Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 604

Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in
verband met de tijdelijke verlenging van de
bevoegdheid om biometrische gegevens van
vreemdelingen af te nemen en te verwerken

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN
1. Inleiding
De Wet biometrie vreemdelingenketen (hierna: Wbvk)1 heeft in 2014
voorzien in een wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw
2000) om het gebruik van biometrische kenmerken in de vreemdelingenketen uit te breiden en zo de identiteitsvaststelling van vreemdelingen te
verbeteren (Stb. 2014, 2). Op grond van artikel 115 van de Vw 2000 vervalt
op 1 maart 2021 de in artikel 106a van de Vw 2000 geregelde nationale
bevoegdheid om biometrische kenmerken af te nemen en te verwerken en
moeten alle gezichtsopnames en vingerafdrukken, die op basis van de
Wbvk in de vreemdelingenadministratie zijn opgenomen, worden
vernietigd. Met dit wetsvoorstel wordt beoogd de bevoegdheid voorlopig
te handhaven en de vernietiging te voorkomen.
Op 27 juni 2019 is een (vervolg)evaluatie van de Wbvk verschenen. De
evaluatie is een gevolg van artikel II van de Wbvk, op grond waarvan
binnen vijf jaar na inwerkingtreding van die wet de Staten-Generaal een
verslag ontvangt over de doeltreffendheid en de effecten in de praktijk en
een standpunt inzake de wenselijkheid van een gehele of gedeeltelijke
voortzetting ervan. De Eerste Kamer en Tweede Kamer zijn over de
evaluatie en de wens de werking van de Wbvk voort te zetten geïnformeerd bij brief van 26 november 20192. Op de uitkomsten van de
evaluatie wordt verder ingegaan in de paragrafen 2.1 en 2.2.
Een belangrijke vraag bij de evaluatie van de Wbvk was de vraag of
Europese ontwikkelingen de Wbvk niet overbodig maken. Ook in het licht
van de ontwikkelingen in Europees verband is de Wbvk, in ieder geval

1

Wet van 11 december 2013 tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met de
uitbreiding van het gebruik van biometrische kenmerken in de vreemdelingenketen in verband
met het verbeteren van de identiteitsvaststelling van de vreemdeling. Deze wet is op 1 maart
2014 in werking getreden, Stb 2014, 2 en Stb 2014, 44.
2
Kamerstukken I 2019/20, 33 192, nr. M; Kamerstukken II 2019/20, 33 192, nr. 18.

kst-35604-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 604, nr. 3

1

vooralsnog, nog altijd als noodzakelijk aan te merken. In paragraaf 2.3
wordt hier nader op ingegaan.
Het belang van biometrische gegevens met het doel om identiteits- en
documentfraude te voorkomen en bestrijden wordt tot slot ook bevestigd
in een recente uitspraak van 3 oktober 2019 van het Hof van Justitie van
de Europese Unie (hierna: het Hof, arrest in de zaak C-70/18)3. Hier wordt
in paragraaf 2.4 nader op ingegaan.
2. Hoofdlijnen
In dit hoofdstuk wordt kort ingegaan op de horizonbepaling van artikel
115 van de Vw 2000 en de doelstelling van de Wbvk. Daarnaast wordt aan
de hand van de resultaten van de evaluatie en de ontwikkelingen en
jurisprudentie op het gebied van biometrische gegevens in Europees
verband, de noodzaak van voorzetting van de Wbvk onderbouwd.
De horizonbepaling is toegevoegd als gevolg van een amendement van
het lid Berndsen-Jansen4. Reden hiervoor was de inbreuk op de privacy
die de wet volgens de initiatiefneemster van het amendement oplevert.
Artikel 115 van de Vw 2000 regelt dat de bevoegdheden van de Minister
ten aanzien van de biometrische kenmerken na zeven jaar komen te
vervallen. Indien uit de evaluatie van de wet na vijf jaar blijkt dat een
voortzetting van deze wetgeving toch gewenst is, zo voorzag de initiatiefneemster, dan heeft de Minister nog twee jaar om met een nieuw
wetsvoorstel het wetgevingstraject af te ronden om zo de voortzetting te
garanderen. De uitgebreide evaluatiebepaling is opgenomen in artikel II
van de Wbvk. Zoals in paragraaf 1 is aangegeven, is de Tweede Kamer op
26 november 2019 over de uitkomsten van de vervolgevaluatie geïnformeerd.
De doelstelling van de Wbvk is het verhogen van de doelmatigheid en
doeltreffendheid van de uitvoering van de Vw 2000. Dit wordt bereikt door
onder meer het verhogen van de betrouwbaarheid van de identiteitsvaststelling en -registratie en het tegengaan van onregelmatigheden ten
aanzien van identiteit. Om dit te verwezenlijken is in de Wbvk geregeld dat
er van een vreemdeling tien vingerafdrukken en een gezichtsopname
kunnen worden afgenomen. Tevens regelt de Wbvk dat de biometrische
gegevens centraal opgeslagen worden in de Basisvoorziening vreemdelingen (hierna: BVV) en dat deze gegevens gekoppeld worden aan één
identiteit via het Vreemdelingennummer (hierna: V-nummer).
2.1 De uitkomsten van de evaluatie
Nadat in 2017 een tussenevaluatie heeft plaatsgevonden5, is de Wbvk op
grond van artikel II van de Wbvk in 2019 geëvalueerd. In de eerdergenoemde brief aan de Tweede Kamer van 26 november 2019 is hierop
nader ingegaan. Zowel uit de evaluatie van de Wbvk als uit de aanbevelingen van de tussenevaluatie van de Wbvk in 2017, is gebleken dat een
duidelijk kwantitatief beeld van de te bestrijden problematiek op het
gebied van onregelmatigheden met betrekking tot identiteit en de mate
waarin de Wbvk hierin ondersteuning biedt, niet verkregen kon worden.
Daarentegen blijkt ook uit de evaluatie dat partijen in de vreemdelingen-

3

HvJ EU inzake C-70/18, d.d. 3 oktober 2019. Zie ook de uitspraak van de ABRvS in deze zaak van
29 april 2020, nrs. 201601536/3/V3 en 201601554/3/V3, ECLI:NL:RVS:2020:1168.
Kamerstukken II 2012/13, 33 192, nr. 15; zie ook Kamerstukken 2012/13, 33 192, nr. 16.
5
H. Winter, A. Klingenberg, V. Bex-Reimers, B. Geertsema en E. Krol, Evaluatie Wet biometrie
vreemdelingenketen, 2017.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 604, nr. 3

2

keten6 unaniem het belang van de Wbvk onderschrijven en het gebruik
van de BVV en dat de daarin geregistreerde (biometrische) gegevens een
integraal onderdeel zijn van alle processen. De Wbvk biedt een aanvulling
op diverse Europese ontwikkelingen.
Uit de eerdergenoemde Kamerbrief van 26 november 2019 volgt dat de
regering deze observaties van de onderzoekers deelt. De Wbvk maakt het
mogelijk om de identiteit van een vreemdeling eenduidig vast te stellen
en daarna ook eenvoudig en betrouwbaar te verifiëren. De hierna te
noemen ervaringen van ketenpartners laten ondubbelzinnig zien dat de
Wbvk in belangrijke mate bijdraagt aan een goede uitvoering van de Vw
2000. Hiermee voldoet de Wbvk aan de doelstelling van de invoering.
Op basis van biometrie kan na identificatie, registratie in de BVV en
koppeling aan het V-nummer, de identiteit van de vreemdeling eenduidig
en op elk gewenst moment worden geverifieerd. Dit in tegenstelling tot de
situatie dat de identiteit op basis van ID-documenten wordt vastgesteld.
Deze kunnen vals of vervalst zijn. Een gestolen of vermist document kan
door een andere vreemdeling worden gebruikt. Zonder afname van
biometrie kan één persoon verschillende identiteiten aanvoeren op grond
van verschillende ID-documenten. Wanneer een persoon zonder
ID-document wordt aangetroffen, kan de identiteit in veel gevallen alleen
op basis van eigen verklaringen worden vastgesteld. Bij ieder nieuw
contact kan een andere verklaring worden afgegeven zonder dat door de
desbetreffende ketenpartner kan worden gecheckt of de vreemdeling al
eerder in contact is geweest met een andere ketenpartner. ID-documenten
en verklaringen van mensen kunnen de waarheid verhullen, biometrische
gegevens doen dat niet. Ambtenaren van de politie kunnen bijvoorbeeld
na afname van biometrie en een check in de BVV zien dat een vreemdeling eerder ongewenst is verklaard of een inreisverbod opgelegd heeft
gekregen en dient te worden uitgezet.
De IND-medewerker kan bijvoorbeeld via biometrie verifiëren of een
vreemdeling die een verblijfsvergunning in Nederland aanvraagt al in de
BVV voorkomt. De IND-medewerker kan tevens verifiëren of de vreemdeling die de verblijfsvergunning heeft aangevraagd dezelfde persoon is
die het verblijfsdocument komt afhalen. De medewerker op de ambassade
kan via biometrie controleren of de vreemdeling die het inburgeringsexamen buitenland heeft gemaakt dezelfde is die de machtiging tot
voorlopig verblijf (hierna: mvv) heeft aangevraagd en deze, na verlening,
komt afhalen.
De koppeling van biometrie met een uniek V-nummer in de BVV betekent
dat alle ketenpartners weten welke identiteit hoort bij de vreemdeling met
wie zij contact hebben. Een vreemdeling kan niet meer onopgemerkt
onder verschillende aliassen in verschillende databestanden van
ketenpartners voorkomen. Zeven dagen in de week en 24 uur per dag
kunnen ketenpartners beschikken over de persoonsgegevens van de
betreffende persoon. Zonder biometrie kunnen ook gemakkelijk onduidelijkheden ontstaan wanneer bijvoorbeeld namen bij verschillende
ketenpartners anders zijn gespeld, wanneer de naam, bijvoorbeeld als
gevolg van een huwelijk of echtscheiding, verandert of wanneer iemand
een andere nationaliteit krijgt. Namen en nationaliteiten kunnen wijzigen,
biometrie niet. Er zijn tot slot ook voordelen voor de vreemdeling zelf. Het
is immers vrijwel uitgesloten dat er fraude wordt gepleegd met de

6

Buitenlandse Zaken, Centraal Orgaan opvang Asielzoekers, Dienst Justitiële Inrichtingen,
Dienst Terugkeer en Vertrek, Immigratie- en Naturalisatiedienst, Koninklijke Marechaussee en
Nationale Politie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 604, nr. 3

3

gegevens van de vreemdeling doordat misbruik maken van zijn identiteit
door een ander via afname van biometrie wordt tegengegaan.
Het belang van biometrie bij de identificatie en verificatie van een
vreemdeling moet zich ook vertalen in de kwaliteit van biometrische
gegevens. Die is de afgelopen jaren sterk verbeterd. Vingerafdrukken in de
BVV zijn voorzien van kwaliteitsscores, zodat de kwaliteit beter kan
worden gemonitord en er eventueel kan worden ingegrepen wanneer de
kwaliteit vermindert. Naar aanleiding van de evaluatie wordt de kwaliteit
van de biometrische gegevens nog verder verhoogd, zodat deze in de
toekomst nog beter gegarandeerd is.
2.2. Verlenging van de nationale bevoegdheid met vijf jaar
Zoals hiervoor aangegeven, laten de ervaringen van de ketenpartners
ondubbelzinnig zien dat de Wbvk in belangrijke mate bijdraagt aan een
goede uitvoering van de Vw 2000. De Wbvk voldoet hiermee aan de
doelstelling van de invoering, maar de regering erkent ook – mede naar
aanleiding van de adviezen van de Afdeling advisering van de Raad van
State (hierna: de Afdeling) en de Adviescommissie Vreemdelingenzaken
(hierna: ACVZ) – dat een empirische motivering op basis van kwantitatieve
gegevens over effectiviteit, nut en noodzaak van de nationale
bevoegdheid om biometrische gegevens van vreemdelingen af te nemen
en te verwerken, niet kan worden gemist bij het nemen van een beslissing
over het al dan niet definitief voortzetten daarvan. Zoals hierna wordt
toegelicht in paragraaf 3.2 is het advies van de ACVZ in de consultatiefase
aanleiding geweest om, anders dan aanvankelijk was beoogd, niet de
horizonbepaling te laten vervallen, maar om deze te verlengen met vijf
jaar. De periode van verlenging van de nationale bevoegdheid van vijf jaar
die het onderhavige wetsvoorstel bewerkstelligt, zal worden gebruikt om
alsnog een duidelijk kwantitatief beeld te verkrijgen van de te bestrijden
problematiek op het gebied van onregelmatigheden met betrekking tot
identiteit en de mate waarin de Wbvk hierin ondersteuning kan bieden. De
regering zal daartoe in de processen in de vreemdelingenketen een
registratiefaciliteit invoeren voor onregelmatigheden en fraudegevallen.7
In de kabinetsreactie van 26 november 2019 op de vervolgevaluatie is
aangegeven dat de voortzetting van de Wbvk niet afhankelijk zou worden
gesteld van een ketenbrede registratie. De belangrijkste reden hiervoor
was, zoals hiervoor aangegeven, dat het nut en de noodzaak van de Wvbk
voor een goede uitvoering van de Vw 2000 al voldoende leek te volgen uit
de unanieme bevestiging daarvan door de partijen in de vreemdelingenketen en voorts werd bewezen door het gebruik van biometrische
gegevens als integraal onderdeel van alle processen in de vreemdelingenketen en door het aanvullende karakter van de Wbvk op diverse Europese
ontwikkelingen. Een ketenbrede registratie bleek voorts niet eenvoudig
realiseerbaar.8
Mede naar aanleiding van het advies van de Afdeling bij dit wetsvoorstel
meent de regering nu echter dat deze bevindingen van de ketenpartijen –
hoewel zeer waardevol – op zichzelf niet voldoende zijn voor het over vijf
jaar kunnen nemen van een definitieve beslissing over de voortzetting van
de Wbvk. Ten behoeve van een integrale beoordeling van effectiviteit, nut
en noodzaak moeten deze bevindingen van de ketenpartijen kunnen
worden aangevuld met kwantitatieve gegevens verkregen uit de in te
voeren registratie. Uit de voornoemde kabinetsreactie blijkt overigens dat,
hoewel dat dus nog niet werd gezien als voorwaarde voor voortzetting
7
8

Zie ook het nader rapport bij dit wetsvoorstel.
Kamerstukken II 2019/20, 33 192, nr. 18.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 604, nr. 3

4

van de Wbvk, destijds het gesprek met de ketenpartners al is gestart over
de wijze waarop onregelmatigheden kunnen worden geregistreerd.
Daarbij wordt gezocht naar een vorm waarin de registratie kan plaatsvinden zonder dat de desbetreffende medewerkers (zoals de politieagent,
de medewerker van de IND of van de Koninklijke Marechaussee) te maken
krijgen met onevenredig zware administratieve lasten. Zoals in de
evaluatie van de Wbvk is aangegeven zullen, vanwege het ontbreken van
een nulmeting vóór de inwerkingtreding van de Wbvk, de daadwerkelijke
effecten van de wet niet op basis van een voor- en nameting van
kwantitatieve gegevens kunnen worden gemeten. Daarom zullen de
uitkomsten van de registratie betrekking hebben op de periode vanaf de
aanvang van deze registratie, uiterlijk het moment van inwerkingtreding
van deze wet.
Zoals de Afdeling adviseert, zal door invoering van de registratiefaciliteit
de voorgestelde hernieuwde evaluatie drie jaar na inwerkingtreding van
de onderhavige wet (die voortvloeit uit het voorgestelde artikel II) aan de
hand van de kwantitatieve gegevens die uit de registratie zullen worden
verkregen, in ieder geval wel uitsluitsel moeten kunnen geven over de
effectiviteit, het nut en de noodzaak van de nationale bevoegdheid om
biometrische gegevens van vreemdelingen af te nemen en te verwerken.
De actuele stand van de (mogelijk) nieuwe verplichtingen op dit terrein die
voortvloeien uit de Europese wet- en regelgeving, kan daar op dat
moment bij worden betrokken (zie hierna onder paragraaf 2.3). De
regering zal op basis van de uitkomsten van de voorgestelde hernieuwde
evaluatie, die dan zowel op kwalitatieve als kwantitatieve gegevens
gebaseerd kan worden, een afweging maken over effectiviteit, nut en
noodzaak van definitieve voortzetting van de nationale bevoegdheid over
vijf jaar. Die afweging zal plaatsvinden mede in het licht van ontwikkelingen in de Europese regelgeving en van de inbreuk die met deze
bevoegdheid wordt gemaakt op de persoonlijke levenssfeer van de
vreemdeling.9
2.3 Ontwikkelingen in Europa in relatie tot de noodzaak van de Wbvk
De Wbvk voorziet in afname en verwerking van biometrische kenmerken
(art. 106a, eerste lid, Vw 2000) en opname ervan in een nationaal bestand,
alsmede in het verifiëren van de authenticiteit van een vreemdelingendocument of van de identiteit van een vreemdeling (art. 106a, tweede lid, Vw
2000), voor zover hierin niet reeds door EU-verordeningen wordt voorzien.
In de eerste twee leden van artikel 106a is daarom opgenomen dat van
een vreemdeling een gezichtsopname en vingerafdrukken kunnen worden
afgenomen en verwerkt, voor zover dit op grond van de Europese
verordeningen die betrekking hebben op biometrische gegevens niet kan.
Hier wordt verwezen naar diverse EU-informatiesystemen waarin
biometrie van vreemdelingen thans al wordt verwerkt of zal worden
verwerkt. Ten tijde van de inwerkingtreding van de Wbvk ging het om
EURODAC, het Schengeninformatiesysteem (hierna: SIS) en het Visuminformatiesysteem (hierna: VIS). Inmiddels zijn in Europa ook regels in
verordeningen afgesproken over twee nieuwe EU informatiesystemen, te
weten het Entry Exit systeem (hierna: EES) en het ETIAS reisautorisatie
systeem (hierna: ETIAS). Genoemde bestaande en nieuwe systemen
worden interoperabel. Dit betekent dat deze systemen beter met elkaar
kunnen samenwerken en bijvoorbeeld in één keer doorzoekbaar worden.
De materiële of personele reikwijdte van de bestaande systemen is of
wordt bovendien uitgebreid. Zo zullen in het SIS voortaan ook terugkeer9

Zie ook EHRM 4 december 2008, nr. 30562/04 en 30566/04,
ECLI:CE:ECHR:2008:1204JUD003056204, (S. en Marper/VK, r.o. 112).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 604, nr. 3

5

besluiten worden opgenomen en onderhandelt men in Brussel over het
opnemen van visa voor lang verblijf en verblijfsvergunningen in het VIS.
De verordeningen die thans al tot stand zijn gekomen, zijn weliswaar in
werking getreden maar zullen pas operationeel zijn als alle technische en
juridische maatregelen door de betrokken EU organen en de lidstaten
gereed zijn gemeld. Dit is een grootschalig en complex traject. Momenteel
wordt voorzien dat het eerste systeem op zijn vroegst in 2022 operationeel
zal worden (aangepast SIS).
In Nederland wordt de nationale implementatie in brede zin voorbereid en
uitgevoerd in het Programma Grenzen en Veiligheid van het Ministerie
van Justitie en Veiligheid. In dit Programma wordt onder meer de
aanpassing van bestaande nationale wet- en regelgeving en het in het
leven roepen van nieuwe regels ter hand genomen om de uitvoering van
de relevante verordeningen – voor zover nodig – mogelijk te maken. Het
streven is daarbij implementatie zoveel mogelijk te combineren in één
nationale uitvoeringswet. Het betreffende wetsvoorstel is momenteel in
ambtelijke voorbereiding en wordt niet voor begin 2021 aan de Kamer
aangeboden.
Bij de verordeningen speelt in alle betrokken centrale
EU-informatiesystemen (met uitzondering van ETIAS) biometrie een rol.
De gegevens komen in centrale EU-informatiesystemen te staan.
Sommige verordeningen verplichten ertoe biometrie af te nemen en in te
voeren in het EU informatiesysteem (EES, VIS en EURODAC). Zij bevatten
dus een rechtstreeks werkende grondslag voor Nederlandse bevoegde
autoriteiten om biometrie af te nemen. Voor de doelstellingen van de
verordeningen is het dan dus niet nodig dit nationaal regelen. De SIS
verordeningen verplichten ertoe biometrie in de signalering op te nemen
indien beschikbaar (kortom als Nederland dat op grond van een nationale
bevoegdheid al afneemt). De verordeningen over interoperabiliteit
tenslotte zorgen ervoor dat biometrie uit onder meer EES, VIS, EURODAC
gecombineerd wordt en doorzoekbaar wordt waardoor identiteitsfraude
sneller aan het licht zal komen. Ook de SIS data mogen voor de doelstellingen van de SIS verordeningen zelf worden doorzocht voor identificatie
en verificatie van de identiteit. In de meeste verordeningen van het
programma is er daarnaast de mogelijkheid om gegevens die door
Nederland worden ingevoerd nationaal op te slaan. Daar gelden soms
bepaalde beperkende voorwaarden bij.
De evaluatie van de Wbvk concludeert dat de analyse van Europese
ontwikkelingen vooralsnog geen uitsluitsel biedt over de noodzaak van de
Wbvk. In vergelijking met 1 maart 2014, de datum van inwerkingtreding
van de Wbvk, is er sprake van belangrijke ontwikkelingen op het gebied
van deze EU-verordeningen maar is er juridisch (nog) niets veranderd dat
relevant is voor de reikwijdte van de Wbvk, aldus de onderzoekers.
Deze conclusie wordt gedeeld. Vooralsnog moet dan ook worden
aangenomen dat de Wbvk in ieder geval niet overbodig is geworden en
nog altijd als noodzakelijk is aan te merken. Een deel van de EU informatiesystemen is immers in het geheel nog niet operationeel en een ander
deel niet in aangepaste en uitgebreide vorm. Verder wordt over sommige
systemen (VIS en EURODAC) nog onderhandeld. Het is alleen al daarom
van groot belang om de bevoegdheden van artikel 106a Vw te bestendigen, om ervoor te zorgen dat geen gat ontstaat.
Verder is, zoals wordt geschetst in paragraaf 2.3, de veronderstelling dat
ook met alle EU informatiesystemen in werking, behoefte zal blijven
bestaan aan een nationale bevoegdheid tot afname en verwerking van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 604, nr. 3

6

biometrische gegevens in de Vreemdelingenketen omdat dit noodzakelijk
is ter uitvoering van de Vw 2000. Op dit moment wordt in het Programma
Grenzen en Veiligheid geïnventariseerd wat de precieze gevolgen van de
nieuwe verordeningen voor Nederland zijn. Daarbij zal ook onder ogen
worden gezien wat de wijzigingen in het Europese recht betekenen voor
de Wbvk en zal bij het uitwerken van de eerder genoemde uitvoeringswet
artikel 106a Vw 2000 aan de orde komen wat de verhouding is tussen
biometrische gegevens in de EU informatiesystemen (in wording) en
afname en verwerking van biometrie voor nationale doeleinden. Het
artikel zal zo worden aangepast dat de balans tussen wat Europeesrechtelijk kan en wat in aanvulling daarop op grond van nationaal recht
noodzakelijk wordt geacht, duidelijk wordt geschetst.
2.4 De jurisprudentie
In het eerdergenoemde arrest van 3 oktober 2019 stelt het Hof dat de
afname van de biometrische gegevens kan worden gerechtvaardigd door
het doel om identiteits- en documentfraude te voorkomen en te
bestrijden. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State had in
prejudiciële vragen aan de orde gesteld of de Nederlandse overheid,
specifiek ten aanzien van Turkse onderdanen die een voorlopige verblijfsvergunning in Nederland aanvragen, mag verlangen dat zij een digitale
gezichtsopname en tien vingerafdrukken ter beschikking stellen en of dit
een door het Associatierecht10 tussen de EU en Turkije verboden «nieuwe
beperking» vormt. Het arrest is echter ook voor de algemene praktijk van
belang omdat vrijwel alle relevante aspecten van de afname van
biometrische gegevens, zoals nut en noodzaak, doelmatigheid, proportionaliteit, zorgvuldigheid, privacy en bescherming van persoonsgegevens,
in het arrest aan de orde komen. Om die reden wordt hierna vrij uitgebreid ingegaan op de uitspraak van het Hof.
Het Hof oordeelt dat het doel dat wordt nagestreefd met de Nederlandse
regeling, namelijk het voorkomen en bestrijden van identiteits- en
documentfraude, een dwingende reden van algemeen belang kan vormen
die een nieuwe beperking in de zin van het Associatierecht kan rechtvaardigen. Het Hof memoreert dat het reeds heeft geoordeeld dat het doel van
het voorkomen van illegale binnenkomst en illegaal verblijf een dergelijke
dwingende reden vormt en dat het afnemen en bewaren van vingerafdrukken bij de afgifte van paspoorten om vervalsing en frauduleus
gebruik ervan te voorkomen, een door de EU erkende doelstelling van
algemeen belang nastreeft, namelijk het voorkomen van de illegale
binnenkomst van personen op haar grondgebied. Bovendien blijkt uit
Europese regelgeving het belang dat de Uniewetgever hecht aan de
bestrijding van identiteitsfraude.
Het Hof oordeelt verder dat het afnemen, vastleggen en bewaren van tien
vingerafdrukken en de gezichtsopname van onderdanen van derde landen
in een centraal bestand het mogelijk maakt de betrokkene precies te
identificeren en identiteits- en documentfraude op te sporen door de
biometrische gegevens van de aanvrager van een machtiging tot
voorlopig verblijf te vergelijken met de gegevens in dat bestand. De
Nederlandse regeling is dan ook geschikt om het nagestreefde doel te
waarborgen.
Bovendien gaat, aldus het Hof, de Nederlandse regeling niet te ver om het
gestelde doel te bereiken. De EU-lidstaten moeten ter voorkoming en
bestrijding van identiteits- en documentfraude de identiteit die de
10

Associatiebesluit nr. 1/80 van de Associatieraad EEG-Turkije betreffende de ontwikkeling van
de Associatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 604, nr. 3

7

aanvrager van een machtiging tot voorlopig verblijf opgeeft verifiëren.
Deze doelstelling vereist dat men zich er met name van vergewist dat de
aanvrager niet al eerder een aanvraag heeft ingediend onder een andere
identiteit, door de vingerafdrukken van deze aanvrager te vergelijken met
de vingerafdrukken die reeds zijn opgeslagen in een centraal bestand. Het
Hof wijst erop dat de Nederlandse regeling beperkt is tot tien vingerafdrukken en een gezichtsopname. Het afnemen van deze biometrische
gegevens maakt niet alleen een betrouwbare identificatie van de
betrokkene mogelijk, maar heeft ook geen intiem karakter en veroorzaakt
geen fysieke of psychische ongemakken voor de betrokkene, aldus het
Hof.
De biometrische gegevens in het centrale bestand kunnen alleen worden
geraadpleegd en gebruikt door de ambtenaren van de nationale autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van het nationale
vreemdelingenrecht, zoals het personeel van consulaire en diplomatieke
posten, die daartoe naar behoren door de bevoegde Minister zijn
gemachtigd om de identiteit van onderdanen van derde landen vast te
stellen of te verifiëren, voor zover dit nodig is voor de vervulling van hun
taken.
Het Hof stelt dat de bewaring van de biometrische gegevens van
onderdanen van derde landen tijdens hun verblijf in Nederland gerechtvaardigd is gelet op de noodzaak om gedurende die bewaartermijn de
identiteit en de rechtmatigheid van het verblijf van dergelijke onderdanen
overeenkomstig de Vw 2000 te verifiëren, met name bij het onderzoek met
het oog op een verlenging van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning. Bovendien is een dergelijke bewaringstermijn noodzakelijk
om identiteitsfraude te bestrijden. Voorkomen wordt dat aanvragen voor
een mvv worden ingediend onder de identiteit van onderdanen van derde
landen die reeds legaal in Nederland verblijven.
De bewaartermijn van vijf jaar van biometrische gegevens van onderdanen van derde landen die niet of niet meer rechtmatig verblijf is
toegestaan voorkomt met name dat deze vreemdelingen onder een
andere identiteit een nieuwe aanvraag indienen. Daartoe is de bewaringstermijn van vijf jaar niet buitensporig in het licht van het doel dat met de
Nederlandse regeling wordt nagestreefd, aldus het Hof. Naast de
resultaten van de evaluatie onderstreept het arrest van het Hof blijkens
het bovenstaande verder het belang van afname en verwerking van
biometrie.
2.5 Privacy Impact Assessment
Bij de invoering van de Wbvk is een uitgebreide Privacy Impact
Assessment (hierna: PIA) uitgevoerd. In de memorie van toelichting11 is
hiernaar verwezen. Omdat het onderhavige wetsvoorstel beoogt de Wbvk
voort te zetten en geen wijzigingen in de uitvoeringspraktijk beoogt, is de
conclusie in de memorie van toelichting, te weten dat de wet voldoende
waarborgen biedt voor de bescherming van de privacy van de betrokken
vreemdelingen, nog steeds van toepassing.
Bij het onderhavige wetsvoorstel is opnieuw conform de Algemene
verordening gegevensbescherming een PIA uitgevoerd en voorgelegd aan
de Autoriteit Persoonsgegevens. In vergelijking met de start van de Wbvk
zijn er op een aantal punten verbeteringen te constateren. Een geactualiseerd Protocol Identificatie en Labeling (PIL) zorgt voor een gestandaardiseerd gebruik van biometrie door alle partijen in de migratieketen. De
11

Kamerstukken II 2011/12, 33 192, nr. 3, pag. 8.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 604, nr. 3

8

kwaliteit van de biometrische gegevens is verbeterd, evenals de beveiliging van de BVV en van de verwerking van biometrische gegevens.
3. Consultatie12
Het voorstel is bij brief van 16 januari 2020 in consulatie voorgelegd aan
de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) en de Autoriteit
Persoonsgegevens (AP). In die brief is het verzoek gedaan binnen zes
weken te adviseren en aangegeven dat ervan wordt uitgegaan dat geen
prijs wordt gesteld op advisering over het voorstel indien niet binnen die
tijdspanne een advies wordt ontvangen. Voorts is het voorstel in
internetconsultatie gebracht.
In de consultatiefase zijn reacties binnengekomen van E.S.M. Akerboom,
Korpschef van de Nationale Politie (Nationale Politie) bij brief van
20 februari 2020, de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) bij brief
van 3 maart 2020 en de ACVZ bij brief van 5 maart 2020. Voorts is een
tweetal reacties van particulieren ontvangen. De inhoud daarvan ziet niet
direct op het wetsvoorstel of de motivering daarvan en zal daarom hierna
verder onbesproken blijven. Naar aanleiding van de ontvangen reacties
wordt het volgende opgemerkt.
3.1 Advies Nationale Politie
De Nationale Politie ondersteunt het wetsvoorstel en merkt op dat ook
indien rekening wordt gehouden met het toekomstige Europese recht er
altijd categorieën vreemdelingen zullen blijven die daarbuiten vallen.
Afname van biometrie is, zo benadrukt de Nationale Politie, vooral van
belang in het kader van de nationale veiligheid. De politie neemt
bijvoorbeeld biometrie af bij vreemdelingen bij hun asielaanvraag. Van
familie die nareist werd voordat de Wbvk van toepassing was, geen
biometrie afgenomen. Met alle gevolgen op het gebied van de nationale
veiligheid, van dien. Mogelijke terroristen kunnen onder de radar blijven
door eerst een familielid vooruit te sturen die geen link heeft met
terroristische activiteiten. Voorts benadrukt de Nationale Politie dat de
bevoegdheid om biometrische kenmerken af te nemen en te verwerken
van belang is bij het vaststellen van de identiteit van een vreemdeling en
controle van een document. Van vreemdelingen zijn over het algemeen
geen historische gegevens in Nederland of in Europa bekend. Dit in
tegenstelling tot Nederlanders van wie bij de geboorte al in de GBA
gegevens worden vastgelegd en daarna in allerlei andere overheidssystemen steeds registratie wordt bijgehouden. Ook hebben vreemdelingen
zoals asielzoekers of illegalen vaak geen authentieke, betrouwbare
identificerende documenten bij zich en is het vaak niet mogelijk in het
land van herkomst navraag te doen.
3.2 Advies ACVZ
De ACVZ geeft aan de gronden die voor het kabinet aanleiding zijn de
Wbvk voort te zetten te kunnen volgen, maar van mening te zijn dat door
op basis hiervan te concluderen dat permanente voortzetting van de Wbvk
wenselijk, of zelfs noodzakelijk is, voorbij wordt gegaan aan een aantal
vraagstukken rondom de effectiviteit, nut en noodzaak van de wet dat nog
niet beantwoord is. De ACVZ wijst erop dat uit de evaluaties blijkt dat niet
of nauwelijks op empirische wijze onderbouwd kan worden wat de
effecten van de wet zijn en dat dit niet alleen het gevolg is van lastig
meetbare doelstellingen van de wet maar dat het ook heeft het ontbroken
aan uniforme registratie van onregelmatigheden, goede kwaliteitssys12

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 604, nr. 3

9

temen en monitoring. Voorts wijst de ACVZ erop dat de Wbvk alleen van
toepassing is indien, kort gezegd, Europese verordeningen niet in afname
en verwerking van biometrie voorzien. Gelet op de Europese ontwikkelingen zal de reikwijdte van de Wbvk in de nabije toekomst waarschijnlijk
in toenemende mate worden verkleind. Momenteel kan nog geen
uitsluitsel worden gegeven over de noodzaak van een nationale Wbvk
naast Europese wet- en regelgeving. Een aantal vragen over de mogelijke
samenloop van opslag van gegevens, bevoegdheden tot onder andere
toegang en afname en interoperabiliteit van de systemen kan nog niet
worden beantwoord. Gelet op deze omstandigheden, adviseert de ACVZ
om in de Vw 2000 een nieuwe horizonbepaling op te nemen. De regering
heeft begrip voor dit advies en zal dit, zij het op iets andere wijze,
opvolgen. Dat aangenomen wordt dat ook in de toekomst de Wbvk niet
volledig overbodig zal worden gemaakt door de Europese verordeningen,
doet er niet aan af dat de ACVZ moet worden toegeven dat waarschijnlijk
pas bij de uitwerking van het wetsvoorstel dat uitvoering zal geven aan de
in paragraaf 2.3 beschreven Europese verordeningen, goed te overzien zal
zijn hoe nationaal gebruik van biometrie in de migratieketen er het beste
uit zal kunnen zien. Op dat moment kan tot een toekomstbestendige
formulering van artikel 106a van de Vw 2000 worden gekomen. Dat de
komende jaren om de hiervoor toegelichte redenen nog gebruik gemaakt
moet kunnen worden van de Wbvk staat echter buiten kijf. Gelet daarop
wordt, anders dan in de versie die in consultatie is gebracht niet voorgesteld de horizonbepaling te laten vervallen, maar om deze te verlengen
met vijf jaar. Deze periode zal voorts worden gebruikt om alsnog een
duidelijk kwantitatief beeld te verkrijgen van de te bestrijden problematiek
op het gebied van onregelmatigheden met betrekking tot identiteit en de
mate waarin de Wbvk hierin aanvullende ondersteuning kan bieden. Zoals
eveneens geadviseerd door de ACVZ, is in artikel II van dit wetsvoorstel
een artikel opgenomen waaruit blijkt dat de (tijdelijke) voortzetting van de
Wbvk na drie jaar zal worden geëvalueerd. De regering verwijst hierbij
ook naar paragraaf 2.2 waarin nader wordt ingegaan op de invoering van
een uniforme vreemdelingenketenbrede registratie van kwantitatieve
gegevens over onregelmatigheden en fraudegevallen. De kwantitatieve
gegevens die zullen worden verkregen uit deze registratie, kunnen worden
betrokken bij de hernieuwde evaluatie. De regering zal op basis van de
uitkomsten van de voorgestelde hernieuwde evaluatie, die dan zowel op
kwalitatieve als kwantitatieve gegevens gebaseerd kan worden, een
afweging maken over effectiviteit, nut en noodzaak van definitieve
voortzetting van de nationale bevoegdheid over vijf jaar. Die afweging zal
plaatsvinden mede in het licht van de actuele stand van de (mogelijk)
nieuwe verplichtingen op dit terrein die voortvloeien uit de Europese weten regelgeving. Er wordt overigens afgeweken van het advies van de
ACVZ artikel 115 van de Vw 20000 te schrappen en een nieuwe horizonbepaling te formuleren. Met het wijzigen van de termijn van zeven jaar in het
eerste en tweede lid van artikel 115 wordt het beoogde doel bereikt.
Daarmee wordt tegelijk bewerkstelligd dat de reeds verzamelde biometrische gegevens niet zullen worden vernietigd. Anders dan de ACVZ in
het advies lijkt te suggereren, zal het wetsvoorstel geen gevolgen hebben
voor de regels over de wettelijke bewaartermijnen en de plicht tot
vernietiging. De daarvoor geldende regels – kort gezegd vijf jaar na een
laatste vreemdelingenrechtelijk relevant moment13 – blijven gewoon
gelden. Door de aanpassing van artikel 115, tweede lid, wordt gewaarborgd dat de gegevens niet op 1 maart 2021 moeten worden vernietigd.

13

Artikel 107, negende lid, van de Vw 2000, te lezen in samenhang met artikel 8.35 van het
Vreemdelingenbesluit 2000.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 604, nr. 3

10

3.3 Advies NOvA
De NOvA zet vraagtekens bij de noodzaak en de proportionaliteit van het
wetsvoorstel en geeft aan dat de Wbvk niet zou moeten worden verlengd.
De NOvA wijst erop dat de wetgever destijds heeft bepaald dat gedurende
de vijf jaren dat de regeling in werking zou zijn het bewijs van de
noodzakelijkheid en de proportionaliteit zou moeten worden geleverd.
Met betrekking tot de te bereiken doelen geldt tevens dat een maatregel
die inbreuk pleegt op EVRM-rechten daadwerkelijk een legitiem doel moet
dienen. Uit de evaluaties is volgens de NOvA gebleken dat de regering dit
bewijs niet heeft kunnen leveren en de wet niet heeft voldaan aan de
verwachtingen. Er is slechts de «kwalitatieve» indruk van betrokkenen in
de keten dat verwerking van biometrie zal leiden tot voorkoming van
fraude. Dat is, zo stelt de NOvA, echter nog steeds niet meer dan een
aanname. Gevallen waarin een poging tot fraude in beginsel nog wél een
kans van slagen zou hebben gehad, worden al voorkomen door Europeesrechtelijke wetgeving.
Ten aanzien van de vraag of er sprake is van een «pressing social need»
om de huidige regeling voort te zetten, werpt de NOvA nog op dat – zoals
de regering zelf reeds heeft geconstateerd – de Wbvk in de loop der tijd
aan belang heeft ingeboet omdat een aantal van de velden die zij
oorspronkelijk bestreek inmiddels wordt geregeld door Unierechtelijke
regelingen. Ten slotte wijst de NOvA erop, dat niet alleen het eerste lid
van artikel 115 Vw 2000 komt te vervallen maar ook het tweede lid. Het
komt de NOvA voor dat het lex certa beginsel vereist dat ten aanzien van
de personen die zich tot op heden een inbreuk (hebben moeten) laten
welgevallen op hun rechten onder artikel 8 van het Verdrag tot
bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
(hierna: het EVRM) het onrechtmatig zou zijn deze inbreuk te laten
voortduren, terwijl zij erop mochten rekenen, dat die inbreuk in tijd
beperkt zou zijn. Hoewel de NOvA moet worden toegegeven dat een
duidelijk kwantitatief beeld van het effect van de Wbvk nog ontbreekt, kan
het standpunt dat niet is gebleken dat de Wbvk een legitiem doel dient
niet worden gevolgd. Dat zou afbreuk doen aan het unanieme gevoelen in
de migratieketen dat de wet van groot belang is voor alle relevante
processen en onvoldoende recht doet aan de in paragraaf 2.1 geschetste
ervaringen van ketenpartners. Ook in het hiervoor beschreven advies van
de Nationale Politie wordt dit uitdrukkelijk verwoord. Alleen al de
mogelijke consequenties voor de nationale veiligheid maken het
wegvallen van de Wbvk onverantwoord. Zoals is toegelicht in paragraaf
2.3 is er sprake van belangrijke ontwikkelingen op het gebied van de
Europeesrechtelijke toepassing van biometrie. Van een daadwerkelijke
wijziging van de regels is, anders dan de NOvA lijkt te suggereren, op dit
moment echter nog geen sprake en het is ook niet de verwachting dat dit
vóór 1 maart 2021, de datum waarop de Wbvk zonder dit wetsvoorstel
vervalt, zal gebeuren. Zoals hiervoor al is aangegeven in reactie op het
advies van de ACVZ ziet de regering in de ontwikkelingen in Europa wel
aanleiding om niet tot een definitieve voortzetting van de Wbvk over te
gaan. Een verlenging met vijf jaar is meer aangewezen. Na ommekomst
van deze termijn kan een beter oordeel worden gegeven over de
toegevoegde waarde van de Wbvk ten opzichte van de mogelijkheden die
dan zullen bestaan op grond van Europees recht en de wijze waarop dit in
de wet het beste kan worden vormgegeven. Deze periode zal ook worden
gebruikt om alsnog een duidelijk kwantitatief beeld te verkrijgen van de te
bestrijden problematiek op het gebied van onregelmatigheden met
betrekking tot identiteit en de mate waarin de Wbvk hierin aanvullende
ondersteuning kan bieden. Daartoe zal een uniforme ketenbrede registratie worden ingevoerd. De regering gaat ervan uit op deze wijze ook
tegemoet te komen aan de door de NOvA uitgesproken zorgen. Bij de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 604, nr. 3

11

totstandkoming van de horizonbepaling in de Wbvk is, zoals toegelicht in
paragraaf 2, uitdrukkelijk onderkend dat op enig moment zou kunnen
worden geconcludeerd dat voortzetting van de Wbvk gewenst zou zijn.
Vernietiging van alle in de vreemdelingenadministratie opgenomen
gegevens op grond van artikel 115, tweede lid, van de Vw 2000 zou de
werking van de wet alsnog illusoir maken. Nu er goede redenen zijn de
wet in ieder geval voorlopig voort te zetten is er, anders dan de NOvA lijkt
te suggereren, geen sprake van een situatie waarin vreemdelingen
mochten rekenen op vernietiging van deze gegevens. Zoals is toegelicht
in reactie op het advies van de ACVZ zijn en blijven de bestaande regels
over de wettelijke bewaartermijnen en de plicht tot vernietiging gewoon
gelden.
4. Financiële gevolgen en regeldruk
Omdat met dit wetsvoorstel wordt bewerkstelligd dat de huidige praktijk
zal worden voortgezet zal er geen sprake zijn van financiële gevolgen of
een toename van regeldruk. Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR)
heeft desgevraagd aangegeven de analyse en conclusie te delen dat het
wetsvoorstel geen gevolgen zal hebben voor de regeldruk.
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I
Artikel 115 Vw 2000 wordt aangepast, ter voorkoming van het vervallen
van de bevoegdheid om biometrische kenmerken af te nemen en te
verwerken en ter voorkoming van de vernietiging van de in de vreemdelingenadministratie opgenomen biometrische kenmerken. Zoals toegelicht
in paragraaf 3.2 wordt de werking van de wet verlengd met vijf jaar.
Artikel II
Drie jaar na inwerkingtreding van deze wet wordt een evaluatie naar de
beide Kamers van de Staten-Generaal verzonden. In deze evaluatie zal
worden ingegaan op de noodzakelijkheid, de doeltreffendheid en de
effecten van de wet.
Artikel III
De uiterste datum van inwerkingtreding is 28 februari 2021. De huidige
Wbvk vervalt immers met ingang van 1 maart 2021. Spoedige inwerkingtreding van deze wet is dan ook van groot belang. Er wordt daarom
afgeweken van de vaste verandermomenten.
De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 604, nr. 3

12