Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

34 568

Wijziging van de Financiële-verhoudingswet in
verband met een vereenvoudiging van het
verdeelmodel van het provinciefonds

Nr. 6

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 20 december 2016
1. Inleiding
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het wetsvoorstel tot wijziging van de Financiële-verhoudingswet
(Fvw) in verband met een vereenvoudiging van het verdeelmodel van het
provinciefonds. Graag willen zij de regering daarover enkele vragen
stellen. De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennis
genomen van het voorliggende wetsvoorstel. Zij steunen de doelstelling
en de uitwerking van dit wetsvoorstel en hebben dan ook maar enkele
vragen. De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel. Zij constateren, dat de
vereenvoudigingen ertoe leiden dat de verdeling minder sturend werkt,
waarmee de provincies beter in staat worden gesteld om een integrale
afweging te maken bij de besteding van middelen.
Graag ga ik in op de vragen en opmerkingen van de commissie voor
Binnenlandse Zaken inzake bovenvermeld wetsvoorstel. Ik dank de leden
van de VVD-fractie, de PvdA-fractie en de CDA-fractie voor hun bijdragen.
Bij de beantwoording van de vragen, houd ik zoveel mogelijk de indeling
van het verslag aan. Waar vragen van de leden van de verschillende
fracties betrekking hebben op hetzelfde onderwerp, heb ik deze evenwel
in de beantwoording samengenomen.
De beantwoording wordt gegeven mede namens de Staatssecretaris van
Financiën.
2. Voorstel commissie-Jansen
De leden van de VVD-fractie vragen zich af hoe het overnemen van het
voorstel dat de commissie-Jansen heeft gedaan zich verhoudt tot de
eigenstandige verantwoordelijkheid van de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties c.q. de fondsbeheerders. Zij vragen ook in
hoeverre de regering zelf andere afwegingen heeft gemaakt en andere
voorstellen heeft gedaan dan nu voorliggen? Voorts vragen zij in hoeverre

kst-34568-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 568, nr. 6

1

nu recht wordt gedaan aan het belang van een rechtvaardige verdeling
van de beschikbare middelen?
Het is de verantwoordelijkheid van de fondsbeheerders de middelen uit
het provinciefonds – overeenkomstig de uitgangspunten van de Fvw – op
een zodanige wijze te verdelen dat de provincies in een gelijkwaardige
positie worden gebracht om bij een gelijke belastingdruk hetzelfde
voorzieningenniveau te realiseren. Daarbij dienen twee uitgangspunten
met elkaar in evenwicht te worden gebracht: kostenoriëntatie, met
inbegrip van de inkomstenverschillen tussen provincies, en globaliteit.
Kostenoriëntatie houdt in dat het verdeelmodel rekening moet houden
met kosten- en inkomstenverschillen als gevolg van structuurkenmerken
van provincies. Hierdoor ontstaat voor alle provincies ruimte om
verschillen in eigen voorkeuren ten aanzien van voorzieningenniveau en
lastendruk tot uitdrukking te brengen, terwijl ze in gelijke mate in staat zijn
om de vraagstukken waarvoor ze gesteld zijn, aan te pakken. Globaliteit is
van belang omdat het de positie van de provincies als zelfstandige
bestuurslaag ondersteunt, zodat zij in staat worden gesteld om eigen
keuzes te maken. Een te gedetailleerde verdeling draagt het risico in zich
dat de verdeelnormen gaan werken als bestedingsnormen en daardoor
het provinciale beleid gaan sturen.
Met de instelling van de commissie-Jansen hebben de provincies zelf het
initiatief genomen om een voorstel te doen tot wijziging van het verdeelmodel vanwege de door hen ervaren knelpunten in het bestaande
verdeelmodel – de complexiteit door het grote aantal verdeelmaatstaven
en het grote aandeel van decentralisatie-uitkeringen in de algemene
uitkering – zonder de uitkomsten van de verdeling als zodanig ter
discussie te stellen. De fondsbeheerders constateren dat de uitkomst van
de bestaande verdeling niet wordt gewijzigd waardoor de kostenoriëntatie
voldoende is geborgd. Daarnaast bevat het voorstel een aantal wijzigingen die ook wij als fondsbeheerders als verbeteringen zien. Bovendien
wordt het advies van de commissie door alle provincies ondersteund. Om
deze redenen hebben wij ons bereid verklaard het voorstel over te nemen.
Het voorstel van de provincies is voor ons geen aanleiding geweest om
andere afwegingen te maken of zelf met andere voorstellen te komen.
3. Kostenoriëntatie
De leden van de VVD-fractie vragen de regering nader uitleg te geven over
de maatstaf (inkomsten uit) eigen vermogen. Zij willen weten hoe dit
eigen vermogen gewaardeerd c.q. berekend wordt en in hoeverre de
omvang van het eigen vermogen en ook de inkomsten daaruit niet ook
een resultante van (al dan niet eerdere) politieke besluitvorming zijn. In
hoeverre wordt hier rekening mee gehouden dan wel daar aan voorbij
gegaan?
In het verdeelmodel wordt ervan uitgegaan dat de provincies in staat zijn
een deel van hun taken te financieren met eigen inkomsten. In het
verdeelmodel is hieraan invulling gegeven via de decentralisatie-uitkering
Ontwikkel / Overige Eigen Middelen (OEM)-variabel. De berekening is
gebaseerd op 35% van de geraamde inkomsten uit energiebedrijven tegen
een fictief rendement van 3%. Deze wijze van verevening voorkomt dat de
uitkering uit het provinciefonds door provincies kan worden beïnvloed
omdat er wordt uitgegaan van vaststaande bedragen. Het uitgeven van
het eigen vermogen verhoogt de uitkering uit het provinciefonds daardoor
niet. De gegevens over de geraamde inkomsten zijn afkomstig uit eigen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 568, nr. 6

2

onderzoek van de provincies.1 In dit wetsvoorstel wordt deze verevening
overeenkomstig het voorstel van de commissie Jansen ongewijzigd
voortgezet middels de maatstaf inkomsten uit eigen vermogen.
De leden van de VVD-fractie vragen waarom het kenmerk «Bedrijvigheid
in de provincies» geschrapt is en of dit in het licht van motie Veldman en
Wolbert wel verstandig is.
Het kenmerk heeft geen betekenis in het verdeelmodel dat door de
commissie Jansen is ontworpen. Wij achten het niet wenselijk dat in de
wet kenmerken worden gehandhaafd die niet relevant zijn voor het
daarop gebaseerde verdeelstelsel. Daarom vervalt het kenmerk.
Overigens merken wij op dat de voorgestelde set van maatstaven de
kostenverschillen tussen de provincies op onder andere het beleidsterrein
regionale economie voldoende in beeld brengen.
De leden van de PvdA-fractie vragen of onverwachte grote schommelingen in de financiële positie van een provincie binnen het voorgestelde
verdeelmodel zouden kunnen worden opgevangen en of toegelicht kan
worden waarom dit wel of niet mogelijk is.
Provincies anticiperen zelf op schommelingen in hun financiële positie,
ook in hun inkomsten uit bijvoorbeeld dividend, door het aanleggen van
een risicobuffer op basis van de paragraaf weerstandsvermogen en
risicobeheersing in hun begroting. In dit onderdeel van hun begroting
worden alle mogelijke risico’s geïnventariseerd, de omvang of impact van
deze risico’s plus de kans dat deze risico’s zich voordoen. Op grond van
deze analyse bepalen de provincies hoe groot de risicobuffer moet zijn.
Tegelijkertijd wordt nagegaan hoe groot de beschikbare risicobuffer is.
Deze bestaat uit de vrij besteedbare reserves en de onbenutte belastingcapaciteit. Het is niet waarschijnlijk dat provincies worden geconfronteerd
met financiële tegenvallers die een bedreiging vormen voor hun financiële
positie, die niet eerder als risico zijn gedetecteerd. Het is daarom niet
noodzakelijk hier in het verdeelmodel een voorziening voor te treffen.
Bovendien zou rekening houden met schommelingen in de financiële
positie tot de onwenselijke situatie leiden dat het voor provincies mogelijk
wordt om middels hun financiële beleid de hoogte van de algemene
uitkering te beïnvloeden en daardoor een gunstiger uitgangssituatie voor
hen in het provinciefonds te realiseren.
4. Over te hevelen decentralisatie-uitkeringen
De leden van de PvdA-fractie vragen, aangezien decentralisatieuitkeringen nu al formeel vrij besteedbaar zijn, in hoeverre het een
beoogd effect is van de overheveling dat meer nadruk wordt gelegd op
het niet doelgebonden karakter van de middelen uit het provinciefonds?
Zo ja, waarom?
De leden van de VVD-fractie vragen om een toelichting waarom tegen de
decentralisatie uitkering verkeer en vervoer anders wordt aangekeken dan
tegen de decentralisatie-uitkering monumenten?
Het provinciefonds wordt via twee typen uitkeringen verdeeld: de
algemene uitkering en decentralisatie-uitkeringen. Verdeling via de
algemene uitkering geniet de voorkeur boven verdeling via
decentralisatie-uitkeringen omdat de algemene uitkering via objectieve
maatstaven wordt verdeeld die niet direct terug te herleiden zijn naar de
taken van provincies. Decentralisatie-uitkeringen bestaan uit middelen die
1

Kamerstukken II 2010/11, 32 500 C, nr. 6.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 568, nr. 6

3

niet via het objectieve verdeelmodel van de algemene uitkering verdeeld
kunnen worden, veelal voor kortdurende of specifieke taken.
Door de recente decentralisaties van de middelen voor natuur (2014) en
verkeer en vervoer (2016) is het aandeel van middelen uit het provinciefonds dat wordt verdeeld via de algemene uitkering gedaald tot 28%2 ten
opzichte van 72%, dat verdeeld werd via decentralisatie-uitkeringen. Met
de overheveling van decentralisatie-uitkeringen naar de algemene
uitkering stijgt het aandeel van de algemene uitkering naar 96% van de
totale omvang van het provinciefonds. Dit neemt de onbedoelde sturende
werking weg, accentueert het niet-doelgebonden karakter van de
middelen uit het provinciefonds en de vrijheid van provincies om eigen
keuzes te maken.
Bij de decentralisatie-uitkering monumenten is echter sprake van een
voorgenomen evaluatie van de bestuurlijke afspraken (2018), waarbij ook
de vraag aan de orde komt of de regeling zal worden voortgezet. De
fondsbeheerders geven er de voorkeur aan om de uitkomsten van deze
evaluatie af te wachten alvorens een besluit te nemen over een eventuele
overheveling van deze uitkering naar de algemene uitkering van het
provinciefonds.
5. Onderhoud
De leden van de CDA-fractie, de VVD-fractie en de PvdA-fractie vragen de
regering naar het moment waarop de regering voornemens is fundamenteel naar het verdeelmodel (te laten) kijken om de kostenoriëntatie
van het verdeelmodel – en daarmee een rechtvaardige verdeling van
middelen en een meer op de werkelijkheid gestoeld rendement op
vermogen – te borgen. Deze vragen zijn gebaseerd op het advies van de
Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) om binnen twee jaar met een
plan van aanpak te komen voor onderhoud aan het verdeelmodel omdat
met dit wetsvoorstel voorgestelde indirecte kostenoriëntatie niet voor
langere tijd houdbaar is. De leden van de VVD-fractie merken daarnaast
op dat mocht er over twee jaar een plan van aanpak liggen, dat dan
daarmee de beoogde wijzigingen nog niet in wetgeving zijn verankerd. De
leden van de PvdA-fractie vragen of een nieuw verdeelmodel wel tot
herverdelingseffecten zou kunnen leiden.
Wij zien geen reden om op korte termijn fundamenteel naar het verdeelmodel van het provinciefonds te kijken. Het huidige verdeelmodel dateert
van 2012 en voorziet in een verdeling die voldoende kostengeoriënteerd
is. Die verdeling wordt door onderhavig wetsvoorstel gecontinueerd. Er is
geen vaste of voorzienbare termijn te geven voor onderhoud van het
verdeelstelsel van het provinciefonds. Als zich ontwikkelingen voordoen
die noodzaken tot herijking van het verdeelmodel, zullen wij als fondsbeheerders daar op passende wijze invulling aan geven. De aan het Rfv
advies ten grondslag liggende stelling, dat de met het wetsvoorstel
voorgestelde indirecte kostenoriëntatie niet voor langere tijd houdbaar is,
delen wij niet. Daarom hebben wij geen gevolg gegeven aan het advies
van de Rfv om binnen twee jaar met een plan van aanpak te komen. Om
dezelfde reden hebben wij geen gevolg gegeven aan het advies van de
commissie Jansen om het verdeelstelsel gedurende vijf jaar ongewijzigd
te laten. Een aanleiding voor herijking kan zich immers zowel eerder of
later dan die vijf jaar voor doen.

2

Artikel 3 van de wet van 16 december 2015 inzake vaststelling van de begrotingsstaat van het
provinciefonds voor het jaar 2016 (Stb. 2016, 24).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 568, nr. 6

4

Wij wijzen er verder op dat onderhoud niet per definitie een wetswijziging
betekent. Dat is alleen aan de orde als dat onderhoud ertoe zou leiden dat
de kenmerken voor het verdeelmodel in de wet zouden moeten worden
gewijzigd. Ook is niet op voorhand te zeggen dat een nieuw verdeelmodel
tot herverdeeleffecten zal leiden.
De leden van de VVD-fractie vragen zich af in hoeverre de motie van de
leden Veldman en Wolbert bij het onderhavige wetsvoorstel is betrokken.
Aanleiding voor dit wetsvoorstel is het rapport van de commissie-Jansen
dat op 10 december 2015 is vastgesteld. Op 18 november 2015 is de motie
van de leden Veldman en Wolbert aanvaard waarin de regering wordt
verzocht te komen tot een fundamentele herziening van de financiële
grondslagen van het Gemeentefonds en het Provinciefonds, gericht op
een vereenvoudiging van het systeem, en daarbij te onderzoeken hoe
verschillen in economische groei tussen de diverse regio’s in Nederland
kunnen worden gefaciliteerd. De uitvoering van de motie wordt betrokken
bij het traject Herziening Financiële Verhoudingen. De Tweede Kamer is
daarover bij brief van 5 juli 2016 geïnformeerd.3
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.H.A. Plasterk

3

Kamerstukken II 2015/16, 34 300 C, nr. 22.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 568, nr. 6

5