Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2022–2023

2

Aanhangsel van de Handelingen

Vragen gesteld door de leden der Kamer, met de daarop door de
regering gegeven antwoorden

49
Vragen van de leden Kröger (GroenLinks) en Thijssen (PvdA) aan de
Ministers voor Klimaat en Energie en van Economische Zaken en Klimaat over
het bericht «Kabinet mag ruim € 800 mln compensatie uitkeren aan
grootverbruikers stroom» (ingezonden 26 augustus 2022).
Antwoord van Minister Adriaansens (Economische Zaken en Klimaat), mede
namens de Minister voor Klimaat en Energie (ontvangen 26 september 2022)
Vraag 1
Bent u bekend met het bericht «Kabinet mag ruim € 800 mln compensatie
uitkeren aan grootverbruikers stroom»?1
Antwoord 1
Ja.
Vraag 2
Klopt het dat u een staatssteunverzoek heeft gedaan om bedrijven te
compenseren voor de ETS-prijs (European Trade System)? Waarom heeft u
zo’n omvangrijke maatregel niet zorgvuldig van te voren aan de Kamer
voorgelegd alvorens dit verzoek neer te leggen bij de Europese Unie?
Antwoord 2
Nee, ik heb de Europese Commissie (EC) enkel om goedkeuring gevraagd van
een wijziging van de Nederlandse subsidieregeling Indirecte Kostencompensatie ETS (IKC Regeling) naar aanleiding van gewijzigde EC-richtsnoeren voor
het aanbieden van deze subsidie gedurende de vierde handelsperiode van het
Emissiehandelssysteem (ETS, 2021 – 2030)2. Het gaat hier om compensatie
van ETS-kosten die grote industriële stroomverbruikers via hun energierekening betalen. Deze compensatie wordt door Nederland en diverse andere
EU-lidstaten sinds 2013 aangeboden en hoort bij het Emissiehandelssysteem
als mitigant van het risico op koolstoflekkage dat dit systeem creëert. Het
budget dat voor 2022 beschikbaar is gesteld voor compensatie van de
Energeia, 22 augustus 2022, «Kabinet mag ruim € 800 mln compensatie uitkeren aan grootverbruikers stroom». (https://energeia.nl/energeia-artikel/40103309/kabinet-mag-ruim-eur-800-mlncompensatie-uitkeren-aan-grootverbruikers-stroom).
2
Mededeling van de Commissie, Richtsnoeren betreffende bepaalde staatssteunmaatregelen in
het kader van het systeem voor de handel in broeikasgasemissierechten na 2021, Brussel,
21 september 2020, C(2020) 6400 final.
1

ah-tk-20222023-49
ISSN 0921 - 7398
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, Aanhangsel

1

indirecte ETS-kosten die in aanmerking komende bedrijven in 2021 hebben
gemaakt is opgenomen in de Miljoenennota voor 2022 en is als zodanig door
de Tweede Kamer goedgekeurd. Met de goedkeuring van onze nationale
invulling van de IKC regeling is door de EC de mogelijkheid geboden om in
aanmerking komende bedrijven gezamenlijk tot een maximum van € 835 mln
te compenseren voor indirecte ETS-kosten die zij in de periode 2021 – 2025
gemaakt (zullen) hebben. Er is momenteel echter alleen dekking op mijn
begroting voor compensatie in 2022 met betrekking tot ETS-handelsjaar 2021,
na een besluit hierover van het vorige kabinet. De reden dat de subsidieregeling niet aan de Kamer is voorgelegd is dat dit gedelegeerde wetgeving
betreft waarbij het parlement in casu geen formele betrokkenheid heeft.3
Vraag 3
Om welke bedrijven gaat het precies?
Antwoord 3
Het gaat om ongeveer 62 bedrijven uit enkele stroom-intensieve sectoren,
zoals de productie van aluminium, glasvezel, papier en karton, ijzer, zink en
enkele specifieke chemische (basis)stoffen. In het verslag van een schriftelijk
overleg over verlenging subsidiemodule Indirecte Kostencompensatie ETS
(Kamerstuk 32 813, nr. 918) heb ik een top-tien van grootste ontvangers van
deze compensatie in 2021 gedeeld.
Vraag 4
Kunt u aantonen dat het niet aanbieden van deze compensatie noodzakelijk is
voor het voortbestaan van de bedrijven in kwestie en dat eventuele moederbedrijven hier niet meer aan kunnen bijdragen?
Antwoord 4
De EC schreef in haar impact assessment dat uit de evaluatie van de vorige
ETS richtsnoeren bleek dat het risico op koolstoflekkage veroorzaakt door
indirecte ETS-kosten empirisch moeilijk vast te stellen is, maar dat in de
wetenschappelijke economische literatuur erkend wordt dat dit risico
bestaat.4 RVO concludeerde eind 2020 op basis van een interne evaluatie dat
met name de sectoren waarin bij het productieproces gebruik wordt gemaakt
van elektrolyse, en de papier- en kartonindustrie risico lopen bij wegvallen
van deze compensatie. Het is complex om aan te tonen dat het wegvallen
van deze subsidie het voortbestaan van een bedrijf direct in gevaar brengt.
Dit is immers afhankelijk van onder meer de marktomstandigheden, de
marges, de risicopositie ten aanzien van de energie-inkoop en de procesefficiency. Dit zijn factoren die zelfs binnen één sector van bedrijf tot bedrijf
kunnen verschillen. Dergelijk inzicht vergt inzage in de boekhouding en het
totale risicomanagement van elk bedrijf dat deze compensatie ontvangt. Feit
is wel dat het al dan niet aanbieden van deze compensatie invloed heeft op
het investeringsklimaat voor de bedrijven die actief zijn in de relevante
sectoren en (daarmee) op het gelijke speelveld met Europese lidstaten die
hun IKC-regeling deze ETS-handelsperiode continueren.
Vraag 5
Deelt u de analyse dat het extra compenseren van de CO2-prijs de werking
van EU-ETS ondermijnt, zeker aangezien in ieder geval ten tijde van de derde
ETS-handelsperiode (2012–2020) slechts twaalf EU-lidstaten deze compensatie
aanboden?
Antwoord 5
Wanneer energieleveranciers enerzijds emissierechten moeten kopen voor de
opwek van energie met fossiele brandstoffen en anderzijds compensatie voor
die kosten ontvangen, zou dat de werking van het EU-ETS ondermijnen. De
IKC-regeling is echter bedoeld ter compensatie van bedrijven in enkele
specifieke stroom-intensieve sectoren voor de met die stroom in rekening
3
4

Aanwijzingen voor de regelgeving, Aanwijzing 2.35.
Commission Staff Working Document, «Impact Assessment accompanying the document
Communication From the Commission on Guidelines on certain state aid measures in the
context of the system for greenhouse gas emission allowance trading post 2021», Brussel, 21
September 2020, SWD(2020) 190 final.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, Aanhangsel

2

gebrachte ETS-kosten.5 Deze indirecte ETS-kosten creëren zo een competitief
nadeel voor stroom-intensieve industriesectoren die concurreren met
bedrijven gevestigd in landen waar emissies niet beprijsd worden. Om het
risico te verkleinen dat de Europese bedrijven in deze sectoren hun productie
naar buiten de EU verplaatsen of failliet gaan, en daarmee de productie en de
gerelateerde uitstoot zich buiten het beleidsbereik van de EU verplaatsen,
evenals de bijbehorende werkgelegenheid, biedt de Europese Commissie de
mogelijkheid deze bedrijven voor het merendeel van hun indirecte ETSkosten te compenseren.6 In haar evaluatie van deze vorm van staatssteun
concludeerde de EC dat dit risico op koolstoflekkage bestaat voor een aantal
specifieke sectoren. Dat, en de raming van een stijgende ETS-prijs, vormden
de motivering om deze staatssteun ook in de vierde ETS-handelsperiode
(2021 – 2030) toe te staan aan de hand van de daartoe gewijzigde richtsnoeren. De regeling wordt slechts door die EU-lidstaten aangeboden die een
significante industrie hebben die actief is in de geselecteerde sectoren en
daarbij mondiaal concurreert.
Vraag 6
Hoe reflecteert u op het advies van de Nederlandsche Bank (DNB) om
bedrijven niet te compenseren voor hoge energiekosten en hoe verhoud zich
dat tot de door u voorgenomen compensatie?7
Antwoord 6
Het staat de DNB als onafhankelijke instantie vrij om dergelijk advies te
geven. Zoals in voorgaande antwoorden aangegeven dient de IKC-regeling
ter compensatie van de ETS-prijscomponent in de energieprijs en staat deze
discussie los van de hoge energieprijzen veroorzaakt door duur gas of dure
kolen. De indirecte kostencompensatie-ETS heeft wel een dempende werking
op de energiekosten van een ontvangend bedrijf. Voorts zij benadrukt dat de
IKC Regeling een subsidie is met daaraan verbonden voorwaarden, onder
meer met betrekking tot een te leveren tegenprestatie op het gebied van
verduurzaming (zie ook het antwoord op de laatste vraag). Daarmee verschilt
de regeling sterk van het soort compensatie waar DNB over adviseert.
Vraag 7
Hoeveel EU-lidstaten bieden deze compensatie aan in de huidige handelsperiode of zijn dat van plan te doen?
Antwoord 7
Uit de database van DG Competition van de EC blijkt dat IKC-regelingen van
acht lidstaten zijn goedgekeurd. Dit zijn naast Nederland: België, Duitsland,
Finland, Italië, Luxemburg, Spanje en Tsjechië. Mij is bekend dat Frankrijk een
kaderwet voor deze regeling heeft aangenomen, maar uit genoemde
database blijkt nog geen goedgekeurde regeling voor 2021 – 2030. Het feit dat
de regelingen van deze lidstaten zijn goedgekeurd hoeft echter niet te
betekenen dat de desbetreffende lidstaten hier ook middelen toe beschikbaar
stellen.
Vraag 8
Deelt u de mening dat het niet de taak van de overheid is om bedrijfsrisico’s
tot in het oneindige af te dekken, maar dat het primair de taak is van
bedrijven zelf om te anticiperen op risico’s, of dat nou veranderende
marktomstandigheden zijn, geopolitieke omstandigheden en ook hoge
CO2-prijzen, zeker wanneer het multinationals betreft?

5

Sommige voor IKC in aanmerking komende bedrijven vallen zelf ook onder het EU-ETS, omdat
zij elders in hun productieproces broeikasgassen uitstoten.
6
Het standaard compensatiepercentage dat de EU ETS staatssteunrichtsnoeren voorschrijven
bedraagt 75%.
7
DNB, 1 juli 2022, «Hoe raken de gestegen energiekosten het Nederlandse bedrijfsleven?».
(www.dnb.nl/media/5lxdwho4/hoe-raken-de-gestegen-energiekosten-het-nederlandsebedrijfsleven.pdf).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, Aanhangsel

3

Antwoord 8
Ja, die mening deel ik in de basis, maar de markt voor emissierechten is een
kunstmatige, door de EU gecreëerde en gereguleerde markt. Zodoende voeg
ik aan de mening de nuancering toe dat indien een instrument zoals de
Europese markt voor emissierechten bedrijfsrisico’s creëert die de effectiviteit
van dit instrument kunnen ondermijnen, het ondervangen van die risico’s
door middel van bijvoorbeeld een compensatie te verdedigen kan zijn.
Vraag 9
Deelt u de mening dat het feit dat de stijging van de CO2-prijzen te voorspellen was? Deelt u de mening dat de betreffende bedrijven hierop hadden
moeten anticiperen, het liefst door hun CO2-uitstoot te reduceren of desnoods
door hiervoor geld opzij te zetten?
Antwoord 9
Die mening deel ik slechts ten dele. De ETS-prijs staat dit jaar significant
hoger dan enkele jaren geleden geraamd werd in onder meer de laatste
Klimaat en Energieverkenning. De voor deze compensatie in aanmerking
komende bedrijven kunnen slechts zeer beperkt, en in sommige gevallen
helemaal niet, anticiperen op de ETS-prijs. Het gaat immers om kosten voor
emissies die zij niet zelf veroorzaken, maar voor de emissiekosten van de
energieleveranciers die worden doorberekend aan alle afnemers, zelfs als zij
groene stroom afnemen. Er is immers geen prijsdifferentiatie voor de
gebruiker tussen groene en grijze stroom. Diverse bedrijven die deze
compensatie ontvangen zijn sterk verduurzaamd en draaien tot 100 procent
op groene stroom. Wanneer elektrolyse onderdeel van het productieproces
vormt, betekent verdere energiebesparing dat de productie verlaagd moet
worden; elektronen zijn dan immers ingrediënten van het eindproduct.
Vraag 10
Bent u bereid om prestatieafspraken te koppelen aan deze compensatie met
betrekking tot verduurzaming, en de compensatie in een lening om te zetten
als deze niet worden behaald?
Antwoord 10
Zoals aangegeven in het antwoord op vraag 2, zijn er op dit moment geen
middelen beschikbaar voor verlenging van deze regeling, en is er nu dus
geen sprake van compensatie voor jaren verder dan ETS-handelsjaar 2021.
Voor de huidige regeling geldt dat als het om verduurzaming gaat de
Nederlandse regeling vooralsnog de meest ambitieuze regeling in zijn soort
in Europa is. Nederland heeft er als enige voor gekozen om als tegenprestatie
van aanvragers te eisen dat zij de helft van het jaarlijks ontvangen steunbedrag investeren in CO2-reducerende maatregelen, opdat een gemiddelde
jaarlijkse CO2-reductie van drie procent wordt gerealiseerd tegen het eind van
de huidige ETS-handelsperiode (2030) ten opzichte van 2020. Het mag hier
zowel om zogeheten scope 1 als scope 2 emissies gaan. Aanvragers dienen
hiertoe in 2023 een CO2-reductieplan op te stellen, dat door RVO jaarlijks
gemonitord zal worden, ongeacht of de IKC-regeling in navolgende jaren
wordt opengesteld. De compensatie wordt als
100 procent voorschot uitbetaald. Als RVO meent dat een ontvanger zich niet
aan zijn eigen CO2-reductieplan houdt zonder daar gegronde redenen voor
aan te dragen, kan RVO de gehele subsidie terugvorderen. Het bedrijf houdt
zich dan immers niet aan de subsidievoorwaarden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, Aanhangsel

4