Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

29 023

Voorzienings- en leveringszekerheid energie

Nr. 384

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE EN DE
STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 9 december 2022
De voortdurende en onacceptabele Russische militaire agressie in
Oekraïne duurt inmiddels al bijna tien maanden en leidt tot enorm veel
leed. Dagelijks zijn er veel doden en gewonden te betreuren en de schade
in Oekraïne wordt steeds groter. Om de oorlogscapaciteit van Rusland
technisch en financieel in te perken, heeft de EU sanctiepakketten
aangenomen met onder meer een importverbod op Russische steenkolen
en op Russische ruwe olie en aardolieproducten. Ook is inmiddels een in
G7-verband ontwikkelde price cap van kracht op het transport van
Russische olie naar derde landen. De EU-inzet is er verder op gericht om
de afhankelijkheid van Russisch gas zo snel mogelijk af te bouwen. Dit is
voor de ene EU-lidstaat makkelijker dan de andere; het kabinet heeft
eerder aangegeven dat Nederland eind dit jaar onafhankelijk wil zijn van
Russisch gas.
De oorlog in Oekraïne heeft ook gevolgen voor Nederland. Voor de oorlog
waren de prijzen van energie al ongekend hoog; inmiddels heeft
Nederland al meer dan een jaar met hoge gasprijzen te maken. Hoewel
prijzen in oktober-november aanzienlijk lager lagen dan in augustus, is het
niveau nog altijd fors hoger dan voor de oorlog in Oekraïne en voor de
economische opleving aan het einde van de coronapandemie. De
verwachting is dat de energieprijzen de komende jaren relatief hoog
blijven liggen. De noodzaak om minder energie te gebruiken en onze
import te diversificeren blijft dan ook onverminderd groot.
Recent is uw Kamer al geïnformeerd over de stand van zaken op de
oliemarkt (Kamerstuk 36 045, nr. 119). In deze Kamerbrief geven wij een
stand van zaken over de situatie met betrekking tot gasleveringszekerheid
en informeren wij u over de maatregelen die het kabinet voornemens is te
nemen om de gasopslagen ook volgend jaar voldoende gevuld te hebben.
Deze brief bestaat uit twee delen. Het eerste deel gaat in op de ontwikkelingen en verwachtingen over de gasmarkt en besteedt daarbij aandacht
aan recente studies van Gasunie Transport Service (GTS), het Europese

kst-29023-384
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 023, nr. 384

1

Netwerk van Transmissiesysteembeheerders voor Gas (ENTSOG) en het
Internationale Energieagentschap (IEA). Ook geven wij een stand van
zaken aan de maatregelen die het kabinet neemt op het gebied van LNG1,
aan energiebesparing en aan de voorbereiding van de toepassing van het
Bescherm en Herstelplan Gas in een noodsituatie.
Het tweede deel van deze Kamerbrief gaat in op de gasopslagen: u krijgt
een terugblik op het afgelopen vulseizoen en het effect van de twee
maatregelen die het kabinet heeft genomen om te bevorderen dat de
gasopslagen in Nederland voldoende gevuld werden. Daarnaast zet deze
Kamerbrief in grote lijnen uiteen wat het kabinet voornemens is te doen
om ook de winter 2023/2024 met goed gevulde gasopslagen (minimaal
90%) in te gaan.2
1) Ontwikkelingen in de gasmarkt en verwachtingen
Analyse
Situatie winter 2022/2023
Door de afbouw van de gaswinning in Groningen is Nederland in de
afgelopen jaren steeds afhankelijker geworden van gasimport (onder
andere LNG) om aan onze binnenlandse gasvraag en buitenlandse
leveringsverplichtingen te voldoen. De terugval in gasaanbod uit Rusland
op de Europese gasmarkt zorgde voor een sterk verminderd aanbod van
gas in het afgelopen jaar. Zo halveerde de gasexport van Rusland naar de
EU in de eerste 10 maanden van 2022; een daling van 60bcm.3
Het afgelopen jaar is nadrukkelijk ingezet op vraagreductie in de
gebouwde omgeving middels onder andere de energiebesparingscampagne en hebben de hogere energieprijzen gezorgd voor een autonome
prikkel bij voornamelijk bedrijven om versneld te verduurzamen en/of gas
te besparen. Uit analyses van GTS bleek dat er een reductie in gasverbruik
van minstens 25% was, onder andere door de hoge gasprijzen. Met de
huidige vraagreductie van met name de industrie bedraagt de binnenlandse gasvraag momenteel 30 miljard m3 (bcm) op jaarbasis. Voorheen
lag de gemiddelde binnenlandse gasvraag op circa 38 bcm per jaar.
Desondanks zagen we op de gasmarkt in het afgelopen jaar sterke
prijsstijgingen en grote prijsfluctuaties. De hoge prijzen hadden grote
gevolgen voor huishoudens en bedrijven. Als reactie op deze ontwikkeling
en om de leveringszekerheid te borgen stimuleerde de overheid het vullen
van de gasopslagen met behulp van de subsidieregeling Bergermeer en
een subsidie aan EBN ten behoeve van het verder vullen van de
gasopslag Bergermeer. De overheid monitorde afgelopen maanden ook
nauwgezet de vulling van de gasopslag Norg. Deze werd voor 100%
gevuld, uiteindelijk zonder overheidssubsidie. Ook werd de gasvraag
opgevangen door extra import vanuit andere landen dan Rusland (zoals
Noorwegen) en importeerde we als EU meer LNG. Weliswaar kwam een
deel van de LNG naar Nederland begin dit jaar nog uit Rusland, sinds de
zomer neemt dit aandeel af. Het aandeel LNG in de totale Europese
1

Conform toezegging om in deze Kamerbrief over gasopslagen in te gaan op LNG en prijs voor
gezamenlijke inkoop (debat Energieraad 18 oktober 2023); conform toezegging om in deze
Kamerbrief te schetsen hoe Nederland samen met de Europese Commissie bezig is met
energiediplomatie en hoe Nederland nu met een aantal andere landen samenwerkt bij de meer
gecoördineerde inkoop van gas (debat Begrotingsbehandeling EZK 23 november 2023). Zie
ook: motie over versnelling van de afbouw van de import van Russisch LNG-gas (Kamerstuk 21
501-20, nr. 1843).
2
Conform toezegging tijdens de begrotingsbehandeling EZK van 22 en 23 november 2022.
(Handelingen II 2022/23, nrs. 25 en 26).
3
IEA, November 2022, Never Too Early to Prepare for Next Winter – Analysis – IEA.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 023, nr. 384

2

gasvraag is dit jaar naar recordhoogte gestegen. De import is in de eerste
10 maanden met 65% toegenomen.4
Vanwege de nu goed gevulde gasopslagen, het extra LNG-aanbod en de
gerealiseerde vraagreductie wordt door GTS verwacht dat voor deze
winter Nederland voldoende gasvoorraden heeft om een normale
winterperiode door te komen. Echter, ondanks dat het risico op fysieke
gastekorten voor Nederland klein is deze winter, zijn de verwachtingen dat
krapte op de gasmarkt aanhoudt doordat aanbod uit Rusland laag blijft of
misschien zelfs volledig stopt, waardoor prijzen ook in 2023 hoog zullen
zijn. Dit heeft gevolgen voor huishoudens en zal de economie nog enige
tijd onder druk zetten.
Verwachtingen voor winter 2023/2024
Drie onafhankelijke partijen hebben analyses gemaakt van de toevoer en
aanwezigheid van gas in de EU in (aanloop naar) de winter 2023–2024. Het
Internationaal Energieagentschap (IEA), het Europees netwerk van
transmissiesysteembeheerders voor gas (ENTSOG) en Gasunie Transport
Services (GTS) voorspellen alle drie een tekort aan gas voor de EU.
Het IEA voorspelt een mogelijk tekort van 30bcm voor Europa in het
volgende vulseizoen (periode april-oktober 2023)5. Afhankelijk van het
type winter en het niveau van gasbesparingen zal er naar verwachting
tussen de 60–90 bcm nodig zijn in het volgende vulseizoen om Europese
gasopslagen tot 95% te vullen. Afnemende productie in Europa en het
beperkte extra aanbod op de mondiale markt dragen bij aan het
voorspelde tekort. Het IEA benadrukt het belang van gasbesparingen en
de uitrol van hernieuwbare energiebronnen om het tekort te beperken.
GTS geeft in haar update «een jaar lang zonder Russisch gas» analyse aan
dat het wegvallen van Russisch gas de uitdaging voor Nederland om de
gasopslagen op tijd voor de volgende winter weer voldoende te vullen,
bemoeilijkt.6 GTS benadrukt het belang van het zo minimaal mogelijk
legen van de seizoens-gasopslagen in deze winter. GTS geeft de noodzaak
aan van zowel een structurele verhoging van het aanbod, als van een
structurele en significante vraagreductie.
ENTSOG benadrukt in de winter outlook 2022–23 het belang van 15%
vraagreductie voor gas.7 Met het wegvallen van Russisch gas zijn zowel
extra LNG-import en een vraagreductie van 15% cruciaal voor het
voorkomen van de gastekorten in Europa. Voorts geeft ook de winter
outlook aan dat een zo minimaal mogelijke levering uit gasopslagen deze
winter essentieel is, omdat anders de gasopslagen niet tijdig gevuld
kunnen worden voor de start van de winter in 2023–2024.
Maatregelen
Energiebesparing
Energiebesparing blijft een belangrijke pijler in het beleid van het kabinet:
energiebesparing draagt bij aan het verminderen van gasgebruik en
draagt daarmee bij aan leveringszekerheid. Daarom is het positief dat in
de maanden augustus en september van dit jaar het gasverbruik in
4

IEA, november 2022, Never Too Early to Prepare for Next Winter – Analysis – IEA.
Idem.
GTS, 7 oktober 2022, GTS stelt dashboard leveringszekerheid beschikbaar op haar website ›
Gasunie Transport Services.
7
ENTSOG, 24 oktober 2022, SO0038–22 Winter Supply Outlook 2022–23_2 (entsog.eu).
5
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 023, nr. 384

3

Nederland 31% lager lag ten opzichte van het gemiddelde gasverbruik in
dezelfde maanden in de afgelopen vijf jaar. Het kabinet hoopt deze goede
lijn door te zetten. Het kabinet blijft daarom actief inzetten op communicatie, ondersteuning en normering voor bedrijven en instellingen op het
gebied van energiebesparing.
Voor communicatie is de dit voorjaar gestarte energiebesparingscampagne «Zet ook de knop om» recent geïntensiveerd. De campagne geeft
concrete tips aan burgers, bedrijven (inclusief mkb en de doelgroep
bedrijven die niet onder de energiebesparingsplicht valt) en instellingen
voor energiebesparing die direct kunnen worden toegepast en verwijst
door voor hulp met financiering en persoonlijk advies. Ook laat de
campagne de voorbeeldrol van de overheid duidelijk zien en worden er
meer partners (inclusief brancheverenigingen en maatschappelijke
organisaties) betrokken voor sectorspecifieke tips op de campagnewebsite.
Op het gebied van ondersteuning zijn er extra structurele middelen voor
de Energie-investeringsaftrek (deze geldt voor alle bedrijven, inclusief
mkb die niet onder de energiebesparingsplicht valt) aangekondigd in de
miljoenennota. Huishoudens en kleine zakelijke gebruikers kunnen ook
nog gebruikmaken van de ISDE-regeling en ook daar zijn extra middelen
voor 2023 aangekondigd. Zo hoopt het kabinet dat ook de bedrijven die
niet onder de energiebesparingsplicht vallen, versneld verduurzamen.
Voor energiebesparing door VVE’s en wooncorporaties is er de subsidie
energiebesparing eigen huis (SEEH).
Met betrekking tot normering scherpt het kabinet de energiebesparingsplicht aan in 2023, waardoor meer bedrijven onder deze verplichting
vallen. Dit gaat om ETS-bedrijven, complex vergunningplichtige bedrijven
en de glastuinbouwsector. Ook wordt de plicht verbreed naar maatregelen
ter verduurzaming van het energiegebruik, waardoor overstap van
energiedrager (elektrificatie) en eigen hernieuwbare opwek ook onder de
plicht vallen.
De Minister voor Klimaat en Energie informeert u binnenkort in een aparte
brief in meer detail over verdere intensivering van energiebesparingsbeleid voor de overheid, bedrijven en instellingen. Ook zal hij uw Kamer
informeren over het onderzoek van TNO naar nationale sectordoelen voor
energiebesparing.
Uitbreiding LNG-importcapaciteit, LNG-import en energiediplomatie
Het afgelopen jaar is met de snelle opening van de Eems Energy Terminal
(EET) in de Eemshaven en de uitbreiding van GATE-terminal in Rotterdam
de importcapaciteit voor LNG in Nederland op jaarbasis verdubbeld van
12 naar 24 bcm per jaar. Komende periode staan verdere uitbreidingen
gepland bij zowel de EET en als bij GATE. De terminal in de Eemshaven
wordt binnen de bestaande vergunnings- en ontheffingsruimte door
optimalisering van de operationele processen uitgebreid van 8 naar 9–10
bcm per jaar. Komend jaar wordt dit stapsgewijs geïmplementeerd.
Daarnaast wordt bij GATE gewerkt aan een uitbreiding van 16 naar 20
bcm per jaar vanaf 2026. GATE richt zich daarmee op de extra
LNG-productiecapaciteit die vanaf 2026 op de wereldmarkt beschikbaar
komt.
Gasunie stelt dat op zeer korte termijn – bij voorkeur al in 2023 – extra
importcapaciteit van LNG nodig is van 5 tot 8 bcm per jaar om ervoor te
zorgen dat meer LNG Nederland kan bereiken als alternatief van gas dat
via pijpleidingen wordt aangevoerd. Dat vergroot de mogelijkheden om te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 023, nr. 384

4

voorzien in de vraag. Deze extra importcapaciteit kan volgens Gasunie
leiden tot een verbetering van de betaalbaarheid van gas en een verbetering van het prijsniveau waardoor processen weer betaalbaarder
worden voor de industrie en consumenten.
Twee partijen voeren momenteel haalbaarheidsstudies uit naar twee los
staande initiatieven om in 2023/2024 nieuwe LNG-terminals in Nederland
te realiseren. Daarbij wordt bij beide projecten gekeken naar de mogelijkheden om de infrastructuur op termijn in te zetten voor de import van
duurzame energiedragers zoals waterstof. Om deze projecten op korte
termijn te realiseren dient de overheid dit mogelijk te ondersteunen door
garanties af te geven voor deze projecten. Hierover is nauw contact met
betrokken stakeholders, waaronder de regionale overheden om de
projecten te kunnen realiseren.
Naast het uitbreiden van LNG-importcapaciteit, is het van belang meer
LNG naar de EU te halen. Om meer zekerheid te krijgen van voldoende
gasaanvoer naar Europa werkt de Europese Commissie momenteel aan
een actieplan. Dit actieplan wordt opgezet in regionale groepsverbanden.
Nederland doet mee aan de Noordwest Europese groep, samen met
Duitsland, België, Denemarken, Frankrijk, Ierland, Luxenburg en Zweden.
Een van de acties die nu loopt is een verkenning van de mogelijkheden
om op termijn meer import van gas uit Noorwegen naar Noordwest
Europa te realiseren.
Het kabinet is voorstander van het gezamenlijk inkopen van gas via het
nog op te zetten Energie Platform voor de Noordwest Europese markt.
Doel van deze gezamenlijke inkoop is het voorkomen dat we als Europese
lidstaten elkaar beconcurreren en daarmee de prijs opdrijven. Ook is de
insteek om de gasopslagen geleidelijk beter over de tijd te vullen en niet
veelal op hetzelfde moment waarmee wordt voorkomen dat er knelpunten
op het gasnet ontstaan. Tevens tracht het platform contracten af te sluiten
voor de langere termijn om zo meer zekerheid te creëren in de nabije
toekomst.
Daarnaast is bilaterale energiediplomatie een belangrijk onderdeel van de
Nederlandse strategie. Voor het versterken van de energieleveringszekerheid van Nederland en de EU wordt ingezet op versterking van de
relaties met publieke en private partijen in gas- en vooral ook toekomstige
waterstof producerende landen. Daarmee wordt tevens de Nederlandse
positie als belangrijk aanlandingspunt voor gas en waterstof verstevigd.
Tegelijkertijd wordt er gewerkt aan een versterkte energiediplomatiestrategie, waar LNG en groene waterstof een onderdeel van zijn. In het
voorjaar van 2023 verwacht het kabinet de energiediplomatie-strategie en
het Europese actieplan met u te kunnen delen. Hierbij wordt ook bezien
hoe bepaalde staatsdeelnemingen beter kunnen worden ingezet om de
relaties met gas producerende landen en toekomstige waterstof exporterende landen te versterken.
Bescherm en Herstelplan Gas
Per brief van 9 september (Kamerstuk 29 023, nr. 342) bent u geïnformeerd over de voortgang van het operationaliseren van twee maatregelen
van het Bescherm- en Herstelplan Gas (BH-G), namelijk de besparingstender gas (BH-G maatregel 3) en de afschakelstrategie (BH-G maatregel
7). Deze maatregelen kunnen worden ingezet als ten gevolge van een
tekort aan gas dat niet meer met marktgebaseerde maatregelen kan
worden ondervangen het derde een hoogste niveau van gascrisis
(noodsituatie) wordt afgekondigd. Op dit moment wordt extern advies

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 023, nr. 384

5

ingewonnen over de enkele financiële aspecten omtrent de vormgeving
van de tender. Tegelijkertijd wordt, naast de reguliere internetconsultatie,
ook met tien grote afnemers en brancheverenigingen gesproken over
vormgeving van de tender.
Op dit moment wordt ook gewerkt aan een regeling inzake de afschakelstrategie. Op dit moment wordt voorzien dat als de noodsituatie zich deze
winter voordoet dat er afgeschakeld moet worden, gebruik zal worden
gemaakt van de bevoegdheden die het staatsnoodrecht biedt. De
regelgeving die nodig is voor toepassing van die bevoegdheden wordt
komende tijd vormgegeven. Deze regelgeving wordt pas ingezet bij een
noodsituatie. Om alle mogelijke facetten van de afschakelstrategie goed
tegen elkaar af te wegen, is extern advies gevraagd om de kosten waar
afnemers mee worden geconfronteerd in geval van verplichte afschaling
of afschakeling in kaart te brengen. Een nadere update is voorzien voor
februari 2023, tezamen met die over de tender.
2) Gasopslagen
Terugblik afgelopen vulseizoen
Voor aankomende winter zijn de Nederlandse gasopslagen goed gevuld:
zowel gasopslag Norg als gasopslag Bergermeer waren op 9 november
100% gevuld. Het Europese gemiddelde ligt rond de 95%. Dat de
Nederlandse gasopslagen boven verwachting gevuld zijn, is mede te
danken aan de vulmaatregelen die het kabinet dit voorjaar genomen heeft
toen bleek dat de omstandigheden op de gasmarkt onvoldoende prikkels
voor marktpartijen gaven om gas op te slaan. Het opzetten en uitvoeren
van de subsidieregeling voor marktpartijen en het vullen door EBN is
voorspoedig gegaan, mede door de constructieve houding van TAQA en
EBN. Het kabinet is hen hier zeer erkentelijk voor.
Ten eerste heeft het kabinet een subsidiemaatregel ingesteld, die
marktpartijen een stimulans gaf om Bergermeer te vullen (Kamerstuk
33 529, nr. 1056). Op het moment dat de regeling werd opengesteld was
de capaciteit die wordt gehuurd door marktpartijen voor ca. 11 TWh
gevuld. Deze capaciteit maakte geen onderdeel uit van de subsidiemaatregel. In totaal hebben 8 partijen gebruikt gemaakt van de subsidieregeling om in totaal 12,58 TWh (27% van de gasopslag Bergermeer) aan
gas op te slaan. Uiteindelijk hebben marktpartijen – deels gesteund door
het vangnet dat de subsidieregeling bood – ca. 33,83 TWh aan gas
opslagen. Gedurende de periode waarin met behulp van de subsidieregeling gas is opgeslagen was de zomer-winterspread gemiddeld genomen
positief, waardoor marktpartijen zonder subsidie de gasopslag hebben
gevuld. Dit betekent dat er uiteindelijk geen subsidie wordt uitgekeerd
voor de negatieve spread, maar wel voor de injectiekosten. De uiteindelijke uitgekeerde subsidie zal hierdoor fors lager uitvallen dan begroot. De
precieze subsidie die marktpartijen toekomt wordt in mei 2023 vastgesteld, omdat nog rekening wordt gehouden met eventuele winsten die
begunstigden nog behaald hebben na injectie.
Daarnaast heeft het kabinet EBN een subsidie verleend om het deel van
Bergermeer te vullen dat niet door marktpartijen wordt gevuld. EBN heeft
uiteindelijk 12,2 TWh aan gas opgeslagen in Bergermeer. Dit is minder
dan de 20 TWh waar ruimte voor was binnen de opdracht die het kabinet
had gegeven, omdat marktpartijen uiteindelijk zelf meer gas opsloegen. In
mei wordt het precieze beeld duidelijk en kan het kabinet met zekerheid
zeggen wat de aanvullende kosten zijn geweest om te zorgen dat de
gasopslagen tot voldoende niveau gevuld zijn deze winter.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 023, nr. 384

6

Verder monitorde het kabinet de afgelopen maanden de vulling van de
gasopslag Norg nauwgezet. De gasopslag Norg is uiteindelijk zonder
subsidieregeling tot 100% gevuld geraakt als gevolg van gunstige
marktomstandigheden.
(Europese) vulverplichtingen
Op 27 juni 2022 heeft de Europese Raad de verordening over gasopslag
aangenomen.8 Deze verordening stelt een vuldoel voor lidstaten van 90%
voor de winters van 2023 en verder (t/m 2025) vast, inclusief een vultraject
dat aangeeft langs welk tijdpad dit doel moet worden behaald. De
verordening bepaalt tevens dat het vuldoel voor een individuele lidstaat
wordt verlaagd met het volume dat tijdens de referentieperiode 2016 tot
en met 2021 aan derde landen is geleverd. Voor Nederland betekent dit
een verlaging van het vuldoel tot 73% vanwege gasexport naar het VK via
de pijpleiding tussen Bacton en Balgzand (BBL). Voor Nederland leidt dit
tot het volgende vultraject:
Tussentijdsdoel in TWh

Tussentijdsdoel %

43
34
57
79
102

31%
25%
41%
57%
73%

1 februari 2023
1 mei 2023
1 juli 2023
1 september 2023
1 november 2023

Voor iedere lidstaat wordt door de Europese Commissie een eigen
vultraject vastgesteld via een uitvoeringshandeling.9 Het is vervolgens
aan de lidstaten zelf om hier uitvoering aan te geven. Het rapport van
ACER (EU agency fort he cooperation of energy regulators) van 7 april
geeft een beeld over het beleid van verschillende lidstaten op dit punt.10
In het coalitieakkoord (bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) staat dat er
verplichte vullingspercentages voor de gasvoorraden komen. Met deze
Europese verordening ligt er voorlopig een vulverplichting (tot en met
2025) voor Nederland. Het kabinet geeft hier invulling aan met de aanpak
van afgelopen vulseizoen en de hieronder aangekondigde maatregelen.
Het kabinet beziet nog hoe het een meer structurele uitvoering gaat geven
aan deze passage uit het regeerakkoord.
Hoofdlijnen inzet komende winter
De ambitie van het kabinet is om ook de winter van 2023–2024 met goed
gevulde gasopslagen in te gaan. Het kabinet zet er op in om de gasopslagen voor minimaal 90% gevuld te hebben. Zoals ENTSOG, GTS en IEA
concluderen: dit wordt waarschijnlijk lastiger dan afgelopen jaar. Om snel
duidelijkheid en zekerheid te geven aan de markt, informeren wij uw
Kamer in deze brief wat het kabinet voornemens is te doen om deze
vulambitie te realiseren. In de loop van 2023 komt het kabinet met een
langetermijnvisie over de inzet van de Nederlandse gasopslagen.11

8

Verordening (EU) 2022/1032 inzake gasopslag. Verordening (EU) 2022/1032 van het Europees
Parlement en de Raad van 29 juni 2022 tot wijziging van Verordeningen (EU) 2017/1938 en (EG)
nr. 715/2009 wat betreft gasopslag (Pub EU L 173/17), beschikbaar via:
https://data.consilium.europa.eu/doc/document/PE-24-2022-INIT/nl/pdf.
9
Implementing Regulation on intermediate gas storage filling targets (europa.eu).
10
ACER Report on Gas Storage Regulation and Indicators.pdf (europa.eu).
11
Conform de motie van de leden Erkens en Kröger (Kamerstuk 36 200 XIII, nr. 38).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 023, nr. 384

7

Afgelopen najaar heeft het kabinet diverse opties verkend, zoals het
opbouwen van een gasvoorraad, verplichtingen, subsidies en opdrachten
aan bijvoorbeeld EBN of GasTerra om gasopslagen te vullen. Ook zijn
diverse deskundigen, als ACM, EBN en GTS, geraadpleegd en heeft het
externe adviesbureau Kyos geadviseerd over mogelijke maatregelen. Op
basis van deze adviezen, kiest het kabinet op dit moment voor combinatie
van maatregelen, in lijn met de vulmaatregelen van afgelopen jaar. Het
kabinet geeft opdracht aan EBN om de gasopslag Bergermeer te vullen tot
15–20 TWh voor zover marktpartijen dat niet doen. Het kabinet verkent
een subsidiemaatregel die marktpartijen stimuleert om gas in de opslag
op te slaan door het risico op een negatieve spread af te dekken. Deze
twee maatregelen worden hieronder verder toegelicht. Daarnaast
overweegt het kabinet of, en zo ja welke, maatregelen nodig zijn om het
vullen van gasopslag Norg te stimuleren dan wel te verplichten. Met deze
set aan maatregelen kiest het kabinet voor maatregelen die inmiddels bij
de markt bekend zijn, die haalbaar en uitvoerbaar zijn, doelmatig zijn en
de prikkels bij de markt laten.
Opdracht aan EBN
In verlengde van de subsidie die afgelopen vulseizoen aan EBN is
verleend ten behoeve van het vullen van de gasopslag Bergermeer,
verleent het kabinet wederom een subsidie aan EBN om gas op te slaan in
de Gasopslag Bergermeer. Deze opdracht bestaat uit twee onderdelen.
Ten eerste krijgt EBN te opdracht om het volume wat volgens het
productieplan van EBN op 1 januari nog in de opslag zit waar mogelijk
«door te rollen» (rond de 7 TWh). Dit betekent dat EBN gas wat in de
opslag zit, laat zitten tot het eerste kwartaal van 2024 en ander gas
aankoopt om aan de voor het eerste kwartaal van 2023 aangegane
verkoopverplichtingen te voldoen. Dit «doorrollen» draagt bij aan de
ambitie van het kabinet om met zo goed mogelijk gevulde gasopslagen de
winter uit te komen. Immers, hoe meer in gas in de opslagen zit, hoe
minder gas er komend voorjaar en zomer aanvullend aangekocht en
gevuld hoeft te worden. In overleg met EBN stelt het kabinet hier een
aantal voorwaarden aan, zoals een maximum aankoopprijs en een
maximale negatieve spread. Deze voorwaarden moeten waarborgen dat
in het geval van een heel koude winter (waarbij de gasprijzen hoog
liggen), EBN niet onnodig gas uit de markt haalt, waardoor gasprijzen
wellicht verhoogd worden. Ook beogen deze voorwaarden te waarborgen
dat EBN niet tegen zeer hoge prijzen of een zeer negatieve spread gas
opslaat.
Ten tweede krijgt EBN opdracht om zo snel mogelijk (bij voorkeur per
januari) te beginnen met het vullen van gasopslag Bergermeer voor zover
capaciteithouders dit niet doen. Dit gebeurt, evenals afgelopen jaar, in de
zogenaamde interruptible space. Het kabinet geeft EBN opdracht om
Bergermeer tot 15–20 TWh te vullen, voor zover de markt dit niet doet.
Ook aan deze opdracht worden, evenals afgelopen jaar het geval is
geweest, voorwaarden verbonden om te voorkomen dat gas tegen een te
hoge aankoopprijs en te negatieve zomer/winterspread wordt ingekocht.
Hoe eerder EBN hiermee kan beginnen, hoe meer mogelijkheden EBN
heeft om gas tegen gunstige spreads en prijzen in te kopen. Daarom kiest
het kabinet er voor om deze opdracht nu al te geven. Het Ministerie van
Economische Zaken en Klimaat is nog met EBN in overleg over de exacte
vormgeving van de voorwaarden voor zowel het doorrollen als het vullen.
In totaal subsidieert het kabinet EBN om tot 15–20 TWh in te kopen. Dit is
inclusief het deel wat EBN kan doorrollen. De opdracht van EBN is bewust
beperkt tot deze hoogte om te voorkomen dat EBN een te voorspelbare
speler op de markt wordt. Dit is in lijn met het advies van Kyos, die stelt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 023, nr. 384

8

dat het belangrijk is om de handelsactiviteiten over voldoende partijen te
spreiden. Onder voorbehoud van de exacte vormgeving, verwachten wij
dat de kosten voor deze opdracht 520,5 miljoen euro bedragen.
Subsidiemaatregel Bergermeer
Afgelopen jaar heeft het kabinet marktpartijen met een subsidiemaatregel
een garantie geboden voor het risico van een eventuele negatieve
zomer/winterspread. Aan deze subsidie is de voorwaarden verbonden dat
de capaciteit waarvoor subsidie is verleend gevuld moet worden
overeenkomstig de voorgeschreven vuldoelen. Het voordeel van deze
subsidiemaatregel is dat het een prikkel bij de markt laat om te vullen.
Deze maatregel heeft goed uitgepakt en heeft er aan bijgedragen dat
markpartijen de opslag zelf gevuld hebben. Daarom verkent het kabinet
een dergelijke subsidiemaatregel voor volgend jaar. Het ook voor komend
jaar grotendeels realiseren van de vulling van de gasopslag Bergermeer
met behulp van een dergelijke subsidiemaatregel heeft als voordeel dat
marktpartijen deze maatregel inmiddels kennen en dat deze maatregel
alleen geld kost als de spread negatief is.
Het subsidiebedrag zou net als de subsidieregeling van afgelopen
opslagjaar12 gekoppeld kunnen zijn aan de gemiddelde spread over de
periode waarover gas wordt aangekocht ten behoeve van injectie in de
periode van 1 april tot en met 1 november 2023 die achteraf bekend is. Dit
is een aantrekkelijke vergoeding voor partijen indien de forward spread
negatief is. Deze maatregel dekt voor partijen het risico af dat gepaard
gaat met het vullen tegen een negatieve spread en stimuleert daarmee het
vullen van de gasopslag Bergermeer. Bovendien wordt aan de subsidie de
voorwaarden verbonden dat de capaciteit waarvoor subsidie wordt
verleend gevuld moet worden overeenkomstig de voorgeschreven
vuldoelen. Daarmee geeft deze maatregel, in combinatie met de subsidie
aan EBN, de meeste zekerheid op het maximaal vullen van de opslag. Het
Ministerie van EZK is in overleg met TAQA, de beheerder van gasopslag
Bergermeer, over mogelijke extra waarborgen.
Door het vroegtijdig inzetten van subsidiemaatregel hebben partijen
langer de tijd om in te kopen. Dit zorgt ervoor dat:
• er een lagere garantie kan worden geboden met de subsidieregeling
(<€ 15/MWh van afgelopen jaar); en
• de partijen die gas inkopen ten behoeve van opslag de gasprijs minder
opstuwen.
Het kabinet kijkt nu naar de verdere vormgeven van deze subsidiemaatregel. Wij informeren uw Kamer hier op zo kort mogelijke termijn (naar
verwachting begin 2023) over.
Vullen van Norg
De vulgraad van Norg die op grond van het Norg akkoord moet worden
bereikt, is dit gasjaar aanzienlijk lager dan het voorgaande gasjaar. Het
kabinet verkent daarom verschillende opties om de gasopslag Norg
voorafgaand aan de winter 2023/2024 voor tenminste 90% te hebben
gevuld. Dit kan door hier afspraken over te maken, of via regelgeving
inhoudende een vulverplichting aan GasTerra of een verplichting tot het
(virtueel) beschikbaar stellen van opslagcapaciteit van de gasopslag Norg
aan derden, al dan niet in samenhang met een subsidiemaatregel voor
marktpartijen.

12

Tender B.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 023, nr. 384

9

Financiering
Een belangrijk aandachtspunt is de liquiditeit van de partijen die bij de
hierboven genoemde opties betrokken zijn: partijen moeten toegang tot
voldoende financiering hebben om gas te kunnen inkopen en op te slaan.
Dit zal, gelet op de hoge en volatiele prijzen, ook komend vulseizoen een
uitdaging zijn. Het kabinet onderzoekt daarom in hoeverre aanvullend
beleid nodig is.
Waarom andere opties zijn afgevallen?
In de afweging van de opties heeft het kabinet gekeken naar: de effectiviteit van de maatregel (in hoeverre de maatregel daadwerkelijk leidt tot
gevulde gasopslagen), in hoeverre betrokken partijen in staat zijn
bijbehorende financiële risico’s te dragen en maatregelen uit te voeren,
naar de kosten, de uitvoerbaarheid van de maatregelen en de termijn
waarop dit kan en de impact op de gasmarkt. Op basis van deze criteria
heeft het kabinet gekeken naar diverse andere opties: het aanleggen van
een gasvoorraad en het opleggen van een verplichting aan gasopslagbeheerders, capaciteitshouders, leveranciers aan kleinverbruikers en groot
afnemers van gas. Hieronder noemen wij beknopt waarom het kabinet
uiteindelijk voor de winter 2023/2024 een andere combinatie aan
maatregelen heeft gekozen.
Een eerste optie is om een gasvoorraad aan te leggen. Het kabinet zou
dan een partij (bijvoorbeeld EBN) kunnen aanwijzen die voor langere
periode gas opslaat in Bergermeer, zonder dat hier een verkooptransactie
voor is afgesproken. Alleen onder bepaalde voorwaarden en met
toestemming van de Minister voor Klimaat en Energie zou dit gas
verkocht kunnen worden. Nadeel van deze optie is dat er voor een langere
periode extra gas uit de markt wordt onttrokken, wat kan leiden tot extra
tekorten en waarschijnlijk een prijsopdrijvend effect heeft. Ook loopt de
Staat bij deze optie een aanzienlijk financieel risico, doordat de verkoopprijs van het gas uit de voorraad flink kan dalen ten opzichte van de
aankoopprijs. Het kabinet kiest er daarom voor om EBN een deel van het
gas wat nu in de opslag zit door te laten rollen: dit heeft een vergelijkbaar
effect als het aanleggen van een gasvoorraad, maar verkleint de risico’s
voor de Staat.
Het kabinet heeft gekeken naar de mogelijkheid om de eigenaren of
beheerders van de gasopslagen Norg en Bergermeer een verplichting op
te leggen om tot 90% te vullen. Voordeel van een dergelijke verplichting is
dat deze bij een beperkt aantal betrokken partijen komt te liggen. De
verwachting is dat deze partijen de verplichting zouden doorleggen naar
de capaciteitshouders van opslagruimte, ofwel door 1) bestaande
meerjarige contracten open te breken om een dergelijke verplichting op te
nemen, ofwel door 2) een vulverplichting als voorwaarde op te nemen in
de contracten voor nog te boeken capaciteit. Dit kan er toe leiden dat
bestaande capaciteithouders hun opslagcapaciteit opzeggen en kan
marktpartijen ontmoedigen om opslagcapaciteit te boeken. De vulverplichting heeft daarmee waarschijnlijk een tegengesteld effect van wat het
kabinet beoogt.
Daarnaast kan een verplichting tot een daling in waarde van de opslagcapaciteit leiden (mogelijk wordt deze waarde zelfs negatief). Partijen zullen
financiële risico’s die zij lopen (negatieve spread, financieringskosten)
verdisconteren in hun bod op de capaciteit. Dit betekent dat een dergelijke
verplichting kan leiden tot schade voorde eigenaar/opslagbeheerder. Het
is aannemelijk dat de Staat verplicht is om onevenredig nadeel dat de
opslagbeheerder hierdoor leidt te vergoeden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 023, nr. 384

10

Een dergelijke vergoeding vloeit via de lage/negatieve opslagtarieven
door naar de capaciteitshouders. Zij maken gebruik van dit lage/negatieve
tarief om risico’s af te dekken die zich mogelijk niet materialiseren. Indien
risico’s zich niet materialiseren (positieve spread, lage financieringskosten) maken capaciteitshouders feitelijk winst met behulp van de door
de Staat aan de opslageigenaar/beheerder betaalde vergoeding. Dergelijke «overcompensatie» vindt het kabinet zeer ongewenst, mede gezien
de gestegen gasprijzen voor huishoudens en bedrijven.
Een derde optie is om de verplichting direct bij capaciteitshouders neer te
leggen. Deze groep is volgens het kabinet de meest logische groep om
een dergelijke verplichting te beleggen. Het betreft partijen die het meest
geschikt zijn om gas op te slaan: zij hebben de middelen (expertise,
middelen, kapitaal en risicomanagement) die nodig zijn om te opereren
op de gasopslagmarkt. Toch kiest het kabinet er voor komend vulseizoen
voor om in ieder geval niet de capaciteitshouders van Bergermeer een
dergelijke verplichting op te leggen: wederom omdat een dergelijke
verplichting marktpartijen ontmoedigt om opslagcapaciteit aan te houden
of te boeken. Zonder flankerende maatregelen is de kans zeer groot dat
capaciteit niet of slechts tegen zeer lage/negatieve tarieven verkocht
wordt. Voor Norg is dit een maatregel die wel wordt bestudeerd, omdat
GasTerra een exclusief recht heeft om Norg te vullen. Zoals eerder in deze
brief toegelicht worden voor het vullen van Norg nog alle opties verkend.
Tot slot heeft het kabinet de mogelijkheid onderzocht om de verplichting
bij leveranciers van kleinverbruikers en grootafnemers die gas afnemen
ten behoeve van elektriciteits -en warmteproductie neer te leggen,
vanwege de seizoenspiek in hun afnameprofiel. Hier kiest het kabinet niet
voor, omdat deze groep zeer divers is. Er komt er dan een verplichting te
liggen bij partijen die niet goed toegerust zijn om die verplichting uit te
voeren en die afhankelijk zijn van andere marktpartijen om aan de
verplichting te voldoen. Hierdoor kunnen partijen met kennis en ervaring
op de gasopslagmarkt hun diensten tegen een hogere prijs aanbieden,
waardoor een dergelijke verplichting een prijsopdrijvend effect heeft. Tot
slot is het maar zeer de vraag of dergelijke partijen voldoende in staat zijn
om de benodigde financiering te krijgen om gas aan te kopen en op te
slaan en de daarmee gepaard gaande financieringslasten in voldoende
mate kunnen dragen. Er wordt op zeer korte termijn opslagcapaciteit voor
Bergermeer geveild. Dit geeft partijen te weinig tijd om in te spelen op
een verplichting. Daarom kiest het kabinet er nu voor om geen vulverplichting aan afnemers op te leggen.
Budget en heffing
Uitgangspunt is dat de kosten die met bovenstaande vulmaatregelen
gemoeid zijn worden gedragen door de gebruikers (ofwel: de gebruiker
betaalt). Dit betreft zowel gebruikers in Nederland als daarbuiten.
Om de uiteindelijke gemaakte kosten op gebruikers te verhalen, wordt als
bekend gewerkt aan een heffing op geboekte capaciteit voor transport via
het landelijk gastransportnet van Gasunie Transport Services (GTS), dit
bovenop – maar niet in – de tarieven voor gastransport. Op die manier kan
de rekening worden gelegd bij de gebruikers die profiteren van de vulling
van de gasopslagen (leveringszekerheid), inclusief de gebruikers in het
buitenland. Deze heffing wordt zodanig uitgewerkt dat de financiering een
vorm van voorfinanciering is en de uiteindelijke kosten door de gebruikers
van het gastransportnet worden opgebracht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 023, nr. 384

11

Wij zullen uw Kamers spoedig een incidentele suppletoire begroting
toezenden waarin e.e.a. budgettair wordt verwerkt. Normaliter wordt
nieuw beleid pas in uitvoering genomen nadat de Staten-Generaal de
begrotingswetten heeft geautoriseerd. Het is niet in het belang van het
Rijk om uitvoering van de maatregel in deze brief uit te stellen. Het is – om
twee redenen – in het belang van het Rijk dat EBN zo snel mogelijk kan
beginnen met het doorrollen van het gas dat nu in gasopslag Bergermeer
opgeslagen is en het aankopen van nieuw gas. Ten eerste biedt dit de
mogelijkheid om meer gas aan te houden: hoe eerder EBN kan beginnen,
hoe meer gas er nog in de gasopslag zit wat – onder voorwaarden –
doorgerold kan worden. Dit draagt bij aan de doelstelling om met zo goed
mogelijk gevulde gasopslagen de winter uit te komen. Daarbij verkleint dit
de vulopgave voor volgend vulseizoen. Ten tweede geeft dit EBN de
mogelijkheid om onder zo gunstig mogelijke voorwaarden gas aan te
kopen: hoe langer EBN de tijd heeft om gas op te slaan, hoe meer
mogelijkheden er zijn om te handelen op dagen dat de spread gunstig is.
De kosten van de maatregel vallen daarmee naar verwachting lager uit.
Daarom doen wij in deze brief een beroep op artikel 2.27, tweede lid, van
de Comptabiliteitswet 2016.
De Minister voor Klimaat en Energie,
R.A.A. Jetten
De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
J.A. Vijlbrief

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 023, nr. 384

12