Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 3691

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 26 mei 2023
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 8 fiches die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie
voorstellen (BNC).
Fiche: Herziening EU farmaceutische wetgeving (Kamerstuk 36 365, nr. 2)
Fiche: Verordening en richtlijnen wijziging Europees crisisraamwerk voor
banken (CMDI review)
Fiche: Wijziging Verordening Europees kader voor cyberbeveiligingscertificering (Cyber Security Act) (Kamerstuk 22 112, nr. 3692)
Fiche: Verordeningen aanvullende beschermingscertificaten (ABC’s)
(Kamerstuk 22 112, nr. 3693)
Fiche: Mededeling Cybersecurity Skills Academie (Kamerstuk 22 112,
nr. 3694)
Fiche: Cybersolidariteitsverordening (Kamerstuk 22 112, nr. 3695)
Fiche: Raadsaanbeveling uitbreiding EU-maatregelen resistentie tegen
antimicrobiële stoffen (Kamerstuk 22 112, nr. 3696)
Fiche: Raadsaanbevelingen digitaal onderwijs en digitale vaardigheden
(Kamerstuk 22 112, nr. 3697)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

kst-22112-3691
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3691

1

Fiche: Verordening en richtlijnen wijziging Europees crisisraamwerk voor banken (CMDI review)
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad,
de Europese Centrale Bank, Het Europees Economisch en Sociaal
Comité en het Comité van de regio’s over de herziening van het kader
voor crisisbeheer en depositoverzekering als bijdrage tot de voltooiing
van de bankenunie.
Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the
Council amending Regulation (EU) No 806/2014as regards early
intervention measures, conditions for resolution and financing of
resolution actions. (SRMR)
Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council
amending Directive 2014/59/EU as regards early intervention measures, conditions for resolution and financing of resolution actions.
(BRRD)
Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council
amending Directive 2014/49/EU as regards the scope of deposit
protection, use of deposit guarantee scheme funds, cross-border
cooperation, and transparency. (DGSD)
Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council
amending Directive 2014/59/EU and Regulation (EU) No 806/2014 as
regards certain aspects of the minimum requirement for own funds
and eligible liabilities.
b) Datum ontvangst Commissiedocument
18 april 2022
c) Nr. Commissiedocument
COM (2023) 225 (Mededeling), COM(2023) 226 (SRMR), COM(2023) 227
(BRRD), COM(2023) 228 (DGSD) en COM(2023) 229 (Daisy Chain)
d) EUR-lex
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM:2023:225:FIN
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM:2023:226:FIN
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM:2023:227:FIN
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM:2023:228:FIN
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM:2023:229:FIN
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
SWD(2023) 225 en SEC(2023) 230
f) Behandelingstraject Raad
Raad Economische en Financiële Zaken
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Financiën
h) Rechtsbasis
Voorstel voor de Verordening SRMR, de Richtlijn BRRD en de Richtlijn
Daisy Chain: artikel 114 van het Verdrag betreffende de Werking van de
Europese Unie (VWEU)
Voorstel voor de Richtlijn DGSD: artikel 53, eerste lid, VWEU
i) Besluitvormingsprocedure Raad
Gekwalificeerde meerderheid
j) Rol van het Parlement
Medebeslissing

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3691

2

2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
De Europese Commissie (hierna: Commissie) heeft een aantal voorstellen
gedaan die het Europese crisisraamwerk (raamwerk) voor banken herzien.
Het raamwerk is opgezet als reactie op de financiële crisis van 2008 en de
daarop volgende Europese schuldencrisis. Tijdens deze crisis werd
duidelijk dat de verwevenheid tussen overheden en de bankensector een
risico kan vormen voor de overheidsfinanciën en de financiële stabiliteit
en dat eventuele problemen zich gemakkelijk van de ene lidstaat naar de
andere kunnen verspreiden. In 2014 werd de Europese bankenunie
opgericht. De bankenunie bestaat uit een gemeenschappelijk regelgevend
kader («Single Rulebook») dat geldt voor alle landen in de Europese Unie
(EU). Daarnaast is er voor de Eurozone een gemeenschappelijk toezichtmechanisme (Single Supervisory Mechanism, ofwel SSM)1; en een
gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (Single Resolution
Mechanism, ofwel SRM).2 3 Deze twee pijlers rusten op het fundament
van het «Single Rulebook». Onderdeel van het «Single Rulebook» is een
raamwerk van wet- en regelgeving om het falen van banken op een goede
wijze op te kunnen vangen. Naar dit herstel- en afwikkelraamwerk voor
banken wordt verwezen als het Crisis Management and Deposit
Insurance-raamwerk (CMDI-raamwerk). Het CMDI-raamwerk bestaat uit de
verordening gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (SRMR)4, de
richtlijn herstel en afwikkeling van banken en beleggingsondernemingen
(BRRD)5 en de richtlijn depositogarantiestelsel (DGSD).6 De Europese
Commissie heeft een aantal voorstellen gedaan die dit raamwerk herzien.
Het huidige raamwerk is geënt op het op ordelijke, snelle en efficiënte
wijze oplossen van financiële problemen bij banken, gezien de belangrijke
intermediaire rol die banken in onze economie vervullen. Daarbij dient
onnodige verstoring van het bankbedrijf en de rest van het financiële
stelsel en daarmee de reële economie te worden vermeden. Uit het
herstel- en afwikkelraamwerk volgt dat wordt bepaald of een bank,

1

De grootste banken vallen nu onder direct toezicht van de Europese Centrale Bank (ECB). Op
kleinere banken houdt de ECB indirect toezicht via de nationale toezichthouders.
Significante banken worden afgewikkeld onder leiding van de Europese gemeenschappelijke
afwikkelingsraad (Single Resolution Board, SRB), en minder significante banken onder leiding
van de nationale resolutieautoriteit. Onderdeel van dit raamwerk is ook de oprichting van het
gemeenschappelijke resolutiefonds (SRF). Dit fonds wordt gevuld door bijdragen van significante banken en kan onder bepaalde voorwaarden worden aangewend voor banken die in
resolutie gaan.
3
Bij de oprichting van de bankenunie is door alle lidstaten de intentie uitgesproken om op
termijn een Europees Depositogarantiestelsel (EDIS) op te zetten als derde pijler van de
bankenunie – naast het gemeenschappelijk toezicht en het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme – en daarmee de bankenunie te voltooien. Al sinds 2016 is getracht een stap te zetten
richting de voltooiing van de bankenunie door een akkoord te bereiken over een EDIS. In 2021
en 2022 is door de Eurogroep onderhandeld over een werkplan om richting te geven aan de
voortgang op de bankenunie. Nadat het in 2022 niet gelukt is om in de Eurogroep overeenstemming te bereiken op bredere voortgang op de bankenunie, heeft de Eurogroep in juni 2022
de Commissie uitgenodigd om met wetgevende voorstellen te komen voor de herziening van
het CMDI-raamwerk.
4
SRMR, Single Resolution Mechanism Regulation, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/
TXT/PDF/?uri=CELEX:02014R0806–20210626.
5
BRRD, Bank Recovery and Resolution Directive, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/
PDF/?uri=CELEX:02014L0059–20210626.
6
DGSD, Deposit Guarantee Schemes Directive, https://www.eba.europa.eu/regulation-andpolicy/single-rulebook/interactive-single-rulebook/4402.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3691

3

wanneer deze faalt of waarschijnlijk zal falen7, in regulier faillissement
gaat, of dat resolutie noodzakelijk is om het algemeen belang te
beschermen. Het algemeen belang wordt bepaald aan de hand van een
«algemeenbelangtoets» (ABT). De toets vergelijkt in hoeverre de
resolutiedoelen kunnen worden behaald in respectievelijk faillissement en
resolutie en neemt ook de daarbij behorende kosten in ogenschouw. De
doelstellingen van resolutie zijn het kunnen voortzetten van kritieke
functies, het beperken van de negatieve impact van bankfalen op de
financiële stabiliteit en de reële economie, het beschermen van publieke
middelen en het beschermen van deposito’s.8 Wanneer het in resolutie
plaatsen van een bank in het algemeen belang is, gaat een bank onder
leiding van de resolutieautoriteit in resolutie en maakt deze een doorstart,
of wordt (gedeeltelijk) overgenomen door een andere bank. Daarbij
worden de eerste verliezen bij aandeelhouders en schuldeisers
neergelegd. Het daartoe afschrijven van kapitaal en omzetten van
schulden in kapitaal wordt ook wel «bail-in» genoemd.9 De belastingbetaler wordt daarmee zoveel mogelijk ontzien. Wanneer het in resolutie
plaatsen van een bank niet in het algemeen belang is, gaat de bank failliet
volgens nationale insolventieprocedures.
Bij een regulier faillissement krijgen particulieren en vrijwel alle bedrijven
en andere organisaties hun geld op een betaal- en spaarrekening tot EUR
100.000 terugbetaald vanuit het depositogarantiefonds (DGF).10
In de praktijk blijkt dat weinig gebruik wordt gemaakt van resolutie en dat
lidstaten voor andere manieren kiezen om met falende banken om te
gaan. Bijvoorbeeld door banken via de nationale insolventieprocedures af
te wikkelen met gebruikmaking van staatssteun. Dit beoogde de
bankenunie juist te voorkomen. Daarbij wordt bail-in niet consistent
toegepast. De Commissie identificeert hiervoor twee hoofdoorzaken. Ten
eerste bestaan er tegenstrijdige en inconsistente prikkels voor nationale
autoriteiten om nationale insolventieprocedures toe te passen in plaats
van resolutie. Ten tweede constateert de Commissie dat kleine en
middelgrote banken onvoldoende in staat zijn om de verliesabsorberende
buffers (MREL; Minimum Requirements for own funds and Eligible
Liabilities) aan te houden die vereist zijn voor banken met resolutie als
7

Indien wordt voldaan aan één van de volgende omstandigheden: de instelling voldoet niet
meer aan de voorwaarden waaronder zij een vergunning heeft verkregen of voldoet daar
binnen afzienbare tijd niet meer aan; de activa van de instelling zijn geringer of binnen
afzienbare tijd geringer dan de passiva; de instelling is niet in staat of binnen afzienbare tijd
niet meer in staat haar schulden te betalen; de instelling heeft voor haar voortbestaan
(bepaalde vormen van) staatssteun nodig.
8
https://www.srb.europa.eu/en/content/resolution-objectives.
9
Om bail-in in mogelijk te maken, krijgen banken als extra eis opgelegd dat zij bail-in-buffers
moeten aanhouden, ook wel «MREL-buffers» genoemd (Minimum Requirements for own funds
and Eligible Liabilities). Het aanhouden van voldoende MREL-buffers draagt daarmee bij aan de
afwikkelbaarheid van banken. Naast het opbouwen van MREL-buffers, wordt in Europees
verband het gemeenschappelijke resolutiefonds (SRF) verder aangevuld. Dit fonds kan onder
bepaalde voorwaarden worden aangewend voor banken die in resolutie gaan. Bij gebruik van
het SRF voor het absorberen van verliezen of het herkapitaliseren van een bank moet eerst een
bail-in ter grootte van ten minste 8% van de balans plaatsvinden. Het SRF mag dan tot aan 5%
van de bankbalans bijdragen.
10
Als onderdeel van het depositogarantiestelsel (DGS) bestaat er een depositogarantiefonds
(DGF). Elke lidstaat is verplicht dit fonds met ex-ante bijdragen van de banken op te bouwen
tot (doorgaans) 0,8% van de totale gedekte deposito’s. Banken storten sinds 2016 ieder
kwartaal een bedrag in het nationale DGF. Medio 2024 moet de doelomvang van het DGF
bereikt zijn. Het DGS heeft daarnaast ook andere mogelijkheden om extra financiering op te
halen indien het ex-ante fonds niet toereikend is. Deze extra financiering kan worden
opgehaald via buitengewone bijdragen, daarnaast kan een DGS ook een kredietfaciliteit
aangaan die indien nodig getrokken kan worden. Het is aan de nationale DGS autoriteit om
deze extra financieringsopties op te zetten. Zo kan het zijn dat het DGS van de ene lidstaat
andere financieringsopties heeft dan andere lidstaten. De Nederlandsche Bank (DNB) is samen
met het DGF de uitvoerder van de Nederlandse depositogarantie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3691

4

afwikkelingsstrategie. Om deze problemen aan te pakken stelt de
Commissie voor om het CMDI-raamwerk te wijzigen. De aanleiding en het
doel van deze wijzigingen worden nader toegelicht in de bijbehorende
mededeling van de Commissie. Omdat het CMDI-raamwerk in samenhang
moet worden bezien, worden deze mededeling en de voorstellen voor
aanpassingen aan de SRMR, BRRD, DGSD en de Richtlijn Daisy Chain
gezamenlijk behandeld in dit BNC-fiche. Omdat de mededeling geen
zelfstandige voorstellen doet maar alleen de context van de wetgevende
voorstellen beschrijft, zal de mededeling in dit fiche verder niet worden
toegelicht. De herziening van het CMDI-raamwerk stond al langer gepland
naar aanleiding van voornoemde problemen en staat daarmee los van de
recente ontwikkelingen in de bankensector.
De voorliggende voorstellen bevatten voorgestelde wijzigingen op de
volgende onderdelen.
Ten eerste bevatten de voorstellen wijzigingen in de SRMR en BRRD om
de ABT te herzien, waardoor resolutie als afwikkelstrategie voor meer
banken de voorkeursstrategie wordt. Zoals genoemd gaat een bank in het
huidige raamwerk in resolutie wanneer dit noodzakelijk wordt geacht in
het algemeen belang en wanneer een regulier faillissement de resolutiedoelen niet in dezelfde mate zou bereiken. Een voorgestelde wijziging is
dat resolutie de afwikkelingsstrategie wordt voor een bank, tenzij de
resolutiedoelen beter worden behaald in een regulier faillissement. Ook
wordt in de ABT meegenomen dat het gebruik van privaat gefinancierde
middelen, zoals het gemeenschappelijk resolutiefonds (Single Resolution
Fund, SRF), de voorkeur heeft boven het gebruik van publieke middelen.
Indien verwacht wordt dat publieke middelen zullen worden ingezet bij
afwikkeling in faillissement, zou dit moeten leiden tot resolutie als
afwikkelingsstrategie.
Ten tweede bevatten de voorstellen wijzigingen in de SRMR, BRRD en
DGSD om middelen uit het depositogarantiefonds (DGF) breder in te
kunnen zetten bij de afwikkeling van een bank in resolutie. Om meer
banken in resolutie af te wikkelen, dient er volgens de Commissie meer
financiering beschikbaar te worden gesteld om resolutie ook daadwerkelijk mogelijk te maken.
Het DGF kan in het huidige raamwerk onder strikte eisen al worden
aangewend in resolutie, bij een bail-in of via een bijdrage aan de
overdracht, om gedekte deposito’s te beschermen.11 De voorstellen zien
erop dat het DGF onder voorwaarden ook kan worden aangewend om
ongedekte deposito’s over te brengen in een overdrachtsstrategie, indien
dit noodzakelijk is om de financiële stabiliteit of continuïteit van kritieke
functies te borgen. De bank verlaat bij een dergelijke transferstrategie de
markt en houdt op te bestaan. Ook wordt voorgesteld om het op grond
van de BRRD onder strikte voorwaarden mogelijk te maken dat een
bijdrage vanuit het DGF wordt meegerekend in de berekening om toegang
te krijgen tot de middelen vanuit het SRF. Dit fonds kan in het huidige
raamwerk alleen worden aangewend voor banken waar in resolutie een
bail-in ter grootte van ten minste 8% van de balans heeft plaatsgevonden.
Het SRF mag dan tot aan 5% van de bankbalans bijdragen. Door de
voorgestelde wijziging kan het DGF, indien dit noodzakelijk is om de
financiële stabiliteit of continuïteit van kritieke functies te borgen, worden
aangewend om een deel van de verliezen die anders zouden worden
11

Artikel 11(2) DGSD geeft lidstaten de mogelijkheid om de in het DGF beschikbare financiële
middelen naast een reguliere DGS-uitkering tevens te kunnen gebruiken ter financiering van
een overdracht van deposito’s in resolutie. Deze bijdrage kan nodig zijn als er minder activa
dan passiva kunnen worden overgebracht, en de kopende partij dit gat niet kan of wil dekken.
Hiervoor gelden momenteel de voorwaarden zoals vastgelegd in BRRD artikel 109.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3691

5

aangeslagen op ongedekte deposito’s op te vangen als niet aan de 8%
bail-in-eis om gebruik te kunnen maken van SRF-middelen kan worden
voldaan. Wanneer de aanspraken van aandeelhouders en achtergestelde
crediteuren zijn afgeschreven, kan de DGF-bijdrage ervoor zorgen dat
ongedekte en gedekte deposito’s niet aan bail-in worden onderworpen.
Dit is alleen toegestaan voor banken wanneer van tevoren is vastgesteld
dat resolutie de afwikkelstrategie is. Ook kan dit alleen bij de zogenaamde
«transferstrategie», wat inhoudt dat activa en passiva worden overgenomen door een andere bank en de oorspronkelijke bank de markt verlaat
en ophoudt te bestaan. Het uitgangspunt blijft behouden dat de buffers
voor verliesabsorptie de eerste verdedigingslinie vormen en dienen te zijn
afgeschreven voordat DGF-middelen kunnen worden aangewend.
Voorwaarde voor inzet van het DGF ten behoeve van een depositooverdracht blijft in alle gevallen dat deze nooit hoger kan zijn dan het
bedrag dat het DGF kwijt is in geval van een uitkering aan gedekte
deposanten bij een regulier faillissement. De kosten voor het DGF in het
geval van resolutie ten opzichte van faillissement worden vergeleken in de
laagstekostentest (least cost test, LCT).
Ten derde bevatten de voorstellen wijzigingen in de BRRD en DGSD om
de inzet van DGF-middelen voor andere doelen dan uitbetaling aan
gedekte deposanten makkelijker te maken in resolutie en in faillissement,
namelijk met betrekking tot de crediteurenhiërarchie en de LCT. In het
huidige raamwerk is het reeds mogelijk om in het geval van bankfalen een
bijdrage uit het DGF aan te wenden voor de afwikkeling van een bank op
andere manieren dan een reguliere uitbetaling aan depositohouders voor
hun gedekte deposito’s, zowel in resolutie als in faillissement.12 In de
praktijk blijkt echter dat de inzet van het DGF in resolutie beperkt mogelijk
is door strikte eisen. In faillissement is de inzet van het DGF een lidstaatoptie en verschillen de voorwaarden met betrekking tot de inzet van het
DGF tussen lidstaten, onder meer als gevolg van een verschillende
invulling van de LCT. Dit zorgt ervoor dat in sommige lidstaten een
bijdrage van het DGF anders dan voor een uitbetaling aan depositohouders een reële optie is, terwijl dit in andere lidstaten niet mogelijk is.
Zo is in Nederland de lidstaatoptie om het DGF bij te laten dragen in
faillissement niet geïmplementeerd. Om de verschillen tussen lidstaten in
de mogelijkheden voor inzet van het DGF bij de afwikkeling van een bank
te verminderen wordt de LCT verder geharmoniseerd in de DGSD. Daarbij
wordt gespecificeerd welke kostenposten er mogen worden betrokken in
de LCT en wordt bepaald dat er naar de nettokosten moet worden
gekeken. De Europese bankenautoriteit (EBA)13 zal worden gevraagd
verdere uitwerking te geven aan de invulling van de LCT.
Daarnaast bevatten de voorstellen wijzigingen in de crediteurenhiërarchie
die in de BRRD geregeld worden. De drie verschillende groepen
deposito’s – gedekt, ongedekt maar voor dekking in aanmerking komend,
en ongedekte en niet voor dekking in aanmerking komend – worden
gelijkgesteld in de crediteurenhiërarchie. Met deze wijzigingen beoogt de
Commissie de crediteurenhiërarchie te harmoniseren voor gelijke
toepassing tussen de lidstaten. Omdat het DGF de positie inneemt van
gedekte deposito’s, verdwijnt daarmee ook de «superpreferente» positie
12

Artikel 11(6) DGSD geeft lidstaten de mogelijkheid om de in het DGF beschikbare financiële
middelen naast een reguliere DGS-uitkering tevens te kunnen gebruiken ter financiering van
maatregelen voor het veiligstellen van de toegang van deposanten tot gedekte deposito’s bij
een bank. Daaronder kan onder meer worden verstaan: i. de overdracht van activa en passiva;
ii. de overdracht van depositoportefeuilles. Artikel 11(6) DGSD zelf geeft als voorwaarden dat:
de overdracht plaatsvindt in het kader van nationale insolventieprocedures (faillissement); en
dat de door het DGS gedragen kosten niet hoger zijn dan het nettobedrag voor het uitkeren
aan gedekte deposanten bij de desbetreffende kredietinstelling (least cost-principe).
13
European Banking Authority, https://www.eba.europa.eu/.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3691

6

van het DGS. Hierdoor komen het DGF en alle deposanten op gelijke voet
te staan in de rangorde waarin crediteuren worden terugbetaald na
faillissement. Doordat het DGF geen preferente positie meer heeft, wordt
de kans op volledige terugbetaling van het DGF minder groot. Daardoor
zal de optie van een regulier faillissement met uitbetaling aan deposito’s
met gedekte deposito’s in meer gevallen duurder uitvallen in de LCT.
Daarnaast moet dit voorstel ertoe leiden dat DGF-middelen gemakkelijker
kunnen worden ingezet bij de afwikkeling van een bank anders dan voor
uitbetaling aan depositohouders in faillissement, doordat de overdracht
van deposito’s hierdoor vaker goedkoper uit zal vallen dan een eventuele
uitkering aan gedekte deposanten in faillissement en daarmee dus vaker
zal worden toegepast.
Ten vierde bevatten de voorstellen wijzigingen in de SRMR, BRRD en
DGSD om het gebruik van publieke middelen buiten resolutie verder in te
perken, voornamelijk ten aanzien van gebruik voor een preventieve
herkapitalisatie.14 Dat gebeurt in deze voorstellen door een aantal
voorwaarden te verduidelijken. De verduidelijkingen zijn er bijvoorbeeld
op gericht dat preventieve herkapitalisatie enkel kan worden gebruikt voor
banken die in de kern gezond zijn en indien de preventieve herkapitalisatie
tijdelijk van aard is. Meer langdurige instrumenten zoals eigen vermogen
moeten worden vermeden.
Voor het overige voorzien de voorstellen in wijzigingen van het raamwerk
die ertoe strekken de overlap tussen vroege-interventiemaatregelen en
toezichtmaatregelen te beperken en om de voorwaarden voor vroegeinterventiemaatregelen te verduidelijken. Ook zijn gerichte wijzigingen
voorgesteld over het verbeteren van transparantie van de financiële
robuustheid van DGS. Ook voorzien wijzigingen in een betere
bescherming van depositohouders, bijvoorbeeld waar het gaat om tijdelijk
hoge balansen en de bescherming van deposito’s van publieke entiteiten
zoals scholen en ziekenhuizen.
Tot slot omvat het voorstel voor de Richtlijn Daisy Chain wijzigingen aan
de BRRD en SRMR om een juiste opbouw en uitwisselbaarheid van MREL
tussen entiteiten binnen één bankengroep te waarborgen. Vorig jaar zijn
hiertoe al bepalingen in de BRRD en de verordening kapitaalvereisten15
aangepast.16 Daarbij werd de Commissie verzocht extra onderzoek te
doen naar mogelijke verdere aanpassingen. De voorgestelde aanpassingen liggen hierbij voor en zijn erop gericht dat de MREL-systematiek
beter functioneert binnen bankengroepen die geleid worden vanuit een
holding.

14

Onder een preventieve herkapitalisatie wordt verstaan een kapitaalinjectie door de staat ter
versterking van het eigen vermogen van een solvabele bank wanneer deze noodzakelijk is om
een ernstige verstoring van de economie van een lidstaat op te heffen en de financiële
stabiliteit te waarborgen.
15
Verordening (Eu) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013
betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en tot wijziging van Verordening
(EU) nr. 648/2012 (PbEU 2013, L 176).
16
Verordening (EU) 2022/2036 van het Europees Parlement en de Raad van 19 oktober 2022 tot
wijziging van Verordening (EU) nr. 575/2013 en Richtlijn 2014/59/EU wat betreft de prudentiële
behandeling van mondiaal systeemrelevante instellingen met een multiple-point-of-entryafwikkelingsstrategie en methoden voor de indirecte plaatsing van instrumenten die in
aanmerking komen voor de naleving van het minimumvereiste voor eigen vermogen en in
aanmerking komende passiva (PbEU 2022, L 275).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3691

7

b) Impact assessment Commissie
De Commissie heeft voor de totstandkoming van deze voorstellen gebruik
gemaakt van een gerichte consultatie van stakeholders en een publieke
consultatie17, gesprekken met lidstaten in verschillende Europese gremia,
bijeenkomsten met experts en ook rapporten en opinies van de EBA en
het Fit for Future Platform.18 Het impact assessment benadrukt dat door
de verwevenheid van de SRMR, BRRD en DGSD een holistische en
consistente benadering in de gekozen beleidsrichting nodig is. De
Commissie noemt in het impact assessment dat het geloofwaardig
verbreden van de scope van resolutie daarbij gepaard moet gaan met
toegang tot voldoende financiering. Om de financiering mogelijk te maken
valt te denken aan het vergemakkelijken van het gebruik van DGF- en
SRF-middelen, en het wegnemen van de preferente positie van het DGS.
De in het voorstel gekozen beleidsrichting zou de doelen van het
crisisraamwerk het meest effectief en efficiënt waarborgen.
De Commissie geeft aan dat de mate waarin de resolutiescope wordt
uitgebreid additionele kosten meebrengt voor resolutieautoriteiten en
banken. Ook kan toenemend gebruik van DGS- en SRF-middelen er toe
leiden dat er mogelijk vaker bijdrages vanuit de bankensector nodig zijn
om deze fondsen weer aan te vullen. Enerzijds laat het impact assessment
namelijk zien dat het mogelijk maken van het aanwenden van
DGF-middelen ten behoeve van overdrachtsstrategieën kan leiden tot
lagere kosten voor het DGF, omdat in sommige gevallen meer efficiënt
gebruik gemaakt kan worden van de middelen in het DGF.19 Anderzijds
kan het DGF door de aanpassing in de crediteurenhiërarchie vaker worden
ingezet, waardoor de uiteindelijke kosten voor het DGF juist kunnen
toenemen. De Commissie oordeelt echter dat de toegenomen kosten voor
autoriteiten en banken niet opwegen tegen het belang van versterking van
de financiële stabiliteit, minder gebruik van publieke middelen en
toegenomen vertrouwen bij depositohouders.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Het kabinet is van mening dat de Europese bankenunie veel heeft
bijgedragen aan de weerbaarheid van banken, de bescherming van
spaarders en de financiële stabiliteit. Bovendien heeft de bankenunie de
risico’s beperkt dat overheden moeten bijspringen wanneer banken in
problemen raken. Het toezicht op Nederlandse en Europese banken is
sinds de komst van de bankenunie versterkt, doordat het SSM heeft
gezorgd voor een verdere professionalisering van het toezicht. De
totstandkoming van het Europese resolutiefonds heeft de kans dat
Nederlandse belastingbetalers moeten bijdragen aan het redden van een
Nederlandse bank verkleind. De verscherpte regels voor buffers hebben
gezorgd voor veiligere en weerbare banken. Daarmee is de bankenunie
belangrijk voor het vertrouwen in de Europese bankensector.20

17

Zie voor de reactie van het Nederlandse kabinet op de openbare consultatie:
Bijlage bij Kamerstuk 22 112, nr. 3093.
EBA (22 October 2021), Call for advice regarding funding in resolution and insolvency.
19
ECB (October 2022), Protecting depositors and saving money – why DGS in the EU should be
able to support transfers of assets and liabilities when a bank fails.
20
Appreciatie Bankenunie, 3 juni 2022; https://open.overheid.nl/documenten/ronl7ef0ca60db0886b4487273c585e802cf5bf41609/pdf; Risicoreductiebrief Europese Bankensector,
7 december 2021; https://open.overheid.nl/documenten/ronl-e8f3d2c2–1a13–4b9c-ad58a4e7944fef7e/pdf.
18

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3691

8

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet steunt de Commissie in het doel van de herziening van het
CMDI-raamwerk om de toepasbaarheid en effectiviteit van het raamwerk
te vergroten. De herziening van het raamwerk kan eraan bijdragen dat er
meer harmonisering plaatsvindt in de wet- en regelgeving van
EU-lidstaten, dat alle banken effectief kunnen worden afgewikkeld en dat
de doelen van het raamwerk beter worden behaald. In aanvulling op de
hiervoor genoemde doelen van het raamwerk21, hecht het kabinet bij deze
herziening ook waarde aan een aantal aanvullende overkoepelende
uitgangspunten, zoals een uniforme toepassing van regels en het
bevorderen van een gelijk speelveld, het belang van effectieve marktdiscipline, beheersbare lasten voor de sector, en het verbeteren van afwikkelmogelijkheden voor resolutieautoriteiten, waarbij ook oog is voor de
uitvoeringslasten. Als laatst is het ook belangrijk om lessen uit de recente
onrust mee te nemen in de weging van dit voorstel.
Het kabinet onderschrijft het belang van een goedwerkend en efficiënt
raamwerk dat er op gericht is om de gevolgen van een falende bank voor
de economie, de financiële stabiliteit en de belastingbetaler in te perken
en waarbij de eerste verliezen worden opgevangen door aandeelhouders
en achtergestelde crediteuren. Het kabinet vindt het belangrijk dat het
CMDI-raamwerk verder wordt geharmoniseerd om te zorgen voor een
gelijkere behandeling van falende banken in de verschillende lidstaten.
Banken moeten op een geharmoniseerde wijze adequaat kunnen worden
afgewikkeld door de opbouw van voldoende MREL-buffers, met instrumenten als bail-in en de bestaande door de sector gefinancierde fondsen
als het DGF en SRF. Daarbij dient wel oog te zijn voor beheersbare lasten
voor de sector. Ook hecht het kabinet belang aan strikte voorwaarden
voor staatssteun. Het kabinet vindt het daarom belangrijk dat een
herziening van het CMDI-raamwerk gepaard gaat met een herziening van
het staatssteunkader om consistentie tussen de twee raamwerken te
borgen, zoals ook is opgenomen in de Eurogroep-verklaring.22 23 Bij de
beoordeling van dit voorstel blijft het kabinet zo veel mogelijk vasthouden
aan de essentie van het eerdere Nederlandse beleid, zoals het behoud van
bail-in van aandeel- en obligatiehouders als eerste verdedigingslinie, het
beschermen van belastinggeld en het voorkomen van significant hogere
kosten voor het depositogarantiestelsel. Tegelijkertijd is het volgens het
kabinet, gezien de voorliggende voorstellen en het krachtenveld, passend
dat het zich in de onderhandelingen over het voorstel constructief opstelt
en meedenkt over de meest wenselijke vormgeving en toepassing van het
raamwerk.
Wat betreft de aanpassing van de ABT, waardoor meer banken resolutie
als afwikkelingsstrategie zullen krijgen, zet het kabinet in op een invulling
die bijdraagt aan een uniformere toepassing van het crisisraamwerk. Het
kabinet steunt het streven om inconsistenties tussen lidstaten weg te
nemen, waardoor binnen de Unie banken op gelijke wijze worden
afgewikkeld en een gelijker speelveld ontstaat. Een wenselijk gevolg van
een bredere toepassing van resolutie zou zijn dat er minder mogelijkheden bestaan om publieke middelen in te zetten indien een bank in de
21

De doelen van het raamwerk zijn: (i) het beschermen van financiële stabiliteit en het
voorkomen van besmetting, (ii) het harmoniseren van het functioneren van de Europese
markt, (iii) het beschermen van belastinggeld en het verminderen van de verwevenheid tussen
banken en de eigen overheid; en (iv) het beschermen van depositohouders en versterken van
consumentenvertrouwen.
22
Statement of the Eurogroup in inclusive format on the ESM reform and the early introduction
of the backstop to the Single Resolution Fund – Consilium (europa.eu).
23
Consultatie crisismanagement banken en depositogarantiestelsel, 20 april 2021; https://
open.overheid.nl/documenten/ronl-91bc40be-047f-491a-ae52-acf4df771ec6/pdf.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3691

9

problemen komt en dat meer wordt gestuurd op marktdiscipline. Wel is
op grond van de voorstellen onduidelijk in hoeverre kleinere banken
dienen te voldoen en ook kunnen voldoen aan de strenge eisen die het
gevolg zijn van een resolutiestrategie, bijvoorbeeld met betrekking tot het
opbouwen van buffers voor verliesabsorptie (MREL). Het kabinet zal er op
inzetten dat de ABT op consistente wijze wordt toegepast door resolutieautoriteiten. Het kabinet zal er daarnaast op inzetten dat het voorstel
operationeel en juridisch haalbaar is, en dat de uitvoeringslasten voor de
autoriteiten en banken dragelijk zullen blijven, bijvoorbeeld met het oog
op het opstellen van resolutieplannen voor kleinere banken.
Het kabinet begrijpt het doel en de keuze van de Commissie voor het
vergemakkelijken van de inzet van DGF-middelen in resolutie. De
Commissie redeneert dat een bail-in van ongedekte deposito’s in
sommige gevallen onwenselijk is met het oog op de financiële stabiliteit.
Om meer banken geloofwaardig in resolutie te kunnen laten gaan, moet
ook meer financiering vrij worden gemaakt in resolutie. Het kabinet kan
deze redenering volgen. Het kabinet is wel van mening dat de verbrede
reikwijdte van resolutie, in combinatie met verbrede mogelijkheden tot
inzet van DGF-middelen, vraagt om strikte voorwaarden en duidelijke
inkadering, om te voorkomen dat de inzet van zowel DGF- als
SRF-middelen significant wordt vergroot. Het kabinet vindt het belangrijk
dat SRF-middelen slechts in beperkte mate kunnen worden aangewend en
dat de kosten voor banken beperkt worden gehouden. Het SRF is in
beginsel bedoeld voor verliesabsorptie en herkapitalisatie van banken met
kritieke functies, na een bail-in van minimaal 8% van het balanstotaal. Hier
past wel de nuance dat het kabinet zich kan vinden in de voorkeur voor
het gebruik van sectorgefinancierde middelen in plaats van publieke
middelen. Nationale staatssteun verkleint de kans op gebruik van het SRF,
maar verhoogt wel publieke risico’s. Dit soort ingrepen kan daarom op
termijn toch een risico vormen als dit tot verslechtering van de kredietwaardigheid van overheden leidt. Om te voorkomen dat toegang tot het
SRF materieel versoepeld wordt, steunt het kabinet de behouden eis dat
aandeelhouders en achtergestelde crediteuren volledig dienen te zijn
afgeschreven voordat middels een DGF-bijdrage toegang wordt verkregen
tot het SRF. Het kabinet steunt ook de voorwaarde dat na een bijdrage van
het DGF aan de afwikkeling van een bank, deze bank moet ophouden te
bestaan. Het kabinet zal de Commissie vragen om te verduidelijken wat
deze voorstellen betekenen voor de kosten voor de sector. Het kabinet zal
erop inzetten dat de kosten voor de sector niet buitensporig zullen
toenemen.
Wat betreft de voorstellen voor aanpassingen in de crediteurenhiërarchie
en de LCT heeft het kabinet nog enkele vragen en bedenkingen. Het
gelijkstellen van alle deposito’s is een verregaande maatregel. Enerzijds
ziet het kabinet voordelen in een meer geharmoniseerde crediteurenhiërarchie, omdat dit tot een consistentere toepassing van het resolutieraamwerk tussen lidstaten kan leiden. Daarnaast ziet het kabinet ook het
voordeel van het eenvoudiger inzetten van het DGF om te voorkomen dat
publieke middelen moeten worden ingezet. Anderzijds leidt dit voorstel,
allereerst, mogelijk tot substantieel hogere kosten voor het DGS, doordat
het DGF vaker zal worden ingezet. Ten tweede heeft dit mogelijk negatieve
gevolgen voor overige crediteuren die in de huidige situatie op gelijke
voet staan met ongedekte deposito’s, maar door het voorstel lager in de
rangorde komen te staan. Daarnaast zal dit op langere termijn mogelijk
leiden tot een toename in relatief volatiele depositofinanciering bij
banken. Deze voor- en nadelen afwegend had het kabinet liever een
minder vergaand voorstel gezien ten aanzien van de aanpassing van de
crediteurenhiërarchie. Met het oog op deze kanttekening zal het kabinet
binnen de Raad dan ook de mogelijkheden voor een alternatieve, minder

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3691

10

verregaande invulling verkennen, zoals het alternatief dat is opgenomen
in het impact assessment van de Commissie Wat betreft de LCT is het
kabinet voorstander van een zo concreet en transparant mogelijke
invulling hiervan, zodat de aanpassingen er daadwerkelijk toe zullen
leiden dat de ABT en LCT consistenter worden toegepast in alle lidstaten.
Ook zal het kabinet de Commissie vragen om te verduidelijken wat de
mogelijke extra kosten en risico’s zijn voor het DGF, ten opzichte van de
opgenomen informatie hierover in het impact assessment.
Een belangrijke voorwaarde van het kabinet bij deze herziening van het
CMDI-raamwerk is dat een vergroting van de flexibiliteit in het raamwerk,
bijvoorbeeld door het vergemakkelijken van de inzet van DGF-middelen,
gepaard gaat met de aanscherping van voorwaarden voor buitengewone
publieke financiële steun. Het kabinetsuitgangspunt is immers dat de inzet
van publieke middelen zoveel mogelijk moet worden voorkomen. In het
voorstel zijn de regels voor onder andere de preventieve herkapitalisatie
verduidelijkt. Het kabinet kan deze verduidelijking steunen. Aansluitend op
de herziening van het CMDI-raamwerk volgt ook nog een herziening van
het staatssteunkader voor banken. Dit is voor het kabinet van belang om
consistentie tussen de raamwerken te waarborgen.24
Ten aanzien van de verduidelijkende wijzigingen in het raamwerk met
betrekking tot de inzet van vroege interventiemaatregelen door de
resolutieautoriteiten, kan het kabinet de richting van de voorstellen
steunen. Het kabinet is positief over de concrete maatregelen om
deposanten beter te beschermen en een soepele samenwerking tussen
depositogarantiestelsels te bevorderen.
Over de wijzigingen die de Richtlijn Daisy Chain aanbrengt in de BRRD en
SRMR is het kabinet in beginsel positief. De wijzigingen vergroten de
werkbaarheid van de MREL-systematiek voor de toezichthouders. Voor
enkele technische wijzigingen is het van belang om precies na te gaan wat
hiervan de consequenties zijn.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Lidstaten zijn het in grote mate eens over de noodzaak en wenselijkheid
om het huidige CMDI-raamwerk aan te scherpen, ten einde de doelstellingen van dit raamwerk beter te realiseren. Ten aanzien van het crisisraamwerk is in de Raad veel gesproken over de mogelijkheid om kleine en
middelgrote banken in het resolutieraamwerk af te wikkelen. Enkele
lidstaten stellen zich op het standpunt dat het bestaande raamwerk vooral
beter moet worden toegepast, door banken af te wikkelen via de daarvoor
beoogde resolutieroute als er sprake is van een publiek belang. Om dit te
bevorderen zet deze groep lidstaten zich in voor het strikt toepassen van
bail-in en voor het beperken van de mogelijkheden tot de inzet van
staatssteun. Deze lidstaten pleiten over het algemeen voor een verder
geharmoniseerde aanpak en strenge eisen voor toegang tot gemeenschappelijke middelen.
Andere lidstaten vinden het CMDI-raamwerk echter te rigide en pleiten
juist voor meer flexibiliteit en ruimte om maatwerk toe te passen. Deze
lidstaten zetten in op meer beleidsvrijheid voor nationale resolutieautoriteiten en voor minder strikte regels. Het gaat hier bijvoorbeeld om
lidstaten waar een relatief groot aantal regionaal geënte en deposito
gefinancierde spaarbanken gezeteld is, voor wie het op dit moment
ingewikkeld en duur blijkt om bail-in buffers op te bouwen. Daardoor
24

In de mededeling staat dat de herziening van het staatssteunkader naar verwachting in het
eerste kwartaal van 2024 zal worden uitgevoerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3691

11

kunnen deze banken niet goed afgewikkeld worden in resolutie. Een
gewoon faillissement zou volgens deze lidstaten echter gepaard gaan met
te veel negatieve effecten. In dat soort gevallen wordt tot dusver flexibel
omgegaan met de uitkomsten van de ABT en de inzet van publieke
middelen.
Het voorstel van de Commissie stelt een strikte toepassing van het
geharmoniseerde resolutieraamwerk voor, waarin banken MREL-buffers
opbouwen en sprake is van een bail-in. Hiertegenover wordt gezet dat de
toegang tot financiering om een bail-in daadwerkelijk mogelijk te maken
dan iets wordt vergemakkelijkt. Door de uiteenlopende standpunten en
posities van lidstaten is het de verwachting dat de onderhandelingen over
dit voorstel niet eenvoudig zullen zijn. Tegenstellingen in de visie op hoe
het crisisraamwerk moet worden aangepast vloeien deels voort uit
verschillen in de nationale bankensectoren.
Het Europees Parlement heeft de Commissie opgeroepen om voortgang
te maken op de bankenunie, en in het bijzonder ook om vervolgstappen te
zetten op het vlak van een Europees Deposito Garantie Stelsel (European
Deposit Insurance Schema, EDIS). De verwachting is dat deze discussie
weer opnieuw zal opkomen. Het EP zal de voorstellen bespreken in het
ECON-Comité en heeft nog geen rapporteur aangewezen.
4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
Met betrekking tot de voorstellen tot wijziging van de SRMR, de BRRD en
de Richtlijn Daisy Chain is het oordeel van het kabinet ten aanzien van de
bevoegdheid positief. De Commissie stelt als juridische basis voor de drie
voorstellen artikel 114 VWEU voor. De rechtsgrondslag is hiermee gelijk
aan de juridische basis van de bestaande wetgeving die met deze
voorstellen wordt gewijzigd. Op grond van artikel 114 VWEU is de EU
bevoegd om maatregelen vast te stellen ten aanzien van de instelling en
de werking van de interne markt. Het kabinet kan zich vinden in de
voorgestelde rechtsgrondslag nu de voorstellen de risico’s van de interne
markt mitigeren om de financiële stabiliteit van de bankensector te
waarborgen door middel van vroegtijdige interventiemaatregelen en
resolutieacties. Op het terrein van de interne markt heeft de EU een met
de lidstaten gedeelde bevoegdheid (artikel 4, lid 2, sub a, VWEU).
Met betrekking tot het voorstel voor de DGSD is het oordeel van het
kabinet ten aanzien van de bevoegdheid eveneens positief. Voor dit
richtlijnvoorstel stelt de Commissie als juridische basis artikel 53, eerste
lid, VWEU, voor. Artikel 53, eerste lid, VWEU, behoort tot de artikelen die
het recht van vestiging regelen en geeft de EU de bevoegdheid richtlijnen
vast te stellen betreffende de toegang tot werkzaamheden anders dan in
loondienst en de uitoefening daarvan. De rechtsgrondslag is hiermee
gelijk aan die van de via onderhavig voorstel te wijzigen richtlijn. Daar kan
naar het oordeel van het kabinet ook de regels omtrent het opzetten en
beheren van depositogarantiestelsels en de werkzaamheden van banken
daaromtrent onder worden verstaan. Op het terrein van de interne markt
heeft de EU een met de lidstaten gedeelde bevoegdheid (artikel 4, lid 2,
sub a, VWEU).
b) Subsidiariteit
Het kabinet beoordeelt de subsidiariteit van zowel het voorstel voor de
verordening als de drie richtlijnvoorstellen positief. De huidige voorstellen
hebben als doel de afwikkeling van banken in de EU te verbeteren en het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3691

12

crisisraamwerk in meer geharmoniseerde mate toe te passen. Daarbij
worden opties geboden om het raamwerk beter toepasbaar te maken voor
alle type banken en in het bijzonder middelgrote en kleine banken. De
voorstellen bevatten wijzigingen van en aanvullingen op reeds bestaande
geharmoniseerde EU-wetgeving. De belangrijkste reden voor de positieve
beoordeling op subsidiariteit is dat de bancaire sector gekenmerkt wordt
door grensoverschrijdende en internationale activiteiten. De doelstelling
van de voorstellen tot verbetering van de afwikkeling van banken kan
daardoor niet zelf door de lidstaten worden verwezenlijkt en beter door de
EU worden bereikt. Een wijziging van dergelijke geharmoniseerde
EU-regelgeving kan bovendien niet op nationaal niveau, maar slechts op
EU-niveau plaatsvinden. Daarom kunnen de doelstellingen van de
voorstellen beter door de Unie worden bereikt. Om bovenstaande
redenen is optreden op EU-niveau gerechtvaardigd.
c) Proportionaliteit
Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit van de
voorstellen is positief, met een kanttekening. De voorstellen voor de
verordening en richtlijnen hebben tot doel de afwikkeling van banken in
de EU te verbeteren en ook om het crisisraamwerk in meer geharmoniseerde mate toe te passen. De voorgestelde wijzigingen zijn grotendeels
geschikt om deze doelstellingen te bereiken, omdat deze beogen leemtes
in het raamwerk te ondervangen. De voorgestelde wijzigingen zullen er
naar verwachting toe leiden dat meer banken via het resolutieraamwerk
worden afgewikkeld, mede omdat dit door het beschikbaar stellen van
meer financiering verbeterd mogelijk wordt. Het harmoniseren van de
ABT, LCT en inzet van financiering bij bankfalen draagt bij aan een
consistente toepassing van het raamwerk. Het verder harmoniseren van
deze aspecten gaat niet verder dan noodzakelijk. Een meer gelijke
toepassing is volgens het kabinet wenselijk omdat dit leidt tot een meer
gelijk speelveld. Ook het harmoniseren van de crediteurenhiërarchie is an
sich wenselijk, omdat in verschillende EU-lidstaten verschillende
rangordes van crediteuren worden gehanteerd. De doelstelling van
harmonisering van het raamwerk kan niet door minder ingrijpend
optreden worden bereikt. Het is wel zo dat de invulling van deze
voorstellen uiteindelijk van groot belang zal zijn voor de uiteindelijke
beoordeling hiervan.
Het kabinet plaatst een kanttekening bij de gekozen invulling van het
voorstel om de crediteurenhiërarchie te harmoniseren. Als gevolg van dit
voorstel worden gedekte deposito’s gelijk gesteld aan ongedekte
deposito’s en vervalt de superpreferentie van het DGS. Deze wijziging
leidt mogelijk tot substantieel hogere kosten voor het DGS doordat het
DGF vaker ingezet zal worden. Het kabinet ziet liever een minder vergaand
voorstel ten aanzien van de harmonisering van de crediteurenhiërarchie,
zoals het alternatief dat is opgenomen in het impact assessment van de
Commissie. Ook is de vormgeving van de ABT nog een aandachtspunt.
Dit is van invloed op welke banken in aanmerking komen voor resolutie.
Hierbij dient rekening gehouden te worden met de kosten en operationele
gevolgen die gepaard gaan met planning en voorbereiding van resolutie
zoals bijvoorbeeld financiering van MREL. Het kabinet zal hier aandacht
voor vragen bij de Commissie en tijdens de onderhandelingen, om
zodoende oog te houden voor de proportionaliteit van de voorstellen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3691

13

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht
en geopolitieke aspecten
a) Consequenties EU-begroting
Deze voorstellen hebben naar verwachting geen gevolgen voor de
EU-begroting. Het kabinet is van mening dat, indien de voorstellen toch
tot extra kosten leidt bij de toezichthouders, de benodigde EU-middelen
gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële
kaders van het MFK 2021–2027, en dat deze moeten passen bij een
prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/of
medeoverheden
Deze voorstellen hebben naar verwachting geen financiële gevolgen voor
de Rijksbegroting.
Het DGF is gevuld door bijdragen van de aan het DGS deelnemende
banken.25 Indien het DGF ontoereikend is, kan er een extra bijdrage vanuit
de bankensector worden opgehaald. Wanneer deze bijdrage niet
voldoende of tijdig is, kan de Staat in buitengewone situaties fungeren als
ultieme achtervang door tijdelijke voorfinanciering. De mate waarin de
Staat geld moet lenen aan het DGF hangt af van de wijze waarop het DGS
in de toekomst zal worden ingezet. Deze vorm van potentiële voorfinanciering kan niet op voorhand worden meegenomen in de Rijksbegroting.
De voorgestelde verbreding van de ABT zal naar verwachting tot gevolg
hebben dat meer banken resolutie als voorkeursstrategie krijgen. Dit vergt
naar verwachting een grotere capaciteit bij de resolutieautoriteit, welke in
Nederland is ondergebracht bij De Nederlandsche Bank (DNB). In welke
mate dit het geval zou zijn is afhankelijk van de uiteindelijke vormgeving
van de bepaling. De eventuele toegenomen kosten voor resolutie worden
gedragen door de financiële sector.
Voor zover de uitwerking van de voorstellen uit dit plan toch tot additionele kosten leiden worden eventuele budgettaire gevolgen voor de
nationale begroting worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement, conform de regels van de budgetdiscipline.
c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven
en burger
Voor burgers hebben de Commissievoorstellen geen regeldrukgevolgen,
voor banken wel.
De voorstellen van de Commissie hebben tot gevolg dat de afwikkelstrategie resolutie voor meer banken de voorkeursstrategie wordt. Uit het
impact assessment van de Commissie blijkt dat die banken als gevolg van
het voorstel enkele inhoudelijke verplichtingen en informatieverplichtingen krijgen die regeldrukkosten veroorzaken.
Alle banken zijn reeds verplicht informatie aan de resolutieautoriteit te
verstrekken ten behoeve van de afwikkelingsplannen die de resolutieautoriteit opstelt.26 Banken die voor het eerst onder resolutie gaan vallen,
25

Iedere lidstaat dient onder het nationale DGS een ex ante fonds op te bouwen van 0,8% van de
totale gedekte deposito’s. Richtlijn 2014/49/EU.
26
De bank is verplicht om volledige medewerking te verlenen bij het opstellen van het afwikkelingsplan, en om ook de gevraagde informatie en analyse aan te leveren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3691

14

worden ten behoeve van resolutieplanning ook onderworpen aan
additionele eisen voor informatieverstrekking. Dit betreft zowel uitbreiding
en aanpassing van bestaande informatievoorziening als de introductie van
nieuwe rapportageverplichtingen. Het gaat hierbij om structurele
informatieverplichtingen omdat resolutieplannen regelmatig worden
bijgewerkt. Deze extra regeldrukkosten als gevolg van het Commissievoorstel worden in het impact assessment echter als marginaal
bestempeld omdat alle banken al verplicht zijn bovengenoemde gegevens
aan de afwikkelingsautoriteit te verstrekken.
Ook moeten alle banken op grond van bestaande regels een herstelplan
opstellen en minimaal een keer per jaar bijwerken.27 De herstelplannen
worden verstrekt aan de resolutieautoriteit. Het opstellen en bijhouden
van herstelplannen is een structurele inhoudelijke verplichting. Banken die
als gevolg van het voorstel van de Commissie resolutie als voorkeursafwikkelstrategie krijgen, moeten hun herstelplannen daarop aanpassen.
Dat betekent voor deze banken een extra eenmalige inhoudelijke
verplichting. Op grond van het Commissievoorstel is het nog niet duidelijk
voor welke banken resolutie de voorkeursafwikkelstrategie zal worden en
dus is niet duidelijk hoeveel banken als gevolg van het Commissievoorstel
met extra regeldrukkosten te maken krijgen.
Daarnaast zullen banken operationeel voorbereid moeten zijn op resolutie.
Additionele processen zullen moeten worden ingeregeld, en soms moet
de bedrijfsvoering hier deels op worden aangepast. Denk bijvoorbeeld
aan de operationele stappen om een bail-in mogelijk te maken, of de
operationele voorbereiding van een verkoop van de onderneming. Ten
aanzien van de operationele voorbereidingen geldt dat dit eenmalige
lasten zijn. Deze additionele lasten zijn moeilijk te kwantificeren, omdat de
resolutiestrategie van de banken nog niet is vastgesteld, en het daarmee
op dit moment onduidelijk is welke voorbereidingen zij moeten treffen.
d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
Het is nog onduidelijk wat de effecten voor de concurrentiekracht gaan
zijn. Een efficiënt en voorspelbaar afwikkelraamwerk is goed voor de
financiële stabiliteit. Een gelijke toepassing van het raamwerk tussen de
verschillende EU-lidstaten is bovendien goed voor een meer gelijk
speelveld. Het is tegelijkertijd goed om ook oog te houden voor de
toegenomen regeldruk en daaraan gerelateerde kosten. De voorstellen
kennen geen geopolitieke aspecten.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
Het voorstel voor wetgeving betreft een verordening en drie richtlijnen.
De inhoud van de richtlijnen die gewijzigd worden zijn geïmplementeerd
in onder meer de Wet op het financieel toezicht en de faillissementswet,
welke wetten aanpassing behoeven als de voorstellen worden aangenomen. De uitvoering van de SRMR volgt uit het Besluit uitvoering
EU-verordeningen financiële markten, dat mogelijk gewijzigd zal moeten
worden door de voorgestelde wijzigingen aan de verordening. De Richtlijn
Daisy Chain past slechts op enkele punten de BRRD en SRMR aan en leidt
naar verwachting niet tot wijzigingen in de Nederlandse wetgeving.
27

Het herstelplan voorziet in maatregelen om de financiële positie van de bank te herstellen
nadat er een aanzienlijke verslechtering van deze positie heeft plaatsgevonden. Indien sprake
is van een moederholding, dan geldt de verplichting tevens voor de groep als geheel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3691

15

De voorstellen bevatten geen lex silencio positivo.
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
De voorstellen die strekken tot wijzigingen van de BRRD en de richtlijn
Daisy Chain bevatten geen nieuwe grondslagen voor gedelegeerde en/of
uitvoeringshandelingen.
Het voorstel voor wijziging van de SRMR kent de Raad de bevoegdheid
toe om, gebaseerd op een voorstel van de Commissie, door middel van
een uitvoeringsbesluit de termijn van de voorzitter, vicevoorzitter en
andere leden van de Afwikkelingsraad te vernieuwen (artikel 56, zesde lid
bis). De Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid hierover. Naar het
oordeel van het kabinet betreft het hier geen essentieel onderdeel van de
regelgeving, waardoor toekenning van de bevoegdheid hier mogelijk is.
Het kabinet is van mening dat het gerechtvaardigd is om deze
bevoegdheid aan de Raad toe te kennen nu de initiële benoeming van de
voorzitter, vicevoorzitter en andere leden van de Afwikkelingsraad ook
plaatsvindt middels een uitvoeringsbesluit van de Raad (artikel 56, zesde
lid). Bovendien is deze procedure overeenkomstig met de herbenoeming
van de voorzitter van de EBA. Inzet zal zijn dat de keuze om deze uitvoeringsbevoegdheid aan de Raad toe te kennen in de basishandeling naar
behoren wordt gemotiveerd. Het kabinet vindt toekenning van deze
bevoegdheid ook wenselijk, omdat de leden van de Afwikkelingsraad elke
5 jaar (her)benoemd moeten worden. Door het toekennen van de
bevoegdheid aan de Raad om door middel van een uitvoeringshandeling
deze verlenging mogelijk te maken kan dit proces elke 5 jaar gevolgd
worden zonder dat hiervoor een wetgevend voorstel nodig is. Tevens ligt
de keuze voor uitvoering (in plaats van delegatie) voor de hand omdat het
niet gaat om een maatregel van algemene strekking. Het kabinet kan
instemmen met deze bevoegdheid.
Het voorstel voor wijziging van de DGSD kent de Commissie de
bevoegdheid toe om gedelegeerde handelingen (ex artikel 290 VWEU)
vast te stellen op basis van door EBA opgestelde technische reguleringsnormen. Dit betreft technische reguleringsnormen omtrent (kort gezegd)
de details voor DGS-uitkeringen van derdenrekeningen (art. 8 ter, vierde
lid), de methodologie voor de berekening van en procedures omtrent het
bereiken van de DGS-doelomvang (artikel 10, twaalfde lid) en de
methodologie voor de berekening van verschillende kosten voor de LCT
(artikel 11 sexies, vijfde lid). Deze artikelen zien op verdere uitwerking van
criteria, technische elementen, methodologieën en andere aanvullende
informatie voor verschillende procedures. Het kabinet acht toekenning
van deze bevoegdheden mogelijk, omdat het hier om niet-essentiële
onderdelen van het voorstel gaat. De uit te werken gedelegeerde
handelingen zien op criteria, indicatoren, methodologieën en verdere
detailleringen van de hoofdnormen die in de richtlijn zelf komen te staan.
Het kabinet acht de toekenning van deze bevoegdheden tevens wenselijk,
omdat de nadere uitwerking van artikelen de gewone wetgevingsprocedure minder belast en het flexibiliteit oplevert door de technische
details in te laten vullen door EBA en de nationale toezichthouders. De
keuze voor delegatie ligt voor de hand, omdat met de technische
reguleringsnormen de richtlijn nader wordt uitgewerkt. De bevoegdheden
zijn naar het oordeel van het kabinet goed afgebakend in de richtlijn. De
doelstellingen en inhoudelijke grenzen zijn daarin ook afdoende gedefinieerd. De vaststelling van deze gedelegeerde handelingen vindt zoals
gebruikelijk in het Europese financieel recht plaats volgens de bijzondere
procedure uit de EBA-verordening (artikel 10 van Verordening (EU)
1093/2010). Deze procedure houdt in essentie in dat EBA ontwerpen van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3691

16

technische reguleringsnormen ter vaststelling aan de Commissie voorlegt.
De Commissie informeert in elke stap van het proces onmiddellijk het
Europees Parlement en de Raad over de inhoud daarvan. De lidstaten
worden via de Raad geïnformeerd. De Commissie stelt een gedelegeerde
verordening vast op basis van de technische reguleringsnorm van EBA.
Op grond van artikel 13 van de Verordening (EU) 1093/2010 heeft de Raad
de mogelijkheid om bezwaar te maken tegen de vaststelling van de
gedelegeerde verordening. Als de Raad bezwaar maakt treedt de
gedelegeerde verordening niet in werking.
Het voorstel voor wijziging van de DGSD kent de Commissie tevens de
bevoegdheid toe om uitvoeringshandelingen (ex. Artikel 291 VWEU) vast
te stellen op basis van door EBA opgestelde technische uitvoeringsnormen. Het betreft de bevoegdheid om technische uitvoeringsnormen op
te stellen voor de procedures en formats om depositohouders te voorzien
van informatie (art. 16, negende lid), en voor de procedures en formats
voor het beschikbaar stellen van informatie door banken aan depositogarantiestelsels, respectievelijk aan EBA (art. 16 bis, zevende lid). Het
toekennen van uitvoeringshandelingen is mogelijk, omdat het niet om
essentiële onderdelen van de richtlijn gaat. Deze bevoegdheden zien op
het verder uitvoering geven aan artikelen van de richtlijn volgens
eenvormige voorwaarden, waardoor de keuze voor uitvoering (i.p.v.
delegatie) passend is. Het kabinet beoordeelt deze bevoegdheidstoedeling
als wenselijk nu de EBA het best gepositioneerd is om uitwerking te geven
aan de invulling van deze details en er met een uitvoeringshandeling geen
beslag wordt gelegd op het wetgevingsproces. De bevoegdheden zijn
goed afgebakend doordat de Commissie, op voordracht van EBA, verdere
invulling dient te geven aan de wijze waarop bepaalde informatie
beschikbaar wordt, en niet welke informatie beschikbaar wordt. De
vaststelling van deze uitvoeringshandelingen vindt zoals gebruikelijk in
het Europese financieel recht plaats volgens de bijzondere procedure uit
de EBA-verordening (artikel 15 van Verordening (EU) 1093/2010). Deze
procedure houdt in essentie in dat EBA ontwerpen van technische
uitvoeringsnormen ter vaststelling aan de Commissie voorlegt. De
Commissie informeert in elke stap van het proces onmiddellijk het
Europees Parlement en de Raad over de inhoud daarvan. De lidstaten
worden via de Raad geïnformeerd. In het voorstel wordt niet verwezen
naar een comitéprocedure, hetgeen erop duidt dat hier een zelfstandige
uitvoeringsbevoegdheid wordt voorgesteld, waarbij de lidstaten geen rol
(controlemogelijkheden) hebben. Het verlenen van een zelfstandige
uitvoeringsbevoegdheid is voor Nederland in dit geval acceptabel, omdat
de uitvoeringsbevoegdheid slechts ziet op de invulling van de details door
de EBA rondom de precieze formats voor informatieaanlevering.
c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
De verordeningen en richtlijnen treden in werking twintig dagen na
publicatie in het Publicatieblad van de Europese Unie. De verordening ter
wijziging van de SRMR en de richtlijn ter wijziging van de BRRD worden
van toepassing 18 maanden na inwerkingtreding. De richtlijn ter wijziging
van de DGSD wordt van toepassing 24 maanden na inwerkingtreding van
de richtlijn, met uitzondering van artikelen 11, derde lid, 11a, 11b, 11c en
11e, die van toepassing worden 48 maanden na inwerkingtreding van de
richtlijn. De wijzigingen van de BRRD door de Richtlijn Daisy Chain
worden van toepassing 6 maanden na de inwerkingtreding van de
verordening. De wijzigingen die de Richtlijn Daisy Chain doorvoert in de
SRMR worden 1 dag na inwerkingtreding van de Richtlijn Daisy Chain van
toepassing.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3691

17

De termijn van 18 maanden voor implementatie van de richtlijn ter
wijziging van de BRRD is te kort. Het betreft complexe en technische
materie die omgezet moet worden in het Nederlandse recht. In Nederland
is hiervoor over het algemeen een termijn van twee jaar nodig. Het
kabinet zal zich derhalve tijdens de onderhandelingen inzetten voor een
termijn van minstens twee jaar. De wijzigingen aan de BRRD die volgen
uit de Richtlijn Daisy Chain zijn wijzigingen aan bepalingen waarnaar
reeds een dynamische verwijzing in de Wet financieel toezicht (Wft) is
opgenomen. Hierdoor behoeven die aanpassingen, zoals het er nu naar
uitziet, in beginsel geen wetswijziging, waardoor de implementatietermijn
van 6 maanden vooralsnog niet op bezwaren stuit.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
De SRMR bevat een doorlopende evaluatiebepaling, waardoor de
Europese Commissie elke drie jaar een rapport uitbrengt over het
functioneren van de verordening. De BRRD bevat eveneens een evaluatiebepaling maar deze bepaling voorziet niet in nieuwe evaluaties na 2022.
Het kabinet acht het verstandig deze evaluatiebepaling aan te passen,
teneinde ook een evaluatie van de nu voorliggende wijzigingen mogelijk
te maken. De DGSD bevat een evaluatiebepaling die is uitgewerkt na 2019.
Ook hierbij acht het kabinet het verstandig een nieuwe evaluatiebepaling
in te voegen, teneinde de wijzigingen in de DGSD te evalueren. Voor beide
evaluatiebepalingen zal in de onderhandelingen aandacht gevraagd
worden.
e) Constitutionele toets
Niet van toepassing.
7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
In Nederland is DNB aangewezen als nationale resolutieautoriteit. De
implicaties voor uitvoering en handhaving van de voorliggende wijzigingen worden als beperkt ingeschat.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
De gevolgen van de voorstellen voor ontwikkelingslanden wijken niet af
van de gevolgen voor andere derde landen, indien van toepassing.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3691

18