Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

31 239

Stimulering duurzame energieproductie

Nr. 333

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN
EN KLIMAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 18 juni 2021
Met deze brief voorzie ik uw Kamer van een kabinetsreactie op het
promotieonderzoek voor de Rijksuniversiteit Groningen waaruit zou
blijken dat investeerders in wind-op-land-projecten meer subsidie
ontvangen dan zij nodig hebben (DvhN, d.d. 27 april 2021).
Inzet op voorkomen overwinsten bij wind op land projecten
Het kabinet streeft naar kosteneffectieve uitrol van CO2-reducerende
technieken, waaronder wind op land. Op dit moment geldt voor een groot
deel van deze technieken dat investeringen hierin nog niet rendabel zijn.
Het kabinet ondersteunt deze daarom met de SDE+(+). Daartoe is de
SDE+(+) erop gericht om de onrendabele top van wind op land projecten
af te dekken en overstimulering zoveel mogelijk te beperken.
Zoals in het onderzoek van de Rijksuniversiteit Groningen wordt
benoemd, is er daarbij sprake van een afruil tussen het realiseren van
kosteneffectiviteit en doeltreffendheid. Een hogere mate van kosteneffectiviteit vertaalt zich in een lager doelbereik en vice versa. Voor de SDE+(+)
wordt daarom voor hernieuwbare energietechnieken het uitgangspunt
gehanteerd dat het merendeel van de projecten gerealiseerd moet kunnen
worden met de betreffende subsidiebedragen zoals deze door het
Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) berekend worden.
Dit betekent dat een deel van de projecten in potentie aanspraak kan
maken op een subsidiebedrag dat hoger ligt dan het benodigde subsidiebedrag en voor een (kleiner) deel van de projecten het berekende
subsidiebedrag in potentie te laag is. Het benodigde subsidiebedrag
wordt voorafgaand aan elke openstellingsronde van de SDE+(+) opnieuw
berekend door het PBL.
Het PBL doet hiertoe uitvoerig onderzoek naar de projectkarakteristieken
en de kosten van wind op land, waarbij de meest actuele informatie wordt

kst-31239-333
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 31 239, nr. 333

1

meegenomen. Om overstimulering verder te beperken werkt de SDE+(+)
als een tender, waardoor aanvragen voor een lager subsidiebedrag meer
kans maken op subsidie dan aanvragen voor een hoger subsidiebedrag.
Op deze manier worden projecten gestimuleerd om tegen een lager
subsidiebedrag in te dienen dan door het PBL geadviseerd. Door deze
systematiek scoort de SDE+(+) goed op het beperken van overstimulering
in vergelijking met andere subsidieregelingen. Dit blijkt onder andere uit
de evaluatie van de regeling door CE Delft. Daarom wekt de regeling ook
in landen om ons heen veel belangstelling.
Nadere duiding van de gehanteerde cijfers
Uit het onderzoek volgt dat de overwinsten tussen 2003 en 2018 in
absolute cijfers zijn afgenomen, maar relatief gezien gelijk gebleven,
namelijk 32% van het subsidiebedrag in 2018. Omdat gebruik is
gemaakt van een simulatiemodel is het echter niet goed mogelijk om
vast te stellen in hoeverre de berekeningen in het onderzoek een
afspiegeling zijn van de werkelijkheid. Met dit model worden
namelijk de benodigde subsidiebedragen berekend voor potentiële
investeringen, in plaats van daadwerkelijke investeringen. Daartoe
wordt rekening gehouden met een beperkt aantal projectkenmerken,
namelijk vollasturen, economische levensduur, en aandeel en
rendement op eigen vermogen. Omdat de onderzoeker geen inzicht
heeft in deze kenmerken van Nederlandse projecten, maakt de
onderzoeker gebruik van inschattingen en aannames. Het onderzoek
laat hiermee met name zien dat er in potentie overstimulering kan
plaatsvinden. Het afleiden van de werkelijke mate van overstimulering is niet goed mogelijk.
Aanbevelingen voor wind op land subsidies
De onderzoeker concludeert dat overwinsten verder beperkt kunnen
worden door de daadwerkelijke windsnelheid op locatie mee te wegen in
de berekening van het subsidiebedrag. Ik deel de veronderstelling dat dit
het risico op overstimulering verder kan beperken. Om die reden heeft de
toenmalige Minister van Economische Zaken en Klimaat (EZK) in een brief
op 17 februari 2020 (Kamerstuk 31 239, nr. 312) aangekondigd om met
ingang van de openstellingsronde in het najaar van 2020 de windviewer te
gebruiken voor het bepalen van de windsnelheid van projecten. Daarmee
zou de gemeentelijke indeling voor winsnelheden vervallen en de
windsnelheid worden bepaald aan de hand van KNMI-data per coördinaten. In de uitwerking van de onderliggende regelgeving bleek echter dat
dit tot onduidelijkheid zou leiden en tot grote risico’s op fouten in de
regelgeving, omdat alle betreffende windcoördinaten opgenomen
moesten worden in de regeling. Er is geen goede manier gevonden om dit
risico te mitigeren, waarna is besloten van de eerdere systematiek uit te
blijven gaan (Kamerstuk 31 239, nr. 326). Daarbij speelde op de achtergrond mee dat een dergelijke aanpassing zou hebben geleid tot een grote
verzwaring van de uitvoeringslast. Deze was disproportioneel, gelet op
het feit dat dit slechts één van de relevante parameters is voor het
bepalen van het subsidiebedrag.
Daarnaast stelt de onderzoeker voor om de hoogte van de windturbine
mee te nemen in de berekening. Ook dit is al eerder overwogen, maar niet
meegenomen vanwege het volgende dilemma. De SDE+(+) is erop gericht
om de meest kosteneffectieve projecten op locatie te realiseren, ongeacht
de ashoogte van een windturbine. Als de ashoogte meegenomen zou
worden, geeft het de aanvrager een extra parameter om mee te optimaliseren. Oftewel, de aanvrager kan een ashoogte kiezen die optimaal is voor
het rendement van het project, maar mogelijk niet voor de windop-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 31 239, nr. 333

2

brengst. Het differentiëren naar ashoogte zou daarom juist kunnen leiden
tot overstimulering en minder kosteneffectiviteit van de SDE+(+) regeling.
Tot slot stelt de onderzoeker voor om een veilingsysteem in te voeren
waarbij investeerders concurreren om een windmolenpark te bouwen
tegen het laagste subsidiebedrag. Dit wordt opgevoerd vanwege de
veronderstelde mismatch tussen het aantal investeerders en de potentie
qua wind op land projecten, waardoor investeerders kunnen kiezen voor
een windmolenpark met de laagste kosten en de meest gunstige business
case. Bij een dergelijk veilingsysteem hoeft geen inschatting te worden
gemaakt van de kosten en opbrengsten van projecten, en hoe dit verschilt
tussen projecten. Tegelijkertijd is een dergelijke veiling alleen mogelijk als
er een aparte regeling komt voor windenergie, zonder concurrentie met
de andere technieken. Dit kan negatieve effecten hebben op de kosteneffectiviteit van het energie- en klimaatbeleid als andere projecten
goedkoper blijken of er maar een beperkt aantal biedingen in de tender
wordt gedaan. Daarnaast kan het zo zijn dat er budget onbenut blijft als er
weinig aanvragen voor windenergie zijn. Tegenover een mogelijk
voordeel, staan daarmee verschillende nadelen. Omdat de inschatting is
dat dit per saldo leidt tot een verslechtering van energie- en klimaatbeleid,
kies ik hier niet voor.
Concluderend
Het onderzoek onderstreept nogmaals dat het belangrijk is om de
kosteneffectiviteit van de SDE+(+) regeling te blijven monitoren en
aanscherpen. Tegelijkertijd zal het, mede vanwege de brede wens om
hernieuwbare energieprojecten te ondersteunen zolang deze nog niet
kunnen concurreren met het fossiele alternatief, niet mogelijk zijn om
overstimulering volledig uit te sluiten. Mede vanwege het belang van een
betaalbare transitie en voor maatschappelijk draagvlak streef ik er wel
naar het risico hierop klein te houden.
Daarom blijf ik met het PBL samenwerken om de SDE+(+) subsidiebedragen en de regeling met actuele informatie te verbeteren en waar
mogelijk aan te scherpen. Daarbij zullen ook de resultaten van dit
onderzoek worden meegenomen. De regeling zal bovendien dit jaar
opnieuw geëvalueerd worden, waarbij de mate waarin overwinsten
optreden en verder kunnen worden beperkt ook zal worden onderzocht.
De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
D. Yeşilgöz-Zegerius

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 31 239, nr. 333

3