Geweldsmonopolie
en piraterij

Geweldsmonopolie
en piraterij
Adviescommissie gewapende particuliere
beveiliging tegen piraterij

Geweldsmonopolie en piraterij

Inhoud

Geweldsmonopolie en piraterij

Lijst met afkortingen, kaart van de Indische Oceaan

4

Samenvatting

6

1

De opdracht

8

2

Het geweldsmonopolie

12

3

Piraterij en bescherming daartegen

18

4

De particuliere militaire bedrijven

24

5

Uitgangspunten, keuze-mogelijkheden en implicaties

30

6

Advies

36

Summary and recommendation

40

Geraadpleegde literatuur

44

Bijlage. Samenstelling van de Adviescommissie gewapende particuliere beveiliging
tegen piraterij

48

|3

Geweldsmonopolie en piraterij

Lijst met
afkortingen,
kaart van de
Indische Oceaan
4|

Geweldsmonopolie en piraterij

AIV 		Adviesraad Internationale Vraagstukken
BMP		Best Management Practices
EVRM 		Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden
ICC		International Chamber of Commerce
IMB		International Maritime Bureau
IMO		International Maritime Organisation
KVNR		Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reders
MSCHOA
Maritime Security Centre (Horn of Africa) 		
PMC		Private Military Company
PMSC		Private Military and Security Company
PSC		Private Security Company
SUA 		Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation
VPD		Vessel Protection Detachment
WPBR		Wet op de particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus
WRR		Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
WWM		Wet wapens en munitie

|5

Indische Oceaan

Geweldsmonopolie en piraterij

Samenvatting

6|

Geweldsmonopolie en piraterij

De Adviescommissie gewapende particuliere beveiliging
tegen piraterij heeft op verzoek van de regering gekeken
naar de wenselijkheid en de mogelijkheid van de inzet
van de private sector bij het versterken van de gewapende beveiliging van koopvaardijschepen tegen piraten. Dit
betreft vooral de Somalische piraterij.
De commissie stelt vast dat het in beginsel mogelijk is
om private beveiligers daarvoor in te schakelen. Maar bij
het toelaten van vormen van gewapende zelfbescherming moet de overheid zorgen voor voldoende rechtstatelijke waarborgen. Dat vraagt om vormen van regulering en toezicht, die ingrijpende wijzigingen van de
nationale regelgeving nodig maken en die ook vragen
om niet vrijblijvende internationale arrangementen.
Deze voorwaarden leiden tot het advies niet toe te laten
dat reders zelf contracten aangaan met private militaire
bedrijven om hun schepen met wapens te beschermen.
De commissie wijst erop dat dit thema in veel landen tot
discussie leidt, welke tot ontwikkelingen kan leiden die
het ook voor Nederland verantwoord maken dat reders
de veiligheid van hun schepen op deze manier
verzekeren.
Vooralsnog, zo meent de commissie, heeft de overheid
zelf de plicht om voor een voldoende niveau van
beveiliging tegen piraterij te zorgen. Dat gebeurt nu al
door patrouilles en escortes van de marine rondom de
Hoorn van Afrika en door incidenteel gewapende
manschappen aan boord van zeer kwetsbare transporten
mee te laten varen. Dit verdient uitbreiding zodat alle
daarvoor in aanmerking komende transporten van een
toereikende militaire beveiliging door Defensie worden
voorzien. Als dat nodig is, kan de daarvoor benodigde
capaciteit, met behulp van financiering door de reders,
gecreëerd worden door inschakeling van reservisten of
door inlening van personeel van kwalitatief hoogstaande
particuliere bedrijven, die dan als (tijdelijk) militair door
Defensie worden ingezet op de te beschermen
koopvaardijschepen.

|7

Geweldsmonopolie en piraterij

1

De opdracht

8|

Geweldsmonopolie en piraterij

Aanleiding
1 Piraterij en zeeroof zijn verschijnselen die net zo
oud zijn als de zeescheepvaart zelf. Toch is de discussie
over (bestrijding van) piraterij de afgelopen jaren
opgelaaid, zowel in Nederland als daarbuiten. Dit heeft
vooral te maken met de toename van gewelddadige
incidenten bij (poging tot) kaping van koopvaardijschepen rondom de Hoorn van Afrika, in het bijzonder de
Golf van Aden, het Somalië bassin en de Indische
Oceaan. In deze wateren liggen strategische doorvoerroutes voor maritiem transport. Het rapport van de UN
Special Advisor to the Secretary-General on Legal Issues Related to
Piracy off the Coast of Somalia dat eind januari 2011 werd
vrijgegeven, luidde de noodklok over de situatie in
Somalië.1 Dit heeft geleid tot hernieuwde aandacht en
initiatieven in internationaal verband ter bestrijding van
piraterij. Er lijkt sprake van een nauwelijks te beheersen
situatie vanwege het ontbreken van statelijk gezag in
Somalië en vanwege de beperkte capaciteiten in de regio
om de dreiging effectief tegen te gaan. Piraterij vanuit
Somalië strekt zich steeds verder uit over de Indische
Oceaan en de Arabische zee en is uitgegroeid tot een
lucratieve bezigheid voor professionele internationale
criminele netwerken. Er is een breed gevoelen dat
piraterij en zeeroof niet ongestraft mogen blijven,
hetgeen een internationale aanpak vergt vanwege het
beperkte vermogen van de landen in de regio om zelf op
te treden.
2 Sinds 2008 levert Nederland een militaire bijdrage
aan internationale piraterijbestrijding voor de kust van
Somalië. Dit betreft het escorteren van kwetsbare
transporten die zijn aangemeld voor militaire ondersteuning (waaronder VN-voedseltransporten), als ook het
patrouilleren tegen en het aanhouden van piraten. In
bijzondere gevallen kan worden overgegaan tot (ondersteuning bij) ontzetting van een gekaapt schip. Voorts
heeft het huidige kabinet besloten tot inzet van militaire
beveiligingsteams (Vessel Protection Detachments, VPD’s) aan
boord van zeer kwetsbare schepen.2 Voor de aanvraag
van militaire ondersteuning is een (vertrouwelijk)
draaiboek ontwikkeld.3 De procedure in het draaiboek
mondt uit in een kwalificering voor de verlening van
militaire ondersteuning. Bij hoge uitzondering wordt
een positieve kwalificering voor militaire ondersteuning
aanvullend getoetst om in aanmerking te komen voor
een VPD. Er is een beleidskader ontwikkeld aan de hand
1

2
3

Letter dated 24 January 2011 from the UN Secretary-General to the
President of the Security Council and Annex, S/2011/30.
Brief van de Minister van Defensie, TK 2010-2011, 32 706, nr. 1.
Interdepartementaal draaiboek ‘Behandeling bijstandsaanvragen bij
piraterij en gewapende overvallen op zee’, vastgesteld in de RMR van juli
2008.

waarvan de eventuele inzet van een VPD wordt
beoordeeld.4
3 Nederland streeft vervolging na van personen die
worden verdacht van piraterij of zeeroof, bij voorkeur in
de regio. Daartoe zijn in internationaal verband
afspraken gemaakt met landen als Kenia en de
Seychellen. In enkele gevallen is Nederland zelf overgegaan tot vervolging van gevangen genomen Somalische
piraten.5 Dit heeft eenmaal geleid tot berechting en
veroordeling.6
4 De regering heeft op 22 maart 2010 de Adviesraad
Internationale Vraagstukken (AIV) gevraagd te adviseren over
de internationale bestrijding van piraterij en gewapende
overvallen op zee. De centrale vraag richtte zich op de
wijze waarop de internationale gemeenschap, en
Nederland in het bijzonder, piraterij en gewapende
overvallen op zee het meest effectief kon bestrijden.7 In
het advies worden kritische kanttekeningen geplaatst bij
de effectiviteit van de huidige bestrijding van piraterij.
Vooral in zeer grote zeegebieden waar konvooieren en
begeleiding door militairen niet goed uitvoerbaar is, zou
de druk volgens de AIV toenemen om gewapende
beveiligers toe te staan op kwetsbare koopvaardijschepen. Daarom adviseert de AIV (2010, p. 60) ‘in bijzondere
gevallen de kapitein van een zeer kwetsbaar schip de bevoegdheid te
geven om onder strikte voorwaarden, onder meer inzake het gebruik
van geweld en de naleving van internationale mensenrechten en
humanitaire verdragen, gewapende particuliere beveiligers in te
zetten als afschrikking tegen piraten’.
5 In zijn reactie op het AIV-advies onderstreept het
kabinet dat ‘het toelaten van bewapende particuliere beveiligers
aan boord van Nederlandse koopvaardijschepen ter verdediging
tegen piraterij een kwestie van fundamentele aard is, aangezien zij
raakt aan het geweldsmonopolie van de staat’.8 De commissie is
naar aanleiding van de kabinetsreactie op het AIV-advies
gevraagd te adviseren over de mogelijkheid en wenselijkheid van de inzet van gewapende particuliere beveiligers
op Nederlandse koopvaardijschepen, in het licht van
4
5

6

7

8

Beleidskader VPD, Kamerstuk 32 706, nr.9.
Het standpunt van het kabinet over de vervolging van piraten is vervat
in de brief van de minister van Veiligheid en Justitie aan de Tweede
Kamer, 2010–2011, 32 500 V, nr. 131. Meest recente besluit van het
OM over te gaan tot vervolging in Nederland is weergegeven in, TK
2010-2011, Kamerstuk 29 521, nr. 165.
Uitspraak rechtbank Rotterdam, BM8116, 10/600012-09, 17 juni
2010 en; rechtbank Rotterdam BR4931, 10/960256-10, 12 augustus
2011.
Adviesraad Internationale Vraagstukken. Piratenbestrijding op zee: een
herijking van publieke en private verantwoordelijkheden. Advies nr. 72,
december 2010.
Brief van de minister van Buitenlandse Zaken en de minister van
Defensie, TK 2010-2011, 32 706, nr. 5, p. 5.

|9

Geweldsmonopolie en piraterij

enerzijds het bij de overheid berustende geweldsmonopolie en anderzijds de noodzaak van adequate bescherming van deze schepen. De regering, zo formuleerde zij
haar reactie,‘wenst eerst nader advies in te winnen van een ad
hoc commissie ( ) op basis waarvan zij een weloverwogen
standpunt zal bepalen’.

Opdracht
6 De opdracht van de Adviescommissie gewapende
particuliere beveiliging tegen piraterij (hierna te noemen de
commissie) luidt: Hoe luidt uw advies ten aanzien van
eventuele doorbreking van het geweldsmonopolie door
inzet van gewapende particuliere beveiligers, ten
behoeve van een adequate bescherming van in
Nederland geregistreerde koopvaardijschepen tegen
piraterij?9

10 |

7 Deelvragen daarbij zijn [a] Welke implicaties heeft
eventuele gedeeltelijke doorbreking van het geweldsmonopolie ten behoeve van de inzet van gewapende
particuliere beveiligers tegen piraterij, waaronder
juridische en operationele implicaties? [b] Indien het
advies zou leiden tot een conclusie dat bewapening van
particuliere beveiligers in het kader van piraterij
wenselijk is, welke minimale condities zijn dan nodig
om deze inzet mogelijk te maken? [c] Hoe luidt uw
advies ten aanzien van alternatieven voor het doorbreken van het geweldsmonopolie, zoals gelegen in de
mogelijkheden tot preventie en opsporing?

Verantwoording
8 De commissie, waarvan de samenstelling in de
bijlage is opgenomen, is haar werkzaamheden begonnen op 9 mei 2011 en heeft deze afgerond in augustus
van dat jaar. In die periode is zij zes keer bijeengekomen.
De commissie heeft zich georiënteerd op de juridische
literatuur over de toepassing van geweld door de
overheid en door burgers. Voorts heeft zij relevante
feiten betreffende de dreiging die uitgaat van de piraterij
in kaart gebracht en de mogelijkheden voor bescherming daartegen onderzocht. Zij heeft zich daarbij vooral
bediend van voor haar opdracht relevant aanvullend
materiaal, waar de AIV in zijn rapport
‘Piraterijbestrijding op zee’ (AIV, 2010) al een analyse
heeft gemaakt van het verschijnsel piraterij en mogelijkheden ter bestrijding ervan.

9 De commissie heeft kennis genomen van de brief
van drie vaste Kamercommissies van de Eerste Kamer der
Staten-Generaal met het verzoek de commissie opdracht
te geven onderzoek te verrichten naar de omvang van de
mate waarin Nederlandse reders nu al gebruik zouden
maken van gewapende particuliere beveiligers.10 De
commissie heeft geconstateerd dat de AIV (2010, p. 31)
“daarover geen concrete informatie [heeft] kunnen vergaren, omdat
de betrokken rederijen, verzekeraars en beveiligingsbedrijven
hierover geen nadere mededelingen wensen te doen”. De
conclusie van de AIV is, dat het “is … gebleken dat in de
praktijk reeds particuliere gewapende beveiligers meevaren op een
minderheid van schepen die niet door internationale of nationale
autoriteiten zijn of kunnen worden beveiligd”, zonder dat
duidelijk is of dat incidenteel of meer structureel
gebeurt. De commissie heeft nagevraagd bij de AIV of dit
nader kon worden toegelicht. Het bleek dat in vertrouwelijk overleg Nederlandse reders kenbaar maakten dat
zij meer dan incidenteel bewapende particuliere
beveiligers inhuurden.11 De commissie meent dat
verdergaand onderzoek naar de desbetreffende feiten
een tijdrovende aangelegenheid is die zich niet verdraagt
met de snelheid waarmee zij haar advies moet uitbrengen. De commissie gaat ervan uit dat het verschijnsel
zich in betekenisvolle mate voordoet. Deze veronderstelling lijkt aannemelijk, gezien het signaal over de
aanwezigheid van bewapende beveiligers aan boord van
schepen uit de nationale en internationale maritieme
wereld (IMO, 2011) en berichten in de media.
10 De vraagstelling waar de commissie zich over buigt
maakt melding van in Nederland geregistreerde koopvaardijschepen. Dit indiceert een beperking van de
opdracht van de commissie tot alleen aandacht voor
schepen die in Nederland zijn geregistreerd, en dus niet
voor schepen met een registratie in andere landen van
het Koninkrijk. De commissie meent echter dat dit niet
kan worden volgehouden wegens de verplichting die het
Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden met zich
brengt.12 Daarom geldt het advies van de commissie
mede voor in andere landen van het Koninkrijk geregistreerde schepen (in de praktijk gaat het hier om
Curaçao), overigens in overeenstemming met het
recente overheidsbeleid betreffende bescherming van
schepen door de marine.13
10

11

12
9

Brief Ministerie van Veiligheid en Justitie d.d. 4 mei 2011, kenmerk
5695539/11 en instellingsbesluit d.d. 23 juni 2011 nr. 5700877/11,
Staatscourant 2011 nr. 11464.

13

Brief aan de minister van Buitenlandse Zaken, EK 147832.02u, 19 april
2011.
Wat betreft Duitsland zou enige jaren terug 12% van de Duitse reders
hun schepen laten beschermen door private beveiligers, volgens
onderzoek van PricewaterhouseCoopers (genoemd in Stober, 2010).
Artikel 3 lid 1 onder a en e en artikel 37 lid 2 van het Statuut voor het
Koninkrijk der Nederlanden.
Brief van de minister van Defensie d.d. 15 juni 2011, TK 2010-2011, 32
706, nr. 9.

Geweldsmonopolie en piraterij

11 Het handelen aan boord van in Nederland geregistreerde schepen valt binnen het wettelijk kader van het
nationale recht en van de verdragen waar Nederland aan
is gebonden, waaronder het Europees Verdrag voor de
Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden
(EVRM). Daarbij moet worden aangetekend dat het
advies zich slechts kan uitstrekken tot eventueel
geweldsgebruik van gewapende particuliere beveiligingsbedrijven op volle zee, aangezien de territoriale wateren
van een vreemde kuststaat behoren tot zijn territoir en
het internationale zeerecht schepen varend onder een
vreemde vlag daarin in beginsel slechts het recht van
onschuldige doortocht biedt.14
12 Hoewel bij het doordenken van de problematiek het
Nederlandse recht uitgangspunt is, is ook het internationale publiekrecht van betekenis. Piraterij betreft een
externe dreiging die zich voordoet op volle zee of in
territoriale wateren van kuststaten (in het laatste geval
betreft dit formeel ‘gewapende overval op zee’), waar het
internationale zeerecht van toepassing is. Het zeerecht
behoort tot de oudste delen van het internationale recht,
maar blijft recht waarvan de handhaving door een
soeverein niet is verzekerd. Hugo de Groot (1609,
hoofdstuk I) pleitte reeds voor vrij gebruik van de zee
want “[h]oeveel [groot] onrecht is het … niet, wanneer volkeren die
handelsverkeer zoeken met volkeren die dat ook ambiëren, daarvan
afgesneden worden door toedoen van hen, die noch gezag
uitoefenen over de betreffende volkeren, noch over het element zelf,
waarlangs hun handelsroute voert. Is dat niet precies de reden
waarom wij … zeerovers zo vervloeken, namelijk dat zij het
handelsverkeer tussen mensen blokkeren en onveilig maken?”. De
internationaalrechtelijke legitimatie voor de inzet van
geweld is vastgelegd in hoofdstuk VII van het Handvest
van de Verenigde Naties. Resoluties van de
VN-veiligheidsraad geven alleen staten en internationale
organisaties onder gespecificeerde voorwaarden de
bevoegdheid tot geweldgebruik.
13 De internationale context is evenzeer aan de orde als
het gaat om de inzet en de regulering van gewapende
private beveiligingsbedrijven of Private Military Companies
(PMC’s).15 Daaraan kleven veel fundamentele vragen
waarop deels slechts in internationale context een
antwoord lijkt te moeten en kunnen worden gevonden.
14

15

Zie met name artikel 27 VN-verdrag inzake het recht van de zee wat
betreft de voorrang van rechtsmacht ten aanzien van schepen in
onschuldige doorvaart.
Terminologie: private beveiligingsorganisaties worden internationaal
aangeduid als Private Security Companies (PSC’s). Daarbinnen valt de
‘militaire tak’, te weten Private Military Companies (PMC’s). Ook wordt de
verzamelterm Private Military and Security Companies (PMSC’s) gebruikt.
In dit advies wordt een onderscheid tussen PSC’s en PMC’s
aangehouden.

Zo kunnen dergelijke bedrijven opereren in gebieden
waar statelijk gezag niet of zeer gebrekkig functioneert.
PMC’s vestigen zich niet zelden in landen waar ze zo min
mogelijk juridische belemmeringen ondervinden in hun
functioneren. Zij leveren hun diensten aan boord van
schepen die onder verschillende vlag varen. Het
personeel van een PMC kan bovendien zijn samengesteld
uit verschillende nationaliteiten. Dit alles roept vragen
op over verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid voor
hun handelen, en over de mogelijkheid tot handhaving
van gedragsnormen en -codes inclusief de mogelijkheid
van vervolging bij misstanden. Deze vragen kunnen niet
allemaal afzonderlijk per land (anders) kunnen worden
beantwoord. In hoofdstuk 4 wordt dieper ingegaan op
de ontwikkelingen in de particuliere beveiliging en het
verschijnsel van PMC’s.

Opbouw advies
14 De paragrafen 2 tot en met 4 vormen een verkenning van de materie, met als doel de contouren van de
problematiek helder te maken. Eerst wordt in paragraaf 2
het geweldsmonopolie nader beschouwd. Vervolgens
komen in paragraaf 3 de aard, omvang en gevolgen van
piraterij aan bod. Paragraaf 4 behandelt de ontwikkelingen in de private beveiliging, in het bijzonder internationale bedrijven die gewapende beveiligingsdiensten
aanbieden. In paragraaf 5 wordt de balans opgemaakt en
worden de meest voor de hand liggende opties uitgewerkt. In paragraaf 6 formuleert de commissie haar
advies.
15 Het advies is geschreven met de Somalische piraterij
als context. Deze piraterij heeft eigen kenmerken,
afgezet tegen bijvoorbeeld de overvallen op zee in de
territoriale wateren van Nigeria en de piraterij in de
Straat van Malakka. Anders dan Nigeria is Somalië een
‘falende staat’ (failed state) en zijn de landen in de regio
minder in staat effectief op te treden tegen piraten dan
bijvoorbeeld de landen rond de Straat van Malakka. Het
advies van de commissie kan echter ook van betekenis
zijn voor de aanpak van andere vormen van piraterij.

| 11

Geweldsmonopolie en piraterij

2

Het
geweldsmonopolie
12 |

Geweldsmonopolie en piraterij

Betekenis
16 De formele opdracht aan de commissie lijkt te
impliceren dat het inzetten van gewapende particuliere
beveiligers als zodanig al een doorbreking vormt van het
geweldsmonopolie van de overheid. Dit suggereert dat
de overheid het alleenrecht heeft op het gebruik van
geweld. Deze notie vindt zijn oorsprong in het werk van
de 17de-eeuwse politiek filosoof Thomas Hobbes. In zijn
theorie wordt de soevereine vorst absolute macht
toegekend teneinde de chaos en de oorlog van allen
tegen allen (bellum omnium contra omnes) te vermijden.16
Hobbes’ politieke denken is het vroegste bekende
voorbeeld van een sociaal contracttheorie. Het contractdenken dient in de politieke theorie ter legitimatie van
het geweldsgebruik en het soevereine gezag van de staat.
Hobbes gebruikt voor zijn analyse het beeld van de
natuurstaat, waarin elk persoon het recht heeft op alles,
zelfs het leven van anderen. Omdat dit de situatie
oplevert van de strijd van allen tegen allen, is het in
ieders belang zijn recht op het gebruik van geweld over
te dragen aan een enkele soevereine macht. Hiermee
wordt het kunnen bieden van veiligheid aan burgers de
belangrijkste legitimering voor het hoogste gezag.
Hobbes formuleerde zijn ideeën in de vroege ontwikkeling naar de moderne staat waarbij de accumulatie van
fysieke kracht, via een concentratie van militaire en
politieke macht, de cruciale factor zou zijn geweest en
een remedie bood tegen eindeloze interne strijd
(Wimmer, 2003). De oorlogen in de tweede helft van de
zeventiende en de achttiende eeuw brachten verlichte
politieke denkers anderzijds juist op ideeën om de macht
van vorsten in te perken.
17 Het geweldsmonopolie van de overheid komt in een
meer moderne variant aan de orde in het werk van Max
Weber: “[Der] Staat ist diejenige … Gemeinschaft welche innerhalb
eines bestimmten Gebietes das Monopol legitimer physischer
Gewaltsamkeit für sich (mit Erfolg) beansprucht (Weber, 1919,
p. 1). Dit houdt volgens Weber echter niet in dat alleen
de staat gerechtigd is geweld te gebruiken om de wetten
te handhaven. Het geweldsmonopolie betekent dat
individuen en organisaties alleen legitiem geweld
mogen gebruiken voor zover dat door de staat is
toegestaan. In Webers woorden (1919, p. 1): “daß man allen
anderen Verbänden oder Einzelpersonen das Recht zur physischen
Gewaltsamkeit nur soweit zuschreibt, als der Staat sie von ihrer
Seite zuläßt: er gilt als alleinige Quelle des »Rechts« auf
Gewaltsamkeit”. Vanuit deze optiek hoeft het toelaten van
16

“[T]that great Leviathan … or State … to which we owe … our peace and defence.
For by this Authoritie, given him by every particular man in the commonwealth, he hath the use of so much Power and Strength conferred on hum, that
by terror thereof, he is inabled to forme the wills of them all, and mutuall ayd
against their enemies abroad” (Hobbes, 1651).

bewapende particuliere beveiligers op koopvaardijschepen niet noodzakelijk als een doorbreking van het
overheidsmonopolie op geweld te worden gezien. Met
andere woorden, dat monopolie is niet ‘alomvattend’
(Brinktrine, 2010).
18 In de hedendaagse rechtsstaat bestaat het principiële uitgangspunt dat in beginsel alleen vanwege de staat
geweld mag worden gebruikt. De legitimatie daarvoor
wordt gevonden in het gegeven dat het gebruik van
geweld onder democratische controle is gesteld, oftewel
dat burgers zelf door in te stemmen met de totstandkoming van wetgeving de voorwaarden bepalen waaronder
de staat geweld tegen zijn onderdanen kan gebruiken.
De grondslag waarop vorm en de mate waarin geweldstoepassing bij wijze van uitzondering voor andere
actoren dan de staat wordt toegestaan door het (statelijk)
gezag, kan verschillen. In de politieke doctrine wordt
onderscheid gemaakt tussen het recht op zelfverdediging
en het recht op vergelding. Het laatste recht zou dienen
ter compensatie van geschonden belangen, of na
aantasting van de eer (eerwraak) (Whitman, 2004). De
staat zal echter niet gemakkelijk toestaan dat individuen
of groepen hun eigen belangen met geweld zouden
mogen verdedigen met een beroep op een natuurlijk
recht. Het recht op vergelding blijft doorgaans binnen
het domein van het staatsgeweld (straffen via de
rechtsgang). Minder vanzelfsprekend is dit bij het
‘natuurlijke recht op zelfverdediging’.

Verantwoordelijkheid Staat
19 In Weber’s opvatting moet het wel zo zijn dat de
staat zijn geweldsmonopolie waarmaakt (zie hierboven:
“(mit Erfolg) beansprucht”). Zo menen Burkens et al (2006,
p. 100): “De staat, die een geweldsmonopolie claimt, dient ervoor
te zorgen dat de burgers in redelijke mate van veiligheid kunnen
leven. … De burger heeft er … recht op dat de overheid hem
beschermt tegen personen die [de] normen [van algemeen belang]
overtreden. Handhaaft de staat het recht niet of in onvoldoende
mate, dan verliest hij zijn legitimiteit.” Kernwoorden in dit
citaat zijn natuurlijk ‘redelijke mate’ en ‘onvoldoende’:
de staat is niet gehouden tot een absolute bescherming.
De staat mag de burger zeker verbieden om geweld te
gebruiken om zichzelf te beschermen, maar heeft een
bijbehorende verplichting om hem te verdedigen,
“though one of uncertain scope” (Whitman, 2004, p. 916).
20 De overheid heeft haar alleenrecht op geweld niet
onmiddellijk verloren ten faveure van het recht op
gewelddadige zelfbescherming, indien zij geen absolute
garantie kan bieden voor veiligheid (Seidel, 2010). Dat de
staat de burger niet tot het uiterste verdedigt en

| 13

Geweldsmonopolie en piraterij

14 |

tegelijkertijd de burger verbiedt geweld toe te passen is
daarmee ook legitiem. Het bestaan van geweld in de
samenleving toont als zodanig dan ook niet het failliet
van het gezag van de staat aan. De staat kan effectief
blijven in zijn claim op het geweldsmonopolie zo lang de
staat het privaat geweldsgebruik niet negeert, maar als
een aanvechting van zijn hoogste gezag blijft zien
(Wimmer, 2003). Een moderne rechtsstaat veronderstelt
daarmee zowel een effectieve bescherming van de burger
door de staat, als het nemen van verantwoordelijkheid
voor eigen en publieke belangen door private partijen
(WRR, 2002). Die bescherming geldt voor allen die onder
de jurisdictie van Nederland vallen, dus ook de opvarenden van in Nederland geregistreerde schepen, van welke
nationaliteit dan ook, maar tevens de piraten die aan
boord zijn gekomen. De verplichtingen van het EVRM
doen de vraag rijzen in hoeverre er bij piraterij sprake is
van een zodanige situatie van onveiligheid dat redelijkerwijs van de overheid mag worden verwacht dat ze
potentiële slachtoffers in bescherming neemt. Tevens
moet er op basis van het EVRM aandacht zijn voor
waarborgen ten aanzien van het optreden tegen en de
behandeling van piraten.

22 Hier tegenover staat dat er op volle zee in zeer
beperkte mate kan worden gesproken van handhavende
instanties. Aan boord van koopvaardijschepen zijn de
politie en de krijgsmacht normaal gesproken niet
beschikbaar. Op volle zee is rechtshandhaving vooral
afhankelijk van de inspanningen die staten leveren ter
voorkoming van piraterij en andere delicten. Particuliere
beveiligers zullen – anders dan militairen – aan strafrechtelijke handhaving geen bijdrage leveren. Hoewel
piraterij volgens het internationaal zeerecht een
universeel delict is en staten verplicht zijn een bijdrage te
leveren aan de bestrijding ervan, staat de wijze waarop
dit wordt gedaan hen vrij. Momenteel levert Nederland,
net als veel andere landen, een militaire bijdrage ter
bestrijding van piraterij in specifieke risicogebieden
(hotspots) en bij bijzondere zeetransporten met grote
kwetsbaarheid. Via deze weg worden piraten bij confrontaties en incidenten indien mogelijk gevangen genomen, vervolgd en berecht. Een kapitein van een koopvaardijschip is echter in internationale wateren
overwegend op zichzelf en zijn bemanning aangewezen
voor het afweren van piraterij.

21 In dit verband moet worden gewezen op de
bijzonderheden bij rechtshandhaving aan boord van
koopvaardijschepen die in internationale wateren varen.
In artikel 4 van het Wetboek van Strafrecht is bepaald dat
de Nederlandse strafwet van toepassing is op een ieder
die zich buiten Nederland schuldig maakt aan een der
misdrijven omschreven in de artikelen 381-385 Sr
(universele rechtsmacht). Deze bepalingen hebben
betrekking op zeeroof en aanverwante gedragingen. Dit
betekent dat Nederland rechtsmacht heeft en daarom
vervolging kan instellen tegen het misdrijf zeeroof,
ongeacht of er aanknopingspunten zijn met Nederland
als plaats van het misdrijf en de nationaliteit van de
daders en/of de slachtoffers. Hiernaast heeft Nederland
rechtsmacht voor de misdrijven kaping en geweld aan
boord van een vaartuig of installatie ter zee, indien het
feit is begaan tegen een Nederlands zeegaand vaartuig,
hetzij tegen of aan boord van enig ander zeegaand
vaartuig en de verdachte zich in Nederland bevindt
(artikel 4 sub 8 Sr). Het recht biedt daarmee aanknopingspunten voor vervolging in Nederland voor zeeroof,
kaping en gebruik van geweld aan boord.17

Noodweer

17

Dergelijke aanknopingspunten zullen bij de vraag of vervolging wordt
ingesteld van belang zijn (TK 2008-2009, 29 521, nr. 95, pagina 3). Ook
het internationale recht biedt rechtsbasis voor het vestigen van
universele rechtsmacht, verdrag inzake de volle zee (artikel 19) en het
VN-verdrag inzake het recht van de zee (artikel 100).

23 Het kan zijn dat iemand geweld gebruikt, maar
daarvoor toch niet gestraft wordt omdat de desbetreffende persoon een beroep kan doen op noodweer. Hij
claimt daarmee een wederrechtelijke aanval te hebben
afgeweerd (artikel 41 Wetboek van Strafrecht). Het
beroep op deze rechtvaardigingsgrond voor geweldstoepassing geldt als een uitzondering op de strafbaarheid
van de gedraging die onder een strafbepaling valt. Deze
noodweerexceptie biedt daarmee geen algemeen recht
van zelfverdediging, maar vormt slechts een rechtvaardiging in geval van een afweerreactie.
24 Dit bijzondere karakter blijkt uit de voorwaarden die
getoetst moeten worden wil men een gegrond beroep op
noodweer kunnen doen. De eerste voorwaarde voor
noodweer is dat sprake moet zijn van een ogenblikkelijke wederrechtelijke aanranding, of onmiddellijk
dreigend gevaar daarvoor, van eigen of andermans lijf,
eerbaarheid of goed. Al te preventief optreden teneinde
een aanranding überhaupt te verhinderen, kan niet met
een beroep op noodweer worden gelegitimeerd. Voorts
moet het afweergedrag proportioneel zijn, dus niet
verdergaand dan strikt noodzakelijk is om de aanranding
af te weren en de gewelddadige afweerreactie moet ook
echt het laatste redmiddel zijn omdat andere middelen
ter ontwijking van de aanranding ontbreken.

Geweldsmonopolie en piraterij

25 Een beroep op noodweer kan worden ontzegd als
degene die er zich op beroept zichzelf verwijtbaar in de
noodweersituatie heeft gebracht. Naar Nederlands recht
geldt hierbij de eis van een zekere provocatie van de
aanvaller door degene die zich op noodweer beroept.
Varen in gevaarlijk gebied of de enkele aanwezigheid van
gewapende eenheden aan boord (al dan niet particulier)
levert niet een zodanige provocatie op. Tevens staat het
enkele feit dat gebruik wordt gemaakt van een illegaal
aanwezig, verboden wapen, op zichzelf een beroep op
noodweer niet in de weg.
26 Noodweer is daarmee een in rechte erkende
uitzondering op strafbaarheid van een incidentele, sterk
situatief bepaalde (gewelddadige) afweerreactie. Als
zodanig leent het zich minder als een manier waarop het
(dreigen met) geweld door particuliere beveiligers meer
structureel van een adequate regeling kan worden
voorzien, hoezeer piraterij ook een ogenblikkelijke
wederrechtelijke aanranding van lijf en goed van schip
en bemanning betekent. Dat de mogelijkheid van een
beroep op noodweer bestaat als in een bepaalde situatie
geweld is gebruikt, betekent niet dat men zich rechtens
preventief van particuliere bewapende beveiliging kan
voorzien, ook niet als wapengebruik als afweer proportioneel zou kunnen zijn.

Wapengebruik en -bezit
27 Geweldtoepassing is in beginsel voorbehouden aan
de staat en wordt uitgeoefend door de politie en de
krijgsmacht. Geweldtoepassing door anderen is
verboden. Zo is in het Wetboek van Strafrecht, diefstal of
bedreiging met geweld, mishandeling, doodslag en
moord strafbaar gesteld, evenals vrijheidberoving en
openbare geweldpleging tegen personen en goederen.
Eenieder die dergelijk geweld pleegt, staat bloot aan
vervolging en bestraffing (tenzij men een beroep kan
doen op noodweer). Dit geldt ook voor personen die als
beveiliger zijn aangesteld: zij mogen net zo min als alle
overige burgers geweld gebruiken. Particuliere beveiligingsorganisaties werken onder het regiem van de Wet op
de particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus
(WPBR), en de daaraan verbonden regeling. Op basis
daarvan mogen beveiligingsbureaus alleen onder
vergunning werkzaam zijn (met mogelijkheid voor
erkenning van buitenlandse bedrijven), wordt op hen
overheidstoezicht uitgeoefend (door de politie), en
morgen zij ten hoogste gebruik maken van handboeien
bij de uitoefening van het werk. Deze inkadering van de
werkzaamheid van particuliere beveiligingsorganisaties
doet de vraag rijzen op welke wijze dat regiem aangepast
moet worden indien zou worden overwogen bewapende

particuliere beveiligers een rol te geven bij de bestrijding
van piraterij.
28 Bekend is dat particuliere beveiligingsorganisaties
in ons land een rol zijn gaan spelen in het verzorgen van
veiligheid. Zij vervullen deze rol niet alleen voor
particulieren, maar ook voor overheidsinstanties. Ook
voorziet de Nederlandse wetgeving in de mogelijkheid
dat personen in dienst van particuliere organisaties,
onder het gezag van het Openbaar Ministerie als
buitengewoon opsporingsambtenaar, opsporingsbevoegdheden met de daarbij behorende geweldbevoegdheden uitoefenen (artikel 142 Wetboek van
Strafvordering). Men denke bijvoorbeeld aan boswachters in dienst van Natuurmonumenten. Hiermee is
aangegeven dat het op zich mogelijk is de publieke en
private samenwerking op verschillende manieren te
organiseren.
29 Het bezitten en vervoeren van wapens is geregeld in
de Wet wapens en munitie (WWM) en de daaraan gekoppelde regeling. De daarin vervatte regels gelden voor
iedereen met uitzonderingsbepalingen voor de politie
en de krijgsmacht. Er geldt een algemeen verbod op het
bezit en het dragen van vuurwapens, zeker waar het gaat
om ‘Categorie II-wapens’ waaronder automatische
vuurwapens vallen. Slechts onder een regiem van
vergunningen kan men momenteel wapens bezitten, en
dan alleen lichtere wapens. Ten aanzien van het vervoer
van (vuur)wapens kan een vrijstelling worden verleend
aan de bemanning van vaartuigen. Zo bestaat voor een
opvarende van een in Nederland geregistreerd schip, de
mogelijkheid om mits in bezit van een verlof maximaal
vijf lichte vuurwapens (een pistool en/of geweer) mee te
voeren als het zal reizen door een gebied met dreiging
van piraterij. Er bestaan ook uitzonderingen, voor lichte
vuurwapens, voor schutters en jagers.
30 Bij het afwenden van een aanval van piraterij
kunnen zwaardere wapens nodig zijn omdat Somalische
piraten bijvoorbeeld automatische machinegeweren en
raketgranaten gebruiken. Nog afgezien van de dieperliggende vraag of de huidige indeling in wapencategorieën
voldoende aansluit bij de aard van en de ontwikkeling in
wapentuig, moet de vraag worden gesteld of onder het
bestaande wettelijke regiem particuliere beveiligers
gebruik zouden mogen maken van toereikende uitrusting. In het geval overwogen wordt een zodanig gebruik
toe te staan, vordert dat wijzigingen in de wettelijke
bepalingen omtrent het bezit en vervoer van zwaardere
wapens en het gebruik daarvan door particuliere
beveiligers.

| 15

Geweldsmonopolie en piraterij

Volkenrechtelijk ingrijpen
31 Hugo de Groot formuleerde de “…onweerlegbare regel
van het volkenrecht dat … het … ieder volk vrij [staat] met ieder
ander volk contact te leggen en met dat volk handel te drijven.” En
dat degenen die “deze vrijheid [van handel] dwarsbomen,
verbieden daarbij geweld te gebruiken en tot een schadevergoeding
veroordelen. Maar … wanneer men niet op … een oordeel van de
rechter kan terugvallen, [kan] in een rechtmatige oorlog opgeëist
[worden].” Dus mag men “zich tegen hem die wegen blokkeert,
of het transport van handelswaar hindert, naar het heet ‘metterdaad’, dus zelfs zonder enig openbaar gezag af te wachten, teweer
stellen.” (Grotius, 1609, hoofdstuk VIII). De Groot’s stuk
vormde het begin van het zeerecht als onderdeel van het
volkenrecht.

16 |

32 Het volkenrecht, of het internationaal publiekrecht,
regelt het verkeer tussen staten onderling en met
bepaalde internationale organisaties. Dat betreft ook het
inherente recht op zelfverdediging als een staat wordt
aangevallen (artikel 51, hoofdstuk VII van het Handvest
van de Verenigde Naties). Meer toegespitst ligt er een
verplichting op alle staten om vrije doortocht te
garanderen aan schepen die via ‘internationale zeestraten’ door hun rechtsgebied varen, en een bevoegdheid
om piraterij in de volle zee (dus buiten de jurisdictie van
staten) te bestrijden, en om piratenschepen in beslag te
nemen en piraten te vervolgen.18 Het laatste, de confiscatie van piratenschepen, is voorbehouden aan marineschepen of andere vaartuigen die duidelijk herkenbaar
zijn als overheidsschepen die tot beslaglegging gelegitimeerd zijn.
33 Conform het internationale zeerecht mogen alle
landen rechtsmacht uitoefenen ten aanzien van piraterij,
maar lang niet alle landen hebben deze mogelijkheid in
hun nationale wetgeving verwerkt. Als een land piraterij
strafbaar stelt en rechtsmacht vestigt jegens piraterij,
strekt die rechtsmacht zich bovendien niet altijd uit tot
daden begaan in de territoriale wateren van andere
staten. Belangrijk is dat in het internationale verband
van de VN-verdragen piraterij slechts is gedefinieerd
indien – en de desbetreffende bepalingen dus alleen
gelden in het geval - zulks op volle zee gebeurt, dus
buiten de jurisdictie van een staat.19 Dat kan vooral
knellen indien de kuststaat in kwestie niet als een
rechtsstaat is aan te merken maar als een ‘falende staat’
18

19

De United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS1982), en de
Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime
Navigation (SUA Convention 1988).
Over de verdeling van rechtsmacht op verschillende zeegebieden, zie
Soons, 2003. De SUA-conventie zou ook gelding hebben in
internationale zeestraten. Maar deze conventie geldt alleen voor staten
die zich daaraan hebben verbonden (Bahar, 2007).

die niet in staat of bereid is te voldoen aan zijn internationale verplichtingen in het tegengaan van piraterij. Dat
geldt voor een land als Somalië in tegenstelling tot
landen in Zuidoost Azië die wel optreden tegen piraten.
34 Het bestaan van falende staten van waaruit piraten
opereren, is te zien als een situatie van anarchie die
allerlei complicaties oplevert. Zo is het onduidelijk of er
in het geval van Somalië wel sprake is van een staat,
althans van een staat die een formele en ruime aanspraak heeft gemaakt op territoriale wateren. (Bahar,
2007). Wel is in het specifieke geval van Somalië met een
aantal VN-Veiligheidsraadresoluties ruimte geschapen
voor verdergaand optreden (Treves, 2009).20 In ieder
geval moet bij falende kuststaten rekening worden
gehouden met een bijzondere situatie waarin de staat in
kwestie geen effectieve bijdrage kan leveren tegen
piraterij, en daardoor een bijzondere gevaarzetting
bestaat.
35 De volkenrechtelijke aanpak van piraterij betreft het
militaire optreden van staten. De eigen wetgeving van
afzonderlijke staten kan niet verder gaan dan wat
internationale verdragen toestaan. Er zijn in het
internationaal recht enige mogelijkheden voor staten
geschapen om zich met militaire middelen tegen
piraterij te verweren. Dit zijn bepalingen omtrent
bijvoorbeeld het verdedigen tegen en het in beslag
nemen van piratenschepen met militaire (of andere als
overheidsvaartuig herkenbare) vaartuigen. Het is in dat
verband - ook om volkenrechtelijke redenen - niet
toegestaan in Nederland geregistreerde particuliere
beveiligingsschepen in te zetten ten behoeve van
offensieve acties tegen piraten.21
36 De volkenrechtelijke bepalingen zien niet op wat
men aan boord, dat wil zeggen binnen de jurisdictie van
de staat waar het schip is ingeschreven, kan doen en
laten om zich tegen aanvallen te beschermen, en dus
ook niet op de inzet van particuliere beveiligers aan
boord van schepen. De vraag of het toegestaan moet
worden dat gewapende particuliere beveiligers omwille
van zelfverdediging plaats nemen aan boord van
Nederlandse koopvaardijschepen kan als zodanig dus
niet beantwoord worden op basis van het volkenrecht.
Uiteindelijk moet dit op basis van het Nederlandse recht
gebeuren. Wel is die internationale publiekrechtelijke
20
21

United Nations Security Council Resolutions 1846, 1851 en 1950.
Mogelijk zou het wel kunnen dat – net als nu geschiedt met het inlenen
van particuliere beveiliging door bijvoorbeeld gemeenten – dergelijke
vaartuigen door de overheid ingehuurd worden, doch die opereren dan
onder het volledige gezag en de volledige aansprakelijkheid van de
overheid, en zij moeten dan volgens het zeerecht bovendien
herkenbaar zijn als overheidsvaartuig.

Geweldsmonopolie en piraterij

context van belang, waar die in het geval van piraterij
zozeer aanligt tegen het nationale recht. De internationaalrechtelijke rol van de krijgsmacht en de rol van de
koopvaardij in de preventie aan boord kunnen elkaar
aanvullen in de bescherming tegen piraterij.

| 17

Geweldsmonopolie en piraterij

3

18 |

Piraterij en
bescherming
daartegen

Geweldsmonopolie en piraterij

37 Slachtoffer worden van piraterij is een schrikbeeld,
zeker waar dit gepaard gaat met veel geweld en langdurige vrijheidsberoving. Dat treft primair de bemanning
van de daarbij betrokken schepen en zeker ook hun
familie – er liggen steeds zo’n 20 gekaapte schepen voor
de Somalische kust met honderden gedetineerde
opvarenden (overigens onder hen - nog - nooit
Nederlanders). Voorts belemmert piraterij het vrije
gebruik van de zee, hetgeen economische schade
oplevert en vanwege de grote afhankelijkheid van
zeetransport in sommige gevallen ontwrichtend kan
uitwerken op bedrijfstakken of gehele economieën. Om
de in het geding zijnde belangen en risico’s scherp in
beeld te krijgen, worden in navolging van het recente
AIV-rapport over piraterij enkele feiten op een rij gezet.

Aantal en aard
38 Het aantal aanvallen op schepen is in de laatste
jaren bijna verdubbeld naar een niveau van zo’n 500
wereldwijd.22 Deels gaat het om aanvallen op schepen
die voor anker liggen (150 in 2010), vaker op varende
schepen (300). Opvallend is dat de piraterij in Zuidoost
Azië juist sterk is verminderd als gevolg van het optreden
van de kuststaten daar - de kwantitatieve ontwikkeling in
aantallen aanvallen komt vooral voor rekening van de
toename dienaangaande bij de Hoorn van Afrika. De
opmars van de piraterij aldaar begint zo ongeveer in
2005 en lijkt nog niet ten einde.23 Somalische piraterij in
de Golf van Aden, het Somalië-bassin en een groot deel
van de Indische oceaan is vooral gericht op het verkrijgen van losgeld voor schip en bemanning; niet op het
stelen van lading. Sinds enige tijd is het in bezit en in
gebruik nemen van schepen zelf soms doel van piraterij.
Dit om deze schepen als uitvalsbasis te gebruiken
waarmee de actieradius voor het kapen van schepen
sterk wordt vergroot.
39 Mondiaal zijn in 2010 445 aanvallen op schepen
gemeld, in de eerste zes maanden van 2011 waren dat er
266. Een fors deel daarvan vindt plaats bij de Hoorn van
22

23

Cijfers omtrent piraterij zijn - tenzij anders vermeld - ontleend aan het
ICC International Maritime Bureau. Van belang is op te merken, dat
deze cijfers aanvallen op schepen betreft in het algemeen, dus ook als
die geschieden binnen de jurisdictie van een staat en dus volgens de
VN-definitie niet als piraterij zouden kunnen worden aangemerkt. In de
ICC-tellingen gaat het om gemelde aanvallen op schepen, er is een
‘dark number’ van niet-gemelde aanvallen – dit zou een onderschatting van een kwart van de aanvallen kunnen inhouden (zie Bowden,
2010, p. 8).
De halfjaarcijfers over 2011 tonen een aantal van 145 (pogingen tot)
piraterij in de golf van Aden en vanaf de Afrikaanse kust in de Indische
Oceaan; dit aantal ligt net zo hoog als in dezelfde periode van 2009
(144 aanvallen) maar hoger dan in 2010 (84 aanvallen). (ICC, 2011).

Afrika. Gegeven het aantal scheepsbewegingen schat de
Rand-corporation de kans om aangevallen te worden in
het risicovolle gebied van de Golf van Aden op een half
procent (Smallman, 2011). Het risiconiveau daar en in de
wijdere omgeving24 kan niet laag maar ook niet extreem
hoog worden genoemd, vergeleken met andere criminaliteitsrisico’s.25 Maar relevant is dat bij de kans om op zee
aangevallen te worden, net als bij fenomenen zoals
overvallen, de risico’s ongelijk verdeeld liggen. Waar bij
overvallen op winkeliers in bepaalde gebieden (probleemwijken) en branches (benzinestations, juweliers)
risico’s hoger liggen dan elders, is de kwetsbaarheid in
het geval van piraterij groot bij zeetransporten van
schepen die laag in het water liggen, oud zijn, langzaam
varen en beperkt zijn beveiligd.
40 Hoewel een vergelijking met bijvoorbeeld overvallen op winkels helpt om de risico’s in perspectief te
brengen, is de bijzonderheid bij piraterij de eenzaamheid van het schip en zijn bemanning op volle zee en de
afwezigheid daar van een handhavende overheid. Ook
bij overvallen is de politie doorgaans niet op tijd om de
aanranding te kunnen verhinderen of stoppen. Maar in
die positie kan de politie wel ten hulp worden geroepen,
kan snel assistentie verlenen en kan maatregelen treffen
om de gevolgen te beperken en om de daders aan te
houden. Bij piraterij is er geen ‘internationale politie’
die op die manier de rechtsorde op zee bewaakt. De
marineschepen van de internationale gemeenschap
vervullen daarin wel een functie door het patrouilleren
in risicogebieden rondom de Hoorn van Afrika, doch op
het grote oppervlak van de Indische oceaan zijn zij niet
in staat voor voldoende veiligheid zorg te dragen.
41 Voor in Nederland (en in andere landen van het
Koninkrijk) geregistreerde schepen zijn er in 2010 in
totaal (dus niet alleen bij de Hoorn van Afrika) vier
aanvallen geteld, en in het eerste half jaar van 2011 nul.
De kans om als Nederlands schip slachtoffer te worden
ligt dan eerder lager dan hoger dan bij elders geregistreerde schepen.26 Hierbij zij opgemerkt dat de in
Nederland geregistreerde schepen over het algemeen van
relatief goede kwaliteit zijn en zich goede rekenschap
24

25

26

Daar vinden ook veel piraataanvallen plaats (53 in 2010, 117 in 2009)
net als voor de kust van Somalië (139 in 2010, 80 in 2009). Samen
betreft dit enkele honderden aanvallen. In de golf van Aden passeren
zo’n 30.000- 35.000 transporten per jaar. De kans om aangevallen te
worden ligt daarmee op zo’n 0,6%. De kans op een geslaagde aanval
bij een varend transport (waarbij 60% strandt in een poging) is dan in
de orde van grootte van 0,25%.
Veel vaak lichtere delicten kennen een groter risico dan 1:200, zoals
vormen van diefstal en geweld maar er zijn ook (zwaardere) feiten met
een kleinere slachtofferkans (Berghuis, 2004).
In de Golf van Aden zijn er jaarlijks enige honderden doorvaarten van
Nederlandse schepen (AIV, 2010).

| 19

Geweldsmonopolie en piraterij

geven van de dreiging en van internationaal geadviseerde beveiligingsmaatregelen.

20 |

42 Er zijn ernstige voorvallen van piraterij waarin
doden en gewonden vallen. Maar dat blijkt eerder een
uitzondering dan de regel. Zo is regelmatig sprake van
een mislukte poging om een varend schip aan te vallen
(ruim 60 procent van de gemelde gevallen) en is er geen
schade. Wanneer er daadwerkelijk geweld tegen de
bemanning wordt gebruikt, bestaat dat vrijwel altijd (93
procent van het totaal) uit vrijheidsberoving: men wordt
gemiddeld enkele maanden vastgehouden voordat de
onderhandelingen over betaling van losgeld zijn
afgerond. Dit hoge percentage wordt vooral veroorzaakt
door Somalische piraterij.27 In zeven procent van de
gevallen is sprake van bedreiging met of toepassing van
geweld met letsel of dood tot gevolg. Het aantal
opvarenden dat jaarlijks de dood vindt, schommelt al
jaren rond de tien. Het afgelopen jaar was er sprake van
acht dodelijke slachtoffers die allen vielen door toedoen
van Somalische piraten. Dat het aantal dodelijke
slachtoffers beperkt blijft, is te begrijpen: het gaat
immers om een geloofwaardige bedreiging en getoonde
bereidheid slachtoffers te maken, zodat effectief kan
worden onderhandeld voor het verkrijgen van hoge
sommen losgeld. De slachtoffers vallen vooral door
ongericht vuur bij het aanvallen van een schip, bij
vlucht- en reddingspogingen en door ruwe behandeling
teneinde vastzittende onderhandelingen vlot te doen
trekken (Percy & Shortland, 2010).
43 Piraterij geldt in verzekeringkringen als een ‘peak
risk’: een betrekkelijk zeldzame gebeurtenis maar met
potentieel een hoge schade. Juist de kleine kans om
slachtoffer te worden kan de reden vormen waarom niet
zelden reders het piraterijrisico negeren en zich ter zake
niet verzekeren, hoewel dat wel mogelijk is (Chalk,
2010). Een bijzonderheid van dergelijke typen risico’s is
evenwel, dat de nadruk in politiek en media komt te
liggen op de uitzonderlijke maar dramatische situaties
die dan gemakkelijk als representatief voor het verschijnsel worden gehouden. Die leiden vervolgens gemakkelijk
tot een roep om maatregelen om het risico om slachtoffer te worden geheel af te dekken.

Economische aspecten
44 Voor Nederlandse reders variëren de kosten die
voortkomen uit de dreiging van piraterij sterk, afhankelijk van de aard van het transport. Uit indicatieve
27

ICC International Maritime Bureau ‘Piracy and Armed Robbery against
Ships’, annual report 1 January – 31 December 2010, p.11.

opgaven van de Koninklijke Vereniging van Nederlandse
Reders (KVNR) aan de commissie valt op te maken dat al
snel aan een bedrag van € 50.000-100.000 per transport
moet worden gedacht. Voor een deel gaat het om de
aanschaf en het aanbrengen van beveiligingsmateriaal
zoals prikkeldraad, voor een ander deel gaat het om
verzekeringskosten en inzet van beveiligers.
Internationaal blijkt dat een aantal verzekeringsmaatschappijen korting geven indien bewapende beveiligers
aanwezig zijn of geen dekking meer geven bij afwezigheid daarvan. Ten slotte blijkt dat het omvaren zodat
risicogebieden gemeden worden door de langere vaartijd
al snel nadeliger is dan het onder aanvaarding van de
extra kosten varen door het risicogebied.
45 De totale economische kosten van piraterij worden
wereldwijd geschat op zo’n tien miljard dollar per jaar.
De grootste posten zijn verzekeringspremies, eventuele
langere vaarroutes om piraterij te vermijden voor zover
die worden gebruikt, beveiligingskosten en de inzet van
marine (Bowden, 2010; Sanders, 2010). Deze kosten
leiden echter niet tot een wezenlijke verhoging van het
totaal van zeetransportkosten (Smallman, 2011). Een
bedrag van enkele honderden miljoenen in totaal per
jaar is verbonden aan het betalen van losgeld. Per geval
zou het gemiddeld gaan om een betaling van een
inmiddels opgelopen bedrag van $ 5 mln (in de Hoorn
van Afrika) (Bowden, 2010; Sanders, 2010).
46 Bij het betalen van losgeld gaat het soms om
aanzienlijke bedragen, vaker zal het kleinere geldsommen betreffen. De totale opbrengst voor de piraten van
enkele honderden miljoenen per jaar is anderzijds wel
een belangrijke inkomstenbron voor internationale
criminele netwerken en voor veel Somaliërs. Zo zou de
piraterij werkgelegenheid bieden voor 5.000 personen in
Somalië (Percy & Shortland, 2010).
47 Ook anderen dan de piraten en daaraan gelieerde
groepen profiteren van de piraterij. Dat geldt bijvoorbeeld voor westerse verzekeringsmaatschappijen die
winst maken met het verzekeren van de ‘zeldzame
risico’s’, maar ook voor private militaire en beveiligingsbedrijven die nieuwe kansen zien. Hiernaast kan er een
politiek en militair belang in zijn gelegen om marines
zichtbaar in te zetten voor de bestrijding van piraterij
(Bateman, 2010; Percy & Shortland, 2010). Bateman
(2010, p. 14) noemt dat één van de ‘onaangename
waarheden’: “many organizations gain from piracy and exploit
the threat … to promote their own interest”. Hoewel piraterij
zeker een fors probleem vormt op sommige plekken,
moet dat volgens hem wel in perspectief worden gezien.

Geweldsmonopolie en piraterij

48 De dreiging van piraterij en de gevolgen van
geslaagde pogingen daartoe voor individuele personen
en voor de maritieme sector als geheel, geven het beeld
dat er eerder sprake is van een in plaats, omvang en ernst
geconcentreerde, maar beperkte problematiek, dan dat
hiermee een algemeen gevaar bestaat voor lijf en goed
waarmee bovendien een hele bedrijfstak dan wel de
internationale handel ernstig wordt ondermijnd. Dat
geldt in den brede en in het bijzonder voor de betekenis
van piraterij voor ons land. Deze stelling laat onverlet dat
er alle reden is om piraterij actief tegen te gaan. Het
ongemoeid laten van piraterij op belangrijke scheepvaartroutes dreigt de strategisch belangen te ondermijnen van Nederland dat zowel historisch als heden ten
dage voor zijn welvaart in belangrijke mate van de vrije
zeevaart afhankelijk is. Daarnaast dient de internationale
verplichting zwaar te wegen om samen met anderen de
vrije doortocht op zee mogelijk te maken en om
degenen die dat verhinderen te vervolgen.

Beschermingsmogelijkheden algemeen
49 Van vele kanten is het geluid te horen dat de ‘echte
oplossing’ aan land ligt, in het omvormen van een
falende staat als Somalië naar een werkende staat die,
net zoals elders geschiedde, een einde kan maken aan de
piraterij vóór de kust.28 Voor praktische doeleinden op de
korte termijn biedt deze mogelijkheid weinig soelaas.
Bovendien menen sommigen dat over deze oplossing
ook te gemakkelijk kan worden gedacht. De hypothese is
geformuleerd dat een iets minder falende staat in
Somalië, of daarbinnen in Puntland, de piraterij juist
kan bevorderen doordat piraterij dan kan leunen op een
betere juridische, zakelijke en politiek-bestuurlijke
infrastructuur, gekoppeld aan het gegeven dat politiek
en bestuur mede begunstigd worden uit de piraterij. Pas
bij een verdergaand beter functioneren van de staatsinstellingen zou een echte bijdrage aan de aanpak van de
piraterij te verwachten zijn (Percy & Shortland, 2010).
Hoe dit ook zij, voor de korte termijn zal naar meer
directe beveiligingsmogelijkheden moeten worden
gekeken.

gerechtelijke voorzieningen te treffen niet vanzelfsprekend veel zullen betekenen, althans niet op korte
termijn. Een vervolging in bijvoorbeeld Nederland
behoeft bovendien niet als afschrikwekkend te gelden,
omdat dit tegemoet kan komen aan de wens tot migratie
naar een westers land. Een andere belangrijke ondergraving van de mogelijke afschrikking door strafdreiging is
wel dat bij detentie van piraten hun plaats snel zal
worden ingenomen door anderen: de piraterij biedt
immers grote economische kansen (het gemiddeld
jaarinkomen in Puntland bedraagt slechts $ 600 per
jaar), zeker in het perspectief van teruglopende economische kansen op traditionele terreinen als de visserij
(Percy & Shortland, 2010). Ondanks de noodzaak om
piraten aan te houden, te vervolgen en te bestraffen voor
hun daden, ligt hierin geen mogelijkheid om op korte
termijn actuele dreigingen afdoende tegemoet te treden.
51 Marinepatrouilles kunnen – zo leert ook de
ontwikkeling bij Maleisië - een bijdrage leveren aan het
terugdringen van piraterij op specifieke zeeroutes, zeker
indien schepen zich aan een aanbevolen vaarroute
houden en daarbij worden geëscorteerd (Percy &
Shortland, 2010). Dergelijke patrouilles kunnen echter
alleen een beperkt risicogebied bestrijken: bij uitbreiding naar grotere zeeoppervlakken is hun bijdrage al snel
zodanig ‘verdund’ dat deze niet meer werkzaam kan
zijn.29 De cijfers van de recente jaren laten in dit verband
zien dat de gepatrouilleerde Golf van Aden te maken
kreeg met minder aanvallen op schepen, maar juist met
meer piraterij zuidelijker op de open zee. Het effect van
de patrouilles is daarmee vooral een verschuiving van de
piraterij naar minder beschermde gebieden, niet een
vermindering daarvan (Bateman, 2010; Percy &
Shortland, 2010; Chalk e.a., 2009). Deze verplaatsing van
de dreiging maakt het begrijpelijk dat reders de bijdrage
van de marinepatrouilles aan de oplossing van het
piraterijprobleem lager waarderen: waar vorig jaar nog
40% van een groep Duitse reders zulk een bijdrage zag, is
dat dit jaar teruggelopen naar 17%.30 De kwestie van de
gewapende particuliere beveiligers zou volgens de AIV
dan niet de gepatrouilleerde routes moeten betreffen,
maar de bredere Indische Oceaan waar dergelijke
bescherming ontbreekt.

50 Zowel nationaal als internationaal wordt gepleit
voor de stelselmatige aanhouding, vervolging en
berechting van piraten als methode ter ontmoediging
van piraterij. De animo hiertoe moet niet worden
overschat, waar landen hierin primair uitgaan van het
eigen belang, en de poging om in Afrika zelf hiervoor
29

28

AIV 2010, p. 9 en 10. Hier wordt de positieve ontwikkeling in de Straat
van Malakka beschreven, waarbij door regionale capaciteitsopbouw
het piraterijprobleem inmiddels effectief wordt bestreden.

30

Tientallen marinevaartuigen op een miljoen vierkante mijlen van de
Indische oceaan gecombineerd met de eis dat men snel ter plekke
moet zijn om een aanval te kunnen verijdelen.
Samenvatting onderzoek PricewaterhouseCoopers 4 augustus 2011
(http://marinesecurity.asia).

| 21

Geweldsmonopolie en piraterij

Preventie bij transporten
52 Er bestaat een arsenaal suggesties en regels binnen
de eigen scheepvaartsector om het risico van piraterij (bij
de Hoorn van Afrika) te verkleinen. Deze zijn door de
sector zelf samengevat in de Best Management Practices to
Deter Piracy in the Gulf of Aden and off the Coast of Somalia
(versie 4, augustus 2011). Toepassing van de daarin
vervatte regels zou de kwetsbaarheid voor piraterij
verminderen. Het gaat vooral om een goede voorbereiding en het treffen van preventieve maatregelen die het
risico van geslaagde piraterij verminderen.31 Het is dan
ook begrijpelijk dat verzekeringen in hun dekking en
premieheffing rekening houden met de mate waarin
beveiligingsmaatregelen zijn genomen. Indien ondanks
de getroffen maatregelen de piraten toch aan boord
komen, is de aanbeveling: “Offer no resistance to the pirates
[..] the pirates are likely to be aggressive, highly agitated [..] so
remaining calm and cooperating fully will greatly reduce the risk of
harm” (BMP, section 10.3). De nadruk ligt op een goede
voorbereiding en passieve preventie die niet verder gaat
dan bijvoorbeeld gebruikmaking van prikkeldraad en
waterstralen om te verhinderen dat de aanvaller aan
boord komen, maar zonder inzet van (vuur)­wapens.

22 |

53 Het eerder vermelde gegeven dat de meeste
pogingen tot piraterij bij varende schepen mislukken,
onderstreept dat preventieve actie effectief kan zijn. Vaak
weet men door snel weg te varen te ontkomen aan de
dreiging. Volgens de genoemde Best Management Practices
zouden piraten de navolgende kwetsbaarheden exploiteren: een lage snelheid van het schip, een laag boord,
ontoereikende planning en procedures op het schip, een
zichtbaar laag niveau van alertheid en/of afwezigheid
van zelfbeschermingsmaatregelen, en een trage reactie
op de dreiging. Ten dele betreft dit kenmerken van het
schip (laag en traag), ten dele gaat het om de mate
waarin men aandacht heeft voor het voorkomen van
risico’s. Niet zelden zou om bedrijfseconomische
redenen niet veel in preventie worden geïnvesteerd – er
zou hierin nog wel een taak liggen voor de vlagstaten en
de reders (Bateman, 2010). De AIV meldt in zijn rapport
dat in Nederland de zelfbescherming redelijk goed is
verzorgd, maar tevens dat lang niet alle Nederlandse
schepen zich houden aan de ‘best practices’ als zij de
Hoorn van Afrika passeren (AIV, 2010).32

31

32

Verdergaand is natuurlijk het geheel vermijden van het risicogebied,
zoals dat van de Hoorn van Afrika door om te varen via Kaap de Goede
Hoop in plaats van het Suezkanaal te kiezen. Bezwaarlijk is dan wel dat
dit extra geld kost, gemiddeld zo’n $700.000 (Sanders, 2010).
Maar één op de vier Duitse schepen zou zich aanmelden bij de
internationale marine-eenheden om een begeleid door een
risicogebied te varen (genoemd in Stober, 2010).

54 Indien men uit kostenoverwegingen afziet van
preventieve actie, omdat men dat niet kan of wil,
aanvaardt men feitelijk het risico slachtoffer te worden
van piraterij, wat al dan niet is afgedekt door een
verzekering. De vraag is dan of er sprake is van een
gebrek aan het nemen van eigen verantwoordelijkheid
door de reder, waarmee de grond wegvalt voor een
beroep op bescherming door de overheid. Die vraag
moet mede bezien worden vanuit het gegeven dat
tweederde van alle transporten bij de Hoorn van Afrika
uitgevoerd wordt door kleinere reders met vaak een
minder hoogstaande kwaliteit van schepen, bemanningen en voorzieningen (Chalk e.a., 2009; Bateman, 2010).
Kleinere rederijen met smallere marges zullen er eerder
toe neigen af te wijken van aanbevolen routes en zullen
ook niet gemakkelijk de kosten van beveiligingsmaatregelen op kunnen brengen. Het toelaten van (gewapende)
particuliere beveiligers aan boord in die situatie zou dan
in plaats komen van maximale en zorgvuldige preventie
en zou – juist vanwege de smalle marges – het extra
risico in zich bergen dat men gebruik maakt van
goedkope en daarmee mogelijk minder kwalitatief
hoogstaande inhuur. Een dergelijke compensatie kan
nimmer de bedoeling zijn.
55 Een voldoende en zichtbare bewapende aanwezigheid aan boord blijkt preventief te kunnen werken. Dat
kan op twee manieren. Enerzijds kunnen piraten
afgeschrikt worden door automatische vuurwapens of
met lange afstandsprecisiewapens bewapende tegenstand, hetgeen kan blijken uit het afvuren van een
waarschuwingsschot. Dan kan het zien van die weerstand als zodanig al voldoende afschrikkend zijn, zonder
dat per se zware wapens worden gebruikt, omdat de
piraten geen risico willen lopen. Anderzijds kan het
nodig zijn om een daadwerkelijke aanval af te wenden in
een vuurgevecht, wanneer de piraten ondanks de
weerstand de kans willen grijpen, bijvoorbeeld omdat zij
na langere tijd op zee wanhopen dat zij met lege handen
moeten teugkeren naar hun opdrachtgever (Percy &
Shortland, 2010). In dat geval is ‘escalatiedominantie’
nodig: het steeds de overhand hebben als het geweld
escaleert. Dit veronderstelt een variatie aan wapens om
gepast te kunnen reageren, inclusief de aanwezigheid
van zwaardere wapens zoals mitrailleurs als laatst in te
zetten middel. Een gebrek aan escalatiedominantie kan
het feitelijk geweldgebruik en de daaraan verbonden
risico’s voor zowel bemanning als piraten in de hand
werken.33 Het willen tegengaan van geweld kan dan
33

Dat deze vrees een grond heeft blijkt uit de aard van de situatie waarin
vooral gewonden en doden vallen. Dat is ‘per ongeluk’ wanneer piraten
intimiderend lukraak rondschieten, maar zeker ook wanneer men
gewapend verzet ontmoet, of wanneer reddingspogingen worden
ondernomen.

Geweldsmonopolie en piraterij

meebrengen dat ook de aanwezigheid van zwaardere
wapens mogelijk moet zijn. Dat is reeds de praktijk bij
militaire teams aan boord, dat zou dan mogelijk ook
moeten kunnen gelden voor particuliere beveiligers.

| 23

Geweldsmonopolie en piraterij

4

De particuliere
militaire bedrijven
24 |

Geweldsmonopolie en piraterij

Ontwikkeling en taken
56 Private militaire bedrijven hebben zich ontwikkeld
tot een veelzijdige internationale sector die actief is in
tientallen landen en waarvan de jaarlijkse omzet geschat
wordt op een bedrag van ongeveer 100 miljard dollar per
jaar34 (Cameron, 2006; Spears, 2006). Sinds het einde van
de Koude Oorlog is een trend waarneembaar waarbij
veiligheidgerelateerde taken worden uitbesteed aan
dergelijke bedrijven. Naast inschakeling door private
partijen ten behoeve van persoonsbeveiliging of
objectbewaking, is juist de inzet door overheden in
crisisgebieden sterk toegenomen: westerse krijgsmachten werden kleiner terwijl het aantal crisisbeheersingsoperaties sterk toenam. Inzet van civiele dienstverleners
maakte het mogelijk op korte termijn extra (eventueel
schaarse) capaciteit te leveren en militairen vrij te maken
voor de uitvoering van kerntaken. Vooral de cijfers van
uitbesteding door de Verenigde Staten zijn indrukwekkend. In maart 2011 zette het US Department of Defense
bijvoorbeeld tezamen in Irak en Afghanistan meer civiele
dienstverleners in (155.000) dan militairen (145.000).35
57 PMC’s worden in conflictgebieden ingezet voor
diverse doeleinden: directe, tactische ondersteuning in
frontliniegevechten (waaronder training en bewapende
beveiliging), het bieden van advies en training op
strategisch besluitvormend niveau en logistieke en
facilitaire ondersteuning (huisvesting, catering,
transport, onderhoud en inlichtingenverzameling)
(Singer, 2003; Bearpark & Schulz, 2009). De PMC’s
vormen bepaald geen herkenbare homogene groep in
termen van uitgeoefende taken, omvang en georganiseerdheid: ze vormen in die opzichten eerder een bonte
verzameling. Wel is een onderscheid te maken tussen
PMC’s, die met een civiele status ten hoogste steun geven
aan (offensieve) gevechtstaken van militairen, en
‘huurlingen’ die deelnemen aan gevechtshandelingen
als waren het militairen.36

34

35

36

Ondernemingen geven beperkt informatie over resultaten. Schattingen
over de aantallen mensen werkzaam in deze industrie lopen uiteen,
mede vanwege onduidelijkheid welke typen bedrijven moeten worden
meegerekend. Ook de surveys van de in Washington gevestigde
branchevereniging voor private securiy and military companies (PSC’s
en PMC’s), de International Peace Operations Organisation (IPOA),
verschaffen geen precieze informatie (IPOA State of the Peace and
Stability Operations Industry Survey 2006 en Peace Operations Institute
Second Annual Survey 2007).
Department of Defense Contractors in Afghanistan and Iraq: Background and
Analysis, Congressional Research Service, May 13, 2011.
De definitie volgens artikel 47 van het Additionele Protocol I van de
Geneefse Conventie typeert de huurling ondermeer als een persoon die
speciaal gerekruteerd is om in een gewapend conflict te vechten en die
direct deelneemt aan gevechtshandelingen ( McDonald, 2007, p. 222).

58 De eventuele inzet van PMC’s in het verband van
bescherming van schepen tegen piraterij moet dan niet
misverstaan worden: deze verrichten daarbij geen
militaire taken (gevechtshandelingen) maar worden
ingezet voor het bieden van gewapende beveiliging ter
voorkoming van een misdrijf. Hierbij kan het nodig zijn
geweld te gebruiken, doch er is volgens het internationaal recht geen sprake van inzet in een situatie van
gewapend conflict - het gaat hier in de aard om een puur
defensieve beveiligingstaak in het verband van dreigende
ernstige (internationale) criminaliteit (Seidel, 2010).

Nederlandse uitbesteding
59 Net als andere landen heeft Nederland de afgelopen
jaren ervaring opgedaan met uitbesteding van veiligheidgerelateerde taken in crisisgebieden, in het bijzonder logistiek en facilitaire ondersteuning, maar in een
enkel geval ook dienstverlening die gerekend moet
worden tot tactische ondersteuning. Specifiek ging het
om catering en logistieke bevoorrading in Uruzgan door
een Zwitsers bedrijf, dat voor transportbeveiliging lokale
Afghaanse particuliere beveiligers contracteerde, en om
onderhoud van militaire voertuigen door een Australisch
bedrijf. Voor het doel van de commissie is van belang dat
de bewaking van de buitenring van Kamp Holland
geschiedde door Afghaanse particuliere bewapende
beveiliging, de zogeheten Afghan Security Guards. Deze
bewaking werd niet geregeld door inhuur van en
uitbesteding aan een particuliere onderneming, maar
door het aangaan van een contractuele relatie tussen
Defensie en individuele Afghaanse beveiligers, waarbij
bepaald werd dat die laatsten alleen geweld zouden
mogen gebruiken ter zelfverdediging.37 Hiernaast
worden onder verantwoordelijkheid van het Ministerie
van Buitenlandse Zaken Nederlandse ambassades in
enkele instabiele landen (waaronder Afghanistan)
beveiligd door gewapende particuliere beveiligers.
60 Uitgangspunt van het Nederlandse beleid, verwoord
in de kabinetsreactie op het AIV-advies (2007) over inzet
van civiele dienstverleners in operatiegebieden, is dat de
krijgsmacht altijd moet kunnen beschikken over
voldoende eigen militaire kerncapaciteiten en dat
afhankelijkheid van civiele partijen moet worden
vermeden.38 Gewapende particuliere beveiliging vormt
volgens het kabinet een bijzondere categorie die aan
strenge voorwaarden is verbonden. Dergelijk civiel
personeel zou niet mogen worden ingezet voor offensieve taken, daaronder taken die te maken hebben met
37
38

Kamerstuk 31 200 X, nr. 132.
Kamerstuk 31 200 X, nr. 116.

| 25

Geweldsmonopolie en piraterij

strategische planning, de ondervraging van (krijgs)
gevangenen of de verwerking van inlichtingen.

Regulering
61 Het inzetten van PMC’s in een rol waarbij geweld
aan de orde kan komen, is - zo blijkt reeds uit de
instelling van de commissie - een kwestie die vragen
doet rijzen over het geweldsmonopolie van de staat,
zeker als gebruik wordt gemaakt van PMC’s omdat de
overheid de kosten van een krijgsmacht die maximale
bescherming biedt, niet kan of wil opbrengen. Er rijzen
ook indringende vragen inzake aansprakelijkheidsaspecten. Zo de staat al de stap zou willen zetten traditioneel
aan de krijgsmacht toegekende taken te privatiseren,
bijvoorbeeld omdat het moeilijk is om internationale
belangen afdoende te beschermen door inzet van
nationale krijgsmachten, zou deze stap om redenen van
democratische verantwoording en transparantie alleen
te overwegen zijn onder strikte regulering (Cameron,
2006; AIV, 2007; Bearpark & Schulz, 2009). Dit is
overigens gelijk aan de reactie van het kabinet op het AIV
advies uit 2007.39

26 |

62 Dat regulering niet overbodig is blijkt uit de
praktijk. Waar wegens een gebrek aan militaire capaciteit
teruggevallen wordt op een grote inzet van PMC’s, zoals
recent door de Verenigde Staten in Irak en Afghanistan,
werkt dat al snel door in een gebrek aan controle op de
activiteiten van PMC’s. Daarmee wordt ook het risico
groter dat deze de regels niet naar behoren volgen en er
incidenten kunnen volgen waarbij mensenlevens in het
geding zijn.40 Waar men terughoudend is in het gebruik
van PMC’s, zoals bijvoorbeeld in Duitsland maar ook in
Nederland, is het risico op incidenten navenant kleiner
maar niet non-existent (Petersohn). Men neemt niet
zelden waar dat medewerkers van PMC’s zich niet aan de
plaatselijke en internationale regels houden (Rand
onderzoek, gecit. in Moesgaard & Heiselberg, 2011).
63 Er is geen internationaalrechtelijk instrument dat de
aansprakelijkheidsrelatie tussen staten en PMC’s regelt
of dat een controlerende taak heeft. In veel Europese
39

40

Het kabinet stelt onder andere: ‘Terecht merkt de AIV op dat aan deze
inzet [bewapende beveiligingstaken in operatiegebieden] risico’s
verbonden zijn en dat verbreding en verdieping van het beleid en
regelgeving op dit gebied is gewenst’. Kamerstuk 31 200 X, nr. 116, p. 5.
Een berucht voorbeeld vormt het optreden van de Amerikaanse firma
Blackwater (thans Xe Services genaamd) in Irak. De firma verzorgde onder
andere bewapende beveiliging van een transport diplomaten door
Bagdad in september 2007, wat resulteerde in een schietincident op
een druk kruispunt waarbij 17 Irakese burgers de dood vonden (http://
online.wsj.com/article/SB1000142405274870352130457627892161
7509908.html?mod=igoogle_wsj_gadgv1&).

landen is er geen specifiek op PMC’s – of op private
(gewapende) beveiliging – toegesneden regelgeving.41
Dit geldt ook voor Nederland. Het contract en de daarbij
gevoegde geweldsinstructie is dus, bij afwezigheid van
wetgeving, de belangrijkste basis voor de juridische
relatie tussen de inhurende partij en de private onderneming. Duidelijk is wel dat landen over het algemeen
terughoudend zijn met het geven van taken aan PMC’s
als het gaat om inzet in conflictgebieden en om ondersteuning die dicht tegen gewapende strijd aan ligt. Voor
de inzet van gewapende particuliere beveiliging in
risicovolle omstandigheden geldt wel dat er mogelijk
niet in alle gevallen een scherpe scheidslijn bestaat
tussen het gebruik van geweld voor zelfverdediging en
het bewaken van militaire objecten tegen een aanval
door een partij in het gewapende conflict (wat
beschouwd kan worden als deelname). Indien betrokkenheid van PMC’s bij vijandelijkheden redelijkerwijs
niet kan worden uitgesloten, kan het predicaat ‘huurling’ toepasselijk worden. Het kabinet lijkt hiervan
doordrongen waar het stelt dat gewapende particuliere
beveiliging in operatiegebieden een bijzondere categorie
vormt die aan strenge voorwaarden moet zijn verbonden.42 Anderzijds stelt het kabinet dat er in beginsel geen
direct verband is tussen geweldgebruik vanwege
zelfverdediging en deelname aan een gewapend conflict,
aangezien dit geweldgebruik niet gericht is op het
schaden van de tegenstander.43
64 Binnen Europa lijkt alleen het Verenigd Koninkrijk
– net als de Verenigde Staten –meer structureel PMC’s te
gebruiken. De nationale regulering zou echter onvoldoende zijn. Deze conclusie zou gelden, ook met het
bestaan van de Private Security Industry Act van 2001 en een
toezichthoudend orgaan (de Security Industry Authority). De
opvattingen binnen de beveiligingssector zelf, wijzen op
een onvoldoende beheersing van het gedrag van de
ondernemingen (White, 2010). Niet alleen zijn er
juridische vragen, tevens lijkt het wezenlijk zodanig
toezicht te houden op het functioneren van PMC’s dat
voldoende verzekerd is dat deze zich aan de nationale en
internationale regels houden, waaronder het EVRM. De
vraag is hoe dit, in het geval van inzet tegen piraterij,
verwezenlijkt kan worden in situaties waarin toezicht
ontbreekt (Cameron, 2006).
65 Regulering van PSC’s en PMC’s zou bepalingen
moeten bevatten (inclusief bepalingen over daadwerkelijke handhaving en naleving daarvan) over onder meer

41

42
43

Zie de mede op basis van EU-onderzoeksgelden gepubliceerde reeks
PRIV-WAR rapporten (www.priv-war.eu).
Kamerstuk 31 200 X, nr. 116.
Kamerstuk 31 200 X, nr. 132.

Geweldsmonopolie en piraterij

geweldsgebruik en kwaliteit van in te zetten personeel.
Dit om zeker te stellen dat onder alle omstandigheden
de regels van het internationale humanitaire recht en
het humanitair oorlogsrecht worden nageleefd. Voorts
moet voorkomen worden dat er bijvoorbeeld door
sub-contracting een ondoorzichtige keten van verantwoordelijkheid ontstaat, waardoor de aansprakelijkheid niet
ondubbelzinnig geregeld is en vervolging van misdaden
uitblijft. De regels en de handhaving zullen moeten
komen van nationale staten, het liefst in het kader van
algemene internationale afspraken, zodat onderlinge
verschillen worden voorkomen. Daarmee kan ook
worden voorkomen dat PSC’s uitwijken naar landen met
het minst strakke reguleringsregiem.
66 Er zijn initiatieven om op internationaal niveau de
activiteiten van PMC’s te reguleren. In het verband van
de Verenigde Naties is dat het geval. Maar het blijkt
moeilijk een onderscheid te maken tussen regels voor
huurlingen en die voor PMC’s op het kritische punt van
waar directe betrokkenheid bij gewapende strijd begint
en ophoudt (Cameron, 2006). Er zijn voorts bewegingen
om op het niveau van de Europese Unie tot regulering te
komen, maar dan eerder vanuit mededingingsperspectief dan ter wille van de bescherming van mensenrechten
(Dekker, 2009). Verder constateert de Raad van Europa
gebreken in regulering van en toezicht op PMC’s en
bevordert stappen om dat in verdragen van de Raad op te
vangen, mede gebaseerd op de gedragscode van de
sector zelf (de Montreux regels, zie hierna), in samenhang met nationale regulering (Venice Commission,
2009). Hoe de juridische status van PMC’s ook wordt
geregeld, in ieder geval zou formeel een en ander
moeten worden bepaald omtrent de eerbiediging van
mensenrechten, soevereiniteit van staten en, waar men
in gewapende conflicten optreedt, het naleven van
humanitaire volkenrechtelijke regels (Seidel, 2010)
67 Ook binnen de branche zelf bestaat het besef dat
men regulering behoeft om voldoende respectabiliteit
en legitimiteit (en alleen langs die weg ook een duurzaam businessmodel) te verwerven. Omdat (inter-)statelijke
regulering nog op zich laat wachten, is men overgegaan
tot een regiem van zelfregulering, door het vormen van
koepels met interne kwaliteitssystemen en gedragscodes
(Bearpark & Schulz, 2009) zoals de British Association of
Private Security Companies en de International Peace Operations
Association.
68 Inmiddels is er een internationale gedragscode
gekomen voor PSC’s, de in Zwitserland opgestelde
International code of conduct for private security service providers,
het Montreux Document, waar bijna 60 bedrijven hun
handtekening onder hebben gezet. Onderdeel daarvan is

dat men zoveel als mogelijk geweldtoepassing vermijdt,
dat noodzakelijk geweld niet disproportioneel is, dat
vuurwapens slechts omwille van zelfverdediging tegen
een directe dreiging van doding of ernstige verwonding
mogen worden gehanteerd, dat men conform de
geldende regels met wapens omgaat, en dat ieder
incident waar wapens bij zijn betrokken wordt vastgelegd en aan de klant gerapporteerd en, voor zover
daartoe gereguleerd, aan de bevoegde autoriteiten. Door
ondertekening verbinden de PSC’s zich aan deze code,
als ‘a first step towards full compliance’, waarbij de volgende
stappen zo gezet moeten worden dat echte naleving
bestaat die kan worden vastgesteld door een onafhankelijke audit (artikel 8).

PMC’s aan boord
69 Waar in den brede de discussie over de inzet van
PMC’s in gewapende conflicten, onderscheiden van die
van huurlingen’ moeizaam verloopt, lijkt dat minder
gecompliceerd waar het gaat om hun inschakeling bij de
bescherming van schepen tegen piraten. Er is dan
immers geen sprake van een internationaal gewapend
conflict noch van beveiliging van militaire objecten. Het
betreft ‘slechts’ zelfverdediging tegen een gewapende
aanval als enige reden voor eventueel geweldsgebruik. Er
hoeft dan minder verwarring te ontstaan -­ ook al
machtigt het zeerecht alleen staten om op te treden
tegen piraterij en worden daarvoor marineschepen
ingezet - over de aard en legitimatie van het geweldgebruik en de internationaalrechtelijke status van het
beveiligingspersoneel.
70 Toch blijkt ook de inzet van PMC’s tegen piraterij
onderhevig aan discussie. Het inschakelen van gewapende particuliere beveiligers wordt door de International
Maritime Organization (IMO, 2011) afgewezen noch
aanbevolen. Wel verstrekt de IMO richtlijnen aan reders
en kapiteins, en formuleert ze tevens aanbevelingen aan
staten betreffende het gebruik van gewapend particulier
beveiligingspersoneel bij zeetransporten door de High
Risk Area rondom de Hoorn van Afrika.44 De organisatie
steunt of beveelt zulks niet aan; zij vindt dat de keuze
daartoe aan de reders is. Niet alle reders staan te
springen PMC’s in te huren om hun schepen te beveiligen tegen piraten, uit angst voor geweldsescalatie. De
IMO wijst in ieder geval de keuze af om de bemanning
44

IMO Interim Guidance to Shipowners, Ship Operators, and Shipmasters
on the use of Privately Contracted Armed Security Personnel on board
Ships in the High Risk Area, MSC.1/Circ. 1405, 23 May 2011, en IMO
Interim Recommendations for Flag States regarding the use of
Privately Contracted Armed Security Personnel on board Ships in the
High Risk Area, MSC.1/Circ. 1406, 23 May 2011.

| 27

Geweldsmonopolie en piraterij

verder te bewapenen. PMC’s zouden een meer professionele inzet kunnen bieden, waarin terughoudendheid in
en proportionaliteit van geweldstoepassing voorop
staat. Dan is de kans op ongelukken geringer, en zal
alleen het tonen van de bereidheid tot geweldstoepassing vaak al voldoende preventief kunnen werken.
71 Hoewel voor menige reder geldt dat inhuur van
“private security companies not only a viable option [is], but a
necessity for many … routinely facing this threat [of piracy]”
(Mineau, 2010, p. 78) kunnen zij dat vaak alleen doen
door de wet te overtreden: veel vlaggestaten staan niet
toe dat er bewapende particuliere beveiligers aan boord
komen. Voorts zullen de reder en de kapitein rekening
moeten houden met juridische complicaties bij de
inhuur van PMC’s, in het bijzonder jurisdictievragen die
samenhangen met het verschil tussen de volle zee en de
territoriale wateren. Juist “[t]he areas of the World where
piracy is the most prevalent … present some of the most complicated
and unresolved jurisdictional issues concerning the use of maritime
PSC’s” (Mineau, 2010, p. 77).45

28 |

72 De commissie constateert dat in veel landen
discussie wordt gevoerd over de toelating van gewapende particuliere beveiligers aan boord ter bescherming
tegen piraten. Het beeld is zo vol van dynamiek dat het
lastig is een stand van zaken op te maken dat voor
langere tijd geldig zou zijn. De navolgende opsomming
moge duidelijk maken dat er vele verschillende opvattingen en invullingen bestaan. Duitsland46, Frankrijk, België en
Portugal staan in ieder geval tot nu toe afwijzend
tegenover de inzet van gewapende particuliere beveiligers op koopvaardijschepen en zien daarin vooral
problemen, zoals omtrent staatsaansprakelijkheid en
omtrent vervoer van wapens door territoriale wateren
van derde landen. Ook India wijst inzet van PMC’s af. Italië
staat mogelijk sinds kort of binnenkort PMC’s aan boord
toe die onder verantwoordelijkheid van of controle door
het Italiaanse ministerie van binnenlandse zaken
werkzaam zijn. Het Verenigd Koninkrijk huldigt nog het
standpunt dat de inschakeling van gewapende particuliere beveiligers niet wordt toegestaan, maar dit
standpunt wordt thans heroverwogen, net als in
Griekenland het geval is. Denemarken beslist op ad-hoc basis
of het een vergunning verleent aan PMC’s om diensten te
45

46

In dit verband zij gewezen op het precedent dat Jemen een contract
afsloot met een PSC om in de kustwateren tegen piraterij te
patrouilleren. Ook bij Somalië zouden PSC’s welkom worden geheten.
Hiermee komt het toezicht op de kwaliteit en het handelen te liggen bij
die kuststaten, hetgeen dan niet los kan worden gezien van het
rechtstatelijke niveau van die landen en hun eigen economische
belangen (Mineau, 2010).
Inmiddels zou in Duistland het voornemen bestaan onder voorwaarden gewapende particuliere beveiliging mogelijk te maken.

verlenen aan boord van in Denemarken geregistreerde
schepen. Dit geldt ook voor Noorwegen waar per 1 juli
2011 wordt toegestaan dat aan boord van in Noorwegen
geregistreerde schepen PMC’s hun diensten verlenen,
onder meer onder de voorwaarde dat de best management
practices zijn toegepast, en dat de PMC’s moeten voldoen
aan kwaliteitseisen. De Seychellen wijzen erop dat zij
ruime ervaring hebben met Spaanse gewapende private
beveiligers, die de in de Seychellen liggende vissersvloot
van Spanje beschermen.

Geweldsmonopolie en piraterij

| 29

Geweldsmonopolie en piraterij

5

30 |

Uitgangspunten,
keuzemogelijkheden
en implicaties

Geweldsmonopolie en piraterij

Uitgangspunten
73 De commissie beschouwt het geweldsmonopolie
van de overheid niet als absoluut. Het biedt ruimte voor
het toestaan van vormen van gewapende zelfbescherming, maar alleen dan wanneer er een zorgplicht van de
overheid bestaat die niet toereikend kan worden
nagekomen. Voorts moet gelden dat bij het toelaten van
vormen van gewapende zelfbescherming de overheid
door regulering en toezicht moet zorgen voor voldoende
waarborgen. “Staatliches Gewaltmonopol und
Bürgerverantwortung stehen … nicht isoliert neben einander.
Vielmehr können auch staatliche Gewaltaufgaben kooperativ erfüllt
werden, sofern der Staat seiner Gewährleistungs-, Regulierungsund Kontrollverantwortung ausreichend nachkommt” (Stober,
1997, p. 893).
74 De commissie constateert dat de kans om slachtoffer van piraterij te worden wellicht in het algemeen niet
zeer groot is, maar wel een betekenisvolle omvang heeft
rondom de Hoorn van Afrika en op de Indische oceaan,
in het bijzonder waar het gaat om naar hun aard
kwetsbare transporten. Ook wanneer voldoende
preventieve maatregelen zijn getroffen, blijft er een niet
te verwaarlozen kans over om slachtoffer te worden van
piraterij, waarbij de gevolgen van een aanval door
Somalische piraten vanwege de gewelddadige aard
ernstig kunnen zijn. Gegeven de context van het
probleem - in het bijzonder de afwezigheid van kuststaten die effectief (kunnen) optreden tegen piraten en de
afwezigheid van internationale rechtshandhavende
instanties waardoor effectieve opsporing en vervolging
als ook het direct kunnen reageren op gijzelingssituaties
problematisch zo niet onmogelijk is - dringt zich
nadrukkelijk de vraag op of de Nederlandse staat geen
plicht heeft nadere bescherming te bieden of mogelijk te
maken.
75 De commissie beantwoordt deze vraag positief: de
overheid kan zich niet onttrekken aan haar verplichting
om te zorgen voor extra bescherming gegeven de
kwetsbaarheid van zeetransporten in de genoemde
risicogebieden. Deze plicht kan echter niet ongeclausuleerd worden geformuleerd. Ten eerste ligt die bescherming alleen voor de hand als het transport een zwaarwegend belang dient. Dat geldt niet wanneer sprake is van
plezier- of recreatievaart, maar wel als er algemeen
maatschappelijke, humanitaire of economische
belangen in het geding zijn, waarbij het voorts niet goed
mogelijk is het risicogebied te mijden. De algemene
bescherming van de handelsvaart is naar het oordeel van
de commissie in het algemeen zo een belang. De tweede
voorwaarde is dat de reder en de kapitein de voorzorgsmaatregelen hebben genomen die men van hen mag

verlangen gegeven de normen die daarvoor zijn opgesteld. De overheid kan daarnaast aanvullende eisen
stellen indien specifieke bescherming wordt geboden,
zoals het in konvooi moeten varen waar men zelf liever
– mede uit kostenoverweging – alleen zou willen varen.
76 Hoewel de commissie dus meent dat de overheid
moet zorgen voor meer beveiliging dan tot nu toe wordt
geboden, blijkt het niet goed mogelijk dit te voorzien
van een kwantificering. Zo zijn er geen betrouwbare
cijfers voorhanden van het aantal zeetransporten onder
koninkrijksvlag dat jaarlijks door de High Risk Area
rondom de Hoorn van Afrika vaart. Het is waarschijnlijk
dat dit enkele honderden betreft, waarbij het niet
bekend is welke als kwetsbaar moeten worden aangemerkt gegeven hun vaarroute en hun kenmerken. Ook
zullen niet alle reders (militaire) beveiliging willen
hebben of bekostigen, dan wel niet in aanmerking
komen voor overheidsbescherming omdat ze onvoldoende preventieve maatregelen willen treffen. Toch zal
het aantal te honoreren aanvragen waarschijnlijk de
enkele tientallen overstijgen waarvoor nu de overheid
capaciteit beschikbaar kan stellen. De commissie
constateert dat de beveiliging op een substantieel (maar
niet precies bekend) hoger niveau zou moeten liggen
dan nu het geval is.
77 De ontwikkelingen in de internationaal opererende
particuliere beveiligingssector laten zien dat deze nog
niet onderworpen is aan internationale regulering: “[d]ie
Praxis ist hier den Recht weit vorausgeeilt” (Seidel, 2010, p. 21).
Tegelijk is duidelijk dat (nog) veel landen de vraag onder
ogen zien of, en zo ja, op welke wijze, men gebruik kan
maken van de door die sector aangeboden diensten. De
commissie meent dat er geen reden is om a priori een rol
van de sector uit te sluiten bij de bescherming tegen
piraterij, maar vraagt wel nadrukkelijk aandacht hoe dat
kan met voldoende waarborgen, toezicht en democratische verantwoording.
78 Met deze uitgangspunten zijn er in beginsel twee
mogelijkheden ter nadere invulling van de zorgplicht
van de overheid gericht op afdoende bescherming tegen
piraterij. Allereerst is er de optie dat de nodige bescherming wordt geboden door de overheid, al dan niet met
inschakeling van de particuliere sector. Ten tweede kan
de overheid zodanige regels stellen dat de reders zelf
voor hun veiligheid kunnen zorgen met behulp van
particuliere beveiligers.

| 31

Geweldsmonopolie en piraterij

Optie 1: rechtstreekse overheidsbescherming
79 Deze optie houdt in dat de overheid tot een zeker,
aanvaardbaar geacht niveau, beveiliging biedt tegen
piraterij47 maar tevens dat het reders niet is toegestaan
om daarbuiten met behulp van particuliere gewapende
beveiligers aan boord nadere bescherming te zoeken.48

32 |

80 Het voorbehouden van gewapende bijstand aan
boord van schepen aan de overheid heeft het voordeel
dat dit binnen de bestaande wettelijke, procedurele en
operationele kaders betrekkelijk eenvoudig is te
verwezenlijken, waaronder ook begrepen wordt de
afspraken met kuststaten omtrent vervoer van wapentuig. Gewapende bescherming wordt georganiseerd,
ondersteund en geleid door het defensieapparaat. Dit
biedt bij confrontaties met piraten de mogelijkheid van
terugval op voorzieningen, advies en respons op basis
van communicatie met een professionele walorganisatie. Dat betreft voorts goede mogelijkheden voor
verslaglegging en onderzoek, maar ook eventuele
aanhouding van piraten, zodat strafrechtelijke vervolging kan worden gerealiseerd. Binnen deze optie kan
flexibel met wapens worden omgegaan, zodat de
variëteit zodanig aangepast is dat op verschillende
geweldniveaus kan worden geopereerd en daarmee
gezorgd kan worden voor voldoende ‘escalatiedominantie’ als voorwaarde voor het maximaliseren van een
preventieve werking (en dus minimalisering van feitelijk
geweldsgebruik). Voorts geldt de regel dat bij conflictsituaties met piraten de verantwoordelijkheid overgaat
van de kapitein naar de militaire commandant van het
beveiligingsteam, hetgeen betekenis heeft voor de
aansprakelijkheid van de eerste.
81 Als gezegd, is de overheidsbescherming toe te
spitsen op transporten die een zwaarwegend belang
dienen en die het nodige verrichten om slachtofferschap
te voorkomen (volgens codes als de Best Management
Practices). De bescherming is momenteel vooral gericht
op het gebied rondom de Hoorn van Afrika. De vraag is
hoe de overheid de extra bescherming op of bij schepen
kan verwezenlijken. Momenteel verleent de marine naast de inzet van marineschepen voor patrouilles,
verkenningen en gewapende escortes - op beperkte
schaal steun aan individuele transporten door plaatsing
47

48

Hier wordt in het middel gelaten of hierbij gebruik wordt gemaakt van
bewapende bescherming aan boord of door het laten vergezellen van
het schip door een (marine)vaartuig.
Hier wordt verder niet ingegaan op de mogelijkheid het schip te laten
vergezellen van een (buitenlands gevlagd) volgschip van een
particuliere beveiligingsorganisatie. In ieder geval kan dat particuliere
volgschip geen Nederlands schip zijn. Het schip en zijn bemanning
moeten immers bewapend worden.

van een team bewapende mariniers aan boord (Vessel
Protection Detachments). Dit betreft louter transporten die
vanwege hun bijzondere aard als zeer kwetsbaar worden
aangemerkt. De capaciteit hiervoor is beperkt: er kunnen
twee transporten tegelijk worden beveiligd en het totale
aantal te beschermen zeetransporten per jaar kan het
aantal van enkele tientallen niet overschrijden zonder
dat overige taken van Defensie en de daaraan verbonden
operationele capaciteit in het gedrang komen. Deze
beperkte capaciteit voldoet niet aan de totale behoefte
tot beveiliging. In de afgelopen jaren zijn in totaal zo’n
250 bijstandsaanvragen van Nederlandse reders ingediend bij de overheid, waarvan een deel om formele
redenen werd afgewezen49 en een groot aantal vanwege
capaciteitsgebrek ondanks dat vele van deze gevallen
voldeden aan de criteria voor bescherming.50
82 De conclusie is dat, indien de uitgangspunten van
de commissie worden gehanteerd, het niet mogelijk lijkt
om binnen de huidige beschikbare capaciteit van de
krijgsmacht voldoende gewapende beveiliging te
verlenen ter aanvulling van wat reders zelf doen om
kwetsbare transporten tegen piraterij te beschermen.
83 Er zijn dan twee mogelijkheden: Defensie maakt
meer capaciteit beschikbaar binnen de huidige kaders,
waardoor prioriteiten in de taakuitvoering moeten
worden herschikt, of er wordt gekeken naar manieren
om de capaciteit van Defensie voor deze specifieke taak
uit te breiden. Uitbreiding van capaciteit voor bescherming tegen piraterij door Defensie levert een financieel
probleem op, dat wellicht op de totale (defensie- en
rijks-)begroting niet zeer groot is maar dat zeker in de
huidige tijden waarin de krijgsmacht om financiële
redenen fors moet inkrimpen een knelpunt zal vormen.
Het ligt niet op de weg van de commissie te treden in de
vraag of hiervoor het budget van Defensie zou moeten
worden verhoogd. Wel wil de commissie ingaan op de
mogelijkheid om zonder budgetverhoging meer
capaciteit te genereren. Een mogelijkheid is de doorberekening van inzetkosten van de Defensiebeveiliging aan
de reders. Dat wordt nu ook al gedaan bij de inzet van
VPD’s, althans voor een groot deel namelijk voor de
kosten van het transport en de opslag van wapens en
munitie en het verblijf aan boord. Aansluitend op de
ontwikkeling van het doorberekenen van politiekosten
bij evenementen die alleen of mede particuliere
49

50

Vooral ging het hier om het feit dat het schip niet in Nederland was
geregistreerd maar elders - vooral op Curaçao. De commissie wijst op
haar eerdere opmerking dat andere landen van het Koninkrijk niet
uitgesloten zouden moeten worden. Het recente beleid met betrekking
tot VPD’s doet dat ook niet meer.
In deze gevallen werd doorverwezen naar internationale militaire
steunvoorzieningen (MSCHOA/EU Navfor).

Geweldsmonopolie en piraterij

belangen dienen, kan worden overwogen de kosten van
de bewapende beveiliging tegen piraterij aan of bij
schepen meer dan thans het geval is in rekening te
brengen bij de reders. Hierbij past wel de kanttekening,
dat wanneer de overheid zorgt voor bewapende beveiliging, de overheid bepaalt wat er nodig is om dat voor
elkaar te brengen, in termen van de organisatie van de
bescherming, de aard en de omvang van de bewapening
en de bijbehorende medische en logistieke voorzieningen. Dat kan geen onderwerp zijn van onderhandeling,
ook niet indien de reders de kosten daarvan moeten
dragen.
84 In deze optie kan de overheid beschikken over extra
middelen die dienen voor het creëren van aanvullende
capaciteit die nodig is voor de benodigde bescherming
tegen piraterij. Het is waarschijnlijk dat de behoefte aan
bescherming in de tijd zal fluctueren en het dus lastig en
kostbaar is daar vaste capaciteit voor te scheppen. Het
kan daarom raadzaam zijn dat Defensie, al naar gelang
de behoefte, tijdelijke krachten gaat inzetten.
85 Bij het vinden van tijdelijke capaciteit zou allereerst
kunnen worden gekeken naar de mogelijkheid reservisten in te schakelen, die op basis van vrijwilligheid
tijdelijk in actieve dienst worden ingezet. Het voordeel
van het gebruik van reservisten is dat deze in actieve
dienst dezelfde status genieten als beroepsmilitairen. Dit
betekent dat er geen juridisch probleem is betreffende
het dragen en gebruiken van wapens van Defensie op
basis van bestaande wet en regelgeving en geweldsinstructies en dat het militair straf- en tuchtrecht van
toepassing is. Aangezien militairen fungeren als
vertegenwoordiger van de Staat kunnen deze voor
geweldgebruik naast zelfverdediging mogelijk voor
geweldsuitoefening tevens een beroep doen op het
internationaalrechtelijk gefundeerde statelijke ingrijpen
tegen piraterij. Er geldt in de praktijk van de inzet van
reservisten de voorwaarde dat zowel de betrokkene als
zijn vaste werkgever moet instemmen met de bedoelde
inzet. Hierbij zal het doorgaans zo zijn, dat de werkgever
op enigerlei wijze baat moet hebben bij de tijdelijke
inzet van de werknemer door Defensie, hetgeen bij inzet
onder risicovolle omstandigheden niet vanzelfsprekend
is. De ervaring leert dat deze reservistenoptie voor
specialistische functies, zoals die van artsen en technische specialisten, een realistische oplossing voor
personele knelpunten bij Defensie kan bieden.
Daarentegen moet er rekening mee worden gehouden
dat onvoldoende reservisten kunnen worden geworven
voor de uitvoering van veiligheidstaken als hier bedoeld.
Langs deze weg zal het gestelde doel van gewenste
capaciteitsuitbreiding waarschijnlijk niet (volledig)
kunnen worden verwezenlijkt. Dit doel zou echter dan

ook kunnen worden bereikt indien ook personeelsleden
van particuliere beveiligingsbedrijven als uitzendkrachten in aanmerking komen voor de met reservisten
vergelijkbare status van militair in tijdelijke dienst. Het
ligt in dat geval in de rede dat een PMC een passende
financiële vergoeding ontvangt voor het tijdelijk afstaan
van de werknemer aan Defensie.
86 De oplossing die hier wordt voorgesteld, het inlenen
door Defensie van personeel dat aan PMC’s is verbonden,
ondervangt de vaak gesignaleerde problemen van
verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid die aan de
inzet door de overheid van PMC’s kleven (Schreier and
Marina Caparini, 2005; AIV, 2007). Op zichzelf zou het
denkbaar zijn dat de tijdelijk overgenomen PMCmedewerkers geen militaire status hebben, zodat ze als
burgermedewerkers ingezet worden voor de beoogde
bewaking- en beveiligingsdoeleinden, net zoals Defensie
dat al langer doet voor de beveiliging van militaire
objecten. Er is bij bescherming tegen piraterij evenwel
geen sprake van militaire objecten, zodat formele
wijziging nodig zou zijn van diverse wetten en regelingen die de basis zouden kunnen vormen voor het mogen
bedienen van wapens van Defensie voor de duur van hun
contract door civiele inleenkrachten.51 Het alternatief
van het aanwijzen van een koopvaardijschip als tijdelijk
militair object lijkt bezwaarlijk met het oog op de aard
en intentie van bedoelde regelingen en de implicaties
voor overige op zeeschepen van toepassing zijnde weten regelgeving. Voorts voorziet ook de Wet Wapens en
Munitie niet in het voorhanden hebben van wapens en
munitie door civiel personeel van de krijgsmacht voor
deze taak. Tot slot zou bij het inzetten van civiele
gewapende bewakers onder verantwoordelijkheid van
Defensie bezien moeten worden of ook het militair
strafrecht niet van toepassing verklaard zou moeten
worden op dit personeel.52

51

52

Defensie beschikt momenteel over civiel bewakingspersoneel in vaste
dienst dat wordt ingezet voor bewapende beveiliging en bewaking van
militaire objecten op basis van de Rijkswet geweldgebruik bewakers
militaire objecten (24 februari 2003), het Besluit geweldgebruik
defensiepersoneel in de uitoefening van de bewaking- en beveiligingstaak (22 juli 2000), het Rijksbesluit houdende aanwijzing van te
bewaken en te beveiligen objecten (14 september 2000) en de
Regeling wapens en munitie krijgsmachtpersoneel (1997).
De Verenigde Staten hebben per 1 januari 2007 de Uniform Code of
Military Justice (UCMJ) aangepast zodat ook PMC-personeel onder deze
wetgeving komt te vallen. Voor die datum was de UCMJ alleen van
toepassing op personeel van de krijgsmacht gedurende tijd van
(verklaarde) oorlog. Hier is aan toegevoegd dat de wet ook geldt tijdens
contingency operations, inclusief crisisbeheersingsoperaties. Dit vergroot
de mogelijkheden personeel van PMC’s te vervolgen bij het begaan van
(militaire) misdrijven.

| 33

Geweldsmonopolie en piraterij

87 Een keus voor inzet van civiel personeel zou,
vanwege de juridische beperkingen die terecht zijn
verbonden aan het gebruik van wapens door burgers,
nopen tot forse wijziging van wet- en regelgeving.
Daarom verdient het aanbeveling de in te huren
particuliere beveiligers tijdelijk de status van militair te
verlenen. Dan is er – vergelijkbaar met de inzet van
reservisten – geen juridisch probleem met betrekking tot
het dragen en gebruiken van Defensiewapens en zijn het
militair straf- en tuchtrecht van toepassing. Van de eis
over de Nederlandse nationaliteit te beschikken kan bij
een tijdelijke aanstelling als militair overigens worden
afgeweken.53
88 Uiteraard zal een zorgvuldige selectie moeten
gelden voor personeel dat als reservist of bij een
tijdelijke aanstelling als militair in aanmerking komt
voor een gewapende taak van Defensie. Dit vergt zaken
als een veiligheidsonderzoek en gedegen kennis en
ervaring betreffende door Defensie gebruikte wapens en
munitie en (gewelds-) procedures. Het betreft ook
kennis van het internationaal humanitair recht en
humanitair oorlogsrecht. Het is evident dat reeds
opgedane ervaring als militair in een vorige betrekking
hierbij een voordeel is. Onder deze voorwaarden kan
tijdelijk personeel zonder grote praktische problemen
worden ingepast in een militaire commandostructuur.
34 |

89 In deze geschetste constructie zal de overheid tevens
kwaliteitseisen moeten vaststellen voor bedrijven die in
aanmerking komen voor het leveren van beveiligingspersoneel voor gewapende taken. Daarbij kan de
overheid zich oriënteren op de eisen die in andere
landen hieromtrent worden gesteld en kan de overheid
daarmee bijdragen aan de convergentie van internationale regulering van internationaal opererende
beveiligingsbedrijven.

Optie 2: eigen zorg
90 In deze optie wordt het mogelijk gemaakt dat reders
door inhuur van gewapende particuliere beveiligers zelf
extra zekerheid inbouwen dat zij geen slachtoffer
worden van piraterij. Niet alleen moet in deze optie de
overheid het mogelijk maken dat reders zich van deze
mogelijkheid kunnen bedienen, tevens zal de overheid
voldoende waarborgen moeten creëren door middel van
regulering en toezicht. De commissie gaat verder uit van
alleen de eventuele mogelijkheid van inzet van gewapende particuliere beveiligers op schepen ten behoeve
53

Algemeen militair ambtenarenreglement (AMAR) artikel 11 lid 2 en
artikel 5 lid 1.

van wat strikt noodzakelijk is voor zelfbescherming en
niet meer dan dat.
91 Het primaire oogmerk van inzet van PMC’s is
afschrikking en daarmee het voorkomen van een poging
tot overmeestering door piraten. Arrestatie en berechting zal in deze optie minder snel voorop staan. De
beoogde afschrikking lukt doorgaans door zichtbaar
relatief lichte vuurwapens te dragen en eventueel
waarschuwingsschoten te lossen, voor zover andere
afwerende maatregelen al geen resultaat sorteren. Het is
echter bepaald aannemelijk dat dit niet altijd afdoende
zal zijn en er daadwerkelijk gevochten moet worden om
de aanval van piraten af te wenden. Om dat succesvol te
kunnen doen, en om daarbij de geweldstoepassing te
minimaliseren, zullen zwaardere wapens nodig zijn:
lange afstand precisiewapens, automatische geweren,
boordmitrailleurs. Dit impliceert dat een vergaande
aanpassing van de wet- en regelgeving ten aanzien van
het vervoer en het bezit van zwaardere wapens door
particulieren nodig is om PMC’s voldoende te laten
functioneren. De commissie meent dat zulk een
aanpassing geboden zou zijn om met inzet van PMC’s de
veiligheid van koopvaardijschepen voldoende te
verzorgen met minimaal geweld en maximaal resultaat.
92 Tevens zal wet- en regelgeving die de particuliere
beveiliging reguleert moeten worden aangepast, zodat
het mogelijk wordt gemaakt dat particuliere beveiligers
zware wapens mogen dragen en benutten. Uitgewerkt
zal moeten worden onder welke omstandigheden en
voorwaarden dat mag. Het ligt voor de hand hierin
aansluiting te zoeken bij de Montreux-regels van de
sector zelf, als regime voor vergunningverlening. Alleen
die PMC’s komen dan in aanmerking voor inschakeling,
die niet alleen formeel voldoen aan de gestelde
(Montreux-)regulering maar tevens kunnen aantonen
dat zij daar in de praktijk op een goede manier invulling
aan geven.
93 Onderdeel van de wetgeving en de te stellen
vergunningsvoorwaarden moet zijn hoe toezicht wordt
uitgeoefend op het doen en laten van de (toegelaten)
PMC’s. Dat kan bezwaarlijk de politie zijn, waar deze wel
toezicht houdt zowel op legitiem particulier wapenbezit
als op het functioneren van particuliere beveiliging op
Nederlands grondgebied. De vraag is dan hoe een
voldoende toezicht te realiseren valt, indien de activiteiten zich ver weg op volle zee afspelen: kan dan zicht
worden gehouden op de proportionaliteit en subsidiariteit van het geweldgebruik, worden de mensenrechten
van de piraten voldoende gerespecteerd? Een direct
toezicht lijkt niet goed mogelijk; dat kan alleen indirect
worden gerealiseerd. Aanknopingspunt hiervoor is dat

Geweldsmonopolie en piraterij

de eis in de vergunningsvoorwaarden kan worden
gesteld, conform het Montreux-document, dat van ieder
geweldsincidenten rapport wordt opgemaakt en ter
beschikking gesteld niet alleen aan de reder, maar ook
zelfstandig aan de Nederlandse overheid (direct, of via
een toezichthouder aan het Openbaar ministerie).

even soepel lopen wanneer de reder moet aankloppen
bij Defensie bij het leveren van beveiliging.

94 Hoe een en ander ook precies wordt uitgewerkt, als
uitgangspunt in deze optie geldt steeds dat de volledige
civielrechtelijke en strafrechtelijke aansprakelijkheid bij
de kapitein berust, die als juridisch leidinggevende moet
worden aangemerkt (en in het verlengde daarvan zijn
reder) over alles wat aan boord gebeurt, dus mede over
wat de particuliere beveiligers doen en nalaten. Tevens is
de kapitein, afhankelijk van de precieze afspraken met de
ingehuurde partij, mogelijk aansprakelijk voor het
vervoer en bezit van (zwaardere) wapens bij het aan
boord brengen en van boord halen ervan door particulieren, met inachtneming van wat de betrokken
kuststaten daarover bepaald hebben.
95 Het is welhaast onontkoombaar dat de overheid
hoge eisen zal stellen aan de inhuur van PMC’s door
Nederlandse reders, in termen van aard en omvang van
de inzet, alsook aan de kwaliteit en de professionaliteit
van het in te zetten personeel. Dit zal de financiële lat
hoog leggen, waar ook verlangd zal worden dat alle
benodigde (en dus kostenvragende) andersoortige
preventieve maatregelen zijn genomen (conform de Best
Management Practices). De kosten zullen dan aanzienlijk
zijn, althans niet vanzelfsprekend gemakkelijk op te
brengen door alle reders. Dit geldt in het bijzonder de
grootste risicogroep van reders met smalle marges, die
varen met oudere en langzamere schepen – die zullen
dan vanwege kostenoverwegingen afzien van inhuur
zoals ze nu al vaak afzien van preventie. Dat relativeert de
betekenis van deze optie vanuit het perspectief van de
belangen van de gehele branche. Voor een deel daarvan
zal mogelijk de verleiding zijn om illegaal PMC’s in te
huren, of om te vlaggen naar andere staten die minder
hoge eisen stellen, waarmee de mogelijkheid van
geweldsescalatie en het minder nauw nemen met
mensenrechten prominent aanwezig blijft.
96 Anderzijds moet gesteld worden dat de reder bij het
overgaan tot contractuele inhuur van PMC’s waarschijnlijk grotere flexibiliteit en speelruimte houdt bij het
aannemen van opdrachten en de planning en uitvoering
van zijn transporten, dan het geval zou zijn bij een
aanvraag voor gewapende beveiliging door Defensie.
Waar een contract tussen reder en PMC een zakelijke
overeenkomst is tussen marktpartijen, waarbij vraag en
aanbod op elkaar worden afgestemd (en er keus is tussen
verschillende aanbieders), zal dat niet vanzelfsprekend

| 35

Geweldsmonopolie en piraterij

6

Advies

36 |

Geweldsmonopolie en piraterij

97 De commissie adviseert de regering over te gaan tot
een hoger niveau van bescherming van Nederlandse
koopvaardijschepen tegen Somalische piraterij. Zo dat
nodig is, dient de mogelijkheid te worden geopend
gebruik te maken van gewapende particuliere beveiligers. Deze beveiligers mogen echter alleen worden
ingeleend door de overheid; zij dienen hun beveiligende
taak als militair uit te voeren onder het volledige gezag
van Defensie. Eigen inhuur door reders van gewapende
particuliere beveiligers is onder de huidige omstandigheden niet wenselijk en zou slechts overwogen moeten
worden onder bijzondere condities. Dit advies wordt
toegelicht, mede aan de hand van de deelvragen die aan
de commissie zijn gesteld.
98 Hoewel de commissie zich breder heeft georiënteerd
op het vraagstuk van de piraterij, heeft haar advies
primair betrekking op de piraterij die vanuit Somalië
wordt georganiseerd. Dit betreft een falende staat en op
grote delen van de omringende zeeën is het niet
mogelijk handhavend op te treden en direct actie te
ondernemen indien een koopvaardijschip wordt gekaapt
en de bemanning wordt gegijzeld. Daarmee is dit advies
niet vanzelfsprekend ook van toepassing op piraterij
elders, noch kan het advies zonder meer worden
veralgemeniseerd naar andere criminaliteitsvormen.
99 Deelvragen 1 en 2: Welke implicaties heeft eventuele
gedeeltelijke doorbreking van het geweldsmonopolie ten behoeve
van de inzet van gewapende particuliere beveiligers tegen piraterij,
waaronder juridische en operationele implicaties? Indien het advies
zou leiden tot een conclusie dat bewapening van particuliere
beveiligers in het kader van piraterij wenselijk is, welke minimale
condities zijn dan nodig om deze inzet mogelijk te maken?
De juridische en operationele implicaties van het advies
van de commissie zijn beperkt, daar naar haar mening de
beveiliging van de schepen geschiedt door de overheid,
met eigen capaciteit of door middel van inschakeling van
reservisten en/of het inlenen van bewapende particuliere
beveiligers die tijdelijk de militaire status krijgen
(insourcing). Er is dan geen sprake van uitbesteding
(outsourcing, privatisering) van veiligheidstaken maar van
het verkrijgen van aanvulling op de eigen defensiecapaciteit. Er is dan geen aanpassing van wet- en regelgeving
nodig. Wel is een zorgvuldig selecteren en contracteren
van de desbetreffende beveiligers en hun werkgever
volgens door Defensie gestelde eisen noodzakelijk. Dit
alles houdt in dat het advies van de commissie in
beginsel betrekkelijk snel en soepel kan leiden tot de
noodzakelijk geachte mate van bescherming van
koopvaardijschepen tegen piraterij.

100 Het alternatief dat reders zelf particulieren gewapende beveiligers inhuren sluit aan bij de soms al
bestaande maar illegale praktijk. Dit suggereert dat de
markt van reders en PMC’s zelf voor een afdoende
bescherming kan zorgen, hetgeen nog meer een soepele
oplossing zou vormen dan dat de overheid voor
gewapende beveiliging zorg draagt. De overheid zou dan
alleen moeten zorgen voor toestemming: dat is ook de
teneur van de reders (de KNVR) die bij brief aan de
commissie pleiten dat “gewapende privébeveiligers aan boord
van schepen onder Koninkrijksvlag moeten worden toegestaan.
Alleen op deze wijze kunnen de reders hun wettelijke plicht tot het
bieden van een veilige werkomgeving aan hun zeevarenden echt
invullen zonder in strijd te komen met andere Nederlandse wetten.”
Er kleven aan deze oplossing problemen, zeker gegeven
de noodzaak om wegens de aard der piraterijdreiging
niet te volstaan met lichtere bewapening van de
particuliere beveiligers. Ten eerste zou dit vorderen dat
de Nederlandse wet- en regelgeving, de Wet wapens en
munitie en de Wet op de particuliere beveiligingsorganisaties en
recherchebureaus, ingrijpend zouden moeten worden
gewijzigd. Nog afgezien van de wenselijkheid hiervan, is
het niet aannemelijk dat dit proces van wetgeving in zeer
korte tijd kan worden gerealiseerd. Normaal gesproken
vraagt dergelijke wetgeving meerdere jaren, hetgeen
inhoudt dat er op korte termijn geen oplossing komt
voor dit toch als zeer urgent ervaren probleem. Ten
tweede kan de overheid geen ‘blanco cheque’ afgeven:
de verantwoordelijkheid van de overheid voortkomend
uit het geweldmonopolie vereist dat het toelaten van
(zwaarder) bewapende particuliere beveiligers slechts
denkbaar is onder een strak regiem van regulering en
toezicht, hetgeen nadere invulling en uitwerking vergt.
De slotsom is dat dit alternatief veel juridische en
praktische complicaties oproept die niet gemakkelijk en
snel zijn te vervullen.
101 Deelvraag 3: Hoe luidt uw advies ten aanzien van alternatieven voor het doorbreken van het geweldsmonopolie, zoals gelegen
in de mogelijkheden tot preventie en opsporing?
De piraterij, zeker die afkomstig is uit een falende staat
als Somalië, is een verschijnsel dat uiteraard niet kan
worden bestreden met alleen de inzet van gewapende
particuliere beveiligers om schepen te beschermen. Zo
zal uiteindelijk door middel van staatsvorming dat land
zelf maatregelen moeten nemen om een einde aan de
piraterij te maken. Dat is echter een kwestie van langere
adem, die geen soelaas biedt voor het actuele probleem
van piraterij. Eenzelfde diagnose geldt de mogelijkheid
tot opsporing van piraten en pogingen tot voordeelontneming van degenen die daarvan op de achtergrond
profiteren. Het meer direct toepasbare alternatief van
het treffen van preventieve maatregelen werkt goed uit:
de bescherming van koopvaardijroutes door de marine

| 37

Geweldsmonopolie en piraterij

in de Golf van Aden heeft de piraterij aldaar weggedrukt
naar de Indische Oceaan, de beschermende maatregelen
die de reders treffen blijken functioneel in het afwenden
van piraterijdreiging. Maar deze maatregelen zijn niet
voldoende om volledige bescherming te bieden aan
vooral kwetsbare koopvaardijtransporten. In risicogebieden lopen ze het risico van aanvallen door piraten,
zonder dat ze daarbij kunnen rekenen op tijdige
assistentie van marineschepen. Dat risico kan slechts
worden afgedekt door aanvullend op preventieve
maatregelen te voorzien in afschrikking met wapens.

38 |

102 Het advies van de commissie sluit evenwel eigen
inhuur van bewapende particuliere beveiligers door
reders niet principieel uit. Het geweldsmonopolie van de
overheid houdt niet in dat alleen de overheid geweld
mag toepassen, maar dat die overheid bepaalt wie onder
welke condities daartoe gerechtigd is. De vraag is dan
onder welke omstandigheden de overheid bedoelde
inschakeling van gewapende particulieren mogelijk zou
moeten maken. Ten eerste zou dat overwogen moeten
worden indien Defensie absoluut niet in staat is het
benodigde niveau van bescherming van kwetsbare
trasporten tegen piraterij te verzorgen. Dan is sprake van
een verzaken van de zorgplicht die de overheid heeft, en
zal naar alternatieven moeten worden uitgeweken ook
als die gecompliceerd zijn in hun vormgeving en
uitwerking. Ten tweede zijn de internationale ontwikkelingen relevant. De discussie over de hier behandelde
materie is sterk in beweging, zowel in andere (Europese)
landen als bij internationale gremia. Dit kan er toe
leiden dat zich een trend inzet waarin meer en meer
landen deze optie kiezen, hetgeen leidt tot de overweging daarbij aan te sluiten, vooral als aan basale
regulerende voorwaarden op internationaal niveau kan
worden voldaan.
103 Besluit. De commissie meent dat met dit advies recht
wordt gedaan aan de gerechtvaardigde wens van burgers
om voldoende beschermd te worden door de overheid
tegen zware inbreuken op lijf en goed, als aan de
noodzaak om waarborgen te scheppen zodat geweld
alleen bij noodzaak en zorgvuldig wordt gebruikt. Door
afdoende bescherming te bieden voorkomt de overheid
dat burgers zich het gebruik van geweldmiddelen
toe-eigenen of hun toevlucht nemen tot individuen of
bedrijven, die misschien de gewenste bescherming
kunnen bieden, maar extra geweldsrisico’s niet onaannemelijk zijn en zeker de democratische controle op het
gebruik van het geweldsmiddel verloren gaat.

Geweldsmonopolie en piraterij

| 39

Geweldsmonopolie en piraterij

Summary and
recommendation
Armed private
40 |

security against piracy
and monopoly on the
use of force

Geweldsmonopolie en piraterij

Summary

Recommendation

At the request of the Dutch government, the Advisory
committee on armed private security against piracy assessed the
desirability and possibility of deploying the private
sector in strengthening the armed security of merchant
ships against piracy. This concerns mainly Somali piracy.

The committee recommends the government to move
towards a higher level of protection of Dutch merchant
vessels against Somali piracy. If necessary, the possibility
should be created to make use of armed private security
guards. However, these security guards may only be hired
by the government; they are to perform their security
duties as soldiers under the full authority of the Ministry
of Defence. Under the current circumstances it is not
desirable that ship-owners privately hire armed private
security guards; this should only be considered in case of
special conditions. This recommendation is explained
partly on the basis of subquestions that were posed to
the committee.

The committee has established that in principle it is
possible to engage private security guards for this
purpose. However, the government should arrange for
sufficient constitutional guarantees when allowing
forms of armed self-protection. This requires regulation
and supervision which necessitate drastic changes of
national regulations and also require international
arrangements that are not free of obligation. These
conditions lead to the recommendation not to allow
ship-owners to enter into contracts with private military
companies to provide their ships with armed protection.
The committee points out that this subject-matter is
under discussion in many countries. This could lead to
developments which would also make it sensible for the
Netherlands to ensure the safety of their ships in this
way.
According to the committee, the government itself is
obliged, for the time being, to arrange for a sufficient
level of protection against piracy. This is currently
effected by navy patrols and escorts around the Horn of
Africa and by incidentally letting armed military
personnel accompany very vulnerable transports on
board. This should be expanded so that all transports
that qualify for these means of military protection are
provided with such protection by the Ministry of
Defence. If necessary, the required capacity could be
created, with financial aid from the ship-owners, by
engaging reservists or by hiring personnel from highquality private companies, which should be deployed by
the Ministry of Defence under a temporary military
status.

Although the committee has gained broader information concerning the issue of piracy, its recommendation
primarily relates to piracy organised from Somalia. This
is a failed state and it is impossible to undertake
enforcement action and to take direct action if a
merchant vessel is hijacked and the crew is taken hostage
in large parts of the surrounding seas. This does not
mean that this recommendation automatically applies
to piracy elsewhere, nor can the advice be outright
generalised towards other forms of crime.
Subquestions 1 and 2: What implications would any partial
cancellation of the monopoly on force for the purpose of deploying
armed security guards against piracy have, including legal and
operational implications? If the recommendation would lead to the
conclusion that armament of private security guards in connection
with piracy is desirable, which minimal conditions would be
required to enable this deployment?
The legal and operational implications of the committee’s recommendation are limited, as in its opinion, the
security of the ships are provided for by the government,
by means of its own capacity or by means of engaging
reservists and/or hiring armed private security guards
that will temporarily be given military status (insourcing). There will therefore not be any outsourcing
(privatisation) of security duties, but there will be
acquisition of additional defence capacity. In that case,
no amendment of legislation and regulations will be
required. It is however necessary to carefully select and
contract security guards and their employer in accordance with requirements as set out by the Ministry of
Defence. The before mentioned means that the recommendation of the committee, in principle, can lead
relatively quickly and smoothly to the level of protection
against piracy considered necessary for merchant vessels.
The alternative wherein ship-owners hire private security
guards is in line with current, but sometimes illegal,

| 41

Geweldsmonopolie en piraterij

42 |

practice. This suggests that the market of ship-owners
and Private Military Contractors is able to arrange for
sufficient protection, which would constitute an even
smoother solution than the government providing for
armed security. The government would only have to
arrange for permission: this is also the drift of the
ship-owners (the Royal Association of Netherlands
Ship-owners (KNVR)) who argue by letter to the committee that “armed private security guards aboard ships under the
flag of the Kingdom should be allowed. This would be the only way
for ship-owners to actually implement their statutory duty to
provide a safe working environment for their seagoing personnel
without violating other Dutch laws.” This solution entails
several problems, certainly in view of the necessity
caused by the nature of the piracy threat not to suffice
with lighter forms of arming private security guards.
Firstly, this would require drastic amendment of Dutch
legislation and regulations, the Weapons and Ammunition
Act and the Private Security Organisations and Detective Agencies
Act. Aside from its desirability, it is not likely that this
process of legislation can be realised on very short term.
Under normal circumstances would the process of
amendment of legislation require several years, which
means that there will not be a solution for this problem
that is considered to be quite urgent on short term.
Secondly, the government cannot issue a ‘blank cheque’:
the responsibility of the government stemming from the
monopoly on force requires that allowing (more heavily)
armed private security guards would only be conceivable
subject to a strict regime of regulation and supervision,
which would require further specification and elaboration. This leads to the conclusion that this alternative is
surrounded by many legal and practical complications
that cannot easily and quickly be resolved.
Subquestion 3: What is your recommendation with respect to
cancelling the monopoly on force, as entailed in the possibilities to
prevent and investigate?
Piracy, certainly when it originates from a failed state
such as Somalia, is a phenomenon that cannot exclusively be combated with the deployment of armed private
security guards to protect ships. This country will have to
take measures, with the prospect of state-building to end
piracy. This is however, a long term process that does not
offer a solution for the current problem of piracy. This
also applies to the possibility of criminal investigations
of pirates and attempts to confiscate illegally obtained
assets from all those who benefit from piracy. The
protection of merchant shipping lanes by the navy in the
Gulf of Aden, a more readily applicable alternative of an
implementing preventative measure works well. It has
pushed piracy towards the Indian Ocean. The protective
measures implemented by ship-owners also appear to be
adequate in averting the threat of piracy. These measures

are not sufficient however to offer full protection, in
particular in the case of vulnerable merchant transports.
These transports run the risk of being attacked by pirates
in the high-risk areas without being able to count on
timely assistance from naval vessels. That risk can only
be covered by providing a weapons-based deterrent in
addition to preventative measures.
The recommendation of the committee nevertheless
does not exclude the hiring of private armed security
guards as a matter of principle. The government’s
monopoly on the use of force does not mean that only
the government is allowed to use force, but rather that
said government decides who is authorised to do so and
under what conditions. The initial question is which
circumstances should lead to the government enabling
the engagement of armed private citizens. Firstly, this
should be considered if the Ministry of Defence proves to
be incapable of providing the required level of protection to vulnerable transports against piracy. Seeing that
the government then fails in its duty of care, this triggers
the implementation of alternatives even if those are
complicated in their structure and effects. Secondly,
relevant international developments have to be taken
into account. Discussions on this subject matter in other
(European) countries as well as international bodies are
ongoing. This may lead to a trend in which more and
more countries will opt for private security guards.
Joining such countries should be considered then,
especially if basic regulatory conditions can be met at the
international level.
Closing remark. The committee is of the opinion that this
recommendation does justice to the legitimate desire of
citizens to be sufficiently protected by the government
from serious violations of their person and property, as
well as to the need for guarantees so that force is only
used when necessary and with due care. By offering
sufficient protection, the government prevents its
citizens from resorting to the use of weapons or to
individuals or companies that are able to offer the
required protection, however thereby leading to a
possible escalation of violence and certainly losing
democratic checks on the use of weapons.

Geweldsmonopolie en piraterij

| 43

Geweldsmonopolie en piraterij

Geraadpleegde
literatuur

44 |

Geweldsmonopolie en piraterij

Adviesraad Internationale Vraagstukken. De inhuur van
private militaire bedrijven: een kwestie van verantwoordelijkheid.
Advies nr. 59, december 2007
Adviesraad Internationale Vraagstukken. Piratenbestrijding
op zee: een herijking van publieke en private verantwoordelijkheden. Advies nr. 72, december 2010
Bahar, M., 2007. Attaining optimal deterrence at sea: a
legal and strategic theory for naval anti-piracy operations. Vanderbilt Journal of Transnational Law, 40(1), 1-85.
Bateman, S., 2010. Sea piracy: some inconvenient truths.
Maritime Security, 2, 13-24.
Bearpark, A. & Schulz, S. The future of the market. In:
Chesterman, S. & Lehnardt, C. ed. 2009. From mercenaries
to market. The rise and regulation of private military companies.
Oxford: Oxford University Press.
Berghuis, A.C., 2004. Criminaliteitsrisico’s. Goed
Beschouwd (Openbaar Ministerie), Den Haag.
Bowden, A., 2010. The economic cost of maritime piracy.
One Earth Future Working Paper (www.oneearthfutur.org).
Brinktrine, R., 2010. Der Einsatz privater
Sicherheitsdienste zum schutz vor Piraterie und maritimen Terrorismus– Die staats- und verwaltungsrechtliche
Sicht. In: Rolf Stober (ed.) (2010) Der Schutz vor Piraterie
und maritimen Terrorismus zwischen internationaler,
nationaler und unternemerischer Verantwortung. Köln:
Carl Heymanns Verlag.
Burkens, M.C. Kammeling, H.R.B.M. Vermeulen, B.P. en
Widdershoven, R.J.G.M., 2006. Beginselen van de democratische rechtsstaat. 6de druk. Alphen aan den Rijn: Kluwer.
Cameron, L., 2006. Private military companies: their
status under international humanitarian law and its
impact on its regulation. International Review of the Red
Cross, 863, 573-598.
Chalk, P., Smallman, L. en Burger, N., 2009. Countering
piracy in the modern era. Notes from a Rand workshop to
discuss the best approaches for dealing with piracy in the 21st
century. Rand (www.rand.org).
Colomb, Y., Farr, D.,Hinton, P. en Hilary, N., 2010. All at
sea. The Actuary. 34, paginanummers.
Department of Defense Contractors in Afghanistan and Iraq:
Background and Analysis, Congressional Research Service,
May 13, 2011.

Den Dekker, G., 2008. The regulatory context of private
military and security services at the European Union
level. PRIV-WAR Report The Netherlands, National
Report Series 01/08 (http://priv-war.eu/wordpress/
wp-content/uploads/2008/12/nr-01-08-the-netherlands.
pdf )
Grotius, 1609. Mare liberum, In:A. Eyffinger. De vrije zee.
Een Uiteenzetting over het Recht van de Nederlanders
om Handel te Drijven in Oost-Indië. Den Haag:
Jongbloed, 2009.
Haurand, G., 1997. Sicherheit und Gewaltmonopol –
oder: In wieweit dürfen staatliche Leistungen wirtschäftlichen Kriterien unterworfen werden? Kriminalpolitik, 12,
770-780.
Hobbes, T., 1651. Leviathan.
International Martitime Organization, 2011. Measures to
enhance maritime security – piracy and armed robbery
against ships. Maritime Safety Committee, Report of the
Working Group, 89th session, 19 May 2011.
McDonald, A., Dogs of War Redux? Private Military Contractors
and the ‘New Mercenarism’, in: Militair Rechtelijk Tijdschrift,
maart 2007, p. 222.
Mineau, M.L., 2010. Pirates, Blackwater and maritime
security: the rise of private navies in response to modern
piracy. Journal of International Business & Law, 15, 4, 63-78.
Moesgaard C. & Heiselberg, S., 2011. Private military
companies in counter-insurgency strategy. Danish
Institute for International studies, Policy brief March
2011.
Percy, S. & Shortland, A., 2010.The business of piracy in
Somalia. Discussion Paper 1033. Berlin: Deutsches
Intstitut für Wirtschaftsforschung.
Petersohn, U., (geen datum) Outsourcing the big stick:
the consequences of using private military companies.
Working Paper Series No. 08-0129. Harvard University:
Weatherhead Center for International Affairs (www.
wcfia.harvard.edu).
Sanders, D., et al., 2010. Marine Piracy. In; Marine Piracy
Working party, GIRO conference, Newport, United
Kingdom, 12-15 October 2010.

| 45

Geweldsmonopolie en piraterij

Schreier, F. & Caparini, M., 2005. Privatising Security:
Law, Practice and Governance of Private Military and
Security Companies. In: Geneva Centre for the
Democratic Control of Armed Forces (DCAF). Occasional
Paper nr. 6.
Seidel, G., 2010. Völkenrechtliche Aspekte des Kampfes
gegen Piraterie und maritimen Terrorismus unter ein
beziehung privater Sicherheitsdienste. In: Rolf Stober
(ed.) (2010) Der Schutz vor Piraterie und maritimen
Terrorismus zwischen internationaler, nationaler und
unternemerischer Verantwortung. Köln: Carl Heymanns
Verlag.
Singer, P.W., 2003.Corporate Warriors, The Rise of the Privitized
Military Industry. New York: Cornell University Press.
Smallman, L., 2011. Kowtowing to pirate’s ransoms fuels
maritime piracy. Commentary in Bloomberg
Government April 11, 2011 (via www.rand.org).
Soons, A.H.A., 2003. Rechtshandhaving op zee. Het
internationaalrechtelijk kader. In: Justitiële Verkenningen,
2003(02),86-101.
Stober, R., 1997. Staatliches Gewaltmonopol und privates
Sicherheitsgewerbe. Neue Juristische Wochenschrift,14,
889-896.
46 |

Stober, R., 2010. Piraterieschutz durch private
Sicherheitsdienste? Eine rechtspolitisch und rechtswissenschaftlich vernachlässigte Materie. In: Rolf Stober
(ed.) (2010) Der Schutz vor Piraterie und maritimen
Terrorismus zwischen internationaler, nationaler und
unternemerischer Verantwortung. Köln: Carl Heymanns
Verlag.
Treves, T., 2009. Piracy, law of the sea, and use of force:
developments off the coast of Somalia. European Journal of
International Law, 20(2), 399-414.
Venice Commission (European Commission for
Democracy through Law). Report on private military and
security firms and the erosion of the state monopoly on
the use of force. Adopted by the Venice Commission at
its 79thPlenary Session, March 2009.
Weber, M. Politik als Beruf. Vortragsreihe „Geistige Arbeit
als Beruf “, den Max Weber am 28. Januar 1919 vor dem
„Freistudentischen Bund. Landesverband Bayern“ in der
Münchner Buchhandlung Steinicke gehalten hat.

White, A., 2010. The potential impact of national-level or
EY-level regulation of PMSC activities. Florence: Academy
of European Law, EUI Working Papers AEL 2010/4.
Whitman, J.Q., 2004. Between self-defense and vengeance / between social contract and monopoly of
violence. Yale Law School, Faculty Scholar Scripts Series
650.
Wimmer, H., 2003. The State’s monopoly on Legitimate
Violence. In: Austrian Academy of Sciences, Conference
on Transformation of Statehood from an European
Perspective. Vienna, Austria, January 2003.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2002.
De toekomst van de nationale rechtsstaat. Rapporten
aan de regering nr. 63. Den Haag: Sdu Uitgevers.

Geweldsmonopolie en piraterij

| 47

Geweldsmonopolie en piraterij

Bijlage

48 |

Samenstelling van
de Adviescommissie
gewapende
particuliere
beveiliging tegen
piraterij

Geweldsmonopolie en piraterij

Voorzitter
• prof. mr. J.L. de Wijkerslooth (Emeritus hoogleraar
strafrecht en strafprocesrecht Universiteit Leiden)

Leden
• prof. dr. A. van Staden (Hoogleraar internationale
betrekkingen Universiteit Leiden)
• prof. mr. P.A.M. Mevis (Hoogleraar strafrecht en
strafprocesrecht Erasmus Universiteit Rotterdam)

Secretariaat
• Drs. A.C. Berghuis (Ministerie van Veiligheid en
Justitie)
• J.W.K. Glashouwer MA (Ministerie van Defensie)
• Mr. M.R. van Iperen (Ministerie van Veiligheid en
Justitie), vervangen door
Mr. M.A. de Vries (Ministerie van Veiligheid en Justitie)

| 49

Geweldsmonopolie en piraterij

50 |

Colofon
Dit is het rapport van de Adviescommissie gewapende
particuliere beveiliging tegen piraterij
Uitgave
Ministerie van Veiligheid en Justitie
Postbus 20301 | 2500 EH Den Haag
Augustus 2011 | Publicatienr: J-9249