Kwaliteit beslissingen over
tekortkomingen van asbestbedrijven
is verbeterd.
Onderzoek naar de kwaliteit van
beslissingen en de behandeling van
bezwaarschriften van asbestinventarisatieen asbestverwijderingsbedrijven tegen
beslissingen van en door certificerende
instellingen.

Rapport Inspectie SZW | Kwaliteit beslissingen over tekortkomingen van
asbestbedrijven is verbeterd |

Colofon

Projectleider en
contactpersoon

Datum

dhr. W.A.M. Klever
WKlever@minszw.nl
Inspectiebreed Kenniscentrum
Inspectie SZW
19 januari 2019

Pagina 2 van 28

Rapport Inspectie SZW | Kwaliteit beslissingen over tekortkomingen van
asbestbedrijven is verbeterd |

Inhoud

Colofon—2
Inhoud—3
Samenvatting—4
1
1.1
1.2
1.3
1.3.1
1.3.2
1.3.3

Inleiding—6
Aanleiding—6
Doel, onderzoeksvraag en methode—6
Oriëntatie—7
Wet- en regelgeving—7
Certificerende instellingen—7
Beheerstichting asbest—8

2
2.1
2.2
2.3
2.3.1
2.3.2
2.3.3
2.3.4

Analyse van de beslissingen en de adviezen—9
Algemeen—9
Kwantitatieve analyse—9
Kwalitatieve analyse—11
Onduidelijkheid over de aard en de inhoud van een beslissing—11
Is de waarschuwing wel of niet een besluit—13
Toepassing (on)voorwaardelijke schorsing—14
Ondertekening—16

3
3.1
3.2
3.3

De certificerende instellingen en de bezwaarcommissie—17
Kennis Algemene wet bestuursrecht—17
De certificerende instellingen—17
De bezwaarcommissie—18

4
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5

Oordeel en conclusies Inspectie SZW—19
De bestuursrechtelijke kwaliteit van de besluiten is verbeterd, maar…—19
De inhoudelijke kwaliteit van de besluiten is verbeterd—20
Waarschuwing en voorwaardelijke schorsing wel of niet een besluit—20
Certificerende instellingen handelen verschillend—20
Beslissing op bezwaar ondertekend door verkeerde persoon—21

5
5.1
5.2

Reacties certificerende instellingen—22
Normec Certification B.V.—22
TÜV Nederland QA B.V.—22

Bijlage 1 – Reactie Normec Certification B.V.—24
Bijlage 2 – reactie TÜV Nederland QA B.V.—27

Pagina 3 van 28

Rapport Inspectie SZW | Kwaliteit beslissingen over tekortkomingen van
asbestbedrijven is verbeterd |

Samenvatting

De Inspectie SZW houdt toezicht op certificerende instellingen (CI’s) op het gebied
van asbest. Deze instellingen zijn door de minister van SZW aangewezen om
asbestinventarisatie- en asbestverwijderingsbedrijven te certificeren. Gedurende de
looptijd van het certificaat worden de bedrijven tussentijds door de CI beoordeeld.
Bij afwijkingen kan de CI het certificaat van een bedrijf schorsen of intrekken, wat
direct grote gevolgen heeft voor het bedrijf. Gecertificeerde bedrijven dienen
regelmatig bezwaarschriften in tegen zo’n maatregel.
De Inspectie SZW heeft onderzoek gedaan naar de kwaliteit van de behandeling van
bezwaarschriften die zijn ingediend door asbestinventarisatie- en
asbestverwijderingsbedrijven tegen beslissingen van de CI’s. Daarbij is ook gekeken
naar de kwaliteit van de beslissingen en beslissingen op bezwaar. Het onderzoek
betreft de jaren 2014 tot en met 2017. De bezwaarcommissie is vanaf 2014 actief.
Bezwaarschriften op het gebied van persoonscertificatie komen nagenoeg niet voor
en zijn daarom buiten dit onderzoek gehouden.
CI’s zijn voor deze taak (het afgeven van certificaten) aangewezen door de minister
van SZW en een zelfstandig bestuursorgaan. De Algemene wet bestuursrecht (Awb)
is van toepassing. Voor een gelijk speelveld en in verband met rechtsgelijkheid is
het van belang dat de bezwaarschriften van de certificaathouders onafhankelijk,
conform regelgeving en uniform behandeld worden.
De Inspectie is van oordeel dat er vanaf 2014 een verbetering is in de kwaliteit van
de primaire beslissing en de beslissing op bezwaar. Wel zijn er nog een aantal
knelpunten weg te nemen. De instelling van de onafhankelijke bezwaarcommissie
heeft zeker bijgedragen aan de verbetering van de kwaliteit.
Op het gebied van het bestuursrecht bleek vooral in de jaren 2014 en 2015 veel mis
te gaan. Dat resulteerde in een grote diversiteit in beslissingen die óf geen
beslissing bleken te zijn, óf waarbij niet duidelijk was wat de beslissing was. Ook
was er sprake van onduidelijkheid omtrent toepassing van de (on)voorwaardelijke
schorsing. Dit alles doet afbreuk aan de rechtspositie van de certificaathouder. De
CI’s hebben weliswaar stappen genomen om de besluiten te verbeteren, maar zijn
er nog niet. De CI’s hebben onvoldoende kennis van de Awb waar het gaat om
besluiten.
Wat betreft de inhoudelijke kwaliteit van de beslissingen wordt nu zorgvuldiger
gewerkt. De bezwaarcommissie heeft in 2017 slechts bij één bezwaar ‘deels
gegrond’ geadviseerd (dat de beslissing niet juist zou zijn), terwijl in de jaren
daarvoor vaker ‘gegrond’ werd geadviseerd. De reden daarvoor lag meestal in
onzorgvuldigheid bij het onderzoek wat ten grondslag lag aan de beslissing. Dit ziet
de Inspectie als positieve ontwikkeling.
Er is een verplicht overleg tussen de CI’s met als doel dat zij hun werkwijze
harmoniseren. Uit het onderzoek van de Inspectie blijkt dat enkele belangrijke
onderwerpen niet besproken zijn in dit overleg. Daardoor wordt op enkele
onderwerpen verschillend gehandeld en ontstaat rechtsongelijkheid. Zo vereist het
Reglement behandelingen bezwaarschriften dat alle bezwaarschriften worden
voorgelegd aan de bezwaarcommissie. De CI’s handelen hier verschillend in.

Pagina 4 van 28

Rapport Inspectie SZW | Kwaliteit beslissingen over tekortkomingen van
asbestbedrijven is verbeterd |

Maar vooral wordt verschillend gehandeld bij de vraag of een waarschuwing en een
voorwaardelijke schorsing besluiten zijn in de zin van de Awb of niet. Volgens de
toelichting bij de invoering van de bijlage XIIIe van de Arboregeling is een
waarschuwing niet appellabel (geen besluit) en de voorwaardelijke schorsing wel.
Een recente uitspraak van de Raad van State geeft echter aan dat in sommige
gevallen een waarschuwing een besluit kan zijn. Het is de verantwoordelijkheid van
de partijen die betrokken zijn bij het opstellen van de bijlage van de Arboregeling
(het certificatieschema) te bezien of deze uitspraak hier gevolgen heeft. De
Inspectie wil hier daarom op dit moment geen uitspraak over doen. Wel vindt de
Inspectie het wenselijk dat hier op korte termijn duidelijkheid over komt, waardoor
de CI’s op dit punt weer juist en gelijk in handelen, en de Inspectie hier toezicht op
kan houden.
Leeswijzer voor het rapport: in hoofdstuk 4 zijn de conclusies en het oordeel verder
uitgewerkt; dat hoofdstuk is zelfstandig leesbaar.

Pagina 5 van 28

Rapport Inspectie SZW | Kwaliteit beslissingen over tekortkomingen van
asbestbedrijven is verbeterd |

1

Inleiding

1.1

Aanleiding
De CI’s zijn voor de uitvoering van de taak waarvoor ze door de minister van SZW
zijn aangewezen een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO). Een belangrijke
consequentie is dat de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is op de
taken die zij als ZBO uitvoeren. Een van de onderdelen van de Awb is de
bezwaarschriftprocedure.
Een CI kan jegens een certificaathouder een besluit nemen waartegen de
certificaathouder in beroep kan gaan bij de bestuursrechter. Alvorens dit te kunnen
doen, moet de certificaathouder eerst een bezwaarschrift indienen bij de CI. De CI
kan dit zelf behandelen of een onafhankelijke adviescommissie inschakelen. Op het
werkveld van de asbestsanering hebben de betrokken CI’s (zowel de CI’s van de
persoons- als van de procescertificaten) de Stichting Ascert gevraagd een
adviescommissie in te richten. Ascert beschikt daarom sinds 15 oktober 2013 over
een onafhankelijke adviescommissie bezwaarschriften (door Ascert
bezwaarcommissie genoemd, deze term wordt ook in dit rapport gebruikt) die de
CI’s moeten inschakelen voor advies bij bezwaarschriften die zij hebben ontvangen
van certificaathouders. De bezwaarcommissie verleent een onafhankelijk advies
over het ingediende bezwaar aan de CI. De bezwaarcommissie dient de uniformiteit
en kwaliteit van de afhandeling van bezwaren op het terrein van asbest te
verbeteren. De CI is het bestuursorgaan dat met in achtneming van het advies het
besluit neemt.
De bezwaarschriftprocedure is een belangrijk onderdeel van het beslechten van een
geschil van mening. Bij de behandeling van bezwaarschriften kunnen knelpunten in
de regelgeving naar voren komen. De bezwaarcommissie heeft door haar
adviserende rol een belangrijke rol bij het interpreteren van wet- en regelgeving,
waardoor het van belang is dat de adviezen juridisch juist zijn. 1 Het is ook van
belang dat de CI inhoudelijk en procedureel de juiste beslissingen neemt.
CI’s geven aan dat hun werklast verzwaard wordt door een toenemende
juridificering. Het is van belang dat dit cruciale onderdeel van het stelsel (de
behandeling van bezwaarschriften) kwalitatief op orde is.
De Inspectie heeft daarom onderzocht in hoeverre de instelling van de
bezwaarcommissie bijdraagt aan een uniforme en kwalitatief goede behandeling van
bezwaren ingediend bij de CI, en hoe de CI’s omgaan met de bezwaren en adviezen.
Daarbij is ook de kwaliteit van de beslissingen bezien.

1.2

Doel, onderzoeksvraag en methode
Het onderzoek behelst het geven van een oordeel over de advisering door de
bezwaarcommissie en hoe de CI’s hier gebruik van maken. Het is een onderzoek
naar een onderdeel van het certificatiestelsel certificering bij asbestverwijdering en
asbestinventarisatie: de behandeling van bezwaarschriften. De kwaliteit van de
primaire beslissingen en de beslissingen op bezwaar zijn daarbij meegenomen. Het
onderzoek moet bijdragen aan het bevorderen van een uniforme en juiste naleving
van de regelgeving door de CI’s ten aanzien van het werken met asbest. Door
naleving wordt het werken met en rond asbest veiliger en is er minder gevaar voor
mens en omgeving. Ook kunnen mogelijke knelpunten in de regelgeving op het
terrein van werken met Asbest naar boven komen.

1
Zo bleek uit een uitspraak van de bezwaarcommissie dat een omgevingsdienst geen belanghebbende is. Naar
aanleiding hiervan was een discussie gaande over de rol van de omgevingsdienst. Inmiddels heeft de Rechtbank
Gelderland vastgesteld dat de omgevingsdienst belanghebbende is en dus ontvankelijk is in haar bezwaar.

Pagina 6 van 28

Rapport Inspectie SZW | Kwaliteit beslissingen over tekortkomingen van
asbestbedrijven is verbeterd |

Voor dit onderzoek zijn de adviezen van de bezwaarcommissie, de primaire
beslissingen, de beslissingen op bezwaar, de regelgeving en de jurisprudentie
bestudeerd. Tevens zijn de CI’s en de bezwaarcommissie gehoord.
De CI’s die persoonscertificaten afgeven op het gebied van asbest (deskundig
toezichthouder asbest en deskundig asbestverwijderaar) geven aan dat er niet of
nauwelijks bezwaren tegen hun besluiten komen, er is hen slechts één geval
bekend. In voorkomende gevallen hebben zij de intentie deze bezwaren zelf af te
handelen. Dit onderzoek gaat dan ook alleen over de procescertificaten
asbestinventarisatie en asbestverwijdering voor bedrijven.
1.3

Oriëntatie

1.3.1

Wet- en regelgeving
De relevante normen zijn te vinden in de volgende wet- en regelgeving:
•
De Algemene wet bestuursrecht (Awb);
•
De Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet);
•
Het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit); en
•
De Arbeidsomstandighedenregeling (Arboregeling).
o Bijlage XIIIa, behorend bij artikel 4.27 Arboregeling: Werkveldspecifiek
certificatieschema voor de Procescertificaten Asbestinventarisatie en
Asbestverwijdering (geldig vanaf 1 maart 2017);
o Bijlage XIIIe, behorend bij artikel 4.28 Arboregeling: Werkveldspecifiek
document voor Aanwijzing van en Toezicht op certificerende instellingen
die Procescertificaten Asbestinventarisatie en Procescertificaten
Asbestverwijdering afgeven (per 1 maart 2017 vernieuwd, zelfde
bijlagenummer);
o Tot 1 maart 2017: Bijlage XIIIa behorend bij Artikel 4.27 Arboregeling:
Werkveldspecifiek certificatieschema voor het Procescertificaat
Asbestinventarisatie (SC-540);
o Tot 1 maart 2017: Bijlage XIIIb behorend bij Artikel 4.27 Arboregeling:
Werkveldspecifiek certificatieschema voor het Procescertificaat
Asbestverwijdering (SC-530).
Naast bovenstaande regelgeving zijn de volgende documenten (opgesteld door
Stichting Ascert namens de gezamenlijke certificerende instellingen) uit 2013
bestudeerd:
•
Reglement behandeling bezwaarschriften Certificatie-instellingen;
•
Artikelsgewijs commentaar behorende bij Reglement behandeling
bezwaarschriften Certificatie-instellingen en Reglement advisering CCvD Asbest.

1.3.2

Certificerende instellingen
Er zijn in de onderzochte periode (2014 t/m 2017) drie door de minister
aangewezen CI’s die procescertificaten Asbestverwijdering aan bedrijven
afgeven:
• Bureau Veritas Inspection and Certification The Netherlands B.V. (aanwijzing
vervallen per 24 oktober 2017)

•
•

Normec Certification B.V. (tot 2017 Eerland)
TÜV Nederland QA B.V.

Er zijn in de onderzochte periode twee door de minister aangewezen CI’s die
procescertificaten Asbestinventarisatie aan bedrijven afgeven:
• Normec Certification B.V. (tot 2017 Eerland)
Pagina 7 van 28

Rapport Inspectie SZW | Kwaliteit beslissingen over tekortkomingen van
asbestbedrijven is verbeterd |

•

TÜV Nederland QA B.V.

Het aantal geldige certificaten is ultimo 2017 voor asbestverwijdering 349 en voor
asbestinventarisatie 161.
1.3.3

Beheerstichting asbest
Op het gebied van certificering van asbest is de Stichting Certificatie Asbest actief.
Ascert heeft als doelstelling het ontwikkelen en beheren van de certificatieschema’s,
zoals genoemd in paragraaf 1.3.1. De schema’s zijn bijlagen bij de
Arbeidsomstandighedenregeling. Onderdeel van Ascert is de adviescommissie Ascert
(verder te noemen de bezwaarcommissie).

Pagina 8 van 28

Rapport Inspectie SZW | Kwaliteit beslissingen over tekortkomingen van
asbestbedrijven is verbeterd |

2

Analyse van de beslissingen en de adviezen

2.1

Algemeen
De procescertificaten asbest nemen wat betreft het maken van bezwaar door de
certificaathouders een aparte positie in. De reden dat bezwaarschriften bij
procescertificaten asbest regelmatig voorkomen, is dat gedurende de looptijd van
het certificaat de CI tussentijdse beoordelingen bij de certificaathouder moet doen
en bij afwijkingen een maatregel moet opleggen die direct gevolgen kan hebben
voor het bedrijf. Met een schorsing of intrekking wordt de certificaathouder, een
astbestinventarisatie- of verwijderingsbedrijf, direct geraakt in zijn bedrijfsvoering.
Het bedrijf kan deze werkzaamheden dan (tijdelijk) niet meer uitvoeren. Het aantal
beoordelingen op locatie is naar rato van aantal rapporten dat het bedrijf opstelt en
kan oplopen tot 12 beoordelingen per bedrijf per jaar. De maatregel kan variëren
van een waarschuwing, voorwaardelijke schorsing (in de schema’s tot 1 maart
2017: voorwaardelijke intrekking) en onvoorwaardelijke schorsing tot intrekking, en
zijn ingedeeld in verschillende categorieën. Bij meerdere afwijkingen in één
categorie, kan een afwijking in een zwaardere categorie opgelegd worden, zodat
sneller tot een schorsing of een intrekking kan worden gekomen. Daarom is het voor
de certificaathouder van belang dat er zo weinig mogelijk afwijkingen worden
vastgesteld.

2.2

Kwantitatieve analyse
Er zijn in de jaren 2014 tot en met 2017 totaal 52 adviezen afgegeven door de
adviescommissie. Alle adviezen worden gepubliceerd op de site www.ascert.nl.
In de certificatieschema’s SC 530 en SC540 (geldend tot 1 maart 2017) zijn
afwijkingen ingedeeld in categorieën waaraan een van de herstelsancties is
verbonden:
•
Categorie I – onvoorwaardelijke intrekking
•
Categorie II – schorsing
•
Categorie III – voorwaardelijke intrekking
•
Categorie IV – waarschuwing
In het nieuwe schema Bijlage XIIIe (bijlage bij de Arbeidsomstandighedenregeling,
geldig vanaf 1 maart 2017) zijn de afwijkingen ingedeeld in de volgende categorieën
waar een van de herstelsancties is verbonden:
•
Categorie I –intrekking
•
Categorie II – onvoorwaardelijke schorsing voor 30 dagen of voorwaardelijke
schorsing voor ten hoogste 90 dagen
•
Categorie III en IV – waarschuwing
In grafiek 1 zijn de 50 adviezen weergegeven waarbij het belang een categorieindeling is (of meerdere). Bij twee adviezen is geen categorie-indeling aan de orde.
Ook is te zien dat er geen adviezen zijn gegeven over categorie IV: de
waarschuwing. De toelichting bij de invoering van het nieuwe schema, geldig vanaf
1 maart 2017, geeft aan dat de waarschuwing geen appellabel besluit is maar de
andere herstelsancties wel. Paragraaf 3.3.2 gaat hier nader op in. De meeste
adviezen betreffen de schorsing en de intrekking.
Kanttekening bij grafiek 1: in het nieuwe schema vanaf 1 maart 2017 betreft
categorie II zowel de onvoorwaardelijke als de voorwaardelijke schorsing. In de
oude schema’s was categorie II een schorsing.
Pagina 9 van 28

Rapport Inspectie SZW | Kwaliteit beslissingen over tekortkomingen van
asbestbedrijven is verbeterd |

Grafiek 1

In grafiek 2 is te zien hoe de verdeling is van het resultaat van de adviezen van de
adviescommissie. Eén advies is hier niet in opgenomen omdat het advies niet
gegrond, ongegrond of niet-ontvankelijk luidde, maar dat het besluit niet zorgvuldig
tot stand was gekomen.
Grafiek 2

Er vallen drie aspecten op in deze grafiek.
Ten eerste zijn er in 2015 en 2016 meer dan twee keer zoveel adviezen afgegeven
dan in 2014 en 2017. Een CI geeft aan dat juridificering een oorzaak is, eerder
‘probeerden’ de certificaathouders het maar. Door ‘strikter te gaan werken’ zijn er in
2017 minder bezwaren, aldus de CI. Een andere CI geeft aan dat er in 2017 minder
bezwaren zijn doordat zij (sinds medio 2017) geen bezwaarclausule meer plaatsen
Pagina 10 van 28

Rapport Inspectie SZW | Kwaliteit beslissingen over tekortkomingen van
asbestbedrijven is verbeterd |

onder de brief inzake het opleggen van een voorwaardelijke schorsing. Paragraaf
2.3.3 gaat hier nader op in.
Ten tweede is het opvallend dat in 2014 geen adviezen ‘(deels) gegrond’ of
‘gegrond’ luidden, en in 2017 één advies ‘deels gegrond’ en geen enkele ‘gegrond’.
Totaal gezien was 30% van de bezwaren naar het oordeel van de bezwaarcommissie
(deels) gegrond, voor het merendeel dus in 2015 en 2016.
De volgende redenen van gegrondverklaring kwamen aan de orde:
• De CI heeft geen aanvullend onderzoek gedaan waar dat wel nodig was.
• Overtredingen zijn niet komen vast te staan.
• Onbevoegde auditor ingeschakeld.
• Verkeerde beoordeling gedaan.
• Onvoldoende aangetoond of de afwijking zorgvuldig was vastgesteld.
• Door de overgangsbepaling van het nieuwe schema per 1 maart is er een
andere situatie.
Alle adviezen zijn door de CI gevolgd, op twee na. De CI’s zijn hier beargumenteerd
van afgeweken. Zij nemen immers de beslissing en zijn daar verantwoordelijk voor.
De argumenten zijn plausibel.
Ten derde valt op dat in 2016 in 42% van de adviezen ‘niet-ontvankelijk’ is
geadviseerd door de bezwaarcommissie. De oorzaak hiervan is onder meer
(voortschrijdend inzicht) in wat een besluit in de zin van de Awb in moet houden.
Vooral de notie dat het sec handhaven van een afwijking geen besluit is, is daar
debet aan. Daar wordt in paragraaf 2.3.1 nader op ingegaan.
Ten slotte is gekeken of bepaalde door de CI vastgestelde afwijkingen, genoemd in
de bezwaarschriften, vaker voorkwamen dan andere afwijkingen. Van de
afwijkingen blijkt 91% over asbestverwijdering te gaan en 9% over
asbestinventarisatie. Er zijn 43 verschillende afwijkingen vastgesteld. De meesten
kwamen één, twee of drie keer voor. Gezien de ruime spreiding van de afwijkingen
kunnen hier geen conclusies uit getrokken worden.
2.3

Kwalitatieve analyse
Bij de bestudering van de adviezen valt een consequente juridische aanpak op. Alle
adviezen hebben een vaste en logische structuur, waarbij de casus afgepeld wordt.
Argumenten van beide partijen worden weergegeven en er wordt op ingegaan. De
adviezen worden duidelijk en degelijk gemotiveerd. De kwalitatieve analyse van de
primaire beslissingen, de adviezen en de beslissingen op bezwaar levert een aantal
aspecten op die opvallend zijn.

2.3.1

Onduidelijkheid over de aard en de inhoud van een beslissing
Voor behandeling van dit aspect is het noodzakelijk eerst weer te geven hoe de
procedure is. Indien er door de CI een afwijking wordt vastgesteld, wordt een
conclusie gezonden naar de certificaathouder (tot 1 maart 2017 een kennisgeving).
Daarin werd tot 1 maart 2017 de certificaathouder medegedeeld dat de CI
voornemens is om het certificaat (on)voorwaardelijk in te trekken, te schorsen dan
wel een waarschuwing te geven. Vanaf 1 maart 2017 is dit intrekking,
(on)voorwaardelijke schorsing dan wel een waarschuwing. De CI motiveert waarom
er sprake is van een categorie I, II, III of IV-afwijking. Verder stelt zij de
certificaathouder in de gelegenheid om binnen twee weken op dit voornemen te
reageren via een zogenaamde zienswijze. Nadat de CI de zienswijze heeft
ontvangen of de twee weken zijn verstreken zonder dat er een zienswijze is
ontvangen, beoordeelt de CI binnen één week of zij het voornemen moet
Pagina 11 van 28

Rapport Inspectie SZW | Kwaliteit beslissingen over tekortkomingen van
asbestbedrijven is verbeterd |

doorzetten. Als dat het geval is volgt de primaire beslissing waarin opgenomen is
waarom er sprake is van een categorie I, II, III of IV-afwijking, én wat de maatregel
inhoudt.
Analyse van de primaire beslissingen, de adviezen van de adviescommissie en de
beslissingen op bezwaar over de jaren 2014 tot en met 2017, geeft een wisselend
beeld over de verschillende opvattingen over de invulling van het begrip primaire
beslissing. Er is een ontwikkeling in de opvattingen zichtbaar. Deze ontwikkeling is
nog niet gestopt, zie hiervoor de volgende twee paragrafen. Hieronder worden
onvolkomenheden kort samengevat weergegeven.
•
•

•

•

•
•

•

•

•

Primaire beslissingen werden niet altijd voorzien van een bezwaarclausule.
Primaire beslissingen betroffen soms alleen een categorievaststelling, zonder
aan te geven welke maatregel daarbij hoort. Alleen een categorievaststelling
is geen besluit. Ook een beslissing op bezwaar bevatte een
categorievaststelling, met de notie dat binnen twee maanden corrigerende
maatregelen moeten worden genomen. De beslissing is daarom onduidelijk.
De rechtbank Gelderland 2 heeft bepaald dat een categorievaststelling geen
beslissing is, de bezwaarcommissie vindt van wel omdat zij een rechtsgevolg
ziet gezien het dwingend volgen van de escalatieladder.
Primaire beslissingen betroffen soms alleen het handhaven van de afwijking,
evenals de beslissing op bezwaar. De bezwaarcommissie merkte dat eerst
wel aan als beslissing, later niet meer.
In sommige beslissingen op bezwaar is niet duidelijk aangegeven wat nu
feitelijk besloten is.
In een primaire beslissing inhoudende een schorsing, wordt niet aangegeven
vanaf wanneer en tot hoelang geschorst wordt. Ook de passage in het
besluit dat ‘indien naar aanleiding van dit besluit een sanctie wordt
opgelegd, kan hiertegen een bezwaarschrift worden ingediend’ maakt
onduidelijk wat het besluit dan inhoudt.
Een advies wordt in de beslissing op bezwaar als ingelast beschouwd, en het
bezwaar wordt ongegrond verklaard. Het advies was anders, waardoor niet
duidelijk is wat nu de beslissing is.
In een primaire beslissing wordt een voorwaardelijke schorsing opgelegd,
waarbij de bezwaarcommissie opmerkt dat dit niet kan (daar voorziet het
toen geldende schema niet in).
Het handhaven van een afwijking in de primaire beslissing met de
mededeling dat als de afwijking niet tijdig wordt opgeheven het bedrijf zal
worden geschorst, is geen beslissing. Het schorsen vergt een nieuwe
overweging en beslissing. Er was daarna geen nieuwe primaire beslissing
genomen.

De bezwaarcommissie heeft in minimaal twee adviezen aanleiding gezien uit te
leggen welke stappen in het proces van besluitvorming genomen moeten worden,
en wat een besluit is. De bezwaarcommissie stelt in het proces van besluitvorming
de volgende stappen te onderscheiden:
• De CI stelt certificaathouder in kennis van de afwijkingen.
• Vervolgens stelt de CI de certificaathouder in kennis van haar voornemen
een sanctiebesluit te nemen, en dat hij een zienswijze kan indienen.
• Ten slotte volgt het besluit, waaruit duidelijk moet blijken wat het besluit
inhoudt en het besluit moet een deugdelijke motivering en de wettelijke
grondslag bevatten.

2

https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RBGEL:2014:3117
Pagina 12 van 28

Rapport Inspectie SZW | Kwaliteit beslissingen over tekortkomingen van
asbestbedrijven is verbeterd |

Ook geeft de bezwaarcommissie nogmaals aan dat het onduidelijk is wat onder het
handhaven van een afwijking moet worden verstaan, en tevens dat het niet
duidelijk is wat wordt bedoeld met het omzetten van het voorgenomen besluit om
tot schorsing van het certificaat over te gaan in een definitief besluit.
Het voorgaande speelt zich vooral af tot en met 2016. De bezwaarcommissie geeft
aan dat in het begin veel beslissingen onduidelijk waren, waar zij kritisch op waren.
Soms komt er een stuk interpretatie bij kijken wat de primaire beslissing feitelijk
inhoudt, waar voor het advies verder van uitgegaan wordt. De CI’s hebben dit
opgepakt en het gaat nu beter. Er zijn door de CI’s advocatenkantoren ingeschakeld
voor ondersteuning. De bezwaarcommissie ziet het niet als haar taak de CI’s erop te
blijven wijzen. Bij hoorzittingen wordt hier weleens over gesproken, maar dat is in
het advies niet altijd zichtbaar, aldus de bezwaarcommissie.
2.3.2

Is de waarschuwing wel of niet een besluit
Nauw aansluitend bij de vorige paragraaf, bleken er ook verschillende opvattingen
te bestaan of een waarschuwing een besluit is in de zin van de Algemene wet
bestuursrecht. Adviezen van de bezwaarcommissie over een bezwaarschrift tegen
een waarschuwing zijn er niet, immers het uitgangspunt was altijd dat een
waarschuwing niet appellabel is.
Bij de invoering van het nieuwe schema bijlage XIIIe van de Arboregeling vanaf 1
maart 2017, is de toelichting hier duidelijk over 3: ‘Een waarschuwing is geen voor
bezwaar of beroep vatbaar besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht.’
Wel kan volgens de toelichting een zienswijze ingediend worden die kan leiden tot
het aanpassen of vervallen van de waarschuwing. Ook wordt duidelijk aangegeven
dat een intrekking, onvoorwaardelijke schorsing en een voorwaardelijke schorsing
wel voor bezwaar of beroep vatbaar zijn.
Interessant is een uitspraak van de Raad van State uit 2011 4 die stelt dat er een
direct rechtsgevolg moet zijn: ‘wordt hem een rechtens bindende verplichting
opgelegd, enig recht onthouden of wordt hij anderszins direct geraakt in zijn
rechtspositie zoals het geval is bij het geven van een waarschuwing als disciplinaire
maatregel’. In dat geval kan de waarschuwing een besluit zijn.
Op 2 mei 2018 oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 5
opnieuw over de bestuurlijke waarschuwing:
‘De Afdeling oordeelt in haar uitspraak nu in lijn met de conclusie: een
bestuurlijke waarschuwing is een besluit als aan een aantal voorwaarden
wordt voldaan. Zo moet de waarschuwing zijn gebaseerd op een wettelijk
voorschrift. Verder moet de waarschuwing een voorwaarde zijn voor het
toepassen van een sanctiebevoegdheid en dus een essentieel onderdeel
vormen van een sanctieregime. De waarschuwing heeft daarmee binnen het
sanctieregime rechtsgevolg omdat hiermee een bevoegdheid wordt
ontsloten die er anders niet zou zijn, namelijk de bevoegdheid om bij een
volgende overtreding een bestuurlijke sanctie op te leggen die zonder de
waarschuwing niet tot de mogelijkheden zou behoren.’
Zoals eerder aangegeven in paragraaf 3.1, worden, indien de CI binnen een periode
van één jaar na constatering van een afwijking uit categorie III dan wel categorie IV
voor de zesde keer een afwijking uit categorie III dan wel categorie IV constateert,
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2016-64906.html
https://www.recht.nl/rechtspraak/uitspraak?ecli=ECLI:NL:RVS:2011:BU4598
5
https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RVS:2018:1449
3
4

Pagina 13 van 28

Rapport Inspectie SZW | Kwaliteit beslissingen over tekortkomingen van
asbestbedrijven is verbeterd |

deze zes afwijkingen onverkort (zonder nadere beoordeling) beschouwd als zijnde
een afwijking uit de naastgelegen zwaardere categorie. Zie art. 23, derde lid
schema XIIIe vanaf 1 maart 2017. Als de uitspraak van de Raad van State ook ziet
op deze waarschuwing, en deze appellabel zou zijn, is dit in tegenspraak met de
toelichting van het schema die stelt dat de waarschuwing niet appellabel is.
Eén CI is van mening dat een voorwaardelijke schorsing (categorie III, schema
vanaf 1 maart 2017) geen besluit is, omdat deze, net als een waarschuwing, niet is
gericht op rechtsgevolg. De voorwaardelijke schorsing is volgens de CI dus niet
appellabel, wat in tegenspraak is met de toelichting op het nieuwe schema. De CI
verwijst naar de hierboven genoemde jurisprudentie over de waarschuwing. De CI
heeft op dit moment een beroepszaak aanhangig bij de bestuursrechter aangaande
een beslissing op bezwaar van deze CI, inhoudende een voorwaardelijke schorsing
bij de bestuursrechter, waarbij de CI expliciet de vraag of een voorwaardelijke
schorsing een besluit is, aan de orde heeft gesteld. De betreffende primaire
beslissing (zie advies BCA17007) was nog voorzien van een bezwaarclausule, maar
sindsdien doet de CI dat gezien hun opvatting niet meer. Hierdoor handelen de twee
CI’s op dit punt nu verschillend.
Gezien de uitspraken van de Raad van State zet de andere CI nu wel een
bezwaarclausule onder de waarschuwing categorie III. Reden hiervoor is dat dit
volgens de CI gevolgen heeft (ophoging naar de naast hogere categorie) indien niet
de juiste maatregelen worden genomen. Bij categorie IV doet zij dit niet, daar het
niet nemen van de juiste maatregelen leidt tot categorie III, dus geen directe
gevolgen heeft. Ook op dit punt handelen de CI’s nu verschillend.
2.3.3

Toepassing (on)voorwaardelijke schorsing
Artikel 23 van het nieuwe schema bijlage XIIIe, geldig vanaf 1 maart 2017, geeft
aan dat het procescertificaat voorwaardelijk wordt geschorst voor ten hoogste 90
dagen in geval van een categorie II afwijking. Het procescertificaat wordt
onvoorwaardelijk geschorst voor 30 dagen indien de certificaathouder waarvan het
procescertificaat voorwaardelijk is geschorst niet binnen de in artikel 5, onderdeel c,
van bijlage XIIIa genoemde termijn aan de certificerende instelling heeft
aangetoond dat hij adequate corrigerende maatregelen heeft genomen.
Artikel 5, onderdeel c, van bijlage XIIIa, geeft aan dat in geval er sprake is van een
afwijking categorie II en een besluit is genomen een voorwaardelijke schorsing op te
leggen, de certificaathouder binnen twee weken de noodzakelijke adequate
herstelmaatregelen of corrigerende maatregelen neemt, en daarover rapporteert
aan de CI.
Ten aanzien van de termijn van 90 dagen geeft de toelichting bij het schema aan:
‘Omdat in de uitvoeringspraktijk soms interpretatieproblemen bestonden is deels
gekozen voor nieuwe benamingen van deze sancties, te weten een voorwaardelijke
schorsing van het certificaat van ten hoogste 90 dagen (dit is afhankelijk van de
termijn voor de ingevolge artikel 5 door de certificaathouder te treffen
maatregelen)…’
Aangezien de termijn voor de te treffen maatregelen ingevolge artikel 5 twee weken
is, lijkt gesteld te worden dat de voorwaardelijke schorsing dan ook twee weken is.
Dat is niet het geval. Overleg met de vakdeskundige van Ascert leidde tot de
conclusie dat de tussenzin, die tussen haakjes staat, weg zou moeten. Binnen twee
weken dienen de maatregelen genomen te worden, en de CI heeft tot ten hoogste
90 dagen de tijd te beoordelen of deze adequaat zijn. Als dit niet zo is, of de termijn
van 90 dagen is verstreken, volgt een onvoorwaardelijke schorsing (een nieuwe
Pagina 14 van 28

Rapport Inspectie SZW | Kwaliteit beslissingen over tekortkomingen van
asbestbedrijven is verbeterd |

beslissing). Als het wel zo is, bericht de CI de certificaathouder dat de
voorwaardelijke schorsing wordt beëindigd.
De Inspectie heeft het volgende waargenomen. In een primaire beslissing is de
certificaathouder voorwaardelijk geschorst voor 30 dagen (een categorie II afwijking
is vastgesteld), met de mededeling dat definitieve schorsing slechts kan worden
voorkomen door binnen twee weken maatregelen te nemen. De bijlage bij die
primaire beslissing, en waarnaar verwezen wordt, is ook in de vorm van een
beslissing van diezelfde datum waar over schorsing gesproken wordt. De
bezwaarcommissie ziet de primaire beslissing in haar advies als een voorwaardelijke
schorsing. In de beslissing op bezwaar geeft de CI aan dat de primaire beslissing
een schorsing voor 30 dagen is met de mogelijkheid om binnen twee weken
schorsing te voorkomen door maatregelen te nemen. In de beslissing op bezwaar
geeft de CI aan dat ze zich conformeert aan het advies, en het advies maakt
onderdeel uit van de beslissing op bezwaar. De CI verklaart het bezwaar tegen de
schorsing ongegrond. De beslissing op bezwaar is derhalve niet consistent.
In een soortgelijk geval is de primaire beslissing een schorsing, en wordt ook
gesteld dat definitieve schorsing kan worden voorkomen door binnen twee weken de
afwijking op te heffen. De CI geeft aan dat er per abuis geen termijn is gegeven aan
de schorsing, deze is regulier 30 dagen. De bezwaarcommissie beschouwt de
primaire beslissing als een voorwaardelijke schorsing, en adviseert als zodanig. In
de beslissing op bezwaar noemt de CI het in dit geval wel een voorwaardelijke
schorsing.
Desgevraagd geeft de CI aan dat de termijn regulier 30 dagen conform artikel 23 lid
5 van bijlage XIIIe is. De CI heeft gekozen voor een voorwaardelijke schorsing van
ten hoogste 30 dagen, omdat een onvoorwaardelijke schorsing toch niet langer dan
30 dagen mag duren. Er zit volgens de (externe deskundige van de) CI een
discrepantie in de regeling voor de duur van de voorwaardelijke en
onvoorwaardelijke schorsing.
De Inspectie constateert dat de termijn van 30 dagen in artikel 23, lid 5 van bijlage
XIIIe, waar de CI naar verwijst, van een onvoorwaardelijke schorsing is, niet van
een voorwaardelijke schorsing. De CI geeft aan dat zij in de primaire beslissing
spreekt over een schorsing per een bepaalde datum, waarbij definitieve schorsing
kan worden voorkomen door tijdig corrigerende maatregelen te nemen. Dat is niet
de juiste vorm, zo is het een schorsing in plaats van een voorwaardelijke schorsing.
De toelichting bij de publicatie van het nieuwe schema stelt ten aanzien van de
voorwaardelijke schorsing:
‘Wanneer de corrigerende maatregelen niet tijdig worden genomen of de genomen
maatregelen worden door de certificerende instelling als niet adequaat beoordeeld is
sprake van een nieuwe afwijking, die leidt tot een nieuwe procedure die ertoe kan
leiden dat het procescertificaat onvoorwaardelijk wordt geschorst.’
In die situatie is een nieuwe beslissing inhoudende een onvoorwaardelijke schorsing
vereist.
Uit een nader overleg met deze CI blijkt dat zij zich kan vinden in de hierboven
genoemde regelgeving, zoals het gegeven dat de certificaathouder bij een categorie
II afwijking en het opleggen van een voorwaardelijke schorsing binnen twee weken
de noodzakelijke adequate herstelmaatregelen of corrigerende maatregelen neemt,
en daarover rapporteert aan de CI. Die twee weken wordt ook door de CI
gehanteerd: als binnen twee weken niet aan deze eis wordt voldaan, volgt een
onvoorwaardelijke schorsing. Dat vergt dan wel een nieuwe beslissing. Wel geeft de
Pagina 15 van 28

Rapport Inspectie SZW | Kwaliteit beslissingen over tekortkomingen van
asbestbedrijven is verbeterd |

CI aan dat naar haar opvatting zij ook binnen die twee weken moeten toetsen of de
maatregelen adequaat zijn. De regelgeving spreekt echter alleen over dat ze binnen
die twee weken genomen en gerapporteerd moeten zijn. Voor de beoordeling door
de CI geldt de termijn van ten hoogste 90 dagen.
2.3.4

Ondertekening
De Inspectie constateert dat door de CI’s vooral in de jaren 2014 en 2015 zowel de
primaire beslissing als de beslissing op bezwaar door dezelfde persoon is
ondertekend. De Rechtbank te Gelderland heeft hier in een voorkomende casus in
2015 een overweging aan gewijd 6. Zij stelt dat dit in strijd is met artikel 10:3, derde
lid van de Awb en overweegt dat het mandaat tot het beslissen op een
bezwaarschrift niet verleend wordt aan degene die het besluit waartegen het
bezwaar zicht richt, krachtens mandaat heeft genomen. Zij stelt vast dat op grond
van dat voorschrift het niet is toegestaan dat degene die het primaire besluit in
mandaat heeft genomen tevens het besluit op bezwaar neemt. Het besluit komt
voor vernietiging in aanmerking. Het betreft hier de situatie dat onder mandaat door
een medewerker van een CI besluiten worden genomen.
Maar ook als niet onder mandaat besluiten worden genomen, geldt volgens bijlage
XIIIe van de Arboregeling de internationale standaard NEN-EN-ISO/IEC
17065:2012, die in essentie hetzelfde stelt als de Awb. De artikelen 7.6.2 en 7.13.5
van die norm zijn voor de ondertekening van belang. Die artikelen geven aan dat de
CI ten minste één persoon moet aanstellen die de primaire beslissing neemt en die
niet betrokken is bij de beoordeling. De beslissing op bezwaar dient genomen te
worden door, of beoordeeld en goedgekeurd door, personen die niet betrokken zijn
bij de certificeringsactiviteiten die verband houden met de klacht of het beroep. Bij
één CI werd ten tijde van dit onderzoek nog niet conform deze alinea gehandeld, de
CI heeft haar werkwijze inmiddels aangepast.

6

https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RBGEL:2015:7759
Pagina 16 van 28

Rapport Inspectie SZW | Kwaliteit beslissingen over tekortkomingen van
asbestbedrijven is verbeterd |

3

De certificerende instellingen en de bezwaarcommissie

3.1

Kennis Algemene wet bestuursrecht
De CI’s zijn voor de taak waarvoor ze door de minister van SZW zijn aangewezen
een zelfstandig bestuursorgaan, en voor die taak is de Awb van toepassing. Om
goede besluiten te maken en goede procedures te volgen, is naast kennis van
asbestinventarisatie of –verwijdering ook kennis van de Awb nodig. Asbestkennis
blijkt voldoende aanwezig.
Het personeel van de CI’s dat besluiten voorbereidt en neemt, is niet opgeleid voor
het toepassen van de Awb. Bij twee CI’s is er geen relevante juridische achtergrond
bij de medewerkers die de beslissing nemen. Bij de derde CI gaat een juridisch
geschoold medewerker, die de besluiten neemt, zich verdiepen in bestuursrecht om
hier meer inzicht in te krijgen, ten tijde van dit onderzoek is dit afgerond. Het
Arbobesluit en bijlage XIIIe van de Arboregeling, geven aan dat de beslisser
gedegen kennis van de toepasselijke regelgeving moet hebben. Voor zijn taak valt
hier (voor zover relevant) ook de Awb onder.
Alle CI’s geven aan dat externe juristen worden ingezet waar nodig. Zoals een CI
aangaf; een externe huisjurist. Deze wordt geacht voor hen ook de jurisprudentie en
ontwikkelingen bij te houden omdat de Awb bij voor hen een witte vlek is. Ook legt
die CI soms adviezen van de bezwaarcommissie aan hem voor. Voor alle CI’s geldt
dat deze juristen in meer of mindere mate geraadpleegd of ingezet worden bij
beroepszaken, voor bijzondere gevallen en interpretatie van wetgeving. Bij twee
CI’s zijn door deze juristen standaardteksten en standaardbesluiten opgesteld, die
door het eigen personeel gehanteerd worden. De derde CI stelt zelf de besluiten op.

3.2

De certificerende instellingen
Twee CI’s leggen de bezwaren die zij niet-ontvankelijk acht niet voor aan de
bezwaarcommissie. Ook leggen twee CI’s de bezwaren die zij kennelijk gegrond
achten niet voor aan de bezwaarcommissie. De overige bezwaren worden allemaal
voorgelegd. Het Reglement behandelingen bezwaarschriften maakt echter geen
onderscheid, alle bezwaarschriften moeten worden voorgelegd. De voorzitter van de
bezwaarcommissie heeft dit bevestigd aan de Inspectie en ging daar ook vanuit. Er
is wel een bepaling dat van het horen kan worden afgezien indien het bezwaarschrift
kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is, of inmiddels aan het
bezwaarschrift is tegemoetgekomen.
Eén CI volgt altijd de adviezen, omdat, zoals wordt aangegeven, de commissie
daarvoor is en zij sluiten daarbij aan. Zij geven wel aan zich bewust te zijn dat zij op
grond van de Awb zich er altijd vergewist dat het advies zorgvuldig tot stand is
gekomen. De andere twee CI’s hebben ieder eenmaal afgeweken van het advies.
De CI’s nemen geen kennis van alle adviezen, alleen van de adviezen over hun
eigen bezwaren. Een CI geeft aan dat hun externe jurist wel alle adviezen leest, dat
wordt van hem verwacht.
Desgevraagd wordt aangegeven dat adviezen niet in het CI-overleg worden
besproken, alleen bijzondere gevallen. De CI’s geven aan goed overleg met elkaar
te hebben. De Inspectie constateert echter dat volgens een CI een voorwaardelijke
schorsing geen beslissing is, en bij een andere CI een waarschuwing categorie III
wel. Dit is nog niet in het overleg besproken, aangegeven is dat dit nog komt. Het
Pagina 17 van 28

Rapport Inspectie SZW | Kwaliteit beslissingen over tekortkomingen van
asbestbedrijven is verbeterd |

doel van het verplichte overleg tussen CI’s is te komen tot het geharmoniseerd
verrichten van de certificatietaken.
De CI’s ervaren de bezwaarcommissie als ervaren en kundig. Naast de hoorzittingen
zijn er geen contacten met de bezwaarcommissie. Ze krijgen geen reactie op de
beslissingen op bezwaar die ze naar de bezwaarcommissie opsturen.
3.3

De bezwaarcommissie
Het maken van bezwaar geschiedt door het indienen van een bezwaarschrift bij het
bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen (Awb artikel 6:4). Het
bestuursorgaan kan een adviescommissie instellen die adviseert over het bezwaar.
Het horen van de indiener van het bezwaarschrift geschiedt dan door de commissie.
De voorzitter mag geen deel uitmaken of werkzaam zijn onder de
verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan (Awb artikel 7:13).
De CI’s werkzaam op het gebied van asbest (zowel proces- als persoonscertificaten)
zijn in 2013 overeengekomen dat de behandeling van bezwaarschriften op grond
van het gezamenlijk vastgestelde reglement plaatsvindt: Reglement behandeling
bezwaarschriften Certificatie-instellingen. Het reglement voorziet in de instelling van
een onafhankelijke bezwaarcommissie. In paragraaf 4 van dit reglement staat dat
dit reglement van toepassing is op alle besluiten die worden genomen na de datum
waarop dit Reglement in werking is getreden, en voorts is er plaats voor
handtekeningen van de toen acht CI’s werkzaam op het gebied van asbest (zowel
de procescertificaten zoals voor asbestinventarisatie als asbestverwijdering, maar
ook voor de persoonscertificaten). Een exemplaar waaronder de ondertekening staat
van alle CI’s kon desgevraagd niet aan de Inspectie geleverd worden. Ook de datum
inwerkingtreding, die daarmee samenhangt, ontbreekt. Het reglement (tevens
overeenkomst met de CI’s) blijkt niet meer actueel te zijn. Een door partijen
ondertekend exemplaar kan niet getoond worden. Het reglement is gebaseerd op de
vervallen schema’s, ook zijn er wijzigingen opgetreden bij de deelnemende partijen.
Inmiddels ligt er een nieuw conceptreglement, en komen er nieuwe overeenkomsten
met de CI’s.
Er is door de bezwaarcommissie nog nooit een analyse gemaakt van alle adviezen.
De commissie geeft aan dat dit ook geen taak voor haar is. De CI’s zouden dit in
overleg met de Stichting Ascert kunnen regelen. De bezwaarcommissie kent
uiteraard wel de eigen adviezen, en probeert daarbij een bestendige lijn uit te
zetten.
De bezwaarcommissie geeft ook aan dat er geen overleg is met de CI’s, ook niet
achteraf of als er afgeweken wordt van het advies. Zij hebben een onafhankelijke
positie. De beslissingen op bezwaar, die de CI’s naar de bezwaarcommissie moeten
sturen, worden door de secretaris gelezen, maar er is geen nader overleg over.

Pagina 18 van 28

Rapport Inspectie SZW | Kwaliteit beslissingen over tekortkomingen van
asbestbedrijven is verbeterd |

4

Oordeel en conclusies Inspectie SZW

De Inspectie SZW is van oordeel dat er, mede door de instelling van de
bezwaarcommissie, vanaf 2014 een verbetering is in de kwaliteit van de
primaire beslissing en de beslissing op bezwaar, maar dat er nog een aantal
knelpunten weg te nemen zijn.
Het oordeel is gebaseerd op de volgende conclusies.
4.1

De bestuursrechtelijke kwaliteit van de besluiten is verbeterd, maar…
Vanaf 2014 geeft de bezwaarcommissie haar adviezen af. De kwaliteit van de
adviezen van de bezwaarcommissie is goed. De adviezen hebben een consequente
en analytische opbouw. De CI’s ervaren de bezwaarcommissie als ervaren en
deskundig.
De Inspectie constateert dat er vooral in 2014 en 2015 veel onduidelijkheid bij de
CI’s was over wat nu een besluit in de zin van de Awb is, en wat daarin moet staan.
Soms was niet duidelijk wat de beslissing inhield, of ontbrak de einddatum van een
schorsing. Ook waren er beslissingen die inhielden dat de afwijking werd
gehandhaafd. De bezwaarcommissie merkte hierover terecht op dat dit geen
beslissing was.
Zowel een primaire beslissing als een beslissing op bezwaar dient duidelijk de
maatregel te bevatten die uiteindelijk wordt opgelegd. Dat is feitelijk de beslissing
die genomen moet worden. De maatregel ontbrak echter regelmatig. De
bezwaarcommissie achtte het bij herhaling nodig om in de adviezen aan te geven
welke stappen in het proces tot besluitvorming moeten worden genomen. Er is in de
onderzochte jaren een ontwikkeling ten goede te zien in de kwaliteit van de
besluiten.
Met betrekking tot de (on)voorwaardelijke schorsing uit bijlage XIIIe, bestaat bij
een CI ten tijde van dit onderzoek onduidelijkheid hoe dit toe te passen. De
termijnen voor herstelmaatregelen zijn voor de CI onduidelijk, evenals het begrip
voorwaardelijke schorsing. Bij beslissingen lopen voorwaardelijke en
onvoorwaardelijke schorsingen door elkaar heen, waardoor het onduidelijk is wat de
beslissing is. De CI heeft aangegeven haar werkwijze aan te passen.
De Inspectie constateert dat het personeel van de CI’s dat besluiten voorbereidt en
neemt, niet is opgeleid voor het toepassen van de Awb voor wat betreft wat een
besluit is in de zin van de Awb en wat daarin moet staan. De CI’s nemen ook
nagenoeg geen kennis van de adviezen die de bezwaarcommissie aan de andere
CI’s geeft, alleen van de belangrijke, zo wordt aangegeven. Eén CI verwacht dat
hun externe deskundige dit doet. De twee CI’s die nu nog actief zijn, hebben beide
externe juridische ondersteuning ingeschakeld. Deze wordt vooral ingezet bij
bijzondere zaken en beroepszaken en om jurisprudentie bij te houden.
De Inspectie concludeert dat de bezwaarcommissie heeft bijgedragen aan de
verbetering van de kwaliteit en uniformiteit van de beslissingen. De kennis over de
bestuursrechtelijke besluiten binnen de CI’s is echter onvoldoende. Eén CI heeft
inmiddels de kennis binnen de eigen organisatie verstevigt. De inschakeling van
externe deskundigheid is een juiste stap, maar ook de beslisser zelf moet voldoende
kennis van de toepasselijke regelgeving (bestuursrecht) hebben.
Pagina 19 van 28

Rapport Inspectie SZW | Kwaliteit beslissingen over tekortkomingen van
asbestbedrijven is verbeterd |

4.2

De inhoudelijke kwaliteit van de besluiten is verbeterd
In de meeste gevallen werd door de bezwaarcommissie geadviseerd het bezwaar
‘ongegrond’ te verklaren. De redenen voor de bezwaarcommissie om bij een
bezwaar ‘gegrond’ te adviseren zijn divers, maar hebben meestal een relatie met
zorgvuldig werken. Het gaat over het achterwege laten van noodzakelijk aanvullend
onderzoek, het niet vast komen te staan van overtredingen of het onvoldoende
aantonen of de afwijking zorgvuldig is vastgesteld. In 2017 is bij één bezwaar ‘deels
gegrond’ geadviseerd. De Inspectie concludeert dat de instelling van een
bezwaarcommissie heeft bijgedragen aan zorgvuldiger handelen. Hieraan ligt de
consequente aanpak van de commissie ten grondslag, gecombineerd met een goede
onderbouwing van de adviezen en de uniformiteit die daarmee bereikt wordt.

4.3

Waarschuwing en voorwaardelijke schorsing wel of niet een besluit
De Inspectie constateert dat de op dit moment aangewezen CI’s verschillend denken
over de status van de waarschuwing en voorwaardelijke schorsing. De ene CI
beschouwt de waarschuwing van categorie III als besluit in de zin van de Awb, de
andere CI niet. Die andere CI daarentegen beschouwt de voorwaardelijke schorsing
van categorie II als besluit in de zin van de Awb, wat de eerstgenoemde CI weer
niet doet.
De reden van deze verschillen ligt in de interpretatie van de CI’s van de uitspraken
van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in 2011 en recent op 2
mei 2018. Hierin geeft de Raad aan dat een waarschuwing een besluit is als aan
bepaalde voorwaarden voldaan wordt. Mochten de waarschuwingen die de CI’s
opleggen aan deze voorwaarden voldoen, dan is dat in tegenspraak met de
toelichting bij bijlage XIIIe van de Arboregeling. In deze bijlage staat dat een
waarschuwing geen voor bezwaar of beroep vatbaar besluit is in de zin van de
Algemene wet bestuursrecht (Awb), en alle andere maatregelen (zoals de
voorwaardelijke schorsing) wel.
Het is op dit moment niet duidelijk of uitspraken van de Raad leiden tot een
wijziging. De Inspectie doet hier geen uitspraak over. De partijen die betrokken zijn
bij het opstellen van bijlage XIIIe bij de Arboregeling, moeten hierover duidelijkheid
geven. De Inspectie vindt het wenselijk dat deze duidelijkheid op korte termijn
wordt gegeven om rechtsongelijkheid te voorkomen. De Inspectie concludeert dat
het van belang is dat CI’s gelijk handelen, en de toegang voor bezwaar voor een
certificaathouder bij beide CI’s gelijk is.

4.4

Certificerende instellingen handelen verschillend
CI’s moeten verplicht regelmatig overleg met elkaar hebben om te bewerkstelligen
dat er geharmoniseerd gewerkt wordt. De CI’s geven aan regelmatig overleg met
elkaar te hebben. Een medewerker van Stichting Ascert is daarbij aanwezig.
Zoals hierboven aangegeven, handelen de beide CI’s die nu nog aangewezen zijn op
dit moment verschillend bij het opleggen van waarschuwingen en voorwaardelijke
schorsingen (of het wel of niet een besluit is). Zij hebben dit niet met elkaar, noch
met de beheerstichting Ascert, besproken.
De Inspectie constateert ook dat niet alle bezwaren worden voorgelegd aan de
adviescommissie, zoals het Reglement behandelingen bezwaarschriften vereist. Ook
het concept van het nieuwe reglement dat de Inspectie ingezien heeft, bepaalt dit.
Sommige CI’s leggen bezwaren die kennelijk niet-ontvankelijk zijn niet voor, andere
CI’s leggen bezwaren die kennelijk gegrond zijn niet voor. Het reglement maakt
echter geen onderscheid: alle bezwaren moeten worden voorgelegd. De
bezwaarcommissie ging ervan uit dat wel alles werd voorgelegd, en kennelijk was
Pagina 20 van 28

Rapport Inspectie SZW | Kwaliteit beslissingen over tekortkomingen van
asbestbedrijven is verbeterd |

dit ook niet overlegd in het CI-overleg. De uniformiteit en de rechtsgelijkheid zijn
ermee gediend dat alle bezwaren voorgelegd worden. Ook bij op het oog
eenvoudige kennelijke zaken kan de bezwaarcommissie vanuit haar deskundigheid
een andere visie hebben.
De Inspectie concludeert dat het doel van het verplichte overleg van CI’s, te weten
geharmoniseerd werken, onvoldoende bereikt wordt.
4.5

Beslissing op bezwaar ondertekend door verkeerde persoon
Het is voor een onafhankelijke behandeling een eis dat de beslissing op een bezwaar
door iemand anders genomen wordt dan degene die de primaire beslissing heeft
genomen. Bij één CI was dit ten tijde van het onderzoek nog niet het geval, de CI
heeft haar werkwijze inmiddels aangepast.

Pagina 21 van 28

Rapport Inspectie SZW | Kwaliteit beslissingen over tekortkomingen van
asbestbedrijven is verbeterd |

5

Reacties certificerende instellingen

De Inspectie heeft het conceptrapport voor een bestuurlijke reactie voorgelegd aan
de betrokken CI’s. In dit hoofdstuk staat de kern van deze reacties. Bureau Veritas
Inspection and Certification The Netherlands B.V. (aanwijzing vervallen per 24
oktober 2017) heeft geen bestuurlijke reactie ingediend.
5.1

Normec Certification B.V.
Normec Certification B.V. heeft een bestuurlijke reactie ingediend, zie hiervoor
bijlage 1. Het is voor Normec een belangrijke conclusie dat de kwaliteit van
beslissingen volgens de Inspectie SZW nu is verbeterd en dat er slechts enkele
knelpunten worden genoemd. Normec hecht eraan te noemen dat ongeveer 5% van
de certificaathouders bezwaar indient tegen de primaire beslissing, en dat in 2017
geen van de certificaathouders in beroep is gegaan tegen de beslissing op bezwaar.
Normec geeft aan dat dit aantoont dat het grootste deel van de certificaathouders
zich kan vinden in de besluiten. De Inspectie wil hierbij opmerken dat dit nog niet
wil zeggen dat de besluiten juist zijn, de Inspectie heeft in dit kader veel
beslissingen gezien waar zij haar mening op kan baseren. Wel is het zo dat weinig
bezwaarschriften past bij haar conclusie dat de kwaliteit van de besluiten is
verbeterd.
Verder geeft Normec aan dat het verschillend handelen niet komt door het gebrek
aan overleg tussen de CI’s en Ascert. De Inspectie geeft alleen aan dat enkele
belangrijke onderwerpen niet besproken zijn.
Normec concludeert dat de appellabiliteit van de waarschuwing een ingewikkelde
materie is, maar dat op korte termijn harmonisatie zal zijn over de appellabiliteit
van de waarschuwing. De Inspectie heeft in het rapport aangegeven dat op korte
termijn inderdaad duidelijkheid moet komen omtrent de appellabiliteit van de
waarschuwing, en in het verlengde daarvan de voorwaardelijke intrekking, en gaat
ervan uit dat dit ook het geval zal zijn.
Ten aanzien van de termijn van de voorwaardelijke schorsing had de Inspectie
opgemerkt dat de toelichting in het schema hieromtrent niet geheel duidelijk is,
waardoor verschillend gehandeld werd. Normec geeft aan dat de CI’s nu dezelfde
interpretatie hanteren.

5.2

TÜV Nederland QA B.V.
TÜV Nederland QA B.V. heeft een bestuurlijke reactie ingediend, zie hiervoor bijlage
2. TÜV geeft aan zich te herkennen in de conclusie dat de kwaliteit van de
bezwaarcommissie goed is en dat dit bijdraagt aan de uniformiteit van de
beslissingen. TÜV is van mening dat de kwaliteit van de besluiten die tegenwoordig
worden genomen van hoge kwaliteit is, wat te zien is aan het aantal gewonnen
beroepszaken. Zij acht het ook interessant hoeveel bezwaren zijn ingediend. De
Inspectie, zoals eerder aangegeven, acht dit niet maatgevend.
TÜV deelt niet de conclusie dat de kennis van de Awb onvoldoende is, daar zij
juridische kennis inkopen, wat zichtbaar positieve effecten heeft. De Inspectie merkt
op, zoals in het rapport aangegeven, dat ook de beslisser zelf enige basiskennis
dient te hebben om een goede beslissing in de zin van de Awb te kunnen maken.
Dat is een deskundigheid die bij de functie hoort.
Pagina 22 van 28

Rapport Inspectie SZW | Kwaliteit beslissingen over tekortkomingen van
asbestbedrijven is verbeterd |

TÜV haalt de complexiteit aan aangaande de appellabiliteit van waarschuwingen en
voorwaardelijke schorsing, wat de Inspectie ook onderschrijft. Tevens geeft TÜV aan
dat er op het gebied van harmonisatie nog verbetering mogelijk is. De resultaten
van dit onderzoek zullen worden besproken in het eerstvolgende CI-overleg. Waar
mogelijk zal op korte termijn harmonisatie plaatsvinden.

Pagina 23 van 28

Rapport Inspectie SZW | Kwaliteit beslissingen over tekortkomingen van
asbestbedrijven is verbeterd |

Bijlage 1 – Reactie Normec Certification B.V.

Pagina 24 van 28

Rapport Inspectie SZW | Kwaliteit beslissingen over tekortkomingen van
asbestbedrijven is verbeterd |

Pagina 25 van 28

Rapport Inspectie SZW | Kwaliteit beslissingen over tekortkomingen van
asbestbedrijven is verbeterd |

Pagina 26 van 28

Rapport Inspectie SZW | Kwaliteit beslissingen over tekortkomingen van
asbestbedrijven is verbeterd |

Bijlage 2 – reactie TÜV Nederland QA B.V.

Pagina 27 van 28

Rapport Inspectie SZW | Kwaliteit beslissingen over tekortkomingen van
asbestbedrijven is verbeterd |

Pagina 28 van 28