Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2772

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 15 februari 2019
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij twee fiches,
die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche: Wijzigingsvoorstellen ETIAS (Kamerstuk 22 112, nr. 2771)
Fiche: Mededeling voor meer efficiënte en democratische besluitvorming
bij EU-belastingzaken
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

kst-22112-2772
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2772

1

Fiche: Mededeling voor meer efficiënte en democratische
besluitvorming bij EU-belastingzaken
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de
Raad «naar een meer efficiënte en democratische besluitvorming in
EU-belastingzaken»
b) Datum ontvangst Commissiedocument
januari 2019
c) Nr. Commissiedocument
COM(2019) 8
d) EUR-Lex
https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2019/NL/COM-2019–8F1-NL-MAIN-PART-1.PDF
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
Niet opgesteld
f) Behandelingstraject Raad
Economische en Financiële Raad
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Financiën
2. Essentie voorstel
Met de mededeling wil de Europese Commissie (hierna: de Commissie)
het debat openen over een hervorming van de besluitvorming over
belastingzaken in de Europese Unie (hierna: EU). Besluitvorming over
belastingzaken gebeurt momenteel met unanimiteit: alle lidstaten moeten
instemmen met een Europees fiscaal voorstel om het van kracht te laten
zijn. De Commissie wil af van deze wijze van besluitvorming voor fiscale
voorstellen en vindt het belangrijk om over te gaan op besluitvorming
door middel van gekwalificeerde meerderheid.1
Besluitvorming in fiscale dossiers vindt op dit moment plaats door middel
van een bijzondere wetgevingsprocedure waarbij de Raad van Ministers
(Ecofin-Raad) met eenparigheid van stemmen (unanimiteit) besluit over
een voorstel, na raadpleging van het Europees Parlement. De Commissie
wil graag dat fiscale besluiten worden genomen met gekwalificeerde
meerderheid. Dit kan op twee manieren: via de gewone wetgevingsprocedure of via de bijzondere wetgevingsprocedure waarbij dan gekwalificeerde meerderheid geldt in plaats van unanimiteit. De gewone wetgevingsprocedure houdt in dat zowel de Raad als het Europees Parlement
een beslissende stem heeft in het wetgevingsproces, én dat allebei de
instellingen de mogelijkheid hebben om een voorstel aan te passen.
Indien via de bijzondere wetgevingsprocedure met gekwalificeerde
meerderheid wordt besloten, wordt het Europees Parlement nog steeds
geraadpleegd. Waar de Commissie in de mededeling spreekt over
besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid, doelt de Commissie op

1

Gekwalificeerde meerderheid houdt in dat de Raad van Ministers een voorstel kan aannemen
wanneer 55% van het aantal lidstaten, met een minimum van vijftien lidstaten, vóór stemt. Ook
moet in de lidstaten die vóór zijn, ten minste 65% van de totale bevolking van de EU wonen.
Met het huidige aantal lidstaten (28) betekent 55% dat minimaal zestien lidstaten voor moeten
stemmen. Een voorstel wordt dus verworpen indien dertien of meer lidstaten tegen zijn
(minimum van zestien voorstemmers niet behaald), en in die tegenstemmende lidstaten
minimaal 35% van de bevolking woont (minimum van 65% niet behaald). Een blokkerende
minderheid moet bestaan uit minimaal vier lidstaten die meer dan 35% van de EU-bevolking
vertegenwoordigen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2772

2

besluitvorming via de gewone wetgevingsprocedure waarbij het Europees
Parlement meebeslist over fiscale voorstellen.
Juncker, de voorzitter van de Europese Commissie, heeft in zijn toespraak
over de Staat van de Unie in 2017 en 2018 al aangegeven voorstander te
zijn van besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid over belastingzaken.
Volgens de Commissie past besluitvorming over belastingdossiers met
unanimiteit beter bij een kleinere en minder geïntegreerde EU, met een
meer traditionele economie en een kleiner aantal grensoverschrijdende
uitdagingen. Besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid past
volgens de Commissie beter bij een grotere, moderne en meer geïntegreerde EU. De Commissie is ook van mening dat in de huidige internationale context, bijvoorbeeld in het kader van bestrijding van belastingontwijking, belastingontduiking en belastingfraude, de gezamenlijke
EU-soevereiniteit zinvoller is dan de individuele nationale soevereiniteit
van lidstaten. De Commissie noemt drie specifieke redenen waarom over
fiscale onderwerpen niet langer met unanimiteit moet worden besloten
volgens de Commissie. Op deze redenen wordt verderop in het BNC-fiche
nader ingegaan:
1. Meer EU-belastingregels versterken de interne markt en maken deze
meer competitief;
2. Gezamenlijke EU-soevereiniteit waarborgt nationale soevereiniteit; en
3. Besluiten worden kwalitatief beter en hebben een betere democratische legitimiteit.
Dat besluitvorming bij over fiscale voorstellen met unanimiteit plaatsvindt, is opgenomen in artikel 113 en artikel 115 van het Verdrag betreffende de Werking van de EU (VWEU). De Commissie nodigt de Europese
Raad uit om via zogenoemde een zogenoemde «passerelle»-bepaling2,
artikel 48, zevende lid, van het Verdrag betreffende de EU (VEU), besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid introduceren bij fiscale
dossiers. Lidstaten moeten hier unaniem mee instemmen. De Commissie
heeft vier verschillende type maatregelen geïdentificeerd waarbij zij stap
voor stap besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid wil introduceren:
• Stap 1: maatregelen die geen impact hebben op de belastinggrondslag, bevoegdheden of tarieven van de lidstaten of waarover de
lidstaten volgens de Commissie eensgezind zijn. Dit zijn bijvoorbeeld
administratieve maatregelen die onderlinge samenwerking bevorderen
op het gebied van belastingontwijking en -ontduiking, en fraudebestrijding. Ook maatregelen waarover op OESO-niveau al overeenstemming
is bereikt schaart de Commissie hieronder.
• Stap 2: maatregelen die fiscaal van aard zijn, maar die primair bedoeld
zijn om andere doelstellingen te realiseren, zoals milieudoelstellingen
die bijvoorbeeld gericht zijn op het tegengaan van klimaatveranderingen, of maatregelen die gericht zijn op het verbeteren van de volksgezondheid.
• Stap 3: maatregelen ten behoeve van het moderniseren van EU-regels
die al grotendeels geharmoniseerd zijn. De Commissie noemt als
voorbeeld het definitieve btw-systeem en de modernisering van de
alcohol- en tabaksaccijnsrichtlijn. Snellere besluitvorming bij wijzigingen van deze EU-regels helpt lidstaten om bij te blijven met de laatste
technologische ontwikkelingen.
• Stap 4: overige maatregelen die betrekking hebben op grote belastingprojecten die volgens de Commissie nodig zijn voor de vervolmaking
2

Met een passerelle-bepaling kan de besluitvormingsprocedure die geldt voor een specifiek
beleidsterrein worden aangepast.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2772

3

van de interne markt. Voorbeelden zijn de Common Consolidated
Corporate Tax Base (CCCTB) en een nieuw belastingsysteem voor de
digitale economie.
De Commissie vraagt de Europese Raad om spoedig een unaniem besluit
te nemen over de Commissie introductie van besluitvorming met
gekwalificeerde meerderheid als beschreven in de stappen 1 en 2 door de
«passerelle»-bepaling van artikel 48, zevende lid, VEU, in te roepen. Ook
wil de Commissie dat lidstaten in een later stadium besluitvorming met
gekwalificeerde meerderheid overwegen bij de stappen 3 en 4. De
Commissie zou graag zien dat besluitvorming met gekwalificeerde
meerderheid bij de stappen 1 tot en met 4 eind 2025 gerealiseerd zijn.
3. Nederlandse positie ten aanzien van de mededeling
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Belastingheffing is essentieel voor een soevereine staat. Belastingheffing
is ook essentieel voor een goed werkende maatschappij; het is de
primaire inkomensbron voor overheden en garandeert dat politieke
besluiten kunnen worden uitgevoerd. Naast deze budgettaire functie van
fiscale maatregelen, worden de maatregelen ook gebruikt als sturingsinstrument van overheidsbeleid. Om deze reden is, met name op het gebied
van directe belastingen, sprake van een beperkte mate van fiscale
harmonisatie in de EU. Bovendien dienen lidstaten unaniem in te
stemmen met een belastingvoorstel. Andersom geredeneerd: elke lidstaat
kan een fiscaal voorstel tegenhouden om zijn eigen inkomsten te
beschermen. Beslissingsbevoegdheid over eigen fiscale regelgeving is
daarom voor Nederland essentieel.
Nederland heeft de afgelopen jaren ingestemd met tal van voorstellen. Op
het gebied van directe belastingen zijn voornamelijk voorstellen om
belastingontwijking en -ontduiking te bestrijden aangenomen. Nederland
heeft zich hier ook – met succes – voor ingespannen tijdens het Nederlandse voorzitterschap van de Raad in 2016. Daarnaast zijn veel
voorstellen aangenomen op het gebied van indirecte belastingen.
Bijvoorbeeld voorstellen waarmee het bestaande btw-systeem is
gemoderniseerd en fraudebestendiger is gemaakt. Ook bij deze
voorstellen heeft Nederland zich positief opgesteld. Ten aanzien van
voorstellen die meer ingrijpend en fundamenteler zijn, zoals de CCCTB en
het definitieve btw-systeem, is Nederland kritischer. Een belangrijke reden
is dat de doelen die de Commissie heeft met deze voorstellen volgens het
kabinet niet worden bereikt, terwijl aan de andere kant de risico’s
onvoldoende door de Commissie worden onderkend.
De Tweede Kamer heeft op 8 december jl. een motie aangenomen,
waarbij de regering wordt verzocht kenbaar te maken dat het afstappen
van unanimiteit bij onder andere belastingheffing wat Nederland betreft
onbespreekbaar is.3
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
De Commissie noemt drie redenen waarom over fiscale onderwerpen niet
langer met unanimiteit moet worden besloten:
1. Meer EU-belastingregels versterken de interne markt en maken deze
meer competitief;
2. Gezamenlijke EU-soevereiniteit waarborgt nationale soevereiniteit; en

3

Kamerstuk 21 501–02, nr. 1920.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2772

4

3.

Besluiten worden kwalitatief beter en hebben een betere democratische legitimiteit.

Hieronder wordt op iedere reden afzonderlijk ingegaan, met daarbij een
beoordeling.
1. Meer EU-belastingregels versterken de interne markt en maken deze
meer competitief
De Commissie geeft aan dat belastingheffing een essentieel onderdeel is
van de interne markt van de EU, maar dat de belastingregels voor met
name de directe belastingen nog te gefragmenteerd zijn. Hierdoor is de
EU niet zo aantrekkelijk voor ondernemers als deze zou kunnen zijn, aldus
de Commissie. De Commissie meent ook dat vanwege de besluitvorming
met unanimiteit, belangrijke voorstellen zoals de CCCTB en het definitieve
btw-systeem nog niet zijn aangenomen. Dit zou de EU als geheel vele
miljarden kosten aan misgelopen belastingopbrengsten4. Volgens de
Commissie zouden ook op het gebied van milieumaatregelen meer
stappen zijn gezet indien besluitvorming niet met unanimiteit zou zijn
geweest. De Commissie noemt als voorbeeld onder andere de herziening
van de richtlijn voor energiebelastingen. Tot slot erkent de Commissie dat
ondanks de unanimiteit, een aantal maatregelen wel is aangenomen.
Het kabinet deelt het standpunt van de Commissie dat samenwerking op
EU-niveau van belastingmaatregelen belangrijk is voor de interne markt.
Grensoverschrijdende belastingfraude, belastingontwijking en belastingontduiking zijn onwenselijk en schadelijk voor zowel individuele lidstaten
als voor de interne markt en moeten daarom effectief en doelgericht
worden bestreden. Juist omdat deze fenomenen niet eindigen bij de
landsgrenzen, maar zelfs soms bestaan vanwege verschillen tussen
landen, is het essentieel om op internationaal of EU-niveau maatregelen
te nemen. Het belang van gecoördineerde wetgeving op dit gebied wordt
door de lidstaten onderschreven. Dat blijkt ook door de grote hoeveelheid
voorstellen die unaniem zijn aangenomen. Daarnaast zijn op btw-gebied
ook veel stappen gezet om het btw-systeem te moderniseren. Het gaat om
onder andere de volgende maatregelen: uitwisseling van informatie over
bankgegevens (2014), een algemene antimisbruikbepaling in de moederdochterrichtlijn (2015), een richtlijn voor uitwisseling van informatie over
rulings (2015), de btw-richtlijn over de behandeling van vouchers (2016),
een btw-richtlijn over minimumtarieven (2016), de eerste anti tax
avoidance directive ATAD1 (2016), country-by-country reporting (2016),
toegang voor belastingdiensten tot beneficial ownership informatie
(2016), ATAD 2 (2017), arbitragerichtlijn (2017), btw-maatregelen op het
gebied van e-commerce (2017), een EU-lijst voor non-coöperatieve
jurisdicties (2017), mandatory disclosure (2018), een btw-richtlijn over
minimumtarieven (2018), verbeteringen in de administratieve samenwerking voor de btw (2018), een pakket met quick fixes voor de btw
(2018), een voorstel over e-publications (2018), een voorstel voor het
reverse charge mechanisme (2018), een algemene verleggingsregeling
(2018).
De Commissie vindt het een gemiste kans dat voorstellen waarbij sprake
is van verdergaande harmonisatie, zoals het CCCTB-voorstel of een nieuw,
definitief btw-systeem nog niet zijn aangenomen. Juist bij deze
voorstellen blijkt echter dat veel lidstaten, zoals Nederland, principiële
bezwaren hebben.
4

De Commissie noemt specifiek het mislopen van opbrengsten die zouden samenhangen met
het definitieve btw-systeem, de CCCTB, de Financial Transaction Tax (FTT) en de digitaledienstenbelasting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2772

5

In het BNC-fiche bij het CCTB/CCCTB-voorstel uit 20165 steunt Nederland
de doelstellingen van de Commissie, namelijk versterking van de interne
markt en het verder tegengaan van belastingontwijking. Nederland plaatst
echter ook serieuze kanttekeningen bij de uitwerking van het CCTB-voorstel door de Commissie. Bovendien hebben verschillende lidstaten
aangegeven dat het CCTB-voorstel niet bijdraagt aan een sterkere interne
markt, omdat de meeste maatregelen onvoldoende zijn uitgewerkt om
uniforme implementatie te garanderen. Bovendien leidt de drempelbepaling in het CCTB-voorstel ertoe dat lidstaten in de praktijk een «extra»
vennootschapsbelastingsysteem zullen moeten introduceren. Dit is geen
vereenvoudiging voor ondernemers en belastingdiensten en maakt de EU
in die zin niet competitiever.
Ook wat betreft het definitieve btw-systeem onderschrijft Nederland de
doelstellingen die de Commissie nastreeft.6 De Commissie beoogt met dit
systeem fraude te bestrijden en administratieve vereenvoudigingen voor
ondernemers door te voeren. Het kabinet is van mening dat de doelstellingen die de Commissie nastreeft met dit voorstel niet zullen worden
behaald. Het kabinet vraagt zich af of de voorgestelde bepalingen niet
juist meer risico’s op btw-fraude creëren. Deze zorg geldt eveneens voor
de lasten voor het bedrijfsleven en de uitvoeringslast voor de Belastingdienst. Dit definitieve btw-systeem is daarmee niet de manier waarop de
EU competitiever zou moeten worden.
Uit de grote hoeveelheid voorstellen die de afgelopen jaren unaniem zijn
aangenomen op het terrein van de directe en indirecte belastingen blijkt
dat lidstaten meerwaarde zien in coördinatie op EU-niveau voor belastingzaken. Unanimiteit heeft hieraan niet in de weg gestaan. Dat voorstellen
voor de CCCTB en een definitief btw-systeem niet worden aangenomen,
hangt bovenal samen met de inhoud van deze richtlijnvoorstellen.
2. Gezamenlijke EU-soevereiniteit waarborgt nationale soevereiniteit
De Commissie onderkent dat belastingheffing nauw verweven is met de
nationale soevereiniteit, maar stelt dat lidstaten om verkeerde redenen
willen vasthouden aan besluitvorming met unanimiteit. Volgens de
Commissie vrezen sommige lidstaten dat zij ongewenste maatregelen
krijgen opgelegd als ze de maatregelen niet langer kunnen tegenhouden.
Ook zijn sommige lidstaten volgens de Commissie onterecht bang dat de
EU nog veel meer wil harmoniseren, zoals de vennootschapsbelastingtarieven en inkomstenbelastingen voor personen. De Commissie geeft aan
dat vanwege de toegenomen mobiliteit en de digitalisering, belastingheffing niet langer een puur nationale aangelegenheid is. Volgens de
Commissie kan schadelijke belastingplanning en concurrentie alleen in
samenwerking met andere landen worden bestreden. Lidstaten hebben
vanwege de EU-verdragen bovendien een «gezamenlijke EU-soevereiniteit». In de nieuwe internationale context is gezamenlijke EU-soevereiniteit zinvoller dan de individuele nationale soevereiniteit, aldus de
Commissie. Besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid leidt
vervolgens tot een efficiëntere uitoefening van deze gezamenlijke
soevereiniteit. Als voorbeeld noemt de Commissie de slepende onderhandelingen over de EU-Spaartegoedenrichtlijn.
Het kabinet is het eens met de Commissie dat vanwege de grotere
mobiliteit, globalisering en digitalisering, belastingen al lang niet meer
een puur nationale aangelegenheid zijn. De mondiale OESO/G20-aanpak
van belastingontwijking en -ontduiking is hier een duidelijk voorbeeld van.
Alleen door internationale en Europese samenwerking kunnen fraude,
5
6

Kamerstuk 34 604, nr. 4.
Kamerstuk 22 112, nr. 2652.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2772

6

ontwijking en ontduiking effectief worden bestreden. De huidige mondiale
en Europese discussie over belastingheffing in de digitale economie
onderstreept dit opnieuw. Nederland neemt daarom ook actief deel aan
besprekingen op OESO-niveau en stelt zich constructief op bij onderhandelingen in de Raad over het richtlijnvoorstel voor een digitaledienstenbelasting7. Het kabinet vindt het tegenstrijdig dat de Commissie vindt dat
lidstaten niet zouden moeten vrezen dat besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid hen verhindert ongewenste veranderingen tegen te
houden. De Commissie geeft immers juist als argument vóór besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid, dat één lidstaat niet langer
een voor die lidstaat ongewenst voorstel zou moeten kunnen tegenhouden. Het standpunt van de Commissie dat lidstaten in een internationale context belang zouden hebben bij een gezamenlijke EU-soevereiniteit, deelt het kabinet in zoverre dat coördinatie op EU-niveau in
sommige situaties van belang is voor het beschermen van de nationale
belastinggrondslag. Zeker wanneer sprake is van het bestrijden van
fraude, ontwijking of ontduiking. Het kabinet is echter niet van mening dat
besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid daarvoor nodig is. Het
verleden heeft aangetoond dat lidstaten juist ook unaniem en
daadkrachtig gezamenlijk kunnen optrekken.
Besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid kan uiteindelijk
negatieve financiële gevolgen hebben voor individuele lidstaten. Voor de
CCCTB blijkt bijvoorbeeld uit het impact assessment dat de belastinginkomsten van de vennootschapsbelasting voor Nederland zullen afnemen.
Ook het definitieve btw-systeem zou vanwege de grotere risico’s op
fraude negatieve gevolgen kunnen hebben voor de Nederlandse
belastinginkomsten.
3. Besluiten worden kwalitatief beter en hebben een betere democratische
legitimiteit
De overgang naar besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid
verbetert volgens de Commissie de kwaliteit van de besluitvorming. De
Commissie noemt hiervoor verschillende redenen. De eerste reden is dat
vanwege de «unanimiteitscultuur» lidstaten niet meer serieus onderhandelen over voorstellen, omdat ze weten dat het ze het voorstel uiteindelijk
toch gaan blokkeren. Een tweede reden is dat akkoorden worden bereikt
op het laagst mogelijke gemeenschappelijke niveau. Hierdoor zouden
kansen worden gemist voor nog verdergaande harmonisatie. De derde
reden is dat lidstaten soms hun veto gebruiken om hun zin te krijgen op
een ander fiscaal dossier. De Commissie noemt als voorbeeld de
besluitvorming over ATAD1 en de tijdelijke algehele verleggingsregeling
in de btw. Tot slot geeft de Commissie aan dat vanwege unanimiteit
lidstaten voorzichtiger zijn, omdat opnieuw unanimiteit vereist is om een
besluit te wijzigen of in te trekken.
Daarnaast meent de Commissie dat besluitvorming met gekwalificeerde
meerderheid bijdraagt aan een betere democratische legitimiteit,
vanwege de meer prominente rol van het Europees Parlement bij
besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid. Hierdoor zouden
lidstaten serieuzer onderhandelen, met als resultaat meer relevante en
ambitieuze uitkomsten.
Het kabinet meent dat besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid
de kwaliteit van besluiten niet per definitie verbetert. Het kabinet is ook
niet van mening dat besluitvorming via unanimiteit ten koste zou gaan
van de kwaliteit van de besluitvorming. Het kabinet deelt niet de analyse
dat een compromis uiteindelijk op het laagste gemeenschappelijke niveau
7

Kamerstuk 34 941, nr. 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2772

7

zou worden vastgesteld. Zo bestaan juist ambitieuze afspraken die op het
hoogste gemeenschappelijke niveau zijn genomen en die grote invloed
hebben op fiscaal beleid en regelgeving. Enkele voorbeelden zijn: ATAD1
en ATAD2, de EU lijst met non-coöperatieve jurisdicties en de maatregelen
op het gebied van de btw met betrekking tot e-commerce. Daarnaast
meent het kabinet dat het resultaat van een compromis niet eenvoudig
kan worden ingedeeld in «hoge» of «lage» kwaliteit. Situaties waarin een
lidstaat gebruik maakt van het vetorecht door een voorstel te blokkeren
vanwege een ander voorstel, komen gelukkig zelden voor. Het kabinet is
het met de Commissie eens dat dergelijke situaties onwenselijk zijn. De
sporadische keren dat dit is gebeurd, wordt uiteindelijk vaak binnen
afzienbare tijd (bijvoorbeeld tijdens de eerstvolgende Ecofin-Raad) alsnog
een akkoord bereikt. Overigens is een bekend fenomeen bij besluitvorming door middel van unanimiteit dat lidstaten zelden alleen een
richtlijnvoorstel tegenhouden. Vaak lukt het een voorzitterschap om tijdig
de laatste nog kritische lidstaten aan boord te krijgen. Ook Nederland gaat
bij voorkeur terughoudend om met de inzet van het vetorecht, maar
schuwt dit niet.8
Het standpunt van de Commissie is dat een meer prominente rol voor het
Europees Parlement een positieve invloed zou kunnen hebben op de
democratische legitimiteit van besluiten. Het kabinet deelt dit standpunt
niet. Bij unanimiteit is de democratische legitimiteit volgens het kabinet
uitstekend gewaarborgd, namelijk via de band van nationale parlementen.
Het kabinet ziet ook hierom geen enkele reden om van de unanimiteitsregel op fiscale dossiers af te wijken.
Samenvattend is dit kabinet zeer kritisch tegenover de in deze mededeling
beschreven «routekaart» van de Commissie, waarin de Commissie de
EU-lidstaten oproept om stapsgewijs over te gaan naar besluitvorming
met gekwalificeerde meerderheid voor fiscale dossiers. Dit zou volgens dit
kabinet een ongewenste inperking zijn van de nationale fiscale soevereiniteit, die essentieel is voor Nederland. Het kabinet zal dan ook niet
instemmen met het inroepen van een passerelle-bepaling om de wijze van
besluitvorming te veranderen.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Een grote meerderheid van lidstaten is (zeer) kritisch op deze mededeling
van de Commissie, om vergelijkbare redenen als Nederland. Met name
kleinere lidstaten zijn kritisch: indien zij een voorstel willen tegenhouden
of wijzigen, moeten zij immers meer steun van andere lidstaten verzamelen waardoor hun invloed zal afnemen. Een aantal grote lidstaten is
voorstander van dit voorstel.
Het Europees Parlement is voorstander van de door de Commissie
voorgestelde wijziging van besluitvorming. Dit zou het Europees
Parlement immers meer bevoegdheden geven in fiscale wetgevingsdossiers. Op dit moment is het Europees Parlement voor fiscale dossiers
alleen raadgevend.

8

Kamerstuk 35 000 V, nr. 4, p.4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2772

8

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit,
proportionaliteit, financiële gevolgen en gevolgen op het gebied
van regeldruk en administratieve lasten
a) Bevoegdheid
De grondhouding ten aanzien van de bevoegdheid voor deze mededeling
is positief. Op het terrein van de interne markt heeft de Europese Unie een
gedeelde bevoegdheid met de EU-lidstaten op grond van artikel 4, tweede
lid, onder a, VWEU.
De Commissie kondigt geen concrete regelgeving aan, maar wil met de
mededeling het debat openen over besluitvorming in fiscale dossiers. De
mededeling bevat daarom een «routekaart» waarmee stapsgewijs
besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid kan worden geïntroduceerd. Hiertoe is de Commissie bevoegd.
De Commissie noemt in de mededeling een aantal juridische mogelijkheden die benut kunnen worden om besluitvorming met unanimiteit te
laten overgaan in besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid. De
Commissie noemt daarbij versterkte samenwerking, artikel 116 VWEU9,
artikel 325 VWEU10 en de zogenoemde passerelle-bepalingen. De
Commissie spreekt de voorkeur uit de Europese Raad gebruik maakt van
de passerelle-bepaling in artikel 48, zevende lid, VEU.
Artikel 48, zevende lid, VEU, bevat een algemene passerelle-bepaling. De
Europese Raad kan op basis van dit artikel initiëren om voor fiscale
dossiers over te gaan naar besluitvorming met gekwalificeerde
meerderheid. Dit artikel bepaalt dat indien het VWEU voorschrijft dat de
Raad op een bepaald gebied of in een bepaald geval met eenparigheid
van stemmen besluit, de Europese Raad bij unaniem besluit kan bepalen
dat de Raad op dat gebied of in dat geval met gekwalificeerde
meerderheid van stemmen of via de gewone wetgevingsprocedure kan
besluiten. Vervolgens moet zo’n besluit aan de nationale parlementen
worden toegezonden. De parlementen hebben dan zes maanden de tijd
om bezwaar aan te tekenen. Indien één nationaal parlement bezwaar
aantekent, is het besluit niet vastgesteld. Indien geen bezwaar wordt
aangetekend door de parlementen, kan de Europese Raad vervolgens het
besluit vaststellen. De Europese Raad beslist hierover met eenparigheid
van stemmen, na goedkeuring door het Europees Parlement.
De Commissie noemt ook een meer specifieke passerelle-bepaling: artikel
192, tweede lid, VWEU. Dit artikel schrijft voor dat de Raad na raadpleging
van het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en het
Comité van de Regio’s, met eenparigheid van stemmen kan besluiten om
door middel van de gewone wetgevingsprocedure, en daarmee gekwalificeerde meerderheid, te besluiten over een voorstel van in hoofdzaak
fiscale aard indien dit voorstel betrekking heeft op milieudoelstellingen
zoals geformuleerd in artikel 191 VWEU. Deze bepaling zou gebruikt
kunnen worden voor besluitvorming over milieubelastingen, die ook
9

In artikel 116 VWEU wordt aangegeven dat indien de Commissie vaststelt dat een dispariteit
tussen regels van
de lidstaten de mededingingsvoorwaarden op de interne markt vervalst en zodoende een
distorsie veroorzaakt die moet worden opgeheven hiervoor, na raadpleging van het Europees
Parlement en de Raad door middel van de gewone besluitvormingsprocedure de noodzakelijke
richtlijnen kunnen worden vastgesteld.
10
Artikel 325 geeft de mogelijkheid om volgens de gewone wetgevingsprocedure, na
raadpleging van de Rekenkamer, de nodige maatregelen aan te nemen op het gebied van de
preventie en bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden
geschaad.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2772

9

onder stap 2 van het stappenplan vallen. De Commissie roept lidstaten
echter niet specifiek op om deze bepaling te gebruiken.
Samenvattend, de Commissie roept lidstaten op om de wijze van
besluitvorming te veranderen via artikel 48, zevende lid, VEU. Lidstaten
moeten daar op de Europese Raad unaniem (met eenparigheid van
stemmen) mee instemmen. Ook dient geen van de nationale parlementen
hier bezwaar tegen te hebben. De grondhouding van dit kabinet is dat
artikel 48, zevende lid, VEU als rechtsgrondslag gebruikt kan worden door
lidstaten om voor fiscale dossiers over te gaan naar besluitvorming op
gekwalificeerde meerderheid.
b) Subsidiariteit
Een grondhouding over de subsidiariteit is niet aan de orde. Immers,
enkel de EU heeft, de bevoegdheid om de wijze van besluitvorming te
wijzigen (de Europese Raad) via de door de Commissie aangehaalde
passerelle-bepaling in artikel 48, zevende lid, VEU.
c) Proportionaliteit
De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit van
deze mededeling is negatief. De argumenten die de Commissie aandraagt
rechtvaardigen volgens het kabinet niet dat de besluitvormingsprocedure
in fiscale dossiers door de Europese Raad moet worden gewijzigd van
unanimiteit naar gekwalificeerde meerderheid, zoals de Commissie dit wil.
Het kabinet is dan ook van mening dat deze voorstellen niet in de juiste
verhouding staan tot het te bereiken doel.
d) Financiële gevolgen
Uit de mededeling volgen geen directe financiële gevolgen. Eventuele
budgettaire gevolgen zullen worden ingepast op de begroting van het
beleidsverantwoordelijke departement, conform de regels van de
budgetdiscipline.
e) Gevolgen voor regeldruk, administratieve lasten en concurrentiekracht
De mededeling heeft geen gevolgen voor de regeldruk, administratieve
lasten en concurrentiekracht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2772

10