VERANTWOORDINGSONDERZOEK

Ministerie van
Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap (VIII)
Rapport bij het Jaarverslag 2022

2023

Vooraf
Verantwoordingsonderzoek 2022
De Algemene Rekenkamer doet ieder jaar onderzoek naar de verantwoording die
ministers in hun jaarverslagen afleggen over hun bestedingen, hun bedrijfsvoering
en hun beleid. Dit noemen we het verantwoordingsonderzoek. Onze centrale vragen
in dit jaarlijkse verantwoordingsonderzoek zijn:
• Is het geld in het afgelopen jaar ontvangen, besteed en verantwoord volgens
de regels?
• Waren de zaken op het departement goed geregeld?
• Heeft het beleid de gewenste resultaten opgeleverd?
Op basis van deze vragen beschrijven wij per begrotingshoofdstuk of de verantwoordelijke ministers hun zaken op orde hebben. Zoals onze wettelijke taak
voorschrijft, geven wij daarbij ook oordelen over de financiële informatie, de
kwaliteit van de bedrijfsvoering en de totstandkoming van de bedrijfsvoeringsen beleidsinformatie in de jaarverslagen van de ministers. Pas nadat zij de
verklaring van goedkeuring van de Algemene Rekenkamer bij de rijksrekening en
rijkssaldi­balans hebben ontvangen, kunnen de Staten-Generaal per begrotingshoofdstuk decharge verlenen aan de verantwoordelijke minister. Bijlage 2 bevat
een uitge­breidere toelichting op ons verantwoordingsonderzoek.
Dit rapport heeft betrekking op het Jaarverslag 2022 van het Ministerie van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Onze overige publicaties in het kader
van het verantwoordingsonderzoek 2022 vindt u op www.rekenkamer.nl/
verantwoordingsonderzoek-2022. Hier vindt u ook ons rapport Staat van de
rijksverantwoording 2022. Hierin nemen wij de verklaring van goedkeuring
van de rijksrekening op. Ook bevat deze publicatie een overkoepelende
uiteenzetting over het verantwoordingsonderzoek 2022.

Inhoud
1.

Onze conclusies | 4

2.

Feiten en cijfers | 6

2.2

Specifiek cultuurbeleid | 9

3.

Financiële informatie | 11

3.2

Oordeel over de financiële verantwoordings­informatie op artikelniveau | 13

3.3

Kwijtscheldingen publieke schulden gedupeerden toeslagenaffaire | 14

4.

Bedrijfsvoering | 15

4.2

Oordeel over de bedrijfsvoering | 16

4.3

Onvolkomenheden | 16

4.4

Opgeloste onvolkomenheden | 22

4.5

Onderzoeksuitkomsten totstandkoming bedrijfsvoeringsinformatie | 22

5.

Beleidsresultaten | 23

5.2

Onderzoeksuitkomsten totstandkoming beleids­informatie | 38

6.

Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer | 39

6.2

Nawoord Algemene Rekenkamer | 41

2.1

3.1

4.1

5.1

6.1

Steunmaatregelen coronacrisis | 8

Oordeel over de financiële verantwoordings­informatie op totaalniveau | 12

Ontwikkelingen in de bedrijfsvoering | 15

De Fair Practice Code als voorwaarde voor cultuursubsidie | 23

Reactie minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap | 39

Bijlagen | 42

Bijlage 1 Overzicht fouten en onzekerheden Ministerie van OCW 2022 | 42
Bijlage 2 Over het verantwoordingsonderzoek | 45
Bijlage 3 Literatuur | 56
Bijlage 4 Eindnoten | 57

1. Onze conclusies
Met een subsidie geeft de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap geld voor een speciaal
doel. Bijvoorbeeld aan scholen om basisvaardigheden van leerlingen te verbeteren of gemengde
brugklassen te vormen. Of aan cultuurinstellingen om artiesten in te huren voor festivals of kunstevenementen. We zijn kritisch over de manier waarop de minister voorwaarden stelt en handhaaft
bij subsidies die hij geeft aan scholen.

M&O-beleid ontoereikend

Geen controle op eerlijk belonen in
de cultuursector

Als de minister een subsidieregeling maakt,
moet hij inschatten hoe groot het risico is dat
het geld niet volgens de subsidievoorwaarden
wordt uitgegeven. Het is belangrijk om te
controleren of aan de subsidievoorwaarden
wordt voldaan, zodat misbruik en oneigenlijk
gebruik (M&O) kan worden beperkt. Hoe hoger
het risico, hoe meer er gecontroleerd moet
worden. Voor de subsidies Verbetering basisvaardigheden, School en omgeving en Heterogene brugklassen is de risicoanalyse nog niet
goed. Ook het controlebeleid is nog niet altijd
voldoende uitgewerkt.

De minister wil dat kunstenaars en artiesten
beter betaald krijgen. Voor dat doel gebruikt hij
in de cultuursector onder andere de subsidievoorwaarden. Culturele instellingen moeten
een code voor eerlijke betaling onderschrijven
wanneer ze een subsidie aanvragen. Dit heeft
geholpen mensen in de sector ervan bewust te
maken dat het nodig is om eerlijker te belonen.
Maar dat ze zich ervan bewust zijn alleen is
niet genoeg. Hiervoor is de komende jaren
meer nodig.
We beoordelen het beleid van de minister als
toereikend. Maar we merken op dat aanvragers
van subsidie om aan de voorwaarde te voldoen
alleen hoeven aan te vinken dat ze het eens zijn
met de code. Dat wil niet zeggen dat ze de code
ook toepassen. Er zijn structurele knelpunten die
eerlijk belonen binnen de sector bemoeilijken.
Die moeten nog worden aangepakt.

Gelijktijdig toekennen en vaststellen
van onderwijssubsidies wringt

Scholen worden gecontroleerd door accountants
en de inspectie. De minister is bekend met de
scholen. Voor de minister is dit voldoende om
de risico’s dat scholen zich niet houden aan
de subsidievoorwaarden laag in te schatten.
Om die reden stelt hij de subsidie vast op het
moment dat hij deze verstrekt: de subsidie is
dan meteen definitief. Maar of de ontvanger
zich houdt aan de voorwaarden van de subsidie
wordt pas achteraf gecontroleerd. We vinden het
niet gewenst dat OCW deze subsidies al direct
vaststelt op het moment dat nog niet zeker is
dat subsidievoorwaarden zijn nageleefd.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

4

Algemene Rekenkamer

Financieel oordeel bij het Jaarverslag 2022 van het
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag
2022 van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap voldoet op totaalniveau aan de daaraan te
stellen eisen, zoals opgenomen in de Comptabiliteitswet
2016 en de Rijksbegrotingsvoorschriften.

Onvolkomenheden bij
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Bestaande onvolkomenheden
1.

2019 2020 2021 2022

Informatiebeveiliging: Autorisatiebeheer
Dienst Uitvoering Onderwijs

2.

M&O-beleid subsidies
onderwijsinstellingen

3.

IT-beheersingsmaatregelen
Dienst Uitvoering Onderwijs

Opgeloste onvolkomenheid
4.

Informatiebeveiliging kerndepartement
Onvolkomenheid

Er is in het afgelopen jaar ontwikkeling aangetoond

Ernstige onvolkomenheid

in het oplossen van de onvolkomenheid

Opgelost: de maatregelen die zijn uitgevoerd

Er is in het afgelopen jaar weinig/geen ontwikkeling

om de onvolkomenheid op te lossen, werken

aangetoond in het oplossen van de onvolkomenheid

Verder in het rapport
• Hoofdstuk 2 Feiten en cijfers
• Hoofdstuk 3 Financiële informatie
• Hoofdstuk 4 Bedrijfsvoering
• Hoofdstuk 5 Beleidsresultaten
• Hoofdstuk 6 Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

5

Algemene Rekenkamer

2.
Feiten en cijfers
Het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) draagt de zorg voor
goed onderwijs, de toegankelijkheid van cultuur, de bevordering van emancipatie
en het wetenschapsbeleid. De verantwoordelijkheid is verdeeld over 2 ministers en
1 staatssecretaris. De minister van OCW is verantwoordelijk voor het middelbaar
beroepsonderwijs, hoger onderwijs, cultuur, wetenschap, emancipatie en het functioneren van het ministerie. De minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs (PVO) is
verantwoordelijk voor het (speciaal) primair en voortgezet onderwijs. Daarnaast is de
staatssecretaris Cultuur en Media verantwoordelijk voor het cultuur- en mediabeleid.
Het Ministerie van OCW heeft in 2022 € 53,2 miljard uitgegeven. Dit is 16,2% van de
totale rijksuitgaven over 2022. Daarnaast is het verplichtingen aangegaan voor € 60,5
miljard. De ontvangsten bedroegen € 1,8 miljard.
Tabel 1 Ministerie van OCW VIII in miljoenen € en aantallen fte’s
2020

2021

2022

Verplichtingen

47.292

52.411

60.482

Uitgaven

44.462

49.041

53.199

Ontvangsten

1.519

1.621

1.791

Fte’s

4.765

4.973

5.466

De stijging in de verplichtingen en de uitgaven van afgelopen jaren heeft zich dit jaar
voortgezet. Deze stijgende trend is zichtbaar sinds 2017. De verplichtingen waren in

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

6

Algemene Rekenkamer

2022 15,4% hoger en de uitgaven 8,5% hoger dan in 2021. Deze stijging komt onder
andere door de investeringen uit het coalitieakkoord.
Figuur 1 Uitgaven en fiscale regelingen Ministerie van OCW in 2022

Van de begroting van OCW gaat het meeste geld naar bekostiging
Bekostiging
Leningen
Inkomensoverdrachten
Subsidies (regelingen)
Overige uitgaven
Bijdrage aan medeoverheden
Fiscale regelingen

0

10

20

30

40

Bedragen x € miljard
Fiscale regelingen (ramingen)

Uitgaven (realisatiecijfers)

De indeling naar de financiële instrumenten is gebaseerd op gegevens van het Ministerie
van Financiën. De Algemene Rekenkamer heeft deze gegevens niet gecontroleerd.
De uitgaven van het Ministerie van OCW bestaan hoofdzakelijk uit de bekostiging
van scholen, universiteiten, wetenschappelijke organisaties, de publieke omroep en
culturele instellingen. Subsidies vormen een klein deel van de totale uitgaven. We
onderzochten het beleid om misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O-beleid) bij subsidies
tegen te gaan. Daarvoor bekeken we de subsidieregelingen Verbetering basisvaardigheden, School en omgeving (rijke schooldag) en Heterogene brugklassen en de
nieuwkomersregeling in het primair en voortgezet onderwijs. In § 4.3.2 presenteren
we de uitkomsten van dit onderzoek. Het financiële instrument ‘overige uitgaven’
bevat onder andere de bijdragen aan zelfstandige bestuursorganen (zbo’s), de agentschappen Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) en het Nationaal Archief (NA). Bij DUO
deden we onderzoek naar het autorisatiebeheer en onderdelen van het IT-beleid.
De resultaten staan in § 4.3.1 en 4.3.3.
Fiscale regelingen zijn een beleidsinstrument en dienen een bepaald doel. Fiscale
regelingen zijn een gedeelde verantwoordelijkheid van de minister van Financiën,

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

7

Algemene Rekenkamer

die verantwoordelijk is voor het budget dat ermee is gemoeid, en de minister die er
beleid mee uitvoert. Deze regelingen worden niet verantwoord in het jaarverslag van
het Ministerie van OCW. Ramingen van de gederfde belastingopbrengsten zijn per
regeling opgenomen in een bijlage van de Miljoenennota van het Ministerie van
Financiën. Fiscale regelingen leiden tot minder belastinginkomsten en daarvoor geldt,
anders dan voor uitgaven, zelden een limiet. Kortom: de lusten zijn voor de vakminister,
de lasten voor de minister van Financiën. We hebben regelmatig onderzoek gedaan
naar fiscale regelingen. Vaak moesten we concluderen dat de doelstellingen vaag
zijn, de onderbouwing gebrekkig is en het resultaat onduidelijk. Daarom hebben we
in het verantwoordingsonderzoek 2020 aanbevolen de fiscale regelingen te herzien.
De minister van OCW is beleidsmatig verantwoordelijk voor de fiscale regeling Aftrek
voor scholingsuitgaven (studiekosten). Deze regeling is afgebouwd en sinds 1 januari
2022 is het niet meer mogelijk om scholingskosten af te trekken bij de inkomstenbelasting. Deze regeling is vervangen door het STAP-budget (STimulering Arbeidsmarkt
Positie), een subsidie die onderdeel uitmaakt van de begroting van het Ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) (zie ook ons verantwoordingsonderzoek
Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2022) . De omzetting van de fiscale regeling naar
een subsidie past bij onze aanbevelingen over fiscale regelingen. De regeling wordt
hierdoor toegankelijker, beter controleerbaar voor het parlement en de minister is zelf
verantwoordelijk voor de budgettaire beheersbaarheid. Voor scholingsuitgaven die
voor 1 juli 2015 zijn gedaan, kunnen mensen in specifieke gevallen tot 2031 nog
wel een beroep doen op de regeling Aftrek voor scholingsuitgaven (studiekosten).
De regeling heeft in 2022 tot een belastingderving geleid van in totaal € 23 miljoen.

2.1 Steunmaatregelen coronacrisis
De minister van OCW heeft in 2022 verschillende steunmaatregelen getroffen om de
gevolgen van de coronacrisis te herstellen. In totaal heeft de minister in 2022 € 4,04
miljard voor coronacrisismaatregelen uitgegeven. Dit is vergelijkbaar met de € 3,98
miljard aan coronacrisismaatregelen in 2021. Het grootste deel van de uitgaven,
namelijk € 3,6 miljard, ging naar het Nationaal Programma Onderwijs (NP Onderwijs).
Dit programma is bedoeld om door de coronacrisis opgelopen vertragingen in de
ontwikkeling van leerlingen en studenten op sociaal-emotioneel en cognitief gebied in
te lopen. En om docenten en andere medewerkers in het onderwijs en de wetenschap
te ondersteunen. De overige € 407,9 miljoen is onder andere besteed aan ventilatie,
zelftesten, cultuursteun en aangepaste examinering in het middelbaar onderwijs.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

8

Algemene Rekenkamer

De webpublicatie Coronarekening geeft een actueel beeld van alle coronacrisismaatregelen per departement (www.rekenkamer.nl/coronarekening). De € 4,04 miljard aan
coronacrisismaatregelen is 7,6% van de totale uitgaven van het Ministerie van OCW.
Het percentage uitgaven van het Ministerie van OCW aan de coronacrisismaatregelen
is gebaseerd op gegevens van het Ministerie van Financiën. De Algemene Rekenkamer
heeft deze gegevens niet gecontroleerd.

2.2 Specifiek cultuurbeleid
Het cultuurbestel in Nederland bestaat uit een breed scala aan disciplines. In iedere
discipline zijn verschillende beroepsgroepen werkzaam. Bij een productie binnen de
podiumkunsten zijn bijvoorbeeld naast een danser ook een technicus, een grafisch
vormgever, een kostuummaker en een productieleider werkzaam. Daarnaast wordt
cultuur op verschillende manieren gefinancierd. Zo is er cultuuraanbod dat geheel door
private partijen wordt gefinancierd. Maar er is ook cultuuraanbod dat met betrokkenheid
van de overheid tot stand komt. In § 5.1.3 in hoofdstuk 5 gaan wij hier nader op in.
De verantwoordelijkheid van de minister voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap staat
in de Wet op het specifiek cultuurbeleid. Hij moet voorwaarden scheppen voor het in
stand houden, ontwikkelen en sociaal en geografisch spreiden van cultuuruitingen.
Formeel is de minister van OCW eindverantwoordelijk, maar het beleidsterrein cultuurbeleid hoort tot de portefeuille van de staatssecretaris. Zij legt verantwoording af aan
het parlement. Omdat de staatssecretaris is belast met de taken rondom cultuurbeleid
spreken wij in hoofdstuk 5 de staatssecretaris aan.
In 2022 heeft de staatssecretaris in totaal € 874 miljoen voor specifiek cultuurbeleid
uitgegeven. Onder de Wet op het specifiek cultuurbeleid valt het stelsel van culturele
subsidies, de subsidiëring van specifieke programma’s en regelingen en de specifieke
uitkeringen aan medeoverheden. Het landelijke culturele subsidiestelsel van het
Ministerie van OCW heet de culturele basisinfrastructuur (BIS). Binnen deze infrastructuur subsidieert het Ministerie van OCW 116 culturele instellingen. De bekost­iging
van de 6 rijkscultuurfondsen is ook onderdeel van de BIS. Deze cultuurfondsen
verstrekken vervolgens weer subsidies aan culturele instellingen en makers. Ook
subsidieert het Ministerie van OCW een aantal specifieke programma’s en regelingen
rechtstreeks. Voorbeelden zijn het Programma Cultuurparticipatie toegankelijkheid en
programma’s ten behoeve van internationaal cultuurbeleid. De specifieke uitkeringen
voor medeoverheden zijn onder andere bestemd voor jongerencultuur en de versterking
van de regionale culturele infrastructuur.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

9

Algemene Rekenkamer

De verdeling van het geld voor de Wet specifiek cultuurbeleid in 2022 wordt in figuur 2
per soort bekostiging uiteengezet. Deze verdeling is gebaseerd op gegevens van het
Ministerie van OCW. De Algemene Rekenkamer heeft deze gegevens niet gecontroleerd.
In hoofdstuk 5 gaan we dieper in op de BIS. Hierbij kijken we specifiek naar het onderschrijven van de Fair Practice Code als voorwaarde om subsidies van de rijkscultuurfondsen te krijgen.
Figuur 2 Verdeling geld specifiek cultuurbeleid

Het geld voor specifiek cultuurbeleid gaat naar de basisinfrastructuur, diverse
programma’s en regelingen en als specifieke uitkering naar medeoverheden
€ 249.434.000
Culturele
basisinfrastructuur
vierjaarlijkse instellingen

Basisinfrastructuur
€ 548.019.000

Mondriaan
Fonds
€ 51.370.000

€ 298.585.000

Fonds
Podiumkunsten
€ 82.183.000

Culturele
basisinfrastructuur
vierjaarlijkse fondsen

€ 15.218.000

Nederlands
Filmfonds
€ 86.836.000

Verbreden
inzet cultuur

Wet specifiek
cultuurbeleid

Fonds voor
Cultuurparticipatie
€ 39.305.000

€ 8.963.000
Internationaal
cultuurbeleid
€ 874.258.000
Subsidiëring van
specifieke programma’s
en regelingen
€ 299.605.000

Nederlands
Letterenfonds
€ 15.971.000

€ 2.098.000
Creatieve
industrie

Stimuleringsfonds
Creatieve Industrie
€ 22.919.300
€ 273.326.000

Specifieke uitkeringen
aan medeoverheden
€ 26.634.000

Specifiek
cultuurbeleid

Bekostiging
Subsidies
Bijdrage aan medeoverheden

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

10

Algemene Rekenkamer

3.
Financiële informatie
In dit hoofdstuk bespreken we de resultaten van ons onderzoek naar de financiële
verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2022 van het Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap.
We geven oordelen over zowel de rechtmatigheid als de betrouwbaarheid en ordelijkheid van de financiële verantwoordingsinformatie. Een financiële transactie, zoals
een uitgave, is rechtmatig als deze voldoet aan relevante Nederlandse en Europese
regelgeving. Voldoet een uitgave niet aan deze regelgeving, dan is de uitgave onrechtmatig. De rechtmatigheid van een uitgave is onzeker als onduidelijk is of een uitgave
voldoet aan deze regelgeving.
Financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag is betrouwbaar als deze
overeenkomt met de werkelijk aangegane verplichtingen, uitgaven en ontvangsten.
Ordelijk wil zeggen dat de informatie op een beheerste wijze tot stand is gekomen.
We geven onze oordelen in § 3.1 op totaalniveau van het Jaarverslag 2022 en in § 3.2
op artikelniveau. We sluiten hiermee aan op het budgetrecht van het parlement.
Hieronder geven we ons oordeel weer.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

11

Algemene Rekenkamer

Financieel oordeel bij het Jaarverslag 2022 van het
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag
2022 van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap voldoet op totaalniveau aan de daaraan te
stellen eisen, zoals opgenomen in de Comptabiliteitswet
2016 en de Rijksbegrotingsvoorschriften.

3.1 Oordeel over de financiële verantwoordings­
informatie op totaalniveau
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de financiële verantwoordingsinformatie
op totaalniveau.
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2022 van het
Ministerie van OCW:
• is op totaalniveau rechtmatig;
• is op totaalniveau betrouwbaar en ordelijk en voldoet aan de regels voor
het inrichten van de jaarverslagen.
Wij geven dit oordeel onder het voorbehoud dat de Staten-Generaal goedkeuring
zullen verlenen aan de slotverschillen waarin alle geraamde uitgaven, verplichtingen en ontvangsten uit de begroting van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap (VIII) in overeenstemming zijn gebracht met de uiteindelijk
gerealiseerde bedragen.
De volgende figuur maakt duidelijk bij welke financiële stromen wel of geen sprake
is van overschrijding van de tolerantiegrens (rood respectievelijk groen bolletje).
Gedetailleerde informatie over de geconstateerde fouten en onzekerheden in de
verplichtingen en in de uitgaven en ontvangsten staat in afzonderlijke overzichten
in bijlage 1.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

12

Algemene Rekenkamer

Op totaalniveau
Rechtmatigheid van de
verplichtingen
Rechtmatigheid van de
uitgaven en ontvangsten
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de verplichtingen
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de uitgaven en ontvangsten

Tolerantiegrens

Voorbehoud slotverschillen – nog door de Staten-Generaal te autoriseren
budgetten
Het bedrag aan verplichtingen dat in het Jaarverslag 2022 van het Ministerie
van OCW is opgenomen omvat € 72,8 miljoen aan overschrijdingen op de
begrotingsartikelen 4, 15, 16 en 25. Het bedrag aan uitgaven omvat € 38,2
miljoen aan overschrijdingen op het begrotingsartikel 15.
Gaan de Staten-Generaal niet akkoord met de daarmee samenhangende
slotverschillen, dan moeten wij onze oordelen over de financiële verantwoordingsinformatie mogelijk herzien.

3.2 Oordeel over de financiële verantwoordings­
informatie op artikelniveau
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de financiële verantwoordingsinformatie
op artikelniveau.
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2022 van het
Ministerie van OCW:
• is op artikelniveau rechtmatig, met uitzondering van artikel 9 Arbeidsmarkten personeelsbeleid. In dit artikel hebben we fouten en/of onzekerheden
geconstateerd in de rechtmatigheid van de verantwoording van de verplichtingen, die de artikelgrens overschrijden;
• is op artikelniveau betrouwbaar en ordelijk en voldoet aan de regels voor
het inrichten van de jaarverslagen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

13

Algemene Rekenkamer

In de volgende figuur lichten we de overschrijding op artikelniveau toe.

Op artikelniveau
Artikel 9: fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de
verplichtingen (€ 18,7 miljoen).

Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de verplichtingen van begrotingsartikel 9 Arbeidsmarkt- en personeelsbeleid
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de verplichtingen op artikel 9 Arbeidsmarkt- en personeelsbeleid is overschreden. De tolerantiegrens van dit artikel ad € 19,0 mln. wordt overschreden door de statistisch berekende
maximale fout en onzekerheid (€ 27,1 miljoen). De meest waarschijnlijke fout bedraagt
€ 0,3 miljoen en de meest waarschijnlijke onzekerheid € 18,4 miljoen. De fout van
€ 0,3 miljoen heeft betrekking op inkopen waarbij de aanbestedingsregels niet zijn
nageleefd. De onzekerheid van € 18,4 miljoen wordt veroorzaakt doordat het beleid
voor misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O-beleid) niet sluitend is bij de subsidie­
regeling Regionale aanpak personeelstekort (RAP).

3.3 Kwijtscheldingen publieke schulden gedupeerden
toeslagenaffaire
Onderdeel van de hersteloperatie toeslagen is de kwijtschelding van publieke schulden.
In 2021 zijn het Ministerie van Financiën en andere publieke organisaties, waaronder
het Ministerie van OCW, gestart met het kwijtschelden van schulden van gedupeerden
van de toeslagenaffaire. De hersteloperatie is nog volop aan de gang en ook na 2022
zullen nog publieke schulden worden kwijtgescholden.
Deze publieke schulden staan voor een deel als vorderingen op de saldibalansen van
ministeries. Deze vorderingen worden afgeboekt nadat kwijtscheldingen hebben plaatsgevonden. Aangezien eind 2022 nog niet alle publieke schulden van gedupeerden
waren kwijtgescholden, stonden deze nog gedeeltelijk op de saldibalansen van de
beleidsverantwoordelijke ministeries. Hierdoor is bij de betreffende vorderingen op
de saldibalansen van deze ministeries deels onzeker of ze nog worden ontvangen of
worden kwijtgescholden. De omvang van de bedragen voor het Ministerie van OCW
staat nog niet vast.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

14

Algemene Rekenkamer

4.
Bedrijfsvoering
In dit hoofdstuk bespreken we de resultaten van ons onderzoek naar de bedrijfsvoering
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. We beschrijven kort in
hoeverre de situatie is veranderd vergeleken met 2021 en we staan stil bij enkele
belangrijke ontwikkelingen in de bedrijfsvoering van het ministerie (§ 4.1). Aansluitend
geven we een oordeel over de door ons onderzochte onderdelen van de bedrijfsvoering
(§ 4.2). In de daaropvolgende paragrafen beschrijven we de (opgeloste) onvolkomenheden meer in detail en bespreken we belangrijke risico’s en aandachtspunten. We
sluiten dit hoofdstuk af met de uitkomsten van ons onderzoek naar de totstandkoming
van de informatie over de bedrijfsvoering die de minister van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap in het Jaarverslag 2022 verstrekt (§ 4.5).

4.1 Ontwikkelingen in de bedrijfsvoering
De coronacrisis was ook in 2022 nog voelbaar op de terreinen waarvoor OCW
beleidsmatig verantwoordelijk is. Daarnaast had de oorlog in Oekraïne invloed op het
nieuwkomersbeleid voor het onderwijs. Het nieuwkomersbeleid leidt tot een nieuwe
bevinding bij de onvolkomenheid in het M&O-beleid. We zijn positief over de verbeteringen in de informatiebeveiliging, de onvolkomenheid op dit terrein is daarmee door
het ministerie voldoende opgelost. Ook zien we dit jaar vooruitgang in
het informatiebeheer bij DUO.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

15

Algemene Rekenkamer

4.2 Oordeel over de bedrijfsvoering
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de bedrijfsvoering van het Ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
De onderdelen van de bedrijfsvoering van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap die wij hebben onderzocht voldeden in 2022 aan de gestelde
eisen, met uitzondering van 3 onvolkomenheden.

Onvolkomenheden bij
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
2019 2020 2021 2022

Bestaande onvolkomenheden
1.

Informatiebeveiliging: Autorisatiebeheer
Dienst Uitvoering Onderwijs

2.

M&O-beleid subsidies
onderwijsinstellingen

3.

IT-beheersingsmaatregelen
Dienst Uitvoering Onderwijs

Opgeloste onvolkomenheid
4.

Informatiebeveiliging kerndepartement
Onvolkomenheid

Er is in het afgelopen jaar ontwikkeling aangetoond

Ernstige onvolkomenheid

in het oplossen van de onvolkomenheid

Opgelost: de maatregelen die zijn uitgevoerd

Er is in het afgelopen jaar weinig/geen ontwikkeling

om de onvolkomenheid op te lossen, werken

aangetoond in het oplossen van de onvolkomenheid

4.3 Onvolkomenheden
4.3.1 Informatiebeveiliging DUO: grote stappen gezet bij
autorisatiebeheer

De onvolkomenheid bij het autorisatiebeheer van DUO staat al enkele jaren, doordat
dit een veelomvattend proces is. In 2022 heeft DUO belangrijke stappen gezet om
het autorisatiebeheer op orde te brengen. Zo heeft DUO automatisch toekennen
en intrekken van rollen (RBAC) geïmplementeerd en applicaties en systemen risico­
gericht geclassificeerd. Ook de periodieke controle op autorisaties is ingevoerd. Voor
2023 moet de focus liggen op het structureel inbedden van het autorisatiebeheer in
de organisatie, bijvoorbeeld via de plan-do-check-act-cyclus (PDCA-cyclus).

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

16

Algemene Rekenkamer

Het autorisatiebeheer regelt de rechten (autorisaties) in het IT-systeem.
Autorisatiebeheer zorgt ervoor dat gebruikers van IT-systemen uitsluitend
toegang krijgen tot die functionaliteiten die ze nodig hebben om hun taken
te kunnen uitvoeren. Dat wil zeggen: autorisatiebeheer gaat om welke medewerkers welke activiteiten mogen verrichten, in welke delen van het systeem.
Te ruime of onjuist ingestelde autorisaties kunnen namelijk een bedreiging
vormen voor de vertrouwelijkheid van de informatie en geven gebruikers met
te ruime bevoegdheden de mogelijkheid om ongewenste acties uit te voeren.
Dit noemen we een ‘functiescheidingsconflict’. Bijvoorbeeld: Een medewerker
die betalingen mag verrichten mag deze niet zelf ook registreren, om te voorkomen dat gesjoemeld wordt met geld en dit niet zichtbaar is in de cijfers.
RBAC is geïmplementeerd, maar beoordeling loopt nog door in 2023
Om alle autorisaties op basis van rollen toe te kennen zal DUO gebruikmaken van
een nieuw systeem: role based access control (RBAC). In 2022 zijn de belangrijkste
applicaties en systemen overgezet naar RBAC. Daardoor gebeurt het toekennen en
intrekken van deze autorisaties grotendeels geautomatiseerd. De controle op de
beoordeling van autorisaties via RBAC loopt nog door in 2023.
Risicogericht actualiseren van autorisatiematrices loopt door in 2023
In de aanpak van autorisatiebeheer is van belang dat alle applicaties en systemen
een risicoclassificatie hebben. Zo kan DUO risicogericht werken aan de verbeter­
acties. In 2022 heeft DUO voor alle applicaties en systemen deze risicoclassificatie
uitgevoerd. Een autorisatiematrix is een overzicht waarmee duidelijk is welke rechten
gebruikers uit hoofde van hun functie of mandaat nodig hebben. Voor de autorisatiematrixen van de applicaties waarvan het risico als ‘hoog’ of ‘midden’ is geclassificeerd
is DUO in 2022 gestart met een actualisatie en kwaliteitsslag. Deze actie loopt nog
door in 2023. Bij sommige autorisatiematrixen is met name nog een kwaliteitsslag
nodig om daarna meer richting te kunnen geven aan het verstrekken van de autorisaties en de bijbehorende periodieke controles.
Nog niet alle periodieke controles hebben plaatsgevonden
Doordat de kwaliteitsslag op de autorisatiematrixen langer heeft geduurd dan gepland,
heeft DUO in 2022 nog niet alle periodieke controles uitgevoerd. Wegens het risicovolle
karakter heeft DUO specifieke controles opgezet voor de hogerechtenaccounts; voor
de niet-persoonlijke accounts moeten deze controles nog plaatsvinden. DUO heeft
het aantal accounts met hoge rechten in 2022 al sterk verlaagd, maar dit proces is
nog niet volledig afgerond.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

17

Algemene Rekenkamer

4.3.2 M&O-beleid subsidies onderwijsinstellingen blijft
onvoldoende

Het onderwijs wordt voor het belangrijkste deel gefinancierd op basis van lump­
sumbekostiging. Scholen krijgen een geldbedrag dat zij naar eigen goeddunken aan
onderwijs mogen uitgeven. Het Ministerie van OCW maakt in een aantal gevallen
gebruik van subsidies om extra geld aan onderwijsinstellingen te geven voor specifieke
doeleinden. Om te garanderen dat het subsidiegeld wordt uitgegeven volgens de
voorwaarden, is het van belang om maatregelen te treffen om misbruik en oneigenlijk
gebruik (M&O) tegen te gaan.
In 2020 en 2021 beoordeelden we het M&O-beleid van de minister van OCW als
een onvolkomenheid. In 2022 heeft de minister het M&O-beleid bij subsidies verbeterd.
De minister geeft aan dat het verbeterplan volledig is uitgevoerd. Toch constateren
we in 2022 dat het M&O-beleid bij verschillende subsidies nog steeds ontoereikend
is. We beoordelen het M&O-beleid daarom ook dit jaar als een onvolkomenheid.
Het ontoereikende M&O-beleid leidt tot onzekerheden. In totaal gaat het om
€ 585,5 miljoen.
Wat voorafging
In 2020 constateerden we bij 2 subsidieregelingen ontoereikend M&O-beleid. De
minister koos voor een manier van verantwoorden die de instellingen zo min mogelijk
belastte. Hij heeft onvoldoende beoordeeld hoe groot het risico is dat subsidieontvangers zich niet aan de voorwaarden houden. Hij heeft daar bovendien onvoldoende op
gecontroleerd. In 2021 zagen we dit opnieuw bij 2 omvangrijke subsidieregelingen.
Deze maken deel uit van het Nationaal Programma Onderwijs: de subsidieregeling
Extra hulp voor de klas en de regeling Inhaal- en ondersteuningsprogramma’s onderwijs
2020-2021. Bij beide regelingen zagen we dat het ministerie onvoldoende controles
uitvoerde om vast te stellen of ontvangers van de subsidies aan alle voorwaarden en
verplichtingen voldeden. Daardoor ontstonden onzekerheden in de rechtmatigheid
van de subsidieverplichtingen van € 619 miljoen. Daarnaast constateerden we dat
dit risico ook speelt bij regelingen waarmee minder geld is gemoeid. Dit leidde tot
onzekerheden van in totaal € 72 miljoen.
De omvang van de subsidies aan scholen is de afgelopen jaren toegenomen. Deels
komt dit door de coronacrisis en deels door de grote stijging in het aantal nieuw­
komers. Dit laatste is een gevolg van de oorlog in Oekraïne. Voor het onderwijs aan
nieuwkomers krijgen scholen extra bekostiging. Bij beide geldstromen is snelheid
van handelen belangrijk. Maar het beperken van risico’s op misbruik en oneigenlijk
gebruik is dat ook.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

18

Algemene Rekenkamer

Vooruitgang in 2022
De minister startte in het najaar van 2021 een verbetertraject voor het M&O-beleid.
Het traject heeft 2 belangrijke acties. Het gaat om de verbetering van de kwaliteit van
de risicoanalyse en van het controlebeleid bij subsidieregelingen. Immers, hoe groter
het risico dat niet aan de voorwaarden wordt voldaan, hoe strenger je moet contro­
leren. In maart 2022 heeft de minister een verbeterplan opgesteld in reactie op onze
bevindingen over 2021. Vervolgens zijn nieuwe formats voor de risicoanalyses en
het controle­beleid opgesteld en in november 2022 vastgesteld.
Naast goede formats is monitoring op de kwaliteit van de risicoanalyse en het controlebeleid belangrijk. Het ministerie van OCW zegt dat sinds november 2022 intern wordt
getoetst of de risicoanalyse en het controlebeleid kwalitatief voldoende zijn.
Risicoanalyse bij omvangrijke onderwijssubsidies is ontoereikend
We bekeken de subsidieregelingen Verbetering basisvaardigheden, School en
om­geving (rijke schooldag) en Heterogene brugklassen. Bij de risicoanalyses van
deze regelingen zien we dat de risico-inschatting ‘laag’, ‘midden’ of ‘hoog’ ontbreekt
of niet goed is onderbouwd. Ook zijn niet alle voorwaarden uit de regeling expliciet
in de risicoanalyse meegenomen en is het controlebeleid onvoldoende uitgewerkt.
Nieuwkomersregeling
Ook over het M&O-beleid bij de nieuwkomersregeling in het primair en voortgezet
onderwijs hebben we een bevinding. Scholen hoeven geen bewijsstukken van nieuwkomers meer te bewaren in hun leerlingenadministratie. Behalve om privacyredenen
is dit om de administratieve lasten te beperken. Hierdoor kan niet worden vastgesteld
of de datum waarop de nieuwkomer volgens de leerlingenadministratie op school is
gestart juist is. Die datum zou kunnen afwijken van de datum in de Basisregistratie
Personen (BRP). Het gevolg is dat voor een deel van het geld voor onderwijs aan nieuwkomers niet aantoonbaar is dat scholen het terecht ontvingen. Want het is niet meer
te controleren of de nieuwkomers op het peilmoment op school zaten. Ook is zo
onduidelijk hoe lang een nieuwkomer al in Nederland is. Dit laatste heeft invloed
op de hoogte van de bekostiging.
Gelijktijdig toekennen en vaststellen van subsidies wringt
Dit jaar hebben we ook onderzoek gedaan naar het direct vaststellen van subsidies.
Om subsidieregelingen vorm te geven gebruikt het ministerie van OCW de Kader­
regeling subsidies OCW, SZW en VWS. Daarin staat een artikel dat zegt dat een
subsidie bij de verlening direct kan worden vastgesteld, wanneer na het uitvoeren
van de activiteiten waarvoor de subsidie is verstrekt, geld overblijft. Het overgebleven

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

19

Algemene Rekenkamer

geld kan de ontvanger besteden aan andere activiteiten waarvoor (ook) onderwijs­
bekostiging wordt versterkt.1 Dit wringt als het risico groter is dan ‘laag’.
We constateren dat de minister van OCW ook omvangrijke onderwijssubsidies direct
vaststelt. Het risico bestaat daarbij dat subsidievoorwaarden niet worden nageleefd.
Bij alle 3 de hierboven genoemde regelingen zagen we dat direct werd vastgesteld
terwijl nog niet zeker was dat aan de subsidievoorwaarden werd voldaan. De minister
van OCW stelde dat hij bekend is met de bekostigde onderwijsinstellingen. Mede op
grond van accountantscontroles en inspectietoezicht schatte de minister de risico’s
laag in. Maar op het moment dat het ministerie van OCW een subsidie bij toekenning
al direct vaststelt, is het nog niet zeker of de ontvanger de prestatie levert en aan de
subsidievoorwaarden voldoet. Dit komt omdat er dan nog geen controle is uitgevoerd.
Zeker bij omvangrijke subsidies met subsidievoorwaarden vinden we het onwenselijk
dat OCW de subsidie al direct vaststelt.
Bepaal vooraf welk instrument het meest passend is voor de gewenste sturing bij
scholen: subsidie of bekostiging
Subsidies worden beschikbaar gesteld voor een specifiek doel. Hierdoor kunnen
bewindspersonen bij subsidies vooraf sterker sturen op de besteding van gelden
en de uit te voeren activiteiten dan bij lumpsumbekostiging. Onderwijsinstellingen
kunnen sommige subsidies ook besteden aan andere activiteiten. Dit moeten dan
wel activiteiten zijn waarvoor zij ook lumpsumbekostiging krijgen. Daarbij doet het er
niet toe of de gesubsidieerde activiteiten zijn uitgevoerd of niet. Dit is mogelijk door
een artikel in de kaderregeling voor subsidies. Wij vinden subsidie als instrument niet
passend wanneer het niet uitmaakt of de met de subsidie beoogde activiteiten zijn
uitgevoerd. We vragen ons af of bekostiging niet passender was geweest.

4.3.3 IT-beheersingsmaatregelen DUO: duidelijke verbetering
zichtbaar

Veel bedrijfsprocessen bij DUO zijn gedigitaliseerd en ondergebracht in een complex
IT-landschap. In ons verantwoordingsonderzoek 2021 hebben wij tekortkomingen
geconstateerd op verschillende aspecten van het IT-beheer. Deze tekortkomingen
betroffen onder andere back-up en recovery, continuïteitsmanagement, wachtwoordbeheer en wijzigingsbeheer. DUO is hiermee gelijk aan de slag gegaan en heeft goede
voortgang geboekt. Voor 2023 staat nog een aantal stappen in de planning.
Offline back-ups ontbreken nog
In 2022 heeft DUO stappen ondernomen voor zowel de back-up als de versleuteling
daarvan. De back-ups worden bewaard op 2 locaties die onderdeel uitmaken van
hetzelfde netwerk. Bij een aanval op dit netwerk kunnen de gegevens op allebei de

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

20

Algemene Rekenkamer

locaties worden aangetast. Het instellen van een offline back-up op een fysieke
locatie buiten dit netwerk staat gepland voor 2023.
Restoretesten nog niet effectief
Het is niet alleen van belang om back-ups te maken, maar ook om te testen of deze
back-ups juist en volledig zijn. En dat deze back-ups als het nodig is weer teruggezet
kunnen worden. Dat doet DUO niet bij het restoreproces. Daardoor is niet duidelijk of
de back-ups in een noodgeval teruggeplaatst kunnen worden, zodat de continuïteit
van de organisatie gewaarborgd blijft.
Continuïteitsmanagement nog niet op orde
Continuïteitsmanagement moet zorgen dat in het geval van calamiteiten de dienstverlening van DUO gegarandeerd kan blijven en zo snel mogelijk weer opgepakt kan
worden. Vorig jaar hebben wij vastgesteld dat de plannen hiervoor nog niet actueel en
volledig waren, en dat ze ook niet werden getest. In 2022 heeft DUO een groot deel van
de plannen geactualiseerd, maar deze plannen zijn nog niet allemaal definitief. Ook
geven ze nog onvoldoende beeld van de mogelijke bedreigingen voor de belangrijkste
processen. Bovendien is niet duidelijk uitgewerkt hoe DUO zou moeten handelen
wanneer deze bedreigingen zich voordoen. Voor belangrijke databases en applicaties
heeft DUO ook nog geen uitwijkmogelijkheden georganiseerd. Met een applicatie wil
DUO zorgen dat de continuïteitsplannen ook in de toekomst actueel blijven. Dit staat
gepland voor 2023.
Wachtwoordbeheer voor twee omgevingen nog niet goed geregeld
In 2022 heeft DUO het wachtwoordbeheer van diverse omgevingen verbeterd. Het
wachtwoordbeheer van 2 omgevingen is nog niet van voldoende niveau. Specifiek
zijn voor deze 2 omgevingen het periodiek wijzigen van het wachtwoord, de wachtwoordsterkte, het versleuteld opslaan van wachtwoorden en de vergrendeling bij
inactiviteit nog niet goed geregeld.
Teststrategie voor wijzigingen opgesteld maar nog niet geïmplementeerd
Als er wijzigingen in het systeem worden doorgevoerd, is het belangrijk dat er een
gedocumenteerde teststrategie is. Deze is in 2022 opgesteld en DUO zal hiervoor in
2023 een (deels geautomatiseerd) proces inregelen. Ook voor de periodieke controle
op doorgevoerde wijzigingen zal DUO gebruikmaken van een applicatie, om zo de
PDCA-cyclus te waarborgen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

21

Algemene Rekenkamer

4.4 Opgeloste onvolkomenheden
4.4.1 Onvolkomenheid informatiebeveiliging opgelost

De minister van OCW heeft de informatiebeveiliging in 2022 verder verbeterd. De minister
beheerste daardoor belangrijke risico’s op het gebied van informatiebeveiliging binnen
het departement. De onvolkomenheid is hiermee opgelost.
Beheersen van risico’s volgens vastgestelde kaders
Sinds het verantwoordingsonderzoek 2018 beoordeelden wij de informatiebeveiliging
bij het Ministerie van OCW als een onvolkomenheid. De afgelopen jaren constateerden we dat de minister voortgang boekte bij het aanpakken van de problemen. Het
Ministerie van OCW werkte in 2020 en 2021 aan centrale kaders voor informatie­
beveiliging. Daarbij is bijvoorbeeld een plan opgesteld om kennis van en bewustzijn
over informatiebeveiliging onder medewerkers te vergroten. Ook stelde het ministerie
een werkwijze vast om informatiebeveiligingsrisico’s bij het departement centraal
in beeld te krijgen en te sturen op de aanpak ervan. In 2022 heeft het ministerie
aangetoond dat de plannen en werkwijzen in de praktijk werken.
Minister beheerst belangrijke risico’s, blijvende aandacht nodig
Organisaties zijn nooit klaar met het beheersen van informatiebeveiligingsrisico’s.
Risico’s in kaart brengen, maatregelen treffen en controleren of deze werken, vergt
blijvende aandacht van het ministerie. We oordelen positief over de voortgang die
het Ministerie van OCW in 2022 boekte, heffen de onvolkomenheid op en moedigen
het ministerie aan om door te gaan op de ingeslagen weg.

4.5 Onderzoeksuitkomsten totstandkoming
bedrijfsvoeringsinformatie
Wij hebben ook de totstandkoming van de bedrijfsvoeringsinformatie in het jaarverslag
onderzocht.
Wij hebben onderzocht of de bedrijfsvoeringsinformatie in het Jaarverslag 2022
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap betrouwbaar tot stand
is gekomen. In deze paragraaf beschrijven we onze feitelijke bevindingen zonder
conclusie. Over de betrouwbare totstandkoming hebben wij geen bevindingen.
Wij hebben ook onderzocht of de bedrijfsvoeringsinformatie in strijd is met de
financiële verantwoordingsinformatie. Wij stellen vast dat de bedrijfsvoeringsinformatie niet in strijd is met de financiële verantwoordingsinformatie.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

22

Algemene Rekenkamer

5.
Beleidsresultaten
In dit hoofdstuk bespreken we de uitkomsten van ons onderzoek naar de resultaten
van het beleid van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Dit jaar onderzochten we het effect van een voorwaarde voor cultuursubsidies. Deze voorwaarde is
dat aanvragers van cultuursubsidie de zogeheten Fair Practice Code onderschrijven.
In paragraaf § 5.1 bespreken wij de uitkomsten van dit onderzoek. In deze paragraaf
spreken we de staatssecretariaat Cultuur en Media aan als verantwoordelijk bewindspersoon voor het cultuurbeleid.
Dit jaar onderzochten we binnen het verantwoordingsonderzoek 2022 het thema
subsidies bij 7 beleidsonderwerpen. Het onderzoek naar de onderschrijving van
de Fair Practice Code als voorwaarde voor cultuursubsidie valt binnen het thema
subsidies. De overkoepelende uitkomsten van deze onderzoeken presenteren we
in de Staat van de rijksverantwoording 2022.
We ronden dit hoofdstuk af met de uitkomsten van ons onderzoek naar de totstandkoming van de beleidsinformatie in het Jaarverslag 2022 van het Ministerie van
Onderwijs, cultuur en wetenschap in § 5.2.

5.1 De Fair Practice Code als voorwaarde voor
cultuursubsidie
De staatssecretaris Cultuur en Media wil dat de arbeidssituatie
van werkenden in de cultuursector verbetert. Een van de maat­
regelen die zij hiervoor heeft genomen, is het invoeren van een
nieuwe voorwaarde voor de door het Ministerie van OCW of de
rijksfondsen toegekende cultuursubsidies. De voorwaarde is dat

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

23

Algemene Rekenkamer

aanvragers de door de sector opgestelde Fair Practice Code moeten onderschrijven.
Deze code bevat onder andere uitgangspunten over het eerlijk belonen van werknemers
en ingehuurde zzp’ers. Met de nieuwe voorwaarde stimuleert de staatssecretaris
bewustwording en cultuurverandering in de sector over eerlijk belonen. Dit draagt
bij aan bewustzijn binnen de sector dat de arbeidssituatie moet verbeteren. Maar
bewustzijn alleen is niet genoeg om een eerlijke beloning te realiseren. Er zijn tenminste
3 structurele knelpunten die eerlijk belonen binnen de sector bemoeilijken.
Figuur 3 Hoofdboodschap

De Fair Practice Code als voorwaarde is een effectieve eerste stap, maar
bewustzijn alleen is niet genoeg
Knelpunten

Fair
Pract
Code ice

Onderschrijving
Fair Practice Code

Bewustwording en
cultuurverandering

Betere betaling in de
cultuursector

5.1.1 Wat is er aan de hand?

Meerdere rapporten constateerden de afgelopen jaren dat de arbeidssituatie in de
cultuursector kwetsbaar is (bijvoorbeeld SER en Raad voor Cultuur, 2016; Boekman­
stichting, 2021; Media Perspectives, 2021). Niet alleen zogenoemde ‘makers’ (zoals
kunstenaars en acteurs) hebben te maken met slechte arbeidsomstandigheden.
Dit geldt ook voor werkenden in ondersteunende functies, zoals technici, curatoren
en communicatiemedewerkers (zie bijvoorbeeld SER en Raad voor Cultuur, 2017).
Hoeveel mensen zich precies in een kwetsbare positie bevinden is niet bekend. Maar
het gaat om een substantiële groep mensen: volgens het CBS waren in 2019 ongeveer
300.000 mensen werkzaam in de cultuursector (CBS, 2022).
De slechte positie van werkenden in deze sector heeft meerdere aspecten:
• Lage inkomens. Meer dan de helft van de mensen met een creatief beroep heeft
een jaarinkomen van minder dan € 30.000 (SER en Raad voor Cultuur, 2016).
• Veel onzeker werk. Dit komt ten eerste doordat het werk in de sector in zeer hoge
mate geflexibiliseerd is. Dat wil zeggen dat veel banen tijdelijk zijn, slechts voor
een klein aantal uren per week, of allebei. Meer dan de helft van de mensen werkt
als zzp’er. In deelsectoren zoals de beeldende kunst is dat zelfs 90% (CBS, 2022).

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

24

Algemene Rekenkamer

• Onzekerheid bij arbeidsongeschiktheid of pensionering. Door het lage inkomen
hebben veel zelfstandigen in de sector weinig of geen financiële ruimte om ver­
zekeringen of pensioenregelingen af te sluiten (SER en Raad voor Cultuur, 2016).
Werknemers met kleine, tijdelijke contracten komen niet altijd in aanmerking voor
WW en lopen het risico op gaten in hun pensioenregeling.
Wij richten ons in dit onderzoek met name op het lage inkomen.
Er is nog niet overal binnen de sector een duidelijke norm voor eerlijk belonen (zie
§ 5.1.3). Maar dat het huidige beloningsniveau voor de meeste werkenden
in de sector te laag is, daarover is vrijwel iedereen het eens. Om de positie van
werkenden te verbeteren, lanceerden vertegenwoordigers van de culturele sector in
2017 een Fair Practice Code. Dit is een door de sector zelf ontwikkelde gedragscode
“voor ondernemen en werken in kunst, cultuur en creatieve industrie” (Kunsten ’92
e.a., 2017). Hierin staat bijvoorbeeld: “Tegenover werk staat een eerlijke vergoeding
— Hierbij worden cao’s en honorariumrichtlijnen zoveel mogelijk aangehouden.”
Structurele onderbetaling beëindigen in de cultuursector was een belangrijk doel
van het opstellen van deze code.
Ook de staatssecretaris Cultuur en Media wil dat de arbeidssituatie van werkenden in
de cultuursector verbetert. Ze heeft uitgesproken dat eerlijke beloning in de cultuursector voor haar een “onbetwistbaar uitgangspunt” is. Zij bedoelt hiermee dat “meer
productie en meer werkgelegenheid […] niet ten koste [mogen] gaan van een eerlijke
beloning” (Ministerie van OCW, 2019).2
Een van haar maatregelen is dat subsidieaanvragers de Fair Practice Code moeten
onderschrijven. Voor de staatssecretaris is dit een “knock-out criterium: instellingen
die de code […] niet onderschrijven ontvangen geen subsidie” (Ministerie van OCW,
2019). Sinds 2021 moeten cultuurinstellingen die een subsidie aanvragen bij OCW
of bij een van de rijksfondsen daarom expliciet aangeven de code te onderschrijven.
Bij subsidie-aanvragen voor hogere bedragen moeten zij ook beschrijven hoe ze de
code toepassen. De subsidievoorwaarde geldt voor alle instellingen die een subsidie
aanvragen bij het Ministerie van OCW of een van de rijksfondsen (zie Regeling op het
specifiek cultuurbeleid).
Een conclusie uit ons onderzoek is dat het onderschrijven van de code enkel betekent
dat instellingen in hun aanvraag moeten aanvinken het eens te zijn met de code. We
zagen dat de staatssecretaris momenteel niet controleert of aanvragers de code in
de praktijk toepassen (§ 5.2.3). Instellingen die grotere subsidiebedragen aanvragen

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

25

Algemene Rekenkamer

moeten weliswaar uitleggen hoe zij de code in hun organisatie toepassen (§ 5.2.2),
maar hier wordt niet op gecontroleerd.
Wat hebben we onderzocht?
Wij hebben onderzocht of het aannemelijk is dat het stellen van onderschrijving van
de Fair Practice Code als voorwaarde voor subsidiëring bijdraagt aan een eerlijke
beloning. Bewustwording stimuleren en een cultuurverandering binnen de sector
in beweging zetten is een belangrijk begin. We hebben beoordeeld of de staatssecretaris hierin is geslaagd (§ 5.2.5). Ook hebben we onderzocht welke acties instellingen
zelf zeggen te ondernemen om aan de Fair Practice Code te voldoen.
We hebben niet onderzocht in welke mate er op dit moment eerlijk wordt betaald in
de sector. Ons oordeel gaat over het vergroten van bewustzijn as eerste stap om te
komen tot eerlijke beloning.
Over de uitvoering van ons onderzoek
Om deze onderzoeksvragen te beantwoorden hebben wij onderzoek gedaan
bij het Mondriaanfonds en het Fonds Podiumkunsten. Wij hebben voor 5
subsidieregelingen alle toegekende subsidieaanvragen voor 1 aanvraagronde
onderzocht. Daarnaast hebben wij gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van de cultuursector, en met medewerkers van het Ministerie van OCW
en de fondsen. Meer informatie over de opzet van het onderzoek vindt u in de
methodologische bijlage.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

26

Algemene Rekenkamer

Figuur 4 Financieringsstromen onderzochte regelingen

Onderzochte subsidieregelingen bedragen samen € 298.585.000

Subsidie
Kunst Erfgoed
Presentatie

Cultuurinstellingen

€ 3.069.601

€ 51.370.000

Mondriaan
Fonds

Subsidie
Kunst opdracht

Cultuurinstellingen

Subsidie
Kunstpodia

Cultuurinstellingen

Meerjarige
productiesubsidies

Cultuurinstellingen

Meerjarige
festivalsubsidies

Cultuurinstellingen

€ 1.452.551

€ 3.990.000

€ 298.585.000

Culturele
basisinfrastructuur
vierjaarlijkse fondsen

€ 40.546.971

€ 82.183.000
Fonds
Podiumkunsten

€ 6.794.193

€ 165.032.000
Bekostiging
Subsidies

Overige
fondsen

Onderzochte
subsidies

Het bovenstaande figuur is een verdere specificering van figuur 2 uit hoofdstuk 2 en
bevat de door ons onderzochte fondsen en de bijbehorende geldbedragen. Hierin zijn
niet de overige subsidies meegenomen die via Het Mondriaan Fonds en het Fonds
Podiumkunsten worden toegekend: deze zijn niet door ons onderzocht.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

27

Algemene Rekenkamer

5.1.2 Stimuleren van bewustwording en cultuurverandering
was effectief
Bevordering van eerlijk belonen door de staatssecretaris

Om eerlijk belonen in de sector te bevorderen, is het verplicht onderschrijven van de
Fair Practice Code een belangrijke maatregel. Maar de staatssecretaris doet meer.
Zo financiert zij het Platform Arbeidsmarkt Culturele en Creatieve Toekomst (Platform
ACCT). Een van de doelen van dit platform is om binnen alle onderdelen van de sector
duidelijke afspraken te maken over wat geldt als een eerlijke beloning. Platform ACCT
faciliteert onder andere de overleggen tussen partijen binnen de sector over beloning
en arbeidsvoorwaarden. Deze afspraken ontbreken nu nog in een deel van de sector,
waardoor er op die plekken geen duidelijke norm bestaat waarop werkenden zich
kunnen beroepen. De staatssecretaris stimuleert dit overleg, omdat zij van mening
is dat de sector uiteindelijk zelf moet bepalen wat ‘eerlijk belonen’ betekent.
Ook stelt de staatssecretaris vanaf 2025 structureel € 34,1 miljoen beschikbaar om
de arbeidssituatie in de sector te verbeteren. Met dit geld financiert zij onder andere
een pilot die het cultuurinstellingen mogelijk moet maken om gezamenlijk mensen in
dienst te nemen (Ministerie van OCW, 2022).
Wij hebben in dit onderzoek gekeken naar onderschrijving van de Fair Practice Code
als nieuwe subsidievoorwaarde. Deze nieuwe subsidievoorwaarde is de maatregel
waarmee de staatssecretaris naar verwachting de grootste en meest directe invloed
op de sector kan uitoefenen. Door deze subsidies te verlenen is de staatssecretaris
namelijk een van de grootste financiers van de sector. Ongeveer de helft van dit geld
wordt via de rijksfondsen verdeeld (zie figuur 2). Andere grote financiers zijn bijvoorbeeld gemeenten, provincies en private fondsen.
Effect subsidievoorwaarde op bewustzijn over eerlijk belonen en cultuurverandering
Een van de factoren die de slechte arbeidssituatie in stand houdt is de heersende
cultuur binnen de sector. De SER en de Raad voor Cultuur constateerden in 2017 over
de werkenden binnen de cultuursector: “Zij blijven uit passie hun beroep uitoefenen,
óók als daarmee weinig inkomen wordt verworven” (SER en Raad voor Cultuur, 2017).
Ook in de gesprekken in het kader van dit onderzoek kwam dit veelvuldig aan bod. Zo
vertelde een medewerker van een van de cultuurfondsen ons:

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

28

Algemene Rekenkamer

“De intrinsieke gedrevenheid om iets te maken is hoog, ook als daar een slechte
betaling tegenover staat. Ook vinden mensen in deze sector het normaal dat ze
weinig betaald krijgen. Het uitgangspunt voor velen is dat ze iets willen maken.
Daarvoor vragen ze subsidie aan. Als ze de subsidie niet krijgen, of als ze minder
geld krijgen dan gevraagd, maken ze de productie toch.”
Wij constateren op basis van ons onderzoek dat het verplicht onderschrijven van de
Fair Practice code als subsidievoorwaarde een bijdrage levert aan bewustwording en
cultuurverandering binnen de sector. Dit uit zich bijvoorbeeld in de bekendheid van de
Fair Practice Code. Iedereen die wij binnen de sector spraken was op de hoogte van
het bestaan van de code. Zo zei een zzp’er: “Je moet onder een steen hebben gelegen
als je hem [de Fair Practice Code] nu nog niet kent.” Ook wist iedereen dat onderschrijving een voorwaarde is voor instellingen om subsidie te verkrijgen. Dit verlaagt
de drempel voor werkenden om de instellingen waarvoor zij werken, hierop aan te
spreken. Verder hebben wij gezien dat er de afgelopen jaren in deelsectoren nieuwe
cao’s en richtlijnen zijn gekomen die een duidelijke norm bieden voor eerlijk belonen.
Alle personen die wij tijdens ons onderzoek spraken waren positief over het stellen
van de voorwaarde. Dit geldt niet alleen voor de (vertegenwoordigers van) werk­
nemers en zzp’ers die wij spraken, maar ook voor de werk- en opdrachtgevers.
Zo noemde een van onze gesprekspartners het stellen van de voorwaarde “een
geweldige katalysator” voor eerlijke beloning in de sector. Het maakt dat onderwerpen
als beloning en arbeidsomstandigheden makkelijker worden besproken dan voorheen. Verschillende instellingen zeggen dat zij hierdoor hun eigen begrotingen, en
de beloningen van hun mensen, naar boven hebben bijgesteld.
Subsidievoorwaarde stimuleert tot reflectie
In hun subsidie-aanvraag reflecteren instellingen op hoe zij omgaan met de Fair
Practice Code. Wij hebben voor 5 subsidieregelingen, uitgevoerd door het Mondriaan
Fonds (beeldende kunst en erfgoed) en het Fonds Podiumkunsten, ruim 300 toe­
gekende aanvragen bestudeerd. Wij hebben daarbij gekeken welke acties om de
Fair Practice Code te implementeren subsidie-aanvragers zelf noemen (zie figuur 5).
Instellingen mogen zelf kiezen hoe zij reflecteren op de toepassing van de code. Dit
betekent dat zij niet in hoeven te gaan op alle delen van de code. Als aanvragers een
aspect van eerlijk belonen niet noemen, betekent dat dus niet noodzakelijkerwijs dat
zij hier ook niets aan doen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

29

Algemene Rekenkamer

Figuur 5 Top 5 vaakst genoemde acties
Volgen van cao of honorariumrichtlijn is met afstand de vaakst genoemde actie

Volgt cao of honorariumrichtlijn

66

Biedt secundaire voorwaarden

36

Beleid onbetaalde krachten

29

Vergoeding auteursrechten

27

Onderaannemers volgen Fair Practice Code

26

0

20

12

3

2

10

25

50

75

Percentage
Huidige situatie

Toekomstplan

Wat aanvragers veruit het meest benoemen is dat zij mensen betalen volgens de cao
of de afgesproken honorariumrichtlijnen voor zzp’ers. Dit is ook de actie die het directst
raakt aan een eerlijke beloning. Een aantal aanvragers stelde het voornemen te hebben
om daarbij minder te gaan produceren om een eerlijke betaling te kunnen garanderen.
Maar de cijfers alleen geven hier een te rooskleurig beeld. Wij zien namelijk dat veel van
de instellingen die zeggen volgens de cao of de richtlijnen te betalen, zelf opmerken dat
dit in de praktijk toch anders loopt. Zo zeiden verschillende aanvragers bijvoorbeeld
dat zij werk- en opdrachtnemers inhuren voor minder uren dan zij nodig hebben om
het werk te doen. Overuren betalen ze vervolgens niet uit, waardoor werkenden alsnog
veel minder verdienen dan volgens de cao of richtlijn eigenlijk zou moeten. Een ander
voorbeeld dat wij tegenkwamen was een instelling die werknemers in een lagere functie
inschaalt dan past bij hun werkzaamheden. Dit komt voor op alle niveaus. Een directeur
wordt dan bijvoorbeeld als projectleider betaald.
Alhoewel betaling volgens cao of richtlijn het belangrijkste thema is, denken aan­
vragers niet alleen na over directe beloning van werknemers en zzp’ers. Een ander
veelgenoemd thema is secundaire arbeidsvoorwaarden (36% van de aanvragers).
Hierbij gaat het met name om scholing en persoonlijke ontwikkeling. Een voorbeeld
is een dansgezelschap, dat zijn dansers met cursussen helpt zich voor te bereiden
op het leven na hun danscarrière. Ook beleid voor de inzet van onbetaalde krachten
zoals vrijwilligers en stagairs wordt regelmatig genoemd (29%). Het is een bekend

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

30

Algemene Rekenkamer

probleem in de cultuursector dat onbetaalde krachten werk doen waarvoor werkgevers
normaal gesproken betalen. Instellingen kunnen dit deels voorkomen door transparant
te maken voor welke taken vrijwilligers en stagairs wel en niet ingezet worden.
Veel instellingen beschrijven in hun reflectie wat zij in de toekomst willen doen om
de Fair Practice Code te implementeren. Wij hebben voor een deel van de aanvragers
het meest recente jaarverslag bestudeerd. Op basis van deze jaarverslagen konden
wij helaas niet beoordelen in hoeverre het instellingen is gelukt deze plannen uit te
voeren. Wel is het duidelijk dat instellingen worden gestimuleerd na te denken over
verdere stappen door de Fair Practice Code te onderschrijven en te reflecteren over
implementatie.

5.1.3 Bewustzijn en cultuurverandering alleen zijn niet genoeg

Bewustzijn bevorderen over eerlijk belonen in de cultuursector is een belangrijke stap
om de arbeidssituatie van werkenden in de cultuursector te verbeteren. Net zoals het
teweegbrengen van een cultuurverandering. Maar bewustzijn en cultuurverandering
alleen zijn niet voldoende om een betere arbeidssituatie te realiseren. Veel werk- en
opdrachtgevers binnen de sector vinden het belangrijk om de mensen die voor hen
werken eerlijk te belonen. Maar zowel in de subsidieaanvragen als in onze gesprekken
kwam naar voren dat het in de praktijk vaak niet lukt. We zien 3 structurele knelpunten.
Knelpunt 1: Spanningsveld tussen produceren en eerlijk belonen
Tussen productie en eerlijk belonen is een spanningsveld. Dat knelpunt is zowel in de
subsidie-aanvragen als in onze gesprekken veelvuldig genoemd. Cultuurinstellingen
hebben te maken met veel verschillende eisen en verwachtingen ten aanzien van wat
zij maken. Van subsidieverleners en publiek bijvoorbeeld, maar ook van makers zelf.
Begrotingen in de cultuursector zijn stelselmatig te krap om aan al deze voorwaarden
en eisen te voldoen, waardoor er uiteindelijk onvoldoende ruimte in de begroting is
om mensen eerlijk te betalen.
Deels speelt hier opnieuw de cultuur binnen de sector een rol. Intrinsieke gedrevenheid
staat daarin centraal. Makers hebben een beeld van wat zij willen maken en hoe dat
er uit moet zien. Wanneer de begroting voor het project niet rondkomt, besluiten zij
vaak alsnog door te gaan en het dan maar voor minder geld te doen.
Maar er is ook een andere oorzaak. Zo vertelden meerdere gesprekspartners ons dat
instellingen regelmatig te maken hebben met meerdere subsidieverleners en andere
financiers, die elk hun eigen eisen stellen. Eisen die zij niet altijd als realistisch ervaren.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

31

Algemene Rekenkamer

Zo zegt een van onze gesprekspartners:
“Een van de knelpunten voor Fair Practice is dat financiers niet altijd realistische
verwachtingen hebben. Wanneer een instelling of kunstenaar een aanvraag voor
een subsidie indient wordt er bijvoorbeeld teruggekeken naar eerdere aanvragen.
“Je kon vorige keer voor een ton dit maken, waarom kan dat nu niet meer?”
De financier gaat er dan van uit dat de aanvrager hetzelfde kan leveren voor
dezelfde prijs. Maar dat is lang niet altijd het geval. Als de vorige aanvraag
bijvoorbeeld te krap was om meer kans te maken op toekenning, dan houdt
dit zichzelf in stand.”
In andere woorden, wanneer instellingen realistisch begroten, maken ze minder kans
om een project gefinancierd te krijgen. En voor een kleine instelling komt zonder projectfinanciering al snel het voortbestaan in gevaar (zie ook knelpunt 2). Instellingen kiezen
er daardoor vaak voor om het project dan maar te doen voor minder geld, waardoor
er onvoldoende overblijft voor een eerlijke betaling van hun mensen.
Daarbij zijn er nog andere prikkels waardoor instellingen meer doen dan waarvoor
zij budget hebben. Zo zijn veel cultuurinstellingen afhankelijk van hun zichtbaarheid.
Met name kleinere instellingen zijn bang uit beeld te raken bij het publiek wanneer zij
een periode niets nieuws maken. Een gesprekspartner vertelt:
“Op het eerste gezicht lijkt het een oplossing om minder te gaan produceren als
fair pay met de huidige output niet lukt. Maar dit is niet altijd mogelijk, omdat het
businessmodel dan in de knel komt. Minder produceren betekent bijvoorbeeld
minder zichtbaarheid en minder impact, wat betekent minder publiek en dus
minder inkomsten en minder middelen om eerlijk te betalen.”
Daarbij zijn zij daarmee ook minder kansrijk bij toekomstige subsidieaanvragen.
Dit alles betekent dat er voor instellingen veel reden is om te blijven produceren.
Of er nu geld is of niet.
Knelpunt 2: Financiering vaak onzeker en incidenteel
Ook wanneer een initiële begroting voldoende ruimte biedt voor eerlijke beloning, werkt
het regelmatig in de praktijk niet zo uit. Cultuurinstellingen die voor hun financiering
volledig afhankelijk zijn van subsidies en inkomsten op projectbasis hebben moeite
van tevoren in te schatten of zij de kosten voor het project kunnen dekken. Wanneer
in de loop van het project blijkt dat bepaalde subsidies niet rondkomen, of dat andere
inkomsten tegenvallen, gaat dit vaak ten koste van de beloning van betrokkenen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

32

Algemene Rekenkamer

Een deel van de cultuurinstellingen wordt meerjarig gefinancierd. Dit geldt bijvoorbeeld
voor de instellingen die de staatssecretaris direct financiert, als onderdeel van de BIS
(de culturele basisinfrastructuur). Ook het Fonds Podiumkunsten verleent meerjarige
financiering aan instellingen. Hierbij gaat het voornamelijk om de grotere, gevestigde
instellingen.
Het merendeel van de instellingen in de cultuursector is echter kleinschalig en krijgt
tijdelijke financiering voor de loop van een project. Vaak zijn instellingen voor projecten
afhankelijk van inkomen uit verschillende bronnen zoals subsidies van het Ministerie
van OCW, provincie of gemeente, bijdragen van private financiers of (kaart)verkoop.
Figuur 6 Inkomstenbronnen

Culturele instellingen hebben tijdens het financieringsproces met
verschillende inkomstenbronnen te maken

Subsidies/
bijdragen
Ministerie van
OCW

Particuliere
fondsen
Sponsoren

Subsidies/
bijdragen
gemeenten

Subsidies/
bijdragen
provincies

Giften

Publieksinkomsten en
inkomsten uit
verkoop
Crowdfunding

Het kan daardoor lang duren voordat instellingen zeker weten hoeveel geld zij hebben
voor de uitvoering van een project. Vaak weten ze dit pas als ze al van start zijn gegaan.
Op dat moment is het afblazen van het project vaak geen optie meer. Onder andere
omdat de instelling dan al kosten heeft gemaakt. Een medewerker van een rijksfonds
legde ons uit hoe dit in zijn werk gaat:

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

33

Algemene Rekenkamer

“Wij [het fonds] doen een toezegging voor een te financieren bedrag […]. De
overige financiering komt van elders en dat proces van financiering vinden duurt
soms lang: bijvoorbeeld 1 à 2 jaar. Als de financiering niet helemaal rondkomt
dan vindt de maker een oplossing: kortere doorlooptijd, honoraria medewerkers
omlaag, andere locatie, [soms discutabele] oplossingen [die] niet alleen de
kwaliteit maar ook de gezonde werkomstandigheden niet ten goede kom[en]”.
Daarbij komen nog meer variabele factoren zoals bijvoorbeeld weersomstandig­
heden, leverancierskosten, uitkoopsommen, en recent coronamaatregelen.
Natuurlijk is de cultuurinstelling niet uniek in de afhankelijkheid van inkomen op projectbasis. Maar bedrijven in andere sectoren kunnen dit oplossen door buffers aan te
houden. Voor cultuurinstellingen is dit zelden mogelijk. Zoals hierboven beschreven
zijn begrotingen voor een project standaard (te) krap. Daardoor blijft er zelfs bij een
succesvol project weinig over om opzij te zetten als buffer. Ook hoorden wij van onze
gesprekspartners dat financiers regelmatig expliciet als voorwaarde stellen dat
subsidies of bijdragen niet gebruikt mogen worden om een buffer op te bouwen.
Knelpunt 3: Diversiteit aan beroepen en kleinschaligheid belemmeren normering
Tot op heden is er een gebrek aan collectief overleg binnen de sector. Hierdoor zijn
er op veel plekken nog geen afspraken gemaakt over wat eerlijk belonen betekent.
Er ontbreekt dan een bindende cao, of duidelijke richtlijnen voor een eerlijk honorarium
voor ingehuurde zzp’ers. Ook de Fair Practice Code bevat geen normen voor een
eerlijke beloning van werkenden, maar alleen abstracter geformuleerde waarden.
In de subsidie-aanvragen zagen wij regelmatig langskomen dat instellingen het door
dit gebrek aan concrete normen moeilijk vinden om te beoordelen of zij eerlijk belonen.
En ook is het hierdoor moeilijker voor werkenden om met hun werk- of opdrachtgever
in gesprek te gaan over hun beloning.
Een van de oorzaken van deze situatie is de diversiteit aan beroepen in de sector.
Popmuzikanten hebben bijvoorbeeld een totaal ander soort werk dan schrijvers. Een
cao voor de hele cultuursector is daardoor niet haalbaar. “Dat zou zoiets zijn als een
gezamenlijk cao voor bakkers en treinmachinisten”, zoals een van onze gesprekspartners het beeldend verwoordde. Ook het werk binnen een deelsector kan enorm divers
zijn. Een betrokkene vertelde ons bijvoorbeeld dat er bij de onderhandelingen over de
filmsector vertegenwoordigers van 30 verschillende beroepsgroepen aan tafel zaten.
Een andere oorzaak is het hoge aantal zeer kleine instellingen in de sector. Dit maakt
het lastig om voldoende vertegenwoordigers van werkgevers en werkenden te

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

34

Algemene Rekenkamer

betrekken bij afspraken over beloningen. Ook is door deze kleinschaligheid het
onderscheid tussen opdrachtgevers en werk- en opdrachtnemers niet altijd even
makkelijk te maken. Zo is een directeur vaak de enige die in dienst is bij een instelling.
En het komt voor dat ook de directeur zzp’er is.
Tot slot is er sprake van een vicieuze cirkel. Juist omdat werkenden in de sector zich
in een kwetsbare positie bevinden, hebben zij weinig mogelijkheid om zich te verenigen
en gezamenlijk afspraken te maken over een eerlijk loon. De competitie en de onzekere
arbeidssituatie zijn in veel delen van de sector zo dominant, dat zij zich niet durven uit
te spreken tegen oneerlijke beloning, uit angst dan al hun inkomen te verliezen. Een
zzp’er die wij spraken gaf ons daarvan een pijnlijk voorbeeld. Zij spande een rechtszaak aan tegen een voormalige opdrachtgever en won die ook. Maar de consequentie
was dat zij daardoor al haar andere opdrachten verloor.

5.1.4 Verdere stappen nodig voor behalen beleidsdoel

De staatssecretaris wil dat eerlijk belonen de norm wordt in de culturele sector. Door
deze subsidievoorwaarde in te voeren, heeft de staatssecretaris daartoe een eerste
stap gezet. De staatssecretaris legt op dit moment het initiatief voor verdere stappen
bij de sector zelf. Zij verwacht dat partijen in de sector zelf met afspraken over, en
normen voor, een eerlijke beloning komen.
De in § 5.1.3 besproken knelpunten zijn structureel, waardoor wij verwachten dat
blijvende aandacht van de staatssecretaris nodig zal zijn om die knelpunten op te
lossen. Een mogelijke richting voor de staatssecretaris is aanscherping van de
subsidievoorwaarde over eerlijke beloning. Op dit moment is de voorwaarde dat
aanvragers de Fair Practice Code onderschrijven. Strikt genomen betekent dit niet
meer dan dat aanvragers moeten aangeven het ermee eens te zijn: niet dat ze hem
ook in de praktijk moeten toepassen. Daarnaast bevat de code zoals gezegd geen
concrete normen voor wat eerlijk betalen betekent.
De staatssecretaris heeft er voor de subsidieperiode 2021-2024 voor gekozen om
in te zetten op bewustwording en cultuurverandering, mede door het gebrek aan
breed gedragen normen. Een volgende stap is om ervoor te zorgen dat deze normen
er komen, en dat deze worden gebruikt om de subsidievoorwaarde aan te scherpen.
Het helpt daarbij wanneer de staatssecretaris de sector een duidelijk tijdspad biedt.
Wanneer moeten de afspraken over eerlijke beloning uiterlijk zijn afgesloten in alle
deelsectoren? En vanaf wanneer wil zij hier bij subsidieverlening op gaan handhaven?

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

35

Algemene Rekenkamer

Door deze duidelijkheid te bieden kan de staatssecretaris de huidige situatie helpen
doorbreken. De ambities van de sector, de productie- en kwaliteitseisen die financiers
stellen en het beschikbare budget zijn op dit moment zoals gezegd niet in balans.
Veel partijen in de cultuursector willen eerlijk belonen. Maar aan het einde worden
zij afgerekend op wat zij maken, en niet op hoe zij hun mensen belonen.
Wanneer de staatssecretaris ervoor kiest om harde voorwaarden te stellen aan de
beloning van werkenden in de sector, is het wel nodig dat er bepaalde randvoorwaarden aanwezig zijn. Een daarvan is dat de verschillende grote cultuurfinanciers zoveel
mogelijk gelijke voorwaarden stellen op het gebied van eerlijk belonen. Dit maakt het
voor culturele instellingen makkelijker om daar bij hun aanvragen ook realistisch op
te begroten. En het draagt eraan bij dat cultuurinstellingen minder de noodzaak
voelen om te concurreren op een zo laag mogelijke betaling van hun mensen.
We merken daarbij op dat eerlijk belonen in de sector bij gelijkblijvende budgetten
invloed zal hebben op het aanbod, en daarmee de werkgelegenheid in de sector.
Of dit acceptabel is, is een keuze voor de staatssecretaris en het parlement.
Tot slot vragen we nog aandacht voor de aanpak van schijnzelfstandigheid van de
minister van SZW. Gelet op het hoge percentage zelfstandigen in de cultuursector en
de relatief lage beloningen is het aannemelijk dat deze aanpak gevolgen zal hebben
voor de cultuursector. Meer informatie over de aanpak van schijnzelfstandigheid
vindt u in het verantwoordingsonderzoek voor het ministerie van SZW van dit jaar.

5.1.5 Conclusie, oordeel en aanbevelingen

De staatssecretaris heeft de afgelopen jaren geïnvesteerd in bewustwording en
cultuurverandering binnen de sector. Dit was nodig en effectief, omdat de cultuur
in de sector was dat kwetsbare arbeidsomstandigheden normaal waren. De Fair
Practice Code als voorwaarde stellen gaf een signaal af dat deze cultuur moet
veranderen. Hoewel eerlijke betaling nog geen feit is, kunnen onderwerpen als
beloning en arbeidsomstandigheden makkelijker worden besproken dan voorheen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

36

Algemene Rekenkamer

Oordeel over de beleidsresultaten
In dit onderzoek hebben we getoetst in hoeverre het gevoerde beleid van
de minister voldoet aan de daaraan te stellen normen. Op grond daarvan
hebben we een oordeel gegeven op een vijfpuntsschaal: goed, toereikend,
matig, zorgelijk of zeer zorgelijk. Bij dit oordeel toetsen we de doeltreffend­
heid en doelmatigheid van het gevoerde beleid en de daaruit voortvloeiende
resultaten voor burgers en bedrijven. We houden hierbij ook rekening met de
context. Dat kan de ernst van de maatschappelijke gevolgen zijn, maar ook
of er bijvoorbeeld sprake was van een plotselinge crisis die de rijksoverheid
overviel. Waar dat van belang is, vermelden we de normen waaraan we
getoetst hebben.
Wij hebben geconstateerd dat praktisch iedereen in de sector de Fair Practice Code
kent en weet dat onderschrijving van de code een voorwaarde is voor subsidiëring.
De afgelopen jaren zijn nieuwe beloningsrichtlijnen en cao’s afgesproken, en de grote
meerderheid van de subsidieaanvragers zegt waar mogelijk de afspraken over beloning
te volgen. Een aantal aanvragers zegt daarbij minder te gaan produceren om een eerlijke
betaling te kunnen garanderen. Ook is er veel aandacht voor zaken als scholing en
beleid voor de inzet van vrijwilligers en stagairs. Alle mensen die wij spraken staan
achter de code en zijn het erover eens dat het stellen van de code als subsidievoorwaarde tot positieve ontwikkelingen in de sector heeft geleid.
Wij beoordelen de wijze waarop de staatssecretaris via de subsidievoorwaarde de
bewustwording van de culturele sector heeft gestimuleerd als toereikend. We merken
op dat dit nog niet betekent dat het einddoel is bereikt: een eerlijke beloning voor alle
werkenden in de sector. Hiervoor is de komende jaren meer nodig. We doen daartoe
hierna 3 aanbevelingen.

Oordeel

zeer zorgelijk

zorgelijk

matig

toereikend

goed

Aanbevelingen
Bewustzijn alleen is niet genoeg om eerlijke beloning in de cultuursector te realiseren.
De ambities van de sector, de productie- en kwaliteitseisen die financiers stellen en het
beschikbare budget zijn op dit moment niet in balans. Alhoewel de staatssecretaris
eist dat subsidieaanvragers eerlijk betalen, handhaaft zij hier vooralsnog niet op. Dit

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

37

Algemene Rekenkamer

kan ook niet, omdat de code vooralsnog niet is uitgewerkt in normen voor een eerlijke
betaling. Eerlijk belonen is daarom veelal het aspect waarop cultuurinstellingen als
eerste bezuinigen wanneer zij niet uitkomen met hun budget.
We verwachten dat van de staatssecretaris meer actie nodig is om deze problemen
duurzaam op te lossen en doen daarvoor 3 aanbevelingen:
• Stel een begindatum waarna gehandhaafd zal worden op eerlijke betaling door
gesubsidieerde instellingen.
• Spreek met de sector af dat er voor die datum overeenstemming moet zijn over
handhaafbare normen voor eerlijke betaling.
• Maak afspraken met andere grote financiers over het gelijktrekken van de subsidie­
voorwaarden op het gebied van eerlijk belonen.

5.2 Onderzoeksuitkomsten totstandkoming
beleidsinformatie
Wij hebben ook de totstandkoming van de beleidsinformatie in het jaarverslag
onderzocht, in aanvulling op ons onderzoek naar de resultaten van specifieke
beleidsterreinen.
Wij hebben onderzocht of de beleidsinformatie in het Jaarverslag 2022 van
het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap betrouwbaar tot stand is
gekomen. In deze paragraaf beschrijven we onze feitelijke bevindingen zonder
conclusie. Over de betrouwbare totstandkoming hebben wij geen bevindingen.
Wij hebben ook onderzocht of de beleidsinformatie in strijd is met de financiële
verantwoordingsinformatie. Wij stellen vast dat de beleidsinformatie niet in strijd
is met de financiële verantwoordingsinformatie.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

38

Algemene Rekenkamer

6.
Reactie minister en
nawoord Algemene
Rekenkamer
De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft op 25 april 2023 gereageerd
op ons conceptrapport. Hieronder geven we zijn reactie weer. We sluiten dit hoofdstuk
af met ons nawoord.

6.1 Reactie minister van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap
De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap schrijft mede namens de minister
voor Primair en Voortgezet Onderwijs en de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap:
“Met interesse hebben we kennis genomen van de uitkomsten van uw Verantwoordingsonderzoek 2022. We zijn verheugd over uw positieve oordeel ten aanzien van onze
beleidsresultaten en informatiebeheer op het kerndepartement. Fijn te lezen dat de
inspanningen en de vorderingen van het afgelopen jaar op het oplossen van eerdere
gerapporteerde onvolkomenheden, door u niet onopgemerkt zijn gebleven. Hieronder
ga ik in op de maatregelen die wij treffen ten aanzien van de nog niet opgeloste
onvolkomenheden.
M&O-beleid subsidies onderwijsinstellingen
De in 2022 verbeterde opzet voor het opstellen van risicoanalyses en controlebeleid
wordt doorgezet in 2023. Daarmee borgen we dat na afloop van een subsidieperiode
voldoende instrumentarium beschikbaar is om controles uit te voeren, consistent te
handhaven en terug te vorderen indien een subsidieontvanger niet aan de voorwaarden

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

39

Algemene Rekenkamer

voldoet. De regelgeving biedt hier voldoende mogelijkheden toe, óók als de subsidie
reeds is vastgesteld. Vanwege de bekendheid met de bekostigde onderwijsinstellingen
en het uitgebreide systeem van horizontaal en verticaal toezicht waar deze instellingen
onder vallen, is er geen reden om bij individuele regelingen een zwaar(der) arrangement
ten aanzien van de verstrekking toe te passen. Daarmee volgen we de Kaderregeling3
en handelen we conform de uitgangspunten van het subsidiekader4: namelijk verantwoord vertrouwen en risicoacceptatie. We delen uw kritiek op onze manier van subsidie
verstrekken aan bekostigde onderwijsinstellingen daarom niet.
Autorisatiebeheer Dienst Uitvoering Onderwijs
Zoals u opmerkt in uw brief heeft DUO in 2022 belangrijke stappen gezet om het
autorisatiebeheer op orde te brengen. DUO gaat voortvarend door met het beheersen
van de autorisaties. In 2023 gaat DUO verder met het borgen van de structurele
kwaliteit van het autorisatiebeheer, door het onderdeel te laten zijn van de Plan-DoCheck-Act (PDCA) cyclus. In 2023 blijft een team actief die toeziet op de structurele
borging van de kwaliteitscontroles in de PDCA-cyclus.
IT-beheersingsmaatregelen Dienst Uitvoering Onderwijs
DUO onderschrijft het belang van een goed IT-beheer en blijft aan de slag om de
resterende bevindingen zo snel mogelijk op te lossen. Daarnaast wordt ook ingezet
op het structureel borgen van de kwaliteit van het wachtwoordbeheer, het wijzigingsbeheer, back-up & recovery en het continuiteitmanagement, via de PDCA-cyclus.
Gedurende het jaar wordt getoetst op de kwaliteit van de beheersingsactiviteiten en
bijgestuurd.
Toepassing Fair Practice Code
In de huidige BIS-periode 2021-2024 dienen culturele instellingen de Fair Practice
Code te onderschrijven wanneer ze een subsidie aanvragen. Het is goed om te lezen
dat het stellen van deze voorwaarde geholpen heeft om mensen in de culturele en
creatieve sector bewust te maken van het feit dat fair pay de norm dient te zijn.
De conclusie dat bewustwording alleen niet genoeg is en dat er structurele knelpunten zijn die een eerlijke beloning voor alle werkenden binnen de sector bemoeilijken,
wordt door ons gedeeld. Daarom is het versterken en aantrekkelijk houden van de
arbeidsmarkt in de culturele en creatieve sector deze kabinetsperiode een belangrijke
pijler onder het OCW beleid. Hiervoor is vanaf de start van de nieuwe BIS-periode in
2025 extra geld beschikbaar.”

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

40

Algemene Rekenkamer

6.2 Nawoord Algemene Rekenkamer
We danken de minister voor zijn reactie waarin hij aangeeft welke maatregelen hij
neemt naar aanleiding van onze conclusies.
De minister geeft aan onze ‘kritiek’ op het gelijktijdig toekennen en vaststellen van
onderwijssubsidies niet te delen. Hij vindt dat hij bepaalde onderwijssubsidies gelijk­
tijdig kan toekennen en vaststellen omdat hij bekend is met de scholen en er toezicht
is. De minister handelt hiermee in strijd met de Comptabiliteitswet5 en de daarop
onderliggende normenkaders die wij hebben gehanteerd (het Uniform Subsidiekader
en het Raamwerk voor Uitvoering van Subsidies), regelgeving die ook van toepassing
is op het ministerie van OCW.
De regelgeving in het Uniform Subsidiekader biedt de mogelijkheid om in bepaalde
gevallen een subsidie vast te stellen op het moment dat deze wordt verstrekt. Aan de
voorwaarden om een subsidie gelijktijdig te verstrekken en vast te stellen, is in de door
ons onderzochte onderwijssubsidies onvoldoende voldaan.
De minister geeft aan de bekostigde onderwijsinstellingen te kennen. Ook zegt hij dat
er sprake is van een uitgebreid horizontaal en verticaal toezichtsysteem. Hoewel de
betrouwbaarheid van de individuele subsidieontvanger kan worden meegewogen in
de risicoanalyse, kan dit meewegen niet worden toegepast op alle onderwijsinstellingen
als groep. Bovendien is het huidige toezicht op de scholen niet zonder meer gericht
op het naleven van specifieke subsidievoorwaarden. Wij beoordelen het huidige
M&O-beleid als een onvolkomenheid en concluderen dat de rechtmatigheid van
de verstrekte subsidies onzeker is.
Tot slot geeft de minister aan dat de regelgeving voldoende mogelijkheden biedt
om terug te vorderen als de subsidieontvanger niet aan de voorwaarden voldoet,
ook als de subsidie al is vastgesteld. Uitgangspunt is dat misbruik en oneigenlijk
gebruik van subsidies voorkomen moet worden. Daarom moet controle plaatsvinden
vóórdat de minister een subsidie vaststelt. Terugvorderen van een subsidie waarvan
achteraf blijkt dat die niet vastgesteld had moeten worden, draait dit uitgangspunt
om. Terugvorderen van een vastgestelde subsidie is uitsluitend bedoeld voor uit­
zonderlijke situaties.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

41

Algemene Rekenkamer

Bijlagen
Bijlage 1 Overzicht fouten en onzekerheden Ministerie
van OCW 2022
Deze bijlage bevat een infographic met daarin de geconstateerde fouten en onzekerheden op totaalniveau en op artikelniveau. Op deze gegevens baseren wij ons oordeel
over de verplichtingen en de uitgaven en ontvangsten in het Jaarverslag 2022 van het
Ministerie van OCW.
Op www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek-2022 staat een overzicht van alle
gecontroleerde bedragen en fouten en onzekerheden die we aantroffen in:
• verplichtingen;
• uitgaven en ontvangsten;
• saldibalans;
• afgerekende voorschotten;
• baten-lastenagentschappen.
De infographic laat ons oordeel zien op 2 criteria: rechtmatigheid en betrouwbaarheid
en ordelijkheid. De figuur heeft de volgende onderdelen:
• Bovenaan staat de weergave van de fouten en onzekerheden op het totaal van de
verantwoordingsstaat.
• Daarna volgen de begrotingsartikelen waarin het hoogste percentage fouten en
onzekerheden is geconstateerd. Begrotingsartikelen waarin wij geen fouten en
onzekerheden hebben geconstateerd, zijn niet in de infographic opgenomen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

42

Algemene Rekenkamer

• Naast het verantwoorde totaalbedrag per begroting staat het totaalbedrag per
begrotingsartikel.
• De verticale oranje streep geeft de tolerantiegrens aan.
• De lichtblauwe balk illustreert de relatieve financiële omvang van het begrotings­
artikel ten opzichte van het totaalbedrag per begroting.

Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap (VIII)

Rechtmatigheid (RM)
Betrouwbaarheid en ordelijkheid (BO)

Verplichtingen
Bedragen x € 1.000

Verantwoord bedrag

Totaal

9. Arbeidsmarkt- en
personeelsbeleid

8. Internationaal beleid

3. Voortgezet onderwijs

1. Primair onderwijs

14. Cultuur

4. Beroepsonderwijs en
volwasseneneducatie

95. Apparaat
Kerndepartement

7. Wetenschappelijk
onderwijs

60.482.363
1.000.000 tolerantiegrens

190.289
19.029 tolerantiegrens

15.706
1.571 tolerantiegrens

11.033.861
551.693 tolerantiegrens

22.261.086
1.000.000 tolerantiegrens

1.149.980
57.499 tolerantiegrens

5.708.909
285.445 tolerantiegrens

310.336
25.000 tolerantiegrens

6.974.376
348.719 tolerantiegrens

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

43

Fout en onzekerheid

RM- 0%
BO- 0%

677.556

//

O.b.v. maximale fout

551

RM- 0%

284.785

RM- 0%

RM- 0%
BO- 0%

RM- 0%

22.736

340.603
65.834

11.707
200

18.893

889

BO- 0%

//
//
//
//
//
//

//
//

BO- 0%

RM- 0%

//

//

BO- 0%

RM- 0%

//
//

BO- 0%

BO- 0%

//
//

BO- 0%

RM- 0%

//

88.770

RM- 0%

BO- 0%

Tolerantiegrens

1.400

//
//

Algemene Rekenkamer

Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap (VIII)
Uitgaven en ontvangsten
Bedragen x € 1.000

Rechtmatigheid (RM)
Betrouwbaarheid en ordelijkheid (BO)
Verantwoord bedrag

Totaal

8. Internationaal beleid

95. Apparaat
Kerndepartement

14. Cultuur

1. Primair onderwijs

15. Media

3. Voortgezet onderwijs

11. Studieﬁnanciering

7. Wetenschappelijk
onderwijs

9. Arbeidsmarkt- en
personeelsbeleid

4. Beroepsonderwijs en
volwasseneneducatie

6. Hoger onderwijs

54.989.113
1.000.000 tolerantiegrens

20.767
2.077 tolerantiegrens

309.242
25.000 tolerantiegrens

1.738.782
86.939 tolerantiegrens

15.460.365
773.018 tolerantiegrens

1.386.245
69.312 tolerantiegrens

10.866.926
543.346 tolerantiegrens

6.563.945
328.197 tolerantiegrens

6.654.960
332.748 tolerantiegrens

188.551
18.855 tolerantiegrens

5.413.803
270.690 tolerantiegrens

4.652.620
232.631 tolerantiegrens

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

44

Fout en onzekerheid

RM- 0%
BO- 0%

RM- 0%

41.983

5.277

RM- 0%

20.160

BO- 0%

RM- 0%

2.042
40.716

3.404

868
22.736

4.505

4.120

106

BO- 0%

//

//
//
//

//

//
//

727

//
//

BO- 0%

RM- 0%

//

//

BO- 0%

RM- 0%

//

//

BO- 0%

RM- 0%

//

//

BO- 0%

RM- 0%

//

//

BO- 0%

RM- 0%

//

//

BO- 0%

BO- 0%

//
935

BO- 0%

RM- 0%

//

264

RM- 0%

RM- 0%

//

64.386

BO- 0%

Tolerantiegrens

510

//
//

Algemene Rekenkamer

Bijlage 2 Over het verantwoordingsonderzoek
In ons jaarlijkse verantwoordingsonderzoek beoordelen wij de jaarverslagen die de
ministers op Verantwoordingsdag aanbieden aan de Staten-Generaal. Wij onderzoeken
ook per begrotingsjaar de bedrijfsvoering en beleidsresultaten van de ministeries.
Wij voeren ons onderzoek uit op basis van de internationale principes en standaarden
voor rekenkamers (International Standards of Supreme Audit Institutions, ISSAI’s) die
onderdeel zijn van de INTOSAI Framework of Professional Pronouncements (IFPP;
zie https://www.issai.org). We houden daarbij rekening met het controlebestel waarin
ook de Auditdienst Rijk (ADR) als intern controleur het jaarverslag certificeert. Voor
haar oordeel maakt de Algemene Rekenkamer daarom zoveel mogelijk gebruik van
de resultaten van de werkzaamheden van de ADR volgens de Comptabiliteitswet 2016.
Ons kwaliteitssysteem vereist dat wij onafhankelijk, integer en deskundig zijn, gedegen
onderzoek doen, onze oordelen goed onderbouwen met feiten en daarover helder
rapporteren. We waarborgen de kwaliteit van onze onderzoeksrapporten op verschillende manieren, onder andere door interne kwaliteitstoetsen uit te voeren.
Deze bijlage beschrijft kort de manier waarop wij ons verantwoordingsonderzoek uitvoeren. Een uitgebreide methodologische verantwoording
staat op www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek-2022.
Financiële informatie
De financiële verantwoordingsinformatie die wij onderzoeken bestaat uit de rijks­
rekening en de rijkssaldibalans uit het Financieel Jaarverslag van het Rijk, en de
jaarverslagen van de ministeries (artikel 7.12 CW 2016, 1e lid onder c). De minister
van Financiën is verantwoordelijk voor het opmaken van het Financieel Jaarverslag
van het Rijk (artikel 2.29 CW 2016, 3e lid).
Wij onderzoeken of:
• de financiële verantwoordingsinformatie in de rijksrekening en de rijkssaldibalans
aansluit op de financiële verantwoordingsinformatie in de verantwoordingsstaten
en de saldibalansen in de jaarverslagen van de ministeries (artikel 3.8 CW 2016,
2e lid);
• de financiële verantwoordingsinformatie in de jaarverslagen van de ministeries
aan de wettelijke eisen voldoet.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

45

Algemene Rekenkamer

Op basis van ons onderzoek geven wij een verklaring van goedkeuring bij de rijks­
rekening en de rijkssaldibalans (artikel 7.14 CW 2016, 2e lid). Deze verklaring is een
voorwaarde voor de Staten-Generaal om, aan de hand van het betreffende jaarverslag,
goedkeuring te kunnen verlenen aan de minister voor het gevoerde financieel beheer
(artikel 2.40 CW 2016, 2e lid).
De verklaring van goedkeuring nemen wij op in ons rapport Staat van de rijksverantwoording. Hierin geven wij een beschouwing over het jaar dat is onderzocht. Onze
financiële oordelen zijn bestuurlijke oordelen van het college van de Algemene Rekenkamer en geen controleverklaring zoals een accountant afgeeft. Wij kunnen bij onze
verklaring een aantekening plaatsen als wij bezwaar hebben gemaakt tegen het
financieel beheer, de materiële bedrijfsvoering of de verantwoording daarover en
dat bezwaar handhaven (artikel 7.22 CW 2016, 6e lid).
Wij onderzoeken de jaarverslagen van de ministeries. De inhoud van de jaarverslagen
is uitgewerkt in de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften. De minister is verantwoordelijk voor het opstellen van het jaarverslag (artikel 2.29 CW 2016, 2e lid).
Wij onderzoeken of de financiële verantwoordingsinformatie voldoet aan de normen
van rechtmatigheid, betrouwbaarheid en ordelijkheid. Ook onderzoeken we of de
jaarverslagen op de juiste manier zijn ingericht (artikel 3.8 CW 2016, 1e lid).
Voor de normen voor onderzoek naar financiële informatie (financial audit) sluiten
de ISSAI’s aan bij de internationale controlestandaarden: de International Standards
of Auditing (ISA). Deze standaarden stellen gedetailleerde eisen aan de planning en
uitvoering van een controle en aan de rapportage daarover. Wij passen de ISSAI’s toe,
rekening houdend met de comptabele regelgeving en de inrichting van het Nederlandse
controlebestel. Dit geldt met name voor de toepassing van de standaarden voor de
formulering van financiële oordelen en voor het gebruikmaken van de certificerende
auditwerkzaamheden uitgevoerd door de interne auditdienst ADR.
De ADR controleert alle jaarverslagen van de ministeries, fondsen en overige begrotingshoofdstukken en geeft hierover afzonderlijke controleverklaringen af. Om het controlebestel zo doelmatig mogelijk in te richten en dubbele controlelasten te voorkomen,
maken wij zoveel mogelijk gebruik van de controlewerkzaamheden van de ADR.
Op basis van risicoanalyse bepalen wij wat we toetsen en stellen daarmee vast of
de controlewerkzaamheden van de ADR goed zijn uitgevoerd en of de bevindingen
hebben geleid tot de juiste oordelen. Daartoe reviewen wij de controle door de ADR

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

46

Algemene Rekenkamer

en voeren wij aanvullende eigen controles uit. Daarnaast liggen onze opdracht en de
formulering van ons oordeel vast in de Comptabiliteitswet.
Wij leggen onze bevindingen en conclusies uit het onderzoek vast in een rapport per
jaarverslag (artikel 7.14 CW 2016, 1e lid). De Algemene Rekenkamer geeft bestuurlijke
oordelen over de betrouwbaarheid, ordelijkheid en rechtmatigheid op totaalniveau en
op artikelniveau.
Belangrijke fouten en onzekerheden lichten wij toe als uitzondering bij ons oordeel.
Een fout of onzekerheid kan om 2 redenen belangrijk zijn:
• op grond van de financiële omvang, als de fout of onzekerheid hoger is dan
de tolerantiegrens;
• op grond van de aard van de fout, los van de financiële omvang.
Deze fouten en onzekerheden nemen wij op in een toelichtende paragraaf bij ons
oordeel.
Bedrijfsvoering
De minister is verantwoordelijk voor:
• de bedrijfsvoering van het ministerie;
• periodiek onderzoek van de doeltreffendheid en doelmatigheid van
die bedrijfsvoering;
• het begrotingsbeheer en de daartoe gevoerde administraties;
• het financieel beheer en de daartoe gevoerde administraties;
• het materieelbeheer voor zover dat betrekking heeft op roerende zaken,
en de daartoe gevoerde administraties (artikel 4.1 CW 2016, 2e lid);
• het opstellen van het jaarverslag (artikel 2.29 CW 2016, 2e lid).
Wij onderzoeken of:
• het begrotingsbeheer ordelijk en controleerbaar is (artikel 3.2 CW 2016);
• het financieel beheer doelmatig, rechtmatig, ordelijk en controleerbaar is
(artikel 3.2 CW 2016);
• het verwerven, beheren en afstoten van materieel doelmatig, rechtmatig,
ordelijk en controleerbaar is (artikel 3.4 CW 2016);
• de financiële administratie betrouwbaar en controleerbaar wordt ingericht
en gevoerd (artikel 3.5 CW 2016);
• de overige onderdelen van de bedrijfsvoering, zoals informatiebeveiliging,
IT-beheer, management control, sturing en toezicht, voldoen aan de daaraan
te stellen eisen;

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

47

Algemene Rekenkamer

• de niet-financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag over de bedrijfsvoering voldoet aan de norm van betrouwbare totstandkoming, en of deze niet
strijdig is met de financiële verantwoordingsinformatie (artikel 3.9 CW 2016).
De eisen waaraan de bedrijfsvoering moet voldoen, zijn uitgewerkt in lagere regel­
geving en/of opgenomen in beoordelingskaders die de Algemene Rekenkamer of
andere organisaties hebben opgesteld. Waar dat van belang is, vermelden wij het
normenkader dat wij hebben gehanteerd.
Het normenkader voor het verantwoordingsonderzoek naar de informatiebeveiliging
komt voort uit de Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO). De BIO bevat maat­
regelen om informatiebeveiligingsrisico’s te beheersen. We toetsen een selectie van
deze beheersingsmaatregelen binnen 4 aandachtsgebieden: beleid, organisatie, risicomanagement en incidentmanagement. We toetsen zowel de beschreven procedures
en verantwoordelijkheidsverdeling op papier, als de werking daarvan in de praktijk.
Ons oordeel baseren we op de effectiviteit van de beheersmaatregelen, de ernst van
de bevinding per beheersmaatregel, en de opvolging van eerdere aanbevelingen.
Wij onderzoeken niet ieder jaar alle onderdelen van de bedrijfsvoering. In plaats
daarvan maken we een selectie op basis van risicoanalyse en periodiciteit. Als wij
in ons onderzoek tekortkomingen constateren in de bedrijfsvoering, vermelden wij
deze. Wij spreken dan van (ernstige) onvolkomenheden. In onze rapporten geven we
niet alleen informatie over de onvolkomenheden, maar ook over belangrijke risico’s
en aandachtspunten.
Daarnaast vermelden we in onze rapporten de uitkomsten van ons onderzoek naar de
totstandkoming van de bedrijfsvoeringsinformatie in het jaarverslag. We onderzoeken
of deze informatie betrouwbaar tot stand is gekomen. Daarbij kijken we vooral naar het
proces en minder naar de informatie zelf.
Het jaarverslagonderdeel dat we hiervoor hebben onderzocht is de uiteenzetting over
de bedrijfsvoering (namelijk: uitzonderingsrapportage voor 4 verplichte onderdelen,
rijksbrede bedrijfsvoeringsonderwerpen en belangrijke ontwikkelingen en verbeteringen
in de bedrijfsvoering). Verder geven wij in ons verantwoordingsonderzoek aan of de
bedrijfsvoeringsinformatie al dan niet strijdig is met de financiële verantwoordings­
informatie. Op www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek-2022 staat welke
werkzaamheden wij hebben uitgevoerd voor ons onderzoek naar de totstandkoming
van de bedrijfsvoeringsinformatie.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

48

Algemene Rekenkamer

Beleidsresultaten
De minister is verantwoordelijk voor:
• ontwikkeling, vaststelling en uitvoering van het beleid (artikel 3.1 CW 2016);
• toezicht op de uitvoering van het beleid;
• periodiek onderzoek van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid;
• de in de begroting opgenomen informatie;
• de in het jaarverslag opgenomen informatie (artikel 4.1 CW 2016).
Wij onderzoeken of:
• het beleid doeltreffend en doelmatig is (artikel 7.16 CW 2016);
• de niet-financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag over het beleid
voldoet aan de norm van betrouwbare totstandkoming en of deze niet strijdig is
met de financiële verantwoordingsinformatie (artikel 3.9 CW 2016).
In ons onderzoek gaat het vooral om de vraag of de burger waar voor zijn geld krijgt
en of de ministers het parlement hierover voldoende informeren. Wij selecteren de
beleidsterreinen voor onze onderzoeken op basis van risicoanalyse en maatschap­
pelijke relevantie.
Onderzoeksverantwoording “onderschrijving van de Fair Practice Code als
voorwaarde voor cultuursubsidie” (§ 5.1)
Reikwijdte en afbakening van het onderzoek
Het onderzoek is in het najaar van 2022 uitgevoerd. Binnen deze korte looptijd
beperkten wij ons tot een minimale voorwaarde voor doeltreffendheid: het stellen
van een voorwaarde aan subsidiëring kan alleen doeltreffend zijn wanneer subsidieaanvragers zich bewust zijn van het bestaan van deze voorwaarde. Daarnaast bieden
wij kwalitatief inzicht in de acties die subsidieaanvragers ondernemen om aan de
voorwaarde te voldoen.
Ook beperkten wij de reikwijdte van het onderzoek. Wij deden onderzoek bij het Fonds
Podiumkunsten en het Mondriaan Fonds, 2 van de grootste cultuurfondsen. Wij kozen
deze 2 fondsen omdat binnen deze domeinen het verschil tussen de huidige beloning
en een eerlijke beloning het grootst lijkt te zijn (Ministerie van OCW, 2019). Omdat dit
2 van de grootste cultuurfondsen zijn, en omdat de problematiek hier in de hoogste
mate speelt, trekken wij op basis van deze analyse conclusies over de toepassing van
de Fair Practice Code in het algemeen. Uitzonderingen in de toepassing van de code
bij niet-onderzochte fondsen of regelingen zijn mogelijk.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

49

Algemene Rekenkamer

Onderzoeksvragen
Ten behoeve van het oordeel over het gebruik van de door de rijksfondsen verstrekte
cultuursubsidies voor het bevorderen van een eerlijke beloning:
1. Maakt de staatssecretaris voldoende kenbaar dat het onderschrijven van de Fair
Practice Code een voorwaarde is voor subsidiëring?
2. Heeft de staatssecretaris naleving van de subsidievoorwaarde voldoende gewaarborgd? Controleert de staatssecretaris of aan de voorwaarde is voldaan?
Ten behoeve van het inzicht in het bewustzijn van de Fair Practice Code en onderschrijving daarvan als subsidievoorwaarde:
1. Zijn subsidieaanvragers zich bewust van het bestaan van de Fair Practice Code?
2. Zijn subsidieaanvragers zich ervan bewust dat dit een voorwaarde is voor
subsidiëring?
Ten behoeve van het inzicht in veranderingen naar aanleiding van de subsidie­
voorwaarde:
1. Wat voor acties ondernemen subsidieaanvragers om te voldoen aan de
Fair Practice Code?
2. Welke knelpunten ervaren subsidieaanvragers daarbij?
Normenkader
• Norm bij vraag 1: de staatssecretaris zorgt ervoor dat de voorwaarden voor
subsidiëring duidelijk zijn gecommuniceerd. Ten minste op de openbare website
van de fondsen en bij de aanvraagvoorwaarden voor de subsidie.
• Normen bij vraag 2:
-

De staatssecretaris heeft ervoor gezorgd dat de voorwaarden handhaafbaar
zijn.

-

De staatssecretaris controleert of aan de voorwaarden is voldaan.

-

Subsidieaanvragers die niet voldoen aan de voorwaarden zijn uitgesloten
van subsidiëring of het geld wordt teruggevorderd.

De overige vragen gebruiken we om een kwalitatief beeld te scheppen van de huidige
situatie in de sector en de mate waarin het beleid doordringt in de sector. Wij vellen
hierover geen oordeel, en stellen dus ook geen norm.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

50

Algemene Rekenkamer

Methodologische verantwoording
Onderzoeksmethoden
Binnen dit onderzoek hebben we kwantitatieve en kwalitatieve gegevens gebruikt.
We hebben de volgende onderzoeksmethoden toegepast:
1. beleidsanalyse;
2. categoriale codering van aanvraagformulieren en verantwoording;
3. interviews.
Hieronder volgt een toelichting per onderzoeksmethode over de toepassing en de
gegevens die dit opleverde.
Beleidsanalyse
Om inzicht te krijgen in de wijze waarop de staatssecretaris Cultuur en Media
met behulp van subsidiëring binnen de rijksfondsen een eerlijke beloning probeert
te bevorderen, hebben we een beleidsanalyse uitgevoerd. Voor de beleidsanalyse
bestudeerden we de informatie op de openbare websites van de rijksfondsen. Ook
zijn we de informatie die aanvragers ontvingen van het Fonds Podiumkunsten en
het Mondriaan Fonds tijdens hun aanvraag nagegaan. Daarnaast bestudeerden we
beleidsdocumenten en communicatie-uitingen van het Ministerie van OCW. Tot slot
hebben we bestaand (trend)onderzoek naar het huidig beleid bekeken.
Categoriale codering van aanvraagformulieren en verantwoording
Door het analyseren van subsidieaanvraagformulieren en de verantwoording van
2021 hebben we inzicht gekregen in:
• de mate waarin de subsidieaanvragers zich ervan bewust zijn dat de Fair Practice
Code bestaat en dat onderschrijving een voorwaarde is;
• de acties die subsidieaanvragers ondernemen om de Fair Practice Code toe te
passen;
• welke knelpunten subsidieaanvragers ervaren bij de toepassing van de Fair
Practice Code.
Hiervoor hebben wij de volgende 5 subsidieregelingen bekeken:
1. Fonds Podiumkunsten: Meerjarige productiesubsidies (2021 – 2024);
2. Fonds Podiumkunsten: Meerjarige festivalsubsidies (2021 – 2024);
3. Mondriaan Fonds: Kunst Erfgoed Presentatie (2021);
4. Mondriaan Fonds: Kunst Opdracht (2021);
5. Mondriaan Fonds: Kunstpodia (2021).

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

51

Algemene Rekenkamer

Wij hebben alle aanvragen voor deze subsidies geanalyseerd. In totaal hebben wij
dossiers van 355 instellingen ontvangen. Van 4 aanvragen waren de documenten
niet compleet of niet correct: het aanvraagformulier of de verantwoording ontbrak, of
was niet van de juiste instelling. In 27 aanvragen was geen reflectie ingevuld over de
toepassing van de Fair Practice Code. Voor een groot deel waren dit aanvragen voor
een subsidie van niet-cultuurinstellingen, zoals gemeenten. In enkele andere gevallen
ging het om startende instellingen die een aanvraag indienden bij het Mondriaan Fonds.
Aan hen werd geen reflectie gevraagd. Deze formulieren zijn niet meegenomen in
de analyse.
In totaal hebben we voor 324 aanvragen geanalyseerd welke acties in de reflectie
genoemd worden om de “solidariteit” in de Fair Practice Code te implementeren.
Uitgaande van de code, hebben wij deze als volgt gecategoriseerd:
• Code vastgelegd: de instelling zegt de implementatie van de code te hebben
vastgelegd in een document (bijvoorbeeld een organisatiecode of handboek).
• Cao- en honorariarichtlijnen: de instelling zegt de relevante cao- of honorariumrichtlijn te volgen.
• Afspraken per product: de aanvrager zegt vaste afspraken gemaakt te hebben
over welke prijs zij betalen voor een type product (bijvoorbeeld een optreden of
een nieuw kunstwerk).
• Voorbereidingskosten: de aanvrager zegt vaste afspraken gemaakt te hebben over
een vergoeding van kosten bij de totstandkoming van het product (bijvoorbeeld
repetitietijd of materiaalkosten).
• Vakantiedagen: de aanvrager zegt vaste afspraken te hebben over vakantiedagen
voor werknemers en freelancers.
• Bijkomende werkzaamheden: de aanvrager zegt ingehuurde krachten te vergoeden
voor tijd besteed aan bijkomende werkzaamheden (bijvoorbeeld marketing, administratie of overleg).
• Auteursrechten: de aanvrager zegt afspraken te hebben gemaakt over auteursrechten van ingehuurde makers.
• Onbetaalde krachten: de aanvrager zegt dat de instelling beleid heeft voor de inzet
van stagairs of vrijwilligers (bijvoorbeeld over vergoeding, of over welke taken ze
mogen doen).
• Onderaannemers: de aanvrager zegt dat de instelling erop let dat externe partijen
die zij inhuren voor werkzaamheden hun mensen ook eerlijk betalen.
• Secundaire arbeidsvoorwaarden: de aanvrager zegt beleid te hebben over secundaire arbeidsvoorwaarden (in de praktijk vooral scholing of persoonlijke ontwikkelingsgesprekken maar ook reiskostenvergoeding of regelingen voor verzekeringen/
pensioen).

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

52

Algemene Rekenkamer

Daarnaast hebben wij bij 180 aanvragen van het Fonds Podiumkunsten ook de
verantwoording over 2021 geanalyseerd. Wij wilden weten of subsidieaanvragers een
jaar na hun aanvraag vorderingen hadden gemaakt in de implementatie van de Fair
Practice Code.
Omdat de reflectie vormvrij is kan op basis van deze informatie niet geconcludeerd
worden dat instellingen die een onderwerp niet noemen hiermee niet bezig zijn, of dit
deel van de code niet geïmplementeerd hebben. Zo kan het bijvoorbeeld zijn dat een
aanvrager vakantiedagen niet noemt, omdat dit geregeld is in de geldende cao. Wij
hebben niet gecontroleerd of instellingen ook feitelijk hebben gedaan wat zij in de
aanvraag zeggen over hun eigen implementatie van de Fair Practice Code.
Interviews
Ter verrijking en duiding van de informatie hebben wij 10 vertegenwoordigers, makers
en onderzoekers van de culturele en creatieve sector geïnterviewd. Onder andere van
het Mondriaan Fonds, het Fonds Podiumkunsten en het Nederlands Filmfonds.
We hebben een semigestructureerde interviewaanpak gehanteerd. We hanteerden
een vooraf opgestelde vragenlijst die we tenminste beantwoord wilden hebben.
Daarbij was er ruimte om af te wijken en door te vragen over onvoorbereide punten.
De interviews hadden als doel om kwalitatieve informatie over de context van de
toepassing van de Fair Practice Code te verzamelen. De mogelijkheid om af te kunnen
wijken van de vooraf opgestelde vragen gaf ons de gelegenheid om dieper in te gaan
op onvoorziene onderwerpen die mogelijk wel waardevol zijn voor deze context.
Al onze gesprekspartners hebben in ieder geval de volgende vragen beantwoord:
1. In welke mate is de culturele sector zich bewust van de Fair Practice Code?
2. Welke ontwikkeling heeft vanaf 2017 plaatsgevonden in het verbeteren van
de arbeidsvoorwaarden/eerlijke beloning?
3. Welke arbeidsvoorwaarden zijn daarbij het meest van belang?
4. Welke rol heeft uw organisatie daarbij gespeeld?
5. Welke concrete activiteiten heeft uw organisatie de afgelopen jaren ondernomen
om een eerlijke beloning te bevorderen?
6. Wat zijn knelpunten daarbij? Wat wordt gedaan om deze knelpunten weg te nemen?
7. Monitort uw organisatie ontwikkelingen ter bevordering van een eerlijke beloning?
8. Met welke andere partijen heeft u contact over het bevorderen van eerlijke(r)
beloning?
9. Vanaf deze vierjarige cyclus van de BIS is onderschrijving van de Fair Practice
Code een voorwaarde voor subsidiëring. Hoe communiceert OCW dit aan aan­
vragers volgens u?
10. In hoeverre is de culturele sector zich bewust van de subsidievoorwaarde de Fair
Practice Code te onderschrijven?

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

53

Algemene Rekenkamer

11. Hoeveel en welk contact heeft uw organisatie met OCW over het bevorderen van
een eerlijke beloning?
12. In hoeverre stimuleert het onderschrijven van de Fair Practice Code eerlijke
beloning?
13. Welke stappen zou OCW verder kunnen zetten om eerlijke beloning te bevorderen?
14. Wilt u nog iets delen, zoals een onderwerp waarover we niets gevraagd hebben?
De op deze manier verkregen informatie ondersteunt onze bevindingen vanuit de
data-analyse: in welke mate dringt de Fair Practice Code door in de sector. Daarnaast
geeft het een beeld van in de sector ondernomen acties voor eerlijke beloning en de
knelpunten die hierbij worden ervaren. Ook heeft het inzicht gegeven in hoeverre het
knock-outprincipe “geen subsidie zonder onderschrijving van Fair Practice Code”
in de praktijk daadwerkelijk wordt toegepast.
Beoordeling
In ons onderzoek naar eerlijke beloning als subsidievoorwaarde in de cultuursector
(§ 5.1) hebben we getoetst in hoeverre het gevoerde beleid van de minister voldoet
aan de normen die wij hanteren. Op grond daarvan hebben we een oordeel gegeven:
goed, toereikend, matig, zorgelijk of zeer zorgelijk. Bij dit oordeel toetsen we de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid en de daaruit voortvloeiende
resultaten voor burgers en bedrijven. We houden hierbij ook rekening met de context.
Dat kan de ernst van de maatschappelijke gevolgen zijn, maar ook of er bijvoorbeeld
sprake was van een plotselinge crisis die de rijksoverheid overviel. Waar dat van
belang is, vermelden wij de normen die wij hebben gehanteerd.
Onderzoeksverantwoording “totstandkoming beleidsinformatie”
Naast ons onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde
beleid, vermelden we in het verantwoordingsonderzoek de uitkomsten over de totstandkoming van de beleidsinformatie in het jaarverslag. We onderzoeken of deze
informatie betrouwbaar tot stand is gekomen. Daarbij kijken we vooral naar het
proces en minder naar de informatie zelf. We hebben hiervoor deze onderdelen
in het jaarverslag onderzocht:
• het niet-financiële deel van de toelichting bij de diverse begrotingsartikelen;
• de uiteenzetting over het gevoerde beleid (beleidsverslag);
• de verplichte bijlagen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

54

Algemene Rekenkamer

Verder geven wij in ons verantwoordingsonderzoek aan of de beleids­
informatie al dan niet in strijd is met de financiële verantwoordingsinformatie.
Op www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek-2022 staat welke werkzaam­­heden wij hebben uitgevoerd voor ons onderzoek naar de totstandkoming van
de beleidsinformatie.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

55

Algemene Rekenkamer

Bijlage 3 Literatuur
Publicaties
Boekmanstichting (2021). Cultuurmonitor: Jaarrapportage 2021. Amsterdam:
Eigen beheer.
Kunsten ’92 e.a. (2017). Fair Practice Code. Amsterdam: Eigen beheer.
CBS (2022). Arbeidsmarkt Culturele en Creatieve Sector 2010-2022. Zonder plaats:
Eigen beheer.
Media Perspectives (2021). Monitor creatieve industrie 2019: Nederland, Top-10
steden, creatieve bedrijven en beroepen; De creatieve industrie in acht profielen.
Zonder plaats: Eigen beheer.
Ministerie van OCW (2019). Uitgangspunten nieuw cultuurstelsel 2021-2024.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019, 32 820, nr. 290.
Ministerie van OCW (2022). Meerjarenbrief 2023-2025: De kracht van creativiteit:
Cultuur midden in de samenleving. Tweede Kamer, vergaderjaar 2022-2023, 32 820
nr.482.
SER en Raad voor Cultuur (2016). Verkenning Arbeidsmarkt Culturele Sector.
Den Haag: Eigen beheer.
SER en Raad voor Cultuur (2017). Passie Gewaardeerd: Versterking van de arbeidsmarkt in de culturele en creatieve sector. Den Haag: Eigen beheer.
SiRM (2020). Briefadvies aan de Raad voor Cultuur.
Wet- en regelgeving
Regeling op het specifiek cultuurbeleid. Regeling van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 16 april 2010 houdende regels voor de subsidiëring
van cultuuruitingen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

56

Algemene Rekenkamer

Bijlage 4 Eindnoten
1

Kaderregeling artikel 9.1 lid 3 onder a en c juncto lid 4 onder a.

2

In de periode voor 2022 was de toenmalige minister van OCW verantwoordelijk
voor het cultuurbeleid. Omwille van de eenvoud spreken wij in de tekst consequent
over ‘de staatssecretaris’. Zij is immers ook politiek verantwoordelijk voor staand
beleid van haar voorgangers.

3

Kaderregeling subsidies OCW, SZW en VWS, artikel 9 lid 3c en 4c.

4

Kamerstuk II 2008/09, 31 865, nr. 5, Paragraaf 2.4.4 en Regeling aanwijzingen
voor subsidieverstrekking (BWBR0027023).

5

Artikel 3.3. Financieel beheer. Ministers en de colleges zijn verantwoordelijk voor
de doelmatigheid, rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid van het
financieel beheer.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

57

Algemene Rekenkamer

Algemene Rekenkamer
Postbus 20015
2500 EA Den Haag
070 342 44 00
voorlichting@rekenkamer.nl
www.rekenkamer.nl
De tekst in dit document is
vastgesteld op 4 mei 2023.
Dit document is op 17 mei 2023
aangeboden aan de
Tweede Kamer.
Den Haag, mei 2023