Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

33 996

Wijziging van de Wet op de kansspelen, de Wet
op de kansspelbelasting en enkele andere
wetten in verband met het organiseren van
kansspelen op afstand

24 557

Kansspelen

Nr. 89

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 januari 2021
Bij brief van 4 september 2020 heb ik gereageerd op een aantal moties die
tijdens het VSO van 18 juni 2020 over kansspelen zijn ingediend en nadien
zijn aangenomen.1 Hierbij informeer ik uw Kamer over de uitvoering van
de overige tijdens dit VSO ingediende moties.
Het betreft allereerst de motie van het lid Van Toorenburg c.s. (Kamerstuk
33 996, nr. 80), waarin de regering wordt verzocht om in Europees
verband aan te kaarten dat alle landen binnen de EU aanbieders van
illegale kansspelen moeten aanpakken en daarnaast om het belang van
verslavingspreventie binnen de EU te verspreiden.
Het kansspelbeleid is niet in Europees verband geharmoniseerd. Lidstaten
zijn vrij om hun beleidsdoelstellingen op het gebied van kansspelen,
binnen de kaders van het Europese recht, zelf te bepalen. Als gevolg
hiervan zijn er verschillen tussen lidstaten met betrekking tot het
kansspelbeleid en dientengevolge ook in toezicht- en handhaving. De
Europese Commissie heeft in 2014 aanbevelingen opgesteld voor het
beschermen van spelers2 en in 2015 is een samenwerkingsovereenkomst
tot stand gebracht tussen de kansspel-toezichthouders in de EER.3 In deze
overeenkomst zijn afspraken gemaakt over het gereguleerd en geïntensiveerd uitwisselen van informatie, het verbeteren van toezicht over de
grens, het verkennen van de mogelijkheid tot het innen van grensoverschrijdende boetes en het identificeren en uitwisselen van best practices,
onder andere ten aanzien van het voorkomen van kansspelverslaving.
Voor de in de motie genoemde thema’s is samenwerking tussen toezichthouders dan ook het meest geëigend.
De Ksa vervult een prominente en zeer actieve rol in de Europese
samenwerking tussen toezichthouders. Zo vervult de Ksa het vicevoorzitterschap van het Gaming Regulators European Forum (een samenwer1

Handelingen II 2019/20, nr. 85, item 11, en Kamerstuk 33 996, nr. 88.
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32014H0478
3
https://ec.europa.eu/docsroom/documents/42942
2

kst-33996-89
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 996, nr. 89

1

kingsverband van Europese kansspeltoezichthouders, verder GREF), en in
juni 2021 zal de Ksa het voorzitterschap op zich nemen.
Momenteel zijn 39 toezichthoudende organisaties uit 33 landen c.q.
jurisdicties actief lid van GREF. Binnen de GREF ontplooit de Ksa diverse
op samenwerking gerichte initiatieven, met daarbij onder andere een
voortrekkersrol op het gebied van verslavingspreventie en handhaving.
Ook bilaterale afspraken zijn van belang voor grensoverschrijdend
toezicht en handhaving. Op basis van artikel 34m Wok kan de Ksa hierover
afspraken maken met buitenlandse toezichthouders. Inmiddels heeft de
Ksa al meerdere samenwerkingsafspraken gemaakt, onder meer met
Alderney (kanaaleiland) en de Bailiwick of Guernsey. Met Malta, Zweden
en Frankrijk zijn in 2020 memoranda of understanding (MoU) tot stand
gekomen. Naar verwachting zullen MoU’s met België en het Verenigd
Koninkrijk op korte termijn volgen. In dergelijke MoU’s wordt met de
toezichthouder van een land onder andere afgesproken om informatie te
delen ten aanzien van (aspirant) kansspelaanbieders en samen te werken
op het gebied van handhaving. Indien een aanbieder die wel in het andere
land een vergunning heeft, zijn aanbod op Nederland richt terwijl die
aanbieder in Nederland geen vergunning heeft, kan dit op basis van een
MoU worden gedeeld met de betreffende toezichthouder. Voor deze
toezichthouder zou dit, na een eigen afweging daarin te hebben gemaakt,
aanleiding kunnen zijn om bijvoorbeeld de vergunning van die aanbieder
in te trekken.
Ik onderschrijf het in de motie genoemde belang om ook op Europees
niveau de problematiek rondom illegaal kansspelaanbod en kansspelverslaving aan te pakken. Ik heb de Ksa dan ook gevraagd haar voortrekkersrol te continueren en in Europees verband aandacht te blijven vragen
voor handhaving en verslavingspreventie.
De eerste motie van het lid Van den Berge (Kamerstuk 33 996, nr. 84)
betreft de voor de Staatsloterij afwijkende regels die gelden voor de
afdracht en de prijzennorm ten opzichte van andere kansspelaanbieders.
De regering wordt verzocht om bij het vormgeven van het kansspelbeleid,
met inachtneming van de doelstellingen van het kansspelbeleid, te
streven naar een gelijk speelveld voor alle kansspelaanbieders. In de
tweede motie van het lid Van den Berge (Kamerstuk 33 996, nr. 85) wordt
de regering verzocht te onderzoeken wat in andere Europese landen de
gevolgen voor de afdracht zijn geweest van toetreding van staatsloterijen
tot de onlinemark, en hierbij ook in kaart te brengen hoe de verschillende
afdrachtspercentages van staatsloterijen en/of lottospelen in Nederland
zich verhouden tot de afdrachtspercentages in andere Europese landen.
Gezien de samenhang in de (overwegingen in de) moties reageer ik op de
twee moties van het lid Van den Berge in gezamenlijkheid.
Zoals in de brief aan de Kamer van 5 juli 2019 is aangegeven is het kabinet
van mening dat met betrekking tot loterijen, daar waar er sprake is van
eenzelfde markt, ook dezelfde regels moeten gelden.4 Het gaat dan om
regels over toegang tot de markt en gedrag op de markt. Ten behoeve van
de in dezelfde brief benoemde uitgangspunten is en wordt een aantal
onderzoeken uitgevoerd. Drie onderzoeken heeft uw kamer reeds
ontvangen.5 Ter uitvoering van de tweede motie van het lid Van den Berge
heb ik een aanvullend onderzoek uitgezet naar regulering van loterijen in
4
5

Kamerstuk 24 557, nr. 152.
Financiële gevolgen herinrichting markt, bijlage bij Kamerstuk 24 557, nr. 165, Voorkeuren en
keuzegedrag van de Nederlandse loterijconsument, bijlage bij Kamerstuk 24 557, nr. 165,
Marktordening van het loterijstelsel – één markt voor loterijproducten?, bijlage bij Kamerstuk
24 557, nr. 171.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 996, nr. 89

2

verschillende Europese landen en de afdrachtspercentages die hierbij
gelden. Dit onderzoek en het eerder aangekondigde onderzoek naar de
juridische aspecten zullen in het voorjaar van 2021 aan uw Kamer worden
aangeboden.6 Deze onderzoeken zijn onderdeel van het beleidsvormingsproces gericht op een toekomstbestendig loterijstelsel en het realiseren
van een veilig en verantwoord aanbod van kansspelen in Nederland. Dit
proces voer ik samen met de Staatssecretaris van Financiën uit. Ik
verwacht in de eerste helft van 2021 een beleidsreactie op deze rapporten
aan uw Kamer te kunnen sturen.
Specifiek voor het gevraagde inzicht in de gevolgen voor de afdracht van
de toegang van staatsloterijen tot de online markt verwijs ik naar de nota
naar aanleiding van het nader verslag van de vaste commissie voor
Justitie en Veiligheid.7 In de nota is ingegaan op de verwachte effecten op
de afdracht van loterijen door legalisering van kansspelen op afstand en
op de ervaringen uit andere landen. Daarbij is aangemerkt dat vergelijkingen met andere landen worden bemoeilijkt door verschillen in de
«volwassenheid» van de onlinemarkt voorafgaand aan de regulering en
de wijze waarop de (voorgenomen) regulering van de onlinemarkt is
vormgegeven. Wel blijkt uit de in de brief genoemde marktanalyse van de
kansspelautoriteit dat de loterijmarkt (en daarmee de afdrachten) in het
Verenigd Koninkrijk en Noorwegen tussen 2003 en 2014 is gegroeid terwijl
in die landen in die jaren al legaal aanbod van online kansspelen
beschikbaar was.8 Bovendien corresponderen de dalingen van de
loterijinkomsten in Denemarken en Italië niet met de openstelling van de
online kansspelmarkt in die landen. Mogelijk speelt de opkomst van
online kansspelen een rol, maar het is onwaarschijnlijk dat er een causaal
verband bestaat tussen de openstelling van de online kansspelmarkt en
de dalingen in loterijinkomsten.
Bij de wetsevaluatie drie jaar na inwerkingtreding wordt de ontwikkeling
van de afdrachten meegenomen. Indien de evaluatie daartoe aanleiding
geeft, biedt artikel 31f van de Wet op de kansspelen de mogelijkheid om,
na afweging van alle beleidsdoelen waaronder kanalisatie, een verplichte
afdracht aan sport en goede doelen in te voeren voor houders van een
vergunning tot het organiseren van kansspelen op afstand.9
De motie van het lid Verhoeven c.s. (Kamerstukken II, 2019/20, 33 996, nr.
86) verzoekt de regering nader onderzoek te doen naar nut en noodzaak,
proportionaliteit en risico’s op het gebied van dataveiligheid en het
invoeren van deze registratieverplichtingen te heroverwegen.
Zoals in de motie is verzocht, heb ik nader onderzoek gedaan naar de
noodzaak van een bezoekersregistratie. Als onderdeel hiervan is
gesproken met de VAN Speelautomatenbranchevereniging. Daarnaast heb
ik de Raad van State gevraagd om deze eis expliciet te betrekken in haar
advies over het besluit Kansspelen op afstand.
De VAN gaf in het gesprek aan van mening te zijn dat (met name vanwege
de kleine omvang van veel speelautomatenhallen) een bezoekersregistratie niet noodzakelijk is om zicht te krijgen op problematisch speelgedrag en daarnaast veel extra administratieve lasten met zich
meebrengt. Ik zie de bezoekfrequentie echter als een belangrijke indicator
voor (ontluikend) problematisch speelgedrag, naast andere indicatoren,
6

Kamerstuk 24 557, nr. 165.
Kamerstuk 33 996, nr. 12.
8
In Noorwegen was er in de periode van 2003 tot 2014 legaal aanbod beschikbaar, in het
Verenigd Koninkrijk vanaf 2007; Marktscan online kansspelen 2015, Een analyse vanuit
internationaal perspectief, Kansspelautoriteit, p. 77 e.v.
9
Kamerstukk 24 557, nr. 168.
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 996, nr. 89

3

zoals het daadwerkelijke speelgedrag. Wanneer de bezoekfrequentie niet
wordt geregistreerd is het uitsluitend afhankelijk van de waarnemingen
van personeelsleden (die dit dan ook goed aan elkaar moeten overdragen)
of een hoge of toenemende bezoekfrequentie wordt opgemerkt. Ik vind dit
te kwetsbaar. Ook is het zonder een registratie van de bezoekfrequentie
moeilijker voor de aanbieder om een eventuele voordracht voor onvrijwillige opname in CRUKS van een speler goed te onderbouwen. Voorts
acht ik de administratieve lasten die hieruit voortvloeien beperkt, nu de
identiteit van alle spelers al moet worden vastgesteld en geverifieerd bij
de ingang van de locatie, waarbij ook moet worden gecheckt of de speler
voorkomt in CRUKS. De registratie van de bezoekfrequentie kan worden
gecombineerd met deze (geautomatiseerde) handelingen.
De Autoriteit Persoonsgegevens heeft in haar advies op het besluit Koa
destijds geoordeeld dat buiten twijfel staat dat de betreffende gegevens
relevant zijn om spelverslaving te detecteren, en dat de noodzaak van
deze verwerking door speelcasino’s en speelautomatenhallen naar haar
oordeel vaststaat.
De Afdeling advisering van de Raad van State acht de maatregel
noodzakelijk en proportioneel en geeft aan dat het ontwerpbesluit
voldoende waarborgen biedt ter beveiliging van de geregistreerde
persoonsgegevens.
Op basis van bovenstaande overwegingen heb ik besloten om de
registratie van de bezoekfrequentie voor landgebonden aanbieders te
handhaven.
Inwerkingtreding
Eerder heb ik aan u laten weten te streven naar inwerkingtreding per
1 maart 2021. Dit werd mede haalbaar geacht omdat bij alle betrokken
partijen al veel bekend is over de inhoud van wetgeving en de lagere
regelgeving.
Het is duidelijk dat de publieke belangen van het kansspelbeleid het meest
gediend zijn met een snelle inwerkingtreding. Hoewel de implementatie
voortvarend door alle betrokkenen wordt opgepakt is inmiddels duidelijk
dat een zorgvuldige implementatie nog iets meer tijd vergt. Om deze
reden is ervoor gekozen de inwerkingtreding van de Wet koa met een
maand uit te stellen tot 1 april 2021, zodat de kansspelautoriteit en de
kansspelsector voldoende gelegenheid hebben hun voorbereidingen af te
ronden. Opening van de markt vindt dan plaats op 1 oktober 2021.
Aangezien dit uitstel zeer beperkt is, kan ook de afkoelperiode met een
evenredige periode worden verlengd met behoud van dezelfde mate van
kanalisatie zoals eerder verzocht in de motie van het lid van Nispen
(Kamerstuk 33 996, nr. 83).
Voor de volledigheid meld ik u dat mijns inziens nog steeds voldaan wordt
aan alle voorwaarden voor de voorziene tijdlijnen met betrekking tot de
invoering van CRUKS overeenkomstig het verzoek in de motie Van Nispen
(Kamerstuk 33 996, nr. 81). Dit betekent dat CRUKS door alle betrokken
aanbieders op 1 oktober 2021 ingevoerd moet zijn.
Met deze brief beschouw ik alle aangenomen moties, die zijn ingediend
tijdens het VSO van 18 juni, als afgedaan.
De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 996, nr. 89

4