Raad
vanState

AAN
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
T.a.v. de Minister
Mevrouw mr. drs. H.G.J. Bruins Slot
Postbus 20011
2500 EA DEN HAAG

datum

nummer

inlichtingen

2 september 2022

ADV-22-03059

onderwerp

Periodieke beschouwing Interbestuurlijke verhoudingen

Geachte mevrouw Bruins Slot,

x,3

j(14

Op 8 juni 2022 heeft bestuurlijk overleg plaatsgevonden tussen u, de voorzitters van de
koepels van de decentrale overheden en de Afdeling advisering van de Raad van State.
Besproken is een mogelijk nieuw voorlichtingsverzoek op grond van artikel 21a van de
Wet op de Raad van State, betreffende de interbestuurlijke verhoudingen.
Naar aanleiding van dit gesprek heeft de Afdeling op 11 juli een voorlichtingsverzoek
ontvangen. Het voorlichtingsverzoek omvat drie thema's: taakdifferentiatie,
'uitvoerbaarheid' en 'andere' interventiemechanismen. De vraagstelling is ingegeven
door de grote maatschappelijke opgaven waar de verschillende overheden voor staan,
de ambities verwoord in het coalitieakkoord en de noodzaak om "samen te werken als
één overheid en de inwoners voorop te stellen". Goede interbestuurlijke verhoudingen
"en versterking van het partnerschap" worden zaken van groot belang genoemd. De
noodzaak wordt gevoeld om de "slagkracht" te vergroten. Om dat te realiseren is "een
wendbare overheid" nodig waarbij een instrumentarium beschikbaar moet zijn dat
aansluit bij de verschillende opgaven, en dat uitvoerbaar is.
Het verzoek om voorlichting is deze zomerperiode voortvarend opgepakt. Daarbij is
echter aan de kant van de Afdeling gebleken dat de vragen uit het verzoek
veelomvattend zijn en dat voor de beantwoording hiervan verschillende denkrichtingen
mogelijk zijn. Omdat de Afdeling u en de koepels zo goed mogelijk wil ondersteunen in
de behoefte aan nadere informatie over de inrichting van de interbestuurlijke
verhoudingen, leg ik graag enkele vragen aan u voor ter precisering van het
voorlichtingsverzoek. Omdat het verzoek om voorlichting — gegeven de Code
interbestuurlijke verhoudingen — door u is gedaan mede namens de koepels, doe ik u dit
verzoek schriftelijk toekomen.

1. Taakdifferentiatie
Op het punt van taakdifferentiatie merk ik op dat veel varianten denkbaar zijn. Zo kan in
de eerste plaats gedacht worden aan differentiatie binnen één bestuurslaag, door
bepaalde gemeenten taken en bevoegdheden toe te kennen met het oog op bepaalde
specifieke problematiek die in andere gemeenten niet speelt. Andere gemeenten krijgen
die taken en bevoegdheid dan niet toegekend. In het verlengde daarvan kan het
grotestedenbeleid genoemd worden dat in periode 1995-2007 functioneerde, waarbij
specifiek beleid gevoerd werd ten aanzien van gemeenten met specifieke kenmerken
(ondergebracht in een beleidskader).
Een andere variant is dat een bepaald onderwerp in alle gemeenten aandacht behoeft,
maar dat uitoefening van taken en bevoegdheid plaatsvindt door een daartoe
aangewezen centrumgemeente. Daaraan raakt nog weer een andere variant, waarbij de
wetgever voor uitoefening van bepaalde taken, decentrale overheden verplicht tot
samenwerking en de territoriale grenzen daarvan bij wet voorschrijft (zoals bijvoorbeeld
de veiligheidsregio's). Gemeentelijke samenwerking kan ook vrijwillig tot stand komen
op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen, waarbij gelet op de omvang van
die samenwerking voor bepaalde gebieden de vraag gesteld kan worden of voor de
betreffende taakuitoefening de provincie een te verkiezen alternatief is.
Bij al deze verschillende vormen van taakdifferentiatie dienen steeds de gevolgen voor
de democratische legitimatie, de financiële verhoudingen en het interbestuurlijk toezicht
in ogenschouw te worden genomen. In uw inleiding bij de eerste vraag krijgen
bovengenoemde noties terecht aandacht. Het verzoek dat u hebt voorgelegd aan de
Afdeling is voorlichting te geven over welke "(constitutionele) randvoorwaarden" voor
taakdifferentiatie gelden dan wel "eventueel zouden moeten worden gecreëerd", en
voor welk type taak of bevoegdheid taakdifferentiatie passend zou zijn.
Zoals hierboven uiteen is gezet, is taakdifferentiatie in de zin van onderscheid tussen
gemeenten (vgl. artikel 109 van de Gemeentewet) van andere orde dan
taakdifferentiatie die tevens gepaard gaat met bestuurlijke differentiatie. In eerdere
adviezen en voorlichtingen heeft de Afdeling aangegeven dat de Grondwet en de
organieke wetten vormen van differentiatie in beginsel mogelijk maken. Daarbij is wel
steeds een goede (en dus specifieke) motivering vereist. Gelet op de veelheid aan
varianten verneem ik graag van u of de doelstelling van uw vraag is om een zekere
ordening aan te brengen in het vraagstuk van taakdifferentiatie en bestuurlijke
differentiatie, of dat uw verzoek meer specifiek ziet op één van de bovengenoemde
varianten. Ook verneem ik graag of er specifieke beleidsterreinen zijn waar u in ieder
geval het oog op heeft als het gaat de beoogde versterking van de uitvoerbaarheid van
maatschappelijke opgaven door middel van taakdifferentiatie.
2. Uitvoerbaarheid
In het kader van uitvoerbaarheid maakt u melding van een op handen zijnde
'uitvoeringstoets decentrale overheden' (UDO). Het betreft, blijkens uw inleiding op de
vraagstelling, een toets die ten doel heeft inzichtelijk te maken dat taken uitvoerbaar zijn
en dat de bestuurlijke en financiële middelen daarmee in verhouding staan. U vraagt de
Afdeling in te gaan op het handelingsperspectief in het geval deze toets positief zou
uitvallen, maar de taak toch niet uitvoerbaar blijkt, bijvoorbeeld door gewijzigde
financiële ontwikkelingen, samenloop met ander beleid of "aannames die niet realistisch

2

bleken". In het bijzonder vraagt u daarbij naar de rol die de Minister van BZK in dat
verband kan vervullen, gelet op diens coërdinerende rol voor het openbaar bestuur.
De regering heeft aangekondigd na de zomer van 2022 de Tweede Kamer inhoudelijk te
informeren over wat de UDO precies inhoudt.' Het voorlichtingsverzoek vraagt daarmee
naar een interventiemechanisme zonder dat al precies duidelijk is wat de betreffende
toets inhoudt, wie opdrachtgever van de toets is, welke procedure daarbij wordt
doorlopen en wat de positie van decentrale overheden daarbij is. Ik vraag u daarom
(indien mogelijk) aanvullende informatie te verstrekken over de inhoud en strekking van
de UDO.
In de voorlichtingsvraag zelf wordt gevraagd naar handelingsperspectief voor decentrale
overheden, vakministers en specifiek de Minister van BZK in relatie tot deze UDO. Mijn
verzoek is deze vraag te specificeren, mede tegen de achtergrond van de voorlichting
over de interbestuurlijke verhoudingen die in 2021 is uitgebracht.2 In die voorlichting is
enerzijds het belang benadrukt om als Rijk en medeoverheden bij taaktoedeling zoveel
mogelijk "aan de voorkant" onafhankelijk gevalideerde afspraken te maken in plaats van
arbitrage-achtige instrumenten achteraf in te zetten. Anderzijds is daarin geadviseerd de
positie van de Minister van BZK in de verhouding met andere bewindspersonen te
versterken, met name tot uitdrukking te brengen in (mede-)ondertekening van
wetgeving. Met betrekking tot de nu voorliggende vraag ontvang ik daarom graag
verduidelijking of het voorlichtingsverzoek zich ten aanzien de Minister van BZK
toespitst op diens positie ten opzichte van andere ministers, of op diens positie ten
opzichte van de decentrale overheden.
3. Andere interventiemechanismen
De derde voorlichtingsvraag ziet op "andere" interventiemechanismen. In de inleiding op
de vraagstelling wordt het interbestuurlijk toezicht toegelicht, als zijnde een
interventiemechanisme van de toezichthouder (provincie, Rijk) dat kan worden ingezet
indien een andere overheid (gemeente, provincie, waterschap) "nalatig" is in de
taakuitoefening en dergelijke nalatigheid "herstelbaar" is. Daarmee biedt het
interbestuurlijk toezicht, zo schrijft u, niet altijd een oplossing voor de problemen in de
bestuurlijke praktijk. Het is "in zeer beperkte gevallen" van toegevoegde waarde. Verder
zou "uit het oogpunt van wederkerigheid" een mogelijkheid moeten bestaan voor
decentrale overheden om het Rijk aan te spreken in situaties waarin het Rijk nalatig zou
zijn, bijvoorbeeld ten aanzien van financiële randvoorwaarden voor de uitoefening van
de betreffende taak.
De voorlichtingsvraag die hieruit voortvloeit is welke "aanvullende"
interventiemechanismen denkbaar zijn, mede vanuit het oogpunt van de wettelijke
verplichtingen die op het Rijk rusten ten aanzien van decentralisaties. Ik vraag u ook
deze vraag te specificeren. Deze derde vraag plaatst u immers in het verlengde van de
tweede vraag: de mogelijkheid om een interventie te plegen als decentrale overheden,
ondanks een positief uitgevallen UDO, toch onvoldoende in staat blijken een taak uit te
voeren.

Kamerstukken II 2021/22, 34 682, nr. 92. Zie ook Kamerstukken II 2021/22, 35925 VII, nr.
129
2 Voorlichting van de Afdeling advisering van 24 maart 2021 over interbestuurlijke verhoudingen
(W04.20.0440/11, bijlage bij Kamerstukken II 2020/21, 35570-VII, nr. 97.
3

De Afdeling heeft in recente adviezen3 gewezen op de systematiek en werking van de
Wet revitalisering generiek toezicht.4 Daarin wordt het toezicht tussen gemeenten,
provincies en het Rijk ingericht aan de hand van een zogenoemde interventieladder, die
is uitgewerkt in de daarbij behorende beleidskaders. U refereert daar ook aan in het
voorlichtingsverzoek. Wordt dit instrumentarium in de praktijk onvoldoende toegepast of
acht u het onvoldoende toepasbaar? Deze vraag is relevant om de voorgelegde vragen
in dat verband te kunnen beantwoorden.
Kunt u daarbij ook nader toelichten of de derde vraag ziet op een verdere doordenking
van de systematiek van interbestuurlijk toezicht (als uniformerend instrument in de
gedecentraliseerde eenheidsstaat)? Of ziet de voorlichtingsvraag op de situatie waarin
een niet goed functionerende uitvoering van gedecentraliseerde taken door de
decentrale overheden tot bij het Rijk afdwingbare verplichtingen kan leiden?
Tot slot

Ten slotte bestaat de mogelijkheid dat de focus van het voorlichtingsverzoek onderwerp
van gesprek kan zijn bij de behandeling van de begrotingsbehandeling van BZK, mede
om te vernemen of (en zo ja, waar) bij leden van de Tweede Kamer in het bijzonder
behoefte is aan verdere duiding. De uitkomsten daarvan kan de Afdeling vervolgens
meenemen in de verdere uitwerking van de voorlichting.

Hoogachtend,
de vice-president,

3 Zie advies van de Afdeling advisering van 16 maart 2022 (W17.21.0371/1V) over de wijziging

van de Spoorwegwet ten behoeve van de overwegveiligheid en het advies van de Afdeling
advisering van 18 mei 2022 (W05.22.0065/1) over de Wet tijdelijke onderwijsvoorzieningen bij
massale toestroom van ontheemden.
4

Stb. 2012, 233. Zie ook Kamerstukken II, 2009-2010, 32389, nr. 3.
4