EVALUATIE
PERSPECTIEF
OP 2010

OPENBAAR MINISTERIE

EVALUATIE PERSPECTIEF
OP 2010

2 | Evaluatie Perspectief op 2010

3 | Evaluatie Perspectief op 2010

Voorwoord

5

1.

Inleiding

10

1.1
1.2
1.3
1.4

De maatschappelijke opdracht van het OM
Trends in criminaliteitsontwikkeling
Instroom van strafzaken bij het OM
Afdoening van strafzaken door het OM

10
10
11
11

2.

Positiebepaling: het OM en zijn omgeving

12

2.1
2.2
2.3
2.4
2.5

Samen met anderen
OM en politie
Bestuursrecht in plaats van strafrecht
OM en advocatuur
OM in dialoog met de samenleving

12
13
14
14
15

3.

Prioritaire handhavingsthema’s: wat is er bereikt in de periode 2007-2010?

17

3.1

Prioriteiten uit Perspectief op 2006 en daarvoor
Jeugd
Veelplegers
Geweld, waaronder huiselijk geweld en eergerelateerd geweld
Terrorisme
Georganiseerde misdaad: een programmatische aanpak
Mensenhandel
Hennepteelt
Prioriteiten uit Perspectief op 2010
Fraude
Cybercrime
Ontneming
Internationalisering
Discriminatie
Prioriteiten na Perspectief op 2010
Kinderporno
Overvallen
Geweld tegen werknemers met een publieke taak

17
17
19
21
22
23
25
27
28
28
29
30
31
32
33
33
35
37

4.

Kwaliteit van de interventies

38

4.1
4.2

Selectiviteit
Behandeling van strafzaken
Differentiatie
Kwaliteit van de opsporing en vervolging bij complexe zaken
Persoonsgebonden aanpak
Ondersteuning bij het bepalen van de strafeis
Tenuitvoerlegging
Slachtoffers

38
38
38
38
39
41
41
42

De ontwikkeling van de OM-organisatie

44

Het OM Verandert
GPS
Kosten
HRM

44
44
44
45

3.2

3.3

5.

VOORWOORD
De rechterlijke macht, waarvan het OM onderdeel uitmaakt, bestaat tweehonderd jaar.
In het kader van de viering daarvan sprak burgemeester Van Aartsen van Den Haag ons
onlangs toe. Hij stelde vast dat het OM waarmee hij als burgemeester contact heeft, een
heel andere organisatie is dan het OM dat hij eind jaren tachtig als secretaris-generaal
van Binnenlandse Zaken meemaakte. Geslotenheid heeft plaats gemaakt voor openheid,
solisme voor samenwerkingsbereidheid, afhoudendheid voor toegankelijkheid.
De afgelopen jaren heeft het OM hard gewerkt aan die verandering. Het is prettig te horen
dat de buitenwereld dat merkt. In het bijzonder waar het gaat om de openheid van het OM.
Dat was een van de belangrijkste rode draden uit Perspectief op 2010. Eind 2006 bracht het
OM Perspectief op 2010 uit, waarin de prioriteiten voor 2007-2010 werden benoemd. Nu
die periode achter ons ligt, neemt het OM zichzelf de maat. Zijn we er in redelijke mate in
geslaagd onze ambities te realiseren? Is het OM in de gewenste richting veranderd? Hebben
we geleerd van praktijkervaringen en is het maatschappelijk effect van ons optreden
toegenomen? Deze evaluatie laat alle prioriteiten de revue passeren. Aan de hand daarvan
maak ik de volgende balans op.
Maatschappelijk effect
Hoe de maatschappelijke effectiviteit van het optreden van het OM precies gemeten kan
worden, is knap lastig, en daar zullen nog veel discussies over worden gevoerd. Wat ik naar
aanleiding van deze evaluatie zie, is het volgende. Het OM wil met het strafrecht bijdragen
aan een veiliger en rechtvaardiger Nederland. Strafrechtelijke vervolging is nodig voor de
maatschappelijke afwijzing en individuele correctie van crimineel gedrag. Zoveel mogelijk
wordt ook genoegdoening aan slachtoffers geboden en schade hersteld. Dat is terug te zien
in de meer dan 1 miljoen misdrijfzaken die we in de periode 2006-2010 hebben behandeld.
Wie de verschillende thema’s in de evaluatie langs loopt, ziet hoe het OM het steeds beter
lukt - maar hoe het ook worstelt - om dit maatschappelijk effect te realiseren. Zodat er
inderdaad minder overvallen worden gepleegd, het seksueel misbruik van kinderen
wordt teruggedrongen en criminele organisaties worden ontmanteld en hun winsten
moeten afstaan. Die maatschappelijke opdracht is nooit klaar en vraagt om voortdurende
actualisatie, binnen de context van de veiligheidsproblemen die de samenleving heeft
en die om prioriteitstelling vragen.
Op macroniveau valt te zien dat resultaat is geboekt. Nederland is de afgelopen jaren
veiliger geworden. Het aandeel van de bevolking dat slachtoffer is geworden van
criminaliteit is gedaald van 32,4 procent in 2005 naar 25,4 procent in 2010.1 Ook het OM
heeft hier een bijdrage aan geleverd. De afgelopen jaren is veel energie gestoken in de
versterking van de organisatie, de bedrijfsvoering, de capaciteit en de expertises van het
OM. Er is geïnvesteerd in de informatiepositie ten behoeve van meer inzicht in de aard,
omvang en de plaats van de criminaliteit en in de communicatie met de samenleving en
de media. De kwaliteit van de opsporing en vervolging is verbeterd. De deskundigheid op
1 Bron: CBS, Integrale Veiligheidsmonitor, herleide cijfers.

4 | Evaluatie Perspectief op 2010

5 | Evaluatie Perspectief op 2010

het gebied van mensenhandel, fraude, cybercrime en ontnemen is fors uitgebreid. Om deze
en andere specialisaties minder kwetsbaar te maken, is het OM ingrijpend gereorganiseerd.
Door schaalvergroting en concentratie kan het OM de uiteenlopende soorten strafzaken
met de benodigde kwaliteit en in het algemeen ook met de vereiste efficiency afdoen.
Dit gebeurt in combinatie met een open oog voor de lokale veiligheidsproblemen en de
bereidheid om samen met de partners binnen en buiten de strafrechtsketen effectieve
oplossingen te vinden voor die problemen. Dat hoeft niet altijd via het strafrecht te zijn,
of in elk geval niet uitsluitend. De manier van werken in de veiligheidshuizen is daarvan
het duidelijkste voorbeeld.
Deze resultaten stemmen tot tevredenheid. Maar het is geen reden voor
zelfgenoegzaamheid. Een vernieuwde organisatie, verbeterde bedrijfsvoering, meer
capaciteit en uitbreiding van expertise zijn op zichzelf niet voldoende. Waar het om
gaat is dat de samenleving iets van ons werk merkt. Niet voor niets heeft de nieuwe
meerjarennota (Perspectief op 2015) als ondertitel: een zichtbaar, merkbaar en herkenbaar
OM. De OM’ers, in het bijzonder de officieren van justitie en andere medewerkers die
zaken inhoudelijk beoordelen, moeten de ruimte hebben om binnen een eigentijdser OM
aan de slag te gaan met de inhoud van hun werk. De afgelopen jaren hebben we geleerd
wat daarbij goed is gegaan en wat nog beter kan. Laat me dat illustreren met een
aantal voorbeelden.
Netwerkoriëntatie
In de voorgaande jaren is het OM zich er meer van bewust geworden dat de mate van
effectiviteit van zijn optreden groter is als deze in verbinding wordt gebracht met de
aanpak van anderen, zoals het lokale bestuur. Door samen met partners barrières op te
werpen tegen crimineel gedrag kan een breder, meer duurzaam maatschappelijk effect
worden bereikt. Het strafrecht kan dan gerichter worden ingezet. Vanuit de doelstelling van
Perspectief op 2010 heeft het OM dan ook bewust geïnvesteerd in de samenwerking met
andere betrokken partijen. De veiligheidshuizen noemde ik al. Hier worden met tal van
partners, zoals gemeenten, ggz-instellingen en uiteraard de strafrechtelijke keten, concrete
afspraken gemaakt over bestrijding van overlast en criminaliteit door jeugdgroepen en
minderjarige verdachten, volwassen veelplegers, plegers van huiselijk geweld en steeds
meer ook over andere categorieën delictplegers, zoals overvallers. Het contact met het
lokale bestuur is hierdoor de afgelopen jaren sterk verbeterd. Ik verwijs nog eens naar de
observatie van burgemeester Van Aartsen aan het begin van dit voorwoord. Een andere
belangrijke vorm van samenwerking van de afgelopen jaren is de programmatische
aanpak van georganiseerde criminaliteit. Op dit terrein is veel gebeurd en geleerd. De
programmatische aanpak bestaat uit een mix van maatregelen: informatieanalyse, gerichte
opsporing, bestuurlijke maatregelen en preventie. Dat doet het OM uiteraard niet alleen.
Ik kom hier zo nog op terug bij Ondermijning.
Onze oriëntatie op en samenwerking met andere betrokken partijen moet de komende
jaren uitgebouwd worden. In de zaken die we doen en in de manier waarop we die zaken
doen wordt die oriëntatie geconcretiseerd.
Informatiepositie en communicatie met samenleving en media
De verbetering van de informatiehuishouding van politie en OM (in vakjargon intelligence
genoemd) was een belangrijke doelstelling uit Perspectief op 2010. Hierin is veel tijd
gestoken. Op alle regioparketten zijn informatieofficieren en criminologen aangesteld.
Met de regiokorpsen en de landelijke politiediensten worden afspraken gemaakt over de
intelligence-agenda’s. De opdracht is om de prioriteiten in de opsporing door de producten
van de intelligence zoals regionale criminaliteitsbeeldanalyses, gebiedsscans en nationale
dreigingsbeelden te laten sturen, in plaats van deze te laten bepalen door de dagelijkse
opsporingspraktijk. Waar het om gaat is dat in het optreden van politie en OM rekening
wordt gehouden met de uitkomsten van die analyses: waar zijn de bedreigingen het grootst

6 | Evaluatie Perspectief op 2010

en wat betekent dat voor de inzet van de (schaarse) opsporingscapaciteit? De concrete
vertaling hiervan zagen we in de achter ons liggende periode terug in de prioritering van
de bestrijding van mensenhandel, georganiseerde hennepteelt, financieel-economische
criminaliteit, cybercrime en het afnemen van crimineel vermogen.
Ook de verbetering van het contact met de samenleving was een belangrijke doelstelling
uit Perspectief op 2010. Waar de samenleving een beroep op ons doet, tonen we ons
ontvankelijk. Daarom kwam na het verschijnen van Perspectief op 2010 ook een aantal
nieuwe thema’s hoog op de agenda van OM en politie te staan. Niet alleen in de opsporing,
maar ook in de strafvordering. Voor geweld tegen werknemers met een publieke functie is
veel meer aandacht en er worden veel hogere straffen geëist. Dat geldt ook voor overvallen
op woningen en bedrijven. Of voor discriminatie. En bij ernstige of herhaalde gewelds- en
zedenmisdrijven is het vorderen van alleen een werkstraf niet meer mogelijk. Op initiatief
van het OM is bovendien een onderzoek gestart naar het maatschappelijk draagvlak van
de taakstraf en andere sancties bij meerder- en minderjarigen. Door burgerpanels en
burgerfora luistert het OM naar opinies over de hoogte van strafeisen. Maar we hebben
ook ontdekt hoe lastig het is daadwerkelijk open te staan voor burgers en bedrijven en de
problemen die zij in hun omgeving benoemen. Hoe we dat verder ‘organiseren’, is een vraag
die de komende jaren verder besproken moet worden. Ook is het OM actiever geworden
in de media. Daarbij willen we transparant zijn over onze prestaties, maar ook over
onze tekortkomingen.
Ondermijning
Ik gaf hiervoor al aan dat het OM zijn expertise op specialistische gebieden fors heeft
uitgebreid. Dat geldt voor mensenhandel, fraude, cybercrime en het afnemen van
crimineel vermogen. Ik noemde al de programmatische aanpak, waarbij alle relevante
partijen (publiek en privaat) samenwerken bij de bestrijding van ondermijnende
en schadelijke vormen van criminaliteit. De samenwerking kreeg gestalte in de
intensiveringsprogramma’s, waarin innovatieve manieren van opsporing en andere
maatregelen met elkaar werden gecombineerd. Het barrièremodel (het structureel
verhinderen van georganiseerde misdaad in bepaalde branches of sectoren) en de
bestuurlijke rapportage zijn ontwikkeld om met name gemeenten en toezichthouders
handvatten te bieden voor preventie en een bestuurlijke aanpak. Hoe richt je een
vergunningenstelsel zo in dat dit bijdraagt aan de bestrijding van uitbuiting in de
prostitutiesector? Hoe krijg je zicht op uitbuiting in andere sectoren? Hoe traceer
je criminele geldstromen op de vastgoedmarkt? Hoe voorkom je het faciliteren van
grootschalige hennepteelt door financiële en andere dienstverleners? Deze manier
van samenwerken sorteert een groter maatschappelijke effect dan de conventionele
strafrechtelijke aanpak, die zich beperkt tot een individuele strafzaak. Maar we zijn er
nog niet. Waar de expertise en kennis van mensenhandel ook op regionaal niveau al
stevig is verankerd, blijft de aanpak van fraude en cybercrime op de regioparketten nog
achter. Daaraan moet de komende jaren verder worden gewerkt. Ook bij het ontmantelen
van criminele samenwerkingsverbanden achter hennepkwekerijen en het afnemen van
crimineel vermogen kunnen nog forse verbeterslagen worden gemaakt.
Wel is een substantiële stijging gerealiseerd van de totale opbrengsten uit het afnemen
van crimineel vermogen. Ook daarin blijft het OM investeren, in grote en kleine strafzaken,
en daarvoor zijn ook extra middelen toegekend.
Met behulp van vernieuwende benaderingen wil het OM samen met de partners de
komende jaren het criminele ondernemingsklimaat in Nederland verder verslechteren.
Teveel criminele organisaties blijven ongemoeid. Ook dat is gebleken uit onze verbeterde
informatiepositie. Onder meer in de financiële en vastgoedsector bestaat het risico dat
de georganiseerde misdaad met de winst uit grootschalige drugshandel, mensenhandel,
fraude en milieucriminaliteit een bestendige machtspositie weet te verwerven. Die
machtspositie kan zich manifesteren in het gebruik en misbruik van financiële en

7 | Evaluatie Perspectief op 2010

juridische dienstverleners, corruptie, zeggenschap over ondernemingen en investeringen
in onroerend goed. De aanpak van georganiseerde en financieel-economische criminaliteit
richt zich daarom op het tegengaan van ondermijning van de samenleving en de
verwevenheid van onder- en bovenwereld. De maatregelen hebben tot doel om criminele
markten te verstoren, misdaadgeld te achterhalen, barrières op te werpen tegen misbruik
van legale kanalen en de integriteit binnen overheid en bedrijfsleven te vergroten.

van ‘doorsnee’ strafzaken. Het OM organiseert zich daarbij ook buiten kantoortijden,
zodat samen met de politie, reclasseringsorganisaties, Raad voor de Kinderbescherming
en andere ketenpartners bij de insluiting van verdachten op het politiebureau zo snel
mogelijk wordt besloten wat er met de verdachte moet gebeuren. Ook de advocatuur wordt
bij de versnelde afdoening uiteraard nauw betrokken, zodat verdachten op het geëigende
moment kunnen worden bijgestaan. Zowel snelheid, selectiviteit als waar mogelijk
aansluitende tenuitvoerlegging van de sanctie staan bij ZSM centraal.

Professionaliteit en kwaliteit
Tot slot
OM-werk is mensenwerk. Om de gestelde ambities waar te maken was het noodzakelijk
te investeren in de deskundigheid van OM’ers. Dat is op grote schaal gebeurd: onder
meer in nieuwe opleidingen financieel-rechercheren, cybercrime, huiselijk geweld
en eergerelateerd geweld en in nieuwe functies, zoals de informatieofficier en de
criminoloog. In 2010 werd het programma Versterking Opsporing en Vervolging
afgesloten. Dit verbeterprogramma heeft geleid tot structurele maatregelen binnen
OM en politie waardoor de deskundigheid van de medewerkers is bevorderd en de
kwaliteit van de opsporingsonderzoeken in complexe zaken is vergroot. Een onderdeel
daarvan is de professionalisering van de forensische opsporing. Ook hier is de les
dat het er uiteindelijk op aankomt dat officieren van justitie, advocaten-generaal en
parketsecretarissen permanent - binnen een verbeterde organisatie - reflecteren op hun
werk, actief kwetsbaarheden opzoeken en daarop durven te acteren. Belangrijk is dat in
een zaak steeds de juiste capaciteit en kwaliteit worden ingezet en de juiste vormen van
collegiale ondersteuning (tegenspraak, visitatie, dubbele bezetting etcetera). Breder is de
beweging om de inzet van het OM meer ‘naar de voorkant van het (veiligheids)probleem’
te verplaatsen en vervolgens met de andere betrokken partijen te bepalen of en hoe het
strafrecht wordt ingezet. Ook daarvan zijn in deze evaluatie sprekende voorbeelden te
vinden, zoals bij de aanpak van overlastgevende en criminele jeugdgroepen.

Het OM heeft zijn maatschappelijke oriëntatie onmiskenbaar versterkt. In de afgelopen
jaren zijn hiervoor de structuur en de organisatie neergezet. Dat is geen geringe
ontwikkeling geweest. Ook zijn er op verschillende criminaliteitsterreinen concrete
resultaten geboekt. U kunt hierover lezen in de volgende paragrafen. Daarmee heeft
het OM op macroniveau bijgedragen aan een veiliger en rechtvaardiger samenleving.
Er is reden om tevreden te zijn met wat het OM in het licht van Perspectief op 2010
heeft bereikt. De leiding van het OM moet nu voorop gaan in het verder invullen van de
maatschappelijke oriëntatie en de samenwerking met andere betrokken partners. En
ruimte geven aan de medewerkers. Dat is een noodzakelijke randvoorwaarde voor een
cultuur waarin maatschappelijke betrokkenheid, integriteit, vakmanschap en reflectie
vanzelfsprekend zijn.
Ik zal daar zelf geen betrokkenheid meer bij hebben. Ik geef in vol vertrouwen het stokje
door aan mijn opvolger(s). Het OM gaat door op de ingeslagen weg. Deze evaluatie is
in die zin dan ook geen eindbalans, maar een tussenbalans. De tussenbalans van een
ontwikkeling waar heel het OM voor wil gaan en die verder gestalte krijgt in de volgende
meerjarenvisie van het OM: Perspectief op 2015.
Harm Brouwer,

Het OM Verandert
Voorzitter College van procureurs-generaal
De afgelopen jaren heeft het OM een ingrijpende organisatieverandering tot stand
gebracht onder de naam ‘Het OM Verandert’. De noodzaak te blijven voldoen aan de eisen
die de samenleving aan het OM stelt, leidde tot veranderingen in de bedrijfsvoering en
organisatiestructuur. De parketten zijn omgevormd tot regioparketten, specialistische
zaken zijn geconcentreerd, bepaalde zaakstromen worden uniform en centraal verwerkt
en het nieuwe bedrijfsprocessensysteem GPS is in belangrijke mate ingevoerd. Dit
heeft veel van de OM-medewerkers gevraagd en dat proces is nog niet afgrond. Ook de
ressortsparketten zijn gereorganiseerd en omgevormd tot één landelijke ressortelijke
organisatie. De samenwerking tussen de eerste en de tweede lijn is steviger geworden.
Dat is in grote en gevoelige strafzaken ook nodig. Het veranderingsproces gaat de komende
jaren door met de invoering van het nationale politiebestel en de herziene gerechtelijke
kaart. Met ‘Het OM Verandert’ staat de structuur van de organisatie van het OM. De
komende jaren ligt de nadruk op het verder en beter benutten ervan, zodat het OM meer
als één organisatie optreedt (flexibel en multidisciplinair) op het lokale, regionale of
(inter)nationale niveau.
Snelheid
Ik wil ook nog wat opmerken over het recent gestarte programma ‘ZSM’, waarvoor de
minister van Veiligheid en Justitie eind februari in Utrecht het startsein heeft gegeven. Een
snelle afhandeling van een strafzaak en liefst de aansluitende start van de tenuitvoerlegging
van de opgelegde sanctie dragen bij aan een zichtbare correctie op normoverschrijdend
gedrag. Dan gaat het om een tijdsbestek van enkele uren of dagen in plaats van een
tijdsbestek van vele maanden tot jaren. Die aanpak wordt nu neergezet in het programma
‘ZSM’. Het doel is een aanzienlijke verkorting van de doorlooptijden in de afhandeling

8 | Evaluatie Perspectief op 2010

9 | Evaluatie Perspectief op 2010

Wat betreft de georganiseerde criminaliteit is het moeilijk om iets over aard en totale
omvang te zeggen. Deze is lastig in kaart te brengen. De laatste jaren is flink geïnvesteerd
in de intelligence om hier verbetering in aan te brengen. Uit wat we wel weten is
gebleken dat er een fors handhavingstekort is. Hierop wordt nader ingegaan in 3.1,
bij georganiseerde misdaad.

1 INLEIDING
1.1 De maatschappelijke opdracht van het OM
De maatschappelijke opdracht van het OM is de strafrechtelijke handhaving van de
rechtsorde. Het werk van het OM staat echter niet op zich, maar maakt onderdeel uit van
een bredere maatschappelijke opdracht om de maatschappij veiliger te maken. Door in
een vroeg stadium te signaleren waar criminaliteitsproblemen zich voordoen en samen te
werken met uiteenlopende partners kan het strafrecht meer zijn dan een uiterste middel.
Gezien die bredere maatschappelijke opdracht wordt in deze inleiding eerst stil gestaan bij
de omvang van het criminaliteitsprobleem. Welke trends deden zich de afgelopen vier jaar
voor en hoe wordt de veiligheid beleefd door de burgers?

1.2 Trends in criminaliteitsontwikkeling
Nederland is de afgelopen jaren veiliger geworden. Dit zien we terug op diverse
manieren en op diverse meetmomenten. Er zijn verschillende gegevensbronnen over de
criminaliteitsontwikkeling, zoals slachtofferenquêtes en politiestatistieken. Welk percentage
van de Nederlandse burgers en ondernemers kreeg feitelijk te maken met een delict
en hoeveel aangiften ontving de politie van de diverse soorten misdrijven? Naast deze
objectieve cijfers is relevant hoe de veiligheid beleefd wordt. Dat is een subjectief element.
Het aantal burgers dat geconfronteerd werd met een delict is gedaald. Het aandeel
van de bevolking dat slachtoffer is geworden van criminaliteit is verminderd van 32,4
procent in 2005 naar 25,4 procent in 2010.2 Ook de criminaliteit tegen ondernemingen is
teruggedrongen. Het aantal delicten dat werd gerapporteerd door ondernemingen in de
sectoren bouw, horeca, transport en zakelijke dienstverlening daalde tussen 2004 en 2009
van 2,9 miljoen naar 2,3 miljoen. 3
De neerwaartse trend in door burgers en bedrijfsleven ondervonden criminaliteit zien
we terug bij het aantal door de politie geregistreerde misdrijven. Dit aantal is gedaald
van 1.337.000 in 2005 naar 1.232.000 in 2009. Dit is een vermindering met ruim 100.000
delicten (-7,8 procent).4 Ook het aantal verdachten dat de politie aan het OM aanlevert
is teruggelopen.
Naast feitelijk ondervonden criminaliteit speelt ook de beleving van veiligheid een
belangrijke rol. Parallel aan bovengenoemde trends zijn de burgers zich de afgelopen jaren
substantieel veiliger gaan voelen. Het percentage burgers dat zich wel eens of vaak onveilig
voelt, daalde van 36,7 procent in 2005 naar 28,7 procent in 2010.5
2 Bron: CBS, Integrale Veiligheidsmonitor, herleide cijfers.
3 Bron: WODC, Monitor Criminaliteit bedrijfsleven 2009.
4 Bron: CBS.
5 Zie noot 2.

10 | Evaluatie Perspectief op 2010

1.3 Instroom van strafzaken bij het OM
Hoe verhouden de trends in de criminaliteitsontwikkeling zich nu met het aantal
ingeschreven strafzaken bij het OM? De trends hebben een vertraagd effect op de
instroomcijfers van het OM. Ook vindt er een selectie plaats. Niet alle gepleegde delicten
worden bij de politie aangegeven en niet alle aangiften worden vervolgens door de politie
doorgestuurd naar het OM. Tussen 2005 en 2008 bleef het aantal ingeschreven zaken bij
het OM nagenoeg gelijk. Daarna toont de geregistreerde instroom bij het OM een
dalende tendens.
Het geven van een sluitende verklaring voor de teruglopende instroom is lastig, maar
er kunnen wel een paar verbanden worden gelegd. In de eerste plaats heeft de dalende
trend bij de veelvoorkomende criminaliteit een rol gespeeld. Als er minder misdrijven
worden gepleegd, komen er minder aangiften bij de politie binnen. Ook vinden er minder
aanhoudingen op heterdaad plaats en daardoor zijn er minder aangiften waarbij de
identiteit van de verdachte meteen bekend is. Dat neemt niet weg dat er nog genoeg
aangiften zijn van misdrijven zonder directe opsporingsindicatie. De opsporingscapaciteit
van de politie staat echter onder druk. Op alle criminaliteitsterreinen doet zich een
handhavingstekort voor, wat reeds gesignaleerd en geagendeerd is door het huidige
kabinet. Sinds de invoering van het politiesysteem Basisvoorziening Handhaving (BVH)
en door de extra tijd die de politie tegenwoordig kwijt is aan de handhaving van de
openbare orde bij evenementen (met name sinds de incidenten in Hoek van Holland en
Duisburg), is de beschikbare opsporingscapaciteit nog verder teruggelopen. Tenslotte
speelt de Wet OM-afdoening een rol bij de dalende instroom van zaken bij het OM. Door
deze wet wordt een groter deel van de overtredingen door het CJIB afgedaan, in plaats
van dat deze instromen bij het OM.

1.4 Afdoening van strafzaken door het OM
De uitstroom van rechtbankzaken is sinds 2006 met 22 procent gedaald, van 268.000 naar
210.000. De aard en omvang van de OM-uitstroom wordt uiteraard vooral bepaald door de
instroom. De meerderheid van de verdachten van misdrijven wordt door het OM voor de
rechter gedagvaard. Het aandeel dagvaardingen is sinds 2006 licht gegroeid, van 59 procent
naar 62 procent. De politierechter behandelt zo’n driekwart van deze zaken. Het aandeel
van de rechtbankzaken dat door de meervoudige kamer van de rechtbank wordt behandeld
is toegenomen van 9 procent in 2006 naar 12 procent in 2010. De overige zaken (8 à 9
procent van het totaal aan misdrijfzaken) worden afgedaan door de kinderrechter.
Het percentage zaken dat werd afgedaan met een transactie, strafbeschikking of
voorwaardelijk sepot, daalde de afgelopen jaren, van 30 procent in 2006 naar 26 procent
in 2010. Sinds 2008 komt de strafbeschikking geleidelijk in de plaats van de transactie.
Ondanks het streven om het aantal onvoorwaardelijke sepots beperkt te houden tot
hooguit 10 procent, komen sepots de laatste jaren iets vaker voor (11 à 12 procent
tegenover 10 procent in 2006).

11 | Evaluatie Perspectief op 2010

bestuur, politie en OM. Ook biedt het een kader voor de uitvoering op lokaal,
gemeentelijk niveau.
…veiligheidshuizen…

POSITIEBEPALING:
2 HET OM EN ZIJN OMGEVING
2.1 Samen met anderen
Het OM heeft in Perspectief op 2010 de ambitie geformuleerd om actief bij te dragen aan
een veiliger samenleving, door het zo effectief mogelijk inzetten van het strafrecht. Het
is daarbij belangrijk om te kijken naar de maatschappelijke context waarin criminaliteit
zich afspeelt en naar de mogelijkheden die gemeenten en bedrijfsleven hebben. Dat is
van belang voor het treffen van preventieve maatregelen. Door de problemen gezamenlijk
te benaderen en te kijken welke maatregelen het meest effectief zijn wordt een groter
maatschappelijk effect bereikt dan met een geïsoleerde strafrechtelijke aanpak. En daar
gaat het uiteindelijk om: hoe wordt de samenleving veiliger?
Het OM is zich er sinds Perspectief op 2010 nog meer van bewust geworden dat de
effectiviteit van zijn optreden afhankelijk is van de samenwerking met anderen.
De maatschappelijke oriëntatie staat voorop. Zowel het OM als zijn partners in het
veiligheidsnetwerk hebben de afgelopen jaren veel geïnvesteerd in de samenwerking,
op bestuurlijk niveau en in de operationele samenwerking. De tijd die het OM hieraan
besteedt maakt het werk arbeidsintensiever, maar ook effectiever. En complexer, want
soms zit er spanning tussen de rol van het OM als ‘verticale zwaardmacht’ en de rol van
het OM als ‘horizontale netwerkpartner’.
…AJB’s en driehoeken…
In het Arrondissementaal Justitieel Beraad (AJB) werkt het OM op bestuurlijk niveau
samen met de partners uit de strafrechtsketen: de politie, de rechtspraak, de Raad voor
de Kinderbescherming, de reclasseringsorganisaties, de penitentiaire inrichtingen
en inmiddels vaak ook de gemeenten. Doordat de parketten de afgelopen jaren
regionaal zijn gaan werken, is ook de samenwerking met de ketenpartners in een
aantal arrondissementen inmiddels van lokaal naar regionaal niveau gegaan. Recente
voorbeelden van regionale programma’s die door de AJB’s zijn ingevoerd zijn de
implementatie van de Wet Identiteitsvaststelling, het Programma Justitiële Voorwaarden6
en de invoering van het slachtofferloket.
De bestuurlijke afstemming over de handhaving van de openbare orde en de
strafrechtelijke handhaving vindt plaats in de driehoeken, het overleg tussen OM, politie
en bestuur. De afgelopen jaren hebben de meeste regionale driehoeken structurele
afspraken gemaakt voor de langere termijn. Zo is in de regio Amsterdam het Regionaal
Veiligheidsplan 2011-2014 tot stand gebracht. Het beleidsplan vormt het gezamenlijk kader
voor de zes gemeenten, het OM en de regiopolitie voor de integrale veiligheid in de regio.
Het omvat de belangrijkste prioriteiten, uitgewerkt in gezamenlijke doelstellingen van

6 Zie ook in 4.2, persoonsgebonden aanpak.

12 | Evaluatie Perspectief op 2010

Sinds Perspectief op 2010 is een belangrijke nieuwe ontwikkeling ingezet in de vorm van
de veiligheidshuizen. De operationele samenwerking met partners binnen en buiten de
strafrechtsketen vindt steeds meer plaats in de veiligheidshuizen. Het OM heeft hier de
laatste jaren in belangrijke mate aan meegebouwd. Eind 2009 is stilgestaan bij het feit dat
45 veiligheidshuizen, verspreid over heel het land, gerealiseerd waren. Het veiligheidshuis
is de plek waar partners uit de veiligheidsketen7 bij elkaar komen om op casusniveau
de beste interventiestrategie voor een verdachte te bepalen. De doelgroepen zijn jeugd,
veelplegers en plegers van huiselijk geweld. Maar steeds meer wordt ook voor andere
doelgroepen de samenwerking gezocht, zoals voor overvallers. Hoe ver deze samenwerking
gaat verschilt nu nog per regio en per veiligheidshuis.
…programmatische aanpak…
Binnen de intensiveringsprogramma’s georganiseerde misdaad, financieel-economische
criminaliteit en cybercrime staat de programmatische aanpak centraal. OM, politie,
bestuur en private partijen werken hierbij nauw samen om ondermijnende en schadelijke
misdaadvormen, zoals mensenhandel, te bestrijden. In hoofdstuk 3 wordt hier verder op
in gegaan.

2.2 OM en politie
In Perspectief op 2010 is aangegeven dat de rol van het OM ten opzichte van de politie aan
het veranderen is. Het landelijke politiebeleid ligt sinds eind jaren negentig steeds meer
in handen van de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de
toenmalige politieministers. Dat geldt voor de vaststelling van de landelijke prioriteiten
en de prestatie-afspraken met de politie. In het verlengde daarvan heeft het OM een
steviger positie gekregen in de beleidsbepaling. Ook in de afgelopen vier jaar heeft het OM
bijgedragen aan de kwaliteit en het realiteitsgehalte van de gemaakte afspraken over de
strafrechtelijke handhaving. Na vele jaren discussie is in het regeerakkoord van het huidige
kabinet de komst van een nationaal politiebestel aangekondigd. De nationale politie
valt onder de verantwoordelijkheid van één politieminister, de minister van Veiligheid
en Justitie. Het landelijke korps zal bestaan uit tien regionale eenheden en één of meer
landelijke, gespecialiseerde eenheden. Het wetsvoorstel is in voorbereiding. Vanuit de
optiek van het OM gaat het erom dat in een nationaal bestel de slagkracht van de opsporing
wordt vergroot. Eén van de aspecten die daarvoor van belang is, is sturing op landelijk
niveau. Daardoor kunnen prioriteiten en inzet (menskracht) beter op elkaar afgestemd
worden. De centralisatie van de bedrijfsvoering moet daarnaast de doelmatigheid van de
politieorganisatie ten goede komen.
De sturing op de opsporing is de afgelopen jaren op lokaal en regionaal niveau verbeterd.
Dit is een gezamenlijk resultaat van politie en OM. Onder andere door het werken met
criminaliteitsbeeldanalyses (voor midden- en georganiseerde criminaliteit), maar ook met
wijkscans, door kennisdeling tussen informatieofficieren en de divisies informatie van de
regiopolitie én door intensief overleg tussen gebiedsofficieren met lokaal bestuur en politie
over de keuzes en de kwaliteit in de opsporing.
7 Aan het samenwerkingsverband in de veiligheidshuizen nemen deel: OM, politie, gemeente, Raad voor de Kinderbescherming, Bureau Jeugdzorg, Bureau Halt, reclasseringsorganisaties, Steunpunt Huiselijk Geweld, maatschappelijk werk, Bureau Slachtofferhulp, Dienst Justitiële Inrichtingen en GGZ-instellingen.

13 | Evaluatie Perspectief op 2010

Het zicht op de zaken die bij de politie binnenkomen, worden geselecteerd en
gedistribueerd kan nog scherper, maar op dit punt is al veel vooruitgang geboekt. In de
komende jaren zal in alle regio’s het landelijk afgesproken monitorsysteem BOSZ8 worden
ingevoerd, waardoor grip op de instroom ontstaat. De invoering van BOSZ is meer dan
alleen het installeren van een technische applicatie. Het is ook een specifieke vorm van
samenwerking tussen politie en OM. Hiermee wordt mogelijk ook een oplossing gevonden
voor de verschillen in registratie tussen de uitstroom bij de politie en de instroom bij
het OM.9
Maar er zijn ook knelpunten. Ondanks de daling van de veelvoorkomende criminaliteit,
zijn er handhavingstekorten op alle criminaliteitsterreinen. Dit kwam in 1.3 al aan de orde.
De consequenties daarvan zijn pijnlijk, omdat ook onderzoeken in ernstige zaken soms
moeten worden afgebroken om voorrang te geven aan een onderzoek met nog grotere
prioriteit. Dat zijn ingrijpende keuzes waarvoor het OM zijn verantwoordelijkheid neemt.
Een al langer bestaand knelpunt is dat de kwaliteit van de door de politie aangeleverde
dossiers niet altijd voldoende is. OM en politie zullen daar de komende jaren gezamenlijk
verbetering in moeten brengen. Ook het terugdringen van administratieve lasten
en bureaucratie, onder meer voortkomend uit wetgeving, jurisprudentie en daarop
afgestemde regels van het OM, is een belangrijk verbeterpunt. De politie moet haar
werk kunnen doen zonder overbodige ballast.

2.3 Bestuursrecht in plaats van strafrecht
Naast de bestuurlijke boete, de strafrechtelijke boete en de administratiefrechtelijke
handhaving voor Mulderfeiten (veelvoorkomende verkeersovertredingen), is er sinds
2009 een hybride instrument bijgekomen, de strafbeschikking in handen van het
bestuur. De gemeenten zijn voor de toepassing en de kwaliteit van het toezicht door de
gemeentelijke opsporingsambtenaren verantwoordelijk, het OM bewaakt - op afstand - de
juridische kwaliteit. Het OM blijft groot voorstander van een heldere scheiding in taken en
verantwoordelijkheden bij de handhaving van bepaalde terreinen van het recht, met name
in het ordeningsrecht, maar ziet de bestuurlijke strafbeschikking ook als een gegeven.
Sinds 1 januari 2010 kunnen gemeenten 93 overlastfeiten handhaven door middel van
een bestuurlijke strafbeschikking. Tot nu toe hebben ruim 200 gemeenten aangegeven
gebruik te willen maken van de bestuurlijke strafbeschikking bij de handhaving van
deze overlastfeiten. Hoewel deze feiten ook door een bestuurlijke boete kunnen worden
gehandhaafd, is er - nog - geen enkele gemeente die hiervoor heeft gekozen.

2.4 OM en advocatuur
Een gezonde spanning tussen OM en advocatuur is noodzakelijk voor een goede
strafrechtspleging. Waar spanning echter escaleert, en verschillen van inzicht op de man
worden gespeeld, is het nodig om de werkrelatie te verbeteren. Op bestuurlijk niveau
hebben het College van procureurs-generaal, de Nederlandse Orde van Advocaten (NOVA)
en de Vereniging van Strafrechtsadvocaten (NVSA) daarin geïnvesteerd. Zowel landelijk als
lokaal zijn gezamenlijke conferenties en expertisebijeenkomsten gehouden, waar inhoud
werd gecombineerd met meer begrip voor elkaars positie. Een tweetal thema’s vroeg de
afgelopen jaren in het bijzonder de aandacht.

8 Beter Opsporen door Sturen op Zaken
9 Lieuwe Luinenburg, Hans Lubbers en Marion Muilwijk, (2009): Scheve beelden. Over registreren, tellen en sturen.
Rapport in opdracht van de Inspectie voor de Openbare Orde en Veiligheid.

14 | Evaluatie Perspectief op 2010

In de eerste plaats de ontwikkeling van een nieuw systeem dat geheimhouding van het
contact tussen advocaten en verdachten moet garanderen. De inhoud van gesprekken
tussen advocaten en verdachten mag niet worden gebruikt voor de opsporing. Dit is een
grondrecht van de verdachte. In het recente verleden is herhaaldelijk gebleken dat dit recht
werd geschonden. Strafdossiers bevatten soms uitgewerkte geheimhoudergesprekken
die dus niet waren vernietigd. Het OM is als gevolg hiervan meermalen, en soms in grote
zaken, door de rechter niet ontvankelijk verklaard. In 2009 en 2010 zijn de dossiers van
alle strafzaken die nog niet onherroepelijk door de rechter zijn afgedaan gecontroleerd
op mogelijke geheimhoudergesprekken. Ook lopende opsporingsonderzoeken zijn
‘geschoond’. Dit vergde veel van de lokale parketten en de recherche. OM, advocatuur,
politie en betrokken departementen hebben tegelijkertijd hard gewerkt aan een systeem
van automatische nummerherkenning. Dit systeem zal medio 2011 ingevoerd worden.
Voortaan wordt voorkomen dat een gesprek met een geheimhoudernummer wordt
opgenomen, omdat het gesprek automatisch wordt geblokkeerd en niet kan worden
opgenomen of afgeluisterd zodra het systeem een geheimhoudernummer herkent.
Van advocaten in strafzaken vergt dit de discipline om alleen via bepaalde, van te voren
opgegeven telefoonnummers contact te zoeken met hun cliënten.
Een andere belangrijke ontwikkeling is het toelaten van de raadsman rond het
politieverhoor. Naar aanleiding van enkele arresten van het Europese Hof voor de Rechten
van de Mens (EHRM) en van daarop gevolgde jurisprudentie van de Hoge Raad is in 2010
de Aanwijzing Rechtsbijstand politieverhoor in werking getreden. In deze aanwijzing is
geregeld dat zowel meerder- als minderjarige verdachten voorafgaand aan het verhoor
het recht hebben om een advocaat te raadplegen, de zogenaamde consultatiebijstand.
Minderjarigen hebben daarnaast recht op bijstand van een advocaat tijdens het verhoor,
de verhoorbijstand. Uit de jurisprudentie van het EHRM vloeit (nog) niet dwingend voort
dat ook meerderjarige verdachten recht hebben op verhoorbijstand.
In verschillende pilots is in 2009 en 2010 ervaring opgedaan met de consultatiebijstand aan
meerderjarige verdachten. In deze pilots waren advocaten 24 uur per dag op een centrale
locatie van de politie aanwezig, waar zij aangehouden verdachten konden bijstaan. Het is
belangrijk dat het OM goede afspraken maakt met de advocatuur over het tijdig aanleveren
van dossiers aan betrokken advocaten. Dit is nog in ontwikkeling.

2.5 OM in dialoog met de samenleving
Als overheidsorganisatie met een maatschappelijke taak en ingrijpende bevoegdheden,
is het van belang dat het OM de samenleving informeert over zijn optreden en zo goed
mogelijk voeling houdt met wat er leeft.
De media zijn het voornaamste middel voor informatieoverdracht. De afgelopen jaren is
het OM actiever geworden bij het voorlichten van de pers. ‘Nee, tenzij’ maakte plaats voor:
‘ja, mits’. Dat blijkt onder andere uit het grotere aantal persberichten dat het OM heeft
uitgebracht en waarbij met name de ressortsparketten een inhaalslag hebben gemaakt.
Behalve actiever is het OM ook alerter geworden in zijn persvoorlichting. Bij feitelijke
onjuistheden neemt het OM contact op met de betrokken redactie. Is er sprake van
zwaarwegende onjuistheden, dan kan het OM naar de Raad voor de Journalistiek stappen.10
Omgekeerd is het OM ook transparant als het zelf fouten maakt. Het OM schroomt niet om
interne onderzoeksrapporten in de openbaarheid te brengen, zoals in de Jimmy Woo-zaak,
waarin het strafdossier was zoekgeraakt. Interne rapporten en persberichten worden
geplaatst op OM.nl, één van de eigen communicatiekanalen. Dit stelt het OM in staat
de context te schetsen van de vaak beknopte berichtgeving in de media. Twitter biedt de
10 Dit is de afgelopen jaren twee keer gebeurd; één keer naar aanleiding van een publicatie in Vrij Nederland en één
keer naar aanleiding van een uitzending van Zembla. In beide gevallen werd het OM in het gelijk gesteld.

15 | Evaluatie Perspectief op 2010

mogelijkheid om rechtstreeks met burgers te communiceren. Sinds 2010 zijn verschillende
OM-onderdelen gaan twitteren. Momenteel tellen de verschillende accounts zo’n 5.000
volgers. De tweets gaan over strafzaken die voor de rechter dienen, niet over lopende
onderzoeken. Maar ook over de inzet van (super)snelrecht tijdens de jaarwisseling en
bij een dance-evenement is Twitter ingezet als voorlichtinginstrument.
Jongeren vormen een afzonderlijke doelgroep in de communicatiestrategie van het OM.
Het OM wil jongeren in algemene zin informeren over de werking van de rechtsstaat, de
rechterlijke macht en de rol van het strafrecht en het OM. Daarnaast kan informatie over
regels en straffen, die via scholen verspreid wordt, jeugdcriminaliteit helpen voorkomen.
Ongeveer 600 middelbare scholen ontvingen de afgelopen jaren de jongerenkrant
‘Vetverkeerd’. Het gaat vooral om VMBO-scholen. Daarnaast hebben ca. 2200 jongeren een
individueel abonnement op de krant. De oplage is 60.000. Het OM heeft in 2010 onderzoek
laten doen naar het bereik van de krant onder scholen en jongeren. Op basis van dit
onderzoek wordt het communicatiebeleid ten aanzien van jongeren voor de komende
jaren bepaald.
Slachtoffers hebben bijzondere aandacht van het OM. Brieven aan slachtoffers zijn een
belangrijke vorm van externe communicatie en een verkeerde toon of een te formele
tekst kan veel schade in de communicatie aanrichten. Ter voorbereiding op de Wet
Versterking Positie Slachtoffers, die 1 januari 2011 in werking is getreden, heeft het OM alle
modelbrieven aan slachtoffers herschreven en toegankelijker geformuleerd.11 Het aantal
slachtoffers dat jaarlijks door het OM wordt geïnformeerd ligt rond de 120.000.

PRIORITAIRE
HANDHAVINGSTHEMA’S:
WAT IS ER BEREIKT IN DE
3 PERIODE 2007-2010?
Vanuit zijn maatschappelijke oriëntatie heeft het OM de ambitie om ‘de goede zaken’
te doen. Eens in de vier à vijf jaar kiest het OM de middellangetermijnprioriteiten in
de strafrechtelijke handhaving. Hieronder gaan we in op de resultaten die sinds het
verschijnen van Perspectief op 2010 zijn geboekt.

3.1 Prioriteiten uit Perspectief op 2006 en daarvoor
In Perspectief op 2010 is allereerst een aantal thema’s tot prioriteit benoemd waarop de
focus van het OM al veel langer ligt. Wat is er op deze terreinen de afgelopen jaren bereikt?
…jeugd…

De dialoog met de samenleving wil het OM niet alleen op papier voeren. In 2008 en in 2010
is geëxperimenteerd met burgerfora waarbij van gedachten werd gewisseld over de hoogtes
van strafeisen.12 Dit is nuttig voor het OM zelf en zorgt voor meer kennis over het OM bij de
deelnemers. Ook heeft het OM geëxperimenteerd met buurtgerelateerde zittingen. Daarbij
werden buurtbewoners uitgenodigd om een zaak bij te wonen die in de eigen buurt heeft
gespeeld, gevolgd door een gesprek met de officier van justitie. Ook de OM-congressen
in 2008 en 2010 zijn een vorm van dialoog geweest, in dit geval vooral met professionals.
Iedereen met een beroepsmatige belangstelling voor de strafrechtspraktijk kon hieraan
deelnemen. In 2008 was het thema burgeropsporing, in 2010 was het congres gewijd aan
(super)snelrecht.

Jeugddelinquentie is een thema dat al langere tijd veel aandacht van het OM krijgt.
Hier liggen immers de meeste kansen om verdere ontsporing te voorkomen. Daarom
is het gerechtvaardigd om vroegtijdig in te grijpen. Een persoonsgebonden benadering
staat daarbij voorop. Belangrijk is de invoering geweest van een wetenschappelijk
onderbouwd risicotaxatie-instrument speciaal voor de jeugdstrafrechtsketen. Hiermee
kunnen risicofactoren voor delinquent gedrag eerder worden onderkend. Relatief nieuw
is de ontwikkeling dat ouders uitdrukkelijk worden betrokken in de begeleiding en
eventuele behandeling van hun kind, waarbij het streven is om hun opvoedvaardigheden
te verbeteren. De afgelopen vier jaar is de samenwerking in de jeugdstrafrechtsketen
sterker geworden. Het arrondissementaal jeugdcasusoverleg (JCO) is onderdeel van
de veiligheidshuizen geworden, waardoor de aansluiting met de gemeente en andere
ketenpartners eenvoudiger is. In principe wordt iedere minderjarige verdachte van een
misdrijf, niet zijnde een Halt-feit, in het JCO besproken. De partners bespreken daar welke
interventie het meest kansrijk is om ervoor te zorgen dat de jongere niet in herhaling
vervalt. Die keuze kan strafrechtelijk of civielrechtelijk zijn, of een combinatie van beide.
Wordt gekozen voor een vordering voorlopige hechtenis - gevolgd door jeugddetentie - en
de rechter legt dit ook op, dan wordt veel meer aandacht gegeven aan de nazorg: vanaf het
moment dat de minderjarige verdachte de jeugdinrichting binnenkomt wordt gewerkt aan
de terugkeer naar de gemeente van herkomst.
Aan het jeugdstrafproces worden door jurisprudentie en recente wetgeving meer eisen
gesteld. Belangrijke ontwikkelingen zijn de rechtsbijstand voorafgaand aan en tijdens het
politieverhoor, en de verschijningsplicht van de ouders bij de zitting. Het OM zou graag
hebben gezien dat het voldoende is als één van de ouders bij de zitting aanwezig is. De
praktijk zal dit moeten uitwijzen.
De trend van de jeugdcriminaliteit in de afgelopen periode laat een stijgende lijn zien tot
2007. Sinds dat jaar is de instroom van minderjarige verdachten bij het OM met meer dan

11 Zie ook in 4.2, slachtoffers.
12 Zie ook in 4.2, ondersteuning bij het bepalen van de strafeis.

16 | Evaluatie Perspectief op 2010

17 | Evaluatie Perspectief op 2010

een kwart gedaald.13 Ook de politie en de Halt-bureaus melden een teruglopend aantal
jeugdige verdachten. De jeugdcriminaliteit lijkt dus echt te dalen. Het is wel lastig te zeggen
in hoeverre het beleid dat OM, politie en ketenpartners de voorbije jaren hebben gevoerd,
hierop van invloed is geweest. De prestatienorm voor de doorlooptijd in jeugdzaken, 80
procent van de misdrijfzaken wordt door het OM beoordeeld binnen drie maanden na het
eerste politieverhoor, wordt sinds 2010 gehaald.
Minderjarigen: instroom en afdoening rechtbankzaken		

Instroom OM
Taakstraftransacties
Dagvaardingen
Veroordelingen
Beoordeling OM binnen 3 maanden na
eerste politieverhoor

2006

2007

2008

2009

2010

35.500
13.600
12.900
11.600
79,0%

37.900
13.500
13.400
12.200
76,7%

35.500
13.000
14.100
12.400
79,5%

30.700
11.000
12.500
11.000
79,5%

27.200
9.800
10.700
9.200
81,4%

In Perspectief op 2010 is aangegeven dat extra aandacht uit zou moeten gaan naar jeugdige
veelplegers van allochtone afkomst. De ervaringen van de vier grote steden, waar specifiek
op Nederlands-Marokkaanse jongeren gericht beleid was ontwikkeld, zouden een basis
bieden voor landelijke uitwerking. Dat zou naar analogie ook gelden voor de NederlandsAntilliaanse doelgroep. Inmiddels wordt hier toch wat anders tegenaan gekeken. Voor
deze ‘groepen’ wordt doorgaans geen afzonderlijke aanpak ontwikkeld. Veel belangrijker
is het crimineel profiel: hoort iemand tot de ‘top’, tot de meelopers of is sprake van een
incidentele misstap. Wel is het zo dat voor jongeren van allochtone herkomst zo mogelijk
nog sterker geldt dat maatregelen alleen effectief zijn als preventie en repressie nauw op
elkaar aansluiten. Het is dan ook cruciaal dat het gezin en de sociale omgeving worden
betrokken. Dat heeft te maken met opvoedingsaspecten zoals geringe openheid tussen
kinderen en ouders en gebrekkige supervisie door ouders.
Incidenten in de afgelopen jaren, bijvoorbeeld in Utrecht, Gouda en Culemborg hebben
benadrukt dat jeugdgroepen als een ernstige bedreiging worden gezien van de veiligheid
in een wijk of buurt. Vanaf 2009 worden jeugdgroepen met behulp van de Beke-methode
(genoemd naar het bureau dat hiernaar onderzoek deed) in beeld gebracht. Volgens
deze methode zijn jeugdgroepen te onderscheiden in hinderlijk, overlastgevend of
crimineel. Met name de grote steden zijn al goed op weg met de analyse en de aanpak
van jeugdgroepen. Bij de aanpak van hinderlijke en overlastgevende jongeren hoeft niet
meteen naar het strafrecht gegrepen te worden, maar wordt juist met de partners bekeken
wat nodig is om het gedrag te beïnvloeden. Vaak wordt gewerkt met een blauwdruk,
waarin is bepaald welke maatregelen wanneer worden ingezet: buurtregisseurs die
jongeren aanspreken op hinderlijk gedrag, gemeentelijke locatie- of groepsverboden bij
overlastgevend gedrag (ernstige openbare-ordeverstoringen), behandeling in het JCO bij
crimineel gedrag.
Jeugdgroepen met crimineel gedrag moeten uiteraard consequent strafrechtelijk op de
huid worden gezeten. Maar ook dat is alleen goed mogelijk door gedegen kennis van de
samenstelling van de groep en van de individuele deelnemers. Het parket Den Haag werkt
daar bijvoorbeeld aan. De ‘topjongeren’ zijn zoveel mogelijk in beeld gebracht. Uit de
analyse blijkt dat deze een harder professioneel profiel laten zien, allerlei strafbare feiten
13 De daling kan niet worden toegeschreven aan de invoering van het Geïntegreerd Processysteem Strafrecht (GPS),
het nieuwe bedrijfsprocessensysteem van het OM. Daarin worden nog (vrijwel) geen misdrijfzaken van minderjarigen geregistreerd.

18 | Evaluatie Perspectief op 2010

plegen puur uit winstbejag, in wisselend groepsverband opereren, zeer alert zijn op de
opsporingsmethoden van de politie, niet verslaafd en vooral van Nederlands-Marokkaanse
afkomst. Maar dat laatste is niet de reden voor het op hen gerichte beleid. Het gaat
erom dat zij tot de ‘top’ behoren.
Een ander, hiermee verband houdend inzicht is, dat de grens tussen minderjarige en
meerderjarige veelplegers niet altijd scherp te trekken is. Gemeenschappelijk kenmerk
is dat deze jonge carrière-criminelen negatief de aandacht trekken door overlast en een
harder crimineel profiel, zoals ook in Den Haag zichtbaar is. Het parket Amsterdam ziet
deze categorie terug in de Top 600 van zwaarste veelplegers. In Perspectief op 2015, de
nieuwe meerjarenvisie van het OM die zich momenteel in de afrondingsfase bevindt,
gaat de aandacht dan ook uit naar de groeiende groep jongvolwassen veelplegers.
In het regeerakkoord van het huidige kabinet is aangekondigd dat er een speciaal
adolescentenstrafrecht komt. De discussie is nu of de huidige leeftijdsgrenzen van het
strafrecht nog geschikt zijn, of dat de leeftijdsgrenzen van het strafrecht zelf moeten
worden aangepast. Het OM levert een actieve bijdrage aan deze discussie.14
De conclusie is dat het (jeugd)OM en de partners binnen en buiten het strafrecht veel
energie steken in de beheersing van jeugdcriminaliteit. Ook is het een feit dat de
geregistreerde jeugdcriminaliteit is gedaald. Tegelijkertijd is de ervaren overlast en
criminaliteit van jeugdgroepen, met name in de grote steden en dan in het bijzonder in
bepaalde wijken en buurten, een serieus maatschappelijk probleem waar nog onvoldoende
grip op is. De leeftijdsgrens tussen minderjarige en meerderjarige deelnemers aan
criminele en overlastgevende jeugdgroepen is vloeiend.
Een paar voorbeelden.
In Utrecht is in het voorjaar van 2011 voor het eerst een locatie- en samenscholingsverbod
opgelegd aan een minderjarige overlastpleger. Dit is mogelijk op basis van de zogenoemde
Voetbalwet, die in 2010 in werking is getreden. De wet geeft de burgemeester meer
bevoegdheden om op te treden bij ernstige openbare-ordeverstoringen.
In Amsterdam Zuidoost worden jongeren sinds 2009 persoonsgericht aangepakt naar
aanleiding van een aantal schietpartijen. Het doel was ‘aan de voorkant van het probleem
te komen’. In de pilot (TAZO: Top Aanpak Zuidoost) hebben de buurtregisseurs van de
politie in kaart gebracht wie de meest overlastgevende jongeren (hotspots) in de wijk
zijn. Dat heeft een lijst met 50 jongens opgeleverd, over wie in een gezamenlijke database
informatie is verzameld. Veel van de jongens blijken gemakkelijk te beïnvloeden door
vrienden, hebben een laag IQ en psychische problemen. Uiteenlopende instanties
hebben hen de afgelopen jaren gevolgd: politie, Raad voor de Kinderbescherming,
reclassering, uitkeringsinstanties, de gemeentelijke Dienst Werk en Inkomen en de Dienst
Persoonsgegevens, de Belastingdienst, GGD en GGZ-instellingen. Inmiddels is een aantal
van hen (on)voorwaardelijk van de lijst gehaald. Enkelen zijn twee jaar of langer ingesloten.
De successen die met ‘TAZO’ zijn geboekt hebben de aanzet gegeven tot de gezamenlijke
aanpak van de Top 600 zwaarste veelplegers in heel Amsterdam.
…veelplegers…
Bij de bestrijding van de veelplegercriminalteit van meerderjarigen zijn de afgelopen jaren
duidelijke resultaten geboekt. Tot en met 2006 bevond het veelplegerbeleid zich nog in de
pioniersfase. Inmiddels is de aanpak redelijk uitgekristalliseerd en lijkt deze ook succes
14 De toepassing van leeftijdsgrenzen in het strafrecht staat in breder verband ter discussie, onder meer in de neurowetenschap. Zie bijvoorbeeld Dick F. Swaab, Wij zijn ons brein, van baarmoeder tot Alzheimer, Contact, 2010.

19 | Evaluatie Perspectief op 2010

te hebben. Uit een grondig wetenschappelijk onderzoek is gebleken dat veelplegers die
in veiligheidshuizen in Limburg zijn besproken significant minder recidiveren dan niet
besproken veelplegers.15 De resultaten van een ander wetenschappelijk onderzoek tonen
aan dat het insluitingseffect van de SOV- en de ISD-maatregel van grote invloed is op de
daling van typische ‘junkiedelicten’.16 17 Dankzij het voor langere tijd insluiten van enkele
honderden zeer actieve veelplegers is het aantal auto- en woninginbraken in de grote
steden in de periode 2001-2007 met 30 procent gedaald. Door de aanpak zijn duidelijk
minder veelplegers actief. Het aantal bij de politie bekende zeer actieve veelplegers van 25
jaar en ouder lag eind 2007 naar schatting een kwart lager dan het zou zijn geweest zonder
het insluitingseffect. Het WODC concludeert eveneens dat de baten van de SOV- en de
ISD-maatregel ruimschoots opwegen tegen de kosten.18 De maatregel scoort in termen van
maatschappelijk effect dus duidelijk beter dan het vanouds bestaande draaideurbeleid.
Toch zijn er ook knelpunten. Het strikte gebruik van de definities in het
strafvorderingsbeleid - veelplegers, zeer actieve veelplegers, stelselmatige daders bemoeilijkt soms de vroegtijdige inzet bij (andere) risicopersonen. Ook de monitoring
van het rendement van het veelplegerbeleid wordt gecompliceerd door definitie- en
registratieverschillen. Dit maakt ook de samenstelling van de veelplegerlijsten complex.
Een ander knelpunt is het justitieel casemanagement. De ketenpartners vinden begeleiding
van veelplegers die geen reclasseringstoezicht hebben omdat de strafrechtelijke
titel daarvoor ontbreekt, belangrijk. Het is primair aan de gemeenten om justitieel
casemanagement in te kopen bij de reclasseringsorganisaties. Maar door taakstellingen
moeten ook gemeenten keuzes maken.
De aanvankelijke verwachting dat bij de ISD-maatregel meestal sprake zou zijn van
sobere detentie, is niet uitgekomen. De rechtspraak is bij de oplegging van de maatregel
veel meer uitgegaan van het oude SOV-principe ‘behandeling, tenzij’, dan van de door
de wetgever beoogde primaire oriëntatie op maatschappijbeveiliging en bestrijding van
overlast. Vooralsnog lijkt de rechter over het algemeen vooral bereid tot het opleggen van
de ISD-maatregel wanneer er aanknopingspunten zijn voor een zorgtraject en reïntegratie.
Toch is de maatregel inmiddels ook een paar keer opgelegd aan (moeilijk uitzetbare)
illegale vreemdelingen. De maatregel wordt dan in beginsel door de minister beëindigd
zodra uitzetting naar het land van herkomst mogelijk is. De minister heeft op grond van
de wet namelijk de mogelijkheid tot beeïndiging van de ISD-maatregel.
De conclusie is dat het veelplegerbeleid van de afgelopen jaren, gericht op langduriger
insluiting, intensieve begeleiding en nazorg, resultaat heeft gehad. Bij stelselmatige
daders bij wie het OM de ISD-maatregel vordert gaat het doorgaans om een vrij
specifieke categorie ‘kleine’ vermogenscriminelen, die kampen met psychiatrische en verslavingsproblematiek en vaak ook verstandelijke beperkingen. De toekomst moet
nog uitwijzen of het profiel van de zeer actieve veelpleger (verder) gaat wijzigen, en
daarmee ook dat van de stelselmatige dader: een harder crimineel profiel en minder
verslavingsproblematiek. De vraag wat dit gaat betekenen voor het vorderingsbeleid van
het OM en de strafoplegging door de rechter is nog niet definitief te beantwoorden.
Ter illustratie. De ISD-maatregel kan alleen door de rechter worden opgelegd als het OM
deze vordert. Als het OM dit doet, zal de rechter doorgaans in de eerste plaats willen weten
15 P.Ph. Nelissen, 2010 Vastpakken en niet meer loslaten. Een onderzoek naar de werkwijze en effectiviteit van zes
Limburgse veiligheidshuizen. Maastricht, Nelissen.
16 B. Vollaard, 2010: Het effect van langdurige opsluiting van veelplegers op de maatschappelijke veiligheid. Lessen van
een natuurlijk experiment in twaalf stedelijke gebieden. Apeldoorn, Reed Business
17 De SOV-maatregel is de maatregel strafrechtelijke opvang verslaafden. Deze maatregel is de voorloper van de huidige ISD-maatregel, de maatregel tot insluiting in een inrichting voor stelselmatige daders. Deze laatste maatregel
is in werking getreden op 1 oktober 2004.
18 B.C.J. van Velthoven en D.E.G. Moolenaar. Loont de SOV/ISD-maatregel? Justitiële Verkenningen, jrg 35, no. 2, 2009.

20 | Evaluatie Perspectief op 2010

of er ook andere mogelijkheden zijn ondernomen om het strafbare en overlastgevende
gedrag te beïnvloeden. In de afgelopen jaren is het aantal voorwaardelijke ISD-maatregelen
dan ook flink gestegen. Dat betekent dat de veroordeelde eerst nog de kans krijgt om
zich te laten behandelen, bijvoorbeeld voor zijn verslaving of psychiatrische stoornis.
De ónvoorwaardelijke ISD-maatregel, die voor de duur van maximaal twee jaar kan worden
opgelegd, wordt dus gezien als een uiterste middel. Dit komt omdat twee jaar insluiting
in het algemeen erg lang is in verhouding tot het laatste gepleegde feit waarvoor vervolgd
wordt. Vaak zien we ook dat de rechter wil weten of er in de penitentiaire inrichting een
programma wordt aangeboden gericht op behandeling, alhoewel dat geen voorwaarde
is voor het opleggen van de maatregel. Ook doorplaatsing naar een GGZ-instelling
tijdens de tenuitvoerlegging komt geregeld voor. De ISD-maatregel heeft daarmee in
de praktijk vooral het karakter gekregen van een ‘zorgmaatregel’. Het OM wil echter
ook de mogelijkheden verkennen om bij stelselmatige daders die geen specifieke
zorgproblematiek hebben, de ISD te vorderen.
…Geweld, waaronder huiselijk geweld en eergerelateerd geweld...
Politie en OM geven prioriteit aan de bestrijding van geweldscriminaliteit, zowel op
straat als binnenshuis. Dit heeft aanvankelijk geleid tot forse stijgingen in het aantal
geregistreerde geweldsmisdrijven bij de politie en in het aantal vervolgde en
veroordeelde verdachten.
In 2006 is op de parketten een afzonderlijke maatschappelijke classificatie voor huiselijk
geweld geïntroduceerd, zodat deze zaken beter gemonitord kunnen worden. De instroom
van huiselijk-geweldzaken is in 2009 en 2010 gedaald. Maar het aantal meldingen bij de
politie stijgt nog steeds, blijkt uit een WODC-studie.19 Een van de factoren die een rol
speelt bij de dalende instroom is de onderkenning dat het strafrecht slechts van beperkte
betekenis kan zijn bij het oplossen van de problemen rond huiselijk geweld. Er wordt
daarom de laatste jaren bewuster geselecteerd en geprioriteerd in de zaken die het OM
worden aangeboden. Ernstig huiselijk geweld moet altijd strafrechtelijk worden vervolgd.
De bescherming van het slachtoffer moet zonder meer voorop staan. First offenders die
relatief lichte vormen van huiselijk geweld plegen - eenvoudige mishandeling - kunnen
gebaat zijn bij een interventie in de vorm van dadertherapie, die als voorwaardelijk sepot
kan worden opgelegd. De handhavingsafspraken worden vastgelegd in convenanten tussen
politie, OM, gemeenten, gemeentelijke gezondsheidsdienst (GGD) etcetera. Preventie en
een persoonsgerichte benadering van verdachten via onder meer de veiligheidshuizen
vormen een essentieel onderdeel van de afspraken. Ook het bestuurlijk huisverbod is soms
een alternatief voor strafrechtelijk ingrijpen. Overtreding ervan leidt ertoe dat het OM weer
wordt ingeschakeld en tot vervolging kan overgaan. Gemiddeld wordt ongeveer tweederde
van het aantal verdachten dat bij het OM wordt aangeleverd, gedagvaard. De rechter
veroordeelt zo’n 85 procent van de gedagvaarde verdachten.
Huiselijk geweld: instroom en afdoening

Instroom OM
Uitstroom OM
Dagvaardingen
Veroordelingen

2007

2008

2009

2010

13.700
12.200
9.000
4.500

14.000
14.800
9.800
7.200

12.300
12.600
8.500
7.200

10.500
11.400
7.700
6.100

19 Huiselijk geweld in Nederland, Van der Veen en Bogaerts, WODC, Onderzoek en beleid, nr. 288, 2010.

21 | Evaluatie Perspectief op 2010

Na het verschijnen van Perspectief op 2010 is bijzondere aandacht uitgegaan naar
eergerelateerd geweld. In 2010 is de Aanwijzing Huiselijk geweld uitgebreid met het
onderwerp eergerelateerd geweld. Bij eergerelateerd geweld is een geschonden eergevoel
het motief om geweld toe te passen of ermee te dreigen. Soms worden huiselijk geweld
en eergerelateerd geweld over één kam geschoren. Het is echter zaak beide vormen van
geweld in een vroeg stadium van onderzoek van elkaar te onderscheiden, omdat zij elk een
andere benadering nodig hebben. Het opsporingsbeleid rond de bestrijding van huiselijk
geweld is sterk gericht op direct ingrijpen. Bij heterdaad en buiten heterdaadsituaties
wordt de verdachte aangehouden. Als een eergerelateerd motief op de voorgrond staat,
kan strafvorderlijk optreden leiden tot verdere escalatie. Door de aanhouding van een
verdachte kan een tot dan toe bewaard geheim uitlekken, waardoor de drang om de
geschonden eer te herstellen nog versterkt wordt. Daarom wordt het moment van ingrijpen
zorgvuldig afgewogen.
Zowel voor het tegengaan van huiselijk geweld als van eergerelateerd geweld heeft het OM
interne opleidingsmodules ontwikkeld.
In 2010 is ook de Aanwijzing Kindermishandeling in werking getreden.
Kindermishandeling heeft raakvlakken met onder meer huiselijk geweld en seksueel
geweld met of tegen kinderen. Ook cultureel gerelateerde vormen van kindermishandeling,
zoals genitale verminking, vallen onder het bereik van de aanwijzing. In het verleden
vond geen aparte registratie plaats van kindermishandeling en aan kindermishandeling
gerelateerde delicten. Hierdoor ontbreekt het inzicht in aantallen en ernst van
kindermishandeling dat bij de politie gemeld wordt. De aanwijzing heeft tot doel om de
registratie van kindermishandeling bij politie en OM te uniformeren en daardoor ook de
strafrechtelijke aanpak ervan te verbeteren. De samenwerking met overige ketenpartners is
bekrachtigd met de ondertekening van het convenant kindermishandeling in het voorjaar
van 2011.
De instroom van huiselijk-geweldzaken bij het OM daalt, maar het valt te betwijfelen of deze
daling duidt op een vermindering van het maatschappelijk probleem. Het aantal meldingen
blijft immers stijgen. Wel wordt ook op andere manieren geprobeerd om huiselijk geweld
te sanctioneren, zoals met een bestuurlijk huisverbod.
Ter illustratie. De Wet tijdelijk huisverbod maakt het mogelijk dat de burgemeester een
huisverbod oplegt van (in eerste instantie) tien dagen. Meestal bereidt de hulpofficier van
politie de beslissing voor, in overleg met de GGD en andere betrokken partners, zoals
het RIAGG. Het voordeel is dat niet het (de) slachtoffer(s), maar de dader uit huis wordt
geplaatst. Tegelijkertijd wordt ook een hulpverleningstraject opgestart. Het gezin is
daarmee in beeld bij de daarbij betrokken instanties.

Dit kan ertoe leiden dat vroegtijdig strafrechtelijk wordt ingegrepen, terwijl later blijkt
dat er geen sprake was van een terroristische dreiging of dat alleen vervolging voor
lichtere feiten mogelijk is. Naast ingrijpen bij acute dreigingen moet worden voorkomen
dat een sluimerende dreiging acuut wordt. Strafrechtelijk onderzoek en het met alle
andere wettige middelen en in samenwerking met partners ‘tegenhouden’ van strafbare
activiteiten zijn onderdeel van die strategie. Dat geldt voor jihadistisch terrorisme,
dierenrechtenextremisme, rechtsextremisme en linksextremisme gelijk.
OM, AIVD en NCTb hebben de afgelopen jaren meer mogelijkheden gekregen om te kunnen
ingrijpen bij terroristische dreigingen. Aanpassing van wetgeving en jurisprudentie hebben
daarvoor de kaders geboden.
Een voorbeeld. Een grote en principiële zaak voor het OM op het terrorismedossier was
de vervolging van (onder andere) Samir A., die startte in 2005. In deze strafzaak tegen
de zogenoemde Hofstadgroep ging het om de vraag of sprake was van het lidmaatschap
van een criminele of terroristische organisatie, die het oogmerk heeft om (terroristische)
misdrijven te plegen. Het OM vond van wel, en de rechtbank Den Haag was het daarmee
eens. Dat was in 2006. In hoger beroep oordeelde het gerechtshof Den Haag in 2008 echter
anders. Het OM ging vervolgens in cassatie. De Hoge Raad oordeelde in 2010 dat het
Haagse hof te strenge eisen had gesteld aan het bestaan en de structuur van criminele
of terroristische organisaties. De zaak moest opnieuw behandeld worden, nu bij het hof
Amsterdam. Door dit hof is het OM in 2010 het gelijk gesteld. Het beroep in cassatie,
ingesteld door zes van de zeven verdachten, moet nog volgen. Vooralsnog is de afronding
echter succesvol.
…georganiseerde misdaad: een programmatische aanpak…
Met de uitvoering van de beleidsnota ‘De strafrechtelijke aanpak van de georganiseerde
misdaad in Nederland 2005-2010’ werd een begin gemaakt met wat nu wordt aangeduid als
de programmatische aanpak: een combinatie van intelligence (informatiehuishouding),
opsporing, preventie en (andere) bestuurlijke maatregelen, noodzakelijk om de
georganiseerde misdaad meer structureel de voet dwars te zetten. Deze samenhangende
benadering, die we aanduiden met de term programmatische aanpak, is de afgelopen jaren
verder ontwikkeld.
Mede door de verbeterde intelligence wordt inmiddels geschat dat van de actieve criminele
samenwerkingsverbanden slechts één op de vijf wordt aangepakt. Dit blijkt uit een analyse
van OM en politie in 2009. Het is de aanleiding voor het huidige kabinet om als doelstelling
voor de politie te formuleren dat in 2015 niet 20 procent maar 40 procent van deze
misdaadgroepen wordt aangepakt.

…terrorisme...
De dreiging van ideologisch gedreven misdaad heeft de afgelopen jaren opnieuw veel
aandacht gekregen van het OM. Hoewel de strafrechtelijke aanpak van lokale vormen van
terrorisme onder het lokale OM valt, ligt de bestrijding van georganiseerde vormen van
terrorisme en van strafbaar extremisme bij het Landelijk Parket en de Nationale Recherche.
De strategie richt zich op het opsporen en vervolgen van terroristen en extremisten,
in nauwe samenwerking met de algemene inlichtingendienst (AIVD) en de Nationaal
Coördinator Terrorismebestrijding (NCTb). In die samenwerking is de laatste jaren veel tot
stand gebracht. Ook door veelvuldig oefenen met terroristische dreigingen is gezamenlijk
nuttige ervaring opgedaan.
OM en politie nemen informatie over een acute terroristische dreiging zeer serieus.
Het dilemma is echter dat niet altijd duidelijk is hoe concreet de dreiging precies is
(hoe betrouwbaar is de informatie). Tegelijkertijd is het risico te groot om niets te doen.

22 | Evaluatie Perspectief op 2010

Eind 2008 zijn de intensiveringsprogramma’s georganiseerde misdaad van start gegaan, als
onderdeel van het beleidsprogramma ‘Veiligheid begint bij voorkomen’ van het toenmalige
kabinet. Daarin staat de programmatische aanpak centraal. Deze aanpak heeft de
afgelopen jaren geresulteerd in nauwe samenwerking van het OM met politie, gemeenten,
bijzondere opsporingsdiensten, overheidsdiensten zoals de Belastingdienst, bedrijfsleven
en financiële en juridische dienstverleners. De intensiveringsprogramma’s richten zich ook
op de bestrijding van cybercrime en financieel-economische criminaliteit. Op de resultaten
daarvan wordt onder 3.2. ingegaan.
De programmatische aanpak is voor het eerst ingezet in zogeheten proeftuinen; projecten
die niet alleen hebben geleid tot belangrijke strafzaken maar ook tot bestuurlijke
rapportages. Bestuurlijke rapportages brengen in beeld hoe het bestuur kan bijdragen
aan het voorkomen en bestuurlijk aanpakken van georganiseerde misdaad.

23 | Evaluatie Perspectief op 2010

Het opwerpen van barrières tegen de georganiseerde misdaad is een belangrijk onderdeel
van de programmatische aanpak. Met het structureel verhinderen van georganiseerde
misdaad in bepaalde sectoren of branches wordt immers een groter maatschappelijk effect
bereikt dan met een individuele strafzaak, hoe belangrijk die strafzaak ook is. De ervaring
van de afgelopen jaren leert dat een proeftuin het meest bevredigend wordt afgesloten
als naast het opleveren van een bestuurlijke rapportage met aanknopingspunten voor
preventie en een bestuurlijke aanpak, ook de vervolging resultaat heeft. Een veroordeling
herstelt niet alleen het rechtsgevoel, maar heeft ook een generaal-preventieve werking.

Een paar voorbeelden van proeftuinen:

Wel moet worden onderkend dat het programmatisch werken voor OM en politie bijzonder
arbeidsintensief is, omdat veel tijd wordt besteed aan overleg met partners, afstemming
tussen strafrechtelijk onderzoek en bestuurlijk ingrijpen, rapportage, evaluatie etcetera.
Het resultaat is dus groter dan met een conventionele zaaksbehandeling kan worden
bereikt, maar de weg er naartoe is bewerkelijker.

In de proeftuin Taurus (cybercrime) is in publiek-private samenwerking informatie
verzameld en geanalyseerd, zijn verschillende vormen van interventies toegepast
(onder andere door de ontmanteling van een botnet konden geen criminele activiteiten
meer worden gepleegd) en zijn in de strafzaak verdachten aangehouden. De strafzaak
is overgedragen aan de Armeense autoriteiten voor verdere vervolging.

De proeftuinen lopen in 2011 af. De manier van werken wordt voortgezet. De structurele
middelen die aan het OM zijn toegekend zijn benut voor het aanstellen van onder
meer informatieofficieren, criminologen en gespecialiseerde parketsecretarissen. De
informatieofficier en de criminoloog bereiden samen met de politie de strategische keuzes
in de opsporing voor en stellen de kaders op voor de tactische en operationele opsporing.

In de proeftuin Kastanje II (hypotheekfraude en georganiseerde hennepkweek) is onderzoek
gedaan naar op te werpen barrières op het gebied van de verwerving van panden voor de
hennepkweek (aanpak hypotheekfraude en ontwikkeling van de zogenaamde vastgoedtrein;
onderzoek naar panden in samenwerking met verschillende partners, zoals gemeente,
Belastingdienst, politie, Kadaster). Er zijn ongeveer 35 personen als verdachte aangemerkt.
De hoofdverdachten (drie à vier) zal valsheid in geschrifte, witwassen en het kweken van
hennep te laste worden gelegd. De overige verdachten wordt waarschijnlijk onder meer
valsheid in geschrifte en oplichting (bij de hypotheekfraude) telastegelegd. De zaak is nog
onder de rechter.

De Regionale Informatie- en Expertisecentra (RIEC’s) spelen ook in de toekomst een
belangrijke rol bij de bestuurlijke aanpak en bij de informatie-uitwisseling. Die rol is in
ontwikkeling en regionaal zijn er nog veel verschillen in toepassing en werkwijze. Daar
moet dus verbetering in komen. Ander punt van aandacht is de informatie-uitwisseling
op grond van de Wet BIBOB. Met deze wet kan worden voorkomen dat een gemeente
ongewild criminele activiteiten mogelijk maakt door het verlenen van een vergunning,
het verstrekken van een subsidie of het verlenen van een overheidsopdracht. Het OM mag,
binnen bepaalde randvoorwaarden, strafrechtelijke informatie over personen doorgeven
aan een gemeente. De wet is op verzoek van het OM verruimd en uitgebreid tot meer
(bedrijfs)sectoren.20 Maar de toepassing ervan blijft complex en heeft nog niet altijd het
gewenste resultaat.
Het Landelijk Parket en de Nationale Recherche blijven zich richten op de
aandachtsgebieden cocaïne, heroïne, synthetische drugs en percursoren (anabole
steroïden), hennep, witwassen, mensenhandel en mensensmokkel en ideologische
misdaad. Deze prioriteiten komen voort uit het Nationaal Dreigingsbeeld dat eens
in de vier jaar wordt opgesteld in opdracht van het OM. Daarnaast zijn er nog twee
andere resultaatgebieden, internationale misdrijven en high tech crime. In 2010 is
de samenwerking van Landelijk Parket en Nationale Recherche met de vijf grootste
regiokorpsen geïntensiveerd. Er wordt samengewerkt in teams grootschalige opsporing
(TGO’s) die onderzoek doen naar liquidaties in het criminele milieu. Ook wordt
samengewerkt bij de aanpak van de zogeheten Hollandse netwerken, ook wel de
Randstadberoepscriminelen genoemd.
Het tegengaan van de verwevenheid van bovenwereld en onderwereld, het voorkomen
van ondermijning van markten en branches, is een prioriteit van het Functioneel Parket.
Hierop wordt ingegaan in 3.2, fraude.
De conclusie is dat de programmatische aanpak van criminele samenwerkingsverbanden
maatschappelijk effect sorteert. Het OM wil meer criminele organisaties op die manier
bestrijden en de programmatische aanpak tegelijkertijd verbreden. Het afnemen van
crimineel vermogen maakt van die verbreding onderdeel uit.
20 Verwachte inwerkingtreding 1 januari 2012

24 | Evaluatie Perspectief op 2010

In de proeftuin Zandraket (onderzoek op wederrechtelijk verkregen vermogen) is een
verdachte aangehouden. Verdachte heeft negen maanden in voorlopige hechtenis gezeten.
Er is conservatoir beslag gelegd op € 1,6 miljoen aan vermogen. De zaak is nog onder de
rechter. Verder is er inzicht verkregen in de witwasmethodiek (bestuurlijke rapportage)
en zijn er barrièremodellen opgesteld om misbruik van administratiekantoren, valse
arbeidsovereenkomsten en lege rechtspersonen te voorkomen.

…mensenhandel…
Mensenhandel en arbeidsuitbuiting zijn ernstige en vaak mensonterende vormen van
misdaad, die in veel gevallen niet los kunnen worden gezien van de behoefte van mensen
om hun economische omstandigheden te verbeteren. Daarvan wordt vervolgens misbruik
gemaakt. Dit maakt (potentiële) slachtoffers ook zo kwetsbaar. Omdat mensenhandel een
hardnekkig maatschappelijk probleem is, is er in Perspectief op 2010 voor gekozen om juist
aan dit thema extra aandacht te besteden. Het OM heeft de aanpak van mensenhandel
en mensensmokkel aangemerkt als specialisme. Er is een landelijk coördinerend officier
en ieder regioparket heeft nu een mensenhandelofficier. De landelijk officier is nationaal
aanspreekpunt, de regio-officieren hebben in hun regio een coördinerende en initiërende
rol. Ook doen zij de complexe zaken in hun regio. Gezamenlijk bouwen de landelijk
officier en de regio-officieren de expertise op het gebied van mensenhandel verder uit.
In juridische zin, maar ook bij het zoeken naar innovatieve methoden om mensenhandel
tegen te gaan.
Samenwerking met andere organisaties staat daarbij centraal, zodat mensenhandel vanuit
diverse invalshoeken bestreden wordt. Bijvoorbeeld door het treffen van preventieve
bestuurlijke maatregelen, zoals strikt toezicht via gemeentelijke vergunningenstelsels.
Aan het ontwikkelen van nieuwe manieren om mensenhandel te bestrijden is met name
in proeftuinen gewerkt. De Taskforce Aanpak Mensenhandel speelde daarbij de rol van
aanjager. De Taskforce is in 2008 ingesteld door de toenmalige minister en staatssecretaris
van justitie.
In 2008 leidde cassatie, ingesteld door het OM, tot een belangrijke uitspraak van de
Hoge Raad over uitbuiting in andere sectoren dan de seksbranche. Vóór deze uitspraak
legden rechters de lat in dit soort zaken zeer hoog, wat leidde tot terughoudendheid
bij politie en OM. De Hoge Raad nam een soepeler houding aan, onder meer door te
oordelen dat het initiatief voor de tewerkstelling niet noodzakelijk van de verdachte
hoeft te komen. Het is voldoende als verdachten weten onder welke omstandigheden

25 | Evaluatie Perspectief op 2010

de slachtoffers leven en daar vervolgens misbruik van maken. Hun situatie moet worden
beoordeeld naar Nederlandse maatstaven; het gaat dan om salariëring, huisvesting en
arbeidsomstandigheden. Deze uitspraak heeft de weg geopend naar meer kansrijke
vervolgingen van dit type uitbuiting. Na jaren zonder succesvolle vervolging waren er
in 2010 veroordelingen voor uitbuiting in de Chinese horeca, in de uitzendbranche,
en voor uitbuiting van Indiase marktkooplieden, Indonesische kroepoekbakkers en
Poolse champignonplukkers. Er werden twee proeftuinen gestart waarin het fenomeen
arbeidsuitbuiting centraal stond.

...hennepteelt...

Wat betreft de instroom van verdachten zien we bij mensenhandel flinke schommelingen,
met een piek in 2008 en 2010. Doordat het vaak gaat om complexe zaken die veel tijd
vergen, geven de afdoeningscijfers andere pieken en dalen te zien dan de instroomdata.
Gemiddeld gaat het OM in ruim driekwart van de gevallen over tot vervolging van de
verdachte. Mensenhandel blijkt lastig te bewijzen. Relatief veel verdachten worden
vrijgesproken, waardoor uiteindelijk gemiddeld driekwart van de zaken leidt tot een
veroordeling.

In de afgelopen periode is er veel aandacht geweest voor de bestuurlijke aanpak,
samenwerking met private partners (energiesector en verzekeraars) en preventieve
maatregelen, complementair aan de strafrechtelijke aanpak. OM en politie zullen de
komende tijd politiecapaciteit inzetten op projectmatig onderzoek naar criminele
samenwerkingsverbanden. Ook zijn in samenwerking met de Belastingdienst en het
Bureau Ontnemingswetgeving OM (BOOM) maatregelen genomen om meer crimineel
vermogen te ontnemen of af te nemen. Maar dit moet nog beter. Ook de landelijke
afstemming over strafeisen kan beter. In de politieorganisatie is een uniforme werkwijze
ontmanteling hennepkwekerijen geïntroduceerd met aandacht voor de berekening van
wederrechtelijk verkregen voordeel en informatie-uitwisseling met ketenpartners. Goede
informatie-uitwisseling tussen de partijen is randvoorwaardelijk bij een gecombineerde
bestuurlijke en strafrechtelijke aanpak. Er is een wetsvoorstel in voorbereiding waarbij
voorbereidingshandelingen die verband houden met de vervaardiging en kweek van
middelen op lijst II van de Opiumwet (voornamelijk hennepproducten), strafbaar
worden gesteld.

Mensenhandel: instroom en afdoening21

Instroom OM
Uitstroom OM
Dagvaardingen
Veroordelingen

2006

2007

2008

2009

2010

180
210
100
90

130
240
110
90

210
220
150
100

140
170
130
90

220
160
120
90

De conclusie is dat het OM sinds Perspectief op 2010 veel kennis en expertise heeft
gestoken in de bestrijding van mensenhandel, niet alleen door toepassing van het
strafrecht, maar juist ook bij het zoeken naar andere strategieën. Ook is gebleken dat
vervolging niet altijd succesvol verloopt, als gevolg van bewijsproblematiek.
Een paar voorbeelden.
In Den Haag zijn in 2010 tien zaken op zitting geweest waarin de hoofdverdenking bestond
uit overige uitbuiting (dus buiten de seksbranche). Deze ontwikkeling is mede te danken
aan de jurisprudentie van de Hoge Raad. De Haagse aanpak om mensenhandel in kaart
te brengen wordt via de RIEC’s voortgezet. Er is een proeftuin gestart om meer inzicht te
krijgen in de aard en omvang van ‘overige uitbuiting’ in de regio.
Een andere opvallende zaak is het onderzoek naar mensensmokkel en mensenhandel bij
de European University in Den Haag, een instelling voor hoger onderwijs voor buitenlandse
studenten. Het onderzoek startte in 2009 nadat de vreemdelingenpolitie signalen kreeg
dat er met de inschrijving en de verblijfsstatus zaken niet in de haak waren. Het onderzoek
werd eind 2010 afgerond. Vier verdachten en de European University worden vervolgd.
Ook is een bestuurlijke rapportage uitgebracht. Er bleek een grote som geld betaald
te moeten worden voor een opleiding, maar eenmaal in Nederland werd er nauwelijks
onderwijs geboden. De bestuurlijke rapportage beschreef hoe dit in zijn werk ging. Naar
aanleiding daarvan heeft de Taskforce Aanpak Mensenhandel geadviseerd om het beleid
zo aan te passen dat dit soort situaties niet meer kan voorkomen. De Immigratie- en
Naturalisatiedienst ( IND) heeft inmiddels maatregelen genomen.
De strafzaak is nog onder de rechter.

In het intensiveringsprogramma georganiseerde misdaad is naast mensenhandel de
aanpak van de georganiseerde hennepteelt het belangrijkste thema. Er is een Taskforce
Aanpak Georganiseerde Hennepteelt ingesteld die een stimulerende rol speelt bij de
ketengerichte aanpak. In een aantal proeftuinen in het land zijn maatregelen ontwikkeld
om hennepteelt moeilijker te maken of te voorkomen. Deze maatregelen worden
landelijk gedeeld.

De conclusie is dat sinds het verschijnen van Perspectief op 2010 veel energie is gestoken
in een vernieuwende aanpak van de bestrijding van georganiseerde hennepteelt. Wat echter
lastig blijft is de aanpak van de georganiseerde misdaad áchter de kwekerijen, het inzetten
van voldoende opsporingscapaciteit en het afnemen van crimineel vermogen.
Een paar voorbeelden.
De hennepgeurkaart, een kaart voorzien van de geur van hennep, is een gezamenlijk
initiatief van de gemeenten Rotterdam en Den Haag, Netbeheerder Stedin en de Taskforce
Aanpak Georganiseerde Hennepteelt. Ruim 30.000 huishoudens werden in 2010 op deze
manier geïnformeerd over de gevaren van de thuisteelt en gevraagd om bij verdachte
situaties contact op te nemen met de politie of Meld Misdaad Anoniem. De campagne
leverde niet alleen meer meldingen op, maar zorgde door alle media-aandacht ook voor
een maatschappelijke discussie.
Ook werd in 2010 een voorlichtingsronde voor de rechterlijke macht gehouden.
Ondersteund door een mobiel informatie- en demonstratiecentrum (twee zeecontainers
ingericht als hennepkwekerij), bezocht het programmabureau Aanpak Georganiseerde
Hennepteelt in 2010 alle parketten, rechtbanken en gerechtshoven, en het ministerie van
Veiligheid en Justitie.
Eind 2010 is de Taskforce Brabant ingesteld, naar aanleiding van een aantal ernstige
geweldsdelicten in de regio Eindhoven/Helmond. Het dieptepunt waren ernstige
bedreigingen aan het adres van de burgemeester van Helmond. Inmiddels is vanuit de
Bovenregionale Recherche Zuid-Nederland een speciaal team (30 fte’s) geformeerd dat
de komende drie jaar criminele henneporganisaties gaat aanpakken. Ook de Nationale
Recherche en de Koninklijke Marechaussee (KMAR) verlenen bijstand. Een belangrijke
doelstelling is het afpakken van crimineel vermogen.

21 Indien er sprake is van meerdere strafbare feiten, is alleen gekeken naar het eerste feit.

26 | Evaluatie Perspectief op 2010

27 | Evaluatie Perspectief op 2010

3.2 Prioriteiten uit Perspectief op 2010
In Perspectief op 2010 is ook een aantal nieuwe thema’s tot prioriteit benoemd:
fraude, cybercrime en ontneming. Dat deze keuze breed werd gedragen blijkt uit het
feit dat het toenmalige ministerie van Justitie structureel gelden beschikbaar heeft
gesteld voor de bestrijding van deze vormen van criminaliteit, als onderdeel van
de intensiveringsprogramma’s. Daarnaast werden internationale samenwerking en
discriminatie tot prioriteit benoemd. Hieronder wordt ingegaan op de resultaten die op
deze thema’s zijn bereikt. Op de zesde prioriteit, de aandacht voor criminele allochtone
jongeren, is hiervoor al ingegaan onder 3.1, bij jeugd.

vastgoedfraudezaak Klimop was overeenstemming over de betaling van schadevergoeding
aan benadeelden een voorwaarde om transacties te kunnen treffen met de verdachte
rechtspersonen. Het ging in totaal om meer dan €100 miljoen die aan de benadeelden
moet worden uitgekeerd.
De cijfers geven het volgende beeld. De instroomcijfers bij het Functioneel Parket geven
over de afgelopen periode een daling te zien van het aantal gevallen van fraude en
milieucriminaliteit dat het Functioneel Parket in behandeling neemt. De neerwaartse
trend weerspiegelt mogelijk de concentratie op zwaardere misdrijven en op preventie.

…fraude...
De impact van financieel-economische criminaliteit op de maatschappij is groot.
Hoewel minder zichtbaar voor de buitenwereld, gaat het hier om een ernstige vorm van
criminaliteit die de integriteit van financiële markten en het vertrouwen in het economisch
verkeer schaadt. Dit was aanleiding om in Perspectief op 2010 fraude aan te wijzen als
één van de thema’s waarop het OM wil investeren. De economische recessie heeft onder
meer tot gevolg gehad dat de maatschappelijke verontwaardiging over misstanden in de
financiële sector groter is geworden en daarmee ook de roep om repressie.
Met behulp van het intensiveringsprogramma financieel-economische criminaliteit
is de capaciteit van het Functioneel Parket, het Bureau Ontnemingswetgeving OM
(BOOM) en de fraudemeldpunten uitgebreid. Geïnvesteerd is in opleidingen, kennis
en expertise, ook binnen de regio’s. Hierdoor is de aandacht voor fraude versterkt en
wordt minder terughoudendheid ervaren om te vervolgen voor witwassen of om een
ontnemingsprocedure te starten. Er zijn verschillende proeftuinen gestart. De focus komt
steeds meer te liggen op witwassen, omdat het financiële spoor vaak beter te volgen is dan
dat van het gronddelict. Uiteindelijk gaat het beroepscriminelen immers meestal om geld.
De bestrijding van vastgoedfraude neemt momenteel een belangrijke plaats in
in de intensiveringsprogramma’s. Het Vastgoed Intelligence Centre (VIC), een
samenwerkingsverband van OM, politie, Belastingdienst, Financiële Inlichtingen en
Opsporingsdienst (FIOD) en de Financial Intelligence Unit (FIU) levert met analyses en
pro-actieve vastgoedscans een bijdrage aan strafrechtelijke onderzoeken. Een andere
ontwikkeling is dat fraude zich steeds meer manifesteert op het internet. Bijvoorbeeld
fraude met DigiD-codes, fraude met elektronisch bankieren en fraude op online
handelsplaatsen.
Een goed voorbeeld van publiek-private samenwerking is het tussen OM, politie en
verzekeraars gesloten convenant verzekeringsfraude. Private partijen - verzekeraars
- hebben een dominante rol als het gaat om preventie. Bij ernstige inbreuken wordt
het strafrecht in stelling gebracht. Een ander voorbeeld is het convenant aanpak
internetoplichting tussen OM, politie en Marktplaats.
Het Functioneel Parket is het specialistisch kennisparket op het gebied van fraude,
milieucriminaliteit en ondermijning. Ook bij dit parket is het effectief interveniëren sterk
in ontwikkeling. Enkel een verdachte voor de rechter brengen is niet automatisch het
beste antwoord. En als vervolging wordt ingesteld, wordt goed bekeken welke sanctie het
grootste maatschappelijk effect sorteert. Naast het vorderen van gevangenisstraffen, voert
het Functioneel Parket een actief transactiebeleid tegenover verdachte rechtspersonen.
Op die manier is handhaving niet alleen effectief, maar ook doelmatig. Sinds 2010
worden daarbij vaker speciale onderhandelingsteams ingezet. Die bestaan uit ervaren
officieren van justitie die over de competenties beschikken om in een omgeving met
meer belanghebbenden tot evenwichtige afdoeningsbeslissingen te komen. In de

28 | Evaluatie Perspectief op 2010

Fraude
Milieuzaken

2006

2007

2008

2009

2010

2.620
13.300

2.400
10.900

1.600
9.100

1.300
7.600

1.300
6.100

De conclusie is dat op het terrein van fraudebestrijding sinds Perspectief op 2010 veel is
bereikt. De landelijke fraudeaanpak is geprofessionaliseerd. De brede aanpak van fraude
op de regioparketten blijft echter nog achter. Hier moet het OM verder in investeren. Ook wil
het OM de publiek-private samenwerking uitbreiden naar andere terreinen, zoals telecom
en de bancaire sector.
Een voorbeeld van een fraudezaak met maatschappelijk effect is de volgende.
Eind juni 2010 bracht het Functioneel Parket twee gastouderbureaus voor de rechter.
De twee gastouderbureaus bemiddelden tussen klanten (ouders) en gastouders. Twee
mannen streken via deze gastouderbureaus zo’n € 18 miljoen op door een paar jaar lang
deels onterecht kinderopvangtoeslag bij de belastingdienst aan te vragen en te innen. De
rechters legden de twee verdachten uiteindelijk celstraffen op van respectievelijk 4,5 en 3
jaar, waarvan een jaar voorwaardelijk. Het was de eerste grote strafzaak tegen frauderende
gastouderbureaus. Door de zaak is het probleem van fraude met kinderopvangtoeslagen
blootgelegd en geagendeerd.
…cybercrime...
De ontwikkelingen in de informatie- en communicatietechnologie (ICT) volgen elkaar in
hoog tempo op en bieden niet alleen burgers en bedrijven, maar ook criminelen continu
nieuwe mogelijkheden. De directe financiële schade door cybercrime neemt ieder jaar
toe. Cybercrime vormt daarnaast een grote bedreiging voor met name de reputatie van de
financiële sector. Bij cybercrime gaat het vaak om nieuwe vormen van oude criminaliteit,
waarbij ICT wordt gebruikt als middel. Met het intensiveringsprogramma cybercrime zijn
de eerste stappen gezet om hier verandering in te brengen.
Op elk regioparket is een cybercrime-officier aangesteld die de meer complexe zaken
doet. Ook is de cybercrime-officier vraagbaak voor de collega’s binnen de regio. Een
aantal parketten heeft ook een cybercrime-secretaris en/of -criminoloog. Het OM
heeft geïnvesteerd in opleidingen en in duidelijke richtlijnen voor politie en OM over
het al dan niet toepassen van bijzondere opsporingsmethoden bij nieuwe vormen van
onderzoek, zoals onderzoek op sociale netwerksites als Hyves, Facebook en Twitter. Ook
is geëxperimenteerd met nieuwe opsporingstechnieken. Een knelpunt is dat tot op heden
door gebrekkige registratie weinig zicht bestaat op de aard en omvang van cybercrime in
de regio. Ook wordt nog onvoldoende prioriteit gegeven aan de aanpak van deze vorm
van criminaliteit.
Het Landelijk Parket en de Nationale Recherche richten zich op de bestrijding van high tech
crime, een bijzondere vorm van cybercrime. Bij high tech crime is ICT naast het middel ook

29 | Evaluatie Perspectief op 2010

het doel. Ook gaat het om de aanpak van innovatieve vormen van cybercrime gericht tegen
diensten waarbij het gebruik van autorisaties bij verwerking en overdracht van gegevens
belangrijk is. Daarnaast gaat het om hacking (inbreken op computersystemen) en DDoSsen
(platleggen van computerservers). High tech crime vereist specialistische kennis en heeft
vaak een internationaal karakter. Op operationeel niveau moet dan ook internationaal
worden samengewerkt. Uit de internationale samenwerking in opsporingsonderzoeken
zijn samenwerkingsverbanden met het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten, Oekraïne
en Rusland ontstaan.
Ook is er geïnvesteerd in publiek-private samenwerking, bijvoorbeeld met banken,
IT-security-bedrijven en de antivirusindustrie. Alleen door het samenbrengen van kennis
kan een succesvolle aanpak tegen high tech crime worden ontwikkeld.
Sinds 2009 is de focus komen te liggen op fenomeenonderzoek. Cybercrime-fenomenen
met de grootste dreiging voor de Nederlandse samenleving worden in kaart gebracht. Het
is de bedoeling om binnen deze fenomenen op zoek te gaan naar de topcriminelen en deze
strafrechtelijk te vervolgen.
De investeringen die zijn gedaan in het informatieproces en de publiek-private
samenwerking hebben begin 2011 geresulteerd in de oprichting van de Electronic
Crimes Taskforce, waarin een aantal grote banken, het Team High Tech Crime (Nationale
Recherche) en het Landelijk Parket nauw samenwerken om actuele bedreigingen van het
elektronisch betalingsverkeer het hoofd te bieden.
De conclusie is dat de landelijke aanpak van cybercrime volop in beweging is. Het
onderwerp is op de kaart gezet en het Team High Tech Crime heeft beeldbepalende
onderzoeken gedraaid. Net als bij de aanpak van fraude blijft de brede aanpak van
cybercrime op de regioparketten nog achter. De bestrijding ervan heeft over het algemeen
nog onvoldoende prioriteit. Dit is de opdracht voor de komende jaren.
Een paar voorbeelden.
In de proeftuin internetgerelateerde fraude in Haarlem zijn convenanten opgesteld met
private partners, zoals online handelsplaatsen en andere partijen die betrokken zijn bij
de fraude op internet. Ook is een meldpunt internetgerelateerde fraude opgericht. Zo kan
de komende tijd een goede informatiepositie worden opgebouwd over de aard en omvang
van cybercrime.
In de proeftuin informatiegestuurde botnets is door het Team High Tech Crime op
technische gebied samengewerkt met een universiteit in Aken. Daarnaast is een convenant
informatie-uitwisseling gesloten. Daaraan nemen zowel private partijen deel, als publieke
partijen zoals het Cyber Security Centrum, het Incident Response Team van de Nederlandse
overheid, de Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) en het Nederlands Forensisch
Instituut (NFI).
…ontneming...
Misdaad mag niet lonen. Aangezien een groot deel van de criminaliteit ontstaat vanuit
een financieel motief is het logisch om de crimineel daar te treffen waar hij dat het hardste
voelt: in zijn portemonnee. Ontneming is in Perspectief op 2010 tot prioriteit benoemd en
het belang daarvan zal de komende jaren alleen maar toenemen. Sinds 2008 is ontneming
ook een onderdeel van het intensiveringsprogramma financieel-economische criminaliteit.
Het OM heeft sinds 2007 veel gedaan aan het afnemen van crimineel geld: niet alleen met
gebruikmaking van de ontnemingsmaatregel of -schikking, maar ook door het benutten
van verbeurdverklaring, schadevergoedingsmaatregelen en afroomboetes. In 2010 is
ruim € 55 miljoen aan ontneming en verbeurdverklaring geïnd, waarvan € 33,9 miljoen

30 | Evaluatie Perspectief op 2010

aan ontneming. Ter vergelijking: in 2006 is € 17,5 miljoen aan ontneming geïnd. In deze
ontnemingsopbrengsten zijn de aan benadeelden betaalde schadevergoedingen en de
opbrengsten die ten goede komen aan andere departementen niet inbegrepen.
Met het intensiveringsprogramma is geïnvesteerd in capaciteit en deskundigheid,
zowel bij het OM als bij de politie. Ook is de inzet om zo vroeg mogelijk in het
strafproces conservatoir beslag te leggen, zodat de later door de rechter opgelegde
ontnemingsmaatregel ook daadwerkelijk geïnd kan worden. Het totaalbedrag aan opgelegd
conservatoir beslag is opgelopen van € 450 miljoen in 2007 naar ruim € 660 miljoen
in 2010. Ondanks de stijging van de opbrengsten van het afnemen (uit ontneming en
anderszins) zijn de resultaten nog steeds bescheiden, afgezet tegen de schattingen van
het totale criminele vermogen in Nederland en afgezet tegen de bedragen die jaarlijks
door de rechter worden opgelegd aan ontnemingsmaatregelen. Daarbij moet wel
worden meegewogen dat lang niet al het criminele vermogen dat wordt afgepakt naar
de ontnemingsrekening van het OM gaat. De inzet van het OM is er primair op gericht
dat benadeelden hun geld krijgen vergoed. Er lopen ook grote geldstromen naar andere
overheden als gevolg van de succesvolle inzet van het strafrecht. In 2011 en volgende jaren
zullen OM, politie, bijzondere opsporingsdiensten en CJIB het afnemen van crimineel
vermogen een extra impuls geven. Hiervoor heeft de minister van Veiligheid en Justitie
investeringsbedragen toegekend.
De conclusie is dat op het thema ontneming sinds Perspectief op 2010 veel inspanningen
zijn geleverd en dat de opbrengsten stijgen. Maar het lukt nog niet goed genoeg om over de
hele linie, zowel in grote strafzaken als ook in standaardzaken, het afnemen van crimineel
vermogen een vast onderdeel te laten zijn van het strafproces. De komende jaren wil het
OM hier verandering in brengen.
Ter illustratie. Het Bureau Ontnemingswetgeving OM (BOOM) houdt zich bezig met de
grotere, complexe ontnemingszaken (vanaf €100.000), waarin conservatoir beslag is
gelegd. Om het leggen van conservatoir beslag en daarmee de uiteindelijke kans op
succesvolle inning te vergroten, wordt samengewerkt met onder andere het Centraal
Justitieel Incasso Bureau (CJIB).
De parketten zijn verantwoordelijk voor het ontnemen van crimineel vermogen onder
de € 100.000. Het BOOM heeft een expertisefunctie en kan door de parketten worden
ingeschakeld bij vragen. Ook begeleidt het BOOM de verkoop van onroerend goed waarop
conservatoir beslag is gelegd. In 2010 gebeurde dat 608 keer, in 2009 was dat nog 242
keer. Er wordt dus vaker conservatoir beslag gelegd op panden. Ook de samenwerking met
Domeinen is verbeterd. Deze dienst, die valt onder het ministerie van Financiën, beheert
de in beslag genomen roerende goederen. Goederen die aan waarde onderhevig zijn (auto’s,
witgoed, televisies etcetera), worden zo snel mogelijk verkocht, zodat de opbrengst zo hoog
mogelijk is.
In 2010 is het (keten)programma Afpakken gestart. Dit programma richt zich op het (pro)
actiever opsporen en traceren van crimineel vermogen. Het programma wordt de komende
jaren uitgebouwd om de incassodoelstellingen voor de komende jaren te kunnen halen.
Ook wil het OM met de betrokken ketenpartners (Belastingdienst, Autoriteit Financiële
Markten, Nederlandse Bank, Bureau Financieel Toezicht) een betere informatiepositie
opbouwen over de aard en omvang van criminele geldstromen. Er wordt gewerkt aan de
totstandkoming van een cv-infobox, de crimineel- vermogeninfobox.
… internationalisering…
De internationalisering van de criminaliteit maakt het noodzakelijk dat OM en politie
investeren in internationale samenwerking en in instrumenten om grensoverschrijdende
criminaliteit te bestrijden. Dit vraagt van OM en politie specialistische kennis op het

31 | Evaluatie Perspectief op 2010

terrein van Europese regelgeving, maar ook van buitenlandse rechtsstelsels en culturele
verschillen. Wat is er in de periode 2007-2010 bereikt?
Europese regelgeving is rechtstreeks van invloed op de nationale strafrechtspraktijk.
Het OM stelt zich in het proces van totstandkoming en bij de implementatie ervan
positief-kritisch op. Sommige kaderbesluiten, zoals de geautomatiseerde uitwisseling
van DNA-profielen, zijn een duidelijke stap voorwaarts, andere besluiten verdienen een
kritischer blik. Vooral omdat het uitgangspunt van wederzijdse erkenning ertoe leidt
dat buitenlandse rechtshulpverzoeken dwingend moeten worden uitgevoerd binnen
een bepaalde termijn. Dat geldt bijvoorbeeld voor het Europees onderzoeksbevel. Het
opportuniteitsbeginsel en het prioriteren van eigen onderzoeken komen daardoor onder
druk te staan. Dezelfde discussie speelt met de mogelijke introductie van het Europees OM.
De Internationale Rechtshulpcentra (IRC’s) hebben de afgelopen jaren hun meerwaarde
bewezen. Deze samenwerkingsverbanden van OM en politie vormen de schakel
voor inkomende en uitgaande rechtshulpverzoeken. Helaas staat de uitvoering van
rechtshulpverzoeken onder zware druk vanwege de handhavingstekorten in de opsporing.
Nederland kan niet aan de vraag voldoen. De in Perspectief op 2010 geformuleerde
doelstelling dat de IRC’s zicht houden op de inkomende en uitgaande rechtshulpverzoeken,
deze distribueren en de snelheid en kwaliteit van de afhandeling bewaken, is dan ook
niet bereikt. Ook wanneer snel opsporingscapaciteit ingezet moet worden, is er de nodige
kritiek op Nederland. Het aantal inkomende rechtshulpverzoeken uit het buitenland blijft
de laatste jaren stijgen. Tegelijkertijd neemt ook de complexiteit van de verzoeken toe. De
verhouding tussen uitgaande en inkomende verzoeken is inmiddels één staat tot vier à vijf.
Toch zijn er ook positieve ontwikkelingen. De samenwerking met de grenslanden België
en Duitsland is vergevorderd. In de grensregio’s is de samenwerking inmiddels meer
structureel van aard, zoals Perspectief op 2010 beoogde. Het inzicht is ontstaan dat
vanuit een gedeeld belang meer draagvlak ontstaat voor het uitwisselen van informatie,
het opstellen van gezamenlijke criminaliteitsbeeld-analyses en plannen van aanpak.
In de regio Maastricht heeft dit bijvoorbeeld geleid tot het Euregionaal Beslisgremium
Opsporingsonderzoeken, een forum dat bestaat uit een chef recherche van de politie en
een lid van het OM van elk van de betrokken landen. Een ander belangrijk instrument
zijn de Joint Investigation Teams, de JIT’s. JIT-overeenkomsten maken snelle informatieuitwisseling mogelijk tussen opsporingsteams van verschillende lidstaten. Ook mogen op
elkaars grondgebied bepaalde opsporingshandelingen worden verricht. Bij de bestrijding
van autodiefstal, mensenhandel, drugscriminaliteit en BTW-carrousels worden JIT’s
inmiddels vaak ingezet.

In 2010 is het functioneren van de RDO’s onderzocht door de Politieacademie en het
Parket-Generaal. Uit dit onderzoek blijkt dat de RDO’s hebben geleid tot betere onderlinge
communicatie en samenwerking tussen de partners. Dankzij de RDO’s bestaat er ook meer
zicht op de aard en omvang van discriminatie als maatschappelijk probleem. Sinds 2009
wordt jaarlijks een criminaliteitsbeeld Discriminatie opgesteld.
Knelpunt is echter dat niet alle misdrijven herkend worden als discriminatiezaak.
De specifieke discriminatiedelicten uit het Wetboek van Strafrecht vormen immers maar
een deel van de omvang van het maatschappelijk probleem, terwijl ook andere misdrijven
worden gepleegd met een discriminatoir motief. De echte aard en omvang komt hierdoor
onvoldoende boven tafel. Verbeterde registratie, bij de politie in Basisvoorziening
Handhaving (BVH) en bij het OM in GPS, dient hier in de toekomst verandering in
te brengen.
Per 1 mei jl. is de strafeis voor ingrijpende feiten met een discriminatoir karakter op
verzoek van de minister van Veiligheid en Justitie met 100 procent omhoog gegaan.
Een dubbel zo zware eis dus. In deze zaken zal het OM de verdachte ook altijd dagvaarden.
Het gaat dan om ernstige geweldszaken of een ernstige inbreuk op de persoonlijke
integriteit. Dat kan ook geestelijke schade zijn.
Ook bij de aanpak van discriminatie is het inzicht gegroeid dat het inzetten van het
strafrecht alleen niet effectief is. Dit geldt bijvoorbeeld wanneer de toegang tot de
arbeidsmarkt wordt belemmerd. Bij dit type zaken zijn andere juridische mogelijkheden
effectiever dan het strafrecht, zoals het inschakelen van de Commissie Gelijke Behandeling
(en daarna eventueel de civiele rechter). Juist door de samenwerking met gemeenten en
andere partners worden de beste resultaten bereikt.
De conclusie is dat het OM sinds Perspectief op 2010 een grote inzet heeft gepleegd
om discriminatiezaken voor de rechter te brengen. De regioparketten hebben daarbij
een voortrekkersrol vervuld. De werkelijke aard en omvang van misdrijven met een
discriminatoir aspect kan nog niet worden vastgesteld, maar daar komt verandering
in. In elk geval het OM kan deze strafzaken in de toekomst registreren in het eigen
bedrijfsprocessensysteem. De komende jaren zal het casusoverleg binnen de RDO’s
worden voortgezet en zal naast de strafrechtelijke aanpak vooral ook een preventieve
aanpak ontwikkeld moeten worden, waarbij het voortouw bij het bestuur ligt.
Ter illustratie. In Amsterdam is in 2010 ervaring gedaan met themazittingen waarop
discriminatiezaken werden behandeld.

De conclusie is dat in de afgelopen jaren het belang van internationale samenwerking
alleen maar is toegenomen. EU-regelgeving brengt verplichtingen met zich die omgezet
moeten worden in nationale wetgeving. Het OM is hier in het algemeen positiefkritisch over. Helaas kunnen OM en politie niet voldoen aan de vele internationale
rechtshulpverzoeken.

3.3 Nieuwe prioriteiten na Perspectief op 2010

…discriminatie...

…kinderporno…

De afgelopen jaren heeft discriminatie nadrukkelijk de aandacht gehad van het OM.
Integratie van minderheidsgroepen komt niet tot stand als zij worden gediscrimineerd.
In alle politieregio’s is in 2008 een Regionaal Discriminatie Overleg (RDO) ingericht, waar
OM, politie en anti-discriminatiebureaus meldingen en aangiften van discriminatie
behandelen. De discriminatie-officier van het regioparket is voorzitter van het overleg.
Het Landelijk Expertisecentrum Discriminatie bij het parket Amsterdam ondersteunt de
parketten bij de behandeling van complexe discriminatiezaken.

De bestrijding van kinderporno kwam hoog op de agenda te staan toen in 2008 bleek dat er
grote voorraden kinderpornozaken bij de politie lagen, voornamelijk meldingen van bezit
van kinderporno. De opsporingspraktijk is inmiddels geen kwestie meer van schokkende
beelden bekijken, de omvang daarvan vaststellen en de bezitter als verdachte aanleveren,
maar vraagt veel meer van politie en OM.

32 | Evaluatie Perspectief op 2010

Het OM heeft de ambitie in verbinding te staan met de samenleving en adequaat in te
spelen op maatschappelijke ontwikkelingen. Een aantal relatief nieuwe prioriteiten kan
daarom niet onbesproken blijven.

Als gevolg van de maatschappelijke en politieke discussie is eind 2008 een landelijk
coördinerend officier kinderporno aangesteld en per 1 januari 2009 is het Landelijk

33 | Evaluatie Perspectief op 2010

Expertisecentrum Kinderporno opgericht. Het expertisecentrum, ondergebracht bij
het parket Rotterdam, heeft een uitgebreid takenpakket, waaronder het aansturen en
coördineren van internationale en/of grootschalige kinderporno-onderzoeken. Daarnaast
ontwikkelt het landelijk beleid voor de opsporing en vervolging en informeert en
adviseert het collega’s bij OM en politie. In de afgelopen jaren heeft het expertisecentrum
bijgedragen aan de totstandkoming van jurisprudentie gericht op virtuele kinderporno,
de aanscherping van de grenzen van strafbare kinderporno, de toepassing van de niet in
duur beperkte TBS-maatregel en de mogelijkheden van een proeftijd langer dan twee jaar
(tot maximaal tien jaar).22
Samen met de politie heeft het OM met name de afgelopen twee jaar de mogelijkheden
verkend om met inzet van een beperkt deel van de schaarse opsporingscapaciteit in meer
zaken een zinvolle, op maat gesneden interventie te plegen. Niet alleen door bewuste
keuzes in de opsporingsonderzoeken, maar ook door te innoveren in de manier van
opsporen. Geprobeerd wordt om het groeiende aantal zaken zo efficiënt mogelijk te
onderzoeken. In de proeftuin Zambezi is bijvoorbeeld door de Rotterdamse politie en het
Nederlands Forensisch Instituut (NFI) gewerkt aan technologieën die het onderzoeken van
grote hoeveelheden in beslag genomen materiaal versnellen en vergemakkelijken. Ook de
ontwikkeling van een nieuwe landelijke database voor kinderpornografisch materiaal zal
op termijn bijdragen aan een efficiënter opsporingsproces.
Ook is gewerkt aan een nieuwe Aanwijzing Kinderpornografie, die op 1 januari 2011 in
werking is getreden. Hierin staan de slachtoffergerichte aanpak en de grenzen van strafbare
kinderporno centraal. Het onderscheid tussen jonge kinderen en pubers is vervallen. De
impact van het misbruik is op alle leeftijden groot. Het aantal zaken waarbij pubers zijn
betrokken groeit, ook door de introductie van webcams en mobiele telefoons. De nadruk
is verschoven van de vervolging van het bezit van kinderporno naar het bestrijden van
seksueel kindermisbruik. De Amsterdamse zedenzaak, die aan het rollen werd gebracht
door de identificatie van één van de slachtoffertjes, is daarvan het sprekende voorbeeld.
Ondanks deze ontwikkelingen en de volle inzet van de voor kinderporno beschikbare
opsporingscapaciteit, is het niet mogelijk gebleken de voorraad kinderpornozaken
structureel te verminderen. Dit heeft bij OM en politie tot het besef geleid dat herziening
van de aanpak aan de orde is. Hierover wordt momenteel nagedacht, mede in het licht
van het nationale politiebestel.
Wat betreft de cijfers zien we het volgende. Het aantal kinderpornozaken dat instroomt
bij het OM was in 2007 lager dan in het voorgaande jaar. Sinds 2009 is de aanpak
geïntensiveerd, wat zich vertaalt in een groter aantal verdachten dat aan het OM wordt
aangeboden. Per saldo was de instroom in 2010 17 procent hoger dan in 2006. De uitstroom
is in dezelfde periode met 19 procent gegroeid. Kinderpornozaken worden gemiddeld
in vier van de vijf gevallen (79 procent) aan de rechter voorgelegd. Het hoge aandeel
dagvaardingen weerspiegelt het belang dat het OM hecht aan een stringente aanpak.
In verreweg de meeste gevallen (gemiddeld 86 procent), wordt de verdachte veroordeeld
en wordt een straf opgelegd.

22 Deze onderwerpen zijn bijvoorbeeld aan de orde gekomen in de Sliedrechtse kinderpornozaak, waarin de verdachte
voor het bezit van miljoenen kinderpornografische bestanden werd veroordeeld tot drie jaar gevangenisstraf en TBS
met dwangverpleging.

34 | Evaluatie Perspectief op 2010

Kinderporno: instroom en afdoening

Instroom OM
Uitstroom OM
Dagvaardingen
Veroordelingen

2006

2007

2008

2009

2010

410
430
330
340

380
370
300
250

390
380
300
270

450
420
330
240

480
510
400
320

De conclusie is dat bij de opsporing en vervolging een omschakeling nodig van een reactieve
aanpak van bezit van kinderporno naar een actieve aanpak van onderliggend seksueel
misbruik. De bescherming van slachtoffers is hoofdzaak. Dit kost veel opsporingscapaciteit
en het gebruik van moderne technologie. Daarnaast is een brede maatschappelijke
onderkenning van risicofactoren en risicovolle situaties onmisbaar, om slachtofferschap
van kinderen structureel te helpen voorkomen.
Ter illustratie. De opkomst van de informatie- en communicatietechnologie heeft de
kinderpornomarkt sterk veranderd. Kinderporno wordt binnen enkele seconden over
de hele wereld verspreid en versleuteld opgeborgen door mensen die elkaar niet
hoeven te kennen. Dat maakt het onderzoek zo complex en tijdrovend. Het Landelijk
Expertisecentrum Kinderporno bij het parket Rotterdam zoekt naar nieuwe manieren om
zoveel mogelijk zaken op te lossen. Het aantal kinderpornozaken is op jaarbasis opgelopen
van ca. 800 naar ca. 1000 zaken. Daarvan stroomt inmiddels ongeveer de helft binnen bij
het OM. Een verdachte die privé of professioneel te maken heeft met kinderen belandt
in principe bovenop de stapel. Dan kan misbruik aan de orde zijn. Maar ook de lichtere
vergrijpen moeten worden vervolgd. ‘Niets doen is geen optie’. Onder deze naam is het
expertisecentrum in 2010 een project gestart. Gezocht wordt naar andere strategieën
voor de vervolging van bezit van kinderporno, zonder het opsporings- en strafrechtelijk
traject volledig in werking te hoeven zetten. Zo is een geselecteerde groep verdachten in
behandeling gegaan. Een aantal anderen heeft een gesprek met de politie gehad en een
waarschuwingsbrief. Als er opnieuw informatie binnenkomt over hetzelfde IP-adres,
wordt alsnog vervolging ingesteld. In 2011 wordt het initiatief geëvalueerd.
…overvallen…
Het aantal overvallen was in 2009 toegenomen tot 2898, het hoogste aantal in de recent
achter ons liggende jaren. De neerwaartse trend die in Perspectief op 2010 nog werd
geconstateerd, is helaas gekeerd. Er was dus alle reden om de bestrijding van overvallen
tot prioriteit te benoemen. De maatschappelijke onrust was groot. Om effectieve
maatregelen te bedenken is de Taskforce Overvallen opgericht. In de Taskforce werken
bestuur, OM, politie en bedrijfsleven nauw samen. De doelstelling van de minister van
Veiligheid en Justitie is het aantal overvallen terug te brengen naar 1900 in 2014. Ook
zullen meer overvallers opgespoord, vervolgd en berecht moeten worden.23 De Task Force
Overvallen heeft hiervoor concrete doelstellingen geformuleerd. De aanpak bevat zowel
preventieve als repressieve maatregelen. In de politieregio’s wordt steeds meer gewerkt
met vaste overvallenteams.
Alle regioparketten hebben inmiddels een overvallenofficier en een regiegroep overvallen.
Kennis en expertise worden gebundeld en de opsporing gecoördineerd. Ook in de regio
vindt publiek-private samenwerking plaats. In Breda is de aanpak van overvallers in het
veiligheidshuis opgezet. Verdachten van overvallen ondergaan een aparte intakeprocedure,
krijgen een planmatige vervolgaanpak en er wordt nazorg geregeld. Dit gebeurt in
23 Overvallen in Nederland, Cyrille Fijnaut e.a., 2010

35 | Evaluatie Perspectief op 2010

samenwerking met de reclassering en de gemeente. Vanuit de driehoeken zijn ‘bekende’
(ex)overvallers preventief benaderd en is hen te kennen gegeven dat zij de gezamenlijke
belangstelling genieten van OM, politie en bestuur. Ook heeft het parket Breda
bijeenkomsten voor mogelijke slachtoffers verzorgd, zoals winkeliers. Een knelpunt is wel
dat de huidige geïntensiveerde aandacht van politie en OM ten koste kan gaan van andere
prioriteiten. Ook valt nog veel te leren van de effecten van de intensieve aanpak op het
verschijnsel overvallen. Zien we landelijk een daling in het aantal overvallen, of verschilt
dit per regio. En hoe kunnen we grip krijgen op dit fenomeen.
De intensivering van de aanpak zien we terug in de cijfers. In 2010 zijn elf procent minder
overvallen gepleegd dan in het jaar daarvoor. Aangezien het ophelderingspercentage
gelijk is gebleven, zijn er in 2010 minder verdachten bij het OM aangeleverd dan in
2009. Het aantal is wel hoger dan 2008 en voorgaande jaren. Een overvalzaak wordt
door het OM gewoonlijk voorgelegd aan de rechter (87 procent). In verreweg de
meeste gevallen (86 procent) leidt dit tot een veroordeling. Bijna altijd (97 procent)
wordt een onvoorwaardelijke gevangenisstraf opgelegd. In 2010 is een nieuwe
strafvorderings¬richtlijn opgesteld, waardoor de strafeis voor meerderjarigen met
gemiddeld een jaar omhoog gaat.
Overvallen: instroom en afdoening

Instroom OM
Uitstroom OM
Dagvaardingen
Veroordelingen

2006

2007

2008

2009

2010

1030
1090
940
910

1150
1070
940
790

1080
1060
940
810

1420
1340
1140
950

1260
1380
1210
960

…geweld tegen werknemers met een publieke taak…
Geweld tegen ambtenaren en hulpverleners is een maatschappelijk vraagstuk dat na
het verschijnen van Perspectief op 2010 hoog op de maatschappelijke agenda kwam
te staan. Werknemers met een publieke taak moeten hun werk onbelemmerd kunnen
uitoefenen. Geweld tegen deze werknemers wordt dan ook niet getolereerd. Het OM zet
in op een brede benadering. Elementen daarvan zijn het gebruik van (super)snelrecht of
themazittingen, externe afstemming met de ketenpartners, interne afstemming op het
parket bij de voorbereiding en afhandeling van de strafzaak, hogere strafeisen en aandacht
voor slachtoffers. Toepassing van (super)snelrecht vindt onder meer plaats bij bijzondere
evenementen zoals de jaarwisseling en Koninginnedag. Dit is vooral bedoeld voor de
minder ernstige en gemakkelijk bewijsbare delicten.
Het OM doet ook mee aan de Taskforce Geweld tegen werknemers in het openbaar vervoer.
Daarnaast zijn de afgelopen jaren samen met vertegenwoordigers van de politie, betrokken
ministeries en het programma Veilige Publieke Taak, landelijke afspraken gemaakt over de
opsporing en vervolging van geweldszaken tegen werknemers met een publieke taak. Het
doel van de afspraken is een eenduidige, effectieve en zo snel mogelijke afhandeling van
agressie en geweld tegen deze functionarissen door politie en OM. Op elk parket is een
contactfunctionaris aangesteld. Vanwege de ernst en maatschappelijke impact van deze
strafbare feiten eist het OM sinds enige jaren dubbel zo zware straffen. Sinds 31 december
2010 is de verhoging op verzoek van de minister van Veiligheid en Justitie zelfs 200 procent.
De stijgende instroom van zaken laat zien dat er vaker aangifte wordt gedaan en dat politie
en OM hoge prioriteit geven aan de zaken. Het dagvaardingspercentage is stabiel op 78
procent. De rechter veroordeelt de verdachte de laatste jaren in vier van de vijf gevallen
(79 procent).
Geweld tegen publieke dienstverleners: instroom en afdoening

De conclusie is dat het aantal verdachten van overvallen dat instroomt bij het OM in
2010 lager is dan in 2009, maar nog steeds hoger dan in 2008 en voorgaande jaren.
Het OM werkt er hard aan om samen met de politie, bestuur en private partners het
aantal overvallen terug te brengen naar 1900 in 2014. De vervolging en berechting van
opgehelderde overvallen is succesvol: het dagvaardingspercentage is hoog (87 procent),
het aantal veroordelingen ook (86 procent) en vrijwel altijd wordt een onvoorwaardelijke
gevangenisstraf opgelegd (97%).
Een voorbeeld van een succesvolle aanpak is zichtbaar in de politieregio Noord-HollandNoord. Het aantal overvallen is in 2010 met 45 procent gedaald ten opzichte van 2009. Dit
zijn hoopvolle resultaten afgezet tegen de landelijke daling van elf procent. In 2008 ging
het om 57 overvallen, in 2009 verdubbelde dat aantal tot 114 en in 2010 was het aantal
weer teruggebracht tot 63. Hoe is dit resultaat bereikt? Uit een analyse van de overvallen
in 2009 bleek dat bijna 72 procent van de aangehouden verdachten jonger was dan 21 jaar.
In een derde van de gevallen was een woning het doelwit. De overvallen vonden vooral ’s
avonds plaats. Begin 2010 besloten OM en politie een gespecialiseerd overvallenteam in
te stellen (zo’n vijftien man), met ondersteuning, zoals een informatie-analist. Kern van
de justitiële aanpak is dat grondiger onderzoek kan worden gedaan, door analyses van
(potentiële) dadergroepen, objecten, diepgaande verhoren, het leggen van verbanden
en inzet van technische hulpmiddelen (camera’s en telefoontaps). Daardoor steeg het
ophelderingspercentage en werden er meer overvallen opgelost. Nog belangrijker is het
dat de verhoogde pakkans afschrikt. En dat heeft dus resultaat gehad. Verder wordt veel
gedaan aan preventie en aandacht voor slachtoffers, in samenwerking met gemeenten
en detailhandel.

36 | Evaluatie Perspectief op 2010

Instroom OM
Uitstroom OM
Dagvaardingen
Veroordelingen

2007

2008

2009

2010

8.340
7.460
6.070
3.080

8.490
8.380
6.590
5.000

8.450
8.480
6.630
5.360

8.820
8.370
6.520
5.290

Geweld tegen werknemers met een publieke taak is niet acceptabel en wordt niet
getolereerd. Door gezamenlijke inspanningen van OM, politie en partners uit bestuur
en bedrijfsleven, met als sluitstuk een sterk verhoogde strafeis, leidt dit er inmiddels toe
dat de norm dat dit gedrag in hoge mate strafwaardig is, is herbevestigd. Voor de komende
jaren verdient het aanbeveling dat de mogelijkheden van werknemers om via
hun werkgevers anoniem aangifte te doen verder worden verkend.

37 | Evaluatie Perspectief op 2010

KWALITEIT VAN DE
4 INTERVENTIES
4.1 Selectiviteit
Het OM probeert samen met zijn partners in het veiligheidsnetwerk te sturen op een
selectieve inzet van het strafrecht: doen we de ‘goede zaken’? Op strategisch niveau
gebeurt dat in de driehoeken van bestuur, OM en politie. Op tactisch niveau wordt
vervolgens de inzet van de beschikbare opsporingscapaciteit bepaald. Ernstige misdrijven,
met een grote impact op het slachtoffer, hebben voorrang. Maar ook daar moeten soms
pijnlijke keuzes worden gemaakt. Bij de bestrijding van georganiseerde misdaad is de
capaciteitsinzet een keuze die vrijwel per definitie vooraf bepaald wordt. Door informatie
te delen (criminaliteitsbeeldanalyses) en te ‘wegen en sturen’. In het ordeningsrecht kan
het betekenen dat het OM het strafrecht tijdelijk inzet om corrigerend op te treden en
grenzen aan te geven, en vervolgens weer de ruimte laat aan zelfregulering. Het doel
daarvan is het stimuleren van de naleving van de regels door de sector of branche.
Samenwerking betekent ook dat het OM zich laat beïnvloeden door de prioriteiten van
partners, waarbij het OM gevraagd kan worden om het strafrecht in te zetten als sluitstuk
van de handhaving. Denk aan de bestrijding van belastingfraude, verzekeringsfraude of
fraude met elektronisch betaalverkeer.
Samengevat probeert het OM om samen met politie, bestuur en andere partners
maatschappelijk verantwoorde keuzes te maken over de richting waarin de opsporing
zich beweegt. Concrete doelstellingen, zoals de ambitie om het ophelderingspercentage
voor overvallen te verhogen, kunnen daarbij fungeren als breekijzer. Deze sturing is niet
zonder effect en dat is positief. Dat is de afgelopen jaren bijvoorbeeld gebleken uit de
resultaten die met de persoonsgebonden benadering van veelplegers zijn geboekt. Of met
de programmatische aanpak in de intensiveringsprogramma’s. Wel moet worden bedacht
dat intensivering kan leiden tot (grotere) schaarste elders.

wil kunnen vertrouwen op de kwaliteit van de rechtspraak. Daarnaast kan het imago
van het OM soms fors onder druk komen te staan. Ook in de afgelopen jaren hebben
beeldbepalende zaken een grote impact gehad. De vrijspraak van Lucia de Berk is daarvan
het meest in het oog springende voorbeeld geweest. In Perspectief op 2010 is al verwezen
naar het Programma Versterking Opsporing en Vervolging, het verbeterprogramma dat tot
doel had de juridische en technische kwaliteit van complexe strafrechtelijke onderzoeken
op een hoger plan te tillen. Dit zijn doorgaans zaken waarin Teams Grootschalige
Opsporing (TGO’s) worden ingezet voor de opheldering van levensdelicten of ernstige
gewelds- of zedendelicten. Het programma is in 2010 afgesloten en heeft geleid tot de
invoering van structurele maatregelen bij OM en politie, zoals de protocollering van
het rechercheonderzoek (onderzoeksjournaals), de aanstelling van kwaliteitsofficieren,
dubbele zaaksbezetting en de organisatie van tegenspraak, waarmee tunnelvisie in de
aansturing van het opsporingsonderzoek moet worden voorkomen. In de toekomst
worden ook andere beroepsgroepen, zoals advocaten en rechtspsychologen, bij de
tegenspraak betrokken.
In 2010 is het OM bovendien gestart met het programma Permanent Professioneel.
Kritische reflectie, feedback en evaluatie in lopende onderzoeken en strafzaken vinden
plaats tussen officieren van justitie en advocaten-generaal onderling. Daarvoor zijn
regionale reflectiekamers ingericht en sinds 2011 is er een landelijke reflectiekamer.
De kwaliteit in appelzaken was de afgelopen periode een belangrijk thema. Het rapport
van de commissie-Steenhuis naar aanleiding van de zaak Saban B., de in eerste aanleg
veroordeelde mensenhandelaar die tijdens de schorsing van de voorlopige hechtenis
ontvluchtte naar Turkije, heeft geleid tot de versterking van de samenwerking tussen
officieren van justitie en advocaten-generaal in gevoelige strafzaken.
Perspectief op 2010 heeft geen aandacht besteed aan ontwikkelingen op het terrein
van DNA en forensische opsporing. Met de inwerkingtreding in 2005 van de Wet
DNA-onderzoek bij veroordeelden heeft DNA een steeds grotere rol gekregen bij het
oplossen van misdrijven. Om van deze ontwikkeling optimaal gebruik te kunnen maken
heeft het OM de afgelopen jaren fors geïnvesteerd in de verbetering van de uitvoering
van de bij wet opgedragen DNA-taken. Zo heeft het OM de parketten versterkt met
DNA-bureaus, is er geïnvesteerd in opleidingen, zijn nieuwe procesbeschrijvingen
opgesteld en is op basis hiervan GPS aangepast en inmiddels geïmplementeerd. Door
de snelle technologische ontwikkelingen en nieuwe mogelijkheden in de wetgeving,
waaronder de in 2012 beoogde invoering van de Wet DNA-verwantschapsonderzoek,
zal de waarde van DNA-onderzoek en forensisch onderzoek in opsporingsonderzoeken
en in strafzaken steeds verder toenemen.
…persoonsgebonden aanpak…

4.2 Behandeling van strafzaken
…differentiatie…
Een selectieve inzet van het strafrecht betekent ook dat de capaciteit van het OM zelf
selectief moet worden ingezet. Het onderscheid in typen zaken, met op maat gesneden
werkprocessen, afhankelijk van de juridische complexiteit en de maatschappelijke context,
vormde de basis voor Het OM Verandert. Op deze organisatiewijziging wordt ingegaan in
hoofdstuk 5.

Een persoonsgebonden aanpak is van belang om het strafrecht zo effectief mogelijk in te
kunnen zetten. Screening van een verdachte in een zo vroeg mogelijk stadium maakt een
inschatting mogelijk van het recidiverisico. De inzet moet vervolgens het grootst zijn bij
daders met een hoog recidiverisico, en het laagst bij degenen die dit niet nodig hebben.
Selectie en differentiatie, en bewezen effectieve gedragsinterventies, waren daarmee de
uitgangspunten van Perspectief op 2010.
De afgelopen jaren is hiermee veel vooruitgang geboekt. Al lang voorgenomen beleid is in
uitvoering gebracht. Niet alleen bij doelgroepen waarbij dat toch al gebeurde (veelplegers,
jeugd, huiselijk-geweldplegers), maar over de volle breedte van het strafproces.

…kwaliteit van de opsporing en vervolging bij complexe zaken…
Gerechtelijke dwalingen en andere ernstige fouten in strafzaken zijn in de eerste plaats
schadelijk voor verdachten, slachtoffers en nabestaanden, en voor de maatschappij die

38 | Evaluatie Perspectief op 2010

De reclassering heeft na vele jaren van voorbereiding twee risicotaxatie-instrumenten
ingevoerd, de quick scan en de RISc, en erkende gedragsinterventies voor meerderjarigen
ontwikkeld. De quick scan is een korte screening, de RISc is een uitgebreider onderzoek

39 | Evaluatie Perspectief op 2010

naar de recidivekans, de criminogene factoren die daaraan ten grondslag liggen en
de mate van ontvankelijkheid voor gedragsinterventies. De risicotaxatie-instrumenten
zijn wetenschappelijk onderbouwd en onder meer in het Verenigd Koninkrijk al langer
in gebruik. Een kort reclasseringsadvies wordt onderbouwd met een quick scan en een
uitgebreid reclasseringsadvies met een RISc-rapportage. De adviezen zijn hierdoor
kwalitatief verbeterd. Er is wel spanning tussen vraag en aanbod. Adviezen kunnen niet
altijd - op tijd voor de zitting - geleverd worden. Daarmee kan een spanning ontstaan
tussen snelheid en zorgvuldigheid.

onherroepelijk te zijn om toch reclasseringstoezicht op te kunnen leggen. Dit kan na de
inwerkingtreding van het wetsvoorstel voorwaardelijke sancties straks ook bij de ‘gewone’
voorwaardelijke veroordeling, en zowel bij meerderjarigen als bij minderjarigen.
Het onderzoek naar permanent toezicht op ex-zedendelinquenten, dat door
de staatssecretaris is aangekondigd, past ook in deze ontwikkeling. Soms moet
maatschappijbeveiliging het belangrijkste doel zijn.
…ondersteuning bij het bepalen van de strafeis…

Ook aan mondelinge adviezen, die gegeven worden in de eerste uren na aanhouding van
verdachten, bestaat in toenemende mate behoefte. Niet alleen bij de traditionele vroeghulp
(inverzekeringstelling) is dat nu al het geval, maar ook bij het programma ZSM24 is dit een
onmisbaar element in het ketenproces. Dat zal waarschijnlijk ook het geval zijn als vanaf
2012 de strafbeschikking wordt ingevoerd waarbij het OM een taakstraf kan opleggen.
Relatief nieuw is de ruimere toepassing van bijzondere voorwaarden voor daders bij wie
gedragsbeïnvloeding, vaak in combinatie met reclasseringstoezicht, zinvol is. De RISc
kan daar een uitspraak over doen. Bijzondere voorwaarden worden toegepast bij de
schorsing van de voorlopige hechtenis, bij een (deels) voorwaardelijke gevangenisstraf
of bij voorwaardelijk sepot. In de toekomst komt daar de strafbeschikking met
gedragsvoorwaarde bij, waarbij het OM de bijzondere voorwaarden bepaalt. Ook kan
het OM bijzondere voorwaarden opleggen bij de voorwaardelijke invrijheidstelling. Een
van de doelen van de ruimere toepassing is het terugdringen van de korte vrijheidsstraf.
Wetenschappelijke inzichten laten zien dat voorwaarden gericht op gedragsverandering
met een vrijheidsstraf als stok achter de deur helpen recidive te voorkomen. Bijzondere
voorwaarden gekoppeld aan kwalitatief verbeterd reclasseringstoezicht en de mogelijkheid
om de veroordeelde meteen aan te houden bij overtreding van de voorwaarden, maken
de voorwaardelijke veroordeling bovendien punitiever en effectiever dan voorheen. De
wet wordt op deze punten aangepast. Het wetsvoorstel is inmiddels door de Tweede
Kamer aanvaard. Het OM heeft in 2009 en 2010 veel gedaan aan de voorbereiding van
de implementatie van het wetsvoorstel. Er is een striktere werkwijze ontwikkeld bij het
toezicht op de naleving van voorwaardelijke sancties, samen met de politie, de reclassering
en het CJIB. Dit heeft tot aanpassingen van de werkprocessen geleid bij alle ketenpartners.
Ook de ondersteunende automatisering wordt nog aangepast.

Perspectief op 2010 geeft aan dat het rekwireerbeleid van het OM moet aansluiten op wat
in de maatschappij leeft. In 2007 is de projectgroep Aanpassing Kader voor Strafvordering
van start gegaan. De opdracht van deze projectgroep was het Kader voor Strafvordering
en de bijbehorende richtlijnen te actualiseren. Binnen het project is geprobeerd de
maatschappelijke acceptatie van het rekwireerbeleid te meten. Ook is bekeken op welke
manier de uitkomst van burgerraadplegingen in beleidswijzigingen vertaald kan worden.
De projectgroep heeft in haar eindrapport in 2008 verbetervoorstellen gedaan. Hieruit
is de Landelijke Commissie Strafvorderingsrichtlijnen voortgekomen. Deze commissie,
bestaande uit officieren van justitie, advocaten-generaal en parketsecretarissen, is in 2009
ingesteld. Haar taak is het College van procureurs-generaal gevraagd en ongevraagd te
adviseren over het strafvorderingsbeleid. Het kan gaan om het actualiseren van bestaande
richtlijnen, maar ook om het maken van nieuwe strafvorderingsrichtlijnen, bijvoorbeeld
op het gebied van midden - of zware criminaliteit. De commissie consulteert burgers en
het maatschappelijk middenveld door het organiseren van burgerfora en internetenquêtes.
De resultaten van de raadplegingen, en de consultatie van de eigen achterban, betrekt
de commissie bij de totstandkoming van haar adviezen. In 2010 zijn op vier plaatsen in
het land de eerste burgerfora gehouden en is de eerste enquête van het maatschappelijk
middenveld online geweest. De burgers is gevraagd naar hun mening over recidive en
openlijk geweld. Knelpunt is wel dat ‘het maatschappelijk middenveld’ niet goed was te
operationaliseren. De resultaten zijn betrokken in het eerste advies van de commissie aan
het College. Inmiddels zijn de adviezen overgenomen en zijn ze na instemming van de
minister van Veiligheid en Justitie in diverse richtlijnen per 1 januari 2011 doorgevoerd.
Een ander resultaat is de nieuwe richtlijn voor overvallen op woningen en bedrijven.
…tenuitvoerlegging…

Als een advies nodig is over de persoonlijkheid van de verdachte kan het OM (of de rechter)
een gedragskundigenrapportage aanvragen. Maar in welke gevallen is zo’n advies op zijn
plaats? Door het Nederlands Instituut voor Forensische Psychiatrie en Psychologie (NIFP) is
een wetenschappelijk onderbouwde ‘beslisboom’ ontwikkeld waarmee het aanvragen van
gedragskundigenrapportages wordt ondersteund. Aan de hand van een aantal vragen over
de aard van het misdrijf en de persoon van de verdachte, wordt bepaald of er indicaties zijn
voor het aanvragen van een gedragskundigenrapportage en zo ja, welk soort rapportage.
Dit leidt tot een doelmatiger gebruik van pro justitia-rapportages, zowel bij meerderjarige
als minderjarige verdachten. Het gaat nu nog om een afzonderlijke applicatie die via een
omweg moet worden ‘aangeklikt’, maar de applicatie gaat onderdeel uitmaken van GPS.
Veel meer aandacht is er ook voor het opleggen van forensische zorg aan verdachten en
veroordeelden met psychiatrische problematiek, verslavingsproblematiek, verstandelijke
beperkingen of een combinatie daarvan. De zorg kan (door de rechter) als bijzondere
voorwaarde worden opgelegd.
Ook bij de TBS met voorwaarden komt behandeling veel voor. Belangrijk is ook de
ontwikkeling dat reclasseringstoezicht op TBS’ers met voorwaarden door de rechter
meteen uitvoerbaar kan worden verklaard. De rechterlijke uitspraak hoeft dus niet

Een zo volledig mogelijke en zo snel mogelijke tenuitvoerlegging van opgelegde sancties
is noodzakelijk voor een geloofwaardige strafrechtshandhaving. Daar is het hele proces
van opsporing, vervolging en strafoplegging immers om begonnen. De maatschappelijke
kosten die worden geïnvesteerd in de eerdere schakels van de strafrechtsketen zijn zonder
effect als de tenuitvoerlegging van de opgelegde sanctie uitblijft.
In Perspectief op 2010 werd geconstateerd dat het uitgangspunt van volledige en snelle
tenuitvoerlegging in de praktijk niet altijd wordt gerealiseerd. Daarbij kan allereerst worden
gewezen op de verantwoordelijkheid van het OM zelf om de kwaliteit en efficiëntie van
zijn taken te vergroten, zoals het proces en de snelheid van onherroepelijk maken van
rechterlijke uitspraken.
Uit de cijfers van de afgelopen jaren blijkt dat het OM de eigen prestatienormen voor
het onherroepelijk maken van rechterlijke uitspraken niet realiseert. De prestaties van de
parketten zijn verschillend, maar geen van de regioparketten realiseert de primaire norm
dat 95% van de vonnissen in rechtbankzaken binnen drie maanden onherroepelijk moet
zijn (appellen uiteraard niet meegerekend). Het OM heeft dus nog onvoldoende grip op
deze prestaties. Daardoor start de tenuitvoerlegging van rechterlijke uitspraken niet
snel genoeg.

24 Onder meer versnelde afdoening strafzaken

40 | Evaluatie Perspectief op 2010

41 | Evaluatie Perspectief op 2010

De sturing op de politieprestaties is een ander belangrijk knelpunt. Het ontwikkelen van
duidelijke en goed meetbare prestatienormen is nog in ontwikkeling. Ook op dit deel van
het proces bestaat nog onvoldoende grip. Het nationale politiebestel brengt hierin mogelijk
verbetering. Dit is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van OM, politie en de minister.

in processtukken, het recht op bijstand van een raadsman of tolk, en informatieverstrekking
over de invrijheidstelling van verdachten en veroordeelden van ernstiger delicten
(de spreekwaardige delicten). Ook schiet de overheid de door de rechter opgelegde
schadevergoeding voor als de veroordeelde niet tijdig betaalt.

De conclusie is dat er in de komende jaren nog het nodige moet gebeuren. In het
programma ZSM wordt daarom bewust gekeken naar de combinatie van een snelle
beslissing (binnen zes uur), een effectieve sanctie én waar mogelijk aansluitende
tenuitvoerlegging daarvan. Het gaat dan om het direct betalen van een boete of
schadevergoeding (pinnen), instemmen met een taakstraf opgelegd door het OM,
of behandeling van de strafzaak op een (super)snelrechtzitting.

De opdracht voor het OM is om de komende jaren te laten zien dat het ook echt prioriteit
geeft aan slachtoffers. Dat geldt in alle fasen van het strafproces. Dit betekent een
cultuuromslag bij leidinggevenden en medewerkers. Ook de randvoorwaarden (organisatie,
personeel, financiën) moeten worden gegarandeerd.

In Perspectief op 2010 werden drie maatregelen aangekondigd waarmee de kwaliteit van
de uitvoering moest worden verbeterd. De uitvoering van de administratieve taken op
de eerstelijnsparketten zou worden gebundeld, om versnippering van expertise tegen te
gaan. Dit is gerealiseerd als onderdeel van Het OM Verandert. Inmiddels voldoen de meeste
parketten hieraan. Op centraal niveau is verbeterde gegevensuitwisseling tussen OM en
CJIB noodzakelijk, om zicht te kunnen hebben op alle ten uitvoer te leggen sancties en
daarmee op de voortgang van het proces. Bij het CJIB zou een centrale database worden
gebouwd. Als gevolg van de voorrang die aan de invoering van de OM-afdoening moest
worden gegeven, is de bouw hiervan uitgesteld. In 2011 is alsnog met de bouw gestart. Ook
het onderzoek naar verdere centralisatie van administratieve taken, bijvoorbeeld bij het
CJIB, is nog niet afgerond. Het OM heeft deze verkenning uitgesteld in verband met de druk
op de organisatie, die met Het OM Verandert en de invoering van GPS toch al erg groot was.
Het onderzoek is eind 2010 weer opgestart en maakt deel uit van een bredere verkenning
van de verantwoordelijkheidsverdeling tussen OM en minister voor de tenuitvoerlegging.
Het ministerie van Veiligheid en Justitie heeft opdracht gegeven voor het onderzoek.
…slachtoffers…
In 2008 heeft het OM een visie vastgesteld voor het slachtofferbeleid. Kern van deze visie
is dat het slachtoffer hoofdzaak is geworden voor het OM. Niet alleen de verdachte is dus
hoofdzaak, maar nu ook het slachtoffer.
De vernieuwde visie op het slachtofferbeleid betekent ook een vernieuwde organisatie
van het contact tussen het OM en het slachtoffer. Ieder arrondissement krijgt een centraal
slachtofferloket. De eerdere ervaringen hiermee in Den Haag, Utrecht, Amsterdam,
Rotterdam, Breda en Maastricht zijn zo goed bevallen, dat de werkwijze landelijk wordt
ingevoerd. In het slachtofferloket werken OM, politie en Slachtofferhulp Nederland op
een centrale locatie samen. Primair is de taak ervoor te zorgen dat het slachtoffer zich
tot één punt kan wenden van waaruit het alle informatie kan krijgen, de schaderegeling
en het schadeverhaal worden uitgevoerd, en begeleiding bij de slachtofferverklaring
en het spreekrecht tijdens de zitting wordt geboden. Daarnaast is ervaring opgedaan
met gedifferentieerde dienstverlening aan slachtoffers en nabestaanden. Twee groepen
kunnen worden onderscheiden: slachtoffers voor wie een basisdienstverlening volstaat
en een kleine groep overige slachtoffers en nabestaanden, die daarnaast aanvullende
dienstverlening wordt aangeboden. Bij de basisdienstverlening gaat het in de eerste
plaats om het verstrekken van duidelijke en begrijpelijke informatie. Met behulp van
burgerpanels zijn de brieven die het OM naar slachtoffers stuurt opnieuw bekeken en
aangepast. Het OM ondersteunt het slachtoffer ook bij het indienen van zijn schadeclaim.
Bij de aanvullende dienstverlening gaat het om intensieve begeleiding van een kleine
groep slachtoffers of nabestaanden
Op 1 januari 2011 is de Wet Versterking Positie Slachtoffers in werking getreden.
De wet geeft het slachtoffer meer rechten, onder meer op het gebied van inzage

42 | Evaluatie Perspectief op 2010

43 | Evaluatie Perspectief op 2010

DE ONTWIKKELING
5 VAN DE OM-ORGANISATIE
…Het OM Verandert…
Eind 2003 is het OM begonnen met het programma ‘Het OM verandert’ als antwoord op
de noodzaak tot volumevergroting, specialisatie en meer efficiency. Met het programma
wilde het OM ook een aantal knelpunten in de eigen organisatie oplossen, waaronder
de kwetsbaarheid van kleine parketten. Bij de organisatieontwikkeling speelde de
één-concerngedachte een grote rol. Vanaf 2009 is het OM georganiseerd in elf regio’s.
Specialistische kennis is op regionaal niveau georganiseerd en de werkprocessen voor
intake, zaaksvoorbereiding en administratie zijn veel uniformer geworden. Het Functioneel
Parket, het Landelijk Parket en het Bureau Ontnemingswetgeving OM (BOOM) groeiden
uit tot gespecialiseerde landelijke onderdelen. Ook de ontwikkeling van de tweede lijn naar
één Landelijke Ressortelijke Organisatie past in de één-concerngedachte. De oprichting
van de Centrale Verwerking OM (CVOM) in 2005 heeft tot doel om grote hoeveelheden
standaardzaken doelmatig en volgens een vaste kwaliteitsnorm af te doen. De CVOM
verwerkt inmiddels de Mulderberoepen (het beroep op de officier van justitie bij een boete
opgelegd voor een verkeersovertreding), de zaakstromen dronken rijden en onverzekerd
rijden, en de verzetten tegen de bestuurlijke strafbeschikking en de politiestrafbeschikking.
Om de efficiency en kwaliteit van de bedrijfsvoering van het OM te verbeteren is eind
2006 de Dienstverleningsorganisatie OM ingericht als shared service organisatie. In de
ontwikkeling van de dienstverlening van de DVOM zijn de afgelopen jaren miljoenen euro’s
aan efficiencywinst geboekt, die ten gunste komen van het OM als geheel. De fase van
opbouw is in 2010 afgesloten en de DVOM zal zich de komende jaren verder ontwikkelen
tot professioneel partner in de bedrijfsvoering.

samenwerking, de maatschappelijke oriëntatie en het verstevigen van de informatiepositie
zijn belangrijke kwaliteitsimpulsen die zich niet laten vertalen in extra productie. Het
maatschappelijk rendement van de extra ter beschikking gestelde gelden volgt dan ook
niet uit extra productie, maar uit de gerealiseerde kwaliteitsverbeteringen. Besloten is
om de omslag te maken naar een ander bekostigingsmodel. Een deel van de financiering
van het OM zal worden gebaseerd op kwantitatieve prijsafspraken. Een ander deel van de
financiering zal echter nadrukkelijk geënt blijven op de inhoud van het werk, dat wordt
bepaald door kwaliteit en niet door volume.
…HRM…
Om de eerder aangegeven lijnen waar te kunnen maken, heeft het OM de afgelopen jaren
geïnvesteerd in leren en ontwikkelen. Veel aandacht is uitgegaan naar de persoonlijke
ontwikkeling van officieren van justitie. Naast individuele trajecten wordt ook meer
aandacht besteed aan intervisie om de dilemma’s die het werk van de officier van justitie
met zich meebrengt te delen en te bespreken.
Binnen de intensiveringsprogramma’s is het HRM-programma een zelfstandig onderdeel,
waarbij nauw wordt samengewerkt met de inhoudelijke programma’s georganiseerde
misdaad, financieel-economische criminaliteit, cybercrime en intelligence. Het programma
heeft het werken in de proeftuinen ondersteund en heeft een belangrijke rol bij het
benutten van de opgedane ervaringen in de richting van de rest van de OM-organisatie.

…GPS…
Om de ambities uit Het OM Verandert waar te kunnen maken, heeft het OM de afgelopen
periode veel tijd en middelen geïnvesteerd in vernieuwing van de automatisering. De
implementatie van het nieuwe bedrijfsprocessensysteem GPS is nu voor standaardzaken
zo goed als afgerond. GPS heeft veel beslag gelegd op de medewerkers van het OM en
doet dat nog steeds. Dit heeft zijn weerslag op de in- en uitstroomcijfers, al is dat effect
naar verwachting tijdelijk van aard. Als GPS volledig is geïmplementeerd zal het systeem
bijdragen aan de kwaliteit van het verwerken van strafzaken en het verminderen van de
kans op fouten. Het zoekraken van dossiers is dan bijvoorbeeld niet meer mogelijk. Ook
biedt GPS veel technische mogelijkheden, zoals het werken met digitale handtekeningen.
…Kosten…
De afgelopen jaren heeft het OM hard gewerkt aan een verdere verbetering van de
prestaties. Deels zijn die prestaties te vatten in termen van het aantal producten dat het
OM levert. Deels echter niet. Een groot deel van de ambities van het OM in Perspectief
op 2010 is gericht op kwaliteitsverbeteringen, waarbij het OM streeft naar het bereiken
van een duurzaam maatschappelijk effect. En dat kost geld. Het versterken van de

44 | Evaluatie Perspectief op 2010

45 | Evaluatie Perspectief op 2010

46 | Evaluatie Perspectief op 2010

47 | Evaluatie Perspectief op 2010

Parket-Generaal
Prins Clauslaan 16
2595 AJ Den Haag
Postbus 20305
2500 EH Den Haag
070 339 96 00