Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2021–2022

2

Aanhangsel van de Handelingen

Vragen gesteld door de leden der Kamer, met de daarop door de
regering gegeven antwoorden

40
Vragen van de leden Thijssen (PvdA) en Bromet (GroenLinks) aan de Minister
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit over de bedreiging van de natuur
door stikstofhandel (ingezonden 3 juni 2021).
Antwoord van Minister Schouten (Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit)
(ontvangen 24 september 2021).
Vraag 1
Kent u het bericht «Tientallen miljoenen kilo’s stikstof bedreigen de natuur:
«Sta geen stikstofhandel toe»«?
Antwoord 1
Ja.
Vraag 2
Is het waar dat de Amercentrale in Geertruidenberg een ongebruikte
stikstofruimte van 51% heeft en dat als het bedrijf besluit om meer stikstof te
gaan uitstoten, of de stikstofruimte te verkopen of zelfs te verhuren aan de
hoogste bieder dat daardoor natuurschade ontstaat? Zo nee, wat is er dan
niet waar?
Antwoord 2
De provincie heeft mij geïnformeerd dat op 19 december 2019 de definitieve
Wnb-vergunning aan de Amercentrale is verleend op basis van intern
salderen. Na overleg is de aangevraagde jaarlijkse NH3- en NOx-emissie in de
definitieve vergunning verlaagd naar 50 ton NH3 en 1.505 ton NOx in plaats
van de aangevraagde 83 ton NH3 en 1.670 ton NOx.
De vergunde emissie is bij energiecentrales altijd hoger dan de feitelijk
gerealiseerde emissie. Het percentage is afhankelijk van de productiecapaciteit en varieert dan ook per jaar. De vergunning is meestal gebaseerd op de
maximale productiecapaciteit, die wordt in de praktijk veelal niet behaald,
maar kan wel nodig zijn bij uitval van andere centrales of strenge winters.
Ten behoeve van (de afgifte van) de vergunning heeft een passende
beoordeling plaatsgevonden, waarmee is vastgesteld dat – met de vergunde
maximaal te benutten ruimte – de stikstofdepositie niet leidt tot aantasting
van de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden.
De Amercentrale kan de ongebruikte ruimte niet verleasen of verkopen,
omdat daarmee haar continuïteit (de maximale productiecapaciteit) in gevaar
komt.

ah-tk-20212022-40
ISSN 0921 - 7398
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, Aanhangsel

1

Vraag 3
Is het waar dat de 26 grootste uitstoters uit de industrie nog bijna 14 miljoen
kilo stikstofoxide te verdelen hebben, goed voor ongeveer evenveel stikstof in
de natuur als alle Nederlandse kolen-, gas- en biomassacentrales in een jaar
samen veroorzaken? Zo nee, wat is er dan niet waar?
Antwoord 3
De berekeningen van de latente ruimte door het Platform voor onderzoeksjournalistiek Investico hebben betrekking op het verschil tussen de vergunde
uitstoot en de daadwerkelijke uitstoot. Bij extern salderen kan alleen
gesaldeerd kan worden met de feitelijk gerealiseerde capaciteit. Dat betekent
dat de niet-gerealiseerde capaciteit – die onderdeel uitmaakt van de latente
ruimte – bij het intrekken van de vergunning van de saldogever komt te
vervallen. Bovendien wordt 30% van de depositie van de saldogever
afgeroomd. De door Investico gemaakte berekeningen geven daardoor een
overschatting van de potentiële stikstofruimte waarmee extern gesaldeerd
kan worden.
Zoals al aangegeven in het antwoord op vraag 2, wordt er bij vergunningverlening – indien van toepassing – rekening gehouden met pieken. In die
gevallen zal de vergunde ruimte (veel) hoger zijn dan de daadwerkelijke
uitstoot.
Ik heb geen inzicht in de omvang van de latente ruimte in Nederland. Dit zou
een analyse tot op individueel bedrijfsniveau vergen, van de mate waarin
bedrijven de vergunde ruimte feitelijk hebben gerealiseerd c.q. daadwerkelijk
benutten. Ook de provincies hebben deze analyse niet zo voorhanden. Ik ben
van plan om met de provincies over latente ruimte in gesprek te gaan.
Vraag 4
Is het waar dat «de hele industrie nog bijna 60% meer [mag] uitstoten dan ze
nu al doet»? Zo nee, wat is er dan niet waar?
Antwoord 4
De exacte omvang van eventuele extra ruimte in de industrie ken ik niet,
maar in algemene zin kan ik wel zeggen dat – evenals voor de energiecentrales – voor de industrie ook geldt dat de vergunde emissie hoger is dan de
feitelijk gerealiseerde emissie. Dit hangt samen met de fluctuaties in de
productie, welke onder andere worden veroorzaakt door conjuncturele
veranderingen in de vraag. Tevens verwijs ik hier graag naar de antwoorden
op vraag 2 en 3.
Vraag 5
Is het waar dat veehouderijen nog ruimte hebben voor 16 miljoen kilo
ammoniakuitstoot? Zo nee, wat is er dan niet waar?
Antwoord 5
De berekening van de latente ruimte binnen veehouderijen door het Platform
voor onderzoeksjournalistiek Investico betrof het extrapoleren van de
gerapporteerde uitstoot van vergunde veestallen met de 25% latente ruimte
uit de inventarisatie onbenutte emissieruimte in vergunningen van veehouderijen rondom de Peelvenen. Het is de vraag of veehouderijen onbenutte
latente ruimte ook daadwerkelijk gaan gebruiken. In het door Investico
gebruikte onderzoek wordt (ook) onderkend dat «de latente ruimte in
milieuvergunningen en -meldingen van veehouderijen al jaren een vrijwel
stabiel gegeven is. Er zijn ook andere factoren zoals dier- en fosfaatrechten,
eisen en kosten met betrekking tot mestverwerking, milieuregelgeving en
financiële en economische belemmeringen, die een toename van het aantal
gehouden dieren remmen. Het is daarom niet aannemelijk dat de latente
ruimte in Nbw-vergunningen voor een belangrijk deel wordt opgevuld».
Ik heb geen inzicht in de onbenutte ruimte bij veehouderijen. Voor de verdere
beantwoording verwijs ik naar het antwoord op vraag 3.
Vraag 6
Deelt u de mening dat het zeer ongewenst is dat de uitstoot van stikstof
toeneemt als het gevolg van de handel in stikstof, zelfs als dat tijdelijk is? Zo
ja, waarom en welke gevolgen verbindt u hier aan? Zo nee, waarom niet?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, Aanhangsel

2

Antwoord 6
Eén van de uitgangspunten bij extern salderen is dat er geen nadelige
gevolgen optreden voor stikstofgevoelige natuur. Bij extern salderen kan
alleen gesaldeerd worden met de feitelijk gerealiseerde capaciteit (dus niet
met de wel vergunde, maar niet-gerealiseerde capaciteit; deze nietgerealiseerde ruimte komt bij het intrekken van de vergunning van de
saldogever ten behoeve van extern salderen te vervallen). Voorts wordt 30%
van de depositie van de saldogever afgeroomd. Als gevolg daarvan daalt de
stikstofdepositie in bijna alle gevallen met extern salderen. Slechts in zeer
uitzonderlijke gevallen, als de feitelijk gerealiseerde capaciteit door de
saldogever nauwelijks wordt benut, kan een toename van de feitelijke
stikstofdepositie niet worden uitgesloten. Momenteel verken ik samen met
provincies op welke wijze toenames van emissies en daarmee deposities
kunnen worden tegengegaan.
Vraag 7
Deelt u de mening dat zelfs een tijdelijke verhoging van stikstofemissies
langdurige of zelfs permanente schade aan de natuur kan veroorzaken
waarbij het point of no return gepasseerd kan worden? Zo nee, waarom niet?
Antwoord 7
Of een (tijdelijke) verhoging van stikstofemissies langdurige of permanente
schade aan de natuur kan veroorzaken is mede afhankelijk van de hoeveelheid stikstofdepositie op (de locatie van) het betreffende gebied, de staat van
instandhouding van dit gebied en in hoeverre er sprake is van overschrijding
van de kritische depositiewaarde (KDW) van stikstofgevoelige habitats. Bij
toestemmingverlening geldt dat significant negatieve effecten op stikstofgevoelige natuur (binnen Natura 2000) moeten zijn uitgesloten. Dat kan
bijvoorbeeld door maatregelen zoals saldering, maar ook met het verwezenlijken van de doelstellingen in de Wet stikstofreductie en natuurverbetering
(Wsn) ontstaat op termijn meer ruimte voor toestemmingverlening. Individuele toestemmingverlening is ook mogelijk op basis van een ecologische
onderbouwing in de passende beoordeling waaruit blijkt dat de natuurlijke
kenmerken van het betreffende Natura 2000-gebied niet worden aangetast,
ondanks een (tijdelijke) toename van stikstofdepositie door het betreffende
project.
De staat van instandhouding wordt in het huidige stikstofbeleid verbeterd
door verlaging van de stikstofemissie en -depositie met bronmaatregelen en
door natuurmaatregelen.
Vraag 8
Heeft u zelf eerder laten berekenen hoe groot het reservoir aan ongebruikte
stikstofruimte in Nederland is? Zo ja, wat was de uitkomst van die berekeningen? Kunt u die met de Kamer delen? Zo nee, waarom niet?
Antwoord 8
Nee, ik heb dit niet laten berekenen. Om de omvang van de latente ruimte in
Nederland te kunnen bepalen, zou op (individueel) bedrijfsniveau bepaald
moeten worden welke ruimte vergund is en welke ruimte feitelijk wordt
benut. Ik ben van plan om met de provincies over latente ruimte in gesprek te
gaan.
Vraag 9
Heeft u in uw stikstofbeleid rekening gehouden met het risico dat ongebruikte
stikstofruimte aangewend zou kunnen gaan worden? Zo ja, waar blijkt dat uit
en hoe schat u die gevolgen in en welke mitigerende maatregelen heeft u
paraat om hierop te reageren? Zo nee, waarom niet?
Antwoord 9
Om feitelijke toenames van stikstofemissie te voorkomen was er bij zowel
intern als extern salderen gekozen voor het uitgangspunt van feitelijk
gerealiseerde capaciteit en niet de vergunde capaciteit. De oorspronkelijke
inzet om middels de beleidsregels het gebruik van latente ruimte voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, Aanhangsel

3

bedrijfsontwikkeling via intern salderen te voorkomen1 is door de uitspraak
Logtsebaan van Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State echter
grotendeels tenietgedaan. Ik verken momenteel samen met provincies op
welke wijze feitelijke toenames van emissies en daarmee deposities kunnen
worden tegengegaan. Indien blijkt dat de condities voor behoud en herstel
van instandhouding met de doelstellingen en het bijbehorende maatregelenpakket niet worden behaald, dan worden deze bijgesteld.
Vraag 10
Deelt u de mening dat als het gevolg van de handel in stikstof er meer
stikstof uitgestoten gaat worden, uw stikstofbeleid op zijn best niet het
beoogde effect heeft en op zijn slechts gewoon mislukt is? Zo ja, waarom en
hoe gaat u dit beter doen? Zo nee, waarom niet?
Antwoord 10
Intern en extern salderen staan niet op zichzelf; het zijn juridisch geaccepteerde instrumenten voor toestemmingverlening die ik nu heb ingebed in een
integrale brede stikstofaanpak. Die brede stikstofaanpak is gericht op het
structureel terugbrengen van de stikstofdepositie op stikstofgevoelige natuur
en versterking van de natuur. Om te borgen dat de reductie (in voldoende
mate) plaatsvindt, zijn concrete en harde wettelijke doelstellingen opgenomen
in de Wsn. In 2025 moet 40% van het areaal met stikstofgevoelige habitats in
Natura 2000-gebieden onder de KDW zijn gebracht. In 2030 geldt dat voor
50%, en in 2035 voor 74%. Elke onverhoopte stijging, of minder snelle daling,
van stikstofdepositie enerzijds betekent dat meer inzet nodig zal zijn om de
gestelde doelen van de brede stikstofaanpak te realiseren anderzijds. Het gaat
steeds om het totale pakket en de wettelijke doelstellingen. Voor de verdere
beantwoording van deze vraag verwijs ik u naar het antwoord op vraag 9.
Vraag 11
Deelt u de mening dat het afromingpercentage bij de handel in stikstof dat nu
nog 30% bedraagt aanzienlijk verhoogd moet worden om verdere schade aan
de natuur te voorkomen? Zo ja, met hoeveel gaat u dit percentage verhogen
en op welke termijn? Zo nee, waarom niet?
Antwoord 11
Door de keuze om bij extern salderen uit te gaan van feitelijk gerealiseerde
capaciteit komt de niet-gerealiseerde capaciteit in de vergunning van de
saldogever bij het intrekken van die vergunning te vervallen. Vervolgens daalt
door de 30%-afroming de stikstofdepositie in bijna alle gevallen. Ik verken
momenteel samen met provincies op welke wijze toenames van emissies en
daarmee deposities kunnen worden tegengegaan.
Vraag 12
Deelt u de mening dat niet gebruikte rechten gewoon zouden moeten
vervallen? Zo nee, waarom niet?
Antwoord 12
Het huidig recht biedt beperkte mogelijkheden tot het intrekken of laten
vervallen van «niet gebruikte» stikstofruimte in natuurtoestemmingen. In de
nabije toekomst ontstaan onder de Omgevingswet wellicht wel mogelijkheden tot intrekken van (ongebruikte) vergunningen. Ik verken momenteel
samen met provincies op welke wijze toenames van emissies en daarmee
deposities kunnen worden tegengegaan.
Vraag 13
Deelt u de mening van de genoemde Tilburgs hoogleraar natuurbeschermingsrecht dat «je zou überhaupt geen handel [zou] moeten toestaan, dat
kan pas als je stikstofbeleid op orde is» en «dat we op deze manier de door
Europa verplicht gestelde natuurdoelen niet [gaan] halen en het wachten op
een nieuwe stikstofcrisis, bijvoorbeeld door een nieuwe zaak bij het Europese

1

Het toestaan van de toepassing van verdergaande emissie reducerende technieken bij intern
salderen is hier een uitzondering op.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, Aanhangsel

4

Hof waardoor Nederland weer tot stilstand komt»? Zo ja, waarom? Zo nee,
waarom niet?
Antwoord 13
Extern salderen met ruimte uit bestaande vergunningen is een juridisch
geaccepteerde wijze van mitigatie van effecten bij het toestaan van projecten
op basis van een passende beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde lid, van
de Habitatrichtlijn. Hiermee is salderen in de huidige situatie één van de
weinige mogelijkheden om aan te tonen dat de stikstofuitstoot van een
project geen significant negatieve effecten op een stikstofgevoelig Natura
2000-gebied heeft.
Vraag 14
Kunt u ingaan op de opmerkingen van oud-gedeputeerde Grashoff over het
verrassend lage afromingspercentage van 30%? Was dit een bewuste actie of
een misverstand?
Antwoord 14
Het afromingspercentage van 30% bij extern salderen is samen met de
provincies bepaald.
Vraag 15
Is het beleid van verschillende provincies om toch zoveel mogelijk emissies
toe te staan of te faciliteren, het opzetten of gedogen van eigen of particuliere
stikstofbanken en handelssystemen, aanvullend of ondermijnend aan het
rijksdoel om de emissies terug te dringen en woningbouw te prioriteren?
Antwoord 15
Het Rijk en provincies hebben een gedeelde verantwoordelijkheid in de brede
aanpak van de stikstofproblematiek om de stikstofdepositie op stikstofgevoelige natuur structureel terug te dringen. Bovendien heeft ieder zijn eigen
bevoegdheden. Zo zijn de provincies onder meer verantwoordelijk voor de
gebiedsgerichte aanpak in hun provincies en hebben zij als bevoegd gezag bij
vergunningverlening een bevoegdheid om verschillende belangen af te
wegen. Ik herken niet het beeld dat verschillende provincies zoveel mogelijk
emissies willen toestaan.
Vraag 16
Hoe schat u de juridische houdbaarheid van uw beleid in, als blijkt dat
ongebruikte stikstofruimte door het bedrijf zelf of via handel in stikstof
gebruikt gaat worden en de natuur verder beschadigt? Welke juridisch
specialisten heeft u hiervoor geraadpleegd en wilt u hun bevindingen met de
Kamer delen?
Antwoord 16
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft in
de uitspraak van 29 mei 2019 over het programma aanpak stikstof 2015–2021
gewezen op de mogelijkheid van vergunningverlening door toepassing van
intern en extern salderen onder verwijzing naar de voorwaarden gesteld in de
jurisprudentie die er op dit punt al voor het programma aanpak stikstof
2015–2021 bestond. Inmiddels zijn er verschillende rechterlijke uitspraken
geweest over de toepassing van intern en extern salderen waarin deze lijn
wordt bevestigd.
Ten aanzien van extern salderen heeft de Afdeling in haar uitspraak van
30 september 20202 over Logistiek Park Moerdijk (ECLI:NL:RVS:2020:2318)
aangegeven dat «de algemene opgave om de te hoge stikstofdepositie in
Natura 2000-gebieden terug te brengen moet worden onderscheiden van de
besluitvorming over individuele plannen en projecten die tot stikstofdepositie
leiden».
Dat bevestigt de Afdeling in haar uitspraak van 19 mei 2021, waarbij zij ten
aanzien van de specifieke eisen voor saldering verder wederom verwijst naar
de jurisprudentie over saldering uit de periode vóór het programma aanpak
stikstof 2015–2021.
Op 20 januari 2021 bepaalde de Afdeling in de uitspraak over de «Logtsebaan» (ECLI:NL:RVS:2021:71) dat intern salderen sinds 1 januari 2020 niet
langer vergunningplichtig is. Nu die vergunningplicht er niet meer is, vervalt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, Aanhangsel

5

de mogelijkheid voor gedeputeerde staten om via beleidsregels voorwaarden
te stellen aan een vergunningaanvraag voor intern salderen. Aangezien er bij
intern salderen geen afroming plaatsvindt en er als gevolg van de uitspraak
Logtsebaan geen toetsing meer plaats hoeft te vinden door het bevoegd
gezag, is er kans op feitelijke emissietoename(s), maar altijd binnen de
grenzen van de vergunde situatie.
Bij uitspraken van 19 en 20 mei 2021 (ECLI:NL:RBLIM:2021:4198) heeft de
rechtbank Limburg echter onder meer geoordeeld dat extern salderen alleen
kan worden ingezet als mitigerende maatregel («beschermingsmaatregel») bij
vergunningverlening ter voorkoming van significant negatieve gevolgen van
een project in de zin van artikel 6, derde lid van de Habitatrichtlijn, op het
moment dat wordt aangetoond dat natuurbehoud is geborgd in de betrokken
Natura 2000-gebieden, en afdoende andere maatregelen beschikbaar zijn om
de instandhoudingsdoelstellingen te halen (additionaliteitsvereiste).
Ten algemene geldt daarnaast op grond van artikel 6, tweede lid, van de
Habitatrichtlijn de verplichting voor Nederland om passende maatregelen te
treffen om verslechtering te voorkomen. Het structurele pakket met maatregelen om de stikstofbelasting terug te dringen en natuurherstel te realiseren is
daarop gericht. Met een monitorings- en bijsturingssystematiek wordt
bijgehouden of de condities voor behoud en herstel van instandhouding
worden behaald en of het maatregelenpakket – generiek of gebiedsgericht –
bijstelling behoeft.
Vraag 17
Bent ook u er bang voor dat uw stikstofbeleid de natuur verder zal aantasten
en geen ruimte gaat bieden voor het bouwen van huizen of andere economische activiteiten? Zo nee, waarom niet?
Antwoord 17
Nee, met de Wsn is de wettelijke basis gelegd om structureel aan natuurherstel te werken. Daartoe zijn ook drie resultaatsverplichtingen (40% (2025), 50%
(2030) en 74% (2035) van het areaal aan stikstofgevoelige natuur onder de
KDW) in deze wet opgenomen. Naast deze specifieke wettelijke doelstelling
realiseert het pakket met maatregelen in ieder stikstofgevoelig gebied
stikstofreductie en verbetering van andere benodigde natuurcondities. Om
(op kortere termijn) woningbouwprojecten mogelijk te maken, is het
stikstofregistratiesysteem al in werking gesteld. Als het stikstofregistratiesysteem niet voldoende stikstofdepositieruimte zou bieden of als de voorgenomen partiële vrijstelling van de Natura 2000-vergunningplicht voor de
bouwfase voor de bouwsector geen soelaas biedt, kan voor woningbouwprojecten ook gebruik worden gemaakt van de ontwikkelreserve voor projecten
van nationaal belang.
Vraag 18
Wilt u bovenstaande vragen afzonderlijk beantwoorden?
Antwoord 18
Ja.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, Aanhangsel

6