Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

32 123 VI

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Justitie (VI) voor het jaar 2010

Nr. 125

BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 september 2010
Inleiding
Bijgaand treft u de zesde meting aan van de Monitor Wet schuldsanering
natuurlijke personen (Wsnp).1 Deze meting is in mijn opdracht uitgevoerd
door het onderzoeksinstituut IVA van de Universiteit van Tilburg, in
samenwerking met het Centraal Bureau voor de Statistiek en de Raad
voor Rechtsbijstand te ’s- Hertogenbosch. Om verzekerd te zijn van een
objectieve, onafhankelijke en wetenschappelijk verantwoorde opzet en
inhoud van de monitor is de totstandkoming begeleid door een
commissie die onder meer bestond uit externe wetenschappers en
mensen die bij de dagelijkse Wsnp-praktijk betrokken zijn.
Deze monitor volgt op de Monitor Wsnp, vijfde meting die ik u zond bij
brief van 20 augustus 2009 (Kamerstuk II, 2008–2009, 31 700 VI, nr. 159).
De monitor verschaft een cijfermatig en trendmatig beeld van de
uitvoeringspraktijk van de Wsnp, zoals de aanvraag en instroom van de
Wsnp, proces en doorlooptijden, aanbod bewindvoerders, alsmede de
verschillende uitkomsten van de Wsnp-trajecten. De gegevens zijn in deze
zesde meting geactualiseerd tot en met 31 december 2009.

1
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt van de Tweede Kamer der StatenGeneraal.

kst-32123-VI-125
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

Naast deze gangbare onderwerpen, die ook in de eerdere onderzoeksrapporten werden gemeten, bevat de zesde monitor nog een drietal
specifieke onderwerpen:
1. een beschrijving van de toepassing van de drie nieuwe rechtsmiddelen die in de Faillissementswet (Fw) per 1 januari 2008 van kracht zijn
geworden (het dwangakkoord van artikel 287a Fw, het minnelijk
moratorium van artikel 287b Fw en de voorlopige voorziening van
artikel 287 lid 4 Fw);
2. een onderzoek naar de duurzaamheid van de schone lei door middel
van een internetenquête;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123 VI, nr. 125

1

3.

een analyse van de arbeidsmarktpositie en leefsituatie van
ex-schuldenaren met een schone lei voor en na de Wsnp-periode op
basis van CBS-gegevens.

Het onderzoek bevat een schat aan informatie omtrent de circa 130 000
schuldsaneringsprocedures die de afgelopen jaren voor de rechter
aanhangig zijn geweest en de 32 000 lopende zaken. De belangrijkste
gegevens uit deze zesde monitor Wsnp wil ik graag van een korte
toelichting voorzien, en op een enkel onderdeel ook in een breder verband
plaatsen.
Belangrijkste bevindingen zesde meting
Schone lei
Uit deze zesde monitor blijkt dat de hoofddoelstelling van de Wsnp – het
bieden van een schone lei aan schuldenaren die te goeder trouw zijn en
die een problematische schuldenlast hebben die niet minnelijk kan
worden opgelost – evenals bij de eerdere metingen in ruim 70% van de
gevallen wordt behaald.
Ook het realiseren van een akkoord (3%) en een aantal van de overige
beëindigingen (bijvoorbeeld omdat de schuld tijdens de regeling volledig
afbetaald kan worden) kunnen als positieve uitkomsten van de Wsnp
worden bijgeschreven. Gedurende het bestaan van de Wsnp is het
percentage schone lei licht gestegen, zodat sprake is van een consequent
goed resultaat. Sinds de inwerkingtreding van de wet zijn circa 49 000
schone leien verstrekt en 14 000 gerechtelijke akkoorden gerealiseerd. De
schone lei (artikel 358 Fw) wordt door de schuldenaar verkregen bij
rechterlijk eindvonnis indien de rechter van oordeel is dat de schuldenaar
zich in voldoende mate heeft gehouden aan alle verplichtingen die uit de
schuldsaneringsregeling voortvloeien.
Graag wil ik benadrukken dat het juist in tijden van economische
tegenspoed belangrijk is dat het rechtsbestel een regeling biedt met een
oplossing, zodat niet alleen voor rechtspersonen de mogelijkheid bestaat
om door te starten, maar ook voor natuurlijke personen de mogelijkheid
bestaat om weer perspectief te krijgen op een leven zonder problematische schuldenlast. Bij de vormgeving en uitvoering van een dergelijke
regeling moet altijd worden gestreefd naar een behoorlijk evenwicht
tussen de belangen van de schuldeisers en die van de schuldenaren. Dat
de Wsnp die rol goed weet te vervullen acht ik juist in het huidige
economische klimaat van groot belang.
Instroom Wsnp
Het aantal nieuwe zaken is in 2009 gestabiliseerd en kwam uit op bijna
9 000 zaken. Dit nadat het jaar 2008 een forse daling te zien gaf van 15 140
in 2007 tot 9 200 in 2008. Naar verklaringen hiervoor is gezocht in het
vorige monitoronderzoek. Het effect van de economische recessie was bij
de instroom Wsnp pas merkbaar vanaf oktober 2009: nu de Wsnp
fungeert als uiterste middel indien een buitengerechtelijke oplossing niet
mogelijk blijkt, werkt een stijgende tendens als gevolg van een toenemende schuldenproblematiek in de Wsnp met enige vertraging door. Het
percentage afgewezen schuldsaneringsverzoeken is in 2009 licht gedaald
ten opzichte van 2008: 14,8% versus 16,4%. Omdat dit percentage op
hetzelfde niveau ligt als bij eerdere metingen, lijkt het dat de lagere
instroom niet wordt veroorzaakt door een strengere beoordeling door de
rechter, bijvoorbeeld op basis van de nieuwe toelatingscriteria uit 2008.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123 VI, nr. 125

2

Modelverklaring
Wederom is het aantal afgegeven artikel 285 Fw-modelverklaringen –
nodig om bij de rechter een schuldsaneringsverzoek te kunnen indienen –
afgenomen, zoals ook blijkt uit het jaarverslag 2009 van de Vereniging
voor schuldhulpverlening en sociaal bankieren (NVVK). Een toename van
het aantal afgegeven modelverklaringen zou meer voor de hand hebben
gelegen, nu uit de jaarverslaglegging tevens blijkt dat in de onderzoeksperiode het aantal aanvragen voor minnelijke schuldhulpverlening is
gestegen zonder dat dat heeft geleid tot een stijging van het aantal
geslaagde minnelijke schuldregelingen. De modelverklaringen van artikel
285 Fw worden door daartoe gemandateerde schuldhulpverlenende
instellingen of door de gemeente zelf afgegeven. Het feit dat deze
verklaring niet of nog niet wordt afgegeven veronderstelt dat er een
minnelijk schuldhulptraject gaande is met kans op succes. Als die kans
niet reëel is, dient doorverwijzing plaats te vinden omdat een bestendiging of verergering van de schuldenproblematiek ongewenst is, zoals ik
ter gelegenheid van de aanbieding van de vijfde monitor Wsnp reeds
aangaf. Kern van de wettelijke regeling is immers van meet af aan
geweest dat indien sprake is van een problematische schuldenlast
waarvan blijkt dat die niet op buitengerechtelijke wijze geregeld kan
worden, dat dan de modelverklaring afgegeven dient te worden (artikel
285 lid 2 Fw). Het feit dat de schuldenaar eerst moet proberen om de
schuldenlast langs buitengerechtelijke weg op te lossen, mag niet de facto
de toegang tot de rechter belemmeren.
Quick scan
In deze actuele ontwikkelingen zie ik aanleiding omaan de Raad voor
Rechtsbijstand Den Bosch te vragen een quick scan onderzoek te
verrichten naar de vraag of de toegang tot de rechter in Wsnp-zaken
voldoende gewaarborgd is. Met het oog op een praktische aanpak koppel
ik daaraan de vraag of ook de Raad – dus naast de reeds bevoegde
instanties – met behulp van de reeds bestaande digitale keten de
modelverklaringen zou kunnen gaan afgeven. De ratio achter de modelverklaring is een goede voorlichting door een terzake deskundige partij
ten behoeve van de rechter.
Duurzaamheid schone lei
Niet alleen het percentage schone lei van het totaal aan tot de Wsnp
toegelaten schuldenaren is relevant, maar ook de mate van schuldenrecidive. In zekere zin is dit te beschouwen als de opbrengst van de Wsnp
op de langere termijn. De vraag of schuldenaren die de schuldsaneringsregeling met een schone lei hebben weten te beëindigen ook uit de
schuldenproblemen blijven, is via een internet-enquete onderzocht onder
695 ex-schuldenaren. Wanneer de gebruikelijke definitie van problematische schulden wordt gehanteerd, en dus betalingsachterstanden van
korter dan twee maanden buiten beschouwing worden gelaten, dan is bij
16% van de ondervraagde particulieren sprake van schuldenrecidive en bij
14% van de ondervraagde (ex)ondernemers. Bij 39% van de schuldenaren
bedraagt de betalingsachterstand minder dan € 500,–. Een kwart van de
particulieren bleek een vorm van psycho-sociale of juridische hulp te
krijgen. Circa tweederde van de (ex)schuldenaren zegt regelmatig of
onregelmatig geld te kunnen sparen.
Dwangakkoorden, minnelijke moratoria en voorlopige voorzieningen
Sinds de wetswijziging van 1 januari 2008 kent de Wsnp een tweetal
wettelijke instrumenten die door de insolventierechter kunnen worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123 VI, nr. 125

3

ingezet ter versterking van het minnelijke traject. Het gaat hierbij ten
eerste om het dwangakkoord of de gedwongen schuldregeling: op
verzoek van de schuldenaar kan de insolventierechter een schuldeiser die
in redelijkheid (in aanmerking de onevenredigheid tussen het belang dat
hij heeft bij de uitoefening van die bevoegdheid tot weigering en het
belang van de schuldenaar dat door de weigering wordt geschaad) niet
een buitenwettelijke schuldregeling had mogen weigeren alsnog bevelen
hiermee in te stemmen (artikel 287a Fw).
Het tweede nieuwe rechtsmiddel is het zogenaamde minnelijke
moratorium: op verzoek van de schuldenaar of burgemeester en
wethouders kan de insolventierechter voor de duur van maximaal zes
maanden een moratorium instellen in verband met een bedreigende
situatie, die limitatief in de wet omschreven zijn als een woningontruiming, beëindiging gas, elektra, water of opzegging dan wel ontbinding
van de zorgverzekering (artikel 287b Fw). Dit moratorium kan worden
afgekondigd indien er een redelijke kans bestaat dat in deze gedwongen
afkoelingsperiode alsnog een minnelijke schuldenregeling tot stand komt.
Daarnaast is een algemene voorlopige voorziening in de wet opgenomen
(artikel 287 lid 4 Fw) die in afwachting van de beslissing op het schuldsaneringsverzoek kan worden getroffen in geval van een spoedeisende
situatie.
In deze zesde monitor is een kwantitatief onderzoek verricht waaruit blijkt
dat het aantal verzoekschriften op grond van deze drie nieuwe bepalingen
in 2009 aanzienlijk is toegenomen ten opzichte van 2008. Het blijkt dat het
dwangakkoord in 32% van de gevallen wordt toegekend, en in 40% van de
gevallen weer wordt ingetrokken.
Bewindvoerders
Met de tot eind 2009 dalende instroom van Wsnp-zaken is nog steeds
ruim voldoende bewindvoerderscapaciteit beschikbaar. Een stijging
sindsdien kan dus goed worden opgevangen. Dit signaal bereikte mij al
eerder via de Raad voor Rechtsbijstand te Den Bosch, die de kwaliteitsnormen ten behoeve van de beroepsgroep ontwikkelt en hanteert. Het is
een groot goed dat de insolventierechters vertrouwen hebben in de
afwikkeling van de procedure door de Wsnp-bewindvoerder. Dat
vertrouwen wordt verdiend indien de belangen van schuldeisers en van
schuldenaren, die zich beide in een afhankelijke positie geplaatst zien door
de toepassing van de schuldsaneringsregeling, op een behoorlijke wijze
door de beroepsgroep worden behartigd.
Gezien het niveau waarop de beroepsgroep thans staat ligt het voor de
hand dat Wsnp-bewindvoerders – die daarvoor in aanmerking willen en
kunnen komen – ook benoemd worden in minder complexe faillissementen, of bij het groeiende beschermingsbewind van Boek 1 BW. Tevens
kunnen de Wsnp-bewindvoerders op grond van de geldende vrijstelling in
artikel 48 lid 1 sub c Wet Consumentenkrediet actief zijn bij schuldbemiddeling. De Raad kan voor deze aan de Wsnp verwante activiteiten een
extra opleidingseis stellen. Tenslotte kunnen de Wsnp-bewindvoerders
hun expertise ook inzetten bij de behandeling van de hiervoor besproken
verzoekschriften ex artt. 287a, 287b en 287 lid 4 Fw, indien de Raad voor
Rechtsbijstand daarvoor een toevoeging afgeeft op grond van de Wet op
de Rechtsbijstand. Ik heb dit eerder bij de Kamer aangekondigd. Deze drie
verzoekschriftprocedures kunnen de toepassing van de Wsnp of andere
juridische escalatie helpen te voorkomen, en vervullen dus een zinvolle
preventieve rol. Om dit type zaken voor de rechter tot een goed einde te
brengen is wel een vorm van rechtsbijstand nodig. De Raad voor
Rechtsbijstand bereidt inmiddels een pilotproject voor om hiermee
ervaring op te doen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123 VI, nr. 125

4

Kenmerken van ex-schuldenaren na Wsnp
De groep (ex)schuldenaren die een schone lei heeft gekregen is tenslotte
onderzocht op een aantal kenmerken (inkomstenbron, burgerlijke staat en
woonsituatie) een jaar voordat het Wsnp-traject van start ging vergeleken
met twee jaar na afloop. De meest significante verschillen zijn dat het
aandeel personen met een baan na afloop van de Wsnp licht is gestegen,
dat het aandeel personen met een bijstandsuitkering met bijna 5% is
gedaald, evenals het aandeel personen dat zelfstandig ondernemer is. Er
treedt verder een stijging van 5% op in het aandeel gescheiden personen.
De woonsituatie van de (ex)schuldenaar (koop- dan wel huurwoning)
verschilt niet significant voor en na het Wsnp-traject.
Ik vertrouw erop u hiermee naar behoren te hebben ingelicht.
De minister van Justitie,
E.M.H. Hirsch Ballin

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123 VI, nr. 125

5