Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

23 987

Lidmaatschap van de Europese Unie

Nr. 333

VERSLAG VAN DE RAPPORTEURS
Vastgesteld 27 maart 2019
1. Inleiding
In de onderhandelingen over de uittreding van het Verenigd Koninkrijk uit
de Europese Unie blijkt de grens tussen Ierland en Noord-Ierland het
grootste struikelblok. Om een beeld te krijgen van de gevolgen van een no
deal Brexit voor Ierland en de Iers/Noord-Iers grens hebben wij namens
de commissie Europese Zaken op woensdag 20 maart een bezoek
gebracht aan Dublin en de grensstreek bij de Iers/ Noord-Ierse grens.
Hierbij doen wij verslag van onze reis.
De belangrijkste uitkomst van ons studiebezoek is dat wij hebben gemerkt
dat het debat over de Brexit in Ierland en Noord-Ierland in de eerste plaats
over de eigen identiteit gaat. Brexit raakt direct aan de identiteit van de
inwoners in Ierland en Noord-Ierland. Daardoor krijgt het debat een zeer
gevoelige lading.
Verder is er een zeer grote kans dat bij een no deal scenario er grote druk
komt om stapje voor stapje de grens harder te maken, niet omdat iemand
dat bewust wil, maar omdat er tarieven ingevoerd worden, smokkel
bestreden wordt of controles uitgevoerd worden bij bijvoorbeeld
dierziektes. Zo’n grens die stapje voor stapje harder wordt, is een groot
gevaar voor het vredesproces.
2. Goede Vrijdagakkoord
Uit de gesprekken blijkt dat de gevoeligheden in de grensregio voortvloeien uit de geschiedenis van Ierland en Noord-Ierland. In het Goede
Vrijdagakkoord (of ook Belfast Agreement1 genoemd) dat tot stand kwam
na decennia van gewelddadigheden met meer dan 3500 doden zijn langs
drie lijnen afspraken gemaakt: 1) de positie van Noord-Ierland in het
Verenigd Koninkrijk 2) de relatie tussen Noord-Ierland en Ierland 3) de
relatie tussen Ierland en het Verenigd Koninkrijk.

1

kst-23987-333
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/
file/136652/agreement.pdf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 23 987, nr. 333

1

Belangrijk onderdeel in het Goede Vrijdagakkoord is de nationaliteitskwestie. Daarover is in het Goede Vrijdagakkoord opgenomen dat de
ondertekenaars van het akkoord:
(vi) recognise the birthright of all the people of Northern Ireland to
identify themselves and be accepted as Irish or British, or both, as
they may so choose, and accordingly confirm that their right to hold
both British and Irish citizenship is accepted by both Governments
and would not be affected by any future change in the status of
Northern Ireland2.
Inwoners van Noord-Ierland mogen kiezen welke nationaliteit zij hebben.
Dit kan Iers, Brits of beide zijn. Daarnaast verdween de fysieke grens
tussen Ierland en Noord-Ierland. Mocht in een no deal Brexitscenario
Noord-Ierland met het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie
vertrekken dan wonen er dus effectief 1,5 miljoen huidige EU-burgers in
Noord-Ierland buiten de Europese Unie na de Brexitdatum. Dit maakt een
fysieke grens tussen Ierland en Noord-Ierland zo gevoelig en symbolisch.
3. DUP/Sinn Féin
De minderheidsregering van premier May is voor een meerderheid
afhankelijk van de steun van de Noord-Ierse Democratic Unionist Party
(DUP). Deze partij, die niet ingestemd heeft met het Goede Vrijdagakkoord, is de grootste in Noord-Ierland, maar vertegenwoordigt een
minderheid van de kiezers. Echter, de invloed van de DUP is onevenredig
groot door hun steun aan het kabinet van premier May. Hierdoor heeft de
DUP een rechtstreekse invloedslijn met het kabinet in Londen.
Wij hoorden dat de DUP onder druk staat van hun achterban, de lokale
ondernemers, om de deal van premier May, waar de DUP tot op heden
tegen stemt, te steunen. Volgens een aantal van onze gesprekspartners
zoekt de DUP naar een uitweg om de deal toch te kunnen steunen. Onze
gesprekspartners vertelden ook dat de DUP intern verdeeld.
De achterban van de DUP bevindt zich niet in de grensregio met Ierland
maar in de noordoosthoek van Noord-Ierland. De politieke partij Sinn Féin
won alle zetels in de grensregio. Echter deze partij neemt om principiële
redenen haar zetels in het Britse Lagerhuis niet in omdat de verkozen
leden dan trouw moeten zweren aan de Britse Koningin3. Dat willen ze
niet.
Door deze keuze zijn de inwoners van de Iers/Noord-Ierse grensregio niet
vertegenwoordigd in het Britse Lagerhuis. Dit betekent ook dat de
praktische grensproblemen niet aan de orde gesteld worden door de
parlementsleden die er het meest vanaf zouden moeten weten.
Onze gesprekspartners zeggen veel van hun tijd bezig te zijn om aan
Britse parlementariërs uit te leggen hoe hoog het aantal grensoverschrijdingen is. Zo was er op 31 januari 2019 het bericht dat een Brits Europarlementariër van de United Kingdom Independence Party (UKIP) een
bericht online had geplaatst dat er maar honderd vrachtwagens over de
Iers/Noord-Ierse grens gingen, waarvan vijftig vrachtwagens met
Guinness bier4. In werkelijkheid passeren 13.000 vrachtwagens en busjes
2

https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/
file/136652/agreement.pdf
3
https://www.irishpost.com/news/gerry-adams-confirms-sinn-fein-will-not-swear-allegiancequeen-take-westminster-seats-125111)
4
https://www.irishpost.com/news/ukip-leader-deletes-tweet-claiming-100-lorries-day-cross-irishborder-164049

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 23 987, nr. 333

2

dagelijks de grens. Frustratie werd door onze gesprekspartners geuit over
het onbegrip bij de Britse parlementariërs over deze belangrijke economische verwevenheid tussen Noord-Ierland en Ierland.
Het aantal grensovergangen is in aantal groter dan het aantal grensovergangen aan de hele oostgrens van de Europese Unie. Dit komt door de
grote verwevenheid en de complete afwezigheid van grensinfrastructuur.
Slechts de kleuren op de snelweg, een pompstation aan de kant waar het
net goedkoper is of een vuurwerkwinkel (wel legaal in Noord-Ierland, niet
in Ierland) maken duidelijk waar de grens is.
4. Angst voor controles aan de grens/backstop
In al onze gesprekken bleek dat alleen al het spreken over een mogelijke
grens tussen Ierland en Noord-Ierland zeer gevoelig ligt. Alle gesprekspartners zagen een fysieke grens als ondenkbaar.
Het Goede Vrijdagakkoord heeft de afgelopen twintig jaar voor rust en
stabiliteit gezorgd op het Ierse eiland. Er groeit nu een generatie op die de
Troubles niet heeft meegemaakt. De feitelijke grens tussen Ierland en
Noord-Ierland is nu niets meer dan een verandering van de kleur van de
belijning van de snelweg. Dat moet, vonden onze gesprekspartners, zo
blijven. Want een stap in de richting van een fysieke grens zorgt voor een
dreiging van terugkeer van geweld. Dat wil iedereen op het Ierse eiland
absoluut voorkomen. Die angst, dat herinvoering van grenscontroles leidt
tot een nieuwe vicieuze cirkel van geweld en daarmee een schending van
het Goede Vrijdagakkoord, hoorden wij in alle gesprekken terug.
In de campagne van het Brexit-referendum op 23 juni 2016 is aan dit
belangrijke en gevoelige onderwerp in de Britse pers en in de Britse
politiek bijna geen aandacht geschonken. Het is nu wel het grootste
struikelblok in de onderhandelingen over de Brexit.
Wij hebben gevraagd naar een technologische oplossing ter voorkoming
van een fysieke grens. Deze optie werd als niet realistisch gezien. Moeilijk
uitvoerbaar, want de grens is kronkelig. Daarnaast vreest men een spiraal
van geweld. In één van de gesprekken werd het voorbeeld aangehaald
van een douanedrone om goederenstromen aan de grens in de gaten te
houden. Deze is in principe nu al inzetbaar. Echter, zo was de verwachting
van de spreker, er zullen groepen in de grensregio zijn die deze douanedrone uit de lucht zullen willen halen. Deze tastbare vorm van controle
verwordt daarmee tot een symbool en daarmee tot mogelijk doelwit van
gewelddadige groepen. Dan zal deze drone bewaakt moeten worden.
Vervolgens wordt de bewaker doelwit enzoverder.
Verder kunnen en zullen veel controles natuurlijk elders gebeuren zoals op
het terrein van bedrijven, maar als er aan de grens niet ten minste de
mogelijkheid is om een onverwachte inspectie uit te voeren, dan heb je
geen effectieve controle.
5. Dilemma
Deze afkeer van het instellen van fysieke controles aan de Iers/Noord-Ierse
stelt de Europese Unie wel voor een dilemma: Iedereen wil een harde
grens tussen Ierland en Noord-Ierland voorkomen. Maar als Noord-Ierland
met het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie gaat, dan ligt de grens
van de Europese Unie wel aan de Iers/Noord-Ierse grens. Daarmee moet
deze grens gecontroleerd worden.
Het alternatief om controles uit te voeren tussen Noord Ierland en de rest
van het Verenigd Koninkrijk stuit om principiële bezwaren binnen het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 23 987, nr. 333

3

Verenigd Koninkrijk, dat geen interne grenzen wil hebben. Het andere
alternatief, namelijk controles van alle goederen uit Ierland stuit op
principiële bezwaren binnen de Unie, omdat de Unie geen interne grenzen
wil hebben.
De conclusie van alle gesprekspartners was dat de backstop, de noodoplossing waarbij het Verenigd Koninkrijk alsnog in de douane-unie blijft als
er aan het einde van de tweejarige overgangsperiode na de Brexitdatum
geen akkoord is over het vrije grensverkeer tussen
Ierland en Noord-Ierland met extra EU-regels voor Noord-Ierland, die nu is
opgenomen in het terugtrekkingsakkoord op dit moment de enig
mogelijke praktische oplossing is.
6. Politieke situatie Ierland
De Ierse regering heeft vier kerndoelen in de Brexitonderhandelingen:
1) het garanderen van het Goede Vrijdagakkoord
2) de Common Travel Area (vrij verkeer van personen in het Verenigd
Koninkrijk en Ierland) handhaven
3) het minimaliseren van de handels-en economische effecten van de
Brexit op Ierland
4) duidelijk maken dat Ierland onderdeel blijft uitmaken van de Europese
Unie. De steun voor een exit van Ierland uit de Europese Unie zou op
7% liggen.
Het bovenstaande betekent dat de grens Ierland/Noord-Ierland ook
politiek zeer gevoelig is. Op dit moment is er een minderheidsregering
onder leiding van premier Leo Varadkar (Fine Gael, christendemocraten).
De verwachting van onze gesprekspartners is dat, mocht de Ierse regering
voorstellen om enige vorm van grensmaatregelen in te voeren, dat leidt
tot de val van diezelfde regering.
We hebben een aantal malen gevraagd naar de Ierse voorbereidingen op
een no deal Brexit. Wij kregen er geen vinger achter of de Ieren zich
wellicht in stilte voorbereiden op een no deal scenario. Men zegt daar
niets over in verband met de gevoeligheid en wellicht ook in verband met
de lopende Brexit-onderhandelingen. Elke hint dat in een no deal scenario
de problemen toch opgelost kunnen worden, wil men mogelijk vermijden.
7. Britse tarieven bij no deal Brexit
Op 13 maart publiceerde de Britse regering haar plan om tarieven in te
voeren in het geval van een no deal Brexit5. Deze plannen zijn hard
aangekomen in Ierland en aan de Iers/Noord-Ierse grens. Zo worden er bij
een no deal Brexit aan Britse zijde importtarieven ingesteld op onder
andere rundvlees en cheddarkaas. De grens Ierland/Noord-Ierland wordt
onder de Britse voorstellen uitgezonderd van het heffen van tarieven. De
ironie is dat die uitzondering de karakteristieken van de backstop volgt.
Maar de tarieven zullen wel pijnlijk zijn voor deze sectoren in Ierland.
Dit raakt de Ieren direct. 40% van alle cheddarkaas in het Verenigd
Koninkrijk komt uit Ierland en 80% van de Ierse runderen gaat naar het
Verenigd Koninkrijk, zo vertelden onze gesprekspartners. Het zijn vooral
lokale ondernemers die direct geraakt zullen worden door deze heffingen.
Als bij een no deal Brexit tarieven worden ingevoerd voor Noord-Ierland
en voor andere delen van het Verenigd Koninkrijk leidt dat naar
verwachting tot smokkel tussen Ierland en Noord-Ierland. Smokkelaars
willen profiteren van dit prijsverschil. Daarmee is de link gelegd met de in
5

https://www.gov.uk/guidance/check-temporary-rates-of-customs-duty-on-imports-after-eu-exit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 23 987, nr. 333

4

hoofdstuk 4 beschreven angst voor controles aan de grens. Immers, om
smokkel tegen te gaan moeten de Britse autoriteiten controles gaan
uitvoeren.
8. Economische verwevenheid Ierland/Noord-Ierland
Ook gezien de economische verwevenheid tussen de bedrijven in Ierland,
Noord-Ierland en het Britse eiland is een grens ondenkbaar. Goederen,
zoals een fles Baileyslikeur, moeten soms wel vijf keer heen en weer de
grens over om ze te produceren. Controles leiden tot grote moeilijkheden
in de huidige bevoorradingsketens (supply chains) van bedrijven. Dit geldt
bijvoorbeeld ook voor de Ierse melkindustrie die de melk exporteert naar
supermarkten op het Britse eiland. Koeien lopen vrijelijk over de grens en
tijdens de verwerking worden producten verschillende keren over de
grens geëxporteerd omdat het eiland feitelijk functioneert als een
geïntegreerde economische zone. Elke vorm van grens zou een verlegging
betekenen van die bevoorradingsketens.
De detailhandel in Noord-Ierland koopt bijvoorbeeld per jaar voor meer
dan twee miljard pond Noord-Ierse agrofood producten maar minder dan
een kwart wordt gebruikt in Noord-Ierland. De rest wordt geëxporteerd
naar het Verenigd Koninkrijk en EU-lidstaten. 60% van deze exportstromen
gaat via Ierland. De afhankelijkheid is groot aangezien van één op de acht
huishoudens in Noord-Ierland iemand in de detailhandel werkt. Daarbij
komt nog dat het gemiddeld inkomen van een Noord-Ierse consument het
laagst is van elke regio in het Verenigd Koninkrijk. Een no deal Brexit met
stijgende prijzen en economische problemen door een harde grens, zou in
Noord-Ierland hard aankomen en ook negatief zijn voor de politieke
stabiliteit.
De verwachting is dat op de eerste dag van de no deal Brexit dit nog geen
directe problemen op gaat leveren aan de Iers/Noord-Ierse grens. De
indruk is dat beiden landen, het Verenigd Koninkrijk en Ierland, niet als
eerste willen beginnen met het instellen van een fysieke grens. Maar dat
is uiteindelijk niet vol te houden. De gevolgen van een no deal Brexit,
zoals het ontstaan van smokkelroutes en de bijbehorende criminaliteit
zullen snel zichtbaar worden. Ook mogelijke incidenten bijvoorbeeld op
het gebied van diergezondheid zullen, binnen een aantal maanden, leiden
tot de roep om lichte grenscontroles, die dan stapje voor stapje intensiever en zwaarder worden.
Onze gesprekspartners wezen ons erop dat zelfs op het hoogtepunt van
de «troubles», de grens zeer poreus was, ook al werd de grens bewaakt
door tienduizenden troepen, die hoge wachttorens tot hun beschikking
hadden.
9. Conclusie
De Ierse/Noord-Ierse grens is voor de Ieren terecht een zeer gevoelig punt
in de onderhandelingen. Tegelijkertijd wordt deze grens wel een buitengrens van de Europese Unie indien het Verenigd Koninkrijk zonder deal uit
de Europese Unie gaat. Deze grens mag dan niet lek zijn. Het wordt nog
ingewikkeld hierin een balans te vinden.
Verder werd tijdens al onze gesprekken duidelijk aangegeven dat het zeer
gewaardeerd werd dat de commissie Europese Zaken in de Tweede
Kamer oog heeft voor de problemen (en consequenties van die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 23 987, nr. 333

5

problemen) in Ierland en de Iers/Noord-Ierse grens die gaan ontstaan
wanneer het Verenigd Koninkrijk zonder deal de Europese Unie gaat
verlaten.
De rapporteurs,
Anne Mulder
Omtzigt
Mede namens,
Asscher

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 23 987, nr. 333

6