Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 3489

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 2 september 2022
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 4 fiches die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie
voorstellen (BNC).
Fiche: Raadsaanbeveling trajecten naar succes op school (Kamerstuk
22 112, nr. 3486)
Fiche: Verordening versterking Europese defensie-industrie door
gemeenschappelijke aanbestedingen (Kamerstuk 22 112, nr. 3487)
Fiche: Mededeling Internationale Oceaangovernance (Kamerstuk 22 112,
nr. 3488)
Fiche: Mededeling over handel en duurzame ontwikkeling in handelsakkoorden
De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

kst-22112-3489
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3489

1

Fiche: Mededeling over handel en duurzame ontwikkeling in
handelsakkoorden
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad,
het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de
Regio’s: de kracht van handelspartnerschappen: samen voor groene en
rechtvaardige economische groei
b) Datum ontvangst Commissiedocument
22 juni 2022
c) Nr. Commissiedocument
COM (2022) 409
d) EUR-Lex
EUR-Lex – 52022DC0409 – EN – EUR-Lex (europa.eu)
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
Niet opgesteld
f) Behandelingstraject Raad
Raad Buitenlandse Zaken Handel
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Buitenlandse Zaken
2. Essentie voorstel
Op 22 juni jl. presenteerde de Europese Commissie (hierna: Commissie)
een mededeling die ziet op afspraken over handel en duurzame ontwikkeling in EU-handelsakkoorden. Met deze mededeling geeft de Commissie
opvolging aan de toezegging uit de mededeling over de Evaluatie van het
handelsbeleid om de inzet voor het bevorderen van duurzaamheid
middels handelsakkoorden vervroegd te herzien1. Het voornaamste doel
van de voorliggende mededeling is, in lijn met de groene en rechtvaardige transitie in het kader van de Green Deal, om de bijdrage die
handelsakkoorden aan duurzame ontwikkeling leveren verder te
versterken. EU-handelsakkoorden bieden een raamwerk voor samenwerking met derde landen en bevatten veelal afspraken over handel en
duurzame ontwikkeling, gericht op bescherming van arbeidsrechten,
klimaat, en milieu. Sinds enkele jaren zet de Commissie actiever in op
implementatie en handhaving van deze afspraken2. De Commissie geeft
aan dat de nieuwe inzet ten aanzien van handel en duurzame ontwikkeling
van toepassing zal zijn op toekomstige onderhandelingen, en indien
gepast meegenomen zal worden in lopende onderhandelingen. Een aantal
actiepunten is gericht op implementatie en monitoring, en zal reeds van
toepassing zijn op bestaande akkoorden.
Op basis van een onafhankelijke studie naar afspraken over handel en
duurzame ontwikkeling in akkoorden van derde landen3 en discussies met
belanghebbenden heeft de Commissie een aantal prioriteiten en actiepunten geïdentificeerd. De actiepunten kunnen worden samengevat in zes
prioriteiten: meer proactieve samenwerking met partners met betrekking
tot implementatie van arbeids- en milieuafspraken; een gerichte inzet per
partnerland met landenprioriteiten; duurzaamheid in brede zin in
1

Kamerstuk 21 501-02, nr. 2197 (BNC-fiche).
Zo publiceerde de Commissie in 2018 het zogenaamde 15 punten actieplan inzake handel en
duurzame ontwikkeling (Trade and Sustainable Development (europa.eu).
3
Velut, J. e.a., Comparative Analysis of Trade and Sustainable Development Provisions in Free
Trade Agreements, LSE Consulting, Londen, 2022, beschikbaar op https://trade.ec.europa.eu/
doclib/docs/2022/february/tradoc_160043.pdf.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3489

2

handelsakkoorden integreren; collectieve monitoring van implementatie
van afspraken; de rol van het maatschappelijk middenveld versterken, en
mogelijkheden voor handhaving versterken. Ten eerste zal de Commissie
blijven inzetten op een aanpak die gestoeld is op internationale
raamwerken en standaarden om protectionisme te voorkomen. De
Commissie geeft aan waar nodig partners middels technische en
financiële assistentie te ondersteunen op basis van bestaande
programma’s en instrumenten. Ten tweede geeft de Commissie aan dat
het prioriteren van bepaalde thema’s op basis van kansen en zorgpunten
per handelspartner behulpzaam kan zijn voor het bereiken van resultaten.
De Commissie is in het kader hiervan voornemens om met verdragspartijen tijdspaden voor implementatie van duurzaamheidsafspraken overeen
te komen. Onder het derde punt zet de Commissie onder andere in op het
wegnemen van belemmeringen op milieugoederen en -diensten die
bijdragen tot een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen en die
hulpbronnenefficiëntie en circulariteit bevorderen. Ten vierde wil de
Commissie nauwer samenwerken met EU-delegaties, lidstaten, het
Europees Parlement en het maatschappelijk middenveld om afspraken te
monitoren. Ten vijfde zal de Commissie toezien op nauwe samenwerking
met het maatschappelijk middenveld. Ook zal de Commissie de nationale
adviesgroepen waarin akkoorden voorzien ondersteuning bieden.
Tenslotte bevat de mededeling een koerswijziging van de EU-inzet in
onderhandelingen over handelsakkoorden met betrekking tot de procedures waarmee duurzaamheidsafspraken worden gehandhaafd. Indien
een verdragspartij afspraken over fundamentele conventies van de
Internationale Arbeidsorganisatie (ILO) of het Parijsakkoord niet nakomt,
stelt de Commissie voor dat in het uiterste geval en na het doorlopen van
de geschillenbeslechtingsprocedure handelssancties kunnen worden
getroffen. De Commissie kiest voor klimaat, milieu en arbeid omdat deze
aanpak voortbouwt op de primaire inzet van de Commissie gericht op de
eerbiediging van de fundamentele arbeidsrechten en van de Overeenkomst van Parijs als essentiële elementen in handels- en partnerschapsakkoorden. Hier blijft de EU op inzetten, zoals opgenomen in de mededeling
over Evaluatie van het handelsbeleid. De Commissie zal op basis van een
nieuwe raamwerkovereenkomst (het zogenoemde Global Biodiversity
Framework) in het kader van het VN-Biodiversiteitsverdrag bezien of dit
verdrag aan deze nieuwe geschillenbeslechtingsprocedure wordt
toegevoegd.
Parallel aan de mededeling zijn herziene richtsnoeren voor het Single
Entry Point gepubliceerd, het EU-klachtenmechanisme voor handelsafspraken in handelsakkoorden4. Op basis van deze herziene richtsnoeren
kunnen naast NGO’s, burgers, vakbonden en bedrijven ook nationale
adviesgroepen, waarin handelsakkoorden voorzien, gezamenlijk klachten
indienen onder het Single Entry Point. Ook introduceert de Commissie
tijdspaden voor de behandeling van klachten over handel en duurzame
ontwikkeling.
In de mededeling verwijst de Commissie ook naar een aantal initiatieven
en wetsvoorstellen voor autonome instrumenten, zoals het Carbon Border
Adjustment Mechanisme5. De Commissie geeft aan ook onder handelsakkoorden dialoog te zullen voeren met partnerlanden over deze autonome
instrumenten.

4
5

https://trade.ec.europa.eu/access-to-markets/en/form-assets/operational_guidelines.pdf.
Kamerstuk 22 112, nr. 3197 (BNC-fiche Verordening Carbon Border Adjustment Mechanism).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3489

3

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
In de beleidsnotitie «Doen waar Nederland goed in is» van juni jl. heeft
het kabinet haar inzet voor strategisch en duurzaam handelsbeleid uiteen
gezet6. Handelsakkoorden zijn een uniek instrument voor de EU om haar
economische marktmacht te benutten, samenwerking met derde landen te
versterken en economische kansen te creëren. Voor het kabinet is van
belang dat deze akkoorden tevens hoge standaarden bevorderen voor
bijvoorbeeld arbeidsrechten, biodiversiteit, milieu en circulariteit, klimaat,
en gendergelijkheid en dat deze afspraken worden geïmplementeerd.
Nederland is de afgelopen jaren een van de voornaamste pleitbezorgers
geweest binnen de EU om duurzaamheidsafspraken in handelsakkoorden
te versterken en zal dit blijven doen. In dat kader heeft het kabinet de
stappen verwelkomd die de Commissie reeds gezet heeft om naleving en
monitoring daarvan te versterken. Voortbouwend op een non-paper van
mei 2020 gezamenlijk met Frankrijk7, heeft Nederland in december 2021
een aantal voorstellen gedaan voor de herziening van de EU-aanpak voor
handel en duurzame ontwikkeling waarvan deze mededeling het
uitvloeisel is8. Deze schriftelijke inbreng is tot stand gekomen na
consultaties met Nederlandse vakbonden, NGO’s en bedrijfsleven. Het
kabinet heeft in die voorstellen ingezet op het versterken van de «wortel»
en «stok» functie van duurzaamheidsafspraken in toekomstige akkoorden,
bijvoorbeeld door implementatie van specifieke duurzaamheidsafspraken
te koppelen aan tariefliberalisering. Het kabinet is voorstander van het
opnemen van het klimaatakkoord van Parijs als essentieel element in
handelsakkoorden. Gedetailleerde actieplannen en tijdspaden voor
implementatie van duurzaamheidsafspraken kunnen samenwerking
gerichter sturen en helpen verdragspartijen om elkaar scherp te houden.
Daarnaast heeft het kabinet herhaaldelijk aandacht gevraagd voor het
versterken van samenwerking met het maatschappelijk middenveld, de
Raad en relevante internationale organisaties. Zo heeft het kabinet de
Commissie verzocht een ondersteunende rol te spelen bij het overkomen
van organisatorische uitdagingen, het opzetten van actieplannen en tijdig
doorgeven van informatie aan de nationale adviesgroepen waarin
handelsakkoorden voorzien. Ook heeft het kabinet het belang van tijdige
en kwalitatief hoogwaardige Sustainability Impact Assessments
benadrukt, zowel in de voorstellen als op andere momenten. Wat betreft
het Biodiversiteitsverdrag, heeft het kabinet de Commissie verzocht om
zich in te spannen de nieuwe raamwerkovereenkomst in duurzaamheidshoofdstukken op te nemen. Tenslotte heeft het kabinet zich ingezet voor
het oprichten en het verbeteren van de werking van het Single Entry
Point, voornamelijk waar het meldingen van klachten over duurzame
ontwikkeling betreft9.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet verwelkomt de mededeling van de Commissie en steunt het
streven om via handelsbeleid een bijdrage te leveren aan duurzame
ontwikkeling. De mededeling ligt in het verlengde van de voorstellen van
het voorgaande kabinet ter versterking van de naleving, monitoring en
handhaving van duurzaamheidsafspraken. Ook steunt het kabinet de
herziening van de richtsnoeren van het Single Entry Point. De mededeling
verschijnt in een periode waarin open handelsstromen en op regels
6

Kamerstuk 36 180, nr. 1.
Kamerstuk 21 501-20, nr. 1541.
8
Kamerstuk 21 501-02, nr. 2437.
9
Zie onder andere Kamerstuk 21 501-02, nr. 2394.
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3489

4

gebaseerde handel des te meer van belang zijn, gezien de oorlog in
Oekraïne en de gevolgen daarvan op toeleveringsketens.
Voor de integrale aanpak van de inzet op duurzame ontwikkeling kan het
kabinet steun uitspreken. Het kabinet hecht aan de EU-inzet op
duurzaamheid in WTO-verband, naast de brede inzet middels bilaterale
handelsakkoorden. Het is daarnaast wenselijk dat handelsakkoorden
bijdragen aan de dialoog met derde landen over handelsgerelateerde
autonome instrumenten van de EU, waartoe de Commissie actiepunten
voorstelt.
Waar de Commissie met de mededeling enerzijds een minimum aan
afspraken en handhavingsprocedures voorstelt, geeft zij tegelijkertijd aan
dat inspanningen per partnerland gericht moeten worden ingezet om
gewenste resultaten te behalen. Het kabinet kan zich in deze aanpak
vinden. Het kabinet zal aandringen op het zo spoedig mogelijk aan de slag
gaan met het opvolgen van de actiepunten die onder bestaande
akkoorden uitgevoerd kunnen worden10. Voorbeelden hiervan zijn het
stellen van prioriteiten per partnerland inclusief eventuele actieplannen en
tijdspaden voor implementatie van duurzaamheidsafspraken, het bieden
van steun voor implementatie van afspraken, de dialoog over autonome
instrumenten van de EU en het versterken van de samenwerking met het
maatschappelijk middenveld. Het kabinet zal naast de voorgestelde
verbeteringen blijven inzetten op tijdige afronding van Sustainability
Impact Assessments, zodat deze vanaf het begin van invloed kunnen zijn
op onderhandelingen en implementatie van een handelsakkoord. Over
enkele actiepunten zoals het versterken van de samenwerking met
delegaties in partnerlanden, hoort het kabinet graag op welke manier hier
uitvoering aan gegeven zal worden. Ook vraagt het kabinet zich af in
hoeverre de voorstellen betrekking hebben op afspraken over duurzame
ontwikkeling in investeringsakkoorden.
Het kabinet kan ook steunen dat de EU bij de onderhandeling van nieuwe
handelsakkoorden inzet op een versterkte handhavingsprocedure, waarbij
schendingen van specifieke bepalingen (inzake fundamentele
ILO-conventies en het Parijsakkoord) in het uiterste geval kan leiden tot
handelssancties. Bij een schending van deze bepalingen wordt het
mogelijk om handelssancties te treffen na het doorlopen van de consultatiefase, het inroepen van een deskundigenpanel en indien de aanbevelingen uit het rapport van het deskundigenpanel niet worden geïmplementeerd. Het aantonen van een handelsverstorend effect is daarbij niet
noodzakelijk, waarmee een technische uitdaging die het kabinet voorzag,
is vermeden. Vergeleken met het voorstel uit het gezamenlijke non-paper
met Frankrijk11 om gefaseerde liberalisering van bepaalde goederen te
koppelen aan implementatie van specifieke duurzaamheidsafspraken,
biedt deze geschillenbeslechtingsprocedure meer ruimte voor het
selecteren van de tarieflijnen in reactie op schendingen van verplichtingen
door een verdragspartner. Het is wenselijk dat voor deze vorm van
handhaving heldere procedures worden vastgelegd die garanderen dat
handelssancties een laatste redmiddel en proportioneel zijn. De
Commissie dient in meer detail toe te lichten op welke manier proportionaliteit van de handelssancties gegarandeerd kan worden. Het kabinet
steunt de Commissie in haar voorstel om de handhavingsprocedure te
versterken voor de specifieke bepalingen die verwijzen naar fundamentele
ILO-conventies en het Parijsakkoord. Hiermee wordt voorgebouwd op de
huidige EU inzet en nadruk in de vormgeving en implementatie op
10

Conform het verzoek van het lid Koole en Oomen tijdens het CETA debat van 11 juli jl. in de
Eerste Kamer, Handelingen I 2021/22, nr. 37, item 3.
11
Kamerstuk 21 501-20, nr. 1541.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3489

5

arbeidsrechten en klimaat. Ook zal het kabinet de Commissie oproepen
om zodra het nieuwe raamwerk voor het Biodiversiteitsverdrag tot stand
is gekomen, zo snel mogelijk te evalueren of en op welke wijze deze ook
onderdeel kan worden van de inzet op handhavingsprocedures.
Tenslotte zal het kabinet er op blijven inzetten dat verdragspartijen
toezeggen om het klimaatakkoord van Parijs effectief te implementeren,
middels Nationally Determined Countributions (NDCs) in lijn met de 1,5
graden doelstelling. Met de versterkte aanpak voor naleving, monitoring
en handhaving van o.a. multilaterale milieuverdragen, waaronder het
Parijsakkoord, en inzet op opname van datzelfde akkoord als essentieel
element in toekomstige handelsakkoorden, wordt het tegengaan van
klimaatverandering verder verankerd in EU-handelsakkoorden. Het
kabinet steunt deze voorstellen en voldoet daarmee aan de toezegging om
de Kamer schriftelijk te informeren over de inzet op klimaat in handelsakkoorden.12
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Binnen de Raad is brede steun voor het bevorderen van duurzame
ontwikkeling via handelsakkoorden. Lidstaten hebben echter uiteenlopende zienswijzen over de mate waarin duurzame ontwikkeling via
handelsakkoorden bevorderd moet worden. Een grote groep lidstaten
benadrukt daarbij dat de EU niet achter kan blijven ten opzichte van
andere landen en voortvarend akkoorden moet afsluiten. Wat betreft het
specifieke voorstel om handhaving te versterken, heeft vooralsnog geen
lidstaat in de Raad zich negatief hierover uitgesproken. Wel hebben enkele
lidstaten zorgen geuit over de implementatie.
Het Europees Parlement (hierna: EP) heeft de mededeling in zijn geheel
verwelkomd. Wat betreft het specifieke voorstel om handhaving te
versterken, stelt het EP at dit kan leiden tot betere naleving.
4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is
positief. De mededeling ziet op het terrein van de gemeenschappelijke
handelspolitiek. Op dit terrein is er sprake van een exclusieve
bevoegdheid van de EU (zie artikel 3, lid 1, onder e, VWEU). De
Commissie is zodoende bevoegd deze mededeling uit te vaardigen.
b) Subsidiariteit
Gezien de exclusieve bevoegdheid van de EU op het terrein van de
gemeenschappelijke handelspolitiek, is het subsidiariteitsbeginsel niet van
toepassing.
c) Proportionaliteit
De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is
positief. De mededeling heeft als doel om de bijdrage van
EU-handelsakkoorden aan duurzame ontwikkeling te vergroten. Het
voorgestelde optreden is geschikt om deze doelstelling te bereiken omdat
12

Toezegging om schriftelijk toe te lichten hoe het kabinet de komende jaren gaat inzetten op
klimaat in het kader van handelsakkoorden, gedaan door de Minister voor Energie en Klimaat
tijdens het debat over klimaatplannen van 23 februari 2022, Handelingen II 2021/22, nr. 54,
items 2 en 5.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3489

6

het een verdere versterking vormt van de huidige EU-aanpak voor het
bevorderen van handel en duurzame ontwikkeling. Het optreden is ook
geschikt omdat bijvoorbeeld de samenwerking met het maatschappelijk
middenveld wordt versterkt en wordt voorgesteld om in specifieke
gevallen handelssancties te kunnen nemen, wat de naleving van
duurzaamheidsafspraken zou kunnen versterken en daarmee dus
bijdraagt aan duurzame ontwikkeling. Bovendien gaat het voorgestelde
optreden niet verder dan noodzakelijk omdat de actiepunten voornamelijk
extra inspanningen voor bestaande afspraken betreffen, zoals betere
monitoring, die kunnen bijdragen aan betere naleving van deze afspraken.
Ook gaat de in de mededeling voorgestelde aanpak niet verder dan
noodzakelijk omdat waar het gaat om een nieuwe invulling aan EU-zijde
van duurzaamheidsbepalingen in handelsakkoorden, deze inzet met name
is gericht op toekomstige handelsakkoorden (waar relevant inclusief
toekomstige handelsakkoorden waarover al onderhandelingen lopen).
Voor wat betreft bestaande handelsakkoorden zal deze nieuwe invulling
worden meegenomen wanneer zich een kans voor heronderhandeling
voordoet. Het direct openbreken van bestaande handelsakkoorden en
deze tegelijkertijd heronderhandelen zou immers niet werkbaar en
wenselijk zijn.
d) Financiële gevolgen
Er worden geen financiële gevolgen verwacht. Mochten deze desondanks
optreden, is het kabinet van mening dat de benodigde EU-middelen
gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële
kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een
prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Eventuele budgettaire
gevolgen voor de nationale begroting worden ingepast op de begroting
van het beleidsverantwoordelijke departement, conform de regels van de
budgetdiscipline.
e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
Er worden geen gevolgen verwacht voor regeldruk en concurrentiekracht.
De geopolitieke implicaties van de mededeling zullen naar verwachting
beperkt zijn. De voorgestelde inzet bouwt namelijk voort op de eerdere
EU-inzet waarmee al ervaring is opgedaan in handelsakkoorden met
derde landen. Ook betreft het een onderhandelingsproces waardoor een
derde land invloed heeft op de uitkomst. De door de Commissie gepresenteerde actiepunten dienen de doeltreffendheid, uitvoering en handhaving
van de huidige benadering van handel en duurzame ontwikkeling verder
te verbeteren. Daarmee raken ze aan de (toekomstige) samenwerking met
derde landen via handelsakkoorden. Gezien de aard van de afspraken over
duurzame ontwikkeling dragen deze bij aan het mondiale leiderschap van
de EU, bijvoorbeeld op het gebied van klimaat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3489

7