deze praktijk in lijn
met het internationaal recht?
33. Antwoord van het kabinet:
De in het kader van het NLA-programma geleverde goederen
hadden geen offensief doel. Zoals ook aangegeven door mijn
voorganger in het overleg met uw Kamer op 2 oktober 2020, viel
het in de context van een gewapend conflict evenwel niet uit te
sluiten dat geleverde goederen ook offensief ingezet werden, dus
buiten de kaders van het programma en ondanks hierover
gemaakte en vastgelegde afspraken.
Deze kaders en afspraken, waarvan het ministerie heeft getracht
de naleving zo goed mogelijk te monitoren en waarborgen, zagen
er op toe dat de goederen ingezet werden conform de doelen van
het programma (Kamerstuk 32 623, nr. 229): het bieden van een
alternatief voor extremistische groeperingen en het voorkomen
dat de gematigde oppositie in verdrukking zou raken tussen het
Assad-regime en extremistische groeperingen. Hiermee werd zorg
gedragen voor enige voet aan de grond voor de oppositie ter
ondersteuning van het politiek proces onder leiding van speciaal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 623, nr. 328

17

VN-gezant Staffan de Mistura. Ook kon hiermee enige mate van
bescherming en stabiliteit worden geboden aan burgers. Voorts
beoogde steun aan de gematigde gewapende oppositie
gunstigere voorwaarden voor gematigd bestuur en stabilisatieprojecten in Syrië te creëren en daarmee bij te dragen aan
stabiliteit en de internationale rechtsorde.
Volgens het kabinet kan in uitzonderlijke omstandigheden het
non-interventiebeginsel zo worden geïnterpreteerd dat het besluit
om NLA te verlenen aan een niet-statelijke gewapende groep kan
worden gerechtvaardigd, in het bijzonder indien het gaat om
steun aan een niet-statelijke gewapende groep die effectief gezag
uitoefent in een deel van een staat. Zie ook de kabinetsreactie
(Kamerstuk 32 623, nr. 322).
De leden van de SP-fractie en het lid Omtzigt vragen of de Minister stelt
dat de mate waarin gedegen onafhankelijke monitoring kon plaatsvinden
onvoldoende transparant is benoemd richting de Kamer? Zo nee, waarom
schrijft de Minister dan dat dit in voorkomende gevallen transparant dient
te worden benoemd?
34. Antwoord van het kabinet:
Als ook beschreven door de Commissie in haar rapport vond
monitoring plaats door de uitvoerders van het programma (in
sommige gevallen aangevuld door externe monitoring) en het
toenmalige Syriëteam. Het ministerie meende op deze manier zo
goed als mogelijk het programma te volgen, wetende dat het
opzetten van een volledig waterdicht monitoringssysteem in een
conflictgebied niet mogelijk is. De IOB beoordeelde de
monitoring voor het NLA-programma in 2018 als adequaat.
Dit neemt niet weg, zoals ook door mijn voorganger erkend in
een debat met uw Kamer in oktober 2020, dat de monitoring
gedurende het programma scherper en frequenter had gemoeten.
Alsook dat de communicatie richting de Kamer over de
monitoring en hoe hieraan gestalte werd gegeven beter had
gekund. Dit ook met het oog op het beeld van een «illusie van
controle» waarvoor de Commissie in haar rapport waarschuwt.
Bij dergelijke inzet in een weerbarstige context is het kortom niet
alleen van belang periodiek te toetsen in welke mate monitoring
mogelijk is, maar hierover ook doorlopend te communiceren met
uw Kamer. Het kabinet neemt deze les ter harte voor mogelijke
toekomstige inzet.
De leden van de SP-fractie en het lid Omtzigt constateren dat de Minister
schrijft dat informatie over het NLA-programma deels niet openbaar
gemaakt kan worden. Wanneer kan dit wel openbaar gemaakt worden?
Hoe gebeurt dat te zijner tijd?
35. Antwoord van het kabinet:
De rubricering staatsgeheim als zodanig is niet de reden geweest
om bepaalde informatie over het NLA-programma uitsluitend
vertrouwelijk met uw Kamer te delen. De onderliggende redenen
voor het niet openbaar kunnen delen van bepaalde informatie zijn
zoals bekend de veiligheid van betrokkenen, bondgenootschappelijke afspraken en de betrokkenheid van inlichtingendiensten.
Deze redenen zijn op dit moment nog actueel. Indien deze
redenen op enig moment in de tijd niet langer van toepassing
zijn, kan worden besloten tot derubricering van de informatie. Zie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 623, nr. 328

18

met betrekking tot het (de)rubriceren van informatie ook de
toelichting in de kabinetsreactie (Kamerstuk 32 623, nr. 322).
De leden van de SP-fractie en het lid Omtzigt constateren dat de Minister
stelt dat het noodzakelijk is om de Kamer volledig, tijdig en juist te
informeren. Stelt de Minister ook dat dit niet voldoende is gebeurd met
betrekking tot het NLA-programma? Waarom denkt de Minister dat het
een aanbeveling is van de commissie om de Kamer volledig, tijdig en juist
te informeren?
36. Antwoord van het kabinet:
Zoals eerder aangegeven in de kabinetsreactie (Kamerstuk
32 623, nr. 322) ben ik met de Commissie van mening dat het
noodzakelijk is om uw Kamer volledig, tijdig en juist te informeren. Als geschetst in het rapport en in de kabinetsreactie had
de informatievoorziening in het geval van het NLA-programma
anders gemoeten. Ik deel daarbij de observatie van de Commissie
dat in het overleg met uw Kamer de rubricering «staatsgeheim»
van bepaalde informatie een complicerende rol heeft gespeeld in
deze informatievoorziening. Als beschreven door de Commissie
heeft het ministerie zich ervoor ingespannen de parlementaire
controle op dit deel van het programma mogelijk te maken door
de Kamer vertrouwelijk te informeren.
In de brief van de Minister wordt gerefereerd aan «verhullend» taalgebruik, waar de commissie over schrijft (de commissie noemt ook
«strategisch» taalgebruik). Erkent de Minister dat dergelijk taalgebruik is
gebezigd? Zo ja, in welke gevallen is dit gebeurd? Kunt u ook aangeven
waarom dit is gebruikt? Is dit inderdaad, zoals uit interne communicatie
blijkt, om geen «slapende honden wakker te maken»?
Deelt de Minister de bevinding van de commissie dat de aanduiding
«civiele steun» ten onrechte de indruk wekt dat het geleverde materiaal
niet in de strijd wordt gebruikt? Zo ja, waarom is dan voor deze terminologie gekozen?
Op welke precieze datum werden de eerste pickup-trucks geleverd in het
kader van het NLA-programma? Waarom werd in eerste instantie de
Kamer enkel gemeld dat het om «(medische) voertuigen» ging? Op welke
precieze datum is de Kamer gemeld dat pickup-trucks werden geleverd?
Klopt het dat dit pas in november 2017 was? Waarom gebeurde dat zo
laat?
De leden van de SP-fractie en het lid Omtzigt constateren dat als in 2017
reeds nachtzichtkijkers en ontmijningsapparatuur worden geleverd,
Minister Koenders in een Algemeen Overleg enkel benadrukt dat het
NLA-programma over «medische kits [en] voedselpakketten et cetera»
gaat. Waarom is de Kamer toen niet gemeld waar het werkelijk om ging?
Waarom is er bewust voor gekozen uniformen in ieder geval tegenover de
Tweede Kamer aan te duiden als kleding, zoals de commissie constateert?
Is dit inderdaad omdat het niet gewenst werd geacht dat een strijder of
brigade die zich schuldig maakt aan schendingen van humanitair recht
een door Nederland betaald uniform draagt?
Deelt de Minister de conclusie van het rapport dat risico’s niet expliciet
benoemd maar juist toegedekt werden, specifiek wat betreft de NLA-steun
in Zuid-Syrië, betreffende grensbewaking?
37, 38, 39, 40, 41. Antwoord van het kabinet:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 623, nr. 328

19

Zoals in het antwoord op vraag 36 gesteld, ben ik met de
Commissie van mening dat het noodzakelijk is om uw Kamer
volledig, tijdig en juist te informeren. Als geschetst in het rapport
en in de kabinetsreactie (Kamerstuk 32 623, nr. 322) had de
informatievoorziening in het geval van het NLA-programma
anders gemoeten. Zo zal het kabinet in toekomstige voorkomende gevallen concretere en specifiekere bewoordingen
gebruiken. Ook zullen risico’s dat dergelijke steun, in weerwil van
gemaakte afspraken, toch in de strijd zou kunnen worden
ingezet, duidelijker worden verwoord.
Ten aanzien van de term «civiel» verwijs ik u graag naar het
antwoord op vraag 26. Met betrekking tot de uniformen merkt
het kabinet op dat het dragen van uniformen juist bijdraagt aan
de naleving van het humanitair oorlogsrecht, omdat daarmee
invulling wordt gegeven aan het cruciale beginsel van onderscheid, te weten tussen burgers en strijders, dat beoogt burgers
te beschermen tegen aanvallen.
Zoals eerder vermeld in beantwoording van vragen van de Kamer
op 28 september 2018 (Kamerstuk 32 623 nr. 229), is Nederland
in de zomer van 2016 begonnen met het leveren van voertuigen,
nadat dit aan de Kamer is gecommuniceerd in de voortgangsrapportage van de Ministers van Buitenlandse Zaken, Defensie en
Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking over de
Nederlandse inzet in de strijd tegen ISIS van 29 april 2016
(Kamerstuk 27 925, nr. 590). In deze brief werd de Kamer gemeld
dat (medische) voertuigen zouden worden geleverd. De exacte
datum waarop voor het eerst werd gemeld dat dit pick-up trucks
betrof heeft het ministerie niet kunnen vaststellen.
Ten aanzien van de kwestie van steun in Zuid-Syrië is destijds
gekozen om weg te blijven van termen die duiden op typische
overheidstaken zoals grensbewaking, teneinde de perceptie te
voorkomen dat Nederland de bevoegdheid van de gematigde
oppositie om dergelijke autoriteit uit te oefenen in juridische zin
erkende. Nederland erkende de gematigde oppositie immers
alleen als «legitieme vertegenwoordigers van het volk» en niet
van de staat Syrië.
Waarom zijn de regering en de afzonderlijke bewindspersonen terughoudend geweest in het delen van informatie met de Kamer en waarom is
van actieve informatieverstrekking aan de Kamer maar zeer beperkt
sprake geweest, zoals het rapport concludeert?
42. Antwoord van het kabinet:
Op 15 december 2014 gaf het kabinet in een Kamerbrief
(Kamerstuk 27 925, nr. 526) een terugkoppeling van de fact
finding-missie met het oog op een mogelijk steunprogramma,
gevolgd door een brief over voorziene (niet-letale) steun aan
Syrische gematigde gewapende groeperingen in april 2015
(Kamerstuk 27 925, nr. 534). Na deze aankondiging heeft het
ministerie de Kamer op de hoogte gehouden van de Nederlandse
inzet, in de eerste plaats middels de reguliere Kamerbrieven over
de bestrijding van internationaal terrorisme. Na de toegenomen
belangstelling van uw Kamer voor het NLA-programma, is de
informatievoorziening frequenter en uitgebreider geworden. Ik
deel daarbij de observatie van de Commissie dat in het overleg
met uw Kamer de rubricering «staatsgeheim» van bepaalde
informatie een complicerende rol heeft gespeeld in deze informa-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 623, nr. 328

20

tievoorziening. Als beschreven door de Commissie heeft het
ministerie zich ervoor ingespannen met het vertrouwelijk
informeren van de Kamer de parlementaire controle op dit deel
van het programma mogelijk te maken.
Hoewel het ministerie met de hierboven geschetste informatievoorziening heeft getracht de Kamer in staat te stellen zijn
controlerende functie uit te voeren, had deze, als ook in de
kabinetsreactie (Kamerstuk 32 623, nr. 322) gesteld, anders
gemoeten.
De leden van de SP-fractie en het lid Omtzigt constateren dat de
commissie concludeert dat de aard van het programma en de daarmee
gepaard gaande risico’s niet worden uitvergroot maar afgezwakt. Dit
bemoeilijkt niet alleen zuivere interne besluitvorming, maar ook de
parlementaire controle op het beleid. Deelt de Minister de conclusie dat
de aard van het programma is afgezwakt? Deelt de Minister de conclusie
dat dit de parlementaire controle heeft bemoeilijkt? Zo nee, waarom niet?
Zo ja, hoe is deze controle bemoeilijkt?
43. Antwoord van het kabinet:
De Commissie constateert dat de informatievoorziening aan de
Tweede Kamer in de beginfase weliswaar een overzicht gaf van
de voornemens, bedoelingen en risico’s, maar dat het beeld erg
abstract en algemeen bleef. Daarbij zou de informatie die met de
Kamer gedeeld werd het beeld oproepen van een «illusie van
controle»: risico’s zijn bekend en worden gemitigeerd. De
Commissie stelt voorts vast dat de Tweede Kamer in de beginfase
over het algemeen weinig doorvroeg op het programma en de
risico’s. De geruststellende bewoordingen in de kabinetsbrieven
zouden niet hebben bijgedragen aan de alertheid van de Kamer.
In de kabinetsreactie (Kamerstuk 32 623, nr. 322) erkent het
ministerie dat de risico’s duidelijker hadden moeten worden
verwoord en het belang van tijdige, juiste en volledige informatievoorziening aan de Kamer.
De leden van de SP-fractie en het lid Omtzigt constateren dat de
commissie stelt dat er bij strikte toepassing van de criteria geen enkele
groepering in aanmerking zou komen voor steun. Deelt de Minister deze
conclusie? Zo nee, waarom niet? Zo ja, waarom werden de criteria niet
strikt toegepast? Kan de Minister aangeven of en, zo ja, wanneer de
Kamer is geïnformeerd dat de criteria niet strikt werden toegepast?
44. Antwoord van het kabinet:
Met het NLA-programma werd uiting gegeven aan een breed
gedeeld verlangen in de Kamer en de Nederlandse samenleving
om iets te doen aan het bloedvergieten in Syrië. In de uiterst
complexe context die toen gold in Syrië, is getracht de selectie
van te steunen groeperingen zo goed mogelijk vorm te geven. Zie
voor meer informatie omtrent de selectie van de groeperingen
hoofdstuk 5.2.1 en 5.2.2 van het rapport van de Commissie.
Met de Commissie ben ik van mening dat de selectiecriteria die
werden gehanteerd achteraf bezien moeilijk toetsbaar waren in
de praktijk, onder andere omdat zij ruimte boden voor interpretatie. Idealiter was de mate van risico die hierbij toelaatbaar werd
geacht, inclusief de kanttekening dat volledig waterdichte
monitoring in een conflictgebied niet mogelijk is, onderwerp

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 623, nr. 328

21

geweest van debat toen de criteria in april 2015 werden gedeeld
met uw Kamer (Kamerstuk 27 925, nr. 534).
De leden van de SP-fractie en het lid Omtzigt constateren dat de
commissie schrijft dat samenwerking met extremistische groeperingen
«gebruikelijk» was. Is dat ook de conclusie van de Minister? Zo nee,
waarom niet?
45. Antwoord van het kabinet:
In Syrië bestond ten tijde van het NLA-programma een complexe
conflictsituatie, met honderden gewapende groepen. Als
verwoord in antwoorden op Kamervragen in september 2018
(Kamerstuk 32 623, nr. 229): «in de complexe conflictsituatie
zoals die in Syrië destijds bestond, met honderden gewapende
groepen, werden door Syrische gematigde strijdgroepen voor
bepaalde offensieven en op specifieke locaties, allianties
aangegaan met extremistische groepen. Deze samenwerking had
een pragmatisch en incidenteel karakter; door coördinatie van de
aanvallen kon een offensief van ISIS of het regime beter het
hoofd worden geboden.» Het betrof, kortom, geen operationele
samenwerking. Zie ter zake ook pagina’s 68–69 van het rapport.
Houdt de Minister staande dat de door Nederland gesteunde groepen in
Syrië niet betrokken zijn geweest bij mensenrechtenschendingen of
oorlogsmisdaden? Hoe beoordeelt de Minister in dit verband de conclusie
van de commissie dat het een illusie is te veronderstellen dat er in deze
oorlog gewapende groeperingen waren die schone handen konden
blijven houden en dat dat ook geldt voor de door Nederland gesteunde
groeperingen?
46. Antwoord van het kabinet:
Als eerder aan de Kamer gemeld (Kamerstuk 32 623, nr. 229) zijn
enkele NLA-ontvangers, nadat zij steun ontvingen, beschuldigd
van het overtreden van regels van het humanitair oorlogsrecht.
Het Syrië-team heeft dergelijke signalen opgenomen met de
groepen wanneer die signalen binnenkwamen. Verschillende
aantijgingen bleken niet altijd makkelijk verifieerbaar. Met de
groepen werd gesproken over mensenrechten en enkele commandanten hebben mensenrechtentrainingen gevolgd. Dat kan
schendingen niet altijd voorkomen. Wel is samen met partners als
het Verenigd Koninkrijk gepoogd met de groepen een pad in te
slaan waarbij naleving van het humanitair oorlogsrecht, in de
complexe conflictsituatie die gold, centraal stond. Zie ter zake
ook pagina’s 68–69 van het rapport.
Als ook gesteld in antwoord op vraag 44 ben ik met de
Commissie van mening dat de criteria op basis waarvan te
steunen groeperingen werden geselecteerd, achteraf bezien
moeilijk toetsbaar en toepasbaar waren in de praktijk. Idealiter
was de mate van risico die hierbij toelaatbaar werd geacht,
inclusief de kanttekening dat volledig waterdichte monitoring in
een conflictgebied niet mogelijk is, onderwerp geweest van debat
toen de criteria in april 2015 werden gedeeld met uw Kamer
(Kamerstuk 27 925, nr. 534).
Klopt het dat betrokkenheid bij oorlogsmisdaden en mensenrechtenschendingen van door Nederland gesteunde groepen in de praktijk werd
geduld als dit een incidenteel karakter had? Zo ja, wanneer is deze
interpretatie van het beleid de Kamer gemeld?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 623, nr. 328

22

47. Antwoord van het kabinet:
Nee, zie ook het antwoord op vraag 46. Wel had, zoals eerder
gesteld door mijn voorganger, de monitoring achteraf gezien
scherper en frequenter gemoeten.
Hoe beoordeelt de Minister dat de fout van de commissie over de positie
van het OM ten opzichte van een van de door Nederland gesteunde
groepen, namelijk dat ten onrechte de indruk is gewekt dat het OM van
standpunt was veranderd? Wat zegt dit volgens de Minister over het
onderzoek van de commissie-Cammaert? Deelt de Minister de opvatting
dat de stelling dat er geen enkele indicatie was dat er groepen gesteund
waren die door het OM als terroristisch gekwalificeerd waren, niet blijkt te
kloppen?
48. Antwoord van het kabinet:
In aanvulling op mijn brief van 9 december 2022 met betrekking
tot de aanbieding van het rapport van de Commissie van
onderzoek NLA-programma in Syrië (Kamerstuk 32 623, nr. 321)
alsmede de kabinetsreactie op dit onderzoek van 20 december
2022, heb ik uw Kamer op 18 januari 2023 een brief met bijlage
gestuurd die ik op 12 januari 2023 ontving van de voorzitter van
de onderzoekscommissie, houdende een bijstelling in de tekst
van de bijlage M van het rapport (Kamerstuk 32 623, nr. 323).
Zoals aangegeven in mijn brief van 18 januari 2023 verandert de
kabinetsreactie door deze bijstelling niet. Het rapport bevat
waardevolle lessen ter verdere verbetering van eventuele
toekomstige NLA-programma’s. Voorbeelden betreffen de
communicatie over de volkenrechtelijke aspecten, de sturing op
beleid en uitvoering, de rubricering van informatie en de communicatie met de Tweede Kamer. Het kabinet heeft met instemming
kennisgenomen van de conclusie van de Commissie dat geen
aanwijzingen zijn gevonden die erop duiden dat het Ministerie
van Buitenlandse Zaken groeperingen heeft gesteund die als
jihadisten of terroristen kunnen worden aangemerkt.
Vragen en opmerkingen van de leden van de ChristenUnie-fractie
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennisgenomen van de
Kabinetsreactie op het rapport van de Commissie van onderzoek naar het
NLA-programma Syrië (commissie-Cammaert) en de daarbij behorende
stukken.
De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat de Minister in de
brief van 7 april 2015 schrijft dat: «Een van de risico’s van het steunen van
gewapende groepen is dat deze steun in ongewenste handen valt. Dit
risico wordt gemitigeerd door alleen zorgvuldig doorgelichte groepen in
aanmerking te laten komen voor steun. Om te beginnen neemt het kabinet
groepen in overweging die door partners – aan de hand van een
zogenoemde vetting-procedure – als voldoende betrouwbaar zijn
beoordeeld. In aanvulling op deze voorselectie hanteert het kabinet een
eigen vetting-procedure, die erin voorziet groepen te toetsen aan een
aantal voor het kabinet doorslaggevende criteria. Het betreft onder andere
criteria om uit te sluiten dat operationele samenwerking met extremistische groepen aan de orde is, om zeker te stellen dat deze groepen een
inclusieve politieke oplossing nastreven en om te garanderen dat groepen
gecommitteerd zijn aan de naleving van het humanitair oorlogsrecht.»
De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat uit het onderzoek
van de commissie-Cammaert blijkt dat er in de praktijk wel degelijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 623, nr. 328

23

samengewerkt werd door de door Nederland gesteunde groepen met
extremistische groepen. Dit was in de realiteit van de situatie in Syrië ook
niet te voorkomen, zo is duidelijk geworden. De vraag is of de Minister de
Kamer niet van deze realiteit op de hoogte had moeten stellen. Deze leden
willen weten waarom dit niet is gebeurd.
49. Antwoord van het kabinet:
Als aangegeven in antwoorden op Kamervragen in september
2018 (Kamerstuk 32 623, nr. 229): «in de complexe conflictsituatie zoals die in Syrië destijds bestond, met honderden
gewapende groepen, werden door Syrische gematigde strijdgroepen voor bepaalde offensieven en op specifieke locaties,
allianties aangegaan met extremistische groepen. Deze samenwerking had een pragmatisch en incidenteel karakter; door
coördinatie van de aanvallen kon een offensief van ISIS of het
regime beter het hoofd worden geboden.» Het betrof, kortom,
geen operationele samenwerking. Zie ter zake ook pagina’s 68–69
van het rapport.
Als beschreven in de kabinetsreactie (Kamerstuk 32 623, nr. 322),
waren de dilemma’s die nu voorliggen naar aanleiding van het
rapport idealiter in aanloop naar en tijdens het programma
besproken in plaats van erna. Dit geldt ook voor bovenstaande,
en wordt als les meegenomen voor de toekomst.
Vragen en opmerkingen van het lid van de BBB-fractie
Het lid van de fractie BoerBurgerBeweging heeft kennisgenomen van de
documenten omtrent het NLA-programma. Hier zijn nog een aantal
vragen over.
Het lid van de fractie BoerBurgerBeweging constateert dat er uit het
rapport valt op te maken dat er in de besluitvorming sprake was van een
hybride karakter. Meerdere directies hadden dus hun verantwoordelijkheid. Door deze complexe structuur is er niemand eindverantwoordelijk. Dit fenomeen (geen eindverantwoordelijke) zien we niet voor het
eerst bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken. In de kabinetsreactie is te
lezen dat hier nadrukkelijker op gestuurd zal worden. Waarom wordt er
per definitie bij de hele rijksoverheid niet gestuurd op één verantwoordelijke per dossier?
50. Antwoord van het kabinet:
Met de Commissie ben ik van mening dat de eindverantwoordelijkheid voor programma’s met een hybride karakter stevig(er) in
de organisatie dient te worden belegd. Dit advies geldt des te
meer voor een matrixorganisatie als het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Als Minister van Buitenlandse Zaken ben ik dan
ook van mening dat de eindverantwoordelijkheid voor
programma’s op het snijvlak van beleidsterreinen en directies
nadrukkelijk(er) dient te worden belegd bij één van de betrokken
directeuren of bij een daarvoor specifiek benoemd persoon die
onder de verantwoordelijkheid van één van de DG’s valt (bijvoorbeeld een projectdirecteur met een taskforce). Zie ter zake ook
de kabinetsreactie (Kamerstuk 32 623, nr. 322).
Het lid van de fractie BoerBurgerBeweging constateert dat de Nederlandse overheid bepaalde gewapende groeperingen steunt. In het rapport
staat dat er weinig controle en toezicht is op dit soort groeperingen.
Daarbij wordt ook gesteld dat er niet gekeken (kan) worden of deze
groeperingen voldoen aan de voorwaarde die Nederland stelt om hulp te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 623, nr. 328

24

krijgen. Hoe groot is hier het risico dat Nederland steun gegeven heeft of
nog steeds geeft aan verkeerde groeperingen?
51. Antwoord van het kabinet:
Met het NLA-programma werd uiting gegeven aan een breed
gedeeld verlangen in de Kamer en de Nederlandse samenleving
om iets te doen aan het bloedvergieten in Syrië. In de uiterst
complexe context die toen gold in Syrië, is getracht de selectie
van te steunen groeperingen zo goed mogelijk vorm te geven. Zie
voor meer informatie omtrent de selectie van de groeperingen
hoofdstuk 5.2.1 en 5.2.2 van het rapport van de Commissie.
Als beschreven door de Commissie vormde «gematigdheid» de
belangrijkste voorwaarde waar het te steunen groeperingen
betrof. Hieruit vloeiden selectiecriteria voort die bij aanvang van
het NLA-programma aan de Kamer zijn gemeld (Kamerstuk
27 925, nr. 534). De Commissie schrijft in haar rapport dat deze
selectiecriteria op papier geschikt leken, maar in de praktijk
moeilijk toetsbaar waren, onder meer omdat zij ruimte lieten voor
interpretatie. Het ministerie trekt hier lering uit voor de
toekomst. Dit gezegd hebbende heeft het kabinet met
instemming kennisgenomen van de constatering van de
Commissie dat geen aanwijzingen zijn gevonden die erop duiden
dat het Ministerie van Buitenlandse Zaken groeperingen heeft
gesteund die als jihadisten of terroristen kunnen worden aangemerkt. Thans is geen sprake van programma’s waarin niet-letale
steun wordt geleverd aan gewapende groeperingen.
Volgend hierop is dat Nederland afhankelijk is van informatie/inlichtingen
van bondgenoten. Is het kabinet zich ervan bewust dat deze landen, met
hun informatievoorsprong, ons kunnen beïnvloeden?
52. Antwoord van het kabinet:
Zoals aangegeven in de kabinetsreactie (Kamerstuk 32 623,
nr. 322) onderschrijft het kabinet het door de Commissie
geschetste belang van een zo volledig mogelijke eigenstandige
informatiepositie rondom niet-letale steun. In het licht van de
eerdergenoemde weerbarstige context is realisme hierbij op zijn
plaats; afhankelijkheid en onzekerheid zijn onvermijdelijk. Als
Nederland niet zelf ter plekke aanwezig kan zijn, is het soms wel
mogelijk terug te vallen op informatie van bondgenoten. Zonder
aanwezigheid in het veld laat ook deze informatie zich echter
moeilijk verifiëren. Duidelijkheid over deze risico’s is noodzakelijk, in de besluitvorming en in de communicatie.
Het lid van de fractie BoerBurgerBeweging constateert dat het bij de
Directie Juridische Zaken en bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken
bekend was dat het NLA-programma het non-interventiebeginsel en
mogelijk ook het geweldsverbod zou schenden. Is er nu bekend waar dit
gebeurd is en in welke omvang? Daarbij stelt het kabinet, op basis van
een interpretatieruimte, dat het NLA-programma binnen de grenzen van
het internationaal recht is gebleven. Waar wordt dit op gebaseerd?
53. Antwoord van het kabinet:
Met de Commissie is het kabinet van mening dat daar waar
rechtsgebieden minder eenduidig zijn in de toepassing, zoals in
het geval van het non-interventiebeginsel, het internationaal
recht interpretatieruimte biedt. Het kabinet blijft op basis van
deze interpretatieruimte bij de constatering dat het
NLA-programma binnen de grenzen van het internationaal recht,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 623, nr. 328

25

waaronder het non-interventiebeginsel, is gebleven. Het
NLA-programma was ook in lijn met het geweldverbod, zoals
opgenomen in artikel 2, lid 4 van het Handvest van de Verenigde
Naties. Het NLA-programma bestond immers niet uit steun die
kan worden opgevat als geweldgebruik in de zin van het VN
Handvest.
Het lid van de fractie BoerBurgerBeweging constateert dat het Nederlandse buitenlandbeleid als doel heeft de landsbelangen te beschermen,
Nederlandse burgers in het buitenland te ondersteunen, en de ontwikkeling van de internationale rechtsorde te bevorderen. Hoe rijmt het
kabinet dit met de schending van het non-interventiebeginsel en het
geweldverbod?
54. Antwoord van het kabinet:
Het NLA-programma beoogde om in een weerbarstige context
een bijdrage te leveren aan de internationale rechtsorde en
stabiliteit. Daarmee werd tegemoet gekomen aan een breed
gedeeld verlangen in de Kamer en de Nederlandse samenleving
om iets te doen tegen het bloedvergieten van het Assad-regime
en ISIS. Het kabinet is van mening dat het NLA-programma
binnen de grenzen van het internationaal recht is gebleven. Door
gebruik te maken van de volkenrechtelijke interpretatieruimte
heeft Nederland bijgedragen aan rechtsontwikkeling op dit
terrein en daarmee aan de bevordering van de ontwikkeling van
de internationale rechtsorde.
Verder constateert het lid van de fractie BoerBurgerBeweging dat de
commissie in het rapport schrijft dat de informatievoorziening richting de
Kamer niet goed was. Was de regering hiervan op de hoogte? Zo ja,
wanneer?
55. Antwoord van het kabinet:
Op 15 december 2014 gaf het kabinet in een Kamerbrief
(Kamerstuk 27 925, nr. 526) een terugkoppeling van de fact
finding-missie met het oog op een mogelijk steunprogramma,
gevolgd door een brief over voorziene (niet-letale) steun aan
Syrische gematigde gewapende groeperingen in april 2015
(Kamerstuk 27 925, nr. 534). Na deze aankondiging heeft het
ministerie de Kamer op de hoogte gehouden van de Nederlandse
inzet, in eerste plaats middels de reguliere Kamerbrieven over
bestrijding van internationaal terrorisme. Na toegenomen
belangstelling van uw Kamer voor het NLA-programma, is de
informatievoorziening aan uw Kamer frequenter en uitgebreider
geworden. Ik deel daarbij de observatie van de Commissie dat in
het overleg met uw Kamer de rubricering «staatsgeheim» van
bepaalde informatie een complicerende rol heeft gespeeld in deze
informatievoorziening. Als beschreven door de Commissie heeft
het ministerie zich ervoor ingespannen met het vertrouwelijk
informeren van de Kamer de parlementaire controle op dit deel
van het programma mogelijk te maken.
Hoewel het ministerie met de hierboven geschetste informatievoorziening heeft getracht de Kamer in staat te stellen zijn
controlerende functie uit te voeren, had deze, als ook in de
kabinetsreactie (Kamerstuk 32 623, nr. 322) gesteld, anders
gemoeten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 623, nr. 328

26