Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

36 274

Tijdelijke regels inzake de instelling van een
Klimaatfonds (Tijdelijke wet Klimaatfonds)

Nr. 7

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 17 mei 2023
Met belangstelling heb ik kennisgenomen van de vragen die door de vaste
commissie en de fracties van de VVD, het CDA, de SP, GroenLinks en de
PvdA en de BBB zijn gesteld in het verslag van de vaste commissie voor
Economische Zaken en Klimaat van 24 maart 2023. Ik dank de wetgevingsrapporteurs en andere leden van de commissie voor hun inbreng en
spreek de hoop uit dat het wetsvoorstel met deze beantwoording van de
gestelde vragen op korte termijn kan worden geagendeerd voor plenaire
behandeling.

kst-36274-7
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Inhoudsopgave

Blz.

I.

2
2
31
34
35
35
37
38
39
40

Algemeen deel
1. Achtergrond, rationale en hoofdlijnen van het fonds
2. Begroting van het fonds
3. Ontvangsten en uitgaven ten laste van het fonds
4. Meerjarenprogramma
5. Onafhankelijk advies
6. Budgetrecht van de Staten-Generaal
7. Evaluatie
8. Verhouding met Caribisch Nederland
9. Advies en consultatie

II. Artikelsgewijze toelichting
Artikel 3 Beheer van het fonds

40
40

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

1

I. Algemeen deel
De vaste commissie voor Economische Zaken en Klimaat heeft in het
kader van het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel de leden
Boucke en Kröger tot wetgevingsrapporteurs benoemd. De wetgevingsrapporteurs hebben ten behoeve van het verslag een schriftelijke inbreng
opgesteld. De commissie heeft besloten de inbreng van de wetgevingsrapporteurs over te nemen en in het verslag als in breng van de
commissie op te nemen.1 De commissie is wetgevingsrapporteurs
erkentelijk voor hun bijdrage aan het verslag.
De leden van de VVD-fractie-fractie hebben kennisgenomen van het
wetsvoorstel. Deze leden hebben hierover nog enkele vragen.
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel van
het wetsvoorstel en hebben daarover nog enkele vragen.
De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van onderhavige
stukken en hebben hierover een aantal vragen en opmerkingen.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties zijn zeer verheugd met de
komst van een substantieel fonds om zo de benodigde investeringen in de
klimaattransitie zo goed als mogelijk te kunnen reserveren voor de
langere termijn. Bovendien benadrukken deze leden het belang van een
instellingswet om dit begrotingsfonds een formeel karakter te geven en zo
ook het parlementaire wetgevingsproces, een gedegen financieel beheer
en het budgetrecht van de Tweede Kamer te borgen.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het wetsvoorstel. Deze leden hebben hierover op dit moment
geen nadere vragen.
De leden van de Volt-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het
wetsvoorstel. Deze leden hebben hierover op dit moment geen nadere
vragen.
Het lid van de BBB-fractie heeft kennisgenomen van het wetsvoorstel en
heeft daarover nog enkele vragen.
In deze nota naar aanleiding van het verslag ga ik, mede namens de
Minister van Financiën, graag in op de vragen en opmerkingen van de
leden van de verschillende fracties. Daarbij is de opmaak van het verslag
van uw Kamer aangehouden, met dien verstande dat er bij vergelijkbare
vragen verwezen wordt naar eerdere beantwoording. Ten behoeve van de
leesbaarheid van deze nota heb ik de door uw Kamer gesteld vragen
genummerd. Daarbij houd ik de volgorde van het verslag aan. De tekst
van het verslag is schuingedrukt, de beantwoording niet.
1. Achtergrond, rationale en hoofdlijnen van het fonds
1.
De leden van de commissie lezen in de memorie van toelichting dat de
maatregelen uit het rapport «Bestemming Parijs» deels zijn overgenomen
in de bestedingsdoelen voor het Klimaatfonds. Zij vragen welke maatregelen wel en niet zijn overgenomen.

1

De inbreng van de wetgevingsrapporteurs is in het verslag te herkennen aan de zinsnede «de
commissie (is van mening)» in tegenstelling tot «de leden van de X- fractie (zijn van mening).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

2

De inschatting was dat het grootste deel van de maatregelen zoals
geschetst in het rapport «Bestemming Parijs: Wegwijzer voor klimaatkeuzes 2030, 2050» (vanaf nu: rapport Bestemming Parijs) binnen de
bestedingsdoelen van onderhavig wetsvoorstel zou passen. Om die reden
is in de memorie van toelichting aangegeven dat de maatregelen deels
zijn overgenomen in de bestedingsdoelen van het voorgestelde Klimaatfonds. De bestedingsdoelen zijn echter niet direct te koppelen aan de
maatregelen uit het rapport Bestemming Parijs, omdat de bestedingsdoelen in het voorgestelde artikel 2, tweede lid, zijn opgesteld op een
hoger abstractieniveau.
De bestedingsdoelen uit het wetsvoorstel zijn bij de voorbereiding van het
ontwerp-meerjarenprogramma uitgesplitst naar zes «percelen», met een
bijbehorend indicatief budget dat overeenkomst met de budgetten die
genoemd zijn in de memorie van toelichting van het wetsvoorstel. Deze
indicatieve budgetten kunnen wel vergeleken worden met de bedragen
die genoemd zijn in de illustratieve pakketten (A, B en C) uit het rapport
Bestemming Parijs. Dit is weergegeven in onderstaande tabel.

a

Bestedingsdoelen wetsvoorstel
tijdelijke wet Klimaatfonds
(artikel 2, tweede lid)

Percelen (verantwoordelijk bewindspersoon)

Indicatief
budget
coalitieakkoord
(miljard euro)

Rapport
Bestemming
Parijs,
illustratief
maatregelenpakket B

Een broeikasgas-neutrale energievoorziening in 2050

1. Kernenergie (MKE)

5

0

2. CO2-vrije gascentrales (MKE)

1

1

3. Energieinfrastructuur (MKE)

4

5

4. Vroege fase
opschaling (MKE)

15

15

b

Het stimuleren van de implementatie van technieken voor energieefficiëntie en het stimuleren van
toepassing van hernieuwbare
energie en overige broeikasgasreducerende technieken en
maatregelen in het bedrijfsleven

5. Verduurzaming
industrie en innovatie
mkb (MEZK)

3

0

c

Het stimuleren van de implementatie van technieken voor energieefficiëntie en toepassing van
hernieuwbare energie in de
gebouwde omgeving

6. Verduurzaming
gebouwde omgeving
(MBZK)

7

12,5

De indicatieve budgetverdeling komt het meest overeen met het illustratieve maatregelpakket B uit het rapport Bestemming Parijs, bestaande uit
veertig maatregelen. Dit pakket betrof een mix van beprijzen, normeren en
subsidiëren. Sommige maatregelen daarvan leiden tot uitgaven en andere
juist tot inkomsten.
Aan de uitgavenkant bestond het pakket uit: CO2-vrije gascentrales
(1 miljard euro, gelijk aan het indicatieve budget uit het Klimaatfonds) en
vroege fase opschaling (15 miljard euro, gelijk aan het indicatieve budget);
energie-infrastructuur (5 miljard euro, 1 miljard hoger dan het indicatieve
budget) en verduurzaming gebouwde omgeving (12,5 miljard euro,
5,5 miljard euro hoger dan het indicatieve budget). Voor kernenergie en
verduurzaming industrie en innovatie mkb was geen budget opgenomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

3

Aan de inkomstenkant bevatte het rapport Bestemming Parijs aanvullende
kosten voor het doortrekken van fiscale stimulering EV (10,4 miljard euro)
en emissievrije bestelauto’s (1,8 miljard euro), diverse aanpassingen van
de Energiebelastingen zoals het verhogen van de belasting op aardgas en
het verlagen van de belasting op elektriciteit, de aanpassing van de
degressiviteit en het afschaffen van diverse vrijstellingen. Het kabinet
heeft deze aanpassingen grotendeels overgenomen, maar heeft voor
sommige maatregelen een later ingroeipad gekozen.
2.
Kan de regering bij de maatregelen die niet zijn overgenomen aangeven
waarom deze aanbevelingen niet zijn overgenomen?
Dat niet alle aanbevelingen zijn overgenomen is het gevolg geweest van
politieke keuzes die gemaakt zijn tijdens het formatieproces. Daarbij is er
minder budget beschikbaar gesteld vanwege enerzijds nieuwe inzichten
over bepaalde kosten gedurende het formatieproces en anderzijds de
benodigde financiële middelen voor andere prioriteiten uit het coalitieakkoord.
3.
Indien de maatregelen zijn overgenomen, in hoeverre komen de gereserveerde bedragen overeen met de aanbevelingen van de studiegroep?
Voor het antwoord op deze vraag wordt verwezen naar het antwoord op
de vraag met het nummer 1.
4.
De leden van de SP-fractie zijn over het Klimaatfonds erg dubbelzinnig. Zij
erkennen het belangrijk dat het klimaatprobleem wordt opgelost en dat dit
op een rechtvaardige manier moet gebeuren. Dat betekent dat iedereen
zijn eerlijke deel moet doen en betalen aan de klimaatoplossingen en dat
zeker ook de winst gelijk verdeeld moet zijn. Hier hebben de leden van de
SP-fractie een groot probleem met het huidige klimaatfonds en de aanpak
van de regering. Nog altijd zijn de degenen die het minst bijdragen aan de
klimaatverandering degenen die het meest bijdragen en het minst
profiteren. Wat gaat de regering doen om dit fundamenteel te wijzigen? Is
de regering bereid om het klimaatfonds zo in te zetten dat niet opnieuw
belastinggeld van iedereen in de zakken van enkelen verdwijnt? Zo ja, hoe
gaat zij dat doen?
Iedereen heeft er belang bij dat de opwarming van de aarde en de
klimaatverandering worden tegengegaan. In lijn met het advies van de
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) is het kabinet
expliciet over de principes van verdelende rechtvaardigheid die worden
gehanteerd. Het kabinet houdt in het klimaatbeleid rekening met het nut
voor de maatschappij, waarbij de bijdrage aan de klimaatdoelen en de
kosten voor de maatschappij worden meegewogen. Het kabinet wil dat de
«uitstoter» betaalt, en dat verduurzaming loont. Het kabinet kijkt ook naar
draagkracht. Het kabinet wil bijvoorbeeld niet dat alleen mensen die
investeringen kunnen voorfinancieren profiteren van overheidsregelingen.
Van sterkere schouders wordt verwacht dat zij zwaardere lasten kunnen
dragen: lastenstijgingen voor lage en middeninkomens worden zoveel
mogelijk beperkt. Voor het kabinet is nooit één rechtvaardigheidsprincipe
dominant. Het gaat erom dat het integrale pakket van maatregelen op het
gebied van normeren, beprijzen en subsidiëren samen tot een rechtvaardige uitkomst leidt. Het kabinet is daarbij van mening dat de huidige
opzet van het Klimaatfonds hierop aansluit. Daarbij geldt dat een groot
deel van de middelen worden ingezet voor de verduurzaming van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

4

gebouwde omgeving en dat er voor de andere sectoren geldt dat subsidie
enkel wordt ingezet in combinatie normeren en/of beprijzen.
Vanwege geldzorgen, beperkte tijd of minder digitale vaardigheden, is er
een groeiende groep mensen die moeite heeft om mee te komen in de
transitie. Zij hebben bijvoorbeeld geen spaargeld om te verduurzamen,
weten niet hoe ze subsidies kunnen aanvragen of hebben niet de tijd om
hun huis te verduurzamen. Of ze wonen in een huurhuis waardoor ze voor
verduurzaming afhankelijk zijn van de verhuurder. Het kabinet wil deze
groep extra ondersteuning bieden met subsidies en ontzorging. Hoewel
deze subsidies relatief gezien een beperkt deel van het Klimaatfonds
uitmaken is het kabinet van mening dat met deze middelen belangrijke
verdere stappen kunnen worden gezet in de ondersteuning van kwetsbare
huishoudens.
5.
De leden van de SP-fractie vinden het huidige karakter van het klimaatfonds, dat is ingericht als een subsidie (dus een gift), gewijzigd zou
moeten worden door leningen, tenzij die nooit kan worden terugbetaald.
Door het op deze manier vorm te geven, is het mogelijk om als staat
verantwoordelijkheid te nemen en klimaatverandering te financieren
zónder dat publiek geld verdwijnt in winsten van enkelen. De gedachte
achter investeringen en leningen uit het klimaatfonds zou moeten zijn dat
het bij rendabele opbrengst terugvloeit naar de samenleving. Kan de
regering een uitgebreide reactie geven?
Het fonds wordt enkel gebruikt om middelen over te hevelen naar
departementale begrotingen. Het fonds gaat niet direct subsidies uitkeren
aan individuele projecten van bedrijven, maatschappelijke organisaties of
huishoudens. Dit zorgt voor een duidelijke rol- en taakverdeling, en een
overzichtelijker beheer van het fonds. Vanaf het moment dat middelen
worden overgeheveld naar een departementale begroting, bijvoorbeeld
ten behoeve van een subsidieregeling, is vervolgens de vakminister
verantwoordelijk voor het beheer van deze regeling. Per maatregel zal
worden bezien welke vormgeving het meest passend is. Bij elke maatregel
zal voldoende moeten worden onderbouwd dat de beoogde effecten niet
(of met minder middelen) op een alternatieve manier, zoals via leningen,
normering of beprijzing gerealiseerd kunnen worden of dat het effectiever
is om de maatregel hiermee te combineren. Op het moment dat er enkel
leningen uit het Klimaatfonds zouden worden versterkt zouden burgers en
bedrijven onvoldoende ondersteund kunnen worden bij het doen van de
noodzakelijke investeringen. Een groot deel van de benodigde maatregelen kenmerkt zich door een onrendabele top en niet enkel door een
gebrek aan financiering.
6.
De leden van de SP-fractie zouden graag zien dat de verdeling van het
klimaatfonds eerlijk uitvalt voor huishoudens en kleine ondernemers in
ons land. Zij vragen de regering te reageren op het rapport van de
Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid die stelt dat aan de
uitgaven voor klimaatbeleid een rechtvaardige verdeling ten grondslag
moet liggen.2 Zonder deze eerlijke verdeling zal het draagvlak onder
klimaatmaatregelen (verder) eroderen en zijn de uitgaven van belastinggeld niet doelmatig en effectief. Is de regering dit met de leden eens?

2

https://www.wrr.nl/publicaties/rapporten/2023/02/16/rechtvaardigheid-in-klimaatbeleid
https://www.wrr.nl/publicaties/rapporten/2023/02/16/rechtvaardigheid-in-klimaatbeleid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

5

De regering is het op dit punt eens met de leden van de SP-fractie. De
leden van de SP-fractie worden verder verwezen naar het antwoord op
vraag 4.
7.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties lezen in de memorie van
toelichting dat de in het rapport «Bestemming Parijs» (2021) uitgewerkte
maatregelen slechts «deels zijn overgenomen in de bestedingsdoelen van
het voorgestelde Klimaatfonds». Kan de regering inzichtelijk maken welke
maatregelen wel zijn overgenomen en welke maatregelen niet? En
waarom ervoor gekozen is deze maatregelen niet over te nemen?
Voor het antwoord op de vraag van de leden van de GroenLinks- en
PvdA-fracties wordt verwezen naar het antwoord op vragen nummer 1 en
2.
8.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties baart het zorgen dat tijdens
de voorjaarsnota 880 miljoen euro uit het Klimaatfonds is gebruikt als
dekking van het koopkrachtpakket. Hoewel de regering meerdere malen
benadrukt dat met een begrotingsfonds de middelen geoormerkt kunnen
worden voor een specifiek doel en dat zo geborgd wordt dat de middelen
besteed worden aan de doelstellingen van het fonds en niet voor andere
doelen kunnen worden aangewend, blijkt dat de regering hier nog vóór
instelling van de wet uitzondering op heeft gemaakt. Verwacht de regering
dat na instelling van de wet de middelen beter beschermd zullen zijn?
In het voorjaar van 2022 heeft het kabinet een beroep gedaan op de
geoormerkte middelen voor het Klimaatfonds voor generale dekking. Deze
middelen zijn nodig voor het koopkrachtpakket dat werd ingesteld om de
stijgende energiekosten te dempen voor mensen die het meest in de knel
kwamen. Naar aanleiding daarvan is de afspraak gemaakt om meer
gebruik te maken van normerende maatregelen zodat het verlaagde
budget van het Klimaatfonds het bereiken van de doelen niet in gevaar
zou brengen.
Een belangrijke reden voor het inrichten van een begrotingsfonds is om
financiële middelen meerjarig te reserveren voor specifieke doelen. De
regering is van mening dat door de instelling van het Klimaatfonds deze
middelen beter worden beschermd, doordat deze in principe alleen
gebruikt kunnen worden voor het faciliteren van maatregelen die
bijdragen aan de doelstellingen van het fonds. Dit staat niet in de weg dat
de begrotingswetgever (regering en Staten-Generaal gezamenlijk) kan
besluiten middelen aan het Klimaatfonds te onttrekken. Andersom kunnen
ook middelen worden toegevoegd.
9.
Hoe ziet zij dit in het licht van de ontwikkelingen van het Nationaal
Groeifonds waaruit ook al meerdere keren middelen zijn ingezet als
dekking voor ongerelateerde overheidsuitgaven?
Het is aan de regering en Staten-Generaal gezamenlijk om een integrale
afweging te maken over de besteding van de middelen in begrotingsfondsen, ook als wordt voorgesteld om deze in te zetten als dekking voor
ongerelateerde overheidsuitgaven. De leden van de GroenLinks- en
PvdA-fracties worden verder verwezen naar het antwoord op vraag 8.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

6

Doelstelling en reikwijdte
10.
De leden van de commissie hebben enige vragen over de formulering van
de doelstelling van het fonds in artikel 2, tweede lid. In de memorie van
toelichting is aangegeven dat uitdrukkelijk niet aangesloten wordt bij de
doelstellingen van de Klimaatwet, omdat deze nog kunnen wijzigen. De
leden van de commissie vragen waarom niet is gekozen voor een
«dynamische verwijzing» naar de Klimaatwet,3 op die manier werken
wijzigingen in de Klimaatwet ook door in de TwK en de doelstellingen van
het Klimaatfonds.
Het achterliggende doel van het fonds is om bij te dragen aan het behalen
van de doelen in de Klimaatwet. In artikel 2 van het wetsvoorstel zijn de
bestedingsdoelen nader gespecificeerd. Er is niet gekozen voor een
dynamische verwijzing naar de reductiepercentages uit de Klimaatwet,
omdat de doelstellingen van het Klimaatfonds dan bij wijziging van de
doelstellingen van de Klimaatwet veranderen. Dat het van belang is dat
een fonds een duidelijke focus heeft was één van de lessen van het Fonds
Economische Structuurversterking (FES) en het Nationaal Groeifonds.
Daarbij geldt evenwel dat het specifieke reductiepercentage van de
Klimaatwet niet perse van invloed is op de individuele bestedingen vanuit
het Klimaatfonds. Dit heeft twee redenen, (1) in het wetsvoorstel is
geborgd dat de maatregelen die worden gefinancierd uit het Klimaatfonds
bijdragen aan de verduurzaming van onze economie en is het totale
ambitieniveau van het kabinet minder relevant voor de beoordeling van
individuele maatregelen en (2) het kabinet acht zich gebonden aan de
doelstellingen uit de Klimaatwet bij de vormgeving van het klimaatbeleid.
11.
De leden van de commissie lezen dat in de memorie van toelichting wordt
aangegeven dat het achterliggende doel van het Klimaatfonds het halen
van de doelen van de Klimaatwet is. De doelstelling van het Klimaatfonds
lijkt echter breder geformuleerd dan de doelen van de Klimaatwet. In
artikel 2, tweede lid, wordt namelijk aangegeven dat maatregelen gericht
op het verminderen van de mondiale temperatuurstijging en klimaatverandering gefinancierd kunnen worden. De Klimaatwet legt nationale
reductiedoelstellingen neer. Hoe verhoudt dit zich tot elkaar, is een
ruimere reikwijdte beoogd?
De doelen liggen in elkaars verlengde: het achterliggende doel van het
voorstel voor de instelling van het Klimaatfonds is het halen van de
doelen uit de Klimaatwet en het achterliggende doel van de Klimaatwet is
bijdragen aan het verminderen van de mondiale temperatuurstijging en
klimaatverandering. Daarmee zijn zowel de Klimaatwet als het voorstel
voor de instelling van het Klimaatfonds gericht op het verminderen van de
mondiale temperatuurstijging en klimaatverandering. Waar de Klimaatwet
zich richt op nationale reductiedoelstellingen, zijn in het onderhavige
wetsvoorstel de bestedingsdoelen van het Klimaatfonds gespecificeerd in
de onderdelen a, b en c van artikel 2, tweede lid. Vanwege het belang van
het Klimaatfonds voor het realiseren van de ambities van het kabinet ligt
de focus van het Klimaatfonds op CO2-reductie in Nederland. Nationale
maatregelen die enkel effect hebben op de CO2-uitstoot buiten Nederland
zijn met de gekozen bewoording in het wetsvoorstel echter niet uitgesloten.

3

Aanwijzing 3.47, eerste lid, van de Aanwijzingen voor de Regelgeving schrijft een dergelijke
systematiek ook als standaard voor.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

7

12.
De leden van de commissie hebben vragen bij de omvang van het
gereserveerde bedrag van 34,12 miljard. Kan de regering inzicht
verschaffen in de wijze waarop de omvang van de reservering is bepaald
en daarbij ingaan op de onderbouwing voor afzonderlijke bestedingsdoelen? Welk deel van de voorliggende doelstelling voor 2030 kan met
deze middelen worden gerealiseerd?
Voor het antwoord op het eerste deel van deze vraag van de leden van de
commissie wordt verwezen naar het antwoord op de vragen met het
nummer 1 en 3.
Voor het tweede deel van de vraag over de mate waarin de Klimaatfondsmiddelen naar verwachting bijdragen aan de reductiedoelstelling voor
2030, is het van belang dat het doelbereik van de Klimaatfondsmaatregelen niet los kan worden gezien van normerende en beprijzende
maatregelen. Bekostiging maakt deel uit van een bredere beleidsmix en
hebben vaak geen zelfstandig reductie-effect. Dit blijkt ook uit de
PBL-reflectie op het ontwerp-MJP 2024.4
Het PBL merkt daarin op dat dit niet betekent dat de inzet van middelen
vanuit het Klimaatfonds onverantwoord is, omdat de rationale voor het
geven van subsidie breder kan zijn. Subsidies zijn bijvoorbeeld ook gericht
op het betaalbaar houden van de transitie. Subsidies voor innovatie en
opschaling bijvoorbeeld zorgen voor kostendaling. Dit maakt dat er voor
meer mensen handelingsperspectief ontstaat om te verduurzamen en aan
eventuele normering te voldoen. Bij de industrie speelt naast het
realiseren van CO2-reductie ook het voorkomen van weglekeffecten een
rol. Subsidies gericht op het energiesysteem zorgen vaak niet direct voor
CO2-reductie, maar creëren de randvoorwaarden voor verduurzaming in
alle sectoren. Deze maatregelen zijn faciliterend en kunnen ook van
belang zijn voor het stimuleren van diversificatie van energiedragers om
eenzijdige afhankelijkheid te voorkomen en het borgen van leveringszekerheid.
In de voorjaarsbesluitvorming Klimaat heeft het kabinet een integraal
pakket gepresenteerd van subsidiering, beprijzing en normering om de
klimaatdoelen in 2030 te bereiken. Dit zal worden doorgerekend door PBL
in de Klimaat- en Energieverkenning 2023 (hierna: KEV). Met Prinsjesdag
verschijnt een prognose van het PBL vooruitlopend op de publicatie van
de KEV. Op basis van deze bandbreedte beoordeelt het kabinet of het doel
van ten minste 55% reductie van broeikasgassen in 2030 binnen bereik is.
In de Klimaatnota rapporteert het kabinet regulier over de voortgang van
het Klimaatbeleid.
13.
Sinds de reservering van de middelen in het coalitieakkoord zijn de prijzen
sterker dan verwacht gestegen, in hoeverre heeft dit invloed op de
realisatie van de doelen van het Klimaatfonds ten opzichte van de 2030
doelstellingen? In het verlengde hiervan vragen de leden van de
commissie in hoeverre de renteontwikkeling en aanvullende uitgaven van
invloed zijn op de omvang van het Klimaatfonds?
De gestegen energieprijzen en de renteontwikkeling hebben verschillende
gevolgen. Enerzijds zorgen de hogere energieprijzen voor betere
investeringsmogelijkheden in bijvoorbeeld duurzame opschalingstechnieken waardoor in sommige gevallen minder subsidie nodig is. Ander4

Zie PBL reflectie, bijlage bij Kamerstukken II 2022/2023, 2023Z07697 (nog niet genummerd)
Voorjaarsbesluitvorming Klimaat | Tweede Kamer der Staten-Generaal.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

8

zijds maakt de oplopende rente lenen voor zowel de overheid als burgers
en bedrijven duurder. Dat geldt ook leningen die moeten worden
aangegaan voor verduurzamingsmaatregelen. Het totale effect van beide
ontwikkelingen is op dit moment niet geheel duidelijk. Het kabinet heeft
daarom een groot deel van de middelen in het Klimaatfonds gereserveerd
zodat aan de hand van de meest recente inzichten en ontwikkelingen
middelen beschikbaar kunnen worden gesteld voor de specifieke
maatregelen. Mocht er voor specifieke maatregelen minder of meer
middelen nodig zijn kan het kabinet aan de hand hiervan in ieder geval
jaarlijks in het meerjarenprogramma bijstellen.
Als tegemoetkoming voor additionele uitgaven ten gevolge van loon- en
prijsstijgingen wordt het budget uit het Klimaatfonds opgehoogd met
middelen uit de loon- en prijsbijstelling (LPB). Wegens de Rijksbrede
dekkingsopgave wordt circa 60% in 2023–2027 en 30% vanaf 2028 van
deze LPB ingeleverd. Wat de impact daarvan is op het bereiken van de
2030-doelstellingen is op voorhand niet in te schatten, temeer omdat de
impact van subsidiemaatregelen niet los kan worden gezien van
normerings- en beprijzingsmaatregelen. Uiteraard blijft het kabinet
gecommitteerd aan het behalen van de wettelijk vastgestelde klimaatdoelen voor 2030.
14.
Zo is in de startnota van het Kabinet aangegeven dat uitgaven die onder
het investeringsplafond vallen vrij naar latere jaren mogen worden
geschoven, mits de Europese begrotingsregels hier ruimte voor bieden.5
Ten opzichte van het coalitieakkoord is de reservering voor het Klimaatfonds met 880 miljoen euro verlaagd in verband met «andere maatschappelijke prioriteiten». Zoals aangegeven wordt met het Klimaatfonds
beoogd in een stabiele financiering voor het klimaatbeleid tot 2030 te
voorzien. In hoeverre voorziet onderhavig wetsvoorstel in aanvullende
waarborgen om te realiseren dat de gereserveerde middelen voor het
Klimaatbeleid behouden blijven?
Voor het antwoord op de vraag van de leden van de commissie wordt
verwezen naar het antwoord op vraag nummer 8.
15.
De leden van de commissie lezen dat de fondsbeheerder geacht wordt
rekening te houden met de indicatieve verdeling van de middelen uit het
coalitieakkoord. In hoeverre is de fondsbeheerder hieraan gebonden? Hoe
verhoudt een en ander zich tot de in artikel 3 van de TwK opgenomen
toetsingscriteria en de objectieve toetsing van maatregelen, waartoe –
onder andere – de in de memorie van toelichting genoemde motie
Heinen-Grinwis oproept?
De indicatieve verdeling uit het coalitieakkoord is het uitgangspunt
geweest bij de totstandkoming van het ontwerp-MJP 2024. Met deze
verdeling wordt dan ook rekening gehouden bij de beoordeling die
geschiet aan de hand van de bestedingsdoelen en criteria van het fonds
zoals geformuleerd in artikel 2 respectievelijk 3 van onderhavig
wetsvoorstel. Als blijkt dat dit wenselijk is met oog op het bereiken van de
doelen kan het kabinet besluiten tot een andere verdeling van middelen.

5

Startnota van het kabinet Rutte-IV, p. 21.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

9

In het ontwerp-MJP 20246 is aangegeven dat het kabinet als gevolg van
de integrale Voorjaarsbesluitvorming klimaat de percelen verduurzaming
industrie en innovatie mkb en gebouwde omgeving wil verhogen met
respectievelijk 1137,2 en 889,2 miljoen euro en de percelen energieinfrastructuur en vroege fase opschaling verlagen met respectievelijk 98,9
en 1485,6 miljoen euro. Dit is in de figuur hieronder weergegeven. Het
verschil tussen de verlaging en verhoging is te verklaren vanuit de extra
dekking voor het fonds vanuit de Begrotingsreserve Duurzame Energie.

16.
De leden van de commissie vragen in hoeverre er verschil bestaat tussen
«broeikasgasneutrale energievoorziening» zoals opgenomen in artikel 2,
tweede lid, onderdeel a, en «CO2-neutrale elektriciteitsproductie» zoals
neergelegd in de Klimaatwet? «Energievoorziening» is breder dan
«elektriciteitsproductie», terwijl in de memorie van toelichting wordt
geïmpliceerd dat deze begrippen hetzelfde betekenen.7 Kan de regering
de beoogde reikwijdte van artikel 2, tweede lid, onderdeel a, nader
toelichten? Als beoogd wordt slechts maatregelen in het kader van de
elektriciteitsproductie te financieren, waarom is er dan desalniettemin
voor een andere terminologie gekozen?8
De regering stelt voor om uit het fonds niet alleen maatregelen met
betrekking tot de productie van elektriciteit te verduurzamen, maar de
middelen te richten op alle broeikasgassen en op de gehele energievoorziening. Ook CO2-vrije energiedragers zijn noodzakelijk voor Nederland
om in 2050 klimaatneutraal te zijn, zoals de inzet van biobrandstoffen,
duurzame warmte en CO2-arm gas (waaronder (groene) waterstof). Om
deze reden wordt in artikel 2, tweede lid onder a van het wetsvoorstel de
terminologie van een broeikasgasneutrale energievoorziening gebruikt.

6

Zie pagina 8 van het ontwerp-MJP 2024, bijlage bij Kamerstukken II 2022/2023, 2023Z07697
(nog niet genummerd) Voorjaarsbesluitvorming Klimaat | Tweede Kamer der Staten-Generaal.
7
Op p. 4 van de memorie van toelichting staat: «Onder «broeikasgas-neutrale energievoorziening in 2050» wordt verstaan een CO2-neutrale elektriciteitsproductie waarbij geen broeikasgassen vrijkomen in de atmosfeer of waarbij biomassa als brandstof gebruikt wordt, het
aanleggen van de daarvoor benodigde energieinfrastructuur en het realiseren van de
benodigde hernieuwbare energiedragers.»
8
Het valt de leden van de commissie overigens op dat in de versie die in internetconsultatie is
gegaan, deze begrippen afzonderlijk werden gehanteerd in het conceptwetsvoorstel (resp.
artikel 2, tweede lid, onderdelen a en b).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

10

17.
De leden van de commissie vragen of de Kamer, bijvoorbeeld in het
meerjarenprogramma, geïnformeerd wordt over de inhoud en naleving
van de maatwerkafspraken, alsmede de bedragen die gemoeid zijn met
individuele maatwerkafspraken?
De Kamers worden over de inhoud, naleving en bedragen die gemoeid
zijn met de maatwerkafspraken geïnformeerd door de Minister van
Economische Zaken en Klimaat. Over de eventuele besteding van
middelen uit het Klimaatfonds voor maatwerksubsidies, wordt de Kamer
ook geïnformeerd door de Minister voor Klimaat en Energie via het
meerjarenprogramma, de begroting en het jaarverslag van het Klimaatfonds.
De Minister van Economische Zaken en Klimaat heeft uw Kamer op
27 februari 2023 een brief gestuurd over de voortgang van de maatwerkafspraken.9 Zij gaat hierin in op de vier Expressions of Principles die tot nog
toe zijn ondertekend met maatwerkbedrijven en horen bij het voortraject
richting het overeenkomen van bindende maatwerkafspraken. De Kamer
zal ook geïnformeerd worden over de Joint Letters of Intent (hierna:
JLOI’s) die de Minister van Economische Zaken en Klimaat met maatwerkbedrijven zal ondertekenen. In deze JLOI’s worden ook afspraken gemaakt
over de monitoring van uitvoering.
18.
Blijkens de brief van 8 juli 2022 van de regering van Economische Zaken
en Klimaat10 worden er met de maatwerkafspraken mede de strategische
doelstellingen van het (groene) industriebeleid nagestreefd. In hoeverre
kan de fondsbeheerder, gelet op het bestedingsdoel zoals neergelegd in
artikel 2 en de beoordelingscriteria van artikel 3, deze strategische
doelstellingen meewegen in zijn beslissing over de voorgestelde
besteding?
De fondsbeheerder kan dergelijke bestedingsdoelen meewegen in zijn
beslissing over de voorgestelde besteding.
Zoals uiteengezet in het ontwerp-MJP 2024 kent de ontwikkeling van het
meerjarenprogramma verschillende fases.11 Het proces begint met het
uitwerken van maatregelen door diverse ministeries en het opstellen van
deelprogramma’s per perceel. Via het deelprogramma doet de verantwoordelijke bewindspersoon een voorstel voor de besteding van het
indicatieve budget van zijn of haar perceel aan de fondsbeheerder. In dit
deelprogramma kan de verantwoordelijke bewindspersoon bredere
strategische doelstellingen meenemen. De maatregelen uit dit deelprogramma worden vervolgens voorzien van een conceptbeoordeling door
het fondsbeheerteam (dat de Minister voor Klimaat en Energie adviseert
over het Klimaatfonds) in samenwerking met het Ministerie van Financiën.
Allereerst wordt beoordeeld of de maatregelen bijdragen aan de doelen
van het fonds zoals geformuleerd in artikel 2 van onderhavig
wetsvoorstel. Vervolgens worden de maatregelen onder meer beoordeeld
op doeltreffendheid, doelmatigheid, additionaliteit en uitvoerbaarheid. De
conceptbeoordeling van de fondsbeheerder in samenwerking met het
Ministerie van Financiën wordt vervolgens voor een onafhankelijke
reflectie gedeeld met het PBL. Na verwerking van de PBL-reflectie en
eventuele andere toetsen dient de Minister voor Klimaat en Energie in de
9

Kamerstukken II 2022/23 29 826, nr. 173.
Kamerstukken II 2021/22 29 826, nr. 147.
11
Zie pagina 4 e.v. van het ontwerp-MJP 2024 bijlage bij Kamerstukken II 2022/2023, 2023Z07697
(nog niet genummerd) Voorjaarsbesluitvorming Klimaat | Tweede Kamer der Staten-Generaal.
10

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

11

Ministeriële Commissie voor Klimaat en Energie een voorstel in voor het
ontwerp-MJP 2024. Vervolgens vindt het gesprek plaats in het kabinet als
onderdeel van de Voorjaarsbesluitvorming. In de uiteindelijke politieke
besluitvorming kunnen eveneens ook strategische doelstellingen van het
(groene) industriebeleid een rol spelen.
19.
In de genoemde brief wordt ten aanzien van de maatwerkafspraken ook
het Nationaal Groeifonds genoemd. De leden van de commissie vragen
hoe deze financieringsbronnen zich verhouden tot elkaar.
Over de samenhang tussen de fondsen heeft de Minister van Financiën u
op 10 juni 2022 geïnformeerd (Kamerstukken, 2021/22, 35 925 IX, nr. 33).
In algemene zin richt het Nationaal Groeifonds zich op maatregelen op het
gebied van kennisontwikkeling, research and development en innovatie
die bijdragen aan het duurzaam verdienvermogen. Het op te richten
Klimaatfonds heeft als achterliggend doel het bereiken van tenminste 55%
CO2-reductie in 2030 en klimaatneutraliteit in 2050. Maatwerkafspraken
met de 10–20 grootste uitstoters hebben als primair doel het reduceren
van CO2-reductie, maar kunnen ook het duurzaam verdienvermogen
versterken. Hoewel de benodigde middelen voor de maatwerkaanpak dus
primair via het Klimaatfonds zal lopen, kunnen sommige onderdelen van
de maatwerkafspraken mogelijk in aanmerking komen voor financiering
uit het Groeifonds.
20.
Kunnen in het kader van de maatwerkafspraken verplichtingen aangegaan
worden voordat de fondsbeheerder een besluit heeft genomen over de
toekenning van middelen uit het fonds en de fondsbegroting is goedgekeurd door de Staten-Generaal?
Er kunnen pas verplichtingen worden aangegaan als het kabinet een
besluit heeft genomen over het voorstel van de fondsbeheerder inzake de
toekenning van middelen uit het fonds en dit is goedgekeurd door de
Staten-Generaal. Zolang het Klimaatfonds nog niet in ingesteld, worden
de middelen direct overgeheveld vanuit de Aanvullende Post. Dit is ook
gebeurd bij de urgente maatregelen waarover in het voorjaar van 2022 is
besloten. De toewijzing van deze middelen vergt altijd een (departementaal) begrotingswetsvoorstel, waarmee uw Kamer moet instemmen.
Deze procedure is ook gevolgd met het indienen van de proeve van
begroting van het nog op te richten Klimaatfonds voor de financiering van
klimaatmaatregelen in de begroting van 2023.
21.
De leden van de commissie lezen dat in de memorie van toelichting wordt
aangegeven dat maatregelen op het terrein van de circulaire economie
kunnen worden gefinancierd. In hoeverre is broeikasgasreductie een
bindend criterium voor financiering? Kan de regering voorbeelden geven
van maatregelen die voor financiering in aanmerking zouden kunnen
komen?
De beoogde doelstellingen van het Klimaatfonds zijn bindend, daarmee
komen ook maatregelen die niet (enkel) leiden tot CO2-reductie in
Nederland in aanmerking voor middelen uit het Klimaatfonds. Daarnaast
komen ook maatregelen in aanmerking die niet zelfstandig broeikasgasreductie bewerkstelligen maar wel een randvoorwaarde zijn voor de
vermindering van broeikasgassen door andere maatregelen. Een
voorbeeld van een maatregel die voor financiering in aanmerking komt, is
een maatregel op het gebied van recycling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

12

22.
De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de verlaging van
het fondsbedrag. Eerder is middels de Voorjaarsnota naar de Kamer
gecommuniceerd dat 880 miljoen euro uit het Klimaatfonds zou worden
gehaald om in te zetten voor andere maatschappelijke prioriteiten. Zal dit
bedrag volledig worden ingevuld door te korten op middelen die waren
gereserveerd voor vroege fase-opschaling? De leden van de VVD-fractie
lezen dat er nu nog in totaal 29,6 miljard euro beschikbaar is. Deze leden
vragen waar de andere 4,12 miljard euro naartoe is gegaan. Zij vragen
waarvoor deze middelen zijn gebruikt en op welke posten dit zal worden
afgeschreven? Hoe vallen deze uitgaven onder de bestedingsdoelen van
het Klimaatfonds?
De genoemde 880 miljoen euro is bij de begroting van Economische
Zaken en Klimaat voor het jaar 2023 inderdaad volledig afgetrokken van
de middelen die waren bedoeld voor vroege fase-opschaling. De
besteding van de genoemde 4,12 miljard euro is verantwoord door de
Minister voor Klimaat en Energie in zijn brief aan Uw Kamer van
20 september 2022 betreffende «Proeve van begroting Klimaatfonds»
(Kamerstukken II, 2022–2023 32 813, nr. 1090). In het ontwerp-MJP 2024 is
ook voor de 2023-ronde inzichtelijk gemaakt onder percelen de middelen
zijn toegekend en hoeveel middelen daarna nog resteerden per perceel.
Voor alle uitgaven geldt dat zij zijn beoordeeld op de bestedingsdoelen en
criteria die zijn opgenomen in het wetsvoorstel ter instelling van het
fonds, waaronder: additionaliteit, doelmatigheid, doeltreffendheid,
uitvoerbaarheid. Daarnaast was in de 2023-ronde een belangrijk criterium
dat zonder deze uitgaven de uitvoering van het klimaatbeleid in het
geding zou komen.
23.
De leden van de VVD-fractie lezen dat klimaatmaatregelen die worden
getroffen in de landbouw- en natuursector niet in aanmerking komen voor
middelen uit het Klimaatfonds. Er wordt hierbij een uitzondering gemaakt
voor klimaatmaatregelen in de glastuinbouw. Welke maatregelen zouden
mogelijk onder het Klimaatfonds kunnen vallen voor de glastuinbouw? En
onder welke post zal dit vallen?
In onderhavig wetsvoorstel worden maatregelen uit de landbouw- en
natuursector die voor financiering uit het voorgestelde Transitiefonds
landelijk gebied en natuur in aanmerking komen, inderdaad uitgesloten.
Omdat de glastuinbouw niet in aanmerking komt voor het voorgestelde
Transitiefonds landelijk gebied en natuur, komen klimaatmaatregelen die
bijdragen aan emissiereductie in de glastuinbouwsector wel in
aanmerking voor het Klimaatfonds.
Maatregelen die mogelijk onder het Klimaatfonds kunnen vallen voor de
glastuinbouw zijn maatregelen op gebied van energie-infrastructuur, het
opschalen van hernieuwbare energiedragers en energiebesparing.
Maatregelen op gebied van energie-infrastructuur en het opschalen van
hernieuwbare energiedragers vallen onder het bestedingsdoel
«broeikasgas-neutrale energievoorziening in 2050», meer specifiek de
percelen energie-infrastructuur en vroege fase opschaling. Maatregelen
op gebied van energiebesparing vallen onder het bestedingsdoel «het
stimuleren van de implementatie van technieken voor energie-efficiëntie
en stimuleren van toepassing van hernieuwbare energie en overige
broeikasgas-reducerende technieken en maatregelen in het bedrijfsleven»
meer specifiek het perceel verduurzaming industrie en innovatie mkb.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

13

24.
De leden van de CDA-fractie lezen dat maatregelen in alle economische
sectoren in aanmerkingen kunnen komen voor middelen uit het Klimaatfonds, zolang deze maatregelen passen binnen de bestedingsdoelen van
het fonds. Specifiek worden maatregelen op het terrein van de circulaire
economie genoemd, met de vermelding dat ook maatregelen op het
gebied van circulaire economie bij kunnen dragen aan het reduceren van
broeikasgassen op Nederlands grondgebied. Deze leden merken op dat in
de artikelsgewijze toelichting wordt gesteld dat de doelstelling van het
Klimaatfonds is om de mondiale stijging van temperatuur en verandering
van het klimaat te beperken. Deze doelstelling doet vermoeden dat ook
maatregelen die (voornamelijk) zien op het reduceren van CO2-uitstoot in
de keten (scope 3 emissies) en, daarmee niet noodzakelijkerwijs op
Nederlands grondgebied, in aanmerking kunnen komen voor middelen uit
het Klimaatfonds. Deze leden vragen de regering om te verduidelijken in
hoeverre ook maatregelen die meer zien op het reduceren van
CO2-uitstoot in de keten (scope 3 emissies) in aanmerkingen kunnen
komen voor middelen uit het Klimaatfonds. Indien dergelijke maatregelen
niet in aanmerking komen voor middelen uit het Klimaatfonds, met welke
middelen kunnen deze maatregelen dan wel worden gefinancierd en in
hoeverre is daarvoor momenteel voldoende budget voor beschikbaar, zo
vragen deze leden.
Maatregelen die behoren tot de bestedingsdoelen in artikel 2, tweede lid,
van het wetsvoorstel kunnen worden gefaciliteerd met middelen uit het
fonds. Dit kunnen ook maatregelen betreffen die gericht zijn op het
reduceren van CO2-uitstoot in de keten (scope 3 emissies). Dat soort
maatregelen zullen, naast een bijdrage aan vermindering van broeikasgasemissies in Nederland, waarschijnlijk ook een bijdrage leveren aan
broeikasgasemissiereducties buiten Nederland. Het Klimaatfonds richt
zich primair op het realiseren van maatregelen die bijdragen aan de
reductie van CO2 in Nederland, maar maatregelen die ook effect hebben
in het buitenland zijn niet uitgesloten van bekostiging.
25.
De leden van de CDA-fractie merken op dat ook voor maatregelen die zien
op het reduceren van de scheepvaart en de luchtvaart geldt dat deze
reductie niet plaats zal vinden op Nederlands grondgebied. Zij vragen de
regering daarom ook voor deze maatregel te verduidelijken in hoeverre zij
in aanmerking zullen komen voor middelen uit het Klimaatfonds en indien
dat niet het geval is met welke middelen deze maatregelen dan wel zullen
worden gefinancierd.
Maatregelen gericht op de verduurzaming van de lucht- en scheepvaart
komen in aanmerking. Dat soort maatregelen levert namelijk een bijdrage
aan de vermindering van broeikasgasemissies in Nederland, naast de
bijdrage aan de vermindering van broeikasgasemissies in het buitenland.
26.
De leden van de SP-fractie vragen de regering om te beargumenteren hoe
de publieke middelen uit het klimaatfonds zo doelmatig en doeltreffend
mogelijk worden ingezet. Het behalen van een dalende uitstoot van
broeikasgassen met behulp van normering is zeer aannemelijk, daarom
moet voldoende beargumenteerd worden dat publiek geld via het fonds
hier bovenop noodzakelijk is. Publiek geld moet pas beschikbaar komen
als is aangetoond dat het behalen van doelstellingen niet op een andere
manier, bijvoorbeeld via het normeren en beprijzen van industrie, te
realiseren is. De leden van de SP-fractie zien dat er bij de vormgeving van
het klimaatfonds vooral gelet wordt op subsidie als financieringsinstrument, maar verzoeken de regering om uiteen te zetten waarom er niet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

14

andere financieringsinstrumenten overwogen zijn, bijvoorbeeld leningen
in plaats van subsidies. Middels leningen kan een gedeelte van het geld
ook weer terugvloeien naar het fonds, waardoor er effectief meer geld is
in te zetten, maar kan ook na verloop van tijd blijken dat de doelstellingen
met minder publiek geld gerealiseerd kunnen worden. Kan de regering
beargumenteren waarom niet gekozen is voor een mix tussen leningen en
subsidies?
Voor het antwoord op de vraag van de leden van de SP-fractie wordt
verwezen naar het antwoord op vraag nummer 5.
27.
De leden van de SP-fractie constateren dat er al tijden gesproken wordt
over de komst van een grote hoeveelheid publiek geld – het klimaatfonds.
Zij vragen de regering om inhoudelijk in te gaan of deze mogelijke komst
van een grote som geld niet heeft geleid tot afwachten en stilstand bij de
verduurzaming van bedrijfsleven, omdat zij wellicht in aanmerking komen
voor veel geld.
De regering denkt niet dat de aankondiging van het klimaatfonds heeft
geleid tot afwachten en stilstand bij de verduurzaming van het bedrijfsleven. De regering is ervan overtuigd dat het bedrijfsleven onder het
bestaande nationale en Europese klimaatbeleid ook zonder subsidiering
prikkels ervaren om aan de slag te gaan met verduurzaming. Dit neemt
niet weg dat het bedrijfsleven met gerichte ondersteuning uit het
klimaatfonds voortvarender kan gaan verduurzamen. Daarbij is het
uitgangspunt van de regering dat alleen voor onrendabele delen van
investeringen subsidies worden ingezet en subsidiemaatregelen
aanvullend moeten zijn aan bestaand beleid en instrumentarium.
28.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties hebben vragen over de
indicatieve verdeling van de middelen. Zoals deze leden het nu begrijpen
komt slechts 3,35 miljard euro via het Nationaal Isolatieprogramma en
900 miljoen euro via de stimulering van hybride warmtepompen ter
beschikking van huishoudens ter verduurzaming van woningen. Zij
vragen daarom of de regering een overzicht kan geven met een
inschatting welk deel van de middelen gereserveerd is voor huishoudens,
welk deel voor maatschappelijke organisaties en welk deel voor bedrijven.
Deze leden vragen hiernaar, omdat zij – in lijn met het recent uitgebrachte
WRR-rapport «Rechtvaardigheid in Klimaatbeleid» – van mening zijn dat
klimaatbeleid ook een verdelingsvraagstuk betreft. In het licht van de
verkiezingsuitslag, waar het draagvlak voor kabinetsbeleid verder gezakt
lijkt, is het belang van klimaatrechtvaardigheid volgens deze leden
nogmaals benadrukt. Deze leden roepen de regering op om rechtvaardigheid ook een plek te geven in de doelstelling en criteria van het fonds.
Is de regering hiertoe bereid en hoe wil zij de adviezen van de WRR laten
laden in de doelstelling en criteria van het fonds?
Middelen zijn op voorhand niet voor een specifieke doelgroep gereserveerd, maar voor het bereiken van de bestedingsdoelen van het fonds. In
het ontwerp-MJP 2024 wordt per perceel beschreven hoe het kabinet de
middelen wil besteden en op hoofdlijnen inzichtelijk gemaakt bij wie die
middelen naar verwachting neerslaan. Naar verwachting kan een groot
deel van de middelen uit het perceel verduurzaming gebouwde omgeving
via subsidieregelingen direct worden aangevraagd door huishoudens.
Naar verwachting komen de middelen uit het perceel verduurzaming
industrie en innovatie mkb in eerste instantie terecht bij bedrijven en
eventueel maatschappelijke organisaties. Huishoudens hebben hier als
consument uiteindelijk ook baat bij doordat zij hierdoor betaalbare

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

15

duurzame producten kunnen aanschaffen. Bij de percelen kernenergie,
energie-infrastructuur, vroege fase opschaling en CO2-vrije gascentrales
komen de middelen naar verwachting in eerste instantie grotendeels
terecht bij kennisinstellingen en bedrijven (bijvoorbeeld eigenaren van
gascentrales, bedrijven die warmtenetten aanleggen of elektrolysers
maken), maar ook geldt dat huishoudens uiteindelijk ook geholpen zijn
met een duurzaam en robuust energiesysteem.
Voor het antwoord op de vraag van de leden van de GroenLinks- en
PvdA-fracties om rechtvaardigheid een plek te geven in de doelstelling en
criteria van het fonds wordt verwezen naar het antwoord op vraag
nummer 4.
29.
De leden van de GroenLinks en PvdA-fracties zijn van mening dat de in
totaal 4,25 miljard euro die gereserveerd is voor huishoudens niet in
verhouding staat tot andere reserveringen van middelen. Specifiek vragen
zij naar de doelmatigheid van de reservering van 5 miljard voor
kernenergie en 3 miljard voor de industrie. Is de regering het met deze
leden eens dat deze uitgaven niet in proportie staan tot de uitgaven die
naar huishoudens gaan? In het bijzonder gezien klimaatuitgaven aan
huishoudens ook van belang zijn voor klimaatrechtvaardigheid en
daarmee ook het draagvlak van klimaatbeleid kunnen vergroten, in
tegenstelling tot uitgaven aan het opzetten van onrendabele kernenergie
en het subsidiëren van de vervuilende industrie?
Het kabinet kan zich er niet in vinden om deze middelen zo tegen elkaar af
te zetten. Dit heeft meerdere redenen. Ten eerste dragen ook maatregelen
in andere percelen direct bij aan de verduurzaming van de gebouwde
omgeving (bijv. energie-infrastructuur voor warmtenetten). Daarbij
hebben huishoudens indirect ook baat bij de middelen die worden
toegekend vanuit de andere percelen (bijv. de beschikbaarheid van
hernieuwbare elektriciteit). Ten derde is de CO2-uitstoot in de sectoren
elektriciteit en industrie groter dan in de gebouwde omgeving.
30.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties zijn benieuwd wat voor de
regering het precieze onderscheid wordt tussen bestedingsdoel a) vroege
fase opschaling en bestedingsdoel b) maatwerk industrie. Specifiek
vragen zij zich af onder welk bestedingsdoel een industrieel bedrijf valt
waarmee maatwerkafspraken gemaakt worden en die als onderdeel
daarvan wil investeren in de productie van bijvoorbeeld waterstof of een
andere technologie voor hoogwaardige hernieuwbare energiedragers.
In het wetsvoorstel worden drie bestedingsdoelen genoemd. Onder deze
verschillende bestedingsdoelen kunnen weer een of meer percelen vallen,
zoals kernenergie of verduurzaming gebouwde omgeving. Hiervoor wordt
ook verwezen naar de tabel bij het antwoord op vraag 1. Bestedingsdoel A
is een «broeikasgas-neutrale energievoorziening in 2050». Hieronder valt
onder meer een bijdrage voor vroege fase opschaling, dat is het
opschalen van technieken voor broeikasgas-neutrale energiedragers niet
bedoelt voor één specifiek bedrijf. Bestedingsdoel B is «het stimuleren
van de implementatie van technieken voor energie-efficiëntie en stimuleren van toepassing van hernieuwbare energie en overige broeikasgasreducerende technieken en maatregelen in het bedrijfsleven». Onder dit
bestedingsdoel passen de maatwerkafspraken met de industrie en
innovatie van het mkb.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

16

In het ontwerp-MJP 2024 zijn de bestedingsdoelen verder uitgewerkt in
operationele doelen per perceel. Het perceel vroege fase opschaling is
gericht op het vergroten van de beschikbaarheid van innovatieve
technologie met een schaalbare functie en belangrijke rol voor de
Nederlandse klimaatneutrale samenleving, zoals innovatieve technieken
voor hoogwaardige hernieuwbare energiedragers die nog relatief duur
zijn. Hier vallen onder andere de benodigde generieke investeringen in
waterstof onder. Voor maatwerksubsidie, zoals mogelijk in het kader van
de maatwerkafspraken, wordt primair naar het perceel verduurzaming
industrie en innovatie mkb gekeken. Dit perceel is gericht op het verduurzamen van de grote industriële uitstoters en het industriële mkb o.a. via
de VEKI en NIKI regelingen gericht op ondersteuning bij kosteneffectieve
CO2-reductie technieken die niet via de SDE++ ondersteunt kunnen
worden. Ook biedt dit perceel ruimte voor eventuele maatwerksubsidies.
Bij het genoemde voorbeeld zal het bedrijf, afhankelijk van de specifieke
subsidievraag, een aanvraag kunnen indienen bij subsidieregelingen die
middelen hebben ontvangen uit het perceel vroege fase opschaling en het
perceel gericht op het verduurzamen van de grote industriële uitstoters.
31.
Hoe gaat de fondsbeheerder hier goed onderscheid in maken?
De verantwoordelijk bewindspersoon die een maatregel bij het Klimaatfonds indient, dient te onderbouwen op welke wijze de maatregel
bijdraagt aan de operationele doelstelling per perceel en de onderliggende bestedingsdoelen van het Klimaatfonds. Deze onderbouwing wordt
door de fondsbeheerder beoordeeld. Desalniettemin is het mogelijk dat
een maatregel onder meerdere beleidsdoelen geschaard kan worden. In
dat geval zal de fondsbeheerder in zijn beoordeling een onderbouwde
afweging maken onder welk bestedingsdoel en dus welk perceel een
voorstel geschaard moet worden.
32.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties zijn benieuwd naar hoe de
beoordeling van aanvragen in de praktijk plaats zal vinden. Wat deze
leden betreft zou op de eerste plaats de vraag op tafel moeten liggen of
subsidie het meest geëigende instrument is om de CO2-reductie te
behalen. Hoe ziet de regering dit?
Het beoordelingsproces is uitgebreid beschreven in het ontwerp-MJP
2024. Daarin is, in lijn met het wetsvoorstel, opgenomen dat de fondsbeheerder onder meer de volgende criteria betrekt bij deze beoordeling van
maatregelen: (1) doeltreffendheid, (2) doelmatigheid, (3) additionaliteit, (4)
uitvoerbaarheid, (5) de duur van de maatregelen in relatie tot de tijdelijkheid van het fonds en (6) de overeenstemming met het klimaatplan,
bedoeld in artikel 3 van de Klimaatwet. Bij het criterium doelmatigheid
wordt beoordeeld hoe de maatregel zich verhoudt tot andere (nieuwe)
klimaatmaatregelen. Daarbij moet duidelijk zijn dat de beoogde effecten
niet (of met minder middelen) op een alternatieve manier, zoals via
normering en/of beprijzing gerealiseerd kunnen worden of dat het
effectiever is om de maatregel hiermee te combineren. Daarnaast wordt in
het kader van doelmatigheid beoordeeld of de maatregel geschiedt door
efficiënt gebruik van beschikbare middelen en beoordeeld in hoeverre
maatregelen private investeringen stimuleren. Alleen onrendabele delen
van investeringen komen in aanmerking voor subsidie. De regering zal
uiteindelijk steeds zoeken naar de meest doelmatige mix tussen beprijzen,
normeren en subsidiëren. Het PBL doet op de beoordeling onder het
Klimaatfonds hier ook een onafhankelijke reflectie op. Dit heeft dit
voorjaar geleid tot een integraal pakket dat is uitgewerkt in het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

17

ontwerp-MJP 202412. Bovendien worden de maatregelen jaarlijks
doorberekend in de Klimaat en Energieverkenning.
33.
En ziet zij financiering in de vorm van leningen ook als mogelijkheid?
Specifiek zijn deze leden benieuwd welk afwegingskader de beheerder
van het fonds zal gebruiken om te bepalen of normering, beprijzing,
subsidiering of financiering in de vorm van leningen de meest doelmatige
overheidsinterventie is. Indien vervolgens via een onafhankelijke en
zorgvuldige analyse besloten is dat subsidie het meest doelmatige
instrument is voor het behalen van de CO2-reductie, zou op de tweede
plaats de vraag op tafel moeten liggen of financiering via het Klimaatfonds logisch is of dat de financiering via bestaande subsidiepotjes en
fondsen kan verlopen.
Voor het antwoord op de vraag van de leden van de GroenLinks en
PvdA-fracties wordt verwezen naar het antwoord op vraag nummer 5.
34.
Hoewel de regering de additionaliteit van het fonds ten opzichte van
andere fondsen kort aanstipt in de memorie van toelichting, is het voor
deze leden onduidelijk hoe zij deze afweging wil gaan maken.
Over de samenhang tussen de fondsen heeft de Minister van Financiën u
op 10 juni 2022 geïnformeerd (Kamerstukken, 2021/22, 35 925 IX, nr. 33).
Daarin is beschreven dat het Nationaal Groeifonds en het Klimaatfonds in
oprichting verschillende doelstellingen hebben. Maatregelen voor het
Nationaal Groeifonds dienen bij te dragen aan het duurzaam verdienvermogen via investeringen in kennisontwikkeling, research and
development en innovatie. Het achterliggende doel van onderhavig
wetsvoorstel voor het Klimaatfonds is bijdragen aan het behalen van de
doelstellingen van de Klimaatwet (tenminste 55% broeikasgasreductie in
2030 en klimaatneutraal in 2050) en de specifieke bestedingsdoelen onder
artikel 2 van onderhavig wetsvoorstel. Het fondsbeheerteam zal alle
maatregelen beoordelen op het criterium additionaliteit ten opzichte van
bestaand beleid en instrumentarium. Daarbij wordt – gelet op het doel van
de maatregel – beoordeeld of het Klimaatfonds het meest geëigende
instrument is, of het beter past bij de doelen van het Groeifonds of
bijvoorbeeld InvestNL.
35.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties hoe het budgetrecht
geborgd gaat blijven van de Kamer en hoe het overzicht over de middelen
geborgd blijft. De instellingswet geeft aan dat de regering via het
meerjarenprogramma overzicht wil bewaren over waaraan de middelen
precies worden uitgegeven die vanuit het Klimaatfonds worden overgeheveld naar de departementale begrotingen. Het is deze leden niet
duidelijk of de middelen na overheveling naar departementale begrotingen nog te controleren zullen zijn. Graag zouden deze leden zien dat de
middelen (digitaal) geoormerkt zouden worden, zodat ook binnen de
departementale begrotingen overzichtelijk blijft welke middelen vanuit het
Klimaatfonds gefinancierd zijn. Is de regering hiertoe bereid? Is het
mogelijk om jaarlijks bij de begrotingsbehandelingen een overzicht bij de
departementale begrotingen te krijgen van de stand van de middelen die
afkomstig zijn uit het klimaatfonds, waarbij per departementale begroting
inzichtelijk wordt gemaakt welke middelen binnen zijn gekomen vanuit het

12

Zie het ontwerp-MJP 2024, bijlage bij Kamerstukken II 2022/2023, 2023Z07697 (nog niet
genummerd) Voorjaarsbesluitvorming Klimaat | Tweede Kamer der Staten-Generaal.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

18

Klimaatfonds, hoeveel middelen terugvloeien naar het Klimaatfonds, en
waar die middelen aan uitgegeven worden?
Het kabinet vindt het van groot belang dat de Kamer inzicht heeft in de
stand van zaken van alle bestedingen van het Klimaatfonds om haar
budgetrecht goed te kunnen uitoefenen. Zoals beschreven in de Kamerbrief Voorjaarsbesluitvorming Klimaat13 beoogt het kabinet een integraal
overzicht te geven van de voorgenomen uitgaven uit het Klimaatfonds in
het (ontwerp)meerjarenprogramma, de fondsbegroting en het jaarverslag.
Dit doet het kabinet op de volgende manieren.
1. In het MJP 2024 zal het kabinet toelichten voor welke maatregelen zij
middelen wil overboeken aan departementale begrotingen uit het
Klimaatfonds. Na de parlementaire behandeling doet het kabinet
hiertoe een definitief voorstel in de begroting van het fonds, die samen
met het meerjarenprogramma op Prinsjesdag wordt aangeboden aan
uw Kamer.
2. In het jaarverslag van het Klimaatfonds zal een integrale verantwoording worden opgenomen van de uitputting van de middelen die
beschikbaar zijn gesteld uit het Klimaatfonds. Deze verantwoording
staat tevens in het jaarverslag van het betreffende departement waar
de middelen naar zijn overgeheveld.
De middelen die zijn overgeboekt naar departementale begrotingen
worden daarbij geoormerkt, zodat in het meerjarenprogramma een
integraal overzicht gegeven kan worden van de uitgaven van de jaren
ervoor en eventuele wijzigingen die hebben plaatsgevonden. Daarnaast is
het kabinet bereid om jaarlijks een overzicht te bieden per departementale
begroting van de stand van middelen afkomstig uit het klimaatfonds.
36.
Het lid van de BBB-fractie vraagt zich af of het fonds ook ruimte biedt voor
koppelkansen met de arbeidsmarkt in het kader van de energietransitie.
Kunnen bijvoorbeeld middelen uit het Klimaatfonds worden ingezet om
mensen, bijvoorbeeld bij sociaal ontwikkelbedrijven, een
vak/praktijkgerichte scholing te bieden als voorbereiding op betaald werk
in het kader van de energietransitie? Is de regering het eens dat werkcapaciteit een essentieel onderdeel van klimaatbeleid zou moeten zijn?
Maatregelen die gaan over de arbeidsmarkt en bijdragen aan de bestedingsdoelen van onderhavig wetsvoorstel voor het Klimaatfonds komen
in aanmerking voor middelen uit het fonds. De regering is het daarnaast
met het lid van de BBB-fractie eens dat voldoende technisch geschoold
personeel van invloed kan zijn op de uitvoerbaarheid van klimaatmaatregelen. De beschikbaarheid van voldoende gekwalificeerd personeel wordt
in het kader van het criterium uitvoerbaarheid derhalve meegewogen bij
de beoordeling van maatregelen.
Afbakening ten opzichte van andere fondsen
37.
De leden van de commissie constateren dat in de memorie van toelichting
is aangegeven dat uit het fonds enkel bedragen kunnen worden overgeheveld naar begrotingen van andere ministeries. Klopt het dat artikel 6
overheveling naar een ander begrotingsfonds niet in de weg staat
aangezien dit ook een begroting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid,
Comptabiliteitswet 2016 is?

13

Zie Kamerstukken II 2022/2023, 2023Z07697 (nog niet genummerd) Voorjaarsbesluitvorming
Klimaat | Tweede Kamer der Staten-Generaal.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

19

Het klopt dat technisch gezien op grond van artikel 6 van het wetsvoorstel
middelen uit het Klimaatfonds naar een ander begrotingsfonds kunnen
worden overgeheveld. Het is echter de bedoeling dat middelen worden
overgeheveld naar departementale begrotingen voor de bekostiging van
maatregelen.
38.
De leden van de SP-fractie willen weten hoe de regering de adviezen van
de Algemene Rekenkamer en de Raad van State bij het vormgeven van
het Nationaal Groeifonds op het punt van het budgetrecht van het
parlement en de controleerbaarheid van het klimaatfonds heeft betrokken
en toegepast.14
Voor het antwoord op deze vraag van de leden van de SP-fractie wordt
verwezen naar het antwoord op vraag nummer 35.
39.
De leden van de SP-fractie willen voorkomen dat er geshopt gaat worden
tussen financieringsvormen bij de overheid en dit kan leiden tot overfinanciering van een aanvrager. Hoe gaat de regering voorkomen dat
partijen of organisaties voor eenzelfde activiteit op verschillende
manieren fondsen aanspreken, bijvoorbeeld via het Nationaal Groeifonds,
het Transitiefonds en het Klimaatfonds, maar bijvoorbeeld ook via
InvestNL?
De regering meent dat het shoppen wordt voorkomen door de bestedingsdoelen van de fondsen op voorhand zo scherp mogelijk af te
bakenen. Over de samenhang tussen de fondsen heeft de Minister van
Financiën u op 10 juni 2022 geïnformeerd.15 In algemene zin richt het
Nationaal Groeifonds zich op maatregelen op het gebied van kennisontwikkeling, research and development en innovatie die bijdragen aan het
duurzaam verdienvermogen. Het op te richten Klimaatfonds heeft als
achterliggend doel het bereiken van tenminste 55% CO2-reductie in 2030
en klimaatneutraliteit in 2050. Voorgesteld wordt het Klimaatfonds ten
opzichte van het Transitiefonds landelijk gebied en natuur af te bakenen
door de uitsluiting van de landbouw- en natuurmaatregelen van bekostiging uit het fonds in artikel 2, derde en vierde lid. Maatregelen voor het
verduurzamen van glastuinbouwsector komen wel in aanmerking. Waar
het Klimaatfonds, Groeifonds en Transitiefonds landelijk gebied en natuur
primair gericht zijn op het (al dan niet via overheveling naar departementale begrotingen) verlenen van subsidies, is InvestNL is als investeringsinstelling gericht op het financierbaar maken van projecten door het
bieden van revolverend risicodragend kapitaal. Deze organisaties zijn
daarmee complementair aan elkaar.
De bestedingsdoelen van de fondsen in aanmerking nemend, is het
allereerst aan de indiener van de maatregel om te bepalen onder welk
fonds een maatregel het beste past. Dit wordt vervolgens beoordeeld
door de fondsbeheerder op basis van de bestedingsdoelen. Bij twijfel zal
informeel contact opgenomen worden met de beoordelaars van het
Nationaal Groeifonds, Transitiefonds in oprichting en InvestNL om
gezamenlijk te beoordelen wat de meest passende financieringsbron voor
de maatregel is.

14
15

Advies Algemene Rekenkamer.
Kamerstukken, 2021/22, 35 925 IX, nr. 33.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

20

40.
De leden van de SP-fractie zouden ook graag willen weten hoe de
regering zicht houdt op afwijzingen bij de één en hernieuwde aanvraag bij
de ánder? Of de situatie dat een organisatie of bedrijf beter bij een ander
fonds past, dan waar is aangevraagd? Kan de regering uitgebreid ingaan
op het onderwerp van gegevensuitwisseling tussen fondsen?
Voor het antwoord op deze vraag van de leden van de SP-fractie wordt
verwezen naar het antwoord op vraag nummer 39.
41.
Het lid van de BBB-fractie vraagt de regering om uit te leggen waarom die
afbakening bijvoorbeeld met het transitiefonds zo belangrijk is.
Een begrotingsfonds is bedoeld om financiële middelen meerjarig te
reserveren voor een specifiek doel, waarvan op voorhand wordt ingeschat
dat de middelen ervoor nodig zijn op het doel te bereiken. Het is van
belang dat de reikwijdte van het fonds voldoende is afgebakend, om te
zorgen dat de middelen uiteindelijk niet besteed worden aan iets anders,
waardoor het doel uiteindelijk niet gehaald wordt.
42.
Waarin is de onderbouwing gelegen om maatregelen ten behoeve van
broeikasgasreductie die in de landbouw genomen worden uitgesloten
worden van het klimaatfonds? Kan de regering uiteenzetten wat het
inhoudelijke verschil is tussen maatregelen in het klimaatfonds en
maatregelen ten behoeve van klimaat die in een ander fonds (het
transitiefonds) dienen te worden ondergebracht?
Het kabinet zet via het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) in
op een integrale gebiedsgerichte aanpak waarmee de stikstof, water en
klimaatopgave zoveel mogelijk in samenhang wordt gerealiseerd. Om die
integraliteit te borgen heeft het kabinet besloten om maatregelen gericht
op het klimaat in de landbouw- en natuur onder te brengen in het
Transitiefonds en uit te sluiten van middelen uit het Klimaatfonds. Zoals
beschreven in de memorie van toelichting van onderhavig wetsvoorstel
gaat het hierbij om maatregelen gericht op het terugdringen van
broeikasgasemissies in de veehouderij en landgebruik door extensivering
van landbouw en maatregelen gericht op nieuwe verdienmodellen voor
kringlooplandbouw. Met het voorgestelde Transitiefonds komt er een bron
van financiering die expliciet is bedoeld voor het bekostigen van deze
maatregelen. Omdat de energetische klimaatmaatregelen in de landbouw
en glastuinbouw niet in aanmerking komen voor het voorgestelde
Transitiefonds landelijk gebied en natuur, komen deze maatregelen wel in
aanmerking voor het Klimaatfonds zolang deze kunnen bijdragen aan de
bestedingsdoelen van het Klimaatfonds.
Voor het antwoord op de vraag van het lid van de BBB-fractie wordt ook
verwezen naar het antwoord op vraag nummer 23.
43.
Klopt het dat de andere fondsen zoals het mobiliteitsfonds niet letterlijk
gaan over broeikasgasemissiereductie, maar dat daar expliciet bij
maatregelen die genomen moeten worden in de landbouw wél sprake van
is?
Het klopt dat emissiereductie een expliciet doel is van het Transitiefonds
landelijk gebied en natuur in oprichting, terwijl dit bij het mobiliteitsfonds
niet zo is. Hoewel het Mobiliteitsfonds niet primair is gericht op het
reduceren van CO2-emissies kunnen maatregelen die daar worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

21

ingediend wel CO2-emissiereductie tot gevolg hebben, bijvoorbeeld door
circulariteit als voorwaarde te stellen bij infrastructuurprojecten.
Fondsbeheer en toepassing van criteria
44.
De leden van de commissie constateren dat de Minister voor Klimaat en
Energie zowel als fondsbeheerder als degene die een beroep doet op het
fonds kan optreden. Om de verantwoordelijkheden zo goed mogelijk te
scheiden wordt een aantal waarborgen opgenomen. Wordt de beoogde
ambtelijke scheiding tussen beoordelen van verzoeken en de indieners
daarvan vastgelegd in een protocol of bijvoorbeeld in het Besluit
mandaat, volmacht en machtiging EZK 2019? Een tweede waarborg is de
mogelijkheid van onafhankelijke advisering «op verschillende
momenten». Kan de regering aangeven welke momenten dit betreft en
hoe de Kamer kennis kan nemen van deze adviezen (zie voor de vragen
over advisering over het meerjarenprogramma hieronder, onder 6)
voordat de ontwerpbegroting wordt voorgelegd? De onafhankelijke
advisering is in het wetsvoorstel als facultatieve bevoegdheid (de regering
«kan» onafhankelijk advies inwinnen). Is overwogen om deze advisering
meer dwingend voor te schrijven, zoals bijvoorbeeld bij het Nationaal
groeifonds is gebeurd?
De Minister voor Klimaat en Energie heeft inderdaad een dubbele rol: die
van fondsbeheerder en die van indiener van vier deelprogramma’s. De
Minister voor Klimaat en Energie is namelijk beleidsverantwoordelijk voor
een aantal bestedingsdoelen en zal daarom inderdaad aanvragen indien
bij de fondsbeheerder. Als fondsbeheerder is de Minister voor Klimaat en
Energie verderop in het proces verantwoordelijk voor het beoordelen van
de bijdrage van alle ingediende deelprogramma’s (aan de hand van de
doelstelling van het fonds en de in artikel 3, derde lid, van dit wetsvoorstel
opgenomen criteria van de doelen van het fonds) en het opstellen van het
ontwerp-MJP. Dit gebeurt in samenwerking met de Minister van
Financiën, die alle begrotingsuitgaven beoordeelt op doelmatigheid en
doeltreffendheid.
Het is de bedoeling om de dubbele rol van de Minister voor Klimaat en
Energie ambtelijk te beleggen bij verschillende directies om een onafhankelijke beoordeling en advisering te borgen. Het kabinet acht het niet
nodig om de beoogde ambtelijke scheiding tussen beoordelen van
maatregelen en de indieners daarvan vast te leggen in een protocol of in
het Besluit mandaat, volmacht en machtiging EZK 2019, omdat het enkel
de beoordeling van de voorstellen betreft en deze beoordeling ook voor
de Kamer beschikbaar wordt gemaakt. Uiteindelijk wordt kabinetsbreed
een besluit genomen over de besteding van de middelen, wat ter
goedkeuring wordt voorgelegd aan het parlement.
Bij de totstandkoming van het ontwerp-MJP voor 2024 is op twee
momenten onafhankelijke advisering gevraagd. Ten eerste zijn vroeg in
het proces bij de ontwikkeling van de deelprogramma’s per perceel
relevante experts (in ieder geval TNO, PBL en RVO) gevraagd mondeling
advies uit te brengen tijdens zogenaamde «kennis aan tafel sessies».
Verderop in het proces is het PBL gevraagd om een onafhankelijke
reflectie op de alle ingediende maatregelen te geven en op de conceptbeoordeling van de fondsbeheerder. Het ontwerp-MJP 2024 en de
PBL-reflectie daarop zijn gelijktijdig met de Voorjaarsnota naar het
parlement gestuurd.16
16

Zie PB-reflectie, bijlage bij Kamerstukken II 2022/2023, 2023Z07697 (nog niet genummerd)
Voorjaarsbesluitvorming Klimaat | Tweede Kamer der Staten-Generaal.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

22

Er is overwogen om de advisering op dezelfde manier als bij het Nationaal
Groeifonds te regelen, maar dit paste niet bij de aard van het Klimaatfonds. Daarvoor is het belangrijk om de regie op de transitie en de inzet
van beleidsinstrumenten te versterken. Dit wordt nodig geacht omdat
ondanks de inspanningen van de afgelopen jaren Nederland niet op koers
lag om de doelen voor broeikasgasreductie te behalen, zoals die zijn
vastgelegd in de Klimaatwet. Met de huidige vormgeving wordt wel
onafhankelijk advies ingewonnen, maar heeft de Minister voor Klimaat en
Energie ook de daarom ruimte om de ingediende maatregelen integraal te
wegen binnen het bredere klimaatbeleid, bijvoorbeeld in relatie tot andere
maatregelen in een specifieke sector.
45.
De leden van de commissie stellen vast dat in het wetsvoorstel niet wordt
bepaald dat de regering uitsluitend kan besluiten dat klimaatmaatregelen
die in overeenstemming zijn met de vier in het wetsvoorstel opgenomen
toekenningscriteria uit het fonds kunnen worden gefinancierd (artikel 3,
derde lid, onderdeel a tot en met d (Beheer van het fonds)). Bepaald wordt
daarentegen dat de regering die maatregelen «beoordeelt met betrekking
tot» die toekenningscriteria. Wat betekent dit precies? Laten deze
bewoordingen naar het oordeel van de regering ruimte voor de Minister
voor Klimaat en Energie om ook maatregelen te financieren uit het fonds
die niet of niet volledig met de toekenningscriteria in overeenstemming
zijn of daarvan af te wijken?
Het Klimaatfonds hevelt middelen uit het fonds alleen over naar de
departementale begrotingen als maatregelen bijdragen aan de bestedingsdoelen van het wetsvoorstel en zijn beoordeeld aan de hand van de
toetsingscriteria van het voorgestelde artikel 3, tweede lid. Er is gekozen
voor de formulering dat maatregelen «onder meer beoordeeld worden
met betrekking tot de toekenningscriteria», om ruimte te bieden voor
aanvullende overwegingen en om duidelijk te maken dat de beoordelingscriteria geen afvinklijst betreffen (voldoet wel of niet aan de criteria) maar
onderlinge afweging van maatregelen vergen ten opzichte van elkaar
(relatief). Zo kan de ene maatregelen doelmatiger zijn dan de andere.
Soms is het ook zo dat de doelmatigheid van een maatregelen eigenlijk
alleen goed kan worden beoordeling in samenhang met andere maatregelen, in dat geval kan ook naar de combinatie van maatregelen worden
gekeken. Samenvattend is het vanwege de formulering van artikel 3,
tweede lid, mogelijk dat een maatregel wordt opgenomen in het meerjarenprogramma hoewel deze niet volledig in overstemming is met alle
criteria (en dus bijvoorbeeld niet staat in het klimaatplan).
46.
De leden van de commissie tekenen voorts aan dat de in de wet
opgenomen criteria niet uitputtend zijn: het betreft aspecten die de
regering «onder meer» kan betrekken in zijn beoordeling. Welke andere
criteria kunnen relevant zijn en mogelijk door de regering worden
betrokken bij zijn beoordeling? Welk gewicht kunnen deze aanvullende
criteria hebben, kunnen deze de bij wet benoemde criteria opzijzetten?
De regering heeft geen specifieke andere criteria voor ogen gehad die zij
bij de beoordeling van maatregelen kan betrekken, maar heeft de
mogelijkheid open willen houden dat een ander urgent criterium zich
opdringt.
47.
Met betrekking tot de toetsing op doelmatigheid wordt in de memorie van
toelichting gesteld dat deze toets ook «op een meer macroniveau» kan
plaatsvinden. Het is de leden van de commissie niet duidelijk wat hiermee

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

23

wordt bedoeld. Schrijft het wetsvoorstel niet voor dat deze afweging op
maatregelniveau plaats dient te vinden (artikel 3, derde lid, aanhef)?
Maatregelen die worden ingediend bij de beheerder van het beoogde
Klimaatfonds moeten allereerst voldoen aan de bestedingsdoelen van het
fonds. Vervolgens wordt de ingediende maatregel beoordeeld aan de
hand van de toetsingscriteria uit artikel 3, tweede lid. Bij de beoordeling
van doeltreffendheid en doelmatigheid van een voorstel wordt allereerst
op maatregelniveau getoetst. Vervolgens kan aanvullend een beoordeling
op macroniveau worden gedaan. Dat betekent bijvoorbeeld dat gekeken
wordt of en in hoeverre het voorstel bijdraagt aan de verdere ontwikkeling
van het energiesysteem. Soms is het ook zo dat de doelmatigheid van een
maatregelen eigenlijk alleen goed kan worden beoordeling in samenhang
met andere maatregelen, in dat geval kan ook naar de combinatie van
maatregelen worden gekeken.
48.
De leden van de commissie lezen in de memorie van toelichting: «Het is
niet de bedoeling dat voor reeds bestaande klimaatmaatregelen middelen
uit het Klimaatfonds naar departementale begrotingen worden overgeheveld.» In artikel 3, derde lid, onderdeel d, is daarom opgenomen dat de
regering – onder andere meeweegt – of de maatregelen additioneel zijn
aan maatregelen die zijn vastgesteld en gefinancierd. De wettekst lijkt
financiering van dit beleid uit het fonds echter niet te verbieden, omdat
het een wegingsfactor en niet categoriaal is uitgesloten.17 Klopt dat? Het
is de leden van de commissie daarnaast niet duidelijk wanneer er precies
sprake is van vóór 1 januari 2022 vastgesteld en gefinancierd beleid als
bedoeld in artikel 3, derde lid, onderdeel d. Zo wordt in de memorie van
toelichting gesproken over het nationaal isolatieprogramma waarvoor tot
2024 middelen zijn gereserveerd. Voor een deel van de maatregelen die
voor 2024 uitgevoerd worden is de regelgeving echter na 1 januari 2022
vastgesteld.18 Dit doet de vraag rijzen wanneer er volgens de regering
sprake is van vastgesteld en gefinancierd beleid in de zin van het
voorliggende wetsvoorstel. Kan de regering hier nader inzicht in geven?
Het klopt dat in het wetsvoorstel de financiering van reeds bestaande
klimaatmaatregelen niet wordt verboden. Met onderdeel d van artikel 3,
derde lid, van het wetsvoorstel beoogt de regering te voorkomen dat
vastgesteld en gefinancierd beleid ten tijde van de totstandkoming van
het coalitieakkoord wordt gefinancierd met middelen uit het fonds. Met
vastgesteld en gefinancierd beleid wordt gedoeld op beleid dat ten tijde
van het coalitieakkoord al was uitgewerkt, waar al dekking voor was
gevonden en/of dat al operationeel was.
De regering wil wel dat het mogelijk is dat bestaande maatregelen die
voor 2030 beëindigd zouden worden maar waarvan het thans wenselijk
wordt geacht in het licht van de doelstellingen van het Klimaatfonds om
desbetreffende maatregelen opnieuw vast te stellen of de werking ervan
te verlengen ook te financieren met middelen die afkomstig zijn uit het
fonds.

17

18

Vergelijk artikel 3, derde lid, onderdeel d, (additionaliteit) ten opzichte van artikel 2, derde lid,
(uitsluiting financiering maatregelen landbouw en landgebruik).
Dit geldt bijvoorbeeld voor de specifieke uitkering voor het financieren van de verduurzaming
van slecht geïsoleerde woningen, de regelgeving is op 1 februari 2023 vastgesteld (stcrt. 2023,
3877).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

24

49.
De leden van de commissie menen dat de te financieren maatregelen
uitvoerbaar dienen te zijn. Daarbij dient onder andere voldaan te zijn aan
de Europese staatssteunregels. Ziet de regering voorshands ten aanzien
van de maatregelen uit de indicatieve verdeling van middelen risico’s op
dit gebied? Zijn er maatregelen die naar waarschijnlijkheid gemeld dienen
te worden bij de Europese Commissie?
Voor elke maatregel dient te worden bezien of er sprake is van staatssteun
en of de staatssteun aan de Europese Commissie moet worden gemeld
ter verkrijging van voorafgaande goedkeuring. Het kabinet voorziet bij de
voorbereiding van het meerjarenprogramma Klimaat voor de begroting
van 2024 dat het voor bepaalde maatregelen noodzakelijk is om een
staatssteungoedkeuring te krijgen van de Europese Commissie, bijvoorbeeld voor een subsidieregeling gericht op het CO2-vrij maken van
gascentrales en eventuele maatwerksubsidies voor de industrie. In deze
gevallen bestaat het risico van vertraging. Zonder de goedkeuring van de
Europese Commissie mag geen staatssteun worden verleend en kunnen
de maatregelen niet uitgevoerd worden.
50.
De leden van de commissie vragen of de regering nader kan uiteenzetten
waarom er, anders dan de Algemene Rekenkamer heeft geadviseerd en in
artikel 8, tweede lid, van het wetsvoorstel Tijdelijke wet Transitiefonds
landelijk gebied en natuur ( 36 277 ), niet voor is gekozen om een
delegatiebepaling op te nemen, zodat onderwerpen als de onafhankelijke
advisering en beoordelingscriteria in lagere regelgeving verder uitgewerkt
kunnen worden?
De karakters van het voorgestelde Transitiefonds landelijk gebied en
natuur en van het voorgestelde Klimaatfonds verschillen. Het Transitiefonds moet functioneren in een bestuurlijke omgeving die verder rijkt dan
de departementen en uit het Transitiefonds kunnen zelf direct uitgaven
worden gedaan. Het nader kunnen regelen van de beoordelingscriteria en
de onafhankelijke advisering kan voor dit fonds toegevoegde waarde
hebben. Het Klimaatfonds zal het karakter hebben van een overhevelingsfonds, waar alleen departementen een aanvraag voor kunnen indienen.
Dit maakt dat afspraken, bijvoorbeeld ten aanzien van onafhankelijke
beoordeling ook nader uitgewerkt en afgestemd kunnen worden binnen
het kabinet via de Ministeriële Commissie voor Klimaat en Energie en de
ministerraad.
51.
De leden van de CDA-fractie merken op dat in de toelichting over de
criteria die worden gehanteerd bij de beoordeling van of maatregelen al
dan niet kunnen worden gefinancierd vanuit het Klimaatfonds onder het
kopje doelmatigheid wordt gesteld dat duidelijk moet zijn dat de beoogde
effecten van een maatregel niet op een alternatieve manier, zoals via
normering en/of beprijzing gerealiseerd kunnen worden. Deze leden
vragen de regering in te gaan op de vraag in hoeverre de keuze voor
subsidiering uit het Klimaatfonds versus normering of beprijzing objectief
kan worden getoetst of dat een dergelijke keuze per definitie een politieke
keuze is. Indien dergelijke toetsing niet objectief kan worden gedaan, is
het dan wel verstandig om de bovengenoemde uitwerking van het begrip
doelmatigheid op deze wijze mee te nemen in de (objectieve) toetsing van
maatregelen, zo vragen deze leden.
Een maatregel is in meer of mindere mate doelmatig: de ene maatregel
kan dus doelmatiger zijn dan een andere maatregel. Ook is de beleidsmix
relevant: het kan doelmatiger zijn om een maatregel te subsidiëren als er

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

25

ook normerende en beprijzende maatregelen zijn. De subsidie kan risico’s
wegnemen en draagt een deel van vooralsnog hogere kosten bij
koplopers, terwijl (oplopende) normering en beprijzing parallel zorgen
voor een stabiel en structureel marktperspectief. Dit kan objectief worden
getoetst. De waarde of weging die, na de beoordeling, aan de doelmatigheid wordt gegeven, is vervolgens een politieke keuze. Dit betekent dat
het kabinet uiteindelijk een besluit neemt over de inhoudelijke beoordeling door in te stemmen met het meerjarenprogramma, dat vervolgens
als bijlage bij het voorstel voor de begroting van het Klimaatfonds aan het
parlement wordt aangeboden.
52.
De leden van de CDA-fractie hebben de bij het bovenstaande de vraag
welke criteria worden gehanteerd om te bepalen of een maatregelen die
gefinancierd wordt vanuit het Klimaatfonds doelmatig is. Deze leden
vragen of bij het bepalen van de doelmatigheid alleen zal worden gekeken
naar de kosten voor de Staat of dat er ook wordt gekeken naar de kosten
voor burgers en het bedrijfsleven. Normeren kost immers ook geld en de
kosten van bijvoorbeeld normering zullen ergens moeten landen in de
maatschappij.
Bij de beoordeling van de doelmatigheid van een maatregel wordt
gekeken naar de beste maatregelvorm (normeren, beprijzen en/of
subsidiëren) om het gestelde doel te behalen, zeker ook in relatie tot de
overige maatregelen die datzelfde doel nastreven. Een onderdeel van dat
onderzoek is wie de risico’s zou moeten dragen; de Staat, de burger en/of
het bedrijfsleven. Er wordt dus gekeken naar de balans tussen de
maatregelen en waar en hoe de kosten voor de maatschappij als geheel
zullen neerslaan en niet alleen naar de kosten voor de Staat.
53.
Voorts vragen deze leden de regering om te verduidelijken hoe effecten
zoals weglek en de impact op het verdienvermogen van Nederland
worden meegewogen in het beoordelen (van de doelmatigheid) van
maatregelen.
Indien sprake is van weglek en impact op verdienvermogen dan wordt dit
in kaart gebracht. Vervolgens wordt deze informatie meegenomen in de
beoordeling van de doelmatigheid van een maatregel en meegewogen in
de bredere beoordeling van een maatregel en het pakket aan maatregelen
voor het ontwerp-MJP. Op het moment dat een maatregel leidt tot weglek
is deze minder doelmatig dan een maatregel die niet tot weglek leidt.
Maatregelen die tot positieve effecten voor verdienvermogen leiden
hebben eveneens een positievere doelmatigheid dan maatregelen met
negatieve gevolgen (gegeven een bepaalde CO2-effecten). Voor deze
laatste geldt wel dat de precieze effecten voor verdienvermogen in veel
gevallen lastig heel concreet zijn vast te stellen. Wel is vaak in algemene
zin duidelijk of een maatregel een positief effect heeft of juist negatief.
54.
De leden van de SP-fractie willen de regering met klem verzoeken om
heldere en toetsbare doelen en criteria te formuleren die door de
verschillende ministeries identiek worden geïnterpreteerd om zo fouten,
desinvesteringen enzovoorts te voorkomen. De leden van de SP-fractie
willen niet dat het klimaatfonds het karakter krijgt van «geld zoekt
bestemming», maar juist omgekeerd. Hoe gaat de regering dit garanderen?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

26

Het is niet de bedoeling om het Klimaatfonds een karakter te laten hebben
van «geld zoekt bestemming». In het coalitieakkoord is 35 miljard euro
gereserveerd voor het Klimaatfonds. Dat is een enorm budget. Tegelijkertijd zijn de uitdagingen waar we de komende decennia voor staan wat
betreft het reduceren van broeikasgassen enorm. Dit resulteert in een
schaarste aan middelen, die het kabinet dwingt tot het maken van keuzes.
In de beoordeling van maatregelen die door Ministers worden voorgesteld ter bekostiging met middelen uit het Klimaatfonds zal onder meer
gekeken worden naar de bijdrage van een maatregel aan de doelstelling
van het Klimaatfonds. Verder wordt er gekeken naar de doelmatigheid van
de maatregel, waarbij ook een efficiënt gebruik van de beschikbare
middelen een criterium is. Indien nodig worden aanvullende voorwaarden
gesteld om te borgen dat de middelen efficiënt besteed worden en er
geen onnodige subsidies worden verstrekt. Aan deze voorwaarden moet
eerst worden voldaan voordat de middelen voor de maatregel worden
overgeheveld naar de begroting van het desdbetreffende departement.
Ook na overheveling zal nauwlettend worden gemonitord of de beoogde
middelen volgens planning worden besteed, of uiteindelijk kunnen
worden ingezet voor andere maatregelen.
55.
De leden van de SP-fractie willen voorkomen dat met het klimaatfonds
subsidie wordt gegeven aan zogeheten «stranded assets»; activa die in de
toekomst en geen maatschappelijke waarde meer vertegenwoordigen.
Hoe is de regering van plan om voor toekenning van subsidie uit het
klimaatfonds te onderzoeken of de gekozen toepassing niet leidt tot
investeringen die op de lange termijn onwenselijk zijn?
Het is ook de uitdrukkelijke wens van de regering om de financiering van
zogenaamde stranded assets met middelen uit het Klimaatfonds te
voorkomen. Deze wens is onderdeel van de beoordeling van doelmatigheid, waaronder onder meer gekeken wordt naar een efficiënt gebruik
van de beschikbare middelen – ook op de lange termijn. Indien over een
efficiënt gebruik twijfel bestaat, worden middelen mogelijk niet toegekend
of kan er gewerkt worden met een reservering. In dat laatste geval komen
middelen pas beschikbaar wanneer voldaan wordt aan bepaalde
voorwaarden, bijvoorbeeld aanvullend onderzoek naar toekomstbestendigheid of het toevoegen van tranchering in een regeling. Zo is in het
ontwerp-MJP 2024 bijvoorbeeld opgenomen dat de subsidies voor de
ombouw van gascentrales enkel beschikbaar worden gesteld op het
moment dat de desbetreffende centrales ook daadwerkelijk waterstof
gaan bijmengen, zodat wordt voorkomen dat er centrales worden
omgebouwd die geen bijdrage leveren aan de reductie van broeikasgasemissies.
56.
De leden van de PvdA- en GroenLinks-fracties zijn benieuwd naar hoe de
beoordeling van aanvragen in de praktijk plaats zal vinden.
Het voorstel is dat de voorbereiding van de uitvoering van de taak van
fondsbeheerder ambtelijk separaat wordt belegd in een team dat geen
beleidsverantwoordelijkheid draagt ten opzichte van departementen die
maatregelen kunnen indienen bij het fonds. De beoordeling van maatregelen die door Ministers zijn voorgesteld voor de financiering met
middelen uit het fonds worden door dit team voorbereid. De beoordeling
gebeurt op basis van de bestedingsdoelen en criteria van het fonds. Het
team maakt gebruik van kennis en expertise van onafhankelijke kennispartijen. Daarnaast ziet de Minister van Financiën toe op de rechtmatige,
doelmatige en doeltreffende uitvoering van het fonds. Vervolgens wordt
PBL gevraagd om een onafhankelijke reflectie te geven op de beoordeling

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

27

door de fondsbeheerder en alle ingediende maatregelen. Naar aanleiding
van de PBL-reflectie zal de fondsbeheerder een onderbouwd voorstel
doen voor een verdeling van de middelen. Dit voorstel wordt opgenomen
in het MJP. De PBL-reflectie zal ook met uw Kamer gedeeld worden als
bijlage bij het ontwerp-MJP dat tegelijktijdig met de Voorjaarsnota door
het kabinet naar het parlement is verzonden. Na de parlementaire
behandeling wordt het definitieve voorstel voor de verdeling van de
middelen opgenomen in de begroting en het (definitieve) meerjarenprogramma van het fonds, die samen met het meerjarenprogramma op
Prinsjesdag wordt aangeboden aan de Kamer. Uw Kamer kan bij de
behandeling van de begrotingswetsvoorstellen (begroting, 1e en 2e
suppletoire begrotingswetten en de eventuele noodzakelijke incidentele
suppletoire begrotingswetten) de voorgestelde verdeling van middelen
amenderen en goedkeuren. Overigens wordt beoogd om incidentele
suppletoire begrotingswetten zoveel mogelijk te beperken.
57.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties zijn benieuwd wanneer
maatregelen als doeltreffend worden beschouwd. Deze leden roepen de
regering op om hiervoor een hoge lat te leggen – wat deze leden betreft
65%, en ten minste 60%. Kan de regering bevestigen dat de doeltreffendheid van het fonds en gefinancierde maatregelen wordt getoetst aan
de 60%-doestelling, en niet aan de 55%-doelstelling? En kan de regering
toelichten hoe zij hierop gaat toetsen?
Een maatregel wordt beschouwd als doeltreffend als de desbetreffende
maatregel de met die maatregel beoogde doelstellingen realiseert. Om
voor financiering met middelen uit het Klimaatfonds in aanmerking te
komen, moeten maatregelen bijdragen aan de doelstelling genoemd in
artikel 2, tweede lid, van het wetsvoorstel. Voor de beoordeling van
individuele klimaatmaatregelen is het niet relevant of de ambitie van de
regering 55%, 60% of 65% CO2-emissiereductie is. Afzonderlijke maatregelen zullen namelijk niet zelfstandig één van deze emissiereductiedoelstellingen kunnen behalen.
58.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties vragen hoe wordt bepaald
of en wanneer een bijdrage vanuit het Rijk, bijvoorbeeld in de vorm van
subsidies, het meest doelmatig is, en wanneer normeren en beprijzen de
voorkeur geniet. 1) Hoe wordt bepaald welke bijdrage van vervuilers zelf
verwacht mag worden? Wat deze leden betreft zou op de eerste plaats de
vraag op tafel moeten liggen of subsidie het meest doelmatige instrument
is om de CO2-reductie te behalen. Specifiek zijn deze leden benieuwd welk
afwegingskader de beheerder van het fonds zal gebruiken om te bepalen
of normering, beprijzing, subsidiëring of financiering in de vorm van
leningen de meest doelmatige overheidsinterventie is.
De verantwoordelijk bewindspersoon die een maatregel bij de beheerder
van het Klimaatfonds indient, dient te onderbouwen op welke wijze de
maatregel bijdraagt aan het doel en de onderliggende bestedingsdoelen
van het Klimaatfonds. Deze onderbouwing wordt door de fondsbeheerder
beoordeeld. De regering zoekt bij een uiteindelijk besluit over het
ontwerp-MJP steeds naar de meest doelmatige maatregel. Dat kan (een
mix van) beprijzen, normen of subsidiëren zijn. Daarbij is het
uitgangspunt dat alleen voor onrendabele delen van investeringen
subsidies worden ingezet. Bij de afweging tussen mogelijke instrumenten
en welke bijdrage van bedrijven of burgers zelf verwacht wordt, wordt
onder meer gebruik gemaakt van het onafhankelijk advies zoals
beschreven in het antwoord op vraag nummer 44. De bijdrage die van
partijen zelf verwacht mag worden is vervolgens deel ook een politieke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

28

keuze. Wel kan in sommige gevallen inzichtelijk worden gemaakt welke
subsidie nodig is om bijvoorbeeld te voorkomen dat een bepaalde
normerende maatregel leidt tot hogere kosten voor burgers en bedrijven.
59.
2) Wie wordt verantwoordelijk voor deze afweging en welke onafhankelijke analyses zullen daarvoor gebruikt worden?
De regering stelt een meerjarenprogramma vast en is daarmee verantwoordelijk voor de gemaakte afweging. Voor het antwoord op de vraag
van de leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties over de onafhankelijke
analyses wordt verwezen naar het antwoord op vraag nummer 44.
60.
Indien vervolgens blijkt dat subsidie het meest doelmatige instrument is
voor het behalen van de CO2-reductie, zou op de tweede plaats de vraag
op tafel moeten liggen of financiering via het Klimaatfonds logisch is of
dat de financiering via bestaande subsidiepotjes en fondsen kan verlopen.
3) Hoewel de regering de additionaliteit van het fonds ten opzichte van
andere fondsen kort aanstipt in de memorie van toelichting, is het voor
deze leden onduidelijk hoe zij deze afweging wil gaan maken.
Voor het antwoord op de vraag van de leden van de GroenLinks- en
PvdA-fracties wordt ook verwezen naar het antwoord op vraag nummer
32. De fondsbeheerder beoordeelt maatregelen ten aanzien van de
additionaliteit. Dit betekent dat gekeken wordt of de maatregel additioneel
is aan vastgesteld en gefinancierd beleid. Dit beleid betreft beleid dat ten
tijde van het coalitieakkoord al was uitgewerkt, waar al dekking voor was
gevonden en/of dat al operationeel was. De fondsbeheerder overlegt
hierbij ook de Minister van Financiën. De Minister van Financiën heeft
overzicht over de departementale begrotingen en heeft vanuit die rol een
goed beeld van de mogelijkheden binnen de bestaande departementale
begrotingen en voor welke maatregelen daarbinnen echt geen ruimte is.
61.
De leden van de PvdA en GroenLinks fracties vragen voorts hoe, indien
blijkt dat subsidiëren via het klimaatfonds het meest doelmatige
instrument is, de Tweede Kamer inzicht kan krijgen in de doelmatige
besteding van het geld. Immers, bij bijvoorbeeld de SDE++ zijn bedrijven
in concurrentie met elkaar en wordt, binnen randvoorwaarden, de
subsidie toegekend aan de laagste bieder. Die concurrentie is er niet
tussen de grote bedrijven die meedoen aan de maatwerkafspraken. Hoe
wordt inzichtelijk gemaakt voor de kamer dat er geen oversubsidiëring
plaatsvindt? Kan de regering ook toezeggen dat bedrijven geen subsidie
krijgen als zij hun winsten inzetten om hun eigen aandelen terug te kopen,
en om dit als subsidievoorwaarde op te nemen?
De fondsbeheerder beoordeelt de maatregelen die bij hem ingediend
worden in het kader van de maatwerkafspraken onder het bestedingsdoel
«het stimuleren van de implementatie van technieken voor energieefficiëntie en stimuleren van toepassing van hernieuwbare energie en
overige broeikasgasreducerende technieken en maatregelen in het
bedrijfsleven».
Bij de beoordeling door de fondsbeheerder zal onder meer worden
gekeken of de vormgeving van de maatregel zorgt voor een efficiënt
gebruik van beschikbare middelen. Uw Kamer wordt via het meerjarenprogramma geïnformeerd tot welke maatregelen dit leidt. Het onderhavige wetsvoorstel gaat echter niet over het winst maken van bedrijven.
Het gaat over het instellen van het Klimaatfonds waaruit middelen ingezet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

29

kunnen worden voor maatregelen die bijdragen om de klimaatdoelstellingen te realiseren. De subsidievoorwaarden zijn onderdeel van de
maatregelen van de vakministers en geen onderdeel van dit wetsvoorstel.
Wel is het zo dat er aan de overheveling van middelen vanuit het
Klimaatfonds voorwaarden kunnen worden verbonden om de doelmatigheid van maatregelen te borgen. Zo kan de doelmatigheid van een
bepaalde maatregelen sterk verbeteren indien er bij risico’s van oversubsidiering actie wordt ondernomen om dit te mitigeren door de vormgeving
van de maatregel aan te passen.
Om te voorkomen dat er oversubsidiëring plaatsvindt wordt er bij
subsidieregelingen waar mogelijk gewerkt met een tender-systematiek
zodat de subsidie gaat naar bedrijven die middelen uit het fonds zo
kostenefficiënt mogelijk inzetten. In de regelingen kunnen ook andere
voorwaarden worden opgenomen. Uw Kamer wordt over de precieze
inhoud van de maatwerkafspraken te zijner tijd geïnformeerd door de
Minister van Economische Zaken en Klimaat die beleidsverantwoordelijk
is voor de maatwerkaanpak.
62.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties lezen dat de Minister voor
Klimaat en Energie verantwoordelijk is voor zowel het beheer als de
uitvoering van het fonds en dat door deze opzet het kan voorkomen dat
voor maatregelen die onder de verantwoordelijkheid van de Minister voor
Klimaat en Energie vallen een beroep wordt gedaan op het fonds, terwijl
de Minister tegelijkertijd als fondsbeheerder een rol heeft in het borgen
dat fondsmiddelen doeltreffend en doelmatig worden besteed. Deze leden
zijn niet geheel overtuigd dat het separaat beleggen van deze taken
binnen het ambtelijk apparaat geheel kan waarborgen dat hier geen
verstrengeling van belangen ontstaat. Welke andere maatregelen worden
getroffen om deze verantwoordelijkheden goed te scheiden en is de
regering bereid dit in de evaluatie van het Klimaatfonds mee te nemen?
Voor het antwoord op de vraag van de leden van de GroenLinks- en
PvdA-fracties wordt verwezen naar het antwoord op vraag nummer 44.
63.
Het lid van de BBB-fractie vraagt ten aanzien van doeltreffendheid of de
regering rekening houdt met het feit dat veel voorzieningen gefinancierd
vanuit het klimaatfonds juist voor mensen met hogere inkomens
bereikbaar en beschikbaar zijn, inkomens die ook zonder subsidiëring
maatregelen zouden kunnen treffen. Hoe gaat de regering ervoor zorgen
dat een evenredig deel van dit fonds ten goede komt aan de lagere- en
middeninkomens, voordat het is «uitgeput». Is dit een punt van zorg en op
welke wijze wordt hier rekening mee gehouden?
Het kabinet betrekt bij het afwegen van verschillende opties voor het
klimaatbeleid rechtvaardigheid, uitvoerbaarheid en ambitie. Voor het
Klimaatfonds zijn in het coalitieakkoord middelen beschikbaar gesteld om
de benodigde investeringen van burgers, bedrijven en maatschappelijke
instellingen te ondersteunen. Om ervoor te zorgen dat de beschikbare
middelen niet maar bij een aantal partijen terecht komen, zijn er in het
wetsvoorstel bestedingsdoelen opgenomen. Het voornemen is om een
deel van de middelen uit het Klimaatfonds in te zetten bij de ondersteuning van de verduurzaming van woningen, zoals het Nationaal
Isolatieprogramma. Dit zal ten goede komen aan kwetsbare huishoudens.
Voor het antwoord op de vraag van het lid van de BBB-fractie wordt ook
verwezen naar het antwoord op vraag nummer 29.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

30

64.
Het lid van de BBB-fractie vraagt zich ten aanzien van de uitvoerbaarheid
af of er extra middelen kunnen worden aangewend om mensen met
afstand tot de arbeidsmarkt met extra begeleiding in te kunnen zetten
voor de energietransitie?
Maatregelen die specifiek gericht zijn op het oplossen van arbeidsmarktkrapte met betrekking tot de energie- en klimaattransitie en dus bijdragen
aan de bestedingsdoelen van het fonds komen reeds in aanmerking voor
middelen uit het Klimaatfonds. Het kan hierbij ook gaan om mensen met
afstand tot de arbeidsmarkt.
2. Begroting van het fonds
Budgettaire aspecten
65.
De leden van de commissie vragen op welke momenten in het begrotingsjaar er verandering van de verdeling van middelen plaats kan vinden.
De leden van de commissie zijn daarnaast benieuwd wat er gebeurt met
de middelen uit fonds indien zou blijken dat de reductiedoelstellingen in
2030 met minder middelen kunnen worden bereikt dan de nu bekende
34,12 miljard.
De regering zal ieder jaar voorafgaand aan het versturen van het
ontwerp-MJP een voorstel doen tot verdeling van de middelen in het
Klimaatfonds. Het ontwerp-MJP wordt gelijktijdig met de Voorjaarsnota
naar uw Kamer gestuurd. Na de parlementaire behandeling (in het
voorjaar) wordt het definitieve voorstel voor de verdeling van de
middelen opgenomen in de begroting van het fonds, die samen met het
(definitieve) meerjarenprogramma op Prinsjesdag wordt aangeboden aan
uw Kamer. Uw Kamer behandelt als medewetgever de verdeling van de
middelen bij de behandeling van de begroting. Uw Kamer kan bij de
behandeling van de begrotingswetsvoorstellen (begroting, 1e en 2e
suppletoire begrotingswetten en de eventuele noodzakelijke incidentele
suppletoire begrotingswetten) de voorgestelde verdeling van middelen
amenderen en goedkeuren.
Het indicatieve budget van het Klimaatfonds is niet alleen bedoeld om de
doelstellingen van 2030 te halen. Maatregelen die bijdragen aan een
broeikasgasneutrale energievoorziening in 2050 kunnen ook een aanvraag
doen voor middelen uit het Klimaatfonds. Indien er zou blijken dat de
reductiedoelstellingen in 2030 met minder middelen kunnen worden
bereikt dan de nu bekende 34,12 miljard euro kunnen de resterende
middelen op voorstel van het kabinet en na behandeling van het
betreffende begrotingswetsvoorstel anders worden ingezet.
66.
De leden van de commissie vragen of het klopt dat uit de zin «Middelen
die bij de begroting van 2023, voordat onderhavig wetsvoorstel tot wet is
verheven en in werking is getreden, reeds voor bepaalde bestedingsdoelen worden overgeheveld naar departementale begrotingen worden
op de bovengenoemde indicatieve bedragen van de desbetreffende
bestedingsdoelen in mindering gebracht» volgt dat er netto minder dan
34,12 miljard resteert voor het Klimaatfonds op het moment van de
beoogde inwerkingtreding van het wetsvoorstel? Indien dit het geval is,
welk bedrag resteert er dan? Kan de regering inzicht geven in de
besluitvorming voor de reeds begrote maatregelen, heeft de regering bij
de overheveling van deze middelen – anticiperend op het wetsvoorstel –

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

31

toepassing gegeven aan de in onderhavig wetsvoorstel neergelegde
voorschriften?
Het klopt dat er netto minder dan 34,12 miljard resteert voor het Klimaatfonds op het moment van de beoogde inwerkingtreding van het
wetsvoorstel. In de begroting van 2023 is circa 4,8 miljard euro meerjarig
beschikbaar gesteld voor urgente uitgaven om te voorkomen dat de
uitvoering van klimaatbeleid in het geding komt.19 Daarnaast is in het
Voorjaar 2022 circa 0,9 miljard euro aan middelen aan het Klimaatfonds
onttrokken om budgettaire problematiek elders te dekken (Kamerstukken
2021–2022, 36 120, nr. 1). In totaal is hiermee circa 5,7 miljard euro van de
middelen voor het Klimaatfonds reeds gecommitteerd. Daarmee resteert
nog circa 29,3 miljard euro.
Bij de toekenning van middelen voor het jaar 2023 is uitgegaan van de in
het onderhavig wetsvoorstel neergelegde voorschriften. Ingediende
maatregelen worden onder meer beoordeeld met betrekking tot de
toekenningscriteria die opgenomen zijn in onderhavig wetsvoorstel.
Daarnaast was in de begroting van 2023 een belangrijk criterium dat
zonder deze uitgaven de uitvoering van het Klimaatbeleid in het geding
kwam.
Voor de beantwoording van de vraag van de leden van de commissie
wordt tevens verwezen naar het antwoord op vraag 22.
67.
De leden van de commissie vragen wat de overwegingen zijn om niet,
zoals bij het Defensiematerieelbegrotingsfonds wel is gebeurd,20 een
bepaling op te nemen dat vastlegt in welke verplichtingen, uitgaven en
ontvangsten de begroting afzonderlijk inzicht geeft.
Zo’n bepaling is weldegelijk opgenomen. In het wetsvoorstel staat in
artikel 4, vergelijkbaar aan het Defensiematerieelbegrotingsfonds, dat in
het meerjarenprogramma Klimaatfonds, dat gelijktijdig met de fondsbegroting aan het parlement wordt aangeboden, informatie opgenomen
wordt over de meerjarige financiële verplichtingen van het fonds, welke
uitgaven ten laste komen van middelen uit het fonds en naar welk
begrotingsartikel van een andere begroting van het Rijk de middelen
worden overgeheveld ten behoeve van het doen van de betreffende
uitgaven. De fondsbeheerder stelt het meerjarenprogramma samen op
basis van voorstellen van departementen voor het doen van uitgaven
voor maatregelen die moeten passen bij de bestedingsdoelen van het
fonds en beoordeeld worden op basis van de bestedingsdoelen en
beoordelingscriteria van het fonds.
Begrotingseigenschappen
68.
De leden van de VVD-fractie lezen dat het Klimaatfonds een tijdelijk
karakter heeft en een horizon kent tot 1 januari 2031. De leden van de
VVD-fractie vragen wat er hierna met het fonds zal gebeuren. Kunnen er
na 2031 nog uitgaven worden gedaan uit het fonds? Wat zal er gebeuren
met de middelen die niet voor 2031 worden ingezet? Waarom heeft de
regering gekozen voor deze einddatum?

19
20

Kamerstukken 2022–2023, 32 813 nr. 1090.
Zie artikel 3, derde lid, van de Wet defensiematerieelbegrotingsfonds.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

32

In het coalitieakkoord is afgesproken dat een bedrag van 35 miljard euro
wordt gereserveerd voor klimaatuitgaven over de periode tot en met 2030.
Op deze manier wordt het mogelijk om de komende jaren, over een
kabinetsperiode heen, fors te kunnen investeren in maatregelen die
bijdragen aan de reductie van broeikasgassen. Om bij te dragen aan het
behalen van de klimaatdoelstellingen voor 2030 en 2050 is het nodig om
in de aanloop naar 2030 middelen uit het Klimaatfonds te verdelen. Op dit
moment wordt een langere doorlooptijd van het fonds niet effectief
geacht. Met de voorgestelde einddatum wordt voorkomen dat er een
begrotingsfonds wordt opgericht dat onnodig oneindig kan blijven
bestaan.
Het voorstel is dat er na 2030 wel nog uitgaven uit het fonds kunnen
worden gedaan. Voor deze uitgaven geldt de voorwaarde dat onderliggende verplichtingen uiterlijk in het jaar 2030 moeten zijn aangegaan.
Middelen die niet voor 31 december 2030 worden overgeheveld naar de
departementale begrotingen kunnen uit het fonds onttrokken worden ten
behoeve van het generale beeld.
69.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties zijn het eens dat het
parlementaire proces van instelling van de wet niet tot vertraging moet
leiden van de benodigde investeringen in de klimaattransitie. Deze leden
begrijpen dan ook dat de regering al in 2023 urgente verplichtingen wilde
aangaan en daarom in de begroting voor 2023 al middelen uit het
klimaatfonds heeft uitgegeven. Kan zij een overzicht geven van welke
middelen die gereserveerd waren voor het Klimaatfonds al in 2023 zijn
overgeheveld naar departementale begrotingen. Kan zij ook aangeven aan
welke specifieke projecten al concreet geld uit het klimaatfonds is
toegezegd en welke bedragen daarmee gemoeid gaan? Kan zij toelichten
welk afwegingskader ten aanzien van de doeltreffendheid en doelmatigheid van deze middelen is gebruikt?
In de jaarverslagen van de departementale begrotingen wordt verder
toegelicht aan welke specifieke projecten de middelen uit het Klimaatfonds zijn besteed. Voor het antwoord op de vraag van de leden van de
GroenLinks- en PvdA-fracties wordt ook verwezen naar het antwoord op
vraag 66.
70.
Het lid van de BBB-fractie vraagt zich af nu de einddatum van het fonds
gelegen is in 2031, wat de opties zijn op het moment dat het fonds
uitgeput is, maar de 55% niet behaald. En wat zijn de beoogde
opbrengsten vanuit de CO2-heffing ETS en het vergogen van de bodemprijs, en wat gebeurt er met deze opbrengsten op het moment dat het
klimaatfonds zijn einddatum bereikt?
Het is het streven van de regering om de middelen uit het Klimaatfonds
zodanig in te zetten dat de doelstellingen in onderhavig wetsvoorstel
gehaald worden. Het is echter mogelijk dat de middelen uitgeput zijn
voordat de doelstellingen zijn verwezenlijkt. Daarbij merkt de regering op
dat het Klimaatfonds een onderdeel is van de inzet op het Nederlandse
klimaatbeleid. Als blijkt dat aanvullend beleid nodig is om de wettelijke
reductiedoelstellingen te behalen dan zal de regering over dit aanvullend
beleid beslissen.
De maatregelen in verband met de CO2-heffing en de CO2-minimumprijs
hebben niet tot doel om inkomsten te genereren voor het Klimaatfonds.
Indien het voorkomt dat er onverhoopt toch inkomsten zijn zullen,
conform afspraken in het Klimaatakkoord, de eventueel opgehaalde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

33

middelen in het kader van de CO2-heffing worden benut voor de
vergroening van de industrie. De inkomsten uit de veiling van EU ETS
rechten komen ten gunste van de algemene middelen. Conform de
begrotingsregels worden deze inkomsten niet gekoppeld aan specifieke
uitgaven.
3. Ontvangsten en uitgaven ten laste van het fonds
71.
De leden van de commissie hebben enkele vragen bij de keuze voor de
vormgeving van het Klimaatfonds als overhevelingsfonds. Dit is anders
dan bij andere begrotingsfondsen als het Mobiliteitsfonds, het Deltafonds,
het Nationaal Groeifonds en het Transitiefonds. Deze fondsen maken
directe subsidiëring ten laste van het fonds mogelijk. Volgens de memorie
van toelichting leidt de vormgeving van het Klimaatfonds als een
overhevelingsfonds tot «een duidelijke rol- en taakverdeling, en een
overzichtelijker beheer». Kan de regering uiteenzetten waarom voor het
Klimaatfonds voor een afwijkende vormgeving is gekozen dan bij andere
begrotingsfondsen en daarbij ingaan op de voor- en nadelen van de
directe financiering van subsidies ten laste van het begrotingsfonds?
De regering heeft voor een overhevelingsfonds gekozen om verschillende
redenen. Ten eerste omdat deze vormgeving beter aansluit bij de behoefte
om regie te kunnen voeren op de uitgaven en deze integraal te kunnen
bezien met ander klimaatbeleid gericht op normeren en beprijzen. Ten
tweede omdat de bestedingsdoelen van het Klimaatfonds zoals
beschreven in het coalitieakkoord relatief breed waren (van kernenergie
tot de verduurzaming van de gebouwde omgeving). Dat is anders dan bij
het Groeifonds, waar alle voorstellen gericht zijn op het versterken van het
verdienvermogen via kennisontwikkeling, research and development en
innovatie. Een overhevelingsfonds is dan passender. Een risico van deze
vormgeving is dat er geen integraal overzicht is van de toegekende
middelen. Hier is extra aandacht voor bij de uitvoering van het fonds,
zoals beschreven in het antwoord op vraag nummer 35. Ten derde zorgt
deze vormgeving ervoor dat de gereserveerde middelen voor het
klimaatbeleid behouden blijven en bij onderuitputting kunnen worden
doorgeschoven naar een volgend jaar of terugvloeien naar het fonds. De
middelen zijn geoormerkt voor het klimaatbeleid. Tot slot is niet gekozen
voor de mogelijkheid van het verlenen van directe subsidies vanuit het
fonds. De reden hiervoor is omdat in dat geval een nieuwe organisatie
opgebouwd zou moeten worden omdat voor het verlenen van directe
subsidies aanzienlijke deskundigheid en capaciteit is vereist. Het
opbouwen van zo’n nieuwe organisatie zou echter weinig meerwaarde
hebben omdat de voor subsidiëring benodigde deskundigheid en
capaciteit reeds aanwezig is bij de diverse beleidsdepartementen.
72.
De leden van de VVD-fractie lezen dat het Klimaatfonds een overhevelingsfonds betreft waaruit uitgaven naar begrotingen van andere
ministeries kunnen worden gedaan. De leden van de VVD-fractie vragen
hoe het proces eruitziet indien ervoor wordt gekozen om middelen van
het Klimaatfonds over te hevelen naar een staatsdeelneming?
De bedoeling is dat middelen worden overgemaakt naar andere departementale begrotingen van het Rijk. Een staatsdeelneming is een privaatrechtelijke rechtspersoon en maakt geen deel uit van de rijksbegroting.
Wel is het mogelijk dat een verantwoordelijk bewindspersoon een
voorstel indient bij de beheerder van het Klimaatfonds voor een
maatregel met betrekking op een staatsdeelneming. De verantwoordelijk
bewindspersoon kan na een positieve beoordeling en ontvangst van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

34

middelen deze vervolgens beschikbaar stellen aan de staatsdeelneming
via de maatregel in kwestie, bijvoorbeeld via een subsidieregeling,
kapitaalstorting of een leningafspraak.
4. Meerjarenprogramma
73.
De leden van de commissie vragen op welke wijze en op welke momenten
de Kamer betrokken wordt bij het opstellen van het meerjarenprogramma,
voordat dit met de begroting aan de Kamer wordt aangeboden. Zoals de
Algemene Rekenkamer in het advies bij het wetsvoorstel aangeeft is de
bruikbaarheid van het meerjarenprogramma voor het uitoefenen van het
budgetrecht van de Kamer afhankelijk van de kwaliteit en relevantie van
het meerjarenprogramma. Op welke wijze is de regering voornemens
zeker te stellen dat de Kamer over voldoende actuele voortgangsinformatie beschikt om het meerjarenprogramma te beoordelen? Is in dit kader
overwogen om bepalingen in de TwK op te nemen die vergelijkbaar zijn
met artikel 4, derde en vierde lid, van de Wet Mobiliteitsfonds? Deze
bepalingen schrijven voor dat het Meerjarenprogramma Infrastructuur,
Ruimte en Transport (MIRT) inzicht biedt in de verhouding tussen de
uitgaven van het fonds en uitgaven via andere begrotingen van de
rijksbegroting, en dat het meerjarenprogramma een overzicht van de
wijzigingen ten opzichte van het voorgaande jaar en de status van de
gefinancierde projecten bevat.
Er is uitdrukkelijk gekeken naar de Wet Mobiliteitsfonds en het is de
bedoeling dat het meerjarenprogramma Klimaat vergelijkbaar inhoudelijk
wordt. Omdat wordt voorgesteld dat het Klimaatfonds een overhevelingsfonds wordt, is ervoor gekozen de bepalingen ten aanzien van het
meerjarenprogramma Mobiliteitsfonds niet een-op-een te kopiëren.
Het parlement ontvangt gelijktijdig met de voorjaarsnota het
ontwerp-MJP. Dan heeft het parlement de mogelijkheid met gebruikelijke
parlementaire middelen het meerjarenprogramma te behandelen. Het
meerjarenprogramma sluit aan bij de vormgeving van de begrotingswijze,
zoals bij het Mobiliteitsfonds. In het meerjarenprogramma wordt de
voortgang van lopende regelingen gemonitord. Op deze manier is
geborgd dat uw Kamer over voldoende actuele voortgangsinformatie
beschikt om het meerjarenprogramma te beoordelen. Het is de bedoeling
van de regering dat het meerjarenprogramma Klimaatfonds een
belangrijk instrument is voor het parlement om het budgetrecht uit te
oefenen. Hiervoor wordt ook verwezen naar het antwoord op vraag
nummer 55.
5. Onafhankelijk advies
74.
De leden van de commissie lezen in de memorie van toelichting dat de
regering voornemens is om advies te vragen op het meerjarenprogramma
door een aantal partijen, waaronder het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Deze adviezen worden naar de Kamer gestuurd. Is
overwogen deze advisering en de verzending aan de Kamer van de
adviezen in de wet vast te leggen?
Voor het antwoord op de vraag van de leden van de commissie over het
vastleggen van de advisering wordt allereerst verwezen naar het
antwoord op vraag nummer 44. Als toevoeging op het antwoord op vraag
nummer 44 geldt dat in artikel 68 van de Grondwet de algemene
inlichtingenplicht van bewindslieden richting de Kamers der StatenGeneraal geregeld is. Gelet hierop is niet overwogen vast te leggen dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

35

adviezen aan de Kamer gestuurd worden maar alvorens de Kamer een
dergelijk verlangen heeft geuit, toe te zeggen dat de verzending gebeurt.
Verder geldt in het kader van artikel 68 van de Grondwet onder meer de
beleidslijn actieve openbaarmaking beslisnota’s. Het is daarmee aannemelijk dat informatie over de advisering in dergelijke beslisnota’s landt.
75.
De leden van de commissie lezen dat uitvoeringsorganisaties zo vroeg
mogelijk worden betrokken. Gaat de regering uitvoeringstoetsen doen op
(sets van) maatregelen en zo ja, wie voert die toetsen uit en op welke
wijze en op welk moment worden de resultaten daarvan met de Kamer
gedeeld?
Het is de verantwoordelijkheid van het bewindspersoon dat een maatregel
wil indienen bij de beheerder van het Klimaatfonds om een dergelijke
toets uit te voeren. De inhoud van een dergelijke toets wordt meegewogen bij de beoordeling door de fondsbeheerder. De fondsbeheerder zal
er daarnaast bij de verantwoordelijke bewindspersonen op wijzen dat de
uitvoeringsinstantie zo vroeg mogelijk wordt betrokken.
76.
De leden van de SP-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de
regering onafhankelijk advies «kan» inwinnen. Kan de regering toelichten
in welke situaties advies ingewonnen gaat worden, en wie dat onafhankelijke advies gaat uitvoeren, en waarom onafhankelijk advies niet bindend
in de wet is opgenomen?
Voor het antwoord op de vraag van de leden van de GroenLinks- en
PvdA-fracties wordt verwezen naar het antwoord op vraag nummer 44.
77.
De leden van de SP-fractie willen graag weten wat de regering onder
onafhankelijk advies verstaan en hoe zij dat precies toetst? Kan zij hier
heldere kaders voor aangeven?
Onder onafhankelijk advies wordt verstaan advies waarbij de adviseurs op
afstand ten opzichte van het kabinet en de fondsbeheerder staan en er
geen risico op belangenverstrengeling bestaat. PBL voldoet aan deze
kaders aangezien PBL zelf kan beslissen over en verantwoordelijk is voor
de onderwerpkeuze en onderzoeksvragen, de te hanteren onderzoeksmethoden en het openbaar maken van onderzoeksresultaten. Daarom wordt
in ieder geval PBL gevraagd om een reflectie te geven op de samenhang
van het pakket aan voorgestelde maatregelen en de consistentie daarvan
met de doelstellingen en criteria in het wetsvoorstel voor de instelling van
het Klimaatfonds.
78.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties zijn benieuwd naar de
partijen bij wie de beheerder van het fonds informatie in kan en zal
winnen. Hoe worden deze partijen precies betrokken in de te maken
besluiten? En hoe wordt geborgd dat het advies ook daadwerkelijk
onafhankelijk is? Is het mogelijk het Planbureau voor de Leefomgeving
hierin een bepalende rol te geven? Kunnen zij jaarlijks de doeltreffendheid
en doelmatigheid van de uitgaven die worden gefinancierd vanuit het
Klimaatfonds doorrekenen voorafgaand aan de begrotingsbehandeling in
de Tweede Kamer?
Voor het antwoord op de vraag van de leden van de GroenLinks- en
PvdA-fracties wordt verwezen naar het antwoord op vraag nummer 77.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

36

6. Budgetrecht van de Staten-Generaal
79.
De leden van de commissie constateren dat de memorie van toelichting in
herinnering brengt dat het budgetrecht betekent dat het parlement mede
bepaalt voor welke doeleinden de middelen mogen worden aangewend,
dat het achteraf de recht- en doelmatigheid van de uitgaven controleert en
dat het de regering verantwoordelijk houdt voor de gedane uitgaven. Het
wetsvoorstel bevat de doelstellingen van het fonds, die in de memorie
van toelichting worden toegelicht. Artikel 3.1 Comptabiliteitswet 2016
vereist daarnaast een toelichting waarin wordt ingegaan op de doeltreffendheid en de doelmatigheid die worden nagestreefd. De leden van de
commissie hebben dit in de memorie van toelichting gemist. Zou de
regering hier alsnog op in willen gaan?
In de memorie van toelichting wordt nader ingegaan op de beoogde
doeltreffendheid en doelmatigheid. Een maatregel wordt beschouwd als
doeltreffend als de desbetreffende maatregel de met die maatregel
beoogde doelstellingen realiseert. Onder doelmatigheid wordt gekeken of
de bijdrage aan de doelstelling van het fonds geschiedt door efficiënt
gebruik van beschikbare middelen. Hieronder wordt ten eerste verstaan
dat alleen onrendabele delen van investeringen in aanmerking komen
voor subsidie. Ten tweede zal worden beoordeeld in hoeverre maatregelen private investeringen stimuleren. Ten derde zal worden beoordeeld
hoe de maatregel zich verhoudt tot andere klimaatmaatregelen. Daarbij
moet duidelijk zijn dat de beoogde effecten niet (of met minder middelen)
op een alternatieve manier, zoals via normering en/of beprijzing gerealiseerd kunnen worden of dat het effectiever is om de maatregel hiermee te
combineren. Er wordt ook gekeken naar additionaliteit: de fondsbeheerder
beoordeelt of maatregelen additioneel zijn aan reeds vastgesteld
klimaatbeleid- en instrumentarium. Het is niet de bedoeling dat voor reeds
bestaande klimaatmaatregelen middelen uit het Klimaatfonds naar
departementale begrotingen worden overgeheveld, tenzij deze maatregelen eindig zouden zijn omdat er niet is voorzien in afdoende financiering tot 2030. Als laatste criterium zal er gekeken worden naar
uitvoerbaarheid: maatregelen dienen juridisch en technisch uitvoerbaar te
zijn. Bij het opstellen van de maatregelen dient rekening gehouden te zijn
met onder meer de beschikbare capaciteit op de arbeidsmarkt en de
Europese staatssteunregels. Het gaat er hierbij ook om of een voorstel op
tijd operationeel kan zijn om de middelen op tijd te kunnen besteden zoals
beoogd.
80.
De leden van de SP-fractie lezen in de analyse van de Algemene Rekenkamer dat het ministerie fondsbeheerder is, maar ook zelf aanvragen kan
indienen, waardoor het risico bestaat op oneerlijke en onafhankelijke
toekenning van fondsgelden. Hoe gaat de regering dit voorkomen en is
dat voldoende? Waarom heeft de regering in lijn met het advies van de
Algemene Rekenkamer niet gekozen om op te nemen dat besluiten
onafhankelijker worden genomen?
Het Klimaatfonds kent een indicatief budget van 35 miljard euro. Het is
daarom van belang dat er een zorgvuldige en integrale beoordeling
plaatsvindt van de ingediende maatregelen bij het fonds. In het antwoord
op vraag 56 wordt uitgelegd hoe deze verantwoordlijkheden ambtelijk
separaat zijn belegd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

37

81.
De leden van de SP-fractie willen graag van de regering weten hoe zij het
advies van de Algemene Rekenkamer dat er meer aansluiting moet zijn
tussen het meerjarenprogramma, de begrotingsstukken van het Klimaatfonds en de verschillende departementale begrotingsstukken in de
accountantscontrole gaan regelen. Hoe is de regering van plan om gehoor
te geven aan dit advies van de Algemene Rekenkamer?
Het is inderdaad belangrijk dat er een goede aansluiting is tussen de
verschillende stukken inzake de middelen van het Klimaatfonds. Hoe het
kabinet dit beoogd te doen is beschreven in het antwoord op vraag
nummer 35. Verder is de (wettelijke) jaarlijkse accountantscontrole gericht
op de getrouwheid van de financiële verantwoording en de rechtmatigheid van de in het jaarverslag opgenomen realisatie. Indien de
middelen uit het Klimaatfonds reeds verdeeld zijn naar departementale
begrotingen wordt de financiële verantwoording over deze middelen van
de desbetreffende departementen in hun jaarverslag dus ook gecontroleerd door de accountant.
7. Evaluatie
82.
De leden van de commissie zien in de memorie van toelichting dat in 2027
een evaluatie van het fonds zal worden afgerond die zoveel mogelijk
aansluit bij de systematiek van evaluatie van het klimaatbeleid en de
Strategische Evaluatie Agenda (SEA). De toelichting bij de Regeling
periodiek evaluatieonderzoek 2022 (RPE 2022) «De SEA gaat uit van een
indeling op basis van (beleids)thema’s die inhoudelijk samenhangen en
daarmee een logische basis vormen om inzichten over de werking van
beleid te verzamelen».21 Het is de leden van de commissie echter niet
duidelijk hoe de evaluatie van het klimaatfonds zich verhoudt tot de
evaluatie van de rest van het klimaatbeleid waar het fonds logischerwijs
mee samenhangt. In de SEA klimaatbeleid is nu nog geen periodieke
rapportage opgenomen die de met evaluatieonderzoek verkregen
inzichten op dit beleidsthema over een periode van vier tot zeven jaar
samenbrengt (artikel 4.1 RPE). Wel is een Lerende evaluatie Klimaatbeleid
als synthese-onderzoek opgenomen die in samenspraak met betrokken
partijen in 2023 en 2024 wordt uitgevoerd. In de toelichting van de
Lerende evaluatie wordt wel verwezen naar de evaluatie van het Klimaatfonds in 2027, maar niet hoe deze samenhangt met de Lerende evaluatie.
Bovendien is deze pas in 2027 gepland, ruim na afronding van de lerende
evaluatie. De Algemene Rekenkamer geeft daarnaast in zijn advies in
overweging om de evaluatie al eerder uit te voeren dan 2027. Dit verkleint
het risico dat de lessen niet meer kunnen worden toegepast doordat een
groot deel van het fonds al is bestemd. De leden van de commissie
hebben naar aanleiding hiervan de volgende vragen. Op welke manier
wordt geborgd dat de evaluatie van het Klimaatfonds in samenhang met
het overige klimaatbeleid gebeurt? Wordt hiertoe nog een periodieke
rapportage voorzien of gebeurt dit op een andere manier? Is het mogelijk
om de evaluatie van het Klimaatfonds naar voren te halen? De memorie
van toelichting geeft aan dat de evaluatie niet wordt vervroegd, maar gaat
niet in op de mogelijkheid dat een groot deel van de fondsmiddelen al zijn
bestemd als de evaluatie gereed is. Welk deel van de fondsmiddelen is
(mogelijk) al bestemd bij het gereed komen van de evaluatie in 2027?
Het Klimaatfonds zal een belangrijke plaats innemen bij de realisering van
het Nederlands klimaatbeleid. Bij de evaluatie van het Klimaatfonds in
2026 (afgerond in 2027) zal de werking van het fonds onder andere
21

Stcrt. 2022, 19587, p. 7.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

38

geëvalueerd worden door een analyse van de instrumentenevaluaties
gerelateerd aan het Klimaatfonds gericht op de doelmatigheid en de
doeltreffendheid van het beleid. Hiervoor is gekozen omdat de wet in 2024
in werking treedt. Voor deze evaluatie is het van belang dat er
verscheidene meerjarenprogramma’s zijn opgesteld en verscheidene
besluitvormingsprocessen zijn doorlopen. Indien evaluatie eerder plaats
zou vinden, zijn er mogelijk te weinig ervaringen met het besluitvormingsproces om een goede evaluatie uit te kunnen voeren.
Door te kiezen voor een evaluatie in 2026 kunnen de conclusies hieruit
meegenomen worden in de laatste jaren van het Klimaatfonds. Dit is
aanvullend op de in 2024 op te leveren lerende evaluatie klimaatbeleid die
nu al uitgevoerd worden en die niet specifiek betrekking heeft op het
Klimaatfonds. Met deze onderdelen zal het kabinet periodiek (in 2024 en
2027) rapporteren aan het parlement conform artikel 4.1 van de Regeling
periodiek evaluatieonderzoek (RPE).
Het Meerjarenprogramma Klimaatfonds wordt jaarlijks opgesteld. In dit
programma wordt ook het lopende beleid, dat wil zeggen de uitgaven van
de jaren ervoor, gemonitord. De uitvoering van de maatregelen die onder
het Klimaatfonds middelen hebben gekregen, wordt gemonitord en
hierover wordt uw Kamer in het programma geïnformeerd. Omdat uw
Kamer de bestemming van de middelen uit het Klimaatfonds autoriseert
is het onmogelijk om te zeggen welk deel van de fondsmiddelen al
bestemd zal zijn bij gereedkomen van de evaluatie in 2027. Het kabinet
stelt in het eerste ontwerp-MJP voor om al een fors gedeelte van de
middelen uit het Klimaatfonds te bestemmen. Dit betekent echter niet dat
de middelen al meteen worden uitgegeven. Een groot deel van de
middelen betreft reserveringen.
83.
De leden van de GroenLinks en PvdA-fracties lezen dat de Algemene
Rekenkamer aanbeveelt om de evaluatie eerder te doen dan in 2027. De
regering geeft aan dit niet te willen, omdat er mogelijk te weinig casuïstiek
zal zijn om op basis daarvan conclusies te trekken. Deze leden zien wel de
meerwaarde van een eerdere (desnoods een minder diepgaande)
evaluatie om zo tijdig bij te kunnen sturen. Zij verzoeken daarom, in lijn
met de adviezen van de Algemene Rekenkamer, de regering een eerder
evaluatiemoment in te plannen.
Zoals in de vorige vraag is aangegeven zal in 2026 worden gestart met het
uitvoeren van een evaluatie die in 2027 zal zijn afgerond. Door te kiezen
voor een evaluatie in 2026 kunnen de conclusies hieruit meegenomen
worden in de laatste jaren van het Klimaatfonds. Verder zullen jaarlijks bij
het opstellen van een nieuw meerjarenprogramma, de lessen worden
meegenomen uit voorgaande jaren. Ook opvattingen of wensen uit het
parlement kunnen leiden tot aanpassingen in het proces.
8. Verhouding met Caribisch Nederland
84.
De leden van de commissie lezen dat het mogelijk zal zijn om maatregelen
in Caribisch Nederland te financieren. Tegelijkertijd moeten maatregelen
voldoen aan het Klimaatplan, bedoeld in artikel 3 van de Klimaatwet, zo
volgt uit artikel 3, derde lid, onderdeel a, van het onderhavige
wetsvoorstel. De Klimaatwet en het daarop gebaseerde Klimaatplan
hebben alleen op het Europese deel van Nederland betrekking, in
hoeverre heeft dit vereiste invloed op financiering van maatregelen in
Caribisch Nederland? Sluit dit criterium dergelijke financiering niet de
facto uit?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

39

Het criterium inzake het voldoen aan het Klimaatplan sluit dergelijke
financiering niet uit. Op het moment dat dergelijke maatregelen voldoen
aan de doelstellingen van het Klimaatfonds kunnen departementen
daarvoor middelen uit het Klimaatfonds ontvangen en vervolgens
aanwenden. De focus zal wel liggen op maatregelen die bijdragen aan
CO2-reductie in het Europese deel van Nederland.
9. Advies en consultatie
85.
De leden van de commissie stellen vast dat de Algemene Rekenkamer in
haar advies van 21 juni 2022 met betrekking tot de samenhang tussen het
meerjarenprogramma en de begroting wijst op het risico dat de informatie als geheel geen inzicht biedt, als er niet een arrangement van
eenduidige, geoperationaliseerde doelstellingen en indicatoren is
afgesproken. De memorie van toelichting stelt dat meerjarenprogramma
laat zien op welke manier (maar, niet hoeveel) de bijdragen aan andere
begrotingen bijdragen aan het doel van het fonds. De memorie van
toelichting gaat niet op eenduidige, geoperationaliseerde doelstellingen
en indicatoren. De leden van de commissie vragen of er eenduidige,
geoperationaliseerde doelstellingen en indicatoren worden afgesproken
en waar die worden opgenomen in de begroting.
In het ontwerp-MJP 2024 zijn de bestedingsdoelen zoals genoemd in
artikel 2 van onderhavig wetsvoorstel nader geconcretiseerd in
operationele doelstellingen per perceel, waar mogelijk met meetbare
indicatoren.
86.
De leden van de commissie wijzen op het feit dat de Algemene Rekenkamer vindt dat de aansluiting tussen het Meerjarenprogramma, de
begrotingsstukken van het Klimaatfonds en de verschillende departementale begrotingsstukken moet worden geborgd in de accountantscontrole. De memorie van toelichting gaat hier niet op in. De leden van de
commissie vragen of de aansluiting tussen het Meerjarenprogramma, de
begrotingsstukken van het Klimaatfonds en de verschillende departementale begrotingsstukken worden geborgd in de accountantscontrole?
Voor het antwoord op de vraag van de leden van de commissie wordt
verwezen naar het antwoord op vraag nummer 35 en 81.
II. Artikelsgewijze toelichting
Artikel 3 Beheer van het fonds
87.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties zijn benieuwd naar de
doorzettingsmacht van de beheerder van het fonds. Zijn gelden terug te
vorderen door de beheerder van het fonds als de besteding ervan
onvoldoende doeltreffend en doelmatig is?
Maatregelen waarvoor een verplichting is aangegaan kunnen niet worden
teruggevorderd, tenzij blijkt dat er bijvoorbeeld sprake is van fraude of er
van te voren een terugvorderclausule is opgenomen in de regeling.
Bijsturen kan wel tot het moment dat er verplichtingen zijn aangegaan.
Vandaar dat de middelen vanuit het Klimaatfonds ook niet zondermeer
worden overgeboekt naar de departementale begrotingen, maar er vaak
sprake is van een gedeeltelijke reservering zodat bijgestuurd kan worden
indien bijvoorbeeld blijkt dat de maatregel onvoldoende doeltreffend en
doelmatig is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

40

Klimaatfondsmiddelen vallen daarbij onder het investeringsplafond waar
in principe een oneindige eindejaarsmarge geldt, wat inhoudt dat de
middelen meegenomen kunnen worden naar het volgende jaar. Op het
moment dat blijkt dat de (gereserveerde) middelen niet meer voor de
afgesproken maatregel benodigd zijn, dan vloeien deze terug naar het
fonds. Een uitzondering op de oneindige eindejaarsmarge zijn apparaatsuitgaven, die vallen onder de reguliere eindejaarsmarge.
88.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties zijn, in lijn met het
voorgaande, benieuwd naar hoe de beheerder van het fonds zicht en
greep houdt op de doelmatige en doeltreffende besteding van de gelden.
Oftewel, hoe houden we overzicht als middelen overgeheveld zijn naar
departementen? Worden bijdragen uit het klimaatfond
Voor het antwoord op de vraag van de leden van de GroenLinks- en
PvdA-fracties wordt verwezen naar het antwoord op vraag nummer 35.
De Minister voor Klimaat en Energie,
R.A.A. Jetten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 274, nr. 7

41