Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

32 820

Nieuwe visie cultuurbeleid

Nr. 330

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN
WETENSCHAP EN VOOR BASIS- EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN
MEDIA
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 december 2019
Op 2 juli 2018 hebben wij u een eerste reactie op het advies van de Raad
voor Cultuur Zicht op zo veel meer over het Nederlands cultureel
audiovisueel aanbod gestuurd.1 In deze brief is een aantal maatregelen
aangekondigd voor de versterking van de positie van Nederlandse films,
series en documentaires. Een besluit over de aanbevelingen van de Raad
voor Cultuur om te komen tot een systeem van heffingen en quota is in
voornoemde brief nog niet opgenomen omdat we hiervoor extra
onderzoek noodzakelijk achtten.
In vervolg op bovengenoemde brief informeren wij uw Kamer met deze
brief over een nieuwe stimuleringsmaatregel ten behoeve van de
productie en zichtbaarheid van Nederlands cultureel audiovisueel aanbod.
Hiermee geven wij tevens uitvoering aan de moties van de leden Belhaj
van D66 (Kamerstuk 32 820, nr. 302) en Asscher van de PvdA (Kamerstuk
35 300 VIII, nr. 102).
Stimuleringsmaatregel
We hebben de afgelopen periode onderzocht wat een effectieve en
evenwichtige maatregel is voor de stimulering van Nederlandse films,
series en documentaires. Uiteindelijk zijn we tot de slotsom gekomen dat
een investeringsverplichting de beste vorm hiervoor is. We hebben de
keuze voor dit instrument gemaakt naar aanleiding van ontwikkelingen in
het internationale medialandschap, initiatieven en maatregelen in andere
Europese landen en op basis van enkele onderzoeken.
De ontwikkelingen in het Europese medialandschap betreffen vooral de
groei van nieuwe, vaak internationale spelers die audiovisuele content op
de markt aanbieden en het daarmee samenhangend veranderd kijkgedrag
van consumenten. In veel Europese landen is hierdoor het nationale
1

kst-32820-330
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Kamerstuk 32 820, nr. 222.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 32 820, nr. 330

1

aanbod steeds meer onder druk komen te staan. Ook in Nederland is dit
het geval. In de brief van 2 juli 2018 hebben we de ontwikkelingen en de
gevolgen ervan beschreven.
Meerdere Europese landen hebben maatregelen aangekondigd of
ingesteld ter stimulering van het nationale audiovisuele aanbod. Deze
(nieuwe) maatregelen gaan uit van het principe dat exploitanten die
succesvol op de nationale markt opereren ook verantwoordelijkheid
dienen te nemen voor de productie van lokale content. Ook wij kiezen nu
voor een dergelijke stimuleringsmaatregel, waarmee een gelijk speelveld
gecreëerd wordt met andere landen en waardoor we niet achterop raken
in het aanbod en de zichtbaarheid van nationale content. Want onze eigen
films, series en documentaires zijn waardevol: ze vertegenwoordigen onze
identiteit, ze verbinden ons en geven ons kennis over onszelf, over de
ander, over de samenleving.
In de brief van 2 juli 2018 hebben we twee onderzoeken aangekondigd.
Deze onderzoeken zijn inmiddels afgerond en treft u bijgaand aan2. Het
Europese onderzoek geeft een overzicht van stimuleringsmaatregelen in
alle Europese landen.3 Het onderzoek dat is uitgevoerd door Dialogic geeft
een beeld van de economische effecten van heffingen, quota en investeringsverplichtingen in Nederland.4
We hebben een afweging gemaakt tussen de culturele doelen die we
willen bereiken met een substantiële investering door marktpartijen in
Nederlands aanbod enerzijds, en de impact van een nieuwe stimuleringsmaatregel op de markt anderzijds. In afstemming met de Staatssecretaris
van Economische Zaken en Klimaat hebben we daarom gekozen voor de
investeringsverplichting. Deze stimuleringsmaatregel is effectief omdat
deze ervoor zorgt dat exploitanten meer investeren in Nederlands aanbod.
De maatregel is evenwichtig omdat deze minder ingrijpt op de markt dan
een heffing. Exploitanten kunnen bij een investeringsverplichting namelijk
zelf bepalen in welke producties zij investeren. Dit brengt de prikkel met
zich mee om deze culturele producties tot een commercieel succes te
maken. Bovendien komt met deze maatregel meer evenwicht in de keten,
waarin makers en onafhankelijke producenten steeds moeilijker private
financiering vinden om een divers en kwalitatief aanbod te maken.
Mede op basis van het onderzoek van Dialogic kiezen we niet voor quota
ten behoeve van Nederlands cultureel audiovisueel aanbod. De onderzoekers constateren dat quota kunnen leiden tot bulkaankopen,
verschraling van de kwaliteit van het aanbod en een afname van de vraag.
Quota leiden daarom niet tot de door ons gewenste versterking van het
Nederlands cultureel audiovisueel aanbod. Bovendien kunnen quota
alleen worden opgelegd aan in Nederland gevestigde aanbieders
waardoor een oneerlijk speelveld zou ontstaan ten opzichte van
aanbieders die in een ander EU-land zijn gevestigd, maar die wel hun
diensten in ons land aanbieden. We kiezen ook niet voor een heffingssysteem, zoals is voorgesteld door de Raad voor Cultuur. Dialogic
concludeert dat heffingen – in vergelijking tot de andere twee onderzochte
stimuleringsmaatregelen (quota en investeringsverplichtingen) – het
meest marktverstorend werken en onvoorziene neveneffecten met zich
meebrengen.

2

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
«Mapping of national rules for the promotion of European works in Europe», uitgevoerd door
het European Audiovisual Observatory.
4
«Verheffing of verstoring?» Effecten stimuleringsmaatregelen audiovisuele productie in
Nederland (11 januari 2019).
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 32 820, nr. 330

2

De investeringsverplichting zal worden opgenomen in een wetsvoorstel
waarin voor een viertal typen exploitanten een verplichting wordt
opgenomen om te investeren in nieuwe Nederlandse culturele audiovisuele producties. Hierbij gaat het om speelfilms, dramaseries, creatieve
documentaires, animaties en innovatieve mediaproducties.
Investeringsverplichting
De investeringsverplichting houdt in dat bioscopen, TVOD-aanbieders5,
SVOD-aanbieders6 en omroepen een percentage van de in Nederland
gegenereerde relevante omzet moeten investeren in de (co)productie van
Nederlands cultureel audiovisueel aanbod.7 De pakketaanbieders8 worden
van de investeringsverplichting uitgezonderd, omdat deze al een
doorgiftevergoeding betalen aan publieke en commerciële omroepen.
Videoplatformen worden eveneens uitgezonderd omdat deze diensten
door gebruikers gegenereerde video’s aanbieden. Indien pakketaanbieders of videoplatformen SVOD- of TVOD-diensten aanbieden, is de
investeringsverplichting over de met deze diensten gerealiseerde omzet
wel van toepassing.
De vier typen exploitanten waaraan de investeringsverplichting wordt
opgelegd, produceren audiovisuele content en/of verdienen er direct aan.
Voor de exploitanten die direct verdienen aan audiovisuele content maar
doorgaans niet rechtstreeks in aanbod investeren (bioscopen en
TVOD-aanbieders) zal een investeringsverplichting gelden ter hoogte van
3% van hun in Nederland gegenereerde relevante jaaromzet. In vergelijking met stimuleringsmaatregelen in andere Europese landen en de
daarbij opgelegde percentages, beschouwen wij deze verplichting als
redelijk. Aan de exploitanten die wel in content investeren, leggen we een
investeringsverplichting op van 6%. Hierbij gaat het om de omroepen en
SVOD-aanbieders. Omdat een groot aantal van deze exploitanten al voor
een deel of zelfs volledig aan deze verplichte investering voldoet, achten
we 6% redelijk en nodig om ook bij deze typen exploitanten een extra
investering in producties van eigen bodem te genereren. Om rekening te
houden met bedrijven met een beperkte omzet gaan we uit van een
drempel ter hoogte van € 1 miljoen. Indien de omzet hoger is dan de
drempel, wordt de omzet tot € 1 miljoen niet meegenomen bij de
berekening van het te investeren budget. Bijvoorbeeld in het geval van
filmtheaters zal de omzet uit de kaartverkoop niet (ver) boven de drempel
uitkomen waardoor zij voor een groot deel of zelfs in het geheel gevrijwaard zullen zijn van de investeringsverplichting.
In plaats van rechtstreeks te investeren in Nederlands aanbod is er voor
alle exploitanten de mogelijkheid om het volledige verplichte investeringsbudget of een deel ervan af te dragen aan een privaat fonds dat van
deze exploitanten de verantwoordelijkheid krijgt om in Nederlandse films,
series en documentaires te investeren. Een dergelijk privaat fonds bestaat
al, namelijk het Abraham Tuschinki Fonds. Aan dit fonds dragen
bioscopen en filmtheaters in het kader van het lage BTW-tarief een deel
van hun omzet af, dat vervolgens in nieuwe producties wordt geïnvesteerd. Ook voor de andere drie typen exploitanten kan het aantrekkelijk
zijn om (een deel van) het verplichte investeringsbudget af te dragen aan
5

Transactional video on demand: mediadiensten op aanvraag die werken met een advertentiemodel of pay-per-view-model.
6
Subscription video on demand: mediadiensten op aanvraag die gebruik maken van een
abonnementsmodel.
7
Voor wat betreft TVOD, SVOD en omroepen kan het ook gaan om exploitanten die in andere
EU-landen gevestigd zijn maar hun diensten richten op Nederland. De EU-richtlijn audiovisuele
mediadiensten biedt hiertoe de mogelijkheid.
8
Kabel- en telecomexploitanten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 32 820, nr. 330

3

een dergelijk fonds. Hiermee kunnen middelen en daarmee krachten
worden gebundeld om tot grotere succesvolle coproducties te komen en
met elkaar afspraken te maken over zichtbaarheid en exploitatie. De
marktpartijen beheren en besturen dit fonds zelf en kunnen hiermee
gezamenlijk werken aan de versterking van het Nederlands product en er
bij succes ook profijt van hebben.
Bij de inwerkingtreding van de nieuwe investeringsverplichting vervalt het
huidige BTW-convenant met de Staat en zal voor bioscopen het wettelijk
regime van de investeringsverplichting gaan gelden, net als voor de
andere drie typen exploitanten.
Aan de investeringsverplichting wordt een lichte toets gekoppeld die de
kwaliteit van producties waarborgt en bepaalt dat het om Nederlands
cultureel audiovisueel aanbod gaat. De investeringsverplichting wordt
opgenomen in de Mediawet. Het Commissariaat voor de Media zal
toezicht houden op de uitvoering van de maatregel, waarbij getoetst
wordt of de exploitanten aan het percentage en de voorwaarden van de
investeringsverplichting hebben voldaan. Vier jaar na inwerkingtreding
van de investeringsverplichting zal deze worden geëvalueerd. Bij de
evaluatie worden de resultaten van de maatregel met betrekking tot de
productie en zichtbaarheid van Nederlandse culturele audiovisuele
producties onderzocht, alsook de werking en het effect ervan op de markt.
Samenwerking
Met de investeringsverplichting versterken wij de positie van het
Nederlands cultureel audiovisueel aanbod. Een succesvol aanbod komt er
echter niet zonder een goed functionerende audiovisuele sector waarin de
verschillende ketenpartners goed met elkaar samenwerken en elkaar
versterken. Dialogic benoemt dit ook in zijn rapport. Volgens de onderzoekers is er naast marktfalen sprake van systeemfalen. Hierbij gaat het
onder andere om de versnipperde productiesector, de sterk geconcentreerde markten voor eindvertoning, de complexe financiering van
audiovisuele producties, de sterke afhankelijkheid van buitenproducenten
van de publieke omroep en de snelle wijze van produceren waardoor
soms onvoldoende aandacht is voor de kwaliteit van films en series.
Wij hebben in het kader van het cultuur- en mediabeleid al enkele
maatregelen genomen en knelpunten geadresseerd. Behalve de investeringen vanuit de cultuurbegroting voor filmeducatie, talentontwikkeling en
vernieuwing, wordt via het Filmfonds verder ingezet op «verdikking»
(meer budget voor minder producties), meer ruimte voor de ontwikkeling
van scenario’s en filmplannen van makers en een sterkere focus op
eigenzinnigheid en authenticiteit. Daarnaast wordt via het mediabeleid de
positie van buitenproducenten versterkt en is door OCW een traject
gestart om te komen tot een gezamenlijke aanpak van de publieke
omroep, Filmfonds en CoBO voor de financiering, ontwikkeling, productie
en exploitatie van documentaires, films en series. Dit is nodig omdat
procedures voor financiering te ingewikkeld zijn en grenzen tussen de
verschillende genres steeds meer vervagen.
Parallel aan de nieuwe stimuleringsmaatregel en bovengenoemde inzet
vanuit het cultuur- en mediabeleid vragen wij aan de partijen uit de
productie- en exploitatieketen om in het najaar van 2020 met een
sectorplan te komen. We verwachten een gezamenlijke visie en strategisch plan om het systeemfalen te beperken en meer samenwerking en
een beter functionerende sector te realiseren. De uitvoering van dit plan
zal in de hierboven genoemde evaluatie worden betrokken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 32 820, nr. 330

4

Laten we samen werken aan een sterk audiovisueel aanbod, waarbij
kwaliteit en succes voorop staan en waarmee kijkers kunnen genieten van
onze verhalen, verbeeld in een breed spectrum aan films, series en
documentaires.
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
I.K. van Engelshoven
De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 32 820, nr. 330

5