Minister

Bestuurskern

Den Haag
Contactpersoon

Datum
9 juni 2022

Resultaten Impactanalyse verlaging activiteitenniveau
Schiphol

Kenmerk
Bijlage(n)
1

Aanleiding
Omdat Schiphol een natuurvergunning heeft aangevraagd en de stikstofopgave
van Schiphol sterk samenhangt met het gebruik van de Polderbaan en het
verkeersvolume, is het relevant om te weten wat sluiting van de Polderbaan
zou betekenen voor de publieke belangen uit de Luchtvaartnota. Het onderzoek
Impactanalyse verlaging activiteitenniveau Schiphol is uitgevoerd door een
consortium onder leiding van PWC met als doel het in beeld krijgen van de
brede maatschappelijke effecten van het sluiten van de Polderbaan . De
analyse is daarmee ondersteunend aan besluitvorming over Schiphol. Deze
nota informeert u over de voornaamste bevindingen.
Kernpunten uit het rapport
•
De impactanalyse brengt de effecten in een ‘evenwichtssituatie’ in beeld
(waar mogelijk kwantitatief). De effecten in de transitie naar dat nieuwe
evenwicht zijn kwalitatief beschreven.
•
500.000 vliegtuigbewegingen in combinatie met sluiting van de Polderbaan
leidt tot een sterke verschuiving van de geluidhinder naar andere gebieden
en in totaal 30.000 extra geluidgehinderden ten opzichte van de referentie
(dat is het MER NNHS 2020 met 500.000 vliegtuigbewegingen op 5 banen).
•
Ook schatten de onderzoekers in dat bij 500.000 vluchten op 4 banen de
operationele veiligheid onder druk komt te staan, zeker tijdens
piekbelasting die de huboperatie met zich meebrengt.
•
Deze bevindingen bevestigen de hypothese van het belang van de
Polderbaan voor de omgeving en de hubfunctie op Schiphol.
•
Om de geluidhinder niet te laten toenemen bij sluiting van de Polderbaan is
een reductie van de capaciteit van Schiphol nodig tot 376.000
vliegtuigbewegingen (waarvan 17.000 in de nacht). Verschuiving van de
hinder (naar m.n. Amsterdam, Zaanstad en Amstelveen) is onvermijdelijk.
•
In alle scenario’s geldt dat capaciteitsreductie leidt tot welvaartsverlies
voor Nederlandse consumenten, doordat zij hogere ticketprijzen moeten
betalen of afzien van hun reis. Ook daalt de exploitatiewinst van Schiphol.
•
Eveneens laten alle scenario’s zien dat reductie van het aantal vluchten een
positieve impact heeft op het klimaat en het milieu.

Pagina 1 van 7

•

•

•

•

Voor luchtvaartmaatschappijen laat het rapport een gemengd beeld zien.
Enerzijds kunnen zij hogere ticketprijzen vragen wat leidt tot
schaarstewinsten. Anderzijds loopt hun capaciteit terug waardoor minder
tickets verkocht kunnen worden en de gemiddelde kosten stijgen.
Aanpassing van het netwerk zorgt ook voor frictiekosten, zoals het afkopen
van (lease)contracten. Er wordt geen uitspraak gedaan over wat per saldo
resulteert (zie rapport pagina 19-21).
Het aantal bestemmingen daalt met circa 15% van ~324 tot ~277. Er
vervallen slechts een handvol intercontinentale bestemmingen (ICA). Dit
betekent een beperkte verslechtering van de bereikbaarheid van
Nederland, en een beperkte negatieve invloed op het vestigingsklimaat.
Naar inschatting van de onderzoekers blijft de hub overeind. Wel
benoemen zij het risico op versnelde hubafkalving, waarbij het niet
uitgesloten is dat de hub toch niet in stand blijft. Dan resulteert een
grotere krimp van het (ICA-)netwerk (zie rapport pagina 32).
Ten slotte is een scenario onderzocht waarbij 460.000 vliegtuigbewegingen
op 5 banen worden afgewikkeld. Dit heeft beperkte gevolgen voor de
internationale bereikbaarheid en economie van Nederland (ten opzichte
van een reductie tot 376.000). Ook zijn de overige maatschappelijke
effecten beperkter van omvang.

Appreciatie bevindingen impactanalyse
•
Een deel van de maatschappelijke effecten wordt gekwantificeerd en
gemonetariseerd. Dit laat vooral de ordegrootte van de effecten en
onderliggende trade-offs zien. Monetarisering vergroot weliswaar de
vergelijkbaarheid van ongelijksoortige effecten, maar de wetenschappelijke
literatuur bevat ook onvolkomenheden 1. Om een evenwichtig beeld te
krijgen van de impact van de scenario’s is het van belang om oog te
houden voor de kwalitatieve effecten.
•
Bij de vormgeving van de scenario’s zijn door DGLM bepaalde keuzes
gemaakt. De belangrijkste is dat de onderzoekers is gevraagd om het
aantal vliegtuigbewegingen in het Polderbaan-scenario terug te brengen tot
een niveau waarop er geen extra geluidhinder ontstaat t.o.v. de referentie.
Dat resulteert in deze studie in een maximum van 376.000 vluchten.
•
Een opvallend resultaat zijn de schaarstewinsten die airlines boeken als
gevolg van infrastructurele schaarste. Hierbij leunt het onderzoek op de
economische theorie zoals verwoord in de Werkwijzer voor luchtvaart
MKBA’s en onderliggende wetenschappelijke literatuur.
•
Schaarstewinsten ontstaan doordat hogere ticketprijzen worden berekend
aan passagiers. Het is, zoals gezegd, een economisch-theoretische term.
Daarmee is niet gezegd dat bedrijven ook meer winst gaan maken.
Tegenover de schaarstewinsten staan namelijk hogere kosten, zowel
(tijdelijke) frictiekosten als kosten van structurele aard.
•
De conclusie van een vergelijking (p.6 van deze nota) met twee andere
netwerkanalyses is dat het drie analyses met verschillende uitgangspunten
en methodologieën zijn, maar dat de ‘ondergrenzen’ om Schiphol goed
verbonden te houden, grosso modo in elkaars verlengde liggen.

Krachtenveld
•
LNV, EZK, FIN en BZK zijn gedurende het onderzoek betrokken.
•
Schiphol, ACNL en LVNL zijn benaderd door PWC omwille van hun
expertise. Met geen van deze partijen zijn (concept)resultaten gedeeld.
•
Luchtvaartmaatschappijen, omwonenden en NGO’s zijn niet betrokken.
Deze keuze is gemaakt vanwege van de vertrouwelijkheid van het
vergunningstraject tussen Schiphol en LNV .
Zo zijn de maatschappelijke kosten van geluidhinder tijdens de nacht of geluidhinder
onder 50 dB tijdens de dag niet bekend.
1

Pagina 2 van 7

Toelichting
Wat is de impactanalyse
Het betreft een analyse in een steady state, oftewel een evenwichtsanalyse:
wat is de impact als de Polderbaan buiten gebruik is gesteld of als de capaciteit
is gereduceerd tot een bepaald maximum? Dat gebeurt onder de ceteris
paribus-aanname (het overige blijft gelijk), wat inhoudt dat er gee n beleid
wordt voorgesteld om bijvoorbeeld negatieve effecten te mitigeren. Ook wordt
niet naar actuele of toekomstige ontwikkelingen gekeken, ook al kunnen die
van invloed zijn op de effecten. Het schoner en stiller worden van vliegtuigen
zit bijvoorbeeld niet in de analyse.
De impact wordt in beeld gebracht in diverse maatschappelijke effecten. Een
deel daarvan wordt gekwantificeerd en gemonetariseerd volgens de Werkwijzer
luchtvaart MKBA’s uit 2021 (hierna: “de Werkwijzer”). De keuze om de
Werkwijzer te hanteren, betekent ook dat alleen wordt gekeken naar de
effecten op Nederland, Nederlandse bedrijven en Nederlandse consumenten 2.
Omschrijving van de scenario’s
Het referentiescenario voor dit onderzoek vormt de MER NNHS 2020, wat de
pre-corona-situatie benadert. Er worden twee activiteitenscenario’s uitgewerkt
(sluiting Polderbaan, reductie tot 460k) en afgezet tegen het referentiescenario
van 500k op 5 banen. Daarbinnen is een mogelijke marktreactie
(netwerkscenario) van luchtvaartmaatschappijen gemodelleerd. Die bestaat
grofweg uit het schrappen van de minst winstgevende routes en de inzet van
grotere vliegtuigen.
Activiteitenscenario 1: sluiting Polderbaan
In dit scenario is eerst de tussenstap 500k op 4 banen gemodelleerd. De
hypothese was namelijk dat dit tot normoverschrijdingen zou leiden. Vooral op
geluid blijkt dit het geval. In de opdracht is voor het uitgangspunt gekozen dat
de geluidhinder niet mag toenemen ten opzichte van de referentie. Daarbij
gaat het om vier indicatoren voor geluidhinder, zoals het aantal ernstig
gehinderden. Om aan dat uitgangspunt te voldoen, moest het aantal
vliegtuigbewegingen worden teruggebracht tot 376k. De impactanalyse heeft
niet als doel gehad om in detail de maatschappelijke effecten te schetsen bij
reductie tot 376k.
Activiteitenscenario 2: maximaal 460.000 vliegtuigbewegingen op 5 banen
Dit scenario biedt inzicht in de effecten van krimp van de capaciteit zonder
verandering in het banenstelsel. Het maximum aantal van 460k is afgeleid uit
het beoordelingskader dat LNV hanteert voor de aanvraag van Schiphol voor
een natuurvergunning.
Sluiting Polderbaan-scenario: 500k/4 banen
De Polderbaan is een preferente baan op Schiphol vanwege de relatief gunstige
ligging ten opzichte van woonkernen. Tabel 1 laat zien wat de effecten zijn op
(vier) hinderindicatoren bij afwikkeling van 500k op een vierbanenstelsel.

2

Ter illustratie: 8% van de schaarstewinsten van luchtvaartmaatschappijen wordt
meegerekend. Dit gaat uit van de aandelenstructuur van de luchtvaartmaatschappijen,
waarbij de Nederlandse staat een deel van AF-KLM in bezit heeft. Dat bedrijf is verder in
buitenlandse handen en dat deel komt niet in de resultaten terug.

Pagina 3 van 7

Tabel 1: Impact 500k/4-banen t.o.v. 500k/5-banen (MER NNHS)

De analyse laat zien dat de geografische spreiding van de geluidhinder
verandert. In Amsterdam, Zaanstad en Amstelveen neemt de hinder het
sterkst toe, in Castricum, Heemskerk en Teylingen neemt die het sterkst af.
Daarnaast constateert PWC dat de externe veiligheid mogelijk afneemt. Dat
komt doordat een grotere concentratie van verkeer zorgt voor een grotere
plaatsgebonden risicocontour. De gebieden waarover meer gevlogen wordt,
zijn vrij dicht bevolkt. Ook schatten de onderzoekers in op basis van expert
judgement (maar zonder extensief onderzoek) dat bij 500.000 vluchten op 4
banen de afhandelingscapaciteit en daarmee de operationele veiligheid onder
druk komt te staan. Zeker in combinatie met het wave -systeem van AF-KLM,
omdat de piekuurcapaciteit van Schiphol daarin continue maximaal wordt
benut. Er zullen bijvoorbeeld vaker baancombinaties met een hoger
risicoprofiel worden ingezet.
Tabel 3 vat de resultaten samen (p.6). Daarin is te zien dat op de overige
maatschappelijke indicatoren nauwelijks een effect wordt verwacht. Zolang er
geen veranderingen in het vluchtschema ontstaan, is er voor consumenten en
de luchtvaartsector geen wezenlijke verandering merkbaar. Klimaat- en
milieueffecten zijn positief als gevolg van kortere taxi-afstanden, maar beperkt
in omvang. De stikstofdepositie verandert als gevolg van veranderd
baangebruik.
Sluiting-Polderbaan-scenario: reductie tot 376k
Om aan het uitgangspunt te voldoen dat de vier hinderindicatoren (in absolute
aantallen) geen verslechtering mogen laten zien 3, is het aantal vluchten
teruggebracht tot 376k waarvan 17k in de nacht. Het aantal woningen binnen
de 40dB Lnight-contour was hierbij het meest knellend. Tabel 2 geeft de
resultaten weer. Het aantal ernstig geluidgehinderden (in het scenario inclusief
marktreactie 4) neemt af met 16.000 en het aantal slaapverstoorden met 7.100.
Tabel 2: Impact 376/4-banen t.o.v. 500k/5-banen (MER NNHS)

Ten opzichte van 376k/4-banen exclusief marktreactie.
De rest van de nota laat de resultaten inclusief marktreactie van
luchtvaartmaatschappijen. Dat geeft een beter beeld van de effecten.
3
4

Pagina 4 van 7

Bij 376.000 vluchten wordt 1,4 miljoen ton vracht via Schiphol vervoerd. Er
worden ongeveer 54,5 miljoen passagiers vervoerd waarvan 32,8 miljoen O/D.
Ter vergelijking: in 2019 accommodeerde Schiphol 497k vluchten en 71,2
miljoen passagiers waarvan 45,8 miljoen O/D. Er werd 1,4 miljoen ton vracht
overgeslagen.
De onderzoekers concluderen op grond van hun model dat d e hubfunctie van
Schiphol behouden blijft. Dit concluderen de onderzoekers op basis van een
vergelijking met de literatuur. Wel wordt gewezen op de onzekerheid die met
deze modelanalyse samenhangt. Schiphol houdt in dit model 277
bestemmingen over. Er vervallen 47 bestemmingen, waarvan slechts een
handvol ICA-routes. De assumptie hierbij is dat maatschappijen hun
langeafstandsvluchten maximaal intact willen houden en het verlies van
capaciteit vooral zullen opvangen via de kortere, Europese routes. Onzeker is
hoe maatschappijen (met name AF-KLM) daadwerkelijk aanpassingen gaat
doen in het netwerk wanneer de capaciteit met een kwart wordt teruggebracht.
Het model van PWC is volgens de onderzoekers ongeschikt om uitspraken te
doen op airline-route-niveau.
De analyse laat zien dat luchtvaartmaatschappijen minder passagiers kunnen
vervoeren vanwege de capaciteitsreductie. Daar staat tegenover dat op de
tickets die zij verkopen gemiddeld een hoge re marge kan worden gehaald (zie
schaarstewinsten in Tabel 3, p.6). Schaarstewinsten zijn gedefinieerd als de
toename in de opbrengsten uit de ticketverkoop. Daarnaast lopen de kosten
van luchtvaartmaatschappijen naar verwachting structureel op. Dat komt door
schaalnadelen, wat voortkomt uit frequentiereducties, nachtvluchtreductie en
een zwakkere inkooppositie. Tevens zijn er frictiekosten: aanpassingen zoals
het afkopen van arbeidscontracten en reductie van de vloot kosten geld.
Consumenten betalen hogere ticketprijzen en verliezen een deel van hun
welvaart. Schiphol verliest een deel van zijn inkomsten als gevolg van het
lagere aantal passagiers. Ook moet Schiphol de vaste (infrastructurele) kosten
over een kleiner aantal passagiers verrekenen, wat een verhoging van de
luchthaventarieven betekent.
Verbeteringen van de indicatoren op het gebied van klimaat en milieu zijn
evident als er minder wordt gevlogen. De kwantificering van de geluidsbaten is
ten slotte een onderschatting van de werkelijke baten, omdat de methodologie
hierover deels nog moet worden uitgewerkt in de Werkwijzer.
Capaciteitsscenario: 460k/5-banen
Minder ingrijpend dan het Polderbaan-scenario is een capaciteitsreductie van
8% met behoud van het vijfbanenstelsel. Tabel 3 laat dit zien: alle indicatoren
staan in dezelfde richting als in het Polderbaan-scenario, maar hebben een
lagere waarde.
Er wordt ongeveer 1,6 miljoen ton vracht afgehandeld en ongeveer 65,7
miljoen passagiers vervoerd waarvan 39,2 miljoen O/D. Het aantal
bestemmingen loopt met 37 terug. Dat zijn er (slechts) 10 minder dan in het
Polderbaan-scenario. Het risico dat de hubfunctie niet behouden wordt is erg
klein, en dit is in lijn met analyses van DGLM in het kader netwerkkwaliteit.

Pagina 5 van 7

Tabel 3: Verandering t.o.v. referentiescenario in miljoen EUR (jaarlijks)
Indicator maatschappelijk effect*

500k/4
banen

376k/4 banen
incl.
marktreactie

460k/5 banen
incl.
marktreactie

Consumenten: ticketprijseffect

0

-410,5

-155,3

Consumenten: ongeaccommodeerde vraag

0

-77,2

-23,9

Luchtvaartmaatschappijen: schaarstewinsten

0

148,3

55,2

Schiphol: exploitatiewinsten

0

-168,6

-47,3

Netwerkkwaliteit (en agglomeratie-effecten)

0

-PM

-PM

Werkgelegenheid (netto)

0

Geen verandering

Geen verandering

Toerisme

0

-PM

-PM

Klimaat - CO2-emissies

+PM

82,8

26,3

Klimaat - niet-CO2-emissies

+PM

82,8

26,3

Milieu - stikstofuitstoot

+PM

23,7

7,1

Milieu - luchtkwaliteit
Geluid
Veiligheid: operationeel
Veiligheid: extern

+PM

1,5

0,4

-17,5 -PM
Niet
onderzocht

-1,2 -PM

3,3 +PM

Geen verandering

Geen verandering

-PM

+PM

+PM

* het betreft effecten op Nederland en Nederlanders

Vergelijking netwerkanalyses
De impactanalyse neemt aan dat de hubfunctie van Schiphol intact blijft. Uit de
literatuur (SEO, 2015, Het economisch belang van de hubfunctie ) blijkt dat bij
een afname van het aantal transferpassagiers met 30% er een kritische grens
wordt gepasseerd waarbij versnelde hubafkalving optreedt. De afname van het
aantal transferpassagiers in het Polderbaan-scenario is ~23-25%. Hierdoor kan
volgens PWC niet worden uitgesloten dat de hubfunctie toch niet in stand kan
worden gehouden en het bestemmingennetwerk verder krimpt dan waarmee
PWC de maatschappelijke effecten heeft berekend.
Ter vergelijking en aanvulling op de impactanalyse wordt hierna kort ingegaan
op twee andere analyses waarin de ‘ondergrens’ wordt verkend waarbij het
bestemmingennetwerk in grote mate overeind blijft. Het gaat om analyses van
de Werkgroep Toekomst Luchtvaart (WTL, bestaande uit omwonenden van
Schiphol) en de analyse van DGLM in de conceptversie van het kader
netwerkkwaliteit.
WTL heeft een analyse uitgevoerd naar de benodigde omvang van Schiphol. De
conclusie is dat Schiphol 402.000 vluchten nodig heeft om Nederland
verbonden te houden met de belangrijkste economische centra in de wereld en
de voor Nederlanders belangrijkste vakantiebestemmingen. De studie baseert
zich op handelscijfers tussen Nederland en het buitenland om de belangrijkste
economische bestemmingen te identificeren. Door uit te gaan van
handelsvolumes vervallen in de WTL-analyse een flink aantal intercontinentale
bestemmingen. Veel handel vindt namelijk intra-Europees plaats. Het aantal
van 402.000 bevat 50.000 vluchten die volgens WTL (op termijn) kunnen
worden vervangen door treinreizen.
De IenW-analyse in het kader netwerkkwaliteit koppelt frequenties aan
economische bestemmingen die zijn geïdentificeerd volgens een objectieve,
wetenschappelijke lijst. Daarbij geldt dat hoe hoger de bestemming op deze
lijst staat, des te belangrijker het voor de Nederlandse economie is en

Pagina 6 van 7

dientengevolge een hogere frequentie benodigd is. Uit deze analyse volgt een
bandbreedte van 396.000 tot 438.000 vluchten (afgerond 400-440k) die nodig
zijn voor een adequate bereikbaarheid vanaf Schiphol. Dit is inclusief
vrachtvluchten, feedervluchten van AF-KLM en vluchten naar badplaatsen.
Samenvattend: het gaat om drie analyses met verschillende uitgangspunten en
methodologieën die onafhankelijk van elkaar uitkomen op ondergrenzen die
redelijk dichtbij elkaar liggen: 376k (PWC), 402k (WTL) en 400k (DGLM).
Informatie die niet openbaargemaakt kan worden
Namen en contactgegevens van onderzoekers van PWC, Adecs, MovingDot en
medewerkers van IenW.

Bijlagen
Volgnummer

Naam

1

Eindrapport PWC

Informatie

Pagina 7 van 7