Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

33 632

Wijziging van de Wet op het financieel toezicht
en enige andere wetten (Wijzigingswet
financiële markten 2014)

Nr. 6

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 1 augustus 2013
Inleiding
De regering is de vaste commissie voor Financiën erkentelijk voor de
aandacht die zij aan het onderhavige wetsvoorstel heeft geschonken en
voor de door haar daarover gestelde vragen. Deze vragen worden, mede
namens de Minister van Veiligheid en Justitie, beantwoord in de volgorde
van het door de commissie uitgebrachte verslag.
Inhoudsopgave
Toezicht op afwikkelondernemingen
Financiële stabiliteit
Algemene zorgplicht voor financiëledienstverleners
Financiële verslaggeving
Vermogensscheiding beleggingsinstellingen en icbe’s
Bankspaardeposito’s eigen woning
Overige wijzigingen
Overig
Artikelsgewijze toelichting

1
15
29
41
46
47
51
54
57

Toezicht op afwikkelondernemingen
De leden van de VVD-fractie vragen wat wordt verstaan onder
«afwikkelondernemingen».
«Afwikkelondernemingen» in de zin van het wetsvoorstel is een term
waarmee verschillende ondernemingen worden aangeduid die werkzaamheden verrichten in de keten die nodig is om ervoor te zorgen dat girale
betalingstransacties kunnen plaatsvinden. Als voorbeeld kan worden
genomen het betalen door een consument met een betaalpas in een
winkel. De consument biedt zijn betaalpas, met een pincode, aan aan een
betaalterminal in een winkel, in het dagelijks spraakgebruik ook wel
«pinautomaat» genoemd. Formeel kan dit worden gezien als het geven

kst-33632-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

1

van een betaalopdracht. Voordat deze betaalopdracht wordt uitgevoerd,
zal moeten worden vastgesteld of het saldo van de bankrekening van de
consument toereikend is voor het bedrag dat hij wil betalen, dan wel of
het aan de desbetreffende consument is toegestaan een debetsaldo te
hebben. Het aanbieden van de betaalpas aan de betaalterminal kan
worden opgevat als een verzoek dat betrekking heeft op het goedkeuren
van de betaalopdracht. Dit verzoek dient te worden doorgezonden aan de
betaaldienstverlener die de rekening van de consument beheert: de bank
of betaalinstelling van de cliënt. Degene die het verzoek doorzendt is het
eerste type afwikkelonderneming in de zin van het wetsvoorstel.
Vervolgens moet worden beslist of dit verzoek wordt gehonoreerd.
Doorgaans zal de bank of de betaalinstelling van de consument deze
beslissing nemen, maar in de praktijk komt het ook wel voor dat een
ander dan de bank beoordeelt of het saldo van de consument toereikend
is dan wel of hij een negatief saldo mag hebben. Een onderneming die
niet de bank van de consument is, maar wel beoordeelt of de betaalopdracht mag worden uitgevoerd, is het tweede type afwikkelonderneming
in de zin van het wetsvoorstel. Wanneer is beslist dat de betaalopdracht
mag worden uitgevoerd, dient die opdracht ook daadwerkelijk te worden
geëffectueerd. Daarbij moet de rekening van de consument worden
gedebiteerd en de rekening van de winkelier worden gecrediteerd.
Uiteraard is het mogelijk dat de consument en de winkelier hun respectieve rekeningen niet bij dezelfde bank aanhouden. In dat geval worden de
betalingen tussen de betaaldienstverleners onderling genetteerd. Gelet op
de grote aantallen betaalopdrachten die dagelijks worden verricht en op
het relatief lage bedrag dat met iedere afzonderlijke betaalopdracht is
gemoeid, is het niet doenlijk elke betaalopdracht afzonderlijk te
verwerken. Daarom worden de betaalopdrachten over een bepaalde
periode – bijvoorbeeld één dag – geaggregeerd en gezamenlijk verwerkt.
De onderneming die deze werkzaamheden verricht, is het derde type
afwikkelonderneming in de zin van het wetsvoorstel.
De aan het woord zijnde leden vragen welke bedrijven en instellingen
onder «afwikkelondernemingen» in de zin van de Wft vallen en welke niet.
Deze leden vragen ook of het wetsvoorstel ook geldt voor Equens,
Currence, Ideal en GSN. Ook de leden van de PVV-fractie vragen hoeveel
ondernemingen actief zijn in deze markt.
Verwacht wordt dat in ieder geval de volgende ondernemingen onder
«afwikkelondernemingen» in de zin van de Wft vallen, en zich ook boven
de drempel bevinden: Equens, Mastercard en CCV. Daarbij wordt
opgemerkt dat Mastercard haar zetel heeft in België. Wanneer België
wordt aangewezen als een staat waar toezicht wordt gehouden dat in
voldoende mate waarborgen biedt ten aanzien van de belangen die de
Wft beoogt te beschermen, is het verbod om zonder vergunning het
bedrijf van afwikkelonderneming uit te oefenen niet van toepassing op
afwikkelondernemingen met zetel in België.
Voorts wordt opgemerkt dat er mogelijk nog andere ondernemingen zijn
die afwikkeldiensten verrichten en boven de drempel van 120 miljoen
transacties per jaar uitkomen, maar dat daarover nu nog geen absolute
zekerheid bestaat omdat nu voor deze ondernemingen nog geen
verplichting bestaat aan DNB te melden hoeveel transacties zij op
jaarbasis verrichten. Wanneer dit wetsvoorstel zal worden aanvaard en tot
wet zal worden verheven, zal een dergelijke meldplicht wel bestaan.
Wanneer zij boven de drempel uitkomen, zullen zij een vergunning
moeten aanvragen. Zekerheidshalve is bij de berekening van de administratieve lasten ervan uitgegaan dat meer dan vier ondernemingen onder
het toezicht op afwikkelondernemingen zullen vallen, waarbij is aangenomen dat het er in totaal maximaal 10 zullen zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

2

Het uitgeven van betaalproducten aan betaaldienstverleners door
betaalproducteigenaren is in het voorliggende wetsvoorstel geen
afwikkeldienst. Het toezicht op afwikkelondernemingen geldt daarom niet
voor bijvoorbeeld Currence. Zie hierover ook de gezamenlijke beantwoording van vragen van de aan het woord zijnde leden, en van de leden
van de fracties van de PVV en D66. Het verlenen van betaaldiensten aan
eindgebruikers is in het voorliggende wetsvoorstel evenmin een afwikkeldienst. Het verlenen van deze diensten leidt dus niet ertoe dat betaalinstellingen en banken worden gekwalificeerd als afwikkelondernemingen.
Geldservice Nederland is actief in het cash betalingsverkeer en niet in het
girale betalingsverkeer en valt om die reden eveneens buiten het toezicht.
Voorts vragen de leden van de VVD-fractie waarom het interbancaire
betaalproduct niet onder het wetsvoorstel valt. Ook vragen zij waarom
interne netwerken en systemen van banken niet vallen onder het toezicht
op afwikkelondernemingen, en of deze onder een ander toezichtregime
vallen.
Banken vallen al onder het prudentiële toezicht dat DNB op grond van de
huidige Wft uitoefent. In dit verband wordt opgemerkt dat met dit
wetsvoorstel ook artikel 1:24 wordt aangepast. Met die wijziging wordt tot
uitdrukking gebracht dat de stabiliteit van het financiële stelsel een
volwaardig onderdeel van het prudentiële toezicht vormt. Het goed
functioneren van interne netwerken en systemen draagt bij aan de
stabiliteit van het financiële stelsel. In dit kader wordt erop gewezen dat
het op orde hebben van interne netwerken en systemen deel uitmaakt van
een beheerste en integere bedrijfsvoering. Het behoort dus tot de taak van
DNB ook daarop toe te zien. Zoals ik in het algemeen overleg over online
betalingsverkeer op 19 juni jongstleden al heb aangekondigd, bestaat het
voornemen om aan artikel 3:17, tweede lid, een onderdeel toe te voegen
dat bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur nadere regels kunnen
worden gesteld met betrekking tot afwikkelondernemingen, banken,
betaaldienstverleners en elektronischgeldinstellingen voor het
waarborgen van de goede werking van het betalingsverkeer.
Vervolgens vragen de leden van de VVD-fractie, net als de leden van de
PvdA-fractie, waarom telecombedrijven worden uitgesloten van afwikkelondernemingen in de zin van de Wft. De leden van de D66-fractie
vragen in dit verband hoe nu wordt toegezien op telecombedrijven.
Aanbieders van openbare elektronische communicatienetwerken of
-diensten staan reeds onder toezicht van het Agentschap Telecom. Dit
Agentschap houdt toezicht op onder meer de continuïteit. Zo moeten
aanbieders maatregelen treffen om de risico’s voor de veiligheid en
integriteit van hun netwerken en diensten te beheersen en geldt er een
meldplicht voor storingen.
Meer in het algemeen kan worden opgemerkt dat er veel meer bedrijven
zijn die diensten verrichten ter ondersteuning van onder andere financiële
ondernemingen, bijvoorbeeld energieleveranciers. Het zou te ver gaan om
ook deze ondernemingen, die geen financiële onderneming zijn, onder
financieel toezicht te stellen.
Deze leden van de VVD-fractie vragen voorts of ook andere onderdelen
van de keten van het betalingsverkeer zijn uitgesloten van afwikkelondernemingen in de zin van het wetsvoorstel.
Afgezien van de aanbieders van betaalproducten zijn er geen andere
onderdelen van het betalingsverkeer die zijn uitgesloten van afwikkelondernemingen in de zin van het wetsvoorstel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

3

De leden van de fracties van de VVD, PVV en D66 vragen welke beweegredenen ten grondslag hebben gelegen aan het besluit om aanbieders van
betaalproducten niet in dit wetsvoorstel op te nemen. Zij vragen bij welke
gelegenheid de afweging wordt gemaakt of dit type onderneming wel
onder het toezicht op afwikkelondernemingen wordt gebracht. In dit kader
vragen de leden van de PVV-fractie ook wat nu precies onder «aanbieders
van betaalproducten» wordt verstaan.
Het retail betalingsverkeer maakt gebruik van betaalproducten. Een
betaalproduct bestaat uit een geheel van regels waaraan alle gebruikers
van het product zich dienen te houden. Voorbeelden van een betaalproduct zijn Maestro, Acceptgiro, iDEAL, SEPA Overschrijving, SEPA
incasso en V-Pay. De eigenaar van een betaalproduct biedt aan betaaldienstverleners het betaalproduct aan. De banken en andere betaaldienstverleners zijn de cliënten van de producteigenaar en krijgen het betaalproduct in licentie.
In de versie van het wetsvoorstel die voor consultatie op internet was
geplaatst viel onder de definitie van «afwikkelonderneming» ook degene
die werkzaamheden verricht, gericht op het aanbieden van betaalproducten aan betaaldienstverleners. De betrokken ondernemingen hebben
in het kader van de consultatie daartegen bedenkingen geuit. Naar
aanleiding daarvan is besloten dit type ondernemingen niet op te nemen
in het thans voorliggende wetsvoorstel, om een beslissing dienaangaande
zorgvuldiger te kunnen voorbereiden. De regering is voornemens met
deze ondernemingen op zeer korte termijn in gesprek te gaan, tezamen
met DNB en de AFM, teneinde te vernemen waartegen hun bezwaren zich
precies richten. Na afloop van dit gesprek zal worden besloten of zij
alsnog onder toezicht worden gesteld en zo ja, hoe.
Voorts stellen de leden van de VVD-fractie enkele vragen over de
verhouding met het wetsvoorstel inzake afwikkeldiensten.1 Zij vragen wat
de verschillen zijn tussen het voorliggende wetsvoorstel en het
wetsvoorstel afwikkeldiensten.
De twee belangrijkste verschillen tussen het voorliggende wetsvoorstel en
het wetsvoorstel afwikkeldiensten zijn de volgende. Het wetsvoorstel
afwikkeldiensten heeft betrekking op de afwikkeling van zowel transacties
van financiële instrumenten als girale betalingstransacties. De Europese
verordening EMIR voor onder andere het toezicht op Central Counter
Parties en de in voorbereiding zijnde Central Securities Depositories
Regulation voor onder andere het toezicht op Central Securities Depositories, betreffen de afwikkeling van transacties van financiële instrumenten. Daarmee wordt een nationale regeling over dat onderwerp
overbodig. Daarom keert de afwikkeling van transacties van financiële
instrumenten niet terug in het voorliggende wetsvoorstel. Dat is het eerste
belangrijke verschil. Wat overblijft is het toezicht met betrekking tot de
afwikkeling van girale betalingstransacties. In het wetsvoorstel afwikkeldiensten betreft het uitsluitend afwikkelondernemingen die verrekenen of
verevenen, in de nu voorgestelde terminologie «salderen» genoemd. Bij
nader inzien is het gewenst ook twee andere schakels in de keten van de
afwikkeling van girale betalingstransacties onder toezicht te stellen,
namelijk ondernemingen die verzoeken doorzenden die betrekking
hebben op de goedkeuring van betaalopdrachten en ondernemingen die
die verzoeken goedkeuren. Dat is het tweede belangrijke verschil. Anders
gezegd: het deel met betrekking tot financiële instrumenten is uit het
wetsvoorstel afwikkeldiensten gelicht en het overgebleven deel met
betrekking tot girale betalingstransacties is uitgebreid.
1

Voorstel van wet tot aanvulling van de Wet op het financieel toezicht met betrekking tot het
verlenen van afwikkeldiensten en het toezicht daarop, Kamerstuk 32 025, nr. 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

4

De leden van de fracties van de VVD en de Christenunie vragen waarom
gekozen is voor de term «afwikkelonderneming» en niet voor «afwikkeldienst». De leden van de fractie van de Christenunie voegen hieraan nog
de vraag toe of er verschil is tussen «toezicht op afwikkeldiensten»,
«toezicht op systemen voor de afwikkeling van financiële instrumenten»
en «toezicht op afwikkelondernemingen».
Het verschil tussen «toezicht op afwikkeldiensten» en «toezicht op
afwikkelondernemingen» is louter een terminologische kwestie. Het
aanknopingspunt van het prudentiële toezicht is niet de dienst zelf, maar
de onderneming die die dienst verleent. DNB verleent immers geen
vergunning aan een dienst maar aan een onderneming. Dat is ook reeds
zo in het wetsvoorstel afwikkeldiensten. In beide wetsvoorstellen is een
afwikkelonderneming gedefinieerd als een onderneming die een
afwikkeldienst verleent; vervolgens is het begrip «afwikkeldienst»
gedefinieerd. In het Deel Gedragstoezicht financiële ondernemingen is het
gebruikelijk dat het opschrift van een afdeling verwijst naar een activiteit,
in tegenstelling tot het Deel Prudentieel toezicht financiële ondernemingen. Daarom is het opschrift van afdeling 4.3.4A «Verlenen van
afwikkeldiensten». Hiermee zijn geen inhoudelijke consequenties beoogd.
Wel is er in de wettelijke terminologie een verschil tussen enerzijds
«toezicht op afwikkeldiensten» en «toezicht op afwikkelondernemingen»
en anderzijds «toezicht op systemen voor de afwikkeling van financiële
instrumenten». De eerste twee hebben in het voorliggende wetsvoorstel
betrekking op de afwikkeling van transacties in geld. De laatste – de
afwikkeling van transacties in financiële instrumenten – wordt geregeld
door EMIR. Het betreft niet de afwikkeling van betalingstransacties in geld,
maar – kort gezegd – de clearing, de settlement, het optreden als centrale
tegenpartij en de bewaarfunctie bij transacties in effecten en andere
financiële instrumenten.
De leden van de VVD-fractie vragen in hoeverre het voorliggende
wetsvoorstel aansluit op EMIR.
Zowel EMIR als de in het voorliggende wetsvoorstel opgenomen regeling
betreffende afwikkelondernemingen, hebben betrekking op het afwikkelen
van transacties. Dat is de reden waarom zij destijds tezamen in het
wetsvoorstel afwikkeldiensten zijn gevoegd. Daarmee houdt de vergelijking evenwel op. EMIR heeft betrekking op de afwikkeling van transacties in financiële instrumenten en het voorliggende wetsvoorstel op de
afwikkeling van girale betalingstransacties.
De drie belangrijkste verplichtingen die door EMIR in het leven zijn
geroepen zijn de verplichting om «over-the-counter-derivaten»
(OTC-derivaten) voor zover mogelijk centraal te clearen, de verplichting
alle derivatentransacties te rapporteren aan een zogeheten trade
repository en de verplichting te voldoen aan prudentiële voorschriften
met betrekking tot centrale tegenpartijen, inclusief een vergunningplicht.
Daarnaast kunnen op grond van EMIR ook eisen worden gesteld met
betrekking tot OTC-derivaten die niet centraal kunnen worden gecleard.
Deze eisen hebben onder andere betrekking op het onderpand dat partijen
met elkaar moeten uitwisselen. De eerste twee verplichtingen (centrale
clearing en een rapportageverplichting) en de laatste (onderpand) zouden
in een regeling betreffende de afwikkeling van girale betalingstransacties
niet passend zijn. Prudentiële voorschriften, in het bijzonder met
betrekking tot de bedrijfsvoering, en gedragsvoorschriften zijn daarentegen van groot belang in het kader van de afwikkeling van girale
betalingstransacties. Deze worden dan ook in het voorliggende
wetsvoorstel gegeven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

5

De leden van de VVD-fractie vragen waarom afwikkeldiensten in de
richtlijn betaaldiensten expliciet zijn vrijgesteld.
Het doel van de richtlijn betaaldiensten2 is om bij te dragen aan een
geharmoniseerde markt voor betalingen binnen de Europese Unie,
waardoor het betalingsverkeer in de gehele Europese Unie efficiënter zou
kunnen worden. Intensieve concurrentie en schaalvoordelen zouden de
kosten van betaaldiensten moeten helpen reduceren. De reikwijdte van de
richtlijn betaaldiensten is om deze reden beperkt tot betaaldienstverleners
van wie de hoofdactiviteit bestaat uit het aanbieden van betaaldiensten
aan betaaldienstgebruikers. Betaaldienstgebruikers zijn consumenten en
ondernemingen die betaalopdrachten verrichten of betalingen als
uiteindelijk begunstigde in ontvangst nemen.
Voorts vragen de aan het woord zijnde leden hoe het huidige toezicht tot
heden heeft gefunctioneerd en of onder andere het functioneren van het
toezicht reden is geweest om het toezicht op afwikkelondernemingen
wettelijk vast te leggen.
Oversight op afwikkelondernemingen heeft tot nu toe op vrijwillige basis
plaatsgevonden. De toenemende internationalisering van het betalingsverkeer is de belangrijkste reden om het toezicht op afwikkelondernemingen een wettelijke basis te geven.
Deze leden vragen vervolgens hoe het toezicht in andere Europese landen
is geregeld en of ook daar het toezicht wettelijk is verankerd.
Nieuwe lidstaten hebben in veel gevallen voor hun toetreding tot de
Europese Unie gezorgd voor een wettelijke verankering van het oversight
op afwikkelondernemingen. Voorts hebben Italië en Frankrijk wetgeving
op dit punt. Als een staat die geen lidstaat, maar wel wetgeving op dit
terrein heeft, kan voorts Zwitserland nog worden genoemd.
Deze leden vragen voorts of de regering nader kan duiden of het
ontbreken van toezicht een negatief effect heeft op het vestigingsklimaat.
Daarnaast vragen deze leden of de concurrentiepositie van het Nederlands bedrijfsleven wordt aangetast.
Ondernemingen die als afwikkelonderneming worden aangemerkt en die
in Nederland activiteiten met een zekere omvang ontplooien, moeten na
inwerkingtreding van dit voorstel kosten maken om een vergunning aan
te vragen en aan de bijbehorende voorwaarden te voldoen. Niet alle
lidstaten beschikken over vergelijkbare regelgeving. In dat opzicht hebben
afwikkelondernemingen in Nederland meer kosten dan in sommige
andere lidstaten. Of een en ander een concurrentienadeel oplevert, is
maar de vraag. De internationalisering van het betalingsverkeer schrijdt
voort. Het feit dat een afwikkelonderneming in de staat van haar zetel
onder toezicht staat, wordt in de markt en door andere financiële
toezichthouders als een soort «keurmerk» ervaren. Afwikkelondernemingen die niet onder toezicht staan kunnen dit keurmerk niet tonen. Het
ontbreken van het keurmerk kan ertoe leiden dat afwikkelondernemingen
die willen opereren op een internationale markt minder vertrouwen
genieten. Het ontbreken van toezicht heeft daardoor een ongunstige
invloed. Anders gezegd: het kan voor betaaldienstverleners die gebruik
maken van de dienstverlening van de betreffende afwikkelonderneming
ook positief zijn dat die afwikkelonderneming onder toezicht staat en aan
2

Richtlijn 2007/64/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 november 2007 betreffende betalingsdiensten in de interne markt tot wijziging van de Richtlijnen 97/7/EG,
2002/65/EG, 2005/60/EG, 2006/48/EG en tot intrekking van Richtlijn 97/5/EG, PbEU 2007, L319/1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

6

bepaalde prudentiële eisen moet voldoen. Het invoeren van toezicht kan
het vestigingsklimaat verbeteren. Daarnaast blijft gelden dat invoering
van toezicht op een tot dan toe niet onder toezicht staande groep van
ondernemingen, altijd kosten meebrengt voor die ondernemingen. De
afweging of die kosten acceptabel zijn in het licht van het toezicht dat
wordt ingevoerd, moet positief worden beantwoord. Wel is het daarbij
van belang dat het toezicht beperkt blijft tot die ondernemingen die
daadwerkelijk een cruciale rol in de betaalketen of het betaalproces
vervullen.
Dezelfde leden gaan in op het onderdeel van de regeling dat inhoudt dat
degene die begint met de uitoefening van het bedrijf van afwikkelonderneming het eerste jaar nog geen vergunning behoeft te hebben, en
vragen waarom hiervoor is gekozen. In hetzelfde verband wijzen de leden
van de ChristenUnie erop dat er drie categorieën afwikkelondernemingen
bestaan: ondernemingen met een vergunning, ondernemingen met een al
dan niet tijdelijke ontheffing en ondernemingen onder de drempelwaarde.
Zij vragen of het niet beter zou zijn om alle afwikkelondernemingen
vergunningplichtig te maken.
De gedachte achter de regeling is dat slechts degenen die meer dan een
bepaald minimum aan girale betalingstransacties afwikkelen onder
toezicht komen te staan. Het is niet opportuun dat ook toezicht wordt
gehouden op ondernemingen die geen reëel risico voor het betalingsverkeer opleveren omdat zij relatief weinig transacties afwikkelen. Dat is
anders bij bijvoorbeeld banken, waarop toezicht wordt gehouden niet
alleen omwille van de stabiliteit van het financiële stelsel, maar ook omdat
zij vanaf de eerste dag overeenkomsten sluiten met bijvoorbeeld
depositohouders wier belangen bescherming verdienen. Om te bepalen of
een afwikkelonderneming zich boven de gestelde grens bevindt, zal eerst
moeten worden vastgesteld hoeveel transacties zij afwikkelt. Dat kan
slechts worden vastgesteld over een periode die reeds is verstreken. Een
afwikkelonderneming die zojuist haar werkzaamheden heeft aangevangen, heeft uit de aard der zaak in de daaraan voorafgaande periode
nog geen transacties afgewikkeld. Het is inherent aan deze methode dat
een afwikkelonderneming in het eerste jaar nog geen vergunning behoeft.
Voor de goede orde wordt opgemerkt dat de afwikkelonderneming die
geen vergunning behoeft, wel aan voorschriften is onderworpen. DNB kan
een afwikkelonderneming op grond van artikel 2:3.0e verbieden haar
bedrijf uit te oefenen indien zij niet voldoet aan de gestelde regels.
Vervolgens gaan de leden van de VVD-fractie in op de mogelijkheid dat
DNB een ontheffing kan verlenen van de vergunningplicht en vragen
waarom DNB ontheffing «kan» verlenen en niet «moet» verlenen. Tevens
vragen zij of een situatie kan worden geschetst waarin zou kunnen
worden besloten om de ontheffing niet te verlenen.
De vragen hebben betrekking op artikel 2:3.0b, dat ziet op het geval
waarin een afwikkelonderneming in een bepaald kalenderjaar zo veel
transacties heeft afgewikkeld dat zij vergunningplichtig wordt. De
vergunningplicht gaat in op 1 januari van het daaropvolgende jaar. Het is
voorstelbaar dat eerst enkele weken na 1 januari duidelijk is dat de
drempel is overschreden. Formeel gezien is zij dan al vanaf 1 januari
vergunningplichtig, maar weet zij dat op die datum nog niet. Zij zal een
vergunning aanvragen, maar zo lang zij die vergunning nog niet heeft, is
zij, strikt genomen, in overtreding. In een dergelijk geval ligt het voor de
hand dat DNB ontheffing zal verlenen van de vergunningplicht totdat DNB
op de aanvraag heeft beslist. Het is evenwel ook voorstelbaar dat de
overschrijding van de drempel zo ruim is dat de afwikkelonderneming
reeds voor 1 januari had kunnen verwachten dat zij met ingang van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

7

1 januari vergunningplichtig zou worden. Indien zij eerst na 1 januari een
vergunning aanvraagt, kan er minder aanleiding zijn voor een ontheffing
van de vergunningplicht. Om die reden is bepaald dat DNB een ontheffing
«kan» verlenen.
De leden van de VVD-fractie vragen of het takenpakket van DNB en de
AFM toeneemt als gevolg van dit wetsvoorstel en of zij voldoende zijn
toegerust om deze taken uit te voeren.
DNB houdt reeds oversight op afwikkelondernemingen. Het takenpakket
van DNB neemt derhalve niet toe. Voorheen hield de AFM geen toezicht
op afwikkelondernemingen. Als gevolg van dit wetsvoorstel wordt het
takenpakket van de AFM in zeer geringe mate uitgebreid.
De leden van de VVD-fractie vragen of afwikkelondernemingen mee gaan
betalen aan het toezicht. Ook de leden van de PvdA-fractie stellen een
vraag over de doorberekening van toezichtkosten aan afwikkelondernemingen. Zij zijn van mening dat de kosten van het financieel toezicht
moeten worden neergelegd bij de financiëledienstverleners op wie
toezicht wordt gehouden. Ook wanneer dat toezicht in ESCB-verband
wordt uitgeoefend. De PvdA-leden vragen zich af of zij het goed hebben
begrepen dat de regering een nota van wijziging zal indienen om
afwikkelondernemingen alsnog aan te slaan voor de toezichtkosten.
Het door DNB uit te oefenen toezicht op afwikkelondernemingen wordt
binnen het Europees stelsel van centrale banken (ESCB) afgestemd. De
ESCB-taken worden, overeenkomstig het gestelde in artikel 130 van het
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, geheel onafhankelijk van de Staat uitgevoerd. Er zou zodoende een onderscheid
aangebracht moeten worden naar de ESCB-taak (artikel 3 van de Bankwet
1998) en de nationale taak (artikel 4 van de Bankwet 1998). Dit onderscheid is in de praktijk niet aan te brengen. Om iedere indruk van
aantasting van bedoelde onafhankelijkheid te voorkomen, is voorgesteld
om de financiering van de betrokkenheid van DNB bij het toezicht op
afwikkelondernemingen niet via de Wet bekostiging financieel toezicht
(Wbft) te regelen. De daarmee verband houdende kosten zullen door de
centrale bank zelf worden gefinancierd. Daarentegen is het de bedoeling
dat de AFM wel overgaat tot het doorberekenen van toezichtkosten aan
afwikkelondernemingen. Het daartoe strekkende voorstel wordt via de
nota van wijziging bij het onderhavige wetsvoorstel ingediend.
De leden van de VVD-fractie zijn benieuwd te vernemen waarom het
toezicht op andere partijen dan de «central counterparties» wel onder de
reikwijdte van de Wet bekostiging financieel toezicht valt.
Het ingediende wetsvoorstel voorziet in een situatie waarin de kosten van
het door DNB uit te oefenen toezicht op onder meer de naleving van EMIR
geheel buiten de reikwijdte van de Wbft wordt gehouden. Dit omdat DNB
bedoeld toezicht mede zou vervullen in de hoedanigheid van onderdeel
van het ESCB en ook afstemt binnen dat stelsel. Nadien is vastgesteld dat
het toezicht op de naleving van EMIR door partijen anders dan door
central counterparties (CCP’s), zoals verzekeraars en banken, niet wordt
afgestemd binnen het ESCB. Bijgevolg dienen de kosten van het toezicht
op partijen niet zijnde CCP’s wel onder de reikwijdte van de Wbft te vallen.
De daartoe strekkende nota van wijziging is samen met dit verslag naar de
Kamer gestuurd.
De leden van de fracties van de VVD en de Christenunie vragen hoe wordt
getoetst of het toezicht in een andere lidstaat op een vergelijkbaar niveau
is geregeld als in het wetsvoorstel. Ook vragen zij wat voor soort nadere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

8

regels bij algemene maatregel van bestuur kunnen worden gesteld met
betrekking tot het aanwijzen van staten.
Voorop wordt gesteld dat bij de beantwoording van de vraag of het
toezicht in een andere staat adequaat is, voor lidstaten van de Europese
Unie en derde landen dezelfde maatstaven worden aangelegd. Voor
lidstaten worden dus geen lichtere toetsstenen gehanteerd. Beoordeeld
wordt of de in die andere staat geldende regels en het daar uitgeoefende
toezicht voldoende waarborgen bieden ten aanzien van de belangen die
deze wet beoogt te beschermen. Dit criterium komt ook voor in de
regeling van het toezicht van sommige andere ondernemingen, bijvoorbeeld clearinginstellingen. In dit verband wordt gewezen op artikel 2:6,
tweede lid, dat eenzelfde grondslag biedt om nadere regels te stellen met
betrekking tot het aanwijzen van staten in het kader van clearinginstellingen. Deze nadere regels zijn gesteld in artikel 5 van het Besluit
Markttoegang financiële ondernemingen Wft. Voorstelbaar is dat in dat
besluit vergelijkbare nadere regels in het kader van afwikkelondernemingen worden gesteld. In dat artikel is bepaald:
Onze Minister kan op grond van artikel 2:6, eerste lid, van de wet een staat
aanwijzen als staat waar het toezicht in voldoende mate waarborgen biedt
ten aanzien van de belangen die de wet beoogt te beschermen indien:
a. de in die staat geldende regels voor het uitoefenen van het bedrijf
van clearinginstelling en het toezicht op de naleving daarvan
gelijkwaardig zijn aan het ingevolge de wet bepaalde met betrekking
tot:
1°.
deskundigheid en betrouwbaarheid;
2°.
financiële waarborgen;
3°.
bedrijfsvoering, waaronder maatregelen gericht op het
bevorderen en handhaven van een integere bedrijfsvoering; en
4°.
waarborgen voor een adequaat toezicht op de naleving van de
in die staat gestelde regels;
b. de samenwerking tussen de Nederlandsche Bank en het bevoegde
gezag in die staat is gewaarborgd; en
c. voor het bevoegde gezag in die staat regels gelden die gelijkwaardig
zijn aan die in Hoofdstuk 1.4 van de wet.
In het kader van aan te wijzen staten vragen de leden van de PvdA-fractie
of er voor de lidstaten waar adequaat toezicht is sprake is van een
publiekrechtelijke grondslag om in te grijpen bij deze afwikkelonderneming door de aangewezen toezichthouder. De leden van de
ChristenUnie vragen of «adequaat toezicht» betekent dat de buitenlandse
toezichthouder over dezelfde handhavingsmogelijkheden beschikt als
DNB op basis van de Wft.
Uit het antwoord op de vorige vraag blijkt dat ook het handhavingsinstrumentarium in de desbetreffende lidstaat wordt betrokken bij de beoordeling of een staat kan worden aangewezen. Anders gezegd: er is geen
adequaat toezicht indien geen sprake is van een grondslag om in te
grijpen bij deze afwikkelonderneming door de aangewezen toezichthouder.
De leden van de PvdA-fractie vragen welke staten binnen de Europese
Unie adequaat toezicht hebben en de leden van fracties van de VVD, de
PVV en de ChristenUnie stellen dezelfde vraag ook met betrekking tot
staten buiten de Europese Unie.
Het onderzoek naar welke staten adequaat toezicht hebben, is nog niet
afgerond. Het onderzoek zal zich beperken tot die staten waar afwikkelondernemingen die in Nederland actief zijn een zetel hebben en die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

9

vergunningplichtig zouden zijn wanneer de staat waar zij hun zetel
hebben niet wordt aangewezen als een staat met adequaat toezicht.
De leden van de fracties van de VVD en de PVV staan stil bij het
voornemen om het aantal betalingstransacties, waarboven een afwikkelonderneming vergunningplichtig wordt, vast te stellen op een aantal
dat overeenkomt met vijf procent van het Nederlandse transactievolume.
Deze leden vragen of nader kan worden onderbouwd waarom is gekozen
voor vijf procent en waarom dit wordt opgenomen in een algemene
maatregel van bestuur in plaats van in het wetsvoorstel. Deze laatste
vraag wordt ook door de leden van de SP-fractie gesteld.
Het doel van de ondertoezichtstelling van afwikkelondernemingen is
gelegen in de wens de goede werking van het betalingsverkeer te
behouden en te bevorderen. Een verstoring van vijf procent van de
gevallen waarin een girale betalingstransactie wordt afgewikkeld, kan al
ernstig zijn. Daarbij dient te worden bedacht dat het mogelijk is dat een
dergelijke verstoring niet gelijkmatig is verdeeld over alle af te wikkelen
betalingstransacties, maar zich voordoet bij een specifieke categorie
betalingstransacties. Het treffen van een dergelijke specifieke sector kan
voor onaanvaardbare maatschappelijke overlast zorgen. De reden om het
aantal vast te stellen bij algemene maatregel van bestuur en niet bij wet,
is gelegen in de overweging dat het aantal af te wikkelen girale betalingstransacties kan wijzigen, in het bijzonder kan toenemen. Steeds wanneer
het totale transactievolume significant wijzigt, zou het aantal dat
overeenkomt met vijf procent van dat volume dienen te worden
aangepast. Door de vaststelling van het aantal dat overeenkomt met vijf
procent in een algemene maatregel van bestuur, kan sneller worden
gereageerd op wijzigingen van het totale transactievolume.
Naar aanleiding van een vraag van de leden van de PVV-fractie wordt
opgemerkt dat er niet voor is gekozen de drempel waarboven een
vergunningplicht bestaat uit te drukken in een percentage van het totale
Nederlandse transactievolume. De reden daarvoor is dat een afwikkelonderneming wel weet hoeveel betalingstransacties zij afwikkelt, maar niet
of minder goed weet welk percentage dat aantal uitmaakt van het totale
transactievolume in Nederland. Wanneer de drempel zou worden
uitgedrukt in een percentage, zou bij een afwikkelonderneming onduidelijkheid kunnen bestaan over het antwoord op de vraag of zij vergunningplichtig is. Dat is ongewenst.
De leden van de VVD-fractie constateren dat in het advies van de Raad
van State en het nader rapport wordt gesproken over de herziening van
de Europese richtlijn betaaldiensten. Zij vragen of kan worden toegelicht
in hoeverre dit wetsvoorstel strookt met deze herziening. Voorts vragen zij
of, indien de herziening gaat afwijken van dit wetsvoorstel, de regering
dan voorstellen gaat doen om dit wetsvoorstel aan te passen in het kader
van een gelijk speelveld. Daarnaast vragen deze leden wat de planning is
voor de herziening van de richtlijn betaaldiensten en of kan worden
aangegeven waarom vooruit wordt gelopen op de herziening van deze
richtlijn.
Volgens de meest recente informatie is het niet zo dat bij de aankomende
herziening van de richtlijn betaaldiensten de reikwijdte van die richtlijn
wordt uitgebreid tot de ondernemingen die in Nederland kunnen worden
aangemerkt als afwikkelonderneming. De richtlijn betaaldiensten stelt
regels voor de rechtsverhouding tussen betaaldienstverleners en
betaaldienstgebruikers. Gelet op het doel van de richtlijn betaaldiensten is
het niet de intentie van de regering om uitbreiding te stimuleren van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

10

reikwijdte van de richtlijn betaaldiensten tot de rechtsverhouding tussen
betaaldienstverleners en andere schakels in de keten onderling.
Wel is de regering bereid om in Europese overleggen aan te geven dat
Nederland een Europese regeling voor toezicht op afwikkelondernemingen op prijs zou stellen. Vooralsnog ziet het er echter niet naar uit dat
een dergelijke regeling binnen afzienbare tijd tot stand zal komen. Om
deze reden is besloten tot indiening van het voorliggende wetsvoorstel
waarin een regeling is opgenomen voor een nationaal toezichtsregime op
afwikkelondernemingen.
De leden van de fractie van de PvdA achten het van groot belang dat er in
de Europese Unie werk wordt gemaakt van regels met betrekking tot de
afwikkeling van girale betalingstransacties en vragen naar de ontwikkelingen op dit punt.
Het maatschappelijk belang van een goed werkend betalingsverkeer
wordt ook Europees onderkend. De ECB werkt aan regelgeving op dit
terrein (draft regulation on oversight for systemically important payment
systems). De ECB-regels zullen betrekking hebben op grote betaalsystemen die voor de stabiliteit van het financiële stelsel belangrijk zijn zoals
Target 2 en Euro 1. Een overeenkomst tussen de ECB-regels en de
regeling van het toezicht op afwikkelondernemingen in de Wft is dat de
ECB-regels zijn gebaseerd op de PFMI’s van CPSS IOSCO, net zoals de
nog op basis van de Wft te stellen nadere regels met betrekking tot de
bedrijfsvoering van afwikkelondernemingen. Een andere overeenkomst
tussen beide regels is dat zowel de ECB-regels als de Wft zich mede
richten op ondernemingen die de activiteit «salderen» verrichten. De
ECB-regels kennen hogere drempels dan de Wft. Een ander verschil is dat
de Wft zich ook richt op ondernemingen die de activiteiten «doorzenden»
en «goedkeuren» verrichten, in tegenstelling tot de ECB-regels.
Voor zover ons bekend bereidt de Europese Commissie geen voorstel met
betrekking tot afwikkelondernemingen voor.
De leden van de fracties van de PvdA en de ChristenUnie vragen hoe de
regering het risico inschat dat afwikkelondernemingen schijnconstructies
bedenken waardoor zij onder de toezichtdrempel blijven en of er sprake is
van een misbruikbepaling.
Op dit moment is er geen aanleiding te veronderstellen dat afwikkelondernemingen constructies bedenken waardoor zij onder de toezichtdrempel
zullen blijven. Voor de goede orde wordt erop gewezen dat op grond van
artikel 2:3.0e DNB aan een afwikkelonderneming die niet voldoet aan de
regels kan verbieden haar bedrijf uit te oefenen.
De leden van de PvdA-fractie zijn van mening dat de robuustheid en
veiligheid van afwikkelondernemingen een prominente rol moeten krijgen
in het toezicht op deze ondernemingen.
Dat is de regering met hen eens: de robuustheid en veiligheid zullen ook
een grote rol krijgen in het toezicht. Dat is ook de reden waarom de eerder
genoemde PFMI’s zullen worden omgezet in Nederlands recht en van
toepassing worden op afwikkelondernemingen. Deze PFMI’s zijn
opgesteld juist met het oog op veiligheid en robuustheid. In dit kader
wordt erop gewezen dat nadere regels zullen worden gesteld met
betrekking tot onder andere het beheersen van bedrijfsprocessen en
bedrijfsrisico’s alsmede de soliditeit, waaronder wordt verstaan het
beheersen van financiële risico’s, het beheersen van andere risico’s die de
soliditeit van de financiële onderneming kunnen aantasten en het zorgen
voor de instandhouding van de vereiste financiële waarborgen, alles op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

11

grond van artikel 3:17, waarvan het toepassingsbereik is uitgebreid tot
afwikkelondernemingen. Tevens wordt gewezen op de wijziging van
artikel 1:24. Deze wijziging strekt ertoe tot uitdrukking te brengen dat de
stabiliteit van het financiële stelsel een volwaardig onderdeel van het
prudentiële toezicht vormt, overigens niet alleen met betrekking tot
afwikkelondernemingen maar met betrekking tot alle ondernemingen die
onder het prudentiële toezicht vallen. Het toezicht op de beheersing van
bedrijfsrisico’s en de soliditeit heeft dus ook bij afwikkelondernemingen
als doel de robuustheid en veiligheid van afwikkelondernemingen te
vergroten ten behoeve van de stabiliteit van het financiële stelsel.
De aan het woord zijnde leden vragen voorts naar het toezicht op de
beveiliging van afwikkelondernemingen en de reikwijdte van het toezicht.
Het uiteindelijke doel van het voorliggende wetsvoorstel op dit punt
betreft de veiligheid van afwikkelondernemingen. Veiligheid is nu juist
datgene wat wordt nagestreefd met de PFMI’s. Om hun veiligheid zeker te
stellen en stabiliteit verder te bevorderen, dienen afwikkelingsondernemingen hun risico’s goed onder controle te hebben. Een afwikkelonderneming dient de verschillende soorten risico’s die zich kunnen voordoen
binnen haar bedrijf of die door haar kunnen worden doorgegeven, in kaart
te brengen en te begrijpen, en vervolgens vast te stellen wat de oorsprong
is van deze risico’s. Pas als deze risico’s naar behoren zijn vastgesteld
kunnen passende en effectieve mechanismes worden ontwikkeld om ze
nauwgezet te volgen en te beheersen. Deze risico’s omvatten onder
andere juridische risico’s, operationele risico’s, en krediet- en liquiditeitsrisico’s en algemene bedrijfsrisico’s. Al deze risico’s zijn onderwerp van de
nadere regels die krachtens dit wetsvoorstel worden gesteld. De PFMI’s,
die krachtens dit wetsvoorstel zullen worden omgezet in Nederlands
recht, bieden voor de afwikkelondernemingen regels ten aanzien van de
detectie, bewaking, matiging en beheersing van alle risico’s die zich
kunnen voordoen.
De aan het woord zijnde leden vragen waarom een onderneming als
SWIFT niet onder het toezicht valt, en hoe het toezicht op dit soort
ondernemingen is gewaarborgd.
SWIFT verricht zelf geen afwikkeldiensten maar ondersteunt afwikkelondernemingen bij het verrichten van afwikkeldiensten. Ondernemingen als
SWIFT vallen onder het oversight van de G10 centrale banken, waaronder
DNB.
De leden van de PVV-fractie vragen of er sprake is van volledige concurrentie op de markt van afwikkelondernemingen.
Een ieder die dat wenst kan toetreden tot de markt van afwikkelondernemingen. Dat als gevolg van het voorliggende wetsvoorstel boven een
bepaalde drempel een vergunningplicht wordt ingevoerd, doet daaraan
niet af. Als gevolg van dit wetsvoorstel zullen de ordelijkheid en de
transparantie van de marktprocessen alleen maar toenemen.
De leden van de D66-fractie vragen nader te onderbouwen waarom
toezicht wordt gehouden op operationele risico’s. Zij wijzen in dit verband
erop dat klanten van een slecht functionerende afwikkelonderneming naar
een beter functionerende aanbieder zou kunnen overstappen en vragen
waarom dit voor afwikkelondernemingen onvoldoende is.
Benadrukt wordt dat de reden waarom toezicht op afwikkelondernemingen wordt ingevoerd niet primair is gelegen in het belang van de
afwikkelonderneming of diens directe klanten, maar in het voorkomen van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

12

maatschappelijke ontwrichting die het gevolg kan zijn van verstoringen bij
de afwikkelondernemingen. Het is juist dat het klanten van een afwikkelondernemingen vrij staat over te stappen naar een andere afwikkelonderneming om hun moverende redenen, bijvoorbeeld wanneer zij als
gevolg van een incorrecte saldering ten onrechte onvoldoende direct
beschikbare middelen hebben om aan hun betalingsverplichtingen te
voldoen. Het kwaad is dan echter al geschied. Het probleem heeft zich dan
reeds kunnen verbreiden en heeft in het ergste geval tot maatschappelijke
ontwrichting geleid. Het belang dat het wetsvoorstel beoogt te
beschermen overstijgt het belang van de individuele klanten van de
afwikkelonderneming.
De aan het woord zijnde leden vragen om de noodzaak van gedragstoezicht op afwikkelondernemingen nader te onderbouwen, en waarom het
toezicht op de kosten, het prijs- en serviceniveau en de transparantie
daarover een goede werking van het retail betalingsverkeer zal verbeteren. Zij vragen toe te lichten op welke wijze het maatschappelijk belang
afwijkt van het belang dat de wederpartijen van afwikkelondernemingen
hebben.
Gedragstoezicht wordt uitgeoefend mede in het belang van de stabiliteit
van de financiële stelsel. Ordelijke en transparante marktprocessen,
zuivere verhoudingen tussen marktpartijen en zorgvuldige behandeling
van cliënten leveren een belangrijke bijdrage aan de stabiliteit van het
stelsel. Marktwerking alleen is niet noodzakelijkerwijs voldoende om de
doelen van veiligheid en efficiëntie volledig te verwezenlijken omdat de
deelnemers niet per definitie alle risico’s dragen die zijn verbonden aan
hun activiteiten op het gebied van betalingen, clearing, afwikkeling en
administratie van transacties. Daar komt bij dat de institutionele structuur
van een afwikkelonderneming niet per se een sterke prikkel of mechanisme biedt voor veilige en doelmatige inrichting en functionering,
eerlijke en open toegang, of bescherming van de activa van deelnemers
en klanten. In dit verband wordt er nadrukkelijk op gewezen dat ook
sommige PFMI’s betrekking hebben op wat in het Nederlandse twin peaks
model tot gedragstoezicht wordt gerekend. De PFMI’s zijn het uitgekristalliseerde resultaat van intensief internationaal overleg en geven weer aan
welke eisen afwikkeldiensten volgens de algemeen heersende mening van
deskundigen dienen te voldoen. In het kader van het gedragstoezicht
worden hier in het bijzonder de PFMI’s 18, 21, 22 en 23 genoemd.
PFMI 18 bepaalt dat een Financial Market Infrastructure («FMI») objectieve, op risico gebaseerde en openbaar gemaakte toegangscriteria dient
te hanteren, die een eerlijke en open toegang mogelijk maken. Onder
andere de omstandigheid dat de toegangscriteria moeten zijn gebaseerd
op veiligheid, draagt eraan bij dat robuustheid en veiligheid van afwikkelondernemingen een prominente rol krijgen in het toezicht op deze
ondernemingen. Bij het toelaten van deelnemers zou een afwikkelonderneming immers louter commerciële overwegingen kunnen stellen boven
veiligheidsoverwegingen; dat draagt niet bij aan de stabiliteit van het
financiële stelsel.
PFMI 21 heeft niet alleen betrekking op doeltreffendheid («effectiveness»)
maar ook op doelmatigheid («efficiency»). Dit laatste behoort in het twin
peaks model tot het domein van de AFM. Financiële markten functioneren
beter met efficiënte afwikkelondernemingen. Een inefficiënt werkende
afwikkelonderneming kan de financiële activiteit en de marktstructuur
verstoren, wat niet alleen gevolgen heeft voor de deelnemers maar ook
voor klanten van deelnemers. Deze verstoringen kunnen leiden tot een
lager niveau van de algehele efficiëntie en veiligheid en oplopende risico’s
binnen het bredere financiële systeem.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

13

PFMI 22 heeft betrekking op communicatieprocedures en -standaarden.
Deze PFMI past in de combinatie van voorschriften waarvan de naleving
leidt tot een sterke en uitgebalanceerde benadering van interoperabiliteit.
Klanten van een afwikkelonderneming moeten met de afwikkelonderneming kunnen communiceren op een snelle, betrouwbare en accurate
wijze. Goede communicatieprocedures en -standaarden kunnen
handmatige handelingen en daardoor risico’s en kosten terugdringen,
alsmede efficiëntie vergroten en markttoegang vergemakkelijken.
PFMI 23 bepaalt dat een FMI eenduidige en uitgebreide regels en
procedures dient te hanteren, voldoende informatie dient te verstrekken
om deelnemers in staat te stellen een juiste beoordeling te maken van de
met hun deelname aan de FMI gepaard gaande risico’s, vergoedingen en
andere substantiële kosten, en dat alle relevante regels en belangrijke
procedures openbaar dienen te worden gemaakt. Dit is niets nieuws. Zo
gelden nu reeds vergelijkbare bepalingen voor clearinginstellingen:
artikelen 4:77 en 4:78. Wanneer deelnemers hun risico’s niet goed zouden
kunnen inschatten omdat de afwikkelonderneming onvoldoende
informatie verschaft, draagt dat niet bij tot stabiliteit van het financiële
stelsel; dit is een van de redenen waarom PFMI 23 wordt omgezet in
Nederlands recht.
De aan het woord zijnde leden vragen waarom het voor een afwikkelonderneming nodig is een vergunning aan te vragen wanneer zij boven de
drempel uitkomt, nu DNB aan afwikkelondernemingen die zich onder de
drempel bevinden, kan verbieden hun bedrijf uit te oefenen.
De hoofdregel is dat afwikkelondernemingen een vergunning dienen te
hebben. Anders dan bij andere onder toezicht staande ondernemingen,
geldt bij afwikkelondernemingen een drempel waaronder zij niet
vergunningplichtig zijn. De vraag is niet zo zeer waarom afwikkelondernemingen boven een bepaalde drempel een vergunning dienen te hebben,
als wel waarom zij beneden die drempel geen vergunning behoeven te
hebben. Het verschil met andere ondernemingen is dat de reden voor het
toezicht op afwikkelondernemingen niet primair is gelegen in het belang
van de klanten maar in de invloed die een afwikkelonderneming kan
hebben op het betalingsverkeer. Het spreekt vanzelf dat die invloed kleiner
is naarmate zij een kleiner aantal betalingstransacties verricht. Om die
reden geldt beneden een drempel een licht regime. Het is wenselijk dat
DNB het volledige handhavingsinstrumentarium tot haar beschikking
heeft bij afwikkelondernemingen die boven de drempel uitkomen. Een
afwikkelonderneming die boven de drempel uitkomt dient meer gegevens
te overleggen in het kader van de aanvraag van een vergunning, dan een
afwikkelonderneming die zich onder de drempel bevindt. Deze laatste
behoeft slechts te vermelden dat zij voornemens is afwikkeldiensten te
verlenen onder opgave van bij of krachtens algemene maatregel van
bestuur te bepalen gegevens; dat zullen er minder zijn dan de gegevens
die in het kader van een vergunningaanvraag dienen te worden
overgelegd. Bovendien kan DNB bij het verlenen van een vergunning
voorwaarden stellen.
De leden van de ChristenUnie vragen of het mogelijk is om de grootte van
de risico’s te laten meewegen bij het bepalen of een afwikkelonderneming
vergunningplichtig is.
Het aantal transacties is een doeltreffend en hanteerbaar criterium om het
risico van een maatschappelijke ontwrichting vast te stellen. De grootte
van het risico is een onvoldoende bepaalde factor en daarom niet geschikt
als criterium om te bepalen of een afwikkelonderneming vergunningplichtig zou moeten zijn. De rechtszekerheid vereist dat het voor afwikkelondernemingen duidelijk is of zij verplicht zijn om een vergunning aan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

14

te vragen. Dit laat onverlet dat het wetsvoorstel aan DNB de ruimte laat
om de intensiteit van het toezicht op een bepaalde afwikkelonderneming
mede te laten afhangen van de grootte van de risico’s die door die
afwikkelonderneming worden veroorzaakt.
De aan het woord zijnde leden constateren dat er sprake is van een groot
aantal delegatiebepalingen en vragen waarom ervoor is gekozen om de
criteria bij de vergunningplicht niet in de wet op te nemen.
Onderscheid moet worden gemaakt tussen enerzijds de criteria bij de
vergunningplicht en anderzijds de delegatiebepalingen. De redactie van
de criteria bij de vergunningplicht voor afwikkelondernemingen, is
dezelfde als de vorm waarin de criteria bij de vergunningplicht voor
andere ondernemingen onder woorden is gebracht. Het stramien in het
Deel Markttoegang financiële ondernemingen in de Wft, ook met
betrekking tot afwikkelondernemingen, is steeds dat wordt bepaald dat
DNB op aanvraag een vergunning verleent indien de aanvrager aantoont
dat zal worden voldaan aan het bepaalde ingevolge de artikelen die
worden genoemd. Voor wat betreft de delegatiebepalingen wordt het
volgende opgemerkt. Deze komen hoofdzakelijk voor in het Deel Prudentieel toezicht financiële ondernemingen en het Deel Gedragstoezicht
financiële ondernemingen. Ook hier wordt voor afwikkelondernemingen
dezelfde wetgevingstechniek gebruikt als voor andere financiële ondernemingen. Dat geldt in de eerste plaats voor de artikelen 3:9, 3:10, 3:17, 3:18,
3:29 en 3:57, welk laatste artikel bij nota van wijziging met betrekking tot
afwikkelondernemingen wordt gewijzigd. Het toepassingsgebied van deze
artikelen, die reeds een delegatiebepaling bevatten, wordt uitgebreid met
afwikkelondernemingen. In de tweede plaats wordt in de artikelen die
speciaal voor afwikkelondernemingen zijn geschreven eenzelfde delegatiebepaling opgenomen als in de zojuist genoemde artikelen: artikel 3:73a
en de artikelen 3:73b, 4:76a en 4:76b, welke laatste drie artikelen bij nota
van wijziging worden voorgesteld. Overigens wordt voor de goede orde
erop gewezen dat in de memorie van toelichting (bladzijde 16) is
opgemerkt dat de regering voornemens is, na overleg met de toezichthouders, aan hen de bevoegdheid te geven nadere regels te stellen met
betrekking tot een aantal onderwerpen die door de PFMI worden
bestreken.
Financiële stabiliteit
De leden van de VVD-fractie en de D66-fractie vragen naar de relatie
tussen hetgeen in dit wetsvoorstel over de systeemrelevantiebuffer wordt
geregeld en de implementatie van de richtlijn CRD IV.
Hoewel bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel bekend was dat in de
richtlijn CRD IV het onderwerp systeemrelevantiebuffer zou worden
opgenomen, was op dat moment onzeker welk tijdspad de onderhandelingen over die richtlijn zouden volgen. De regering vindt het belangrijk
dat ondernemingen snel duidelijkheid krijgen over de systeemrelevantiebuffer en heeft daarom in overleg met de Nederlandsche Bank (DNB)
besloten om met dit onderwerp niet te wachten totdat de definitieve
richtlijn was vastgesteld, maar op basis van de verwachtingen over de
richtlijn het onderwerp al in wetgeving om te zetten. Ook op het moment
van indiening van dit wetsvoorstel bij uw Kamer was nog geen definitieve
tekst van de richtlijn vastgesteld. Inmiddels is dat wel gebeurd.3 Op basis
3

Richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad betreffende toegang tot het bedrijf
van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, tot wijziging van Richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de Richtlijnen 2006/48/EG
en 2006/49/EG, PbEU 2013 L 176, p. 338.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

15

van die definitieve tekst blijkt dat slechts beperkt wijziging van onderhavig
wetsvoorstel nodig zal zijn om de richtlijn CRD IV op dit punt om te zetten
in nationale wetgeving. De bedoelde wijzigingen zullen worden meegenomen in een (tweede) nota van wijziging die uw Kamer nog voor het
einde van het zomerreces zal bereiken.
Zoals de leden van de VVD-fractie aangeven, wordt gewerkt aan een
implementatiewetsvoorstel voor de richtlijn CRD IV, dat na de zomer aan
uw Kamer zal worden gezonden. Omdat het traject tot implementatie van
CRD IV naar verwachting niet sneller zal verlopen dan het onderhavige
wetsvoorstel, kiest het kabinet ervoor om dit onderwerp in dit stadium
niet alsnog uit dit wetsvoorstel te verwijderen. In het vervolg van deze
beantwoording zal worden uitgegaan van de benadering van de systeemrelevantiebuffer zoals deze met ingang van CRD IV wordt opgevat.
De aan het woord zijnde leden vragen tevens waarom de invulling van de
verschillende kapitaalbuffercomponenten te zijner tijd niet op wetsniveau
gebeurt.
Aangesloten zal worden bij de bestaande praktijk in het Besluit prudentiële regels Wft waarbij meer gedetailleerde regels op lager regelingsniveau worden uitgewerkt. Hiermee wordt tevens uitvoering gegeven aan
Aanwijzing voor de regelgeving 334.
De leden van de VVD-fractie vragen naar de stand van zaken van de
herstel- en afwikkelingsplannen (RRP’s).
Vanaf de implementatie van de richtlijn CRD IV zal een verplichting gelden
voor het opstellen van dergelijke herstelplannen en afwikkelingsplannen.
Momenteel is DNB in overleg met het Ministerie om afwikkelingsplannen
op te stellen; deze zullen naar verwachting in een eerste versie aan het
eind van dit jaar klaar zijn. Naar hun aard zijn herstel- en afwikkelingsplannen geen statische documenten. Het ligt in de lijn der verwachting dat
bovendien ook de crisismanagementrichtlijn (richtlijn voor het herstel en
de afwikkeling van banken en beleggingsondernemingen; BRRD) tot
aanpassingen in de plannen zal leiden. Ten aanzien van die ontwerprichtlijn is recent een Raadsakkoord bereikt.4 Naar verwachting zal de
triloogonderhandeling die nu plaatsvindt, leiden tot vaststelling van de
richtlijn aan het einde van 2013.
De leden van de fracties van de VVD en de ChristenUnie vragen of het
kabinet kan aangeven of ook andere EU-lidstaten gebruik zullen gaan
maken van de mogelijkheid extra buffers te eisen van systeemrelevante
instellingen, en zo ja welke lidstaten dit zijn.
De introductie van de systeemrelevantiebuffer in onderhavig wetsvoorstel
loopt vooruit op de implementatie van CRD IV. In CRD IV is de introductie
van de systeemrelevantiebuffer door lidstaten verplicht. Alle lidstaten
zullen derhalve de gemaakte afspraken over de systeemrelevantiebuffer
moeten implementeren. Vervolgens dienen alle lidstaten een beoordeling
uit te voeren welke instellingen binnen hun landsgrenzen systeemrelevant
zijn. Hiervoor dient de systematiek gevolgd te worden welke in de CRD is
opgenomen en welke door de Europese Bankenautoriteit (EBA) nader zal
worden gespecificeerd. Een aantal landen heeft vooruitlopend op de
implementatie al aangekondigd dat zij extra kapitaalbuffers zullen eisen
van nationaal systeemrelevante banken, waaronder Zweden, het Verenigd
Koninkrijk en Denemarken.

4

Kamerstuk 21 501-07, nr. 1071.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

16

De leden van de VVD-fractie vragen wanneer Nederland met een voorstel
komt om aanvullende eisen te stellen zoals ook in het regeerakkoord is
opgenomen. Zij vernemen tevens graag een toelichting op de weging van
de aspecten risicoinschatting en concurrentiepositie daarbij.
In het regeerakkoord is over systeemrelevante banken aangegeven dat
«het groeipad voor de additionele buffers voor systeemrelevante banken
(SIFI) naar voren [wordt gehaald] om risico’s verder in te perken. Dat doen
we verantwoord op basis van een risicoinschatting en een internationale
vergelijking, mede met het oog op de concurrentiepositie.» Met die
passage wordt bedoeld dat het kabinet een buffervereiste voor systeemrelevante banken wenst in te voeren, bovenop de kapitaaleisen die voor alle
banken gelden. Voor dit aanvullende buffervereiste legt het onderhavige
wetsvoorstel de basis. De technische uitwerking van het buffervereiste zal
op lager regelingsniveau geschieden.
Artikel 162, vijfde lid, van de richtlijn CRD IV bepaalt dat het groeipad voor
de buffer van mondiaal systeemrelevante instellingen (of in het Engels,
Global SIFI’s) stapsgewijs oploopt van 25% van de buffer in 2016 naar de
volledige buffer in 2019. De bepalingen in de richtlijn ten aanzien van
andere systeemrelevante instellingen (of in het Engels, Other SIFI’s)
worden eveneens per 2016 van kracht (artikel 162, tweede lid, van de
richtlijn) maar daarbij bepaalt de richtlijn geen ingroeipad. Het kabinet
hanteert voor de andere systeemrelevante instellingen dezelfde ingangsdatum als voor mondiaal systeemrelevante instellingen. Door banken
echter vroegtijdig duidelijkheid te geven of zij systeemrelevant zijn,
kunnen zij hier nu reeds in hun kapitaalplanning richting de nieuwe
toezichteisen, zoals ze die overeenkomen met de toezichthouder, rekening
mee houden. Doordat ze vroegtijdig met de extra buffer rekening kunnen
houden, worden de potentieel negatieve effecten voor de kredietverlening
e.d. verkleind.
De kapitaalbuffer betekent een extra last voor banken. Daar staat echter
tegenover dat door de extra buffer het vreemd vermogen iets goedkoper
kan worden. Daarnaast gold dat systeemrelevante banken goedkoper
konden lenen door de verwachting dat de overheid hen bij problemen in
enige vorm zou steunen. Er worden veel maatregelen genomen om deze
impliciete overheidsgarantie te doen verminderen, met name de
introductie van het bail-in regime. Zie ook hierna bij de beantwoording
van de vragen over de kredietverlening.
De leden van de VVD-fractie vragen welke beleggingsinstellingen in
Nederland zullen worden aangemerkt als systeemrelevant, en wanneer dit
zal gebeuren.
Bedoeld zal zijn beleggingsondernemingen. Beleggingsondernemingen
worden op basis van dezelfde systematiek en methodologie als banken
beoordeeld. Deze beoordeling kan derhalve leiden tot het oordeel dat een
beleggingsonderneming systeemrelevant is. Op dit moment zijn vier
banken door DNB beoordeeld als systeemrelevant, zoals ook vermeld in
de Najaarsnota 2011.5 Deze beoordeling van systeemrelevantie is destijds
al beleidsmatig beoordeeld op basis van het FSB-kader, maar zal straks
ook – met het oog op de toepassing van buffers – worden geformaliseerd
op basis van wettelijke grondslag en daarin opgenomen toetsingscriteria.
Op dit moment zijn geen beleggingsondernemingen door DNB als
systeemrelevant beoordeeld.

5

Najaarsnota 2011. Kamerstuk 33 090, nr. 1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

17

De leden van de fractie van de VVD vragen op welke wijze wordt gemeten
hoe groot de risicovoetafdruk van een systeemrelevante bank- of
beleggingsinstelling is. De leden van de D66-fractie vragen op welke wijze
de gehanteerde methodiek betrouwbaar en controleerbaar is, en op welke
wijze deze is onderbouwd en gevalideerd.
Het Bazels Comité voor bankentoezichthouders heeft in 2011 een methode
opgesteld om mondiaal systeemrelevante banken te identificeren, op
basis van grootte, verwevenheid, complexiteit, vervangbaarheid en
mondiale activiteiten.6 Op basis hiervan is een lijst met mondiaal
systeemrelevante instellingen opgesteld. Omdat negatieve externaliteiten
grensoverschrijdend zijn, is sprake van een internationaal geharmoniseerde aanpak zowel wat betreft identificatie als wat betreft strengere
eisen. In 2012 heeft het Bazels Comité voor Bankentoezichthouders
vervolgens richtlijnen vastgesteld voor het identificeren van nationaal
systeemrelevante banken. In tegenstelling tot het raamwerk voor
mondiaal systeemrelevante banken, schrijft het raamwerk voor nationaal
systeemrelevante banken voor dat autoriteiten een nationale invulling
moeten geven aan de selectie en het gewicht van de indicatoren voor
systeemrelevantie. De methode die DNB heeft ontwikkeld, toetst
instellingen op hun omvang, afwikkelbaarheid, verwevenheid met de rest
van het financiële stelsel, vervangbaarheid en mogelijke gedragsreacties
zoals fire sales of kuddegedrag.
Bij het uitvoeren van de beoordeling door DNB of een instelling mondiaal
of nationaal systeemrelevant is, wordt gebruikt gemaakt van een
methodologie in lijn met bovengenoemde internationale richtlijnen zoals
deze ook in de CRD IV zijn vastgelegd. De in de CRD IV vastgelegde
methodologie wordt door de EBA nog nader uitgewerkt in bindende
technische standaarden (voor mondiaal systeemrelevante instellingen) en
richtsnoeren (voor overige systeemrelevante instellingen).
De gecombineerde beoordeling van deze aspecten leidt tot de conclusie (i)
of een instelling mondiaal of anderszins systeemrelevant is en zo ja (ii) in
welke mate dat het geval is. Voor een mondiaal systeemrelevante
instelling wordt op basis daarvan tevens bepaald in welke van de in de
CRD (artikel 131 lid 9) bedoelde 5 subcategorieën voor dergelijke
instellingen deze valt. De mate van systeemrelevantie wordt gekoppeld
aan een hoogte van de systeemrelevantiebuffer, die zal aansluiten bij de 5
subcategorieën. Bij overige systeemrelevante instellingen dient DNB de
hoogte te bepalen. Het is derhalve mogelijk, en de bedoeling van de CRD
IV, dat verschillende systeemrelevante instellingen met afwijkende
risicoprofielen een verschillende hoogte van de systeemrelevantiebuffer
opgelegd krijgen.
DNB is onder CRD IV alleen verplicht te publiceren over de namen van de
instellingen die als mondiaal of nationaal systeemrelevant zijn aangemerkt, en de bijbehorende hoogte van de buffer. DNB acht het wenselijk
om ook openheid te betrachten over de gehanteerde categorieën en
indicatoren. DNB heeft daarom op verscheidene momenten op hoofdlijnen informatie verschaft over de identificatiemethode, bijvoorbeeld in
het Kwartaalbericht van december 20107 en in het Jaarverslag van 20118.
Ook in het onderhavige wetsvoorstel is op hoofdlijnen informatie over de
gehanteerde methode verschaft.

6

http://www.bis.org/publ/bcbs255.htm
http://www.dnb.nl/binaries/kbdec2010_tcm46–243635.pdf.
8
http://www.dnb.nl/binaries/DNB_Jaarverslag_2011_tcm46–270450.pdf.
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

18

De leden van de D66-fractie vragen in aanvulling hierop welke mogelijkheden een onderneming heeft om bezwaar te maken tegen de beoordeling van de systeemrelevantie door DNB.
Voor de mondiale en nationale systeemrelevantiebuffers geldt dat DNB
een besluit dient te nemen voor iedere instelling afzonderlijk, waarin DNB
beargumenteert waarom de instelling systeemrelevant is. Ten aanzien van
dit besluit geldt het reguliere bezwaar- en beroepskader van de Algemene
wet bestuursrecht (Awb). Het vaststellen van een systeemrisicobuffer zal
middels het opstellen van toezichthouderregelingen gebeuren, welke in
de toelichting op de regeling de argumentatie dient te bevatten. Deze
toezichthouderregeling dient vooraf geconsulteerd te worden bij de
sector.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de periode van vier jaar
tussen 2016 en 2019 realistisch is voor het opbouwen van de systeemrelevantiebuffer, alsmede of het mogelijk is deze buffer op te bouwen via
winstinhouding. Dit laatste vragen ook de leden van de fractie van de
VVD. De leden van de VVD-fractie vragen tevens of de kapitaalmarkt deze
buffers niet al direct van de betreffende banken zal vragen, en in hoeverre
de Nederlandse systeemrelevante banken en beleggingsondernemingen
al aan de kapitaalsvereisten in 2019 voldoen.
Alhoewel de hogere kapitaalbuffers pas in 2016 via een ingroeimodel van
toepassing zullen worden, is het waarschijnlijk dat banken al in een eerder
stadium zullen anticiperen op deze eisen. Het kabinet heeft er in de
memorie van toelichting op gewezen dat systeemrelevantiebuffers ertoe
kunnen leiden dat bepaalde Nederlandse banken en eventueel ook
beleggingsondernemingen voor enkele miljarden meer aan kapitaal
dienen aan te houden.
De Nederlandse bankensector ligt op koers om tijdig te voldoen aan de
toekomstige hogere eisen onder Bazel III. Volgens de definities van de
huidige regelgeving steeg de risicogewogen kernkapitaalratio (de
zogenaamde Core Tier 1 ratio) van de sector in 2012 van 9,5 procent naar
10,2 procent. Deze verbetering is deels toe te schrijven aan een stijging
van het kernkapitaal door ingehouden winsten. Daarnaast hebben banken
gedurende het jaar kapitaal vrijgespeeld door de verkoop van buitenlandse activa.
Nederlandse banken verwachten de benodigde bufferversterking tot 2019
grotendeels te bereiken via winstinhouding. Wel staan de winsten onder
druk door een combinatie van verslechterde economische vooruitzichten
en beleidsinitiatieven zoals de bankenbelasting en de resolutieheffing.
Enig tegenwicht kan worden geboden door de efficiëntie van de bedrijfsvoering verder op te voeren of dividenduitkeringen verder te beperken.
Zie ook hierna bij de beantwoording van de vragen over de kredietverlening.
Nationaal en internationaal eisen niet alleen toezichthouders maar ook
marktpartijen inderdaad hogere buffers bij banken. Vanwege hogere
toezichteisen en hogere verwachtingen van de markt over de kapitaalpositie, zullen Nederlandse banken de komende jaren hun kapitaalpositie
verder moeten verbeteren.
De leden van de VVD-fractie vragen waarom in dit wetsvoorstel, in
tegenstelling tot eerdere brieven van de regering, niet wordt ingegaan op
de gevolgen van de voorgestelde maatregelen op de kredietverlening. In
hoeverre hebben de meeste banken de nieuwe buffers al verwerkt? Meer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

19

specifiek vragen deze leden ook naar het effect van de maatregelen op de
beschikbaarheid of beprijzing van (hypothecair) krediet.
Mogelijk refereren de leden van de VVD-fractie onder meer aan de
onderbouwing door de Nederlandsche Bank (DNB) van de maximale
resolutieheffing in verband met de nationalisatie van SNS Reaal,9 en aan
de memorie van toelichting van de wet bankenbelasting.10 Belangrijk
verschil tussen die gevallen en het voorliggend wetsvoorstel is dat het in
de eerstgenoemde gevallen ging om een belasting/heffing die direct
afgaat van de winst, terwijl het in het voorliggend wetsvoorstel een
kapitaalbuffer betreft die geleidelijk kan worden opgebouwd middels
winstinhouding. Daarnaast is de hoogte van de vereiste (systeemrelevantie)buffers in dit geval nog niet bekend. Het voorliggend wetsvoorstel stelt
DNB in staat in Nederland systeemrelevante banken aan te wijzen, en
vervolgens te bepalen hoeveel extra kapitaal deze banken aan dienen te
houden. Het potentiële effect op de kredietverlening zal dan ook afhankelijk zijn van de exacte hoogte van de door DNB gevraagde buffer bij de
banken die als systeemrelevant zouden worden aangemerkt.
Het is de verwachting dat de systeemrelevantiebuffers in een basisscenario krediet (inclusief hypothecair krediet) iets duurder zullen maken. De
afgelopen jaren zijn meerdere onderzoeken gedaan naar de tijdelijke en
permanente kosten en baten van hogere kapitaalseisen, waaronder het
incrementele opwaartse effect van hogere kapitaalseisen op de rentetarieven die banken in rekening brengen. Onderzoek van het Bazels
Comité11 laat bijvoorbeeld zien dat een verhoging van de risicogewogen
kapitaalseisen met 1%-punt leidt tot een permanente verhoging van de
uitleenrente met 14 basispunten, waarbij de aanname is gemaakt dat
hogere kapitaalseisen volledig aan de klant (kunnen) worden doorberekend en er dus niet wordt gekozen voor alternatieven die banken
hebben zoals het snijden in de kosten. Ook is niet meegenomen dat een
betere eigenvermogenspositie het aantrekken van zowel eigen als vreemd
vermogen ceteris paribus goedkoper maakt: het risico wordt door de
betere eigenvermogenspositie immers lager. Daarnaast concludeert dit
onderzoek dat de baten van hogere kapitaalseisen ruimschoots opwegen
tegen de kosten, voornamelijk vanwege het verlagen van de frequentie
van toekomstige bancaire crises en de kosten die daarmee gepaard gaan.
Ander onderzoek van de Macroeconomic Assessment Group, 12 opgericht
door het Bazels Comité en de Financial Stability Board (FSB), laat
soortgelijke resultaten zien gedurende de transitiefase waarin de nieuwe
kapitaalseisen geïmplementeerd zullen moeten worden (tot 2019). Een
1%-punt verhoging van de gewogen kapitaalseisen zorgt in dit onderzoek
gemiddeld genomen voor een stijging van de uitleenrentes van zo’n 17
basispunten. Vanzelfsprekend zijn deze schattingen met vele onzekerheden omgeven, en zijn de resultaten van deze internationale onderzoeken ook niet per definitie één-op-één van toepassing op de Nederlandse situatie.
De memorie van toelichting van het wetsvoorstel staat op p. 25 in
kwalitatieve zin stil bij de gevolgen voor de kredietverlening. Het kabinet
is zich bewust van de mogelijkheid dat de verzwarende effecten van een
9

Bijlage 2 bij de beantwoording schriftelijke vragen naar aanleiding van de wijziging van de
begrotingsstaat van het Ministerie van Financiën voor het jaar 2013 (incidentele suppletoire
begroting staatsinterventie). 17 april 2013.
10
Memorie van toelichting wet bankenbelasting. Kamerstuk 33 121, nr. 3.
11
Bazels Comité voor Bankentoezicht (BCBS). An assessment of the long-term economic impact
of stronger capital and liquidity requirements. Augustus 2010.
12
Macroeconomic Assessment Group. Assessing the macroeconomic impact of the transition to
stronger capital and liquidity requirements. December 2010.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

20

systeemrelevantiebuffer invloed heeft op de beschikbaarheid en/of
beprijzing van kredietverlening. Daarentegen wijst het kabinet ook op de
voordelen en op verzachtende factoren. Zo dragen hogere kapitaaleisen
bij aan een toekomstig stabieler kredietkanaal, en zijn de mogelijke
effecten van de bufferopbouw op de kredietverlening over een reeks van
jaren verspreid. Alles overwegende concludeert het kabinet daar dan ook
dat deze maatregel gerechtvaardigd is.
Alhoewel de hogere kapitaalbuffers pas in 2016 via een ingroeimodel van
toepassing zullen worden, is het waarschijnlijk dat banken al in een eerder
stadium zullen anticiperen op deze eisen. De Nederlandse bankensector
ligt op koers om tijdig te voldoen aan de toekomstige hogere eisen onder
CRD IV, al hebben de banken alle nieuwe kapitaaleisen die voortvloeien uit
de afspraken van CRD IV nog niet volledig verwerkt. Nederlandse banken
verwachten de benodigde kapitaalversterking tot 2019 grotendeels te
bereiken via winstinhouding. Mocht echter door tegenvallende
conjunctuur de winst van banken toch onvoldoende blijken en banken niet
in staat zijn hun kapitaal op een andere manier te versterken door
bijvoorbeeld de uitgifte van kapitaal, dan zullen banken hun financieringsbeleid mogelijk moeten aanpassen. Het is belangrijk deze ontwikkelingen
scherp in de gaten te houden, zoals recentelijk bijvoorbeeld ook door DNB
is gedaan.13 Zou een bank niet tijdig kunnen voldoen aan de hogere
buffer, dan geldt het principe dat op de betreffende instelling restricties
aan dividend- en bonusuitkeringen van toepassing zijn totdat ze wel aan
de buffereisen voldoet.
De leden van de VVD-fractie vragen naar de afspraken die zijn gemaakt
over bail-in.
Bail-in is een van de hoofdelementen van de hierboven reeds genoemde
Europese crisismanagementrichtlijn (BRRD). Op 26 juni jl. is over deze
ontwerprichtlijn een akkoord bereikt in de Ecofin Raad. Daarin is
afgesproken dat, indien een bank failliet zou gaan als daar niet bij wordt
ingegrepen en het in het algemeen belang is om die bank overeind te
houden (vanwege de gevolgen voor het financiële stelsel en de reële
economie), afwikkeling van die bank zal plaatsvinden in plaats van
faillissement. Waar in faillissement de aandeelhouders als laatste
uitgekeerd zouden krijgen uit de boedel, dragen aandeelhouders bij
afwikkeling de eerste verliezen, gevolgd door achtergestelde schuldeisers
en senior schuldeisers. Een overzicht van de exacte afspraken uit het
Raadsakkoord is gegeven in het verslag van de Ecofin Raad van 26 juni
2013.14 De definitieve vormgeving van bail-in zal afhankelijk zijn van de
triloogonderhandelingen tussen de Europese Commissie, de Raad van
Ministers en het Europees Parlement. Naar verwachting zal de richtlijn
aan het einde van het jaar worden vastgesteld.
De leden van de VVD-fractie vragen of toegelicht kan worden hoe het
percentage van 3% voor de leverage ratio moet worden geduid.
De leverage ratio is een niet-risicogewogen kapitaalseis als percentage
van de totale activa waaraan een bank blootstaat, inclusief blootstellingen
die buiten de balans staan. De leverage ratio maakt overigens geen
onderdeel uit van dit wetsvoorstel. In Bazel III is een initiële leverage ratio
van 3 procent opgenomen. Vanaf 1 januari 2014 wordt een observatieperiode ingesteld om de ontwikkeling van de leverage ratio te monitoren op
basis van de rapportage van banken aan de toezichthouders. Naar
13

DNB. Recente ontwikkelingen bancaire kredietverlening in Nederland. 31 mei 2013. Bijlage bij
Kamerstuk 32 637, nr. 59.
14
Kamerstuk 21 501-07, nr. 1071.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

21

aanleiding van deze observatieperiode zal het Bazels Comité een definitief
voorstel doen over de vormgeving en de hoogte van deze ratio, die vanaf
1 januari 2018 verplicht zal worden. Daarnaast is met Bazel III de afspraak
gemaakt dat de leverage ratio vanaf 2015 openbaar moet worden gemaakt
door banken om marktdiscipline te bewerkstelligen.
In CRD IV (bestaande uit de CRD-richtlijn en de CRR-verordening) is nog
geen minimumdrempel opgenomen voor de leverage ratio. De leverage
ratio is een nieuw instrument in CRD IV en er is tijd nodig om deze
zorgvuldig te definiëren voordat zij als een definitieve eis wordt opgelegd
aan banken. Wel is in de CRR de voornoemde verplichting opgenomen dat
banken vanaf de inwerkingtreding van de CRR in januari 2014 hun
leverage ratio moeten rapporteren, alsmede de methodologie voor de
berekening van de leverage ratio op basis van Bazel III. Conform Bazel III
worden deze leverage ratio’s dan per 2015 openbaar gemaakt. Tegelijkertijd zal de EBA ook de consequenties van de leverage ratio op
verschillende bedrijfsmodellen van banken onderzoeken, met name voor
banken met minder risicovolle activa zoals banken die leningen bieden
aan lokale overheden of de publieke sector.
Naar aanleiding van de uitkomsten van de rapportages en de input van de
EBA zal de Europese Commissie voor 31 december 2016 een rapport
opstellen, met als doel ook een definitief voorstel met betrekking tot de
vormgeving van de leverage ratio te kunnen doen. Dit voorstel zal met de
Ecofin Raad en het Europees Parlement worden besproken. De Europese
Commissie streeft ernaar om de verplichte leverage ratio per 1 januari
2018 in Europa te kunnen introduceren, conform de planning van het
Bazels Comité.
De leden van de fracties van de VVD, PVV en D66 vragen naar de
administratieve lasten van de systeemrelevantiebuffer.
Het grootste deel van de lasten op dit onderwerp betreft de kosten van het
kapitaal zelf. Een exact bedrag daarvan is nog niet te geven, omdat de
omvang van het door de groep systeemrelevante instellingen extra aan te
houden kapitaal wordt bepaald in de besluiten die DNB ten aanzien van
deze instellingen zal nemen. In algemene zin kan over de kosten van het
kapitaal wel worden opgemerkt dat zij theoretisch gezien tot de inhoudelijke nalevingskosten kunnen worden gerekend. Echter, het extra kapitaal
dat instellingen aan moeten houden als gevolg van CRD IV, zal niet leiden
tot «dood geld». Kapitaal is een bron van financiering, net zoals schuld.
Hogere kapitaaleisen verplichten een bank om meer dan in het verleden
gefinancierd te worden door kapitaal (dat verliezen absorbeert), dan door
schuld (die terugbetaald dient te worden). De middelen die van de
kapitaalverschaffers afkomstig zijn, kunnen door de bank in kwestie
vervolgens ook gebruikt worden om de economie te financieren, zoals
door middel van het verstrekken van meer kredieten. Hogere kapitaalseisen leveren op de langere termijn substantiële baten voor de betreffende ondernemingen op. Door meer kapitaal aan te houden, wordt de
onderneming als kredietwaardiger beoordeeld en kan het dientengevolge
een lagere rente over de financiering betalen die zij uit de markt aantrekt.
Tot slot kan worden opgemerkt dat het ook de markt is die vereist dat de
financiële sector meer kapitaal van een betere kwaliteit aanhoudt teneinde
meer solide te zijn. Het betreft dus mede een marktgedreven ontwikkeling.
De leden van de PvdA-fractie vragen of er geen overlap zal plaatsvinden
van taken en verantwoordelijkheden tussen DNB en AFM gelet op de
wijziging van artikel 1:25 Wft. De AFM draagt bij aan de financiële
stabiliteit, maar is daarmee toch nog niet op macroniveau voor die
stabiliteit verantwoordelijk, zo vragen zij.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

22

De wijzigingen in de artikelen 1:24 en 1:25 Wft leiden niet tot een overlap
van taken en verantwoordelijkheden tussen DNB en AFM. De taak- en
verantwoordelijkheidsverdeling tussen beide toezichthouders blijft
ongewijzigd: DNB houdt prudentieel toezicht en de AFM houdt gedragstoezicht. Waar het gaat om (het bijdragen aan) de financiële stabiliteit
doen zij dit weliswaar met een gemeenschappelijk doel, maar met behoud
van hun eigen verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Het prudentieel
toezicht vanuit het oogpunt van de financiële stabiliteit behoort in die
taakverdeling tot het terrein van DNB. Daarnaast krijgt DNB op grond van
de Bankwet 1998 in meer algemene zin «het bevorderen van de stabiliteit
van het financiële stelsel» tot taak, doch dit moet worden onderscheiden
van het (tot individuele ondernemingen gerichte) prudentiële toezicht dat
DNB op grond van de Wft uitoefent. Zie in dit verband ook het antwoord
op de vraag van de leden van de D66-fractie ten aanzien van dit
onderwerp.
De leden van de fractie van de PvdA stellen de vraag of een gradueel
gebruik van de bandbreedte voor systeemrelevante instelling opportuun
is; zij vragen waarom niet is gekozen om elke systeemrelevante instelling
de maximale extra norm van 3% van de risicogewogen activa op te
leggen. Ook de leden van de D66-fractie stellen de vraag waarom niet is
gekozen voor 3% voor iedere systeemrelevante bank en vragen of dit niet
minder marktverstorend zou zijn.
Het klopt dat in eerste instantie bepaald zal moeten worden of een
instelling systeemrelevant is of niet. Zoals aangegeven in de memorie van
toelichting, heeft DNB hiertoe een methodiek ontwikkeld die een drempel
bevat waarboven de impact van het faillissement van een bank of
beleggingsonderneming op het financiële stelsel naar verwachting
zodanig zou zijn dat de instelling als systeemrelevant wordt aangemerkt.
Uit de vaststelling dat sommige ondernemingen systeemrelevant zijn,
volgt echter niet automatisch dat alle systeemrelevant bevonden
ondernemingen in dezelfde mate een risico vormen voor het financiële
stelsel.
Door de mate van risico voor de financiële stabiliteit als geheel te
koppelen aan de hoogte van de extra buffers die nodig zijn, wordt
geprobeerd de potentiële negatieve effecten voor de financiële stabiliteit
zoveel mogelijk adequaat te adresseren. Om te voorkomen dat een
systeemrelevante bank of beleggingsonderneming met een grotere
risicovoetafdruk in de problemen komt, is het belangrijk dat zij nog
weerbaarder is dan een eveneens systeemrelevante bank die relatief
minder risicovol is. Hierdoor worden systeemrelevante banken en
beleggingsondernemingen die soortgelijke risico’s voor de financiële
stabiliteit kunnen veroorzaken, ook soortgelijk behandeld. Dit zou niet het
geval zijn wanneer alle systeemrelevante instellingen een uniforme
systeemrelevantiebuffer opgelegd zouden krijgen. Ook zou een dergelijke
systematiek een prikkel geven aan relatief minder systeemrelevante
banken om steeds systeemrelevanter te worden.
De leden van de PvdA-fractie vragen of het kabinetsstandpunt over de
suggestie van afruil tussen de afwikkelbaarheid van een systeembank en
diens vereiste systeembuffer, nogmaals kan worden toegelicht.
Een belangrijk motief achter systeemrelevantiebuffers is dat deze niet
worden opgelegd omdat de betreffende financiële instelling per definitie
een risicovollere balans heeft dan niet-systeemrelevante banken, maar
omdat een faillissement van een dergelijke instelling grote negatieve
gevolgen kan hebben voor de financiële stabiliteit als geheel. Daarom zijn
criteria nodig om de negatieve gevolgen van een faillissement op de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

23

financiële stabiliteit te kunnen inschatten. Een van de criteria die DNB
hierbij in de huidige systematiek hanteert is afwikkelbaarheid, omdat een
betere afwikkelbaarheid de schadelijke gevolgen voor de financiële
stabiliteit kan beperken. Echter, DNB kijkt niet alleen naar afwikkelbaarheid
maar naar meerdere factoren waaronder de omvang van de instelling,
verwevenheid met andere marktpartijen en de mate waarin andere
marktpartijen de rol van een instelling snel en ordelijk kunnen overnemen
(«vervangbaarheid»). Wanneer een systeemrelevante bank goed
afwikkelbaar zou zijn, maar wanneer gelijktijdig de andere genoemde
criteria wijzen op grote risico’s voor de algehele financiële stabiliteit, dan
is het ondanks de goede afwikkelbaarheid nog steeds mogelijk dat een
bank een hoge systeemrelevantiebuffer krijgt opgelegd.
Zoals gecommuniceerd in de Najaarsnota 2011 wordt naast de introductie
van systeembuffers gewerkt aan living wills (afwikkelplannen) voor
systeemrelevante banken. Met de afwikkelplannen die DNB opstelt voor
de systeembanken, zal de afwikkelbaarheid van deze banken inzichtelijk
worden gemaakt en worden verbeterd. De eerdergenoemde Europese
crisismanagementrichtlijn (BRRD) zal hierbij instrumenteel zijn, door
uitgebreide eisen te stellen aan de afwikkelplannen en afwikkelbaarheid
van banken, de autoriteiten verdere bevoegdheden te geven om de
afwikkelbaarheid te bevorderen, en door internationale samenwerking
hierin te bevorderen.
De leden van de PvdA-fractie vragen om een nadere toelichting van de
invulling van de bandbreedte voor de systeemrelevantiebuffer: is de
vaststelling van de hoogte van de buffer (binnen de bandbreedte) een
volledig discretionaire bevoegdheid van de financieel toezichthouder?
Ook de leden van de D66-fractie vragen naar de stappen waarmee de
voorgestelde vereiste buffers kunnen worden verhoogd. De leden van de
PvdA-fractie informeren voorts of de systeembuffer is gemaximeerd op
3% binnen Bazel III en CRD IV, of dat een additionele verhoging ook
mogelijk is. Daarnaast vragen deze leden welke verdere mogelijkheden
van flexibiliteit bestaan binnen CRD IV om additionele kapitaaleisen te
stellen buiten de systeembuffer.
De toezichthouder heeft geen volledig discretionaire bevoegdheid binnen
de afgesproken bandbreedtes. DNB zal uiteindelijk een buffer kunnen
opleggen binnen de kaders die hiervoor zijn afgesproken in CRD IV. De in
de CRD IV vastgelegde methodologie wordt door de EBA ook nog nader
uitgewerkt in bindende technische standaarden (voor mondiaal systeemrelevante instellingen) en richtsnoeren (voor overige systeemrelevante
instellingen).
De CRD IV bevat een minimumkapitaaleis van 8% van de risiciogewogen
activa (RWA), en twee kapitaalbuffers die voor alle banken zullen gelden:
de kapitaalconserveringsbuffer van 2,5% en de contracyclische kapitaalbuffer van maximaal 2,5%. Daarbovenop komt in CRD IV een stelsel van
drie relevante, interacterende buffercomponenten: de buffer voor
mondiaal systeemrelevante instellingen (Global SII), de buffer voor
nationaal systeemrelevante instellingen (Other SII in CRD IV-termen) en de
buffer voor specifieke systeemrisico’s (systeemrisicobuffer).
Allereerst wordt onderscheid gemaakt tussen buffers voor mondiale
systeemrelevante banken en beleggingsondernemingen enerzijds en
systeemrelevante banken en beleggingsondernemingen op nationaal
niveau anderzijds. Wanneer een Nederlandse bank of beleggingsonderneming op mondiaal niveau systeemrelevant wordt geacht, dan zal DNB
een extra buffereis opleggen van minimaal 1% en maximaal 3,5%, waarbij
tussenstappen van 0,5% worden gehanteerd afhankelijk van de mate

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

24

waarin een faillissement van een dergelijke financiële instelling schade
zou toebrengen aan de mondiale financiële stabiliteit. Wanneer een
Nederlandse bank of beleggingsonderneming alleen op nationaal niveau
systeemrelevant wordt geacht, dan kan een extra buffer van maximaal 2%
door DNB worden opgelegd. Het kabinet is van plan in lagere regelgeving
op te nemen dat ook deze buffer in stappen van 0,5%-punt zal worden
opgelegd. Op deze manier wordt aangesloten bij de systematiek die voor
mondiaal systeemrelevante instellingen gehanteerd wordt, en wordt
tevens schijnnauwkeurigheid vermeden.
Buiten deze systeemrelevantiebuffers is in CRD IV ook een lidstaatoptie
opgenomen voor de nationale toezichthouder om een groep van banken
een buffer op te leggen voor bepaalde systeemrisico’s, de zogenoemde
systeemrisicobuffer, die tenminste 1% van de risicogewogen activa
bedraagt en in beginsel maximaal 3% mag bedragen. Deze moet worden
bepaald in stappen van 0,5%. Een systeemrisicobuffer boven 3% mag
alleen na de toestemming van de Europese Commissie. De Europese
Commissie neemt dit besluit op basis van de argumentatie van de
nationale toezichthouder en een advies van de EBA en het Europees
Comité voor Systeemrisico’s (ESRB). Er is daarbij afgesproken om bij de
mondiale systeemrelevantiebuffer, de nationale systeemrelevantiebuffer
en de systeemrisicobuffer het «hoogste van» principe toe te passen.
Mocht een bank twee of drie van deze buffers opgelegd krijgen, op basis
van systeemrelevantie en specifieke systeemrisico’s, dan wordt de totale
buffer gemaximeerd op het niveau van de hoogste van deze buffers. In
bepaalde gevallen is het echter mogelijk dat de systeemrelevantiebuffer
en de systeemrisicobuffer bij elkaar opgeteld dienen te worden.15
Naast de systeembuffers kent CRD IV op meer terreinen discretionaire
bevoegdheden toe aan de toezichthouder om (hogere) kapitaalseisen op
te leggen. Een voorbeeld hiervan is de Supervisory Review and Evaluation
Process (SREP), een jaarlijks beoordelingsproces van de kapitaaltoereikendheid van banken dat DNB in Nederland uitvoert. (deze bevoegdheid
bestond overigens ook al voorafgaand aan de afspraken van Basel 3 en
CRD IV). Dit jaar is hierbinnen onder meer gekeken naar de commercieel
vastgoedrisico’s waaraan banken zijn blootgesteld. Dit heeft geleid tot het
preventief opleggen van hogere kapitaalseisen.16
De leden van de PvdA-fractie vragen om een nadere toelichting op de
kwaliteit van de aan te houden systeembuffers door banken, en de
verschillen met de kwaliteit van andere buffers onder CRD IV en Bazel III.
Ook vragen deze leden waarom er voor is gekozen een verhoging van de
gewogen kapitaalseisen voor systeemrelevante instellingen mogelijk te
maken, maar geen verhoging van de ongewogen kapitaalratio (leverage
ratio) mogelijk is.
Zowel de buffer voor mondiale systeemrelevante banken en beleggingsondernemingen als voor overige systeemrelevante banken en beleggingsondernemingen dient van de hoogste kwaliteit te zijn: deze dient te
bestaan uit tier 1-kernkapitaal (CET1-kapitaal) en dient vanzelfsprekend
ook in aanvulling te komen op het tier-1 kernkapitaal dat banken sowieso
al moeten aanhouden. Ditzelfde kwaliteitsvereiste geldt voor de overige
buffercomponenten, bijvoorbeeld de systeemrisicobuffer.
Basel III introduceert naast de risicogewogen kapitaalseisen daarnaast
voor het eerst een (ongewogen) leverage ratio. Deze is initieel op 3%
gesteld, maar de hoogte ervan en de manier waarop deze precies
15
16

Kamerstuk 21 501-07, nr. 1048.
Kamerstuk 33 260, nr. 3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

25

vormgegeven zal worden, is nog niet definitief vastgesteld. Zo zal de EBA
nog de consequenties van de leverage ratio op verschillende bedrijfsmodellen van banken onderzoeken. Voor een verdere bespreking van
ongewogen versus gewogen kapitaalseisen, verwijs ik naar stukken die ik
de Kamer recentelijk heb doen toekomen.17 In de kabinetsvisie op de
Nederlandse bankensector zal nog nader worden ingegaan op de
aanbeveling van de Commissie Structuur Nederlandse Banken om een
leverage ratio in te voeren van meer dan 3% van het balanstotaal.
De leden van de D66-fractie vragen naar de concrete bevoegdheden en
instrumenten die DNB krijgt om in haar toezichttaak rekening te houden
met de stabiliteit van het financiële stelsel.
In dit verband kan onder meer worden gewezen op de in het wetsvoorstel
opgenomen voorschriften betreffende de systeemrelevantiebuffer, op
grond waarvan systeemrelevante banken en beleggingsondernemingen
worden verplicht om een kapitaalbuffer aan te houden. Bij de implementatie van het vierde Kapitaaleisenraamwerk banken en beleggingsondernemingen (CRD IV) zullen de regels betreffende de door banken en
beleggingsondernemingen aan te houden kapitaalbuffers worden
uitgebreid met een kapitaalconserveringsbuffer en een instellingsspecifieke contracyclische buffer. Het wetsvoorstel ter implementatie van die
richtlijn is momenteel in voorbereiding. In de memorie van toelichting bij
dat wetsvoorstel zal nader op deze onderwerpen worden ingegaan.
De leden aan het woord verwijzen in hun vraag ook naar de brief van de
president van DNB d.d. 12 september 2012 en het in die brief genoemde
«macroprudentieel mandaat».
De president van DNB doelt daarmee niet uitsluitend op de wettelijke
toezichtbevoegdheden van DNB op grond van de Wft, maar ook op de nu
in de Bankwet 1998 op te nemen taak van DNB: «het bevorderen van de
stabiliteit van het financiële stelsel». In dat kader is bijvoorbeeld gebleken
dat DNB behoefte heeft aan meer mogelijkheden om bij derden data op te
vragen ten behoeve van macro-economische analyses. In het thans in
voorbereiding zijnde wetsvoorstel voor de Wijzigingswet financiële
markten 2015 zal worden voorgesteld die mogelijkheden uit te breiden.
Van dat wetsvoorstel zal naar verwachting spoedig een consultatieversie
naar buiten worden gebracht.
De leden van de fractie van D66 verwijzen naar eerder gestelde Kamervragen van de leden Nijboer en Koolmees over risicogewogen
kapitaalratio’s.
De antwoorden hierop heb ik de Kamer inmiddels doen toekomen,
tezamen met een tijdens het SNS-debat toegezegde nota over hetzelfde
onderwerp.18 Hierin staat vermeld dat in Nederland de meeste grootbanken goedkeuring van de toezichthouder hebben om interne modellen
voor het berekenen van marktrisico te gebruiken. Hetzelfde geldt voor de
berekening van de risicogewogen activa voor kredietrisico. Om
oneigenlijk gebruik van interne modellen te voorkomen worden aan het
gebruik ervan wel strenge eisen gesteld (zie hiertoe pagina 4 van
voornoemde nota).
Voorts willen de leden van de D66-fractie weten wat het effect is van het
gebruik van risicogewogen kapitaalratio’s op de concurrentie tussen
banken: deelt het kabinet de indruk dat de hoge kosten van de benodigde
17
18

Kamerstuk 31 980. nr. 83; Aanhangsel Handelingen II 2012/13, nr. 2783.
Kamerstuk 31 980. nr. 83; Aanhangsel Handelingen II 2012/13, nr. 2783.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

26

risicomodellen alleen kunnen worden opgebracht door (zeer) grote
banken?
In het algemeen zijn de risicogewogen activa voor kredietrisico voor een
bank die interne modellen gebruikt lager dan wanneer een bank de
standaardbenadering gebruikt. Hier staat tegenover dat het ontwikkelen,
hanteren en bijgewerkt houden van interne modellen inderdaad kostbaar
is. Interne modellen stimuleren niettemin de eigen beoordeling van
risico’s van de tegenpartijen door de bank. Daarnaast zijn er ook middelgrote en kleine banken die de kapitaalsvereisten berekenen door middel
van interne modellen.
De leden van de D66-fractie vragen of het kabinet kan inschatten wat de
invloed zal zijn van het oordeel van DNB over de systeemrelevantie op de
financieringskosten van een systeemrelevante bank. Hiertoe verwijzen
deze leden onder meer naar onderzoek van het CPB: in hoeverre wordt het
gelijke speelveld ten opzichte van kleine banken hersteld door hogere
buffervereisten voor systeemrelevante banken? Deze leden vragen tevens
of de regering van plan is verdere maatregelen te nemen om het
concurrentievoordeel van systeemrelevante banken te beperken.
Het onderzoek van het CPB waaraan de leden van de fractie van D66
refereren19 laat zien dat het gemiddelde financieringsvoordeel voor grote
Nederlandse banken ongeveer 2,5 miljard euro bedraagt over de periode
2008-juni 2012 (0,4% BBP). Hieraan ligt de impliciete overheidsgarantie die
deze banken genieten ten grondslag, die reeds verwerkt is in de kredietbeoordelingen van banken. In algemene zin laat dit onderzoek zien dat dit
effect groter is voor banken met totale activa boven een bepaalde
drempelwaarde, en dat dit effect toeneemt met de hoogte van de
kredietwaardigheid van het land waarin de betreffende bank gevestigd is.
Tevens stelt het CPB dat concurrentie tussen banken ervoor zorgt dat het
gevonden financieringsvoordeel deels wordt doorgegeven aan de klant
(het leidt dus niet volledig tot hogere winsten van deze banken). Het CPB
merkt op dat de gevonden resultaten in lijn zijn met andere resultaten in
de empirische literatuur. In een eerder stadium informeerde ik de Kamer
over dit onderwerp naar aanleiding van vragen van het lid Merkies.20 In
het algemeen lopen de berekeningen waarin de impliciete overheidsgaranties worden geschat, wijd uiteen. Deze verschillen worden onder meer
veroorzaakt door verschillen in de periode waarop de berekening wordt
toegepast.
Het is niet de verwachting dat het toekomstige oordeel van DNB over het
al dan niet als systeemrelevant aanmerken van Nederlandse banken, een
groot effect zal hebben op de financieringskosten van deze banken. Indien
marktpartijen veronderstellen dat bepaalde (Nederlandse) banken
systeemrelevant zijn, dan zullen de effecten hiervan al zijn ingeprijsd. Op
dit moment krijgen deze banken reeds een hogere kredietbeoordeling
doordat kredietbeoordelaars uitgaan van mogelijke overheidssteun. De
door CPB gevonden resultaten wijzen ook in deze richting, omdat een
significant financieringsvoordeel is gevonden in een periode die
voorafgaat aan het moment waarop DNB een formeel oordeel over de
systeemrelevantie van banken zal uitspreken.
Tegenover het financieringsvoordeel staat dat systeemrelevante banken
een buffer zullen krijgen opgelegd die zal bijdragen aan het verkleinen van
de risico’s voor de algehele financiële stabiliteit. Zoals aangegeven in de
memorie van toelichting, kunnen systeemrelevantiebuffers ertoe leiden
19
20

CPB Discussion Paper 240. The private value of too big to fail guarantees. 2 April 2013.
Aanhangsel Handelingen II 2012/13, nr. 1085.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

27

dat bepaalde Nederlandse banken en eventueel ook beleggingsondernemingen voor enkele miljarden meer aan kapitaal dienen aan te houden.
Daarnaast is Europese regelgeving inzake de toepassing van bail-in
relevant (de voornoemde richtlijn inzake herstel en afwikkeling van
banken en beleggingsondernemingen, BRRD). Het uitgangspunt is dat de
kosten van een faillissement van een bank allereerst bij de aandeelhouders en schuldeisers van de bank zelf worden neergelegd. Met de
introductie van deze regelgeving kan de impliciete overheidsgarantie en
daarmee het financieringsvoordeel verminderen.
Vlak na het zomerreces zal ik de Kamer mijn visie op de Nederlandse
bankensector sturen. Tegelijk met deze kabinetsreactie zal ik de toekomstplannen inzake de financiële instellingen ABN AMRO, ASR en SNS REAAL
presenteren. In deze documenten zal ook worden ingegaan op de
ordening van het Nederlandse bankenlandschap, de mate van concurrentie in deze sector en de mogelijkheden om deze te bevorderen.
De leden van de D66-fractie zijn van mening dat de introductie van een
hoger buffervereiste voor systeemrelevante banken kan leiden tot hogere
kosten voor niet-systeemrelevante banken, bijvoorbeeld in de vorm van
een hogere risico-opslag voor financiering aan niet-systeemrelevante
banken vanwege hun lagere kapitaalbuffers.
Het kabinet verwacht niet dat het effect dat de leden van de fractie van
D66 beschrijven, een grote rol zal spelen. De systeemrelevantiebuffers
komen bovenop andere afspraken die gemaakt zijn in Basel 3 (in Europa
omgezet middels CRD IV) om de hoeveelheid en kwaliteit van het
kernkapitaal van banken en beleggingsondernemingen te versterken. Zo
wordt binnen de minimumeis van 8% aan solvabiliteit meer dan een
verdubbeling van de hoeveelheid kapitaal van de beste kwaliteit geëist, en
moet dit kernkapitaal en andere kapitaallagen van betere kwaliteit zijn.
Ook wordt een kapitaalconserveringsbuffer en een contracyclische buffer
geïntroduceerd.21 Dit sluit aan bij generieke druk vanuit marktpartijen op
banken om hogere buffers aan te leggen. Al deze nieuwe eisen zijn op
zowel systeemrelevante als niet-systeemrelevante banken van toepassing.
Dit vergroot daarmee sowieso al het vertrouwen van marktpartijen in de
solvabiliteit van niet-systeemrelevante banken.
Daarnaast zullen marktpartijen niet uit zichzelf van een instelling
verlangen een buffer aan te houden omwille van het effect dat het
faillissement van een dergelijke instelling kan hebben op andere instellingen en de algehele financiële stabiliteit. Vandaar dat het niet aannemelijk is dat marktpartijen niet-systeemrelevante banken ook een
systeemrelevantiebuffer zullen vragen aan te houden. Daarbij staat het
niet-systeemrelevante banken vanzelfsprekend ook vrij om te allen tijde
extra kapitaal van hoge kwaliteit op te halen als zij menen dat de baten
hiervan opwegen tegen de kosten.
De leden van de D66-fractie vragen naar de relatie tussen de beoordeling
op systeemrelevantie van instellingen ten behoeve van de systeemrelevantiebuffer door DNB enerzijds en de bevoegdheden van de Minister van
Financiën op grond van de artikelen 6:1 en 6:2 Wft anderzijds. Zij menen
dat de toelichting tegenstrijdig is, waar het gaat om de opmerking dat
onder omstandigheden ook het omvallen van een kleine, op zichzelf niet
systeemrelevant geoordeelde onderneming systeemrelevante gevolgen
kan hebben.

21

Kamerstuk 21 501-07, nr. 1048.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

28

Er moet hier evenwel onderscheid worden gemaakt tussen twee situaties.
De eerste situatie is die waarin een onderneming een zodanige positie
inneemt in het financiële stelsel, dat het omvallen van die onderneming
zonder meer een ernstig gevaar voor de stabiliteit van het financiële
stelsel zou vormen. De tweede situatie is die waarin een onderneming op
zichzelf niet een zodanige positie in het financiële stelsel inneemt dat
reeds het enkele omvallen van die onderneming een gevaar zou vormen
voor de stabiliteit, maar waarbij bijkomende (mogelijk volledig buiten de
onderneming gelegen) factoren ertoe kunnen leiden dat er ook in dat
geval gevaar voor de stabiliteit van het financiële stelsel optreedt. Te
denken valt bijvoorbeeld aan zeer nerveuze markten, waarin reeds een
relatief kleine rimpeling een domino-effect in gang zou kunnen zetten.
Men zou in dit verband kunnen spreken van relatieve of situatieafhankelijke systeemrelevantie, in die zin dat het met name de bijkomende
factoren zullen zijn die ertoe kunnen leiden dat ook het omvallen van een
kleine onderneming systeemrelevante gevolgen zou kunnen hebben. Dit
in tegenstelling tot de eerste situatie, waarin de positie van de onderneming reeds zodanig is dat haar omvallen ook zonder bijkomende
factoren een ernstig gevaar voor de stabiliteit zou vormen. De onderneming is dan in meer absolute zin systeemrelevant. De ex ante beoordeling van DNB moet tegen de achtergrond van deze systeemrelevantie in
meer absolute zin worden gezien.
De leden aan het woord vragen voorts of het denkbaar is dat in een
juridische procedure tegen het toepassen van de artikelen 6:1 en 6:2 Wft
met succes een beroep zou kunnen worden gedaan op het feit dat DNB de
betrokken onderneming niet als systeemrelevant heeft aangemerkt.
Ik acht dat niet waarschijnlijk. Het zou dan moeten gaan om een situatie
van relatieve systeemrelevantie. In het besluit waarin toepassing wordt
gegeven aan artikel 6:1 of 6:2, zal dan beschreven moeten zijn wat de
omstandigheden zijn die ertoe leiden dat er gevaar bestaat voor de
financiële stabiliteit. Als die motivering het besluit kan dragen, doet het
feit dat de betrokken onderneming niet ex ante als systeemrelevant is
aangemerkt, niet ter zake. Overigens is ook bij de totstandkoming van de
Interventiewet duidelijk aangegeven dat de toepassing van de artikelen
6:1 of 6:2 niet beperkt is tot systeemrelevante ondernemingen. Het gaat bij
de toepassing van die artikelen om de vraag of de situatie waarin een (al
dan niet als systeemrelevant aangemerkte) onderneming verkeert,
systeemrelevante gevolgen heeft, en niet om de vraag of de onderneming
zelf als systeemrelevant is aangemerkt.22
Algemene zorgplicht voor financiëledienstverleners
De leden van de fracties van de VVD, PVV, SP, het CDA en de ChristenUnie
vragen de regering om toe te lichten wat het nut en de noodzaak is van
een algemene publiekrechtelijke zorgplicht. De leden vragen zich in het
bijzonder af welke leemten in de huidige regels met de algemene
zorgplicht worden opgevuld en waarom niet gekozen wordt voor
specifieke regels om eventuele leemten te dichten. De leden van de
VVD-fractie en CDA-fractie vragen daarbij om voorbeelden uit het
verleden die met de op dit moment geldende regelgeving niet tijdig
zouden kunnen worden aangepakt door de AFM.
De introductie van een publiekrechtelijke algemene zorgplicht voor
financiëledienstverleners dient als aanvulling op het bestaande systeem
van consumentenbescherming in het kader van financiële dienstverlening.
De behoefte aan consumentenbescherming vloeit onder meer voort uit de
22

Kamerstuk 33 059, nr. 3, pag. 66, en nr. 7, pag. 29.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

29

informatiescheefheid die tussen de consument en de financiëledienstverlener bestaat. Deze laatste beschikt in de regel over meer kennis en
informatie dan de consument, waardoor het voor een consument
moeilijker is om een volledig geïnformeerde beslissing te nemen over de
aanschaf van een financieel product. Er is op verschillende punten wet- en
regelgeving vastgesteld en aangekondigd om de transparantie van en
informatievoorziening over financiële producten en diensten te vergroten
en verkeerde prikkels bij financiëledienstverleners tegen te gaan. Enkele
voorbeelden zijn de financiële bijsluiter, de ken-uw-cliënt verplichting, het
provisieverbod voor financiëledienstverleners, nieuwe eisen voor de
vakbekwaamheid van financiëledienstverleners, regels ten aanzien van
geschillenbeslechting en het productontwikkelingsproces. Veel financiële
producten zijn echter dermate ingewikkeld dat volledige transparantie,
oftewel complete en tegelijkertijd begrijpelijke informatie voor de
consument, moeilijk is te realiseren. Zelfs in gevallen waarin volledige
transparantie mogelijk is, kan niet altijd worden gegarandeerd – mede in
het licht van het financieel gedrag van consumenten – dat de belangen
van de consument op zorgvuldige wijze in acht worden genomen.
Bovendien zorgt niet alleen de complexiteit, maar ook de lange looptijd
van veel financiële producten ervoor dat vaak pas na enkele jaren duidelijk
wordt wat de impact van de productkeuze van de consument is op zijn
financiële huishouding. Daarnaast is de afgelopen jaren duidelijk
geworden dat de ontwikkelingen in de financiële sector soms sneller gaan
dan de ontwikkeling van regelgeving. Daardoor is het niet altijd mogelijk
om tijdig specifieke regels vast te stellen die voorzien in een grondslag
om op te treden tegen evidente misstanden op de financiële markten.
Wettelijke verankering van de norm dat financiëledienstverleners op een
zorgvuldige wijze de belangen van hun klant in acht moeten nemen en
een vangnet achter de verschillende specifieke normen die consumenten
beogen te beschermen is daarom volgens de regering wenselijk en
noodzakelijk. Het uitgangspunt is en blijft dat de AFM zal optreden op
basis van de bestaande regels in de Wft. Echter, wanneer deze specifieke
regels ontbreken of niet geschikt zijn om het voorkomende probleem aan
te pakken, maar wel kan worden vastgesteld dat er sprake is van een
evidente misstand die schadelijke gevolgen heeft of kan hebben voor de
consument, biedt de algemene zorgplicht een grondslag om op te treden
en daarmee (verdere) schade voor consumenten te voorkomen. De
toezichthouder zal doorgaans over meer deskundigheid beschikken dan
de consument en daardoor effectiever ongewenst marktgedrag kunnen
signaleren en daartegen optreden. Daarmee is de publiekrechtelijke
verankering van de zorgplicht een wezenlijke aanvulling op het systeem
van consumentbescherming. Een concreet voorbeeld waarin tijdig
optreden door de AFM niet mogelijk was vanwege het gebrek van een
wettelijke grondslag, is de DSB-casus met betrekking tot kredietverlening
in combinatie met de verkoop van verzekeringen op koopsombasis. De
Commissie Scheltema concludeerde in haar rapport dat de AFM pas echt
handhavend heeft kunnen optreden tegen de meest wezenlijke problemen
bij DSB, nadat haar bevoegdheden met de invoering van de Wet financiële
dienstverlening (Wfd) sterk waren uitgebreid.23 Zichtbare leemtes in de
wetgeving die hebben geleid tot misstanden zijn tot op heden geadresseerd met specifieke regels, waardoor de regering op dit moment geen
verdere concrete voorbeelden voorhanden heeft van evidente misstanden
uit het verleden die met de op dit moment geldende regelgeving niet
tijdig zouden kunnen worden aangepakt door de AFM. Het is echter niet
voorzienbaar of met deze regels alle toekomstige ontwikkelingen die
kunnen leiden tot misstanden op de financiële markten zijn ondervangen.
Dit benadrukt ook de noodzaak voor een vangnetbepaling als de
23

Rapport van de Commissie van Onderzoek DSB Bank, Den Haag, 23 juni 2010, blz. 20.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

30

algemene zorgplicht, teneinde tijdig en effectief op te kunnen treden
indien deze onvoorziene misstanden zich voordoen.
De leden van de VVD-fractie vragen waarom het niet voldoende is om het
begrip «advies» in de Wft aan te passen zodat ook «onderhoudsadvies»
daar onder valt.
Hoewel het uitbreiden van het begrip «advies» in de Wft mogelijk
bepaalde leemtes in de huidige wet- en regelgeving kan ondervangen, is
dit geen toereikend alternatief voor het bereiken van de doelstelling die
met de introductie van de algemene zorgplicht wordt beoogd. De
algemene zorgplicht ziet namelijk niet alleen op het adviseren van
consumenten, maar heeft een ruimere reikwijdte en omvat ook andere
financiële diensten en gedragsaspecten van financiële dienstverlening,
zoals het beheer van de overeenkomst. Ook is de algemene zorgplicht
bedoeld om thans onvoorzienbare misstanden te ondervangen.
De leden van de VVD-fractie vragen of de algemene zorgplicht niet
overbodig is nu per 1 januari 2013 het productontwikkelingsproces van
kracht is geworden. De leden vragen ook of uit de introductie van de
algemene zorgplicht valt af te leiden dat het productontwikkelingsproces
niet werkt als het gaat om het voorkomen van schade voor de consument.
Het productontwikkelingsproces, zoals neergelegd in artikel 32 van het
Besluit gedragstoezicht financiële ondernemingen Wft, is een onderdeel
van de beheerste en integere bedrijfsvoering van financiële ondernemingen en omvat de verplichting tot het hebben van procedures en
maatregelen met betrekking tot het aanbieden of samenstellen en in de
markt verkrijgbaar stellen van financiële producten. Het achterliggende
doel van toezicht op het productontwikkelingsproces is het voorkomen
van massaschade voor de consument en de maatschappij door slechte
financiële producten. De AFM kan op basis van deze wettelijke
bevoegdheid toezicht houden op het productontwikkelingsproces van
financiële ondernemingen en indien nodig eisen stellen aan dit proces.
Ook kan de AFM, wanneer een financieel product afbreuk doet aan de
belangen van de consument, cliënt of begunstigde, van de desbetreffende
financiële onderneming eisen dat het product aangepast wordt of dat het
aanbieden van het product gestaakt wordt. Het productontwikkelingsproces is daarmee een waardevol instrument ter bescherming van de
consument, maar ziet dus vooral op gebreken met betrekking tot de
samenstelling van een financieel product en daarmee niet op het gedrag
van de financiëledienstverlener zelf, zoals het adviseren over financiële
producten en het beheren van de overeenkomst. Bovendien is de norm
beperkt tot financiële ondernemingen die voor de ontwikkeling van het
product verantwoordelijk zijn. Het productontwikkelingsproces is daarom
op zichzelf geen allesomvattende oplossing om te voorkomen dat
consumenten schade lijden. De algemene zorgplicht voor financiëledienstverleners ziet daarentegen wel op het gedrag van de dienstverlener zelf en
is als vangnet onder de specifieke normen een wezenlijke aanvulling op
het systeem van consumentenbescherming. Ook bij dienstverlening ten
aanzien van financiële producten die voldoen aan de eisen van het
productontwikkelingsproces kunnen zich immers misstanden voordoen.
De leden van de fracties van de VVD, CDA en D66 vragen waarom de
regering kiest voor de introductie van een publiekrechtelijke algemene
zorgplicht en niet kan worden volstaan met de bestaande bevoegdheid
van de AFM om civielrechtelijk op te treden en financiëledienstverleners
voor de rechter te dagvaarden voor schending van de civielrechtelijke
zorgplicht. De leden van de fractie van de PvdA vragen naar de ervaringen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

31

bij de ACM met de publiekrechtelijke handhaving van privaatrechtelijke
normen.
Naast de bestuursrechtelijke bevoegdheden die de AFM zijn toegekend in
het kader van de Wft en de Algemene wet bestuursrecht (Awb), beschikt
de AFM over de mogelijkheid om privaatrechtelijk op te treden. Zo kan de
AFM in het kader van de Wet handhaving consumentenbescherming
(Whc) op grond van artikel 305d, eerste lid van Boek 3 van het Burgerlijk
Wetboek een verzoekschrift indienen voor schending van bepaalde
voorschriften uit de Whc.
De leden van de fracties van de VVD en D66 geven verder aan dat de AFM
ook op grond van artikel 305b van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek
juncto artikel 1:25 van de Wft juncto artikel 1 van Boek 2 van het Burgerlijk
Wetboek een rechtsvordering jegens een partij zou kunnen instellen. Van
deze privaatrechtelijke mogelijkheden tot handhaving wordt in de praktijk
echter geen gebruik gemaakt door de AFM omdat deze manier van
handhaven niet voldoende effectief en doelmatig wordt geacht ten
opzichte van bestuursrechtelijke handhaving. In dit kader verwijst de
regering naar het wetsvoorstel tot Wijziging van de Instellingswet
Autoriteit Consument en Markt en enige andere wetten in verband met de
stroomlijning van het door de Autoriteit Consument en Markt te houden
markttoezicht waarin onder andere om de bovengenoemde redenen is
gekozen om het duale stelsel (dat wil zeggen: publiekrechtelijke en
civielrechtelijke handhaving door de toezichthouder) in het kader van de
Whc af te schaffen en uitsluitend in bestuursrechtelijke handhaving van de
Whc te voorzien.24 Een duaal stelsel van handhaving vergt tweeledige
werkprocessen en tweeledige uitleg aan ondernemingen die met het
toezicht en de handhaving in aanraking komen. Bovendien heeft de
bestuursrechtelijke handhaving in algemene zin een meer preventieve en
in sommige gevallen afschrikwekkende werking, wat er toe kan bijdragen
dat marktpartijen zich eerder conformeren aan wet- en regelgeving. Waar
de AFM op grond van het bestuursrecht zelf in staat is om tijdig in te
grijpen door bijvoorbeeld een onderneming voor te schrijven een
bepaalde gedragslijn te volgen (al dan niet onder last van een
dwangsom), ontbeert zij dergelijke bevoegdheden in het kader van
privaatrechtelijke handhaving. Dit kan afbreuk doen aan effectief en tijdig
optreden door de toezichthouder.
De leden van de fracties van de VVD, PvdA, SP en D66 vragen de regering
hoe de algemene zorgplicht zich verhoudt tot bestaande zorgplichten voor
financiële ondernemingen. In het bijzonder vragen de leden naar de
verhouding tot de civielrechtelijke zorgplicht. Daarbij vragen de leden van
de fracties van de VVD en D66 hoe wordt gewaarborgd dat de algemene
zorgplicht geen verder reikende verantwoordelijkheid creëert dan hetgeen
reeds ingevolge het civiele recht geldt. De leden van de PvdA-fractie
vragen of, en in welke gevallen, een privaatrechtelijke claim tot schadevergoeding op basis van de zorgplicht kan worden doorkruist door publiekrechtelijk optreden van de AFM en vice versa.
In de jurisprudentie van de Hoge Raad wordt aangenomen dat financiële
ondernemingen – vanwege de bijzondere functie die zij in het maatschappelijk verkeer vervullen – een bijzondere zorgplicht hebben jegens hun
klanten, die verder gaat dan de zorg die contractspartijen onder normale
omstandigheden jegens elkaar in acht moeten nemen. Ook artikel 2 van
de Algemene Bankvoorwaarden, zoals vastgesteld door de Nederlandse
Vereniging van Banken, schrijft voor dat banken bij hun dienstverlening
de nodige zorgvuldigheid in acht moeten nemen. De voorgestelde
24

Kamerstuk 33 622, nr. 3, blz. 14–16.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

32

publiekrechtelijke algemene zorgplicht beoogt geen verder reikende
verantwoordelijkheid voor financiëledienstverleners te introduceren dan
hetgeen reeds geldt ingevolge de civielrechtelijke zorgplicht. De publiekrechtelijke verankering van de algemene zorgplicht beoogt slechts
handhaving door een toezichthouder mogelijk te maken, waar in het
civiele recht het primaat voor aanhangig maken van een geschil bij de
partijen zelf legt. Hierdoor kan de toezichthouder ingrijpen als er sprake is
van horizontale c.q. structurele schendingen, soms al voordat de
consument schade ondervindt dan wel voordat de groep van getroffen
consumenten zich verder uitbreidt. Hoewel met de introductie van de
algemene zorgplicht in de Wft niet beoogd wordt een verder reikende
norm te creëren, onderkent de regering dat niet uitgesloten kan worden
dat enige divergentie in de uitleg van de publiekrechtelijke norm en de
civielrechtelijke norm optreedt. Niettemin kan opgemerkt worden dat bij
de bestuursrechter voldoende privaatrechtelijke expertise aanwezig is om
te waarborgen dat bij de uitleg van de algemene zorgplicht in de concrete
omstandigheden van het geval rekenschap wordt gegeven van de uitleg
van de zorgplicht die door de civiele rechter wordt toegepast. Wat betreft
samenloop of doorkruising van publiekrechtelijk optreden door de AFM
en een civielrechtelijke vordering door de consument, kan opgemerkt
worden dat het niet ondenkbaar is dat beide procedures tegelijkertijd
plaatsvinden. Dit betekent echter niet dat de civiele rechter gehouden is
een schadevergoeding toe te kennen aan de getroffen consument indien
de AFM handhavend optreedt, noch dat de AFM naar aanleiding van een
civielrechtelijke procedure altijd behoort over te gaan tot handhaving. De
civiele rechter en de AFM of bestuursrechter zullen zelfstandig een
afweging maken in de concrete omstandigheden van het geval. Ook
resulteert publiekrechtelijke handhaving niet in schadeloosstelling van de
getroffen consument. Uiteraard is het wel denkbaar dat een consument
een door de toezichthouder opgelegde sanctie gebruikt ter onderbouwing
van een civielrechtelijke vordering. Evenzeer is het denkbaar dat een
uitspraak van de civiele rechter, waarin schending van de (civielrechtelijke) zorgplicht is vastgesteld, aanleiding kan zijn voor de toezichthouder
om in soortgelijke gevallen handhavend op te treden.
De leden van de fracties van de VVD en de SP vragen of de regering kan
toelichten wat de verhouding van de algemene zorgplicht is ten opzichte
van de bestaande zorgplicht voor beleggingsondernemingen, zoals
neergelegd in artikel 4:90 van de Wft. Daarnaast vragen de leden van de
VVD-fractie of de regering kan aangeven hoe de algemene zorgplicht zich
verhoudt tot MiFIDII/MiFIR.
De voorgestelde algemene zorgplicht is van toepassing op financiëledienstverleners. Ingevolge de definitie van «financiëledienstverlener» is
dit degene die een ander financieel product dan een financieel instrument
aanbiedt, die adviseert over een ander financieel product dan een
financieel instrument of die bemiddelt, herverzekeringsbemiddelt,
optreedt als gevolmachtigd agent of optreedt als ondergevolmachtigd
agent. De diensten die worden verleend door een financiëledienstverlener
hebben derhalve geen betrekking op financiële instrumenten. Dit betekent
dat de algemene zorgplicht niet van toepassing op beleggingsondernemingen, nu deze ondernemingen (beleggings)diensten verlenen die
specifiek zien op financiële instrumenten. Zoals de leden van de fracties
van de VVD en D66 constateren, is dit ook niet nodig, nu voor beleggingsondernemingen ingevolge artikel 4:90 van de Wft (voortvloeiend uit de
implementatie van MiFID) al een soortgelijke zorgplicht geldt. Op grond
van artikel 4:90 van de Wft zet een beleggingsonderneming zich bij het
verlenen van beleggingsdiensten of nevendiensten op eerlijke, billijke en
professionele wijze in voor de belangen van haar cliënten en handelt ook
bij het verrichten van beleggingsactiviteiten eerlijk, billijk en professi-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

33

oneel. Zowel artikel 4:24a (de algemene zorgplicht voor financiëledienstverleners) als artikel 4:90 van de Wft schrijft zorgvuldig gedrag voor en
bevat dus (materieel) dezelfde norm, zij het voor verschillende categorieën van dienstverlening. Enige convergentie in de uitleg en toepassing
van beide normen zal dan ook voor de hand liggen. Met de introductie
van de algemene zorgplicht wordt in dit opzicht een gelijk normenkader
gecreëerd voor beleggingsondernemingen en financiëledienstverleners.
Hierbij wordt opgemerkt dat MiFIDII/MiFIR (voornamelijk) regels bevatten
voor beleggingsondernemingen. Omdat de algemene zorgplicht ziet op
financiëledienstverleners en niet op beleggingsondernemingen, is geen
sprake van samenloop met MiIFDII/MiFIR.
De leden van de fracties van de VVD, het CDA en D66 vragen de regering
om aan te geven wat de gewenste verhouding is tussen de klant,
financiëledienstverlener en overheid en in hoeverre de overheid consumenten moet beschermen tegen het nemen van niet-rationele beslissingen. Daarnaast wensen deze fracties te vernemen in hoeverre, op
grond van het wetsvoorstel, de verantwoordelijkheid van de financiëledienstverlener ook inhoudt dat een financiëledienstverlener in bepaalde
situaties moet weigeren om diensten aan de consument te verlenen
indien deze diensten niet in het belang van de consument zijn. De leden
van de CDA-fractie wensen ook te vernemen welke maatregelen reeds zijn
genomen om de verhouding tussen financiëledienstverleners en klant te
herstellen opdat klanten goed geïnformeerd een keuze maken voor
financiële producten zonder verborgen financiële risico’s of kosten.
Vanwege de eerder genoemde informatiescheefheid tussen de financiëledienstverlener en consument alsmede de langetermijnimpact die keuzes
met betrekking tot (de aanschaf van) financiële producten of diensten
kunnen hebben op de financiële positie van consumenten, wordt de
bescherming van de consument noodzakelijk en wenselijk geacht. De
consument moet altijd in staat worden gesteld om een goede, objectieve
afweging te maken bij het afsluiten van een financieel product en moet
daarbij de vraag kunnen beantwoorden of het product het best past bij
wat hij/zij zoekt en nodig heeft (en die twee zijn niet altijd hetzelfde). Er is
op verschillende punten wet- en regelgeving vastgesteld en aangekondigd
om de transparantie van en informatievoorziening over financiële
producten en diensten te vergroten, verkeerde prikkels bij financiëledienstverleners tegen te gaan en consumenten in staat te stellen om
effectief tegenwicht te bieden aan financiëledienstverleners. Voorbeelden
van dergelijke maatregelen zijn – zoals hiervoor vermeld – de financiële
bijsluiter, de verplichting om de kennis, ervaring en risicobereidheid van
de klant vast te stellen, het provisieverbod voor financiëledienstverleners,
nieuwe eisen voor de vakbekwaamheid van financiëledienstverleners,regels ten aanzien van geschillenbeslechting en het productontwikkelingsproces.
Echter, veel financiële producten zijn dermate ingewikkeld dat volledige
transparantie, oftewel complete en tegelijkertijd begrijpelijke informatie
voor de consument, moeilijk is te realiseren. Transparantie alleen is dus
niet voldoende. Producten dienen ook begrijpelijk te zijn, en toegespitst
op de doelgroep waarvoor ze in de markt worden gezet. De consument
mag er bovendien op kunnen vertrouwen dat de financiële producten die
worden aangeboden (mits zij onder toezicht staan) op een integere en
ordentelijke manier tot stand zijn gekomen en dat financiële instellingen te
allen tijde zorgvuldig handelen. De consument moet er verder op kunnen
vertrouwen dat als hij/zij professioneel advies inschakelt, dit advies
passend en van voldoende niveau is.
De overheid is er om deze kaders – transparantie, begrijpelijkheid,
integere en ordentelijke productvorming, zorgvuldig handelen en passend
advies – te scheppen, en om de toezichthouders in staat te stellen hier

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

34

adequaat op toe te zien. Binnen die kaders moet de consument voldoende
beschermd zijn tegen misstanden en in staat zijn om zelf de juiste keuze
voor een financieel product of financiële dienst te maken. De uitdaging is
het vinden van de juiste balans tussen bescherming en eigen verantwoordelijkheid.
De behoefte aan consumentenbescherming laat dus onverlet dat de eigen
verantwoordelijkheid van de consumenten een essentieel element is voor
een goede marktwerking. In dit opzicht betekent «het in acht nemen van
de belangen van de consument» niet dat de financiëledienstverlener te
allen tijde ervoor verantwoordelijk is dat de consument ook daadwerkelijk
een passende beslissing neemt. De algemene zorgplicht voor financiëledienstverleners ontslaat de consument niet van zijn eigen verantwoordelijkheid om zich naar vermogen te (laten) informeren over de betreffende
diensten en de daaraan verbonden kosten en risico’s en om op een
prudente wijze om te gaan met het afnemen van financiële producten. Zij
hebben ook een verantwoordelijkheid om correcte informatie te
verstrekken aan de financiëledienstverlener. De algemene zorgplicht legt
weliswaar een zwaardere verantwoordelijkheid op de financiëledienstverlener dan enkel het verstrekken van de juiste informatie aan de
consument, maar houdt geen verplichting in voor de financiëledienstverlener om in alle gevallen consumenten te behoeden voor niet-rationele
beslissingen. Hoe ver de zorgplicht en de verantwoordelijk van een
financiëledienstverlener reikt, hangt – evenals in het civiele recht – af van
de omstandigheden van het geval. In situaties waarin een financiëledienstverlener tot de conclusie komt dat een bepaalde dienst niet in het
belang van de consument is, zal de financiëledienstverlener, met
inachtneming van de concrete omstandigheden van het geval en in
overleg met de consument, een afweging moeten maken of de betreffende dienst kan worden verleend. De zorgplicht heeft niet als bedoeling
dat de financiëledienstverlener de beslissingen voor de consument neemt
noch dat hij de verantwoordelijkheid draagt voor risico’s die in voldoende
mate zijn toegelicht en die de consument in de concrete situatie zonder
meer begrijpt en wenst te dragen.
De leden van de fracties van de VVD, CDA en D66 stellen de vraag welke
verantwoordelijkheid de consument nog heeft na invoering van het
wetsvoorstel en in hoeverre het wetsvoorstel de prikkels voor consumenten niet wegneemt om zich goed te informeren over producten,
risico’s en kosten zodat zij vervolgens een bewuste overweging kunnen
maken (de zogenaamde «moral hazard»).
Zoals hiervoor aangegeven, heeft de publiekrechtelijke verankering van de
zorglicht niet als doel om een verdergaande verplichting voor financiëledienstverleners te introduceren dan hetgeen reeds geldt ingevolge het
civiele recht. Daardoor wordt niet verwacht dat de publiekrechtelijke
verankering van de zorgplicht zal leiden tot het «achteroverleunen» van
consumenten. Zij is bedoeld als een aanvulling op het systeem van
consumentenbescherming en als vangnet indien specifieke regels
ontbreken en geeft de toezichthouder de bevoegdheid om in te grijpen
wanneer sprake is van evidente misstanden die schade voor de
consument (kunnen) veroorzaken. Deze aanvulling op het systeem van
consumentenbescherming ontslaat – zoals hiervoor toegelicht – de
consument niet van zijn eigen verantwoordelijkheid om zich te (laten)
informeren over de betreffende diensten en de daaraan verbonden kosten
en risico’s.
De leden van de fracties van de PVV en D66 vragen hoe ervoor kan
worden gezorgd dat de handhaving van de algemene zorgplicht duidelijk
en voorspelbaar is voor de financiëledienstverleners. De leden van de
fractie van de ChristenUnie vragen daarnaast hoe de afweging tussen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

35

enerzijds het laten van ruimte voor de AFM om op te treden en de open
norm in te vullen en anderzijds de rechtsonzekerheid die hierdoor
ontstaat, is gemaakt. Daarbij wordt de vraag gesteld welke alternatieven
de regering heeft overwogen. De leden van de fractie van de PVV vragen
of de handhaving van de algemene zorgplicht door de AFM ook in strijd
kan zijn met het Nederlandse strafrecht. De leden van de PvdA-fractie
vragen of besluiten van de AFM aangaande de generieke zorgplicht
openstaan voor bezwaar en beroep en als zodanig ook getoetst worden
aan de beginselen van behoorlijk bestuur.
De regering onderkent dat bij de publiekrechtelijke handhaving van de
algemene zorgplicht het beginsel van rechtszekerheid aandacht behoeft.
Gezien het open karakter van de norm, kan de handhaving van de
algemene zorgplicht tot op zekere hoogte op gespannen voet staan met
het beginsel van rechtszekerheid. Het wetsvoorstel bevat twee elementen
die de kenbaarheid van de norm beogen te bevorderen, opdat de
handhaving van de norm niet strijdig is met het voornoemde rechtsbeginsel. Enerzijds is de handhaving van de algemene zorgplicht beperkt tot
situaties waarin sprake is van evidente misstanden die schadelijke
gevolgen (kunnen) hebben voor de consument of begunstigde. Door de
handhaving van de zorgplicht te beperken tot evidente gevallen wordt
gewaarborgd dat de toezichthouder alleen kan handhaven in gevallen die
snel als schendingen van de zorgplicht worden herkend. In dit verband
wordt ook verwezen naar onderstaande paragrafen waarin nader wordt
ingegaan op het begrip «evidente gevallen». Anderzijds is de
bevoegdheid van de AFM tot het opleggen van een last onder dwangsom
of een bestuurlijke boete bij schendingen van de zorgplicht gekoppeld aan
het niet opvolgen van een bindende aanwijzing. Dit houdt in dat de AFM
bij een schending van de zorgplicht eerst een aanwijzing dient te geven
aan de betreffende financiëledienstverlener met een daarin voorgeschreven gedragslijn. Deze gedragslijn zal in veel gevallen inhouden dat
de financiëledienstverlener van een bepaalde met de zorgplicht strijdige
handelwijze dient af te zien. Op deze manier wordt de algemene zorgplicht
in een concreet geval nader ingevuld en wordt gewaarborgd dat de
financiëledienstverlener bekend is met de norm die hij moet opvolgen
alvorens een sanctie kan worden opgelegd. Pas wanneer de financiëledienstverlener een aanwijzing niet opvolgt, kan de AFM een bestuurlijke
boete of last onder dwangsom opleggen. De financiëledienstverlener kan
bovendien tegen een aanwijzing van de AFM bezwaar maken of in beroep
gaan bij de bestuursrechter. Daarmee wordt de aanwijzing ook aan een
rechterlijke toets onderworpen. Bij de handhaving is de AFM ook
gehouden aan de beginselen van behoorlijk bestuur en de bepalingen uit
de Awb.
In antwoord op de vraag van de ChristenUnie, merkt de regering op dat zij
heeft overwogen om in het wetsvoorstel een delegatiegrondslag op te
nemen voor de Minister van Financiën om door middel van een algemene
maatregel van bestuur nadere invulling te geven aan de zorgplicht. Met
deze bevoegdheid zou de open norm – indien mogelijk en wenselijk –
nader kunnen worden ingevuld, hetgeen de kenbaarheid van de norm ten
goede kan komen. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is deze delegatiegrondslag echter niet
opgenomen in het wetsvoorstel. Het vaststellen van nadere regels door
middel van een algemene maatregel van bestuur of ministeriele regeling
zou afbreuk doen aan het vangnetkarakter van de algemene zorgplicht. De
algemene zorgplicht fungeert immers als een vangnet voor evident
schadelijk marktgedrag op het gebied van financiële dienstverlening dat
(nog) niet wordt gedekt door bestaande regelgeving. Een delegatiegrondslag om de algemene zorgplicht op voorhand nader te concretiseren
zou niet in lijn zijn met deze doelstelling van de algemene zorgplicht. In
antwoord op de vraag van de PVV-fractie, merkt de regering op dat de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

36

handhaving van de algemene zorgplicht door de AFM niet in strijd kan zijn
met het Nederlandse strafrecht omdat de handhaving via het bestuursrecht zal verlopen.
De leden van de fracties van de VVD, PVV en D66 vragen de regering in
hoeverre de invulling van de open norm door de AFM, al dan niet door
het stellen van nadere regels, wenselijk is en niet ten koste gaat van de
wetgevende macht en controle door het parlement. Daarbij worden
vragen gesteld over hoe de nadere invulling van de open norm door de
toezichthouder onderworpen wordt aan parlementaire controle en hoe
kan worden voorkomen dat de AFM de open norm niet te pas en te onpas
gebruikt.
Op grond van het wetsvoorstel krijgt de AFM de bevoegdheid om op te
treden in gevallen waarin sprake is van evident schadelijk marktgedrag
dat niet reeds op grond van specifieke regelgeving kan worden aangepakt.
Over het nut en de noodzaak van een open norm die als vangnet dient en
een grondslag biedt voor de toezichthouder om op te kunnen treden,
wordt verwezen naar de bovenstaande paragrafen. Het toezicht van de
AFM op de algemene zorgplicht is, evenals al het optreden van de
toezichthouder, niet onderworpen aan parlementaire controle. Dit neemt
niet weg dat het de wetgever, naar aanleiding van optreden van de AFM
of indien de wetgever dit als gevolg van bepaalde ontwikkelingen op de
financiële markten wenselijk acht, wet- en regelgeving vast kan stellen
teneinde bepaalde gedragingen of activiteiten nader te reguleren.
Daarnaast zijn de besluiten van de AFM onderworpen aan de beginselen
van behoorlijk bestuur en bestuursrechtelijke toetsing.
De leden van de VVD-fractie vragen de regering om aan te geven waaruit
blijkt dat de voorgestelde zorgplicht een vangnet betreft. Ook vragen de
leden van de fracties van VVD en D66 waarom in de wetstekst niet is
opgenomen dat de AFM alleen kan optreden wanneer sprake is van
«evidente gevallen».
Het uitgangspunt is en blijft dat de AFM, waar mogelijk, optreedt op grond
van bestaande specifieke voorschriften. Indien deze voorschriften
ontbreken, en ervan uitgaande dat de casus voldoet aan alle overige
voorwaarden, kan de AFM handhavend optreden op grond van de
voorgestelde publiekrechtelijke algemene zorgplicht. In de toelichting bij
het wetsvoorstel is uitdrukking gegeven aan deze functie van de algemene
zorgplicht. Naast het creëren van een vangnet onder de specifieke regels
in de Wft, dient het wetsvoorstel echter ook tot verankering van het
uitgangspunt dat een financiëledienstverlener te allen tijde op zorgvuldige
wijze moet omgaan met de belangen van de klant. Explicitering van deze
zorgplicht kan volgens de regering een disciplinerende werking hebben
op financiëledienstverleners en bijdragen aan de gewenste cultuuromslag
in de financiële sector. Hoewel handhaving van de algemene zorgplicht
zich vanwege de rechtszekerheid beperkt tot die gevallen waarin sprake is
van evidente misstanden die schade (kunnen) veroorzaken voor de
consument, is het wenselijk dat financiëledienstverleners te allen tijde op
zorgvuldige wijze omgaan met de belangen van hun klant. De norm waar
financiëledienstverleners zich rekenschap van moeten geven is derhalve
niet of bepaalde gedragingen leiden tot misstanden en schade voor de
consument, maar of de financiëledienstverleners op zorgvuldige wijze is
omgegaan met belangen van de klant (of in het geval van adviseren: heeft
gehandeld in het belang van de klant). Door deze tweeledige doelstelling
van de algemene zorgplicht ontstaat echter een spanningsveld tussen de
ruime zorgvuldigheidsnorm in de wet, die altijd de verhouding tussen
financiëledienstverleners en consumenten beheerst, en de clausulering in
de toelichting op basis waaraan de AFM handhavend kan optreden,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

37

namelijk indien er sprake is van evidente misstanden die schadelijke
gevolgen (kunnen) hebben voor de consument of begunstigde. Om geen
afbreuk te doen aan de zorgvuldigheidsnorm in de wet, die te allen tijde
de relatie tussen financiëledienstverleners en consumenten beheerst, is
ervoor gekozen om de clausulering van de handhaving door de AFM en
het begrip «evidente misstanden» niet op te nemen in de wet, maar dit
principe in de toelichting bij het wetsvoorstel tot uitdrukking te laten
komen.
De leden van de fracties van de VVD en de PvdA hebben gevraagd of de
regering het wenselijk vindt om in het wetsvoorstel een delegatiegrondslag op te nemen voor de Minister van Financiën om door middel
van een algemene maatregel van bestuur nadere invulling te geven aan
de zorgplicht. De leden van de fractie van de PvdA hebben de regering
gevraagd of zij mogelijkheden ziet voor de AFM om door middel van
beleidsregels of andere richtsnoeren haar eigen interpretatie van de norm
te geven.
Zoals hiervoor aangegeven, heeft de regering overwogen om in het
wetsvoorstel een delegatiegrondslag op te nemen voor de Minister van
Financiën om door middel van een algemene maatregel van bestuur
nadere invulling te geven aan de algemene zorgplicht. Naar aanleiding
van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is deze
delegatiegrondslag echter niet opgenomen in het wetsvoorstel omdat het
vaststellen van nadere regels door middel van een algemene maatregel
van bestuur of ministeriële regeling afbreuk zou doen aan het vangnetkarakter van de algemene zorgplicht.
Gezien het vangnetkarakter van norm, ligt het minder voor de hand dat de
AFM beleidsregels en andere richtsnoeren publiceert om op voorhand een
eigen interpretatie van de algemene zorgplicht te geven. Het is echter wel
denkbaar dat de AFM, aan de hand van eventuele concrete gevallen
waarin zij schendingen van de zorgplicht heeft gesignaleerd en
handhavend heeft opgetreden, richtsnoeren of beleidsregels publiceert
waarin zij haar handhavingsbeleid ten aanzien van bepaalde gedragingen
bekendmaakt. Dit kan ook bijdragen aan de rechtszekerheid voor
marktpartijen. De wetgever kan vervolgens altijd besluiten om de invulling
van de open norm door de AFM ook in wet- en regelgeving te bestendigen of de norm om een andere wijze in te vullen.
De leden van de fracties van VVD, PVV, D66 en ChristenUnie willen weten
welke gevolgen de invoering van de algemene zorgplicht heeft op de
financiële dienstverlening. De PVV vraagt daarbij in het bijzonder of de
invoering van de algemene zorgplicht gevolgen heeft voor de
kredietverstrekking.
De invoering van de publiekrechtelijke zorgplicht ter bescherming van
consumenten heeft niet als doel om een verdergaande verplichting voor
financiëledienstverleners te introduceren dan hetgeen reeds geldt
ingevolge het civiele recht. Daardoor wordt niet verwacht dat de invoering
van de algemene zorgplicht nadelige gevolgen zal hebben voor de
financiële dienstverlening aan consumenten en, meer in het bijzonder, de
kredietverstrekking. De kredietverstrekking aan consumenten in de vorm
van consumptief krediet of hypothecair krediet is bovendien al onderworpen aan verschillende specifieke voorschriften ter voorkoming van
overkreditering, waardoor het niet waarschijnlijk is dat de algemene
zorgplicht een grote impact heeft op dienstverlening in het kader van deze
producten. In de ogen van de regering wordt met de algemene zorgplicht
vooral bijgedragen aan het behoud en de ontwikkeling van goede
producten en passende dienstverlening, hetgeen weer kan bijdragen aan
het publieke vertrouwen in en stabiliteit van de financiële sector. Ook

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

38

wordt niet verwacht dat financiëledienstverleners bepaalde producten of
diensten helemaal niet meer zullen aanbieden of adviseren aan klanten.
Zolang de betreffende producten en diensten passen bij de (risico)behoefte, financiële positie en het kennis- en ervaringsniveau van de klant,
ligt het niet in de verwachting dat deze producten en diensten in zijn
geheel niet meer zullen worden aangeboden of geadviseerd. Desalniettemin onderkent de regering het risico dat de disciplinerende werking van
de publiekrechtelijke algemene zorgplicht ertoe kan leiden dat financiëledienstverleners een strengere norm hanteren dan nu het geval is. Hoewel
de regering aanmoedigt dat financiëledienstverleners zelf nagaan of hun
gedragingen voldoen aan de zorgplicht die op hen rust, is het niet
wenselijk dat de financiële dienstverlening onnodig verkrampt. In dit
opzicht is de beperking van de handhaving van de algemene zorgplicht tot
gevallen waarin sprake is van evidente misstanden die schadelijke
gevolgen (kunnen) hebben voor de consument of begunstigde een
waarborg die kan voorkomen dat deze verkramping optreedt. Het staat
marktpartijen uiteraard vrij om in dialoog met de AFM te treden over de
invulling van de zorgplicht in de concrete omstandigheden van het geval.
Daarnaast zullen marktpartijen ook aan de hand van eventuele concrete
gevallen waarin de AFM heeft gehandhaafd of schendingen van de
zorgplicht heeft gesignaleerd, alsmede eventuele rechtelijke uitspraken,
kunnen zien hoe de algemene zorgplicht in bepaalde situaties wordt
ingevuld door de toezichthouder.
De leden van de VVD-fractie vragen in hoeverre financiëledienstverleners
sommige producten niet meer zullen afsluiten zonder een onderhoudscontract voor advies gedurende het traject, waardoor zij zich kunnen
indekken voor de zorgplicht. De PvdA-fractie vraagt of de regering kan
bevestigen dat adviezen die worden gegeven gedurende de looptijd van
een product onder de algemene zorgplicht vallen.
Het is thans niet te voorzien of en in hoeverre financiëledienstverleners
bepaalde producten niet meer zullen afsluiten zonder een onderhoudscontract voor advies gedurende de looptijd van het betreffende product. Het
is niet ondenkbaar dat financiëledienstverleners ervoor kiezen om
servicecontracten met consumenten te sluiten teneinde de naleving van
de algemene zorgplicht gedurende de looptijd van het product te
ondervangen. Onderhoudscontracten kunnen inderdaad invulling geven
aan de zorgplicht van de financiëledienstverlener, maar dergelijke
contracten betekenen niet per definitie dat de financiëledienstverlener te
allen tijde aan zijn zorgplicht heeft voldaan. Uiteindelijk gaat het om de
vraag of de financiëledienstverlener de belangen van de consument op
zorgvuldige wijze in acht heeft genomen. In dit opzicht kan de algemene
zorgplicht financiëledienstverleners dwingen om richting de consument
duidelijkheid te scheppen over de aard en uitvoering van de dienstverlening gedurende de looptijd van het product. Mocht de consument geen
behoefte hebben aan nazorg of mocht de financiëledienstverlener niet
bereid zijn om deze nazorg te verlenen, dan is het van belang dat dit
duidelijk wordt vastgelegd teneinde onduidelijkheid te voorkomen over de
verantwoordelijkheid van de dienstverlener.
De fractie van het CDA vraagt of de regering de zorg van dienstverleners
deelt dat een publiekrechtelijke algemene zorgplicht contraproductief kan
werken doordat een ongedefinieerde, open norm voor de toezichthouder
leidt tot onvoorspelbaarheid en een afvinkcultuur bij dienstverleners
De publiekrechtelijke verankering van een algemene zorgplicht beoogt –
zoals eerder aangegeven – ook bij te dragen aan een cultuuromslag in de
financiële sector. Daarbij wordt gestreefd naar een cultuur waarbij
financiëledienstverleners niet enkel controleren of alle specifieke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

39

voorschriften zijn nageleefd, maar ook in breder verband kijken of de
dienstverlening de belangen van de consument en begunstigde op
zorgvuldige wijze in acht neemt. In dit kader kan betoogd worden dat de
algemene zorgplicht er juist voor zorgt dat geen sprake is van een
afvinkcultuur bij financiëledienstverleners. De regering onderkent wel dat
een open norm als de algemene zorgplicht minder houvast geeft en in dit
opzicht leidt tot een zekere onvoorspelbaarheid. Voor de wijze waarop
gepoogd is deze «onvoorspelbaarheid» te ondervangen, wordt verwezen
naar de eerdere beantwoording van de vragen over de (waarborging van
de) rechtszekerheid.
De leden van de fracties van de VVD en SP vragen of de regering
verwacht dat er door de invoering van de algemene zorgplicht een vlucht
naar «execution only» dienstverlening zal plaatsvinden en hoe de regering
de risico’s verbonden met «execution only» dienstverlening gaat
ondervangen.
Het is moeilijk in te schatten of en in hoeverre door de invoering van een
algemene zorgplicht een «vlucht» richting «execution only» dienstverlening zal plaatsvinden. Mocht die zich voordoen, dan kunnen hier
meerdere oorzaken aan ten grondslag liggen. Zo is denkbaar dat
financiëledienstverleners als gevolg van de invoering van de algemene
zorgplicht klanten richting het «excution only» kanaal proberen te sturen
vanuit de veronderstelling dat de zorgplicht voor deze vorm van dienstverlening minder verantwoordelijkheid voor de financiëledienstverlener met
zich meebrengt. Het is echter ook mogelijk dat de klant zelf kiest voor
«excution only» dienstverlening omdat de klant niet overtuigd is van de
toegevoegde waarde van een advies of hier geen behoefte aan heeft.
Mocht de eerste situatie zich structureel voordoen ten aanzien van
bepaalde financiële producten die vanwege de complexe aard niet
geschikt zijn voor het «execution only» kanaal, dan kan de algemene
zorgplicht juist voorzien in een grondslag voor de AFM om op te treden en
te voorkomen dat aan consumenten evident schadelijke producten
worden verkocht. Overigens ligt het beredeneerd vanuit de consument
niet per se voor de hand dat de invoering van de algemene zorgplicht
gepaard gaat met een vlucht naar «execution only» dienstverlening. Juist
omdat de algemene zorgplicht in de adviesrelatie meer bescherming biedt
door te verzekeren dat financiëledienstverleners die adviseren in het
belang van de klant dienen te handelen, worden consumenten mogelijk
geprikkeld om juist te kiezen voor het advies. Zo is de klant er nog
zekerder van dat zijn belangen op de beste manier worden behartigd en
hij de meeste bescherming geniet.
De leden van de fracties van VVD, PvdA en D66 vragen of een bredere
toepassing van de algemene zorgplicht op kleine ondernemers en het
MKB door de regering wenselijk wordt geacht, waarbij ook wordt
gevraagd of de cliëntclassificatie onder de MIFID-richtlijn eventueel
leidend kan zijn voor een bredere toepassing van de algemene zorgplicht.
De regering acht het op dit moment voorbarig om de algemene zorgplicht
uit te breiden naar (klein)zakelijke klanten en het midden- en kleinbedrijf
(MKB). De regering wil het onderzoek van de AFM naar problemen met
financiële producten bij kleinzakelijke klanten en het MKB afwachten, dat
dit najaar zal worden uitgevoerd. Ook wil de regering in overleg met
belanghebbenden bezien of zij het belang van een uitbreiding van de
algemene zorgplicht onderschrijven.
De leden van de PvdA-fractie vragen of de regering wil overwegen de
toegang tot het Kifid uit te breiden naar zzp-ers en het MKB.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

40

De regering is bereid om na te gaan of ook bij zzp-ers en het MKB
daadwerkelijk behoefte bestaat aan de mogelijkheid tot het indienen van
klachten bij het Kifid, waarna uitbreiding van de toegang tot het Kifid
overwogen kan worden. Mocht deze behoefte bestaan, dan dient
zorgvuldig te worden gekeken of uitbreiding van het Kifid hiervoor de
geëigende weg is. Daarbij zijn belangrijke aandachtspunten de capaciteit
van het Kifid, de financiering van de klachtenbehandeling, de afbakening
van de doelgroep en het feit dat partijen die zich aansluiten bij het Kifid
vrijwillig moeten instemmen met gebondenheid aan de uitspraken van
het Kifid. In dit verband wordt verwezen naar de antwoorden op de
Kamervragen van de leden Nijboer en Mei Li Vos (beiden PvdA) over het
Kifid.25
De leden van de VVD-fractie vragen de regering om nadere duiding te
geven aan het begrip «gerechtvaardigde belangen».
Het begrip «gerechtvaardigde belangen» beoogt te verduidelijken dat de
financiëledienstverlener in het kader van de algemene zorgplicht slechts
rekening dient te houden met de belangen van de consument die door de
financiële dienstverlening worden geraakt en wier behartiging in
redelijkheid van een financiëledienstverlener kan worden verwacht. De
vraag welke belangen de financiëledienstverlener in een concreet geval
moet meewegen bij zijn dienstverlening, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval en de persoonlijke situatie en wensen van de
consument en begunstigde.
De leden van de D66-fractie vragen de regering wat moet worden
verstaan onder «consument of begunstigde» en of dit alleen natuurlijke
personen zijn of ook rechtspersonen.
Voor het begrip «consument» is aansluiting gezocht bij de definitie zoals
opgenomen in artikel 1:1 van de Wft. Op grond van dit artikel wordt onder
consument verstaan «een niet in de uitoefening van zijn bedrijf en beroep
handelende natuurlijke persoon aan wie een financiële onderneming een
financiële dienst verleent». Het begrip «begunstigde» is opgenomen in het
wetsvoorstel voor het geval dat de financiëledienstverlener weliswaar een
financiële dienst verleent aan een consument, maar de begunstigde van
het betreffende product een derde persoon is (bijvoorbeeld bij levensverzekeringen). Zowel het begrip consument als begunstigde heeft
betrekking op natuurlijke personen.
De fractie van de VVD vraagt of de regering kan aangeven hoe geborgd is
dat handhaving van de algemene zorgplicht gericht is op toekomstig
gedrag en niet op het herstel van verzuim uit het verleden.
De AFM kan een bestuurlijke boete of last onder dwangsom alleen
opleggen indien een financiëledienstverlener een door haar gegeven
bindende aanwijzing niet opvolgt. In de aanwijzing zal de AFM in beginsel
een bepaalde gedragslijn voorschrijven die inhoudt dat de financiëledienstverlener van een bepaalde met de zorgplicht strijdige handelwijze
dient af te zien. Naar haar aard is de aanwijzing gericht op toekomstig
gedrag van de financiëledienstverlener. Daaruit volgt dat de algemene
zorgplicht niet gericht is op het herstel van verzuimen uit het verleden.
Financiële verslaggeving
De leden van de VVD-fractie vragen naar de verhouding tussen de
geheimhoudingsplicht van de AFM en de bevoegdheid om gegevens uit
25

Aanhangsel Handelingen II 2012/13, nr. 2224.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

41

te wisselen met een internationale instantie die tot taak heeft een
eenvormige toepassing van de standaarden voor de jaarrekening te
bevorderen en een gemeenschappelijke aanpak op het vlak van de
handhaving daarvan te ontwikkelen. Deze leden vragen verder hoe
geborgd wordt dat de privacy van ondernemingen niet geschaad wordt.
De bevoegdheid om in het kader van de Wet toezicht financiële verslaggeving (Wtfv) gegevens uit te wisselen met een instantie die tot taak heeft
een eenvormige toepassing van de standaarden voor de jaarrekening te
bevorderen en een gemeenschappelijke aanpak op het vlak van de
handhaving daarvan te ontwikkelen is niet nieuw; momenteel kan de AFM
al gegevens met Europese instanties uitwisselen (concreet gaat het om
ESMA). Deze bevoegdheid wordt uitgebreid naar internationale instanties
en in het Besluit toezicht financiële verslaggeving (Btfv) zal de International Organization of Securities Commissions (IOSCO) worden aangewezen als internationale instantie waar gegevens mee uitgewisseld
mogen worden. In artikel 6, eerste lid, van de Wtfv zijn al enkele
waarborgen opgenomen voor de informatieverstrekking, waaronder dat
de geheimhouding van de gegevens in voldoende mate moet zijn
gewaarborgd en dat voldoende gewaarborgd moet zijn dat de gegevens
niet zullen worden gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze
worden verstrekt. Deze waarborgen zullen vanzelfsprekend ook van
toepassing zijn op eventuele informatie-uitwisseling met IOSCO. Verder
zullen de bestaande waarborgen in artikel 4 van het Btfv ook van
toepassing zijn op informatie-uitwisseling met IOSCO: de gegevens
dienen geanonimiseerd te worden aangeleverd en indien de gegevens
een aanbeveling als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van de Wtfv betreffen
dan dient de AFM de betrokken effectenuitgevende instelling in kennis te
stellen van de verstrekking van de gegevens en vermeldt zij daarbij ook de
inhoud van de gegevens, de vorm waarin deze gegevens zijn verstrekt en
het doel en het beoogde gebruik van de verstrekking.
De leden van de VVD-fractie constateren dat de AFM regelmatig rapporteert over de kwaliteit van de (grotere) accountantskantoren. De AFM
rapporteert echter niet op kantoorniveau. De accountantskantoren hebben
in de internetconsultatie te kennen gegeven dat zij toe willen naar
transparantere kwaliteitsinformatie van de AFM over accountantskantoren. Deze leden delen deze opvatting. De regering heeft aangegeven
positief te staan tegenover het idee maar stelt voor om te wachten op
besluitvorming in Brussel. De leden van de fractie van de VVD vinden dit
niet wenselijk.
Genoemde leden willen van de regering weten hoe zij hier tegen aan kijkt
en of zij bereid is het wetsvoorstel op dit onderdeel aan te passen? Ook de
leden van de D66-fractie zijn voorstander van het openbaar maken van de
kantoorspecifieke rapportage over accountantskantoren en vragen of de
regering bereid is hiertoe een wetsvoorstel in te dienen?
Publicatie van kantoorspecifieke onderzoeken maakt onderdeel uit van de
voorstellen van de Europese Commissie voor de hervormingen van de
accountantsmarkt. De regering heeft eerder in haar brief van 2 april 201226
aangegeven voorstander te zijn van het publiceren van de bevindingen en
conclusies van kantoorspecifieke onderzoeken van de AFM, maar heeft
hierbij ook de nodige kanttekeningen geplaatst. Er blijkt nu echter bij
bepaalde fracties uit de Tweede Kamer de behoefte te bestaan om
vooruitlopend op de Europese ontwikkelingen de publicatie van kantoorspecifieke onderzoeken op nationaal niveau te regelen. De regering zal
bezien hoe zij dit op korte termijn vorm kan geven. Het streven is om deze

26

Aanhangsel Handelingen II 2012/13, nr. 1390.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

42

wijziging mee te laten lopen in het wetsvoorstel Wijzigingswet financiële
markten 2014.
De leden van de VVD-fractie geven aan behoefte te hebben aan meer
informatie over de totstandkoming van verslaggevingsregels op
nationaal, Europees en mondiaal niveau en of er discrepanties zijn tussen
de verschillende regels.
De belangrijkste Nederlandse voorschriften voor verslaggeving staan in
Boek 2, titel 9 van het Burgerlijk Wetboek (BW); de Minister van Veiligheid
en Justitie is derhalve verantwoordelijk voor deze regels. De voorschriften
uit het BW vormen de weerslag van de zogenaamde Vierde en Zevende
vennootschapsrichtlijn van de Europese Raad.27 Inmiddels is een nieuwe
richtlijn vastgesteld die de huidige Vierde en Zevende richtlijn zal
vervangen.28 De nieuwe richtlijn is 20 juli 2013 in werking getreden en
dient binnen twee jaar door de lidstaten in de nationale wetgeving te zijn
geïmplementeerd.
Naast bovenstaande verslaggevingregels bestaat er in de EU voor
uitgevende instellingen waarvan de effecten zijn toegelaten tot de handel
op een gereglementeerde markt binnen de EU een apart regime. Voor
dergelijke uitgevende instellingen geldt dat zij op grond van de
IAS-Verordening verplicht zijn om de geconsolideerde jaarrekening op te
stellen overeenkomstig door de Europese Commissie goedgekeurde
internationale standaarden voor jaarrekeningen.29 Concreet gaat het dan
om de International Financial Reporting Standards (IFRS) die opgesteld
worden door de International Accounting Standards Board (IASB) en de
door het International Financial Reporting Interpretations Committee
(IFRIC) gegeven interpretaties. De Europese Commissie wordt in de
goedkeuringsprocedure bijgestaan door verschillende commissies, zoals
de Accounting Regulatory Committee (ARC), een politiek orgaan dat
bestaat uit vertegenwoordigers van de lidstaten en de European Financial
Reporting Advisory Group (EFRAG), een vaktechnisch orgaan dat bestaat
uit deskundigen. De goedkeuring is een doorlopend proces; wanneer de
IASB bestaande voorschriften wijzigt of nieuwe voorschriften introduceert, zullen deze eerst goedgekeurd moeten worden, voordat ze deel
uitmaken van de Europese rechtsorde. Op de website van EFRAG is een
overzicht te vinden van de status van de verschillende IFRS.
Wat betreft de toepassing van de internationale verslaggevingstandaarden heeft ESMA een belangrijke coördinerende rol bij het
waarborgen van een consistente toepassing. Zo wordt binnen ESMA
gewerkt aan afstemming op het gebied van toezichtactiviteiten van de
betrokken nationale toezichthouders op de financiële verslaggeving. Op
mondiaal niveau vervult IOSCO de rol die ESMA in Europa speelt. Middels
een gezamenlijke gegevensverzameling van toezichtbeslissingen vindt op
mondiaal niveau afstemming plaats over IFRS gerelateerde onderwerpen
en toezichtacties.
27

Vierde Richtlijn 78/660/EEG van de Raad van 25 juli 1978 op de grondslag van artikel 54, lid 3,
sub g), van het Verdrag betreffende de jaarrekening van bepaalde vennootschapsvormen
(PbEG 1978, L 222) en Zevende Richtlijn 83/349/EEG van de Raad van 13 juni 1983 op de
grondslag van artikel 54, lid 3, sub g) van het Verdrag betreffende de geconsolideerde
jaarrekening (PbEG 1983, L 193).
28
Richtlijn 2013/34/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende de
jaarlijkse financiële overzichten, geconsolideerde financiële overzichten en aanverwante
verslagen van bepaalde ondernemingsvormen, tot wijziging van Richtlijn 2006/43/EG van het
Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van Richtlijnen 78/660/EEG en 83/349/EEG
van de Raad (PbEU 2013, L 182).
29
Verordening (EG) nr. 1606/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 19 juli 2002
betreffende de toepassing van internationale standaarden voor jaarrekeningen (PbEG 2002, L
243).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

43

De IFRS worden wereldwijd al in veel landen als verslaggevingsstandaard
gehanteerd, maar nog niet in de Verenigde Staten. In de Verenigde Staten
worden de United States Generally Accepted Accounting Principles (US
GAAP) gehanteerd. Om de verschillen tussen IFRS en US GAAP te
verkleinen, wordt er sinds 2002 gesproken over harmonisatie tussen deze
twee belangrijke financiële verslaggevingsstandaarden. Overigens kunnen
Europese bedrijven waarvan aandelen aan een Amerikaanse beurs
genoteerd zijn, hun op basis van IFRS (zoals goedgekeurd voor de EU)
opgestelde jaarrekening wel in de Verenigde Staten gebruiken, deze
jaarrekening wordt door de Amerikaanse autoriteiten (met name de
Securities and Exchange Committee) erkend. Omgekeerd wordt een op
basis van US GAAP opgestelde jaarrekening van beursvennootschappen
waarvan de aandelen in de EU aan een beurs genoteerd zijn, ook in de EU
geaccepteerd. Eenzelfde regeling bestaat voor jaarrekeningen die zijn
opgesteld op basis van de nationale jaarrekeningregels van Canada,
China, de Republiek Korea en India; die landen erkennen ook de
IFRS-jaarrekening. De EU onderzoekt of de nationale jaarrekeningstandaarden van andere landen eveneens aan dit lijstje toegevoegd kunnen
worden.
De leden van de PvdA vragen naar een nadere toelichting op de wijzigingen in artikel 5:25c van de Wft. Specifiek vragen deze leden hoe het
proces van verbetering van de financiële verslaggeving is geborgd. De
leden van de D66-fractie hebben vergelijkbare vragen.
Op grond van artikel 2:362, zesde lid, BW geldt thans de verplichting voor
alle rechtspersonen, dus ook beursvennootschappen, om de jaarrekening
vast te stellen met inachtneming van hetgeen omtrent de financiële
toestand op de balansdatum is gebleken tussen het opmaken van de
jaarrekening en de algemene vergadering waarin zij wordt behandeld,
voor zover dat onontbeerlijk is voor het inzicht dat artikel 2:362, eerste lid,
BW van de jaarrekening eist. Het bestuur van de vennootschap en de
algemene vergadering van aandeelhouders zijn zelf verantwoordelijk voor
de jaarrekening; het bestuur voor het opmaken en de aandeelhouders
voor het vaststellen. Het nieuwe zevende lid van artikel 5:25c Wft zorgt er
alleen voor dat wanneer er sprake is van relevante ontwikkelingen tussen
het opmaken en de vaststelling van de jaarrekening, de gebruikers van de
jaarrekening daar op een eenduidige wijze over geïnformeerd worden. Het
is aan het bestuur om ervoor te zorgen dat deze ontwikkelingen hun
weerslag vinden in de jaarrekening. De publieke mededeling over
relevante ontwikkelingen helpt het proces uiteraard in die zin dat alle
aandeelhouders zonder meer op de hoogte (kunnen) zijn van relevante
ontwikkelingen en die mee kunnen nemen in hun oordeelsvorming over
de opgemaakte jaarrekening.
Indien blijkt dat de jaarrekening na vaststelling toch niet het vereiste
inzicht biedt, dan voorziet artikel 2:362, zesde lid, BW momenteel al in de
verplichting voor het bestuur om de aandeelhouders hierover in te lichten
en een mededeling hierover bij het handelsregister te deponeren. Daar
een gebruiker van de jaarrekening niet noodzakelijkerwijs ook een
aandeelhouder van de desbetreffende beursvennootschap is, voorziet het
nieuwe negende lid van artikel 5:25c Wft in de verplichting om deze
mededeling ook algemeen verkrijgbaar te stellen. Zo wordt gewaarborgd
dat de hele markt op een eenduidige wijze wordt geïnformeerd. Op grond
van artikel 2:362, zesde lid, juncto 2:393 BW is de beursvennootschap
verplicht om de mededeling vergezeld te laten gaan van een accountantsverklaring.
Aanpassing van de jaarrekening is niet aan de orde in de situatie waar het
achtste lid van artikel 5:25c Wft op ziet. In die situatie is de opgemaakte
jaarrekening bij het vaststellen door de vergadering van aandeelhouders
gewijzigd. Daar niet alle gebruikers van de jaarrekening ook noodzakelij-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

44

kerwijs aandeelhouder van de desbetreffende beursvennootschap zijn,
wordt de verplichting geïntroduceerd om alle gebruikers op een
eenduidige manier van dit feit op de hoogte te stellen. Aangezien artikel 5,
vierde lid, van het Besluit uitvoeringsrichtlijn transparantie uitgevende
instellingen Wft onder meer vereist dat gereglementeerde informatie zo
wordt opgesteld dat het onderwerp duidelijk is en correcte en tijdige
inschatting van het publiek mogelijk is, zal de beursvennootschap ook
enige aandacht dienen te besteden aan de aard van de afwijking.
De leden van de D66-fractie vragen naar nut en noodzaak van het voorstel
om de AFM de mogelijkheid te geven om een aanbeveling als bedoeld in
artikel 3, tweede lid, van de Wtfv af te kunnen dwingen via de
Ondernemingskamer.
De reden om de AFM deze mogelijkheid te geven is er vooral in gelegen
om de bevoegdheden van de AFM aan te vullen, zodat proportioneel kan
worden opgetreden. Wanneer een uitgevende instelling een aanbeveling
niet of onvoldoende opvolgt, kan de AFM thans alleen de zware jaarrekeningprocedure van artikel 2:447 BW inzetten om de aanbeveling kracht bij
te zetten. De jaarrekeningprocedure is een zware maatregel met verstrekkende gevolgen voor de effectenuitgevende instelling en haar stakeholders. De jaarrekening zal bij een succesvolle procedure moeten worden
aangepast en opnieuw moeten worden gedeponeerd. De vraag kan
worden opgeworpen of het inzetten van een dergelijke maatregel in alle
gevallen proportioneel is. Het afdwingbaar maken van de aanbeveling
vormt in die zin een minder vergaande maatregel, waarmee in sommige
gevallen het beoogde doel beter kan worden bereikt. Ook uit de eerste
evaluatie van de Wtfv, waarvan het rapport bij brief van 13 september
2011 aan de Tweede Kamer is aangeboden, volgt dat het wenselijk is om
de aanbeveling via de Ondernemingskamer afdwingbaar te maken.30
Hoewel in 2012 alle aanbevelingen van de AFM zijn opgevolgd, leert het
activiteitenverslag van bijvoorbeeld 2011 dat dit geen automatisme is. Ik
zie dan ook geen reden om af te zien van de voorgestelde maatregel.
Door de leden van de D66-fractie wordt voorts gevraagd te onderbouwen
waarom de AFM de mogelijkheid krijgt om een aanbeveling ten aanzien
van de halfjaarlijkse financiële verslaggeving via de Ondernemingskamer
af te kunnen dwingen.
Deze leden wijzen er terecht op dat eerder de keuze is gemaakt de AFM
ten aanzien van de halfjaarlijkse verslaggeving geen ingang te geven bij
de Ondernemingskamer. Vanwege het toenemende belang van de
halfjaarlijkse financiële verslaggeving voor gebruikers, wordt hier op
teruggekomen. Wanneer de AFM problemen constateert in de halfjaarlijkse verslaggeving kan zij thans niets afdwingen. Een uitgevende
instelling zal snel geneigd zijn de fouten te verbeteren in de jaarlijkse
verslaggeving. Dan kan de onwenselijke situatie ontstaan dat gebruikers
van de verslaggeving maandenlang geen weet hebben van de geconstateerde problemen en (beleggings)beslissingen nemen op basis van
onvolledige informatie. Verder wordt voor andere marktpartijen nooit
duidelijk dat een bepaalde praktijk in de verslaggeving niet toelaatbaar is.
Aangezien het belangrijk is dat marktpartijen van elkaar en van het
toezicht kunnen leren, wordt dit ook niet wenselijk geacht. Wanneer de
uitgevende instelling de geconstateerde problemen in de halfjaarlijkse
verslaggeving uiteindelijk niet oplost in de jaarlijkse, heeft dit tot gevolg
dat gebruikers nog langer van onvolledige informatie uitgaan. Dit klemt te
meer nu de onderzoekstermijn van de AFM wordt verlengd van zes naar
negen maanden. Deze problemen worden voorkomen door de AFM ook
30

Kamerstuk 32 681, nr. 1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

45

ten aanzien van de halfjaarlijkse verslaggeving een ingang bij de
Ondernemingskamer te geven.
Tot slot vragen de leden van de D66-fractie waarom de regering geen
uiterste wettelijke termijn in het wetsvoorstel heeft opgenomen
waarbinnen een bieder een openbaar bod op een beursvennootschap
daadwerkelijk moet uitbrengen.
Bij de wijziging van het Besluit openbare biedingen Wft (het Bob), welke
per 1 juli 2012 in werking is getreden, is er – na overleg met marktpartijen
– voor gekozen om geen maximumtermijn op te nemen. Er kan namelijk
niet uitgesloten worden dat een dergelijke maximumtermijn wordt
overschreden zonder dat dit het gevolg is van een nalaten of een
(verkeerd) handelen door de bieder. Het kunnen uitbrengen van een
openbaar bod (door publicatie van het biedingsbericht) is immers niet
alleen afhankelijk van de bieder zelf. Zo behoeft het biedingsbericht
goedkeuring van de AFM alvorens het openbaar bod kan worden
uitgebracht. Daarnaast geldt dat de biedingsregels in 2007 in overeenstemming met de Overnamerichtlijn zijn gebracht en zijn gemoderniseerd.
Dit bracht onder meer met zich mee dat de vaste termijn waarbinnen de
bieder het bod dient uit te brengen (zoals opgenomen in artikel 9g van het
Bte 1995 oud), is komen te vervallen. Hiervoor in de plaats zijn andere
maximumtermijnen opgenomen. Zo dient de bieder binnen 12 weken
vanaf de aankondiging van het bod een aanvraag tot goedkeuring van het
biedingsbericht bij de AFM in te dienen (artikel 7, derde lid, van het Besluit
openbare biedingen Wft). Verder bedraagt de beslissingstermijn van de
AFM voor de goedkeuring van het biedingsbericht tien werkdagen (artikel
5:77 van de Wft) en bedraagt de termijn voor het daadwerkelijk uitbrengen
van het bod nadat goedkeuring van het biedingsbericht is verkregen, zes
werkdagen (artikel 5:78 van de Wft). Hierdoor bestaat er op grond van de
thans geldende bepalingen vooraf duidelijkheid over hoe lang het
biedingsproces bij benadering zal duren. Verder geldt dat bij een
biedingsproces betrokken partijen er, ieder voor zich, belang bij zullen
hebben dat een biedingsproces niet langer duurt dan strikt noodzakelijk is.
Mede gelet hierop ligt het voor de hand en in de rede dat partijen
voortvarend handelen bij het uitbrengen van het bod.
Vermogensscheiding beleggingsinstellingen en icbe’s
De leden van de VVD willen graag weten welke gevolgen het schrappen
van de verplichting voor het oprichten van een afzonderlijke entiteit voor
beleggingsmaatschappijen en maatschappijen voor collectieve belegging
in effecten heeft als het gaat om bijvoorbeeld de besmettingsrisico’s.
Tevens vragen dezelfde leden welke gevolgen de vermogensscheiding in
meer algemene zin heeft (voor instellingen, maar ook als gekeken wordt
naar een gelijk speelveld, concurrentie, administratieve lasten).
Een beleggingsmaatschappij is een beleggingsinstelling met rechtspersoonlijkheid. Meestal is dit een naamloze vennootschap waarbij al enige
mate van onderscheid van vermogens bestaat. Daarnaast bevat het
rechtspersonenrecht waarborgen ter bescherming van beleggers. Daarom
is het voor beleggingsmaatschappijen en maatschappijen voor collectieve
belegging in effecten niet noodzakelijk om voor te schrijven dat een
afzonderlijke entiteit dient te worden opgericht. Beleggingsfondsen
hebben geen rechtspersoonlijkheid dus daarom zal altijd een aparte
entiteit dienen te worden opgericht zodat de activa zijn afgescheiden van
het vermogen van het beleggingsfonds. Het oprichten van een aparte
juridische entiteit voor beleggingsmaatschappijen leidt tot nalevingskosten zonder dat het vanuit het oogpunt van vermogensscheiding een
wezenlijke toegevoegde waarde heeft. Het schrappen van de verplichting

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

46

om een afzonderlijke entiteit op te richten voor beleggingsmaatschappijen
en maatschappijen voor collectieve belegging in effecten heeft dan ook
geen gevolgen voor besmettingsrisico’s of concurrentie.
De leden van de PvdA-fractie vragen om een nadere toelichting op het
punt van de implicaties van de vermogensscheiding met het oog op de
afwikkeling en resolutie van een financiële onderneming in tijden van
crisis. De leden van de PvdA-fractie vragen zich verder af in hoeverre deze
vermogensscheiding een effectieve toepassing van de Interventiewet (met
transfer-, splitsings- of bail-in bevoegdheid), voor een financiële instelling
(holding) waarvan een beleggingsinstelling onderdeel is, in de weg staat.
Resolutie is erop gericht een faillissement te voorkomen of een later uit te
spreken faillissement zo ordelijk mogelijk te laten verlopen. De resolutie is
geïntroduceerd in de Interventiewet, die twee regelingen aan de Wft heeft
toegevoegd. De eerste regeling, de artikelen 3:159a e.v., betreft de
bevoegdheid van DNB om met voorafgaande goedkeuring door de
rechtbank, de aandelen, deposito’s of activa en passiva aan een private
derde of overbruggingsinstelling over te dragen. DNB heeft deze
bevoegdheid ten aanzien van een bank of verzekeraar; beleggingsinstellingen en icbe’s vallen buiten deze regeling. Omdat deze vorm van
resolutie bij beleggingsinstellingen en icbe’s niet mogelijk is, heeft de
vermogensscheiding alleen al om die reden geen implicaties voor deze
vorm van resolutie. De tweede resolutiemogelijkheid is geregeld in Deel 6
van de Wft en betreft het ingrijpen door de Minister van Financiën. Deze
regeling heeft betrekking op alle financiële ondernemingen, dus ook op
beleggingsinstellingen en icbe’s. De vermogensscheiding bij een
beleggingsinstelling of icbe heeft tot gevolg dat andere schuldeisers zich
niet kunnen verhalen op het afgescheiden vermogen. Toepassing van het
instrumentarium van Deel 6 doet hier niet aan af.
De leden van de D66-fractie merken op dat in de rangregeling en ten
aanzien van de vermogensscheiding steeds gesproken wordt over de
«activa» van een beleggingsinstelling. De leden van de D66-fractie vragen
of inderdaad alleen de activa, of de activa én de passiva is bedoeld. Zij
vragen zich af of in dat geval niet gesproken moeten worden over
«vermogen».
In de artikelen over vermogensscheiding (artikelen 4:37j, eerste lid, en
4:44, eerste lid, van de Wft) wordt gesproken over de activa. Er wordt niet
gesproken over vermogen omdat de term vermogen goederen en
verplichtingen omvat. Het ligt niet voor de hand om «verplichtingen» te
houden of te bewaren. Zie ook het advies van de Raad van State bij het
wetsvoorstel tot Wijziging van de Wet toezicht beleggingsinstellingen met
het oog op de modernisering van de wet en implementatie van richtlijn nr.
2001/107/EG en richtlijn 2001/108/EG van 21 januari 2002.31 In de artikelen
4:37j, vijfde tot en met achtste lid, en 4:45 van de Wft betreffende de
rangregeling kan wel worden gesproken over vermogen van de
beleggingsinstelling of icbe. In deze artikelen worden regels gesteld
omtrent de voldoening van vorderingen die ten laste kunnen worden
gebracht van het vermogen (activa minus passiva) van de desbetreffende
beleggingsinstelling of icbe.
Bankspaardeposito’s eigen woning
De leden van de VVD-fractie vragen of voorbeelden of casussen kunnen
worden gegeven van de huidige regeling ten aanzien van bankspaardepo-

31

Kamerstuk 28 998, A.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

47

sito’s, de voorgestelde regeling in de wetswijziging en de regeling van
voor 31 juli 2011 voor de consumenten.
Als voorbeeld kan worden genoemd een cliënt die een hypotheekschuld
aan een bank heeft van € 120.000. Hij heeft een daarmee verbonden
bankspaardeposito opgebouwd van € 80.000. Daarnaast heeft hij een
direct opvraagbaar spaartegoed van € 30.000. De netto schuldenpositie is
dus € 10.000. Vervolgens wordt de bank in staat van faillissement
verklaard.
– Vóór 30 juli 2011 luidde artikel 26, derde lid, Besluit bijzondere
prudentiële maatregelen, beleggerscompensatie en depositogarantie
Wft (Bbpmbp Wft) dat DNB bij het vaststellen van de waarde van een
vastgestelde vordering rekening houdt met de mogelijke bevoegdheden om die vordering en andere vorderingen onderling te verrekenen.
In ons voorbeeld zou dat, indien het mogelijk is om te verrekenen,
betekenen dat de vorderingen van de cliënt (totaal € 110.000) worden
verrekend met de hypotheekschuld van de cliënt (totaal € 120.000). De
totale vordering van de cliënt is in dat geval EUR 0, waardoor er geen
vergoeding onder het depositogarantiestelsel zal worden toegekend,
en de hypotheekschuld daalt naar € 10.000 (€ 120.000 – € 110.000). De
netto schuldenpositie bleef dus € 10.000. De cliënt had verder geen
beschikking meer over liquide middelen
– Na 30 juli 2011 houdt DNB op grond van de artikelen 29a en volgende
Bbpmbp Wft geen rekening meer met de verrekeningsbevoegdheid. In
het rekenvoorbeeld stelt DNB vast dat de cliënt een totale vordering
heeft van € 110.000, maar DNB keert € 80.000 + € 20.000 uit (de grens
van het depositogarantiestelsel is immers € 100.000). De hypotheekschuld blijft € 120.000. Indien de cliënt het door DNB uitgekeerde
bedrag aanwendt voor de aflossing in termijnen van de hypotheekschuld, wordt zijn netto schulden positie € 20.000. Daarnaast heeft de
cliënt een concurrente vordering op de boedel van € 10.000, het
bedrag boven de grens van het depositogarantiestelsel. Hij moet
afwachten of de curator hierop een uitkering kan doen en zo ja, tot
welk percentage van de vordering.
Mogelijk zal de cliënt echter de ontvangen uitkering niet herkennen als
bedoeld voor betaling van de hypotheek en in de problemen komen
als hij de uitkering consumeert en later ontdekt dat er een tekort in de
hypotheekaflossing zit.
– Door het voorliggende wetsvoorstel worden de hypotheekschuld en
het verbonden bankspaardeposito van rechtswege met elkaar
verrekend. Als gevolg daarvan wordt het saldo van het verbonden
bankspaardeposito verlaagd tot nihil, en daalt de hypotheekschuld tot
€ 40.000. Het bankspaardeposito heeft daarna dus een saldo van € 0,
en het spaartegoed is € 30.000; DNB keert uit het depositogarantiesteslel € 30.000 uit. De netto schuldenpositie blijft € 10.000, maar de
opbouw daarvan is zuiverder. Het bankspaardeposito is aangewend
voor aflossing (conform de situatie vóór 30 juli 2011) en het spaartegoed is aan de klant uitgekeerd (en niet (automatisch) verrekend),
conform de situatie na 30 juli 2011. Het voorstel verenigt dus de
voordelen van beide situaties. Het bankspaardeposito is – zoals het
was bedoeld – gebruikt voor aflossing van de hypotheek en de cliënt
beschikt weer over dezelfde liquide middelen. De cliënt is uiteindelijk
vrijwel weer in de positie van vóór faillissement gebracht.
Vergeleken met de huidige situatie en de situatie van voor 30 juli 2011 zijn
er enkele belangrijke verschillen met de situatie die zal ontstaan nadat het
wetsvoorstel is aanvaard en tot wet is verheven: 1) de bank heeft meer
zekerheid doordat het bankspaardeposito niet cash aan de klant wordt
uitgekeerd (met de mogelijkheid dat de klant het voor een ander doel dan
aflossing van de hypotheek aanwendt); en 2) de omvang van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

48

depositogarantiestelsel kan worden beperkt, omdat houders van
bankspaardeposito’s op andere wijze (namelijk verrekening) worden
beschermd.
De aan het woord zijnde leden vragen vervolgens welke gevolgen deze
wetswijziging heeft voor de eigen woning voor mensen die problemen
hebben met hun bank.
De wetswijziging heeft geen invloed op de situatie waarin cliënten een
geschil met hun bank hebben. Zo wordt de vraag of een bank heeft
voldaan aan haar zorgplicht niet anders beantwoord als gevolg van dit
wetsvoorstel. Het wetsvoorstel heeft evenmin gevolgen voor de wijze
waarop wordt omgegaan met betalingsachterstanden. Ook in dat geval
wordt het bankspaardeposito dat is opgebouwd, verrekend. De afhandeling van de hypotheek is en blijft de verantwoordelijkheid van de
curator en wordt niet gewijzigd door dit wetsvoorstel.
Voorts vragen deze leden hoe ervoor wordt gezorgd dat de consumenten
met een dergelijk product voldoende informatie hebben over de eventuele
nieuwe situatie.
De hypotheekproducten en de overeenkomsten met betrekking tot
verbonden bankspaardeposito’s veranderen niet als gevolg van dit
wetsvoorstel. De burger wordt conform de Bekendmakingswet middels
publicatie in het Staatsblad over de wetswijziging geïnformeerd.
Daarnaast kunnen consumenten met vragen over een dergelijk product en
over het depositogarantiestelsel terecht bij hun bank.
De aan het woord zijnde leden vragen hoeveel minder financieel beslag
dit gaat leggen op het depositogarantiestelsel.
Voorop wordt gesteld dat deze vraag uitgaat van de situatie waarin een
beroep op het depositogarantiestelsel wordt gedaan; er is geen enkele
aanleiding te veronderstellen dat dit zal gebeuren. Het wetsvoorstel zal
ertoe leiden dat een minder groot beroep zal worden gedaan op het
depositogarantiestelsel in een dergelijk hypothetisch geval. Wat de
precieze omvang is van die vermindering is niet te voorspellen omdat de
feiten en omstandigheden van een dergelijk hypothetisch geval niet op
voorhand bekend zijn. Wel kan worden opgemerkt dat het belang in de
loop der tijden zal toenemen door de langjarige looptijd van het
merendeel van de hypotheken en de daaraan verbonden bankspaardeposito’s die voor het overgrote deel het maximale dekkingsbedrag van het
depositogarantiestelsel van € 100.000 zullen overstijgen. Voor de cliënten
is van belang dat door de verrekening van de verbonden bankspaardeposito’s, er als het ware meer ruimte in het maximale dekkingsbedrag zal
komen voor de deposito’s die onder het depositogarantiestelsel zullen
blijven vallen. Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat, wanneer de ex
ante financiering van het depositogarantiestelsel zal zijn ingevoerd, de
verbonden bankspaardeposito’s niet zullen meetellen voor de berekening
van de hoogte van de depositobasis en de individuele doelomvang. Dat
leidt tot een vermindering van de bijdrage aan het depositogarantiefonds,
die gerechtvaardigd wordt doordat het depositogarantiestelsel aanzienlijk
minder zal hoeven uitkeren doordat verbonden bankspaardeposito’s
worden verrekend. Per saldo is het dus voordeliger voor het depositogarantiestelsel.
Vervolgens vragen deze leden welke wetswijzigingen noodzakelijk zijn om
de in de memorie van toelichting uitgezette lijn te bewerkstelligen en
vragen daarnaast waarom de betreffende wetgeving pas bij het Belas-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

49

tingplan 2014 wordt geregeld en of dat niet leidt tot onzekerheid over de
fiscale gevolgen.
In het kader van het voorliggende wetsvoorstel is aangekondigd dat een
belastingplichtige de situatie zoals deze was vóór de verrekening op
grond van artikel 3:265d van de Wft, weer fiscaal geruisloos kan
herstellen. Deze aankondiging neemt de mogelijke onzekerheid over de
fiscale gevolgen weg. Om het fiscaal geruisloos herstellen mogelijk te
maken, zal onder andere een wetswijziging in de inkomstenbelasting
worden voorgesteld, waarmee wordt geregeld dat een op grond van
artikel 3:265d van de Wft verrekende spaarrekening eigen woning,
opnieuw kan worden aangegaan onder het overgangsrecht van de Wet
herziening fiscale behandeling eigen woning. Tevens zal bijvoorbeeld
worden vastgelegd dat tot het bedrag van de verplichte verrekening geen
eigenwoningreserve ontstaat indien de woning is vervreemd voordat de
belastingplichtige de oude situatie hersteld heeft. Het komt de kwaliteit
van de wetgeving ten goede de benodigde wijzigingen in de specifieke
wettelijke regelingen in de Wet inkomstenbelasting 2001 in samenhang te
bezien met de wijzigingen die voortvloeien uit de stofkamoperatie voor de
fiscale eigenwoningregeling. De wijzigingen die uit beide operaties
voortvloeien kunnen dan in één wetsvoorstel worden opgenomen zodat
deze goed samenlopen. Het wetsvoorstel waarin het fiscale eigenwoningregime wordt aangepast, zal op Prinsjesdag worden ingediend.
Dezelfde leden vragen of het juist is dat geen inbreng is geleverd vanuit
het veld.
Er is zeker inbreng vanuit het veld geleverd. Overleg is gevoerd met DNB.
Zij kan zich vinden in dit onderdeel van het wetsvoorstel. Over dit
onderdeel van het wetsvoorstel heeft ook informeel overleg plaatsgevonden met de Nederlandse Vereniging van Banken. Deze vereniging is
een voorstander van dit onderdeel van het wetsvoorstel.
De leden van de PvdA-fractie vragen naar de toepassing van boetebepalingen die gelden bij versneld aflossen van de eigenwoningschuld door
cliënten indien wordt gesaldeerd in de afwikkeling van een bank.
Voorop wordt gesteld dat de contractuele voorwaarden per bank kunnen
verschillen. Sommige voorwaarden houden rekening met een aflossing
vanuit een verbonden bankspaardeposito. In dat geval wordt geen bedrag
in rekening gebracht dat in het gewone spraakgebruik «boete» wordt
genoemd. Sommige andere voorwaarden zouden zo kunnen luiden dat
een versnelde aflossing wel leidt tot de verschuldigdheid van een boete,
ongeacht de omstandigheden. Met betrekking tot het laatste geval wordt
opgemerkt dat een redelijke uitleg van bedoelde voorwaarden met zich
meebrengt dat de verrekening waarin dit wetsvoorstel voorziet niet kan
leiden tot de verschuldigdheid van boete. Deze wettelijke verrekening kan
niet worden gezien als «aflossing».
De leden van de SP-fractie vragen of kan worden toegelicht of hier een
voorrangsregel wordt voorgesteld ten opzichte van andere schuldeisers.
Dat is niet het geval. De bestaande rangorde wordt niet gewijzigd. De
verrekening die is opgenomen in het bankspaarhypotheek-arrangement
wordt eerder dan voorzien geëffectueerd. Bovendien staat verrekening de
cliënt ook zonder deze wettelijke regeling ter beschikking. Zonder
verrekening zou het volledige saldo van een verbonden bankspaardeposito tot een bedrag van € 100.000 aan de depositohouder worden
uitgekeerd, die dat bedrag in dat geval kan aanwenden voor de aflossing
in termijnen van zijn hypotheekschuld. In de voorgestelde regeling telt het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

50

verbonden bankspaardeposito niet mee voor de uitkering die de cliënt
ontvangt van het depositogarantiestelsel en blijft er dus als het ware meer
over van zijn dekkingsruimte voor andere deposito’s.
De leden van de D66-fractie gaan in op de situatie waarin een cliënt een
hypotheekschuld heeft aan bank B en het daarmee verbonden bankspaardeposito aanhoudt bij bank A, en zich vervolgens een deconfiture bij bank
A voordoet. Deze leden vragen of het mogelijk is om het bankspaardeposito over te hevelen naar bank B, zonder dat daarvoor eerst de
hypotheekschuld moet worden afgelost en geherfinancierd.
Het overdrachtsplan kan mede betrekking hebben op verbonden
bankspaardeposito’s. Daarin kan dus ook worden bepaald dat de
bankspaardeposito’s worden overgeheveld naar bank B. Een redelijke
uitleg van de artikelen 3:265d en 3:159i, derde lid, brengt met zich mee dat
in het geval waarin het verbonden bankspaardeposito als gevolg van een
overdracht in handen komt van degene die ook de hypothecaire lening
heeft verstrekt, er geen verrekening van rechtswege plaatsvindt.
De aan het woord zijnde leden wijzen op de situatie waarin het deel van
de hypotheekschuld dat is afgelost met het saldo op het bankspaardeposito niet volledig geherfinancierd kan worden, bijvoorbeeld vanwege
een waardedaling van de woning of aangescherpte normen voor
hypotheekverstrekking. Het gevolg daarvan kan volgens deze leden zijn
dat het doelbedrag op het bankspaardeposito niet wordt bereikt,
waardoor de woningeigenaar uiteindelijk met een restschuld wordt
geconfronteerd. Deze leden vragen of de mening wordt gedeeld dat deze
situatie onwenselijk is en op welke wijze dit kan worden voorkomen. Tot
slot vragen zij of dit bijvoorbeeld zonder schade voor het depositogarantiestelsel kan worden voorkomen door het bankspaardeposito en de
uitstaande hypotheekschuld, zonder deze met elkaar te verrekenen, als
pakket aan een derde te verkopen.
De door deze leden geschetste situatie zou zich slechts dan kunnen
voordoen indien de cliënt na de verrekening zijn hypotheek elders zou
willen onderbrengen. Wanneer de cliënt dat niet doet, blijft de bestaande
hypotheek, inclusief de bestaande voorwaarden, gewoon in stand.
Herfinanciering is dan niet nodig. Zou de cliënt toch zijn hypotheek bij een
andere geldverschaffer willen onderbrengen, dan is op zich de
mogelijkheid voorstelbaar dat die andere geldverschaffer niet bereid is het
volledige bedrag te financieren. Het ontbreken van een dergelijke
bereidheid wordt evenwel niet veroorzaakt door de wettelijke verrekening
en de bestaande hypotheek, maar zal zijn ingegeven door de persoonlijke
en financiële situatie van de cliënt en door de mogelijkheden van de
geldverschaffer. Het ontbreken van die bereidheid heeft evenmin te
maken met het beoogde bankspaarsaldo dat vooral zal zijn gekoppeld aan
de hoogte van de lening. Afgezien daarvan wordt er nogmaals op
gewezen dat het overdrachtsplan mede betrekking kan hebben op
verbonden bankspaardeposito’s en dat daarin dus ook kan worden
bepaald dat de hypotheekschuld en de daaraan verbonden bankspaardeposito’s worden overgedragen aan een derde.
Overige wijzigingen
Aanvulling gronden accountantskamer
De leden van de VVD-fractie vragen in hoeverre de aanpassing van het
wetsvoorstel betreffende de aanvulling van rechtsgronden tegemoet komt
aan de opmerkingen van de Afdeling advisering van de Raad van State en
op welke wijze de aanvulling van rechtsgronden is ingeperkt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

51

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt in haar advies op dat
met de aanvulling van rechtsgronden voorzichtigheid moet worden
betracht. De Afdeling acht het, vanwege het beginsel van rechtszekerheid,
niet passend dat de accountantskamer een klacht zodanig kan aanvullen
dat daardoor een nieuwe klacht wordt geformuleerd. De aanvulling van
klachten door de accountantskamer heeft als doel te voorkomen dat slecht
omschreven of onvolledige klachten ongegrond worden verklaard, terwijl
de onderzochte feiten erop wijzen dat de betreffende accountant in strijd
heeft gehandeld met de toepasselijke wet- en regelgeving. De regering
onderkent dat het beginsel van rechtszekerheid met zich meebrengt dat de
accountant tijdig alle onderdelen van de klacht dient te kennen zodat hij
voldoende gelegenheid heeft om zich te verweren. Het wetsvoorstel is,
naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State, in die zin aangepast dat de accountantskamer de klacht alleen
kan aanvullen als de betreffende accountant in de gelegenheid wordt
gesteld om binnen een termijn van vier weken schriftelijk op de aangevulde klacht te reageren. Daarmee wordt gewaarborgd dat de betrokken
accountant zich tijdig tegen alle onderdelen van de klacht kan verweren.
Deze aanpassing heeft ook betrekking op de reeds bestaande
bevoegdheid van de accountantskamer om gronden aan te vullen bij
klachten die betrekking hebben op wettelijke controles.
Deelnemingen marktexploitanten
De leden van de VVD-fractie vragen of een nadere toelichting kan worden
gegeven op de verhouding tussen het voorgestelde artikel en de MiFID.
Artikel 5:32d, tweede lid, van de Wft implementeert artikel 38 van de
MiFID. In artikel 38 zijn de eisen opgenomen die worden gesteld aan
personen die invloed van betekenis uitoefenen op het beheer van een
gereglementeerde markt. Het geschiktheidscriterium zoals opgenomen in
artikel 38, eerste lid, van de MiFID wordt nader ingevuld door de criteria
zoals opgenomen in artikel 5:32d, tweede lid, van de Wft. Daaronder
vallen de onderdelen a en b. Onderdeel c implementeert artikel 38, derde
lid, van de MiFID. Opgemerkt wordt dat uit de regels die gelden voor
gereglementeerde markten niet volgt dat daarbij sprake is van maximumharmonisatie. Dit in tegenstelling tot de regels die gelden voor beleggingsondernemingen: artikel 31, eerste lid, tweede alinea, van de MiFID
bepaalt uitdrukkelijk dat lidstaten geen aanvullende verplichtingen kunnen
opleggen aan beleggingsondernemingen. Een dergelijke bepaling is niet
opgenomen voor gereglementeerde markten. Daarom kan een nadere
invulling worden gegeven aan het geschiktheidscriterium in artikel 5:32d,
tweede lid, onderdelen a en b, van de Wft.
Toezichtvertrouwelijke informatie
De leden van de VVD-fractie vragen in hoeverre de aanpassing van de
wettekst tegemoetkomt aan de opmerking van de Afdeling advisering van
de Raad van State dat zij moeite heeft met het mogelijk maken van
informatie-uitwisseling binnen het Financieel Expertise Centrum (FEC).
Voorts vragen de leden of de regering kan aangeven aan wat voor soort
informatie het FEC behoefte heeft en met welk doel. De leden van de
PvdA-fractie vragen of de financieel toezichthouder de omvang van de
kring waarmee informatie binnen het FEC kan worden gedeeld bepaalt, of
dat elke individuele opsporingsdienst kan besluiten toezichtvertrouwelijke
informatie verder te delen binnen het FEC.
De Afdeling merkt in haar advies op dat het feit dat op grond van het
voorstel informatie mag worden verstrekt aan de daar genoemde partijen
er niet toe mag leiden dat ook informatie-uitwisseling binnen het FEC

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

52

mogelijk wordt. De toezichthouders mogen slechts toezichtvertrouwelijke
informatie in een één op één relatie met de in de wet genoemde partijen
delen, waarna ieder van deze partijen vervolgens gehouden is deze
informatie vertrouwelijk te behandelen.
Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling is de toelichting op dit
punt verduidelijkt. In de Algemene toelichting, paragraaf 8, onderdeel a, is
hierover het volgende opgenomen:
«Het voorgestelde artikelonderdeel maakt duidelijk met wie DNB en de
AFM vertrouwelijke gegevens en inlichtingen één op één kunnen delen en
aan welke eisen moet worden voldaan. Indien aan meerdere partijen
dezelfde informatie kan worden verstrekt, kunnen deze partijen onderling
ook deze informatie uitwisselen, bespreken en analyseren. De kring van
partijen waaraan de beide financiële toezichthouders de vertrouwelijke
gegevens en inlichtingen verstrekken wordt daarmee immers niet groter,
de waarde van de informatie neemt slechts toe.»
De verduidelijking in de toelichting beantwoordt ook de vraag van de
leden van de PvdA-fractie. De toezichthouder bepaalt met welke opsporingsdienst zij binnen het FEC informatie één op één deelt. De betreffende
opsporingsdienst kan vervolgens niet zelf besluiten om de informatie
verder te delen binnen het FEC. Indien de toezichthouder meerdere
opsporingsdiensten binnen het FEC dezelfde informatie verstrekt, dan
kunnen de betreffende opsporingsdiensten die informatie vanzelfsprekend
wel onderling uitwisselen, bespreken en analyseren.
Overigens is met twee wijzigingen van de wettekst aan andere bezwaren
van de Afdeling tegemoet gekomen. Zij is van mening dat verstrekking
van toezichtvertrouwelijke informatie aan de in het artikelonderdeel
genoemde partijen niet gerechtvaardigd kan worden met slechts een
beroep op de noodzaak van een goede samenwerking en informatieuitwisseling. Op dit punt is het voorgestelde artikel 1:93, eerste lid,
onderdeel f, aangepast; toezichtvertrouwelijke informatie mag slechts
worden gedeeld met een in dat artikelonderdeel genoemde partij als de
betreffende partij die vertrouwelijke informatie nodig heeft voor de
uitoefening van haar wettelijke taak. Voorts is de kring van personen aan
wie informatie kan worden verstrekt limitatief; de voorgestelde delegatiebepaling waarin was opgenomen dat bij ministeriële regeling andere
instanties konden worden aangewezen aan wie informatie kan worden
verstrekt, is geschrapt.
Met de aanpassing van de wettekst en de toelichting wordt derhalve
volledig tegemoet gekomen aan de opmerkingen van de Afdeling.
Wat betreft het soort informatie waaraan het FEC behoefte heeft en met
welk doel kan het volgende worden opgemerkt. Het FEC is opgezet om de
integriteit van het financiële stelsel te bevorderen. De in FEC-verband
samenwerkende partners wisselen onderling, op de bovenomschreven
wijze, dan ook uitsluitend informatie uit met het oog op deze doelstelling.
Daarbij gaat het om informatie die is verkregen op grond van de wettelijke
toezichts- of andere handhavings- en uitvoeringstaken van de
FEC-partners. Informatie die in dit kader voor uitwisseling in aanmerking
komt is informatie over (actuele) ontwikkelingen op het gebied van de
integriteit van de financiële sector, over bedreigingen van de integriteit
van de financiële sector of over concrete casussen van (een)
FEC-partner(s) waarvoor een besluit tot handhaving gewenst is. De
informatie is van algemene, operationele, tactische of strategische aard en
het kan daarbij gaan om algemene en subject specifieke informatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

53

Overig
De leden van de VVD fractie vragen waarom er in het wetsvoorstel niets is
opgenomen over een «bankvergunning light» voor kredietunies en wat de
huidige stand van zaken is ten aanzien van deze vergunning.
Minister Kamp van Economische Zaken heeft uw Kamer bij brief van
25 juni 201332 geïnformeerd over de stand van zaken met betrekking tot
de oprichting van kredietunies. Hierin is aangegeven dat de zogenaamde
bankvergunning op maat voor de pilotperiode met de twee branches en
twee regio’s geen oplossing lijkt te bieden. Reden hiervoor is dat het
toezicht per individuele kredietunie een te zware belasting vormt. De
kredietunies zullen daarom een tussenoplossing zoeken om zo mogelijk
dit najaar met pilots te kunnen starten. Parallel kan dan verder gewerkt
worden aan een bankvergunning op maat voor de periode na de pilots.
Ook is in de brief aangegeven dat daarbij ook van andere alternatieven,
zoals bijvoorbeeld aangedragen door het lid Van Hijum, bezien kan
worden of zij voor kredietunies voldoende soelaas bieden. Overigens
hoeft een bankvergunning op maat niet noodzakelijkerwijs te leiden tot
een aanpassing van de wetgeving, maar is een eventuele bankvergunning
op maat primair gelegen in de wijze waarop DNB haar toezicht vorm
geeft, gegeven het specifieke businessmodel van kredietunies.
De leden van de VVD-fractie vragen naar een reactie op de adviezen van
de gecombineerde commissie vennootschapsrecht van de Nederlandse
Orde van Advocaten en de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie, en
Eumedion.
Het advies van de gecombineerde commissie vennootschapsrecht van de
Nederlandse Orde van Advocaten en de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (hierna: de Gecombineerde Commissie) heeft onder andere
betrekking op bankspaardeposito’s, de algemene zorgplicht en toezicht
financiële verslaggeving. Het advies van Eumedion heeft betrekking op
financiële verslaggeving en biedingsregels. Hieronder wordt eerst op het
advies van de gecombineerde commissie ingegaan en vervolgens op het
advies van Eumedion.
De Gecombineerde Commissie merkt onder andere op dat artikel 3:159i
van de Wft zou moeten worden aangepast om te voorkomen dat
onbedoeld vorderingsrechten van derde partijen in handen zouden komen
van de overbruggingsinstelling, en stelt daarom voor dat wordt toegevoegd «voor zover dit schulden zijn aan de probleeminstelling». Het ligt zo
zeer voor de hand dat vorderingsrechten van derden niet worden
overgedragen in het kader van een overdrachtsplan dat betrekking heeft
op de probleeminstelling, dat het niet nodig is deze toevoeging op te
nemen.
Ten aanzien van het advies van de gecombineerde commissie over het
voorgestelde artikel 4:24a van de Wft (de algemene zorgplicht), merkt de
regering het volgende op. De gecombineerde commissie uit in haar
advies zorgen over de rechtsonzekerheid die gepaard gaat met een
algemeen verwoorde norm als artikel 4:24a van de Wft. Zij geeft daarbij
aan dat het opnemen van een delegatiebepaling waarmee invulling wordt
gegeven aan de algemene zorgplicht een mogelijkheid is om rechtsonzekerheid te mitigeren. Voor de visie van de regering op dit advies van de
gecombineerde commissie wordt verwezen naar de antwoorden in de
paragraaf «Algemene zorgplicht voor financiëledienstverleners». De
antwoorden in die paragraaf gaan ook in op het onderdeel van het advies
32

Kamerstuk 32 637, nr. 61.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

54

ten aanzien van de verhouding tussen de eigen verantwoordelijkheid van
de consument en de zorgplicht.
De Gecombineerde Commissie heeft verder een aantal opmerkingen over
de maatregelen in het kader van het toezicht op de financiële verslaggeving. Wat betreft de opmerkingen over nut, noodzaak en wenselijkheid
van de wijzigingen in artikel 2:452 en 2:454 van het BW wordt verwezen
naar de paragraaf «Financiële verslaggeving». In antwoord op vergelijkbare vragen van de D66-fractie wordt nader op deze materie ingegaan.
De Gecombineerde Commissie bespreekt in haar advies tenslotte enkele
technische aspecten omtrent het aanvangsmoment van de termijn
waarbinnen de AFM een verzoek aan de Ondernemingskamer op grond
van artikel 2:452 of 2:454 van het BW kan doen. De Gecombineerde
Commissie wijst erop dat de termijnen voor het afdwingen van een
informatieverzoek (artikel 2:452 BW) en voor het afdwingen van de
aanbeveling (artikel 2:454 BW) op een ander moment aangrijpen dan de
termijn voor het starten van een herzieningsprocedure als bedoeld in
artikel 2:447 BW. Dit is, ook in de huidige situatie, inderdaad het geval.
Daar artikel 2:452 en artikel 2:454 BW zien op bevoegdheden van de AFM,
is ervoor gekozen om de termijn in te laten gaan vanaf het moment van
verzending van de stukken aan de AFM. Aangezien iedere belanghebbende een procedure als bedoeld in artikel 2:447 BW kan starten, kan daar
niet aangesloten worden bij het moment van verzending van de stukken
aan de AFM en geldt voor die procedure een ander moment. Bovendien
kan de AFM een verzoek als bedoeld in artikel 2:452 of 2:454 BW ook doen
ten aanzien van buitenlandse instellingen die onder toezicht staan. Het
voorkomen van onduidelijkheden over het moment van vaststelling van
de financiële verslaggeving bij buitenlandse instellingen, is een andere
reden waarom gekozen is voor het moment van verzending van de
stukken aan de AFM.
De Gecombineerde Commissie merkt voorts terecht op dat voor uitgevende instellingen met statutaire zetel in Nederland waarvan effecten
alleen zijn toegelaten tot de handel op een met een gereglementeerde
markt vergelijkbaar systeem in een staat die geen lidstaat is geen
verplichting bestaat om de verslaggeving aan de AFM te verzenden. De
regering zal het advies van de Gecombineerde Commissie op dit punt
nader bezien en indien nodig adresseren in de nog te sturen (tweede) nota
van wijziging. Dit kan tot gevolg hebben dat voor een ander aanvangsmoment gekozen moet worden dan hierboven beschreven.
Het advies van Eumedion heeft betrekking op financiële verslaggeving, de
accountantsverklaring en biedingsregels. Ten aanzien van financiële
verslaggeving pleit Eumedion voor een verplichting voor de uitgevende
instelling om in het kader van de mededeling als bedoeld in het nieuwe
zevende lid van artikel 5:25c Wft, meer duidelijkheid te bieden over het
proces dat gevolgd zal worden om de opgemaakte jaarrekening aan te
passen. Zoals in de paragraaf «Financiële verslaggeving» bij vergelijkbare
vragen van de PvdA- en D66-fractie is uiteengezet, zijn het bestuur van de
vennootschap en de algemene vergadering van aandeelhouders zelf
verantwoordelijk voor de jaarrekening; het bestuur voor het opmaken en
de aandeelhouders voor het vaststellen. Het nieuwe zevende lid van
artikel 5:25c Wft zorgt er alleen voor dat wanneer er sprake is van
relevante ontwikkelingen tussen het opmaken en de vaststelling van de
jaarrekening, de gebruikers van de jaarrekening daar op een eenduidige
wijze over geïnformeerd worden. Het is aan het bestuur om ervoor te
zorgen dat deze ontwikkelingen hun weerslag vinden in de jaarrekening.
De publieke mededeling over relevante ontwikkelingen helpt het proces
uiteraard in die zin dat alle aandeelhouders zonder meer op de hoogte
(kunnen) zijn van relevante ontwikkelingen en die mee kunnen nemen in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

55

hun oordeelsvorming over de opgemaakte jaarrekening. Op het onderdeel
van het advies dat betrekking heeft op de accountantsverklaring wordt
verderop in deze paragraaf uitgebreid stilgestaan. Voor zover het advies
van Eumedion betrekking heeft op biedingsregels wordt verwezen naar de
beantwoording van de vragen in de paragraaf «Financiële verslaggeving».
De leden van de D66-fractie vragen wanneer het voorstel om de toezichtskosten van DNB en AFM volledig door te belasten aan de partijen die
actief zijn op de financiële markten naar het parlement wordt gestuurd.
Daarnaast verzoeken zij te voorzien in een effectief mechanisme dat een
tegenwicht biedt aan de toezichthouders, om de kosten van het toezicht
niet onbeperkt te laten oplopen.
Het voorstel tot uitvoering van het in het Regeerakkoord opgenomen
voornemen om de kosten van het toezicht door DNB en AFM volledig
door te belasten naar de partijen die actief zijn op de financiële markten,
zal worden opgenomen in het wetsvoorstel Wijzigingswet financiële
markten 2015. Dit wetsvoorstel zal in de loop van het voorjaar van 2014 bij
de Tweede Kamer worden ingediend. Om te voorkomen dat de kosten van
het toezicht niet onnodig hoog oplopen, zijn beide toezichthouders met
ingang van dit jaar gehouden aan een kostenkader. In dit kader wordt het
maximaal toegestane bedrag aan toezichtkosten voor het komende jaar
vastgelegd.
De leden van de D66-fractie vragen wat het oordeel is van de regering ten
aanzien van het openbaar maken van de kantoorspecifieke rapportage
over accountants en of zij bereid is een wetsvoorstel hierover in te dienen.
Voor een antwoord op deze vraag wordt verwezen naar pagina 45.
De leden van de D66-fractie achten het wenselijk wanneer de signalerende
rol van de accountant ten behoeve van het maatschappelijk verkeer wordt
versterkt. Met het oog hierop vragen zij de regering wat zij ervan vindt om
het nieuwe model voor de accountantsverklaring bij Britse beursvennootschappen waarin dit zou worden bewerkstelligd, ook in Nederland in te
voeren. Volgens de leden van de D66-fractie komt dit model er in het kort
op neer dat de accountant ook een oordeel moet geven over de risico’s op
een materiële fout in de jaarrekening, hij moet aangeven hoe het concept
van materialiteit is toegepast en wat de reikwijdte van de controlewerkzaamheden was.
Bij brief van 15 juli jongstleden heb ik uw Kamer geïnformeerd over de
voortgang van de onderhandelingen over de voorstellen van de Europese
Commissie voor de hervorming van de accountantsmarkt. In deze
voorstellen stelt de Europese Commissie ook nadere regels voor de
inhoud van de accountantsverklaring voor. Dit betreft onder meer
voorschriften over de wijze waarop de controle is uitgevoerd en de
intensiteit van de controle. In haar definitieve standpunt inzake deze
voorstellen van 2 april 201233 heeft het kabinet aangegeven van mening te
zijn dat de voorgestelde maatregelen om de inhoud van de controleverklaring uit te breiden, in belangrijke mate tegemoetkomen aan de
informatiebehoefte van de gebruikers. In de controleverklaring en de
daarop toelichtende paragrafen zou nadrukkelijker moeten worden
ingegaan op zaken die in het controleproces aan de orde komen, zoals de
risico’s met betrekking tot materiële afwijkingen, de schattingen en andere
onzekerheden in de jaarrekening. In die zin ziet de regering parallellen met
het Britse model zoals dit door de leden van de D66-fractie wordt

33

Aanhangsel Handelingen II 2012/13, nr. 1390.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

56

geschetst en ziet zij op dit moment geen aanleiding om vooruit te lopen
op de totstandkoming van Europese regelgeving op dit terrein.
Artikelsgewijze toelichting
Artikel I, onderdeel L
De leden van de VVD-fractie vragen in het kader van de mogelijkheid om
nader regels te stellen met betrekking tot de samenwerking tussen de
toezichthouders aan welke regels moet worden gedacht, welke samenwerking wordt belemmerd en in hoeverre wordt getornd aan de «Chinese
wall».
Zoals in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel uiteen is gezet,
blijkt dat het in toenemende mate wenselijk is om ten aanzien van
bepaalde categorieën financiële ondernemingen zowel DNB als de AFM
aan te wijzen als bevoegde toezichthouder. Deze tendens versterkt de
behoefte aan nadere regels met betrekking tot de samenwerking tussen
de toezichthouders. Door middel van de voorgestelde grondslag wordt in
deze behoefte voorzien. In het Besluit uitvoering EU-verordening
financiële markten zal aan deze grondslag uitvoering worden gegeven. Zo
zal ten aanzien van de verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees
Parlement en de Raad van 4 juli inzake otc-derivaten, centrale tegenpartijen en transactieregisters (PbEU 2012, L 201) (EMIR-verordening) in
voornoemd besluit ter uitvoering van artikel 1:50a Wft worden bepaald
dat DNB in het kader van de vergunningverlening (artikelen 14 en 17 van
de EMIR-verordening) en uitbreiding van die vergunning (artikel 15 van de
EMIR-verordening) advies moet vragen aan de AFM. Het voorgestelde
artikel 1:50a Wft beperkt zich niet tot uit EU-verordeningen voortvloeiende
samenwerking. Ook ten aanzien van samenwerking die voortvloeit uit
nationale regelgeving wordt het wenselijk geacht dat bij algemene
maatregel van bestuur nadere regels kunnen worden gesteld. Daarbij kan
bijvoorbeeld worden gedacht aan regels met betrekking tot vergunningverlening aan afwikkelondernemingen. Daarnaast vragen de leden van de
VVD-fractie welke samenwerking wordt belemmerd. Naar aanleiding
hiervan wordt opgemerkt dat aan het onderhavige voorstel niet zo zeer
belemmeringen in de samenwerking ten grondslag liggen. Wel is het zo –
zoals hiervoor reeds is opgemerkt – dat in toenemende mate ten aanzien
van een bepaalde categorie financiële onderneming zowel de AFM als
DNB de bevoegde toezichthouder is. Dat maakt het des te meer van
belang dat ook de samenwerking tussen beide toezichthouders goed
geborgd is. De voorgestelde wijziging maakt het mogelijk dat hieromtrent
bij algemene maatregel van bestuur nadere regels kunnen worden
gesteld. Met betrekking to de vraag van de VVD-fractie over de «Chinese
walls» wordt opgemerkt dat in dit geval goede informatie-uitwisseling
tussen de toezichthouders van groot belang is. Indien op basis van artikel
1:50a Wft een regeling wordt getroffen over de samenwerking, dan zullen
beide toezichthouders vanuit hun eigen verantwoordelijkheid hun positie
moeten bepalen. Voor een goede positiebepaling is het van groot belang
dat de toezichthouders daarbij over voldoende informatie beschikken.
Artikel I, onderdeel U
De leden van de VVD-fractie vragen wat wordt bedoeld met «lichte
ontheffingen», zowel in het kader van de markttoegang als in het kader
van lopend toezichteisen.
Op grond van de Wft kan de toezichthouder ontheffingen verlenen.
Onderscheid wordt gemaakt tussen twee verschillende soorten
ontheffing, in het informele juridische jargon «lichte ontheffingen» en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

57

«zware ontheffingen» genoemd. Wanneer de toezichthouder een lichte
ontheffing verleent, is wel een vergunning vereist maar behoeft de
aanvrager aan een bepaald vergunningvereiste niet te voldoen om toch
een vergunning te krijgen, op voorwaarde dat hij aantoont dat aan dat
vereiste redelijkerwijs niet kan worden voldaan en dat de doeleinden die
het desbetreffende vereiste beoogt te bereiken, anderszins worden
bereikt. Dit is bijvoorbeeld het geval in artikel 2:3.0d, vierde lid. Een lichte
ontheffing die wordt verleend in het kader van de vergunningverlening
werkt op grond van artikel 2:2 door in het lopende toezicht. Dat betekent
dat ook tijdens het lopende toezicht niet behoeft te worden voldaan aan
het desbetreffende vergunningvereiste.
Daarnaast bestaat de figuur van de zware ontheffing. Wanneer de
toezichthouder een zware ontheffing verleent, is de financiële onderneming ontheven van de verplichting een vergunning te hebben. De
onderneming behoeft in dat geval dus in het geheel geen vergunning te
hebben. Tot nu toe heeft alleen de AFM de bevoegdheid een zware
ontheffing te verlenen. Een voorbeeld daarvan is artikel 2:55, tweede lid,
met betrekking tot het aanbieden van beleggingsobjecten. Met betrekking
tot afwikkelondernemingen wordt de mogelijkheid van een tijdelijke zware
ontheffing ingevoerd in de artikelen 2:3.0b, vierde lid, en 2:3.0g, derde lid,
en 2:3.0l, tweede lid. De reden hiervoor is de volgende. Wanneer het
aantal door een afwikkelonderneming verrichtte transacties boven de
drempel uitkomt dient zij een vergunning te hebben. Zij zal die aanvragen,
maar aangezien zij haar bedrijf al uitoefent, dient zij de vergunning al te
hebben voordat DNB op de aanvraag heeft beslist. Strikt genomen is zij
dus in overtreding zolang DNB niet op de aanvraag heeft beslist. Teneinde
de consequenties hiervan te voorkomen, is bepaald dat DNB een zware
ontheffing kan verlenen voor de periode die verstrijkt op het tijdstip dat
DNB heeft beslist op de aanvraag van een vergunning.
De toezichthouder kan een ontheffing verlenen slechts indien de wet voor
een specifieke situatie in die mogelijkheid voorziet. Dat geldt voor zowel
een lichte ontheffing als een zware ontheffing.
Artikel 1, onderdeel TT
De vraag van de leden van de VVD-fractie ten aanzien van kapitaalbuffers
is beantwoord op pagina’s 16–17.
Artikel VI
De leden van de VVD-fractie lezen dat artikel VI strekt tot intrekking van de
Postbankwet; het bereikbaar houden van de betaaldienstverlening stond
onder meer in deze wet opgenomen, maar deze wordt tegenwoordig via
het Maatschappelijk Overleg Betalingsverkeer (MOB) bewerkstelligd door
alle retailbanken gezamenlijk. Deze leden willen weten hoe deze rol van
het MOB (wettelijk) is geborgd.
Naar aanleiding van het rapport van de Werkgroep Tariefstructuren en
Infrastructuur in het betalingsverkeer (WTI) en de aanbevelingen bij dat
rapport van DNB heeft de regering uw Kamer bij brief van 4 september
2002 geïnformeerd34 over de instelling van het MOB en zijn verzoek aan
DNB om het voorzitterschap daarvan op zich te nemen. Het MOB heeft als
opdracht bij te dragen aan een maatschappelijk efficiënte inrichting van
het Nederlandse retailbetalingsverkeer door periodiek te overleggen over
knelpunten en maatschappelijke gevolgen van ontwikkelingen in het
betalingsverkeer, samen te werken bij het verzamelen, analyseren en
publiceren van cijfermatige, niet-concurrentiegevoelige gegevens,
principeafspraken te maken over efficiencymaatregelen en maatregelen
34

Kamerstuk 27 863, nr. 8.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

58

op het terrein van veiligheid, toegankelijkheid en bereikbaarheid in het
betalingsverkeer en standaardisatie en tijd te reserveren voor een open en
vrije gedachtewisseling met betrekking tot beleidsvraagstukken in het
betalingsverkeer. Het MOB is breed samengesteld uit instanties die
aanbieders en gebruikers van het betalingsverkeer vertegenwoordigen,
zoals de koepelorganisaties van winkeliers, banken, consumenten en
organisaties van mensen met een functiebeperking.
Artikel XVI
De leden van de VVD-fractie wijzen erop dat ingevolge het voorstel ook
niet-geregistreerde, illegaal opererende banken onder de Wet ter
voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) komen
te vallen. Zij vragen hoe ten aanzien van dergelijke instellingen toezicht zal
worden gehouden op naleving van die wet.
In het wetsvoorstel is opgenomen dat ook banken die niet zijn geregistreerd ingevolge de Wft onder de Wwft komen te vallen. Daarmee wordt
beoogd dat illegaal opererende banken, behalve overtreding van de Wft,
in voorkomend geval ook het verwijt kan worden gemaakt dat zij niet
hebben voldaan aan de verplichtingen ingevolge de Wwft. Onder de
voorlopers van de Wwft, de Wet melding ongebruikelijke transacties en de
Wet identificatie bij dienstverlening, was dit reeds het geval.35 In de
praktijk zal bij illegaal opererende banken de aanpak van overtredingen
van de Wwft liggen in het verlengde van de controle op markttoetreding
op grond van de Wft.
De leden van de VVD-fractie vragen verder hoe de voorgestelde
verplichting voor makelaars om een deel van het cliëntenonderzoek
tevens uit te voeren ten aanzien van de wederpartij van hun cliënt, zich
verhoudt tot de Europese Vierde Anti-Witwasrichtlijn.
De onderhavige wijziging vloeit voort uit de FATF-aanbevelingen, zoals de
leden van de VVD-fractie signaleren. Nederland heeft zich internationaal
gecommitteerd aan implementatie van de FATF-aanbevelingen. De
onderhavige wijziging strekt ertoe opvolging te geven aan de aanbeveling
in de recente FATF-evaluatie van Nederland om de Wwft op dit punt aan te
passen.36
In het voorstel van de Europese Commissie voor een Vierde Witwasrichtlijn37 is niet voorzien dat makelaars een deel van het cliëntenonderzoek tevens uitvoeren ten aanzien van de wederpartij van hun cliënt. In
zoverre is die voorgestelde richtlijn niet conform de aanbevelingen van de
FATF, met name (de interpretatieve noot bij) aanbeveling 22 waar de leden
van de VVD-fractie naar verwijzen. In de lopende onderhandelingen over
de Vierde Witwasrichtlijn neemt Nederland het standpunt in dat deze
richtlijn in beginsel de FATF-aanbevelingen dient te volgen.38
De regering hoopt hiermee de vragen en opmerkingen in het verslag
afdoende te hebben beantwoord.
De Minister van Financiën,
J.R.V.A. Dijsselbloem

35

Zie bijvoorbeeld het vonnis van de Rechtbank Arnhem van 24 mei 2012 (LJN: BW6488).
Financial Action Task Force, «Mutual Evaluation Report of the Netherlands», 25 februari 2011,
paragraaf 1112. Het rapport is beschikbaar via: www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/
reports/mer/MER%20Netherlands%20full.pdf.
37
COM(2013) 45 final.
38
Zie het fiche bij de brief van de Minister van Buitenlandse Zaken van 1 maart 2013 (Kamerstuk
22 112, nr. 1578).
36

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 632, nr. 6

59