Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

32 467

Oprichting van het College voor de rechten van
de mens (Wet College voor de rechten van de
mens)

Nr. 14

AMENDEMENT VAN HET LID HEIJNEN C.S. TER VERVANGING
VAN DAT GEDRUKT ONDER NR. 91
Ontvangen 30 maart 2011
De ondergetekenden stellen het volgende amendement voor:
I
Na artikel 7 wordt een artikel ingevoegd, luidende:
Artikel 7a
1. Het College kan bij de burgerlijke rechter een rechtsvordering
instellen die strekt tot bescherming van gelijksoortige belangen van
andere personen, voor zover aan het College de behartiging van deze
belangen is toevertrouwd. Artikel 305a, tweede tot en met vijfde lid, van
Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek is van overeenkomstige toepassing.
2. Voor zover het College belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2
van de Algemene wet bestuursrecht en tegen het betrokken besluit
bezwaar of beroep openstaat, kan het College slechts bezwaar maken of
beroep instellen, indien dit strekt tot bescherming van gelijksoortige
belangen van andere personen. Voordat het College bezwaar maakt of
beroep instelt, voert het overleg met betrokkenen.
3. Het College maakt geen bezwaar en stelt geen beroep in als bedoeld
in het tweede lid, indien een andere belanghebbende, niet zijnde een
bestuursorgaan of rechtspersoon als bedoeld in het tweede, onderscheidenlijk derde lid van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht,
daartegen bedenkingen heeft.
II
In artikel 13, eerste lid, wordt «Het College kan» vervangen door:
Onverminderd het bepaalde in artikel 7a kan het College.

1
Vervanging in verband met wijziging van de
ondertekening.

kst-32467-14
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 467, nr. 14

1

Toelichting
Aanleiding en strekking
Op basis van het wetsvoorstel heeft het College voor de rechten van de
mens (het College) slechts een beperkte bevoegdheid om in rechte op te
treden ter bescherming en bevordering van de naleving van de rechten
van de mens. Een dergelijke bevoegdheid is alleen in artikel 13 voorzien
ten aanzien van het recht op gelijke behandeling, zoals thans nog
vastgelegd in de nationale gelijkebehandelingswetgeving, en dan nog
alleen bij de burgerlijke rechter.
Het onderhavige amendement voorziet erin om middels een nieuw
artikel 7a het College alsnog een ruime bevoegdheid te geven om in
rechte op te treden ter bescherming van en bevordering van de naleving
van de overige rechten van de mens. Dat kan zowel een civielrechtelijke
als een bestuursrechtelijke procedure betreffen. Het huidige artikel 13 blijft
overeind omdat het past in de gelijkebehandelingswetgeving om in
individuele gevallen naleving te vorderen. Artikel 7a en de verwijzingen
naar de relevante bepalingen uit het Burgerlijk Wetboek zien dan juist op
de bescherming van gelijksoortige belangen van andere – dus meer –
personen. Het voorgestelde artikel 7a, de bepaling over de procesbevoegdheid, komt te staan in hoofdstuk I van het wetsvoorstel dat onder
meer ziet op de niet-oordelende bevoegdheden van het College.
Voor wat betreft een optreden in rechte in een civiele procedure is
aansluiting gezocht bij artikel 305b van boek 3 van het Burgerlijk Wetboek,
waarin de mogelijkheid tot het instellen van een collectieve actie voor
publiekrechtelijke rechtspersonen is neergelegd. Het College bezit
weliswaar geen (publiekrechtelijke) rechtspersoonlijkheid, echter gezien
de doelstellingen van het College is het daarmee vergelijkbaar. Ingevolge
de toelichting bij artikel 3:305b BW dient de bescherming van belangen
van andere personen aan het eisende overheidslichaam uit hoofde van
zijn taakstelling te zijn opgedragen. Aan het College is in artikel 1, derde
lid, van het onderhavige wetsvoorstel als taakstelling opgedragen de
bescherming en bevordering van de naleving van de rechten van de
mens, waaronder het recht op gelijke behandeling.
Voor wat betreft een optreden in rechte in een bestuursrechtelijke
procedure is aansluiting gezocht bij artikel 1:2, tweede lid, van de
Algemene wet bestuursrecht. In dit artikellid wordt aangegeven dat de
aan bestuursorganen toevertrouwde belangen als hun eigen belangen
moeten worden beschouwd en de rechtstreekse betrokkenheid van die
belangen bij een besluit hen kwalificeert als belanghebbenden. Of taken
aan een bestuursorgaan zijn toevertrouwd moet beoordeeld worden aan
de hand van de taken die aan het bestuursorgaan zijn opgedragen. Het
College heeft een vergelijkbare positie met de hiervoor bedoelde
bestuursorganen. Aan het College is in artikel 1, derde lid, van het
onderhavige wetsvoorstel als taakstelling opgedragen de bescherming en
bevordering van de naleving van de rechten van de mens, waaronder het
recht op gelijke behandeling.
De bevoegdheid van het College om in rechte op te treden betreft een
ultimum remedium. Het College zal eerst door middel van overleg met
betrokkenen moeten bezien of een (dreigende) schending van de rechten
van de mens kan worden weggenomen. Dit vloeit in de burgerrechtelijke
sfeer voort uit het via artikel 7a, eerste lid, van het wetvoorstel van
overeenkomstige toepassing verklaarde artikel 305a, tweede lid, van boek
3 van het Burgerlijk Wetboek. In de bestuursrechtelijke sfeer vloeit dit
voort uit het voorgestelde artikel 7a, tweede lid, tweede volzin, in het
amendement. In aansluiting op de huidige praktijk van de Commissie
gelijke behandeling kan daarbij worden aangenomen dat het College in
beginsel slechts van zijn procesbevoegdheid gebruik zal maken indien de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 467, nr. 14

2

ernst van de schending van het in het geding zijnde mensenrecht en de
aard van de in het geding zijnde belangen daartoe aanleiding geven.
Redenen voor dit amendement en nadere toelichting
Aan het College wordt de wettelijke taak toevertrouwd om in Nederland
de rechten van de mens te beschermen en de naleving van die rechten te
bevorderen. Hierbij is essentieel dat het College zijn taak in onafhankelijkheid vervult (als ook neergelegd in artikel 4 van het wetsvoorstel). Deze
onafhankelijke positie als bewaker van de naleving van mensenrechten in
Nederland kan op velerlei manieren tot uiting komen. Het gaat dan onder
meer om het doen van onderzoek, het geven van advies en het doen van
aanbevelingen, zoals daarin ook al is voorzien in het wetsvoorstel. Het
sluitstuk daarvan vormt het voeren van een juridische procedure indien
deze instrumenten er niet of onvoldoende toe leiden dat een (dreigende)
mensenrechtenschending wordt weggenomen. Als de mogelijkheid om in
rechte op te treden voor het College niet zou bestaan dan bestaat het
risico dat ook de overige instrumenten als neergelegd in artikel 3 van het
wetsvoorstel minder effectief zullen uitwerken. Dat is een belangrijke
reden voor dit amendement.
Met het toekennen van deze bevoegdheid wordt daarbij aangesloten bij
de bevoegdheid van de huidige Commissie gelijke behandeling om
procedures te entameren, echter nu niet alleen op het terrein van de
gelijke behandeling maar op het gehele terrein van de mensenrechten
waarop het College opereert. Omdat de mensenrechtenprocedures zich
niet beperken tot het civiele recht, is eveneens voorzien in de mogelijkheid
van het College om in een bestuursrechtelijke procedure op te treden, als
belanghebbende die zelf een procedure entameert en als derdebelanghebbende.
De burgerlijke rechter, de bestuursrechter en de Nationale ombudsman
kunnen in beginsel slechts individuele gevallen van mensenrechtenschendingen toetsen. Dat is niet altijd voldoende om recht te doen aan de
bescherming en bevordering van de naleving van de rechten van de
mens. Als nationale en onafhankelijke hoeder van de rechten van de mens
kan het College die lacune in de mensenrechtenbescherming aanvullen
door een geval van (dreigende) schending van mensenrechten aan de
burgerlijke rechter of bestuursrechter voor te leggen. Deze procesbevoegdheid leidt er niet toe dat het College toch individuele gevallen gaat
behandelen zonder dat er algemene principiële rechtsvragen aan de orde
zijn . Uitdrukkelijk is bepaald dat het moet gaan om het belang dat door
het College wordt behartigd. In het kader van dit wetsvoorstel gaat het bij
de toepassing van artikel 7a, eerste lid, niet om de specifieke belangen
van de benadeelde groep, maar om het belang van de naleving van de
mensenrechten in algemene zin. Ook dient het optreden in rechte als een
ultimum remedium te worden gebruikt, hetgeen benadrukt dat het om
algemene en principiële rechtsvragen moet gaan. Het College zal
overigens beleid opstellen ter invulling van zijn beleidsvrijheid over de
vraag wanneer het al dan niet van haar procesbevoegdheid gebruik zal
maken. Daarenboven voorziet artikel 32 van het wetsvoorstel erin dat
besluiten van het College (met uitzondering van besluiten die op grond
van de artikelen 14 tot en met 18 worden vastgesteld) op de negatieve lijst
bij de Awb worden geplaatst zodat niet het risico bestaat dat individuen
bij het College een appellabel besluit kunnen uitlokken over het besluit
van het College om al dan niet van zijn procesbevoegdheid gebruik te
maken.
Het voorgaande laat uiteraard onverlet dat in de eerste plaats in de
politiek discussie gevoerd moet blijven worden over de wijze waarop in
wet- en regelgeving vorm wordt gegeven aan de bescherming en
naleving van mensenrechten. Als dat er echter niet toe leidt of kan leiden
dat een (dreigende) mensenrechtenschending wordt weggenomen dan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 467, nr. 14

3

1

Zie bijv. Kamerstukken II, 1990/91, 22 014,
nr. 3, p. 26 en Kamerstukken II,1991/92, 22 014,
nr. 5, p. 59 e.v.

ligt het in lijn met het wezen van de rechtsstaat, de scheiding der machten
en de volkenrechtelijke verplichtingen van de Nederlandse Staat, dat de
rechter kan ingrijpen. Mensenrechten zijn fundamentele rechten waarbij
bij uitstek een apolitieke benadering op haar plaats is. Het College kan een
dergelijke apolitieke rol vervullen, in het bijzonder wanneer (groepen van)
individuele personen onvoldoende mogelijkheden hebben om op te
komen tegen bepaalde, mogelijkerwijs sluipende, aantastingen van hun
hier bedoelde rechten die ook in breder verband van belang zijn. Hierbij
moet bedacht worden dat ook sprake kan zijn van schending door private
partijen, ten opzichte waarvan mensen in afhankelijkheidsposities
verkeren, of van schendingen waartegen naar hun aard de eenling
moeizaam op kan komen. Uiteraard dient het steeds te gaan om
schending van een mensenrecht, waarin de overheid de burger dient te
beschermen. Daartoe hoort ook dat overheidsorganen elkaar corrigeren
zoals dat in essentie ook gebeurt wanneer een rechter aan de overheid
een gebod of verbod oplegt ten aanzien van mensenrechten.
Een andere reden om het College een algemene procesbevoegdheid te
geven ten aanzien van mensenrechtenschendingen is gelegen in de
omstandigheid dat het College in het huidige wetsvoorstel reeds de
bevoegdheid heeft om te procederen over een gedraging die in strijd is
met de regels voor gelijke behandeling. Het valt niet te rechtvaardigen dat
het College daarover wel kan procederen maar niet over fundamentele
rechten die even zwaar of mogelijk nog zwaarder wegen, zoals het recht
op leven of het folterverbod. Overigens zijn de overwegingen die de
wetgever destijds aan die procesbevoegdheid van de huidige Commissie
gelijke behandeling ten grondslag heeft gelegd, ook van toepassing op
het ruimere gebied van de mensenrechten.1 Ook hier geldt dat met de
procesbevoegdheid wordt tegemoet gekomen aan de omstandigheid dat
het oordeel van het College geen rechtskracht heeft en het College niet
voorziet in een vorm van definitieve geschilbeslechting. Bovendien zal het
College van zijn bevoegdheid om in rechte op te treden gebruik te maken
pas aan de orde zijn, indien de ernst van de schending, verwachte
precedentwerking of de aard van de afweging van de in het geding zijnde
belangen, daartoe aanleiding geeft. Naar verwachting zal dit dus geen
hoge vlucht nemen.
Opmerking verdient nog dat ook in andere landen het nationale
mensenrechteninstituut de bevoegdheid heeft om te procederen over
(dreigende) mensenrechtenschendingen en/of de mogelijkheid bestaat om
te interveniëren in een proces als amicus curiae. Voorbeelden zijn
Engeland, Polen, Ierland, Noord-Ierland en Schotland. Nederland kent niet
de figuur van amicus curiae. De beoogde positie van het College in een
bestuursrechtelijke procedure, waarin zij als derdebelanghebbende in de
procedure deelneemt, kan daarmee echter wel enigszins worden
vergeleken. Het College kan ook vanuit de positie als derdebelanghebbende het belang van de bescherming en bevordering van de naleving
van de rechten van de mens, waaronder het recht op gelijke behandeling,
aan de orde stellen. Ook heeft het College de bevoegdheid om zelfstandig
een procedure aanhangig te maken bij een burgerlijke rechter of bestuursrechter indien algemene, principiële rechtsvragen aan de orde zijn en
bijvoorbeeld het individu die het rechtstreeks aangaat een dergelijke
procedure niet durft aan te vangen. Het dient dan wel te gaan om een
rechtsvraag die het individuele belang overstijgt.
De bevoegdheid van het College om in rechte op te treden, als
derdebelanghebbende of door eigenstandig een vordering of procedure in
te stellen komt de rechtsvorming ten goede en kan voorkomen dat de
Nederlandse Staat door het Europese Hof voor de Rechten van de Mens
of andere internationale instanties wordt veroordeeld wegens een
schending van mensenrechten.
Net als bij de civiele rechtsvordering (zie art. 3:305a vierde lid BW dat
van toepassing is verklaard) is erin voorzien dat het College geen recht

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 467, nr. 14

4

heeft om als belanghebbende aan een bestuursrechtelijke procedure deel
te nemen indien het een beschikking betreft in de zin van artikel 1:3,
tweede lid, Awb en de geadresseerde van die beschikking daartegen
bezwaar maakt.
Heijnen
Schouw
Van Raak

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 467, nr. 14

5