Grensoverschrijdende samenwerking bij rampen en crises
Een inventarisatie van mogelijkheden om de samenwerking
te versterken

Instituut Fysieke Veiligheid
Lectoraat Crisisbeheersing
Postbus 7010
6801 HA Arnhem
Kemperbergerweg 783, Arnhem
www.ifv.nl
info@ifv.nl
026 355 24 00

Colofon
Instituut Fysieke Veiligheid (2021). Grensoverschrijdende samenwerking bij rampen en crises.
Een inventarisatie van mogelijkheden om de samenwerking te versterken. Arnhem: IFV.
Opdrachtgever:
Titel:

Ministerie van Justitie en Veiligheid
Grensoverschrijdende samenwerking bij rampen en crises. Een
inventarisatie van mogelijkheden om de samenwerking te versterken
Status:
Definitief
Datum:
21 mei 2021
Auteurs:
Vina Wijkhuijs, Jana Domrose, Daan Heijmen, Menno van Duin
Projectleider:
Vina Wijkhuijs
Eindverantwoordelijk: Menno van Duin

2/42

Samenvatting
In 2020 heeft de Tweede Kamer een motie aangenomen waarin de regering werd verzocht om nut
en noodzaak van grensoverschrijdende elementen op de hogere GRIP-niveaus vast te stellen en,
indien mogelijk, met specifieke voorstellen te komen. In de motie wordt specifiek gerefereerd aan
GRIP, maar de vraag die uit de motie spreekt, kan breder worden beschouwd. De motie gaf dan
ook aanleiding om onderzoek te doen naar de wijze waarop de grensoverschrijdende
samenwerking met België en de Duitse deelstaten Nedersaksen en Noordrijn-Westfalen
momenteel plaatsvindt en zo mogelijk meer structureel zou kunnen worden ingebed. Het ministerie
van Justitie en Veiligheid heeft het lectoraat Crisisbeheersing van het Instituut Fysieke Veiligheid
gevraagd om de mogelijkheden tot het versterken van de grensoverschrijdende samenwerking bij
rampen en crises te onderzoeken. Concreet gaat het om de volgende deelvragen:
1. Hoe is momenteel in veiligheidsregio's de grensoverschrijdende samenwerking met de
buurlanden geregeld?
2. Via welke instrumenten (waarbij kan worden gedacht aan GRIP, maar ook aan wetgeving, de
inzet van liaisons en het gebruik van subsidies) kan de grensoverschrijdende samenwerking
worden bestendigd?
Dit rapport vangt aan met een beschrijving van de manier waarop in onze buurlanden de
bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de crisisbeheersing is georganiseerd. Aansluitend volgt een
beschouwing van de wijze waarop de grensoverschrijdende samenwerking met de buurlanden is
geregeld.
De basis voor grensoverschrijdende samenwerking is gelegen in het adagium ‘kennen en gekend
worden’. Wanneer in de voorbereiding goede relaties worden onderhouden, kan daar in een acute
situatie een beroep op worden gedaan. Hoewel de bereidheid tot samenwerking met de
buurlanden groot is, blijkt het soms lastig om in het buurland de weg te vinden naar diegene met
wie afstemming zou moeten plaatsvinden. Om tot afspraken op operationeel niveau te komen, is in
de regel eerst bestuurlijke instemming nodig. Wat meespeelt, is dat de wijze waarop in Nederland
de regionale crisisbeheersing is georganiseerd, afwijkt van de structuur in onze buurlanden. Ook
de complexiteit van een multidisciplinaire samenwerking en wisselingen van personen spelen een
rol. Op bestuurlijk niveau kunnen de commissaris van de Koning en de Euregio’s een katalysator
zijn voor samenwerkingsverbanden, maar een passend bestuurlijk platform waarin het Rijk een
actieve rol heeft, wordt door de grensregio’s gemist.
De aanbevelingen die worden gedaan zijn divers en betreffen onder andere een verankering van
grensoverschrijdende samenwerking in de wet, zorgen voor voldoende financiering, het borgen van
de functie van grensliaison en het streven naar een hechtere samenwerking tussen het Rijk en de
grensregio’s. Kennisborging en -verbreding verdienen eveneens de aandacht. Aanpassing van de
GRIP-structuur is niet nodig.

3/42

Inhoud
Samenvatting

3

Inleiding

5

1
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5

De buurlanden
Inleiding
Noordrijn-Westfalen
Nedersaksen
België
Tot slot

8
8
8
9
9
10

2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7
2.8

Grensoverschrijdende samenwerking
Veiligheidsrisico’s in het grensgebied
Samenwerkingsvormen tussen grensregio’s en buurlanden
Incidenten in het grensgebied
Opschalingsstructuren
Betrokkenheid van de voorzitters veiligheidsregio
Betrokkenheid van de provincie
Betrokkenheid van functionele ketens
Financiering

11
11
11
14
15
20
22
23
25

3
3.1
3.2

Conclusies en aanbevelingen
Conclusies
Aanbevelingen

26
26
27

Bijlage 1 ‒ Korte schets van de twaalf grensregio’s

29

Bijalge 2 ‒ Geraadpleegde documenten en literatuur

38

Bijlage 3 ‒ Respondenten

40

Bijlage 4 ‒ Samenstelling Begeleidingsgroep en Stuurgroep

42

4/42

Inleiding
Achtergrond
Op 9 juni 2020 nam de Tweede Kamer unaniem een motie aan van de leden Van der Molen (CDA)
en Sneller (D66), waarin de regering werd verzocht “een verkenning op te starten om nut en
noodzaak van grensoverschrijdende elementen op de hogere GRIP-niveaus vast te stellen en de
Kamer over de uitkomsten daarvan te informeren en, indien mogelijk, gelijktijdig met specifieke
voorstellen te komen”.1 Een achterliggende overweging bij deze motie was, dat rampen, crises en
openbare orde incidenten kunnen nopen tot een grensoverschrijdende aanpak.
Sinds de coronapandemie de wereld in haar greep houdt, is duidelijk dat bepaalde crisissituaties
zich niet enkel binnen landsgrenzen afspelen. Behalve de aanpak van de coronacrisis zijn ook
andere voorbeelden te vinden waarbij buurlanden tegelijkertijd inzet pleegden om een crisissituatie
te beslechten. Zo waren medio april 2020 niet alleen Nederlandse brandweerkorpsen, maar ook in
totaal wel 1600 Duitse brandweerlieden in touw om de brand te bestrijden die drie dagen lang in
het Nationaal Park De Meinweg woedde.
De laatste jaren geniet de samenwerking tussen veiligheidsregio’s steeds meer aandacht en krijgt
deze gaandeweg ook steeds meer vorm. Voorbeelden die ook door de Inspectie Justitie en
Veiligheid worden genoemd, zijn de samenwerking tussen de veiligheidsregio’s Groningen, Fryslân
en Drenthe (‘Noord 3’), de veiligheidsregio’s Amsterdam-Amstelland, Noord-Holland Noord,
Zaanstreek-Waterland en Kennemerland (‘Noord-West 4’), tussen de veiligheidsregio’s IJsselland
en Twente en de drie Gelderse veiligheidsregio’s (‘Oost 5’) en tussen de zes veiligheidsregio’s
gelegen in de provincies Zeeland, Noord-Brabant en Limburg (‘Zuid 6’).2 Voor de veiligheidsregio’s
die aan de Duitse of Belgische grens gelegen zijn, is daarnaast ‒ in het kader van de
(voorbereiding op de) rampenbestrijding en crisisbeheersing ‒ ook samenwerking met de
buurlanden relevant. Overeenkomstig de wettelijke verplichting om het regionaal crisisplan af te
stemmen op de crisisplannen van aangrenzende staten, wordt het buitenland betrokken bij de
regionale planvorming. Ook wordt er op operationeel niveau samen geoefend.3
Grensoverschrijdende samenwerking lijkt echter nog vooral een zaak van personen te zijn en
weinig ingebed in de organisatie van de grensregio’s. Er is bijvoorbeeld verschil in intensiteit van
bestuurlijke afstemming: zo zijn er regio’s waar bestuurders aan beide zijden van de grens elkaar
regelmatig ontmoeten om aan de samenwerking vorm te geven, maar er zijn ook regio’s waar dit
niet het geval is. De bovengenoemde motie van de Tweede Kamer geeft dan ook aanleiding om
onderzoek te doen naar de wijze waarop grensoverschrijdende samenwerking plaatsvindt en meer
structureel zou kunnen worden ingebed.

1 Zie voor de motie voorgesteld op 3 juni 2020 TK 2019-2020, 32 851, nr. 63.
2 De meest vergaande vorm is de samenwerking tussen de veiligheidsregio’s Flevoland en Gooi en Vechtstreek, die gericht is op

een bestuurlijke fusie als wet- en regelgeving dit mogelijk maken. Ook werken deze twee veiligheidsregio’s samen met de
Veiligheidsregio Utrecht toe naar één gemeenschappelijke crisisorganisatie (congruent met de schaal van de politie-eenheid
Midden-Nederland). Zie Samenwerking: Deelonderzoek van het Periodiek beeld rampenbestrijding en crisisbeheersing, Inspectie
Justitie en Veiligheid, maart 2020.
3 Idem.

5/42

Het ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) heeft ‒ in overleg met de raad van commandanten
en directeuren veiligheidsregio (RCDV) ‒ het lectoraat Crisisbeheersing van het Instituut Fysieke
Veiligheid (IFV) gevraagd om de mogelijkheden tot het versterken van de grensoverschrijdende
samenwerking te onderzoeken.

Vraagstelling en doel van het onderzoek
In de Tweede Kamermotie wordt specifiek gerefereerd aan GRIP, een afkorting die staat voor
‘gecoördineerde regionale incidentbestrijdingsprocedure’. Deze procedure wordt in Nederland
gehanteerd om bij allerlei soorten crisissituaties op zowel operationeel als bestuurlijk niveau
afstemming te organiseren. De vraag die uit de motie spreekt, kan echter breder worden
beschouwd, namelijk als een behoefte om inzicht te verkrijgen in de wijze waarop de
samenwerking met de buurlanden in het kader van de rampenbestrijding en crisisbeheersing meer
structureel kan worden georganiseerd. De centrale vraag van dit onderzoek is daarom als volgt
geformuleerd.
Hoe kan in de veiligheidsregio’s de grensoverschrijdende samenwerking met België en de
Duitse deelstaten Nedersaksen en Noordrijn-Westfalen structureel worden ingebed?
Meer concreet gaat het hierbij om de volgende deelvragen:
1. Hoe is momenteel in veiligheidsregio's de grensoverschrijdende samenwerking met de
buurlanden geregeld?
2. Via welke instrumenten (waarbij kan worden gedacht aan GRIP, maar ook aan wetgeving,
de inzet van liaisons en het gebruik van subsidies) kan de grensoverschrijdende
samenwerking worden bestendigd?
Doel van het onderzoek is om aan de hand van bovenstaande vragen tot aanbevelingen te komen.

Onderzoeksaanpak
Het onderzoek heeft betrekking op de twaalf veiligheidsregio’s die aan onze landgrenzen gelegen
zijn, te weten: Groningen, Drenthe, IJsselland, Twente, Noord- en Oost-Gelderland, GelderlandMidden, Gelderland-Zuid, Zeeland, Midden- en West-Brabant, Brabant-Zuidoost, Limburg-Noord
en Zuid-Limburg.
In de eerste fase van het onderzoek is informatie vergaard over de mate waarin en de wijze
waarop in deze twaalf regio’s samenwerking met de buurlanden plaatsvindt. Daarvoor zijn
verschillende documenten geraadpleegd, waaronder de regionale risicoprofielen van de twaalf
grensregio’s en eerder verschenen rapporten over de (samenwerking in de) crisisbeheersing en
brandweerzorg in omliggende landen.4 Ook is kennisgenomen van de samenwerkingsovereenkomsten die met de buurlanden afgesloten zijn.

4 Een overzicht van geraadpleegde documenten en literatuur is opgenomen als bijlage 2.

6/42

In de tweede fase van het onderzoek hebben aanvullende gesprekken plaatsgevonden met
vertegenwoordigers van vijf grensregio’s, te weten de directeuren veiligheidsregio, de voorzitter
van de veiligheidsregio en/of soms ook een adviseur van de provincie. De selectie bestond uit:
> Groningen ‒ grenzend aan Nedersaksen, met de Eemsmonding als gemeenschappelijk belang
> Twente ‒ grenzend aan Nedersaksen en Noordrijn-Westfalen
> Zeeland ‒ grenzend aan Vlaanderen, met de Westerschelde als gemeenschappelijk belang
> Limburg-Noord ‒ grenzend aan Vlaanderen en Noordrijn-Westfalen
> Zuid-Limburg ‒ grenzend aan Vlaanderen, Wallonië en Noordrijn-Westfalen
Ook hebben gesprekken plaatsgevonden met vier Belgische en twee Duitse contactpersonen van
organisaties die in deze landen bij de crisisbeheersing betrokken zijn; vanuit hun rol onderhouden
zij banden met Nederland. Ten slotte is te rade gegaan bij een aantal deskundigen op
beleidsterreinen waar de crisisbeheersing op rijksniveau georganiseerd is, te weten nucleaire
veiligheid, dierziektebestrijding en waterbeheer. In totaal is met 35 personen gesproken.5

Begeleiding van het onderzoek
Gedurende de uitvoering van het onderzoek is feedback ontvangen vanuit een Begeleidingsgroep
en een Stuurgroep.6 Met de Begeleidingsgroep heeft twee keer een (virtuele) bijeenkomst
plaatsgevonden en is tijdens de tweede bijeenkomst een conceptversie van het rapport besproken.
Na het commentaar te hebben verwerkt, is de concepteindrapportage voorgelegd aan de
Stuurgroep, waarin het ministerie van JenV en de RCDV vertegenwoordigd waren. Vervolgens is
deze eindrapportage opgesteld.

Leeswijzer
Hoofdstuk 1 bevat een beschrijving op hooflijnen van de wijze waarop in onze buurlanden de
bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de crisisbeheersing is georganiseerd. In hoofdstuk 2
beschouwen we de verschillende manieren waarop de grensoverschrijdende samenwerking met
de buurlanden momenteel is geregeld en plaatsvindt. De conclusies en aanbevelingen treft u aan
in hoofdstuk 3.

5 Zie voor een overzicht van alle gesprekspartners bijlage 3.
6 Zie voor de samenstelling van de Begeleidingsgroep en de Stuurgroep bijlage 4.

7/42

1 De buurlanden
1.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt in het kort de bestuurlijke structuur in onze buurlanden beschreven, voor
zover die relevant is voor de grensoverschrijdende samenwerking op het gebied van
crisisbeheersing. Daarbij is het van belang vooraf op te merken dat Duitsland, zoals als bekend
mag worden verondersteld, een federale bondsrepubliek is die uit zestien deelstaten
(‘Bundesländer’) bestaat. De omvang van sommige van deze deelstaten is vergelijkbaar met de
omvang van Nederland. Elke deelstaat heeft een eigen parlement en regering en een grote mate
van autonomie. Ook de verantwoordelijkheid voor de rampenbestrijding en crisisbeheersing ligt bij
de deelstaten.
Nederland grenst aan Nedersaksen en Noordrijn-Westfalen. Deze deelstaten verschillen onderling
in bestuurlijke structuur. In beide deelstaten zijn evenwel de tegenhangers van Nederlandse
veiligheidsregio’s de zogeheten ‘Kreise’ (die onder meer de rampenbestrijding en spoedeisende
medische hulpverlening voor ‘Kreisangehörige Gemeinden’ regelen), ‘kreisfreie Städte’ (die
onafhankelijk van een Kreis opereren) en soms ook een ‘Städteregion’ (zijnde een
samenwerkingsverband tussen kreisfreie Städte en een Kreis).
Om de bestuurlijke structuur van de twee Duitse deelstaten die aan Nederland grenzen zo helder
mogelijk uit te leggen, wordt eerst ingegaan op de situatie in Noordrijn-Westfalen en vervolgens op
die in Nedersaksen. Aansluitend wordt de bestuurlijke structuur in België beschreven.7

1.2 Noordrijn-Westfalen
Net als Nederland heeft ook Noordrijn-Westfalen een eigen ministerie van Binnenlandse Zaken.
Daarnaast bestaat deze deelstaat uit vijf regio’s, de zogeheten ‘Bezirksregierungen’, die
bestuursorganen van de deelstaat zijn en waarvan er drie aan Nederland grenzen. Binnen deze
regio’s zijn in eerste instantie de Kreise (districten), kreisfreie Städte (grote steden) en
Städteregionen verantwoordelijk voor de rampenbestrijding en crisisbeheersing op hun
grondgebied. De Bezirksregierungen houden voornamelijk toezicht op (de voorbereiding op) de
rampenbestrijding en organiseren multidisciplinaire oefeningen. Het kader op de volgende pagina
geeft een overzicht van de bestuurlijke eenheden in Noordrijn-Westfalen die aan Nederland
grenzen. Vermeldenswaardig is dat de drie Bezirksregierungen elk recent 2 fte hebben vrijgemaakt
voor specifiek grensoverschrijdende samenwerking op het gebied van rampenbestrijding.

7 Op Nederlands initiatief zijn in 2015 zogenoemde bestuurlijke netwerkkaarten ontwikkeld als hulpmiddel om (de raakvlakken

tussen) de verschillende structuren inzichtelijk te maken.

8/42

Bestuurlijke eenheden in Noordrijn-Westfalen grenzend aan Nederlandse veiligheidsregio’s

>

Bezirksregierung Münster

– Kreis Borken (grenst aan de veiligheidsregio’s Twente en Noord- en Oost Gelderland)
>

Bezirksregierung Düsseldorf

– Kreis Kleve (grenst aan de veiligheidsregio’s Noord- en Oost-Gelderland, Gelderland-Midden,
Gelderland-Zuid en Limburg-Noord)

– Kreis Viersen (grenst aan Veiligheidsregio Limburg-Noord)
>

Bezirksregierung Köln

– Kreis Heinsberg (grenst aan de veiligheidsregio’s Limburg-Noord en Zuid-Limburg)
– Städteregion Aachen (grenst aan Veiligheidsregio Zuid-Limburg)

1.3 Nedersaksen
In de noordelijke deelstaat Nedersaksen zijn in 2005 de regeringsregio’s (Bezirksregierungen)
afgeschaft. De toezichthoudende verantwoordelijkheden op het gebied van de rampenbestrijding
en crisisbeheersing waren tot 2021 ondergebracht bij zes bureaus voor rampenbestrijding (‘Ämter
für Katastrophenschutz’; AfBK), die toebehoorden aan de politiedistricten. Daarmee zijn de
politiedistricten de laatste vijftien jaar zowel verantwoordelijk geweest voor reguliere politietaken als
voor de coördinatie van de (voorbereiding op de) regionale rampenbestrijding.
Per 1 januari 2021 zijn de AfBK’s samengevoegd tot één bureau voor brandpreventie en
rampenbestrijding (‘Landesamtes für Brand- und Katastrophenschutz’) dat gevestigd is in Celle.
Deze instantie valt rechtstreeks onder het ministerie van Binnenlandse Zaken van Nedersaksen.
In Nedersaksen zijn dus de toezichthoudende taken op het gebied van crisisbeheersing
gecentraliseerd. De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de afhandeling van calamiteiten ligt in
Nedersaksen echter ook bij de Landkreise en de kreisfreie Städte (zie onderstaand kader).

Bestuurlijke eenheden in Nedersaksen grenzend aan Nederlandse veiligheidsregio’s

>
>
>
>
>

Kreisfreie Stadt Emden (grenst aan Veiligheidsregio Groningen)
Landkreis Aurich (grenst aan Veiligheidsregio Groningen)
Landkreis Leer (grenst aan Veiligheidsregio Groningen)
Landkreis Emsland (grenst aan de veiligheidsregio’s Groningen en Drenthe)
Landkreis Grafschaft Bentheim (grenst aan de veiligheidsregio’s Drenthe, IJsselland en Twente)

1.4 België
België is behalve een constitutionele parlementaire monarchie ook een federale staat, bestaande
uit drie gewesten (het Vlaams Gewest, Waals Gewest en het Brussels Gewest, die bevoegd zijn
voor gebiedsgebonden aangelegenheden) en drie gemeenschappen (de Vlaamse Gemeenschap,
Franse Gemeenschap en de Duitstalige Gemeenschap, die verantwoordelijk zijn voor
persoonsgebonden aangelegenheden zoals onderwijs en cultuur). Zowel de gewesten als de
gemeenschappen hebben elk een eigen parlement en regering. Daarnaast kennen het Vlaams
Gewest en het Waals Gewest elk vijf provincies die (eveneens) hun eigen volksvertegenwoordiging
en bestuur hebben.

9/42

Op het gebied van de incidentbestrijding en crisisbeheersing hebben in België drie
bestuursniveaus een coördinerende rol: de gemeenten, de provincies die binnen de gewesten
vallen en de federale staat. Op lokaal niveau is de burgemeester bestuurlijk verantwoordelijk, op
provinciaal niveau de gouverneur en op federaal niveau de minister van Binnenlandse Zaken.
Nederland grenst aan vijf Belgische provincies: de Vlaamse provincies West-Vlaanderen, OostVlaanderen, Antwerpen en Limburg en de Waalse provincie Luik. Binnen de provincies zijn in 2015
zogenoemde hulpverleningszones gevormd voor de incidentbestrijding en hulpverlening door de
brandweer op lokaal niveau, waarvan er in totaal twaalf aan Nederland grenzen. De
ambulancezorg ofwel spoedeisende medische hulpverlening is georganiseerd op federaal en
nationaal niveau. Daarnaast is in België de defensieorganisatie vrijwel standaard betrokken bij de
crisisbeheersing, zodra de coördinatie van de situatie het gemeentelijke niveau overstijgt. Ook
heeft in België de federale hulpdienst Civiele Bescherming nog altijd een rol in het ‒ indien nodig ‒
leveren van logistieke bijstand of expertise bij bijvoorbeeld CBRN-incidenten.8
Ten behoeve van de onderlinge samenwerking onderhouden de Nederlandse veiligheidsregio’s
contact met de hulpverleningszones en met de federale diensten Noodplanning (soms ook
Noodplanning en Crisisbeheer geheten) die op provinciaal niveau zijn georganiseerd.
Bestuurlijke eenheden in België grenzend aan Nederlandse veiligheidsregio’s

>
>
>
>
>

Provincie West-Vlaanderen (grenst aan Veiligheidsregio Zeeland)
Provincie Oost-Vlaanderen (grenst aan Veiligheidsregio Zeeland)
Provincie Antwerpen (grenst aan de veiligheidsregio’s Zeeland en Midden- en West-Brabant
Provincie Limburg (grenst aan de veiligheidsregio’s Brabant-Zuidoost en Zuid-Limburg)
Provincie Luik (grenst aan Veiligheidsregio Zuid-Limburg)

1.5 Tot slot
Zoals het aan onze buurlanden soms lastig uit te leggen is welke positie en rol de veiligheidsregio’s
innemen in het Nederlandse bestel, zo is vanuit Nederlands perspectief de bestuurlijke structuur in
onze buurlanden soms moeilijk te doorgronden. Voor wie zich met grensoverschrijdende
samenwerking bezighoudt, is het mede daarom van belang enig gevoel te hebben voor de
onvergelijkbaarheid van de landen. In dit hoofdstuk is geprobeerd om de bestuurlijke structuur in
onze buurlanden op een rijtje te zetten, maar naast de structuur spelen natuurlijk ook de cultuur en
soms de taalbarrière een rol in de samenwerking. In het volgende hoofdstuk wordt beschreven op
welke verschillende manieren ‒ niet alleen door de veiligheidsregio’s maar ook door andere
overheden ‒ vorm en inhoud wordt gegeven aan grensoverschrijdende samenwerking.

8 CBRN staat voor chemisch, biologisch, radiologisch en nucleair

10/42

2 Grensoverschrijdende
samenwerking
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op acht thema’s die in de gesprekken naar voren zijn gekomen en
als relevant kunnen worden beschouwd voor het vormen van een beeld van de wijze waarop de
grensoverschrijdende samenwerking met de buurlanden momenteel is geregeld en plaatsvindt.

2.1 Veiligheidsrisico’s in het grensgebied
In de risicoprofielen van de veiligheidsregio’s, die eens in de vier jaar worden opgesteld, worden
naast de risicobronnen in de eigen regio vaak ook de risicobronnen tot 15 kilometer van de
regiogrens meegenomen. Deze kilometergrens komt voort uit het Verdrag van Helsinki (1992),
oftewel het Verdrag inzake de grensoverschrijdende gevolgen van industriële ongevallen.
Aangezien met name industriële ongevallen ook buiten de landgrenzen effecten kunnen hebben, is
in het verdrag overeengekomen dat de verdragspartijen zoveel als mogelijk de internationale
samenwerking bevorderen ter voorkoming en bestrijding van dergelijke ongevallen. Het in kaart
brengen van de risicobronnen in het grensgebied is daartoe een eerste stap.
Voor veiligheidsregio’s die aan onze landsgrens gelegen zijn, betekent dit dat ook de
veiligheidsrisico’s tot 15 kilometer van de landgrens relevant zijn om in kaart te brengen. Primair
gaat het daarbij om Brzo-inrichtingen en nucleaire installaties, maar ook het transport van
gevaarlijke stoffen via buisleidingen, over de weg, het water of het spoor kan als risicovol worden
beschouwd. In bijlage 1 worden voor elk van de twaalf grensregio’s de veiligheidsrisico’s in het
grensgebied beschreven. Bij het in kaart brengen van deze risico’s blijkt bij de buurlanden soms
terughoudendheid te bestaan om informatie over risicovolle bedrijven te delen. Er zijn echter ook
voorbeelden te geven van een constructieve samenwerking tussen een grensregio en het
buurland, waarbij een gezamenlijk grensoverschrijdend risicoprofiel tot stand is gekomen.
Daarnaast is relatief recent (in 2018) binnen Benelux-verband een inventarisatie gemaakt van alle
Brzo-bedrijven langs de desbetreffende grenzen.

2.2 Samenwerkingsvormen tussen grensregio’s en buurlanden
Bij grensoverschrijdende samenwerking gaat vaak in eerste instantie de aandacht uit naar thema’s
die verband houden met de economische ontwikkeling van het grensgebied, zoals investeringen in
infrastructurele projecten, het wegnemen van administratieve belemmeringen voor grensarbeiders,
de erkenning van diploma’s en verder. Samenwerking met onze buurlanden op specifiek het terrein
van rampenbestrijding en crisisbeheersing is in dat geheel een wat ‘vreemde eend in de bijt’, en
daarmee een thema dat zelden op de agenda staat. Toch gebeurt er ook op dit terrein het nodige,
zowel vanuit de grensregio’s als vanuit de rijksoverheid.

11/42

Samenwerkingsovereenkomsten
Alle grensregio’s hebben in het kader van de samenwerking op het gebied van rampenbestrijding
en crisisbeheersing met het buurland overeenkomsten afgesloten, bijvoorbeeld met Duitse Kreise,
Belgische provincies en/of hulpverleningszones (zie bijlage 1). Het bestaan van deze
overeenkomsten wil echter niet zeggen dat de samenwerking altijd even intensief is. Een
samenwerkingsovereenkomst kan partijen ertoe bewegen om energie in de grensoverschrijdende
samenwerking te steken en afspraken meer concreet vorm en inhoud te geven. Maar als er geen
invulling gegeven wordt aan de afspraken, is een samenwerkings-overeenkomst in feite een lege
huls.
Een bijzonder samenwerkingsverband betreft EMRIC, waarin Veiligheidsregio Limburg-Zuid een
van de prominente spelers is (zie onderstaand kader). Sommige van onze Belgische
gesprekspartners gaven echter aan dat EMRIC te zeer het regionale bedient, terwijl er behoefte
bestaat om voor de gehele Nederlands-Belgische grens tot gelijke afspraken te komen op het
gebied van multidisciplinaire crisisbeheersing.
EMRIC
EMRIC staat voor Euregio Maas-Rijn Incidentbestrijding en Crisisbeheersing en is een samenwerkingsverband van overheidsdiensten in de Euregio Maas-Rijn met een verantwoordelijkheid voor de
brandweerzorg, technische hulpverlening, spoedeisende zorg, infectieziektebestrijding, rampenbestrijding
en crisisbeheersing. De samenwerkende diensten zijn de brandweer van de stad Aken, de ‘Ordnungsamten’
van de Kreis Heinsberg en de Städteregion Aachen, de Belgische provincies Limburg en Luik en de GGD
en Veiligheidsregio Zuid-Limburg. Elk van deze deelnemende partijen draagt bij in de kosten van het
EMRIC-bureau dat zich inspant voor verbeteringen in onder meer de acute zorg, de informatie-uitwisseling
tussen meldkamers en ook voorziet in gezamenlijke oefeningen.

Gezamenlijke oefeningen
Met de buurlanden vinden met enige regelmaat gezamenlijke oefeningen plaats, waarvan de
opbrengst vrijwel altijd waardevol wordt gevonden. Vooral binnen het EMRIC-verband worden veel
oefeningen georganiseerd, zoals CBRN-oefeningen, duikoefeningen, meldkameroefeningen,
oefeningen voor informatie-uitwisseling et cetera. Veiligheidsregio Limburg-Noord neemt
regelmatig op uitnodiging deel aan deze oefeningen en oefende daarnaast de afgelopen jaren
beurtelings met de drie aangrenzende Kreise. Deze oefeningen vonden plaats bij de Duitse
Academie voor crisisbeheersing en burgerbescherming (‘Akademie für Krisenmanagement,
Notfallplanung und Zivilschutz’) in Ahrweiler. Ook wordt er regelmatig monodisciplinair geoefend
met de brandweerkorpsen van de Duitse Kreise Viersen en Kleve (vallend onder de
Bezirksregierung Düsseldorf) en is er jaarlijks een ‘commandantentreffen’.
De Bezirksregierung Münster organiseerde in 2019 een meerdaagse stralingsoefening, waar ook
Nederlandse grensliaisons bij betrokken waren. Een in 2020 geplande grensoverschrijdende
hoogwateroefening met de veiligheidsregio’s IJsselland, Twente en Noord- en Oost-Gelderland,
werd vanwege de coronapandemie uitgesteld en zal naar verwacht in 2021 plaatsvinden.
Ook met België wordt regelmatig geoefend, al zijn dit nog vaak monodisciplinaire oefeningen van
brandweerkorpsen. De mate waarin gezamenlijke, multidisciplinaire oefeningen plaatsvinden
verschilt per regio. In Veiligheidsregio Zeeland staan dergelijke oefeningen nog in de
kinderschoenen en heeft men ervoor gekozen om eerst bij elkaar ‘in de keuken’ te kijken hoe in
beide landen multidisciplinaire crisisoefeningen plaatsvinden. Veiligheidsregio Midden- en WestBrabant onderhoudt met de provincie Antwerpen een driejaarlijkse oefencyclus, waarbij

12/42

afwisselend een alarmeringsoefening, een operationele oefening of een bestuurlijke oefening wordt
georganiseerd.

Grensliaisons
Bij vrijwel alle Nederlandse grensregio’s is één persoon aangewezen als portefeuillehouder
grensoverschrijdende samenwerking (GROS); daarnaast hebben vaak één of meer personen de
taak van grensliaison.9 Over het algemeen worden deze taken ‘erbij’ gedaan, naast andere
werkzaamheden.
> De portefeuillehouder GROS onderhoudt de contacten met het buurland op ambtelijk en
operationeel niveau om tot afstemming in werkwijzen te komen, bijvoorbeeld over de risico- en
crisiscommunicatie aan inwoners van het grensgebied. Ook het opstellen van een gezamenlijk
risicoprofiel en het organiseren van gezamenlijke oefeningen behoren doorgaans tot de taken
van de portefeuillehouder GROS.
> De taak van de grensliaison is veelal gekoppeld aan een piketfunctionaris (een hoofdofficier
van dienst, algemeen commandant of informatiemanager) die goed thuis is in zowel de
Nederlandse als buitenlandse crisisstructuur.10 Mocht zich in het grensgebied een incident
voordoen waarbij afstemming met het buurland nodig is, dan onderhoudt de grensliaison
contact met het crisisteam in het buurland of sluit daarbij aan (zie ook paragraaf 2.4).
De afgelopen jaren zijn voor met name de Nederlandse en Duitse grensliaisons verschillende,
gezamenlijke bijeenkomsten georganiseerd. Zo organiseerde de Bezirksregierung Münster in 2018
een scholingsdag, waaraan zowel Nederlandse als Duitse grensliaisons deelnamen. Een
vergelijkbare scholing vond ook plaats in Nedersaksen, bij het politiedistrict Osnabrück.
Veiligheidsregio Groningen heeft op haar beurt in 2019 aan Duitse grensliaisons uit Nedersaksen
kennis over de Nederlandse crisisstructuur overgebracht, waarbij ook aandacht werd besteed aan
onderlinge cultuurverschillen. In hetzelfde jaar organiseerde Veiligheidsregio Twente samen met
het politiedistrict Osnabrück een tweedaags seminar voor de meldkamers in Noord-Nederland
(Drachten, Apeldoorn en Twente) en de meldkamers in Nedersaksen (Wittmund, Emden, Meppen
en Noordhorn). Doel van dit seminar was om medewerkers van de meldkamers meer bewust te
maken van de mogelijke grensoverschrijdende effecten van incidenten. Ook bijvoorbeeld een
rookwolk kan voor ‘de buren’ hinderlijk zijn en tot ongerustheid leiden onder inwoners van het
grensgebied.

Grensoverschrijdende informatievoorziening
Waar in Nederland gebruik wordt gemaakt van het informatiesysteem LCMS om tussen betrokken
organisaties informatie over een incident te delen, kennen onze buurlanden hun eigen
informatiesystemen. Wel hebben Belgische en Duitse crisisfunctionarissen toegang tot het
Nederlandse LCMS om van relevante informatie kennis te nemen. Daarnaast wordt er momenteel
binnen Benelux-verband gesproken over afstemming tussen LCMS en het Belgische ICMS en
lopen er initiatieven om met de Duitse buren een grensoverschrijdend informatieplatform in te
richten. In de huidige informatiesystemen stopt namelijk de registratie van incidenten ‘bij de grens’.

9 Dit laatste geldt met name voor de grensregio’s gelegen aan de Duitse grens.
10 Voor grensliaisons werkzaam aan de Duitse grens geldt vanzelfsprekend ook dat zij de Duitse taal machtig (moeten) zijn.

13/42

Werkgroep grensregio’s
Binnen de Werkgroep grensregio’s, die door het ministerie van JenV in het leven is geroepen en
twee keer per jaar bijeenkomt, worden tussen de twaalf Nederlandse grensregio’s onderling
ervaringen gedeeld en ontwikkelingen besproken. Daarnaast zijn er overleggen tussen
Nederlandse veiligheidsregio’s en hun partners over de grens. Een dergelijk overleg met
Nedersaksen bestaat bijvoorbeeld al een aantal jaren, terwijl dit met Noordrijn-Westfalen sterk in
ontwikkeling is; met België vinden onregelmatig bijeenkomsten plaats.

2.3 Incidenten in het grensgebied
Het grensgebied is een gebied waar mensen wonen, werken en recreëren. En net als elders doen
zich ook hier ongevallen en incidenten voor. In Veiligheidsregio Zuid-Limburg bijvoorbeeld, die voor
90 procent aan buurlanden grenst, vinden jaarlijks 1200 grensoverschrijdende inzetten van
hulpdiensten plaats (op basis van de afspraak dat altijd de ambulance of brandweereenheid uitrukt
die als eerste ter plaatse kan zijn). Uit de ervaringen die bij incidenten in het grensgebied zijn
opgedaan, zijn de volgende drie thema’s te destilleren die aandacht behoeven.
1. Spoedeisende hulp
Op basis van de samenwerkingsovereenkomsten die zijn afgesloten, is het gebruikelijk dat in
voorkomende gevallen onderling spoedeisende hulp en bijstand door de brandweer wordt
verleend. Bij een brand in het uiterste puntje van Zeeuws-Vlaanderen kan bijvoorbeeld de
Belgische brandweer eerder ter plaatse zijn dan een brandweereenheid van Veiligheidsregio
Zeeland. Soortgelijke situaties doen zich voor aan de Nederlands-Duitse grens. Een recent
voorbeeld is de natuurbrand die in het voorjaar van 2020 woedde in Nationaal Park De Meinweg
nabij Roermond en die door zowel Nederlandse als een zeer groot aantal Duitse brandweerlieden
werd geblust (IFV, 2020). Evenzo wordt in voorkomende gevallen een beroep gedaan op
spoedeisende hulp uit België of Duitsland. Al jaren geleden werd bij een ongeval in Limburg een
Duitse traumahelikopter ingezet (toen Nederland zelf nog geen traumahelikopters had).
Tegenwoordig worstelen sommige grensregio’s met de vraag of een inzet van buitenlandse
ambulancemedewerkers voldoende verantwoord is, aangezien het personeel minder
gekwalificeerd is dan we in Nederland gewend zijn. In Nederland zijn ambulancemedewerkers
opgeleid om ter plaatse medische hulp te verlenen; in België en Duitsland is ambulancepersoneel
daartoe niet gekwalificeerd en heeft het primair de taak om slachtoffers naar het ziekenhuis te
brengen. Omgekeerd geldt ook: als Nederlandse ambulancemedewerkers in België of Duitsland
aan slachtoffers medische hulp verlenen, zijn zij dan daartoe bevoegd?
Met België zijn de bevoegdheden geregeld binnen het kader van een Benelux-beschikking en met
Noordrijn-Westfalen voert Nederland momenteel besprekingen om te komen tot een regeling voor
dergelijke openstaande problemen. Daarnaast heeft recent (in het kader van het project Prepare)
een pilot plaatsgevonden waarbij Duitse ambulancemedewerkers zelfstandig konden optreden.11

11 Deze pilot behelsde aanvullende opleidingen voor Duitse ambulancemedewerkers en had de instemming van de Nederlandse

Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd.

14/42

2. Meldkamers
Ook doen zich situaties voor waarbij vooral de buurregio overlast ondervindt van een brand of een
lekkage van giftige stoffen. Wanneer bij een incident op een industrieterrein in het grensgebied de
wind ‘gunstig’ staat, betekent dit vaak dat ‘een ander’ er last van heeft. In februari 2019 ondervond
bijvoorbeeld een groot gebied stankoverlast als gevolg van een ontsnapping van gas uit een tank
die gestationeerd stond in Alblasserdam. De stank breidde zich uit in noordoostelijke richting, tot
zelfs in Duitsland. Nadien werd vanuit het politiedistrict Osnabrück contact opgenomen met
Veiligheidsregio Twente. De Duitse counterpart had graag van de meldkamer vernomen wat er aan
de hand was. Uit dit contact volgde een training voor meldkamermedewerkers (zie paragraaf 2.2),
die zeker ook in andere grensregio’s navolging zou kunnen vinden. Het niet tijdig geïnformeerd
worden over incidenten die voor het grensgebied (mogelijk) consequenties hebben, is namelijk een
zorg die breder wordt gedeeld. Het incident in Alblasserdam legde overigens ook leerpunten bloot
op het gebeid van de afstemming tussen meldkamers binnen Nederland (Van Duin & Wijkhuijs,
2020).
3. Publieksinformatie
Wat met de rol van de meldkamers verband houdt, is de behoefte om tijdig publieksinformatie te
kunnen verstrekken. Als meldkamers elkaar niet of pas laat op de hoogte stellen, staat de
informatievoorziening aan inwoners van het grensgebied op achterstand en is de kans groot dat
onder de bevolking vragen rijzen. Kleinere incidenten die zich de afgelopen jaren bij kerncentrales
in het grensgebied hebben voorgedaan, maken duidelijk dat de maatschappelijke en ook
bestuurlijke onrust over veronderstelde risico’s in de leefomgeving groot kunnen zijn (KraaijDirkzwager et al., 2021). Tussen Nederland, België en Duitsland bestaan echter onderling
verschillen in maatstaf van urgentie om iets publiek te maken. Als ook het geringste incident dat
snel verholpen kan worden al naar buiten wordt gebracht, zou dat (onnodig) de gemoederen
kunnen beroeren.

2.4 Opschalingsstructuren
De aanleiding voor dit onderzoek was gelegen in de vraag of GRIP als opschalingstructuur
aanpassing behoeft om de grensoverschrijdende samenwerking te versterken. De bijdrage die
GRIP kan bieden, is natuurlijk ten eerste afhankelijk van de toepassing van GRIP in de praktijk.
Zou GRIP zelden worden gebruikt, dan heeft een aanpassing van de opschalingsstructuur weinig
zin. Ten tweede speelt in de beantwoording van de vraag een rol of GRIP aansluit bij de
opschalingsstructuur die bij onze buren gangbaar is. Als de verschillen groot zijn, zou dat een
reden kunnen zijn om GRIP aan te passen.

De toepassing van GRIP in de praktijk
Uit eerder onderzoek is bekend dat in Nederland vrijwel dagelijks van GRIP gebruik wordt gemaakt
(Van Duin & Wijkhuijs, 2015) en ook uit recente gegevens komt dit beeld naar voren.12 Vaak ‒ in
zo’n 80 procent van de gevallen ‒ gaat het om opschaling naar GRIP-1. Wanneer naar een hoger
GRIP-niveau wordt opgeschaald, is dat voornamelijk GRIP-2. Opschaling naar GRIP-3 of naar
GRIP-4 (met de coronacrisis als uitzondering daargelaten) komt in de praktijk maar een paar keer
per jaar voor.13
12 Meer recente gegevens volgen in een publicatie van het lectoraat Crisisbeheersing die naar verwacht in de loop van 2021 zal

verschijnen.
13 Het is zeer uitzonderlijk te noemen dat in het eerste jaar van de coronacrisis alle 25 veiligheidsregio’s voor langere tijd waren

opgeschaald naar GRIP-4. Voordien was dit opschalingsniveau bij velen vrijwel onbekend, omdat het zelden voorkwam.

15/42

In onderstaande tabel 2.1 wordt een omschrijving gegeven van de GRIP-niveaus. Daarbij moet
worden opgemerkt dat de nummering van de GRIP-niveaus soms ten onrechte de indruk wekt dat
er sprake zou zijn van een oplopende trap in ernst van incidenten. De GRIP-niveaus houden
daarmee slechts ten dele verband. De nummering maakt vooral voor betrokken functionarissen
duidelijk waar in de operationele coördinatie het zwaartepunt ligt en of bestuurlijke afstemming
gewenst of noodzakelijk is. Bij GRIP-3 gebeurt dat onder voorzitterschap van de burgemeester; bij
GRIP-4 komt de voorzitter van de veiligheidsregio in beeld.
Tabel 2.1 Omschrijving van de GRIP-niveaus14
GRIP-niveau

Omschrijving

GRIP-1

Het betreft een incident waarbij multidisciplinaire coördinatie tussen de hulpdiensten ter
plaatse plaatsvindt. De activiteiten kunnen vanaf de plaats van het incident worden
overzien en door een commando plaats incident (CoPI) worden afgedaan.

GRIP-2

De situatie vraagt om operationele coördinatie, maar niet alle processen kunnen vanaf de
plaats van het incident worden overzien of aangestuurd. Ook kan het zijn dat er geen
duidelijk te definiëren plaats incident is. In die gevallen komt (ook) een regionaal
operationeel team (ROT) bijeen.

GRIP-3

Het betreft een plaatselijke calamiteit waarbij bestuurlijke vragen voor de burgemeester
spelen. Bijvoorbeeld: moet er worden overgegaan tot een evacuatie? Ook kan het zijn
dat verantwoordelijkheden van andere organisaties een rol spelen of afstemming nodig is
met een (buitenlandse) buurgemeente. Het ligt dan voor de hand dat er een gemeentelijk
beleidsteam (GBT) bijeenkomt, dat steunt op informatie van het operationele team (CoPI
of ROT).

GRIP-4

De situatie is van ‘meer dan plaatselijke’ betekenis en er bestaat behoefte aan een
eenduidig en gezamenlijk bestuurlijk optreden. De voorzitter van de veiligheidsregio kan
in zo’n geval een regionaal beleidsteam (RBT) bijeenroepen, waarmee van rechtswege
bepaalde bevoegdheden van de burgmeesters overgaan naar de voorzitter van de
veiligheidsregio (artikel 39 Wvr). Het RBT wordt door het ROT van informatie voorzien.

Opschalingsstructuren in België, Nedersaksen en Noordrijn-Westfalen
België, Nedersaksen en Noordrijn-Westfalen kennen elk hun eigen opschalingsstructuur, die
overeenkomsten vertonen met de Nederlandse GRIP.
In België verloopt de bestuurlijke opschaling van gemeentelijk, naar provinciaal en vervolgens naar
nationaal (i.c. federaal) niveau. Deze indeling is vergelijkbaar met de situatie, zoals die voor de
invoering van de Wet veiligheidsregio’s (Wvr) ook in Nederland bestond. Net als in ons land
worden ook in België de meeste incidenten ter plaatse afgehandeld door de hulpdiensten, die voor
overleg samenkomen in een commandopost operaties (CP Ops), in Nederland een CoPI
(commando plaats incident) genoemd. Mocht operationele coördinatie niet volstaan en bestuurlijke
coördinatie gewenst zijn, dan wordt een gemeentelijk coördinatiecomité (CC-Gem) gevormd onder
voorzitterschap van de desbetreffende burgermeester. In zo’n geval zouden wij spreken van GRIP3 (zie figuur 2.1).
14 Op papier bestaat er ook nog een GRIP-5 voor bovenregionale opschaling, maar in de praktijk is dit niveau van opschaling nog

nooit voorgekomen. Veeleer sluiten andere veiligheidsregio’s in zo’n geval aan bij de GRIP-4-structuur van de zogenoemde
bronregio, zoals het geval was bij de containercalamiteit in het Waddengebied (zie Van Duin et al., 2019) of er is sprake van
nationale opschaling, waarbij in veiligheidsregio’s wordt opgeschaald naar GRIP-2 (de KPN-storing) of GRIP-4 (de coronacrisis).

16/42

Zijn er meerdere gemeenten betrokken of kan een incident niet (langer) op gemeentelijk niveau
worden afgedaan, dan neemt de provincie de regie. In dat geval komt onder voorzitterschap van de
gouverneur een coördinatiecomité provincie (CC Prov) bijeen. Een eventueel eerder gemeentelijk
coördinatiecomité gaat dan over in een crisiscel die in opdracht van het coördinerend comité
bepaalde taken uitvoert. Ten slotte kan opschaling plaatsvinden naar federaal niveau, de
zogenoemde ‘federale fase van het crisisbeheer’, waarbij een coördinatiecomité wordt gevormd
onder voorzitterschap van de Belgische minister van Binnenlandse Zaken. In geval van een
incident bij een nucleaire installatie zal bijvoorbeeld meteen op federaal niveau een
coördinatiecomité bijeenkomen. Op gemeentelijk en provinciaal niveau worden zo nodig
crisiscellen ingericht. Zo werken tijdens de COVID-19-crisis nu al bijna een jaar lang gemeentelijke
en provinciale crisiscellen onder aansturing van het federaal coördinatiecomité (COFECO).
In Nedersaksen en Noordrijn-Westfalen wordt een calamiteit eveneens in eerste instantie afgedaan
door een operationeel team (‘Einsatzleitung’), vergelijkbaar met het Nederlandse CoPI. Daarnaast
kan de gemeente een crisisstaf bijeenroepen (iets wat in Nederland GRIP-3 genoemd zou worden,
al heeft een Duitse burgemeester minder vergaande bevoegdheden dan een Nederlandse
burgemeester). Bij incidenten van grotere omvang neemt de Kreis of Städteregion de regie.15 Deze
vormt een eigen crisisstaf, bestaande uit de ‘Hauptverwaltungsbeamte’, zijnde een ‘Landrat’ of
‘Oberbürgermeister’, en medewerkers met verschillende expertises. Ook vertegenwoordigers van
de hulpdiensten sluiten hierbij aan. In Nedersaksen is de crisisstaf van de Kreis of Städteregion
ook verantwoordelijk voor de operationele coördinatie; in Noordrijn-Westfalen wordt de crisisstaf
van informatie voorzien door het operationeel team (Einsatzleitung). Deze situatie is enigszins
vergelijkbaar met het opschalingsniveau GRIP-4, waarbij op aangeven van de voorzitter van een
veiligheidsregio een regionaal beleidsteam (RBT) wordt gevormd dat door het operationeel team
(ROT) van informatie wordt voorzien. Een verschil is wel, dat de Landrat van een Kreis of
Oberbürgermeister van een Städteregion in rang een trede hoger staat dan een burgemeester (i.c.
voorzitter veiligheidsregio) en in Duitsland de crisisstaf niet standaard uit andere bestuurders
bestaat.
Wanneer in Noordrijn-Westfalen meerdere Kreise of kreisfreie Städte bij een calamiteit betrokken
raken, zal de regeringsregio (Bezirksregierung) een crisisstaf vormen. Zijn bij de calamiteit
meerdere Bezirksregierungen betrokken, dan komt op het ministerie van Binnenlandse Zaken van
Noordrijn-Westfalen een crisisstaf bijeen. In Nedersaksen is het in beide voorkomende gevallen
aan het ministerie van Binnenlandse Zaken om een crisisstaf te vormen. Vertaald naar de
Nederlandse situatie zou bij ons sprake zijn van nationale opschaling.
In figuur 2.1 worden de opschalingsstructuren in respectievelijk België, Nederland, NoordrijnWestfalen en Nedersaksen weergegeven. De verschillende opschalingsniveaus die in elk land
onderscheiden worden, vertonen op het eerste oog gelijkenissen maar uit het voorgaande mag
duidelijk zijn dat de onderlinge verschillen (in met name de bestuurlijke structuur) groter zijn. Een
gouverneur van een Belgische provincie bekleedt een andere positie dan een voorzitter van een
veiligheidsregio; een Nederlandse burgemeester heeft verdergaande bevoegdheden dan zijn
Duitse collega.

15 In Noordrijn-Westfalen dient een Kreis of kreisfreie Stadt een grootschalig incident te melden bij de regeringsregio

(Bezirksregierung); in Nedersaksen dient de Landkreis of kreisfreie Stadt contact op te nemen met het ministerie van Binnenlandse
Zaken. In beide gevallen gaat het erom dat toezicht kan worden gehouden op de rampenbestrijding en eventueel regionale of
bovenregionale bijstand kan worden opgeroepen.

17/42

Figuur 2.1 Opschalingsstructuren in België, Nederland, Noordrijn-Westfalen en Nedersaksen

Liaisons als schakel
Wat bij kleinere en grote crises een belangrijke rol speelt, is de informatie-uitwisseling. Het is niet
alleen van belang dat informatie-uitwisseling plaatsvindt tussen diegenen die bij de
crisisbeheersing betrokken zijn, maar ook met diegenen die met de effecten van de gebeurtenis te
maken krijgen. Nederland en de Duitse deelstaten Nedersaksen en Noordrijn-Westfalen hebben
om die reden in 2014 afgesproken dat bij een grensoverschrijdend incident een beroep kan worden
gedaan op een grensliaison, die zich aansluit bij het crisisteam van het andere land. Bij een forse
veenbrand in het Duitse Meppen in september 2018 en een brand bij Advanced Nuclear Fuels in
Lingen in december 2018, zijn voor het eerst uit respectievelijk Veiligheidsregio Groningen en
Veiligheidsregio Twente grensliaisons ingezet. De desbetreffende vakministers van Nederland en
de twee Duitse deelstaten kwamen vervolgens in 2019 overeen om de inzet van liaisons te
bevorderen. In datzelfde jaar is in alle veiligheidsregio’s die aan Duitsland grenzen een
grensliaison aangewezen en een functieprofiel met competentie-eisen vastgesteld (waaronder met
name kennis van de Duitse taal en de Duitse crisisstructuren). De taak die een grensliaison is
opgedragen, is primair het overdragen van informatie van de Duitse crisisstaf naar de Nederlandse
operationeel leider. Een Nederlandse grensliaison heeft in de Duitse crisisstaf geen adviserende
rol, en dat geldt ook visa versa. Wel kan een Nederlandse grensliaison als nodig het contact
leggen met crisisfunctionarissen die werkzaam zijn in een functionele keten (van bijvoorbeeld de
dierziektebestrijding). Het streven is om bij de herziening van de bijstandsverdragen met Duitsland
en België, waarmee in 2021 wordt aangevangen, de positie van liaisons verder te regelen.
Tussen de veiligheidsregio’s die grenzen aan Nedersaksen (Groningen, Drenthe, IJsselland en
Twente) bestaat de afspraak dat bij een incident in deze deelstaat een beroep kan worden gedaan
op de liaison van een buurregio als in de eigen veiligheidsregio geen grensliaison beschikbaar is.
De veiligheidsregio’s die grenzen aan Noordrijn-Westfalen (Twente, Noord- en Oost Gelderland,
Gelderland-Midden, Gelderland-Zuid, Limburg-Noord en Zuid-Limburg) kennen eenzelfde
afspraak.16 Overigens kan ook bij situaties die zich in Nederland voordoen, een liaison de schakel
zijn tussen – in dit geval – twee veiligheidsregio’s. In onderstaand kader wordt hiervan een
voorbeeld beschreven.
Brand bij Shell Moerdijk: de rol van een liaison
Op 3 juni 2014 woedde op het industrieterrein in Moerdijk een brand als gevolg van explosies bij Shell. De
rookwolk met roetdeeltjes trok over de Hoeksche Waard, gelegen in Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid.
Terwijl Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant, waar Moerdijk onder valt, opschaalde naar GRIP-3, werd
in Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid opgeschaald naar GRIP-2 en een ROT geformeerd, om de eventuele
gevolgen van de brand in kaart te brengen. Afstemming tussen beide regio’s vond plaats via een liaison van
Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid, die plaatsnam in het ROT van Veiligheidsregio Midden- en WestBrabant.

In Nedersaksen en Noordrijn-Westfalen wordt de rol van grensliaison veelal ingevuld door
medewerkers van de Kreise of kreisfreie Städte met Nederlandse taalkennis (waarbij het vinden
van een Nederlandssprekende functionaris als uitdaging wordt ervaren). Langs de NederlandsBelgische grens is de invulling van de grensliaisonfunctie minder ver gevorderd dan met Duitsland,
maar ook hier worden stappen in die richting gezet. Daarbij moet worden opgemerkt dat er in
16 Langs de Nederlands-Belgische grens is de samenwerking op dit punt minder ver gevorderd. De veiligheidsregio’s Midden- en

West-Brabant en Brabant-Zuidoost hebben nog geen liaison aangewezen en ook in België, waar de capaciteit voor
crisisbeheersing beperkt is, is de liaison-functie nog niet ingebed in de crisisbeheersingsorganisatie.

19/42

België aanzienlijk minder capaciteit voor crisisbeheersing beschikbaar is. Het streven is evenwel
dat behalve op operationeel niveau ook op bestuurlijk niveau een liaison kan worden ingezet. Dat
dit in bepaalde, uitzonderlijke, gevallen van belang kan zijn, bleek bij de brand in de mergelgrotten
in 2017 (zie onderstaand kader).
Hooibrand in de mergelgrotten op de grens van Nederland en België (20 juli 2017)
In de avond van 20 juli 2017 brak er brand uit in het grottenstelsel op de grens van Maastricht en het
Belgische plaatsje Kanne. In de grot lag een grote hoeveelheid (800 kuub) hooi opgeslagen. Als gevolg van
de brand was er rookoverlast voor omwonenden. Het deel van de grot waar de brand woedde, besloeg
zowel Nederlands als Belgisch grondgebied. Besloten werd om op te schalen naar GRIP-3, omdat
bestuurlijke afstemming met de Belgische grensgemeente noodzakelijk werd geacht. In het gemeentelijk
beleidsteam (GBT) waren Belgische autoriteiten vertegenwoordigd, alsook de provincie Limburg en het
Limburgs Landschap. Afstemming met Belgische bestuurders werd nodig gevonden, omdat de status van de
vergunning voor de hooiopslag onduidelijk was; ook de rookoverlast en de communicatie daarover waren
reden tot afstemming. In de tweede vergadering van het GBT op 22 juli werd besloten af te schalen naar
GRIP-1, waarna de Leider CoPI de bestuurders op gezette tijden informeerde over het verdere verloop van
het incident.

2.5 Betrokkenheid van de voorzitters veiligheidsregio
Grensoverschrijdende samenwerking is niet bij uitstek een thema dat in bestuurlijk overleg binnen
de veiligheidsregio’s veel aandacht krijgt. Ook in het Veiligheidsberaad is grensoverschrijdende
samenwerking niet als portefeuille bij een van de voorzitters belegd. Dat is om verschillende
redenen goed verklaarbaar.
 Los van de noodhulp die door de hulpdiensten wordt verleend, is het aantal
grensoverschrijdende calamiteiten van enige omvang uiterst gering. De veenbrand bij Meppen
(2018) en de natuurbrand in Nationaal Park De Meinweg (2020) zijn zeldzame voorbeelden
van grotere incidenten die hebben plaatsgevonden in het grensgebied.
 De basis voor de samenwerking ligt bij de operationele afspraken die zijn (en worden) gemaakt
en volgens de bestuurders moet dat ook zo zijn.
 De bestuurlijke ruimte op dit thema is voor de veiligheidsregio’s (zeer) beperkt. Dit bleek eens
te meer tijdens de coronacrisis (zie onderstaand kader).
Coronacrisis: een duidelijk voorbeeld
Hoewel de landgrenzen binnen de EU als ‘open’ grenzen worden beschouwd, toonde de coronacrisis hoe
spijkerhard de grenzen tussen landen kunnen zijn. Waar het kabinet in de crisisaanpak nauwelijks rekening
leek te houden met de verschillen tussen de maatregelen die respectievelijk in Nederland en onze
buurlanden werden genomen, kregen de grensregio’s hier terstond mee van doen. In Duitsland werden de
scholen gesloten, wat onder inwoners van het grensgebied vragen opriep waarom in Nederland de scholen
open bleven. België ging ertoe over om grensblokkades op te werpen, wat voor inwoners van het
grensgebied die voor hun werk dagelijks de grens passeren of hun familie over de grens wensten te
bezoeken, een onaangename verrassing was. Burgemeesters van Nederlandse grensgemeenten
onderhielden in die periode en ook later, toen onder andere maatregelen werden afgekondigd over
vakantieverblijf op campings, contact met hun collega-burgemeesters over de grens. De voorzitters van de
veiligheidsregio’s konden echter weinig doen, aangezien de besluitvorming over maatregelen op nationaal
niveau plaatsvond.

20/42

Over het algemeen kennen de voorzitters van de grensregio’s hun evenknieën in het buurland,
maar dat betekent niet dat allerlei bestuurlijke zaken zomaar geregeld kunnen worden. De
verschillende wijzen waarop in Nederland en onze buurlanden de bestuurlijke verantwoordelijkheid
voor de crisisbeheersing is geregeld, maakt dat lastig. Naast de bilaterale contacten bestaan er
(iets minder intensieve) bestuurlijke relaties binnen de zogenoemde Euregio’s. Dit zijn brede
netwerken gericht op de economische ontwikkeling en leefbaarheid van de grensgebieden (zie het
onderstaande kader voor een overzicht).
Euregio’s
Nederland maakt deel uit van in totaal zeven Euregio’s. De Europese Unie stelt ter ondersteuning van de
grensoverschrijdende samenwerking in deze gebieden zogenoemde INTERREG-gelden beschikbaar.
1.

Eems Dollard regio

De noordelijkste Euregio langs de Nederlands-Duitse grens, waarin
onder meer Landkreis Emsland en de provincies Groningen,
Drenthe en Fryslân vertegenwoordigd zijn.

2.

EUREGIO

Samenwerkingsverband van in totaal 129 gemeenten, steden,
(Land)Kreise en waterschappen, gelegen in de Duitse deelstaten
Nedersaksen en Noordrijn-Westfalen en (aan Nederlandse zijde)
de provincies Gelderland, Overijssel en Drenthe.

3.

Euregio Rijn-Waal

Samenwerkingsverband tussen circa 55 Duitse en Nederlandse
gemeenten, de Kreise Kleve en Wesel en MKB-Limburg.

4.

Euregio Rijn-Maas-Noord

Samenwerkingsverband tussen 13 grensgemeenten in de
provincies Gelderland en Limburg en de Kreise Kleve, Viersen,
Rhein-Kreis Neuss en Heinsberg en de Kreisfreie Städte Krefeld,
Mönchengladbach en Düsseldorf.

5.

Euregio Maas-Rijn

Samenwerkingsverband tussen de Vlaamse provincie Limburg, de
Waalse provincie Luik, de Belgische Duitstalige gemeenschap, de
Kreise Aken, Düren, Euskirchen en Heinsberg en de steden
Hasselt, Genk, Luik, Aken, Heerlen en Maastricht.

6.

Euregio Vlaanderen-Nederland

Samenwerkingsverband tussen de Belgische provincies Limburg
Antwerpen, Oost-Vlaanderen en West-Vlaanderen en de
Nederland provincies Limburg, Noord-Brabant en Zeeland.

7.

Euregio Scheldemond

Samenwerkingsverband tussen de provincie Zeeland en de
Belgische provincies Oost-Vlaanderen en West-Vlaanderen.

21/42

2.6 Betrokkenheid van de provincie
Sinds de invoering van de Wvr in 2010 heeft in Nederland het provinciaal bestuur in acute
crisissituaties nauwelijks meer een rol. Wel kan de provincie uiteraard worden geraadpleegd als
crisispartner of deskundige, bijvoorbeeld als het gaat om provinciale taken als milieu of
natuurbeheer. Daarnaast kan de commissaris van de Koning (CdK) namens de minister van JenV
in acute situaties aan gemeenten een aanwijzing geven ten aanzien van de samenwerking in
regionaal verband.17
De rol die de CdK in de zogenoemde ‘koude fase’ vervult, verschilt per provincie (en zo ook per
grensregio). Er bestaat wat dit betreft bijvoorbeeld een groot verschil tussen de provincies
Groningen en Limburg. In de praktijk komt het er vooral op neer dat wanneer er in het grensgebied
economische ontwikkelingen spelen, de CdK nauwe relaties met het buurland onderhoudt. Langs
die weg kan de CdK voor een veiligheidsregio ‘deuren openen’ om met het buurland tot afspraken
te komen over grensoverschrijdende samenwerking bij incidenten. Zo bestaat er tussen de
provincie Zeeland en de Belgische provincie Oost-Vlaanderen al jaren een nauwe relatie, die in
2018 resulteerde in een fusie van de havens van Vlissingen, Terneuzen en Gent tot de
internationale zeehaven Nort Sea Port. Die goede verstandhouding verklaart mede waarom de
CdK van de provincie Zeeland nog altijd mede-partij is bij protocollen die op het gebied van
crisisbeheersing en noodplanning overeen worden gekomen tussen de Veiligheidsregio Zeeland
en de Belgische provincies. Een Belgische gouverneur beschouwt de CdK nu eenmaal als zijn
evenknie.
Een ‘keerzijde’ van de rol die van buitenlandse zijde aan de CdK wordt toebedeeld, is dat ook in
acute situaties soms tussenkomst van de CdK nodig is om met bijvoorbeeld een Belgische
provincie tot afstemming te komen. In het eerder aangehaalde voorbeeld van de brand in de
mergelgrotten bij Maastricht kon een verzoek vanuit de Veiligheidsregio Limburg-Zuid om inzet van
een aggregaat aanvankelijk alleen via de CdK van Limburg aan de gouverneur van Luik worden
voorgelegd. De afwijkende vorm waarin in Nederland de regionale crisisbeheersing is
georganiseerd, heeft zo de afgelopen jaren wel vaker wat problemen in de afstemming met de
buurlanden gegeven. In het algemeen is men inmiddels wel op de hoogte van het bestaan en de
rol van de veiligheidsregio, maar blijft het ongemakkelijk (ook omdat het weinig gebeurt) om met
een voorzitter van een veiligheidsregio contact te hebben in plaats van met de CdK.
Daarnaast komt het voor dat een CdK vragen voorgelegd krijgt vanuit de Provinciale Staten,
bijvoorbeeld over een incident bij een kerncentrale over de grens. In zo’n geval worden de
Statenleden erop gewezen dat de provincie in deze geen rol heeft.18

17 De Evaluatiecommissie Wet veiligheidsregio’s heeft in haar rapport een aantal wijzigingsvoorstellen op dit punt gedaan

(Evaluatiecommissie Wet veiligheidsregio’s, 2020).
18 Zie bijvoorbeeld de beantwoording van Statenvragen over problemen bij de Duitse kerncentrale Lingen d.d. 26 november 2019;

overijssel.notubiz.nl/document/8240460/1/document.

22/42

2.7 Betrokkenheid van functionele ketens
Crisisbeheersing behoort uiteraard niet alleen toe aan de veiligheidsregio’s. Ook andere overheden
hebben een rol. Bij grensoverschrijdende samenwerking gaat het bijvoorbeeld ook om
waterbeheer, dierziektebestrijding en nucleaire veiligheid. In Nederland en in onze buurlanden zijn
deze overheidstaken merendeels op nationaal (c.q. federaal) niveau belegd. Om daarvan een
indruk te geven, wordt in deze paragraaf toegelicht hoe de grensoverschrijdende samenwerking op
deze terreinen georganiseerd is en plaatsvindt.

Waterbeheer
Op het gebied van het waterbeheer is er met het Scheldeverdrag, Maasverdrag, Rijnverdrag en het
Eems-Dollard- c.q. Westereemsverdrag veel geregeld. Een uitvloeisel daarvan is onder meer dat
Rijkswaterstaat namens Nederland participeert in vier internationale riviercommissies (de
Scheldecommissie, Maascommissie, Rijncommissie en Eemscommissie), die minstens één keer
per jaar een dag bijeenkomen. Daarnaast is er met Vlaanderen een Gemeenschappelijke
Nautische Autoriteit (GNA) voor de Westerschelde opgericht, bestaande uit adviseurs van
Rijkswaterstaat en nautische dienstchefs van het Vlaams Agentschap voor Maritieme
Dienstverlening en Kust.
Vanuit elke regio van Rijkswaterstaat (zeven in totaal) onderhoudt een accountmanager of
expertiseteam de internationale contacten op ambtelijk niveau. Afstemming op bestuurlijk niveau
vindt plaats door de hoofdingenieur-directeur (HID). Zo onderhoudt de HID van regio NoordNederland de bestuurlijke contacten met Nedersaksen, voert de HID van regio Oost-Nederland
bestuurlijk overleg met Noordrijn-Westfalen en worden door de HID van regio Zuid-Nederland de
bestuurlijke relaties met België (Vlaanderen en Wallonië) onderhouden.
Ook veiligheidsregio’s zijn bij verschillende internationale overleggen op dit terrein betrokken. Zo is
er bijvoorbeeld de Gelderse Commissie Veiligheid grote rivieren, waarin onder andere
Rijkswaterstaat, de waterschappen Rivierenland, Vallei en Veluwe, en Rijn en IJssel, evenals de
veiligheidsregio’s Noord- en Oost-Gelderland, Gelderland-Midden en Gelderland-Zuid samen
optrekken en ontwikkelingen rond waterbeheer bespreken. Binnen deze commissie zijn twee
werkgroepen onderscheiden, waaronder de Werkgroep Extreme waterstanden. Deze werkgroep
bespreekt onder meer de actualisatie van de calamiteitenplannen en is voornemens om in
september 2021, samen met de betrokken Duitse organisaties, een gezamenlijke hoogwater
oefening te organiseren, waarbij de informatie-uitwisseling tussen de betrokken partijen centraal
zal staan.

Dierziektebestrijding
De contacten met het buitenland op het gebied van dierziekten(bestrijding) verlopen via de ‘Chief
Veterinary Officer’ (CVO). In Nederland is de CVO werkzaam bij het ministerie van Landbouw,
Natuur en Voedselveiligheid (LNV) en adviseert de minister. De dierziektebestrijding is nagenoeg
volledig gebaseerd op Europese regelgeving en op basis daarvan speelt de Europese Commissie
(EC) een belangrijke rol in de contacten tussen de lidstaten. De lidstaat die te kampen heeft met
een uitbraak van een dierziekte informeert de EC over het verloop en de EC geeft dit door aan de
andere lidstaten.
Ook is er maandelijks een overleg bij de EC, het ‘Standing Committee on Plants, Animals, Food
and Feed’ en een bijeenkomst over ‘Animal Health and Welfare’, waarin zaken worden besproken
op het gebied van dierziekte(bestrijding). Door de maandelijkse bijeenkomsten met een vrijwel

23/42

constante groep mensen is dit een netwerk waar de lijntjes kort zijn en snel met elkaar, ook buiten
de bijeenkomsten om, contact gezocht kan worden.
Verder zijn er directe contacten met de collega’s in België (bij de FAVV). De directe contacten met
Nedersaksen en Noordrijn-Westfalen zijn wat verwaterd. In Duitsland zit de CVO bij het
‘Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft‘ in Berlijn. De ervaring is, dat de
communicatie via Berlijn vaak langzaam en erg formeel verloopt. Dit komt door de ‘lange
afstanden’ tussen de centrale overheid en de Bundesländer. Het is vaak efficiënter om rechtstreeks
contact op te nemen met de collega’s in de betreffende deelstaat. De werkzaamheden met
betrekking tot de dierziektebestrijding zijn namelijk in Duitsland lokaal of regionaal belegd ‒ dit in
tegenstelling tot Nederland, waar een en ander centraal wordt aangestuurd. Zo nu en dan wordt er
gezamenlijk een oefening gehouden. De laatste gezamenlijke oefening met de Benelux en de
Duitse deelstaten Nedersaksen en Noordrijn-Westfalen vond plaats in 2010.

Nucleaire veiligheid
Landen zijn op basis van internationale afspraken verplicht om stralingsincidenten met een
(dreigend) grensoverschrijdend effect onmiddellijk te melden. Op basis van bilaterale
overeenkomsten met België en Duitsland inzake de alarmering en informatie-uitwisseling bij
stralingsongevallen wordt de veiligheidsregio rechtstreeks gealarmeerd door de (meldkamer van
de) provincie of Bezirksregierung in het buurland waarin de kerncentrale gelegen is, en dat geldt
ook visa versa. Daarnaast wordt de Nederlandse Autoriteit Nucleaire Veiligheid en
Stralingsbescherming (ANVS) gewaarschuwd en continu op de hoogte gehouden door het
ongevalsland, de EU of het Internationaal Atoomenergieagentschap (IAEA).
Hoewel de verantwoordelijkheid voor nucleaire veiligheid primair onder het ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat (IenW) valt, zullen bij een daadwerkelijk incident de veiligheidsregio’s
in de eerste uren het voortouw moeten nemen. Het is aan de burgemeesters van de
grensgemeenten dan wel de voorzitters van de grensregio’s om een besluit te nemen om de
bevolking te laten schuilen of te evacueren (BZK, 2009).
In een onverhoopt geval kan het Crisis Expert Team straling en nucleair (CETsn) om advies
worden gevraagd.19 Het CETsn is een kennis- en adviesnetwerk dat bestuurders in zowel de
nationale als de regionale crisisstructuur van advies voorziet over de radiologische en
gezondheidskundige consequenties van een (dreigend) kernongeval of een ander stralingsincident.
Het contact met het CETsn verloopt via een vraagregisseur, die de vragen vanuit de
besluitvormende bestuursorganen aan het CETsn coördineert. Bij regionale incidenten is de
veiligheidsregio de vraagregisseur, bij landelijk opschaling is dat het Departementaal
Coördinatiecentrum Crisisbeheersing van het ministerie van IenW.20
De afgelopen jaren heeft met de buurlanden afstemming plaatsgevonden over harmonisatie van
maatregelen, zodat in een voorkomend geval aan beide zijden van de grens vergelijkbare
maatregelen worden getroffen (IenM, 2017). Mede naar aanleiding van een rapport van de
Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) wordt hier momenteel vanuit het ministerie van IenW, in

19 Het CETsn bestaat uit de ANVS Crisisorganisatie (die een beroep kan doen op de kennis en deskundigheid die binnen de ANVS

beschikbaar is) en het Radiologisch en Gezondheidskundig Expertise Netwerk (RGEN), waarin het RIVM een coördinerende rol
vervult.
20 ANVS, z.d. Onderwerpen: ‘Crisis Expert Team straling & nucleair’. Ontleend aan www.autoriteitnvs.nl/onderwerpen/cetsn.

24/42

samenwerking met de veiligheidsregio’s, verder aan gewerkt.21 De OvV concludeerde dat naast het
verbeteren van crisisplannen, de landen meer samen zouden kunnen oefenen en de communicatie
over te treffen maatregelen meer concreet zouden kunnen afstemmen (OvV, 2018). In een aantal
grensregio’s die het betreft (onder andere de veiligheidsregio’s Twente en Zeeland) zijn deze
aanbevelingen ter hand genomen. Zo is Veiligheidsregio Zeeland voornemens om met Vlaanderen
een nucleaire oefening te organiseren, waarin deze keer niet het bestuurlijk niveau maar het
operationeel niveau centraal zal staan. Uitgangspunt van de oefening zijn onder meer de volgende
aandachtsgebieden:
> Planvorming: is de noodplanning over en weer voldoende afgestemd?
> Risicocommunicatie: hoe wordt hierin voorzien aan weerszijden van de grens? Is het zinvol en
haalbaar om campagnes vergelijkbaar en synchroon te organiseren?
> Informatiemanagement: sluiten de huidige werkwijzen en systemen voldoende op elkaar aan?
> Middelen: zijn er voldoende persoonlijke beschermingsmiddelen beschikbaar en is
meetcapaciteit voorhanden?
> Crisiscommunicatie: Hoe wordt de logica van maatregelen gecommuniceerd en verloopt de
communicatie synchroon?

2.8 Financiering
De personele inzet die nodig is om aan de grensoverschrijdende samenwerking vorm en inhoud te
geven, is de afgelopen jaren niet in het financieringsmodel voor veiligheidsregio’s meegenomen.22
Dat is op zich opmerkelijk te noemen, aangezien het onderhouden van relaties met instanties in het
buurland van de grensregio’s veel tijd en aandacht vraagt. Een reële inschatting is dat dit vier à vijf
keer zoveel tijd neemt dan het onderhouden van relaties met aangrenzende veiligheidsregio’s.
Waar voor het onderhouden van contact met een collega-directeur veiligheidsregio over het
algemeen een telefoontje genoeg is, ook omdat men elkaar regelmatig in verschillende gremia
treft, zal in het kader van de samenwerking met het buurland vaak een bezoek moeten worden
afgelegd (en dus ook moeten worden voorbereid). In een dergelijk overleg kan het gaan over de
risico’s in het grensgebied, het moment waarop meldkamers elkaar informeren of over de
publieksinformatie richting de bevolking. Het zijn thema’s waarover tussen Nederlandse
veiligheidsregio’s over het algemeen overeenstemming bestaat, maar waarin de Nederlandse en
buitenlandse praktijk soms duidelijke verschillen vertonen. Ook het organiseren van oefeningen,
waarmee een netwerk wordt opgebouwd dat de basis vormt voor grensoverschrijdende
samenwerking, vergt veel tijd.
Via de Euregio’s kan voor specifieke projecten financiering worden aangevraagd; zogenoemde
INTERREG-gelden.23 Daarbij geldt als voorwaarde dat vijftig procent subsidie wordt verleend en
vijftig procent uit eigen middelen wordt betaald (wat ook de tijdsbesteding kan zijn). Door sommige
grensregio’s wordt van deze subsidies gebruikgemaakt. De INTERREG-gelden zijn echter altijd
incidenteel en gerelateerd aan een specifiek project.

21 Rijksoverheid, 10 februari 2021. Documenten: Antwoorden schriftelijk overleg Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming.

Ontleend aan www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/documenten/kamerstukken/2021/02/10/antwoorden-schriftelijk-overlegnucleaire-veiligheid-en-stralingsbescherming/antwoorden-schriftelijk-overleg-nucleaire-veiligheid-en-stralingsbescherming.pdf.
22 Financiering vindt plaats op grond van de Brede Doeluitkering Rampenbestrijding (BDUR).
23 Financiering is afkomstig van het Europese Fonds voor Regionale Ontwikkeling.

25/42

3 Conclusies en aanbevelingen
In de voorgaande hoofdstukken is beschreven hoe de grensoverschrijdende samenwerking op het
gebied van rampenbestrijding en crisisbeheersing is georganiseerd; welke bestuurlijke en
operationele organisaties daarbij (over en weer) betrokken zijn en wat hun rol is. Dit is geen
uitputtende beschrijving geweest, maar de beschrijving geeft wel een representatief beeld. Op
basis daarvan volgen in dit hoofdstuk de conclusies en wordt een aantal aanbevelingen gedaan
over de manier waarop de grensoverschrijdende samenwerking met de buurlanden versterkt zou
kunnen worden.

3.1 Conclusies
Alle personen met wie in het kader van dit onderzoek is gesproken, toonden zonder meer
bereidheid tot samenwerking met het buurland. In de praktijk blijkt het soms echter lastig om in het
buurland de weg te vinden naar diegene met wie afstemming zou moeten plaatsvinden. Om tot
afspraken op operationeel niveau te komen, is in de regel eerst bestuurlijke instemming nodig. Wat
daarbij meespeelt, is dat de wijze waarop in Nederland de regionale crisisbeheersing is
georganiseerd, afwijkt van de structuur in onze buurlanden: een veiligheidsregio waarin aan één
van de burgemeesters het voorzitterschap is toebedeeld, kennen de buurlanden niet. Dit betekent
in de praktijk dat een gouverneur van een Belgische provincie een CdK beschouwt als zijn
evenknie en in Duitse deelstaten de bestuurlijke hiërarchie vaak ‘een lange weg’ te gaan is.
Meestal komt het erop neer dat afstemming op ministerieel niveau nodig is.
Het voorgaande houdt in dat de Nederlandse structuur niet zomaar één op één te vergelijken is
met die van de buurlanden; de verschillen tussen de landen zijn vaak groter dan op het eerste
gezicht lijkt. Een Nederlandse burgemeester heeft bijvoorbeeld duidelijk meer bevoegdheden dan
zijn Belgische en Duitse collega’s. In relatie tot de aanleiding van dit rapport ‒ namelijk de vraag of
aanpassingen van de GRIP-structuur zinvol zouden kunnen zijn voor de grensoverschrijdende
samenwerking ‒ betekent dit dat niet zozeer in een wijziging van de GRIP-structuur de eventuele
verbeteringen in de samenwerking gezocht moeten worden.
De basis voor grensoverschrijdende samenwerking is gelegen in het binnen de crisisbeheersing
welbekende adagium ‘kennen en gekend worden’. Wanneer in de voorbereiding (de ‘koude fase’)
goede relaties worden onderhouden, kan daar in een acute situatie (de ‘warme fase’) een beroep
op worden gedaan. Frequente wisselingen van personen (waarvan ook in Nederland zeker wel
sprake is) en structuurwijzigingen (zoals die de laatste jaren in Nedersaksen hebben
plaatsgevonden) doen daar afbreuk aan. Daarnaast vormt in België, maar ook in Nederland (op
zowel regionaal als nationaal niveau) de beperkte personele capaciteit die voor
grensoverschrijdende samenwerking beschikbaar is, een belemmering om het zo gewenste
netwerk te onderhouden.
De brandweerorganisaties weten elkaar over het algemeen eenvoudig te vinden. Maar
multidisciplinaire afstemming is voor de grensregio’s lastiger te organiseren, want meer complex.
De grensoverschrijdende samenwerking op het gebied van crisisbeheersing beslaat immers een

26/42

groot aantal deelterreinen: van noodhulpverlening tot (de voorbereiding op) overstromingen,
uitbraken van dierziekten en nucleaire incidenten. Daarbij hebben niet alleen gemeenten en
veiligheidsregio’s, maar ook functionele ketens een rol en gaat het vooral om een snelle
uitwisseling van informatie over en weer.
Op bestuurlijk niveau kunnen de CdK en de Euregio’s een katalysator zijn voor samenwerking,
maar een passend bestuurlijk platform waarin het Rijk een actieve rol heeft, wordt door de
grensregio’s gemist. Een veel gehoord geluid uit verschillende grensregio’s is, dat in Den Haag
vooral de aandacht uitgaat naar Brussel (i.c. de Europese samenwerking), terwijl de relaties die
voor het grensgebied van belang zijn zich elders (in bijvoorbeeld Düsseldorf) bevinden. Er kan
echter ook geconstateerd worden dat grensoverschrijdende samenwerking op nationaal niveau
prioriteit geniet, wat zich onder meer uit in de regelmatige ontmoetingen op regeringsniveau met de
buurlanden.24

3.2 Aanbevelingen


Een aanpassing van GRIP is niet nodig. Belangrijker is de grensoverschrijdende netwerken te
versterken en kennis te nemen van elkaars structuren en werkwijzen. Uiteraard kan in de uitleg
van de GRIP-structuur nadrukkelijker onder de aandacht worden gebracht dat in de
samenstelling van crisisteams ook buitenlandse liaisons betrokken kunnen worden.



De Evaluatiecommissie Wet veiligheidsregio’s heeft in haar advies grensoverschrijdende
samenwerking nadrukkelijk als aandachtspunt benoemd. Met de commissie zijn wij van mening
dat grensoverschrijdende samenwerking een wettelijke taak hoort te zijn, en wel omdat
daarmee het thema binnen de grensregio’s (en aanverwante overlegstructuren) zeer
waarschijnlijk meer prioriteit krijgt. Een wettelijke verankering van de grensoverschrijdende
taak maakt het immers meer vanzelfsprekend om er werkelijk tijd en aandacht aan te
besteden.



Vanuit het ministerie van JenV zal ‒ zowel wat betreft betrokkenheid van de minister als wat
betreft ambtelijke ondersteuning ‒ meer aandacht naar de grensregio’s dienen uit te gaan. Wat
zou helpen is dat er een hechtere samenhang tot stand wordt gebracht tussen het Rijk en de
grensregio’s door onder meer:
1. De grensregio’s nauwer te betrekken bij de voorbereiding van en terugkoppeling uit het
ministerieel overleg met de drie buurlanden. Daarbij valt te denken aan de vorming van
projectteams voor kwesties als het synchroniseren van de alarmering, de informatieuitwisseling en verder.
2. Naast de huidige Werkgroep waarin alle twaalf grensregio’s participeren, ook drie aparte
werkgroepen te vormen naar buurland (België, Nedersaksen en Noordrijn-Westfalen),
zodat gerichter ervaringen met het desbetreffende buurland kunnen worden gedeeld.



Naast een herwaardering van grensoverschrijdende samenwerking tot wettelijke taak zal ook
de financiering van de grensregio’s uit de zogenoemde BDUR-gelden heroverwogen moeten
worden. Het onderhouden van relaties met het buurland vraagt immers naar verhouding
aanzienlijk meer tijd en dus ook personele capaciteit en geld. Daarvoor zijn structureel
financiële middelen nodig.

24 Zie bijvoorbeeld de brief van de minister van JenV aan de Tweede Kamer d.d. 21 januari 2020; TK 2019-2020, 30821, nr. 102.

27/42



Het is daarnaast te overwegen om ‒ in afstemming met de drie buurlanden afzonderlijk ‒ EUsubsidies aan te vragen om de grensoverschrijdende samenwerking op het gebied van
crisisbeheersing te stimuleren, waarmee tevens tijd wordt ingeruimd voor (wetenschappelijke)
begeleiding en evaluatie van de voortgang, zodat een eventuele vrijblijvendheid verdwijnt.25



Voor goede grensoverschrijdende samenwerking is vooral snelle informatiedeling cruciaal. Nu
vervullen de grenzen daarin nog een behoorlijke barrière. Het verdient aanbeveling om juist dit
aspect van de samenwerking (een aansluiting vinden op elkaars informatiesystemen) de
komende tijd met prioriteit verder op te pakken.



Ook verdient het aanbeveling om de functie van grensliaison te borgen. Dit betreft een
gezamenlijke inspanning van zowel de grensregio’s als het Rijk. Van belang is dat in elke
grensregio meerdere functionarissen bekend zijn met de crisisstructuur en functionarissen in
het buurland, waarbij twee typen taken c.q. rollen zijn te onderscheiden. Het gaat enerzijds om
functionarissen die in de voorbereiding (‘koude fase’) duurzaam de contacten met het buurland
onderhouden en anderzijds om functionarissen die in een acute situatie (‘warme fase’)
zorgdragen voor operationele afstemming.



Om kennis te nemen van de buitenlandse crisisstructuren zouden zogenoemde bestuurlijke
netwerkkaarten een hulpmiddel kunnen zijn. In het verleden is al eens het initiatief genomen
om de bestuurlijke netwerken in de buurlanden op een aantal beleidsterreinen (als
waterbeheer, dierziekten en kernongevallen) te beschrijven. Het is te overwegen om deze
netwerkkaarten te actualiseren en ze vervolgens aan grensregio’s en andere
belanghebbenden beschikbaar te stellen.



Het (blijven) organiseren van grensoverschrijdende oefeningen is weliswaar een meer
tijdsintensieve maar tegelijk ook waardevolle manier om van elkaars crisisstructuren kennis te
nemen en verdient om die reden aanbeveling.



Daarnaast zou het organiseren van jaarlijkse seminars (in samenwerking met het IFV) kunnen
bijdragen aan kennisverbreding en netwerkvorming op het gebied van grensoverschrijdende
samenwerking.



Ook verdient het aanbeveling om ‒ voor zover dat nog niet het geval is ‒ in de directie van de
grensregio’s een portefeuille grensoverschrijdende samenwerking te beleggen.



Ten slotte zou overwogen kunnen worden om ook in het Veiligheidsberaad een ‘portefeuille
grensoverschrijdende samenwerking’ te beleggen, waarbij voor elk van de drie landen
afzonderlijk een voorzitter veiligheidsregio wordt aangewezen als ambassadeur voor de
samenwerking met het desbetreffende land.

25 Grensoverschrijdende samenwerking zal ook voldoende ‘SMART’ gemaakt moeten worden (meetbaar en ‘afrekenbaar’).

28/42

Bijlage 1 ‒ Korte schets van de
twaalf grensregio’s
Veiligheidsregio Groningen
Veiligheidsregio Groningen grenst aan de Duitse deelstaat Nedersaksen en daarbinnen aan drie
regionale districten (Kreise), Aurich, Emsland en Leer, en de onafhankelijke stad (kreisfreie Stadt)
Emden. In 2012 is er een samenwerkingsovereenkomst afgesloten tussen de veiligheidsregio’s
Groningen en Drenthe, de Kreise Emsland en Leer en de gemeente Emmen, waarmee
bijstandsverlening door de brandweer en de ambulancediensten in het grensgebied bestuurlijk is
geborgd.
Binnen de Veiligheidsregio Groningen liggen vier zeehavens, waarvan de haven van Delfzijl en de
Eemshaven aan de Duitse grens liggen. In Delfzijl bevindt zich tevens een concentratie van
chemische bedrijven die grenzen aan de rivier de Eems. Bij een incident in het chemiepark bestaat
de kans dat het Duitse Emden daarvan de effecten ondervindt. Behalve in Delfzijl bevinden zich
ook in de Oost-Groningse gemeenten Stadskanaal, Oldambt, Veendam en Midden-Groningen
verschillende Brzo-bedrijven. In het Duitse Lingen, op zo’n 50 kilometer afstand van Vlagtwedde,
staat de kerncentrale Emsland.

Veiligheidsregio Drenthe
Ook Veiligheidsregio Drenthe grenst aan de Duitse deelstaat Nedersaksen en meer specifiek aan
de Kreise Emsland en Grafschaft Bentheim. Met Kreis Grafschaft Bentheim zijn de
veiligheidsregio’s Drenthe en IJsselland en de gemeenten Hardenberg en Coevorden in 2009 een
samenwerkingsovereenkomst overeengekomen voor het verlenen van bijstand bij rampen en
zware ongevallen in het grensgebied. Denk daarbij aan natuurbranden en verkeersongevallen met
gevaarlijke stoffen. Daarnaast is Veiligheidsregio Drenthe, samen met Veiligheidsregio Groningen
en de gemeente Emmen, partij bij de samenwerkingsovereenkomst die in 2012 werd vastgesteld
met de Kreise Emsland en Leer.
Veiligheidsrisico’s in het grensgebied houden verband met de kernenergiecentrale in het Duitse
Lingen, die hemelsbreed op zo’n 35 kilometer van Coevorden ligt. Daarnaast bevinden zich in de
gemeente Emmen en de gemeente Coevorden enkele Brzo-inrichtingen (zie figuur B1.1).

29/42

Figuur B 1.1: Inrichtingen met gevaarlijke stoffen aan de Drentse grens
(Bron: Veiligheidsregio Drenthe, 2020)

Veiligheidsregio IJsselland
Net als buurregio Drenthe, grenst ook Veiligheidsregio IJsselland aan Kreis Grafschaft Bentheim in
de deelstaat Nedersaksen. Daarmee is in 2009 (met Veiligheidsregio Drenthe en de gemeenten
Hardenberg en Coevorden) een samenwerkingsovereenkomst afgesloten.
Een deel van grensgebied is gelegen in de IJssel-Vecht-delta, dat gekwalificeerd wordt als
overstromingsgevoelig gebied. De regenwaterrivier de Vecht komt bij Gramsbergen (gemeente
Hardenberg) Nederland binnen en stroomt via Ommen richting Zwolle. In 2016 heeft een DuitsNederlandse overstromingsoefening ‘Grenzeloze Regen’ plaatsgevonden, waaraan de Duitse
Kreise Grafschaft Bentheim en Borken en verschillende Nederlandse waterschappen
(Vechtstroom, Drents Overijsselse Delta en Rijn en IJssel) deelnamen. Aan een tweede oefening,
die naar verwachting in 2021 zal plaatsvinden, zullen ook de veiligheidsregio’s IJsselland, Twente
en Noord- en Oost Gelderland deelnemen.
Aan Overijsselse zijde bevinden zich geen Brzo-bedrijven binnen de 15-kilometerzone van de
Duitse grens; wel bevindt zich hemelsbreed op ruim 38 kilometer van de grens de Kerncentrale
Lingen. Verder kan het gebied rond Hardenberg (dat vlakbij de Duitse grens ligt) getroffen worden
door aardgasbevingen.

30/42

Veiligheidsregio Twente
Veiligheidsregio Twente grenst zowel aan Nedersaksen als aan Noordrijn-Westfalen en kan
daarmee als een ‘drielandenpunt’ worden beschouwd. Van elke deelstaat grenst Veiligheidsregio
Twente aan één district, te weten Kreis Grafschaft Bentheim en Kreis Borken. In 2001 (een jaar na
de vuurwerkramp in Enschede) is er een samenwerkingsovereenkomst afgesloten tussen deze
twee Kreise, Veiligheidsregio Twente en de regio Achterhoek. Daarnaast bestaan er sinds 2015
afzonderlijke overeenkomsten met de steden Gronau en Bad-Bentheim voor de inzet van
brandweerkorpsen.
In Noordrijn-Westfalen valt Kreis Borken onder het toezicht van de Bezirksregierung Münster. In
Nedersaksen zijn de Bezirksregierungen afgeschaft en zijn de taken overgedragen aan het Amt für
Katastrophenschutz. Deze instantie viel eerst onder het politiedistrict Osnabrück, maar is recent ‒
op 1 januari 2021 ‒ ondergebracht bij het ministerie van Binnenlandse Zaken van Nedersaksen.
Ook voor Veiligheidsregio Twente brengt de kerncentrale Emsland in Lingen risico’s met zich mee.
Voor de veiligheidsregio’s die in de 100-kilometerzone rond de kerncentrale gelegen zijn, heeft
Veiligheidsregio Twente een coördinerende rol op zich genomen. Dit houdt in dat Veiligheidsregio
Twente zorgdraagt voor de afstemming rond de planvorming en de geoefendheid en het
coördinatiepunt is bij incidenten. Verder heeft Veiligheidsregio Twente te maken met twee
nucleaire type-B-installaties die gelegen zijn in Almelo en Gronau (Duitsland). Vanwege de
vestiging in Gronau is er sprake van transport van radioactieve stoffen over de weg en over het
spoor. Daarnaast houden veiligheidsrisico’s verband met de zoutwinning rond Hengelo en
Enschede. Door de vroeger toegepaste techniek zijn in de (diepe) ondergrond holtes ontstaan. In
enkele van deze holtes nabij Enschede wordt nu op 90 tot 400 meter diepte gasolie opgeslagen.

Figuur B1.2: 100 kilometerzone rond de kernenergiecenrale Emsland in Lingen
(Bron: Veiligheidsregio Drenthe, 2020)

31/42

Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland
Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland (VNOG) grenst aan de Duitse deelstaat NoordrijnWestfalen en twee Kreise die daarbinnen gelegen zijn: Borken en Kleve. In 2017 is tussen Kreis
Kleve, de VNOG en de veiligheidsregio’s Gelderland-Midden, Gelderland-Zuid en Limburg-Noord
een samenwerkingsovereenkomst afgesloten, met als doel te komen tot een gezamenlijke risicoinventarisatie en planvorming. Ook is het voornemen gezamenlijke oefeningen te organiseren,
maar deze hebben tot op heden nog niet plaatsgevonden. Momenteel worden met Kreis Kleve de
Brzo-bedrijven in het grensgebied in kaart gebracht,26 alsook die bedrijven die geen Brzo-bedrijf
zijn, maar wel noemenswaardige risico’s met zich meebrengen. Met Kreis Borken, waarmee het
grootste deel van de regiogrens wordt gedeeld, wordt van oudsher veel contact onderhouden. Met
deze Kreis is er geen samenwerkingsovereenkomst zoals met Kreis Kleve, maar bestaat wel een
oudere samenwerkingsovereenkomst die nog gebaseerd is op de klassieke rampenbestrijding.
Hierin word onder andere aandacht geschonken aan de wederzijdse bijstand van brandweer en
geneeskundige eenheden bij rampen en zware ongevallen. Ook vindt er in de praktijk met Kreis
Borken informatie-uitwisseling plaats met betrekking tot de risico’s en incidenten in het
grensgebied.
Het grensgebied is aan beide zijden voornamelijk landelijk gebied, waar niet veel
noemenswaardige risico’s aanwezig zijn. In de risicoprofielen van de VNOG van de afgelopen
jaren wordt dan ook relatief weinig ingegaan op de grensoverschrijdende risico’s. Wel wordt in het
regionaal risicoprofiel 2021-2024 vermeld dat de veiligheidsregio zich (met onder meer de
distributie van jodiumtabletten) voorbereidt op een eventueel incident bij de kernenergiecentrale in
het Duitse Lingen; deze ligt op zo’n 75 kilometer van Winterswijk. Transport van nucleair materiaal
over de weg vindt plaats in een klein gedeelte van de regio. Verder wordt er rekening gehouden
met een overstroming van de Rijn. In dat kader vinden grensoverschrijdende oefeningen plaats,
onder andere met de waterschappen.

Veiligheidsregio Gelderland-Midden
Veiligheidsregio Gelderland-Midden grenst, net als VNOG, aan de Duitse deelstaat NoordrijnWestfalen, en specifiek aan Kreis Kleve. Zoals gezegd, is in 2017 een
samenwerkingsovereenkomst afgesloten tussen Kreis Kleve, de VNOG en de veiligheidsregio’s
Gelderland-Midden, Gelderland-Zuid en Limburg-Noord, met als doel te komen tot een
gezamenlijke risico-inventarisatie en planvorming. Met deze overeenkomst is de samenwerking
tussen Veiligheidsregio Gelderland-Midden en Kreis Kleve verbeterd. Zo zijn de risico’s met
betrekking tot Brzo-bedrijven in het grensgebied onderling uitgewisseld,27 en is men voornemens
om ook andere risicovolle bedrijven in het grensgebied in kaart brengen. De gezamenlijke
oefeningen die plaatsvinden zijn vooral operationeel van aard en worden voornamelijk gehouden
door brandweerkorpsen. Bestuurlijke oefeningen hebben tot op heden nog niet plaatsgevonden,
maar staan gepland, waarbij het in eerste instantie zal gaan om overstromingen, hetgeen in het
grensgebied een reëel risico is. Met de Rijn, die bij het Gelderse Spijk Nederland binnenkomt, is
het grensgebied te typeren als rivierengebied. Verder ligt een klein deel van het noordoosten van
de veiligheidsregio in de zogenoemde preparatiezone van de kerncentrale in Emsland (gelegen in
het westen van de Duitse deelstaat Nedersaksen), en daarom wordt rekening gehouden met een
eventueel kernongeval.
26 Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland telt in totaal zeven Brzo-bedrijven.
27 In Veiligheidsregio Gelderland-Midden liggen zeven Brzo-bedrijven op maximaal 15 kilometer van de grens.

32/42

Veiligheidsregio Gelderland-Zuid
Ook Veiligheidsregio Gelderland-Zuid grenst aan Kreis Kleve in de Duitse deelstaat NoordrijnWestfalen waarmee, zoals gezegd, (met drie andere veiligheidsregio’s) een
samenwerkingsovereenkomst is afgesloten. In vergelijking met de andere grensregio’s is het
grensgebied van Veiligheidsregio Gelderland-Zuid klein. Het grensgebied wordt gekenmerkt door
de aanwezigheid van drie belangrijke rivieren: de Nederrijn, Waal en Maas. Vooral de Waal is voor
Nederland een belangrijke transportader.
De veiligheidsrisico’s in het grensgebied zijn relatief beperkt. Er zijn geen doorlopende snelwegen,
er is geen aaneensluitend natuurgebied en in het grensgebied bevinden zich geen Brzo-bedrijven.
Wel kleeft er een risico aan het vervoer van gevaarlijke stoffen over de rivieren en ook worden
gevaarlijke stoffen vervoerd per spoor via de Betuweroute die door de veiligheidsregio loopt.

Veiligheidsregio Zeeland
Veiligheidsregio Zeeland grenst aan de Belgische deelstaat Vlaanderen en daarbinnen aan drie
Vlaamse provincies, te weten: West-Vlaanderen, Oost-Vlaanderen en Antwerpen. Van oudsher
bestaat er een nauwe samenwerking tussen de aangrenzende provincies en de provincie Zeeland;
zo is de provincie Zeeland nog steeds partij bij afspraken die gemaakt worden in het kader van de
grensoverschrijdende samenwerking op het gebied van crisisbeheersing en noodplanning.28
In de Belgische provincies vindt de incidentbestrijding op lokaal niveau plaats vanuit
hulpverleningszones, die meerdere gemeenten omvatten. Aan Veiligheidsregio Zeeland grenzen in
totaal vijf van dergelijke zones waarmee verschillende protocollen en samenwerkingsovereenkomsten afgesloten zijn.29 Veiligheidsregio Zeeland werkt tevens nauw samen met het
Havenbedrijf Antwerpen, ten behoeve van de voorbereiding op en de bestrijding van
scheepvaartincidenten op de Westerschelde ‒ die bekend staat als een van de drukst bevaren
zeeroutes in Europa, sinds de haven van Antwerpen (na Rotterdam) de tweede haven van Europa
is geworden.30
Veiligheidsrisico’s in het grensgebied houden verband met het scheepvaartverkeer op de
Westerschelde en het kanaal Gent-Terneuzen. Ook het vervoer van gevaarlijke stoffen over de
weg, het spoor en via buisleidingen, en de aanwezigheid van een groot aantal Brzo-inrichtingen
nabij Antwerpen, Vlissingen en Terneuzen herbergen risico’s in zich (zie figuur 3). Bovendien
bevinden zich in het grensgebied meerdere kerncentrales: in het haven- en industriegebied
Vlissingen-Oost ligt de Kerncentrale Borssele en in de provincie Oost-Vlaanderen bevinden zich,
op drie kilometer afstand van de Nederlands-Belgische grens, de (vier) kerncentrales van Doel.

28 De provincie Zeeland is bijvoorbeeld partij bij de protocollen GROS die met de Veiligheidsregio Zeeland en de Belgische

provincies Antwerpen, Oost-Vlaanderen en West-Vlaanderen overeen zijn gekomen.
29 Het Protocol GROS brandweer Westerscheldedelta (d.d. 8 januari 2020) betreft bijvoorbeeld een overeenkomst tussen

Veiligheidsregio Zeeland en de aangrenzende hulpverleningszones Zone 1, Meetjesland, Centrum, Waasland en Brandweer Zone
Antwerpen. Daarnaast is in oktober 2020 met hulpverleningszone Waasland een aparte overeenkomst afgesloten voor
bijstandverlening in de gemeente Hulst. Met de hulpverleningszone Centrum en het havenbedrijf North Sea Port is eind 2020 een
samenwerkingsovereenkomst opgesteld voor de preparatie op en inzet bij calamiteiten in de havengebieden van Gent-Terneuzen.
30 Meest recent werd op 30 mei 2018 deze samenwerking opnieuw bekrachtigd met ondertekening van een convenant.

33/42

Figuur B 1.3: Brzo-bedrijven in en tot op 15 km afstand van Veiligheidsregio Zeeland
(Bron: Veiligheidsregio Zeeland, 2016)

Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant
Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant (VRMWB) grenst aan de Belgische provincie Antwerpen
en aan vier hulpverleningszones die daarbinnen vallen (Antwerpen, Rand, Taxandria en Kempen).
In het kader van de grensoverschrijdende samenwerking wordt nauw contact onderhouden met de
dienst Noodplanning van Antwerpen. Zo zijn de VRMWB en de provincie Antwerpen in een
convenant (d.d. 9 februari 2017) overeengekomen dat zij zich inspannen om de
grensoverschrijdende samenwerking zoveel mogelijk te optimaliseren, onder andere door middel
van een driejarige oefencyclus op basis waarvan elk jaar een gezamenlijke oefening plaatsvindt:
op bestuurlijk niveau, operationeel niveau of rond de alarmering. Ook vindt met de provincie
Antwerpen samenwerking plaats in relatie tot het industriegebied Antwerpen-Haven en is in 2016 in
samen met de provincie Antwerpen een grensoverschrijdend risicoprofiel opgesteld.31
Veiligheidsrisico’s in het gebied houden verband met de aanwezigheid van de
kernenergiecentrales in Borssele en Doel (België) en de vele transporten van radioactief materiaal,
zowel over de weg, het spoor als het water. In het grensgebied ligt een groot aantal Brzoinrichtingen (waaronder in Roosendaal) en ook vindt er in de regio relatief veel transport van
gevaarlijke stoffen plaats. Andere risico’s waar in het grensoverschrijdend risicoprofiel nadrukkelijk
aandacht aan wordt besteed, zijn natuurbranden, dierziekten, incidenten met giftige stoffen en
verkeersongevallen.

31 Anteagroup, 2016.

34/42

Veiligheidsregio Brabant-Zuidoost
Veiligheidsregio Brabant-Zuidoost grenst aan de Belgische provincies Antwerpen en Limburg. Met
de Belgische collega’s van de federale diensten Noodplanning (in respectievelijk Antwerpen en
Hasselt) wordt nauw contact onderhouden. Al in 2014 zijn de provincie Antwerpen, de provincie
Noord-Brabant en Veiligheidsregio Brabant-Zuidoost een ‘Protocol Grensoverschrijdende
Samenwerking’ overeengekomen, waarin afspraken zijn vastgelegd met betrekking tot de
preparatie- en repressieve fase. Een uitvloeisel daarvan is dat de Belgische diensten Noodplanning
van Antwerpen en Limburg en de Veiligheidsregio Brabant-Zuidoost samen een zogeheten
‘Coördinatiekaart GROS’ hebben opgesteld, waarin afspraken over alarmering, de wijze van
opschaling in beide landen en ook de contactgegevens van de meldkamers zijn opgenomen. Ook
vinden er gezamenlijke oefeningen plaats op bestuurlijk niveau en (monodisciplinair) met de
brandweer.

Figuur B1.4: Grensgebied tussen Veiligheidsregio Brabant-Zuidoost en België
(Bron: Veiligheidsregio Brabant-Zuidoost et al., 2019)
Veiligheidsrisico’s in het grensgebied houden verband met de aanwezigheid van het Studiecentrum
voor Kernenergie SCK•CEN in Mol en de in Dessel gelegen fabrieken voor de productie van
nucleaire brandstof en de verwerking van nucleair afval. Daarnaast wordt rekening gehouden met
de risico’s die kleven aan natuurbranden, extreme weersomstandigheden en het vervoer van
gevaarlijke stoffen. Zo ligt de doorvoerroute vanuit de havens van Antwerpen en Rotterdam naar
het Duitse Ruhrgebied deels in het grensgebied. Ook liggen er verschillende aardgas- en
buisleidingen voor het vervoer van brandbare en andere gevaarlijke stoffen.

35/42

Veiligheidsregio Limburg-Noord
Veiligheidsregio Limburg-Noord grenst zowel de Kreise Kleve, Viersen en Heinsberg in de Duitse
deelstaat Noordrijn-Westfalen als aan de hulpverleningszones Oost-Limburg en Noord-Limburg in
de Belgische provincie Limburg. Met de drie Duitse Kreise zijn er tussen 2013 en 2018
samenwerkingsovereenkomsten opgesteld, die inhoudelijk identiek zijn. In de praktijk vindt er
vooral afstemming en samenwerking plaats met Kreis Kleve en Kreis Viersen, wat in het verleden
tot onder andere een gezamenlijke operationele netwerkkaart heeft geleid. Momenteel wordt met
deze Kreise gewerkt aan de totstandkoming van een zogeheten N4-netwerk,32 bestaande uit
vertegenwoordigers van de Bezirksregierungen Düsseldorf en Köln, Kreise Heinsberg en Viersen,
de veiligheidsregio’s Limburg-Noord en Zuid-Limburg en de provincie Limburg. Kreis Heinsberg
geeft hoofdzakelijk via EMRIC invulling aan de samenwerkingsafspraken (zie ook de situatieschets
van Veiligheidsregio Zuid-Limburg).
Ook met België zijn in samenwerkingsovereenkomsten afspraken vastgelegd over wederzijdse
hulpverlening tussen de veiligheidsregio’s Limburg-Noord, Zuid-Limburg en Brabant-Zuidoost en
de Belgische provincie Limburg. Het voornemen is om een gezamenlijke netwerkkaart op te
stellen, zoals deze ook voor Noordrijn-Westfalen is gemaakt.
Veiligheidsregio Limburg-Noord heeft samen met Veiligheidsregio Zuid-Limburg een provinciaal
risicoprofiel opgesteld waarin ook risico’s zijn opgenomen die een grensoverschrijdend effect
kunnen hebben. Daarbij valt te denken aan natuurbranden, verspreiding van (dier)ziektes,
incidenten op de weg, het spoor of het water en sociaal-maatschappelijke onrust. Vanuit de
Benelux is er in het verleden een project geweest ter inventarisatie van grensoverschrijdende
risicovolle inrichtingen (Sennrisk). Hieruit is een lijst voortgekomen met risicovolle inrichtingen in
België en Duitsland. Het actueel houden en aanvullen van deze informatie is een voortdurend
traject, dat in samenwerking met EMRIC, maar ook via de samenwerking met de Kreise (in het
kader van de afspraken uit het samenwerkingsconvenant) wordt vormgegeven. Zo bevinden zich in
het Noord-Limburgse grensgebied diverse Brzo-inrichtingen, twee spoorwegemplacementen,
diverse LPG-tankstations en een aantal inrichtingen waar relatief grote hoeveelheden gevaarlijke
stoffen worden opgeslagen. Door buisleidingen, over de weg, over het spoor en over het water
vindt veelvuldig vervoer van gevaarlijke stoffen plaats.

Veiligheidsregio Zuid-Limburg
Veiligheidsregio Zuid-Limburg wordt nagenoeg omsloten door de buurlanden België (provincie
Limburg, Wallonië en Vlaanderen) en Duitsland (deelstaat Noordrijn-Westfalen). De
veiligheidsregio is mede daarom initiatiefnemer en een van de zeven partners van de internationale
EMRIC-samenwerking.33 Dit is een samenwerkingsverband van overheidsdiensten in de Euregio
Maas-Rijn die in hun gebied verantwoordelijk zijn voor de brandweerzorg, technische
hulpverlening, spoedeisende zorg, infectieziektebestrijding, rampenbestrijding en crisisbeheersing.
Naast de Veiligheidsregio Zuid-Limburg gaat het concreet om de brandweer van de stad Aken, het
Ordnungsamt van de Kreis Heinsberg, het Ordnungsamt van de Städteregion Aachen en de
Belgische provincies Limburg en Luik. Daarnaast werken ruim dertig diensten en overheden samen
met het EMRIC-samenwerkingsverband dat de verdragen en internationale overeenkomsten
uitvoert met betrekking tot de bovengenoemde themagebieden.
32 N-4 staat voor ‘Netwerk Nederlandse en Noordrijn-Westfaalse niet-politiegerelateerde rampenbestrijding’.
33 EMRIC staat voor Euregio Maas-Rijn Incidentbestrijding en Crisisbeheersing.

36/42

Figuur B 1.5: Werkgebied EMRIC (Bron: EMRIC)
De Euregionale samenwerking en planvorming vinden plaats aan de hand van een aantal
hoofdthema’s, te weten: rampen en ongevallen, brandweer, gevaarlijke stoffen en ziektes en
zorg.34 Zo is bijvoorbeeld afgesproken dat de brandweer en ambulance die in het werkgebied het
snelst ter plekke kunnen zijn, hulp verlenen. In de praktijk is per jaar sprake van zo’n 1200
grensoverschrijdende inzetten van hulpdiensten (ambulance- en brandweerzorg).
Zoals eerder is aangegeven, zijn de veiligheidsrisico’s in het grensgebied opgenomen in een
provinciaal risicoprofiel dat samen met Veiligheidsregio Limburg-Noord is opgesteld. Qua ligging is
Zuid-Limburg gevoelig voor overstromingen als gevolg van hoge waterstanden in de Maas. Ook is
er binnen de veiligheidsregio een aantal risicovolle Brzo-inrichtingen gevestigd, waaronder de
Chemelot Site in Sittard-Geleen. In het kader van EMRIC worden grensoverschrijdende risico’s
geïnventariseerd en actueel gehouden. Zo is er een lijst opgesteld met Brzo/SEVESO-inrichtingen
die binnen een afstand van 15 km van de grens zijn gelegen en een grensoverschrijdend gevaar
kunnen opleveren door explosie, brand of het vrijkomen van toxische stoffen. Ook is er vanuit de
Benelux een project uitgevoerd om grensoverschrijdende risicovolle inrichtingen te inventariseren
(Sennrisk).

34 Ter ondersteuning van de werkzaamheden die betrekking hebben op de coronacrisis is in 2020 het PANDEMRIC-project

opgestart.

37/42

Bijalge 2 ‒ Geraadpleegde
documenten en literatuur
Adviesgroep SAVE (2016). Grensoverschrijdend risicoprofiel. Veiligheidsregio Midden- en WestBrabant. FDG Antwerpen. Capelle aan de IJssel: Anteagroup.
BZK (2009). Aanvullende analyse voor de taak ‘grootschalige evacuatie’ (bij een chemisch,
nucleair en natuurbrand-scenario).
Duin, M. van & Wijkhuijs, V. (2015). De flexibiliteit van GRIP. Arnhem: Instituut Fysieke Veiligheid.
Duin, M. van & Wijkhuijs, V. (2020). Stankoverlast in Alblasserdam en wijde omgeving. In
V. Wijkhuijs & M. van Duin (red.), Lessen uit crises en mini-crises 2019 (p. 75-86). Den Haag:
Boom bestuurskunde.
Duin, M. van, Wijkhuijs, V., Leentvaar, E., Bakker, M. & Domrose, J. (2019). Containercalamiteit:
crisisbeheersing in het Waddengebied. Arnhem: Instituut Fysieke Veiligheid.
Evaluatiecommissie Wet veiligheidsregio’s (2020). Evaluatie Wet veiligheidsregio’s: naar een
toekomstbestendige crisisbeheersing en brandweerzorg.
IFV (2020). Natuurbrand in De Meinweg en de evacuatie van Herkenbosch. Arnhem: Instituut
Fysieke Veiligheid.
Inspectie Justitie en Veiligheid (2020). Samenwerking. Deelonderzoek van het Periodiek beeld
rampenbestrijding en crisisbeheersing. Den Haag: Ministerie van Justitie en Veiligheid.
IFV (2017). Risico’s in samenhang. Een verkennende studie naar de aansluiting tussen regio’s en
Rijk. Arnhem: Instituut Fysieke Veiligheid.
IenM (2017). Responsplan Nationaal Crisisplan Stralingsincidenten. Den Haag: Ministerie van
Infrastructuur en Milieu.
Kraaij-Dirkzwager, M., Roobol, L., Dooren, van L., Schreurs, H. & Claassen, L. (2021).
Communiceren over stralingsrisico’s: een kernactiviteit. In V. Wijkhuijs & M. van Duin (red.),
Lessen uit crises en mini-crises – Gezondheidscrises (p. 151-167). Den Haag: Boom
bestuurskunde.
Veiligheidsregio Brabant-Zuidoost (2019). Achtergronddocument Regionaal Risicoprofiel 2019.
Methodiek en onderbouwing. Eindhoven: Veiligheidsregio Brabant-Zuidoost.
Veiligheidsregio Brabant-Zuidoost, Dienst Noodplanning & Crisisbeheersing Limburg, Dienst
Noodplanning Gouverneur Antwerpen (2019). Grensoverschrijdende Samenwerking (GROS)
Coördinatiekaart (versie 2.0).

38/42

Veiligheidsregio Drenthe (2020). Regionaal Risicoprofiel. Assen: Veiligheidsregio Drenthe.
Veiligheidsregio Groningen (2019). Veiligheidsplan Veiligheidsregio Groningen 2020-2024.
Groningen: Veiligheidsregio Groningen.
Veiligheidsregio IJsselland (2018). Regionaal Risicoprofiel IJsselland. Zwolle: Veiligheidsregio
IJsselland.
Veiligheidsregio Limburg-Noord & Veiligheidsregio Zuid-Limburg (2019). Provinciaal risicoprofiel
veiligheidsregio’s Zuid-Limburg en Limburg-Noord. Hoofdrapport.
Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant (2018). Rampbestrijdingsplan Brzo-inrichtingen. Tilburg:
Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant.
Veiligheidsregio Twente (2018). Regionaal Risicoprofiel Twente. Enschede: Veiligheidsregio
Twente.
Veiligheidsregio Zeeland (2016). Regionaal Risicoprofiel 2015-2018 Veiligheidsregio Zeeland.
Middelburg: Veiligheidsregio Zeeland.
Wijkhuijs, V. & Duin, M. van (2012). Crisisbeheersing in Europa. Een vergelijking van Nederland
met België, Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Zweden. Arnhem: NIFV.
Wijkhuijs, V. & Duin, M. van (2013). Brandweer in Europa. Een vergelijkende verkenning van
Europese brandweerstelsels. Arnhem: Instituut Fysieke Veiligheid.

39/42

Bijlage 3 ‒ Respondenten
Naam

Functie en organisatie

Mw. N. Burgemeester

Adviseur crisisbeheersing en portefeuillehouder GROS,
Veiligheidsregio Brabant-Zuidoost

Dhr. G. van Cauwenberghe

Directeur Noodplanning en portefeuillehouder GROS,
Federale Diensten Gouverneur Antwerpen

Mw. J. Claesen

Expert Noodplanning, Dienst Noodplanning Limburg

Mw. A. Cornelis

Adviseur crisisbeheersing en grensliaison, Veiligheidsregio Groningen

Dhr. S. Cracau

Programmamanager Maritieme Veiligheid & Grensoverschrijdende
Samenwerking en Regionaal Operationeel Leider, Directiestaf
Veiligheidsregio Zeeland

Mw. E. Devis

Portefeuillehouder GROS, Federale Diensten Gouverneur Antwerpen

Mw. S. Dingenouts

Senior coördinerend adviseur Crisismanagement Rijkwaterstaat,
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Dhr. E. de Hamer

Senior beleidsmedewerker, Ministerie van Justitie en Veiligheid

Dhr. M. Hohl

Adviseur crisisbeheersing en grensliaison,
Veiligheidsregio Gelderland-Zuid

Mw. M. Holthuijsen

Afdelingshoofd Crisisbeheersing en grensliaison
Veiligheidsregio Limburg-Noord

Mw. N. de Jonge

Strategisch adviseur, gemeente Terneuzen

Dhr. F. Klaassen

Directeur Veiligheidsregio Zuid-Limburg

Dhr. F. de Klerk

Chief Veterinary Inspector, Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit

Dhr. J. Lonink

Burgemeester van Terneuzen, voorzitter Veiligheidsregio Zeeland

Dhr. W. van der Loos

Adviseur crisisbeheersing en grensliaison, Veiligheidsregio Twente

Mw. W. Mansveld

Directeur Veiligheidsregio Groningen

Dhr. M. Matthijsse

Programmamanager UP-NIVo2020 (nucleair),
Veiligheidsregio Zeeland

Dhr. R. de Meyer

Bestuursadviseur, provincie Zeeland

Dhr. R. Polman

Hoofd Risicobeheersing & portefeuillehouder GROS,
Veiligheidsregio Gelderland-Midden

40/42

Mw. M. Ramakers

Programmamanager EMRIC, Veiligheidsregio Limburg-Zuid

Mw. E. van der Reijden

Directeur Veiligheidsregio Zeeland

Dhr. J. Rooijmans

Directeur Veiligheidsregio Limburg-Noord

Mw. A. Penn-te-Strake

Burgmeester van Maastricht, voorzitter Veiligheidsregio Zuid-Limburg

Dhr. D. Sorgeloos

Hoofdofficier en verbindingsambtenaar bij de politiedienst van de
gouverneur van de Luik, tevens contactpersoon EMRIC

Dhr. D. Strakeljahn

Fachaufsichtsbehörde Amt für Brand- und Katastrophenschutz
Osnabrück, Polizeidirektion Münster

Dhr. A. Scholten

Burgemeester van Venlo, voorzitter Veiligheidsregio Limburg-Noord

Dhr. L. Snippe

Adviseur crisisbeheersing en grensliaison, Veiligheidsregio Drenthe

Dhr. C. Tappert

Bezirksregierung Münster

Dhr. O. van Veldhuizen

Burgemeester van Enschede, voorzitter Veiligheidsregio Twente

Dhr. C. Velthausz

Coördinator Grensoverschrijdende samenwerking en grensliaison,
Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland

Dhr. M. Verhoeven

Adviseur crisisbeheersing en portefeuillehouder GROS,
Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant

Mw. F. Visser

Plaatsvervangend kabinetschef en liaison Veiligheidsregio Groningen,
provincie Groningen

Dhr. A. Willemstein

Portefeuillehouder GROS, Veiligheidsregio Zeeland

Dhr. S. Wevers

Directeur Veiligheidsregio Twente

Dhr. J. Zonnevijlle

Directiesecretaris, Veiligheidsregio Zeeland

41/42

Bijlage 4 ‒ Samenstelling
Begeleidingsgroep en
Stuurgroep
Samenstelling Begeleidingsgroep
Naam

Organisatie

Dhr. E. de Hamer (voorzitter)

Ministerie van Justitie en Veiligheid

Mw. A. Cornelis

Veiligheidsregio Groningen

Dhr. S. Cracau

Veiligheidsregio Zeeland (vanaf 1 maart)

Mw. M. Holthuijsen

Veiligheidsregio Limburg-Noord

Dhr. W. van der Loos

Veiligheidsregio Twente

Dhr. W.J. Mesters

Ministerie van Justitie en Veiligheid

Dhr. C. Velthausz

Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland

Dhr. A. Willemstein

Veiligheidsregio Zeeland (tot 1 maart)

Samenstelling Stuurgroep
Naam

Organisatie

Dhr. E. de Hamer (voorzitter)

Ministerie van Justitie en Veiligheid

Dhr. S. Cracau

Veiligheidsregio Zeeland

Dhr. W. van der Loos

Veiligheidsregio Twente

Dhr. W.J. Mesters

Ministerie van Justitie en Veiligheid

Mw. E. van der Reijden

Veiligheidsregio Zeeland

Dhr. C. Velthausz

Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland

Dhr. S. Wevers

Veiligheidsregio Twente

42/42