Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

ONDERZOEK PUBLIEK IDENTIFICATIEMIDDEL VOOR
BEDRIJVEN EN ORGANISATIES

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

1/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

ONDERZOEK PUBLIEK IDENTIFICATIEMIDDEL
VOOR BEDRIJVEN EN ORGANISATIES

Joep Janssen en Ed Baltussen

DATUM

4-12-2020

STATUS

Definitief

VERSIE

1.0

PROJECTNUMMER

20208006

INTERNE TOETS

Pim Schouten

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

2/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

MANAGEMENTSAMENVATTING
Bij de behandeling van het wetsvoorstel Digitale overheid in de Tweede Kamer is motie nummer 32
van lid van der Molen aangenomen (Kamerstuk 34972). Deze motie verzoekt de regering te
onderzoeken op welke wijze een publiek middel kan worden verschaft als bedrijfs- en
organisatiemiddel, dan wel hoe de eID-ontwikkeling aangegrepen kan worden om een geïntegreerd
burger- en bedrijfs- en organisatiemiddel tot stand te brengen.
Het adviesbureau Verdonck, Klooster & Associates (VKA) heeft in opdracht van het Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) een onderzoek verricht naar de mogelijke
alternatieven om op termijn te komen tot een publiek middel voor bedrijven en organisaties binnen
het stelsel van digitale toegang zoals dat beoogd wordt in het wetsvoorstel Digitale overheid.
Daarnaast heeft VKA de alternatieven onderzocht om op korte termijn te komen tot een wijze
waarop de overheid kosteloos een identificatiemiddel verschaft aan bedrijven en organisaties voor
(vaak wettelijke) verplichte elektronische gegevensuitwisseling met overheidsdiensten.
Alternatieven

Op hoofdlijnen zijn de volgende alternatieven onderzocht:
a)

De overheid geeft genoemde middelen uit onder het afsprakenstelsel elektronische
Toegangsdiensten (eTD1);

b) De overheid geeft zelfstandig genoemde middelen uit.
Voor het kosteloos verschaffen van een identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties zijn 3
alternatieven onderzocht, te weten:
a)

Centrale bekostiging;

b) Inzet publieke identificatiemiddelen;
c)

Breed gebruik van eHerkenning stimuleren.

Onderzoeksvragen

Aan de hand van bovenstaande beschrijving van de alternatieven geven wij ons beeld bij de
volgende centrale onderzoeksvragen:
1.

Kan er een publiek identificatiemiddel worden verschaft als bedrijfs- en organisatiemiddel?

2.

Kan er een geïntegreerd burger- en bedrijfs- en organisatie identificatiemiddel tot stand worden
gebracht?

3.

Is er op korte termijn een wijze waarop de overheid kosteloos een identificatiemiddel kan
verschaffen aan bedrijven en organisaties om te voldoen aan de (wettelijke) verplichting om
elektronisch gegevens uit te wisselen met een overheidsdienst? Een voorbeeld is de
compensatieregeling voor de kosten die bedrijven moeten maken voor de aanschaf van een
eHerkenningsmiddel om elektronisch aangifte te doen bij de Belastingdienst.

1 Instellingsbesluit besturing elektronische toegangsdiensten,

https://wetten.overheid.nl/BWBR0036524/2017-11-03

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

3/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

Publiek identificatiemiddel als bedrijfs- en organisatiemiddel

Binnen de kaders van het voorliggende wetsvoorstel Digitale overheid (tranche 1 van de WDO)
kan een publiek identificatiemiddel niet als bedrijfs- en organisatiemiddel worden verschaft. Dit
kan wel op termijn, (in tranche 2 van de WDO) als de mogelijkheid voor de overheid ontstaat om
een publiek identificatiemiddel als bedrijfs- en organisatiemiddel uit te geven.
Daarbij kan de overheid geheel op eigen kracht een publiek identificatiemiddel ontwikkelen en
aanbieden of als publieke partij deelnemen in het afsprakenstelsel eTD. Het op eigen kracht
ontwikkelen moet beschouwd worden als een groot IT-project met een lange duur, complexiteit in
opzet en uitvoer, hoge kosten en risico's. De overheid dient daarbij naast het uitgeven van
middelen zelf zorg te dragen voor alle functionaliteiten en rollen die benodigd zijn om te voldoen
aan de eIDAS-eisen om bedrijven en organisaties op een veilige wijze toegang te verlenen tot
digitale diensten. Tevens dienen met alle dienstverleners technische koppelingen gemaakt te
worden voor het uitwisselen van berichten. Ook bestaat de mogelijkheid dat dit gezien wordt als
interventie in een bestaande markt. Dit betekent dat de overheid goede redenen en rechtsgrond
nodig heeft om zich vanuit een ‘maatschappelijk belang’ op deze markt te begeven. Dit behoeft
een politieke afweging: in welke mate de overheid een belangrijke maatschappelijke
verantwoordelijkheid (wettelijke taak) draagt om een specifiek publiek burger- en bedrijfs- en
organisatiemiddel met alleen beperkte functionaliteit uit te geven. De beperkte functionaliteit kan
bestaan uit ‘beperkt tot alleen voor gebruik bij overheidsdiensten’ of nog verder tot ‘beperkt tot
alleen voor gebruik bij overheidsdiensten waarvoor de verplichting bestaat om uitsluitend
elektronisch informatie uit te wisselen’. Daarnaast zal de overheid moeten aantonen of dit wel een
wettelijke taak betreft. Indien het geen wettelijke taak betreft dan dient aangetoond te worden
dat er een maatschappelijke behoefte aanwezig is die de markt niet of niet adequaat invult.
In tranche 2 van de WDO kan de overheid toetreden als publieke deelnemer tot het
afsprakenstelsel eTD. Daarbij kan de overheid gebruik maken van de functionaliteit, kennis, kunde
en ‘lessons learned’ van het eHerkenningsstelsel. De overheid neemt dan deel als
middelenuitgever. Het deelnemen van de staat in een vorm van publiek-private samenwerking
wordt niet gezien als het verrichten van marktactiviteiten. Daarom speelt hier niet de mogelijkheid
van interventie door de overheid in een bestaande markt.
Daarmee beschouwen wij het toetreden van de overheid als publieke deelnemer tot het
afsprakenstelsel eTD als middelenuitgever minder complex en risicovol dan het zelfstandig
ontwikkelen en inrichten van alle benodigde functionaliteit en rollen om bedrijven en organisaties
op een veilige wijze toegang te verlenen tot digitale diensten.
Geïntegreerd burger- en bedrijfs- en organisatie identificatiemiddel

Ook voor een geïntegreerd burger-, bedrijfs- en organisatie identificatiemiddel geldt dat dit binnen
de kaders van het voorliggende wetsvoorstel Digitale overheid (tranche 1 van de WDO) niet kan
worden verschaft. Dit kan wel op termijn, (in tranche 2 van de WDO) als de mogelijkheid voor de
overheid ontstaat om een publiek geïntegreerd identificatiemiddel voor burgers-, bedrijven- en
organisaties uit te geven.
Ook hierbij kan de overheid de afweging maken dit geheel op eigen kracht te doen of deel te
nemen in het afsprakenstelsel eTD en gelden dezelfde overwegingen als bij het publieke middel.

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

4/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

Om dezelfde redenen als bij het publieke middel beschouwen wij het toetreden als publieke
deelnemer en middelenuitgever tot het afsprakenstelsel eTD minder complex en risicovol dan het
zelfstandig ontwikkelen van alle benodigde functionaliteiten en rollen om burgers-, bedrijven en
organisaties op een veilige wijze toegang te verlenen tot digitale diensten.
Kosteloos identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

Op korte termijn zien wij het alternatief van een centrale bekostiging van de deelnemers
eHerkenning om kosteloos een identificatiemiddel te verschaffen aan bedrijven en organisaties als
het meest haalbare. Daarbij heeft het de voorkeur dit breed toe te passen voor (vaak wettelijke)
verplichte elektronische gegevensuitwisseling met overheidsdiensten, in plaats van een specifieke
compensatieregeling per overheidsdienst te treffen. Indien de gebruiker toegang tot meer
diensten wenst, kan er een ‘upgrade’ plaatsvinden. In dit geval betaalt de gebruiker voor het
middel en vervalt ook de centrale bekostiging. Deze maatregel is eenvoudig uit te voeren maar
vereist wel centrale financiering. Indien dit alternatief wordt doorgevoerd, dan is een actieve
houding van de deelnemers in het eTD stelsel nodig om gebruikers te bewegen tot conversie van
het beperkte eHerkenningsmiddel naar een volledig en breed bruikbaar eHerkenningsmiddel.
Het succes van een breed gebruik van eHerkenning kan een positieve business case opleveren voor
zowel de deelnemers eHerkenning als de overheid. Deze business case kan eruit bestaan dat de
kosten van identificatiemiddelen voor alleen het specifieke gebruik in de publieke sector
(‘beperkte functionaliteit’), worden gedekt uit de opbrengsten van de breed bruikbare
eHerkenningsmiddelen. Het beperkte identificatiemiddel voor overheidsgebruik vormt dan de
‘gratis’ opstap naar betaald gebruik door bedrijven en organisaties.
Aanbevelingen

Dit onderzoek heeft nadrukkelijk het karakter van een quick scan. Definitieve conclusies en
aanbevelingen zijn nog niet te geven; daar is het vraagstuk te complex voor.
Om een gefundeerde keuze te maken voor één of meer alternatieven is verder onderzoek gewenst.
Wij stellen in ieder geval voor een maatschappelijk kosten/baten analyse (MKBA) uit te voeren om
het maatschappelijk nut en noodzaak van een publiek bedrijven- en organisatiemiddel en
geïntegreerd burger-, bedrijven- en organisatie-identificatiemiddel te onderzoeken voor de publieke
sector.
Daarnaast stellen wij voor om na te gaan of er een positieve business case bestaat voor het
alternatief dat de kosten van de uitgifte van identificatiemiddelen voor alleen het specifieke gebruik
in de publieke sector (‘beperkte functionaliteit’) gedekt worden uit de opbrengsten van de breed
bruikbare eHerkenningsmiddelen.

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

5/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

INHOUDSOPGAVE
Managementsamenvatting

3

Inhoudsopgave

6

1
1.1
1.2
1.3

Inleiding
Opdrachtomschrijving
Onderzoeksopzet
Leeswijzer

8
8
10
11

2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7
2.8

Begrippenkader wetsvoorstel digitale overheid, motie en wettelijk kader
Begrip identificatiemiddel in de context van het verlenen van toegang
Begrippen van identificatiemiddel in het wetsvoorstel
Definitie publiek bedrijfs- en organisatiemiddel uit de Motie 32 van der Molen
Definitie geïntegreerd burger- en bedrijfs- en organisatiemiddel Motie
Bestaande identificatiemiddelen voor brede toegang tot de overheid
eIDAS en de Digitale Agenda van de EU
Wettelijk kader voor een publiek en geïntegreerd middel
Wettelijk kader Wet Markt en Overheid

12
12
12
14
14
14
16
17
18

3
3.1
3.2
3.3

Maatschappelijke context
Vertrouwen in digitale identiteit
Huidige situatie
Toekomstbeeld

21
21
21
22

4
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7

Afwegingsaspecten
Gebruikersperspectief van het identificatiemiddel
Governance van identificatie dienstverlening
Korte en lange termijn juridische kader wetsvoorstel Digitale overheid
Bekostiging van het identificatiemiddel
Uitvoerbaarheid en continuïteit van de uitgifte van identificatiemiddelen
Verhouding markt en overheid
eIDAS en Europese ontwikkelingen

24
24
24
24
25
25
25
25

5
5.1
5.2
5.3
5.4

Alternatieven en handelingsperspectief
Alternatieven voor een publiek middel als bedrijfs-en organisatiemiddel
Alternatieven voor een geïntegreerd burger- en bedrijfs- en organisatiemiddel
Alternatieven voor kosteloze identificatiemiddelen voor bedrijven en organisaties
Beantwoording hoofdvragen

26
26
30
34
35

6

Voorstellen voor vervolgonderzoek

38

A

Bijlage: Lijst geïnterviewden

39

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

6/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

B

Bijlage: Leden begeleidingscommissie

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

40

7/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

1 INLEIDING
1.1

Opdrachtomschrijving

Bij de behandeling van het wetsvoorstel Digitale overheid in de Tweede Kamer is motie nummer 32
van lid Van der Molen aangenomen (Kamerstuk 34972). De motie geeft het volgende aan:
“… overwegende dat het perspectief van de gebruiker leidend moet zijn bij de inrichting van het
systeem van identificatiemiddelen;
Verzoekt de regering te onderzoeken op welke wijze een publiek middel kan worden verschaft als
bedrijfs- en organisatiemiddel, dan wel hoe de elD-ontwikkeling aangegrepen kan worden om een
geïntegreerd burger- en bedrijfs- en organisatiemiddel tot stand te brengen, en de Kamer hierover
voor 1 december 2020 te informeren, …. ”
De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) heeft in zijn brief van 12
oktober 2020 aangegeven dat op dit moment in het stelsel voor digitale toegang nog een
onderscheid gemaakt wordt tussen een burgerdomeinen en een bedrijvendomein:
‘Op dit moment kent ons stelsel voor digitale toegang een onderscheid in de domeinen voor burgers
en bedrijven: het burgerdomein is nu nog enkel publiek, met DigiD als enige inlogmiddel; het
bedrijvendomein is met het afsprakenstelsel eTD privaat van aard, met eHerkenning als inlogmiddel.
Daarbij hebben we voor ogen om op termijn te komen tot een duaal stelsel, met publieke en private
middelen, en zo mogelijk integratie van het burger- en bedrijvendomein. Dit betekent dat er na de
inwerkingtreding van de Wet Digitale overheid private middelen toegelaten kunnen worden voor het
burgerdomein. Het Kamerlid Van der Molen vraagt in dit verband in een motie om de mogelijkheden
te onderzoeken voor een publiek middel in het bedrijvendomein, dan wel hoe de eID-ontwikkeling
aangegrepen kan worden om een geïntegreerd burger- en bedrijfs- en organisatiemiddel tot stand
te brengen. Het onderzoek waar de motie om vraagt, wordt uitgezet bij een onafhankelijk
onderzoeksbureau, dat in een quick scan verschillende scenario’s in kaart brengt. Ik verwacht u over
de uitkomsten in december 2020 te kunnen informeren.’
Ons onderzoek omvat de hierboven genoemde quick scan. Met deze quick scan wordt een aantal
alternatieven voor de motie Van der Molen in beeld gebracht.
1.1.1

Doel van de opdracht

De centrale vraagstelling voor dit onderzoek is de alternatieven (scenario’s) te onderzoeken voor
een publiek middel in het bedrijvendomein, dan wel hoe de eID-ontwikkeling aangegrepen kan
worden om een geïntegreerd burger- en bedrijfs- en organisatiemiddel tot stand te brengen. Op
verzoek van BZK hebben we eveneens een beschrijving gemaakt van alternatieven om op korte
termijn te komen tot een wijze waarop de overheid kosteloos een identificatiemiddel verschaft
aan bedrijven en organisaties voor (wettelijk) verplichte elektronische gegevensuitwisseling met
overheidsdiensten.

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

8/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

Het rapport geeft antwoord op vragen uit de motie Van der Molen (motie met nummer 32). Deze
motie stelt twee concrete vragen aan de regering:
1.

Kan er een publiek inlogmiddel worden verschaft als bedrijfs- en organisatiemiddel?

2.

Of, kan er een geïntegreerd burger- en bedrijfs- en organisatie inlogmiddel tot stand worden
gebracht?

3.

Daarnaast stellen wij een advies op over de alternatieven om op korte termijn te komen tot een
wijze waarop de overheid kosteloos een identificatiemiddel kan verschaffen aan bedrijven en
organisaties om te voldoen aan de (wettelijke) verplichting om elektronisch gegevens uit te
wisselen met een overheidsdienst. Een voorbeeld is de compensatieregeling voor de kosten die
bedrijven moeten maken voor de aanschaf van een eHerkenningsmiddel om elektronisch
aangifte te doen bij de Belastingdienst.

Deelvragen daarbij zijn:
•

Wat zijn de voor- en nadelen van deze alternatieven, in de zin van kosten, uitvoerbaarheid,
bereik en gebruikersgemak ten opzichte van het huidige stelsel?

•

Wat zijn de risico’s van deze alternatieven voor de continuïteit van de nu bestaande
dienstverlening?

•

In hoeverre passen de alternatieven binnen het kader van het wetsvoorstel Digitale overheid
zoals deze nu voorligt in de Eerste Kamer?

•

Welke aandachtspunten komen voort uit mededinging en de Wet Markt en Overheid?

1.1.2

Binnen scope van de opdracht

Binnen het kader van dit onderzoek zullen we de volgende onderwerpen behandelen:
•

Een quick scan die verschillende alternatieven in kaart brengt voor een publiek middel voor
bedrijven- en organisaties.

•

Een quick scan die verschillende alternatieven in kaart brengt voor een geïntegreerd burger- en
bedrijfs- en organisatiemiddel.

•

In deze quick scans behandelen we:
o

Voor- en nadelen van deze alternatieven, in de zin van gebruikersperspectief,
governance, bekostiging en uitvoerbaarheid, ten opzichte van het huidige stelsel.

o

Risico’s voor continuïteit van de nu bestaande dienstverlening als onderdeel van de
term ‘uitvoerbaarheid’.

o

De mate waarin de alternatieven passen binnen het kader van het wetsvoorstel
Digitale overheid zoals deze nu voorligt in de Eerste Kamer.

o

De aandachtspunten die voortkomen uit mededinging en de Wet Markt en Overheid
(WMO).

•

Advisering over de mogelijkheden om op korte termijn te komen tot een wijze waarop de
overheid kosteloos een identificatiemiddel kan verschaffen aan bedrijven en organisaties om te
voldoen aan de (vaak wettelijke) verplichting om elektronisch gegevens uit te wisselen met een
overheidsdienst.

•

In dit onderzoek richten we ons alleen op het verticaal machtigen, van een rechtspersoon naar
een natuurlijk persoon en niet op het horizontaal machtigen, van een persoon naar andere

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

9/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

persoon. eTD ondersteunt verticale machtiging, waardoor bedrijven en organisaties natuurlijke
personen kunnen machtigen om handelingen namens het bedrijf of de organisatie uit te voeren.
1.1.3

Buiten scope van de opdracht

De volgende onderwerpen zijn buiten scope van dit onderzoek:
•

Andere componenten die een rol spelen voor een werkende identificatie en toegang binnen het
afsprakenstelsel eTD of DigiD, zoals de machtigingenregisters, de routeringsvoorzieningen, de
ontsluitende diensten, enzovoorts.

•

De introductie van private identificatiemiddelen voor de burger.

•

De introductie van een publiek identificatiemiddel voor gebruik in de private sector.

•

De financiering van het identificatiemiddel, publiek of privaat uitgegeven.

•

Andere identificatiemiddelen dan voor Business-to-Governance (B2G). Denk aan G2B, G2C,
C2G, B2B, C2C, etc.

•

Andere toepassingen van digitale identificatiemiddelen dan authenticatie. eIDAS definieert ook
de digitale handtekening, digitale zegels en digitale tijdsstempels.

1.2
1.2.1

Onderzoeksopzet
Inleiding

De onderstaande onderzoekaanpak is gehanteerd om tot een juiste en complete beantwoording
van de vraag van de opdrachtgever te komen.
1.2.2

Onderzoekaanpak

Het onderzoek heeft bestaan uit drie fasen. Onderstaand een schematische weergave van deze
fasen en bijbehorende stappen. Het onderzoek is gestart op 2 november 2020 en de
eindrapportage is opgeleverd op 4 december 2020.
Het onderzoek is begeleid door een begeleidingsgroep van het ministerie van BZK en betrokkenen
bij de eID ontwikkeling.
Fase

Activiteit

Deliverable

Voorbereiding

Kick-Off

Afgestemde onderzoekopzet
Afgestemde lijst te interviewen
personen
Object onderzoek vastgesteld
Documentstudie

Voorbereiding onderzoek

Ingeplande interviews
14 interviews

Uitvoering

Afstemming begeleidingscommissie

13-11 Bespreken 1e
resultaten/inzichten
27-11 Bespreken
conceptrapportage

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

10/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

Fase

Activiteit

Deliverable

Interviews afnemen

Aanvullende documenten
(n.a.v. interviews) verzameld en
opgenomen in documentstudie

Aanvullende documentstudie

Conceptrapportage opgesteld

Uitwerken rapportage

Conceptrapportage afgestemd,
inclusief verbetervoorstellen
opdrachtgever

Afstemmen concept rapportage

Definitieve rapportage
opgeleverd

Afronding

Definitieve rapportage

Presentatie resultaten
onderzoek

Afronding onderzoek

1.3

Leeswijzer

We starten het rapport met de inleiding, waarin we doel, scope en opzet beschrijven. In hoofdstuk
2 behandelen we de kernbegrippen uit het wetsvoorstel Digitale overheid, de Wet Markt en
Overheid en ook de invulling die wij hebben gegeven aan de begrippen uit de motie. In hoofdstuk
3 schetsen we de maatschappelijke context van identificatiemiddelen, de huidige situatie en het
toekomstbeeld. Daarna bespreken we in hoofdstuk 4 de afwegingsaspecten die we toepassen op
de alternatieven. In hoofdstuk 5 presenteren we de alternatieven en lichten we de weging van de
alternatieven toe. We sluiten af in hoofdstuk 6 met voorstellen voor vervolgonderzoek.

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

11/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

2 Begrippenkader wetsvoorstel digitale overheid, motie en
wettelijk kader
Deze opdracht vereist een zorgvuldig gebruik van begrippen. Zo wordt voor het begrip
‘identificatiemiddel’ uit het wetsvoorstel Digitale overheid ook vaak de term ‘inlogmiddel’
gebruikt, op websites van de overheid2 en ook in de Memorie van Toelichting.3 We gebruiken hier
consequent de terminologie uit het wetsvoorstel. Ook termen als ‘publiek’, ‘privaat’, ‘domein’ en
‘sector’ behoeven een nadere specificatie in de context waarin ze gebruikt worden. Hiermee
ontstaat een eenduidig begrippenkader waarmee we de vraagstelling kunnen beantwoorden.
2.1

Begrip identificatiemiddel in de context van het verlenen van toegang

Om goed te begrijpen waar het identificatiemiddel nodig is, bespreken we kort de drie
componenten van toegangsverlening4, te weten identificatie, authenticatie en autorisatie.

De begrippen zijn ontleend aan eIDAS definities uit artikel 3:
• Identificatie: het proces van het kenbaar maken van een identiteit. Een identiteit bestaat uit
de geregistreerde aspecten (attributen) die in voldoende mate bepalen wie iemand of iets is.
• Authenticatie: een proces dat de bevestiging van de identificatie van een natuurlijke persoon
of rechtspersoon, of van de oorsprong en integriteit van gegevens in elektronische vorm
mogelijk maakt. Het identificatiemiddel wordt gebruikt bij de authenticatie.
• Autorisatie: het proces van vaststelling van het mandaat dat een geauthentiseerde identiteit
heeft en de rechten die er bij dit mandaat horen.
2.2

Begrippen van identificatiemiddel in het wetsvoorstel

Het huidige wetsvoorstel Digitale overheid kent een aantal begrippen samenhangend met het
begrip ‘identificatiemiddel’. We lichten die hieronder verder toe.
2.2.1

Definitie publiek identificatiemiddel

Het wetsvoorstel Digitale overheid beschrijft een publiek identificatiemiddel in artikel 1 als volgt:
‘van rijkswege uitgegeven aan een natuurlijke persoon verstrekt identificatiemiddel’. Een
2 https://www.nederlandwereldwijd.nl/wonen-werken/europees-erkend-inlogmiddel
3 Memorie van toelichting Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 972, nr. 3
4 Werkgroep Identificatie en Authenticatie 1: Elementen voor een visie, p. 4.

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

12/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

identificatiemiddel is omschreven als: ‘elektronisch middel dat persoonsidentificatiegegevens bevat
en gebruikt wordt voor de authenticatie van een natuurlijke persoon, rechtspersoon of
onderneming die toegang wenst tot elektronische dienstverlening’.
De definitie van publiek sluit aan bij de wijze waarop de overheid thans middelen verstrekt. De
overheid verstrekt DigiD5 als publiek middel aan haar burgers. Hiermee kan de burger zich
authentiseren voor toegang tot de elektronische dienstverlening van de overheid. Daarnaast biedt
de Belastingdienst ZZP’ers en eenmanszaken de mogelijkheid om met DigiD toegang te krijgen tot
een aantal van haar elektronische diensten.
2.2.2

Definitie privaat identificatiemiddel

Het wetsvoorstel Digitale overheid beschrijft een privaat identificatiemiddel in artikel 1 als volgt:
‘niet van rijkswege uitgegeven aan een natuurlijke persoon, onderneming of rechtspersoon
verstrekt identificatiemiddel.’ Een identificatiemiddel is omschreven als ‘elektronisch middel dat
persoonsidentificatiegegevens bevat en gebruikt wordt voor de authenticatie van een natuurlijke
persoon, rechtspersoon of onderneming die toegang wenst tot elektronische dienstverlening’.
In de huidige situatie verstrekken de deelnemers binnen het afsprakenstelsel eTD6 private
identificatiemiddelen voor het authentiseren van personen die namens een rechtspersoon of
onderneming handelingen bij de overheid mogen uitvoeren. Het label van deze activiteiten is
eHerkenning.7
2.2.3

Definitie bedrijfs- en organisatiemiddel

Het wetsvoorstel Digitale overheid beschrijft het bedrijfs- en organisatiemiddel als volgt:
’identificatiemiddel voor een onderneming of rechtspersoon als bedoeld in artikel 5
onderscheidenlijk 6 van de Handelsregisterwet 2007 of een op grond van artikel 8, aanhef en
onderdeel a, van die wet aangewezen rechtspersoon dat wordt uitgegeven aan een natuurlijke
persoon die blijkens een aan dat middel gekoppelde of te koppelen machtiging van een erkende
machtigingsdienst bevoegd is om namens die onderneming of rechtspersoon te handelen en
waarmee deze onderneming of rechtspersoon toegang wenst te krijgen tot elektronische
dienstverlening’.
2.2.4

Definitie burger- en bedrijvendomein

Wij gebruiken de termen burger- en bedrijvendomein voor de gebruikers van de
identificatiemiddelen. Natuurlijke personen met een BSN-nummer vallen onder het burgerdomein,
bedrijven en organisaties met een KVK- of RSIN-nummer vallen onder het bedrijvendomein.

5 https://www.noraonline.nl/wiki/Authenticatie(middelen)beheer
6 Instellingsbesluit besturing elektronische toegangsdiensten,

https://wetten.overheid.nl/BWBR0036524/2017-11-03
7 https://www.eherkenning.nl/

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

13/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

2.2.5

Definitie publieke en private sector

Wij gebruiken de termen publieke en private sector voor de dienstverleners van de elektronische
diensten. In de publieke sector bestaan deze dienstverleners uit (semi-)overheden. De private sector
omvat alle overige (dienst)verleners van elektronische diensten, zoals bedrijven en organisaties.
2.3

Definitie publiek bedrijfs- en organisatiemiddel uit de Motie 32 van der Molen

Volgens het wetsvoorstel Digitale overheid worden bedrijfs- en organisatiemiddelen uitgegeven
door ‘middelenuitgevers’. De definitie hiervan in het wetsvoorstel is: ‘partij die zorg draag voor de
uitgifte van erkende bedrijfs- en organisatiemiddelen aan rechtspersonen8 of ondernemingen’. In
het licht van de motie van der Molen zou de overheid middelenuitgever worden voor het publieke
bedrijfs- en organisatiemiddel, een taak die nu belegd is in het afsprakenstelsel eTD. De
identificatiemiddelen die door de eTD partijen uitgeven worden in het wetsvoorstel ook als privaat
identificatiemiddel gedefinieerd. Daarmee wordt bedoeld ‘niet van rijkswege uitgegeven aan een
natuurlijke persoon, onderneming of rechtspersoon verstrekt identificatiemiddel.’ De definitie van
publiek identificatiemiddel is beperkt tot ‘natuurlijk persoon’ en sluit daarmee ondernemingen en
rechtspersonen thans uit.
Voor ons onderzoek bakenen we dit voorgestelde middel als volgt af: een publiek bedrijfs- en
organisatiemiddel is bedoeld voor het bedrijvendomein om te authentiseren voor dienstverlening
van de publieke sector. Het is belangrijk om te realiseren dat, ook bij een publiek (of privaat)
bedrijfs- en organisatiemiddel, natuurlijke personen aan een identificatiemiddel gekoppeld
worden. In dit geval personen die namens een bedrijf of de organisatie handelen.
2.4

Definitie geïntegreerd burger- en bedrijfs- en organisatiemiddel Motie

Het tweede deel van de motie van der Molen spreekt over ‘hoe de elD-ontwikkeling aangegrepen
kan worden om een geïntegreerd burger- en bedrijfs- en organisatiemiddel tot stand te brengen’.
In het licht van de hiervoor besproken terminologie, definiëren we dit geïntegreerde
identificatiemiddel als een (1) publiek middel dat gebruikt kan worden in het burgerdomein en
bedrijvendomein om te authentiseren voor dienstverlening van de publieke sector.
Het huidige wetsvoorstel faciliteert dat private partijen wordt toegestaan om ook een privaat
identificatiemiddel uit te geven voor het burgerdomein. Het afsprakenstelsel eTD verschaft in de
huidige situatie al bedrijfs- en organisatie-identificatiemiddelen aan de bedrijven en organisaties.
Daarmee zijn deze partijen nu reeds in de gelegenheid om een geïntegreerd burger- en bedrijfs- en
organisatiemiddel uit te gaan geven. Dit betreft echter geen publiek middel.
2.5

Bestaande identificatiemiddelen voor brede toegang tot de overheid

Hieronder leggen we kort uit wat de kenmerken zijn van DigiD en het afsprakenstelsel eTD, ook
wel bekend als eHerkenning.

8 We behandelen in dit onderzoek de termen ‘rechtspersoon’ en ‘bedrijven en organisaties’ als termen met gelijke

betekenis om het onderscheid te maken met natuurlijke personen.

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

14/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

2.5.1

Kenmerken van DigiD

DigiD is een identificatiemiddel dat bedoeld is voor de interactie tussen burgers en de overheid.
DigiD is in 2020 officieel erkend als Europees identificatiemiddel. Met DigiD kunnen burgers hun
identiteit bewijzen aan (semi-)overheidsdiensten en vervolgens hun elektronische diensten
gebruiken. Uitgangspunt is dat een burger zelfstandig en voor zichzelf kan handelen, en bij toegang
tot een dienst alle handelingen mag verrichten. Dat heeft als consequentie dat er voor burgers geen
onderscheid in autorisaties wordt gemaakt, en die niet apart worden vastgelegd.
Daarnaast kunnen bedrijven, zoals intermediairs, namens natuurlijke personen toegang krijgen tot
elektronische diensten zoals die van de Belastingdienst en UWV. Dit wordt het machtigingenregister
genoemd9. Dit is een register voor intermediairs en andere bedrijven die digitaal zaken regelen voor
hun klanten. Bijvoorbeeld een boekhouder, administratiekantoor, belastingadviseur of accountant.
De burger betaalt niet rechtstreeks voor aanschaf of gebruik van DigiD. De uitgifte van dit
identificatiemiddel wordt centraal gefinancierd door de overheid. Het gebruik van het middel wordt
ook centraal gefinancierd en doorbelast aan dienstverleners binnen de overheid.
2.5.2

Kenmerken van eTD/eHerkenning

Identificatiemiddelen van het afsprakenstelsel eTD of eHerkenning zijn bedoeld voor de interactie
tussen bedrijven en organisaties onderling, en met de overheid. eHerkenning is in 2019 officieel
erkend als Europees identificatiemiddel. Deze identificatiemiddelen worden geleverd door private
partijen, aangesloten bij het publiek-private afsprakenstelsel eTD10, elektronische
toegangsdiensten. Het huidige afsprakenstelsel eTD heeft in de dagelijkse praktijk een sterk privaat
karakter door de centrale plaats die de private deelnemers innemen in het stelsel. De governance
van het stelsel heeft echter een publiekrechtelijke basis. BZK is eigenaar van het stelsel en de
Autoriteit Telecom houdt toezicht op de private partijen namens BZK. Het toezicht geldt niet voor
de commerciële dienstverlening. Identificatiemiddelen van eHerkenning worden ook gebruikt voor
elektronische dienstverlening buiten de overheid. Momenteel kunnen bedrijven onderling
eHerkenning gebruiken (B2B). Ook (lokale) overheden maken gebruik van eHerkenning voor
elektronische dienstenverlening van de overheid.
Een belangrijk onderscheid van eHerkenning met DigiD is het machtigingenregister.11 In dit register
worden naast horizontale machtigingen12, gelijk aan DigiD, ook verticale machtigingen vastgelegd.
Dit zijn de rechten van een natuurlijk persoon om namens het bedrijf of de organisatie
rechtshandelingen te verrichten. Dit is vergelijkbaar met het begrip autorisatie uit 2.1. Een deel
van deze autorisaties of attributen wordt overgenomen uit het Handelsregister. De commerciële
machtigingen, voor het Business-to-business verkeer (B2B), worden ook in het
machtigingenregister vastgelegd. Het bedrijf, de organisatie of de (lokale) overheid betaalt voor de

9 https://www.logius.nl/diensten/machtigingenregister
10 Instellingsbesluit besturing elektronische toegangsdiensten, 3 november 2017
11 https://afsprakenstelsel.etoegang.nl/display/as/Begrippenlijst
12 Hier wordt gedoeld op de termen horizontale en verticale machtiging. Horizontaal machtigen betreft , van een persoon

naar ander persoon, en verticaal machtigen, van een rechtspersoon naar een natuurlijk persoon. Bij deze laatste vorm is de
granulariteit groter.

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

15/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

aanschaf en het gebruik van het eHerkenning identificatiemiddel. De eHerkenningsleverancier
brengt bij de gebruiker van het identificatiemiddel de integrale kosten in rekening.
In het afsprakenstelsel eTD worden ook natuurlijke personen gekoppeld aan identificatiemiddelen.
Dit zijn specifiek personen die het recht hebben om te handelen namens een bedrijf of organisatie.
Omdat eIDAS geen onderscheid maakt tussen burgers en bedrijven, kunnen deze personen met het
eHerkenningsidentificatiemiddel ook als natuurlijk persoon gebruik maken van elektronische
dienstverlening van overheden in de andere landen van de EU, maar niet in Nederland.

2.5.3

Kosteloos middel voor bedrijvendomein voor bij verplichte elektronische gegevensuitwisseling

De derde vraag van ons onderzoek is ingegeven door de toenemende digitalisering van de overheid.
Hierdoor ontstaat voor bedrijven en organisaties steeds meer de (wettelijke) verplichting om langs
elektronische weg gegevens uit te wisselen met de overheid en worden zij genoodzaakt private
identificatiemiddelen aan te schaffen om toegang te krijgen tot de (elektronische dienstverlening
van de) overheid. Een voorbeeld is de verplichting voor bedrijven om elektronisch belastingaangifte
te doen bij de Belastingdienst.
Tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel Digitale overheid en vanuit de vaste
commissie voor Financiën is door meerdere Kamerfracties aangegeven dat ‘het inlogmiddel
(identificatiemiddel) waarmee bedrijven belastingaangifte doen weer kosteloos moet worden.’ 13De
Belastingdienst heeft daarop een voorstel gedaan voor een compensatieregeling van 2 jaar in
combinatie met een gelimiteerde vorm van eHerkenning, de ‘eHerkenning Belastingdienst’.
Daarmee kunnen bedrijven en organisaties alleen toegang krijgen tot de Belastingdienst en
kosteloos hun aangiftes doen. Bedrijven en organisaties kunnen op een later moment een upgrade
aanschaffen om bij meer overheidsorganisaties toegang te krijgen. Dan vervalt de compensatie.
Volgens opgave van de Belastingdienst14 hebben op dit moment bijna 10.000 ondernemers
‘eHerkenning Belastingdienst’ aangevraagd. Daarnaast gebruiken 100.000 ondernemers een andere
vorm van eHerkenning om toegang te krijgen tot MijnBelastingdienst Zakelijk. De Belastingdienst
compenseert de ondernemer voor ‘eHerkenning Belastingdienst’ € 24,20 per jaar, inclusief BTW15.
De vraagstelling voor dit onderzoek is overheidsbreed geformuleerd, omdat de verplichting voor
bedrijven, tot elektronische gegevensuitwisseling met de overheid, naast de Belastingdienst voor
steeds meer overheidsdiensten gaat gelden.
2.6

eIDAS en de Digitale Agenda van de EU

De EU-Verordening eIDAS is een belangrijk wettelijk kader voor nationale wetgeving en zorgt voor
regels en eisen waaraan identificatie- en authenticatiemiddelen moeten voldoen om een bepaald

13 Citaat eerste zin uit Brief eHerkenning compensatieregeling definitief 1.1.pdf, 11 juni 2020
14 Opgave belastingdienst 12 november 2020
15 Brief eHerkenning compensatieregeling definitief 1.1.pdf, 11 juni 2020

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

16/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

betrouwbaarheidsniveau te bereiken. Ook omvat dit een stelsel van afspraken over de erkenning
van internationale identificatie- en authenticatiemiddelen. Alleen identificatiemiddelen die via de
procedure eIDAS worden goedgekeurd, mogen als substantieel of hoog betrouwbaarheidsniveau
worden aangemerkt.
eIDAS spreekt over ‘persoonsidentificatiegegevens’. Dit zijn gegevens aan de hand waarvan de
identiteit kan worden vastgesteld van een natuurlijke persoon of rechtspersoon, of een natuurlijke
persoon die een rechtspersoon vertegenwoordigt. eIDAS maakt derhalve geen onderscheid tussen
een burger- en bedrijvendomein. Dit laat ruimte voor de wetgeving Digitale overheid om een
geïntegreerd middelstelsel mogelijk te maken. Dergelijke geïntegreerde middelen bestaan al in
Europa. Zo kan een Nederlandse burger bij de Estlandse overheid een (erkend) identificatiemiddel
aanschaffen, dat gebruikt kan worden in de Nederlandse publieke en private sector.
In haar Digitale Agenda streeft de EU naar verdere vereenvoudiging voor bedrijven om in de EU
zaken te doen. Het huidige digitale identiteitslandschap in Europa wordt nog als gefragmenteerd
gezien en personen en bedrijven zouden nog weinig grip hebben op hun eigen digitale identiteit.
Wij zien dat de Europese Commissie plannen ontwikkelt voor één Europese digitale e-identiteit
voor alle Europeanen, om in heel Europa zaken te kunnen doen met bedrijven en overheden. Hier
ligt een belangrijke rol voor de overheid in het beschikbaar maken en gebruiken van deze ‘eIdentity’.
2.7
2.7.1

Wettelijk kader voor een publiek en geïntegreerd middel
Wettelijk kader voor een publiek middel voor bedrijven en organisaties

Het wetsvoorstel Digitale overheid gaat uit van een publiekrechtelijk stelsel waar naast publieke
identificatiemiddelen ook private identificatiemiddelen zijn toegestaan. De overheid verstrekt al
identificatiemiddelen aan haar burgers. Daarnaast komen er voor burgers private
authenticatiemiddelen beschikbaar, die door de Minister van BZK worden toegelaten. 16
Bedrijven en organisaties kunnen uitsluitend gebruik maken van een bedrijfs- en
organisatiemiddel, dat via publiek-private samenwerking is ontwikkeld en door de Minister van
BZK wordt erkend op basis van vooraf gestelde eisen. Voor bedrijven wordt dus, anders dan voor
burgers, niet voorzien in een publiek middel. 17 Het huidige wetsvoorstel voorziet derhalve niet in
een publiek middel voor bedrijven en organisaties.
In de Memorie van Toelichting op het wetsvoorstel Digitale overheid wordt voor het ter
beschikking stellen van een publiek middel in het burgerdomein als reden aangevoerd dat er een
betrouwbaar en veilig middel beschikbaar moet zijn voor burgers. Zij mogen niet afhankelijk zijn
van de beschikbaarheid van private middelen voor het verkrijgen van toegang tot digitale
dienstverlening in de publieke sector.18 Als aanvulling op het publieke middel in het burgerdomein
16 Artikel 7 Wetsvoorstel Digitale overheid.
17 Artikel 11 Wetsvoorstel Digitale overheid.
18 Kamerstukken II 2017/2018, 34 972, nr. 3, p. 12.

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

17/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

worden tevens private middelen toegestaan. Deze private middelen hebben onder andere als doel
om zekerheid te verschaffen aan burgers in het geval DigiD gecompromitteerd is (bijvoorbeeld:
onderhevig is aan een storing of inbraak).19
In het bedrijvendomein wordt deze zekerheid, naar verwachting, opgevangen door de
beschikbaarheid van meerdere private middelen die onderhevig zijn aan erkenning door de
Minister.20 Een ‘verwachting’ duidt op ‘het waarschijnlijk achten dat iets gebeurt’21 en sluit niet uit
dat zich een scenario voordoet waarin bedrijven en organisaties afhankelijk zijn van een enkel
privaat middel. Een publiek middel in het bedrijvendomein zou dan een betrouwbaar en veilig
alternatief kunnen bieden.
Door eisen te stellen aan identificatiemiddelen in het bedrijvendomein, waarbij wordt uitgegaan
van hetzelfde beveiligingsniveau als voor identificatiemiddelen in het burgerdomein, wordt gesteld
dat in wezen sprake is van vergelijkbare middelen.22 Het verschil betreft de koppeling van het
middel. Het middel voor burgers is gekoppeld aan het BSN. Het middel voor bedrijven en
organisaties is gekoppeld aan een KVK- of RSIN-nummer. Omdat bedrijfs- en organisatiemiddelen
gebruikt worden door natuurlijke personen, is er wel sprake van een relatie met het BSN-nummer.
Die koppeling wordt gerealiseerd door een publieke voorziening BSNk genaamd. Deze voorziening
staat onder verantwoordelijkheid van BZK en genereert een (versleuteld) pseudoniem voor het
BSN-nummer. Dat pseudoniem wordt vervolgens als uniek kenmerk voor die persoon gebruikt
binnen het afsprakenstelsel eTD.
2.7.2

Wettelijk kader voor een geïntegreerd burger- en bedrijfs- en organisatiemiddel

Volgens het wetsvoorstel Digitale overheid staat het private partijen vrij om een middel te
ontwikkelen voor burgers en bedrijven of alleen voor bedrijven of alleen voor burgers. 23 Hieruit
volgt dat een geïntegreerd burger- en bedrijfs- en organisatiemiddel reeds mogelijk is, mits die
ontwikkeling wordt uitgevaardigd door een private partij.
2.8

Wettelijk kader Wet Markt en Overheid

De overheid kan vanuit een maatschappelijk belang gegronde redenen hebben om voor het
bedrijvendomein zelf publieke identificatiemiddelen te gaan uitgeven. Dit kan dan gezien worden
als een economische activiteit waarmee zij in concurrentie kan treden met marktpartijen. De Wet
Markt en Overheid bevat regels voor de overheid indien zij ervoor kiest goederen of diensten zelf
of via overheidsbedrijven op de markt aan te bieden. De wet heeft ten doel zo gelijk mogelijke
concurrentieverhoudingen tussen overheden en bedrijven te creëren. De Wet Markt en Overheid

19 Kamerstukken II 2017/2018, 34 972, nr. 3, p. 13.
20 Kamerstukken II 2017/2018, 34 972, nr. 3, p. 14.
21 Van Dale online, geraadpleegd op 24 november 2020, van: vandale.nl/gratis-

woordenboek/nederlands/betekenis/verwachten#.X7091JNKi3I.
22 Kamerstukken II 2017/2018, 34 972, nr. 3, p. 21.
23 Kamerstukken II 2017/2018, 34 972, nr. 3, p. 22.

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

18/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

is gericht op het handelen van de overheid en behandelt daarom geen private interventies in de
publieke sector.
Overheden mogen economische activiteiten uitvoeren, maar moeten zich dan wel aan de volgende
4 gedragsregels houden.24
1. Kosten doorberekenen25
Overheden mogen een product of dienst niet onder de kostprijs aanbieden. In dit geval dient de
overheid vergelijkbare tarieven te vragen voor identificatiemiddelen als private partijen dat doen.
2. Bevoordelingsverbod26
Overheden mogen hun eigen overheidsbedrijven niet bevoordelen boven concurrerende
ondernemingen, bijvoorbeeld door gunstige financiering. Dit kan bijvoorbeeld door een
maatschappelijke kosten-baten analyse nagegaan worden.
3. Gegevensgebruik27
Overheden krijgen door hun publieke taak informatie die anderen niet hebben. Dat mag geen
oneerlijk voordeel opleveren. Overheden mogen gegevens daarom alleen gebruiken voor
economische activiteiten, als andere bedrijven die gegevens ook onder dezelfde voorwaarden
kunnen krijgen.
4. Functiescheiding28
Het komt voor dat overheden een bestuurlijke rol hebben voor economische activiteiten die ze zelf
uitvoeren. Overheden moeten zorgen voor een strikte scheiding tussen zulke bestuurlijke zaken en
economische activiteiten. Ambtenaren mogen niet tegelijk met allebei bezig zijn. Dit vereist een
uitgewerkte governance, waarbij scheiding bestaat tussen eigenaarschap, opdrachtgeverschap en
opdrachtnemerschap.

Daarnaast hanteert de overheid de ‘Aanwijzingen inzake het verrichten van marktactiviteiten door
organisaties binnen de rijksdienst’29. Daarbij wordt onder het verrichten van marktactiviteiten niet
verstaan het deelnemen van de staat in een vorm van publiek-private samenwerking.
De overheid hanteert overwegingen voor het al dan niet vanuit een maatschappelijk belang te
interveniëren in de markt.30 Als het functioneren van de markt niet of te weinig bijdraagt aan de
maatschappelijke welvaart, kunnen er publieke belangen in het geding zijn. Dan is sprake van
marktfalen en dit kan verschillende vormen hebben:
•

Externe effecten die de markt niet (voldoende) kan corrigeren.

24 https://www.acm.nl/nl/onderwerpen/concurrentie-en-marktwerking/concurrentie-door-overheden/wet-

markt-en-overheid
25 Artikel 25i Mededingingswet jo. Artikel 3-9 besluit markt en overheid.
26 Artikel 25j Mededingingswet jo. Artikel 9 besluit markt en overheid.
27 Artikel 25k Mededingingswet.
28 Artikel 25l Mededingingswet.
29 https://www.kcwj.nl/kennisbank/integraal-afwegingskader-beleid-en-regelgeving/verplichte-

kwaliteitseisen/aanwijzingen
30 https://www.kcwj.nl/kennisbank/integraal-afwegingskader-beleid-en-regelgeving/5-wat-rechtvaardigt-

overheidsinterventie

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

19/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

•

Publieke (collectieve) goederen, waarvan de opbrengsten aan iedereen ten goede komen en
het gebruik door de een het gebruik door de ander niet uitsluit (bijv. dijken, defensie).

•

Informatiescheefheid tussen vrager en aanbieder, waardoor de markt niet goed kan
functioneren.

•

Oneerlijke concurrentieverhoudingen (monopolievorming), wanneer één aanbieder zoveel
macht verwerft dat het prijsmechanisme van de markt niet meer goed functioneert.

•

Te hoge transactiekosten, waardoor er geen markt tot stand.

Als de overheid vanuit een onderbouwd maatschappelijk belang een rol voor zichzelf ziet en de
verantwoordelijkheid om te voorzien in een behoefte die de markt niet of niet adequaat invult
(specifiek wettelijke taak), dan is er geen sprake van een economische activiteit en gelden de
genoemde gedragsregels van de WMO niet. Daarvoor zal dan duidelijk moeten zijn welke
specifieke maatschappelijke taak er voor de overheid ligt.

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

20/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

3 MAATSCHAPPELIJKE CONTEXT
Onderstaand schetsen wij een aantal ontwikkelingen op het gebied van de digitale identiteit die
context geven aan de uitwerking van alternatieven voor een publiek bedrijven- en
organisatiemiddel en een geïntegreerd burger-, bedrijven- en organisatiemiddel.
Deze schets is grotendeels ontleend aan een studierapport over de toekomstige architectuur van
de digitale overheid31. Wij benadrukken daarbij dat dit uitsluitend expertvisies zijn en (nog) geen
vastgesteld beleid.
3.1

Vertrouwen in digitale identiteit

Bij de digitalisering van de dienstverlening in onze samenleving, of dit nu in de publieke of private
sector plaatsvindt, is vertrouwen in de digitale identiteit essentieel. Een gebrek aan vertrouwen
leidt ertoe dat burgers, bedrijven en overheden aarzelen om transacties digitaal uit te voeren, van
nieuwe (overheids-)diensten gebruik te maken of een toevlucht zoeken in suboptimale of onveilige
oplossingen (denk aan een kopie maken van een paspoort).
De overheid dient in dit domein de voorwaarden te scheppen om het voor burgers en
ondernemers mogelijk te maken om op een veilige, persoonlijke en gebruiksvriendelijke wijze
digitale diensten af te nemen. De komende jaren zal de behoefte aan verschillende vormen van
identificatie en authenticatie in het digitale domein zich blijven ontwikkelen. Een goed ingerichte
identificatie- en authenticatiefunctie is een maatschappelijke randvoorwaarde voor zeer veel
andere functies waar burgers en bedrijven behoefte aan hebben. Een van de belangrijke
randvoorwaarden voor het afnemen van digitale diensten als burger of onderneming is een goed
stelsel voor (digitale) identificatie en identificatiemiddelen. Bij natuurlijke personen,
rechtspersonen en ondernemingen, vanuit verschillende rollen en via alle mogelijke kanalen met
de benodigde betrouwbaarheid, kunnen bewijzen dat je “bent wie je zegt te zijn”.
Het hebben van een unieke en betrouwbare, in een administratie vastgelegde, identiteit is een
voorwaarde voor het zowel online als in persoon kunnen vaststellen van iemands identiteit. Op
basis van deze administratieve identiteit en de gegevens die geregistreerd staan, kunnen bepaalde
(digitale) identificatiemiddelen worden uitgegeven. Hiermee kunnen natuurlijke personen zich
vervolgens digitaal identificeren en laten authentiseren om digitaal zaken te doen. De identificatie
van een rechtspersoon en onderneming maakt (in de praktijk van digitale diensten in een portaal)
altijd onderdeel uit van een proces waarbij een machtiging is afgegeven voor een natuurlijk
persoon om die rechtspersoon of onderneming te vertegenwoordigen. Daarnaast onderscheiden
we nog technische koppelingen van systeem naar systeem, waar op basis van technische sleutels
het identificatiemiddel wordt gecontroleerd.
3.2

Huidige situatie

In Nederland bestaat er een uitgangssituatie waarin ‘gezaghebbende bronnen’ voor handen zijn.
We hebben een gecentraliseerd identiteitenstelsel dat als gezaghebbende bron de Basisregistratie

31 Werkgroep Identificatie en Authenticatie GO

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

21/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

Personen (BRP) voor natuurlijke personen en het Handelsregister (HR) voor rechtspersonen kent.
Deze situatie brengt met zich mee dat de overheid een actieve rol speelt in het identiteitsdomein.
In dit stelsel zijn, voor zowel natuurlijke personen als voor rechtspersonen unieke identificerende
nummers vastgelegd. Voor burgers is dat doorgaans het BSN en voor bedrijven is dit het KVK of
RSIN-nummer. Deze nummers worden tevens gebruikt bij de digitale identificatiemiddelen in de
publieke sector. Een klein deel van de organisaties in Nederland kunnen zich niet inschrijven in de
KvK. Denk hierbij aan entiteiten als kerken, ambassades en internationale organisaties. Hiervoor
worden oplossingen gezocht.
In Nederland zijn het burgerdomein, waar het BSN-nummer uniek identificeert en het
bedrijvendomein, waar het KVK- en RSIN-nummer uniek identificeert, vergaand van elkaar
gescheiden. De meest in het oog springende uitzondering is de eenmanszaak. Hier heeft de
overheid in praktijk het BSN-nummer gehanteerd als uniek nummer in plaats van het RSINnummer. Dit heeft als consequentie dat voor deze categorie van bedrijven het BSN-nummer ook in
het bedrijvendomein gebruik wordt.
eIDAS maakt echter geen onderscheid in een burger of bedrijvendomein. In die zin streeft eIDAS al
naar het geïntegreerde burger-, bedrijven en organisatie(identificatie)middel. Burgers, bedrijven
en organisaties worden op eenzelfde wijze gerepresenteerd en uitgewisseld tussen landen. Dat
heeft tot resultaat dat Nederlandse burgers met een Europees erkend identificatiemiddel,
bijvoorbeeld van Estland, via het Nederlandse eIDAS knooppunt toegang kunnen krijgen tot zowel
de Nederlandse publieke sector als de private sector, terwijl dit met de huidige afzonderlijke
Nederlandse identificatiemiddelen binnen Nederland niet kan. De initiatieven van de Europese
Commissie om te komen tot één Europese digitale e-identiteit voor alle Europeanen om in heel
Europa zaken te kunnen doen met bedrijven en overheden kan hier een belangrijke stimulans in
zijn.
Het punt van de ‘vergaande scheiding’ van het burger- en bedrijvendomein in de Nederlandse
context is onderkend en er vindt visievorming plaats om te komen tot een integratie van het
burger- en bedrijvendomein. Daarbij wordt gedacht aan een door de overheid uitgegeven, erkende
en in wet- en regelgeving verankerde, verzameling van betrouwbare gegevens die een entiteit
(persoon, organisatie, object of apparaat) representeren in het digitale domein, voor gebruik in de
publieke en de private sector. In een eerste variant zou dit een minimale set aan gegevens kunnen
bevatten die noodzakelijk is voor het maatschappelijk verkeer. Deze gegevens komen voort uit het
BRP en het Handelsregister. Nadrukkelijk zijn dit eerste gedachten die nog uitgewerkt moeten
worden. Daarmee ontstaat wel perspectief voor een geïntegreerd middel.
3.3

Toekomstbeeld

Het langere termijn perspectief is een overheid als ‘gezaghebbende bron’ voor de digitale
identiteit van natuurlijke personen en rechtspersonen. Ook dit perspectief behoeft nog nadere
uitwerking. In de digitale dienstverlening worden geverifieerde identificatiegegevens vanuit de
overheid beschikbaar gesteld aan natuurlijke of rechtspersonen. Een persoon kan er zelf voor
kiezen deze brongegevens voor identiteit in te zetten voor (het activeren van) afgeleide

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

22/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

identificatiemiddelen. Daarnaast zijn deze gegevens, via nog te maken afspraken, te ontsluiten
naar dienstverleners, waardoor burgers en bedrijven gemakkelijker zaken kunnen doen met de
publieke en private sector. Het perspectief is het betrouwbaar faciliteren van toegang door de
overheid door:
•

Het organiseren van toegang tot cruciale dienstverlening in de Nederlandse maatschappij voor
alle natuurlijke en rechtspersonen op een passend (eIDAS) betrouwbaarheidsniveau, zowel
voor de publieke als private sector.

•

Gemakkelijk, veilig en met voldoende privacy-borging, op digitale wijze diensten af kunnen
nemen in Nederland en binnen de Europese Unie.

De wetgeving voor de Digitale overheid kan de basis leggen voor het perspectief van geïntegreerde
publieke en/of private identificatiemiddelen voor het faciliteren van toegang tot diensten in de
publieke en private sector. De toegang zelf wordt geregeld door de betreffende dienstverleners.
Het wetsvoorstel Digitale overheid behandelt primair de toegang tot de overheid. De elektronische
interactie van burgers, bedrijven en organisaties beperkt zich niet daartoe. Ook buiten de sector
overheid is er sterke behoefte aan veilige en gebruikersvriendelijke authenticatie bij elektronische
dienstverlening tussen bedrijven onderling (B2B) en met hun klanten (B2C) of tussen consumenten
onderling (C2C). De ‘maatschappelijke business case’ voor de Nederlandse economie is daarom
meermalen groter dan alleen de interactie met de overheid. Daarnaast is het belangrijk om te
realiseren dat identificatiemiddelen slechts een van de oplossingen is om vertrouwen in de onlineomgeving op te bouwen.32. Zo omvat de eIDAS regelgeving naast identificatiemiddelen ook
regelgeving voor elektronische handtekeningen, tijdsstempels en zegels, die een veilige
elektronische interactie tussen burgers, bedrijven en overheden, en bijgevolg ook de
doeltreffendheid en omvang van publieke en private onlinediensten, e-business en elektronische
handel in de Europese Unie, zullen verhogen. Daardoor zal naar alle waarschijnlijkheid de behoefte
afnemen om verschillende lokale identificatiemiddelen te gebruiken of identificatiemiddelen met
maar één doel te gebruiken, zoals ‘eHerkenning voor de belastingaangifte’.

32 Verordening (EU) nr. 910/2014 van het Europees parlement en de Raad van 23 juli 2014

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

23/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

4 AFWEGINGSASPECTEN
In dit hoofdstuk presenteren we de afwegingsaspecten die we gebruiken om de alternatieven
(handelingsperspectieven) te bespreken voor de uitgifte van identificatiemiddelen. Daarbij
onderscheiden wij zeven criteria voor het afwegen van de alternatieven.
Deze aspecten zijn deels gegeven in de opdrachtformulering en deels vloeien ze voort uit het
Integraal Afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK) 33 dat de overheid hanteert in de eerste
fasen van een beleidsproces.
4.1

Gebruikersperspectief van het identificatiemiddel

Bij dit criterium staat centraal de hanteerbaarheid van het identificatiemiddel voor de gebruiker.
Het algemeen geldende principe hierbij is het zorg dragen dat de digitale diensten veilig zijn en dat
gebruikers dat weten, zodat ze digitale diensten ook vertrouwen. De overheid moet digitale
diensten beter laten aansluiten op de gebruiker.
In de digitale agenda NL Digibeter 2019 is aangegeven dat de overheid gebruik maakt van de
principes van ‘Gebruiker Centraal’ voor informatievoorziening en dienstverlening. De focus ligt
daarbij op het stimuleren dat iedereen mee kan doen in de digitale samenleving. Ook de mensen
die extra hulp nodig hebben. De focus ligt daarbij vaak op burgers.
Ook voor bedrijven geldt dat de overheid beter haar diensten moet laten aansluiten op de
gebruiker. Tegelijkertijd zien wij dat de overheid meer en meer van bedrijven verwacht en soms
ook eist dat zij uitsluitend langs elektronische weg informatie uitwisselen met de overheid en
daarvoor hoogwaardige identificatiemiddelen in zet. Een aandachtspunt hierbij is de mate waarin
het aantal en soort identificatiemiddelen, die een gebruiker hanteert om diensten af te nemen,
beperkt wordt (de ‘digitale sleutelbos’).
4.2

Governance van identificatie dienstverlening

Onder governance verstaan wij in dit kader de mate waarin de overheid via sturing en toezicht
‘publieke’ eindverantwoordelijkheid draagt voor de voor de uitgifte van identificatiemiddelen.
Bij publieke dienstverlening ligt de verantwoordelijkheid volledig bij de overheid, ook als de
overheid uitvoerende taken heeft uitbesteed aan marktpartijen.
Bij publiek-private samenwerking bepaalt de wijze van sturing en toezicht door de overheid of de
nadruk ligt op het publieke of het private karakter van de dienstverlening.
Bij private dienstverlening bepalen de erkennings- en toezichts-eisen de mate van
verantwoordelijkheid van de overheid.
4.3

Korte en lange termijn juridische kader wetsvoorstel Digitale overheid

Bij dit criterium is de vraag in hoeverre de alternatieven passen binnen het kader van het
wetsvoorstel Digitale overheid zoals deze nu voorligt in de Eerste Kamer (tranche 1) of dat hier op
termijn wijziging van de wetgeving voor nodig is (tranche 2).

33 https://www.kcwj.nl/kennisbank/integraal-afwegingskader-voor-beleid-en-regelgeving

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

24/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

4.4

Bekostiging van het identificatiemiddel

Bij dit criterium staat de afweging centraal of bij het verstrekken van een identificatiemiddel sprake
is van een (semi-)collectieve voorziening die (gedeeltelijk) van overheidswege bekostigd wordt of
dat sprake is van een dienst van de overheid, waarop het profijtbeginsel van toepassing is en de
gebruiker daarvoor een vergoeding betaalt.
4.5

Uitvoerbaarheid en continuïteit van de uitgifte van identificatiemiddelen

Bij dit criterium gaat het om de afweging van de impact van een wijziging van de huidige
dienstverlening op benodigde doorlooptijd en kosten, kwaliteit en continuïteit van de
dienstverlening, organisatorische, technische en bestuurlijke risico’s voor burger, ondernemer en
overheid. Zie hiervoor ook het toetskader van het Bureau ICT Toetsing (BIT)34
4.6

Verhouding markt en overheid

Bij dit criterium gaat het om de afweging tussen enerzijds het algemene maatschappelijke belang
en anderzijds het bevorderen van zo gelijk mogelijke concurrentieverhoudingen tussen overheden
en bedrijven bij het aanbieden van publieke identificatiemiddelen voor bedrijven.
4.7

eIDAS en Europese ontwikkelingen

Bij dit criterium gaat hem om de mate waarin het alternatief aansluit op de Europese ontwikkeling
om te komen tot één Europese digitale e-identiteit voor alle Europeanen om in heel Europa zaken
te kunnen doen met bedrijven en overheden.

34 https://www.bureauicttoetsing.nl/toetsproces/toetskader

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

25/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

5 ALTERNATIEVEN EN HANDELINGSPERSPECTIEF
In de voorgaande hoofdstukken hebben we de het begrippenkader, het wettelijk kader, de
maatschappelijke ontwikkelingen en de afwegingscriteria beschreven voor de uitgifte van
identificatiemiddelen.
In dit hoofdstuk beschrijven we de aan de hand van motie 32 van het Kamerlid van der Molen
alternatieven voor een publiek middel als bedrijfs- en organisatiemiddel en een geïntegreerd
burger- en bedrijfs- en organisatiemiddel.
Vervolgens beschrijven we ook enkele alternatieven voor de wijze waarop de overheid bedrijven
en organisaties op korte termijn een kosteloos een identificatiemiddel verschaft voor (wettelijk)
verplichte elektronische gegevensuitwisseling met overheidsdiensten.
We beschrijven kort het alternatief en analyseren deze aan de hand van de in hoofdstuk 4
beschreven afwegingscriteria en beantwoorden vervolgens op basis van deze beschrijving de
hoofdvragen.
5.1

Alternatieven voor een publiek middel als bedrijfs-en organisatiemiddel

Voor het realiseren van een publiek middel als bedrijfs-en organisatiemiddel zijn wij in overleg met
de begeleidingscommissie verschillende alternatieven nagegaan. De volgende twee alternatieven
kwamen daarbij naar voren:
1.

De overheid biedt als partij binnen het huidige afsprakenstelsel eTD een publiek middel aan.

2.

De overheid biedt zelfstandig een publiek middel aan.

5.1.1

Overheid treedt toe als partij in het afsprakenstelsel eTD

Het huidige eTD afsprakenstelsel bestaat uit private deelnemers en een publieke beheerorganisatie,
onder eigenaarschap van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken.
Het afsprakenstelsel is een netwerkorganisatie waaraan nieuwe partijen kunnen toetreden. Ook de
overheid kan in principe als deelnemer toetreden. De overheid neemt in dit alternatief als publieke
partij deel aan het afsprakenstelsel eTD en krijgt de rol van uitgever van bedrijfs-en
organisatiemiddelen voor het bedrijvendomein, gelijk aan de private partijen in het afsprakenstelsel
eTD. De overheid ontwikkelt ‘voor eigen rekening en risico’ een publiek bedrijfs-en
organisatiemiddel en levert dit aan bedrijven en organisaties.
Daarbij kan overeengekomen worden dat de overheid het middel aanbiedt met een beperkte
functionaliteit, alleen voor gebruik bij overheidsdiensten of nog verder beperkt tot alleen voor
gebruik bij overheidsdiensten waarvoor de overheid uitsluitend elektronische informatieuitwisseling vereist. In dat geval treedt de overheid niet direct in concurrentie met de private
aanbieders en kan het middel tegen gereduceerde tarieven of ‘om niet’ aangeboden worden.

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

26/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

Afwegingscriterium

Toelichting

Gebruikersperspectief

Bedrijven

kunnen

in

dit

alternatief

het

publieke

identificatiemiddel gebruiken voor diensten in de publieke sector,
naast bestaande identificatiemiddelen uit het afsprakenstelsel
eTD met een breder toepassingsgebied in zowel de publieke als
private sector. Daarmee kan de ‘digitale sleutelbos’ van het
bedrijf of de organisatie wel uitgebreider worden, afhankelijk van
de gewenste extra functionaliteiten.
Governance

De overheid is in dit alternatief deelnemer in een publiek-private
samenwerking met de spelregels die daar tussen de deelnemers
zijn overeengekomen. De overheid dient in het stelsel door
goede functiescheiding er voor zorg te dragen dat eigenaarschap
voor het stelsel en voor het deelnemerschap in het stelsel niet in
één hand ligt.

Wettelijk kader

De overheid neemt in dit alternatief als publieke partij deel aan
het afsprakenstelsel eTD. Het huidige wetsvoorstel Digitale
overheid geeft aan dat bedrijfs- en organisatiemiddelen niet door
de overheid zelf worden geleverd. Dit betekent dat mogelijkheid
pas met de 2e tranche van de Wet Digitale overheid mogelijk
gemaakt kan worden.
Tevens dient nagegaan te worden hoe deelname van de overheid
in het afsprakenstelsel eTD zich verhoudt tot de letter en de geest
van het wetsvoorstel Digitale overheid.

Bekostiging

Indien het publieke middel tegen gereduceerd tarief of ‘om niet’
wordt aangeboden, dan dient het verschil tussen de kostprijs en
de vergoeding aangevuld te worden met centrale financiering.

Uitvoerbaarheid

De overheid neemt in dit alternatief deel als middelenuitgever.
De overheid dient voor dit alternatief een aparte
uitvoeringsorganisatie op te zetten en te voldoen aan de
toetredingseisen van het afsprakenstelsel eTD en dient het
gedefinieerde toetredingsproces te doorlopen. Daarbij kan
aangesloten worden op de bestaande rollen, functionaliteit,
kennis en kunde van het eHerkenningsstelsel.

Markt en Overheid

Naast de Wet Markt en Overheid hanteert de overheid
‘Aanwijzingen inzake het verrichten van marktactiviteiten door
organisaties binnen de rijksdienst’. Daarbij wordt onder het
verrichten van marktactiviteiten niet verstaan het deelnemen
van de staat in een vorm van publiek-private samenwerking.

Europese ontwikkelingen

Dit alternatief heeft een beperkt effect om te komen tot één
(geïntegreerde) Europese digitale e-identiteit voor alle
Europeanen om in heel Europa zaken te kunnen doen met
bedrijven en overheden.

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

27/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

5.1.2

De overheid biedt zelfstandig een publiek middel aan

In dit alternatief ontwikkelt de overheid zelfstandig op basis van de eIDAS vereisten een publiek
bedrijfs-en organisatiemiddel naast het afsprakenstelsel eTD en naast private partijen. Een dergelijk
middel is nu niet voorhanden. De overheid dient dit ‘voor eigen rekening en risico’ te ontwikkelen
en uit te geven aan bedrijven en organisaties. Zij kan voor de ontwikkeling en levering gebruik maken
van de kennis en kunde die zij heeft opgedaan met DigiD en het eHerkenningsstelsel.
Om zo gelijk mogelijke concurrentieverhoudingen tussen overheden en bedrijven te creëren, dient
dit middel nadrukkelijk een ander karakter te hebben dan het breed toepasbare en betaalde private
identificatiemiddel van het afsprakenstelsel eTD.
Bijvoorbeeld door het publieke middel alleen met een beperkte functionaliteit aan te bieden, alleen
voor gebruik bij overheidsdiensten of nog verder beperkt tot alleen voor gebruik bij
overheidsdiensten waarvoor de verplichting bestaat om uitsluitend elektronisch informatie uit te
wisselen. In dat geval kan sprake zijn van een ‘maatschappelijk belang’ waardoor deze activiteit van
de overheid niet strijdig hoeft te zijn met de gedragsregels voor gelijke concurrentieverhoudingen
tussen overheden en particuliere ondernemingen, zoals opgenomen in de Wet Markt en Overheid.
Het middel kan dan ook tegen gereduceerde tarieven of ‘om niet’ aangeboden worden.
Afwegingscriterium

Toelichting

Gebruikersperspectief

Bedrijven kunnen in dit alternatief het publieke
identificatiemiddel gebruiken voor diensten in de publieke
sector, naast bestaande identificatiemiddelen uit het
afsprakenstelsel eTD met een breder toepassingsgebied in zowel
de publieke als private sector. Daarmee kan de ‘digitale
sleutelbos’ van het bedrijf of de organisatie wel uitgebreider
worden, afhankelijk van de gewenste extra functionaliteiten.

Governance

Bij dit alternatief ligt de volledige verantwoordelijkheid voor
ontwikkeling en beheer bij de overheid, ook als de overheid
uitvoerende taken heeft uitbesteed aan marktpartijen.

Wettelijk kader

Het huidige wetsvoorstel Digitale overheid geeft aan dat bedrijfsen organisatiemiddelen niet door de overheid zelf worden
geleverd. Dit betekent dat nagegaan moet worden of dit
alternatief met de tweede tranche van het wetsvoorstel Digitale
overheid mogelijk gemaakt kan worden.

Bekostiging

De overheid draagt zorg voor de financiering van de
ontwikkeling en kan het middel tegen gereduceerd tarief of ‘om
niet’ aanbieden, waarmee een deel van de kosten gedekt kan
worden.

Uitvoerbaarheid

In dit alternatief dient de overheid naast het uitgeven van
middelen zelf zorg te dragen voor alle functionaliteit en rollen die
benodigd zijn om te voldoen aan de eIDAS-eisen en dienen

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

28/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

Afwegingscriterium

Toelichting
technische

koppelingen

gemaakt

te

worden

met

alle

dienstverleners voor het uitwisselen van berichten. Het
ontwikkelen van een eigen publiek bedrijfs- en organisatiemiddel,
dat voldoet aan de eIDAS- vereisten en tevens gevolgen heeft
voor de wetgeving moet gezien worden als een groot project, met
als belangrijkste kenmerken een lange duur, complexiteit in opzet
en uitvoer, hoge kosten en risico's voor de schatkist.
Bij vermoede ongelijke concurrentieverhoudingen kan de
investeringsbereidheid in de dienstverlening van private partijen
mogelijk dalen. Daardoor kan het risico ontstaan dat de
bereidheid tot innoveren bij de private partijen afneemt en
uiteindelijk

ook

de

continuïteitsrisico’s

ontstaan

in

de

dienstverlening aan burgers, bedrijven en organisaties.
Markt en Overheid

Met het nieuwe publieke identificatiemiddel bestaat de
mogelijkheid dat dit gezien wordt als interventie in een bestaande
markt. Het afsprakenstelsel eTD (eHerkenning) bestaat inmiddels
tien jaar en dit betekent dat de overheid goede redenen en
rechtsgrond nodig heeft om zich vanuit een ‘maatschappelijk
belang’ op deze markt te begeven. De overheid dient daarbij de
gedragsregels van de Wet Markt en Overheid in acht te nemen
om een gelijk speelveld te creëren. Overheden mogen een
product of dienst niet onder de kostprijs aanbieden.
De gedragsregels van de Wet Markt en Overheid vervallen indien
de overheid aantoont dat zij voor zichzelf een belangrijke
maatschappelijke verantwoordelijkheid ziet (wettelijke taak) om
een specifiek publiek bedrijfs- en organisatiemiddel met alleen
beperkte functionaliteit aan te bieden
Indien het geen wettelijke taak betreft dan dient aangetoond te
worden dat er een maatschappelijke behoefte aanwezig is die
de markt niet of niet adequaat invult.
Dit middel heeft dan beperkte functionaliteit en is alleen voor
gebruik bij overheidsdiensten of nog verder beperkt tot alleen
voor gebruik bij overheidsdiensten waarvoor de verplichting
bestaat om uitsluitend elektronisch informatie uit te wisselen aan
te bieden.

Europese ontwikkelingen

Dit alternatief heeft een beperkt effect om te komen tot één
(geïntegreerde)

Europese

digitale

e-identiteit

voor

alle

Europeanen om in heel Europa zaken te kunnen doen met
bedrijven en overheden.

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

29/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

5.2

Alternatieven voor een geïntegreerd burger- en bedrijfs- en organisatiemiddel

In de hoofdstukken 2 en 3 hebben wij een nadere uitwerking gegeven aan het begrip publiek
geïntegreerd burger- en bedrijfs- en organisatiemiddel.
Dit kan omschreven worden als:
Een door de overheid uitgegeven, erkende en in wet- en regelgeving verankerde, verzameling van
betrouwbare gegevens die een entiteit (persoon, organisatie, object of apparaat) representeren in
het digitale domein voor gebruik in de publieke en de private sector. Deze gegevens komen voort
uit het BRP en het Handelsregister. Kern van het begrip ‘geïntegreerd’ is dat het een
identificatiemiddel is dat gebruikt kan worden door zowel burgers als bedrijven en organisaties. In
de context van de motie van der Molen gaan wij ervan uit dat het een publiek, door de overheid,
uitgegeven middel is dat gebruikt wordt voor dienstverlening in de publieke sector.
Zoals beschreven in hoofdstuk 2 sluit het huidige wetsvoorstel Digitale overheid een publiek
bedrijfs-en organisatiemiddel uit en daarmee dus ook het geïntegreerde burger- en bedrijfs- en
organisatiemiddel. Om dit mogelijk te maken moet nagegaan worden of deze mogelijkheid met de
tweede tranche van de wet Digitale overheid kan worden ingepast.
In

de huidige situatie

verschaft

het

afsprakenstelsel eTD

bedrijfs- en

organisatie-

identificatiemiddelen aan de bedrijven en organisaties. Het huidige wetsvoorstel faciliteert dat
private partijen ook een privaat identificatiemiddel kunnen uitgeven in het burgerdomein. Daarmee
zijn deze partijen nu reeds in de gelegenheid om een geïntegreerd burger- en bedrijfs- en
organisatiemiddel uit te gaan geven. Aangezien dit geen publiek middel betreft vervalt deze
mogelijkheid als alternatief binnen de scope van dit onderzoek.
De overheid kan het huidige publieke middel voor natuurlijke personen integreren met een
publiek middel voor bedrijven en organisaties. Hierbij zien wij twee alternatieven:
1. Uitgeven van een geïntegreerd middel als publieke deelnemer in het afsprakenstelsel eTD.
2. Zelfstandig uitgeven van een geïntegreerd middel.
5.2.1

Uitgeven van een geïntegreerd middel als publieke deelnemer in het afsprakenstelsel eTD

De overheid ontwikkelt binnen het afsprakenstelsel eTD ‘voor eigen rekening en risico’ een
geïntegreerd publiek burger- en bedrijfs- en organisatiemiddel en levert dit aan burgers, bedrijven
en organisaties.
De overheid kan daarbij steunen op de mogelijkheid om in het afsprakenstelsel eTD, naast het
bedrijfs- en organisatie-identificatiemiddelen aan de bedrijven en organisaties, tevens ook een
privaat identificatiemiddel uit te geven voor het burgerdomein. Daarbij kan overeengekomen
worden dat de overheid het publieke middel vanuit ‘maatschappelijk belang’ aanbiedt met een
beperkte functionaliteit, alleen voor gebruik bij overheidsdiensten of nog verder beperkt tot alleen
voor gebruik bij overheidsdiensten waarvoor de overheid uitsluitend elektronische informatieuitwisseling vereist. In dat geval kan het middel tegen sterk gereduceerde tarieven of ‘om niet’
aangeboden worden.

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

30/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

Afwegingscriterium

Toelichting

Gebruikersperspectief

Burgers en bedrijven kunnen in dit alternatief het publieke
identificatiemiddel gebruiken voor diensten in de publieke sector,
naast bestaande identificatiemiddelen uit het afsprakenstelsel
eTD met een breder toepassingsgebied in zowel de publieke als
private sector. Daarmee kan de ‘digitale sleutelbos’ van burger,
bedrijf of de organisatie wel uitgebreider worden, afhankelijk van
de gewenste extra functionaliteiten.

Governance

De overheid is in dit alternatief deelnemer in een publiek-private
samenwerking met de spelregels die daar tussen de deelnemers
zijn overeengekomen. De overheid dient in het stelsel door
goede functiescheiding er voor zorg te dragen dat eigenaarschap
voor het stelsel en voor het deelnemerschap niet in één hand
ligt.

Wettelijk kader

De overheid neemt in dit alternatief als publieke partij deel aan
het afsprakenstelsel eTD. Het huidige wetsvoorstel Digitale
overheid geeft aan dat bedrijfs- en organisatiemiddelen niet door
de overheid zelf worden geleverd. Dit betekent dat nagegaan
moet worden of dit alternatief met de tweede tranche van het
wetsvoorstel Digitale overheid mogelijk gemaakt kan worden.
Tevens dient nagegaan te worden hoe deelname van de overheid
in het afsprakenstelsel eTD zich verhoudt tot de letter en de geest
van het wetsvoorstel Digitale overheid.

Bekostiging

Indien het publieke middel tegen gereduceerd tarief of ‘om niet’
wordt aangeboden, dan dient het verschil tussen de kostprijs en
de vergoeding aangevuld te worden met centrale financiering.

Uitvoerbaarheid

De overheid neemt in dit alternatief deel als middelenuitgever.
De overheid dient voor dit alternatief een aparte
uitvoeringsorganisatie op te zetten en te voldoen aan alle
toetredingseisen van het afsprakenstelsel eTD en dient het
gedefinieerde toetredingsproces te doorlopen. Daarbij kan
aangesloten worden op de bestaande rollen, functionaliteit,
kennis en kunde van het eHerkenningsstelsel.

Markt en Overheid

Naast de Wet Markt en Overheid hanteert de overheid
‘Aanwijzingen inzake het verrichten van marktactiviteiten door
organisaties binnen de rijksdienst’. Daarbij wordt onder het
verrichten van marktactiviteiten niet verstaan het deelnemen
van de staat in een vorm van publiek-private samenwerking.

Europese ontwikkelingen

Dit alternatief levert een bijdrage om te komen tot één Europese
digitale e-identiteit voor alle Europeanen om in heel Europa
zaken te kunnen doen met bedrijven en overheden

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

31/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

5.2.2

Zelfstandig uitgeven van een geïntegreerd middel.

In dit alternatief ontwikkelt de overheid zelfstandig op basis van de eIDAS-vereisten een
geïntegreerd burger- en bedrijfs- en organisatiemiddel, naast het afsprakenstelsel eTD en naast
private partijen. Een dergelijk middel is nu niet voorhanden. De overheid dient dit ‘voor eigen
rekening en risico’ te ontwikkelen en te leveren aan burgers, bedrijven en organisaties. Zij kan voor
de ontwikkeling en levering gebruik maken van de kennis en kunde en ‘lessons learned’ die zij heeft
opgedaan met DigiD en het eHerkenningsstelsel.
Ook in dit alternatief kan bepaald worden dat de overheid het middel aanbiedt met een beperkte
functionaliteit, alleen voor gebruik bij overheidsdiensten of nog verder beperkt tot alleen voor
gebruik bij overheidsdiensten waarvoor de overheid uitsluitend elektronische informatieuitwisseling vereist. In dat geval kan sprake zijn van een ‘maatschappelijk belang’ waardoor deze
activiteit van de overheid niet strijdig hoeft te zijn met de gedragsregels voor gelijke
concurrentieverhoudingen tussen overheden en particuliere ondernemingen, zoals opgenomen in
de wet Markt en Overheid. Het middel kan dan ook tegen gereduceerde tarieven of ‘om niet’
aangeboden worden.
Afwegingscriterium

Toelichting

Gebruikersperspectief

Burgers en bedrijven kunnen in dit alternatief het geïntegreerd
burger- en bedrijfs- en organisatiemiddel gebruiken voor
diensten in de publieke sector, naast bestaande
identificatiemiddelen uit het afsprakenstelsel eTD met een
breder toepassingsgebied in zowel de publieke als private
sector. Daarmee kan de ‘digitale sleutelbos’ van burger, bedrijf
of de organisatie enigszins beperkt worden, afhankelijk van de
gewenste extra functionaliteiten.

Governance

Bij dit alternatief ligt de volledige verantwoordelijkheid voor
ontwikkeling en beheer bij de overheid, ook als de overheid
uitvoerende taken heeft uitbesteed aan marktpartijen.

Wettelijk kader

Het huidige wetsvoorstel Digitale overheid geeft aan dat bedrijfsen organisatiemiddelen niet door de overheid zelf worden
geleverd. Dit betekent dat nagegaan moet worden of dit
alternatief met de tweede tranche van het wetsvoorstel Digitale
overheid mogelijk gemaakt kan worden.

Bekostiging

De overheid draagt zorg voor de financiering van de
ontwikkeling en kan het middel tegen gereduceerd tarief of ‘om
niet’ aanbieden, waarmee een deel van de kosten gedekt
kunnen worden.

Uitvoerbaarheid

In dit alternatief dient de overheid naast het uitgeven van
middelen zelf zorg te dragen voor alle functionaliteit en rollen die
benodigd zijn om te voldoen aan de eIDAS-eisen en dienen
technische

koppelingen

gemaakt

te

worden

met

alle

dienstverleners voor het uitwisselen van berichten. Het

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

32/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

Afwegingscriterium

Toelichting
ontwikkelen van een eigen geïntegreerd burger- en bedrijfs- en
organisatiemiddel, dat voldoet aan de eIDAS-vereisten en tevens
gevolgen heeft voor de wetgeving moet gezien worden als een
groot project, met als belangrijkste kenmerken een lange duur,
complexiteit in opzet en uitvoer, hoge kosten en risico's voor de
schatkist.
Bij vermoede ongelijke concurrentieverhoudingen kan de
investeringsbereidheid in de dienstverlening van private partijen
mogelijk dalen. Daardoor kan het risico ontstaan dat de
bereidheid tot innoveren bij de private partijen afneemt en
uiteindelijk

ook

de

continuïteitsrisico’s

ontstaan

in

de

bedrijfs-

en

dienstverlening aan burgers, bedrijven en organisaties.
Markt en Overheid

Met

een

nieuw

geïntegreerd

burger-

en

organisatiemiddel bestaat de mogelijkheid dat dit gezien wordt
als interventie in een bestaande markt. Het afsprakenstelsel eTD
(eHerkenning) bestaat inmiddels 10 jaar en dit betekent dat de
overheid goede redenen en rechtsgrond nodig heeft om zich
vanuit ‘maatschappelijk belang’ op deze markt te begeven. De
overheid dient daarbij de gedragsregels van de Wet Markt en
Overheid in acht te nemen om een gelijk speelveld te creëren.
Overheden mogen een product of dienst niet onder de kostprijs
aanbieden.
De gedragsregels van de Wet Markt en Overheid vervallen indien
de overheid aantoont dat zij voor zichzelf een belangrijke
maatschappelijke verantwoordelijkheid ziet (wettelijke taak) om
een specifiek publiek geïntegreerd burger-, bedrijfs- en
organisatiemiddel met alleen beperkte functionaliteit aan te
bieden
Indien het geen wettelijke taak betreft dan dient aangetoond te
worden dat er een maatschappelijke behoefte aanwezig is die
de markt niet of niet adequaat invult.
Dit middel heeft dan beperkte functionaliteit en is alleen voor
gebruik bij overheidsdiensten of nog verder beperkt tot alleen
voor gebruik bij overheidsdiensten waarvoor de verplichting
bestaat om uitsluitend elektronisch informatie uit te wisselen aan
te bieden.
Europese ontwikkelingen

Dit alternatief levert een bijdrage om te komen tot één Europese
digitale e-identiteit voor alle Europeanen om in heel Europa zaken
te kunnen doen met bedrijven en overheden

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

33/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

5.3

Alternatieven voor kosteloze identificatiemiddelen voor bedrijven en organisaties

Als derde onderzoeksvraag beschrijven we hier de alternatieven om op korte termijn te komen tot
een wijze waarop de overheid kosteloos een identificatiemiddel verschaft aan bedrijven en
organisaties voor (vaak wettelijke) verplichte elektronische gegevensuitwisseling met
overheidsdiensten.
Deze vraag houdt verband met de compensatieregeling uit 2020 waarbij de Belastingdienst een
voorstel gedaan heeft voor een compensatieregeling van 2 jaar in combinatie met een gelimiteerde
vorm van eHerkenning, de ‘eHerkenning Belastingdienst’. Daarmee kunnen bedrijven en
organisaties alleen toegang krijgen tot de Belastingdienst en kosteloos hun aangiftes doen. Dit is
een beperkte vorm van eHerkenning.
Het ligt in de lijn der verwachting dat met de toenemende digitalisering van de overheid de
schriftelijke communicatie meer en meer zal afnemen en bedrijven en organisaties genoodzaakt
zijn een identificatiemiddel aan te schaffen voor verplichte elektronische gegevensuitwisseling met
overheidsdiensten.
We beschrijven hier de alternatieven en analyseren deze kort. Wij onderscheiden de volgende
alternatieven:
1.

Centrale bekostiging van deelnemers eHerkenning

2.

Inzet van publieke identificatiemiddelen

3.

Breed gebruik van eHerkenning stimuleren voor ondernemingen

5.3.1

Centrale bekostiging van deelnemers eHerkenning

In de huidige situatie is de Belastingdienst de enige dienstverlening waar verplichte elektronische
dienstverlening voor bedrijven en organisaties heeft geleid tot een compensatieregeling. Het aantal
overheidsinstellingen dat elektronische informatie-uitwisseling gaat verplichten zal alleen maar
toenemen. Als het beleid van de overheid wordt dat vereiste elektronische uitwisseling geen kosten
voor de gebruiker met zich mee mag brengen, dan lijkt een centrale bekostiging van de deelnemers
eHerkenning meer de hand te liggen dan specifieke compensatieregelingen per overheidsdienst.
Indien de gebruiker toegang tot meer overheidsdiensten wenst, kan er een ‘upgrade’ plaatsvinden.
In dit geval betaalt de gebruiker en vervalt de centrale bekostiging. Deze maatregel is eenvoudig(er)
uit te voeren. Er zal wel een regeling getroffen moeten worden met de deelnemers van eHerkenning
over de kostenvergoeding. Een actieve houding van de deelnemers is gewenst om conversie van het
beperkt eHerkenningsmiddel naar een volledig eHerkenningsmiddel te bewerkstelligen.
5.3.2

Inzet van publieke identificatiemiddelen

Dit alternatief houdt in dat de overheid gebruik kan maken van de ontwikkeling van een publiek
middel voor bedrijven en organisaties of een geïntegreerd burger- en bedrijfs- en organisatiemiddel.
Zoals aangegeven zal dit niet op korte termijn gerealiseerd kunnen worden. Zodra een van beide
middelen gerealiseerd is, zijn er ook nieuwe beleidskeuzes nodig over de bekostiging.

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

34/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

5.3.3

Breed gebruik van eHerkenning stimuleren voor ondernemingen

Dit alternatief steunt op de aanname dat bedrijven en organisaties voorkeur hebben voor
identificatiemiddelen waarmee toegang kan worden verkregen tot een groot aantal elektronische
dienstverleners, en daar ook voor willen betalen. Met de introductie van brede en geïntegreerde
identificatiemiddelen zal het verkeer tussen overheid, bedrijven, organisaties en burgers sterk
toenemen en ook het verkeer binnen de Europese Unie. De behoefte om dan identificatiemiddelen
te gebruiken met een beperkte toegang tot verplichte overheidsdiensten, zoals ‘eHerkenning voor
belastingaangifte’, zal naar verwachting afnemen. Het is aan de deelnemers van eHerkenning om
hun klanten hierop te wijzen en hun diensten zo in te richten dat hun klanten graag overstappen
van een beperkt eHerkenningsmiddel naar de volledige versie van eHerkenning. Daarnaast kan het
succes van een breed gebruik van eHerkenning ook een business case opleveren voor de eTD
deelnemers en de overheid. De business case kan eruit bestaan dat de kosten van de
identificatiemiddelen voor alleen specifiek gebruik in de publieke sector (met ‘beperkte
functionaliteit’) worden gedekt uit de opbrengsten van de breed bruikbare eHerkenningsmiddelen.
Het beperkte identificatiemiddel voor overheidsgebruik vormt dan de ‘gratis’ opstap naar betaald
gebruik door bedrijven en organisaties. Totdat deze business case gerealiseerd is, zal naar
verwachting centrale bekostiging nodig zijn om de deelnemers eHerkenning te ondersteunen
kosteloos een identificatiemiddel te verschaffen aan bedrijven en organisaties.
Momenteel heeft ongeveer 9% van de 110.000 ondernemers die de portal van Mijn
Belastingdienst Zakelijk gebruiken, een ‘eHerkenning voor belastingaangifte’ aangevraagd35. Dit
zijn ongeveer 10.000 ondernemers. Bij deze cijfers zijn de huidige kosten voor de compensatie
door de belastingdienst 242.000 euro per jaar. Dan kan ‘breed gebruik van eHerkenning
stimuleren’ de Belastingdienst helpen om deze kosten beperkt te houden.
5.4

Beantwoording hoofdvragen

Aan de hand van bovenstaande beschrijving van de alternatieven en de daarbij gehanteerde
afwegingsaspecten geven wij ons beeld bij de volgende centrale onderzoeksvragen:
1.

Kan er een publiek identificatiemiddel worden verschaft als bedrijfs- en organisatiemiddel?

2.

Kan er een geïntegreerd burger- en bedrijfs- en organisatie identificatiemiddel tot stand worden
gebracht?

3.

Is er op korte termijn een wijze waarop de overheid kosteloos een identificatiemiddel kan
verschaffen aan bedrijven en organisaties om te voldoen aan de (wettelijke) verplichting om
elektronisch gegevens uit te wisselen met een overheidsdienst. Een voorbeeld is de
compensatieregeling voor de kosten die bedrijven moeten maken voor de aanschaf van een
eHerkenningsmiddel om elektronisch aangifte te doen bij de Belastingdienst.

5.4.1

Publiek identificatiemiddel als bedrijfs- en organisatiemiddel

Binnen de kaders van het voorliggende wetsvoorstel Digitale overheid (tranche 1 van de WDO)
kan een publiek identificatiemiddel niet als bedrijfs- en organisatiemiddel worden verschaft. Dit

35 Opgave belastingdienst 12 november 2020

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

35/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

kan wel op termijn, (in tranche 2 van de WDO) als de mogelijkheid voor de overheid ontstaat om
een publiek identificatiemiddel als bedrijfs- en organisatiemiddel uit te geven.
Daarbij kan de overheid geheel op eigen kracht een publiek identificatiemiddel ontwikkelen en
aanbieden of als publieke partij deelnemen in het afsprakenstelsel eTD. Het op eigen kracht
ontwikkelen moet beschouwd worden als een groot IT-project met een lange duur, complexiteit in
opzet en uitvoer, hoge kosten en risico's. De overheid dient daarbij naast het uitgeven van
middelen zelf zorg dragen voor alle functionaliteiten en rollen die benodigd zijn om te voldoen aan
de eIDAS-eisen om bedrijven en organisaties op een veilige wijze toegang te verlenen tot digitale
diensten. Tevens dienen met alle dienstverleners technische koppelingen gemaakt te worden voor
het uitwisselen van berichten. Ook bestaat de mogelijkheid dat dit gezien wordt als interventie in
een bestaande markt. Dit betekent dat de overheid goede redenen en rechtsgrond nodig heeft om
zich vanuit een ‘maatschappelijk belang’ op deze markt te begeven. Dit behoeft een politieke
afweging in welke mate de overheid een belangrijke maatschappelijke verantwoordelijkheid
(wettelijke taak) draagt om een specifiek publiek burger- en bedrijfs- en organisatiemiddel met
alleen beperkte functionaliteit uit te geven. De beperkte functionaliteit kan bestaan uit ‘beperkt
tot alleen voor gebruik bij overheidsdiensten’ of nog verder tot ‘beperkt tot alleen voor gebruik bij
overheidsdiensten waarvoor de verplichting bestaat om uitsluitend elektronisch informatie uit te
wisselen’. Daarnaast zal de overheid moeten aantonen of dit wel een wettelijke taak betreft.
Indien het geen wettelijke taak betreft dan dient aangetoond te worden dat er een
maatschappelijke behoefte aanwezig is die de markt niet of niet adequaat invult.
In tranche 2 van de WDO kan de overheid toetreden als publieke deelnemer tot het
afsprakenstelsel eTD. Daarbij kan de overheid gebruik maken van de functionaliteit, kennis, kunde
en ‘lessons learned’ van het eHerkenningsstelsel. De overheid neemt dan deel als
middelenuitgever. Het deelnemen van de staat in een vorm van publiek-private samenwerking
wordt niet gezien als het verrichten van marktactiviteiten. Daarom speelt hier niet de mogelijkheid
van interventie door de overheid in een bestaande markt.
Daarmee beschouwen wij het toetreden van de overheid als publieke deelnemer tot het
afsprakenstelsel eTD als middelenuitgever minder complex en risicovol dan het zelfstandig
ontwikkelen en inrichten van alle benodigde functionaliteit en rollen om bedrijven en organisaties
op een veilige wijze toegang te verlenen tot digitale diensten.
5.4.2

Geïntegreerd burger- en bedrijfs- en organisatie identificatiemiddel

Ook voor een geïntegreerd burger-, bedrijfs- en organisatie identificatiemiddel geldt dat dit binnen
de kaders van het voorliggende wetsvoorstel Digitale overheid (tranche 1 van de WDO) niet kan
worden verschaft. Dit kan wel op termijn, (in tranche 2 van de WDO) als de mogelijkheid voor de
overheid ontstaat om een publiek geïntegreerd identificatiemiddel voor burgers-, bedrijven- en
organisaties uit te geven.
Ook hierbij kan de overheid de afweging maken dit geheel op eigen kracht te doen of deel te
nemen in het afsprakenstelsel eTD en gelden dezelfde overwegingen als bij het publieke middel.
Om dezelfde redenen als bij het publieke middel beschouwen wij het toetreden als publieke
deelnemer en middelenuitgever tot het afsprakenstelsel eTD minder complex en risicovol dan het

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

36/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

zelfstandig ontwikkelen van alle benodigde functionaliteiten en rollen om burgers-, bedrijven en
organisaties op een veilige wijze toegang te verlenen tot digitale diensten.
5.4.3

Kosteloos identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

Op korte termijn zien wij het alternatief van een centrale bekostiging van de deelnemers
eHerkenning om kosteloos een identificatiemiddel te verschaffen aan bedrijven en organisaties als
het meest haalbare. Daarbij heeft het de voorkeur dit breed toe te passen voor (vaak wettelijke)
verplichte elektronische gegevensuitwisseling met overheidsdiensten, in plaats van een specifieke
compensatieregeling per overheidsdienst te treffen. Indien de gebruiker toegang tot meer
diensten wenst, kan er een ‘upgrade’ plaatsvinden. In dit geval betaalt de gebruiker voor het
middel en vervalt ook de centrale bekostiging. Deze maatregel is eenvoudig uit te voeren maar
vereist wel centrale financiering. Indien dit alternatief wordt doorgevoerd, dan is een actieve
houding van de deelnemers in het eTD stelsel nodig om gebruikers te bewegen tot conversie van
het beperkte eHerkenningsmiddel naar een volledig en breed bruikbaar eHerkenningsmiddel.
Het succes van een breed gebruik van eHerkenning kan een positieve business case opleveren voor
zowel de deelnemers eHerkenning als de overheid. Deze business case kan eruit bestaan dat de
kosten van identificatiemiddelen voor alleen het specifieke gebruik in de publieke sector (‘beperkte
functionaliteit’), worden gedekt uit de opbrengsten van de breed bruikbare eHerkenningsmiddelen.
Het beperkte identificatiemiddel voor overheidsgebruik vormt dan de ‘gratis’ opstap naar betaald
gebruik door bedrijven en organisaties.

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

37/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

6 VOORSTELLEN VOOR VERVOLGONDERZOEK
Dit onderzoek heeft de alternatieven verkend voor een publiek middel voor bedrijven en
organisaties en een geïntegreerd burger- en bedrijfs- en organisatiemiddel. In de derde
onderzoeksvraag hebben we de alternatieven beschreven om op korte termijn te komen tot een
wijze waarop de overheid bedrijven en organisaties kosteloos een identificatiemiddel verschaft
voor (wettelijk) verplichte elektronische gegevensuitwisseling met overheidsdiensten.
Dit is een eerste verkennend onderzoek. Definitieve conclusies zijn nog niet te geven; daar is het
vraagstuk te complex voor.
Om een gefundeerde keuze te maken voor één of meer alternatieven is verder onderzoek
gewenst. Wij stellen daarbij de volgende onderwerpen voor:
•

Voer een maatschappelijk kosten/baten analyse (MKBA) uit om maatschappelijk nut en
noodzaak van een publiek bedrijven- en organisatiemiddel en geïntegreerd burger-, bedrijvenen organisatie-identificatiemiddel te onderzoeken voor de publieke sector. Neem daarbij
minimaal de volgende afwegingen mee:
o

Maatschappelijk belang van een publiek middel.

o

Bekostiging van het identificatiemiddel.

o

Reikwijdte van het publieke identificatiemiddel – volledige publieke sector of alleen
waar verplichtingen gelden om elektronisch informatie uit te wisselen.

•

o

Gevolgen voor concurrentieverhoudingen markt en overheid.

o

Inspelen op ontwikkelingen in de Europese Unie (e-identity).

Onderbouw de argumentatie voor het ‘maatschappelijke belang’ en de grondslagen die de
overheid kan toepassen om publieke identificatiemiddelen in een bestaande markt aan te
bieden. Het gaat hierbij om de identificatiemiddelen ‘bedrijven- en organisatieidentificatiemiddel’ en ‘geïntegreerd burger-, bedrijven- en organisatie-identificatiemiddel’
voor de publieke sector.

•

Onderzoek bij een positieve MKBA de mogelijkheden om hetzij binnen het afsprakenstelsel
eTD, hetzij geheel zelfstandig te komen tot een publiek middel voor het bedrijven- en
organisatiedomein en een geïntegreerd burger-, bedrijven- en organisatie-identificatiemiddel.
Het wetsvoorstel Digitale overheid weerhoudt nu de overheid ervan om dit middel uit te
geven voor de publieke sector. Dat betekent dat pas in tranche 2 de overheid kan starten met
de ontwikkeling van een geïntegreerd burger-, bedrijven- en organisatie-identificatiemiddel.

•

Ga na welke speelruimte het wetsvoorstel Digitale overheid biedt om op korte termijn te
experimenteren met de uitgifte van publieke middelen.

•

Ga na of er een positieve business case bestaat voor het alternatief dat de kosten van de
uitgifte van identificatiemiddelen voor alleen het specifieke gebruik in de publieke sector
(‘beperkte functionaliteit’) gedekt worden uit de opbrengsten van de breed bruikbare
eHerkenningsmiddelen.

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

38/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

A

Bijlage: Lijst geïnterviewden

Organisatie

Geïnterviewde(n)
Expertisegebied/Functie

Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties

Rogier van Dokkum
Dossierhouder eHerkenning
Logius

Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties

Wouter Diephuis
Beleidsjurist WDO
BZK

Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties

Lydia Bremmer
Gedelegeerd opdrachtgever onderzoek
BZK – Digitale overheid

Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties

Manfred Rosenboom
Senior Responsible Owner (SRO) eHerkenning
Projectmanager

Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties

Marc de Jong
Opdrachtgever onderzoek
BZK – Digitale overheid

Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties

Alexander Hielkema
Beheerder eID stelsels
Logius

Ministerie van Financiën

Arije van Schaik
Plaatsvervangend Hoofd CIO office
Belastingdienst

Reconi (deelnemer eHerkenning stelsel)

Frank Jonker
Directeur/managing partner Reconi
Woordvoerder namens
eHerkenningsdeelnemers

Vereniging Nederlandse gemeenten

Henri Rauch
Teamleider Digitale Overheid

Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties

Matthijs Cleassens

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

Portfoliomanager DigiD
Logius

39/40

Documentstatus: Definitief Versie: 1.0
Onderzoek Publiek identificatiemiddel voor bedrijven en organisaties

B

Bijlage: Leden begeleidingscommissie

Organisatie

Naam

BZK - eTD

Lydia Bremmer

BZK - WDO jurist

Wouter Diephuis

BZK - eTD

Manfred Rosenboom

BZK - Logius

Alexander Hielkema

Ministerie van Financiën
Belastingdienst

Arije van Schaik

Reconi
(deelnemer eHerkenning stelsel)

Frank Jonker
(woordvoerder namens
eHerkenningsdeelnemers)

VNG - Digitale Overheid

Henri Rauch

Verdonck, Klooster & Associates B.V.

40/40