Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

23 645

Openbaar vervoer

Nr. 308

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VERKEER EN WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 24 augustus 2009
In deze brief geef ik u mijn reactie op het advies «Ondernemend regionaal
OV voor meer reizigers» van de Raad voor Verkeer en Waterstaat, zoals u
verzocht in uw brief met kenmerk D25 984. Daarbij geef ik u tevens de
door de vaste commissie in een separate brief met kenmerk D23 407
gevraagde informatie over de stand van zaken met betrekking tot de
aanbesteding van het stads- en streekvervoer.
Met de gezamenlijke overheden in het NMB heb ik afgesproken het advies
en de aanbevelingen van de Raad te gebruiken voor een bezinning op
verbetermogelijkheden. Ten behoeve daarvan zullen masterclasses voor
bestuurders worden georganiseerd onder leiding van OV-ambassadeur
mevrouw Van Nieuwenhoven.
Provincies en stadsregio’s zijn eerstverantwoordelijk voor de aanbesteding van het regionaal OV, sinds het regionaal-OV- beleid is gedecentraliseerd. Na afloop van de masterclasses zal ik u nader informeren over de
reacties van de concessieverlenende medeoverheden en de voornemens
inzake het vervolg op dit advies.
Het kabinet deelt het vertrekpunt van de Raad dat steeds hogere eisen
worden gesteld aan het verkeer- en vervoersysteem en de rol van het
(regionaal) openbaar vervoer daarbinnen. Dit om de vitaliteit en attractiviteit van verstedelijkte gebieden te kunnen behouden en versterken in de
Randstad, maar ook in de stedelijke agglomeraties buiten de Randstad.

Analyse aanbesteding regionaal OV tot nu toe
De Raad voor VenW vindt aandacht voor verdere kwaliteitsverbetering
van het openbaar vervoer gewenst. De belangrijkste argumenten daarvoor zijn volgens de Raad dat:
– het OV voor grote groepen mensen niet aantrekkelijk genoeg is;

KST134142
0809tkkst23645-308
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 23 645, nr. 308

1

–

dat het (regionaal) openbaar vervoer onvoldoende aansluit op de
behoefte van reizigers (bv reistijd met de bus ten opzichte van auto) en
– dat er te weinig prikkels zijn voor de vervoerders om het voor de reizigers aantrekkelijker te maken.
Eén van de redenen voor het gebrek aan prikkels is volgens de Raad dat
regionale overheden tot in detail voorschrijven hoe de dienstverlening
moet worden uitgevoerd.

Stand van zaken aanbestedingen regionaal ov tot nu toe
De provincies en stadsregio’s hebben de afgelopen jaren bij het aanbesteden van het regionaal openbaar vervoer een substantiële verbetering
van de kwaliteit en kosteneffectiviteit en een selectieve en regionaal gedifferentieerde groei van het openbaar vervoer bereikt. Er is een verbetering
van het openbaar vervoer gerealiseerd tegen lagere kosten en de reizigers
zijn meer tevreden. Er zijn inmiddels 70 concessies aanbesteed.
Uit onderzoek1 blijkt dat in concessiegebieden waar de concessies voor
openbaar vervoer na 2003 zijn aanbesteed, er gemiddeld 14% meer
ritkilometers zijn gekomen. Het regionaal openbaar vervoer heeft in de
periode 2000–2006 een kostenreductie van 20% gerealiseerd. Uit de
OV-klantenbarometer blijkt dat de klantenwaardering de laatste jaren
landelijk stabiel rond de 7 is gebleven en het afgelopen jaar voor het
regionaal OV is gestegen naar 7,2. Bij vier van de vijf concessies, die in
2007 zijn aanbesteed, is het cijfer voor de klantwaardering in 2008
gestegen met 0,2 tot 0,9 punt.
Maar het regionaal openbaar vervoer heeft nog geen gunstig imago, met
name bij mensen die nooit gebruik maken van OV. En het heeft ook een
beperkt marktaandeel ten opzichte van andere modaliteiten (landelijk 5%
van het aantal verplaatsingen, waarvan eenderde met bus, tram of metro).
Dat er ruimte is voor een groter marktaandeel van regionaal OV blijkt uit
cijfers uit andere landen en met name uit het OV-gebruik in sterk verstedelijkt gebied in die landen. De Raad voor Verkeer en Waterstaat vermeldt
dat het gebruik van het openbaar vervoer in Londen, Parijs en München
50 à 60 procent bedraagt, in Tokyo en Hongkong 80 procent, terwijl het in
de vier grootste stadsregio’s niet verder komt dan 25 procent. Overigens
is het aandeel OV in de verplaatsingen langer dan 10 km in de
ochtendspits naar vijf grootstedelijke agglomeraties al 40%. Daarnaast
dient uiteraard te worden bedacht dat in die landen bijna niet wordt
gefietst, zeker niet voor woon-werkverkeer in de grootstedelijke agglomeraties.
Volgens de Raad is met het concessiestelsel winst behaald, maar is een
verdere stap wenselijk om de ambitie met het verkeer- en vervoersysteem
te kunnen realiseren. Daarvoor is er meer focus nodig op de reiziger en
ruimte voor ondernemerschap om OV-aanbieders te prikkelen een gevarieerd aanbod aan OV te ontwikkelen.
De Raad constateert dat de vervoerbedrijven concessieverleners, de
provincies en stadsregio’s, meestal als belangrijkste klant zien. Het is de
moeite waard in het belang van de reiziger naar verbetermogelijkheden te
zoeken.

De vijf aanbevelingen van de Raad zijn:
1

Deze gegevens zijn ontleend aan het
onderzoek «Ontwikkeling van het aanbod en
gebruik van OV-diensten van 2000–2006», dat
het NEA in opdracht van het Kennisplatform
Verkeer en Vervoer heeft uitgevoerd.

«Stimuleer ondernemerschap met focus op de reiziger
1. Prikkel de oriëntatie op de reiziger door overheidssubsidies uitsluitend
op basis van geleverde diensten te verstrekken.
2. Geef ondernemerschap de ruimte te geven door aanbieders van regio-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 23 645, nr. 308

2

naal OV zelf te laten bepalen welke OV-diensten zij aanbieden, met
welke kwaliteit tegen welke prijs.
Prikkel om ook tijdens de concessie te ondernemen
3. Maak langere concessieperiodes mogelijk dan de gebruikelijke acht
jaar (zodat de OV-aanbieder investeringen kan terugverdienen).
4. Houd een OV-aanbieder scherp door tussentijds zijn prestatie te
toetsen.
5. Maak gereguleerde concurrentie mogelijk».

Algemene reactie:
Voordat ik inhoudelijk inga op de aanbevelingen, schets ik waar we staan
met de implementatie van het concessiestelsel. De provincies en stadsregio’s hebben allemaal een eerste ronde met het verlenen van concessies
achter de rug en een aantal is begonnen met de tweede ronde. Zoals uit
het aangehaalde onderzoek blijkt heeft het aanbesteden geleid tot
efficiëntiewinst. De eerste ronde van aanbestedingen heeft vooral tot
efficiëntieverbetering geleid en hebben nieuwe vervoerders marktaandeel
verworven. In recente aanbestedingen hebben partijen meer aandacht
besteed aan aanbodverbeteringen. De kostenbesparing is gebruikt voor
behoud en selectieve groei van het aanbod en voor het verduurzamen van
het OV. Er is geïnvesteerd in kwaliteit in termen van bijvoorbeeld meer
keuzemomenten voor de reiziger, toegankelijk, comfortabel en milieuvriendelijk materieel, grotere kansen op een zitplaats, betere reisinformatie en aantrekkelijke tariefacties.
Er zijn grote verschillen te zien tussen plattelands-, stedelijke en grootstedelijke gebieden. De ervaringen in deze gebieden verschillen sterk van
elkaar net als de groei van het OV en beïnvloedingsmogelijkheden van de
markt. De decentralisatie heeft decentrale overheden de gelegenheid
gegeven in te spelen op deze verschillen door meer maatwerk te bieden in
aansluiting op de vervoervraag en de regionale ruimtelijk-economische
ontwikkelingen. Ik constateer dat elke regio kiest voor haar eigen mix van
aanbestedingsvoorwaarden. Eén vorm van aanbesteding en sturing zou
ook geen recht doen aan de verscheidenheid in Nederland.
Decentrale overheden zijn bij het aanbesteden van het openbaar vervoer
in hun regio in de praktijk ook aangelopen tegen een aantal knelpunten.
Deze knelpunten liggen voor het grootste deel niet in het wettelijk kader,
maar daarbuiten.
Bij de overgang van concessies leiden beroep- en bezwaarprocedures tot
een lange periode van onzekerheid voor de nieuwe vervoerder en in
verband daarmee tot uitstel van investeringen. Decentrale overheden
geven aan dat hierdoor startproblemen ontstaan, omdat implementatietermijnen niet kunnen worden gehaald.
Binnen de Wp2000 zien de decentrale overheden geen grote knelpunten,
maar wel een aantal verbeterpunten, zoals de verlenging van de
concessieduur. De maximale concessieduur wordt met inwerkingtreding
van verordening nr. 1370/2007 op 3 december 2009 verhoogd naar 10 jaar.
De verbeterpunten zijn deels meegenomen bij kennisuitwisseling en
ondersteuning bij de concessieverlening en deels bij de besluitvorming
over de Europese verordening nr. 1370/2007 en de implementatie
daarvan.
Deze meeste punten komen ook voor in het advies van de Raad voor
Verkeer en Waterstaat en zullen in het vervolgtraject aan de orde kunnen
komen, voor zover dat nog nodig is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 23 645, nr. 308

3

De rijksoverheid heeft gestimuleerd dat decentrale overheden van elkaar
leren om in hun (bestuurlijke) keuzes de kwaliteit van de aanbesteding te
verbeteren. Ten behoeve van de kennisontwikkeling, -uitwisseling en
-borging heb ik samen met de decentrale overheden het Kennisplatform
Verkeer en Vervoer in het leven geroepen. Vanuit de Rijksbegroting heb ik
jaarlijks een bedrag van 500 000 euro beschikbaar gesteld voor de activiteiten van het KpVV ten behoeve van het stimuleren van marktwerking in
het OV, om kennis te verzamelen en de uitwisseling van kennis te ondersteunen. Kortgeleden is de handleiding beter bestek uitgebracht, een
handleiding die de komende jaren verder zal worden verdiept en uitgebreid in samenwerking tussen overheden en vervoerders. Best practices
en leermomenten worden steeds vaker met elkaar gedeeld. Provincies en
stadsregio’s hebben hun verantwoordelijkheid met groot enthousiasme
en toewijding opgepakt.
Betrokken bestuurders staan open voor het van elkaar leren en voor
verbetervoorstellen. Het is nu een mooi moment om met elkaar op zoek te
gaan naar verdere verbeteringsmogelijkheden. De verschillende ervaringen van de concessieverleners, voorbeelden van wat goed en minder
goed heeft gewerkt in combinatie met de prikkelende analyse en aanbevelingen van de Raad vormen een waardevol aangrijpingspunt voor de
bezinning op verbeteringsmogelijkheden.

Reactie per aanbeveling:
Bij aanbeveling 1: Overheidssubsidies uitsluitend naar geleverde diensten
Het is een interessante aanbeveling om de OV-subsidie meer te koppelen
aan het gebruik van OV, met de uitdaging daarbij de beschikbaarheid van
OV te garanderen. Overigens gebeurt dit al in veel concessies waar de
vervoerder de reizigersopbrengsten krijgt en daardoor geprikkeld wordt
zoveel mogelijk opbrengsten te genereren. Probleem daarbij is wel dat
door de huidige verdelingssystematiek van de reizigersopbrengsten (strippenkaart) er geen directe relatie is tussen de inspanning van een
vervoerder en de hoogte van zijn reizigersopbrengsten. De komst van de
OV-chipkaart brengt daar verandering in. Belastingheffing op de zogenaamde «suppletie»-contracten (waar reizigersgroei sterk beloond wordt)
is één van de redenen dat deze concessievorm beperkt wordt gebruikt.
Over deze belemmering zal ik contact opnemen met mijn ambtsgenoot
van Financiën.
Daarnaast is marketing een kwestie van een lange adem. In de masterclasses zal worden besproken wat de ervaringen tot nu toe zijn vanuit
verschillende regio’s met het koppelen van subsidie aan geleverde diensten en welke belemmeringen daarbij een rol spelen met oplossingsrichtingen. Daarbij moet tevens worden bezien hoe de beschikbaarheid
van openbaar vervoer kan worden geborgd met behulp van regulier openbaar vervoer of maatwerk in de vorm van collectief vraagafhankelijk
vervoer. De bereikbaarheid van maatschappelijke voorzieningen is daarbij
belangrijk, zodat mensen kunnen participeren in de maatschappij.
Aanbeveling 2: Aanbieders van OV zelf laten bepalen welke diensten zij
leveren, met welke kwaliteit en tegen welke prijs. Zoals de Raad ook zelf
aangeeft, ligt de ontwikkelfunctie in een deel van de concessies bij de
aanbestedende overheid, in een deel gespreid tussen concessieverlener
en concessiehouder. In de masterclasses wordt nagegaan wat de ervaringen zijn van de concessieverleners en welke argumenten bepalend zijn
voor hun keuze om de ontwikkelfunctie zelf te houden of meer bij de
vervoerder te leggen. Daarnaast zal worden bezien waarom de ene
vervoerder meer investeert in innovatie dan de andere.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 23 645, nr. 308

4

Naar aanleiding van de suggesties van de Raad over tariefdifferentiatie,
wijs ik erop dat de hoogte van het tarief een aspect is dat bepalend is voor
het gebruik van het openbaar vervoer.
Bij aanbeveling 3: De raad stelt voor langere concessieperiodes dan 8 jaar
mogelijk maken.
Met de EU-verordening 1370/2007, die op 3 december aanstaande in
werking treedt, wordt een concessieperiode van tien jaar voor busconcessies mogelijk gemaakt. Dat is twee jaar langer dan op dit moment. Voor
spoorconcessies wordt het maximum 15 jaar dat maximum geldt ook
voor multimodale concessies, mits het spoordeel ervan meer dan 50%
van de waarde vertegenwoordigt.
Bij aanbeveling 4: De Raad pleit voor tussentijds toetsen van prestaties
van aanbieders.
De afgelopen jaren zijn instrumenten zoals de klantenbarometer en
verschillende monitoren gebruikt om de prestaties te kunnen volgen en bij
te kunnen sturen. Om bij te sturen worden instrumenten gebruikt zoals
overleg en bonus-malus tijdens de beheerfase van de concessie om tijdig
bij te kunnen sturen.
De behoefte om de ruimte te houden om concessies op basis van tegenvallende prestaties te beëindigen, is herkenbaar. Om hierin te voorzien is
het mogelijk een concessie af te sluiten met een verlengingsmogelijkheid
bij goede prestaties. Daar zijn echter ook nadelen aan verbonden. De
vervoerders kunnen zich gedwongen voelen de investeringen in de
periode tot de optionele verlenging af te schrijven, hetgeen leidt tot
hogere kosten.
Bij aanbeveling 5: Gereguleerde concurrentie mogelijk maken voor
nieuwe vervoerproducten of nicheproducten
De Wp2000 – art 29 – biedt hier mogelijkheden voor. Voorbeelden daarvan
zijn strand- en discobussen binnen een concessiegebied. Voor dergelijke
initiatieven kan de bevoegde concessieverlener ontheffing van de
concessieplicht verlenen. Voorwaarde is wel dat de concessie niet wordt
ondermijnd. Dat is een afweging voor decentrale overheden. De ontheffing kan nu alleen aan een – andere – vervoerder worden verleend. Ik ben
voornemens bij de aanstaande wetswijziging van de Wp2000 die beperking op verzoek van de decentrale overheden te schrappen, zodat
eenieder een ontheffing kan aanvragen. Degene die de ontheffing verkrijgt
kan dan bijvoorbeeld een busonderneming inschakelen.
Kortom: door aanbesteding worden de twee hoofddoelen van de Wet
Personenvervoer 2000 gediend, namelijk efficiency en meer kwaliteit voor
de reiziger. Voor verdere verbeteringen gaan we naar aanleiding van het
advies aan de slag met masterclasses, met een vervolg op het «Beter
Bestek»-traject en kennisuitwisseling met steun van het KpVV. Het advies
van de Raad, alsmede wat de masterclasses en het vervolg daarop opleveren, zal worden betrokken bij het ontwikkelen van de visie op het regionaal openbaar vervoer, die ik de Tweede Kamer rond het zomerreces 2010
heb toegezegd. Daarin staat de positie van de reiziger en de toename van
het gebruik van het openbaar vervoer centraal.
De staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
J. C. Huizinga-Heringa

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 23 645, nr. 308

5