Evaluatie Postregeling

Evaluatie Postregeling

Auteurs

Jeroen in ’t Veld (Rebel)
Enno Gerdes (Rebel)
Floris van der Veen (Rebel)
Barbara Baarsma (SEO Economisch Onderzoek)
Jarst Weda (SEO Economisch Onderzoek)

Datum

Status

Aan

29.05.13

Definitief

Ministerie van Economische Zaken

Vooraf
Twee opmerkingen vooraf:




Op 1 april is de Autoriteit Consument en Markt (ACM) opgericht en zijn de
taken van OPTA overgegaan naar de ACM. In de rapportage is ervoor
gekozen om consequent te verwijzen naar OPTA, aangezien het vaak gaat
over verwijzingen naar het verleden.
Op verzoek van PostNL heeft SEO Economisch Onderzoek geen inzage
gekregen in interne (financiële) gegevens van PostNL. Dit betekent dat SEO
geen medeverantwoordelijkheid draagt voor de analyse van de
kostentoerekening binnen PostNL (hoofdstuk 6). Hetzelfde geldt voor de
conclusies die daar op andere plaatsen in het rapport aan verbonden
worden.

Inhoudsopgave
Samenvatting

6

1

Aanleiding en afbakening van het onderzoek
1.1
Achtergrond
1.2
Onderzoeksvragen en scopeafbakening
1.3
Evaluatiekader en leeswijzer

8
8
8
9

2

De Nederlandse Postmarkt
2.1
De liberalisering van de Postmarkt
2.2
Marktsegmenten en –aandelen
2.3
Marktvolume en –ontwikkeling
2.4
Beantwoording hypothese

12
12
12
15
20

3

Prikkels voor PostNL
3.1
Achtergrond en economische vuistregels
3.2
Prikkels ten aanzien van de kostentoerekening
3.3
Prikkels ten aanzien van een efficiënte dienstverlening
3.4
Prikkels ten aanzien van het toezichtproces
3.5
Beantwoording hypothese

21
21
21
23
24
25

4

De tariefregulering in de Postregeling
4.1
Overzicht regulering 2009-2012
4.2
Kostentoerekening
4.3
Boekhouding en financiële verantwoording
4.4
Tariefbepaling
4.5
Bevoegdheden toezichthouder
4.6
Beantwoording hypothese

26
26
29
32
32
35
35

5

Benchmark: regulering in andere sectoren
5.1
Inleiding
5.2
Vergelijking tussen sectoren
5.3
Beantwoording hypothese

38
38
38
43

6

De kostentoerekening bij PostNL
6.1
Organisatorische inrichting PostNL
6.2
Kostentoerekening binnen PostNL concern
6.3
Aanrekenprincipes
6.4
Toerekening kosten en opbrengsten PostNL b.v.
6.5
Financiële resultaten UPD
6.6
Sensitiviteiten kostentoerekening
6.7
Beantwoording hypothese

46
46
47
52
52
54
55
57

7

Conclusies en aanbevelingen
7.1
Conclusies Kostentoerekening
7.2
Tariefvoorstel
7.3
Informatievoorziening

59
62
63
64

7.4

Vaststellen tarieven

66

Bijlage: bronnen

69

Bijlage: tarieven brieven

70

Bijlage: tarieven niet-brieven

72

Bijlage: Fact sheets benchmark

73

Evaluatie Postregeling

Samenvatting
In de Postregeling 2009 zijn regels uitgewerkt omtrent een systeem van kostengeoriënteerde
tarieven voor de Universele Postdienst (UPD). De Minister van Economische Zaken heeft Rebel en
SEO Economisch Onderzoek gevraagd om de Postregeling te evalueren. De centrale
onderzoeksvraag luidt: heeft de uitwerking van de tariefregulering zoals opgenomen in de
Postregeling in de praktijk gewerkt zoals beoogd. Daarbij zijn twee hoofdvragen onderscheiden:
1)
2)

Voldoen de regels voor het bepalen van de tarieven?
Kan worden ingegrepen als het tarief(voorstel) niet voldoet aan de regels?

De Postregeling bevat algemene eisen voor het toerekenen van kosten aan de UPD, op basis waarvan
eens in de vier jaar de starttarieven gebaseerd worden. De Postregeling biedt ruimte om kosten toe te
rekenen zolang sprake is van activity based costing, de kosten zo veel mogelijk rechtstreeks worden
toegerekend
en de toerekening kan worden onderbouwd op basis van algemene
bedrijfseconomische beginselen. De regeling laat daarmee te veel ruimte aan de UPD-verlener om
naar eigen inzicht keuzes te maken in de kostentoerekening, hetgeen effect heeft op het
kostenniveau van de UPD en overige diensten en daarmee op de betaalbaarheid van de UPD.
Binnen de kostentoerekeningssystematiek is er ruimte om keuzes te maken die leiden tot
substantieel andere kostenniveaus voor de UPD en overige diensten. PostNL heeft – gegeven de
verschillen in mate van concurrentie op de verschillende segmenten van de postmarkt – de sterke
strategisch-economische prikkel en de mogelijkheid om de ruimte die de regels biedt, zo te benutten
dat kosten met name aan die UPD diensten worden toegerekend waarbij PostNL de facto een
monopolie heeft. Er zijn onvoldoende waarborgen dat de markt voorziet in disciplinerende werking
hiervan.
De Postregeling is opgezet met het idee dat de toezichthouder bij de vaststelling van de tarieven ook
de daadwerkelijke kosten en daarmee de kostentoerekening kan beoordelen. De vraag of de
toezichthouder zich hierover in de praktijk ook een oordeel kan vormen kan niet worden beantwoord.
In het kader van de eerste vaststelling van de starttarieven was de kostentoerekening onderwerp van
gesprekken en juridische geschillen tussen PostNL en OPTA. Hierover heeft de Rechtbank Rotterdam
medio 2010 een uitspraak gedaan. Vervolgens is het toezicht op de Postregeling in de praktijk
marginaal ingevuld, OPTA was van mening dat de kosten van (intensief) toezicht niet langer
opwogen tegen de potentiele baten ervan.
Er is wel een aantal punten in de Postregeling dat leidt tot onduidelijkheid over de rol van de
toezichthouder ten aanzien van de kostentoerekening. Er is geen expliciete bevoegdheid opgenomen
om de starttarieven aan te passen of de UPD-verlener daarom te verzoeken. De informatie die de
toezichthouder thans op basis van de Postregeling ontvangt omvat enkel een deel van de totale
relevante informatie ten aanzien van de kostentoerekeningssystematiek. Tot slot is de rol van de
accountant ten opzichte van de toezichthouder onduidelijk en lijkt de in de Postregeling opgenomen
termijn voor de vaststelling van de tarieven te kort om de kostentoerekening volledig te kunnen
beoordelen.
Verder komt uit het onderzoek naar voren dat de wijze van vaststellen van de starttarieven niet goed
aansluit bij de realiteit op de postmarkt. In de Postregeling is opgenomen dat bij het bepalen van de

6 / 80

Evaluatie Postregeling

starttarieven de kosten en volumes worden gebaseerd op het verleden (jaar t-1). De postvolumes zijn
de afgelopen periode sterk afgenomen en de verwachting is dat deze trend de komende periode
doorzet. Gegeven de dalende volumes leidt het hanteren van het t-1 principe er in de postmarkt
echter toe dat er geen representatieve volumes voor de reguleringsperiode worden vastgesteld. Dit
heeft er mede toe bijgedragen dat kosten en opbrengsten van de UPD gedurende de
reguleringsperiode uiteen lopen.
Op basis van bovenstaande luidt de beantwoording van de centrale onderzoeksvraag: de uitwerking
van de tariefregulering zoals opgenomen in de Postregeling heeft niet gewerkt zoals beoogd.
We bevelen aan om de bovengenoemde onduidelijkheid in de Postregeling over de rol van de
toezichthouder ten aanzien van de kostentoerekening weg te nemen en daarmee effectief toezicht
op de Postregeling te borgen. Het verduidelijken van de rol van de toezichthouder ten aanzien van
kostentoerekening dient te worden vormgegeven door in de Postregeling op te nemen dat de
toezichthouder bij het vaststellen van de starttarieven inzage moet krijgen in de
kostentoerekeningsmethodiek en de mogelijkheid dient te krijgen om de methodiek en/of de op de
methodiek gebaseerde tarieven goed te keuren. Ook is van belang dat de toezichthouder de
mogelijkheid heeft om ex post te controleren of de tarieven daadwerkelijk conform de goedgekeurde
methodiek zijn vastgesteld.
Een oplossing die tot een beperking kan leiden van de ruimte om kosten toe te rekenen, zou het
opnemen van gedetailleerde regels inzake de kostentoerekening in de Postregeling kunnen zijn. Dit is
echter ongewenst, omdat het leidt tot inflexibiliteit en de wetgeving altijd achter de feiten aan zal
lopen op een dynamische markt als de postmarkt. Een beter alternatief voor deze ‘rules based’
benadering is een ‘effect based’ benadering, waarbij onwenselijke kruissubsidiëring wordt
voorkomen. Kruissubsidiering kan immers (1) leiden tot te hoge tarieven binnen de UPD en (2) de
concurrentie op de postmarkt vervalsen, bijvoorbeeld doordat het de toepassing van roofprijzen
mogelijk maakt, wat slecht is voor een effectieve werking van die markt. De toezichthouder dient
daartoe ten aanzien van de kostentoerekeningsregels over meer instrumenten te beschikken zodat
hij onwenselijke kruissubsidiering effectiever kan voorkomen.
Verder bevelen we aan om de gevoeligheid voor volumewisselingen te verminderen, door (1)
verkorting van de reguleringsperiode van 4 naar 3 jaar en (2) vaststelling van de volumes op basis van
een door de toezichthouder uit te voeren extrapolatie van de volumeontwikkeling uit de afgelopen 3
jaar (t-3 tot en met t-1) naar de volgende 3 jaar (t tot en met t+2). De toezichthouder kan hierbij
uiteraard informatie van marktpartijen, waaronder de UPD verlener, gebruiken.
Tot slot wordt de betaalbaarheid van de UPD in belangrijke mate beïnvloed door keuzes in de
kostentoerekening, maar ook door de marktontwikkelingen (dalende volumes), door de mate waarin
PostNL zijn kostenstructuur kan aanpassen aan de marktontwikkelingen en door de wettelijke
kwaliteitseisen ten aanzien van het UPD-netwerk. Een verlaging van de kwaliteitseisen in de
Postregelgeving – zoals het afschaffen van de maandagbezorging, maar ook het loslaten van
bepaalde kwaliteitseisen, bijv. m.b.t. het aantal brievenbussen – zou tot (substantiële)
kostenbesparingen kunnen leiden en een bijdrage kunnen leveren aan de betaalbaarheid van de UPD.

7 / 80

Evaluatie Postregeling

1

Aanleiding en afbakening van het onderzoek

1.1

Achtergrond

De Nederlandse postmarkt is sinds 1 april 2009 volledig geliberaliseerd. Dat houdt in dat er geen
sprake meer is van een monopolie voor welke diensten dan ook. Alle diensten kunnen door (nieuwe)
marktpartijen worden aangeboden. Ook is de positie van de voormalige monopolist PostNL, op een
enkele uitzondering na, niet meer beschermd. Desondanks is er sprake van regulering: onderdelen
van de postmarkt worden gereguleerd door de Europese Postrichtlijn, de Nederlandse Postwet,
Postregeling en het Postbesluit. De regulering heeft daarbij vooral betrekking op de Universele
Postdienst (UPD): een marktpartij wordt aangewezen om bepaalde diensten met een bepaald
minimumkwaliteitsniveau aan te bieden. Niet alleen de kwaliteit, maar ook de tarieven worden
gereguleerd. Doel van de tariefregulering is om de betaalbaarheid van de UPD-diensten te borgen en
om ‘predatory pricing’ te voorkomen1.
Tegelijkertijd is de postmarkt volop in ontwikkeling, wat tegenwoordig met name is af te lezen aan
sterk dalende volumes. Het segment brievenbuspost van de postmarkt krimpt, mede als gevolg van
substitutie door elektronische communicatieproducten.
Een onderdeel van de regulering is de Postregeling. Deze is in 2009 in werking getreden en in 2011
gewijzigd. Bij die wijziging in 2011 is een redelijk normrendement opgenomen in de regeling, en zijn
bepalingen rondom de kostentoerekening en tariefbepaling gewijzigd. De wijziging was toen niet
onomstreden, door de regering is daarom destijds aan de Tweede Kamer toegezegd dat de
Postregeling niet leidt tot onomkeerbare stappen, en dat de doelmatigheid en doeltreffendheid van
de regeling in 2012/13 geëvalueerd zullen worden. Aan de hand van de evaluatie kan dan bepaald
worden of een verdere aanpassing van de Postregeling nodig is. Dit rapport doet verslag van de
toegezegde evaluatie.
1.2

Onderzoeksvragen en scopeafbakening

RebelGroup (Rebel) en SEO Economisch Onderzoek (SEO) zijn door het ministerie van Economische
Zaken (EZ) gevraagd om de evaluatie van de Postregeling uit te voeren. Hierbij is een tweetal
onderzoeksvragen en -deelvragen benoemd:
1.

2.

1

Voldoen de regels voor het bepalen van de tarieven?
a. Kostentoerekening: zorgen de regels ervoor dat alleen de daadwerkelijke kosten
van de UPD aan de UPD-diensten worden toegerekend?
b. Tariefvoorstel: zorgen de regels ervoor dat bij de voorgestelde tarieven geen
overmatig rendement gemaakt kan worden?
Kan effectief worden ingegrepen als een tarief(voorstel) niet voldoet aan de regels?

Kamerstukken II, 2005/2006, 30536, nr. 3, blz. 14. Het voorkomen van roofprijzen is overigens veel beperkter is dan het voorkomen van

mededingingsbeperkende kruissubsidies. Roofprijsgedrag is mogelijk als gevolg van mededingingsbeperkende kruissubsidies, maar
dergelijke kruissubsidies kunnen ook voor andere doeleinden ingezet worden, bijvoorbeeld het mogelijk maken van lagere tarieven
zonder dat sprake is van roofprijzen.

8 / 80

Evaluatie Postregeling

a.
b.

Informatievoorziening: kan alle noodzakelijke informatie worden verworven om
inzicht te krijgen in de onderbouwing van het tarief(voorstel)?
Vaststellen tarieven: zijn er voldoende mogelijkheden om het tarief(voorstel) te
toetsen en zo nodig aan te (laten) passen?

Een aantal vragen en onderwerpen vallen buiten de scope van het onderzoek, omdat het onderzoek
een evaluatie van de Postregeling zelf betreft.









1.3

Het onderzoek bevat geen praktijktoets. Er vindt geen audit plaats op het
kostentoerekeningssysteem of de boekhouding van PostNL.
De werkwijze van de Postregeling staat centraal, niet de daadwerkelijke uitkomsten op de
postmarkt. Met andere woorden, het gaat erom of de letter van de Postregeling het aannemelijk
maakt dat bepaalde uitkomsten bereikt worden; het gaat niet om het wel of niet vaststellen dat
deze uitkomsten daadwerkelijk zijn bereikt.
De vraag of de Nederlandse Postregeling goed aansluit bij de Europese Postrichtlijn, valt buiten
de scope van de evaluatie.
De voorgenomen wijzigingen van de Postwet vallen, even als de Postwet zelf, buiten de scope.
Voor de evaluatie waren wij in sterke mate afhankelijk van documentatie die door PostNL is
aangeleverd. PostNL heeft uitgebreid meegewerkt aan de evaluatie. Daarbij hebben wij echter
geen second opinion uitgevoerd op de aangeleverde stukken en de met ons gedeelde informatie.
We hebben niet getoetst of de aangeleverde informatie compleet en correct is.
Het onderzoek is beperkt tot de onderdelen van de Postregeling die betrekking hebben op de
tariefregulering (hoofdstuk 3 en 4 van de Postregeling).
Evaluatiekader en leeswijzer

Deze paragraaf bevat het denkkader op basis waarvan de evaluatie van de Postregeling is uitgevoerd.
Op basis van dit denkkader wordt een aantal hypotheses opgesteld die in de rest van dit rapport
worden getoetst. Met deze toets worden de vier in de paragraaf 1.2 genoemde onderzoeksvragen
beantwoord.
De Postregeling stelt nadere regels met betrekking tot de UPD. Die regels hebben betrekking op de
kwaliteit van de UPD en op de tarieven. De scope van de evaluatie is beperkt tot dit laatste: de
tariefregulering. Daarom ziet het denkkader ook met name op tarieven.
De Postregeling geldt voor alle postvervoerbedrijven die de universele postdienst uitvoeren.
Momenteel is alleen PostNL aangewezen als verlener van de UPD. Daarom is dit denkkader
opgesteld vanuit een analyse van de positie van PostNL. Dit denkkader start vanuit een fictieve
situatie zonder Postregeling. Welke prikkels heeft PostNL dan om alleen de daadwerkelijke kosten
van de UPD aan de UPD toe te rekenen en om dusdanige tarieven voor te stellen dat geen overmatig
rendement gemaakt wordt (zie onderzoeksvraag 1a en 1b). En welke prikkels heeft PostNL in een
situatie zonder procesregels in de Postregeling om alle noodzakelijke informatie te verschaffen om
inzicht te geven in de onderbouwing van zijn tariefvoorstel (onderzoeksvraag 2a)? Kortom, welke
prikkels heeft PostNL om zich uit zichzelf aan de tariefregulering volgend uit de Postregeling te
houden?

9 / 80

Evaluatie Postregeling

Uitgaande van PostNL als rationeel opererend bedrijf gelden de volgende vuistregels bij het
beschrijven van het gedrag van PostNL:







Een commercieel bedrijf kan geacht worden in haar activiteiten winst na te streven of zelfs
winstmaximalisatie na te streven.
Hoe hoger het aandeel vaste kosten ten opzichte van de variabele kosten, des te meer is er een
prikkel om lagere tarieven te hanteren, zodat het volume hoger is en dus de schaalvoordelen
groter.
Hoe hoger de prijselasticiteit van de (beoogde) klanten, des groter is de prikkel om
kostengeoriënteerde of lagere prijzen te hanteren. Als andersom de prijselasticiteit erg laag is
omdat bijvoorbeeld sprake is van “captured customers”, dan is er juist een prikkel om zo hoog
mogelijke prijzen te hanteren.
Hoe meer concurrentie – hetzij door andere aanbieders, hetzij door substitutieproducten – en
hoe prijsgevoeliger de vraag, des te meer is er een prikkel om lage prijzen te hanteren.

We vertalen deze vuistregels naar de praktijk van de postmarkt dor de volgende hypotheses op te
stellen:
Hypothese 1: PostNL heeft een de facto monopolie op het UPD-segment. Deze hypothese wordt
getoetst in hoofdstuk 2.
Hypothese 2: PostNL heeft een prikkel om kosten uit het concurrerende segment toe te rekenen
aan de UPD. Deze hypothese wordt in hoofdstuk 3 getoetst.
Indien blijkt dat er geen sprake is van een prikkel voor PostNL om kosten toe te rekenen aan de UPD,
kan geconcludeerd worden dat regulerend ingrijpen door de overheid in principe niet nodig is. Indien
andersom zou blijken dat PostNL wel prikkels heeft om kosten toe te rekenen aan de UPD, met als
gevolg hogere tarieven binnen de UPD, is dit een argument voor regulerend ingrijpen. Daartoe heeft
de overheid de Postregeling opgesteld, waarbij OPTA toezicht houdt op de uitvoering van de
regeling. De vraag is vervolgens of die regeling ruimte biedt om kosten op verschillende manieren toe
te rekenen en of er effectief toezicht is op naleving van de opgestelde regels.
Hypothese 3: de Postregeling biedt geen ruimte om kosten op verschillende manieren toe te
toerekenen aan de UPD en overige diensten.
Hypothese 4: OPTA kan effectief ingrijpen als PostNL zich niet aan de Postregeling houdt.
Beide hypothesen worden in hoofdstuk 3 getoetst.
Het is denkbaar dat ‘best practices’ op het gebied van regulering en toezicht in andere sectoren ook
tot een verbetering van de Postregeling zouden kunnen leiden. In hoofdstuk 4 wordt onderzocht of
dit ook zo is.
Hypothese 5: regulering in andere sectoren biedt aanknopingspunten voor een (verdere)
optimalisatie van de postregulering.
Indien bij de toetsing van eerdere hypotheses blijkt dat PostNL de prikkels respectievelijk de
mogelijkheden heeft om kosten wel/niet toe te rekenen aan de UPD, is de laatste stap in de evaluatie
om te kijken of die mogelijkheden ook een substantieel effect op de UPD-kosten kunnen hebben.

10 / 80

Evaluatie Postregeling

Daartoe wordt bezien hoe PostNL de kostentoerekening in de praktijk vormgeeft. Hieraan verbinden
we de volgende hypothese:
Hypothese 6: het kostentoerekeningssysteem biedt ruimte om keuzes te maken die een
substantieel effect hebben op de kosten van de UPD.

11 / 80

Evaluatie Postregeling

2

De Nederlandse Postmarkt

Dit hoofdstuk beschrijft de belangrijkste ontwikkelingen op de Nederlandse postmarkt sinds 2000: de
liberalisering (paragraaf 2.1), het ontstaan van concurrentie (paragraaf 2.2) en de ontwikkeling van
het volume (paragraaf 2.3).
2.1

De liberalisering van de Postmarkt

Op 1 juni 2000 werd het monopolie van PostNL (destijds: TPG) beperkt tot brieven tot en met 100
gram. In 2001 trad Sandd toe en in 2002 Selekt Mail, een dochtermaatschappij van DHL/Deutsche
Post. In reactie hierop breidde PostNL (destijds: TNT) de activiteiten van haar dochter Netwerk VSP
uit van ongeadresseerde post naar geadresseerde post, met de introductie van Netwerk VSP
Geadresseerd.
Op 1 januari 2006 werd de concessie beperkt tot brieven tot en met 50 gram (het segment 50-100g
viel vrij). Vervolgens was er twee jaar lang – van 2007 tot 2009 – discussie over liberalisering van het
laatste monopoliedeel. Eerst zou de markt volledig worden vrijgegeven per 1 april 2007, daarna was
dat 1 juli 2008 en toen 1 januari 2009, en uiteindelijk werd het op 1 april 2009 mogelijk voor andere
aanbieders dan PostNL om brieven tot en met 50 gram te bezorgen.
Met de volledige liberalisering is de Universele Postdienst (UPD, zie onder) geen wettelijk monopolie
meer: het staat andere postbedrijven vrij om dezelfde diensten aan te bieden als de diensten die
onderdeel zijn van de UPD.2 In de praktijk is er sprake van een monopolie van PostNL op landelijke
dienstverlening in het UPD-brievensegment, maar tegelijkertijd van concurrentie op andere
gebieden, zoals grensoverschrijdende post, pakketten, aangetekende brieven en dienstverlening
door een aantal lokale postbedrijven. Desalniettemin wordt de algehele positie van PostNL op het
marktsegment consumentenpost door OPTA als “dominant” gekenschetst 3.
Begin 2011 nam Sandd Selekt Mail over en later dat jaar staakte PostNL de activiteiten van Netwerk
VSP Geadresseerd.4 Sindsdien zijn er nog twee landelijk opererende spelers, PostNL en Sandd, en is
er dus sprake van een duopolie.
2.2

Marktsegmenten en –aandelen

De markt voor geadresseerde brievenbuspost kan op verschillende manieren worden
gesegmenteerd: naar type klant (consument en zakelijk), overkomstduur (tijdkritische en niettijdkritische post), wijze van aanlevering (losse post, ongesorteerde/ongecodeerde partijenpost en
gesorteerde partijenpost) en naar inhoud (brieven en geadresseerd drukwerk zoals periodieken en

2

Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, jaargang 2009, nummer 157, Besluit van 25 maart 2009, houdende regels betreffende de

postale dienstverlening (Postbesluit 2009), pagina 9.
3

OPTA, 2011a, p. 27

4

Netwerk VSP Geadresseerd stopte 17 december 2011 met de geadresseerde postbezorging. Netwerk VSP gaat door met de huis-aan-

huis folderbezorging.

12 / 80

Evaluatie Postregeling

13 / 80

direct mail). Het aanbod kan ook verschillen in termen van overkomstzekerheid: hoe zeker is het dat
het poststuk binnen de afgesproken overkomstduur wordt bezorgd?
Figuur 1 laat zien dat veel van deze typeringen samenvallen: consumentenpost is per definitie losse
post en valt geheel binnen het tijdkritische segment, het zogeheten H-segment5. Zakelijke post kan
worden onderscheiden in partijen losse post (ook wel ongesorteerde/ongecodeerde partijenpost
genoemd, door PostNL aangeboden in het H-segment en sinds kort door Sandd in het L-segment) en
bulkpost (ook wel gesorteerde6 partijenpost genoemd). Bulkpost wordt zowel in het H-segment (door
PostNL) als in het L-segment (door PostNL en Sandd) aangeboden en kan verder worden
onderverdeeld in bulkbrievenpost, direct mail en periodieken.7
Figuur 1

Segmenten op de markt voor geadresseerde brievenbusstukken (volumecijfers 2010)

Consumentenpost
(C2C en C2B)

Zakelijke post
(B2C en B2B)

Bron:

Tijdkritische post (H-segment)

Niet-tijdkritische post (L-segment)

24-uurs-post

48+-uurs-post

43,3 % (2,1 mld.)

56,7 % (2,6 mld.)

7,5 %

Losse post

(350 mln.)

Partijen losse post

(Partijen losse post)

Bulkpost (brieven, periodieken)

Bulkpost (brieven, periodieken, DM)

92,5 %
(4,3 mld.)

OPTA (2011a, p. 23); Bewerking Rebel/SEO

Binnen het tijdkritische segment (het H-segment, losse en partijenpost), waaronder de universele
postdienst, heeft PostNL een marktaandeel van bijna 100%. Binnen het L-segment is dat 70 tot 80%8,
en op gehele postmarkt 80 tot 90% (OPTA, 2011a).9 Het overige marktaandeel komt vooral toe aan
Sandd, de enige andere landelijk opererende postvervoerder. In het H-segment zijn naast PostNL
enkele kleine regionale partijen actief die via een samenwerkingsverband ook tijdgevoelige
postdiensten aanbieden.10 Daarnaast zijn er middelgrote postbedrijven die losse (partijen)post
collecteren en die combineren tot (grotere) partijenpost en de bezorging daarvan met
5

Met uitzondering van kerst en Nieuwjaarspost.

6

Gecodeerd en gesorteerd aangeleverde post is post die bij aanlevering is voorzien van een door de klant gesorteerd adressenbestand

met sorteercodes en fysiek wordt aangeleverd op de volgorde van deze sorteercodes.
7

Ongeveer 60 % van het postvolume betreft brieven, 20-25 % direct mail en 15-20 % periodieken (Ontwikkelingen in de Nederlandse

postsector, Kamerstukken II 2011/12, 29 502, nr. 77).
8

Merk op dat Sandd op dit moment nog geen 48-uursservice (bezorging binnen twee dagen na aanlevering) aanbiedt.

Het segment bulkpost 48+-uurs kan zoals gezegd verder worden gesegmenteerd naar bulkbrievenpost, direct mail en periodieken. Binnen
deze (sub)segmenten heeft PostNL een marktaandeel van respectievelijk bijna 100 %, 70-80 % en 50-60 % (OPTA, 2011a, pp. 33-35).
9

Alle genoemde marktaandelen zijn gemeten in volume.

10

Het betreft de sociale werkplaatsen die via de Coöperatie Zakelijke Post Nederland U.A. deelnemen in de postonderneming

Businesspost. De partijen in dit samenwerkingsverband besteden hun landelijke post indien mogelijk aan elkaar uit. Zij bereiken
momenteel ongeveer 40 procent van de Nederlandse adressen en richten zich op kleine partijenpost op een regionale markt. Zij hebben
een beperkt marktaandeel van maximaal enkele procenten (OPTA, 2010, p. 77).

Evaluatie Postregeling

14 / 80

kwantumkorting inkopen bij PostNL. Het restant van de Nederlandse postbedrijven betreft vooral
postdistributiebedrijven en (zeer) kleine familiebedrijven die (ook) als onderaannemer van PostNL of
Sandd werken.
Een bijzonder onderdeel van de postmarkt is de Universele Postdienst (UPD). Zowel vóór als na 1 april
2009 (de volledige liberalisering) is PostNL door de overheid voor onbepaalde tijd aangewezen als
verlener van de UPD (artikel 15:1, Postwet).11 Deze UPD betekent dat PostNL verplicht is een aantal
producten en diensten aan te bieden. De Nederlandse UPD volgt – en gaat gedeeltelijk verder dan –
de communautaire afspraken over het minimumniveau van de universele dienst – zoals vastgelegd in
de Europese Postrichtlijn12 – en is vormgegeven in de Postwet 2009.
Artikel 16 van de Postwet beschrijft de producten en diensten die (ten minste) tot de UPD worden
gerekend:
Tabel 1

Overzicht producten en diensten binnen UPD

Onderdeel UPD

Producten en diensten binnen de UPD

Vervoer van poststukken binnen
Nederland (art. 16:1 Postwet)

-

Brieven en drukwerken, elk afzonderlijk t/m 2kg

-

Pakketten elk afzonderlijk t/m 10kg

-

Braillezendingen t/m 7kg

-

Aangetekende poststukken

-

Poststukken met aangegeven waarde

-

Uitreiking gerechtelijk schrijven*

-

Brieven en drukwerk, elk afzonderlijk t/m 2kg

-

Boeken t/m 5kg

-

Pakketten elk afzonderlijk t/m 20kg

-

Braillezendingen t/m 7kg

Overige postvervoerdiensten binnen
Nederland (art. 16:3 Postwet)

Vervoer van poststukken van en
naar het buitenland (art. 16:2
Postwet)*

Bron:

Postwet 2009; Bewerking Rebel/SEO; * = Heeft (tevens) betrekking op partijenpost

Bij binnenlands vervoer gaat het hierbij om losse post – postvervoer tegen enkelstukstarief.13 Deze
diensten dient PostNL tegen een landelijk uniforme vergoeding aan te nemen en te bezorgen. Sinds
de volledige liberalisering in 2009 strekt de universele postdienst zich niet meer uit over de

11

Op grond van de Postwet 2009 is de universele postdienst opgedragen aan Koninklijke PostNL B.V. Deze onderneming voert echter niet

zelf het UPD-postvervoer uit, maar laat dit voor wat betreft briefpostvervoer over aan PostNL Marketing & Sales B.V. en voor wat betreft
pakketpostvervoer aan PostNL Pakketten Benelux B.V. Deze ondernemingen laten (een deel van) deze activiteiten vervolgens weer door
andere groepsmaatschappijen uitvoeren (PostNL, 2012a, p. 6).
12

Richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de

ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst.
13

Bij postverkeer van en naar het buitenland (art. 16:2 Postwet) is niet relevant of de poststukken door de afzender als partij of tegen

enkelstukstarief zijn verzonden. Voor de uitvoering van de verplichting om gerechtelijke stukken uit te reiken (art. 16:3c Postwet) wordt
voor het gehele jaar een contract tussen PostNL en het Ministerie van Veiligheid en Justitie gesloten, waardoor geen sprake is van vervoer
tegen enkelstukstarief. Ook voor braillezendingen gaat de enkelstukstariefvoorwaarde niet op (PostNL, 2012a, p. 4)
Tarieven partijenpost buitenland zijn, in tegenstelling tot de enkelstukstarieven, niet aan een prijsplafond (price cap) onderhevig.

Evaluatie Postregeling

partijenpost van brieven die afzonderlijk ten hoogste 50 gram wegen. 14 Daarmee valt de UPD
goeddeels toe aan het kwadrant linksboven in Figuur 1: consumentenpost, oftewel tijdkritische post
tegen het enkelstukstarief.15 Daarnaast behoren ook losse en partijenpost van en naar het
buitenland16 en de uitreiking van een gerechtelijk schrijven (waarbij strikt genomen geen sprake is van
bezorging tegen enkelstukstarief, zie voetnoot 13) tot de UPD. Inclusief deze stromen ligt het aandeel
van de UPD in het totale postvolume bij ongeveer een vijfde (zie verder paragraaf
‘Volumeontwikkeling’).
Naast deze producten is PostNL verplicht een netwerk van toegangspunten aan te bieden en in stand
te houden, bestaande uit dienstverleningspunten (minimaal 2.000 waarvan ten minste 902 met een
volledig assortiment) en brievenbussen binnen een straal van 500 of 2.5000 meter rondom elk
woonadres respectievelijk binnen en buiten woonkernen. Ook moet de aangewezen UPD-verlener
minstens 6 dagen per week post collecteren en bezorgen. 17 Krachtens artikel 16, lid 6 Postwet dient
gemiddeld minimaal 95 % van de aangeboden poststukken de volgende dag bezorgd te worden (Bas,
Lijn, Wiel, & Meindert, 2011, pp. 11-12).
2.3

Marktvolume en –ontwikkeling

2.3.1 Totale markt
Het marktvolume anno 2010 bedraagt ongeveer 4,5 miljard poststukken (Figuur 2).18 Ten opzichte
van 2000 is het volume met ongeveer één vijfde gedaald, wat neerkomt op een gemiddelde krimp van
2,1 % per jaar. Met name na 2006 nam het marktvolume snel af. Deze krimp heeft zowel een
conjuncturele achtergrond – vraaguitval als gevolg van het zoeken naar kostenbesparingen – als een
structurele achtergrond. Daarbij is het aannemelijk dat een deel van de vraaguitval die primair is
ingegeven door kostenreductie en elektronische substitutie uiteindelijk ook permanent zal blijken.
OPTA (2011b, p. 24) becijfert dat de drie grootste postvervoerders een gezamenlijk marktaandeel
hebben van 99 procent, zowel qua volume als qua omzet.

14

Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, jaargang 2009, nummer 157, Besluit van 25 maart 2009, houdende regels betreffende de

postale dienstverlening (Postbesluit 2009), pagina 12.
15

Uitzondering op het 24-uurscriterium zijn Kerst- en Nieuwjaarskaarten. Deze vallen onder de UPD maar dan in het L-segment: hiervoor

is een 72-uurs-bezorgkader vastgesteld. Tevens dient de term ‘consument’ niet te letterlijk te worden genomen. Zoals eerder
gememoreerd valt ook kleinzakelijke post (brievenbuspost gefrankeerd door een frankeermachine of met een reguliere postzegel) binnen
de UPD.
16

WIK-Consult becijfert het aandeel van poststromen van en naar het buitenland in het UPD-volume op ongeveer één derde (Niederprüm

et al., 2011, p. 33).
17

Indien de maandagbezorging door PostNL zou komen te verdwijnen, zou het aantal verplichte bezorgdagen worden teruggebracht van

6 naar 5 (Toekomstige ontwikkeling van de Nederlandse postsector, Kamerstukken II 2012/13, 29 502, nr. 105).
18

Dit cijfer ligt 200 miljoen poststukken lager dan het in Figuur 1 genoemde marktvolume, dat eveneens afkomstig is van OPTA. In Figuur

2 worden cijfers uit het jaarverslag van OPTA gepresenteerd aangezien dat voor zover bekend de enige bron is die de volledige tijdreeks
2000-2010 beslaat, waarmee het risico op meet- of definitieverschillen tussen jaren kleiner is dan wanneer incomplete tijdreeksen uit
verschillende bronnen achterelkaar worden geplaatst.

15 / 80

Evaluatie Postregeling

Figuur 2

16 / 80

Postmarktvolume sinds 2000 met meer dan 1 miljard poststukken gedaald

Marktvolume op basis van de drie grootste postvervoerders (x mln.)
6,000

5,608

5,576

5,588

5,522

5,532

5,574

5,538

67

138

230

435

620

5,000

5,401

5,200
4,896

700

683

4,543
635
652

4,000

3,000

2,000

1,000
5,608

5,562

5,521

5,384

5,302

5,139

4,918

4,701

4,483

4,261

3,891

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

0

PostNL

Bron:

Sandd en Selekt Mail

Jaarverslag OPTA 2011 – Marktmonitor post (http://bit.ly/125wMRo)

2.3.2 PostNL
Figuur 3 toont de postvolumecijfers van PostNL die het postbedrijf in jaarverslagen, PostConcessierapportages (tot en met 2007) en in de Financiële Verantwoording universele postdienst 2011
heeft gepubliceerd. Tussen 2001 en 2011 is het totaal aantal door PostNL bezorgde poststukken met
1,8 miljard afgenomen, een daling van 32 procent.
Tussen 2001 en 2007 daalde het UPD-volume met 400 miljoen (12 procent), terwijl het aandeel van de
UPD in het totale volume van PostNL vrij constant was – ongeveer 64 procent van het volume van
PostNL kwam uit de UPD.
De laatste gedetailleerde publicatie over de UPD verscheen in 2008 en beslaat het boekjaar 2007
(Post-Concessierapportage 2007). De financiële verantwoordingen die PostNL sindsdien aan de
OPTA heeft overlegd, zijn voor zover bekend niet openbaar gemaakt. Uitzondering hierop is de editie
2011, die PostNL als bijlage bij haar brief aan de OPTA over de netto kosten van de UPD heeft
gevoegd.19 Hierin staan de UPD-volumes over 2010 en 2011: in beide jaren circa 1 miljard poststukken
en daarmee goed voor iets meer dan een kwart van het totale volume van PostNL. Ten opzichte van
het eerder genoemde UPD-volumeaandeel van 64% in 2007 is dit meer dan een halvering. Hieruit
blijkt dat partijenpost tot en met 50 gram, sinds 1 april 2009 geen onderdeel meer van de UPD, een
fors gedeelte van het UPD-volume besloeg.

19

Kenmerk 12/PA/U/023 d.d. 25 mei 2012. Zie ook PostNL (2012b, p. 5) en http://bit.ly/QUVtg1 (OPTA, Consultatie aanvraag vergoeding

universele postdienst 2011, 20-11-2012).

Evaluatie Postregeling

17 / 80

Het vrijvallen van het segment partijenpost ≤50g in 2009 en – zij het in mindere mate – het vrijvallen
van partijenpost 50-100g per 1 januari 2006, maken het lastig om de ontwikkeling van het UPDvolume te duiden aangezien er hierdoor trendbreuken in het volumeverloop ontstaan. Voor de
evaluatie van de UPD door ECORYS (Bas et al., 2011, pp. 18-19) heeft PostNL een reconstructie
gemaakt van de poststromen 2006-2008 op basis van de UPD-definitie per 1 april 2009 (lees: de UPDvolumes 2006-2008 zonder partijenpost tot en met 50g), weergeven met de oranje balkjes in Figuur 3.
Uit deze reconstructie blijkt dat het UPD-volume tussen 2006 en 2011 met ongeveer 400 miljoen
poststukken (30 procent) is gedaald.
Uit de reconstructie kan tevens worden afgeleid dat partijenpost ≤50g in 2006 en 2007 ongeveer 54
procent van het UPD-volume besloeg en dat de omvang van de UPD na liberalisering dus meer dan
gehalveerd is.20 Daarmee is de UPD – gemeten in volume – tegenwoordig kleiner dan een kwart21 van
de totale postmarkt, waar dat in 2007 nog krap 60 procent was.22
Postvolume PostNL in 11 jaar tijd met 32 procent gedaald23

Figuur 3

Postvolume PostNL (x mln.)
6,000

5,562

5,521

5,384

5,302

5,139

4,918

4,807

5,000

4,693

4,473
4,070

4,000
3,000

3,480

3,417

3,381

3,440

3,340

3,168

3,068

1,450

1,400

3,777

2,000
1,000

1,350

1,175

1,039

1,004

2009^

2010

2011

0
2001

2002

2003

Postvolume binnen de UPD

Bron:

2004

2005

2006#

Overige poststukken PostNL

2007

2008

Gereconstrueerd postvolume UPD o.b.v. Postwet 2009

Jaarverslagen TPG/TNT/PostNL 2001-2011; Post-Concessierapportages TPG/TNT 2001-2007; Bas et al. (2011, p.
18); PostNL (2012a); Bewerking Rebel/SEO; # = Trendbreuk t.o.v. eerdere jaren als gevolg van verkleining van

20

Berekend als (3.168-1.450)/3.168*100 % en (3.068-1.400)/3.068*100 % voor respectievelijk 2006 en 2007.

21

Dit spoort met de UPD-evaluatie door ECORYS, waarin wordt opgemerkt dat de poststromen die buiten de UPD vallen “ongeveer drie

tot vier keer zo groot [zijn] als de poststromen binnen de UPD” (Bas et al., 2011, p. 17). WIK-Consult schat het volumeaandeel van de UPD
op één vijfde (Niederprüm et al., 2011, p. 33). In de Kamerbrief van Staatssecretaris Bleker van Economische Zaken, Landbouw en
Innovatie d.d. 15-12-2011 wordt het UPD-deel op 14 % van de markt geschat (Ontwikkelingen in de Nederlandse postsector, Kamerstukken
II 2011/12, 29 502, nr. 77).
22

2007 is het laatste jaar vóór liberalisering waarvan het UPD-volume bekend is. Zie ook voetnoot 23.

23

Het totaalvolume van PostNL is afkomstig uit jaarverslagen (2001-2011). De werkelijke UPD-volumes 2001-2007 komen uit de Post-

Concessierapportages, het volume voor 2009 uit Bas et al. (2011, p. 18) en de volumes voor 2010 en 2011 uit PostNL (2012a). Voor 2008 is
geen werkelijk UPD-volume bekend. De gereconstrueerde UPD-volumes 2006-2008, naar de huidige invulling van de UPD, zijn afkomstig
uit Bas et al. (2011, p. 18). Het UPD volume is inclusief brieven naar het buitenland en aangetekende brieven.

Evaluatie Postregeling

18 / 80

de UPD (het vrijvallen van partijenpost 50-100g); ^ = Trendbreuk t.o.v. eerdere jaren als gevolg van verkleining
van de UPD (het vrijvallen van partijenpost tot en met 50g)

PostNL had in 2010 een marktaandeel, gemeten in volume, van ongeveer 86%. 24 Figuur 4 maakt
duidelijk dat als gevolg van de toetreding door nieuwe postbedrijven het volume van PostNL harder is
gedaald dan het marktvolume.
Figuur 4

PostNL verliest marktaandeel aan concurrenten

Groeicijfers postvolume (2001=100)
120
100
80
60
40
20
0
2001

2002

2003

2004

2005

Marktvolume

Bron:

2006

2007

2008

2009

2010

Volume PostNL

Jaarverslag OPTA 2011 – Marktmonitor post (http://bit.ly/125wMRo)

2.3.3 Prognoses
In 2011 verrichtte WIK-Consult onderzoek naar de ontwikkeling van het volume op de Nederlandse
postmarkt (Niederprüm et al., 2011). In het rapport worden drie scenario’s onderscheiden: Paper
Matters, Base Case of Digital World, waarbij het volgens de auteurs overigens aannemelijk is dat de
markt zich volgens het (meest pessimistische) Ditital World ontwikkelt. Afhankelijk van het scenario
verwacht WIK-Consult een totale volumedaling tussen 2010-2020 van respectievelijk 26, 36 en 47
procent. Van de drie door WIK-Consult onderzochte segmenten is alleen brievenpost relevant voor de
UPD. De twee andere segmenten (direct mail en periodieken) zijn partijenpost en vallen – voor zover
het binnenlands postvervoer betreft – buiten de UPD. Bij brievenpost is tussen 2010 en 2015 een
volumedaling van 21 tot 34% voorzien en tussen 2010 en 2020 één derde daling tot halvering van het
volume.

24

Gemeten in omzet is het marktaandeel van PostNL groter, aangezien de gemiddelde tarieven in het H-segment – waar PostNL

nagenoeg een monopolie heeft – hoger liggen dan in het L-segment.

Evaluatie Postregeling

Tabel 2

19 / 80

prognoses postmarkt
Total volume change in % 2010-2015*

Total volume change in % 2010-2020*

Scenario

Letters

Advertising

Periodicals

Letters

Advertising

Periodicals

Paper
matters

-21%

-6%

-9%

-33%

-15%

-19%

Base case

-27%

-11%

-13%

-45%

-22%

-25%

Digital world

-34%

-16%

-17%

-55%

-36%

-37%

Bron:

Niederprüm et al. (2011, p. 19); * = Exclusief postvervoer van en naar het buitenland

In dezelfde publicatie doet WIK-Consult voorspellingen over het postvolume dat binnen de
Nederlandse UPD valt. De volgende twee tabellen geven deze volumeverwachtingen weer,
respectievelijk inclusief en exclusief vervoer van poststukken van en naar het buitenland. Het totale
UPD-volume zal volgens WIK-Consult tussen nu en 2020 met één derde tot de helft afnemen, met de
sterkste daling in de eerste vijf jaar. De binnenlandse UPD-poststromen dalen naar verwachting nog
harder – met 41 tot 56 procent in de periode 2010-2020.
Tabel 3

prognoses totale UPD

Totale UPD

Total volume change in %

Average change rate per year (CAGR, %)

Scenario

2010-2020

2010-2015

2015-2020

2010-2020

2010-2015

2015-2020

Paper
matters

-32%

-20%

-15%

-3,8%

-4,3%

-3,3%

Base case

-41%

-24%

-22%

-5,2%

-5,4%

-5,0%

Digital world

-49%

-28%

-29%

-6,5%

-6,3%

-6,7%

Bron:

Niederprüm et al. (2011, p. 23)

Tabel 4 UPD binnenland
UPD
binnenland

Total volume change in %

Average change rate per year (CAGR, %)

Scenario

2010-2020

2010-2015

2015-2020

2010-2020

2010-2015

2015-2020

Paper
matters

-41%

-26%

-20%

-5,1%

-5,9%

-4,3%

Base case

-50%

-31%

-28%

-6,7%

-7,1%

-6,4%

Digital world

-56%

-34%

-34%

-8,0%

-8,0%

-7,9%

Bron:

Niederprüm et al. (2011, p. 24)

ECORYS maakte tijdens de evaluatie van de universele postdienst gebruik van
toekomstverwachtingen aangeleverd door PostNL. Dit resulteerde in een geprognosticeerde UPDvolumedaling van 30 procent over de periode 2010-2015 (Bas et al., 2011, p. 22), vergelijkbaar met het
basisscenario van WIK-Consult. In jaarverslagen en een analistenpresentatie heeft PostNL de

Evaluatie Postregeling

verwachting uitgesproken dat haar postvolume tussen 2011 en 2015 jaarlijks met gemiddeld 8-10 %
zal dalen.

2.4

Beantwoording hypothese

Het antwoord op hypothese 1 dat PostNL een de facto monopolie op het UPD-segment heeft is
bevestigend, voor zover het het brievensegment en het onderdeel Kerst- en Nieuwjaarpost betreft. In
dit segment van de postmarkt, waaronder delen van de UPD vallen, heeft PostNL een marktaandeel
van bijna 100%. Die UPD-diensten hebben kenmerken die ertoe leiden dat er sprake is van hoge
toetredingskosten. Er is op de markt sprake van elektronische substitutie en het afzien van
postverzendingen.
PostNL dient te voldoen aan hoge wettelijke kwaliteitseisen, bijvoorbeeld met betrekking tot het
brievenbus- en verkooppuntennetwerk. Deze hoge eisen hebben een rechtstreekse impact op de
hoogte van de kosten, en daarmee een indirecte impact op de hoogte van de tarieven.
De postvolumes voor de markt als geheel zijn de afgelopen periode sterk afgenomen en de
verwachting is dat deze trend de komende periode doorzet. De “UPD markt” met name voor brieven
staat in de afgelopen jaren enorm onder druk, met name door de “megatrend” digitalisering.
Hierdoor neemt het aantal brieven dat binnen de UPD valt af. Zelfs volgens de meer optimistische
toekomstscenario’s is een substantiële verdere afname van het volume waarschijnlijk. De markt voor
pakketten groeit overigens gestaag.
Nu een beeld is ontstaan van de postmarkt en de positie van PostNL op de markt voor UPD-diensten,
is de vraag of PostNL een prikkel heeft om kosten uit het concurrerende segment toe te rekenen aan
de UPD. Hoofdstuk 3 gaat in op deze prikkels.

20 / 80

Evaluatie Postregeling

3

Prikkels voor PostNL

3.1

Achtergrond en economische vuistregels

Om de werking van de Postregeling in perspectief te plaatsen, bevat dit hoofdstuk een analyse van de
(economische) prikkels voor PostNL. Dit is een meer theoretische analyse, die desondanks
belangrijke praktische implicaties kan hebben. Immers, het is denkbaar dat uit de verdere analyse
blijkt dat de Postregeling niet erin slaagt om “goed gedrag” af te dwingen – waarbij “goed gedrag” in
deze context het handelen volgens de letter én geest van de regeling is. Zo’n constatering is pas
negatief op het moment dat PostNL als “object” van de Postregeling een prikkel heeft om “slecht
gedrag” te vertonen. Indien PostNL over intrinsieke prikkels beschikt om “goed gedrag” te vertonen,
maakt het in beginsel niet veel uit of de Postregeling goed werkt. Een prikkel voor “goed gedrag” kan
daarbij eenvoudig worden samengevat: zo’n prikkel bestaat indien PostNL er zelf economisch beter
van wordt en men zich aan letter en geest van de Postregeling houdt. Letter en geest van de
Postregeling houdt hierbij in dat (1) kostengeoriënteerde prijzen gerekend worden, dus tarieven voor
de UPD-diensten die noch te hoog noch te laag zijn, (2) PostNL efficiënt werkt, om zo de
betaalbaarheid van de tarieven te borgen, en dat (3) PostNL meewerkt aan het toezichtproces.
Voorop kan gesteld worden dat de regulering van de postmarkt slechts één onderdeel is van het
prikkelsysteem waarin PostNL zich bevindt. Prikkels worden daarbij gesteld door de marktwerking
(bijvoorbeeld de ontwikkeling van de marktvolumes, maar ook de wensen van de aandeelhouders),
maar ook van de overheid. Deze grijpt op meer dan één manier sturend in op het gedrag van een
bedrijf, bijvoorbeeld door mededingingsrechtelijke wetgeving. Waar meerdere vormen van
regelgeving eenzelfde prikkel beogen te zetten, versterken deze prikkels elkaar.
Gezien het grote aantal van sturende ingrepen door de overheid gaat het volgende hoofdstuk alleen
in op prikkels die direct te maken hebben met de Postregeling.
3.2

Prikkels ten aanzien van de kostentoerekening

De eerste vraag bij de prikkelanalyse is meer inhoudelijk: heeft PostNL een intrinsieke prikkel om
kostengeoriënteerde tarieven te hanteren, of is er juist een prikkel om hogere c.q. lagere tarieven te
hanteren? In beginsel heeft PostNL een aantal mogelijkheden om tegen de letter en/of de geest van
de Postregeling in te handelen:
a)

b)
c)
d)

Men kan kosten binnen de twee onderscheiden categorieën (brieven en pakketten) van één
product naar het andere verschuiven, zodat er wel op het niveau van de categorie, maar niet op
het niveau van het product sprake is van kostengeoriënteerde tarieven. Zo’n toerekening is
toegestaan binnen de huidige Postregeling.
Men kan kosten verschuiven van een product binnen categorie brieven naar een product binnen
categorie pakketten.
Men kan kosten verschuiven van een product dat binnen de UPD valt naar een product dat
hierbuiten valt (of juist andersom).
Men kan kosten intertemporeel verschuiven, om zo te profiteren van specifieke bepalingen in de
Postregeling.

21 / 80

Evaluatie Postregeling

De vraag voor deze analyse is niet of PostNL daadwerkelijk gebruik maakt van deze mogelijkheden,
maar veeleer of het bedrijf economische prikkels heeft dat te doen. Een mogelijke conclusie “PostNL
heeft een prikkel om…” mag daarom niet gelezen worden als “PostNL maakt gebruik van de
mogelijkheid om…”. De volgende analyse laat geen conclusies – ook niet impliciet – toe over het
daadwerkelijke gedrag van PostNL.

Ad a) en b)
Binnen en tussen de UPD-categorieën c.q. –mandjes zijn er zeker drie prikkels voor PostNL om te
handelen tegen de letter en/of geest van de Postregeling in. Ten eerste: hoewel de UPD niet meer
door een wettelijk monopolie beschermd is, is het op onderdelen nog geen marktpartij gelukt om
(landelijk) toe te treden tot dit marktsegment. In zo’n situatie heeft de feitelijke monopoliepartij een
prikkel om de tarieven zo te kiezen dat de totale winst gemaximaliseerd wordt. Dit kan, mede
afhankelijk van de prijselasticiteit en concurrentie door substitutieproducten, door hoge of juist door
lage tarieven gedaan worden. De postregulering beoogt deze prikkel te beperken door een maximaal
rendement vast te stellen.
Ten tweede is er een meer specifieke prikkel om binnen de UPD-categorieën kosten toe te wijzen aan
diensten waarbij er sprake is van “captured customers”, klanten dus die geen substitutiemogelijkheid
hebben en die ook niet kunnen kiezen voor niet-consumptie. Zolang het om een verschuiving van
toegerekende kosten binnen een mandje gaat, valt dit binnen de letter van de regeling.
Ten derde is er een prikkel om hoge tarieven vast te stellen voor diensten met een relatief lagere
prijselasticiteit, en lage tarieven voor diensten met een relatief hogere prijselasticiteit. Dit leidt tot
volume- en daarmee omzetmaximalisatie. In een sector waarin de vaste kosten een groot aandeel
hebben, leidt dat ook tot winstmaximalisatie. Bij het bepalen van de prijselasticiteit is het belangrijk
om verder te kijken dan het desbetreffende UPD-segment. Een hogere prijselasticiteit ontstaat
namelijk vooral indien er sprake is van substitutiemogelijkheden:



Mogelijk zijn er substitutieproducten zoals e-mail, die zonder of tegen lagere kosten gebruikt
kunnen worden.
Klanten kunnen kiezen voor niet-consumptie, indien het versturen van een brief een vrije keuze
is.

Ad c)
Er is een economische prikkel voor PostNL om kosten van niet-UPD-producten toe te rekenen aan
UPD-diensten waarvoor PostNL een de facto monopolie heeft. De prikkel hiervoor ontstaat uit de
verschillende concurrentiesituaties op de twee deelmarkten. Zo’n toerekening heeft namelijk twee
effecten:


Het effect op de UPD-diensten is dat de kosten voor deze diensten stijgen. Als de tarieven (die
gebaseerd zijn op de daadwerkelijke kosten plus redelijk rendement) meegroeien met de
kostenontwikkeling, is er sprake van kostencompensatie. Dit wordt nog versterkt door het feit

22 / 80

Evaluatie Postregeling



dat er, indien er wel sprake is van een verlieslatende dienstverlening, de kans bestaat op
compensatie van deze “netto kosten”.
Tegelijkertijd is het effect dat de kosten voor de niet-UPD-diensten dalen. Hierdoor worden
lagere tarieven in dat segment mogelijk. Aangezien hier wel sprake is van competitie, zou
PostNL dan in staat zijn om de tarieven van concurrenten te onderbieden. Dit heeft een positief
effect op het marktaandeel van PostNL, ook omdat de markt voor (potentiële) toetreders minder
aantrekkelijk wordt.

Er is daarbij wel sprake van een beperking in de mogelijkheid om de tarieven te laten stijgen. Immers,
er is bij de klanten sprake van prijselasticiteit, van substitutiemogelijkheden en van de mogelijkheid
van niet-consumptie. Dit maakt dat de theoretisch sterke economische prikkel in de praktijk zwakker
uitvalt. Een verdere afzwakking volgt uit de onzekerheid rondom de mogelijke compensatie van netto
kosten; aangezien er in Nederland nog nooit sprake is geweest van zo’n compensatie, is het
onduidelijk hoe ze in de praktijk zou worden vormgegeven. Er is een kans dat de compensatie uit
publieke middelen zou worden betaald. Volgens de letter van de regelgeving wordt de compensatie
echter betaald door de marktpartijen naar rato van hun marktaandeel, waardoor PostNL meer dan
80% van deze kosten zelf zou moeten dragen. In de praktijk is in het voorjaar van 2013 gebleken dat
de door PostNL ingediende nettokostenclaim is teruggetrokken, nadat de Minister de tariefruimte
voor de UPD heeft vergroot (ca. 6 cent per postzegel, een stijging van ca. 11%). Dit duidt erop dat de
hierboven genoemde marktgebaseerde afzwakking van de economische prikkel slechts een
ondergeschikte rol speelt.

Ad d)
Ten slotte is er een prikkel om in het jaar voorafgaand aan de starttariefvaststelling (onevenredig)
veel kosten te laten vallen. Bijvoorbeeld door voorzieningen voor reorganisaties of
pensioentegenvallers in het jaar t-1 te “nemen”. Deze kosten, hoewel feitelijk eenmalige kosten,
worden dan meegenomen bij de bepaling van de starttarieven voor de komende periode. Daarbij is
op te merken dat deze verplichtingen ontstaan vanuit het hele bedrijf en een “strategische”
toerekening niet erg waarschijnlijk is. Daarentegen kan er wel sprake zijn van een “toevallige”
toerekening in jaar t-1: de kosten worden toegerekend in het jaar waarin dit volgens bedrijfslogica
noodzakelijk is. Toevallig gaat het daarbij om het voor de tariefvaststelling belangrijke jaar t-1.
Daardoor komt het tot een niet representatieve vaststelling van de tarieven. Dit is echter eerder het
gevolg van een weeffout van de Postregeling dan van een economische prikkel voor de UPDdienstverlener.

3.3

Prikkels ten aanzien van een efficiënte dienstverlening

De volgende vraag bij de prikkelanalyse heeft betrekking op de bedrijfsvoering van PostNL: heeft het
bedrijf een prikkel om efficiënt te werken? Achtergrond van deze vraag is de doelstelling van de
postregulering om “betaalbare” tarieven in het UPD-segment te waarborgen. De kans op
betaalbaarheid wordt, ceteris paribus, verhoogd indien de diensten efficiënt geproduceerd worden.

23 / 80

Evaluatie Postregeling

Deze vraag is enigszins verweven met de eerdere vraag naar de kostentoerekening: indien PostNL
namelijk gebruik maakt van de mogelijkheden om kosten (tegen de letter en/of geest van de
Postregeling) vrij te alloceren binnen het concern, dan ontstaat hierdoor een prikkel om de kosten op
totaalniveau te optimaliseren.
Echter, als PostNL daadwerkelijk een strikte scheiding heeft aangebracht tussen de kosten voor UPDdiensten enerzijds en kosten voor niet-UPD-diensten anderzijds, dan is er binnen het UPD-onderdeel
van het bedrijf juist geen prikkel om efficiënt te werken. Immers, de daadwerkelijke kosten (plus
redelijk rendement) zijn de basis voor de vaststelling van tarieven, en er is zelfs een kans dat
mogelijke verliezen (“netto kosten”) gecompenseerd worden. De Postregeling bevat geen
efficiencyeis en dus ook geen efficiencytoets bij de tariefvaststelling. Kortom, de efficiency van de
bedrijfsvoering heeft geen impact op de winstgevendheid van de UPD-activiteiten.
Een prikkel om efficiënt te werken ontstaat wel op het moment dat voor UPD- en niet-UPD-diensten
gebruik wordt gemaakt van dezelfde bedrijfsprocessen, zoals dit bij PostNL het geval is. Er is een
prikkel om de efficiency van deze processen te verhogen, zodat de niet-UPD-diensten in sterkere
mate winstgevend worden. Op de winstgevendheid van de UPD-diensten na de vaststelling van de
starttarieven heeft deze efficiencyverhoging een positieve impact. Voor de volgende tariefperiode
hebben efficiencyverhogingen dan geen impact meer, omdat de daadwerkelijke kosten, en daarmee
ook de maximale tarieven, dalen.

3.4

Prikkels ten aanzien van het toezichtproces

De laatste vraag bij de prikkelanalyse is procesmatig: heeft PostNL wel een prikkel om volgens de
letter en geest van de Postregeling mee te werken aan het reguleringstraject van OPTA? Daarbij
geldt, algemeen gesproken, dat bedrijven vaak prikkels hebben om in gevallen van onenigheid feiten
door een rechter te laten uitzoeken – wat uiteraard in een rechtsstraat ook het goede recht is van
personen en bedrijven. Dat geldt zeker als de inzet miljoenen euro’s is. De kosten en de risico’s van
een rechtszaak zijn vaak klein vergeleken met de (dan zekere) kosten van het instemmen met een
besluit van de toezichthouder dat negatieve consequenties heeft voor de onder toezicht gestelde. Er
is dus een prikkel om de grenzen van het speelveld af te tasten.
Per definitie geldt dat (tarief)regulering niet economisch voordelig is voor de gereguleerde partij.
Daarom kan men veelal beter een principiële houding tegen de regulerende instantie kiezen dan (te)
coöperatief te zijn. Daarbij kan ook als argument gebruikt worden dat een beursgenoteerd bedrijf een
verplichting ten opzichte van de aandeelhouders heeft om zich in te spannen voor een verhoging van
de aandeelhouderswaarde. Daarvan profiteren in de regel ten slotte ook – via flexibele
vergoedingsmodellen – de bestuurders van de onderneming. Ook dit kan gezien worden als prikkel
om een relatief “harde” positie in te nemen ten opzichte van de regulerende autoriteit.
Tegelijkertijd zijn er ook prikkels om wel volgens de letter en de geest van de Postregeling samen te
werken met OPTA. PostNL staat nog steeds in de politieke belangstelling. Een belangrijke factor
daarbij is de werkgelegenheid die de UPD-verlener vertegenwoordigt. Als men zich te oncoöperatief
gedraagt, kan dit imagoschade opleveren, waardoor de eigen positie verzwakt wordt. Ook is het
soms zeer rationeel om als bedrijf coöperatief te zijn met regels. Ten eerste kan dat als

24 / 80

Evaluatie Postregeling

maatschappelijk verantwoord worden gezien en ten tweede kan het risico op een verdere
aanscherping van de regels zo verkleind worden. Anders gezegd, men heeft een prikkel om zich ten
minste zo te gedragen dat men als coöperatief waargenomen wordt.
Een tweede prikkel om volgens letter en geest van de Postregeling te handelen, ligt in de Europese
regelgeving. Hoewel de Postrichtlijn (die geïmplementeerd is in de Postwet) geen directe werking
heeft, volgt ze dezelfde filosofie (opening van voormalige overheidsmarkten) als het Europese
mededingingsrecht. Indien PostNL handelt in strijd met de Nederlandse regelgeving, kan dit dus ook
in strijd zijn met de Europese mededingingsregelgeving.

3.5

Beantwoording hypothese

Hypothese 2 luidt: PostNL heeft een prikkel om kosten uit het concurrerende segment toe te rekenen
aan de UPD. Op basis van de prikkelanalyse is de conclusie dat PostNL inderdaad dergelijke prikkels
heeft, maar dat hier tegenover ook prikkels staan om de kosten juist wel goed toe te rekenen.
Omdat dit leidt tot winstmaximalisatie voor de onderneming, heeft PostNL – gegeven de verschillen
in mate van concurrentie op de verschillende segmenten van de postmarkt – een sterke strategischeconomische prikkel om de ruimte die de regels biedt zo te benutten dat kosten met name aan die
UPD-diensten worden toegerekend waarbij PostNL de facto een monopolie heeft. Er zijn
onvoldoende waarborgen dat de markt voorziet in disciplinerende werking hiervan via substitutie
(digitalisering) en afzien van postverzending. Het bestaan van prikkels om kosten toe te rekenen aan
de UPD is een argument voor de noodzaak van tariefregulering op het UPD-gedeelte van de
postmarkt.
Vervolgens is de vraag of de Postregeling ook de mogelijkheden biedt om kosten op verschillende
manieren toe te rekenen aan de UPD en overige diensten. Hoofdstuk 4 gaat hierop in.

25 / 80

Evaluatie Postregeling

4

De tariefregulering in de Postregeling

De Postregeling vindt haar basis in de Postwet. In de Postwet is in artikel 24 opgenomen dat de
tarieven van de UPD op kosten gebaseerd moeten zijn. In de Memorie van Toelichting (MvT) wordt
aangegeven dat de reden hiervoor enerzijds betaalbaarheid is en anderzijds het voorkomen van
‘predatory pricing’25. Daartoe is op hoofdlijnen een tariefregulering opgenomen die een combinatie is
van het periodiek vaststellen van tarieven die gebaseerd zijn op daadwerkelijke kosten en een redelijk
rendement, en een price cap regeling (artikel 25). Verder is in de Postwet opgenomen dat de UPDverlener een boekhoudkundige scheiding moet aanbrengen tussen UPD en niet-UPD activiteiten
(artikel 22). Ook is opgenomen dat de UPD-verlener jaarlijks een rapportage aan OPTA verstrekt over
de uitvoering van de UPD (artikel 23).
De tariefregulering en de regels ten aanzien van de inrichting van de boekhouding, de wijze van
kostentoerekening aan de UPD en de rapportage zijn nader uitgewerkt in de Postregeling. Dit
hoofdstuk gaat in op de ontwikkelingen in de regulering tussen 2009 en 2012 (paragraaf 4.1), de in de
Postregeling opgenomen wijze van kostentoerekening (paragraaf 4.2), de boekhoudkundige en
financiële verantwoording (paragraaf 4.3), de tariefbepaling (paragraaf 4.4) en de bevoegdheden van
OPTA (paragraaf 4.5). De belangrijkste conclusies uit dit hoofdstuk zijn terug te vinden in paragraaf
4.6.

4.1

Overzicht regulering 2009-2012

Op 22 maart 2009 wordt de Postregeling 2009 vastgesteld. De regeling treedt in werking op 1 april
2009, de datum van volledige liberalisering van de Nederlandse postmarkt.
Conform het overgangsregime dient PostNL (destijds TNT Post) in mei 2009 een voorstel in voor de
kostengeoriënteerde starttarieven per 1 januari 2010 gebaseerd op de kosten en het feitelijke
rendement over 2008 aangezien er op dat moment nog geen (kosten)gegevens bestonden over de
UPD in de nieuwe, afgeslankte vorm (de oude UPD minus partijenpost t/m 50g), en er nog geen
redelijk rendement was opgenomen in de Postregeling. Bij het voorstel werd een overzicht van
opbrengsten, kosten en resultaat over de universele postdienst als geheel overlegd.
OPTA was van mening dat de UPD-verlener wettelijke vereist was om een kostenoverzicht per
postvervoerdienst te overleggen, op grond van artikel 13 en 15 Postregeling 2009. Omdat TNT Post
dit overzicht niet had overlegd, legde OPTA TNT Post in juni 2009 onder dwangsom op om dat alsnog
te doen. TNT Post tekende hiertegen bezwaar aan, maar op 23 juli 2009 oordeelde de
voorzieningenrechter dat OPTA TNT Post terecht de dwangsom had opgelegd. Aangezien TNT Post
ter zitting aangaf dat zij de directe kosten niet naar 11 maar naar 7 categorieën kan uitsplitsen, heeft
de voorzieningenrechter dit als één van de alternatieven genoemd in de uitspraak en heeft TNT Post

25

Kamerstukken II, 2005/2006, 30536, nr. 3, blz. 14. Het voorkomen van roofprijzen is overigens veel beperkter is dan het voorkomen van

mededingingsbeperkende kruissubsidies. Roofprijsgedrag is mogelijk als gevolg van mededingingsbeperkende kruissubsidies, maar
dergelijke kruissubsidies kunnen ook voor andere doeleinden ingezet worden, bijvoorbeeld het mogelijk maken van lagere tarieven
zonder dat sprake is van roofprijzen.

26 / 80

Evaluatie Postregeling

in augustus aangegeven via dit alternatief aan de last te willen voldoen. Over de concrete uitwerking
van dit alternatief hebben PostNL en OPTA geen overeenstemming kunnen bereiken.
Op 29 september 2009 legde OPTA een tweede last onder dwangsom op aan TNT Post wegens het
niet verstrekken van informatie. Hiertegen heeft TNT Post wederom bezwaar aangetekend en op 22
oktober 2009 stelde de voorzieningenrechter OPTA in het gelijk.
Op 1 juli 2010 stelde de rechtbank TNT Post in beroep in het gelijk en werden de bestreden besluiten
vernietigd, hetgeen inhield dat de bezwaren tegen de invorderingsbesluiten niet ontvankelijk werden
verklaard en dat de door OPTA opgelegde lasten onder dwangsom werden herroepen.26 De rechter
oordeelde dat het overleggen van een kostenoverzicht per postvervoerdienst niet vereist was op
grond van artikel 13 en 15 van de Postregeling 2009. Argumenten van de rechter waren onder meer:





Het tweede lid van artikel 13 Postregeling, waarin staat dat de UPD-verlener de daadwerkelijke
kosten voor de onderscheiden postvervoerdiensten cf. artikel 16, lid 1-4 Postwet berekent, moet
in samenhang worden gelezen met het eerste lid van artikel 13 Postregeling, waarin de
daadwerkelijke kosten worden gedefinieerd als de aan de UPD toe te rekenen kosten. Daarmee
mag volgens de rechter artikel 13, lid 2 Postregeling niet worden uitgelegd als een verplichting
tot berekening van daadwerkelijke kosten voor elk van de onderscheiden postvervoerdiensten.
De vaststelling van de eerste starttarieven kent een kort tijdpad om te voldoen aan de wettelijke
eis om de tarieven per 1 oktober 2009 vast te stellen.
Er waren in 2009 nog geen boekhoudkundige gegevens beschikbaar over de 11
postvervoerdiensten die in artikel 16, lid 1-4 Postwet worden onderscheiden. De rechtbank
oordeelde dat artikelen 13 en 7, eerste lid, aanhef en sub b en c, van de Postregeling 2009
verwijzen naar het toerekeningsysteem van de verlener UPD en dat dit niet anders kan zijn dan
het - door verweerder goedgekeurde - toerekening systeem 2008. Dat systeem voorzag niet in
de toerekening van kosten aan afzonderlijke (categorieën van) diensten binnen de UPD.

Op basis van de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 juli 2010 ging OPTA op 22 juli 2010 over
tot het vaststellen van de starttarieven. Kort daarna werd ook de tariefaanpassing binnen de price
cap, door TNT Post ingediend op 2 juli 2010, vastgesteld.
Na onder meer een uitvoeringstoets in 2010 door OPTA trad op 28 april 2011 de gewijzigde
Postregeling in werking. Één van de belangrijke aanpassingen was de introductie van een redelijk
rendement van 10% op de omzet (11,1% op de kosten). Daarnaast is de
kostentoerekeningsystematiek (artikel 7 Postregeling) verduidelijkt, waarbij een onderscheid
gemaakt is tussen de toerekening van de gemeenschappelijke kosten aan de universele postdienst en
de toerekening van de kosten binnen de universele postdienst aan de twee categorieën poststukken
(c.q. twee mandjes bij tariefaanpassingen binnen het prijsplafond) zijnde brieven en niet-brieven.27
In 2011 werden de kostengeoriënteerde starttarieven voor het eerst regulier en volgens de gewijzigde
Postregeling vastgesteld. In het tariefvoorstel van PostNL vond tegelijkertijd een tariefaanpassing
binnen de price cap plaats. OPTA concludeerde daarbij dat uit de beschrijving van het door PostNL
gehanteerde toerekeningssysteem bleek dat de toerekeningsprincipes die door PostNL worden
26

LJN: BM9940, Rechtbank Rotterdam , AWB 09/4204 - AWB 09/4205 - AWB 10/294 POST - T1

(http://zoeken.rechtspraak.nl/detailpage.aspx?ljn=bm9940)
27

Staatscourant 2011, nr. 7382, 27 april 2011, Wijziging van de Postregeling 2009, blz. 6

27 / 80

Evaluatie Postregeling

28 / 80

gehanteerd voldoen aan de wettelijke eisen. Daarnaast concludeerde OPTA dat uit deze beschrijving
ook bleek dat alle activiteiten van de universele postdienst op basis van meerjarige contracten zijn
uitbesteed aan de zgn. ‘toeleverende bedrijven’ (zusterbedrijven van PostNL BV). OPTA was van
mening dat het wettelijk kader niet voorzag in een beoordeling of toetsing van de hoogte van de
overeengekomen inkoopprijs voor de levering van de postale diensten door derden en dat het college
daarom ook niet in staat was zich hieromtrent duidelijkheid te verschaffen. De wetgever heeft de
Postwet op dit punt in het najaar van 2012 gewijzigd. Met de wijziging is geëxpliciteerd dat de
verlener van de UPD verplicht is om “de toerekening van de kosten van anderen [...] inzichtelijk [te
maken] voor ieder gedeelte van de universele postdienst dat hij door anderen laat uitvoeren.”
OPTA heeft een aantal vragen gesteld over de kostentoerekening. In het kader van de eerste
vaststelling van de starttarieven (2009/2010) was de kostentoerekening onderwerp van gesprekken
tussen PostNL en OPTA, hierover heeft de Rechtbank Rotterdam medio 2010 een uitspraak gedaan.
Ook in het kader van de beoordeling van tussentijdse tariefvoorstellen en –wijzigingen zijn door
OPTA vragen gesteld over onderliggende kosten. In de gesprekken die in het kader van deze
evaluatie gevoerd zijn gaf OPTA aan dat zij van mening was dat de kosten van (intensief) toezicht niet
opwogen tegen de potentiële baten ervan en daarom het toezicht op de Postregeling in de praktijk
marginaal heeft ingevuld.

Tabel 5

Overzicht regulering 2009-2012

Datum

Postregeling en aanverwante wet- en regelgeving

22/03/2009

Vaststelling Postregeling 2009

25/03/2009

Vaststelling Postwet 2009

Tariefvoorstellen en –vaststellingen28

Vaststelling Postbesluit 2009
01/04/2009

Inwerkingtreding Postregeling 2009, intrekking
Barp
Intrekking Postwet 2000, inwerkingtreding Postwet
2009
Intrekking Postbesluit 2000, inwerkingtreding
Postbesluit 2009

26/05/2009

28

Voorstel kostengeoriënteerde starttarieven per 1-12010 op basis van kosten en feitelijk rendement
over 2008 door TNT Post (09/PA/U/021)29

In de tabel zijn enkele ‘losse’ tussentijdse tariefaanpassingen – waaronder de Decemberzegel 2011, ingevoerd op 21 november 2011, en

het tarief voor het gerechtelijk schrijven, ingevoerd op 1 juli 2012 – buiten beschouwing gelaten.
29

Eerste vaststelling van de starttarieven voor het (overgangs)jaar 2010. Dit zou volgens de Postwet uiterlijk op 1 oktober 2009 gebeurd

moeten zijn. Uit de MvT van de Postregeling 2009: “Bij deze eerste vaststelling van de starttarieven (binnen 6 maanden na
inwerkingtreding van de wet) wordt daarvoor bij wijze van overgang uitgegaan van de kosten en het rendement van het voorafgaande
jaar op basis van omzet. Er zijn immers geen boekhoudkundige gegevens beschikbaar op basis van de op grond van de wet
voorgeschreven universele dienst en boekhoudkundige vereisten.” Deze eerste vaststelling van de starttarieven had geen directe
consequentie voor de markttarieven, maar wel de indirecte consequentie dat de ruimte voor tariefaanpassing per 1 januari 2011 (binnen de
CPI) hierover werd berekend. TNT Post had voorgesteld de tarieven ongewijzigd te laten.

Evaluatie Postregeling

01/07/2010

29 / 80

Rechtbank Rotterdam stelt TNT Post in het gelijk in
de zaak over de reikwijdte van de verplichting van
TNT tot het verstrekken van de noodzakelijke
gegevens voor het vaststellen van de starttarieven

02/07/2010

Voorstel markttarieven per 1 januari 2011 door TNT
Post: voorstel tariefaanpassing binnen price cap
(10/PA/U/023)

22/07/2010

Vaststelling kostengeoriënteerde starttarieven op
basis van kosten en feitelijk rendement over 2008
door OPTA (OPTA/AM/2010/202039)

12/08/2010

Vaststelling tariefaanpassing per 1 januari 2011 door
OPTA (OPTA/AM/2010/202328)

04/11/2010

Uitvoeringstoets conceptwijziging Postregeling
2009 (o.a. introductie redelijk rendement en
aanpassingen wijze van kostentoerekening) door
OPTA

28/04/201130

Wijziging Postregeling 2009

30/05/2011

Voorstel markttarieven per 1 januari 2012 door
PostNL: voorstel kostengeoriënteerde starttarieven
2011 plus tariefaanpassing binnen price cap
(11/PA/U/039)

22/09/2011

Vaststelling kostengeoriënteerde starttarieven 2011
plus tariefaanpassing binnen price cap door OPTA
(OPTA/AM/2011/202187)

15/05/201212/06/2012

Consultatie ex-ante toezicht (AMM) postmarkt
(wijziging Postwet 2009)

07/06/2012

Uitvoeringstoets wijziging Postwet 2009 door
OPTA

31/08/2012

Voorstel markttarieven per 1 januari 2013 door
PostNL: voorstel tariefaanpassing binnen price cap
(12/PA/U/048)

19/09/2012

Vaststelling tariefaanpassing per 1 januari 2013 door
OPTA (OPTA/AM/2012/202463)

08/11/201231

4.2

Wijziging Postwet 2009 (o.a. inzicht in dochter- en
zustermaatschappijen PostNL)

Kostentoerekening

Uitgangspunt van de tariefregulering in de Postregeling is dat de tarieven gebaseerd moeten zijn op
de onderliggende kosten, plus een redelijk rendement op de dienstverlening (in de gewijzigde

30

Vaststelling wijziging op 18/04/2011, inwerkingtreding op 28/04/2011.

31

Vaststelling wijziging op 01/11/2012, inwerkingtreding op 08/11/2012.

Evaluatie Postregeling

Postregeling van 2011 vastgesteld op 11,11% van de daadwerkelijke kosten). Om dit te borgen, bevat
de Postregeling regels ten aanzien van:
a)
b)

de eisen die aan het kostentoerekeningssysteem worden gesteld (art. 7 lid 1); en
de toerekening van kosten aan UPD-activiteiten enerzijds en overige activiteiten anderzijds c.q.
aan brieven enerzijds en pakketten anderzijds (art. 7 lid 2 t/m 5).

Ad a)
De eisen aan het kostentoerekeningssysteem volgen een algemene bedrijfseconomische logica. Het
systeem dient te voldoen “aan de beginselen van marktconformiteit, proportionaliteit en
integraliteit” en dient gebaseerd te zijn op “activity based costing”. Dit laatste leidt, volgens de
toelichting op de Regeling, tot de meest objectieve en zuivere toerekening van kosten. Het systeem
dient verder inzichtelijk te maken “hoe de hoogte van de kosten is bepaald”. De kosten mogen slechts
één keer worden toegerekend, bij voorkeur rechtstreeks, waarbij het systeem een “oorzakelijk
verband aangeeft tussen de kosten en daaraan ten grondslag liggende kostenveroorzakers”.
De regelgeving voorziet daarbij niet in goedkeuring door OPTA van het kostentoerekeningssysteem,
waar dat in het verleden (via artikel 6.3 van het Besluit algemene richtlijnen post, Barp) wel het geval
was. De wetgever merkt in de toelichting op de Postregeling op dat in de Postregeling wordt voorzien
in een pakket van voorschriften en eisen betreffende het toerekeningssysteem en de inrichting van de
boekhouding van de verlener van de universele dienst, maar dat goedkeuring niet past bij de
toezichtssystematiek (ex-post) die in de huidige Postwet is neergelegd. Jaarlijks moet een
accountantsverklaring worden overlegd die onder andere betrekking heeft op de wijze van inrichting
en toepassing van het kostentoerekeningssysteem.
Net als in het Barp wordt in de Postregeling 2009 een accountantsverklaring verlangd van een door
OPTA aangewezen accountant. Over de rol van de accountantsverklaring worden in de toelichting bij
de Postregeling en de wijziging daarvan in 2011 verschillende opmerkingen gemaakt. Enerzijds wordt
aangegeven dat de accountantscontrole de algemene inlichtingenverplichting tegenover het college,
op basis van artikel 39 van de Postwet, niet beperkt (zie o.a. toelichting bij artikel 12 Postregeling
2009). Anderzijds wordt opgemerkt dat de controle van de door het college aangewezen accountant
een belangrijk ijkpunt biedt voor het toezicht door het college op de kostentoerekening. De
accountant oordeelt of de financiële verantwoording in opgesteld in overeenstemming met de eisen
van de Postregeling (artikel 7,8 en 11). Uit een analyse van de accountantsverklaringen blijkt dat de
accountant de aandacht heeft gevestigd op keuzes in de kostentoerekening door PostNL die
materiële impact hebben op de hoogte van de kosten en daarmee het financiële resultaat. Daarbij is
wel
sprake
van
een
goedkeurende
accountantsverklaring.
Ad b)
Wat betreft de regels voor de toerekening merkt de wetgever in de toelichting op de Postregeling op
dat het uitgangspunt “rechtstreekse toerekening” niet zo ver gaat dat van de verlener van de
universele postdienst wordt vereist dat bedrijfsprocessen ingrijpend worden herzien om meer kosten
rechtstreeks toe te kunnen rekenen. Ter toelichting wordt verder het volgende opgemerkt: de
verlener van de UPD-diensten heeft

30 / 80

Evaluatie Postregeling

“de verlening van de universele postdienst geïntegreerd met de overige dienstverlening van het
bedrijf. De regelgeving met betrekking tot de universele postdienst vereist dat er een bepaald
serviceniveau voor de universele postdienst is en daarmee samenhangend een bepaalde
infrastructuur. Het ligt voor de hand om met de overige dienstverlening ook gebruik te maken
van dezelfde infrastructuur, omdat dit kostenbesparingen oplevert. Het kan echter zijn dat het
gebruik van de infrastructuur van de universele postdienst bij overige diensten duurder is dan
indien er los van de universele postdienst een andere infrastructuur zou zijn. Om toch de
schaalvoordelen te kunnen realiseren worden deze kosten mogelijk aan de universele postdienst
toegerekend. Artikel 7 van de Postregeling 2009 staat er niet aan in de weg dat deze kosten aan
de universele postdienst worden toegerekend, mits er een rechtstreeks of indirect verband is
met de universele postdienst. Een dergelijk verband kan bestaa[n] indien er schaalvoordelen zijn
die ook aan de universele postdienst ten goede komen en de overige dienst niet goedkoper
wordt dan zonder de universele postdienst mogelijk zou zijn.”
Tegen deze achtergrond schrijft de Postregeling, als een rechtstreekse toerekening niet mogelijk is,
een “watervalsystematiek” voor de gemeenschappelijke kosten voor – toerekening bij voorkeur
volgens principe X; indien dat niet mogelijk is, dan volgens principe Y; indien dat niet mogelijk is, dan
volgens principe Z; en zo voort. De toegestane toerekeningsprincipes, in de juiste volgorde, zijn:






de rechtstreekse toerekening (art. 7, lid 2 Postregeling);
de toerekening “op grond van een rechtstreekse analyse van de aard van de kosten zelf” (art. 7,
lid 3 sub a Postregeling);
de toerekening “op grond van een indirect verband met een categorie van kosten of met een
andere groep van kostencategorieën waarvoor een rechtstreekse toerekening mogelijk is,
waarbij het indirecte verband steunt op vergelijkbare kostenstructuren” (art. 7, lid 3 sub b
Postregeling);
de toerekening “op grond van een algemene verdeelsleutel”, waarbij deze verdeelsleutel
gebaseerd is op de toerekening van de eerder c.q. prioritair toegepaste principes (art. 7, lid 3 sub
c Postregeling).

Doel van dit systeem is om het aandeel van de kosten die volgens een algemene verdeelsleutel
worden toegerekend, zo klein mogelijk te houden.
De genoemde regels gelden zowel voor de toerekening van kosten aan de UPD of aan de overige
diensten en ook voor de toerekening van kosten aan de categorieën brieven en niet-brieven. Het
onderscheid tussen deze twee categorieën ten aanzien van de kostentoerekening (c.q. “mandjes” in
het kader van tariefaanpassingen binnen het prijsplafond) is in 2011 geïntroduceerd in de
Postregeling. Voor invoering van de Postwet 2009 werd in het Barp (artikel 6.2) alleen een
onderscheid gemaakt tussen voorbehouden en overig postvervoer. In de “oorspronkelijke”
Postregeling 2009 werd verwezen naar de (elf) categorieën poststukken uit artikel 16 van de Postwet
(artikel 13). Bij de wijziging van de Postregeling 2009 licht de wetgever toe dat een belangrijke
overweging is geweest dat:
“de diensten die worden geclusterd samenhangen, waardoor een categorie van homogene
diensten ontstaat. Daarbij is ook gekeken naar de operationele samenhang van de diensten bij
de verlener van de universele postdienst. Gebleken is dat er qua kosten overlappingen zitten
tussen de bestaande elf categorieën, hetgeen de exacte toerekening van de kosten niet of niet

31 / 80

Evaluatie Postregeling

goed mogelijk maakt. Er is daarom gekeken naar een betere clustering van diensten voor de
toerekening van kosten. Een indeling in – brieven en pakjes – leidt tot twee categorieën van
homogene diensten die aansluiten bij de operationele realiteit bij de leverancier van de
universele dienst en daarmee ook de minste administratieve lasten veroorzaken.”
Effect van de indeling in een aantal categorieën is dat de starttarieven (gebaseerd op kosten plus een
opslag voor een redelijk rendement), alsmede de tussentijdse tariefaanpassingen binnen de price cap,
gelden per categorie respectievelijk mandje. Dat wil zeggen dat de verlener van de universele
postdienst binnen de mandjes voor onderscheiden postvervoerdiensten de tarieven tussentijds in
verschillende mate kan wijzigen, zolang het gewogen gemiddelde tarief per mandje onder de price
cap valt. Hoe kleiner het aantal categorieën, des te meer vrijheid de dienstverlener heeft bij de
kostenallocatie hierbinnen.

4.3

Boekhouding en financiële verantwoording

Zoals boven toegelicht gaan de regels voor de toerekening van kosten niet zo ver dat van de verlener
van de universele postdienst wordt vereist dat bedrijfsprocessen ingrijpend worden herzien om meer
kosten rechtstreeks toe te kunnen rekenen. Wel worden bepaalde eisen gesteld omtrent de
boekhouding en financiële verantwoording van de dienstverlener.
De boekhouding dient volgens art. 8 van de Postregeling ingericht te worden “overeenkomstig
consequent toegepaste, objectief gerechtvaardigde en algemeen aanvaardbare normen voor
bedrijfsadministratie”. Evenals in art. 7 lid 1 wordt hier dus verwezen naar algemene
bedrijfseconomische principes. Meer specifiek dient de boekhouding de kosten en de opbrengsten
van de UPD-diensten weer te geven.
De Postregeling bepaalt dat de UPD-verlener een jaarlijkse rapportage aan de toezichthouder
verstrekt (artikel 11 Postregeling). Deze dient onder andere vergezeld te gaan van een financiële
verantwoording en een accountantsverklaring (artikel 12 Postregeling).
De financiële verantwoording dient volgens artikel 11 overzichten te bevatten (telkens per categorie)
van de gemaakte kosten, de gerealiseerde volumes, de gerealiseerde opbrengsten, het behaalde
(netto) bedrijfsresultaat en het behaalde rendement.
Volgens art. 12 van de Postregeling dient de accountantsverklaring, naast een aantal kwalitatieve
punten, betrekking te hebben op de inrichting en toepassing van het kostentoerekeningssysteem, de
kosten en opbrengsten van de UPD, de inrichting van de boekhouding en de boven genoemde
financiële verantwoording. Ook bevat de accountantsverklaring het controleplan, het controleverslag
van de accountant en het oordeel van de accountant over zijn controle. De accountant wordt daarbij
niet aangewezen door de dienstverlener, maar door de toezichthouder.

4.4

Tariefbepaling

Ten aanzien van tariefbepaling maakt de Postregeling onderscheid in starttarieven en een aanpassing
van tarieven. Deze twee tariefbepalingsmomenten komen in de volgende paragrafen aan bod. Voor

32 / 80

Evaluatie Postregeling

alle wijzigingen in de tarieven geldt dat deze pas mogen worden vastgesteld een maand nadat ze ter
toetsing aan de toezichthouder zijn toegezonden (art. 27 lid 1 Postwet).

4.4.1 Starttarieven
De starttarieven voor poststukken worden vierjaarlijks vastgesteld. De starttarieven worden bepaald
als die tarieven, waarbij de vermenigvuldiging van de tarieven met de gerealiseerde volumes in het
jaar voorafgaand aan de tariefaanpassing niet groter is dan de daadwerkelijk gemaakte kosten per
categorie in het jaar voorafgaand aan de tariefaanpassing, plus het redelijk rendement van 11,11
procent van de kosten (art. 13, 14 en 15 Postregeling).
Procesmatig worden de tarieven vastgesteld door de toezichthouder, nadat de UPD-verlener een
tariefvoorstel heeft gedaan. De dienstverlener dient het voorstel te onderbouwen (art. 15 lid 2
Postregeling) door een rapportage waarin (naast de voorgestelde tarieven) een aantal gegevens uit
het jaar voorafgaand aan de aanvraag zijn opgenomen, namelijk de daadwerkelijke kosten per
categorie en de gerealiseerde volumes. Ook dient de dienstverlener een accountantsverklaring te
verstrekken, die betrekking heeft op de berekening en vaststelling van de kosten, de vaststelling van
de volumes, en of het kostentoerekeningssysteem in lijn is met de Postregeling (artikel 16
Postregeling). De accountant wordt aangewezen door OPTA. In de afgelopen jaren is de door OPTA
aangewezen accountant dezelfde accountant geweest die de jaarrekening van PostNL heeft
gecontroleerd.
De Postregeling voorziet een doorlooptijd van zeven maanden voor dit proces: per 1 juni wordt de
aanvraag ingediend, per 1 oktober worden de starttarieven vastgesteld, en uiterlijk per 1 januari van
het kalenderjaar na afloop van het jaar waarin de tarieven door het college zijn vastgesteld zijn
aangepast hanteert de verlener van de universele postdienst deze tarieven (artikel 15 Postregeling).
De toezichthouder heeft derhalve 4 maanden de tijd voor zijn besluitvormingsproces.
Om administratieve lasten te beperken bevat de Postregeling een clausule dat de gegevens voor de
bepaling van de starttarieven niet verstrekt hoeven te worden indien voor het desbetreffende jaar al
een jaarlijkse financiële verantwoording is verstrekt (artikel 15, lid 3 Postregeling). Om ervoor te
zorgen dat de informatieplicht niet kleiner wordt door van deze uitzondering gebruik te maken, zijn
aan de financiële verantwoording dezelfde eisen opgelegd als aan het (kosten)overzicht in het kader
van de starttarieven (artikel 11, lid 2 Postregeling).

4.4.2 Tariefaanpassingen binnen het prijsplafond
Nadat de starttarieven zijn vastgesteld, biedt het prijsplafond ruimte om de tarieven jaarlijks te
indexeren met inflatie. De aangepaste tarieven worden door de dienstverlener voorgesteld en door
de toezichthouder getoetst. Het gewogen gemiddelde van de tarieven voor beide mandjes (brieven
en pakketten) mogen daarbij niet met meer stijgen dan met de stijging van de
consumentenprijsindex. De weging is gebaseerd op de omzetaandelen van brieven en pakketten in
het jaar voorafgaand aan de bepaling van de starttarieven. De price cap gaat direct in op het moment
dat de starttarieven zijn vastgesteld. Het is dus mogelijk dat in de markttarieven bij aanvang van de

33 / 80

Evaluatie Postregeling

vierjaarlijkse cyclus direct een tariefaanpassingen binnen de price cap heeft plaatsgevonden. Dit was
ook daadwerkelijk het geval bij de markttarieven per 1 januari 2012. Onbenutte tariefruimte kan op
een later moment in de vierjaarlijkse cyclus (gecumuleerd) benut worden.
Er zijn twee gevallen waarin de weging gebaseerd kan zijn op de omzetaandelen in “een later
kalenderjaar”: op verzoek van de UPD-verlener, of indien de indeling van de diensten binnen een
mandje is of wordt gewijzigd. Als de dienstverlener zo’n verzoek indient, dient dit verzoek vergezeld
te gaan met een accountantsverklaring voor “aangaande de juistheid en de volledigheid van de
verstrekte omzetaandelen”.
De verlener van de universele postdienst legt zijn gegevens over waaruit blijkt dat de tarieven en de
wijziging van de tarieven in overeenstemming zijn met de vereisten rondom indexatie van de
tarieven. Concreet dient uit de gegevens te blijken wat het effect van het voorstel is op de gewogen
gemiddelde tarieven. Het voorstel is voorzien van een accountantsverklaring.
Binnen twee weken na de ontvangst van de tarieven of de wijziging van de tarieven kan de
toezichthouder de verlener van de universele postdienst verzoeken om een nadere onderbouwing
hiervan of een nadere toelichting bij het voorstel, en verzoeken om het overleggen van nadere
gegevens. De verlener van de universele postdienst voldoet binnen een week aan het verzoek. Indien
naar het oordeel van de toezichthouder de voorgestelde tarieven niet in overeenstemming zijn met
de wet deelt het college dit binnen drie weken na de ontvangst van de tarieven of de wijziging van de
tarieven, bedoeld in artikel 27, eerste lid, van de wet mee aan de verlener van de universele
postdienst32.
De UPD-verlener kan op ieder moment in het jaar een voorstel doen voor tariefaanpassing binnen de
price cap. Er is tevens geen limiet aan het aantal tariefaanpassingen: tarieven mogen in theorie
oneindig vaak aangepast worden, zolang de gewogen gemiddelde tarieven per mandje maar binnen
de op dat moment geldende tariefruimte blijven.33
In het Besluit algemene richtlijnen post was opgenomen dat niet tot invoering van de voorgenomen
tariefwijziging over mocht worden gegaan indien het college van oordeel is dat de wijziging niet in
overeenstemming is met de regels (artikel 5.4 sub g Barp). In de Postregeling 2009 is dit niet
opgenomen, net als bij het Barp geldt wel dat OPTA een handhavingsactie kan uitvoeren, waaronder
het opleggen van boetes, indien de UPD-verlener tariefstijgingen door zou voeren die volgens het
college niet in overeenstemming zijn met de regels.
In afwijking van de indexatie met maximaal de consumentenprijsindex kan bij ministeriële regeling
voor een bepaald jaar een afwijkend percentage vastgesteld worden waarmee de tarieven gewijzigd
mogen worden (op basis van art. 25 lid 2 van de Postwet). Daarbij dient de toezichthouder gehoord te
worden.
Deze afwijkende manier van tariefwijziging is volgens de memorie van toelichting toepasbaar indien
de kosten van de universele postdienst sneller stijgen dan de opbrengsten. Bij de besluitvorming over
de aanvraag speelt de betaalbaarheid van de tarieven een belangrijke rol.
32

De termijn wordt opgeschort met de periode vanaf de dag van een verzoek om informatie tot en met de dag waarop die informatie
ontvangen is.
33

Het nieuwe systeem van postzegels zonder euroaanduiding – maar met opschift “1” voor brieven t/m 20g en “2” voor brieven t/m 50g –

maakt het eenvoudiger om vaker tariefaanpassingen te doen, aangezien er geen nieuwe postzegels gedrukt hoeven te worden.

34 / 80

Evaluatie Postregeling

4.5

Bevoegdheden toezichthouder

OPTA is belast met het toezicht op de naleving van de Postwet. In de Postwet in opgenomen dat
OPTA van een ieder gegevens en inlichtingen kan verlangen die hij nodig heeft voor de juiste
uitvoering van de hem bij of krachtens de Postwet opgedragen taken. Degene aan wie een verzoek is
gedaan om gegevens en inlichtingen te verstrekken, is verplicht binnen een door OPTA gestelde
redelijke termijn alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening
van zijn bevoegdheden. In verband met de naleving c.q. niet-naleving van (bepaalde onderdelen van)
de Postwet en onderliggende regelgeving kan OPTA bindende aanwijzingen geven, een last onder
bestuursdwang opleggen en een bestuurlijke boete opleggen.
Meer specifiek ten aanzien van de Postregeling houdt OPTA toezicht op de vraag of de tarieven van
de UPD gebaseerd zijn op de kosten hiervan (inclusief redelijk rendement). Bij de inrichting van het
toezicht kan gebruik worden gemaakt van de financiële gegevens die de verlener van de UPD dient te
overleggen (zie paragraaf 4.3). Het kostentoerekeningssysteem is een belangrijk onderdeel in deze
toets. De wetgever geeft aan dat:
“Aan de hand van het kostentoerekeningssysteem kan worden geverifieerd of de tarieven van
de universele postdienst gebaseerd zijn op de kosten hiervan. Het college houdt hier toezicht op.
De wet voorziet niet in goedkeuring door het college van een door de verlener van de universele
postdienst vastgesteld kostentoerekeningssysteem. Indien echter de verlener van de universele
postdienst zich niet houdt aan de in de wet en deze regeling gestelde eisen voor bijvoorbeeld het
kostentoerekeningssysteem, de jaarrapportage, de boekhouding, de tarieven, etc., dan kan het
college op verschillende manieren ingrijpen.”
In de Postregeling is niet opgenomen dat het gehanteerde kostentoerekeningssysteem (c.q. een
toelichting hierop) onderdeel is van de informatie die de verlener van de UPD zelf dient op te nemen
in de jaarlijkse rapportage of op voorhand dient te rapporteren aan de toezichthouder in het kader
van het vaststellen van de starttarieven. Dit neemt niet weg dat het de toezichthouder vrij staat om
het kostentoerekeningssysteem op te vragen of nadere vragen te stellen rondom kostentoerekening.
Zowel art. 15 lid 4 (voor de starttarieven) als art. 19 lid 1 (voor het geval van tariefwijzigingen) geven
de toezichthouder de ruimte om de dienstverlener te verzoeken om een “nadere onderbouwing” van
de tarieven. Aangezien deze “nadere onderbouwing” niet nader gespecificeerd is, staat het de
toezichthouder tenminste vrij om te vragen naar het kostentoerekeningssysteem.
Omdat in de praktijk is gebleken dat er soms onduidelijkheid kan bestaan over waaruit de
rapportageverantwoordelijkheid van de verlener van de universele postdienst precies bestaat als UPD
activiteiten door andere onderdelen binnen het concern worden verricht, heeft de wetgever de
Postwet in het najaar van 2012 gewijzigd. Met de wijziging is geëxpliciteerd dat de verlener van de
UPD verplicht is om “de toerekening van de kosten van anderen [...] inzichtelijk [te maken] voor ieder
gedeelte van de universele postdienst dat hij door anderen laat uitvoeren.”

4.6

Beantwoording hypothese

Het antwoord op de hypothese (3) dat de Postregeling geen ruimte biedt aan de UPD-verlener om
kosten op verschillende manieren toe te rekenen aan de UPD en overige diensten, luidt ontkennend.

35 / 80

Evaluatie Postregeling

De Postregeling bevat algemene eisen voor het toerekenen van kosten aan de UPD, op basis waarvan
eens in de vier jaar de starttarieven gebaseerd worden. De Postregeling biedt ruimte om kosten toe te
rekenen zolang sprake is van activity based costing, de kosten zo veel mogelijk rechtstreeks worden
toegerekend en de toerekening kan worden onderbouwd op basis van algemene bedrijfseconomische
beginselen. De Postregeling laat daarmee ruimte om kosten op verschillende manieren toe te
rekenen en om naar eigen inzicht keuzes te maken in de kostentoerekening, hetgeen effect heeft op
het kostenniveau van de UPD en overige diensten en daarmee op de betaalbaarheid van de UPD.
Er zijn door de wetgever geen uitgangspunten gedefinieerd die beogen dat de door de UPD-verlener
gemaakte keuzes in de kostentoerekening zoveel mogelijk dienen bij te dragen aan de
achterliggende doelstellingen van de wetgever met de tariefregulering. Ten aanzien van
kostentoerekening blijkt uit de toelichting op de Postregeling ook niet eenduidig hoe omgegaan
dient te worden met de schaalvoordelen van gezamenlijk gebruik van infrastructuur door UPD en
niet- UPD-diensten.
Er is geen antwoord op de hypothese (4) dat OPTA effectief kan ingrijpen als PostNL zich niet aan de
Postregeling houdt. De Postregeling is opgezet met het idee dat OPTA bij vaststelling van de tarieven
ook de daadwerkelijke kosten en daarmee de kostentoerekening kan beoordelen. De Postregeling
biedt OPTA ruimte om in het kader van tariefvaststelling nadere vragen te stellen, bijvoorbeeld over
kostentoerekening. In het kader van de eerste vaststelling van de starttarieven was de
kostentoerekening onderwerp van gesprekken tussen PostNL en OPTA, hierover heeft de Rechtbank
Rotterdam medio 2010 een uitspraak gedaan. In de gesprekken die in het kader van deze evaluatie
gevoerd zijn gaf OPTA aan dat zij van mening was dat de kosten van (intensief) toezicht niet langer
opwogen tegen de potentiele baten ervan en daarom het toezicht op de Postregeling in de praktijk
marginaal heeft ingevuld34.
Er is wel een aantal punten in de Postregeling dat leidt tot onduidelijkheid over de rol van de
toezichthouder ten aanzien van de kostentoerekening. Er is geen expliciete bevoegdheid opgenomen
om de starttarieven aan te passen of de UPD-verlener daarom te verzoeken. De informatie die de
toezichthouder thans op basis van de Postregeling ontvangt omvat een deel van de totale relevante
informatie ten aanzien van kostentoerekening. In de Postregeling is namelijk niet opgenomen dat het
gehanteerde kostentoerekeningssysteem (c.q. een toelichting hierop) onderdeel is van de informatie
die de verlener van de UPD zelf dient op te nemen in de jaarlijkse rapportage of op voorhand dient te
rapporteren aan de toezichthouder in het kader van het vaststellen van de starttarieven. Verder geldt
dat de rapportageverplichting betrekking heeft op de verlener van de UPD, over de
kostentoerekening bij de verbonden bedrijven binnen het PostNL concern –die veel van de UPD
activiteiten uitvoeren- ontvangt OPTA thans alleen een accountantsverklaring. Dit neemt niet weg
dat het de toezichthouder vrij staat om het kostentoerekeningssysteem op te vragen of nadere
vragen te stellen rondom kostentoerekening. De wetgever heeft de Postwet in het najaar van 2012
gewijzigd, zodat de verlener van de UPD verplicht is om “de toerekening van de kosten van anderen
[...] inzichtelijk [te maken] voor ieder gedeelte van de universele postdienst dat hij door anderen laat
uitvoeren.”

34

In het kader van de beoordeling van tussentijdse tariefvoorstellen en –wijzigingen zijn door OPTA nog wel vragen gesteld over

onderliggende kosten.

36 / 80

Evaluatie Postregeling

De termijn van vier maanden voor de besluitvorming over de starttarieven lijkt te kort om de
kostentoerekening volledig te kunnen beoordelen. Deze termijn kan worden opgeschort, maar roept
wel de vraag op welke mate van beoordeling door de wetgever bedoeld is. Hoewel de rol van de
accountant nooit de wettelijke rol van de toezichthouder kan overnemen, is tot slot onduidelijk hoe
deze twee rollen ten opzichte van elkaar moeten worden gezien.
In aanvulling op de hypothesen valt op dat de Postregeling geen rekening houdt met veranderingen
in de postvolumes. De starttarieven worden gebaseerd op volumes van het jaar daarvoor en
vervolgens is alleen inflatiecorrectie mogelijk.
Nu is gebleken dat de Postregeling ruimte laat om kosten op verschillende manieren toe te rekenen
aan de UPD en overige diensten en niet geconcludeerd kan worden of de beoogde systematiek van
het toezicht in de praktijk ook werkt, is relevant of - gegeven de kostenstructuur en de mate waarin
de dominante kostenposten direct zijn toe te rekenen aan de universele postdienst- er eigenlijk wel
mogelijkheden zijn voor verlener van de UPD om kosten op verschillende manieren toe te rekenen en
of dit substantieel effect heeft op de UPD-kosten. Hoofdstuk 6 gaat hierop in.
Hoofdstuk 5 gaat in op de wijze waarop regulering in andere sectoren is vormgegeven en of dit
aanknopingspunten biedt voor een (verdere) optimalisatie van de Postregeling.

37 / 80

Evaluatie Postregeling

5

Benchmark: regulering in andere sectoren

5.1

Inleiding

Bij de evaluatie van de gestelde regels voor het bepalen van de tarieven en de procedure rondom
vaststelling van de UPD-tarieven kan een onderzoek naar de wijze waarop de regulering is ingericht in
vergelijkbare sectoren interessante informatie opleveren. Wij vullen het begrip “vergelijkbaarheid”
nader in aan de hand van de volgende karakteristieken:






Het gaat om een sector met een deels gereguleerd karakter, waarin ondernemingen actief zijn
die zowel gereguleerd als niet-gereguleerde activiteiten uitvoeren.
De betaalbaarheid van tarieven en het voorkomen van kruissubsidie zijn doelen van de
reguleringsactiviteiten.
Uit de eerste twee punten volgt dat er sprake is van een kostentoerekeningsvraagstuk.
Er is sprake van sectorspecifiek toezicht, dus een toezichthouder die de specifieke taak heeft om
toezicht te houden.
Tot slot zijn de kenmerken en marktomstandigheden van de sector idealiter vergelijkbaar met
de postsector.

Op basis van de criteria is in de benchmark opgenomen de regulering van de energie-netbeheerders,
de drinkwaterbedrijven en (de luchtvaart gerelateerde activiteiten) van Schiphol. Als bijlage bij dit
rapport is per sector een uitgebreid fact sheet over regulering toegevoegd. De vergelijking tussen
sectoren wordt in onderstaande paragraaf weergegeven. In paragraaf 4.3 wordt ingegaan op de
betekenis van de uitkomsten van de benchmark op de UPD-regelgeving, rekening houdend met de
overeenkomsten en verschillen tussen de sectoren zoals in onderstaande paragraaf beschreven.

5.2

Vergelijking tussen sectoren

De benchmark analyse richt zich op een aantal specifieke onderwerpen, zoals het reguleringssysteem
en de bevoegdheden van de toezichthouder. Per onderwerp is hieronder uitgewerkt hoe hiermee in
de verschillende sectoren wordt omgegaan. De vergelijking tussen sectoren wordt aan het einde van
dit hoofdstuk in een tabel kort samengevat.

Kenmerken sector en reguleringsvorm
De overeenkomsten tussen de sectoren zijn in de inleiding weergegeven, tegelijkertijd zijn er ook
verschillen in kenmerken van de sector, in regulering en in marktomstandigheden. De postsector –
specifiek de UPD – is arbeidsintensief, een groot deel van de kosten betreffen loonkosten. De andere
sectoren zijn kapitaalintensiever, vooral het energie-netbeheer en de drinkwatersector zijn door
grootschalige investeringen in infrastructuur kapitaalintensief. Dit heeft effect voor de wijze van
bepalen van het redelijk rendement (zie “bepalen redelijk rendement”) en de toerekening van kosten
aan activiteiten. In geval van kapitaalintensieve sectoren is een groot deel van de kosten direct toe te
rekenen aan activiteiten (bijvoorbeeld transport van energie of drinkwater), zeker als er geen sprake

38 / 80

Evaluatie Postregeling

is van infrastructuur die voor andere diensten wordt gebruikt. In geval van infrastructuur die gebruikt
wordt voor verschillende diensten zoals in de postsector is de kostentoerekening minder eenduidig.
Een tweede verschil is vraag gerelateerd: de vraag naar UPD-postvervoer neemt sterk af, terwijl de
vraag in andere sectoren stabiel is. Een derde verschil is dat er in de andere sectoren aan de
afnemerkant sprake is van een concentratie van belangen bij een klein aantal partijen, waaronder
VEMW (energie netbeheer, drinkwater) en KLM/Air France (luchtvaart). Deze concentratie van
belangen zorgt voor onderhandelingsrelaties tussen aanbieders en afnemers, die in het UPDgedeelte van de postmarkt zo niet bestaan.
Tot slot is een vierde verschil dat er in Nederland 8 energienetbeheerders actief zijn en 10
drinkwaterbedrijven. Dat biedt in de regulering mogelijkheden om prestaties van bedrijven via
maatstafconcurrentie te vergelijken en daarmee de informatie asymmetrie tussen toezichthouder en
bedrijven te verkleinen. Voor Schiphol en PostNL geldt dat er –al dan niet de facto- een landelijk
monopolist is en deze vorm van prestatievergelijking via een internationale benchmark vormgegeven
zou moeten worden, waarbij de mate van vergelijkbaarheid van prestaties dan een belangrijk
vraagstuk is (gegeven verschillen tussen landen).

Regulering
De UPD-regulering is in de basis cost-plus regulering, de tarieven worden gebaseerd op de
daadwerkelijke kosten plus een redelijk rendement. Basisprincipe van een cost-plus systeem is de
doorberekening van alle gemaakte kosten, los van de vraag of de activiteiten op een efficiënte wijze
worden verricht.
Deze reguleringsvorm is vergelijkbaar met de luchtvaartsector en de drinkwatersector, waarbij er nog
wel sprake is van een verplichte benchmark van de efficiëntie van de drinkwaterbedrijven. Het is wel
aan de bedrijven hoe om te gaan met de uitkomsten van de benchmark. De energienetbeheerders
worden niet gereguleerd op basis van daadwerkelijke, maar op basis van efficiënte kosten. Het
reguleringssysteem is gebaseerd op maatstafconcurrentie, waarbij prestaties van netbeheerders met
elkaar worden vergeleken. De gemiddelde prestatie van alle netbeheerders is daarbij het
uitgangspunt. Netbeheerders die beter presteren dan gemiddeld maken een rendement dat hoger is
dan het “redelijke rendement” (WACC), bedrijven die minder presteren maken een lager rendement.

Bepalen redelijk rendement
In UPD-regulering wordt het redelijk rendement gedefinieerd gebruik makend van Return on Sales
(redelijk rendement over de omzet), terwijl in benchmarksectoren de WACC (redelijk rendement over
geïnvesteerd kapitaal) wordt gehanteerd. De hoogte van de WACC wordt bepaald op basis van het
rendement dat investeerders eisen voor beleggingen in bedrijven met een vergelijkbaar risicoprofiel.

Vaststellen kosten en volumeniveaus
Voor wat betreft de wijze van vaststellen van kosten en volumeniveaus worden twee methodieken
gehanteerd. In de post- en energiesector worden deze parameters als startpunt voor de tarieven in de

39 / 80

Evaluatie Postregeling

“price cap periode” (post) en “reguleringsperiode” (energie netbeheer) gebaseerd op de waarden in
jaar t-1, terwijl in drinkwater en luchtvaartregulering tarieven jaarlijks worden bepaald op basis van
prognoses van kosten en volumes in het komende jaar.

Regels kostenbepaling
Ten aanzien van kostenbepaling onderscheiden we algemene en specifieke regels ten aanzien van
kostentoerekening en kostenbepaling. Onder algemene regels verstaan we boekhoudkundige
beginselen (zoals toerekenings- en voorzichtigheidsbeginsel, bestendige gedragslijn) die van
toepassing worden verklaard en opgestelde regels voor kostenallocatie. Specifieke regels hebben
betrekking op individuele elementen in de kostentoerekening, bijvoorbeeld over wijze van waarderen
van een actief/activa, het voorschrijven van afschrijvingstermijnen of het voor vergoeding uitsluiten
van individuele kostenposten.
In de regulering van Schiphol is sprake van zowel algemene als specifieke regels. De wet bevat eisen
inzake kostentoerekening:






De integraliteitseis: alle kosten van productiemiddelen die voor luchtvaartactiviteiten worden
gemaakt, worden daadwerkelijk daaraan toegerekend; deze toerekening vindt plaats volgens
aanvaardbare bedrijfseconomische principes.
De proportionaliteitseis: bij toepassing van het toerekeningssysteem worden de kosten van
gemeenschappelijke productiemiddelen toegerekend naar de mate waarin zij daadwerkelijk
voor luchtvaartactiviteiten worden gebruikt.
De marktconformiteitseis: voor een belangrijk deel nader uitgewerkt doordat wordt bepaald dat
voor de materiële vaste activa die voor luchtvaartactiviteiten worden gebruikt de maatstaf van
historische kostprijs geldt.

Ten aanzien van kostentoerekening aan de luchtvaartactiviteiten van Schiphol worden
verdeelsleutels gehanteerd waarbij geldt: dat i) de kosten rechtstreeks of indien dit niet mogelijk is
zoveel mogelijk rechtstreeks worden toegerekend met verdeelsleutels die zijn gebaseerd op de
desbetreffende activiteiten en ii) dat de kosten die op grond van i) niet kunnen worden toegerekend
aan een activiteit proportioneel worden toegerekend op grond van het aandeel van de kosten van de
luchtvaartactiviteiten in de totale kosten. Tevens is een aantal specifieke kostenregels van
toepassing. De activa worden op basis van historische kostprijs gewaardeerd. Goodwill wordt niet
inbegrepen in de materiele vaste activa. Er wordt door de Minister een WACC vastgesteld.
Schiphol moet in de boekhouding een scheiding voeren tussen enerzijds de luchtvaartactiviteiten
(zoals starten en landen van vliegtuigen, afhandeling en beveiliging van passagiers) en anderzijds
niet-luchtvaartactiviteiten (waaronder inkomsten uit winkels, parkeren en vastgoed). Voor de
luchtvaartactiviteiten gelden ingevolge de wet verplichtingen ten aanzien van de totstandkoming en
berekening van tarieven en voorwaarden en het voeren van een afzonderlijke administratie binnen de
boekhouding, alsmede voor het opstellen van een financiële verantwoording.
De drinkwaterregelgeving stelt een aantal specifieke eisen aan de wijze waarop de
drinkwatertarieven worden bepaald, onder meer dat de activawaardering op basis van historische
kosten plaatsvindt. Er zijn in de wetgeving algemene regels opgenomen rondom kostenallocatie.

40 / 80

Evaluatie Postregeling

In de praktijk hanteren de drinkwaterbedrijven het protocol prestatie drinkwatersector, waarin ook
regels rondom kostenallocatie zijn opgenomen.
Vanuit het verleden maakten de energie netbeheerders (elektriciteit en gas) deel uit van een concern
waar ook de marktactiviteiten zoals productie- en levering van energie plaatsvonden. De Won (wet
onafhankelijk netbeheer) vereiste een splitsing van de netwerk- en marktactiviteiten, met het
voorkomen van kruissubsidie tussen monopolie- en concurrerende activiteiten als een belangrijk
argument voor splitsing35. Netbeheerders Stedin (onderdeel van Eneco) en Delta Netwerkbedrijf
(onderdeel van Delta) maken nog deel uit van een energiebedrijf, voor de andere netbeheerders geldt
dat deze als gevolg van splitsing en verkoop van marktactiviteiten aan buitenlandse energiebedrijven
onderdeel zijn van een netwerkbedrijf. De marktactiviteiten van dit netwerkbedrijf zijn wettelijk
beperkt.
In het geval van energienetbeheer zijn door de NMa accountingregels (RAR) opgesteld met als doel
om prestaties van netbeheerders met elkaar te kunnen vergelijken en de administratieve last te
beperken voor een netbeheerder. De netbeheerder dient financieel te rapporteren over zijn
gereguleerde taken op gebied van netbeheer. De RAR omvat algemene regels/grondslagen voor
kostentoerekening (zie bijlage), specifieke regels voor activawaardering en afschrijvingen en het
bepalen van operationele kosten en opbrengsten. Daarbij wordt “door de constructie heen gekeken”,
indien bijvoorbeeld activa waren ondergebracht bij een andere entiteit dan de netbeheerder, werden
de afschrijvingskosten van de netbeheerder toch gerapporteerd alsof ze bij de netbeheerder waren
ondergebracht. De netbeheerders rapporteren jaarlijks op basis van deze accountingregels, met een
vrij gedetailleerd detailniveau.

Procedure tariefbepaling
De procedure in de luchtvaart beslaat in totaal 6 maanden. Schiphol publiceert een tariefvoorstel.
Binnen vier weken na de dag waarop voorstel is gepubliceerd, kunnen gebruikers hun zienswijze
omtrent het voorstel voor tarieven en voorwaarden schriftelijk kenbaar maken. Schiphol stelt
vervolgens de tarieven vast. Gebruikers kunnen binnen 1 maand na vaststelling van de tarieven een
klacht indienen bij de NMa. De NMa heeft 3 maanden om de klacht te beoordelen, eventueel te
verlengen met 2 maanden.
Kortweg is de systematiek bij energienetbeheer dat de netbeheerder jaarlijks voor 31 oktober een
tariefvoorstel indient, de NMa de markt consulteert en – indien nodig – vragen stelt, de netbeheerder
het voorstel aanpast en de NMa in december de tarieven jaarlijks vaststelt. Indien een netbeheerder
het voorstel niet binnen de termijn opstuurt stelt de NMa de tarieven uit eigen beweging vast.
Afnemers en netbeheerder kunnen in bezwaar en beroep.
De tariefsystematiek ter vaststelling van tarieven is in de drinkwatersector niet eenduidig vastgelegd.

35

De Won is door de rechter vernietigd, er loopt een juridische procedure bij het Europees Hof.

41 / 80

Evaluatie Postregeling

42 / 80

Bevoegdheden toezichthouder
In de benchmark betrokken sectoren energienetbeheer en luchtvaart is sprake van een
toezichthouder met meer bevoegdheden in vergelijking met de UPD-regulering. De toezichthouder
keurt het kostentoerekeningsysteem goed of stelt (gedetailleerde) regels vast op basis waarvan de
kosten door de gereguleerde bedrijven worden vastgesteld, heeft bevoegdheden om tarieven vast te
stellen of in geval van klachten de tariefhoogte te beoordelen en bepaalt – in geval van
energienetbeheer – de hoogte van de WACC.
Tabel 6

overzicht regulering sectoren
Post

Energie

Drinkwater

Luchtvaart

Reguleringssysteem

Cost-plus

Efficiënte kosten
worden vergoed.

Cost-plus

Cost-plus

Kenmerken sector

Arbeidsintensief,
dalende volumes,
veel afnemers

Kapitaalintensief,
stabiele volumes,
veel afnemers,
sterke belangenbehartiging
afnemers

Kapitaalintensief,
stabiele volumes,
veel afnemers,
redelijke belangenbehartiging

Kapitaalintensief,
beperkt variërende
volumes, beperkt aantal
afnemers, sterke
belangenbehartiging
afnemers

Redelijk rendement:
WACC vs ROS

10% ROS

6,2% WACC (reëel)

6% WACC (reëel)

Vastgelegd in
Postregeling,
onbepaalde tijd

Vastgesteld door
toezichthouder
voor 3 jaar

Vastgesteld door
Minister I&M voor 2
jaar

Systematiek vastgelegd
in regelgeving, Schiphol
bepaalt WACC op basis
van deze systematiek.

Reguleringsperiode en
wijze van vaststellen
kosten en
volumeparameters

Na 4 jaar herijking
tarieven o.b.v.
kosten en volumes in
jaar t-1. Gedurende
4 jaar tarieven
aanpassen binnen de
jaarlijkse
tariefruimte (CPI).

Na 3 jaar herijken
tarieven o.b.v.
efficientiemeting
(meting gebaseerd
op kosten en
output jaar t-1)
energienetbeheerd
ers. Gedurende 3
jaar tarieven
aanpassen o.b.v.
jaarlijkse
inflatiecorrectie en
x-factor.

Jaarlijkse herijking
o.b.v. prognoses
kosten en volumes.
WACC
tweejaarlijkse
vastgesteld (zie
boven)

Jaarlijkse herijking,
gebaseerd op een
prognose van volumen en
kosten (met
inachtneming
kostentoerekeningssyste
em), en maximum WACC
(zie boven).
Kostentoerekeningsystee
m goedgekeurd door
NMa voor maximaal 5
jaar.

Bevoegdheden
toezichthouder

Vaststellen
starttarieven,
Beoordelen
tariefwijzigingen

Vaststellen
tarieven,
vaststellen WACC,
regels
kostenbepaling (zie
onder)

Toets of jaarlijks
tariefvoorstel
voldoet aan wet.

Goedkeuren
kostentoerekeningssyste
em. Klachten afnemers
op tarieven beoordelen.

Procedure
tariefbepaling

Procedure
starttarieven beslaat
4 maanden.

Procedure jaarlijkse
tariefvaststelling
beslaat 2 maanden.
Netbeheerder
dient voorstel in,

Niet eenduidig
vastgelegd

Procedure beslaat in
totaal 6 maanden.
Schiphol publiceert
tarieven na consultatie
afnemers. NMa

Procedure
tariefwijziging 6

Evaluatie Postregeling

Regels kostenallocatie

5.3

43 / 80

weken, met 1
mogelijkheid OPTA
om te verzoeken om
nadere toelichting.
OPTA heeft 2 weken
om voorstel PostNL
te beoordelen.

NMa consulteert
markt,
netbeheerder past
voorstel aan
(eventueel vaker)
en NMA stelt
tarieven vast.
Bezwaar en beroep
mogelijk

Algemene regels
kostentoerekening

Algemene regels
kostentoerekening
en specifieke regels
kostenbepaling

beoordeelt klachten.

Specifieke regels
kostenbepaling

Algemene regels
kostentoerekening en
specifieke regels
kostenbepaling

Beantwoording hypothese

De te toetsen hypothese is: regulering in andere sectoren biedt aanknopingspunten voor een
(verdere) optimalisatie van de Postregeling.
Het antwoord op deze hypothese is: slechts ten dele. De benchmark biedt inzicht in verschillen die
goed te verklaren zijn door de specifieke kenmerken van de sectoren en op dat vlak biedt de
benchmark geen aanknopingspunt voor optimalisatie van de Postregeling. Tegelijkertijd biedt de
benchmark wel inspiratie voor optimalisatie van de Postregeling. Zonder de gekozen regulering in
andere sectoren tot norm te willen verheffen, valt wel een aantal zaken op. In deze paragraaf gaan we
hier verder op in.
Er zijn enkele verschillen die goed te verklaren zijn door de specifieke kenmerken van de sectoren en
die daarmee geen aanknopingspunt bieden voor optimalisatie van de Postregeling.




Een juridische scheiding tussen gereguleerde activiteiten en marktactiviteiten zoals door de
wetgever voorgenomen in de energiesector is niet voor de hand liggend voor de postsector.
Daar waar in de energiesector de gereguleerde en marktactiviteiten niet of zeer beperkt gebruik
maken van dezelfde infrastructuur, geldt voor de post het tegenovergestelde. De UPD en niet
UPD-dienstverlening maken (deels) gebruik van hetzelfde netwerk, waardoor
synergievoordelen worden gerealiseerd. Een juridische scheiding resulterend in een stand alone
UPD-bedrijf met eigen netwerk beperkt mogelijkheden tot kruissubsidiëring, maar doet ook
synergievoordelen teniet en draagt daarmee niet bij aan betaalbare tarieven.
De vraag naar UPD-postvervoer neemt sterk af, terwijl de vraag in andere sectoren stabiel is of
stijgt (luchtvaart). Aan de hand van de benchmark kunnen geen best practises bepaald worden
hoe in de regulering om te gaan met sterk veranderende omstandigheden. Los hiervan kan
overigens wel worden geconstateerd dat de reguleringssystemen in andere sectoren meer
mogelijkheden bieden om aannames in de regulering aan te passen. Enerzijds zien we dat de
lengte van de price cap periode of reguleringsperiode in andere sectoren korter is. Anderzijds
worden de tarieven niet in alle sectoren op basis van jaar t-1 vastgesteld, maar ook op basis van
prognoses (op jaarlijkse basis). Dit zijn alternatieve mogelijkheden die in een sterk veranderende
postomgeving overwogen kunnen worden.

Evaluatie Postregeling



In de Postregeling is gekozen voor het hanteren van de RoS als maatstaf voor het redelijk
36

rendement . Achtergrond daarbij is dat de dienstverlening in geval van post een
arbeidsintensief proces is, een groot deel van de kosten betreffen loonkosten. De in de
benchmark betrokken sectoren zijn kapitaalintensiever, zodat het gebruik van de WACC meer
voor de hand ligt.
Er zijn echter ook verschillen die goed te verklaren zijn door de specifieke kenmerken van de
sectoren, maar die toch wel aanknopingspunten bieden voor optimalisatie van de Postregeling.

Bevoegdheden toezichthouder
In de bij de benchmark betrokken sectoren energienetbeheer en luchtvaart is er sprake van een
toezichthouder met meer bevoegdheden in vergelijking met de UPD-regulering. In het oog
springend: de toezichthouder keurt in andere sectoren het kostentoerekeningsysteem goed of stelt
(gedetailleerde) regels vast op basis waarvan de kosten door de gereguleerde bedrijven worden
vastgesteld. Aangezien de UPD en niet-UPD-dienstverlening arbeidsintensief is en (deels) gebruik
maakt van hetzelfde netwerk, is de inrichting van het kostentoerekeningsysteem – meer nog dan in
andere sectoren – zeer bepalend voor de uiteindelijke hoogte van de kosten. Voor effectief toezicht is
het dan van belang dat de toezichthouder op dit punt (de inrichting van het
kostentoerekeningssysteem) bevoegdheden heeft.
In de postsector worden de belangen van afnemers nauwelijks door belangenorganisaties behartigd,
het is primair aan OPTA om de belangen van de afnemer te beschermen. In andere sectoren valt op
dat partijen als VEMW (belangenbehartiger grootzakelijke afnemers energie en water) en Air
France/KLM de belangen van (een deel van) de afnemers behartigen en daarmee een tegenwicht
vormen voor de gereguleerde onderneming. Dit tegenwicht door afnemers ontbreekt in de
postsector.

Financiële verantwoording
Optimalisatie van de Postregeling is mogelijk door conform de regulering van Schiphol een
boekhoudkundige scheiding in te voeren tussen de operationele uitvoering van UPD en niet-UPDactiviteiten, waarbij de volledige boekhouding en financiële verantwoording op het niveau van de
UPD wordt afgelegd, en dus op het niveau van de UPD-dienstverlener niet slechts inkoopkosten bij
verbonden bedrijven gerapporteerd worden. Het uitgangspunt van “door de constructie heen kijken”
wordt dan toegepast. Hierdoor ontstaat gedetailleerder inzicht in de UPD-kosten, ongeacht welke
entiteit binnen de PostNL holding deze kosten maakt.

Kostenbepaling
Optimalisatie van de Postregeling is mogelijk door het redelijk rendement op basis van een
transparante systematiek voor een bepaalde periode vast te stellen en eens in de 2 a 3 jaar te
36

Ecorys (2010)

44 / 80

Evaluatie Postregeling

actualiseren. Opvallend is dat het redelijk rendement in andere sectoren voor een bepaalde periode is
vastgesteld en transparant is op basis van welke methode het redelijk rendement wordt bepaald en
hoe hoog het redelijk rendement is. Aangezien wijzigingen in het risicoprofiel van de activiteiten en
veranderingen in financiële markten effect hebben op de hoogte van het redelijk rendement, ligt het
voor de hand om het redelijk rendement in lagere regelgeving op basis van een transparante
systematiek voor een bepaalde periode vast te stellen en eens in de 2 a 3 jaar te actualiseren.

Tariefbepaling
De in de regeling opgenomen termijn voor (beoordeling van) tariefaanpassingen is in vergelijking met
andere sectoren erg krap. Meer procedureel kan de toezichthouder slechts eenmaal een verzoek
doen tot nadere onderbouwing. De Postregeling voorziet namelijk niet in de mogelijkheid om te
verzoeken tot nadere onderbouwing indien de verkregen antwoorden naar het oordeel van de
toezichthouder nog onvoldoende duidelijk zijn. een dergelijke mogelijkheid is wel wenselijk.

45 / 80

Evaluatie Postregeling

46 / 80

6 De kostentoerekening bij PostNL
6.1

Organisatorische inrichting PostNL

Om de kostentoerekeningssystematiek van PostNL goed te kunnen beschrijven, is het nodig om in
eerste instantie de organisatorische inrichting binnen het bedrijf te doorgronden. Daarbij is vooral
belangrijk dat niet PostNL als geheel is aangewezen als UPD-dienstverlener, maar de Koninklijke
PostNL B.V., één van de groepsmaatschappijen binnen het concern. In dit hoofdstuk wordt naar de
Koninklijke PostNL B.V. verwezen als “PostNL” c.q. de UPD-dienstverlener, terwijl naar het concern
wordt verwezen als “PostNL N.V.” c.q. “het PostNL concern”.
De inrichting van een concern in meerdere groepsmaatschappijen volgt bedrijfseconomische logica:
zo is specialisatie mogelijk, bijvoorbeeld op deelmarkten zoals pakketten en brieven. De verschillende
BV’s zijn groepsmaatschappijen binnen het concern, zijn verantwoordelijk voor hun eigen deelmarkt
en werken met elkaar samen op basis van zakelijke contracten. De volgende afbeelding bevat een
vereenvoudigde weergave van de organisatorische indeling van PostNL N.V.:
Figuur 5

Organisatorische indeling PostNL N.V.

PostNL N.V.

Koninklijke Post NL
B.V.

PostNL Martketing
& Sales

PostNL Holding
B.V.

PostNL Productie
B.V.

PostNL Pakketten
Benelux B.V.

PostNL Retail
B.V.

PostNL Shared
Services B.V.

PostNL Transport
B.V.

PostNL voert, hoewel aangewezen als UPD-dienstverlener, zelf geen operationele UPD-activiteiten
uit. In de praktijk zijn de (meeste) activiteiten uitbesteed aan PostNL Marketing & Sales (hierna: M&S)
voor wat betreft briefpostvervoer en PostNL Pakketten Benelux B.V. (hierna: PNP) voor wat betreft
pakketpostvervoer. Beiden zetten voor het uitvoeren van de UPD- en andere activiteiten ook andere
groepsmaatschappijen binnen het concern in en kopen diensten in buiten het concern.
M&S koopt bijvoorbeeld diensten in bij de Productie B.V., welke is gespecialiseerd in het proces
rondom sorteren en distribueren van post. Bij PostNL Holding BV worden de stafdiensten ingekocht
en bij Shared Services BV worden ICT-, administratieve-, HR- en facilitaire diensten ingekocht. De
voor de processen relevante bedrijfsmiddelen en de betrokken medewerkers zijn in de BV’s
ondergebracht.

Evaluatie Postregeling

Figuur 6

47 / 80

Uitvoering UPD activiteiten binnen het PostNL concern
Productie B.V.
•

Sortering en distributie
brieven

Marketing & Sales B.V.
•

Brieven (regie)

Kon PostNL B.V.
•

Retail B.V.
•

Verkoop, aanname,
uitreiken

Shared Services B.V.
•

UPD-functie

Pakketten Benelux B.V.
•

Pakketten (regie,
productie)

ICT, Admin., HR,
Facilitair bedrijf

Transport B.V.
•

Groot vervoer

PostNL Holding B.V.
•

Staf

De kosten die in de UPD terechtkomen worden dus in feite binnen het gehele concern van PostNL
gemaakt. In de volgende hoofdstukken wordt het “spoor van het geld” gevolgd: eerst wordt de
kostentoerekeningssystematiek binnen het PostNL concern beschreven. Vervolgens wordt ingegaan
op de aanrekening van M&S en PNP aan PostNL. Daarna wordt de kostentoerekening binnen PostNL
beschreven. Tenslotte wordt ingegaan op de financiële resultaten van de UPD.
6.2

Kostentoerekening binnen PostNL concern

6.2.1 Achtergrond kostentoerekeningsysteem
Als toelichting en achtergrond bij het kostentoerekeningssysteem geeft PostNL aan dat
kostentoerekening noodzakelijk is uit bedrijfseconomisch oogpunt als ook vanuit regelgeving. Vanuit
bedrijfseconomisch oogpunt is kostentoerekening nodig om te komen tot optimale product- en
prijsstrategie, om de kosten van de totale postketen te optimaliseren en om te komen tot financiële
verslaglegging (planning & control). Qua regelgeving zijn zowel de Postwet en onderliggende
regelgeving (zoals de Postregeling) als de Mededingingswet relevant.
PostNL maakt een onderscheid tussen verkeersafhankelijke en verkeersonafhankelijke kosten.




Verkeersafhankelijke kosten worden gedreven door volume. Ze zijn nagenoeg gelijk aan de
incrementele kosten, dus de additionele kosten die gemaakt worden om een additioneel
poststuk te verwerken. Bedrijfseconomisch is belangrijk dat de prijs die in de markt voor een
product kan worden gevraagd hoger is dan de verkeersafhankelijke kosten. Als de prijs namelijk
wel lager zou zijn, zou met elke additionele verkoop een verlies worden gemaakt. Ook vanuit het
oogpunt van de Mededingingswet en voor de interne aanrekensystematiek is de hoogte van de
verkeersafhankelijke kosten van belang.
Verkeersonafhankelijke kosten worden daarentegen niet gedreven door het volume. Een
voorbeeld hiervoor zijn overheadkosten: er ontstaan geen extra kosten als 80.001 poststukken
verwerkt worden ten opzichte van 80.000 poststukken.

Evaluatie Postregeling

De verplichtingen die voortvloeien uit de Postwet en Postregeling maken dat er een noodzaak
ontstaat om de totale kosten van de UPD te bepalen, dus zowel de met de UPD gepaard gaande
verkeersafhankelijke als de verkeersonafhankelijke kosten. Aangezien UPD-diensten en overige
diensten gebruik maken van dezelfde logistieke keten (zie onder), dienen de (verkeersafhankelijke en
verkeersonafhankelijke) kosten van de gezamenlijke infrastructuur te worden gealloceerd naar UPD
en niet-UPD. In de volgende paragraaf gaan we in op deze kostenallocatie.
6.2.2 Het kostentoerekeningssysteem
De totale kosten worden door PostNL in eerste instantie verdeeld in verkeersafhankelijke en
verkeersonafhankelijke kosten. Vervolgens worden de kosten toegerekend aan de UPD-diensten en
de niet-UPD-diensten. In dit hoofdstuk gaan we in op de analysestappen die binnen het PostNL
concern gevolgd worden. Per toerekeningsstap wordt het resultaat van de toerekening genoemd,
waarbij we gebruik maken van de cijfers die PostNL voor het jaar 2011 heeft aangeleverd. De
volgende toelichting betreft het brievengedeelte van de UPD. Voor het pakketgedeelte geldt dat het
desbetreffende bedrijf alle kosten rechtstreeks toerekent; er is sprake van slechts één servicekader,
zodat er alleen maar kerndiensten zijn.
Figuur 7

Overzicht kostentoerekeningssysteem

Stap A: Bepalen van verkeersafhankelijke en verkeersonafhankelijke kosten
De methode van kostentoerekening start met de berekening van verkeersafhankelijke kosten.
Hiervoor heeft het PostNL concern een “activity based costing” (ABC) model ontwikkeld, waarin elke
stap uit de logistieke keten volgens het kostenveroorzakingsprincipe is nagebouwd. Eerst wordt per
activiteit in de keten de directe en indirecte kosten bepaald. Dit wordt gedaan door onder meer het:


Vaststellen van benodigde personele capaciteit per competentieprofiel per processtap met
behulp van procesmodellering op basis van procesanalyses

48 / 80

Evaluatie Postregeling






49 / 80

Bepalen van bijbehorende directe personele kosten aan de hand van relevante salarisschalen en
standaarden voor personeelsgerelateerde kosten
Vaststellen van benodigde productiemiddelen per processtap met behulp van voornoemde
procesanalyses
Bepalen van bijbehorende directe kosten van productiemiddelen (zoals vervoer)
Bepalen van indirecte operationele kosten per categorie per activiteit aan de hand van de
normering voor de indirecte kosten die besloten ligt in de procesanalyses

Resultaat van deze analyse is de gebudgetteerde directe en indirecte operationele kosten per
kostencategorie en per activiteit. De kostencategorieën dekken alle operationele kosten van het
‘geïntegreerde bedrijf’ af en betreffen op hoofdlijnen personele kosten, kosten van inkoop,
afschrijvingen, en overige operationele kosten inclusief doorbelaste hoofdkantoorkosten en
managementfee.
Door modellering via het ABC-model wordt bepaald welke kosten veranderen als gevolg van variatie
van volumes in het netwerk. Op basis van de verhouding tussen volumeverandering en
kostenverandering wordt bepaald welke kosten verkeersafhankelijk zijn. De overige kosten zijn
verkeersonafhankelijk. Bijvoorbeeld: indien de verhoging van het volume met 10% in het
stroommodel leidt tot een kostenstijging van 4%, dan zijn 40% van de kosten verkeersafhankelijk en
de overige 60% verkeersonafhankelijk.
Resultaat: [BEDRIJFSVERTROUWELIJK].

Stap B: Toerekening van de verkeersafhankelijke kosten
Aangezien de verkeersafhankelijke kosten “meebewegen” met het volume, is een toerekening per
product redelijk eenvoudig mogelijk. Als uitkomst van het ABC-model zijn de kosten per stuk per
deelproces bekend. Een meting van het volume maakt het mogelijk om de totale kosten per product
te berekenen, en dus toe te rekenen aan het desbetreffende product.
Resultaat: [BEDRIJFSVERTROUWELIJK].

Stap C: Toerekening van de verkeersonafhankelijke kosten
Bij de allocatie van verkeersonafhankelijke kosten aan de UPD en de niet-UPD-diensten is het van
belang dat PostNL verschillende typen diensten onderscheidt die volgens PostNL elk op een andere
manier de dimensionering van het netwerk bepalen. De volgende tabel geeft een overzicht over de
diensten die door PostNL worden onderscheiden:
Tabel 7 diensten PostNL
Dienst

Producten en diensten

Vereisten proces

Niet-UPD kerndienst

Tijd kritische post die niet onder UPD
valt

Bepalend voor structuur systeem van
voortbrenging

-

partijenpost,

-

partijen aangetekend

Evaluatie Postregeling

UPD kerndienst

Opportuniteitsdienst

Differentiële diensten

50 / 80

Tijd kritische post met
enkelstukstarief
(postzegel/frankeermachine)
-

Losse post

-

Aangetekende post

-

Internationale post (incl.
partijenpost)

-

Specifieke UPD diensten

Niet tijd kritische partijenpost (niet
24-uurs)
-

Bulk mail niet tijd kritisch

-

Periodieken

-

Overig niet tijd kritisch

Buitengewone activiteiten (geen
postvervoersdiensten):
-

Ongeadresseerde verspreiding

-

Services (halen/brengen)

-

Verbijzonderde activiteiten
(bijvoorbeeld Collect Club)

Zie boven + gaan qua wettelijke
vereiste uit boven wat op
bedrijfseconomische overwegingen
noodzakelijk is (overservice)

Gebruiken systeem voortbrenging
dat is opgezet voor kerndiensten.
Relatief groot in omvang en bepalen
hierdoor mede de kosten

Beinvloeden niet de structuur van het
systeem, veroorzaken alleen de
aanvullende kosten die anders niet
zouden zijn gemaakt.

De toerekening van verkeersonafhankelijke kosten wordt, evenals de toerekening van de
verkeersafhankelijke kosten, gedaan op basis van causaliteit. Hierbij heeft PostNL vier hoofdregels
vastgesteld:
1.

Stap C.1: aan de UPD worden kosten toegerekend die zonder de UPD-verplichting niet
zouden worden gemaakt. Dat betreft enerzijds het effect van de niet terugvorderbare BTW,
en anderzijds de aan overservice gerelateerde kosten. Overservice is in de definitie van
PostNL diensten die vanuit bedrijfseconomisch oogpunt niet geleverd zouden worden, maar
die wettelijk wel verplicht zijn. Concreet gaat het om de 6-daagse bezorging van post
(bedrijfseconomisch zou men voor 5-daagse bezorging kiezen, zodat de
maandagsbezorging als overservice wordt aangemerkt37), de verplichting tot het voeren van
een zeer dicht brievenbusnetwerk (bedrijfseconomisch zou men voor een geoptimaliseerd
collectiesysteem met minder brievenbussen kiezen, zodat enkele duizend brievenbussen
worden aangemerkt als overservice) en de verplichting tot het beschikken over een zowel
qua locatie als qua assortiment zeer omvangrijk netwerk van postvestigingen
(bedrijfseconomisch zou men voor minder vestigingen kiezen, zodat enkele honderd
vestigingen worden aangemerkt als overservice).
Resultaat: [BEDRIJFSVERTROUWELIJK].

2.

37

Stap C.2: aan opportuniteitsdiensten worden verkeersonafhankelijke kosten toegerekend op
basis van een “stand-alone” postbedrijf. Daarbij wordt berekend tegen welke kosten deze
diensten door een (fictieve) marktconforme zelfstandige partij aangeboden zouden kunnen
worden. Deze methodiek houdt rekening met het feit dat de specificaties van het

Op de maandag wordt ook enkel UPD post bezorgt.

Evaluatie Postregeling

productieproces van PostNL vrijwel geheel door kerndiensten (tijd kritische post) bepaald
worden. Een op opportuniteitsdiensten geënt productieproces zou er volgens PostNL
fundamenteel anders uitzien dan het huidige, op kerndiensten gerichte productieproces.
Resultaat: [BEDRIJFSVERTROUWELIJK].
3.

Stap C.3: aan differentiële producten worden alleen verkeersonafhankelijke kosten
toegerekend die door deze producten worden veroorzaakt. Dit zijn (1) kosten die na het
wegnemen van deze diensten zouden wegvallen; (2) aanschafkosten die zijn gedaan naar
aanleiding van deze producten; en (3) kosten voor productiefactoren die zijn gedaan naar
aanleiding van deze producten.
Resultaat: [BEDRIJFSVERTROUWELIJK].38

4.

Stap C.4: na het doorlopen van de eerste drie stappen resteert een bedrag aan
gemeenschappelijke kosten. De toerekening hiervan aan de UPD-kerndiensten en de nietUPD-kerndiensten geschiedt naar rato van alle relevante eerder rechtstreeks toegerekende
verkeersafhankelijke kosten (van de kerndiensten).
Resultaat: [BEDRIJFSVERTROUWELIJK].

6.2.3 Samenvatting resultaten
Het in de vorige paragraaf beschreven kostentoerekeningsysteem leidt tot onderstaande
kostenverdeling over de verschillende diensten.
Figuur 8

Kostenverdeling postdiensten

In de tabel zijn naast de kosten ook de door PostNL aangegeven postvolumes per dienstencategorie,
de omzet en de marge per dienstencategorie opgenomen.
Tabel 8 Financiële karakteristieken postdiensten

Tussen 80% en 90% van de totale kosten worden toegerekend met behulp van de uitkomsten van het
ABC-model. De hierboven beschreven “watervalsystematiek” heeft betrekking op het overige deel
van de kosten. In het kader van de scope van het onderzoek is niet gekeken naar de achterliggende
assumpties van het ABC-model. Deze assumpties
en andere aspecten in het
kostentoerekeningssysteem maken geen deel uit van de financiële verantwoording door de verlener
van de UPD op basis van artikel 11 van de Postregeling.39

38

[BEDRIJFSVERTROUWELIJK].

39

De postregeling biedt OPTA wel de mogelijkheid om vragen over de kostentoerekening te stellen.

51 / 80

Evaluatie Postregeling

6.3

Aanrekenprincipes

In de voorgaande paragraaf is beschreven dat binnen het PostNL concern onderscheid wordt
gemaakt in verkeersafhankelijke en verkeersonafhankelijke kosten en dat deze kosten gealloceerd
worden aan UPD en niet-UPD-diensten. Op basis hiervan wordt de hoogte van de kosten bepaald.
Deze paragraaf gaat in op de wijze waarop deze kosten worden doorberekend aan de UPDdienstverlener en wat daarbij de gehanteerde aanrekenprincipes zijn.
Zoals eerder aangegeven laat PostNL een groot deel van de werkzaamheden uitvoeren door
groepsmaatschappijen M&S en PNP. De specifieke activiteiten die de groepsmaatschappijen leveren
en de vereiste kwaliteit en service levels zijn contractueel vastgelegd. Het betreft meerjarige
contracten, waarbij de tarieven voor dienstverlening voor meerdere jaren zijn overeengekomen. De
tarieven worden gebaseerd op de algemeen geldende aanrekenprincipes binnen het concern. Bij het
vaststellen van de hoogte van de vergoedingen tussen groepsmaatschappijen zijn “principles for
related party transactions” vastgesteld, waarin het “arm’s length” principe uitgangspunt is. De hoogte
van de vergoedingen tussen groepsmaatschappijen wordt gebaseerd op de vergoeding die op de
markt zou worden betaald voor een vergelijkbare dienst of – als er geen markt is – de kosten van de
leverancier voor de dienstverlening.
Bij het bepalen van de kosten wordt – zoals in de vorige alinea beschreven – rekening gehouden met
de verwachte kostenontwikkeling van de leverancier van diensten. Als de werkelijke
kostenontwikkeling van de leverancier afwijkt van de verwachte ontwikkeling, worden de tarieven
niet aangepast40. De vergoeding voor het vervoer van brieven bestaat uit een vaste vergoeding en een
vergoeding per brief. De vergoeding voor het vervoer van niet-brieven bestaat uitsluitend uit een
vergoeding per vervoerd stuk. Daaruit volgt: als de werkelijke volumeontwikkeling afwijkt van
prognoses, dan leidt dit bij de niet-brieven “een-op-een” tot een lagere vergoeding. Bij brieven leidt
het slechts gedeeltelijk tot een lagere vergoeding, aangezien er ook sprake is van een vaste
component.
In de vergoeding hanteren de leveranciers een risicopremie van 1-3% vanwege de risico’s die
leveranciers lopen dat de werkelijke kostenontwikkeling ongunstiger uitvalt dan zoals verwacht bij
het opstellen van de contracten en vergoedingen. In geval van significante onvoorziene
omstandigheden (“material adverse change” ofwel MAC clausule) die niet in de beïnvloedingssfeer
liggen van de leverancier bestaat de mogelijkheid om de overeengekomen vergoeding aan te passen.

6.4

Toerekening kosten en opbrengsten PostNL b.v.

De aan de UPD toegerekende opbrengsten worden op productniveau vastgelegd. Dit leidt volgens
PostNL tot een eenduidige toerekening van de opbrengsten aan de UPD en de twee categorieën
poststukken binnen de UPD. Voor wat betreft de kosten zijn er binnen PostNL drie
toerekeningsmogelijkheden: (a) volledig UPD, (b) gedeeld tussen UPD en niet-UPD, of (c) volledig
niet-UPD. De volgende tabel bevat een overzicht van de verschillende categorieën.
Tabel 9 relatieve omvang kostencategorieën voor UPD kosten

40

Externe prijseffecten zoals inflatie en als gevolg van cao afspraken mogen wel door de leverancier worden doorberekend.

52 / 80

Evaluatie Postregeling

53 / 80

Kostencategorie

Omvang in miljoen euro (in %
totale kosten)

Toerekening aan UPD

a)

Vergoeding aan M&S en PNP

[BEDRIJFSVERTROUWELIJK]

a)

Eindkosten (buitenlandse
postorganisaties)
Vergoeding beheer postcode
gerelateerde gegevens
Kostenvergoeding verzamelmarkt
Afschrijvingen straatbrievenbussen
Overige kosten: niet terugvorderbare
BTW vanwege BTW-vrijgestelde UPDomzet
Overige kosten: personele lasten PostNL
en inactieven,
Overige kosten: royalty fee en
management fee
Overige kosten: niet-UPD restpost

Rechtstreeks toerekenbaar,
volledig UPD
Rechtstreeks toerekenbaar,
volledig UPD
Niet aan UPD toegerekend

c)
c)
b)
a)

b)
b)

Niet aan UPD toegerekend
Deels UPD
Rechtstreeks. Volledig UPD

Deels UPD
Deels UPD

Ad a)
De meeste kosten worden naar aard en herkomst toegerekend; dit betekent in de praktijk dat de
(meeste) kosten die ontstaan uit de aanrekening van M&S worden toegerekend aan het brievenmandje binnen de UPD. De (meeste) kosten die ontstaan uit de aanrekening van PNP worden
toegerekend aan het pakketten-mandje binnen de UPD. Ook de afrekeningen met buitenlandse
postbedrijven worden naar aard en herkomst rechtstreeks toegerekend. Ten aanzien van deze
eindkosten is de postdienst in het land van bestemming gerechtigd om eindkosten in rekening te
brengen aan de postdienst van verzending voor de door de ontvangen internationale post
veroorzaakte kosten.
Als gevolg van de Wet op de omzetbelasting 1968 is een deel van de BTW aan inkoopzijde van de
bedrijfsvoering niet terugvorderbaar voor PostNL en wordt door PostNL als kosten aangemerkt. Ook
deze kosten worden volledig toegerekend aan de UPD.

Ad b)
PostNL draagt zorg voor brievenbussen op straat (met een bepaalde spreiding). De investeringen
worden door PostNL verricht en de hiermede samenhangende jaarlijkse afschrijvingskosten komen
deels ten laste van de UPD.
De personeelsgerelateerde kosten worden aan de UPD en overige activiteiten toegerekend.
De Royalty Fee en Management Fee hebben betrekking op de kosten van centrale afdelingen op het
niveau van de PostNL-groep. Het betreft kosten van afdelingen zoals Directie, Human Resources,
Finance, Juridische Zaken, Public Affairs en Communicatie. Deze kosten worden gedeeltelijk aan de
UPD toegerekend.

Evaluatie Postregeling

54 / 80

Ad c)
Een aantal kostenposten van de UPD-dienstverlener worden niet toegerekend aan de UPD, namelijk
kostenvergoeding van activiteiten voor de verzamelmarkt en een vergoeding voor beheer van
postcode gerelateerde gegevens.
Tot slot: PostNL benoemt een aantal interne en externe waarborgen om ervoor te zorgen dat sprake
is van een juiste en volledige toerekening van opbrengsten en kosten aan de UPD. Als interne
waarborgen wordt onder meer aangegeven dat alle betrokken entiteiten binnen PostNL N.V. moeten
voldoen aan eisen omtrent de administratieve organisatie en dat er een aantal lagen van controles
zijn die dienen te borgen dat kosten en opbrengsten juist en volledig zijn. De externe waarborgen
waar PostNL naar verwijst zijn het toezicht op de jaarrekening van PostNL N.V. en het toezicht op de
jaarlijkse financiële verantwoording over de UPD en de rol van de – door OPTA aan te wijzenaccountant.

6.5

Financiële resultaten UPD

De financiële resultaten behaald met de UPD als geheel zijn voor de jaren 2011 en 2010 weergegeven
in de volgende tabel. Uit de tabel blijkt dat PostNL in zowel 2010 als 2011 een negatief resultaat
behaalde op de UPD als geheel. Binnen de UPD was de categorie brieven negatief renderend en de
categorie pakketten winstgevend. De bedrijfslasten van de categorie brieven stegen in 2011 met
ongeveer EUR 54 miljoen.
Tabel 10 Financieel resultaat UPD 2010 en 2011
2011

2010

2011

Totale UPD

2010

2011

Brieven

2010
Pakketten

Som der bedrijfsopbrengsten

783,1

774,8

646,6

643,1

136,6

131,7

Som der bedrijfslasten

827

776,7

704

650,2

123

126,5

Bedrijfsresultaat

-43,9

-1,9

-57,4

-7,1

13,5

5,2

0

0

0

0

0

0

-43,9

-1,9

-57,4

-7,1

13,5

5,2

Vennootschapsbelasting

-11

-0,5

-14,4

-1,8

3,4

1,3

Resultaat na belasting

-32,9

-1,4

-43

-5,3

10,1

3,9

Bedrijfsresultaat [in % van de
bedrijfsopbrengsten]

-5,6%

-0,2%

-8,9%

-1,1%

9,9%

3,9%

Resultaat na belasting [in %
van de bedrijfsopbrengsten]

-4,2%

-0,2%

-6,7%

-0,8%

7,4%

2,9%

Renteresultaat
Resultaat
uit
gewone
bedrijfsvoering voor belasting

Evaluatie Postregeling

6.6

55 / 80

Sensitiviteiten kostentoerekening

In paragraaf 6.2 en 6.3 zijn de kostentoerekeningsystematiek en aanrekenprincipes beschreven die
door PostNL worden toegepast. In deze paragraaf onderzoeken we wat de impact zou zijn op de
kosten van het brievensegment van de UPD, indien PostNL een aantal andere keuzes zou maken in
de kostentoerekening of aanrekensystematiek41. Uitgangspunt voor de sensitiviteitsanalyse is de
wijze waarop PostNL – in stap A en B van het kostentoerekeningssysteem – op basis van het ABCmodel de verkeersafhankelijke en verkeersonafhankelijke kosten bepaalt en vervolgens de
verkeersafhankelijke kosten per product.
Tabel 11 Sensitiviteitsanalyse
Sensitiviteit

Impact

Algemeen: Alle verkeersonafhankelijke kosten worden
toegerekend aan producten. Daarbij wordt gebruik
gemaakt
van
de
verdeelsleutel
van
de
verkeersafhankelijke kosten.

Er zou een verschuiving van kosten van de UPD naar de
niet-UPD plaatsvinden. Het effect op de kosten van de
UPD is circa min 0,2%.

Algemeen: Aan de UPD worden de kosten voor een fictief
standalone UPD bedrijf toegerekend (volgens berekening
Ecorys).

Er zou een verschuiving plaatsvinden van kosten van de
niet-UPD naar de UPD. Het effect op de kosten van de
UPD is circa plus 20%.

Stap C1: Er wordt geen gebruik gemaakt van het principe
‘overservice’. Dit is een maximale sensitiviteit; het
beperken ten opzichte van de huidige definitie (maar wel
nog steeds gebruik maken) van het principe ‘overservice’
levert een kleiner effect op.

Er zou een verschuiving van kosten plaatsvinden van de
UPD naar de niet-UPD. Het effect op de kosten van de
UPD is circa min 4%.

Stap C1: Toerekening maandagsbezorging volgens
daadwerkelijk gebruik.

Het effect is nihil, omdat er op maandag volgens PostNL
geen niet-UPD post bezorgd wordt.

Stap C1: De afbouw van het retailnetwerk wordt niet
opgenomen in de overservice

Er zou een verschuiving van kosten plaatsvinden van de
UPD naar de niet-UPD. Het effect op de kosten van de
UPD is circa min 0,7%.

Stap C2: Het fictieve standalone bedrijf voor de
opportuniteitsdiensten wordt vormgegeven op basis van
de daadwerkelijke (loon-)kosten van PostNL

Er zou een verschuiving van kosten plaatsvinden van de
UPD naar de niet-UPD. Het effect op de kosten van de
UPD is circa min 3%).

Stap C2: Het fictieve stand-alone bedrijf voor de
opportuniteitsdiensten wordt volledig vormgegeven naar
het model van commerciële marktpartij

Er zou een verschuiving plaatsvinden van de niet-UPD
naar de UPD. Het effect op de kosten van de UPD is circa
plus 2%.

Aanrekenprincipes: omgaan met reorganisatiekosten

Groot effect, zie onder

Aanrekenprincipes: risicoverdeling

Groot effect, zie onder

41

Daarbij is niet voor alle doorgerekende sensitiviteiten onderzocht of deze in lijn zijn met de Postregeling.

Evaluatie Postregeling

Risicoallocatie: reorganisatiekosten
De wijze waarop wordt omgegaan met verwerken van verwachte kosten van reorganisaties – zoals
Masterplan 3 – in de financiële verantwoording van de UPD kan – zoals de accountant ook aangeeft –
materiële impact hebben op de UPD-kosten. Meerdere methoden zijn denkbaar om de voorziening,
de jaarlijkse eenmalige kosten en de besparingen te verwerken over de duur van het contract tussen
M&S en PostNL. PostNL heeft ervoor gekozen om het risico niet bij de UPD-dienstverlener neer te
leggen, maar bij M&S.
Een denkbare alternatieve methodiek is om in de financiële verantwoordingen uit te gaan van een
vorming van de voorziening (EUR [BEDRIJFSVERTROUWELIJK] in 201042) en de verwachte jaarlijkse
besparingen minus initiële kosten in de jaren 2010 tot en met 2013. Het effect hiervan is dat de het
financieel rendement van de UPD in 2010 sterk verslechtert en in de jaren erna sterk verbetert. Hierbij
dient bedacht te worden dat de UPD-starttarieven op basis van het jaar 2010 worden bepaald – dit
hoge kostenniveau dient dan als basis voor de bepaling van de starttarieven en niet representatief is
voor het kostenniveau van de jaren na 2010.
Tabel 12 reorganisatiekosten

Een andere alternatieve methodiek is de verwachte cash-ontwikkeling als uitgangspunt te nemen
voor de financiële verantwoording. De cashontwikkeling is gelijk aan de verwachte jaarlijkse
besparingen minus initiële kosten en de onttrekking aan de voorziening. Het effect hiervan is dat de
het financieel rendement van de UPD zich over de periode 2010-2013 evenwichtiger ontwikkelt,
zonder grote uitschieter (zoals hierboven beschreven). Hierbij dient wel bedacht te worden dat de
cash ontwikkeling van jaar tot jaar verschilt. Ook hier geldt dat de cash ontwikkeling van het jaar waar
de starttarieven op worden gebaseerd niet representatief hoeft te zijn voor de jaren erna. Over het
algemeen geldt dat de meeste kosten aan het begin van een reorganisatietraject plaatsvinden en de
baten hiervan pas later vallen.
Een kwantitatieve analyse van de sensitiviteit voor een andere methodiek is niet eenvoudig mogelijk,
aangezien het om een dynamische ontwikkeling gaat. Samenvattend kan wel gesteld worden dat
PostNL voor de methodiek heeft gekozen die tijdens de price-cap periode in beginsel tot het meest
voorspelbare kostenniveau leidt. De alternatieve, niet gevolgde methodiek zou volgens een analyse
van PostNL hebben geleid tot hogere starttarieven in 2012.

Risicoallocatie: alle risicokosten
De inrichting van de risicoverdeling, ofwel de risicoverdeling tussen de UPD-dienstverlener enerzijds
en de leveranciers binnen het PostNL concern anderzijds heeft effect op de hoogte van de UPDkosten. In paragraaf 6.3 is de kern van de risicoverdeling beschreven. PostNL heeft inzichtelijk
gemaakt wat het effect van de gekozen risicoverdeling is geweest voor de kosten van de UPD (zie
onderstaande tabel). Onder risicokosten wordt verstaan de risicopremie die aan PostNL in rekening

42

Bron cijfers: PostNL.

56 / 80

Evaluatie Postregeling

wordt gebracht. Onder afslag op risicokosten wordt verstaan het verschil tussen de risicokosten en de
werkelijke minus verwachte kostenontwikkeling van de leverancier (in dit geval de Productie BV).
Tabel 13 effecten gekozen risicoverdeling

Overigens is het niet zo dat de hierboven beschreven effecten 1 op 1 bij de UPD terecht komen.
Conform de beschreven kostentoerekeningsregels worden kosten gealloceerd aan de verschillende
UPD en niet-UPD-diensten. Op basis van de genoemde bedragen kan wel gesteld worden dat de
gekozen risicoverdeling cumulatief tot en met 2012 tot lagere kosten voor de UPD heeft geleid.

6.7

Beantwoording hypothese

Het antwoord op hypothese (6) dat het kostentoerekeningssysteem ruimte biedt om keuzes te
maken die een substantieel effect hebben op de kosten van de UPD luidt bevestigend.
Van de totale kosten die PostNL maakt, wordt het overgrote deel van de kosten uiteindelijk
rechtstreeks toegerekend aan de UPD op basis van een ABC-model, een belangrijk uitgangspunt van
de Postregeling. De UPD-kosten zijn het uiteindelijke resultaat van een systematiek waarbij kosten
op basis van het ABC-model allereerst in verkeersafhankelijke en verkeersonafhankelijke kosten
worden verdeeld, op basis van complexe modellering van alle stappen uit de logistieke keten.
Vervolgens worden de verkeersafhankelijke kosten per product bepaald en worden de aan de UPD te
alloceren verkeersonafhankelijke kosten op basis van een “watervalsystematiek” bepaald.
Uiteindelijk verklaart het “watervalsysteem” slechts een deel van de toegerekende kosten, terwijl 8090% verklaard worden door het ABC-model.
Deze ruimte om keuzes te maken uit zich in de praktische toepassing van de ontwerpprincipes van
het ABC-stroommodel. Hieronder liggen aannames over wat nu precies kosten veroorzaakt en,
daaruit voortvloeiend, op basis van welk principe kosten verdeeld moeten worden. Ook liggen er
keuzes over het verdelen van synergievoordelen van gezamenlijk gebruik door diensten van het
netwerk over de verschillende diensten aan ten grondslag. Deze keuzes dienen wel op
bedrijfseconomische gronden gerechtvaardigd te zijn en worden door een accountant getoetst. 43
Met betrekking tot de verkeersonafhankelijke kosten zijn de definitie van overservice en de wijze van
bepalen van de kosten voor opportuniteitsdiensten van belang. Uit de analyse blijkt dat de
risicoverdeling tussen PostNL en leveranciers in de aanrekening flink van invloed kan zijn op de UPDkosten. En – meer specifiek – dat de wijze van omgaan met reorganisatiekosten van effect is op de
hoogte van de UPD-kosten. Al met al biedt het kostentoerekeningssysteem ruimte om keuzes te
maken die een substantieel effect hebben op de kosten van de UPD, zeker als het effect van
verschillende keuzes met elkaar wordt gecombineerd. Dit effect kan een negatief, maar óók een
positief effect hebben op de kosten van de UPD.

43

Het ABC stroommodel is in het kader van dit onderzoek niet ingezien.

57 / 80

Evaluatie Postregeling

Tot slot wordt opgemerkt dat PostNL is aangewezen als UPD-dienstverlener, maar zelf geen
operationele UPD-activiteiten uitvoert. In de praktijk zijn de (meeste) activiteiten uitbesteed aan
M&S) voor wat betreft briefpostvervoer en PNP voor wat betreft pakketpostvervoer. Beiden zetten
voor het uitvoeren van de UPD- en andere activiteiten ook andere groepsmaatschappijen binnen het
concern in en kopen diensten in buiten het concern. De kosten die in de UPD terecht komen worden
dus in feite binnen het gehele concern van PostNL gemaakt.

58 / 80

Evaluatie Postregeling

7

Conclusies en aanbevelingen

Dit hoofdstuk bevat de conclusies en aanbevelingen van het evaluatieonderzoek. Allereerst vatten we
kort de conclusies en aanbevelingen samen met betrekking tot de vier evaluatievragen die centraal
staan in dit onderzoek. Vervolgens lichten we in aparte paragrafen de conclusies en aanbevelingen
voor elk van de vier vragen nader toe.


Voldoen de regels voor het bepalen van de tarieven?
1. Kostentoerekening: zorgen de regels ervoor dat alleen de daadwerkelijke kosten van de
UPD aan de UPD-diensten worden toegerekend?

De Postregeling bevat algemene eisen voor het toerekenen van kosten aan de UPD, op basis waarvan
eens in de vier jaar de starttarieven gebaseerd worden. De Postregeling biedt ruimte om kosten toe te
rekenen zolang sprake is van activity based costing, de kosten zo veel mogelijk rechtstreeks worden
toegerekend en de toerekening kan worden onderbouwd op basis van algemene bedrijfseconomische
beginselen. De regeling laat daarmee te veel ruimte aan de UPD-verlener om naar eigen inzicht
keuzes te maken in de kostentoerekening, hetgeen effect heeft op het kostenniveau van de UPD en
overige diensten en daarmee op de betaalbaarheid van de UPD.
Binnen de kostentoerekeningssystematiek is er ruimte om keuzes te maken die leiden tot
substantieel andere kostenniveaus voor de UPD en overige diensten. PostNL heeft – gegeven de
verschillen in mate van concurrentie op de verschillende segmenten van de postmarkt – de sterke
strategisch-economische prikkel en de mogelijkheid om de ruimte die de regels biedt, zo te benutten
dat kosten met name aan die UPD-diensten worden toegerekend waarbij PostNL de facto een
monopolie heeft. Er zijn onvoldoende waarborgen dat de markt voorziet in disciplinerende werking
hiervan.
Een oplossing die tot een beperking kan leiden van de ruimte om kosten toe te rekenen, zou het
opnemen van gedetailleerde regels inzake de kostentoerekening in de Postregeling kunnen zijn. Dit is
echter ongewenst, omdat het leidt tot inflexibiliteit en de wetgeving altijd achter de feiten aan zal
lopen op een dynamische markt als de postmarkt. Een beter alternatief voor deze ‘rules based’
benadering is een ‘effect based’ benadering, waarbij onwenselijke kruissubsidiëring wordt
voorkomen. Kruissubsidiering kan immers (1) leiden tot te hoge tarieven binnen de UPD en (2) de
concurrentie op de postmarkt vervalsen, bijvoorbeeld doordat het de toepassing van roofprijzen
mogelijk maakt, wat slecht is voor een effectieve werking van die markt. De toezichthouder dient
daartoe ten aanzien van de kostentoerekeningsregels over meer instrumenten te beschikken zodat
hij onwenselijke kruissubsidiering effectiever kan voorkomen.
Om effectief toezicht op de Postregeling te borgen dient de toezichthouder bij het vaststellen van de
starttarieven inzage te krijgen in de kostentoerekeningsmethodiek en de mogelijkheid te krijgen om
de methodiek en/of de op de methodiek gebaseerde tarieven goed te keuren (zie ook vraag 3). Tot
slot is noodzakelijk dat de toezichthouder de mogelijkheid heeft om ex post te controleren of de
tarieven daadwerkelijk conform de goedgekeurde methodiek zijn vastgesteld.


Voldoen de regels voor het bepalen van de tarieven? (vervolg)

59 / 80

Evaluatie Postregeling

2.

Tariefvoorstel: zorgen de regels ervoor dat bij de voorgestelde tarieven geen overmatig
rendement gemaakt kan worden?

We stellen vast dat de verlener van de UPD op basis van de door haar gehanteerde
kostentoerekeningsystematiek in 2011 en 2010 een negatief of licht positief resultaat rapporteerde
op de UPD. Kortom: de vastgestelde maximale RoS is – vanwege verschillende redenen – lang niet
gehaald. Het wel of niet halen van de vastgestelde RoS –welke overigens geen gegarandeerd
rendement is- is vooral afhankelijk van de dynamische marktomstandigheden en of en in hoeverre
PostNL de werkprocessen en kostenstructuur kan aanpassen aan de veranderende omstandigheden.
Ook de gemaakte keuzes in de kostentoerekeningssystematiek hebben een belangrijk effect op het
wel of niet behalen van de RoS.


Kan effectief worden ingegrepen als een tarief(voorstel) niet voldoet aan de regels?
3. Informatievoorziening: kan alle noodzakelijke informatie worden verworven om inzicht
te krijgen in de onderbouwing van het tarief(voorstel)?

De Postregeling is opgezet met het idee dat de toezichthouder bij de vaststelling van de tarieven ook
de daadwerkelijke kosten en daarmee de kostentoerekening kan beoordelen. De vraag of de
toezichthouder zich hierover in de praktijk ook een oordeel kan vormen kan niet worden beantwoord.
In het kader van de eerste vaststelling van de starttarieven was de kostentoerekening onderwerp van
gesprekken en juridische geschillen tussen PostNL en OPTA. Hierover heeft de Rechtbank Rotterdam
medio 2010 een uitspraak gedaan. Vervolgens is het toezicht op de Postregeling in de praktijk
marginaal ingevuld, OPTA was van mening dat de kosten van (intensief) toezicht niet langer
opwogen tegen de potentiële baten ervan.
Er is wel een aantal punten in de Postregeling dat leidt tot onduidelijkheid over de rol van de
toezichthouder ten aanzien van de kostentoerekening. Er is geen expliciete bevoegdheid opgenomen
om de starttarieven aan te passen of de UPD-verlener daarom te verzoeken. De informatie die de
toezichthouder thans op basis van de Postregeling ontvangt omvat enkel een deel van de totale
relevante informatie ten aanzien van kostentoerekening. In de Postregeling is namelijk niet
opgenomen dat het gehanteerde kostentoerekeningssysteem (c.q. een toelichting hierop) onderdeel
is van de informatie die de verlener van de UPD zelf dient op te nemen in de jaarlijkse rapportage of
op voorhand dient te rapporteren aan de toezichthouder in het kader van het vaststellen van de
starttarieven. Verder geldt dat de rapportageverplichting betrekking heeft op de verlener van de
UPD, over de kostentoerekening bij de verbonden bedrijven binnen het PostNL concern –die veel van
de UPD-activiteiten uitvoeren- ontvangt OPTA thans alleen een accountantsverklaring. Dit neemt
niet weg dat het de toezichthouder vrij staat om het kostentoerekeningssysteem op te vragen of
nadere vragen te stellen rondom kostentoerekening. De wetgever heeft de Postwet in het najaar van
2012 in dat opzicht verbeterd, zodat de verlener van de UPD verplicht is om “de toerekening van de
kosten van anderen [...] inzichtelijk [te maken] voor ieder gedeelte van de universele postdienst dat
hij door anderen laat uitvoeren.”
De termijn van vier maanden voor de besluitvorming over de starttarieven lijkt te kort om de
kostentoerekening volledig te kunnen beoordelen. Deze termijn kan worden opgeschort, maar roept
wel de vraag op welke mate van beoordeling door de wetgever bedoeld is. Hoewel de rol van de
accountant nooit de wettelijke rol van de toezichthouder kan overnemen, is tot slot onduidelijk hoe
deze twee rollen ten opzichte van elkaar moeten worden gezien.

60 / 80

Evaluatie Postregeling

Het is gezien het belang van de kostentoerekening bij de totstandkoming van de starttarieven en het
effect daarvan op de werking van de postmarkt noodzakelijk om de bevoegdheden van OPTA te
expliciteren en daarmee effectief toezicht op de Postregeling te borgen, door OPTA de bevoegdheid
te geven het kostentoerekeningssysteem goed te keuren en/of door de bevoegdheid te geven dat
OPTA de starttarieven alleen kan goedkeuren indien de kostentoerekeningssystematiek in lijn is met
de Postregeling. Daarvoor is nodig dat bij de bepaling van de starttarieven aan OPTA inzicht wordt
verschaft in de kostentoerekening, ongeacht waar de UPD-kosten binnen het PostNL concern
worden gemaakt.


Kan effectief worden ingegrepen als een tarief(voorstel) niet voldoet aan de regels? (vervolg)
4. Vaststellen tarieven: zijn er voldoende mogelijkheden om het tarief(voorstel) te toetsen
en zo nodig aan te (laten) passen?

Ten aanzien van de starttarieven heeft OPTA de wettelijke bevoegdheid om deze vast te stellen. De
termijn voor het vaststellen van de starttarieven bedraagt – voor de feitelijke beoordeling – vier
maanden. Gegeven de wijze waarop OPTA haar rol heeft ingevuld is een periode van vier maanden
werkbaar. Indien OPTA een goedkeuringsbevoegdheid voor het kostentoerekeningssysteem krijgt, of
dit systeem het uitgangspunt wordt bij de beoordeling van de starttarieven, dan is een langere
beoordelingsperiode van minimaal 6 maanden nodig.
Wat betreft tariefaanpassingen heeft de toezichthouder op dit moment geen rechtstreekse
bevoegdheid om tarieven vast te stellen. Indien de toezichthouder van mening is dat de tarieven niet
voldoen aan het wettelijk kader en de UPD-verlener deze toch doorvoert, dan kan op grond van de
Postwet handhavingsinstrumentarium worden ingezet. De in de regeling opgenomen termijn voor
(beoordeling van) tariefaanpassingen is erg krap. De toezichthouder kan bovendien slechts eenmaal
een verzoek doen tot nadere onderbouwing. De uitvoerbaarheid kan worden verbeterd door een
langere – maar redelijke – beoordelingstermijn in te stellen van bijvoorbeeld 6 tot 8 weken,
gecombineerd met de mogelijkheid om de “klok stil te zetten” als de toezichthouder aan de UPDverlener verzoekt om informatie. De klok gaat dan weer lopen op het moment dat de UPD-verlener
de gevraagde informatie heeft opgeleverd. Ook kan worden overwogen om de toezichthouder een
goedkeuringsbevoegdheid voor de tarieven te geven.
De bepaling van de starttarieven sluit niet goed aan bij de realiteit op de postmarkt. In de
Postregeling is net als in veel andere sectorregelingen opgenomen dat bij het bepalen van de
starttarieven de kosten en volumes worden gebaseerd op het jaar t-1. Gegeven de dalende volumes
leidt het hanteren van het t-1 principe er in de postmarkt echter toe dat er geen representatieve
volumes voor de reguleringsperiode worden vastgesteld. Dit heeft er mede toe bijgedragen dat
kosten en opbrengsten van de UPD gedurende de reguleringsperiode uiteen lopen. Wij doen twee
aanbevelingen om de gevoeligheid voor volumewisselingen te verminderen: (1) verkorting van de
reguleringsperiode van 4 naar 3 jaar en (2) vaststelling van de volumes op basis van een door de
toezichthouder uit te voeren extrapolatie van de volumeontwikkeling uit de afgelopen 3 jaar (t-3 tot
en met t-1) naar de volgende 3 jaar (t tot en met t+2). De toezichthouder kan hierbij uiteraard
informatie van marktpartijen, waaronder de UPD-verlener, gebruiken. Door deze wijzigingen zullen
de risico’s voor PostNL waarschijnlijk afnemen, wat weer aanleiding kan zijn om de RoS aan te
passen.

61 / 80

Evaluatie Postregeling

7.1

Conclusies Kostentoerekening44

De Postregeling bevat algemene eisen voor het toerekenen van kosten aan de UPD, op basis waarvan
eens in de vier jaar de starttarieven gebaseerd worden. De Postregeling biedt ruimte om kosten toe te
rekenen zolang sprake is van activity based costing, de kosten zo veel mogelijk rechtstreeks worden
toegerekend
en de toerekening kan worden onderbouwd op basis van algemene
bedrijfseconomische beginselen. De regeling laat daarmee te veel ruimte aan de UPD-verlener om
naar eigen inzicht keuzes te maken in de kostentoerekening, hetgeen effect heeft op het
kostenniveau van de UPD en overige diensten en daarmee op de betaalbaarheid van de UPD.
Gegeven de aard van de activiteiten en het gebruik van infrastructuur voor UPD en niet-UPD diensten
zijn er mogelijkheden om in de kostentoerekening keuzes te maken die leiden tot substantieel
andere kostenniveaus voor de UPD. Dit is deels gerelateerd aan de aard van kostenposten. Zo is het
bij indirecte kosten niet altijd duidelijk aan welke diensten die moeten worden toegerekend.
Daarnaast gaat het om:







de inrichting van het gehanteerde Activity Based Costing (ABC) model en onderliggende
aannames (waaronder invulling van kostenveroorzakingsprincipe;
hoe synergievoordelen van gezamenlijk gebruik door diensten van het netwerk over de
verschillende diensten worden verdeeld;
hoe overservice wordt gedefinieerd;
de wijze van bepalen van de kosten voor opportuniteitsdiensten en differentiële diensten;
de gekozen aannames in de aanrekensystematiek en risicoverdeling tussen de UPDdienstverlener en leveranciers binnen het concern; en
hoe omgegaan wordt met specifieke posten zoals reorganisatiekosten.

Uit een gevoeligheidsanalyse blijkt dat de keuzes die gemaakt zijn, substantiële impact (kunnen)
hebben op de UPD kosten. PostNL heeft – gegeven de verschillen in mate van concurrentie op de
verschillende segmenten van de postmarkt – de sterke strategisch-economische prikkel en de
mogelijkheid om de ruimte die de regels biedt, zo te benutten dat kosten met name aan die UPD
diensten worden toegerekend waarbij PostNL de facto een monopolie heeft. Er zijn onvoldoende
waarborgen dat de markt voorziet in disciplinerende werking hiervan via substitutie en afzien van
postverzending.
Een oplossing die tot een beperking kan leiden van de ruimte om kosten toe te rekenen, zou het
opnemen van gedetailleerde regels inzake de kostentoerekening in de Postregeling kunnen zijn. Dit is
echter ongewenst, omdat het leidt tot inflexibiliteit en de wetgeving altijd achter de feiten aan zal
lopen op een dynamische markt als de postmarkt. Een beter alternatief voor deze ‘rules based’
benadering is een ‘effect based’ benadering, waarbij onwenselijke kruissubsidiëring wordt
44

Door het ministerie van EZ is de evaluatievraag rondom de kostentoerekening met behulp van de volgende vragen nader geduid.

Zorgen de regels ervoor dat alleen de daadwerkelijke kosten voor UPD aan de UPD-diensten worden toegerekend? Zorgen eisen ervoor
dat juiste kosten als gemeenschappelijke kosten worden aangemerkt en in een goede verhouding aan de verschillende diensten worden
toebedeeld? Zijn de eisen duidelijk of blijken ze voor meerdere uitleg vatbaar? Is het aannemelijk dat de eventuele ruimte in het bepalen
van kosten en toerekening daarvan en/of het gebruik van categorieën diensten een negatieve impact kan hebben op de betaalbaarheid en
het voorkomen van kruissubsidies? Zijn de eisen doelmatig of leiden ze tot onnodige lasten en/of zijn ze moeilijk uitvoerbaar?

62 / 80

Evaluatie Postregeling

voorkomen. Kruissubsidiering kan immers (1) leiden tot te hoge tarieven binnen de UPD en (2) de
concurrentie op de postmarkt vervalsen, bijvoorbeeld doordat het de toepassing van roofprijzen
mogelijk maakt, wat slecht is voor een effectieve werking van die markt. De toezichthouder dient
daartoe ten aanzien van de kostentoerekeningsregels over meer instrumenten te beschikken zodat
hij onwenselijke kruissubsidiering effectiever kan voorkomen.
Om effectief toezicht op de Postregeling te borgen dient de toezichthouder bij het vaststellen van de
starttarieven inzage te krijgen in de kostentoerekeningsmethodiek en de mogelijkheid te krijgen om
de methodiek en/of de op de methodiek gebaseerde tarieven goed te keuren (zie ook vraag 3). Ook is
noodzakelijk dat de toezichthouder de mogelijkheid heeft om ex post te controleren of de tarieven
daadwerkelijk conform de goedgekeurde methodiek zijn vastgesteld.
Tot slot wordt de betaalbaarheid van de UPD in belangrijke mate beïnvloed door keuzes in de
kostentoerekening, maar ook door de marktontwikkelingen (dalende volumes), door de mate waarin
PostNL zijn kostenstructuur kan aanpassen aan de marktontwikkelingen en door de wettelijke
kwaliteitseisen ten aanzien van het UPD-netwerk. Een verlaging van de kwaliteitseisen in de
Postregelgeving – zoals het afschaffen van de maandagbezorging, maar ook het loslaten van
bepaalde kwaliteitseisen, bijv. m.b.t. het aantal brievenbussen – zou tot (substantiële)
kostenbesparingen kunnen leiden en een bijdrage kunnen leveren aan de betaalbaarheid van de UPD.

7.2

Tariefvoorstel45

Een (impliciete) operationele doelstellingen van de tariefregulering is het voorkomen van een
overmatig rendement uit de UPD-dienstverlening.
Overmatig rendement is gedefinieerd als rendement boven een door de overheid vastgesteld redelijk
rendement, oftewel de vastgestelde RoS van 10%. We stellen vast dat de UPD verlener op basis van
de door haar gehanteerde kostentoerekeningsystematiek in 2011 en 2010 een negatief resp. licht
positief resultaat rapporteerde op de UPD. Kortom: de vastgestelde maximale RoS is lang niet
gehaald. Het wel of niet halen van de vastgestelde RoS is daarbij niet zo zeer afhankelijk van de
bepalingen in de Postregeling, maar veeleer van de dynamische marktomstandigheden, en van de
vraag of en in hoeverre PostNL de werkprocessen en kostenstructuur kan aanpassen aan de
veranderende omstandigheden. Ook de gemaakte keuzes in de kostentoerekeningssystematiek
hebben een belangrijk effect op het wel of niet behalen van de RoS.
Met betrekking tot de RoS constateren we dat het redelijk rendement in andere sectoren voor een
bepaalde periode is vastgesteld en transparant is op basis van welke methode het redelijk rendement
wordt bepaald en hoe hoog het redelijk rendement is. Aangezien wijzigingen in het risicoprofiel van
de activiteiten en veranderingen in financiële markten effect hebben op de hoogte van het redelijk
rendement, bevelen we aan om het redelijk rendement op basis van een transparante systematiek
voor een bepaalde periode vast te stellen en regelmatig (bijv. eens in de 2 a 3 jaar) te herijken. Deze

45

Door het ministerie van EZ is de evaluatievraag rondom het tariefvoorstel met behulp van de volgende vragen nader geduid. Zorgen de

regels ervoor dat bij de voorgestelde tarieven geen overmatig rendement gemaakt kan worden? Laten de regels ruimte voor
kruissubsidie?

63 / 80

Evaluatie Postregeling

systematiek zou niet alleen transparanter zijn, maar ook beter aansluiten bij een dynamische
marktontwikkeling zoals die zich in de postmarkt voordoet.
Binnen de categorie brieven en niet-brieven is het op grond van de Postregeling toegestaan om
kruissubsidies toe te passen. Voor een aantal producten is kruissubsidiëring zelfs uitdrukkelijk
gewenst. Braille-brieven zijn bijvoorbeeld gratis en worden dus gesubsidieerd door andere producten.
Binnen de categorie brieven en niet-brieven zijn uiteenlopende tariefontwikkelingen van individuele
diensten mogelijk omdat de price cap is opgelegd aan het gewogen gemiddelde tarief, in plaats van
elk individueel tarief. De prijsstrategie van PostNL binnen een mandje is een variatie op het ‘marketbased’ principe (“wat heeft de klant ervoor over”?) en is niet cost based. Het effect hiervan in de
praktijk is dat de prijsontwikkeling van de individuele diensten uiteenloopt, met een enkele
uitschieter in tariefontwikkeling tot gevolg. De wetgever beargumenteert het gebruik van twee – en
niet meer – categorieën van diensten onder meer door te stellen dat kostentoerekening naar meer
categorieën niet of niet goed mogelijk zou zijn en dat de tweedeling aansluit ‘bij de operationele
realiteit bij de leverancier’ van de UPD46 en daarmee tot de minste administratieve lasten leidt. Naar
onze mening zijn de kosten met behulp van het bestaande kostentoerekeningssysteem van PostNL
met zeer beperkte (en mogelijk zonder additionele) administratieve lasten toe te rekenen aan meer
categorieën diensten. De verkeersafhankelijke kosten worden op productniveau bepaald en zijn
zonder problemen aan meerdere categorieën diensten toe te rekenen. De verkeersonafhankelijke
kosten in de categorie brieven worden verdeeld naar rato van alle relevante eerder rechtstreeks
toegerekende verkeersafhankelijke kosten (van de kerndiensten) en kunnen ook worden toegerekend
aan meerdere categorieën.
Administratieve lasten zijn kortom geen valide argument om kosten niet per product toe te rekenen.
Veeleer dient te worden opgemerkt dat een kostentoerekening op productbasis zou leiden tot een
inefficiëntere en minder klantvriendelijke dienstverlening. Immers, een volledige ‘cost-based’
vaststelling van tarieven op productniveau zou ertoe leiden dat in feite niet meer gewerkt kan worden
met postzegels: er zou sprake zijn van een veel te grote variatie van de “daadwerkelijke kosten”. Het
is dus altijd nodig om te werken met enige vorm van categorieën. Indien de wetgever
kruissubsidiering binnen de UPD wil beperken, is een oplossing om meer categorieën diensten te
introduceren.

7.3

Informatievoorziening47

De Postregeling is opgezet met het idee dat de toezichthouder bij de vaststelling van de tarieven ook
de daadwerkelijke kosten en daarmee de kostentoerekening kan beoordelen. De vraag of de
toezichthouder zich hierover in de praktijk ook een oordeel kan vormen kan niet worden beantwoord.
In het kader van de eerste vaststelling van de starttarieven was de kostentoerekening onderwerp van
gesprekken en juridische geschillen tussen PostNL en OPTA. Hierover heeft de Rechtbank Rotterdam
46

Memorie van Toelichting bij de Postregeling.

47

Door het ministerie van EZ is de evaluatievraag rondom de informatievoorziening met behulp van de volgende vragen nader geduid.

Zorgen de regels ervoor dat OPTA voldoende inzicht krijgt in de onderbouwing van de tariefvoorstellen? Heeft OPTA voldoende
bevoegdheden om aanvullende informatie te krijgen, zijn de termijnen de daarbij gelden werkbaar? Zijn de procedures en termijnen die
gelden voor het krijgen van inzicht goed uitvoerbaar en niet onnodig belastend voor toezichthouder en/of onder toezicht gestelde?

64 / 80

Evaluatie Postregeling

medio 2010 een uitspraak gedaan. Vervolgens is het toezicht op de Postregeling marginaal ingevuld,
OPTA was van mening dat de kosten van (intensief) toezicht niet langer opwogen tegen de potentiele
baten ervan. In de praktijk heeft OPTA in beperkte mate vragen gesteld over kostentoerekening,
zodat niet kan worden geconcludeerd of de beoogde systematiek in de praktijk ook effectief werkt.
Er is wel een aantal punten in de Postregeling dat leidt tot onduidelijkheid over de rol van de
toezichthouder ten aanzien van de kostentoerekening. Er is geen expliciete bevoegdheid opgenomen
om de starttarieven aan te passen of de UPD-verlener daarom te verzoeken. De informatie die de
toezichthouder thans op basis van de Postregeling ontvangt omvat enkel een deel van de totale
relevante informatie ten aanzien van kostentoerekening. In de Postregeling is namelijk niet
opgenomen dat het gehanteerde kostentoerekeningssysteem (c.q. een toelichting hierop) onderdeel
is van de informatie die de verlener van de UPD zelf dient op te nemen in de jaarlijkse rapportage of
op voorhand dient te rapporteren aan de toezichthouder in het kader van het vaststellen van de
starttarieven. Verder geldt dat de rapportageverplichting betrekking heeft op de verlener van de
UPD, over de kostentoerekening bij de verbonden bedrijven binnen het PostNL concern –die veel van
de UPD activiteiten uitvoeren- ontvangt OPTA thans alleen een accountantsverklaring. Dit neemt
niet weg dat het de toezichthouder vrij staat om het kostentoerekeningssysteem op te vragen of
nadere vragen te stellen rondom kostentoerekening. De wetgever heeft de Postwet in het najaar van
2012 in dat opzicht verbeterd, zodat de verlener van de UPD verplicht is om “de toerekening van de
kosten van anderen [...] inzichtelijk [te maken] voor ieder gedeelte van de universele postdienst dat
hij door anderen laat uitvoeren.”
De termijn van vier maanden voor de besluitvorming over de starttarieven lijkt te kort om de
kostentoerekening volledig te kunnen beoordelen. Deze termijn kan worden opgeschort, maar roept
wel de vraag op welke mate van beoordeling door de wetgever bedoeld is. Hoewel de rol van de
accountant nooit de wettelijke rol van de toezichthouder kan overnemen, is tot slot onduidelijk hoe
deze twee rollen ten opzichte van elkaar moeten worden gezien.
Het is gezien het belang van de kostentoerekening bij de totstandkoming van de starttarieven en het
effect daarvan op de werking van de postmarkt noodzakelijk om de bevoegdheden van OPTA te
expliciteren en daarmee effectief toezicht op de Postregeling te borgen, door OPTA de bevoegdheid
te geven het kostentoerekeningssysteem goed te keuren en/of door de bevoegdheid te geven dat
OPTA de starttarieven alleen kan goedkeuren indien de kostentoerekeningssystematiek in lijn is met
de Postregeling. Daarvoor is nodig dat bij de bepaling van de starttarieven aan OPTA inzicht wordt
verschaft in de kostentoerekening – ongeacht waar de UPD-kosten binnen het PostNL concern
worden gemaakt. Dit leidt tot een verhoging van de administratieve lasten; de hoogte hiervan zal
echter relatief beperkt zijn ten opzichte van de gehele omvang van de UPD. 48 Tot slot is noodzakelijk
48

In het kader van dit onderzoek hebben we geen berekening uitgevoerd van de administratieve lasten die zouden ontstaan als gevolg

van een aanpassing van het toezichtregime. Een voorbeeldberekening – uitgaand van een maximale benadering – kan hiervoor echter
een indicatie geven. Indien OPTA een goedkeuringsbevoegdheid voor het kostentoerekeningssysteem krijgt, zou men in het eerste jaar
een projectteam moeten inrichten. We denken dat een projectteam van vijf personen gedurende een doorlooptijd van 6 maanden in staat
moet kunnen zijn om tot een gefundeerd oordeel te komen. Hierbij merken we wel op dat dit een zeer forse opschaling zou zijn ten
opzichte van de huidige inzet van OPTA op het postdossier. Voor de bepaling van de kosten gaan we uit van de interne verrekentarieven
binnen de rijksoverheid, zoals vastgelegd in de “Handleiding Overheidstarieven 2013”. Het kosten-plus tarief exclusief BTW van een
medewerker in schaal 11 is 80 euro per uur. Uitgaand van 8 uur per dag en 22,5 werkbare dagen per maand komen we op maandelijkse
kosten van 14.400 euro. Bij 30 manmaanden leidt dit tot administratieve lasten van 432.000 euro. Wij verdubbelen dit bedrag, om

65 / 80

Evaluatie Postregeling

dat de toezichthouder de mogelijkheid heeft om ex post te controleren of de tarieven daadwerkelijk
conform de goedgekeurde methodiek zijn vastgesteld.
Bovenstaande explicitering van bevoegdheden leidt niet tot een andere rol voor de accountant. Over
het algemeen is de natuurlijke rol van de accountant het verschaffen van zekerheid over de juistheid
en volledigheid van de jaarrekening, met financiële regelgeving –zoals IFRS- als toetsingskader. In dit
dossier beoordeelt de accountant ook of de financiële verantwoording is opgesteld in
overeenstemming met de eisen van de Postregeling (zoals onderbouwing van keuzes op basis van
algemene bedrijfseconomische beginselen). Daar waar het gaat om het borgen van de juistheid en
volledigheid van financiële verantwoordingen is de rol van de accountant van toegevoegde waarde.
Echter, daar waar het gaat om keuzes in de kostentoerekening waar geen eenduidige
boekhoudkundige norm voor is, is het noodzakelijk om OPTA expliciete bevoegdheden te geven. In
tegenstelling tot de accountant heeft OPTA immers als taak om de Postregeling te handhaven en
meer in het algemeen de postmarkt effectief te laten werken. Daartoe is het noodzakelijk om OPTA
net als de accountant alle relevante informatie te verschaffen die nodig is voor de vaststelling van de
starttarieven.

7.4

Vaststellen tarieven49

7.4.1 Vierjaarlijkse tariefaanpassing
Bij het beantwoorden van de vraag of een vierjaarlijkse tariefaanpassing als een aanvaardbare termijn
wordt ervaren betrekken we zowel de vierjaarlijkse periode als de wijze waarop kosten en volumes
worden vastgesteld in (t-1). De gehanteerde periode in de postregeling van vier jaar is relatief lang in
vergelijking met andere gereguleerde sectoren in Nederland en gezien de dynamische
marktomstandigheden met sterk dalende volumes.
In de Postregeling is net als in regelingen voor andere sectoren opgenomen dat bij het bepalen van de
starttarieven de kosten en volumes worden gebaseerd op het jaar t-1. Gegeven de dalende volumes
leidt het hanteren van het t-1 principe er in de postmarkt echter toe dat geen representatieve
volumes voor de reguleringsperiode worden vastgesteld en heeft er mede toe bijgedragen dat kosten
en opbrengsten van de UPD gedurende de reguleringsperiode uiteen lopen en het feit dat de verlener
van de UPD de RoS niet haalt. Ook is er voor de verlener van de UPD een mogelijkheid om in jaar t-1
kosten aan de UPD toe te rekenen.

rekening te houden met onzekerheid en het inwinnen van extern advies. Zo komen we tot initiële kosten van rond 850.000 euro. In de
volgende jaren dient maar een marginale toets uitgevoerd te worden, indien of de regelgeving, of de toerekeningssystematiek is
gewijzigd. Daardoor zijn de administratieve lasten in de volgende jaren significant lager.
49

Door het ministerie van EZ is de evaluatievraag rondom het vaststellen van de tarieven met behulp van de volgende vragen nader

geduid. Heeft OPTA voldoende bevoegdheden om te toetsen of de vierjaarlijkse starttarieven voldoen aan de regels en te zorgen voor een
aanpassing van het voorstel als het voorstel daaraan niet voldoet? Wordt een vierjaarlijkse tariefaanpassing als aanvaardbare termijn
bevonden? Heeft OPTA voldoende bevoegdheden om te toetsen of de jaarlijkse tariefaanpassingen voldoen aan de regels en te zorgen
voor een aanpassing van het voorstel als het voorstel daaraan niet voldoet? Zijn de procedures en termijn die gelden voor het vaststellen
van de tarieven goed uitvoerbaar en niet onnodig belastend (voor toezichthouder en/of onder toezichtgestelde)?

66 / 80

Evaluatie Postregeling

67 / 80

Het baseren van de kosten op jaar t-1 brengt tevens het risico met zich mee dat incidentele mee- of
tegenvallers in jaar t-1 doorwerken in de price cap periode. Denkbare voorbeelden van incidentele
mee- of tegenvallers die effect kunnen hebben op de hoogte van de UPD-kosten, zijn een incidentele
bijstorting in het pensioenfonds, de (deels incidentele) kosten- en opbrengsten van
reorganisatietrajecten en de wijze waarop afbouw van het kantorennetwerk in de overservice wordt
verwerkt. Gegeven het effect van deze factoren bestaat het risico dat de starttarieven niet
representatief zijn voor de komende vier jaar.
Al met al is de conclusie dat een vierjaarlijkse tariefaanpassing gecombineerd met het baseren van
kosten en volumes op basis van jaar (t-1) in de huidige omstandigheden ertoe leidt dat de kans groot
is dat de tarieven op aannames worden gebaseerd die niet representatief zijn voor de aankomende
vierjaarlijkse periode. Hierover merken we allereerst op dat de wetgever al heeft voorzien in een
afwijkende manier van tariefwijziging als de kosten van de UPD-verlener sneller stijgen dan de baten:
het vaststellen bij ministeriële regeling voor een bepaald jaar van een afwijkend percentage waarmee
de tarieven gewijzigd mogen worden (artikel 25 Postwet). Deze afwijkende manier is echter een
uitzonderingsbepaling en niet daarmee geschikt als vangnet voor de geconstateerde structurele
aspecten.
Wij bevelen daarom twee structurele
volumeveranderingen te verminderen:

veranderingen

aan

om

de

gevoeligheid

voor



Het verkorten van de periode (bijvoorbeeld 3 jaar). In het algemeen geldt dat een korte
reguleringsperiode eerder de gelegenheid biedt om de reguleringssystematiek aan te passen als
omstandigheden daarom vragen. In markten waar nog weinig ervaring is opgedaan met
regulering, marktomstandigheden dynamisch zijn en/of kostenniveaus van gereguleerde
bedrijven sterk fluctueren, ligt het hanteren van een korte reguleringsperiode voor de hand.
Nadelen van een korte reguleringsperiode zijn (1) dat de prikkel om kosten te besparen tijdens de
periode wordt beperkt – kostenverlagingen gedurende de reguleringsperiode mogen worden
behouden – en (2) dat er meer onzekerheid ontstaat over de ontwikkeling van de tarieven na
afloop van de periode. Daar staat wel tegenover dat een verkorting van de periode sterke
tariefstijgingen kan voorkomen; deze gebeuren meer geleidelijk naarmate de reguleringsperiode
korter is. Ook wordt bij een kortere reguleringsperiode het potentiële verlies (in termen van
netto kosten) voor de UPD-dienstverlener getemperd.



Het extrapoleren van de volumes: de toezichthouder voert op basis van de volumeontwikkeling
in de afgelopen drie jaar een extrapolatie uit naar de volgende drie jaar. Daarbij kan de
toezichthouder uiteraard informatie van marktpartijen, waaronder de UPD-verlener, gebruiken.

Deze twee veranderingen maken dat de aannames waarop de tarieven worden gebaseerd, beter
aansluiten bij de te verwachten werkelijkheid van in de aankomende reguleringsperiode. Toepassing
van de bovenstaande oplossingsrichtingen leidt ertoe dat de risico’s die PostNL draagt – bijvoorbeeld
volumeontwikkeling – verminderen. Bij een eventuele aanpassing van de Postregeling dient dan ook
te worden bekeken in welke mate deze risicoverlaging tot uitdrukking komt in het redelijk
rendement, welke een afspiegeling is van het risicoprofiel van de verlener van de UPD.

Evaluatie Postregeling

7.4.2 Bevoegdheden, procedures en termijnen starttarieven
Ten aanzien van de starttarieven heeft OPTA de wettelijke bevoegdheid om de starttarieven vast te
stellen. Als OPTA de starttarieven niet vaststelt, kan PostNL dit opvatten als een fictieve weigering en
hier een juridische procedure van maken. De rechter oordeelt vervolgens of de gronden voor
weigering terecht zijn of niet. De termijn voor het vaststellen van de starttarieven bedraagt –voor de
feitelijke beoordeling – vier maanden. Vier maanden lijkt, ook in vergelijking met de regulering in
andere sectoren, kort om de kostentoerekening goed te kunnen verifiëren. OPTA heeft aangegeven
dat een periode van 4 maanden werkbaar is, op basis van de wijze waarop zij haar rol heeft ingevuld.
Indien OPTA een goedkeuringsbevoegdheid voor het kostentoerekeningssysteem krijgt, of dit
systeem het uitgangspunt wordt bij de beoordeling van de starttarieven, dan is een langere
beoordelingsperiode van minimaal zes maanden nodig.

7.4.3 Bevoegdheden, procedures en termijnen tariefaanpassingen
Wat betreft tariefaanpassingen heeft de toezichthouder geen rechtstreekse bevoegdheid om
tarieven vast te stellen. Indien de toezichthouder van mening is dat de tarieven niet voldoen aan het
wettelijk kader en de UPD-verlener deze toch doorvoert, dan kan op grond van de Postwet
handhavingsinstrumentarium worden ingezet.
De in de regeling opgenomen termijn voor (beoordeling van) tariefaanpassingen is krap. De
toezichthouder heeft met een periode van twee weken onvoldoende tijd om een goed beeld te
vormen van het tariefvoorstel, voor interne werkprocessen en voor het stellen van gerichte vragen.
De verlener van de UPD heeft vervolgens een week om de vragen te beantwoorden. Naar wij
begrijpen is er in de praktijk overigens ook niet altijd sprake van informele afstemming tussen PostNL
en OPTA over wanneer er voorstellen tot tariefaanpassingen worden ingediend. Dit maakt de termijn
van twee weken voor de toezichthouder nog knellender.
De toezichthouder kan eenmaal een verzoek doen tot nadere onderbouwing. De Postregeling
voorziet niet in de mogelijkheid om te verzoeken tot nadere onderbouwing indien de verkregen
antwoorden naar het oordeel van de toezichthouder nog onvoldoende duidelijk zijn.
De conclusie is dat de procedures en termijnen voor beoordeling van tariefaanpassingen niet goed
uitvoerbaar zijn. De uitvoerbaarheid kan worden verbeterd door een langere – maar redelijke –
beoordelingstermijn in te stellen van bijvoorbeeld 6 tot 8 weken, gecombineerd met de mogelijkheid
om de “klok stil te zetten” als de toezichthouder aan de UPD-verlener verzoekt om informatie (indien
nodig meerdere malen). De klok gaat weer lopen op het moment dat de UPD-partij de vragen
volledig heeft beantwoord.
Ook bevelen we aan de toezichthouder een ex ante goedkeuringsbevoegdheid voor de tarieven te
geven. Voordeel hiervan is dat onduidelijkheden en verschillen van inzicht tussen UPD-verlener en
toezichthouder daarmee al kunnen worden onderzocht voordat tarieven worden vastgesteld. Inzet
van handhavingsinstrumentarium is relatief zwaar en leidt tot – langlopende – juridische procedures
nadat tarieven al zijn vastgesteld. Tot slot is van belang dat de toezichthouder de mogelijkheid heeft
om ex post te controleren of de tarieven daadwerkelijk conform de goedgekeurde methodiek zijn
vastgesteld.

68 / 80

Evaluatie Postregeling

Bijlage: bronnen
Bas, P. d., Lijn, N. v. d., Wiel, S. v. d., & Meindert, L. (2011). Evaluatie van de Universele Postdienst:
Openbaar eindrapport. Rotterdam: ECORYS.
Ecorys. (2010). Towards a fair normative return for the USO in the Netherlands. Rotterdam.
Niederprüm, A., Dieke, A. K., Junk, P., Lucidi, S., Schäfer, R., & Schwab, R. (2011). Developments in
the Dutch Postal Market. Bad Honnef: WIK-Consult.
OPTA. (2010). Evaluatie artikel 9 Postwet 2009: Verslag over de effecten in de praktijk en advies over
de wenselijkheid van aanvullende regels. Den Haag: Onafhankelijke Post en Telecom
Autoriteit.
OPTA. (2011a). Concurrentie op de postmarkt: Analyse en advies. Den Haag: Onafhankelijke Post en
Telecom Autoriteit.
OPTA. (2011b). De Nederlandse Postmarkt in 2010. Den Haag: Onafhankelijke Post en Telecom
Autoriteit.
OPTA. (2010). Uitvoeringstoets ontwerp postregeling. Den Haag: Onafhankelijke Post en Telecom
Autoriteit.
OPTA. (2008). Uitvoeringstoets ontwerp postregeling. Den Haag: Onafhankelijke Post en Telecom
Autoriteit.
PostNL. (2012a). Financiële Verantwoording universele postdienst 2010: Behaalde financiële
resultaten en behaald rendement uit verlening van de universele postdienst. Den Haag:
PostNL.
PostNL. (2012b). Financiële Verantwoording universele postdienst 2011: Behaalde financiële
resultaten en behaald rendement uit verlening van de universele postdienst. Den Haag:
PostNL.
PostNL. (2012c). Opgave nettokosten 2011: Benaderingswijze volgens Postwet - Openbare versie.
Den Haag: PostNL.
RBB Economics. (2010). Kostentoerekening naar opportuniteitsdiensten (in opdracht van PostNL)
Roozen en Steens. (2010). Evaluatie toepassing Activity-based Costing door Koninklijke TNT Post
B.V. voor de kostentoerekening aan de universele postdienst (in opdracht van PostNL)
Thiescheffer, I. (2004). Het modelleren en voorspellen van het landelijke weekverkeer. Vrije
Universiteit, Amsterdam.

69 / 80

Evaluatie Postregeling

70 / 80

Bijlage: tarieven brieven
Tabel 14

Tarieven brieven

Brieven

2009

2010

2011

2012

2013

20g

€ 0,44

€ 0,44

€ 0,46

€ 0,50

€ 0,5450

50g

€ 0,88

€ 0,88

€ 0,92

€ 1,00

€ 1,08

100g

€ 1,32

€ 1,32

€ 1,38

€ 1,50

€ 1,62

250g

€ 1,76

€ 1,76

€ 1,84

€ 2,00

€ 2,16

500g

€ 2,20

€ 2,20

€ 2,30

€ 2,50

€ 2,70

2kg

€ 2,64

€ 2,64

€ 2,76

€ 3,00

€ 3,24

Aangetekend

*

*

€ 7,00

€ 7,50

€ 7,70

Verzekerservice

*

*

€ 11,00

€ 11,50

€ 12,50

20g

€ 0,40

€ 0,40

€ 0,42

€ 0,44

€ 0,47

50g

€ 0,80

€ 0,80

€ 0,84

€ 0,88

€ 0,94

100g

€ 1,20

€ 1,20

€ 1,26

€ 1,32

€ 1,41

250g

€ 1,60

€ 1,60

€ 1,67

€ 1,76

€ 1,88

500g

€ 2,00

€ 2,00

€ 2,09

€ 2,20

€ 2,35

2kg

€ 2,40

€ 2,40

€ 2,51

€ 2,64

€ 2,82

Aangetekend

*

*

€ 6,79

€ 7,28

€ 7,47

Verzekerservice

*

*

€ 10,67

€ 11,16

€ 12,13

Decemberzegel (t/m 50g)

€ 0,34

€ 0,34

€ 0,36

€ 0,40

€ 0,40

Gerechtelijke brief

€ 6,82

€ 6,82

€ 6,82

€ 14,81

€ 14,81

Braillezending

€ 0,00

€ 0,00

€ 0,00

€ 0,00

€ 0,00

20g

€ 0,52

€ 0,52

€ 0,50

€ 0,51

€ 0,55

50g

€ 0,83

€ 0,83

€ 0,94

€ 1,02

€ 1,09

100g

€ 1,20

€ 1,20

€ 1,38

€ 1,50

€ 1,63

Standaard
Brieven t/m

NetSet-frankeermachine
Brieven t/m

Overige

Antwoordstukken t/m

50

Per 1 juli € 0,60.

Evaluatie Postregeling

71 / 80

250g

€ 1,67

€ 1,67

€ 1,82

€ 1,92

€ 2,09

500g

€ 2,47

€ 2,47

€ 2,26

€ 2,38

€ 2,59

1kg

€ 2,76

€ 2,76

€ 2,70

€ 2,85

€ 3,10

2kg

€ 3,16

€ 3,16

€ 2,70

€ 2,85

€ 3,10

Bron:

Tariefboekjes TPG/TNT/PostNL; Tariefvoorstellen PostNL; Tariefbesluiten OPTA; Bewerking Rebel/SEO;
* = Afwijkende dienstvoorwaarden van kracht

Evaluatie Postregeling

72 / 80

Bijlage: tarieven niet-brieven
Tabel 15

Tarieven niet-brieven

Pakketten

2009

2010

2011

2012

2013

€ 6,75

€ 6,75

€ 6,75

€ 6,75

€ 6,75

5kg

€ 7,00

€ 7,00

€ 8,05

€ 8,05

€ 8,05

10kg

€ 8,50

€ 8,50

€ 8,05

€ 8,05

€ 8,05

5kg

€ 10,00

€ 10,00

€ 13,55

€ 13,55

€ 13,55

10kg

€ 11,50

€ 11,50

€ 13,55

€ 13,55

€ 13,55

Pakketten t/m 10kg (uniform
tarief over gewichtklassen)

.

.

€ 6,75

€ 6,75

€ 6,75

Aangetekend

*

*

€ 8,05

€ 8,05

€ 8,05

Verzekerservice

*

*

€ 13,55

€ 13,55

€ 13,55

5kg

€ 7,10

€ 7,10

€ 7,51

€ 7,74

€ 7,74

10kg

€ 9,28

€ 9,28

€ 9,82

€ 10,11

€ 10,11

Standaard
Pakketten t/m 10kg (uniform
tarief over gewichtklassen)
Aangetekend t/m

Verzekerservice t/m

NetSet-frankeermachine

Overige
Pakketten met
antwoordnummer t/m

Bron:

Tariefboekjes TPG/TNT/PostNL; Tariefvoorstellen PostNL; Tariefbesluiten OPTA; Bewerking Rebel/SEO;
* = Afwijkende dienstvoorwaarden van kracht; . = Tarief onbekend

Evaluatie Postregeling

73 / 80

Bijlage: Fact sheets benchmark
Tabel 16

Regulering energie netbeheerders

Regulering energie netbeheerders
Markt en spelers

Reguleringsmodel

De energiemarkt bestaat uit een aantal onderdelen:
productie van energie, transport en distributie van energie
en de levering van energie aan huishoudens en zakelijke
afnemers. Energieproductie en levering is een vrije markt,
het transport en de distributie van energie is een
(regionaal)monopolie en is gereguleerd. Energie
netbeheer is een kapitaalintensieve sector.

Het reguleringssysteem voor de regionale netbeheerders is
gebaseerd op maatstafconcurrentie. Dat wil zeggen dat de
prestaties van de netbeheerders onderling worden
vergeleken om zo ‘concurrentie’ tussen de netbeheerders
na te bootsen. De gemiddelde prestaties van alle
netbeheerders zijn daarbij het uitgangspunt.
Netbeheerders die beter presteren dan gemiddeld maken
een rendement dat hoger is dan het “redelijke rendement”
(WACC), bedrijven die minder presteren maken een lager
rendement. De NMa stelt de hoogte van de
vermogenskostenvergoeding (WACC) vast.

De Minister van Economische Zaken (EZ) is
verantwoordelijk voor het Nederlandse energiebeleid, de
Energiekamer van de Nederlandse
Mededingingsautoriteit (NMa) voert het energiebeleid uit
en is aangewezen als toezichthouder/regulator op de
energiesector. De Energiekamer stelt maximum tarieven
vast voor het transport en de aansluiting op het net.
Vanuit het verleden maakten de gereguleerde energie
netbeheeractiviteiten (elektriciteit en gas) deel uit van
een concern waar ook de marktactiviteiten zoals
productie- en levering van energie plaatsvonden. Dit is in
het geval van netbeheerders Stedin (onderdeel van
Eneco) en Delta Netwerkbedrijf (onderdeel van Delta) nog
steeds het geval, voor de andere netbeheerders geldt dat
deze als gevolg van verplichte splitsing (WON) onderdeel
zijn van een netwerkbedrijf. De marktactiviteiten van dit
netwerkbedrijf zijn wettelijk beperkt.

Het reguleringssysteem bestaat uit een prijscomponent en
een kwaliteit component. Voor wat betreft de
prijscomponent stelt de NMa voor netbeheerders een
zodanig inkomstenniveau vast dat voor een gemiddeld
efficiënte netbeheerder genoeg is om al zijn kosten te
dekken. De inkomsten van inefficiënte netbeheerders
worden door middel van de x-factor verlaagd naar een
efficiënt niveau. De kwaliteitscomponent –de q-factorheeft ten doel netbeheerders te stimuleren om de kwaliteit
van hun transportdienst te optimaliseren. In
methodebesluiten wordt de methode ter bepaling van de
x-factor en q-factor vastgelegd. De hoogte van de x-factor
en q-factor wordt voor 3 jaar bepaald.

Bevoegdheden toezichthouder

Procedure vaststelling tarieven

Vaststellen reguleringssystematiek en x-factor
(efficientiekorting) als ook vaststellen van de WACC en de
tarieven.

De tarieven worden gebaseerd op de inkomsten van de
netbeheerders, de x-factor en q-factor en de volumes

Inrichten activiteiten en financiële transparantie

Regels kostenbepaling gereguleerde entiteit

Kortweg is de systematiek dat de netbeheerder jaarlijks
voor 31 oktober een tariefvoorstel indient, de NMa de
markt consulteert en –indien nodig- vragen stelt, de
netbeheerder het voorstel aanpast en de NMa in december
de tarieven jaarlijks vaststelt. Indien een netbeheerder
voorstel niet binnen de termijn opstuurt stelt de NMa de
tarieven uit eigen beweging vast. De NMa kan de
informatie opvragen die benodigd is voor de uitvoering van
haar taak. Zie bijlage 2 voor een schematisch overzicht.

Sinds een aantal jaren is de Wet Onafhankelijk Netbeheer
(WON) van kracht. Met inwerkingtreding van de wet is
sprake van een “vette”, volwaardige netbeheerder. De
WON regelt dat de netbeheerder beschikt over de

Evaluatie Postregeling

74 / 80

economische eigendom van het door hem beheerde net en
strategische taken (bijvoorbeeld netplanning) zelf uitvoert.
Door de NMa zijn accountingregels (RAR; zie volgende
tabel) opgesteld met als doel om prestaties netbeheerders
met elkaar te kunnen vergelijken en de administratieve last
te beperken voor een netbeheerder. De netbeheerder
dient financieel te rapporteren over zijn gereguleerde
taken op gebied van netbeheer.
De RAR omvat algemene grondslagen voor
kostentoerekening, specifieke regels voor
activawaardering en afschrijvingen en het bepalen van
operationele kosten en opbrengsten. Daarbij wordt “door
de constructie heen gekeken”, indien bijvoorbeeld activa
waren ondergebracht bij een andere entiteit dan de
netbeheerder, werden de afschrijvingskosten de
afschrijvingskosten van de netbeheerder toch
gerapporteerd alsof ze bij de netbeheerder waren
ondergebracht.
De netbeheerders rapporteren jaarlijks op basis van deze
accountingregels, met een vrij gedetailleerd detailniveau.
Reguleringsperiode

Bepalen volumes en kostenniveau

Reguleringsperiode is 3 jaar.

De volumes en kosten worden voor de duur van 3 jaar
vastgesteld op basis van volumes in het meest recent
beschikbare boekjaar, afwijkingen van de vastgestelde
volumes komen gedurende de reguleringsperiode voor
rekening en risico van de netbeheerder.

Tabel 17

Bepaling kostentoerekening uit RAR netbeheerders energie

Bepalingen kostentoerekening uit RAR
Grondslagen voor kostentoerekening

Er wordt aansluiting gezocht bij IFRS
Indien accountingregels in RAR niet beschrijven hoe een
gebeurtenis moet worden verwerkt, is IFRS leidend.

Beginselen: toerekenings- en causaliteitsbeginsel

Gevolgen van transacties en andere gebeurtenissen
worden verwerkt wanneer zij zich voordoen (en niet
wanneer geldmiddelen worden ontvangen of betaald) en
worden verwerkt in de productiviteitsdata over de periode
waarop ze betrekking hebben.

Beginselen: voorzichtigheids- en realisatiebeginsel

Winsten worden slechts genomen als zij op balansdatum
zijn verwezenlijkt. Verliezen en risico’s die hun oorsprong
vinden voor het einde van het boekjaar, worden in acht
genomen, indien zij voor het opmaken van de
productiviteitsdata bekend zijn geworden.

Beginselen: matchingbeginsel

Lasten die samenhangen met de verrichte prestaties
dienen in beginsel te worden toegerekend aan de periode
waarin de baten die voortvloeien uit de prestaties zijn
verantwoord. Dit mag echter niet leiden tot de verwerking
van balansposten in strijd met het

Evaluatie Postregeling

75 / 80

voorzichtigheidsbeginsel.
Beginselen: continuiteitsbeginsel

De productiviteitsdata worden ingevuld in de
veronderstelling dat de continuïteit van de onderneming
gewaarborgd is en dat zij haar bedrijf in de afzienbare
toekomst zal voortzetten.

Beginselen: bestendige gedragslijn

De productiviteitsdata geven op een stelselmatige wijze
de samenstelling van de activaposten en de samenstelling
en de grootte van de totale kosten en omzet op het einde
van het boekjaar respectievelijk van het lopende boekjaar
weer.

Regels voor kostenallocatie

Kosten en activa worden in eerste instantie toegerekend
aan de taken of activiteiten waarop deze betrekking
hebben, op basis van aantoonbare causaliteit (‘directe
kosten’).
Kosten en activa die niet causaal verband houden met en
daardoor niet direct kunnen worden toegerekend aan
taken of activiteiten, worden alsnog toegerekend door
toepassing van verdeelsleutels. Hierbij worden de
volgende criteria in acht genomen:
-

-

-

Reflectie inzet productiemiddelen: de verdeelsleutels
per kostensoort dienen zo veel mogelijk de inzet van
de onderliggende ‘productiemiddelen’ te reflecteren.
De inzet van een productiemiddel (waaronder arbeid)
komt tot uitdrukking in een (aantal) logische
kenmerk(en) waarmee dat productiemiddel, en met
name de variaties in de inzet daarvan, in de regel
wordt c.q. worden geduid (bijvoorbeeld: bestede
uren, ruimtegebruik, benutte capaciteit,
getransporteerde volumes, netlengte, etc.)
Verdeelsleutels dienen consistent (door de tijd,
eenduidig voor verschillende tarief categorieën,
eenduidig voor verschillende toepassingen),
afdoende beargumenteerd en toereikend
gedocumenteerd te zijn.
De toepassing van verdeelsleutels is transparant. Dit
wil zeggen dat duidelijk is welke indirecte kosten door
middel van verdeelsleutels worden toegerekend, wat
de samenstelling (parameters) van de verdeelsleutels
is en welke onderliggende waarden zijn gebruikt voor
de berekening van de verdeelsleutels.

Indien de netbeheerder goederen of diensten betrekt van
groepsmaatschappijen dienen de financiële transacties die
hieruit voorvloeien in de productiviteitsdata te zijn
opgenomen op basis van marktconforme prijzen, tarieven
en voorwaarden. Hiervan wordt geacht sprake te zijn
indien:
-

de netbeheerder de bedoelde goederen of diensten
heeft afgenomen tegen dezelfde of vergelijkbare
prijzen, tarieven en voorwaarden als die zijn

Evaluatie Postregeling

76 / 80

-

-

gehanteerd voor andere groepsmaatschappijen;
de omvang van de interne verrekeningen die de
netbeheerder verantwoordt uit hoofde van de
levering van de goederen en/of diensten door
groepsmaatschappijen, in verhouding is met de mate
waarin de netbeheerder de goederen of diensten van
de leverende groepsmaatschappij heeft afgenomen;
de prijzen en tarieven die door de leverende
groepsmaatschappij aan de netbeheerder in rekening
zijn gebracht voor de levering van goederen of
diensten zijn gebaseerd op de werkelijk daaraan toe
te rekenen kosten, eventueel verhoogd met een naar
redelijkheid en billijkheid vastgestelde marge die niet
wezenlijk uitgaat boven een marge die in het
handelsverkeer gebruikelijk is voor desbetreffende
goederen of diensten.

Evaluatie Postregeling

Tabel 18

77 / 80

Regulering drinkwaterbedrijven

Regulering drinkwaterbedrijven
Markt en spelers

Reguleringsmodel

De watermarkt bestaat uit een aantal deelmarkten,
waarbij de kwaliteit van het water het kenmerkende
verschil is. De levering van drinkwater is een gereguleerde
activiteit. Het leveren van andere kwaliteit water
(industriewater) is een vrije markt. Veel industriële klanten
hebben eigen zuiveringsinstallaties, sommige partijen
maken voor industriewater gebruik van de diensten van de
waterbedrijven. In Nederland zijn 10 drinkwaterbedrijven
actief, waarvan Evides en Vitens de grootsten zijn.

Centraal in de financiële regulering –geïntroduceerd in
2011- staat de kostendekkendheid van tarieven. De
consument dient als gebonden afnemer te worden
beschermd tegen misbruik van de monopoliepositie door
de drinkwaterbedrijven in de vorm van tarieven die hoger
zijn dan noodzakelijk voor een verantwoorde
bedrijfsvoering. Aan het vereiste van kostendekkendheid
van het tarief wordt in ieder geval voldaan indien de
geraamde omzet uit het tarief niet meer bedraagt dan de
som van de geraamde kosten.

De minister van Infrastructuur en Milieu (I&M) is
verantwoordelijk voor het drinkwaterbeleid, de Inspectie
voor de Leefomgeving (ILT) houdt toezicht op de
bedrijven en wordt specifiek op het gebied van tarief
toezicht geadviseerd door de NMa.
De bedrijven die de gereguleerde drinkwateractiviteiten
uitvoeren maken deel uit van een concern waarin ook
marktactiviteiten plaatsvinden.

Het reguleringssysteem voor de drinkwaterbedrijven is
een cost+ model. Er is gekozen voor het maximeren van
het rendement voor de drinkwaterbedrijven (WACC),
gecombineerd met een verplichte benchmark van de
efficiëntie van de bedrijven. Het is aan de bedrijven hoe
om te gaan met de uitkomsten van de benchmark. De
maximale WACC wordt tweejaarlijks voor 1 november
door de Minister vastgesteld. Indien de bedrijven meer
rendement genereren dan het maximum, dan wordt het
overrendement verwerkt in de tarieven van een komend
jaar.
De drinkwaterregelgeving stelt een aantal eisen aan de
wijze waarop de drinkwatertarieven worden bepaald.
Belangrijke elementen: de raming van de omzet dient
mede te worden bepaald op basis van de daadwerkelijk
gerealiseerde omzet in het voorafgaande kalenderjaar.
Bij de raming van de kosten wordt betrokken een in het
voorafgaande jaar gerealiseerde verbetering van de
kostenefficiëntie en een prestatievergelijking. Verder is in
de regelgeving een aantal specifieke regels voor bepaling
kosten opgenomen.

Bevoegdheden toezichthouder

Procedure vaststelling tarieven

Het toezicht uitgevoerd door ILT is er op gericht om voor
het komende jaar (t+1) ex-ante te beoordelen of het
tariefvoorstel van een drinkwaterbedrijf in lijn is met
wetgeving. Daarbij wordt betrokken of het
drinkwaterbedrijf in het jaar t-1 niet meer dan het
maximum rendement heeft behaald. Als dit zo is, moet
het teveel behaalde rendement in mindering worden
gebracht op het rendement in jaar t+1.

De eigenaar van een drinkwaterbedrijf publiceert jaarlijks
voor 1 december een overzicht van de tarieven die hij in
het daarop volgende kalenderjaar voor de
beschikbaarstelling en levering van drinkwater in rekening
brengt.

Indien aan bovenstaande niet wordt voldaan kan de
Minister een aanwijzing geven aan de eigenaar van een
drinkwaterbedrijf. Bij de aanwijzing wordt een termijn
gesteld waarbinnen aan de aanwijzing voldaan moet

De eigenaar van een drinkwaterbedrijf brengt jaarlijks voor
1 oktober aan Onze Minister een verslag uit dat inzicht
verschaft in de kosten, waaronder de vermogenskosten,
die in het voorafgaande kalenderjaar zijn gehanteerd bij
het vaststellen van de tarieven voor de levering van
drinkwater en het gerealiseerde bedrijfsresultaat over dat
jaar. Het verslag dient voorzien te zijn van een

Evaluatie Postregeling

78 / 80

worden.

goedkeurende verklaring van een registeraccountant.

Inrichten activiteiten en financiële transparantie

Regels kostenbepaling gereguleerde entiteit
De drinkwaterregelgeving stelt een aantal eisen aan de
wijze waarop de drinkwatertarieven worden bepaald. Zie
bijlage 1.
Er zijn in de wetgeving geen voorschriften opgenomen
rondom kostenallocatie. In de praktijk hanteren de
drinkwaterbedrijven het protocol prestatie
drinkwatersector, waarin ook regels rondom
kostenallocatie zijn opgenomen.

Reguleringsperiode

Bepalen volumes en kostenniveau

De WACC wordt voor twee kaar vastgesteld, de tarieven
worden jaarlijks beoordeeld.

De drinkwaterbedrijven stellen ramingen op voor het
komende jaar, die representatief moeten zijn voor de
toekomst en niet 1 op 1 gebaseerd moeten zijn op omzet
en volumes van het recente verleden. Er dient wel een
relatie met kosten in het verleden te worden gelegd, de in
het voorafgaande jaar gerealiseerde verbetering van de
kostenefficiëntie dient bij de ramin te worden betrokken.

Evaluatie Postregeling

79 / 80

Tabel 19 regulering Schiphol
Regulering Schiphol
Markt en spelers

Reguleringsmodel

Spelers zijn Schiphol, de gebruikers van Schiphol (Air
France-KLM etc), het Ministerie van I&M (beleid) en de
NMa/vervoerkamer (toezicht)..

Op de luchthavenactiviteiten van Schiphol is ex-ante
regelgeving opgesteld. In de regulering is gekozen voor
een systematiek met een “dual till”. Dit betekent dat de
regulering alleen van toepassing is op de
luchtvaartactiviteiten van Schiphol. Hiertoe moet
Schiphol in de boekhouding een scheiding voeren tussen
enerzijds de luchtvaartactiviteiten (zoals starten en
landen van vliegtuigen, afhandeling en beveiliging van
passagiers) en anderzijds niet-luchtvaartactiviteiten
(waaronder inkomsten uit winkels, parkeren en vastgoed).
Voor de luchthavenactiviteiten geldt het uitgangspunt
van kostenoriëntatie, inclusief een vastgesteld redelijk
rendement voor verschaffers van vermogen (WACC). De
kostenoriëntatie geldt voor het geheel van de
luchthaventarieven, niet voor de afzonderlijke tarieven.
Schiphol kan tariefdifferentiatie daarmee als
sturingsinstrument hanteren.
Voor de luchtvaartactiviteiten gelden ingevolge de wet
verplichtingen ten aanzien van de totstandkoming en
berekening van tarieven en voorwaarden en het voeren
van een afzonderlijke administratie binnen de
boekhouding, alsmede voor het opstellen van een
financiële verantwoording.
Voor de niet-gereguleerde activiteiten gelden uitsluitend
de generieke mededingingsregels.

Bevoegdheden toezichthouder

Procedure vaststelling tarieven

De Vervoerkamer van de NMa treedt op als
luchtvaartmaatschappijen klachten indienen. Dan wordt
bekeken of Schiphol bij het opstellen van de tarieven en
voorwaarden voor de luchtvaartactiviteiten redelijk en
non-discriminatoir te werk gaat. Daarnaast heeft de NMa
de taak het toerekeningssysteem van Schiphol te
beoordelen en goed te keuren. Met behulp van dit
toerekeningssysteem moet Schiphol de tarieven zodanig
vaststellen dat deze kostengeoriënteerd zijn. Ook moet
Schiphol aan de NMa jaarlijks over het afgelopen boekjaar
financiële verantwoording afleggen.

Procedure beslaat in totaal 6 maanden. Schiphol
publiceert een tariefvoorstel, gebaseerd op onder meer
een prognose van volume, opbrengsten en kosten,
verwachte efficiëntiewinst, prognose van het rendement.
Gedurende vier weken na de dag waarop het voorstel
voor tarieven en voorwaarden ter inzage is gelegd kan het
voorstel worden ingezien.
Binnen vier weken na de dag waarop mededeling is
gedaan van het voorstel voor tarieven en voorwaarden,
kunnen gebruikers hun zienswijze omtrent het voorstel
voor tarieven en voorwaarden schriftelijk kenbaar maken
aan de exploitant van de luchthaven. Schiphol stelt
vervolgens de tarieven vast.
In geval van klachten over de tarieven houdt de
Vervoerkamer van de NMa toezicht. Gebruikers dienen
binnen 1 maand na vaststelling van de tarieven een klacht
in bij de Vervoerkamer. De NMa heeft 3 maanden om de
klacht te beoordelen, eventueel te verlengen met 2

Evaluatie Postregeling

80 / 80

maanden.
Inrichten activiteiten en financiële transparantie

Regels kostenbepaling gereguleerde entiteit

Om te voldoen aan de verplichtingen van de wet met
betrekking tot de exploitatie van de luchthaven Schiphol is
het noodzakelijk dat de exploitant niet alleen in de
financiële verantwoording, maar ook in de
kostentoerekening een ondubbelzinnig onderscheid maakt
tussen de gereguleerde activiteiten en de nietgereguleerde activiteiten. De afzonderlijke administratie
binnen de boekhouding voor de luchtvaartactiviteiten,
heeft tot doel door transparantie van de kosten van de
luchtvaartactiviteiten te waarborgen dat de tarieven
redelijk en non-discriminatoir, alsmede
kostengeoriënteerd zijn voor het geheel van die
activiteiten. Omdat de eis van kostenoriëntatie voor het
geheel van de tarieven voor luchtvaartactiviteiten geldt, is
het mogelijk dat binnen het geheel van die
luchtvaartactiviteiten zogenoemde kruissubsidiëring
plaatsvindt.

De in de wet gestelde eisen inzake kostentoerekening zijn
de eisen van integraliteit, proportionaliteit en
marktconformiteit. De eis van dat alle kosten van
productiemiddelen (waaronder materiële vaste activa) die
voor luchtvaartactiviteiten worden gemaakt, daaraan
daadwerkelijk worden toegerekend en dat deze
toerekening plaatsvindt volgens aanvaardbare
bedrijfseconomische principes.

Bij het opstellen van de financiële verantwoording door
Schiphol wordt het toerekeningssysteem toegepast. De
toelichting op de financiële verantwoording over de
luchtvaartactiviteiten bevat onder meer:
-

-

-

-

overzicht categorieën activa inclusief aanduiding
verdeelsleutels die zijn toegepast en de mate waarin
ze voor luchthavenactiviteiten zijn aangewend;
een gespecificeerd overzicht van kosten en
opbrengsten met een aanduiding van de toegepaste
verdeelsleutels
een specificatie van het verschil tussen geraamde en
werkelijke opbrengsten uit de tarieven van het
gerealiseerde boekjaar
specificatie van de gerealiseerde investeringen
specificatie gerealiseerde efficiencyresultaat.

De proportionaliteitseis ten aanzien van de principes
opgenomen in het toerekeningssysteem houdt in dat bij
toepassing van het toerekeningssysteem de kosten van
gemeenschappelijke productiemiddelen worden
toegerekend naar de mate waarin zij daadwerkelijk voor
luchtvaartactiviteiten worden gebruikt.
De derde eis die voor het toerekeningssysteem geldt, is
die van marktconformiteit. Voor een belangrijk deel is
deze eis in het besluit nader uitgewerkt doordat wordt
bepaald dat voor de materiële vaste activa die voor
luchtvaartactiviteiten worden gebruikt, conform hetgeen
gebruikelijk is bij luchthavens, de maatstaf van historische
kostprijs geldt (artikel 8, zesde lid).
Tevens is een aantal specifieke kostenregels van
toepassing. De activa worden op basis van historische
kostprijs gewaardeerd. Goodwill wordt niet inbegrepen
onder de materiele vaste activa. Er wordt door de Minister
een WACC vastgesteld. Voor grootschalige investeringen
wordt een aparte afschrijvingssystematiek gehanteerd.
Ten aanzien van kostentoerekening aan de
luchtvaartactiviteiten worden verdeelsleutels gehanteerd
waarbij geldt: dat i) de kosten rechtstreeks of indien dit
niet mogelijk is zoveel mogelijk rechtstreeks worden
toegerekend met verdeelsleutels die zijn gebaseerd op de
desbetreffende activiteiten en ii) dat de kosten die op
grond van i) niet kunnen worden toegerekend aan een
activiteit proportioneel worden toegerekend op grond
van het aandeel van de kosten van de
luchtvaartactiviteiten in de totale kosten.

Reguleringsperiode

Bepalen volumes en kostenniveau

Kostentoerekeningsysteem wordt voor maximaal 5 jaar
vastgesteld. Jaarlijkse tarievencyclus.

Op basis van prognoses.