de Rechtspraa
Raad voor de
rechtspraak

Afdeling Strategie en
De Staatssecretaris van Economische

Ontwikkeling

Zaken, Landbouw en Innovatie
dr. H. Bleker
Postbus 20401
2500 EA Den Haag

bezoekadres
KneuterdIjk 1
2514 E M Den Haag
correspondentieadres
Postbus 90613
2509 LP Den Haag

datum

8 december 2011
ft 11.11

contactpersoon
doorkiesnummer

011111.111.•

www.rechtspraak.n1

faxnummer
e-mail
ons kenmerk

411111.101111111111.111111
UIT 4465/S&O/RMD

uw kenmelk

233304

cc
onderwerp

de Minister van Veiligheid en Justitie
Adviesaanvraag concept Wetsvoorstel Natuur

Geachte heer Bleker,
Bij brief van 6 oktober jl., ontvangen op 7 oktober, met bovengenoemd kenmerk heeft u de Raad voor
de rechtspraak (de "Raad") verzocht advies uit te brengen inzake het concept Wetsvoorstel Natuur (het

"Wetsvoorstel"). Het Wetsvoorstel strekt tot vervanging van het huidige wettelijke stelsel voor de
natuurbescherming, als neergelegd in de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en Faunawet en de
Boswet. Volgens de Memorie van Toelichting (MvT) is het nieuwe in het Wetsvoorstel voorgestelde
stelsel eenvoudiger, sluit het nauwkeurig en herkenbaar aan bij de internationale verplichtingen, legt het
taken en verantwoordelijkheden zoveel mogelijk decentraal (bij de provincies), bevordert —
overeenkomstig de voornemens ten aanzien van het omgevingsrecht — ontwikkelingsgericht werken en
integrate oplossingen en bevordert een goede balans tussen ecologic, economie en samenleving'.
Alvorens te adviseren, wijst de Raad erop dat zijn advies, anders dan in par. 115 van de MvT worth
verondersteld, geen betrekking heeft op de gevolgen van het wetsvoorstel voor de Afdeling
Bestuursrechtspraak van de Raad van State, nu dit college geen onderdeel uitmaakt van de gerechten
waarvan d e Raad voor de rechtspraak het overkoepelend bestuur vormt.

Gehoord de gerechten, adviseert de Raad als volgt.2

Miff blz. 6
2

De Raad voor de rechtspraak heeft op grond van artikel 95 Wet op de rechterlijke organisatie een wettelijke adviestaak

met betrekking tot nieuwe wets- en beleidsvoorstellen die gevolgen hebben voor de rechtspraak. De adviezen warden
vastgesteld na overleg met de gerechten. De Raad voor de rechtspraak is een adviescollege in de zin van artikel 79 en 80
van de Grondwet. Bij het opstellen van zijn adviezen beoordeelt de Rand de voorgenomen wet- en regelgeving in het
bijzonder op de gevolgen voor de organisatie en de werklast van de gerechten e n op de (praktische) toepasbaarhetd en
uitvoerbaarheid. Rechters zijn bij de behandeling van individuele zaken niet gebonden aan de inhoud van de
wetgevingsadviezen van de Raad voor de rechtspraak.

ip

de Rechtspraak
Raad voor de
rechtspraak

datum
kenmerk
paglna

8 december 2011
UIT 4455/S&O/RMD
2 van 6

Advies
Het Wetsvoorstel geeft aanleiding tot het maken van de volgende opmerkingen.
Huidige rechtsbescherming
De huidige drie natuurwetten kennen elk een andere vorm van rechtsbescherming, te weten:
- Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw): beroep in enige instantie mogelijk bij de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS);
- Flora en Faunawet (Ffw): beroep in eerste aanleg mogelijk bij de rechtbank en hoger beroep kan
worden ingesteld bij de ABRvS;
- Boswet: beroep in enige instantie mogelijk bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb).

Voorgestelde rechtsbescherming
In artikel 8.1 van het Wetsvoorstel worth voorgesteld om tegen alle besluiten genomen op grond van het
Wetsvoorstel beroep in eerste en enige aanleg open te stellen bij de ABRvS. Dit betekent dat beroepen
tegen besluiten op grond van de Ffw, die voorheen in eerste aanleg bij de rechtbanken werden
aangebracht en waar een mogelijkheid tot het instellen van hoger beroep gold, nu in eerste en enige
aanleg aan de ABRvS voorgelegd zullen worden. De beroepen op grond van de Boswet, die nu bij het
CBb aanhangig gemaakt moeten worden, zullen naar de ABRvS verschuiven. Artikel 7.5 maakt een
uitzondering voor beroepen tegen besluiten tot het opleggen van een bestuurlijke boete. Behoudens deze
uitzondering heeft het wetsvoorstel aldus tot gevolg dat voor de bedoelde beroepen de
rechtsbescherming van betrokkenen aanzienlijk wordt ingeperkt, zonder dat daarvoor enige inhoudelijke
redengeving wordt gegeven. De Raad adviseert u het wetsvoorstel op dit onderdeel te heroverwegen en
daarbij het navolgende te betrekken.

Rechtspraak in twee feiteliike instanties
Zoals bekend, kent het bestuursrecht in verhouding tot hetgeen geldt voor de andere rechtsgebieden een
beperkte rechtsbescherming. Waar voor die andere gebieden rechtspraak in drie instanties de hoofdregel
is, is dit voor het bestuursrecht niet het geval. De Raad is van oordeel dat de burger hier in ieder geval
aanspraak moet kunnen maken op de zorgvuldigheid en kwaliteit die wordt geboden door
rechtsbescherming die (de mogelijkheid van) beroep in twee instanties beslaat. Dit is de laatste jaren
ook het uitgangspunt van de wetge ver geweest, getuige on der meer de invoering van
belastingrechtspraak in twee feitelijke instanties (in 2005) en de Wet Algemene bepalingen
omgevingsrecht (Wabo, 2010), die voor een groot aantal zaken rechtspraak in twee instanties heeft
ingevoerd. De Raad heeft niet begrepen dat de regering voornemens is dit in de afgelopen jaren
systematisch doorgevoerde uitgangspunt te wijzigen.Voor afwijking van het bedoelde uitgangspunt is in
de visie van de Raad dan ook slechts ruimte indien daartoe zwaarwegende redenen bestaan, die zien op
het bijzondere karakter van de betreffende zaken. Zoals opgemerkt, heeft de Raad moeten constateren
dat een dergelijke redengeving in de MvT geheel ontbreekt. In de MvT3 wordt als reden om het beroep
te beperken tot e.en instantie gegeven het snel duidelijkheid krijgen en verkorten van procedures. Voor
zover dit inderdaad de leidende overweging van de regering is, ziet de Raad niet in waarom dit specifiek

3

MvT, blz.

21

de Rechtspraak
Raad voor de
rechtspraak

datum
kenmerk
pagina

8 december 2011
UIT 4465/S&O/RMD
3 van 6

voor de onderhavige zaken van grocer en zwaarwegender belang zou zijn dan voor alle overige
bestuursrechtelijke zaken waarvoor wel beroep in twee instanties is opengesteld. Ten aanzien van de
wens om snel duidelijkheid te krijgen wil de Raad wijzen op het volgende. Bij de sectoren bestuursrecht
van de rechtbanken is recent het principe van de Nieuwe Zaaksbehandeling geIntroduceerd. Kern van de
Nieuwe Zaaksbehandeling is dat er rechtspraak op maat wordt geboden, zaken sneller op zitting komen
en er oplossingsgericht wordt gewerkt. De invoering van de Nieuwe Zaaksbehandeling betekent een
aanmerkelijke versnelling van de behandeling van bestuursrechtelijke zaken bij de rechtbanken.
Tot slot wijst de Raad nog op het volgende. Na inwerkingtreding van de eerder genoemde Wabo zijn er
bij elf rechtbanken milieukamers ingericht. Ook is in de afgelopen jaren veel expertise met betrekking
tot de Flora- en faunawet zaken opgebouwd. Gelet op de aanwezigheid van deze expertise en de
verwevenheid van de betreffende zaken met die op het gebied van het omgevingsrecht (die wel door de
rechtbanken worden behandeld), Iigt het naar oordeel van de Raad allerminst in de rede voor de
hierboven bedoelde zaken de rechtsbescherming te beperken tot een beroep in eerste en enige aanleg bij
door de ABRvS.
Relatie met de omgevingsvergunning
De Raad begrijpt het Wetsvoorstel aldus dat het uitgaat van de systematiek van de rechtsbescherming
van de Wabo en dat, indien sprake is van een locatiegebonden ingreep waarvoor een ontheffing of een
vergunning van bepaalde natuuraspecten is vereist, deze wordt geintegreerd bij de
omgevingsvergunning en daarmee wordt voorzien in rechtsbescherming in twee instanties4.
Is er geen koppeling met de hierboven genoemde omgevingsvergunning dan wordt het beroep tegen de
vergunning/ontheffing in eerste en enige aanleg behandeld door de ABRvS. De Raad ziet niet in
waarom er voor de overgebleven beroepen slechts rechtsbescherming in 6..6n instantie geboden zou
moeten worden, en vindt daar ook geen onderbouwing voor in het Wetsvoorstel.
De Raad voorziet overigens dat als gevolg van deze afwijking van de algemene systematiek van de
rechtsbescherming in de Algemene wet bestuursrecht, een deel van deze zaken zal gaan over de vraag of
er wel of geen omgevingsvergunning was vereist en daarmee samenhangend de vraag of niet in eerste
instantie de rechtbank bevoegd is om van het geschil kennis te nemen. Dergelijke, op zich onnodige
geschillen dragen niet bij aan snelle en finale beslechting van geschillen en aan de wens om de
rechtspraak niet onnodig te belasten.
Verder wijst de Raad nog op het volgende. De Raad voorziet problemen ten aanzien van de
toepasselijke rechtsbescherming als het gaat om de handhaving van de besluiten die op basis van het
Wetsvoorstel genomen zullen worden. Uitgaande van de reguliere bevoegdheidsverdeling zijn
handhavingsbesluiten die genomen worden in het kader van een omgevingsvergunning onderhevig aan
de rechtsmacht van de rechtbank en die welke zijn genomen door het gezag dat als bevoegd door het
Wetsvoorstel wordt aangewezen en niet onder het werkingsbereik van de Wabo komt, aan de
rechtsmacht van de ABRvS.
De Raad acht een hybride systeem, zoals bovenstaand beschreven, onwenselijk. Nog los van de
verwarring die het met zich mee brengt ten aanzien van de bevoegdheid van zowel het bevoegde gezag
als de bevoegde rechterlijke instantie valt niet in te zien waarom in het e ne geval 6e n instantie voldoet

4

Het overgrote deel van de zaken zal locatiegebonden zijn. Een klein aantal van de zaken zal met locatiegebonden zijn.

e Rechtspraak
Raad voor de
rechtspraak

datum
kenmerk

paglna

8 december 2011
UIT 4465/S &O/RMD

4 van 6

en in het andere geval twee, aangezien de inhoud van de voorschriften die gehandhaafd moeten worden
materieel volstrekt gelijk kunnen zijn.
Van vergunningverlening naar algemene regels
Het Wetsvoorstel beoogt een verschuiving van vergunningverlening naar een stelsel van algemene
regels. Het voordeel dat hiermee wordt beoogd is het terugdringen van bestuurlijke lasten. Echter de
Raad verwacht dat de handhaving onder het nieuwe stelsel gecompliceerder zal gaan worden. Daar waar
bij vergunningverlening gehandhaafd wordt op de feitelijke situatie zoals die in de vergunning is
voorgeschreven, moet bij algemene regels worden gehandhaafd op eindtermen waaraan voldaan moet
zijn. Dit betekent dat de bestuurlijke lasten zullen verschuiven naar handhaving en controle. Gevolg
hiervan kan zijn dat er meer handhavingszaken bij de rechter instromen die door de algemene regels
bewerkelijker zullen zijn.

Herstelplicht
Het is de Raad opgevallen dat in het Wetsvoorstel geen duidelijke herstelplicht is opgenomen. Zowel op
basis van de Ffw als de Nbw is het verboden om zonder ontheffing/vergunning bepaalde activiteiten te
verrichten. Gebeurt dit toch dan zal er veelal sprake zijn van beschadiging. De Raad vraagt zich of of er
een bewuste keuze aan ten grondslag ligt om in het Wetsvoorstel geen bestuursrechtelijke plicht tot
herstel van deze beschadiging op te nemen.

Werkiast
Met betrekking tot de werklastgevolgen verwacht de Raad dat het Wetsvoorstel niet tot een significant
effect op de werklast van de sectoren bestuursrecht van de rechtbanken zal leiden. Er zullen meer
bewerkelijke handhavingszaken alsmede bestuurlijke boetezaken instromen. Echter, beroepen tegen
besluiten op grand van de Ffw, die nu in eerste aanleg bij de rechtbanken worden aangebracht,
zullen volgens het Wetsvoorstel in eerste en enige aanleg aan de ABRvS voorgelegd worden. De Raad
verwacht wel dat er meer handhavingszaken en bestuurlijke boetezaken zullen instromen dan dat er
beroepen naar de ABRvS worden overgeheveld, maar naar verwachting zullen deze aantallen beperkt
zijn. Door het toevoegen van natuuraspecten aan de huidige omgevingszaken, zal de bewerkelijkheid
van die zaken toenemen. Ook hier veronderstelt de Raad dat het effect gering zal zijn. Verder is de
verwachting dat het aantal beroepen tegen besluiten op grand van de Boswet die verschuiven van het
CBb naar de ABRvS uiterst klein zal zijn.
Tot slot het volgende. In de MvT wordt gesteld dat de cijfers die vermeld zijn op blz. 206 en blz. 207
van de Raad afkomstig zijn. Dat is echter niet het geval. De Raad verzoekt u dit aan te passen.

Tot Slot
Indien na het uitbrengen van dit advies het Wetsvoorstel op belangrijke onderdelen wordt gewijzigd of
indien uit nadere uitvoeringsregelgeving belangrijke werklastgevolgen voortvloeien, dan wordt de Raad
graag in de gelegenheid gesteld daarover aanvullend te adviseren. Met het oog op de voorbereiding van
de gerechten op de invoering van het Wetsvoorstel, stelt de Raad het op prijs op als hij geinformeerd
wordt over de indiening van het Wetsvoorstel bij de Eerste Kamer en de plaatsing van de definitieve

Read voor de
rechtspraak

datum
kenmerk
pagina

8 december 2011
UIT 4465/S&O/RMD
5 van 6

wetstekst in het Staa tsblad. Ook eventuele nadere regelgeving volgend op dit Wetsvoorstel met
gevolgen voor de rechtspleging valt binnen het adviesrecht van de Raad. Voor zover van toepassing,
ontvangt de Raad graag een adviesaanvraag voor deze nadere regelgeving.

Hoo

n Dijk
aad voor de

praak

de Rechtspi-aak
Raad voor de
rechtspraak

datum
kenmerk

pagina

8 december 2011
UIT 4465/S&O/RMD

6 van 6

Bijlage 1: overige inhoudelijke opmerkingen

Diversen
In hoofdstuk 7 van het Wetsvoorstel wordt niet verwezen naar hoofdstuk 5 van de Wabo, terwijl dit in
de huidige natuurwetten wel het geval is. In het aan to passers artikel 5.1. van de Wabo wordt echter wel
verwezen naar de nieuwe Natuurwet. De Raad vraagt zich af of dit een omissie is.
Voorst vraagt de Raad zich af of hoofdstuk 9 van het Wetsvoorstel afdoende is. Zo mist de Raad
overgangsrecht ten aanzien van de Wabo.