Nota van toelichting Besluit basisveiligheidsnormen
stralingsbescherming, algemeen deel
Inhoudsopgave
I

ALGEMEEN DEEL

1.
2.
2.1
2.2
3.
4.
5.

Inleiding
Implementatiewetgeving
Aanleiding tot de richtlijn
Wijzigingen
Wijze van implementatie van de richtlijn in Nederlandse wet- en regelgeving
Nieuw besluit in plaats van wijziging van het Besluit stralingsbescherming
Indeling en hoofdstukken Besluit basisveiligheidsnormen stralingsbescherming

II

INHOUD BESLUIT BASISVEILIGHEIDSNORMEN STRALINGSBESCHERMING

1.
1.1
1.2
1.3
1.4

Systeem van bescherming in het Besluit basisveiligheidsnormen stralingsbescherming
Doel en werkingssfeer
Situatiegebaseerde benadering
Geen onderscheid handelingen en werkzaamheden
Systeem van stralingsbescherming

2.
Algemene beginselen van stralingsbescherming: rechtvaardiging, optimalisatie en
dosislimitering
2.1
Rechtvaardiging
2.1.1 Rechtvaardiging in geplande blootstellingsituaties
2.1.2 Rechtvaardiging in radiologische noodsituaties en bestaande blootstellingsituaties
2.2
Optimalisatie
2.2.1 Dosisbeperkingen
2.2.2 Referentieniveaus
2.3
Dosislimitering
3.

Het controlestelsel in het Besluit basisveiligheidsnormen stralingsbescherming

3.1
3.2
3.3
3.4
3.4.1
3.4.2
3.4.3
3.4.4
3.5
3.5.1
3.5.2
3.5.3
3.5.4
3.5.5

Vaststelling handelingen met natuurlijke bronnen
Graduele aanpak controlestelsel
Autorisatiesysteem: registratie in plaats van melding
Het nieuwe controlestelsel
De volgens de richtlijn vereiste reguleringsinstrumenten
Criteria bij het toepassen van een graduele aanpak
Indeling van handelingen en wijzigingen t.o.v. het Bs
Overige kenmerken van het nieuwe controlestelsel
Vrijstelling en vrijgave in het controlestelsel
Inleiding
Vrijstelling van handelingen met radioactief materiaal
Vrijgave van radioactief materiaal
Lozing in water en lucht
Vergelijking oude situatie (Bs) en nieuwe situatie (onderhavig besluit)

4.
4.1
4.2

Algemene regels voor bronnen en handelingen in geplande blootstellingsituaties
Consumentenproducten
Niet-medische beeldvorming

1

5.
5.1
5.2

Deskundigheid
Stralingsbeschermingsdeskundige en toezichthoudend medewerker stralingsbescherming
Opleiding en training

6.
Algemene bepalingen inzake blootstelling (radiologische noodsituaties en bestaande
blootstellingsituaties)
6.1
Radiologische noodsituaties
6.1.1 Meldplicht stralingsincidenten, ongevallen en radiologische noodsituaties
6.1.2 Ongevallenbestrijding en nationale crisisplannen
6.1.3 Bedrijfsnoodplannen
6.1.4 Rechtvaardiging en optimalisatie in radiologische noodsituaties
6.1.5 Internationale samenwerking
6.1.6 Overgang van radiologische noodsituatie naar bestaande blootstellingsituatie
6.2
Bestaande blootstellingsituaties
6.2.1 Mogelijke bestaande blootstellingsituaties
6.2.2 Bestaande blootstellingsituaties zonder wettelijk verantwoordelijke
6.2.3 Bestaande blootstellingsituaties met wettelijk verantwoordelijke
6.3
Radon
6.3.1 Radon binnenshuis
6.3.2 Radon op de werkplek
6.3.3 Radonactieplan
6.3.4 Bouwmaterialen
6.4
Milieumonitoringsprogramma
7.
7.1
7.2
7.3
7.4

Beroepsmatige blootstelling
Algemene bepalingen voor beroepsmatige blootstelling
Beroepsmatige blootstelling in geplande blootstellingsituaties
Beroepsmatige blootstelling in radiologische noodsituaties
Beroepsmatige blootstelling in bestaande blootstellingsituaties

8.
8.1
8.2
8.3
8.4

Medische blootstelling
Algemene bepalingen
Algemene bepalingen over bescherming bij medische blootstelling
Bijzondere bepalingen over bescherming bij medische blootstelling
Eisen aan procedures en apparatuur

9.
Blootstelling van de bevolking
9.1
Blootstelling van de bevolking in geplande blootstellingsituaties
9.2
Raming van de door de leden van de bevolking ontvangen doses
9.3
Blootstelling van de bevolking in radiologische noodsituaties en bestaande
blootstellingsituaties
10.
10.1
10.2

Het beheer van en het zich ontdoen van radioactieve afvalstoffen
Zich ontdoen van radioactieve afvalstoffen
Kosten opslag radioactieve afvalstoffen

11.

Systeem van inspecties

III

GEVOLGEN

1.
1.1
1.2
1.3

Bedrijfseffectentoets
Regeldrukeffecten
Advies van Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal)
Gevolgen regeldruk per onderwerp

2

1.4
1.5
1.6
2.
3.
4.
5.

Weergave nationale regeldrukeffecten
Weergave Europese regeldrukeffecten ten opzichte van de nationale regeldrukeffecten
Markteffecten
Milieueffecten
Uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid en fraudebestendigheid
Voorbereiding en consultatie
Overgangsrecht en inwerkingtreding

IV

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

BIJLAGEN BIJ DE TOELICHTING

3

I ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
Het voorliggende Besluit basisveiligheidsnormen stralingsbescherming (hierna: het besluit) strekt
tot omzetting en uitvoering van Richtlijn 2013/59/Euratom1 (hierna: de richtlijn). De richtlijn
verplicht de lidstaten tot voortzetting en verdere ontwikkeling van het bestaande systeem van
stralingsbescherming voor alle handelingen met een risico op blootstelling aan ioniserende straling.
Dit omvat handelingen met radioactieve (afval)stoffen, toestellen, splijtstoffen en ertsen. Aan het
systeem van stralingsbescherming van de richtlijn liggen de algemene beginselen van
rechtvaardiging (van handelingen), optimalisatie (van stralingsbescherming) en dosislimitering ten
grondslag. In het systeem van stralingsbescherming wordt enerzijds onderscheid gemaakt tussen
geplande blootstellingsituaties, noodsituaties en bestaande blootstellingsituaties en anderzijds ook
tussen blootstelling van de bevolking, werknemers en medische blootstelling. Uitgegaan wordt
voorts van een graduele benadering, met zwaardere eisen naarmate de risico’s toenemen.
De richtlijn betekent vooral continuïteit van bestaande beschermingsniveaus en regelgeving en in
een aantal opzichten ook een - beperkte - uitbreiding en verzwaring van het regime vergeleken
met de voorheen geldende richtlijnen, op basis van nieuwe inzichten in de risico’s van blootstelling
aan ioniserende straling. In het vervolg van deze toelichting zal uiteen gezet worden wat deze
verplichtingen inhouden en hoe deze zijn geïmplementeerd. De richtlijn diende uiterlijk
6 februari 2018 geïmplementeerd te zijn.
Het besluit strekt tot implementatie van de richtlijn voor radioactieve stoffen en toestellen. Het
vervangt het uit 2001 daterende Besluit stralingsbescherming (hierna: het Bs). Voor
kerninstallaties, splijtstoffen en ertsen is de richtlijn geïmplementeerd in het Besluit
kerninstallaties, splijtstoffen en ertsen (hierna: het Bkse). Daarnaast zijn ook enkele andere
besluiten gewijzigd, onder andere in verband met het vervoer van radioactief materiaal en voor de
detectie van radioactief besmet schroot. Hier wordt later in deze toelichting op ingegaan. De
transponeringstabellen en concordantietabel zijn opgenomen in de bijlage bij deze nota van
toelichting.
De richtlijn is overeenkomstig het vigerend kabinetsbeleid strikt en lastenluw geïmplementeerd. In
een aantal opzichten vereist de richtlijn echter een zwaarder regime, bijvoorbeeld een “registratie”
in plaats van de eerdere melding van het Bs. Hierbij is enige toename van de administratieve
lasten onvermijdelijk gebleken. In beperkte mate is sprake van aanvullend nationaal beleid, zoals
een verplicht beëindigingsplan als deel van een aanvraag voor een vergunning voor handelingen
(naar aanleiding van toezeggingen van het kabinet aan de Tweede Kamer). In het vervolg van deze
toelichting wordt ook daar verder op ingegaan.
2. Implementatiewetgeving
2.1 Aanleiding tot de richtlijn
In verband met de ontwikkeling van de wetenschappelijke kennis over stralingsbescherming en
maatschappelijke ontwikkelingen, zoals met name vervat in Publicatie 1032 van de International
Commission on Radiological Protection (hierna: ICRP), werd een nieuwe Europese richtlijn
noodzakelijk geacht. De aanbevelingen van de ICRP wegen zwaar mee bij de formulering van

Richtlijn 2013/59/Euratom van de Raad van 5 december 2013 tot vaststelling van de basisnormen
voor de bescherming van leden van de bevolking, werknemers en patiënten tegen de gevaren
verbonden aan de blootstelling aan ioniserende straling, en houdende intrekking van de Richtlijnen
89/618/Euratom, 90/641/Euratom, 96/29/Euratom, 97/43/Euratom en 2003/122/Euratom.
2
ICRP Publication 103, The 2007 Recommendations of the International Commission on
Radiological Protection, Elsevier.
1

4

internationale (aanbevelingen voor) regelgeving door de International Atomic Energy Agency
(hierna: de IAEA) en de Raad van de Europese Unie op het gebied van de bescherming tegen
blootstelling aan ioniserende straling. De ICRP doet haar aanbevelingen om de blootstelling aan
ioniserende straling te beheersen aan de hand van de actuele wetenschappelijke kennis van
(schadelijke) effecten van blootstelling aan ioniserende straling. Met Publicatie 103 heeft de ICRP
haar eerdere aanbevelingen voor een stralingsbeschermingsconcept uit 1990 (Publicatie 603)
vervangen.
De richtlijn strekt tevens tot een meer coherente Euratom-wetgeving. Sinds 1984 werd de
medische blootstelling aan ioniserende straling in een aparte richtlijn geregeld (richtlijn
97/43/Euratom) en werden enkele specifieke onderwerpen in andere richtlijnen behandeld,
namelijk de richtlijn inzake de controle op hoogactieve ingekapselde radioactieve bronnen (richtlijn
2003/122/Euratom), de richtlijn inzake de praktische bescherming van externe werkers (richtlijn
90/641/Euratom) en de richtlijn betreffende het informeren van de bevolking (richtlijn
89/618/Euratom). Uit een analyse van de onder artikel 31 van het Euratom-Verdrag vastgestelde
wetgeving is gebleken dat de medische richtlijn en de andere drie bijzondere richtlijnen nauw
verwant zijn met richtlijn 96/29/Euratom, aangezien zij de voorschriften van die richtlijn verder
uitwerken of naar verschillende bepalingen van die richtlijn verwijzen. Daarom zijn in de richtlijn de
medische en de drie andere bijzondere richtlijnen opgenomen en geharmoniseerd.
2.2 Wijzigingen
Ten opzichte van de vorige richtlijnen bevat de nieuwe richtlijn enkele gewijzigde uitgangspunten.
Die uitgangspunten hebben geleid tot enige wijzigingen van het stralingbeschermingsysteem in
Nederland. De belangrijkste wijzigingen zijn:
Situatiegebaseerde benadering
De richtlijn bevat uniforme basisveiligheidsnormen voor de bescherming van de gezondheid van
personen die als lid van de bevolking of beroepsmatig of medisch worden blootgesteld aan
ioniserende straling (de drie blootstellingscategorieën; bevolking, werknemers en patiënten). Deze
blootstellingcategorieën werden onder de voorgaande richtlijnen ook beschermd. Verder gaat de
richtlijn, net als zijn voorgangers, nog steeds uit van de drie algemene beginselen van
stralingsbescherming (rechtvaardiging, optimalisatie en dosislimitering). Deze beginselen vormen
het fundament van het systeem van stralingsbescherming, dat reeds decennia geleden werd
geïntroduceerd door de ICRP. In Publicatie 103 van de ICRP is echter een belangrijke conceptuele
wijziging doorgevoerd die is overgenomen in de richtlijn en dus ook in het besluit. In Publicatie 60
van de ICRP, die de basis vormde voor richtlijn 96/29/Euratom die was geïmplementeerd in het Bs,
werd onderscheid gemaakt tussen handelingen (menselijke activiteiten die leiden tot verhoogde
blootstelling door introductie van nieuwe bronnen van ioniserende straling) en interventies
(menselijke activiteiten die leiden tot afname van blootstelling door beïnvloeding van de keten). In
Publicatie 103 van de ICRP wordt er van uitgegaan dat de algemene beginselen van
stralingsbescherming in elke natuurlijke of door de mens veroorzaakte blootstellingsituatie moeten
worden toegepast. Gevolg daarvan is dat er geen onderscheid meer wordt gemaakt tussen
handelingen en interventies, maar tussen geplande blootstellingsituaties, noodsituaties en
bestaande blootstellingsituaties. De richtlijn ziet derhalve niet uitsluitend op de blootstelling
veroorzaakt door handelingen met radioactieve bronnen (geplande blootstellingsituaties), maar
eveneens op de blootstelling in radiologische noodsituaties, door bijvoorbeeld een kernongeval, en
blootstelling die al eerder bestond (bestaande blootstellingsituaties). Bij dat laatste valt te denken
aan blootstelling vanwege gebeurtenissen uit het verleden (nasleep radiologische noodsituatie) en
blootstelling aan natuurlijke radionucliden in woningen en gebouwen. Gevolge van de
situatiegebaseerde benadering is dat het in het Bs gemaakte onderscheid tussen handelingen
(bedoelde blootstelling) en werkzaamheden (onbedoelde blootstelling) ook vervalt. Door deze
ICRP Publication 60, 1990 Recommendations of the International Commission on Radiological
Protection, Pergamon Press.
3

5

gewijzigde benadering ontstaat een meer integrale bescherming tegen de schadelijke gevolgen van
blootstelling aan ioniserende straling. De situatiegebaseerde benadering, zoals die in het besluit is
geïmplementeerd, wordt nader toegelicht in II.1.2.
Uitbreiding toepassingsgebied
Naast de hiervoor omschreven conceptuele wijziging is de werkingssfeer van de richtlijn en
(daarmee) het besluit uitgebreid met diverse toepassingen. Dit betreft de externe blootstelling aan
gammastraling van bouwmaterialen, de blootstelling aan radon in de binnenlucht in woningen, in
openbare gebouwen en op de werkplek en de blootstelling aan radon en dochternucliden die
vrijkomen bij het verbranden of afblazen van aardgas in de openlucht. De uitbreiding met de
bescherming tegen radon is ingegeven door het feit dat studies hebben uitgewezen dat
blootstelling aan verhoogde radonconcentraties van meer dan 100 Becquerel per kubieke meter
(Bq/m3) een statistisch significante toename van het risico op longkanker laat zien (overweging 22
van de richtlijn). Deze uitbreiding past bij de ontwikkeling dat bestaande blootstellingsituaties ook
onder het regime van de richtlijn vallen. Een andere uitbreiding betreft de blootstelling van
ruimtevaarders aan kosmische straling.
Graduele aanpak in het controlestelsel
In de richtlijn is expliciet benadrukt dat lidstaten een graduele aanpak van het controlestelsel
moeten toepassen. Met controlestelsel wordt bedoeld het stelsel van vergunningen, registraties en
kennisgevingen als deel van het systeem van stralingsbescherming dat de richtlijn vereist en dat
ook algemene regels en inspecties vereist. Een graduele aanpak betekent dat de controle door
bevoegde autoriteiten op handelingen met bronnen van ioniserende straling in verhouding moet
staan tot de aard, omvang en kans op blootstelling aan ioniserende straling ten gevolge van die
handelingen, alsook tot het eventuele effect ervan op een reductie van de blootstelling of tot een
verbetering van de veiligheid. Om invulling te kunnen geven aan de graduele aanpak is de
registratie als nieuw instrument in het controlestelsel geïntroduceerd. Het controlestelsel in de
richtlijn bestaat daarmee uit drie instrumenten: kennisgeving, registratie en vergunning. Richtlijn
96/29/Euratom kende uitsluitend de rapportering (de voorafgaande melding) en de vergunning. In
het Nederlandse stelsel van stralingsbescherming betekent dit dat de melding wordt vervangen
door de registratie en (in sommige gevallen) een kennisgeving. De vergunning blijft daarnaast in
stand. Door overgangsrecht wordt, daar waar sprake is van een wijziging van het geldende regime,
voorzien in een zo soepel mogelijke overgang. De graduele aanpak in het Nederlandse
controlestelsel wordt verder toegelicht onder II.3.1.
Referentieniveaus
Naast de al bestaande dosisbeperkingen voor geplande blootstellingsituaties introduceert de
richtlijn referentieniveaus als nieuw instrument voor optimalisatie in radiologische noodsituaties en
bestaande blootstellingsituaties. Ook voor het Nederlandse stralingbeschermingsysteem is dit een
nieuw instrument. De betekenis van referentieniveaus in het Nederlandse
stralingbeschermingsysteem wordt nader toegelicht onder II.2.2.
Dosislimiet
De dosislimieten zijn onveranderd, met uitzondering van de verlaging van de dosislimiet voor de
ooglens bij beroepsmatige blootstelling van 150 naar 20 millisievert per kalenderjaar.
Overig
Verder zijn in de richtlijn de methoden om de effectieve dosis te beoordelen en de dosislimieten toe
te passen aangepast aan de meest recente wetenschappelijke gegevens op basis van Publicatie
103. Er is een uniforme definitie van de jaarlijkse dosislimieten voor beroepsmatige blootstelling
opgenomen. Daarnaast is op advies van de ICRP de bescherming tegen blootstelling aan
natuurlijke bronnen in het algemene systeem opgenomen in plaats van in een apart deel. Hiermee
wordt gewaarborgd dat de bescherming tegen natuurlijke bronnen en kunstmatige bronnen gelijk
is. In het bijzonder moeten de industriële sectoren die materialen verwerken waarin zich van
nature voorkomende radionucliden bevinden binnen hetzelfde regelgevingskader als andere
handelingen worden beheerd (overweging 16 van de richtlijn).

6

3. Wijze van implementatie van de richtlijn in Nederlandse wet- en regelgeving
De implementatie van de basisveiligheidsnormen zoals deze voortvloeien uit de richtlijn vindt in
hoofdzaak haar beslag in de op de Kernenergiewet (hierna: de wet) gebaseerde
uitvoeringsbesluiten en regelingen, waaronder met name het besluit. Implementatie van de
richtlijn in de wet is niet nodig gebleken. De wet biedt passende kaders en delegatiegrondslagen.
Mede gezien artikel 67 in samenhang met artikel 76, derde en vierde lid van de wet heeft de
implementatie bij algemene maatregel van bestuur en bij ministeriële regeling(en)
plaatsgevonden4. Voor de onderscheiden niveaus van regelgeving is eenzelfde systematiek
aangehouden als bij het Bs met regeling bij algemene maatregel van bestuur (amvb) dan wel,
krachtens amvb, bij ministeriële regeling of (voor regelgeving van technische of organisatorische
aard) bij verordening van de Autoriteit (overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van de wet5). Hierbij
zijn de bepalingen die voorheen waren opgenomen in de Uitvoeringsregeling stralingsbescherming
EZ (hierna: MR-EZ) bij deze implementatie in beginsel wederom in een ministeriële regeling (of
verordening van de Autoriteit) opgenomen. Gedeeltelijk zijn deze bepalingen echter ook in het
besluit opgenomen, bijvoorbeeld de vrijstellings- en vrijgavewaarden uit de richtlijn.
Bij de bepalingen, waarbij aan een minister regelgevingsbevoegdheid wordt gedelegeerd, zijn de
Aanwijzingen voor de Regelgeving gevolgd (in het bijzonder nr. 26). Concreet betreft dit:
(1) regels van administratieve aard,
(2) uitwerking van de details van een regeling,
(3) voorschriften die dikwijls wijziging behoeven,
(4) voorschriften waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden
vastgesteld,
(5) regels ter verwerking van de richtlijn die, behoudens op ondergeschikte punten, geen ruimte
laten voor het maken van keuzen van beleidsinhoudelijke aard.
De bevoegdheid tot regeling bij ministeriële regeling (of verordening) is zoveel mogelijk
ingekaderd. Voorbeelden van toepassing van het voorgaande: een effectieve omzetting van de
richtlijn en het belang van de stralingsbescherming brengen bijvoorbeeld met zich dat, indien

Op grond van artikel 67, eerste lid, van de wet kunnen algemene regelen ter uitvoering van
internationale overeenkomsten en door volkenrechtelijke organisaties genomen besluiten, geheel
of gedeeltelijk betrekking hebbende op het gebied van de kernenergie of van de ioniserende
straling, bij algemene maatregel van bestuur worden gesteld. Op grond van artikel 76, derde lid,
van de wet kunnen ten aanzien van een bij algemene maatregel van bestuur, vastgesteld
krachtens artikel 67, geregelde onderwerpen nadere regels worden gesteld door Onze betrokken
Ministers. Op grond van het vierde lid van dat artikel kan hetgeen ingevolge de wet bij algemene
maatregel van bestuur kan worden geregeld, in afwijking daarvan bij ministeriële regeling worden
geregeld, indien de regels uitsluitend strekken ter uitvoering van een voor Nederland verbindend
verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie, tenzij voor
een juiste uitvoering wijziging van een algemene maatregel van bestuur of de wet noodzakelijk is.
4

Bij de wijziging van de Kernenergiewet ten behoeve van de instelling van de Autoriteit is de
mogelijkheid opgenomen om de Autoriteit bij of krachtens algemene maatregel van bestuur de
bevoegdheid te verlenen bij verordening (nadere) regels te stellen over organisatorische of
technische onderwerpen op het terrein van nucleaire veiligheid, stralingsbescherming en
beveiliging (artikel 4, eerste lid, van de Kernenergiewet). Deze terreinen liggen op het vlak waarop
bij uitstek de Autoriteit de noodzakelijke inhoudelijke expertise heeft. Het gaat daarbij bijvoorbeeld
om eisen die zich specifiek richten op de technische aspecten van nucleaire veiligheid, bescherming
tegen ioniserende straling, en beveiliging zoals meetmethoden, eisen ten aanzien van in te dienen
formulieren, registraties of keuringen. De betrokkenheid van de overige departementen die een rol
spelen in de stralingsbescherming bij de totstandkoming van een verordening van de Autoriteit is
geregeld in de Samenwerkingsovereenkomst stralingsbescherming en de daarop gebaseerde
werkafspraken. Verder wordt, net als bij de totstandkoming van algemene maatregelen van
bestuur en ministeriële regelingen, ook bij de totstandkoming van verordeningen van de Autoriteit
het werkveld betrokken.
5

7

nodig, snel (criterium 4 van Aanwijzing 26) een nieuwe toepassing onder het controlestelsel kan
worden gebracht of een bestaande indeling van een categorie die te licht is kan worden verzwaard,
of vice versa. Dit kan bij tijdelijke ministeriële regeling, totdat het besluit is gewijzigd. De
bevoegdheid daartoe is in hoge mate ingekaderd in het besluit. Een ander voorbeeld: de
categorieën vergunningplichtige, registratieplichtige of kennisgevingsplichtige handelingen zijn op
amvb-niveau gedetailleerd omschreven. Daarnaast is er (ook vanuit de praktijk) een behoefte
gebleken om de concrete toepassingen die van een categorie (vergunning-, registratie- of
kennisgevingsplicht) deel uitmaken in een regeling aan te kunnen wijzen (criterium 2 van
Aanwijzing 26). Dit vergroot de transparantie, rechtszekerheid en uitvoerbaarheid. Het besluit blijft
daarbij bepalend voor de vergunningplicht. De regeling wijst uitsluitend de concrete tot een
categorie behorende toepassingen aan. Een derde voorbeeld: het werd vanuit het oogpunt van
inzichtelijkheid en begrijpelijkheid onwenselijk geacht om het toch al omvangrijke besluit verder uit
te bouwen met bijvoorbeeld gedetailleerde opleidingseisen voor deskundigen die regelmatig
worden gewijzigd (criteria 2 en 3 van Aanwijzing 26). Bij de genoemde voorbeelden speelt
eveneens criteria 5 van Aanwijzing 26.
Naast de implementatie van de richtlijn in het besluit zijn de volgende besluiten gewijzigd: het
eerdergenoemde Besluit kerninstallaties, splijtstoffen en ertsen (Bkse), het Besluit vervoer
splijtstoffen, ertsen en radioactieve stoffen (hierna: Bvser), het Besluit detectie radioactief besmet
schroot, het Besluit in-, uit- en doorvoer van radioactieve afvalstoffen en bestraalde splijtstoffen,
het Vrijstellingsbesluit defensie Kernenergiewet, het Besluit stortplaatsen en stortverboden
afvalstoffen, het Geheimhoudingsbesluit Kernenergiewet en het Besluit vergoedingen
Kernenergiewet.
Het implementeren van de bepalingen van de richtlijn in het Bkse via het van overeenkomstige
toepassing verklaren van bepalingen van het besluit was noodzakelijk in verband met de definitie
van het begrip radioactieve stof in de wet. Op grond van de wet vallen splijtstoffen en ertsen niet
onder het begrip radioactieve stoffen. In de richtlijn is dit wel het geval. Ook in de lagere
regelgeving onder de wet is het onderscheid tussen radioactieve stoffen en splijtstoffen en ertsen
doorgevoerd. In het besluit en het Bkse zijn voor beide categorieën regels gesteld ten aanzien van
onder meer het voorhanden hebben, bewerken, verwerken en opslaan van die stoffen. In het
besluit worden deze regels gesteld voor radioactieve stoffen en in het Bkse voor splijtstoffen en
ertsen. Het Bvser bevat daarnaast bepalingen voor het vervoer van splijtstoffen, ertsen en
radioactieve stoffen. Voor zover de omzetting van de richtlijn specifieke regelgeving voor
kerninstallaties of voor het vervoer van radioactieve stoffen, splijtstoffen en ertsen vereist die
afwijkt of niet voorhanden is in het besluit, zijn aanvullende regels over de stralingsbescherming
opgenomen in het Bkse en het Bvser. In de genoemde andere besluiten wordt evenals voorheen
onder het Bs naar de toepasselijke bepalingen van het onderhavige besluit verwezen of worden
deze van overeenkomstige toepassing verklaard. Dit betreft de bepalingen inzake de
stralingsbescherming die ook voor de in die besluiten geregelde onderwerpen gelden en die
noodzakelijk zijn ter implementatie van de richtlijn. Op deze wijze wordt de bestaande
systematiek, die een grote mate van consistentie biedt en in de praktijk geen knelpunten geeft,
voortgezet en wordt het dupliceren van de desbetreffende regels van het besluit in de overige
genoemde besluiten voorkomen.
Nationaal beleid
Naar aanleiding van het faillissement van Thermphos in 2012 heeft de minister van Economische
Zaken (EZ) in 2013, na een met algemene stemmen aangenomen motie-Verhoeven/Lucas,
toegezegd dat het bevoegd gezag gegevens over de wijze van toekomstige beëindiging van
vergunde bedrijfsactiviteiten en over de maatregelen die hiervoor zullen worden getroffen zal
ontvangen in geval van omvangrijke handelingen met radioactieve stoffen (Kamerstukken II
2012/13, 29 826, nr. 54). Dit geldt voor ondernemingen en instellingen waarbij de kosten van
bedrijfsbeëindiging als relatief hoog worden ingeschat 6. Deze toezegging valt door de overgang van

6

Eerste schatting is dat het gaat om ongeveer dertig bedrijven.

8

de verantwoordelijkheid voor de terreinen nucleaire veiligheid en stralingsbescherming van EZ naar
IenM per 1 mei 2015 onder de verantwoordelijkheid van de minister van IenM. Om aan de
toezegging uitvoering te geven is in artikel 3.6, derde lid, onder e, van het besluit bepaald dat bij
een aanvraag voor een vergunning (of registratie; artikel 3.9, tweede lid) een beëindigingsplan
dient te worden overgelegd in gevallen behorend tot een bij regeling van de minister van
Infrastructuur en Milieu (IenM) aangewezen categorie. In dat beëindigingsplan moet worden
beschreven welke voorzieningen de vergunninghouder met betrekking tot de beëindiging van het
gebruik en het zich ontdoen van de bron heeft getroffen, waaronder financiële voorzieningen. Het
expliciet beschikbaar stellen van financiële zekerheid is echter niet verplicht gesteld in het besluit.
Daartoe is een wijziging van de wet benodigd. De in het besluit opgenomen verplichting van het
overleggen van een beëindigingsplan volgt niet rechtstreeks uit de richtlijn, maar hangt wel samen
met het feit dat handelingen met ioniserende straling adequaat gereguleerd dienen te worden
binnen het systeem van stralingsbescherming en ondersteunt de implementatie.
4. Nieuw besluit in plaats van wijziging van het Besluit stralingsbescherming
De implementatie van de richtlijn had met name gevolgen voor het Bs, omdat daarin de
eerdergenoemde richtlijnen waren geïmplementeerd. Er is om verschillende redenen voor gekozen
om het Bs niet te wijzigen, maar dit in te trekken en een nieuw besluit vast te stellen. Deze
redenen waren als volgt:
1. De richtlijn leidt tot structurele wijzigingen in het systeem van stralingsbescherming die zouden
leiden tot structurele wijzigingen van het Bs. In het Bs stond de procesmatige benadering van
stralingsbescherming van Publicatie 60 van de ICRP centraal, waarbij onderscheid werd gemaakt
tussen handelingen (en werkzaamheden) en interventies. Dit onderscheid zou doorwerken in alle
hoofdstukken van het Bs. In het nieuwe besluit is (overeenkomstig de richtlijn) de eerdere
procesmatige benadering vervangen door de situatiegebaseerde benadering van
stralingsbescherming van Publicatie 103 van de ICRP. Daarin wordt onderscheid gemaakt tussen
geplande blootstellingsituaties, radiologische noodsituaties en bestaande blootstellingsituaties.
2. De algemene beginselen van stralingsbescherming (rechtvaardiging, optimalisatie en
dosislimieten) golden onder het Bs alleen voor handelingen en werkzaamheden (bedoelde
situaties). In de nieuwe opzet zijn deze gaan gelden voor alle blootstellingsituaties (gepland, nood
en bestaand). Dit zou leiden tot een volledige herziening van hoofdstuk 2 van het Bs.
3. De richtlijn kent geen onderscheid meer tussen handelingen en werkzaamheden. Ook dit zou
leiden tot wijziging van het Bs, met name hoofdstuk 8. Ten gevolge van het vervallen van het
onderscheid is het begrip werkzaamheid uit het Bs niet overgenomen in het besluit. Een
werkzaamheid valt in het nieuwe besluit onder het begrip handeling dat in de richtlijn is
gedefinieerd als “een menselijke handeling die de blootstelling van personen aan van een
stralingsbron afkomstige ioniserende straling kan doen toenemen en die wordt beheerd als een
geplande blootstellingsituatie”. De bescherming tegen de blootstellingsgevaren van natuurlijke
bronnen dient op grond van de richtlijn volledig in de algemene bepalingen te worden opgenomen
in plaats van in een afzonderlijke titel, zoals in hoofdstuk 8 van het Bs het geval was.
4. Het systeem van het Bs kende vergunningen en voor veel eenvoudige handelingen een melding
voorafgaand aan de handeling. De melding is in verband met de graduele aanpak van het
controlestelsel die de richtlijn voorschrijft deels vervangen door een expliciete goedkeuring door
het bevoegd gezag, waarbij gekozen kan worden voor een vergunning of een nieuwe toestemming:
de registratie. Voor een aantal van de meldingen op grond van het Bs geldt verder op grond van
het besluit een kennisgevingsplicht. Dit betekende dat de hoofdstukken 4 en 8 van het Bs
samengevoegd zouden moeten worden.
5. De taken en verplichtingen voor de stralingsdeskundigen zijn deels veranderd. Dit zou leiden tot
wijziging van hoofdstuk 3 van het Bs.
6. Naast de al bestaande dosisbeperkingen en aangescherpte dosislimieten zijn referentieniveaus
voor radiologische noodsituaties en bestaande blootstellingsituaties geïntroduceerd als instrument
voor optimalisatie. Dit zou de nodige aanpassingen van de hoofdstukken 5, 6 en 7 van het Bs
hebben gevergd.

9

Het bovenstaande zou bij implementatie van de richtlijn in het Bs hebben betekend dat dat besluit
ingrijpend aangepast had moeten worden. Indien voor een wijzigingsbesluit zou zijn gekozen dan
hadden twee wezenlijk verschillende systemen geïntegreerd moeten worden waarbij ookde
toelichting geen integraal karakter zou hebben. Dit zou afbreuk doen aan de leesbaarheid,
begrijpelijkheid en bruikbaarheid van dat besluit.
In het besluit zijn omwille van de continuïteit (waar mogelijk en gewenst vanuit het oogpunt van
implementatie) de relevante bepalingen van het Bs voortgezet. Hiermee is ook voldaan aan het
kabinetsbeleid dat richtlijnen beleidsarm dienen te worden geïmplementeerd7.
5. Indeling en hoofdstukken Besluit basisveiligheidsnormen stralingsbescherming
Het besluit kent de volgende indeling:
De hoofdstukken 1 tot en met 6 bevatten algemene bepalingen die voor het besluit als geheel van
toepassing zijn. Dit betreft:
- algemene bepalingen (hoofdstuk 1),
- rechtvaardiging, optimalisatie en dosislimitering (hoofdstuk 2),
- controlestelsel (hoofdstuk 3),
- algemene regels voor bronnen en handelingen in geplande blootstellingsituaties (hoofdstuk 4),
- informatie en deskundigheid (hoofdstuk 5),
- algemene bepalingen inzake blootstelling (hoofdstuk 6).
De hoofdstukken 7, 8 en 9 bevatten specifieke sectorale bepalingen voor de blootstelling van:
- werknemers (hoofdstuk 7),
- patiënten (hoofdstuk 8), en
- de leden van de bevolking (hoofdstuk 9).
De algemene en specifieke bepalingen gelden naast elkaar, waarbij de specifieke bepalingen, indien
nodig, voorgaan. Dit wordt verduidelijkt door het gebruik van de term: onverminderd.
De hoofdstukken 10 en 11 betreffen:
- het beheer van en het zich ontdoen van radioactieve (afval)stoffen (hoofdstuk 10),
- procedures: nadere eisen en ontheffingen (hoofdstuk 11).
De hoofdstukken 12 en 13 bevatten:
- de intrekkingsbepaling en overgangsbepalingen met betrekking tot het Bs (hoofdstuk 12),
- wijziging en overgangsbepalingen van overige besluiten (hoofdstuk 13).
Hoofdstuk 14 omvat de slotbepalingen.
Voorts is een negental bijlagen opgenomen bij het besluit.
De bijlage bij de toelichting bevat de transponerings- en concordantietabellen.
De hoofdstukken bevatten globaal de volgende inhoud:
Hoofdstuk 1
Hoofdstuk 1 omvat de doelomschrijving en het toepassingsgebied van het besluit. Overeenkomstig
de richtlijn zijn bepaalde soorten blootstelling uitgesloten van de werking van het besluit vanwege
het verwaarloosbare karakter ervan of omdat ze niet of nauwelijks effect hebben of te beïnvloeden
zijn. Verder is in dit hoofdstuk een verwijzing opgenomen naar de begripsomschrijvingen in de
bijlagen 1 en 2 bij het besluit. Bijlage 1 bevat de begrippen van de richtlijn en de begrippen uit het
7

Afwijkend hiervan is de eerdergenoemde introductie van de verplichting van een beëindigingsplan
voor ongeveer 30 bedrijven en instellingen in verband met een aan de Tweede Kamer gedane
toezegging naar aanleiding van de eerdergenoemde motie Verhoeven/Lucas, Kamerstukken II
2012/13, 29 826, nr. 54.

10

Bs die opnieuw worden gebruikt. Bijlage 2 bevat de technische begrippen die voorheen waren
opgenomen in de bijlage van het Bs.
Hoofdstuk 2
Het systeem van stralingsbescherming is gebaseerd op de algemene beginselen van
stralingsbescherming: rechtvaardiging, optimalisatie en dosislimitering. Hoofdstuk 2 bevat
algemene bepalingen die voortkomen uit deze beginselen. De inhoud en wijze van toepassing van
de beginselen wordt in hoofdstuk 2 van het besluit algemeen uitgewerkt en in de hoofdstukken 7
tot en met 9 specifiek uitgewerkt voor de daar geregelde sectoren (werknemers, patiënten en
leden van de bevolking). Ter verduidelijking en om een eventuele verkeerde toepassing of
ongewenste meervoudige beslisregels te voorkomen, wordt bij de algemene beginselbepalingen,
waar nodig, verwezen naar de specifieke regels, zoals in artikel 2.1. De algemene en specifieke
bepalingen dienen dus in samenhang te worden gelezen.
Hoofdstuk 3
Hoofdstuk 3 bevat het controlestelsel voor handelingen in geplande blootstellingsituaties (en
daarmee gelijk gestelde bestaande blootstellingsituaties). Het controlestelsel kan zowel ruim als
strikt worden opgevat. In ruime zin, als wordt gekeken naar de definitie in artikel 4, onderdeel 87,
en de tekst van artikel 5, aanhef, van de richtlijn: “iedere vorm van controle of regulering die
wordt toegepast op menselijke activiteiten met het oog op de handhaving van
stralingsbeschermingsvoorschriften”. Hiermee doelt de richtlijn op het systeem van
stralingsbescherming, waarvan het controlestelsel deel uitmaakt. Daarmee valt vrijwel het gehele
besluit aan te merken als deel uitmakend van het controlestelsel. In strikte zin omvat het vooral de
juridische instrumenten van het stelsel: kennisgeving, registratie en vergunning en de vrijstellingsen vrijgavegrenzen, zoals vormgegeven in afdeling 3.2 en afdeling 3.3 van het besluit. Zie in dit
verband artikel 24 van de richtlijn dat het controlestelsel ook strikt opvat als “het systeem van
regulering van handelingen, via kennisgeving en autorisatie (toestemming via registratie of
vergunning) alsmede het vrijstellen van of vrijgeven uit dit systeem (artikelen 26 en 30 van de
richtlijn)”. Aan de hand van de door de richtlijn voorgeschreven graduele aanpak geldt voor
handelingen met een zwaarder risico een vergunningplicht en voor handelingen met een minder
zwaar risico een registratieplicht. Voor handelingen die vrijwel geen risico voor mens en milieu
hebben is een kennisgevingsplicht voldoende. Ook bevat dit hoofdstuk regels voor de in- en
uitgang van het controlestelsel: de vrijstelling en vrijgave.
In het besluit wordt uitgegaan van het controlestelsel in de genoemde strikte zin, vanwege de
juridische betekenis en vereisten daarvan, en worden de overige bepalingen beschouwd als deel
van het (bredere) stralingsbeschermingsysteem.
Hoofdstuk 4
In hoofdstuk 4 zijn bepalingen opgenomen voor bronnen van ioniserende straling (toestellen,
versnellers, radioactieve stoffen) en handelingen met die bronnen. Daarnaast bevat dit hoofdstuk
specifieke regels voor handelingen met hoogactieve bronnen, met van nature voorkomende
radionucliden, met consumentenproducten en met aanwijsinstrumenten en voor handelingen ten
behoeve van niet-medische beeldvorming bij personen.
Hoofdstuk 5
Hoofdstuk 5 bevat regels over informatie en deskundigheid. In het kader van transparantie dient
het bevoegd gezag informatie beschikbaar te stellen over onder meer de handelingen die
gerechtvaardigd zijn en de regelgeving voor bronnen van ioniserende straling en
stralingsbescherming. Daarnaast dienen leveranciers en fabrikanten passende voorlichting te
verstrekken over de mogelijke gevaren en het juiste gebruik van apparatuur die zij vervaardigen of
leveren. Verder bevat dit hoofdstuk bepalingen met betrekking tot verschillende deskundigen die
moeten bijdragen aan een veilige omgang met ioniserende straling en bepalingen over de opleiding
en training van en voorlichting aan blootgestelde werknemers. Deze bepalingen kennen een sterke
relatie met de hoofdstukken 7 en 8 van het besluit.

11

Hoofdstuk 6
In hoofdstuk 6 zijn algemene bepalingen inzake blootstelling opgenomen voor andere situaties dan
geplande blootstellingsituaties. Dit zijn bepalingen voor radiologische noodsituaties en bestaande
blootstellingsituaties. Tevens regelt dit hoofdstuk de te kiezen beschermingsstrategie in geval van
besmette gebieden en de uitvoering van het milieumonitoringsprogramma.
Hoofdstukken 7 tot en met 9
De hoofdstukken 7 tot en met 9 gelden voor specifieke sectoren, waarvoor onder andere
dosislimieten en aanvullende regels zijn opgenomen. Het betreft de drie blootstellingscategorieën
werknemers (hoofdstuk 7), patiënten (hoofdstuk 8) en leden van de bevolking (hoofdstuk 9). Deze
drie hoofdstukken zijn voor de verschillende blootstellingsituaties specifiek van toepassing naast de
algemene hoofdstukken 1 tot en met 6.
Hoofdstuk 10
Hoofdstuk 10 bevat regels voor het zich ontdoen van radioactieve (afval)stoffen en het beheer van
radioactieve afvalstoffen. Ook bevat dit hoofdstuk bepalingen voor de beëindiging van handelingen.
Hoofdstukken 11 tot en met 14 en bijlagen
In hoofdstuk 11 zijn de regels betreffende procedures, bezwaar en beroep opgenomen. Hoofdstuk
12 bevat bepalingen met betrekking tot de intrekking van het Bs en het bijbehorend
overgangsrecht. In hoofdstuk 13 zijn wijzigingen en overgangsbepalingen van overige besluiten
opgenomen. Hoofdstuk 14 bevat de inwerkingtredingsbepaling en enkele andere algemene
slotbepalingen. Voorts is een negental bijlagen bij het besluit opgenomen. Deze volgen uit de
richtlijn.
II INHOUD BESLUIT BASISVEILIGHEIDSNORMEN STRALINGSBESCHERMING
1. Systeem van stralingsbescherming in het Besluit basisveiligheidsnormen
stralingsbescherming
1.1 Doel en werkingssfeer
Doel van het besluit is het beschermen van de gezondheid van werknemers, patiënten en leden
van de bevolking tegen de nadelige gevolgen van blootstelling aan ioniserende straling. Voor
bepaalde soorten blootstelling aan ioniserende straling geldt echter dat het nemen van
beschermingsmaatregelen niet gerechtvaardigd of zinvol is, omdat de te nemen maatregelen niet
opwegen tegen de baten (beperking van de nadelige gevolgen naar aanleiding van blootstelling),
omdat de maatregelen niet of nauwelijks effect hebben of omdat bepaalde blootstellingen niet of
nauwelijks te beïnvloeden zijn. Om die reden is het besluit (overeenkomstig de richtlijn) niet van
toepassing op:
- blootstelling aan stralingsniveaus als gevolg van radionucliden die van nature in het menselijk
lichaam aanwezig zijn,
- blootstelling aan kosmische straling ter hoogte van het aardoppervlak,
- blootstelling van personen in lucht- of ruimtevaartuigen die niet tot de bemanning behoren en
- bovengrondse blootstelling aan radionucliden in de onverstoorde aardkorst.
Net als het Bs is het besluit evenmin van toepassing op het vervoeren van een toestel of versneller
dat tijdens het vervoer niet gebruikt wordt.
Het Bs was niet van toepassing op bestaande blootstellingsituaties, waaronder het vrijkomen van
radon in woningen en gebouwen en externe straling afkomstig uit bouwmaterialen. Zoals vermeld
onder I.2.2 laten recente epidemiologische studies een positieve correlatie zien tussen langdurige
blootstelling aan verhoogde radonconcentraties en het risico op longkanker. Voor de beheersing
van de lange termijnrisico’s bij bestaande blootstellingsituaties bevat de richtlijn daarom bepaalde
verplichtingen. Dit wordt verder toegelicht in onderdeel II.6.2 en II.6.3.

12

1.2 Situatiegebaseerde benadering
Zoals eerder vermeld vindt als gevolg van de richtlijn een wijziging plaats in het systeem van
stralingsbescherming. In het Bs stond de procesmatige benadering van stralingsbescherming
centraal uit Publicatie 60 van de ICRP, waarbij onderscheid werd gemaakt tussen handelingen (en
werkzaamheden) en anderzijds interventies. In het besluit is (overeenkomstig de richtlijn) de
procesmatige benadering vervangen door de situatiegebaseerde benadering van
stralingsbescherming uit Publicatie 103 van de ICRP. Er wordt daarin onderscheid gemaakt tussen
geplande blootstellingsituaties, radiologische noodsituaties en bestaande blootstellingsituaties. In
deze situatiegebaseerde benadering geldt dat:

een geplande blootstellingsituatie een blootstellingsituatie is die voortkomt uit het geplande
gebruik van een stralingsbron of uit een menselijke handeling die wijziging brengt in de
blootstellingsroutes. Geplande blootstellingsituaties omvatten zowel normale als potentiële
blootstellingen;

een radiologische noodsituatie een ongewone situatie of gebeurtenis is waarbij een
stralingsbron is betrokken en die onmiddellijke maatregelen vereist om ernstige negatieve
gevolgen voor de gezondheid en veiligheid van de mens, de levenskwaliteit, het eigendom of
het milieu te beperken;

een bestaande blootstellingsituatie een blootstellingsituatie is die al bestaat op het ogenblik dat
een beslissing over de controle ervan wordt genomen en die niet of niet langer dringende
maatregelen vereist.
1.3 Geen onderscheid handelingen en werkzaamheden
Als gevolg van de richtlijn vervalt ook het in het Bs gemaakte onderscheid tussen handelingen en
werkzaamheden. Met handelingen werden in het Bs alle vormen van omgang met radioactieve
stoffen en toestellen bedoeld waarbij de ioniserende straling functioneel was, dat wil zeggen de
handelingen waren daarom te doen. Indien de ioniserende straling niet-functioneel werd toegepast,
maar onvermijdelijk aanwezig was, werd de term werkzaamheden gebruikt. Werkzaamheden
betroffen natuurlijke bronnen die niet bestemd waren voor toepassing wegens hun radioactieve
eigenschappen of splijt- of kweekeigenschappen, zoals bijvoorbeeld materialen binnen de
procesindustrie waarbij het niet te doen was om de radioactieve eigenschappen. Een ander
voorbeeld van een werkzaamheid is de blootstelling van vliegtuigbemanning aan kosmische
straling. Het Bs bevatte aparte voorschriften ten aanzien van werkzaamheden. De richtlijn gaat er
echter van uit dat de bescherming tegen de gevaren van blootstelling aan natuurlijke bronnen
volledig in de algemene regeling van het controlestelsel wordt opgenomen, in plaats van in een
afzonderlijke regeling. Industriële sectoren die natuurlijke bronnen toepassen en de
luchtvaartsector moeten daarom binnen hetzelfde regelgevingskader als andere handelingen
worden beheerd. Dit heeft geleid tot de volgende definitie van een handeling in het besluit:
“menselijke handeling die de blootstelling van personen aan van een bron afkomstige straling kan
doen toenemen en die krachtens artikel 6.17 wordt aangemerkt als een geplande
blootstellingsituatie, waaronder het bereiden, voorhanden hebben, bewerken, toepassen of zich
ontdoen van een bron”. Ten aanzien van handelingen met open bronnen die van nature
voorkomende radionucliden bevatten gelden specifieke regels, die niet van toepassing zijn op
handelingen met kunstmatige radionucliden. Dergelijke handelingen met natuurlijke bronnen
worden aangeduid als “handelingen met van nature voorkomende radionucliden”. Ook voor de
vliegtuigbemanning gelden specifieke regels die zijn opgenomen in hoofdstuk 7 (beroepsmatige
blootstelling). In de praktijk zal dit voor de mate van bescherming van de bevolking, werknemers
en patiënten geen gevolgen hebben. De bescherming tegen de nadelige gevolgen van
werkzaamheden met natuurlijke bronnen werd al specifiek gereguleerd in hoofdstuk 8 van het Bs
en wordt in onderhavig besluit gereguleerd door de regels die gelden voor geplande
blootstellingsituaties.

13

1.4 Systeem van stralingsbescherming
Het besluit volgt de onder II.1.2 beschreven situatiegebaseerde aanpak en maakt daarbij
onderscheid tussen blootstellingen in geplande blootstellingsituaties, radiologische noodsituaties en
bestaande blootstellingsituaties. Rekening houdend met dit nieuwe kader bestrijkt het besluit alle
blootstellingsituaties en alle blootstellingscategorieën (werknemers, patiënten en leden van de
bevolking). Voor alle blootstellingsituaties en -categorieën gelden bovendien de algemene
beginselen van stralingsbescherming rechtvaardiging, optimalisatie en dosislimitering. Hierbij geldt
een graduele benadering die ertoe leidt dat er voor minder risicovolle situaties een lichter regime
van controle (zowel wat betreft het soort reguleringsinstrument als wat betreft de mate van
inspecties) van toepassing is dan voor de meer risicovolle blootstellingsituaties. Hierdoor ontstaat
een meer integrale bescherming tegen de schadelijke gevolgen van blootstelling aan ioniserende
straling dan in het Bs het geval was. Een en ander is in onderstaande figuur schematisch
weergegeven waarbij wordt opgemerkt dat de graduele aanpak hierin niet is uitgewerkt.
Figuur 1. Relaties tussen blootstelling van bepaalde groepen personen, blootstellingsituaties, en de beginselen
van stralingsbescherming.

Bevolking

Noodsituatie
Doel is
rechtvaardiging van
maatregelen om de
blootstelling tijdens
een noodsituatie te
beperken
Algemene
optimalisatie vereist

Dosisbeperking

Referentieniveau

Referentieniveau

Beperking
blootstelling

Dosislimiet

n.v.t.

n.v.t.

Dosislimitering

Doel is
rechtvaardiging van
een toepassing
(vooraf)
Algemene
optimalisatie vereist

n.v.t.

n.v.t.

Rechtvaardiging

n.v.t.

n.v.t.

Algemeen

Diagnostische
referentie niveaus2
(Dosisbeperking3)

n.v.t.

n.v.t.

Beperking
blootstelling

n.v.t.

n.v.t.

n.v.t.

Dosislimitering

Doel is
rechtvaardiging van
een toepassing
(vooraf)

Doel is
rechtvaardiging van
maatregelen om de
blootstelling van
aanwezige straling te
beperken1
Algemene
optimalisatie vereist

Doel is
rechtvaardiging van
maatregelen om de
blootstelling tijdens
een noodsituatie te
beperken
Algemene
optimalisatie vereist

Rechtvaardiging

Algemeen

Algemeen

Opti
mali
satie

Algemene
optimalisatie vereist

Rechtvaardiging

Optimalisatie

Werknemers

Algemene
optimalisatie vereist

Bestaande situatie
Doel is
rechtvaardiging van
maatregelen om de
blootstelling van
aanwezige straling te
beperken1
Algemene
optimalisatie vereist

Optimalisatie

Medisch

Geplande situatie
Doel is
rechtvaardiging van
een toepassing
(vooraf)

14

Dosisbeperking

n.v.t.4

Referentieniveau5

Beperking
blootstelling

Dosislimiet

n.v.t.

n.v.t.

Dosislimitering

1

Uitzondering voor situaties die overgaan van bestaande blootstellingsituatie naar geplande
blootstellingsituatie, dan geldt rechtvaardiging van de oorspronkelijke toepassing omdat er geen
sprake meer is van een bestaande situatie.
2
Geldt uitsluitend voor patiënten.
3
Geldt uitsluitend voor verzorgers en vrijwillige deelname aan ((bio)medisch) onderzoek.
4
Blootstelling die het gevolg is van langdurige activiteiten gericht op herstel van besmette
gebieden of van voortdurende tewerkstelling in besmette gebieden moet als geplande blootstelling
worden behandeld, ook al is er sprake van een bestaande blootstellingsituatie (waaronder
blootstelling aan radon op de werkplek).
5
Blootstelling van werknemers die langdurige activiteiten gericht op beperking van de negatieve
gevolgen van de radiologische noodsituatie verrichten, moet als geplande blootstelling worden
behandeld.
2. Algemene beginselen van stralingsbescherming: rechtvaardiging, optimalisatie en
dosislimitering
2.1 Rechtvaardiging
2.1.1 Rechtvaardiging in geplande blootstellingsituaties
Een handeling die blootstelling aan ioniserende straling met zich brengt wordt slechts toegestaan
door het bevoegd gezag, indien deze gepaard gaat met voldoende voordeel voor het blootgestelde
individu of voor de maatschappij om de door de handeling veroorzaakte gezondheidsschade te
kunnen rechtvaardigen8. Als voordeel wordt het netto-voordeel van alle relevante aspecten
beschouwd. Dit betekent dat naast de (mogelijke) nadelen van gezondheidsschade bij werknemers
en leden van de bevolking ook de nadelen van individuele of maatschappelijke aard van de
desbetreffende handeling verdisconteerd worden. Ook wordt meegenomen dat er handelingen zijn
die zonder al te veel nadelen vervangen kunnen worden door andere handelingen, waarbij
ioniserende straling met minder risico wordt toegepast of door alternatieven zonder toepassing van
ioniserende straling.
De criteria die bij de afweging of een handeling gerechtvaardigd is, betrokken moeten worden, zijn
moeilijk te kwantificeren. Dit gold ook onder het Bs al. Om aan dat probleem tegemoet te komen
en om willekeur te voorkomen is in 2002 op grondslag van het Bs de Regeling bekendmaking
rechtvaardiging gebruik van ioniserende straling (hierna: Regeling rechtvaardiging) vastgesteld.
Sinds die tijd wordt voor het rechtvaardigen van handelingen een tweetraps-model gehanteerd
bestaande uit de generieke en specifieke rechtvaardiging. Dit systeem is in het besluit
gehandhaafd, evenals de Regeling rechtvaardiging9. De regeling is krachtens overgangsrecht
“omgehangen” onder het nieuwe besluit.
De eerste stap, de generieke rechtvaardiging, vindt in beginsel plaats door opname van de
betreffende categorie of van de soort handelingen in bijlage 1 van de Regeling rechtvaardiging. In
die bijlage zijn categorieën van handelingen opgenomen die generiek als gerechtvaardigd zijn
aangemerkt (de ‘positieve lijst’). In bijlage 2 van die regeling zijn juist de categorieën of soorten
handelingen opgenomen die generiek als niet-gerechtvaardigd worden beschouwd (de ‘negatieve
lijst’). Het opstellen van de lijsten met gerechtvaardigde en niet-gerechtvaardigde categorieën van
handelingen komt de transparantie van het rechtvaardigingsproces ten goede. Opname van een
8
9

Paragraaf 2.2 van het besluit.
Met artikel 2.2, zesde lid, van het besluit als grondslag.

15

categorie handelingen in de zogenoemde ‘positieve lijst’ (bijlage 1) van de Regeling rechtvaardiging
betekent dat de voordelen ervan generiek als groter dan de nadelen ervan worden beschouwd.
Onder individuele of maatschappelijke voordelen worden onder meer positieve economische,
maatschappelijke of gezondheidseffecten verstaan. Economische effecten hebben betrekking op
alle aspecten die invloed hebben op de financiële huishouding van de Staat, het bedrijfsleven,
instituten of particulieren. Bij maatschappelijke effecten gaat het om onder meer werkgelegenheid,
het welbevinden van de werknemers of leden van de bevolking, grootschalige effecten op het
gebied van infrastructuur, niet alleen bouwkundig, maar ook bijvoorbeeld qua kennis. Ook
beveiligingsaspecten zijn van belang, evenals de effecten op het milieu. Steeds terugkerende
overkoepelende voordelen die genoemd zijn in de Regeling rechtvaardiging sinds de vaststelling
ervan in 2002 zijn werkgelegenheid, economische belangen, winstoogmerken of gemak. De
nadelen betreffen altijd een stralingsdosis voor één of meer personen met mogelijk
gezondheidsschade en nadelige effecten voor het milieu of een kans daarop.
De tweede stap is de specifieke rechtvaardiging. Deze vindt plaats bij de beoordeling van de
aanvraag om een registratie of vergunning of bij de kennisgeving, waarbij de Autoriteit toetst of de
uit te voeren concrete handeling of toepassing past binnen de kaders van de generieke
rechtvaardiging van de categorie of soort10. Doordat de handeling wordt toegestaan, wordt de
specifieke rechtvaardiging voor de desbetreffende handeling een feit. De tweede fase van de
rechtvaardiging is bedoeld om te voorkomen dat situaties of toepassingen die duidelijk niet bij de
generieke rechtvaardiging voor ogen hebben gestaan, toch worden gerechtvaardigd. Het
omgekeerde is ook mogelijk: voor specifieke handelingen behorend tot een categorie of soort die
generiek als niet-gerechtvaardigd zijn beoordeeld en daarom op de ‘negatieve lijst’ zijn opgenomen
geldt dat die, in uitzonderlijke gevallen en mits beargumenteerd, alsnog gerechtvaardigd kunnen
worden door middel van de specifieke rechtvaardiging van die specifieke handeling. Als de
handeling op geen van beide lijsten voorkomt dan moet een verzoek worden gedaan om de
handeling te rechtvaardigen voordat de verdere procedure voor verlening van de vergunning of
registratie (autorisatie) wordt doorlopen c.q. de kennisgeving kan worden gedaan 11. Voor te
rechtvaardigen maatregelen in een bestaande blootstellingsituatie of radiologische noodsituatie is
het voorgaande niet van toepassing, maar dient een specifiek verzoek te worden gericht aan de
Autoriteit (zie verder bij 2.1.2, hierna).
Voor handelingen waarvoor geen kennisgevings-, registratie- of vergunningplicht geldt, en waarbij
de daarbij betrokken radioactieve stoffen onder de vrijstellings- of vrijgavegrenswaarden (zie onder
II.3.5) vallen, geldt dat deze handelingen of bronnen zijn vrijgesteld van afdeling 3.2
(controlestelsel), maar dat de overige onderdelen van het besluit wel van toepassing zijn. Ook deze
handelingen dienen dus te worden gerechtvaardigd. Dit houdt in dat een niet-gerechtvaardigde
handeling met een activiteit die (ver) onder de vrijstellings- en vrijgavegrenzen valt, toch niet is
toegestaan. Voorbeelden van dit soort handelingen komen voor op de lijst van nietgerechtvaardigde handelingen van de Regeling rechtvaardiging.
Bij de rechtvaardiging van handelingen waarbij patiënten een medisch onderzoek of therapie met
behulp van ioniserende straling ondergaan dient nog een derde, specifieke en individuele
rechtvaardiging van de medische blootstelling plaats te vinden. De specifieke en individuele
rechtvaardiging bij medische-radiologische verrichtingen en de daarvoor geldende procedure is in
hoofdstuk 8 geregeld12. De blootstelling daarbij van anderen, zoals radiologisch laboranten en
medisch specialisten en werknemers of leden van de bevolking, dient als alle andere geplande
blootstellingsituaties te worden gerechtvaardigd.

Artikel 2.3, tweede lid, van het besluit.
Artikel 2.5 van het besluit.
12
Zie de toelichting bij artikel 2.4, tweede lid, en artikel 8.2 van het besluit.
10
11

16

2.1.2 Rechtvaardiging in radiologische noodsituaties en bestaande blootstellingsituaties
Naast de rechtvaardiging van handelingen in geplande blootstellingsituaties speelt het
rechtvaardigingsbeginsel ook een rol in radiologische noodsituaties en bestaande
blootstellingsituaties. In radiologische noodsituaties dienen de te nemen maatregelen, bestaande
uit beschermingsmaatregelen en remediërende maatregelen (herstelmaatregelen), gericht te zijn
op de beperking van de gevolgen van die situatie. De maatregelen zijn slechts gerechtvaardigd
indien zij meer voor- dan nadelen met zich brengen13. Of dit het geval is, is mede afhankelijk van
de omstandigheden die zich ten tijde van de radiologische noodsituatie voordoen en valt niet goed
vooraf te concretiseren voor een bepaalde blootstellingsituatie. Met het oog op voldoende houvast
en rechtszekerheid voor de praktijk en een doeltreffende uitvoering en handhaving is in het besluit
de mogelijkheid opgenomen om nadere regels te stellen ter uitwerking van de bedoelde voor- en
nadelen14.
Bij bestaande blootstellingsituaties zijn twee situaties te onderscheiden; de situatie dat een
wettelijke verantwoordelijke kan worden aangewezen en de situatie dat dit niet mogelijk is. In het
eerste geval wordt de bestaande situatie behandeld als een geplande blootstellingsituatie en is het
rechtvaardigingsbeginsel van toepassing, zoals onder II.2.1.1 beschreven. Een bestaande
blootstellingsituatie waarbij een wettelijk verantwoordelijke kan worden aangewezen (een
ondernemer) is daarom slechts dan gerechtvaardigd indien de individuele of maatschappelijke
voordelen als gevolg daarvan opwegen tegen de gezondheidsschade die deze blootstelling kan
veroorzaken. Indien geen wettelijk verantwoordelijke (ondernemer) kan worden aangewezen en de
blootstelling aanleiding tot bezorgdheid geeft, moet het bevoegd gezag (de betrokken minister(s))
strategieën vaststellen voor het passend beheer van de bestaande blootstellingsituatie (artikelen
6.18 en volgende). Deze strategieën dienen in verhouding te staan tot de risico’s en de
doeltreffendheid van de beschermingsmaatregelen. Ook voor de uitwerking van de inhoud en
praktische uitvoering van deze afweging kunnen nadere regels worden gesteld.
2.2 Optimalisatie
Het optimalisatiebeginsel houdt in dat alle blootstellingen als gevolg van handelingen zo laag als
redelijkerwijs mogelijk moeten worden gehouden (in het Engels: As Low As Reasonably Achievable,
het ALARA-beginsel), waarbij sociale en economische factoren evenals de huidige stand van de
techniek in aanmerking moeten worden genomen. Optimalisatie richt zich op de reductie van de
grootte van de effectieve of equivalente dosis van individuele personen, de kans op het optreden
van blootstelling en het aantal blootgestelde personen. Het is een proces waarbij de extra kosten
die gemaakt moeten worden of de moeite die daarvoor nodig is worden afgewogen tegen de
uiteindelijke reductie van doses. Hiertoe kunnen kosten-batenanalyses gebruikt worden, maar in de
praktijk zal dit veelal gebeuren op basis van reeds opgebouwde ervaring en deskundigheid. Anders
dan in het Bs is in het besluit expliciet bepaald dat bij de optimalisatie ook de stand van de
techniek in de afweging moet worden meegenomen15. Technologische ontwikkelingen kunnen er
namelijk toe bijdragen dat de blootstelling als gevolg van een handeling verder gereduceerd kan
worden.
Het optimalisatiebeginsel is van toepassing op alle blootstellingsituaties en
blootstellingscategorieën. Optimalisatie dient in alle stadia van de handeling of maatregel te
worden toegepast en is een voortdurend en iteratief proces. Het vereiste van optimalisatie geldt in
zowel de ontwerp- of voorbereidingsfase (voordat de handeling is begonnen) als in de fase nadat
de handeling is toegestaan en tot uitvoering is gebracht. Het vereiste van optimalisatie geldt tot en
met de fase waarin beëindiging van een handeling of maatregel plaatsvindt. Bij het
optimalisatieproces gaat het om de dosisverlaging ten opzichte van de mogelijke dosis zonder de
optimalisatie. Het optimalisatiebeginsel dient niet alleen op effectieve doses maar tevens, waar
Artikel 2.2, vijfde lid, van het besluit.
Artikel 2.2, zesde lid, van het besluit.
15
Artikel 2.6, tweede lid, van het besluit.
13
14

17

relevant, op equivalente doses te worden toegepast als voorzorgsmaatregel om rekening te houden
met onzekerheden over de gezondheidsschade onder de drempelwaarde voor weefselreacties. De
bepaling om de grootte van de (effectieve of equivalente) doses van individuele personen zo
beperkt als redelijkerwijs mogelijk te houden, kan mede worden ingevuld door spreiding van de
doses over meerdere personen. Het is daarbij echter niet de bedoeling dat het verdelen van de
doses over meer personen in totaal in een veel hogere dosis resulteert. Tevens moet hierbij
rekening worden gehouden met de doelstelling van optimalisatie om het aantal blootgestelde
personen zo beperkt te houden als redelijkerwijs mogelijk is. Tijdens het autorisatieproces, waarbij
toestemming voor de handeling wordt verleend via een registratie of vergunning, kan worden
getoetst of de ondernemer bij de voorbereiding van een handeling voldoende invulling geeft aan de
vereiste optimalisatie van de stralingsbescherming. Het niet voldoen aan deze verplichting vormt
een weigeringsgrond (artikel 3.7 van het besluit).
Om de doses voor leden van de bevolking als gevolg van geplande handelingen zo laag als
redelijkerwijs mogelijk te houden wordt voor lozingen en externe straling buiten de terreingrens
van een locatie het Secundaire Niveau (SN) gehanteerd. Dit is een niveau waaronder de invulling
van ALARA vanuit de overheid minder prioriteit heeft. Het SN voor externe straling vanuit en direct
buiten een locatie is vastgesteld op een effectieve dosis van 10 microsievert in een kalenderjaar.
Het SN voor water- en luchtlozingen is vastgesteld op een effectieve dosis van 1 microsievert in
een kalenderjaar. Het SN voor lozingen is lager dan voor externe straling omdat (veel) meer
mensen aan lozingen kunnen worden blootgesteld dan aan externe straling. Ook tijdens de
uitvoering van de geplande handelingen blijft de verplichting voor de ondernemer om optimalisatie
in de praktijk door te voeren van kracht. Dit zal in het algemeen uit de administratie moeten
blijken.
Hoofdstuk 2 van het besluit bevat een algemene verplichting tot optimalisatie die gericht is aan de
ondernemer en die dient ter bescherming van personen die beroepsmatige of medische
blootstelling of blootstelling als lid van de bevolking ondergaan. Optimalisatie dient in alle drie de
typen blootstellingsituaties plaats te vinden, dus zowel in geplande blootstellingsituaties,
radiologische noodsituaties als bestaande blootstellingsituaties. Daarom zijn in de hoofdstukken 6,
7, 8 en 9 ook voorschriften ten aanzien van optimalisatie opgenomen. De richtlijn geeft regels voor
een aantal instrumenten die kunnen bijdragen aan een zo goed mogelijke optimalisatie:
dosisbeperkingen en (diagnostische) referentieniveaus.
2.2.1 Dosisbeperkingen
Dosisbeperkingen waren al van toepassing onder het Bs. In de richtlijn is een dosisbeperking
gedefinieerd als “een beperking vastgesteld als verwacht maximum van een individuele dosis en
gebruikt voor de bepaling van de mogelijkheden bij de optimalisatie van een bepaalde bron in een
geplande blootstellingsituatie” (artikel 4, onder 22). Een dosisbeperking is dus een dosiswaarde die
voor een bepaalde handeling wordt geformuleerd als waarde die bij het nemen van maatregelen
niet overschreden hoeft te worden en is alleen toepasselijk in geplande blootstellingsituaties. Een
dosisbeperking (richtwaarde) is derhalve geen dosislimiet (grenswaarde). Die laatste mag niet
worden overschreden. Dosisbeperkingen zijn een hulpmiddel voor gelijke behandeling bij de
optimalisatie van de bescherming. In het besluit zijn enkele dosisbeperkingen van overheidswege
vastgesteld, alsmede de verplichting voor de ondernemer om met het oog op beroepsmatige
blootstelling dosisbeperkingen vast te stellen als operationeel instrument voor optimalisatie van de
bescherming van de werknemers.
2.2.2 Referentieniveaus
Een referentieniveau is in de richtlijn geïntroduceerd als instrument voor optimalisatie in
radiologische noodsituaties en bestaande blootstellingsituaties. Een referentieniveau is in de
richtlijn gedefinieerd als “een dosisniveau of activiteitsconcentratie in een noodsituatie of
bestaande blootstellingsituatie waarboven blootstelling als ongepast wordt beschouwd, hoewel het

18

geen limiet is die niet mag worden overschreden” (artikel 4, onder 86). Net als voor de
dosisbeperking geldt voor het referentieniveau dat het geen grenswaarde, maar een richtwaarde is.
Bij de keuze van de referentieniveaus dient op grond van de richtlijn zowel met
stralingsbeschermingseisen als met maatschappelijke criteria rekening te worden gehouden. In
bijlage I van de richtlijn is bepaald dat de in effectieve doses uitgedrukte referentieniveaus voor
bestaande blootstellingsituaties tussen de 1 en 20 millisievert per jaar dienen te liggen en voor
radiologische noodsituaties tussen de 20 en 100 millisievert (acute of jaarlijkse dosis). In het
besluit zijn deze bandbreedtes opgenomen met een delegatiegrondslag om bij ministeriële regeling
één of meer referentieniveaus binnen die bandbreedtes vast te kunnen stellen. Hiervoor is gekozen
omdat het van de omstandigheden, die zich in een radiologische noodsituatie of bestaande
blootstellingsituatie voordoen, afhangt wat een gepast referentieniveau is. Dit is moeilijk vooraf
vast te stellen. In het besluit is (voor bestaande blootstellingsituaties) een referentieniveau
opgenomen voor radonconcentraties van maximaal 100 Bq/m3 als jaargemiddelde van de
activiteitsconcentratie in de binnenlucht. Dit referentieniveau voor blootstelling aan radon geldt
voor woningen, openbare gebouwen en beroepsmatige blootstellingsituaties. Daarbij is de
mogelijkheid opgenomen om dit referentieniveau in uitzonderlijke gevallen te verhogen tot 300
Bq/m3. Dit wordt nader toegelicht onder II.6.3.1 wat betreft radon binnenshuis en in de
artikelsgewijze toelichting bij artikel 7.38 met betrekking tot radon op de werkplek.
2.3 Dosislimitering
Het derde algemene beginsel van stralingsbescherming is het beginsel van dosislimitering. De
blootstelling van personen als gevolg van een combinatie van alle relevante handelingen moet
onderworpen zijn aan de gestelde dosislimieten. Doel is dat geen enkel individu wordt blootgesteld
aan onaanvaardbare stralingsrisico’s. Dit derde algemene beginsel van stralingsbescherming wordt
gezien als vangnet na de toepassing van rechtvaardiging en optimalisatie. Dosislimieten zijn,
anders dan dosisbeperkingen en referentieniveaus, grenswaarden die niet overschreden mogen
worden. Dosislimieten zijn uitsluitend van toepassing in geplande blootstellingsituaties, maar niet
bij de medische blootstelling van patiënten. Dosislimieten gelden aldus uitsluitend voor de
bescherming van de leden van de bevolking en werknemers in geplande blootstellingsituaties.
Geplande blootstellingsituaties kunnen zowel normale als potentiële blootstellingen omvatten.
Dosislimieten gelden in normale en potentiële blootstellingsituaties voor doses, die naar
verwachting met zekerheid opgelopen worden tijdens de periode dat de handeling is voorzien of
tijdens de levensduur van de installatie. Potentiële blootstelling kan ook situaties inhouden die
waarschijnlijk niet voorkomen tijdens de periode dat de handeling is voorzien of tijdens de
levensduur van de installatie. Voor deze laatst genoemde potentiële blootstellingsituaties geldt het
principe van dosislimitering niet, maar deze potentiële blootstellingsituaties blijven wel
onderworpen aan de principes van rechtvaardiging en optimalisatie. Vanuit het oogpunt van
bescherming van de bevolking wordt een tijdsduur van 100 jaar aangehouden als periode dat de
handeling is voorzien of de installatie in bedrijf is. Daarvan kan gemotiveerd afgeweken worden
voor situaties waarin een kortere periode van toepassing is, bijvoorbeeld voor een specifieke
handeling die in een beperkte tijdspanne zal plaatsvinden.
De dosislimieten voor werknemers en de leden van de bevolking zijn opgenomen in de
hoofdstukken 7 en 9. Deze dosislimieten zijn overgenomen uit de richtlijn. De belangrijkste
wijziging ten opzichte van het Bs is de verlaging van de dosislimiet voor de ooglens bij
beroepsmatige blootstelling van 150 naar 20 millisievert per kalenderjaar. Deze verlaging is
ingegeven vanwege de aanbevelingen die door de ICRP zijn gedaan. De in het Bs gehanteerde
limiet voor de effectieve dosis van blootgestelde werknemers van 20 millisievert per kalenderjaar
blijft in het besluit gehandhaafd.
De schatting van doses op basis van meetbare stralingsbeschermingsgrootheden moet stoelen op
wetenschappelijk vastgestelde waarden en verbanden. De stralings- en weefselweegfactoren en
dosisconversiecoëfficiënten worden aanbevolen door de ICRP. In Publicatie 103 heeft de ICRP een
nieuwe methode voor de berekening van doses ingevoerd die gebaseerd is op de meest recente

19

kennis inzake bestralingsrisico’s, waarmee in het besluit rekening moet worden gehouden. De
rekenmethode is opgenomen in bijlage 2 van het besluit.
3. Het controlestelsel in het Besluit basisveiligheidsnormen stralingsbescherming
3.1 Vaststelling handelingen met natuurlijke bronnen
Vanaf halverwege de jaren tachtig werd in Nederland reeds onderkend dat sommige natuurlijke
bronnen stralingsbeschermingsmaatregelen behoeven, zoals monitoring, controle en eventuele
beperking van die bronnen. Het betreft bronnen die blootstellingen kunnen veroorzaken bij
werknemers en leden van de bevolking en waarvan de blootstelling niet verwaarloosd mag worden.
Natuurlijke bronnen van aardse oorsprong die maatregelen behoeven zijn meestal van nature
voorkomende radionucliden die afkomstig zijn uit de uranium- of thoriumreeksen en die niet
gebruikt worden wegens hun splijt- of kweekeigenschappen. Deze radionucliden zijn al aanwezig
sinds het ontstaan van de aarde en worden aangetroffen in delfstoffen. De concentratie van deze
zogenoemde primordiale radioactieve stoffen in de aardkorst is niet overal hetzelfde. Dit betekent
dat sommige delfstoffen een hogere activiteitsconcentratie van nature voorkomende radionucliden
kunnen bevatten dan andere, afhankelijk van de vindplaats. Bij het opstellen van de richtlijn
96/29/Euratom was dit probleem reeds onderkend. Omdat het destijds echter binnen de EUregelgeving een nieuw aspect met betrekking tot stralingsbescherming was, werd veel vrijheid aan
de lidstaten gegeven om de omgang met natuurlijke bronnen te reguleren. De nieuwe richtlijn
bepaalt nu echter dat bescherming tegen natuurlijke bronnen volledig door middel van algemene
regels moet worden gereguleerd. Industriële sectoren die materialen verwerken waarin zich van
nature voorkomende radionucliden bevinden, dienen zich aan dezelfde regels te houden als
sectoren die handelingen verrichten met kunstmatige radionucliden. Daartoe is in artikel 3.2 een
aanwijzingsbevoegdheid voor de ministers van IenM en Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW)
opgenomen.
Bij de aanwijzing van categorieën of soorten handelingen, waarbij van nature voorkomend
radioactief materiaal gebruikt wordt, en werknemers of leden van de bevolking een blootstelling
ondergaan of kunnen ondergaan die vanuit het oogpunt van stralingsbescherming nietverwaarloosbaar is, kunnen in ieder geval de hierna genoemde industriële sectoren en processen
worden betrokken:
a. de winning van zeldzame aarden uit monaziet;
b. de productie van thoriumverbindingen en vervaardiging van thoriumhoudende producten;
c. de bewerking van niobium-of tantaliumerts;
d. olie- en gasproductie;
e. geothermische energieproductie;
f. TiO2-pigmentproductie;
g. thermische fosforproductie;
h. de zirkoon- en zirkoniumindustrie;
i. de productie van fosfaathoudende meststoffen;
j. cementproductie, onderhoud van klinkerovens;
k. kolencentrales, onderhoud van stoomketels of andere ketels;
l. fosforzuurproductie;
m. primaire ijzerproductie;
n. het smelten van tin, lood of koper;
o. filtreerinrichtingen voor grondwater;
p. de ontginning van andere ertsen dan uraniumerts.
3.2 Graduele aanpak controlestelsel
Artikel 24 van de richtlijn bepaalt dat lidstaten zorgen dat handelingen met het oog op
stralingsbescherming worden onderworpen aan een officiële controle bestaande uit kennisgeving,
autorisatie (registratie of vergunning) en passende inspecties, die in verhouding staat tot de
omvang en waarschijnlijkheid van blootstellingen ten gevolge van de handeling, alsmede tot het

20

eventuele effect ervan op een vermindering van deze blootstellingen of een verbetering van de
radiologische veiligheid. Hieruit volgt de verplichting tot een graduele aanpak van het
controlestelsel. Dit blijkt ook uit overweging 36 van de richtlijn waarin wordt overwogen dat de
lidstaten een graduele aanpak van de officiële controle16 moeten kunnen toepassen. De graduele
aanpak is verder niet beschreven in de richtlijn. Daarom is ter invulling van die aanpak in het
Nederlandse stralingbeschermingsysteem aangesloten bij beschrijvingen van de IAEA hierover. De
graduele aanpak wordt door de IAEA in een aantal publicaties nader beschreven. In publicatie GSR
Part 317 is beschreven dat voor het toepassen van een graduele aanpak het voorschrijven van
maatregelen en de controle daarop in verhouding dienen te staan tot de kenmerken van de
handeling of bron en tot de waarschijnlijkheid en grootte van de blootstellingsituatie (aanbeveling
6). Dit controlestelsel bestaat uit de regulering van handelingen (door middel van autorisaties,
vrijstelling en vrijgave en algemene regels), het toezicht op de naleving van deze regulering en
(indien nodig) handhaving. Met deze reguleringsinstrumenten kan een graduele controle worden
uitgeoefend die in een passende verhouding staat tot de risico’s. Niet aan alle handelingen is
immers eenzelfde risiconiveau verbonden.
De implementatie van de richtlijn bood de gelegenheid om de graduele aanpak in het
controlestelsel duidelijker naar voren te laten komen. Hiertoe zijn de volgende wijzigingen ten
opzichte van het Bs opgenomen in het besluit:
1. De introductie van een derde instrument van wettelijke controle ingevolge de richtlijn;
de registratie. Hierdoor bestaan de reguleringsinstrumenten binnen het controlestelsel
uit kennisgeving, registratie en vergunning. De registratie vervangt in dit nieuwe
controlestelsel deels de oude meldplicht (zie 3.3). Hiermee wordt een sterker
onderscheid (in zwaarte) tussen de verschillende reguleringsinstrumenten beoogd.
2. Een transparante indeling van categorieën en handelingen over de drie
reguleringsinstrumenten die recht doet aan de verscheidenheid in risico’s en
complexiteit van de verschillende categorieën en handelingen, zoals vereist in de
richtlijn (zie 3.4.1). Hiertoe zijn indelingscriteria gehanteerd (zie 3.4.2 en 3.4.3).
3.3 Autorisatiesysteem: registratie in plaats van melding
De registratie is een instrument dat nieuw is geïntroduceerd in de richtlijn. Daarin en in het besluit
is de registratie gedefinieerd als “in een document door de bevoegde autoriteit of bij nationale
wetgeving via een vereenvoudigde procedure verleende toestemming om een handeling uit te
voeren in overeenstemming met de voorwaarden in de nationale wetgeving of met de door een
bevoegde autoriteit voor deze soort of categorie van handeling gespecificeerde voorwaarden”. Uit
deze definitie blijkt dat het bevoegd gezag toestemming dient te verlenen om een handeling uit te
mogen voeren dan wel dat een toestemming van rechtswege kan plaatsvinden. Er is voor gekozen
om uitsluitend toestemming door middel van een besluit in te voeren en niet een toestemming van
rechtswege. De administratieve lasten en nalevingskosten zijn bij beide varianten hetzelfde en ook
de uitvoeringslasten zijn vergelijkbaar. Er dient in alle gevallen een beoordeling plaats te vinden op
basis van de gegevens die worden ingediend. Vanuit het oogpunt van rechtszekerheid verdient een
expliciete toestemming via een besluit de voorkeur. Zie verder ook de artikelsgewijze bij artikel
3.9.
Voordeel van de registratie ten opzichte van de oude melding onder het Bs is dat het voor
ondernemers duidelijker is dat zij toestemming hebben om een handeling uit te mogen voeren. Uit
een in 2012 verrichte evaluatie van het Nederlandse stralingsbeschermingsbeleid
(Stralingsbescherming vanuit stelselperspectief, Berenschot, 7 december 2012) is ook gebleken dat
in het werkveld behoefte bestond aan een expliciete toestemming van het bevoegd gezag om een
handeling te mogen uitvoeren. Bij de melding onder het Bs werd die toestemming niet expliciet
Het woord “officiële” wordt niet gebruikt in het besluit, omdat dat geen juridische betekenis
heeft. Het gaat om een controlestelsel van overheidswege.
17
(Radiation Protection and Safety of Radiation Sources: International Basic Safety Standards.
General Safety Requirements, Part 3 No. GSR Part 3. IAEA, Wenen, 2014).
16

21

gegeven en kon de ondernemer volstaan met het drie weken voorafgaand aan de handeling
daarvan melding doen.
De schriftelijke toestemming om een handeling te mogen uitvoeren van het bevoegd gezag is een
besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Dit
betekent dat de Awb van toepassing is op de aanvraag (procedure van titel 4.1 van de Awb) en dat
tegen de beslissing op de aanvraag om een registratie rechtsmiddelen openstaan, zoals bezwaar en
beroep. Dat was bij de melding onder het Bs niet het geval. Overeenkomst met de melding onder
het Bs is dat aan de registratie geen voorschriften of beperkingen kunnen worden verbonden, zoals
dat bij de vergunning wel mogelijk is. De aanvraag om registratie wordt uitsluitend getoetst aan de
voorwaarden die in de vigerende wet- en regelgeving zijn opgenomen.
3.4 Het nieuwe controlestelsel
Om de graduele aanpak in het controlestelsel duidelijk naar voren te laten komen is besloten tot
een transparante indeling van gerechtvaardige categorieën van handelingen over de drie
reguleringsinstrumenten (kennisgeving, registratie en vergunning), die recht doet aan de
verscheidenheid in risico’s en complexiteit van de verschillende handelingen18. Het gaat hierbij om
verschillende type handelingen die vanwege hun specifieke kenmerken (o.a. stralingsrisico’s en
beheersbaarheid), ondanks onderlinge verschillen, op vergelijkbare wijze kunnen worden
gereguleerd omdat de handelingen vergelijkbare risicokenmerken hebben.
De registratie als reguleringsinstrument is bedoeld voor handelingen met een laag tot gemiddeld
risico en daaraan dienen minder regels te worden verbonden dan aan de vergunningen. Autorisatie
via vergunningen wordt volgens IAEA publicatie GSR Part 3 vereist voor alle handelingen die niet
voldoen aan de criteria voor autorisatie via registratie. De autorisatie via vergunningen is bedoeld
voor handelingen met een gemiddeld tot (zeer) hoog risico en/of handelingen met een complex
karakter. Het betreft handelingen waarbij de stralingsveiligheid in belangrijke mate afhankelijk is
van menselijk gedrag en ‘performance’, zoals bij sommige medische toepassingen (radiotherapie)
en industriële radiografie. Handelingen, waarvan uitsluitend kennisgeving dient te worden gedaan,
betreffen handelingen met een (zeer) laag risico welke, vanwege hun aard of specifieke
voorschriften die daaraan moeten worden verbonden, niet kunnen worden vrijgesteld.
3.4.1 De volgens de richtlijn vereiste reguleringsinstrumenten
In afdeling 2 van de richtlijn staan de vereisten ten aanzien van het te gebruiken
reguleringsinstrument voor handelingen of bronnen:


18

Artikel 28, sub a tot en met f, van de richtlijn schrijft voor een aantal handelingen een
vergunningplicht voor. Het betreft hier:
- de opzettelijke toediening van radioactieve stoffen aan personen en, voor zover het de
stralingsbescherming van personen betreft, aan dieren voor het stellen van geneeskundige of
diergeneeskundige diagnoses, of voor behandeling of onderzoek (artikel 28, sub a),
- de exploitatie, buitengebruikstelling en ontmanteling van nucleaire installaties en de
exploitatie en sluiting van uraniummijnen (artikel 28, sub b),
- de opzettelijke toevoeging van radioactieve stoffen bij de productie en fabricage van
consumptiegoederen of andere producten, waaronder geneesmiddelen, en de invoer van deze
producten (artikel 28, sub c),
- elke handeling die betrekking heeft op een hoogactieve ingekapselde bron (artikel 28, sub d),
- de exploitatie, ontmanteling en sluiting van installaties voor de langdurige opslag of
verwijdering van afvalstoffen, onder meer installaties die met dat doel afval beheren (artikel
28, sub e) en

Zie afdeling 3.2 van het besluit.

22

- handelingen waarbij aanzienlijke hoeveelheden door de lucht verspreide of vloeibare
radioactieve afvalstoffen in de omgeving vrijkomen (artikel 28, sub f).


Artikel 27, eerste lid, van de richtlijn bepaalt voor welke handelingen een registratie- of
vergunningplicht geldt. Het betreft een brede groep van handelingen, bestaande uit het gebruik
van stralingsgeneratoren, versnellers, en radioactieve bronnen voor medische blootstellingen,
niet-medische beeldvorming of andere doeleinden. De beslissing om bepaalde soorten
handelingen onder de registratie- of vergunningplicht te laten vallen, kan volgens artikel 27,
derde lid, van de richtlijn gebaseerd zijn ‘op de regelgevende ervaring, met inachtneming van
de omvang van de verwachte of de potentiële doses, en de complexiteit van de betrokken
handeling’.



Artikel 25 van de richtlijn bepaalt in welke gevallen kennisgeving is verplicht. Kennisgeving is
niet verplicht wanneer een handeling is vrijgesteld van kennisgeving of wanneer kennisgeving
reeds plaatsvindt via de vergunning- of registratieplicht.



Artikel 26 van de richtlijn bepaalt welke gerechtvaardigde handelingen zijn vrijgesteld van
kennisgeving. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om radioactieve materialen met een activiteit of
activiteitsconcentratie beneden de vrijstellingswaarden, bepaalde goedgekeurde apparaten die
een ingekapselde bron bevatten en bepaalde goedgekeurde elektrische toestellen. Artikel 30
van de richtlijn bepaalt welke radioactieve materialen, afkomstig van goedgekeurde
handelingen, kunnen worden vrijgegeven uit het controlestelsel. Het gaat hier om radioactieve
materialen met een activiteitsconcentratie beneden de vrijgavewaarden. Handelingen die zijn
vrijgesteld van kennisgeving en radioactieve materialen die zijn vrijgegeven van het
controlestelsel vallen niet (meer) onder het controlestelsel.

3.4.2 Criteria bij het toepassen van een graduele aanpak
Bij de indeling van (gerechtvaardigde) categorieën van handelingen over de drie
reguleringsinstrumenten (kennisgeving, registratie en vergunning) is een aantal algemene criteria
gehanteerd. Daardoor is een transparante indeling tot stand gebracht binnen de kaders van de
richtlijn zoals beschreven in 3.4.1. Deze criteria zijn grotendeels afgeleid van de aanwijzingen die
hiervoor gegeven zijn in artikel 24, eerste lid, en artikel 27, derde lid, van de richtlijn:


De mate van blootstelling in normale bedrijfssituaties.
Het gaat bij dit criterium in eerste instantie om de blootstelling van personen aan ioniserende
straling en het aantal (potentieel) blootgestelde personen in normale bedrijfssituaties. Van
gerechtvaardigde handelingen die leiden tot een relatief hoge blootstelling kan overwogen
worden dat het, gezien de daarmee gepaard gaande gezondheidsrisico’s, gerechtvaardigd is om
als bevoegd gezag een relatief hoog niveau van wettelijke controle uit te oefenen. De mate van
blootstelling (dosisverwachting) in normale bedrijfssituaties wordt bepaald door de aard en de
grootte van de bron in combinatie met de maatregelen die reeds in het ontwerp van de bron
zijn genomen (zoals vaste afscherming), de maatregelen die bij de handeling worden genomen
(ontwerp, organisatie, deskundigheid, technische/organisatorische/procedurele
veiligheidsmaatregelen) en de zekerheid waarmee die maatregelen worden toegepast. De
dosisverwachting voor werknemers valt op te maken uit de risico-inventarisatie en -evaluatie
en de resultaten van de zogenoemde persoonsdosimetrie en eventuele andere metingen. De
dosisverwachting voor een lid van de bevolking wordt bepaald op basis van de risicoanalyse in
combinatie met de ervaringen die blijken uit jaarrapportages en milieumonitoring.



Ernst van de blootstelling en ongewenste effecten bij realistisch voorstelbare
gebeurtenissen (incidenten, calamiteiten of noodsituaties).
Het gaat hier om de effecten van gebeurtenissen die te verwachten zijn binnen de levensduur
en het gebruik van een stralingsbron op grond van de (wereldwijde) casuïstiek, maar die in
principe moeten worden voorkomen door redelijkerwijs te eisen veiligheidsmaatregelen.

23

Potentiële ongewenste effecten betreffen in eerste instantie de potentiële blootstelling van
personen aan ioniserende straling en het aantal (potentieel) blootgestelde personen. De ernst
of omvang van het potentieel ongewenste effect hangt samen met de hoogte van de dosis en
realistisch voorstelbare scenario’s van ongewenste gebeurtenissen in combinatie met factoren,
zoals de aard van de bron, bronsterkte, verspreidbaarheid, radiotoxiciteit en halfwaardetijd.
Voorbeelden van dergelijke gebeurtenissen zijn de verspreiding van radioactiviteit, het
zoekraken van een bron of het zich per abuis bevinden van een persoon in een stralingsbundel.
Het kan daarbij moeilijk zijn om te bepalen welke gebeurtenissen als realistisch voorstelbaar
moeten worden beschouwd, welke blootstelling daarmee gepaard (hoe hoog de dosis is) en
welke potentiële effecten dus moeten worden meegenomen, en welke niet. Deze beslissing is
nauw gerelateerd aan de inschatting van de kans op deze gebeurtenissen (zie het volgende
criterium) en de mate van blootstelling.


De kans op ongewenste effecten bij realistisch voorstelbare gebeurtenissen
(incidenten, calamiteiten of noodsituaties).
Het gaat hier om de kans op een gebeurtenis met een potentieel effect dat in principe
voorkomen had moeten worden door de getroffen maatregelen. Deze kans kan worden
berekend en/of geschat op basis van technische specificaties, historische gegevens of “expert
judgement”. Toepassing van dit criterium bij de ontwikkeling van een gradueel systeem van
controle is bijzonder lastig. Hooguit kan de kans op een bepaald potentieel effect als criterium
in kwalitatieve zin worden betrokken. Als subcriteria kunnen factoren als naleefgedrag,
veiligheidscultuur en de complexiteit, veranderlijkheid, frequentie en verspreidbaarheid van de
handeling worden meegewogen. Informatie over deze factoren geeft een indicatie van de kans
op het optreden van potentiële effecten.



Maatregelafhankelijkheid.
Dit is de mate waarin een handeling afhankelijk is van maatregelen om de (kans op)
blootstelling ten gevolge van deze handeling beperkt te houden tot een niveau dat in een
normale bedrijfssituatie als optimaal wordt beschouwd. Daarnaast gaat het om de mate waarin
maatregelen nodig zijn om realistisch voorstelbare gebeurtenissen te voorkomen of de
eventuele ongewenste effecten te mitigeren. Hier speelt ook de complexiteit van de handeling
een rol: hoe complexer de handeling, hoe meer en verdergaande maatregelen nodig zijn om de
situatie te beheersen. Voorbeelden van maatregelen zijn stralingsbeschermingsmaatregelen en
andere beheers- en veiligheidsmaatregelen, beveiligingsmaatregelen, noodplannen, organisatie
van de stralingsbescherming, deskundigheid, communicatie en voorzieningen om handelingen
definitief te kunnen beëindigen. De beschikbaarheid en (kosten)effectiviteit van maatregelen
voor een gegeven handeling zijn indicatoren voor de maatregelafhankelijkheid. Een hoge
maatregelafhankelijkheid rechtvaardigt een relatief hoog niveau van wettelijke controle,
aangezien de mate van naleving van de voorgeschreven maatregelen sterk bepalend is voor de
effectiviteit daarvan.

In figuur 2 is een overzicht gegeven van de belangrijkste criteria, subcriteria en factoren, en de
graduele verschillen die daarin kunnen bestaan. Per handeling of categorie van handelingen is
bepaald welk (sub)criterium van toepassing is en in welke mate. Daarna is bepaald of de handeling
daarmee valt onder vergunningplicht, registratieplicht of kennisgevingsplicht.

24

Figuur 2. Criteria voor een graduele aanpak
Criteria voor een graduele aanpak

Graduele indeling, naar reguleringsinstrument

Criterium

Subcriteria

Vergunning

Registratie

Kennisgeving

Mate van blootstelling in
normale bedrijfssituaties

Dosisverwachting werknemer,
patiënt, bevolking

Hoog - Gemiddeld

Gemiddeld - Laag

Laag

Aantal blootgestelde personen

Groot - Gemiddeld

Gemiddeld - Klein

Klein

Hoogte van de potentiële
blootstelling (mogelijke
gezondheidsschade).
Factoren bijv.: aard van de bron,
bronsterkte, radiotoxiciteit,
halfwaardetijd

Groot - Beperkt

Beperkt - Nihil

Nihil

Omvang van de potentiële
blootstelling (aantallen
personen en/of grootte van het
gebied).
Factoren bijv.: verspreidbaarheid,
aard van de bron, bronsterkte,
halfwaardetijd.

Groot - Beperkt

Beperkt - Nihil

Nihil

Economische, financiële schade.
Factoren bijv.: verspreidbaarheid,
aard van de bron, bronsterkte,
radiotoxiciteit, halfwaardetijd.

Groot

Beperkt

Nihil

Maatschappelijke onrust
Factoren bijv.: verspreidbaarheid,
aard van de bron, bronsterkte,
radiotoxiciteit, halfwaardetijd.

Groot

Beperkt

Nihil

Op basis van historische
gegevens, vóórkomen van
gebeurtenissen met ongewenste
effecten

Kan voorkomen

Komt weinig voor

Komt vrijwel nooit
voor

Complexiteit
Veranderlijkheid
Verspreidbaarheid

Complex
Veranderlijk
Verspreidbaar

Eenvoudig
(Vrijwel) statisch
Niet-verspreidbaar

Zeer eenvoudig
Statisch
Niet-verspreidbaar

Veiligheidscultuur
Naleefgedrag

(Zeer) belangrijk
Moet in orde zijn

Belangrijk
Kan weinig gebeuren
als niet in orde

Minder belangrijk
Kan niets gebeuren
als niet in orde

Afhankelijkheid, belang en
beschikbaarheid van
maatregelen op het gebied van:
-Stralingsbescherming
-Organisatie en deskundigheid
-Beveiliging
-Financiële waarborgen
-Mitigerende maatregelen /
noodplannen

Afhankelijk
Belangrijk
Beschikbaar

Weinig afhankelijk
Weinig belangrijk
Weinig beschikbaar

Niet afhankelijk,
Onbelangrijk
Niet beschikbaar

Kosteneffectiviteit van
bovenstaande maatregelen

Kosteneffectief

Gemiddeld
kosteneffectief

Niet kosteneffectief

Ongewenste effecten bij
realistisch voorstelbare
gebeurtenissen

De kans op ongewenste
effecten bij realistisch
voorstelbare
gebeurtenissen

Maatregelafhankelijkheid

25

3.4.3 De indeling van handelingen en wijzigingen t.o.v. het Bs
Alle gerechtvaardige categorieën van handelingen met ioniserende straling waarop het
controlestelsel van toepassing is, zijn ingedeeld naar het best passende reguleringsinstrument.
Niet-gerechtvaardigde handelingen, handelingen die buiten de werkingssfeer van de richtlijn vallen,
handelingen die verboden zijn en handelingen en radioactieve materialen die zijn vrijgesteld van de
verplichting tot kennisgeving vallen wel binnen het systeem van stralingsbescherming, maar buiten
het controlestelsel in de hier bedoelde strikte zin (autorisatie en kennisgeving) en zijn dus niet
ingedeeld onder een van de drie reguleringsinstrumenten.
Bij de indeling is rekening gehouden met de vereisten uit de richtlijn (zie 3.4.1) en met de
indelingscriteria zoals beschreven in 3.4.2, als ook met de voorgeschreven graduele aanpak (zie
3.2). Daarnaast is, zoals bepaald wordt in artikel 27, derde lid, van de richtlijn, gebruik gemaakt
van de ‘regelgevende ervaring’. De regelgevende ervaring bestaat enerzijds uit de ervaring die is
opgebouwd in de gegroeide praktijk van het voormalige stelsel van meldingen en vergunningen, en
anderzijds uit de ervaringen van de inspecties die kunnen worden verdeeld in de ervaringen met
actieve (projectmatige) inspecties en in ervaringen met de incidenten die hebben plaatsgevonden.
Overigens wordt onderkend dat binnen de groep van vergunningplichtige handelingen grote
verschillen bestaan in reguliere blootstellingen, risico’s en maatregelafhankelijkheid, waardoor een
verdere onderverdeling van deze groep wenselijk is om de graduele aanpak duidelijk zichtbaar te
maken. De mogelijkheid wordt daarom open gehouden om de groep vergunningplichtige
handelingen bij ministeriële regeling nader te differentiëren met het oog op te nemen maatregelen.
Ter illustratie van de indeling is hierna beschreven hoe een aantal veel voorkomende handelingen
is ingedeeld, welke criteria daarbij een rol spelen en wat de voornaamste wijzigingen zijn ten
opzichte van het Bs.
Handelingen met versnellers zijn binnen het nieuwe controlestelsel altijd vergunningplichtig. De
richtlijn definieert een versneller als “een bijzonder toestel (een toestel of installatie die deeltjes
versnelt en ioniserende straling met een energie van meer dan 1 MeV uitzendt)”. In het nieuwe
besluit wordt, duidelijker dan in het Bs, onderscheid gemaakt tussen toestellen en versnellers. Bij
gebruik van versnellers kan, afhankelijk van de energie van de uitgezonden straling, activering
plaatsvinden van zowel installatiedelen als van bouwdelen rondom de installatie, hetgeen kan
leiden tot stralingshygiënische risico’s voor werknemers, patiënten en leden van de bevolking zowel
tijdens normale bedrijfssituaties als bij de beëindiging van de handelingen.
Handelingen met toestellen, niet zijnde versnellers, zijn binnen het nieuwe controlestelsel
vergunning- of registratieplichtig. Voor de indeling van toestellen is grotendeels aangesloten bij de
indeling van toestellen in het oude controlestelsel van het Bs. De registratieplicht geldt in zijn
algemeenheid voor toepassingen met een beperkt blootstellingsrisico in normale bedrijfssituaties
met een beperkte maatregelafhankelijkheid en waarbij ongewenste effecten klein of niet erg
waarschijnlijk zijn. Doorgaans zijn het toepassingen die volgens het Bs vielen onder de meldplicht,
en nu via de registratieplicht gereguleerd worden. De vergunningplicht geldt voor alle overige
handelingen met een toestel, tenzij deze handelingen specifiek zijn vrijgesteld.
De belangrijkste wijziging in het nieuwe controlestelsel ten opzichte van het Bs is het loslaten van
het indelingscriterium van 100 kV voor het onderscheid tussen een vergunning- en meldplicht. In
plaats hiervan zijn in het nieuwe controlestelsel handelingen gespecificeerd waarvoor een
registratie- dan wel vergunningplicht geldt. In zijn algemeenheid geldt:

Toestellen onder de 100 kV die worden gebruikt voor registratieplichtige handelingen gaan
van een verplichte melding naar een registratieplicht;

Toestellen onder de 100 kV die in het Bs niet waren gespecificeerd of die worden gebruikt
ten behoeve van diagnostische doeleinden, niet-medische beeldvorming of
diergeneeskundige diagnostiek, voor zover het geen toestel betreft met een verticaal

26




neerwaarts gerichte bundel met een vaste focus-film afstand, verschuiven van de
meldplicht naar een vergunningplicht;
Toestellen boven de 100 kV die worden gebruikt voor vergunningplichtige handelingen
blijven vergunningplichtig;
Toestellen boven de 100 kV die worden gebruikt ten behoeve van tandheelkundige
diagnostiek, bevolkingsonderzoek, voor zover de toestellen die voor deze doeleinden
worden gebruikt geen gebruik maken van computer tomografie techniek, of voor
bagagecontrole, verschuiven van vergunningplicht naar registratieplicht.

Handelingen met open bronnen van kunstmatige oorsprong zijn, net als in het Bs, binnen het
nieuwe controlestelsel altijd vergunningplichtig. De reden hiervoor is dat bij open bronnen een
grotere kans bestaat op ongewenste effecten zoals ongeplande lozing, verspreiding, besmetting
van werknemers, en overige besmettingen. Hierdoor geldt tevens (in veel gevallen) een hoge
afhankelijkheid van de benodigde maatregelen, zoals deskundigheid, controles en
stralingsbeschermingsmaatregelen.
Handelingen met open bronnen van natuurlijke oorsprong zijn binnen het nieuwe controlestelsel
vergunning- of registratieplichtig. Voor handelingen met open bronnen van natuurlijke oorsprong
gelden in beginsel vergelijkbare risicokenmerken als voor handelingen met open bronnen van
kunstmatige oorsprong. Op basis van regelgevende ervaring is besloten het onderscheid tussen de
registratie- en vergunningplicht gelijk te houden aan het onderscheid tussen de meld- en
vergunningplicht in het Bs. De registratieplicht geldt voor handelingen met open bronnen van
natuurlijke oorsprong met een activiteitsconcentratie lager dan tienmaal de
vrijstellingsgrenswaarde. Bij dergelijke lage activiteitsconcentraties is de dosisverwachting voor
werknemers en bevolking relatief beperkt en zijn potentieel ongewenste effecten klein of
onwaarschijnlijk. De vergunningplicht geldt voor handelingen met open bronnen van natuurlijke
oorsprong waarvan de activiteitsconcentratie gelijk is aan of hoger is dan tienmaal de
vrijstellingsgrenswaarde voor de activiteitsconcentratie. In het nieuwe controlestelsel vervangt de
registratie de melding uit het Bs.
Handelingen met ingekapselde bronnen zijn binnen het controlestelsel altijd registratie- of
vergunningplichtig. Bij het indelen van ingekapselde bronnen is zo veel mogelijk aangesloten bij de
categorie-indeling zoals geïntroduceerd door de IAEA, opgenomen in schema II van GSR Part 3. Dit
indelingssysteem is gebaseerd op de potentie van een radioactieve bron om deterministische
effecten te veroorzaken. Deterministische effecten (ook wel “weefselreacties” genoemd) treden op
boven een bepaalde drempeldosis. De ernst van het effect neemt toe met de blootstelling. Een
voorbeeld van dergelijke niet-kansgebonden effecten is de huidschade die kan optreden na
langdurige interventieprocedures die onder doorlichting worden uitgevoerd of na radiotherapie. Op
korte termijn leidt dit tot roodheid van de huid, op langere termijn kan dit tot afsterven van
huidcellen en bindweefselvorming leiden. Om de potentie van een radioactieve bron om
deterministische effecten te veroorzaken te kunnen kwantificeren heeft de IAEA een zogenoemde
D-waarde ingevoerd. De D-waarde (D staat voor ‘dangerous’) is de specifieke activiteit van een
radionuclide in een bron, die als de bron stralingshygiënisch niet goed wordt beheerd, volgens
bepaalde blootstellingscenario’s kan leiden tot ernstige deterministische effecten. De D-waarden
zijn terug te vinden in tabel 1 van het document “Dangerous quantities of radioactive material (Dvalues)” dat de IAEA in 2006 heeft gepubliceerd en waarbij steeds de laagste waarde moet worden
genomen. Radioactieve bronnen kunnen worden genormeerd door de activiteit (A) van het
radionuclide te delen door de D-waarde uit tabel 1 behorende bij die activiteit (A), waarmee de
A/D-waarde wordt verkregen. Bij het opstellen van het categorie-model heeft de IAEA gekozen
voor vijf categorieën:
Categorie I:
A/D ≥ 1000
Categorie II: 1000 > A/D ≥ 10
Categorie III: 10 > A/D ≥ 1
Categorie IV: 1 > A/D ≥ 0,01
Categorie V:
A/D < 0,01 én A > vrijstellingswaarde

27

Naast een indeling op basis van de A/D-waarde kunnen toepassingen van ingekapselde bronnen in
een zwaardere categorie worden ingedeeld, op basis van hun specifieke risico’s.
De door de IAEA opgestelde categorie-indeling wordt in Nederland al gebruikt voor het
voorschrijven van beveiligingsmaatregelen ten aanzien van het gebruik van radioactieve stoffen.
Daarnaast zijn hoogactieve bronnen volgens de richtlijn gedefinieerd als een ingekapselde bron
waarvan de activiteit van het radionuclide groter of gelijk is aan de D-waarde (ofwel een A/D ≥ 1).
In het besluit wordt de A/D-waarde van een ingekapselde bron gebruikt als basis om onderscheid
te maken tussen registratie- en vergunningplicht.
Registratie is in het nieuwe controlestelsel verplicht voor handelingen met een ingekapselde bron
waarvoor geldt dat de A/D-waarde van die bron lager is dan 0,01, tenzij de specifieke handelingen
met de bron vergunningplichtig of vrijgesteld zijn. In principe gaat het daarmee dus om
ingekapselde bronnen die door de IAEA zijn ingedeeld in categorie V (de laagste risicocategorie).
Overigens worden sommige ingekapselde bronnen met een A/D-waarde lager dan 0,01 door de
IAEA op basis van de specifieke toepassing ingedeeld in IAEA categorie IV, zoals blijkt uit de IAEA
document ‘Categorisation of Radioactive Sources, Safety Guide No. RS-G-1.9’, tabel 2. Ook
dergelijke bronnen vallen in het nieuwe controlestelsel onder de registratieplicht, tenzij voor
specifieke handelingen met die bron een vergunningplicht geldt.
Een vergunningplicht geldt voor gespecificeerde handelingen, zoals het gebruik van ingekapselde
bronnen bij personen en dieren voor medische en veterinaire diagnostiek en therapie en voor de
bewerking van producten. Bovendien zijn handelingen met ingekapselde bronnen met een A/Dwaarde groter of gelijk aan 0,01 vergunningplichtig.
In het Bs waren handelingen met ingekapselde bronnen vrijwel altijd vergunningplichtig,
uitgezonderd handelingen die werden verricht met een Nikkel-63 bron die onderdeel is van
analyseapparatuur met een maximale activiteit van 1 GBq. Ook uitgezonderd waren handelingen
die worden verricht met een meet-, regel- of ijkbron met een activiteit van minder dan 100 maal
de vrijstellingswaarde en in een vaste opstelling. Deze uitgezonderde handelingen vielen onder de
meldplicht. Door het toepassen van een A/D-waarde van 0,01 is de verwachting dat minder
ingekapselde bronnen onder de vergunningplicht zullen vallen. Met name handelingen met een
meet-, regel- of ijkbron zullen verschuiven van vergunning- naar registratieplicht.
Overige handelingen, niet hierboven beschreven. Een vergunningplicht geldt voor het zich ontdoen
van radioactieve (afval)stoffen, alsmede lozingen van radioactieve materialen boven een bepaalde
grenswaarde en handelingen met besmette installaties, installatiedelen of bouwdelen die worden
schoongemaakt of afgebroken. In deze gevallen gaat het om geplande of potentiële verspreiding
van radioactieve stoffen in het milieu met een hoge maatregelafhankelijkheid of kans op potentieel
ongewenste effecten. Ook de handelingen die gespecialiseerde bedrijven verrichten bij het verlenen
van bijstand in niet-geautoriseerde omstandigheden of bij radiologische noodsituaties (‘EHBO’) is,
vanwege de complexiteit en/of onvoorspelbaarheid van de activiteiten, ingedeeld als
vergunningplichtig. De beschreven vergunningplichtige handelingen waren ook in het Bs
vergunningplichtig. Andere handelingen die altijd vergunningplichtig zijn, zijn bijvoorbeeld de
productie en invoer van consumentenproducten met kunstmatige radioactieve stoffen en het
opzettelijk toedienen van radioactieve stoffen aan personen. Het volledige overzicht is beschreven
in paragraaf 3.4.1 (de ingevolge de richtlijn vereiste reguleringsinstrumenten). Verder is in het
besluit bepaald dat een niet specifiek genoemde handeling standaard valt onder de
vergunningplicht19. Dit moet gezien worden als een vangnet voor het geval een handeling
abusievelijk niet is ingedeeld of wanneer sprake is van een nieuwe handeling die ten tijde van het
vaststellen van het besluit nog niet ingedeeld kon worden.

19

Art. 3.8, tweede lid, onder i, en derde lid, onder i.

28

Onder de kennisgevingsplicht vallen enkele blootstellingsituaties en handelingen waarbij de
maatregelafhankelijkheid en dosisverwachtingen klein zijn, maar die toch als niet-verwaarloosbaar
worden aangemerkt. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om radon op de werkplek boven het
referentieniveau van 100 Bq/m3 en andere bestaande blootstellingsituaties die als geplande
blootstellingsituaties worden aangewezen. De kennisgevingsplicht voor enkele specifiek
aangewezen blootstellingsituaties of handelingen is nieuw en beoogt de implementatie van artikel
25 van de richtlijn waarin kennisgeving wordt vereist voor een aantal specifieke
blootstellingsituaties.
3.4.4 Overige kenmerken van het nieuwe controlestelsel
Een belangrijk kenmerk van de indeling naar reguleringsinstrument is dat één handeling of één
categorie van handelingen, en niet de onderneming of het totaal van handelingen, bepalend is voor
de indeling. In de praktijk zal het echter veel voorkomen dat binnen een locatie of onderneming
handelingen worden verricht met een groot aantal dezelfde bronnen of meerdere handelingen
worden verricht die onder verschillende reguleringsinstrumenten vallen. Het totaal van alle
handelingen binnen een locatie kan daarbij invloed hebben op het risiconiveau voor de gehele
locatie. Het besluit onderscheidt hierin twee mogelijkheden:
1. Indien binnen een locatie meerdere handelingen plaatsvinden die onder een registratie- of
vergunningplicht vallen dan is voor deze locatie de vergunningplicht voor het geheel van
die handelingen van toepassing met de procedure die hoort bij aanvraag voor de zwaarste
bron20;
2. Indien binnen een locatie meerdere bronnen aanwezig zijn dan vindt sommatie plaats over
de verschillende bronnen overeenkomstig bij verordening van de Autoriteit vastgestelde of
aan te wijzen methode. Zo moet in het geval van handelingen met meerdere ingekapselde
bronnen de gesommeerde A/D-waarde voor deze bronnen worden bepaald21. De uitkomst
van de gesommeerde A/D-waarde is (mede) bepalend op het vaststellen van de registratieof vergunningplicht.
Tot slot wordt opgemerkt dat met het oog op nieuwe handelingen en blootstellingsituaties en
onevenredig bezwarende of te lichte indelingen in het controlestelsel een flexibiliteitsbepaling is
opgenomen in het besluit. Dit houdt in dat de mogelijkheid bestaat om bij tijdelijke regeling nieuwe
(categorieën van) handelingen onder het controlestelsel te brengen of een categorie van
handelingen onder een zwaarder of lichter regime te brengen, indien de indeling niet of niet langer
in een redelijke verhouding staat tot de aard en de zwaarte van het risico. De bij de regeling
gewijzigde indeling of toegevoegde categorieën van handelingen dienen vervolgens binnen een
termijn van twee jaar in het besluit te worden opgenomen22.
Verder is de mogelijkheid opgenomen om bij ministeriële regeling de handelingen behorend tot een
onder de vergunning-, registratie- of kennisgevingsplicht aangewezen categorie aan te wijzen23. Dit
bevordert de kenbaarheid en rechtszekerheid. Bij de aanwijzing kunnen technische of andere
begrenzingen worden gehanteerd.

Artikel 3.4, vierde lid, van het besluit.
Artikel 3.4, vijfde lid, van het besluit.
22
Artikel 3.4, tweede en derde lid, van het besluit.
23
Artikel 3.4, eerste lid, van het besluit.
20
21

29

3.5 Vrijstelling en vrijgave in het controlestelsel
3.5.1 Inleiding
Er zijn twee belangrijke begrippen als het gaat om de toepassing van het controlestelsel ten
aanzien van handelingen en bronnen: vrijstelling en vrijgave. Vrijstelling kan plaatsvinden voor alle
handelingen of bronnen. Vrijgave is uitsluitend mogelijk voor radioactieve materialen.




Vrijstelling (Engels: ‘exemption’) betekent dat een gerechtvaardigde handeling niet onder het
controlestelsel valt (geen kennisgevingsplicht) vanwege het zeer beperkte risico. Door toetsing
vooraf komt de handeling niet in het controlestelsel terecht en is de handeling vrijgesteld van
kennisgeving en autorisatie (registratie en vergunning). Alle andere bepalingen van het besluit
blijven wel van toepassing, zoals de algemene beginselen van stralingsbescherming
rechtvaardiging en optimalisatie. Door middel van inspecties en toezicht wordt de naleving van
de overige regels van het besluit geborgd.
Vrijgave (Engels: ‘clearance’) betekent dat controle, vanwege het zeer beperkte risico, niet
langer nodig is. In de praktijk zal dit betekenen dat stoffen na toetsing beheerd, hergebruikt of
afgevoerd kunnen worden als niet-radioactief materiaal en het controlestelsel niet langer van
toepassing is.

Figuur 3. Schematische weergave van vrijstelling en vrijgave van het controlestelsel

Een belangrijk begrip bij de begrenzing van het controlestelsel is de ‘niet-verwaarloosbare
blootstelling’. Dit begrip wordt op diverse plaatsen in de richtlijn toegepast en is daarin uitgewerkt
in Bijlage VII, onderdeel 3. De inhoud van deze bijlage is als bijlage 3 in het besluit opgenomen.
Bij het vrijstellen van handelingen of vrijgeven van materialen wordt als eerste getoetst aan de
algemene vrijstellings- en vrijgavewaarden zonder beperkingen qua hoeveelheid of type vaste stof.
De waarden zijn te vinden in Tabel A (activiteitsconcentraties) en Tabel B, kolom 3 (activiteit) van
bijlage 3, onderdeel B, of zijn of worden voor andere dan de in de richtlijn genoemde radionucliden
aanvullend vastgesteld bij ministeriële regeling. Als hier niet aan voldaan wordt, maar het om
matige hoeveelheden gaat, kan voor vrijstelling getoetst worden aan de waarden die te vinden zijn
in de eerdergenoemde Tabel B, kolom 2 (activiteitsconcentratie) of aan aanvullend bij ministeriële
regeling bepaalde waarden. De vrijstellingswaarden voor de activiteit in bijlage 3, onderdeel B,
Tabel B, gelden voor materialen met kunstmatige radionucliden en met sommige radionucliden van
natuurlijke oorsprong in wat in de nieuwe richtlijn wordt verstaan onder
“consumentenproducten”24, met uitzondering van bouwmaterialen. Naast de genoemde criteria
voor kunstmatige radionucliden zijn er in deel 2 van Tabel A vrijstellings- en vrijgavewaarden
opgenomen voor van nature voorkomende radionucliden.

24

Nederlandse vertaling van de term “consumerproduct” in de richtlijn.

30

Voor bouwmaterialen wordt, in plaats van de in de tabellen opgenomen vrijstellings- en
vrijgavewaarden, de zogenoemde bouwmateriaalindex als referentieniveau gehanteerd. Deze index
is gedefinieerd in bijlage VIII van de richtlijn (bijlage 9 van het besluit) en in artikel 6.22 van het
besluit (gammastraling van bouwmaterialen) wordt daaraan gerefereerd. Onder II.6.3.4 wordt
toegelicht dat met een regeling het merendeel van de bouwmaterialen kan worden gevrijwaarde
van het hanteren van deze index.
Naast de vrijstellings- en vrijgavewaarden voor materialen zijn er tevens vrijgavewaarden
opgenomen in Tabel C van bijlage 3, onderdeel B voor lozingen in water en lucht van radionucliden
ten gevolge van handelingen met van nature voorkomende radionucliden.
Als de handeling of het materiaal niet voldoet aan de grenswaarden in de tabellen, volgt toetsing
aan waarden voor specifieke vrijstelling of vrijgave, vastgesteld bij ministeriële regeling. Als ook
daar niet aan wordt voldaan, kan de ondernemer een aanvraag bij de Autoriteit indienen voor het
nemen van een besluit voor een specifieke situatie. Het besluit biedt de minister van IenM
vervolgens de bevoegdheid om additioneel vrijstellings- en vrijgavewaarden vast te stellen voor
radionucliden die niet in de tabellen A en B zijn opgenomen25. Deze kunnen bij regeling worden
vastgesteld. Van belang is daarbij dat het bij de vrijstellings- en vrijgavewaarden niet gaat om
normen, maar om van de in het besluit opgenomen normen (dosislimieten) afgeleide technische
begrenzingen van het controlestelsel. Ook geeft het besluit aan de Autoriteit de bevoegdheid om
voor specifieke handelingen een hogere dan wel lagere waarde voor de totale activiteit of
activiteitsconcentratie vast te stellen in afwijking van de waarden vastgelegd in bijlage 3 van het
besluit26. Hierbij moeten criteria uit onderdeel A, sub 3 van die bijlage worden toegepast.
In de volgende paragrafen worden de regels inzake vrijstelling en vrijgave, de wijze van uitvoering
daarvan en toetsing aan de desbetreffende waarden en criteria nader toegelicht.
3.5.2 Vrijstelling van handelingen met bronnen
Geplande handelingen met radioactief materiaal die gerechtvaardigd zijn en waarvan het risico zeer
laag is, en waarbij dus sprake is van een ‘verwaarloosbare blootstelling’, kunnen worden vrijgesteld
van de toepassing van het controlestelsel (autorisatie of kennisgeving). Het gaat om het
voorafgaand aan een handeling bepalen of deze binnen het controlestelsel valt of niet. Voorbeelden
waarvoor vrijstelling in de rede ligt zijn bijvoorbeeld handelingen met gesloten radioactieve
bronnen van een goedgekeurd type met een beperkt dosistempo op korte afstand of handelingen
of bronnen met radioactieve stoffen in geringe hoeveelheden dan wel met lage
activiteitsconcentraties.
3.5.3 Vrijgave van radioactief materiaal
Vrijgave van radioactief materiaal is in principe het sluitstuk van het controlestelsel. Vrijgave
betreft het buiten de werking van het controlestelsel brengen (zich ontdoen) van radioactief
materiaal. Vrijgave is mogelijk indien het materiaal door radioactief verval onder de vastgestelde
vrijgavewaarden is gekomen en handelingen met dit materiaal daarom niet langer kennisgevings-,
registratie- of vergunningplichtig zijn. Het materiaal mag dan als het ware het controlestelsel
verlaten. Het “zich ontdoen van” kan zowel betekenen dat het materiaal wordt hergebruikt, maar
kan ook betekenen dat het wordt afgevoerd als niet-radioactief afval. Daarnaast kunnen
radioactieve stoffen of afvalstoffen worden geloosd in het water of in de lucht (zie 3.5.4). Indien
het materiaal wordt hergebruikt of afgevoerd als niet-radioactief afval komt het materiaal buiten de
toepassing van het controlestelsel en is ook overigens het besluit niet langer van toepassing.
25

Artikel 3.17, vijfde lid, en 3.20, vierde lid, en 3.22, vierde lid, van het besluit.

26

Artikel 3.19, eerste lid, en 3.21, eerste lid, van het besluit.

31

Net als in het Bs bevat het besluit een verbod (artikel 3.23) op het verdunnen of mengen van
radioactieve stoffen of materialen met niet-radioactieve materialen met als doel deze onder de
betreffende waarde voor vrijstelling of vrijgave te brengen. Dit verbod geldt niet als verdunning of
menging optreedt bij een normale bedrijfsvoering waarbij de radioactieve eigenschappen van de
gehanteerde stoffen geen rol spelen. De Autoriteit kan door middel van een beschikking of bij
verordening in specifieke omstandigheden een beoogde verdunning of menging toestaan als daar
redenen voor zijn op het gebied van hergebruik of recycling27.
3.5.4 Lozing in water en lucht
Het beleid ten aanzien van lozingen, zoals geïntroduceerd in het Bs, is ongewijzigd voortgezet.
Lozingen ten gevolge van handelingen zijn in principe vergunningplichtig, tenzij wordt voldaan aan
vastgestelde vrijgaveniveaus. Opgemerkt wordt dat in Tabel C van bijlage 3, onderdeel B
vrijgavewaarden zijn opgenomen voor het lozen van van nature voorkomende radionucliden in
water en lucht. In de toelichting op hoofdstuk 10 is dit verder toegelicht.
3.5.5 Vergelijking oude situatie (Bs) en nieuwe situatie (onderhavig besluit)
In het Bs was vrijstelling van handelingen met radioactieve stoffen geregeld in artikel 25, tweede
lid, onder a en b (radionucliden van kunstmatige oorsprong) en artikel 103, tweede lid, onder a
(radionucliden van natuurlijke oorsprong). In die artikelen werd verwezen naar tabel 1 van bijlage
1.1 van de MR-EZ, waarin de vrijstellingswaarden waren vastgelegd. Er gold geen beperking op de
hoeveelheid materiaal bij toepassing van tabel 1. De lijst met vrijstellingswaarden voor circa 300
nucliden in richtlijn 96/29/Euratom is bij de implementatie in de Nederlandse regelgeving
uitgebreid met vrijstellingswaarden voor ongeveer 500 aanvullende nucliden op basis van
onderzoek. Voor (de belangrijkste) radionucliden van natuurlijke oorsprong zijn rond 2000
vrijstellingswaarden berekend28,29 op basis van afwijkende (deels strengere) dosiscriteria en
scenario’s, omdat enkele Europese scenario’s niet als representatief voor Nederland werden
beschouwd. In de toelichting was beargumenteerd dat de vrijstellingswaarden voor Ra-226+ en
Ra-228+ in de MR-EZ op basis van genoemde studies een factor 10 strenger werden dan in richtlijn
96/29/Euratom. Deze radionucliden die zich in tal van natuurlijke (rest)materialen bevinden,
vervallen tot andere radioactieve stoffen (vervaldochters) die harde gammastraling uitzenden.
In de oude situatie was er slechts sprake van één tabel met vrijstellingswaarden in het Bs
(gebaseerd op richtlijn 96/29/Euratom) en één overeenkomstige tabel in de MR-EZ (wel uitgebreid
ten opzichte van richtlijn 96/29/Euratom en voor vijf radionucliden aangepast). In de nieuwe
situatie zijn de vrijstellingswaarden te vinden in twee tabellen (A en B) in bijlage 3 van het besluit,
zoals eerder is beschreven.
De nieuwe richtlijn biedt in de tabellen A en B vrijstellingswaarden voor minder dan 300
radionucliden aan. De richtlijn staat het lidstaten, net als voorheen, toe om de tabellen aan te
vullen voor meer radionucliden onder de voorwaarde, dat wordt voldaan aan de algemene criteria
uit die richtlijn die vermeld zijn in bijlage VII van de richtlijn (bijlage 3 van het besluit). Daarom
kunnen bij ministeriële regeling nationale invullingen op deze tabellen A en B worden vastgesteld
voor meerdere radionucliden die niet in de richtlijn zijn benoemd. Deze nationale waarden dienen
op een flexibele manier te kunnen worden vastgesteld omdat deze regelmatig worden geëvalueerd
en verder ontwikkeld en niet vastliggen, zoals de waarden van de richtlijn. Vandaar dat deze
Artikel 3.23, derde lid, van het besluit.
Scenarios and reference levels for the disposal and reuse of large quantities of residues from the
non-nuclear industry, 22727-NUC 97-9002, C.W. Timmermans, KEMA Nuclear, Arnhem, 30 October
1997.
29
Evaluatie van de onderbouwing van voorgenomen vrijstellingsgrenzen uit BS2000,
20293/00.31670/C, A.W. van Weers, C.W.M. Timmermans, E.I.M. Meijne, NRG, Petten, 20 juli
2000.
27
28

32

nationale waarden per ministeriële regeling worden geregeld. Daarbij geldt opnieuw dat het bij de
vrijstellingswaarden niet om normen gaat, maar om technische waarden die zijn afgeleid uit
normen. Verder past deze aanpak in de gewenste beleidsarme en strikte implementatie van de
richtlijn.
Tabel A in bijlage 3, onderdeel B, van het besluit is overgenomen uit de eerder genoemde tabel A
van de richtlijn. Deze waarden liggen voor veel radionucliden lager dan de vrijstellingswaarden in
richtlijn 96/29/Euratom, die geïmplementeerd was in het Bs. Bij ministeriële regeling zijn
aanvullend op Tabel A vrijgavewaarden vastgesteld voor radionucliden die niet in tabel A van de
richtlijn zijn opgenomen. Die waarden zijn onder meer gebaseerd op berekeningen met dezelfde
uitgangspunten als die ten grondslag liggen aan tabel A van de richtlijn. De richtlijn heeft voorts de
uitgangspunten voor vrijstelling en vrijgave gewijzigd. De aanbevelingen en uitgangspunten van de
Europese Commissie met betrekking tot vrijstelling en vrijgave, beschreven in Radiation Protection
122, zijn vervangen door die van de IAEA (IAEA 2004, Safety Standards Series RS-G-1.7).
Tabel B uit bijlage 3, onderdeel B, bevat ook vrijstellingswaarden die zijn ontleend aan tabel B uit
bijlage VII van de richtlijn. Ook ten aanzien van deze tabel zijn aanvullend bij ministeriële regeling
vrijstellingswaarden opgenomen voor radionucliden. Die waarden zijn onder meer gebaseerd op
berekeningen met dezelfde uitgangspunten als die ten grondslag liggen aan tabel B van de richtlijn.
Voor toetsing van de mogelijkheid van vrijstelling kan men ook gebruik maken van tabel B (en de
uitbreiding daarop), derde kolom (activiteit in Bq) van bijlage 3, onderdeel B, van het besluit.
Alleen bij vrijstelling van materiaal in matige hoeveelheden kan men ook de tweede kolom van
tabel B gebruiken (activiteitsconcentratie in kBq.kg-1). De vrijstellingswaarden in tabel B, tweede
kolom, zijn identiek aan die van richtlijn 96/29/Euratom. In die richtlijn was destijds echter geen
beperking in massa opgenomen.
4. Algemene regels voor bronnen en handelingen in geplande blootstellingsituaties
In hoofdstuk 4 van het besluit zijn bepalingen opgenomen met betrekking tot bronnen en
handelingen in geplande blootstellingsituaties. Deze dienen ter bescherming van werknemers en
leden van de bevolking. Een deel van die bepalingen was ook reeds opgenomen in het Bs. Een
voorbeeld daarvan is de bepaling dat waarschuwingsborden of -tekens geplaatst dienen te worden
op bepaalde plaatsen in een inrichting waar personen ongemerkt kunnen worden blootgesteld aan
ioniserende straling. Voor een toelichting op de algemene regels zij met name verwezen naar de
artikelsgewijze toelichting op de artikelen van hoofdstuk 4. Twee onderwerpen worden hier nader
toegelicht.
4.1 Consumentenproducten
Consumentenproducten werden in de voormalige MR-EZ gebruiksartikelen genoemd. Met de
controle op handelingen met consumentenproducten moet op grond van de richtlijn reeds een
begin worden gemaakt in de ontwerp- en fabricagefase van de producten of op het moment dat de
producten worden ingevoerd. Gevolg hiervan is dat de fabricage of invoer van
consumentenproducten dient te worden gereglementeerd en dat specifieke procedures dienen te
worden ingesteld om ervoor te zorgen dat het beoogde gebruik van de consumentenproducten
tijdig kan worden verantwoord en dat kan worden nagegaan of vrijstelling van het systeem van
controle mogelijk is. Dat is nieuw en daartoe is in artikel 4.22 van het besluit bepaald dat een
ondernemer, die consumentenproducten wil vervaardigen of invoeren, waarvan het beoogde
gebruik een nieuwe categorie of soort handelingen kan doen ontstaan, informatie verstrekt. Het
betreft informatie over het beoogde gebruik van het consumentenproduct, de technische
kenmerken ervan, de middelen om de bron vast te zetten in geval van consumentenproducten die
radioactieve stoffen bevatten en over dosistempo’s op relevante afstanden voor het gebruik van
het consumentenproduct, met inbegrip van dosistempo’s op 0,1 m van elk toegankelijk oppervlak.
Deze informatie dient ter beoordeling van de rechtvaardiging van de nieuwe categorie of soort
handelingen bij regeling van de ministers, bedoeld in pararaaf 2.2 van het besluit. Verder is ter

33

implementatie van de richtlijn in artikel 4.22 bepaald dat bij de beoordeling of het vervaardigen of
invoeren van een consumentenproduct, waarvan het beoogde gebruik een nieuwe categorie of
soort handelingen kan doen ontstaan, gerechtvaardigd is, in het bijzonder op een aantal daar
genoemde vereisten dient te worden gelet, zoals het vereiste dat de prestaties het beoogde
gebruik rechtvaardigen (tweede lid). Dit is bepaald om te waarborgen dat de dosis voor een lid van
de bevolking verwaarloosbaar is als gevolg van het gebruik en de verwijdering van het
consumentenproduct, ook in geval van calamiteiten.
4.2 Niet-medische beeldvorming
In het besluit wordt ten opzichte van het Bs meer aandacht besteed aan de uit de richtlijn volgende
vereisten voor blootstelling bij niet-medische beeldvorming (voorheen in het Bs medisch-juridische
blootstelling genoemd). Hierbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan de controle van bagage en
passagiers op vliegvelden met behulp van radiologische apparatuur. Op grond van de richtlijn dient
deze blootstelling op dezelfde manier als medische blootstelling te worden gerechtvaardigd. Wel is
een verschillende aanpak nodig voor enerzijds procedures waarbij medisch-radiologische
apparatuur wordt gebruikt en anderzijds procedures waarbij geen gebruik wordt gemaakt van
medisch-radiologische apparatuur. De belangrijkste reden hiervoor is dat de toepassing van
optimalisatie bij niet-medische toepassingen tot andere maatregelen kan leiden dan bij die
toepassing van vergelijkbare apparatuur bij medisch onderzoek.
5. Deskundigheid
5.1 Stralingsbeschermingsdeskundige en toezichthoudend medewerker
stralingsbescherming
Het omgaan met ioniserende straling dient vanwege de daaraan verbonden risico’s voor mens en
milieu op een verantwoorde manier plaats te vinden. Deskundigheid van personen die
verantwoordelijk zijn voor het uitvoeren van handelingen met ioniserende straling is dan ook van
groot belang, gezien hun rol in de bescherming van werknemers en milieu tegen de nadelige
gevolgen van blootstelling aan ioniserende straling. In het besluit is daarom, evenals in het Bs,
bepaald dat handelingen uitsluitend worden uitgevoerd door of onder toezicht van personen die
over voldoende deskundigheid beschikken. Hierin is een onderscheid te maken tussen verschillende
soorten deskundigheid afhankelijk van de taak, de aard van de toepassing en de grootte van het
risico van de toepassing. Dit komt overeen met de graduele aanpak van het controlestelsel en
artikel 24 van de richtlijn.
In de richtlijn worden de functies “stralingsbeschermingsdeskundige” (radiation protection expert)
en “functionaris voor de stralingsbescherming” (radiation protection officer) onderscheiden met
bijbehorende taken en verplichtingen. Hiermee is voldaan aan de adviezen van de European
Training and Education in Radiation Protection Foundation (EUTERP) en de Euratom artikel 31
Group of Experts om de stralingsbeschermingsdeskundigheid te splitsen in een persoon die de
situaties beoordeelt, adviseert over de maatregelen en een aantal andere taken uitvoert en een
persoon die toezicht uitoefent en zorgt dat maatregelen worden genomen.
De stralingsbeschermingsdeskundige is in artikel 4, onder 73, van de richtlijn gedefinieerd als “een
persoon of, indien de nationale wetgeving daarin voorziet, een groep personen die over de nodige
kennis en ervaring beschikt en de nodige opleiding heeft genoten om stralingsbeschermingsadvies
te geven, met het oog op de daadwerkelijke bescherming van personen, en van wie de
bevoegdheid op dit gebied door de bevoegde autoriteit wordt erkend”. De
stralingsbeschermingsdeskundige uit de richtlijn komt in grote mate overeen met de coördinerend
deskundige uit het Bs. De coördinerend deskundige werd in het Bs omschreven als “een
stralingsbeschermingsdeskundige die namens de ondernemer ervoor zorgt dat handelingen of
werkzaamheden plaatsvinden binnen het kader van de regels bij of krachtens de wet, die daarop
toezicht houdt en controle uitoefent en die andere zaken die betrekking hebben op

34

stralingsbescherming coördineert”. Naast de coördinerend deskundige kende het Bs ook de
algemeen coördinerend deskundige die werd omschreven als “een
stralingsbeschermingsdeskundige die namens de ondernemer ervoor zorgt dat handelingen of
werkzaamheden plaatsvinden binnen het kader van de regels bij of krachtens de wet, die daarop
toezicht houdt en controle uitoefent, die andere zaken die betrekking hebben op
stralingsbescherming coördineert en die namens de ondernemer intern toestemming verleent voor
handelingen en werkzaamheden”. De algemeen coördinerend deskundige had ten opzichte van de
coördinerend deskundige dus extra verantwoordelijkheden. In onderhavig besluit komt uitsluitend
de stralingsbeschermingsdeskundige nog voor. Echter, mede ter invulling van de graduele aanpak
in het controlestelsel, is in artikel 5.4, derde lid, van het besluit een delegatiegrondslag opgenomen
om bij ministeriële regeling een nadere indeling te maken naar niveaus van deskundigheid van
stralingsbeschermingsdeskundigen en de aan hen te stellen eisen. Zo kan een onderscheid worden
gemaakt tussen stralingsbeschermingsdeskundigen die advies geven over dan wel toezicht
uitoefenen op handelingen met een hoger risico en stralingsbeschermingsdeskundigen die
uitsluitend mogen adviseren over en toezicht uitoefenen op handelingen met lagere risico’s. Van
een stralingsbeschermingsdeskundige bij een vergunning met veel voorwaarden of een zwaardere
(complex)vergunning die een uitgebreide bescherming tegen ioniserende straling vereist, zal
deskundigheid op het niveau van een algemeen coördinerend deskundige, zoals die onder het Bs
bestond, worden verlangd.
De functionaris voor stralingsbescherming is in artikel 4, onder 74, van de richtlijn gedefinieerd als
“een persoon die technisch bekwaam is op het gebied van stralingsbescherming voor een bepaalde
soort handeling om toezicht te houden op de toepassing van de maatregelen voor
stralingsbescherming of om deze maatregelen ten uitvoer te leggen”. De functionaris voor
stralingsbescherming komt overeen met de toezichthoudend deskundige uit het Bs wat betreft
eisen, taken en verantwoordelijkheden. In het Bs werd de toezichthoudend deskundige
omschreven als “een deskundige die een handeling of werkzaamheid uitvoert, of onder wiens
toezicht een handeling of werkzaamheid wordt uitgevoerd”. Omdat de functionaris voor
stralingsbescherming qua eisen, taken en verantwoordelijkheden overeenkomt met de
toezichthoudend deskundige uit het Bs kon ook deze functie blijven bestaan. Daarbij is ervoor
gekozen om niet de in de Nederlandse vertaling opgenomen naam, functionaris voor
stralingsbescherming, voor de functie te gebruiken. Dit is een ongelukkige vertaling uit het Engels.
Gekozen is voor het begrip toezichthoudend medewerker stralingsbescherming. Met dit begrip
wordt duidelijk gemaakt dat het gaat om iemand die ter plaatse (op de werkvloer) toezicht houdt
en stralingsbeschermingstaken verricht. Wat onder het Bs nog ontbrak voor de toezichthoudend
deskundige ten opzichte van de richtlijn was het vereiste van technische bekwaamheid voor de
toepassing; de taken en verantwoordelijkheden van de toezichthoudend medewerker
stralingsbescherming zijn op grond van de richtlijn afhankelijk van het toepassingsgebied en de
risico’s van de toepassing. Het niveau en de inhoud van de opleiding voor de toezichthoudend
medewerker stralingsbescherming moet dus ook afhankelijk zijn van het toepassingsgebied en de
daarbij behorende risico’s. Om hieraan te kunnen voldoen zijn toepassingsspecifieke
opleidingsvarianten opgezet voor de toezichthoudend medewerkers stralingsbescherming in plaats
van de oude brede opleiding voor de toezichthoudend deskundigen onder het Bs. Onder II.5.2
wordt dit nader toegelicht.
5.2 Opleiding en training
In verband met de gevaren die gepaard kunnen gaan met het werken met ioniserende straling is
het van groot belang dat de mensen die verantwoordelijk zijn voor een veilig gebruik ervan
(stralingsbeschermingsdeskundigen en toezichthoudend medewerkers stralingsbescherming)
voldoende gekwalificeerd zijn. In richtlijn 96/29/Euratom waren reeds regels gegeven voor de wijze
waarop de kwaliteit van die personen blijvend moest worden gewaarborgd. In een advies van de

35

Europese Commissie aan de lidstaten ter implementatie van richtlijn 96/29/Euratom30 is gekozen
voor het opstellen van basiscurricula die deskundigen moeten hebben doorlopen om als zodanig op
een bepaald niveau in de praktijk te kunnen (blijven) functioneren. Nederland heeft destijds ter
invulling van dit stelsel gekozen voor de ontwikkeling van een stelsel van registratie van
deskundigheid waarbij registratie in het register als bedoeld in artikel 7b van het Bs van een
(algemeen) coördinerend deskundige een voorwaarde was om bepaalde taken te mogen uitvoeren.
In de MR-EZ was nadere invulling gegeven aan dit register en was de wijze opgenomen waarop en
de voorwaarden waaronder iemand als (algemeen) coördinerend deskundige in het register werd
ingeschreven.
De registratieplicht geldt sinds 2013 voor een kleine categorie deskundigen en betrof algemeen
coördinerend deskundigen en coördinerend deskundigen in de hiervoor bedoelde zin. Zij adviseren
de ondernemer over de stralingsbescherming, verrichten zelf handelingen of houden toezicht op
handelingen waarbij sprake is van een meer dan gering risico. Zij zijn tevens bekwaam om een
risicoinventarisatie en -evaluatie op te stellen en te beoordelen, ook bij andere ondernemingen.
Met de registratie werd naast opleidingsniveau ook na- en bijscholing en werkervaring
gegarandeerd. De verplichte registratie gold niet voor de toezichthoudend deskundige onder het
Bs. Dit systeem kon bij de implementatie van de richtlijn in het besluit ongewijzigd in stand blijven.
Voor de stralingsbeschermingsdeskundige is daarom dan ook in artikel 5.5, eerste lid, van het
besluit bepaald dat deze slechts de aan hem toegekende taken mag uitvoeren, indien hij is
ingeschreven in een door de Autoriteit aan te wijzen en door hem te houden register als bedoeld in
artikel 69, tweede lid, van de wet. Bepaald is dat de inschrijving in dit register geldt als een
erkenning als bedoeld in artikel 79, eerste lid, van de richtlijn. Daarin is voorgeschreven dat
lidstaten ervoor zorgen dat regelingen worden ingesteld met betrekking tot de erkenning van
stralingsbeschermingsdeskundigen. Bij ministeriële regeling zijn eisen gesteld met betrekking tot
de kennis, vaardigheden en bekwaamheden waar iemand aan dient te voldoen om als
stralingsbeschermingsdeskundige in het register te kunnen worden ingeschreven. Daarbij is
bepaald dat de eisen kunnen verschillen voor de verschillende niveaus van deskundigheid van de
stralingsbeschermingsdeskundige, afhankelijk van hun taken of de specifieke toepassing. Dit komt
overeen met het vereiste in de richtlijn dat er een passend wetgevend kader dient te zijn voor een
toepassingsspecifieke opleiding en training met betrekking tot stralingsbescherming.
Evenals de toezichthoudend deskundige in het Bs hoeft de toezichthoudend medewerker
stralingsbescherming op grond van het besluit niet erkend te worden door inschrijving in een
register alvorens hij zijn taken kan uitvoeren. Wel dient de toezichthoudend medewerker
stralingsbescherming te beschikken over een diploma, certificaat of een ander getuigschrift ter
afsluiting van een opleiding op het gebied van stralingsbescherming behaald bij een door de
Autoriteit erkende instelling. Het kan ook gaan om een diploma, certificaat of ander getuigschrift
behaald bij een door een andere lidstaat van de Europese Unie of andere staat die partij is bij de
Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte of Zwitserland erkende of
aangewezen instelling of opleiding. Bij ministeriële regeling zijn nadere vereisten opgenomen voor
instellingen om erkend te worden.
Tengevolge van de implementatie van de richtlijn diende het opleidingsstelsel voor de
toezichthoudend medewerker stralingsbescherming te worden gewijzigd. In plaats van de brede
opleiding die onder het Bs bestond voor toezichthoudend deskundigen dienen de toezichthoudend
medewerkers stralingsbescherming op grond van de richtlijn toepassingsspecifiek te worden
opgeleid. Door de toepassingsspecifieke opleiding sluit het daadwerkelijke stralingsrisico van de
toepassing en de daarbij behorende kennis en vaardigheden beter aan bij het werk- en denkniveau

30

Mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van Richtlijn 96/29/Euratom van de

Raad van 13 mei 1996 tot vaststelling van de basisnormen voor de bescherming van de
gezondheid der bevolking en der werkers tegen de aan ioniserende straling verboden gevaren,
Brussel, 23 februari 1998, COM (1998) 87 def.

36

van de aspirant toezichthoudend medewerker stralingsbescherming. Negen opleidingsvarianten
voor de toezichthoudend medewerker stralingsbescherming (medische toepassingen, waaronder
nucleaire geneeskunde, radiologie en radiotherapie, tandarts, dierenarts, splijtstofcyclus,
verspreidbare radioactieve stoffen, NORM, versnellers, industriële radiografie en een meet- en
regeltechniek) vervangen daarbij de oude brede opleiding tot toezichthoudend deskundige
(opleidingen niveaus 4a, 4b, 5a en 5b stralingsbescherming). De opgestelde eindtermen waaraan
de toepassingsspecifieke opleidingen moeten voldoen zijn vastgelegd in een ministeriële regeling.
Op basis van die eindtermen vragen de instellingen die opleidingen aanbieden voor de
toezichthoudend medewerkers stralingsbescherming erkenning aan als bedoeld in artikel 5.11 van
het besluit. Krachtens het overgangsrecht neergelegd in hoofdstuk 12 van het besluit blijven
erkenningen onder het Bs vooralsnog van kracht.
De taken van een toezichthoudend medewerker stralingsbescherming kunnen worden uitgevoerd
door een stralingsbeschermingsdeskundige. Deze stralingsbeschermingsdeskundige moet dan wel
beschikken over adequate kennis van de toepassing en van het toezichthouden. Met deze
mogelijkheid wordt tevens invulling gegeven aan de graduale aanpak. Bij handelingen die vanwege
hun risico een hoger niveau van deskundigheid vereisen vervult de stralingsbeschermingsdeskundige met kennis van de toepassing de taak van de toezichthoudend medewerker
stralingsbescherming. Voorbeelden hiervan zijn de toezichthoudend medewerker bij diagnostische
nucleair geneeskundige handelingen bij mens en dier en op een radionucliden laboratorium op Bniveau die moeten zijn opgeleid op het niveau van de coördinerend deskundige.
Nieuw is ook dat de na- en bijscholing gedocumenteerd dient te worden. Voor de
stralingsbeschermingsdeskundige is dat geregeld via de vereisten voor registratie, voor de
toezichthoudend medewerker stralingsbescherming zijn de verplichtingen daartoe in het besluit
opgenomen. De inhoud (en de frequentie) van de gedocumenteerde na- en bijscholing dient te
worden vastgesteld door de branche- of beroepsvereniging waarin de toezichthoudend medewerker
stralingsbescherming werkzaam is. Daarbij dient die scholing minimaal vijfjaarlijks herhaald te
worden. Dit betekent dat de branche- of beroepsverenigingen kunnen bepalen dat herhaling
bijvoorbeeld jaarlijks of tweejaarlijks verplicht is.
6. Algemene bepalingen inzake blootstelling (radiologische noodsituaties en bestaande
blootstellingsituaties)
6.1 Radiologische noodsituaties
6.1.1 Meldplicht stralingsincidenten, ongevallen en radiologische noodsituaties
In de richtlijn zijn bepalingen opgenomen die verplichtingen voor ondernemers inhouden. Ook op
het gebied van stralingsincidenten, ongevallen en radiologische noodsituaties is dit het geval, zoals
de verplichting om daar melding van te doen. Deze verplichting was reeds in de laatste wijziging
van het Bs per 1 januari 2014 (Stb. 2013, 33) opgenomen ter vervanging van de regeling van dit
onderwerp in de vergunningvoorschriften. In artikel 13 van het Bs was bepaald dat de ondernemer
een stralingsincident, een ongeval of een radiologische noodsituatie onmiddellijk meldt bij het
meldpunt stralingsincidenten en de betrokken stralingsarts, indien overmatige bestraling of
besmetting van een A-werknemer heeft plaatsgevonden. De meldplicht voor stralingsincidenten,
ongevallen en radiologische noodsituaties is in artikel 6.1 van het besluit opgenomen. De
meldplicht aan de stralingsarts voor werknemers betrokken bij stralingsincidenten is niet
overgenomen, maar wordt geregeld krachtens hoofdstuk 7.
Vóór 1 januari 2014 moesten stralingsincidenten aan verschillende instanties worden gemeld. Met
de wijziging van het Bs per 1 januari 2014 is geregeld dat dit nog maar bij één instantie hoeft: het
meldpunt stralingsincidenten. Dit centrale meldpunt was destijds door de Minister van Economische
Zaken aangewezen: het Meld- en informatiecentrum van de Inspectie Leefomgeving en Transport.
Op grond van onderhavig besluit dient de melding plaats te vinden bij de Autoriteit. Het meldpunt

37

is een organisatorische voorziening van de Autoriteit. Ook het meldpunt waar nucleaire installaties
hun alarmmeldingen moeten doen, het Crisisloket, wordt door de Autoriteit beheerd. Naast
bovenstaande meldplicht blijft de verplichting tot het melden van een ongeval of radiologische
noodsituatie aan de burgemeester bestaan als onderdeel van de algemene keten (artikel 39 van de
wet; artikel 6.8, derde lid van het besluit). In artikel 6.3 is verder ook bepaald dat de ondernemer
een verlies, diefstal, lekkage of ongeoorloofd gebruik of de ongewilde verspreiding van een bron en
de getroffen maatregelen nadat dit is gebeurd onmiddellijk meldt aan de Autoriteit.
De meldplicht voor ongevallen als bedoeld in artikel 39 van de wet is onverkort van toepassing. In
artikel 39 is bepaald dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat zich een ongeval
voordoet met een categorie A- of B-object verplicht is dit terstond te melden aan de burgemeester
van de gemeente waar hij zich bevindt en aan de Autoriteit. Bij ongevallen is er derhalve een
samengestelde meldplicht. Dit was al zo onder het Bs. Reden tot handhaving van de
samengestelde meldplicht bij een ongeval is dat het van groot belang is dat er direct, zonder
tijdsverlies, wordt gemeld zowel in het algemene spoor van de rampenbestrijding van de Wet
veiligheidsregio’s als in het sectorale spoor van de wet.
6.1.2 Ongevallenbestrijding en nationale crisisplannen
Inleiding
Op grond van de richtlijn dienen de lidstaten rekening te houden met noodsituaties die zich op hun
grondgebied kunnen voordoen en noodsituaties die zich buiten hun grondgebied voordoen. Daartoe
dienen zij een rampenbestrijdingssysteem uit te werken en passende administratieve bepalingen
vast te stellen om dit systeem te handhaven. Ook verplicht de richtlijn de lidstaten om
noodplannen op nationaal niveau te hebben. Het door de richtlijn vereiste
rampenbestrijdingssysteem is in Nederland reeds van kracht in de vorm van het vigerende
nationale en regionale rampenbestrijdingssysteem. Dat is in bestuurlijk-juridische en
organisatorische zin vormgegeven door middel van het Instellingsbesluit Ministeriële Commissie
Crisisbeheersing (hierna: besluit MCCb), het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming (hierna:
NHC), hoofdstuk VI van de wet, de Wet veiligheidsregio’s (hierna: Wvr), het voormalige hoofdstuk
9 van het Bs (interventie) en het Nationaal Crisisplan Stralingsincidenten (NCS). De desbetreffende
bepalingen van het Bs zijn, voor zover nodig, gewijzigd overgenomen in het besluit. Geconcludeerd
is dat met het bestaande generieke systeem zowel qua reikwijdte als inhoud grosso modo wordt
voldaan aan de verplichtingen van de richtlijn met betrekking tot het rampenbestrijdingssysteem,
met een enkele aanpassing.
Reikwijdte systeem
Met betrekking tot de reikwijdte van het vigerende stelsel is geconstateerd dat de regelgeving,
inclusief het besluit, een in beginsel voldoende bereik heeft, zij het dat er nog geen verplichting
gold dat de huidige regionale rampbestrijdingsplannen van artikel 17 van de Wvr ook betrekking
hebben op stralingsincidenten met categorie A-objecten. De huidige praktijk laat echter zien dat
voor alle A-objecten door de betreffende veiligheidsregio’s op basis van de Wvr wel regionale
rampbestrijdingsplannen zijn vastgesteld (dit als lokale bestuurlijke keuze). Daarmee is aan de
richtlijnverplichting voldaan. Om deze praktijk met het oog op artikel 98 van de richtlijn juridisch
sterker te verankeren wordt alsnog voorzien in een expliciete verplichting voor het opstellen van
regionale rampbestrijdingsplannen voor categorie A-objecten door de betreffende
veiligheidsregio’s. Dit zal zijn beslag krijgen in het kader van een wijziging van het Besluit
veiligheidsregio’s (hierna: Bvr). De bestaande rampbestrijdingsplannen krijgen dan een expliciete
juridische grondslag om hier in te voorzien in aanvulling op de algemene regionale crisisplannen.
Ten aanzien van de categorie
B-objecten geldt dat stralingsincidenten in het regionale risicoprofiel kunnen worden ondergebracht
(artikel 15 Wvr) en de algemene voorbereiding per regio wordt vormgegeven door een regionaal
crisisplan (artikel 16 Wvr). In aanvulling hierop kunnen veiligheidsregio’s in specifieke gevallen
zelfstandig de keuze maken om, indien gewenst, alsnog een rampbestrijdingsplan op te stellen
conform artikel 17 van de Wvr.

38

Inhoud systeem
Met betrekking tot de inhoud van het rampenbestrijdingssysteem is geconstateerd dat vrijwel alle
elementen van bijlage XI, deel A, van de richtlijn, reeds onderdeel zijn van het vigerende systeem.
De juridische basis was daarbij niet steeds expliciet. Een nieuw element wordt gevormd door het
vereiste van artikel 98, derde lid, van de richtlijn. Noodplannen (die als onderdeel van het
rampenbestrijdingssysteem moeten worden opgesteld) moeten naast de elementen, genoemd in
bijlage XI, deel B, tevens betrekking hebben op de overgang van een radiologische noodsituatie
naar een bestaande blootstellingsituatie. Dit is aanvullend geregeld in het besluit. De eerder in het
Bs opgenomen elementen zijn eveneens overgezet naar het besluit met, waar nodig, een
verduidelijking.
Vereisten richtlijn rampenbestrijdingssysteem en generiek kader Nederland voor rampenbestrijding
en crisisbeheersing
Het begrip rampenbestrijdingsysteem wordt in de richtlijn gedefinieerd als “een wettelijk of
administratief kader ter bepaling van de verantwoordelijkheden voor de voorbereiding en reactie
op noodsituaties, en van de afspraken voor besluitvorming in geval van blootstelling in een
noodsituatie”. Dit komt overeen met de Engelse definitie van emergency management system. Het
begrip is niet gedefinieerd in het besluit, omdat dit reeds is vormgegeven binnen de kaders van het
generieke ramp- c.q. crisisbeheersingssysteem van Nederland, waar het eerdergenoemde besluit
MCCb en het NHC de basis voor bieden.
Uit artikel 97, eerste lid, van de richtlijn volgt dat het rampenbestrijdingssysteem primair een
aangelegenheid van de overheid is. Uit deel A van bijlage IX van de richtlijn volgt dat het
rampenbestrijdingssysteem tenminste de hierna genoemde elementen moet omvatten (met tussen
haakjes vermeld de vigerende regelingen en de voorheen geldende bepalingen van het Bs en de
corresponderende bepalingen van het besluit waarin deze elementen waren respectievelijk zijn
opgenomen):
1. beoordeling van mogelijke blootstelling bij radiologische noodsituaties (artikelen 10 en 15
Wvr);
2. beschrijving van de verantwoordelijkheden van betrokkenen bij voorbereiding en respons
bij noodsituaties (MCCb, NHC, de wet, Wvr en NCS (inclusief responsplan);
3. opstellen van noodplannen op de verschillende niveaus voor specifieke faciliteiten en
menselijke handelingen:
- landelijk: artikel 38a, eerste lid, en artikel 40, eerste lid van de wet, Wvr en NCS;
- regionaal: crisisplan, artikel 16 Wvr; rampbestrijdingsplan voor categorie A-objecten,
artikel 17 Bvr (na aanpassing);
- inrichting: artikel 115 Bs oud (interventieplan); artikel 6.8 van het besluit;
4. communicatie, coördinatie en samenwerking tussen instelling en overheid wet/Wvr/NCS,
Besluit informatie inzake rampen en crisis (BIIRC);
5. gezondheidsbescherming van hulpverleners (artikel 118 Bs (oud); artikelen 7.37, 9.9 van
het besluit);
6. informatie (vooraf) en training aan een ieder met hulpverleningstaken (artikel 7 Wvr,
artikel 5.13 van het besluit);
7. regeling voor individuele dosisbepaling en registratie van hulpverleningsdosis (artikel 119
Bs; artikel 6.14 van het besluit);
8. informatievoorziening van bevolking, betrokkenheid van belanghebbenden (artikelen 43,
43a van de wet; artikelen 7, 46 Wvr);
9. transitie naar bestaande blootstellingsituatie. Dit is een nieuw element, nog niet geregeld in
vigerende regelgeving of het Bs.
Kernenergiewet
Hoofdstuk VI van de wet omvat bepalingen met betrekking tot interventie bij stralinggerelateerde
ongevallen of langdurige blootstellingen, alsmede de voorbereiding daarop. Op grond van artikel
40, eerste lid, van de wet zijn de minister van IenM en de minister, die het aangaat,
verantwoordelijk voor de voorbereiding van de organisatie ten behoeve van een doelmatige

39

bestrijding van stralinggerelateerde ongevallen binnen of buiten Nederland met categorie Aobjecten en voor de coördinatie van de bestrijding. Zij bevorderen in het bijzonder het houden van
oefeningen en de totstandkoming van afspraken, die nodig zijn voor een doelmatige bestrijding van
deze ongevallen. Op grond van artikel 41 van de wet geschiedt de voorbereiding van de bestrijding
van ongevallen met categorie A-objecten en categorie B-objecten door het bestuur van de
veiligheidsregio overeenkomstig paragraaf 3 van de Wvr en wordt daarbij rekening gehouden met
de overeenkomstig artikel 40, eerste lid, van de wet tot stand gekomen nationale crisisafspraken.
De bedoelde afspraken zijn opgenomen in het NCS en de daarbij behorende deelplannen. Het
bestuur van de veiligheidsregio’s heeft op grond van artikel 40, tweede lid, van de wet de
verantwoordelijkheid voor de voorbereiding van de organisatie ten behoeve van een doelmatige
bestrijding van ongevallen met categorie B-objecten. De burgemeester is verantwoordelijk voor de
coördinatie van de bestrijding (artikel 40, tweede lid, van de wet).
Wet veiligheidsregio’s
In artikel 1 van de Wvr wordt rampenbestrijding gedefinieerd als “het geheel van maatregelen en
voorzieningen, met inbegrip van de voorbereiding daarop, dat het gemeentebestuur of het bestuur
van een veiligheidsregio treft met het oog op een ramp, het voorkomen van een ramp en het
beperken van de gevolgen van een ramp”. Dit geldt dus ook voor stralingsincidenten. Een taak van
de veiligheidsregio is het voorbereiden op de bestrijding van branden en het organiseren van de
rampenbestrijding en de crisisbeheersing (artikel 10d Wvr). Op basis hiervan dient de
veiligheidsregio een beleids- en een crisisplan op te stellen. Hierbij dient ook rekening te worden
gehouden met stralingsincidenten. Ten behoeve van het beleidsplan moet gebruik worden gemaakt
van het risicoprofiel. Het risicoprofiel bevat onder andere “een overzicht van de risicovolle situaties
binnen de veiligheidsregio die tot een brand, ramp of crisis kunnen leiden” en bevat dus ook
mogelijke stralingincidenten (artikel 15 Wvr). Een crisisplan is volgens de Wvr (artikel 16) “een
beschrijving van de organisatie, de verantwoordelijkheden, de taken en de bevoegdheden met
betrekking tot de maatregelen en voorzieningen die de gemeenten treffen inzake de
rampenbestrijding en de crisisbeheersing, alsmede van de afspraken die zijn gemaakt met andere
bij mogelijke rampen en crises betrokken partijen”. Het opstellen van een crisisplan kan worden
beschouwd als invulling van het organiseren van de rampenbestrijding en biedt een algemeen
operationeel kader voor de beheersing van crises. Op grond van artikel 17 Wvr kan door middel
van een algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat de veiligheidsregio een regionaal
rampbestrijdingsplan opstelt voor bepaalde categorieën rampen en inrichtingen. De inzet van dit
planfiguur is afhankelijk van de omvang van het risico en mogelijke internationale verplichtingen.
Tot nog toe bestond er geen verplichting tot het opstellen van een rampbestrijdingsplan voor
nucleaire installaties. In de praktijk geldt dat voor alle bestaande categorie A-objecten in Nederland
en net over de grens door de betreffende veiligheidsregio’s rampbestrijdingsplannen zijn opgesteld.
Bij wijziging van het Bvr is het voornemen om een verplichting tot het opstellen van een
rampbestrijdingsplan voor categorie A-objecten in te voeren.
6.1.3 Bedrijfsnoodplannen
In de richtlijn is niet expliciet bepaald dat de ondernemer een noodplan dient te hebben. Wel is in
artikel 29, tweede lid, van de richtlijn bepaald dat lidstaten bij het verlenen van een vergunning
rekening dienen te houden met de in bijlage IX vervatte indicatieve lijst. In die lijst worden onder
meer noodprocedures genoemd. Onder het Bs gold de eis voor ondernemers om een
interventieplan te hebben. Artikel 115 van het Bs luidde: “De ondernemer zorgt ervoor dat
voorzieningen worden getroffen ter voorbereiding op het verrichten van een interventie voor het
geval dat zich binnen de locatie een radiologische noodsituatie voordoet. Hij stelt voor iedere
locatie een interventieplan op, dat hij regelmatig test.” Op grond van het besluit (artikel 6.7) moet
een daartoe aangewezen ondernemer ook een dergelijk plan hebben, maar wordt het in plaats van
een interventieplan een bedrijfsnoodplan genoemd. In dat bedrijfsnoodplan moet ook een
onderdeel “interventies” worden opgenomen waarin voorzieningen worden getroffen ter
voorbereiding op het verrichten van een interventie voor het geval dat zich binnen de locatie een
ongeval of radiologische noodsituatie voordoet. Bestaande interventieplannen maken dus onderdeel

40

uit van het nieuwe bedrijfsnoodplan. Krachtens het in artikel 12.10 van het besluit opgenomen
overgangsrecht worden bestaande interventieplannen aangemerkt als het onderdeel “interventies”
van bedrijfsnoodplannen. Zie verder de artikelsgewijze toelichting bij de artikelen 6.7 en 6.8 van
het besluit. Bij ministeriële regeling wordt nader bepaald welke ondernemers over een
bedrijfsnoodplan dienen te beschikken (artikel 6.7, eerste lid, van het besluit) en voor welke
ondernemers de plicht geldt om een bedrijfsnoodplan te overleggen bij de aanvraag om vergunning
of registratie (artikel 3.6, derde lid, aanhef en onder e, van het besluit). In het Bkse was de
verplichting tot het hebben van een interventieplan van artikel 115 Bs via artikel 19 van het Bkse
van overeenkomstige toepassing verklaard. Via het overgangsrecht van artikel 13.10 van het
besluit gelden ook de Bkse-interventieplannen als het onderdeel “interventies” van een
bedrijfsnoodplan in de zin van artikel 6.7 van het besluit. Daarnaast verplicht het Bkse tot het
indienen van een veiligheidsrapport bij de aanvraag om een vergunning (artikel 6, eerste lid, onder
h Bkse) dat veelal deel is van de vergunning (via artikel 15, c, van de wet).
6.1.4 Rechtvaardiging en optimalisatie in radiologische noodsituaties
De van toepassing zijnde algemene beginselen van stralingsbescherming bij radiologische
noodsituaties zijn rechtvaardiging en optimalisatie. Dosislimieten gelden uitsluitend bij geplande
blootstellingsituaties en zijn niet van toepassing in radiologische noodsituaties. Het uiteindelijke
doel van rechtvaardiging en optimalisatie tijdens een noodsituatie is het voorkomen van
gezondheidsschade. Anders dan bij geplande blootstellingsituaties is het niet de blootstelling zelf,
maar zijn het de beschermingsmaatregelen of remediërende maatregelen die gerechtvaardigd en
geoptimaliseerd dienen te worden. Wat betreft rechtvaardiging van de maatregelen geldt dat zij op
grond van artikel 2.2, vijfde lid, van het besluit meer individuele of maatschappelijke voordelen
dan nadelen met zich moeten brengen. Artikel 2.2, zesde lid, bevat een verdere inkadering van de
criteria en afweging en bevat een delegatiegrondslag om bij ministeriële regeling nadere regels te
stellen ter bepaling van de criteria en objectivering van deze afweging. Dit komt ten goede aan de
rechtszekerheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.
Bij de optimalisatie in radiologische noodsituaties maakt het oude concept van interventieniveaus
plaats voor het referentieniveau als instrument voor optimalisatie. Het referentieniveau is, zoals
eerder vermeld, een dosisniveau waarboven blootstelling als ongepast wordt beschouwd. Het is
geen limiet of grenswaarde, maar een richtwaarde. Referentieniveaus hebben zowel een rol in de
preparatie- als de responsfase bij radiologische noodsituaties. De waarde van een referentieniveau
is afhankelijk van het beschouwde scenario (preparatiefase) of de feitelijke situatie (responsfase)
en staat dus niet vast. Er moeten per noodsituatie referentieniveaus worden vastgesteld waarbij
volgens artikel 7, tweede lid, van de richtlijn rekening moet worden gehouden met de eisen inzake
stralingsbescherming en met maatschappelijke criteria (sociale en economische effecten). Voor de
preparatiefase is het referentieniveau de dosis waarboven blootstelling ongepast is en waarvoor
maatregelen worden voorbereid. De keuze van het referentieniveau zal afhangen van het scenario.
Voor de responsfase fungeert het referentieniveau als een norm voor de beoordeling van de
optimalisatie van de beschermingsstrategie:
- initiële beschermingsstrategie volgens vooraf opgestelde noodplannen (preparatie),
- vervolg van de respons is een voortdurend proces van optimalisatie,
- overgang naar bestaande blootstellingsituatie.
In bijlage I van de richtlijn is voor een aantal situaties een bandbreedte opgenomen waarmee bij
de vaststelling van de referentieniveaus voor de blootstelling van de bevolking rekening moet
worden gehouden. Voorgeschreven is dat de in effectieve doses uitgedrukte referentieniveaus voor
radiologische noodsituaties worden bepaald tussen de 20 en 100 millisievert als acute effectieve
dosis of effectieve dosis in een jaar. In het besluit is deze bandbreedte opgenomen in artikel 9.8,
tweede lid. Er is voor gekozen om in het besluit geen concrete referentieniveaus op te nemen,
maar de in de richtlijn opgenomen bandbreedte over te nemen, omdat op het niveau van een
algemene maatregel van bestuur de verschillende mogelijke situaties met bijpassende
referentieniveaus moeilijker te bepalen en te wijzigen zijn dan in een ministeriële regeling. Daarom

41

is in artikel 9.8, eerste lid, een delegatiegrondslag opgenomen op grond waarvan de minister van
IenM in overeenstemming met de ministers die het aangaat één of meer referentieniveaus kan
vaststellen voor blootstelling in een radiologische noodsituatie en één of meer referentieniveaus
voor de blootstelling in de overgang van een radiologische noodsituatie naar een bestaande
blootstellingsituatie, in het bijzonder bij de beëindiging van lange termijn maatregelen, zoals
vestiging elders. Naast het vaststellen van referentieniveaus binnen de bandbreedte van 20-100
millisievert als acute effectieve dosis of effectieve dosis in een jaar biedt artikel 9.8, vierde lid, van
het besluit ook de mogelijkheid om voor specifieke radiologische noodsituaties bij verordening of
beschikking van de Autoriteit referentieniveaus lager dan 20 millisievert vast te stellen waarbij een
passende bescherming kan worden geboden. Voorwaarde is echter wel dat als gevolg van de
maatregelen geen onevenredig hoge schade of excessief hoge kosten kunnen ontstaan.
6.1.5 Internationale samenwerking
Het is niet ondenkbaar dat radiologische noodsituaties grensoverschrijdende gevolgen kunnen
hebben. Dit geldt bijvoorbeeld voor kerninstallaties die in een grensstreek zijn gelegen, zoals de
kerncentrale Borssele. Om een noodsituatie met grensoverschrijdende gevolgen efficiënt te kunnen
aanpakken, moeten de lidstaten op grond van artikel 99 van de richtlijn samenwerken op dit vlak.
Nederland was reeds op grond van Beschikking 87/600/Euratom verplicht andere EU-lidstaten te
informeren over stralingsincidenten met grensoverschrijdende gevolgen. Ook op grond van
internationale afspraken in het kader van het lidmaatschap van de IAEA was Nederland al verplicht
om de EU en de IAEA daarvan op de hoogte te stellen (IAEA Convention on Early Notification of a
Nuclear Accident). De IAEA informeert vervolgens de andere landen die aangesloten zijn bij de
conventies, via de aangewezen National Competent Authorities. Naast de informatiedeling via de
IAEA en de EU heeft Nederland al jaren bilaterale samenwerkingsovereenkomsten met België en
Duitsland. Ook schrijft artikel 14 van het Besluit Informatie Inzake Rampen en Crisis (BIIRC)
Nederland voor dat in geval van grensoverschrijdende effecten de desbetreffende landen
geïnformeerd dienen te worden. Bij een incident in één van deze landen zal Nederland tevens
rechtstreeks vanuit de betreffende landen geïnformeerd worden over het incident. Ook zijn er
bilaterale afspraken gemaakt met betrekking tot alarmering en informatie-uitwisseling, zoals
meetgegevens die nodig zijn voor de technische analyse van de situatie. De richtlijn schrijft verder
voor dat lidstaten onverwijld informatie delen en samenwerken met andere betrokken lidstaten of
derde landen en met betrokken internationale organisaties in verband met verlies, diefstal en
ontdekking van hoogactieve ingekapselde bronnen, andere radioactieve bronnen en tot
bezorgdheid aanleiding gevend radioactief materiaal, en follow-up of onderzoekingen in dat
verband, onverminderd de desbetreffende voorschriften inzake vertrouwelijkheid en de
desbetreffende nationale regelgeving. Een en ander is voor zover nodig aanvullend geregeld in
artikel 6.6 van het besluit.
De internationale crisiscoördinatie (vanuit Nederland) voor zaken binnen de EU ligt bij de minister
van Veiligheid en Justitie in afstemming met het ministerie van Buitenlandse Zaken. Voor zaken
buiten de EU is dat de minister van Buitenlandse Zaken. Voor stralingsgerelateerde aspecten ligt de
verplichting met betrekking tot internationale samenwerking bij de minister van IenM.
6.1.6 Overgang van radiologische noodsituatie naar bestaande blootstellingsituatie
De nationale crisisplannen dienen mede betrekking te hebben op de overgang van een
radiologische noodsituatie naar een bestaande blootstellingsituatie (artikel 6.5, vierde lid). Bij een
ministeriële regeling op grond van het zevende lid van dat artikel kunnen nadere regels met
betrekking tot die overgang worden opgenomen.

42

6.2 Bestaande blootstellingsituaties
6.2.1 Mogelijke bestaande blootstellingsituaties
De introductie van de situatiegebaseerde benadering in de richtlijn heeft tot gevolg dat bepalingen
zijn opgenomen ter bescherming van leden van de bevolking en werknemers in bestaande
blootstellingsituaties. Een bestaande blootstellingsituatie is een situatie die al bestaat op het
ogenblik dat een beslissing over de controle ervan wordt genomen en die niet of niet langer
dringende maatregelen vereist (artikel 4, onder 35, van de richtlijn). Er zijn bestaande
blootstellingsituaties die een blootstelling aan ioniserende straling tot gevolg kunnen hebben die
zodanig is dat (het overwegen van) nemen van radiologische beschermende maatregelen
gerechtvaardigd is. In bijlage XVII van de richtlijn (omgezet in bijlage 7 van het besluit) is een
indicatieve lijst opgenomen van soorten bestaande blootstellingsituaties, zoals:
A. Blootstelling wegens verontreiniging van bepaalde zones door materiaal met residuele
radioactiviteit uit:
1. activiteiten in het verleden die nooit of niet goed aan een wettelijke controle onderworpen
werden;
2. een noodsituatie, indien beëindigd verklaard;
3. restmaterialen uit activiteiten in het verleden waarvoor de onderneming niet langer wettelijk
aansprakelijk is.
B. Blootstelling aan natuurlijke stralingsbronnen, waaronder:
1. blootstelling aan radon en thoron binnenshuis, op werkplekken, in woningen en andere
gebouwen;
2. uitwendige blootstelling binnenshuis door bouwmaterialen;
C. Blootstelling door grondstoffen met uitsluiting van voedsel, diervoeder en drinkwater,
bevattende:
1. radionucliden uit verontreinigde zones;
2. van nature voorkomende radionucliden.
Doorgaans is in Nederland de blootstelling aan ioniserende straling in bestaande situaties
verwaarloosbaar. Het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (hierna: het RIVM) heeft begin
2015 een inventarisatie verricht naar bestaande blootstellingsituaties in Nederland en de daarbij
behorende risico’s. Dit heeft plaatsgevonden op basis van historische gegevens die getoetst zijn
door middel van interviews met verschillende partijen binnen en buiten de overheid. Het RIVM
heeft berekend dat het risico voor de bevolking in bijna alle gevallen verwaarloosbaar is
(blootstelling lager dan 10 microsievert/jaar). Enkele bestaande blootstellingsituaties worden als
geplande blootstellingsituaties behandeld (het voormalige Thermphosterrein) of zijn vrijgegeven.
Een voorbeeld van dat laatste zijn slakken van het voormalige Thermphos die in Zeeland zijn
gebruikt bij de aanleg van wegen. Deze slakken bevatten een geringe hoeveelheid natuurlijke
radioactieve stoffen. De slakken zijn daartoe eerst bewerkt, waardoor irreversibele binding van
natuurlijke radioactieve stoffen in slakken is bewerkstelligd. Daarna is het ontstane materiaal
vrijgegeven om zonder melding, ketenmelding of vergunning in de eindbestemming onder een weg
te worden gebruikt. Behalve in wegen en onder de Polderbaan worden van nature voorkomende
radionucliden vaker gebruikt in een eindbestemming gevolgd door afdekking met ander nietradioactief materiaal, zoals in dijklichamen. De enige bekende bestaande blootstellingsituatie van
betekenis met een niet-verwaarloosbaar risico is de blootstelling aan radon in woningen. Daar
wordt in de richtlijn ook specifiek aandacht aan besteed.
Voor bestaande blootstellingsituaties geldt dat deze zijn te onderscheiden in situaties zonder en
situaties met een wettelijke verantwoordelijke.
6.2.2 Bestaande blootstellingsituaties zonder wettelijk verantwoordelijke
Indien sprake is van een bestaande blootstellingsituatie die vanuit het oogpunt van
stralingsbescherming niet-verwaarloosbaar is en waar geen ondernemer voor verantwoordelijk is,

43

dient door het bevoegd gezag een programma van maatregelen te worden vastgesteld om de
blootstellingsituatie te inventariseren en te beoordelen (paragraaf 6.2.1 van het besluit).
Vervolgens dient een strategie te worden vastgesteld die voorziet in een toereikend beheer van die
blootstellingsituatie. Daarbij is voorgeschreven dat het beheer in redelijke verhouding staat tot de
risico’s en doeltreffendheid van de te nemen maatregelen overeenkomstig artikel 2.2 van het
besluit (rechtvaardiging; meer voor- dan nadelen). Overigens kan op grond van het
rechtvaardigingsbeginsel ook besloten worden dat geen maatregelen hoeven te worden genomen.
De beslissing of wel of geen maatregelen nodig zijn, hangt onder andere af van de
controleerbaarheid van de bron en de te verwachten gezondheidsschade. De strategie die op grond
van artikel 6.18 van het besluit wordt vastgesteld dient in elk geval de doelstellingen ervan te
bevatten en de passende referentieniveaus, rekening houdend met een waarde vanaf 1 tot 20
millisievert in een kalenderjaar of met een waarde lager dan 1 millisievert in geval van specifieke
bronnen van ioniserende straling of blootstellingsroutes. Het referentieniveau moet worden gezien
als een richtwaarde en blootstelling daarboven wordt ongepast geacht. In artikel 9.10 van het
besluit is, net als bij radiologische noodsituaties, geen vast referentieniveau maar een bandbreedte
opgenomen, omdat de concrete vaststelling ervan afhankelijk is van de omstandigheden van de
situatie. Na het bepalen van de referentieniveaus dienen maatregelen te worden geïmplementeerd
die leiden tot een reductie van de individuele dosis. Daarbij dient voorrang te worden gegeven aan
blootstellingen boven het referentieniveau, maar blootstellingen die daaronder vallen mogen niet
worden genegeerd. Ook voor die blootstellingen moet de mogelijkheid tot verdere optimalisatie in
overweging worden genomen. Nadat de maatregelen zijn doorgevoerd zijn de referentieniveaus te
gebruiken als norm voor de analyse van de effectiviteit van de maatregelen. De referentieniveaus
kunnen desgewenst worden aangescherpt.
Wat betreft de vast te stellen referentieniveaus geldt de wens om dichtbij normale
blootstellingsituaties te komen. Het niveau is afhankelijk van de haalbaarheid om de
blootstellingsituatie te kunnen controleren en ervaringen met soortgelijke situaties. Voorbeelden
van te nemen maatregelen ter reductie van (extra) blootstelling zijn remediëren en beschermen.
Remediëringsmaatregelen zijn volgens artikel 4, onder 88, van de richtlijn maatregelen als “de
verwijdering van een stralingsbron of de beperking van de grootte ervan (in termen van activiteit
of hoeveelheid) of de onderbreking van blootstellingsroutes of de beperking van het effect ervan
met het oog op het vermijden of beperken van de doses die anders zouden worden ontvangen in
een bestaande blootstellingsituatie”. Beschermingsmaatregelen zijn volgens artikel 4, onder 68,
van de richtlijn “maatregelen, behalve remediëringsmaatregelen, om doses te vermijden of te
verminderen die anders in een noodsituatie of bestaande situatie van blootstelling zouden worden
ontvangen”.
Ter uitvoering van de op grond van artikel 6.18 van het besluit vastgestelde strategie dient ook
een uitvoeringsprogramma te worden vastgesteld. Zie verder de toelichting op artikel 6.19 van het
besluit.
6.2.3 Bestaande blootstellingsituaties met wettelijk verantwoordelijke
In het geval een wettelijke verantwoordelijke kan worden aangewezen voor een bestaande
blootstellingsituatie, die vanuit het oogpunt van stralingsbescherming aanleiding geeft tot
bezorgdheid, dient die situatie te worden behandeld als een geplande blootstellingsituatie en dient
daarvan te worden kennisgegeven. Deze situaties worden krachtens artikel 6.17 aangewezen (zie
ook de artikelsgewijze toelichting). Dit betekent dat de regels die gelden voor de geplande
blootstellingsituatie in dat geval van toepassing zijn, zoals de regels met betrekking tot
rechtvaardiging, optimalisatie, dosislimieten en het controlestelsel.

44

6.3 Radon
6.3.1 Radon binnenshuis
De bescherming tegen radon valt in verband met het bepaalde in de richtlijn ook onder de werking
van het besluit, terwijl het Bs niet toepasselijk was voor radon en haar dochternucliden. Radon is
een radioactief edelgas dat van nature ontstaat in de bodem. Via de bodem en de daarvan
gemaakte bouwmaterialen, maar ook via water komt radon onder meer in woningen en andere
gebouwen terecht. Door radioactief verval verandert radon in een niet-gasvormige radioactieve stof
die zich kan hechten aan zwevende stofdeeltjes. Deze stofdeeltjes blijven na inademing achter in
de longen en geven daar ioniserende straling af. Die straling kan bijdragen aan het ontstaan van
longkanker. Erkend is verder dat roken in combinatie met blootstelling aan hoge niveaus van radon
een wezenlijk groter individueel risico op longkanker oplevert dan deze factoren afzonderlijk
(overweging 23 van de richtlijn). In vergelijking met andere Europese landen zijn de risico’s door
blootstelling aan radon in Nederland echter beperkt, omdat uit de Nederlandse bodem door de
samenstelling daarvan weinig radon vrijkomt.
In artikel 74 van de richtlijn is bepaald dat lidstaten nationale referentieniveaus moeten vaststellen
voor radonconcentraties en dat het referentieniveau voor het jaargemiddelde van
activiteitsconcentratie in de binnenlucht niet meer mag bedragen dan 300 Bq/m3. In het besluit is
in artikel 9.10, zesde lid, bepaald dat het nationale referentieniveau voor radonconcentraties
binnenshuis in woningen en voor de bevolking toegankelijke gebouwen maximaal 100 Bq/m3
bedraagt als jaargemiddelde van de activiteit per massa-eenheid in de lucht. Aan dit
referentieniveau ligt de volgende onderbouwing ten grondslag. Het RIVM heeft in de afgelopen
decennia onderzoek gedaan naar de gevaren van radon en heeft daartoe vier surveys uitgevoerd.
De laatste survey heeft in 2013-2014 plaatsgevonden en had betrekking op 2500 woningen
verspreid over heel Nederland die na 1930 zijn gebouwd. Er was dus veel informatie beschikbaar
op grond waarvan het referentieniveau voor woningen kon worden vastgesteld. Uit de surveys van
het RIVM is gebleken dat in Nederland de gemiddelde concentratie van radon in woningen op
ongeveer een derde van het gemiddelde ter wereld zit: 16 Bq/m3. In nieuwbouwwoningen is de
gemiddelde concentratie zelfs nog lager: 10 Bq/m3. Dit gemiddelde toont daarnaast een dalende
trend. Zowel de ICRP als de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) stellen verder een
referentieniveau van 100 Bq/m3 voor als jaargemiddelde van de activiteitsconcentratie in de lucht.
De woningen die zijn onderzocht in de laatste survey van het RIVM zijn representatief voor het
woningenbestand in Nederland. Daarom kan worden aangenomen dat ook de gegevens uit die
survey representatief zijn voor het woningenbestand in Nederland. Naar verwachting zijn er dan
25.000 woningen (bouwjaar vanaf 1930) waarbinnen de gemiddelde activiteitsconcentratie van
radon in de lucht meer dan 100 Bq/m3 bedraagt. Deze 25.000 woningen staan met name in het
rivierengebied en Zuid-Limburg ten gevolge van de bodemgesteldheid in die regio’s. In artikel
9.10, zevende lid, is bepaald dat bij ministeriële regeling voor aangewezen specifieke categorieën
van voor het publiek toegankelijke gebouwen kan worden afgeweken van het vastgestelde
referentieniveau van 100 Bq/m3 tot maximaal 300 Bq/m3 als jaargemiddelde van de
activiteitsconcentratie in de lucht. Dit maximum voldoet nog aan het door de richtlijn toegestane
maximale referentieniveau van 300 Bq/m3. Vooralsnog is geen hogere waarde dan 100 Bq/m3
voorzien.
Voor woningen waarin het vastgestelde referentieniveau van 100 Bq/m3 wordt overschreden geldt
overigens dat, vanwege het feit dat globaal bekend is waar de meeste van die woningen staan, kan
worden voldaan aan de in de richtlijn opgenomen plicht om zones aan te wijzen waar het
vastgestelde referentieniveau voor radonconcentraties binnenshuis mogelijk wordt overschreden.
Verder bepaalt artikel 74, derde lid, van de richtlijn dat de lidstaten ervoor zorgen dat informatie
beschikbaar is over de blootstelling aan radon in gebouwen en de bijbehorende gezondheidsrisico’s,
over het belang van radonmetingen en over de beschikbare technische en overige middelen om
radonconcentraties terug te dringen. Om aan deze verplichting te voldoen is in Nederland
informatie over radon en de mogelijke gevaren van blootstelling aan radon beschikbaar gesteld aan
het publiek op diverse websites, zoals die van de Autoriteit, het RIVM en de rijksoverheid. In het

45

radonactieplan (zie ook onder 6.3.3) zal aangegeven worden welke maatregelen bewoners en
eigenaren kunnen overwegen voor woningen waarin de radonconcentratie relatief hoog is. Er is in
Nederland overigens geen sprake van een saneringsituatie, zoals in sommige regio’s in Europa
waar radonconcentraties boven de 1000 Bq/m3 worden aangetroffen.
6.3.2 Radon op de werkplek
Zie de toelichting op hoofdstuk 7 van het besluit waar dit onderwerp wordt geregeld in artikel 7.38.
6.3.3 Radonactieplan
Op grond van artikel 103 van de richtlijn dienen de lidstaten een nationaal actieplan radon (hierna:
radonactieplan) op te stellen om de langdurige risico’s aan te pakken uit blootstelling door
binnendringing van radon uit de bodem, bouwmaterialen of water in woningen, in voor het publiek
toegankelijke gebouwen en op werkplekken. De Autoriteit is belast met de gecoördineerde
voorbereiding, het opstellen en mede uitvoeren van het radonactieplan. Zie voor een verdere uitleg
over de inhoud van dit plan de toelichting op artikel 6.20 van het besluit.
6.3.4 Bouwmaterialen
Voor productenten en importeurs van bouwmaterialen geldt dat zij geen bouwmaterialen op de
markt mogen brengen waarbij de blootstelling van een lid van de bevolking leidt tot een effectieve
dosis hoger dan 1 millisievert per jaar. Dit betreft met name bouwmaterialen waarin vliegas,
slakken en bijvoorbeeld lava zijn verwerkt. Om te voorkomen dat alle bouwmaterialen met deze
verplichting te maken gaan krijgen is onderzocht of bepaalde bouwmaterialen afhankelijk van hun
samenstelling kunnen worden vrijgesteld van nader onderzoek naar de externe blootstelling. Dit
wordt mogelijk geacht, omdat in Nederland de externe blootstelling als gevolg van de toepassing
van bouwmaterialen met gemiddeld 0,3 millisievert per jaar ver onder de referentiewaarde van
1 millisievert per jaar blijft. Er zullen vuistregels worden bepaald waarmee ondernemers makkelijk
kunnen bepalen of zij ruim onder de referentiewaarde van 1 millisievert per jaar blijven en daarom
geen nader onderzoek hoeven te (laten) verrichten. In de artikelsgewijze toelichting bij artikel 6.21
van het besluit wordt een en ander nader toegelicht.
6.4 Milieumonitoringsprogramma
De richtlijn schrijft een gepast milieumonitoringsprogramma voor (artikel 72 van de richtlijn). In
overweging 49 van de richtlijn wordt voorts verwezen naar artikel 35 van het Euratom-verdrag, dat
de lidstaten verplicht ervoor te zorgen dat er een gepast programma bestaat om controle uit te
oefenen op het niveau van radioactiviteit in het milieu. Verder is bepaald dat de lidstaten de
resultaten van die controle aan de Europese Commissie dienen te rapporteren (artikel 36 van het
Euratom-verdrag). De voorwaarden voor het rapporteren zijn volgens overweging 49 van de
richtlijn toegelicht in aanbeveling Nr. 2000/473/Euratom van de Commissie. De plicht om een
milieumonitoringsprogramma te hebben is in artikel 6.25 van het besluit opgenomen.
Nederland kent al langer een milieumonitoringsprogramma waarin ook radioactiviteit wordt
meegenomen. Aan het RIVM is reeds in 2002 opdracht gegeven om metingen te verrichten, de
resultaten daarvan in kaart te brengen en hierover te rapporteren aan de Europese Commissie.
Ook andere instituten zoals RIKILT en Rijkswaterstaat voeren metingen uit. Zij stellen hun
resultaten aan het RIVM beschikbaar ten behoeve van de rapportage aan de Europese Commissie.
Aan het RIVM is tevens opdracht gegeven metingen te verrichten van monsters van lozingen van
lucht en water van de diverse nucleaire installaties met als doel de door de vergunninghouders
gerapporteerde meetgegevens te verifiëren. Het RIVM controleert ook het zogenoemde
omgevingsdosisequivalenttempo rond deze installaties (zie bijlage 2, onderdeel D, voor de
begripsomschrijving van dit begrip en van het begrip omgevingsdosisequivalent).

46

Het bestaande monitoringsprogramma wordt mede ingericht met het oog op bestaande
blootstellingsituaties.
7. Beroepsmatige blootstelling
7.1 Algemene bepalingen voor beroepsmatige blootstelling
De ondernemer is verantwoordelijk voor het treffen van de juiste stralingsbeschermingsmaatregelen, ook voor werknemers. Om dit te waarborgen is de ondernemer verplicht een
stralingsbeschermingsdeskundige in te schakelen voor een groot aantal taken die in
artikel 7.1 van het besluit zijn opgesomd (zie de artikelsgewijze toelichting). Het betreft
toezichthoudende en raadplegende taken die in het tweede respectievelijk derde lid worden
opgesomd. Het gaat bijvoorbeeld om toezicht op onderzoeken en testen van
beschermingsmiddelen die werknemers gebruiken, en om het raadplegen over het optimaliseren en
vaststellen van in die situatie passende dosisbeperkingen. De stralingsbeschermingsdeskundige
kan in dienst van de onderneming zijn of door de ondernemer worden ingehuurd. Van belang is dat
de ondernemer kan aantonen hoe hij heeft gezorgd dat aan de wettelijke verplichtingen wordt
voldaan, bijvoorbeeld door een arbeidsovereenkomst of een opdrachtverstrekking aan de
deskundige.
Voorts is de ondernemer verplicht om bepaalde handelingen door of onder toezicht van een
toezichthoudend medewerker stralingsbescherming te laten uitvoeren (zie artikel 7.2 van het
besluit en de bijbehorende artikelsgewijze toelichting). Het gaat hier vooral om hoe op de werkplek
daadwerkelijk uitvoering wordt gegeven aan de vereisten van het besluit. De toezichthoudend
medewerker werkt hiervoor samen en onderhoudt contact met de stralingsbeschermingsdeskundige.
Voor werknemers dient de ondernemer ervoor te zorgen dat de in artikel 7.3 van het besluit
vastgestelde dosislimieten niet worden overschreden. Leerlingen en studerenden tussen 16 en 18
jaar die worden opgeleid voor een radiologisch beroep mogen onder specifieke voorwaarden deze
limieten overschrijden tot de grens die geldt voor B-werknemers (zie artikel 7.35).
Tot de overige verplichtingen van de ondernemer behoren onder meer de verplichting dat hij de
werkplek classificeert in zones en bijbehorende beschermingsmaatregelen vaststelt (zie artikel
7.7). Dit gebeurt op basis van een beoordeling van de risico’s die aan de handeling verbonden zijn,
die conform artikel 7.1 worden geïnventariseerd. Deze bevindingen worden meegenomen en
vastgelegd in de Risico-inventarisatie en -evalutie (RIE), bedoeld in artikel 5 van de
Arbeidsomstandighedenwet. De ondernemer is op grond van die wet al verplicht een RIE op te
stellen. Omdat het nodig kan zijn dat de risicobeoordeling, gezien de gevaren van ioniserende
straling, in sommige opzichten dieper gaat dan de RIE, bevat het besluit de bevoegdheid voor de
Minister van SZW om nadere regels te stellen met betrekking tot de vorm en inhoud daarvan. Dit is
een voortzetting van de huidige praktijk, maar om de aanvullende verplichtingen van de
ondernemer op het gebied van stralingsbescherming in relatie tot de risico-inventarisatie enevaluatie van artikel 5 van de Arbeidsomstandighedenwet beter zichtbaar te maken, is besloten
deze verplichtingen in een apart artikel op te nemen (zie artikel 7.6).
Ook dient de ondernemer aan blootgestelde medewerkers een dosiscontrolemiddel ter beschikking
te stellen in geplande situaties en bij onbedoelde blootstellingen en noodsituaties te zorgen voor
individuele monitoring dan wel de ontvangen equivalente dosis op andere passende wijze te laten
bepalen en registreren (zie artikel 7.12). Verder dient passende instructie en voorlichting te
worden gegeven aan (blootgestelde) werknemers, zwangere werknemers, maar ook aan andere
werknemers (niet (in)direct betrokken bij de handeling) die mogelijk kunnen worden blootgesteld
(zie par. 7.1.5).
Voor de wijze waarop de blootstelling van vliegtuigbemanning wordt vastgesteld blijft de regeling
bestaan die bepaalt dat hiervoor een vastgestelde rekenmethode gebruikt mag worden. De
dosisbepaling vliegtuigbemanningen wordt individueel vastgesteld op basis van de

47

risicobeoordeling, zoals die ook voor elke andere blootgestelde werknemer bepaald en
geregistreerd wordt (zie artikel 7.5).
Toezicht op blootgestelde A-werknemers en zzp-ers vindt plaats door een stralingsarts die, een
nieuw element in het besluit, dit doet als onderdeel van, althans in samenspraak met een
arbodienst. De verhouding tussen de stralingsarts en arbodienst wordt primair beheerst door de
bepalingen van de Arbeidsomstandighedenwet (met name de artikelen 14 en 14a van die wet). Zo
nodig kan de minister van SZW hier aanvullende eisen stellen (artikel 7.21, achtste lid, van het
besluit). De taken van de stralingsarts zijn geregeld in artikel 7.21 van het besluit. De
kwaliteitsborging van de stralingsarts wordt geregeld via het stellen van voorwaarden (o.a.
opleidingseisen) aan inschrijving in het register voor stralingsartsen (artikel 7.22).
In het besluit is vastgelegd dat onder werknemers niet alleen eigen werknemers (op
arbeidsovereenkomst in dienst), vrijwilligers en zzp-ers wordt verstaan, maar ook externe
werknemers (die niet in dienst zijn bij de ondernemer waar de handeling wordt uitgevoerd, d.i.
inleenkrachten en stage lopende leerlingen of studerenden). Hiermee wordt bereikt dat alle bij een
ondernemer werkzame personen dezelfde mate van bescherming tegen ioniserende straling
ontvangen, ongeacht de aard van de arbeidsbetrekking. Alle verplichtingen die de ondernemer ten
aanzien van de eigen werknemers heeft, gelden daarmee ook voor externe werknemers. De
richtlijn eist wel een grotere betrokkenheid en verantwoordelijkheid voor de eigen werkgever van
de externe werknemers. Het zwaartepunt ligt, conform het Bs, bij de ondernemer onder wiens
verantwoordelijkheid de handeling wordt uitgevoerd. Deze is primair verantwoordelijk voor de
dagelijkse gang van zaken en de daarmee samenhangende verplichtingen. Wel dient hij in
voorkomend geval de externe werkgever daarbij te betrekken.
De externe werkgever moet zich er van vergewissen dat de ondernemer deze zorgplichten ook
nakomt. Daarnaast heeft de externe werkgever een aantal eigen verplichtingen wat betreft
registratie van blootstelling en het zorgen voor gezondheidskundig onderzoek. Ook hij moet in
voorkomend geval de ondernemer daarbij betrekken (artikel 7.27 van het besluit en bijbehorende
artikelsgewijze toelichting). Voor de goede orde zij er op gewezen dat dit onverlet laat de voor de
ondernemer en externe werkgever uit de Arbeidsomstandighedenwet en het
Arbeidsomstandighedenbesluit voortvloeiende verplichtingen (zoals arbobeleid, risico-inventarisatie
en -evaluatie (RIE)/ plan van aanpak, veilige arbeidsplaats, adequate arbeids- en persoonlijke
beschermingsmiddelen).
Ten slotte is een bepaling ten aanzien van ruimtevaartpersoneel toegevoegd die bewerkstelligt dat
deze groep, indien in de toekomst aanwezig, ook onder de reikwijdte van het besluit valt (artikel
7.31).
7.2 Beroepsmatige blootstelling in geplande blootstellingsituaties
Voor blootstelling van werknemers in geplande blootstellingsituaties dient de ondernemer
dosisbeperkingen vast te stellen. Deze dienen als hulpmiddel voor optimalisatie van de
bescherming van werknemers. Omdat dit per blootstellingsituatie anders kan zijn wordt van de
ondernemer verwacht dat hij een op de situatie afgestemde dosisbeperking vaststelt. Aan de wijze
waarop dit gebeurt kunnen door de Minister van SZW aanvullende regels worden gesteld (artikel
7.33).
Verder worden in het besluit dosislimieten vastgesteld voor blootgestelde werknemers. In het
besluit is een blootgestelde werknemer een werknemer die een dosis kan ontvangen die hoger is
dan één van de dosislimieten voor een werknemer in het algemeen (artikel 7.34). De
dosislimietwaarden voor een werknemer in het algemeen zijn gelijk aan de dosislimiet voor een lid
van de bevolking (artikel 7.3). Voor jeugdigen en leerlingen zijn lagere dosislimieten vastgesteld
(artikel en 7.4 en 7.35). Het is hen bovendien slechts toegestaan uit hoofde van een opleiding
voor een radiologisch beroep als blootgestelde werknemer ingezet te worden (artikel 7.4). Ten
aanzien van zwangere en borstvoedinggevende werkneemsters is een strengere dosislimiet gesteld
opdat het (ongeboren) kind dezelfde bescherming geniet als een lid van de bevolking (artikel

48

7.36). De dosislimieten zijn ten opzichte van het Bs niet veranderd, op één uitzondering na. De
limiet voor een equivalente dosis voor de ooglens is conform de richtlijn verlaagd van 150
milliSievert per jaar naar 20.
7.3 Beroepsmatige blootstelling in radiologische noodsituaties
Indien het ter bestrijding van radiologische noodsituaties niet anders kan, biedt het besluit de
mogelijkheid om in de in artikel 7.37 genoemde uitzonderlijke situaties van de dosislimieten voor
blootgestelde werknemers af te wijken en in plaats daarvan een hoger referentieniveau te
hanteren. De voorwaarden waaronder dat kan geschieden, worden in de bij artikel 7.37 behorende
toelichting nader toegelicht.
7.4 Beroepsmatige blootstelling in bestaande blootstellingsituaties
Als gevolg van het toepassingsgebied van de richtlijn dat in beginsel alle blootstellingsituaties
omvat, is in het besluit ook een bepaling opgenomen die als doel heeft werknemers te beschermen
tegen bestaande blootstellingsituaties, meer concreet: situaties die worden veroorzaakt door
blootstelling aan radon afkomstig van de werkplek zelf. Bij overschrijding van een vastgesteld
referentieniveau moet deze blootstelling worden opgeteld bij de geplande beroepsmatige
blootstellingen. In het besluit is het maximum voor radon op de werkplek, net als voor woningen,
op 100 Bq/m3 gesteld met de mogelijkheid hiervoor een hogere waarde vast te stellen (met als
maximum 300 Bq/m3), indien dit vanwege de nationale omstandigheden gerechtvaardigd is. Zie
behalve de artikelsgewijze toelichting bij artikel 7.38 ook die bij artikel 9.10, zevende lid, dat
betrekking heeft op het referentieniveau voor de bevolking en paragraaf II.6.3.3 van deze
toelichting in verband met het radonactieplan.
8. Medische blootstelling
Hoofdstuk 8 van het besluit richt zich op het geheel van medische toepassingen van ioniserende
straling. De toepassing ervan geschiedt hoofdzakelijk op een drietal deelgebieden te weten in de
röntgendiagnostiek, radiotherapie en de nucleaire geneeskunde. De toepassingen op het gebied
van de nucleaire geneeskunde kennen deels een diagnostisch doeleinde en deels een therapeutisch
doeleinde. De stralingsbescherming bij medische toepassingen is erop gericht personen die
medische blootstellingen ondergaan te beschermen tegen de nadelige gevolgen van blootstelling
aan ioniserende straling. Centraal daarbij staan een zorgvuldige toepassing van rechtvaardiging en
optimalisatie. Het onderhavige hoofdstuk is ook van toepassing op personen die willens en wetens
(doch niet beroepshalve) behulpzaam zijn bij het ondersteunen van personen die medische
blootstellingen ondergaan.
8.1. Algemene bepalingen
De algemene bepalingen in hoofdstuk 8 van het besluit bevatten een aantal facultatieve
delegatiegrondslagen om bij ministeriële regeling nadere regels te kunnen stellen aan het bepaalde
in een aantal artikelen die in hoofdstuk 8 zijn opgenomen. De grondslagen zijn opgenomen omdat
in de toekomst mogelijk de wens bestaat om bepaalde open normen uit het besluit nader te
specificeren om het gebruiksgemak van de tekst door de beroepsgroep te vergroten. Het zal dan
uitsluitend gaan om een technische invulling van de in het besluit gehanteerde termen.
8.2. Algemene bepalingen over bescherming bij medische blootstellingen
Belangrijke technologische en wetenschappelijke ontwikkelingen in de afgelopen decennia hebben
geleid tot een toename in de blootstelling van patiënten. Als gevolg van deze ontwikkelingen en het
streven van de richtlijn ook patiënten te beschermen tegen de nadelige gevolgen van blootstelling
aan ioniserende straling blijven de beginselen van rechtvaardiging en optimalisatie uiterst
belangrijk en dienen deze een voorname rol in de praktijk te kennen. Rechtvaardiging van de
medische blootstelling op individueel niveau (artikel 8.2) is hierbij in het bijzonder noodzakelijk.

49

Het beginsel van optimalisatie, zoals beschreven in artikel 8.3, dient immer te worden toegepast.
Er bestaan vele wijzen van optimalisatie, welke zoveel mogelijk dienen te worden toegepast, mits
er geen cruciale afbreuk wordt gedaan aan het doeleinde van de medische blootstelling. Verder
dienen methoden tot optimalisatie mee te gaan met de ontwikkelingen in de zorg, zoals dit
bijvoorbeeld geldt voor de regelmatige herziening van diagnostische referentieniveaus. Verder
geldt dat medische blootstellingen uitsluitend plaats mogen vinden onder de medische
verantwoordelijkheid van een deskundige zorgverlener, zoals vermeld in artikel 8.4. Voor wat
betreft de verantwoordelijkheid bevindt er zich op dit punt een belangrijke verbintenis met de Wet
op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (Wet BIG).
8.3. Bijzondere bepalingen over bescherming bij medische blootstellingen
In paragraaf 8.3 van het besluit wordt eveneens de verplichting gesteld tot het toepassen van het
beginsel van optimalisatie. Hierbij wordt in het bijzonder ingegaan op specifieke situaties waarbij
mogelijk een andere overweging wordt gemaakt als de beginselen worden toegepast, zoals bij de
medische blootstelling bij asymptomatische personen (artikel 8.6), verzorgers en proefpersonen bij
wetenschappelijk onderzoek (artikel 8.7 en 8.10), bij medische blootstelling met een
radiotherapeutisch doeleinde (artikel 8.9) en bij vrouwen die zwanger zijn of borstvoeding geven
(artikel 8.11). Als gevolg van het bepaalde in de richtlijn worden verder, uitvoeriger dan in het Bs,
de taken en verantwoordelijkheden van de klinisch fysicus beschreven in artikel 8.8. Verder
beschrijft artikel 8.12 enkele verplichtingen voor de ondernemer die betrekking hebben op
onopzettelijke blootstellingen en op significante gebeurtenissen. Het gaat onder meer om
maatregelen om de waarschijnlijkheid en de omvang van toevallige of onopzettelijke
blootstellingen, van personen die een medische blootstelling hebben ondergaan, tot een minimum
te beperken. Tenslotte verplicht artikel 8.13 de minister van VWS om zorg te dragen voor het
bepalen van de verdeling van individuele dosisschattingen bij medische blootstellingen voor
radiodiagnostiek en interventieradiologie.
8.4. Eisen aan procedures en apparatuur
Mede ten gevolge van de recente technische ontwikkelingen van de medisch-radiologische
apparatuur en de toename in de medische blootstelling van patiënten worden er explicietere eisen
gesteld aan procedure en apparatuur (artikel 8.14 tot en met 8.16). Verder kan de minister van
VWS nadere eisen stellen om onnodige verspreiding van medisch-radiologische apparatuur te
voorkomen indien dit nodig wordt geacht.
9. Blootstelling van leden van de bevolking
Zoals vermeld onder II.2 bevat hoofdstuk 2 van het besluit algemene bepalingen die betrekking
hebben op de algemene beginselen van stralingsbescherming, waaronder optimalisatie en
dosislimitering. Hoofdstuk 9 bevat een uitwerking van die beginselen met betrekking tot de
bescherming van de leden van de bevolking in de verschillende in het besluit onderscheiden
blootstellingsituaties.
De verspreiding van radioactieve stoffen in het milieu kan een bedreiging vormen voor zowel het
milieu als de volksgezondheid. Onder andere door voedselconsumptie kunnen radioactieve stoffen
via het milieu in het menselijk lichaam terecht komen. Dit heeft tot gevolg dat in de richtlijn
opgenomen limieten, beperkingen, grens- of referentiewaarden tot doel hebben om zowel het
milieu als de volksgezondheid te beschermen. Hierbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen
milieu en volksgezondheid, maar dragen de beperkende maatregelen en limieten die zijn
voorgeschreven ter bescherming van leden van de bevolking ook bij aan de bescherming van het
milieu. Bij de keuze van de vestigingsplaats van nucleaire installaties dienen, gedurende het proces
van vergunningverlening, ook ecologische omstandigheden te worden beschouwd. Dit is nader
uitgewerkt in het Bkse. Daarnaast schrijft de richtlijn een gepast milieumonitoringsprogramma voor
(zie II.6.4).

50

Vanuit diverse internationale organisaties is groeiende aandacht voor de bescherming van het
milieu, waaronder planten en dieren, tegen met name de gevolgen van besmettingen op lange
termijn en het effect daarvan op de volksgezondheid (zie overweging 27 van de richtlijn). Daartoe
worden criteria, modellen en methoden ontwikkeld voor het in kaart kunnen brengen van mogelijke
(effecten) van besmettingen op het milieu. Dit zal op termijn kunnen leiden tot verdere
ontwikkeling van het monitoren en beschermen van het milieu. Omdat de criteria, modellen en
methoden thans onvoldoende ontwikkeld zijn is er vooralsnog onvoldoende aanleiding om het
begrip “milieu” als aanvullende blootstellingscategorie te introduceren in het nieuwe besluit.
Daarbij speelt dat met het beschermen van de mens op het niveau van het individu er tevens een
heel hoog beschermingsniveau wordt geboden aan het milieu. Het milieu wordt immers beschermd
op het niveau van soorten en ecosystemen, niet op het niveau van individuele organismen.
9.1 Blootstelling van de bevolking in geplande blootstellingsituaties
De effectieve dosislimiet voor leden van de bevolking tengevolge van toegestane handelingen blijft
onveranderd 1 millisievert per kalenderjaar (artikel 9.1, tweede lid, van het besluit). Deze waarde
mag voor een lid van de bevolking niet worden overschreden en heeft betrekking op de som van de
jaarlijkse blootstelling ten gevolge van alle handelingen. Naast deze dosislimiet gelden de
equivalente dosislimieten voor de ooglens van 15 millisievert per kalenderjaar en voor de huid,
gemiddeld over enig huidoppervlak van 1 cm2, 50 millisievert per kalenderjaar (artikel 9.1, derde
lid). Het beleid ten aanzien van bescherming van de bevolking in geplande blootstellingsituaties is
eveneens onveranderd. Aangezien een ondernemer niet verantwoordelijk gesteld kan worden voor
hetgeen andere ondernemers aan blootstelling van leden van de bevolking veroorzaken, wordt een
deel van de cumulatieve dosislimiet van 1 millisievert per kalenderjaar toegewezen aan elke
ondernemer. Als gevolg daarvan is de ondernemer verplicht ervoor zorg te dragen dat voor een lid
van de bevolking als gevolg van handelingen die onder zijn verantwoordelijkheid worden verricht,
op enig punt buiten de locatie, ten gevolge van die handelingen een effectieve dosis van
0,1 millisievert in een kalenderjaar niet wordt overschreden. Het wordt uiterst onwaarschijnlijk
geacht dat bij het hanteren van deze locatielimiet een lid van de bevolking ten gevolge van alle
(geautoriseerde) bronnen en handelingen de cumulatieve dosislimiet zal overschrijden. Verder
dient de ondernemer ervoor te zorgen dat voor een lid van de bevolking binnen de locatie de
individuele dosislimieten, genoemd in artikel 9.2 van het besluit niet worden overschreden. Een lid
van de bevolking binnen een locatie is geen werknemer, maar is bijvoorbeeld bezoeker. Al bij de
implementatie van richtlijn 96/29/Euratom in het Bs is ervoor gekozen de leden van de bevolking
die zich binnen een locatie bevinden eenzelfde niveau van bescherming te bieden als een
werknemer. Daarbij is de aanname gedaan dat de blootstelling binnen een locatie gelijkmatig
verdeeld is over een kalenderjaar. Daardoor is de kans zeer klein dat de genoemde dosislimiet voor
een lid van de bevolking, die zich binnen een locatie bevindt, overschreden zal worden.
Hoofdstuk 9 bevat, naast de dosislimieten, ook de dosisbeperkingen waaraan de ondernemer zich
dient te houden ter bescherming van de leden van de bevolking.
9.2 Raming van de door de leden van de bevolking ontvangen doses
Een belangrijk kenmerk van geplande blootstellingsituaties is dat de blootstelling van personen aan
ioniserende straling soms plaatsvindt uit het geplande gebruik van een stralingsbron. Soms gaat
het om een menselijke handeling die wijziging brengt in de verspreidingsroutes, zodat de handeling
een blootstelling veroorzaakt. Deze blootstelling is van tevoren over het algemeen goed in te
schatten (anders dan bij radiologische noodsituaties en bestaande blootstellingsituaties het geval
is). Daarom geldt voor een ondernemer die een handeling wil uitvoeren met een bron van
ioniserende straling de verplichting de verwachte blootstelling van zowel leden van de bevolking als
van zijn werknemers in kaart te brengen. Dit dient te gebeuren voordat de handeling wordt
uitgevoerd en gedurende de uitvoering van de handelingen. Indien niet kan worden aangetoond

51

dat aan de voorgeschreven dosislimieten kan worden voldaan wordt de vergunning of registratie
geweigerd (artikelen 3.7 en 3.9 van het besluit).
De wijze waarop een dosisraming door de ondernemer dient te worden uitgevoerd was onder het
Bs bepaald in de MR-EZ. Met de implementatie van de richtlijn is dit opgenomen in een verordening
van de Autoriteit (op grond van artikel 9.7, derde lid, van het besluit). Een wijziging ten opzichte
van de wijze van dosisraming in de MR-EZ is dat daarin werd uitgegaan van de referentiepersoon
en dat in de nieuwe regeling op grond van de richtlijn wordt uitgegaan van de representatieve
persoon. In de toelichting op de verordening is nader toegelicht wat dit inhoudt en hoe de
dosisraming dient plaats te vinden.
9.3 Blootstelling van de bevolking in radiologische noodsituaties en bestaande
blootstellingsituaties
De richtlijn heeft ten behoeve van de bescherming van leden van de bevolking tijdens radiologische
noodsituaties en bestaande blootstellingsituaties referentieniveaus geïntroduceerd als instrument
voor optimalisatie (zie ook onder II.2.3). In deze beide situaties zijn geen dosislimieten van
toepassing. Een referentieniveau is een dosisniveau of activiteitsconcentratie waarboven
blootstelling als ongepast wordt beschouwd (NB zoals is beschreven in paragraaf 2.3 van deze nota
van toelichting is een referentieniveau geen limiet die niet mag worden overschreden, maar een
richtwaarde waarboven blootstelling als ongepast moet worden beschouwd). Zoals reeds
beschreven onder II.2.2.2 en II.6.1.4 is in het besluit voor een radiologische noodsituatie een
bandbreedte voor het vast te stellen referentieniveau opgenomen van 20-100 millisievert. Artikel
9.8, eerste lid, bevat een grondslag om bij ministeriële regeling binnen die bandbreedte één of
meer referentieniveaus vast te stellen voor de blootstelling van leden van de bevolking in
radiologische noodsituaties en in de overgang van zo’n situatie naar een bestaande
blootstellingsituatie. Deze overgang is belangrijk, omdat tijdens een radiologische noodsituatie
meer (beperkende) maatregelen van toepassing zijn dan tijdens een bestaande
blootstellingsituatie, zoals het evacueren van een bepaald gebied. Voor bestaande
blootstellingsituaties is in de richtlijn bepaald dat het referentieniveau voor een lid van de
bevolking gelijk is aan of hoger is dan 1 en niet hoger is dan 20 millisievert als effectieve dosis in
een kalenderjaar (zie ook II.2.2.2 en II.6.2.2). In artikel 9.10 is die bandbreedte opgenomen en
aan de betrokken ministers de bevoegdheid gegeven om bij regeling één of meer referentieniveaus
vast te stellen. Zie ook onder II.6.2.2.
10. Het beheer van en het zich ontdoen van radioactieve afvalstoffen
10.1 Zich ontdoen van radioactieve afvalstoffen
Net als onder het Bs geldt ook ingevolge het besluit de plicht voor de ondernemer om het ontstaan
van radioactieve afvalstoffen zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken. Als die afvalstoffen
toch ontstaan, kan een ondernemer zich daar uitsluitend van ontdoen indien de stoffen onder de
vrijgavewaarden komen. Zoals eerder vermeld zijn die vrijgavewaarden aangescherpt ten opzichte
van de vrijgavewaarden die op grond van het Bs in de MR-EZ waren opgenomen. Zie wat betreft de
vrijgave van radioactieve stoffen de toelichting onder II.3.5.3 en, ook wat betreft het zich ontdoen
en beheer van radioactieve afvalstoffen, de artikelsgewijze toelichting bij de artikelen 10.2 tot en
met 10.9.
10.2 Kosten opslag radioactieve afvalstoffen
Ter implementatie van Richtlijn 2011/70/Euratom was in artikel 20g van het Bs bepaald “dat de
vergunninghouder de kosten die hij in rekening brengt voor het in werking houden van een
inrichting waarin splijtstoffen worden opgeslagen als bedoeld in artikel 15, onder b, van de wet, die
op grond van artikel 37, achtste lid, door Onze Minister is aangewezen op een transparante,
objectieve en niet-discriminerende wijze vaststelt”. Deze bepaling was opgenomen omdat Richtlijn

52

2011/70/Euratom lidstaten ertoe verplichtte ervoor te zorgen dat het nationale kader voorschrijft
dat er voldoende middelen beschikbaar moeten zijn voor het uitvoeren van het nationale
programma en in het bijzonder voor het beheer van radioactief afval en verbruikte splijtstof.
Omdat deze plicht nog steeds geldt is in het besluit het bepaalde in artikel 20g van het Bs
wederom opgenomen. In Nederland is de door de minister van IenM aangewezen instelling voor de
ontvangst van radioactieve afvalstoffen de NV Centrale Organisatie Voor Radioactief Afval (hierna:
COVRA). Aan de in artikel 10.11 van het besluit neergelegde verplichting is uitvoering gegeven
doordat de COVRA de kosten voor conditionering, tijdelijke opslag en de toekomstige eindberging
van radioactief afval op een kostendekkende wijze in rekening brengt bij haar klanten.
11. Systeem van inspecties
In de artikelen 104 en 105 van de richtlijn is voorgeschreven dat de lidstaten een
handhavingssysteem hebben. Aan deze verplichtingen was reeds grotendeels voldaan. In de wet is
een inspectiesysteem opgenomen. Verschillende rijksinspecties (gemandateerd door de
verschillende verantwoordelijke ministers) houden toezicht:
- Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming (Autoriteit; IenM)
- Inspectie SZW (SZW)
- Inspectie Gezondheidszorg (IGZ; VWS)
- Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit (NVWA; EZ)
- Staatstoezicht op de Mijnen (SodM; EZ)
- Rijksbelastingdienst/Douane (Financiën)
- Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT; IenM)
- Inspectie Militaire Gezondheidszorg (IMG; Defensie)
Ook was reeds voldaan aan het vereiste van artikel 104, tweede lid, van de richtlijn dat er een
systematisch inspectieprogramma is. De Autoriteit heeft een inspectiestrategie, waarin is
opgenomen welke regelgeving en welke doelgroepen de Autoriteit inspecteert. Daarvan afgeleid
wordt vastgesteld welke doelgroepen de Autoriteit in het volgende jaar inspecteert en welke
kernvragen beantwoord worden in de naleefmeting. Daarboven heeft de Autoriteit een jaar- en een
meerjarenplan waarin aantallen inspecties genoemd zijn.
Inspectie SZW heeft een meerjaren inspectieprogramma dat wordt uitgevoerd.
In zijn algemeenheid heeft de IGZ verschillende inspectieprogramma’s (soorten toezicht,
waaronder risicogestuurd toezicht en incidententoezicht). Voor dit onderdeel dient nog een
inspectieprogramma opgezet te worden.
Artikel 104, derde lid, van de richtlijn behoefde gedeeltelijke implementatie. De bevindingen van
elke inspectie moeten worden geregistreerd en aan de betreffende onderneming worden
toegezonden. Door de Autoriteit worden de bevindingen van elke inspectie geregistreerd en aan de
betreffende onderneming toegezonden. Door de Inspectie SZW worden de bevindingen van alle
inspecties digitaal vastgelegd in I-Net. Inspectie SZW stuurt een brief naar de werkgever die
verantwoordelijk is voor de betreffende bevinding en die deze ook op moet heffen. Nieuw is dat
expliciet is gemaakt dat indien de bevindingen betrekking hebben op externe werknemers de
bevindingen zo nodig ook aan de werkgever worden toegezonden. Dit is voor de Inspectie SZW van
belang. De IGZ heeft een systeem waarin alle bevindingen van inspecties worden vastgelegd. Deze
worden ook gerapporteerd aan betrokkenen.
Aan artikel 104, vierde lid, van de richtlijn wordt reeds voldaan, dat artikel behoeft geen verdere
implementatie. Een beknopt overzicht van het inspectieprogramma en de belangrijkste resultaten
van de uitvoering ervan dienen ter beschikking te staan aan het publiek. De Autoriteit geeft een
jaarverslag uit dat aan de eis van artikel 104, vierde lid, voldoet. Dit is bestaande praktijk. De
meerjarenplanning en factsheets van de uitgevoerde projecten van de Inspectie SZW staan op haar
website. De IGZ maakt rapporten betreffend thematisch toezicht en risicotoezicht openbaar.

53

Artikel 104, vijfde lid, van de richtlijn behoeft implementatie, maar niet in regelgeving. Het betreft
een opdracht van feitelijke aard. Er moeten mechanismen bestaan zodat de informatie over
bescherming en veiligheid op basis van belangrijke lering uit inspecties uit het verleden,
gerapporteerde incidenten en ongevallen, en verwante bevindingen, tijdig onder de betrokken
partijen, waaronder fabrikanten en leveranciers van stralingsbronnen en, zo nodig, internationale
organisaties kan worden verspreid.
De Autoriteit voldoet hieraan wat betreft de nucleaire installaties. Voor overige faciliteiten niet.
Tijdens de IRRS zelfevaluatie die in 2014 heeft plaatsgevonden is opgemerkt dat er een
verplichting moet komen voor bedrijven om een root-cause analyse uit te voeren, voor de
Autoriteit om incidentonderzoek te doen en voor de Autoriteit om over incidenten en over
technische ontwikkelingen te publiceren richting ondertoezichtgestelden en het publiek. Door de
Inspectie SZW wordt hieraan alleen op ad-hoc basis invulling aan gegeven. Ook de IGZ geeft hier
ad hoc invulling aan. Samenwerking vindt plaats met betrokken partijen.
Artikel 105 van de richtlijn behoeft geen nadere implementatie. De Autoriteit en de ministers die
bevoegd zijn op de verschillende gebieden zijn bevoegd toezicht te houden. Op grond van de wet,
Awb en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht hebben zij verschillende
handhavingsbevoegdheden om een persoon of rechtspersoon te kunnen verplichten maatregelen te
treffen teneinde gebreken te verhelpen en herhaling ervan te voorkomen. Het gaat dan om
bestuursdwang of het opleggen van een last onder dwangsom. Ook heeft de Autoriteit de
mogelijkheid de vergunning in te trekken. Naast genoemde mogelijkheden is overtreding van de
wet ook een economisch delict als bedoeld in de Wet op de economische delicten en is op grond
daarvan strafrechtelijke vervolging mogelijk. De daadwerkelijke uitoefening van toezicht wordt
uitgevoerd door de Autoriteit en de eerdergenoemde inspecties op basis van door de verschillende
ministers genomen mandaatbesluiten. De Inspectie SZW kent bij de handhaving van de wet alleen
de strafrechtelijke aanpak. Bij een overtreding krijgt het bedrijf een waarschuwing of er wordt
proces-verbaal opgemaakt op grond van de WED. De Inspectie SZW kan betreffende overtreding
van productwetgeving op dit punt (Wmh) in mandaat van de minister van SZW eventueel ook de
bestuurlijke boete opleggen.
Wat betreft de uit te voeren inspecties en eventueel te nemen handhavingsmaatregelen zal ook
worden gewerkt volgens de door de richtlijn voorgeschreven graduele aanpak.

54

III GEVOLGEN
1. Bedrijfseffectentoets
Sira Consulting heeft onderzoek uitgevoerd naar de financiële effecten van de richtlijn, zoals
geïmplementeerd in het besluit en enkele andere besluiten, waaronder het Bkse. In haar rapport
stelt Sira Consulting vast dat de implementatie van de richtlijn invloed heeft op alle bedrijven die te
maken hebben met ioniserende straling. Het betreft bedrijven in zeer uiteenlopende branches,
waaronder tandartspraktijken, ziekenhuizen, industrie etc. Onderstaande tabel toont de aantallen
bedrijven per te onderscheiden branches binnen dit domein. Bedrijven kunnen meerdere bronnen
van ioniserende straling (toestellen, versnellers of radioactieve stoffen) gebruiken. Zo kan een
tandartspraktijk bijvoorbeeld één of meer toestellen hebben voor het maken van röntgenfoto’s,
waardoor het totale aantal toestellen groter is dan het aantal tandartspraktijken.
Het besluit bevat geen verplichtingen voor burgers.
Tabel 1. Aantal bedrijven dat te maken heeft met ioniserende straling

Nr.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.

Doelgroep
Tandartspraktijken
Dierenartsklinieken
Luchtvaartmaatschappijen
Onderzoekslaboratoria
Ziekenhuizen (academisch + top klinische zorg)
Ziekenhuizen (overig)
Bouwmaterialenindustrie (beton- en
cementproducten)
Olie-/gasindustrie
Overige industriële inrichtingen
Schrootverwerkers (boven de drempel)
Niet destructief onderzoek (NDO)
Nucleaire inrichtingen

Aantal bedrijven
4.760
1.000
85
250
34
70
265
40
500
100
10
5

1.1 Regeldrukeffecten
De bedrijfseffecten tengevolge van de implementatie van de richtlijn hebben met name betrekking
op de regeldrukeffecten. Regeldrukeffecten bestaan uit administratieve lasten en inhoudelijke
nalevingskosten. Administratieve lasten zijn de kosten die bedrijven en burgers moeten maken om
te voldoen aan de informatieverplichtingen die voortvloeien uit de wet- en regelgeving van de
overheid. Het gaat om het verzamelen, bewerken, registreren, bewaren en ter beschikking stellen
van informatie die door de overheid wordt verlangd. Inhoudelijke nalevingskosten zijn de kosten
die gemaakt worden om aan de inhoudelijke eisen van de wet- en regelgeving te voldoen.
1.2 Advies van Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal)
Het onderhavige besluit is voorgelegd aan Actal voor een ex-ante toetsing. Voorafgaand aan die
toetsing door Actal zijn medewerkers van haar secretariaat geconsulteerd over de manieren
waarop de toename van de regeldruk tengevolge van de richtlijn zoveel mogelijk beperkt kan
worden. Dat is meegenomen in dit besluit, voor zover mogelijk en zonder afbreuk te doen aan het
stralingsbeschermingsniveau. Op 17 februari 2017 heeft Actal een positief advies uitgebracht.
Geconcludeerd wordt dat het besluit nagenoeg een lastenluwe implementatie betreft waarbij de
regeldrukeffecten in beeld zijn gebracht.
Actal heeft in haar advies in de eerste plaats naar voren gebracht het wenselijk te achten dat in
beeld wordt gebracht wat de regeldrukeffecten zijn van de richtlijn bij een 1-op-1 implementatie
zonder nationale invulling (Europese regeldrukeffecten) en de uiteindelijke regeldrukeffecten na de
nationale invulling van de beleidsruimte die de richtlijn aan de lidstaten biedt (nationale

55

regeldrukeffecten). Door beide regeldrukeffecten in beeld te brengen wordt duidelijk welk deel van
de regeldruk het gevolg is van Europese regels en welk deel wordt veroorzaakt door nationale weten regelgeving. Naar aanleiding van dit advies is in paragraaf III.1.3 bij de onderwerpen waar dit
mogelijk was en waarbij ook sprake is van nationale invulling inzichtelijk gemaakt wat de gevolgen
voor de regeldruk zouden zijn bij een 1-op-1 implementatie van de richtlijn en wat de uiteindelijke
regeldrukgevolgen zijn na nationale invulling van de beleidsruimte die de richtlijn biedt. In
paragraaf III.1.5 is een overzicht gegeven van de gevolgen voor de regeldruk (administratieve
lasten en nalevingskosten) onderscheiden naar de gevolgen van de richtlijn (Europese
regeldrukeffecten) en de nationale regeldrukeffecten.
Verder heeft Actal opgemerkt dat de regeldrukeffecten van enkele verplichtingen, waarvan de
oorsprong veelal Europees is, nog niet in beeld waren gebracht. Het ging om de mogelijke
veranderingen in het inkoopproces van bouwmaterialen, de aanpassing van de dosislimiet voor de
ooglens van 150 naar 20 millisievert per jaar, het vereiste van een bedrijfsnoodplan, de
verschuiving van enkele meldingsplichtige handelingen naar vergunningplichtige handelingen in het
controlestelsel en de gestelde eisen aan opleiding en nascholing en de gevolgen voor (private)
opleidingsinstituten. De gevolgen voor de regeldruk van deze onderwerpen zijn alsnog in kaart
gebracht in paragraaf III.1.3. Tevens is voldaan aan het advies de regeldrukeffecten van de
verplichting om actuele gegevens aan te leveren met betrekking tot aanwezige bronnen te
specificeren naar type bedrijf (actueel overzicht van bronnen). In paragraaf III.1.3 is duidelijker
naar voren gebracht waarvoor deze verplichting wel en niet geldt. Tenslotte adviseert Actal, om te
voorkomen dat ondernemers onnodig moeten aantonen te voldoen aan het verplicht gestelde
maximum van 1 millisievert aan gammastraling per hoofd van de bevolking per jaar als gevolg van
bouwmaterialen, in de nota van toelichting specifieker aan te geven in welke situatie deze
verplichting niet van toepassing is. Dit is verwerkt in paragraaf III.1.3 onder bouwmaterialen.
1.3 Gevolgen regeldruk per onderwerp
Controlestelsel
Europese regeldrukeffecten
Onder het Bs werd onderscheid gemaakt in meldingsplichtige en vergunningplichtige handelingen
en/of werkzaamheden. Wanneer geen nationale beleidsinvulling zou worden ontwikkeld, zou een
grote groep ondernemers overgaan van de meldingsplicht naar vergunningplicht.
Op grond van het Bs waren zo’n 1200 ondernemers in het bezit van een vergunning. Daarnaast
deden naar schatting 5.900 ondernemers meldingen van handelingen en/of werkzaamheden. In
geval van een strikte implementatie van de richtlijn, zonder een verdere nationale invulling, zou
voor alle handelingen in beginsel een vergunningplicht kunnen gaan gelden. Bij de invoering van
een vergunningplicht voor alle handelingen zou dit leiden tot een eenmalige toename van
administratieve lasten, omdat de ondernemers die onder het Bs konden volstaan met een melding
en op grond van het besluit een vergunning nodig zouden hebben binnen twee jaar na
inwerkingtreding een vergunning zouden dienen aan te vragen. Ingeschat is dat het aanvragen van
een enkelvoudige vergunning circa € 5.000,0031 kost. Omdat er ondernemers zijn die meerdere
toestellen hebben, is het aantal vergunningen lager dan het aantal toestellen. Dit geldt voor
ongeveer 4.000 meldingen ( € 95,-/melding) die dan naar een vergunningplicht zouden gaan. De
grootste groep ondernemers die hiermee te maken zouden krijgen, zijn de tandartsen en de
dierenartsen. De eenmalige administratieve lasten zouden daarmee 5900 * € 5.000 – 4.000 * € 95
= € 29.120.000 bedragen. Uitgaande van het feit dat een vergunning elke tien jaar wordt
geactualiseerd zou dit leiden tot een structurele lastendruk van € 2.912.000 per jaar.

Op basis van aanvullende gegevens geleverd door Sira na de totstandkoming van de rapportage
van haar onderzoek.
31

56

Nationale regeldrukeffecten
Van melding naar vergunning in het controlestelsel
Nationaal is gekozen voor een meer genuanceerde en minder kostende benadering dan het
voorgaande. Onder het nieuwe controlestelsel is in verband met de graduele aanpak de indeling
van toestellen op basis van buisspanning van het toestel verlaten en geldt in zijn algemeenheid een
vergunningplicht voor diagnostische handelingen met toestellen en voor handelingen met toestellen
die daarbij gebruik maken van computertomografietechniek. Voor een aantal ondernemers geldt
dat zij daarom op grond van het besluit niet langer kunnen volstaan met een melding, maar een
vergunning benodigd hebben alvorens zij een handeling mogen uitvoeren. Dit vanwege de risico’s
die zijn verbonden aan het gebruik van deze toestellen. De overgang van een melding naar een
vergunning geldt voor zo’n 250 ondernemers (waaronder ziekenhuizen, zelfstandige
behandelcentra en tandartsen), waarbij volstaan kan worden met een enkelvoudige vergunning.
Ingeschat is dat het aanvragen van een enkelvoudige vergunning circa € 5.000,00 kost. Uitgaande
van het feit dat een vergunning elke tien jaar wordt geactualiseerd leidt dit tot een structurele
lastendruk van €125.000 per jaar. Omdat de ondernemers die onder het Bs konden volstaan met
een melding en op grond van het besluit een vergunning benodigd hebben binnen twee jaar na
inwerkingtreding ervan een vergunning dienen aan te vragen, bedragen de eenmalige
administratieve lasten € 1.250.000.
Van melding naar registratie in het controlestelsel
Daarnaast is voor een grote groep het instrument registratie ingevoerd (en niet de vergunning). Dit
is een nationale invulling die kostenbesparend werkt. Voor een groot aantal andere ondernemers
geldt dat zij op grond van het besluit niet langer kunnen volstaan met een melding, maar een
registratie benodigd hebben alvorens zij een handeling mogen uitvoeren. Dit geldt voor zo’n 6.460
ondernemers, waaronder met name de tandartsen en dierenartsen. Eerder onderzoek heeft
uitgewezen dat deze wijziging lastenneutraal kan worden uitgevoerd door in lijn met de graduele
aanpak niet meer informatie te vragen dan nodig is en een ICT-systeem te ontwikkelen waardoor
het aanvragen van een registratie zo makkelijk mogelijk wordt gemaakt voor ondernemers
(vergelijkbaar met het Omgevingsloket)32. Met name de overheid zal extra kosten hebben door de
beslissingen die moeten worden genomen op de aanvragen om een registratie (bij een melding
volstond een inname van de melding en ontvangstbevestiging). Voor ondernemers zijn de
verwachte kosten beperkt in geval van de aanwezigheid van een goed werkend ICT-systeem.
Ondernemers hoeven ook geen andere informatie in te dienen dan zij bij een melding al deden.
Aangenomen wordt dus dat het effect op de structurele regeldruk voor ondernemers neutraal zal
zijn. De aanpassing van een melding naar een registratie leidt wel tot een eenmalige toename van
de administratieve lasten, omdat de ondernemers die onder het Bs konden volstaan met een
melding en op grond van het besluit een registratie benodigd hebben binnen twee jaar na de
inwerkingtreding ervan een registratie dienen aan te vragen. Uit eerder onderzoek is gebleken dat
het indienen van een melding (en dus ook het aanvragen van een registratie) € 95,00 aan
administratieve lasten veroorzaakt33. De overgang van een melding naar registratie treft, zoals
vermeld, naar verwachting zo’n 6.460 ondernemers. Voor het deel van de doelgroep dat in de
periode van twee jaar een melding zou hebben gedaan, leidt het instrument registratie niet tot
extra lasten. Voor deze ondernemers geldt dat zij hun melding lastenneutraal vervangen door een
(eerste) aanvraag tot registratie. Het zal gaan om ongeveer 2.000 meldingen in de periode van
twee jaar. De eenmalige administratieve lasten bedragen hiermee ongeveer € 423.70034.

32

Dit is gebleken uit een eerder onderzoek van onderzoeksbureau Berenschot naar het instrument
registratie: ‘Naar een win-winsituatie’, oktober 2015.
33

‘Nulmeting administratieve lasten bedrijven 2007’, Regiegroep Regeldruk, juni 2008.

34

€ 95*(6.60-2.000) = € 423.700.

57

Actueel overzicht van bronnen
De richtlijn vereist een actueel overzicht van bronnen. Bedrijven die bronnen bezitten zullen
daarom actuele gegevens moeten aanleveren wat betreft de aanwezigheid van bronnen.
Deze verplichting gold reeds voor hoogactieve ingekapselde bronnen (HASS-bronnen) onder het
Bs. Voor ondernemers met die bronnen verandert er dus niets. De verplichting kan ook gelden voor
andere ingekapselde bronnen (artikel 4.9, tweede lid, van het besluit). Dit is echter een
voortzetting van artikel 14a van het Bs. De plicht om actuele gegevens aan te leveren wat betreft
de aanwezigheid van bronnen geldt uitsluitend voor ingekapselde radioactieve bronnen en niet voor
open radioactieve bronnen. Dit betekent dat voor ondernemers die open radioactieve bronnen
overdragen, zoals bijvoorbeeld isotopenproducenten, de kennisgevingsverplichting niet geldt. Er
zullen ongeveer 500 bedrijven met deze verplichting te maken krijgen. Aangenomen is dat deze
bedrijven dagelijks mutaties zullen moeten doorgeven ten aanzien van de aanwezigheid van
bronnen. Dit zal een bedrijf gemiddeld vijf minuten per dag kosten, uitgaande van een goed
werkend ICT-systeem bij de autoriteit. De structurele administratieve lasten nemen hierdoor toe
met ongeveer € 530.800 per jaar. Omdat bij dit onderwerp geen sprake is van nationale invulling is
hier geen aparte weergave van de Europese regeldrukeffecten en de nationale regeldrukeffecten.
Deze verplichting gaat ook gelden voor toestellen. Bijvoorbeeld vanuit toezicht kan behoefte
bestaan om een duidelijk beeld te hebben van de aanwezigheid van toestellen. Hierdoor krijgen
maximaal nog 6.000 bedrijven, met name tandartsen en dierenartsen, met deze verplichting te
maken. Omdat de situatie rond toestellen niet snel wijzigt, wordt gebruik gemaakt van de
gegevens die al worden aangeleverd bij de aan- en afmelding van de toestellen. Hierdoor zijn er
geen aanvullende handelingen nodig van de ondernemers en veranderen de structurele lasten niet.
Omdat de bedrijven door de Europese richtlijn al een eenmalige registratie moeten doen, waarbij
ook de toestelgegevens moeten worden opgegeven, zijn er voor hen ook geen extra eenmalige
kosten verbonden aan deze verplichtingen.
Vrijstelling en vrijgave
Europese regeldrukeffecten
In de richtlijn zijn vrijstellings- en vrijgavewaarden van enkele radioactieve stoffen aanzienlijk lager
dan de huidige richtlijn en de Nederlandse wet- en regelgeving. Beleidsarme implementatie zou tot
gevolg hebben dat er grote hoeveelheden radioactief afval ontstaan, terwijl dat op basis van het
risico niet nodig is. Wat de effecten op de regeldruk zouden zijn bij een 1-op-1 implementatie is
moeilijk in kaart te brengen omdat:
- niet duidelijk is om welke hoeveelheden dit zal gaan;
- onduidelijk is wat de kosten bij de COVRA zouden zijn voor dit type afval (grote hoeveelheden
met kleine concentraties radioactiviteit en daarnaast chemische componenten).
Uit signalen van de industrie kan worden opgemaakt dat, op basis van de huidige tarieven van de
COVRA, het zou gaan om tientallen miljoenen euro’s.
Nationale regeldrukeffecten
De grenswaarden voor vrijstelling en vrijgave zijn aangescherpt in het besluit ten gevolge van de
implementatie van de richtlijn. Hierdoor vallen meer radioactieve stoffen binnen het
controlesysteem en kunnen er minder materialen worden vrijgegeven. Wat betreft de eisen die
gesteld worden aan veiligheid, weergegeven in de dosiscriteria, hebben er geen wijzigingen
plaatsgevonden. In de praktijk leidt de verscherping van de grenswaarden er niet toe dat de
huidige afvalstromen moeten worden aangepast, maar is wel een betere onderbouwing van de
risico’s vereist op grond van de richtlijn. Deze onderbouwing kan naast het aantonen van de
veiligheid van de huidige oplossing ook zijn dat de stromen nuttig worden toegepast en daarom
geen afvalstroom zijn.

58

De verlaging van de grenswaarden treft verschillende typen bedrijven, zoals ziekenhuizen, olie- en
gaswinning, ertsverwerking, geothermie, de glas- en keramiekindustrie, kolencentrales en
energiecentrales. Met welke lasten de bedrijven in deze sectoren precies te maken krijgen is
afhankelijk van:
- de uiteindelijke uitwerking van de verplichtingen bij ministeriële regeling. Deze uitwerking is
mede afhankelijk van de uitkomsten van nog lopend onderzoek van het RIVM. Bij een 1-op-1
implementatie zonder de ontwikkeling van aanvullend beleid zou veel meer afval als radioactief
afval moeten worden verwerkt. Dit zou onnodig veel kosten veroorzaken. Om toch inzicht te geven
in de regeldrukeffecten is op basis van de beschikbare informatie een schatting gemaakt. Bij het
opstellen van de ministeriële regeling wordt deze berekening, waar nodig, nader uitgewerkt;
- de keuzes die de bedrijven gaan maken in de manier waarop ze met de verplichtingen omgaan.
De effecten op de verschillende typen bedrijven kan verschillen door, met name, de aard van de
afvalstromen. Hierdoor verschilt ook de keuze die deze bedrijven maken over de wijze waarop zij
met de nieuwe situatie omgaan. Voor de branches met de voornaamste effecten zijn deze per type
bedrijf nader toegelicht.
De grootste hoeveelheid relevante afvalstromen zijn in de huidige situatie de NORM-stromen35. Dit
is 98,7% van het totale volume van radioactief afval. Hiervan kan het overgrote deel niet meer
worden hergebruikt. Dit wordt gestort. Dit type afval ontstaat bijvoorbeeld bij de winning van olie
en gas, de industriële verwerking van ertsen en geothermie door de ophoping van natuurlijk
voorkomende radioactieve stoffen. Het zou de bedrijven in deze branches jaarlijks enkele tientallen
miljoenen euro’s kosten indien door een verlaging van de grenswaarden voor vrijstelling en
vrijgave de afvalstromen zouden groeien. Het gaat hierbij niet alleen om de kosten voor de
verwerking, maar ook om de kosten voor het langer huren van de tanks in afwachting van
transport.
Vanwege de hoge kosten is het voor de bedrijven in deze branches voordeliger om eenmalig te
investeren in (scenario)studies om de veiligheid van de huidige verwerking van deze stromen te
onderbouwen. Afhankelijk van de complexiteit van de afvalstromen zijn de kosten van dergelijke
studies enkele tienduizenden euro’s tot ruim honderdduizend euro per bedrijf. De resultaten van de
studies worden beoordeeld door de Autoriteit. Voor de berekening van de gevolgen zijn de
volgende uitgangspunten gebruikt:
- met name in de olie- en gaswinning is sprake van complexe afvalstromen. Deze bedrijven hebben
eenmalig ongeveer € 80.000 tot € 120.000 nodig voor onderzoeken ter onderbouwing van de
huidige afvalstromen en wijze van verwijdering. Uitgaande van circa 40 bedrijven geeft dit een
eenmalige administratieve last van minimaal € 3,2 miljoen tot maximaal € 4,8 miljoen;
- hoeveel bedrijven met minder complexe stromen te maken hebben is minder goed bekend. Dit
betreft bijvoorbeeld een opkomende markt als geothermie, maar mogelijk ook een deel van de
energiecentrales, ertsverwerkers en enkele andere sectoren. Naar schatting hebben ongeveer 150
bedrijven een investering van € 20.000 tot € 40.000 nodig voor de noodzakelijke onderzoeken. Dit
geeft een eenmalige administratieve last van minimaal € 3,0 miljoen tot maximaal € 6,0 miljoen.
Andere bedrijven die te maken zullen krijgen met grotere afvalstromen zijn de vijf nucleaire
inrichtingen en de dertien bedrijven die handelingen uitvoeren met een cyclotron wanneer er
sprake is van ontmanteling. Hiervoor kunnen in de vergunning specifieke voorwaarden worden
opgesteld. Dit vergt wel een eenmalige investering in onderzoek voor de noodzakelijke
onderbouwing. Deze lasten worden voor nucleaire inrichtingen geraamd op gemiddeld ongeveer
€ 200.000 per bedrijf. De eenmalige administratieve lasten bedragen hierdoor ongeveer
€ 1,0 miljoen. Voor cyclotrons is deze situatie minder complex. Bij de bouw van nieuwe cyclotrons
wordt ook steeds meer rekening gehouden met de noodzaak dat deze ooit ook weer moet worden
afgebroken. De eenmalige investering wordt voor hen geschat op ongeveer € 50.000 tot
€ 100.000. Dit geeft een eenmalige administratieve last van minimaal € 0,65 miljoen tot maximaal
€ 1,3 miljoen. De structurele regeldruk verandert niet significant.
35

Natuurlijke bronnen.

59

Voor ziekenhuizen geldt een andere situatie. Zij maken gebruik van specifieke bronnen, zoals
Jodium-131, waarvoor zwaardere eisen voor de afvoer gaan gelden. Voor een deel van deze stoffen
geldt dat zij dit door de aanwezigheid van een opslagruimte langer kunnen opslaan voordat het
wordt afgevoerd als niet-radioactief afval. Beperkingen hiervoor zijn echter de omvang van de
huidige opslagruimte en de verplichting voor ziekenhuizen dat zij dergelijke bronnen niet langer
dan twee jaar mogen opslaan. Omdat de volumes van deze afvalstromen beperkt zijn, is investeren
in uitbreiding van de opslagcapaciteit of het doen van (scenario)studies voor ziekenhuizen niet
rendabel. Dit mede doordat regelmatig nieuwe isotopen worden ontwikkeld waarmee
behandelingen worden uitgevoerd. Extra studies zijn daardoor regelmatig noodzakelijk.
Ziekenhuizen kunnen de extra afvalstromen echter meenemen in de bestaande afvoer van
radioactief materiaal naar COVRA. Dit geeft wel extra kosten, maar door het beperkte volume
blijven deze kosten naar verwachting beperkt tot minimaal € 2.000 tot maximaal € 4.000 voor
34 academische ziekenhuizen en top klinische zorg ziekenhuizen. De structurele nalevingskosten
stijgen hiermee met ongeveer € 68.000 tot € 136.000 per jaar. Kleinere ziekenhuizen en mogelijk
ook een aantal onderzoekslaboratoria hebben op kleinere schaal hiermee te maken. Mogelijk zijn
voor hen deze stromen zo beperkt in volume dat deze zonder meerkosten mee kunnen in de
bestaande stroom naar COVRA. Indien toch extra afvoer nodig is, geeft dit een maximale
kostenpost van ongeveer € 1.500 per jaar. Dit treft maximaal 300 bedrijven en heeft daarmee een
maximale toename van jaarlijkse nalevingskosten met € 450.000. Bedrijven die werken met
toestellen ondervinden geen effect van deze wijziging. Verder zijn voor het vervangen van bronnen
afspraken gemaakt met de fabrikant.
Tabel 1. Overzicht verandering regeldruk vrijstelling en vrijgave

Onderwerp

Minimale variant
AL Bedrijven

Maximale variant

NK Bedrijven

AL Bedrijven

Complexe
stromen
Minder complex

€ 3,2 miljoen

€ 4,8 miljoen

€ 3,0 miljoen

€ 6,0 miljoen

Nucleair /
cyclotrons
Totaal eenmalig

€ 1,65 miljoen

€ 2,3 miljoen

€ 7,85 miljoen

€ 13,1 miljoen

Ziekenhuizen
complex
Ziekenhuizen
overig
Totaal
structureel

NK Bedrijven

€ 68.000

€ 136.000

€0

€ 450.000

€ 68.000

€ 586.000

Eisen aan deskundigheid
De richtlijn stelt nadere eisen aan de deskundigheid van mensen die werken met bronnen van
ioniserende straling. De bestaande wet- en regelgeving op dit gebied kende al verplichtingen voor
bedrijven om over voldoende deskundig personeel te beschikken. Deze eisen zijn afdoende om
invulling te geven aan de richtlijn. Voor bedrijven zal de implementatie hierdoor geen extra lasten
veroorzaken. Voor enkele private opleidingsinstituten geldt dat deze hun opleidingen moeten
aanpassen aan het nieuwe opleidingsstelsel voor de toepassingsspecifieke toezichthoudend
medewerker stralingsbescherming. Verwacht wordt dat de aanpassing van opleidingen relatief
beperkt is tot het uitbreiden van de opleiding met toepassingsspecifieke en toezichthoudende
componenten zonder het complete curriculum aan te hoeven passen. Werkgroepen bestaande uit
opleiders en deelnemers uit de branches hebben daarvoor reeds eindtermen opgesteld. Verwacht
wordt dat het cursusmateriaal zeer beperkt aangepast zal moeten worden. Omdat slechts een zeer
beperkt deel van de opleidingen door private partijen wordt verzorgd, gaat het maar om enkele
bedrijven die naar schatting ca. 15 opleidingen moeten aanpassen. Aangenomen dat een dergelijke

60

aanpassing intern kan worden uitgevoerd in ca. 100 uur. De kosten hiervoor worden deze
eenmalige administratieve lasten ingeschat op € 112.500. De Europese effecten wijken hier niet af
van de nationale effecten.
Beëindigingsplan
Ongeveer 30 bedrijven moeten op grond van het besluit bij de vergunningaanvraag een
beëindigingsplan indienen om inzicht te geven in de kosten van een eventuele beëindiging van de
bedrijfsvoering. Deze verplichting volgt niet 1-op-1 uit de richtlijn, maar kan wel worden
onderbouwd vanuit de algemene richtlijnverplichtingen met betrekking tot een effectief systeem
van stralingsbescherming en controlestelsel en komt voorts tegemoet aan een door de minister van
EZ in 2013 aan de Tweede Kamer gedane toezegging36. Deze verplichting tot het overleggen van
een beëindigingsplan geldt met name voor kolencentrales, offshore olie- en gaswinning en
bedrijven met cyclotrons (ongeveer 30 bedrijven). Het beëindigingsplan dient informatie te
bevatten over de locatie, de werkzaamheden, de voorgenomen wijze van ontmanteling, de
milieugevolgen en de organisatie van de kwaliteitszorg. De kosten van het opstellen hiervan zijn
afhankelijk van de complexiteit van de organisatie. Gemiddeld wordt dit bedrag geschat op €
20.000 per bedrijf37. De gemiddelde levensduur van de betrokken typen bedrijven verschilt38. Om
onderschatting van de lasten te voorkomen wordt uitgegaan van een gemiddelde levensduur van
vijftien jaar. Hiermee komen de structurele administratieve lasten op ongeveer € 40.000 per jaar 39.
Vliegtuigbemanning
De Europese regeldrukeffecten zijn hier gelijk aan de nationale regeldrukeffecten. Op grond van
artikel 111 van het Bs waren luchtvaartmaatschappijen die vluchten uitvoerden boven de acht
kilometer verplicht de effectieve dosis als gevolg van blootstelling aan kosmische straling vast te
stellen en te melden aan het Nationaal Dosis Registratie- en Informatie Systeem (NDRIS). Dit was
een invulling van de Europese verplichting om vooraf te beoordelen of werknemers de grensdosis
van 1 millisievert per kalenderjaar mogelijk overschrijden. De hoogtebepaling was echter een
nationale invulling die niet in de oude en niet in de nieuwe richtlijn gegeven wordt. Omdat
dosisgegevens individueel bepaald moeten worden, en omdat eenzelfde bemanninglid zowel
vluchten onder als boven acht kilometer vlieghoogte kan uitvoeren, is deze bepaling niet
gehandhaafd. De dosisbepaling voor leden van een vliegtuigbemanning wordt individueel
vastgesteld op basis van de risico-inventarisatie en -evaluatie, zoals die voor elke blootgestelde
werknemer bepaald en geregistreerd wordt. Dit betreft ongeveer 14.440 personen. De
luchtvaartmaatschappijen maken voor de vaststelling van de ontvangen hoeveelheid de effectieve
dosis als gevolg van blootstelling aan kosmische straling over het algemeen gebruik van een
gespecialiseerde dienstverlener, hetgeen administratieve lasten met zich brengt. Het gaat om
jaarlijkse abonnementskosten van ongeveer € 2.000 per bedrijf en € 3,70 per geregistreerd
persoon. In onderhavig besluit is de grens van acht kilometer vervallen en geldt voornoemde plicht
tot het vaststellen van de effectieve dosis als gevolg van blootstelling aan kosmische straling en of
deze onder de grenswaarde van 1 millisievert per kalenderjaar blijft voor alle vluchten. Hiertoe
wordt in een ministeriële regeling een tabel opgenomen die de luchtvaartmaatschappijen hiervoor
kunnen gebruiken. De blootstelling aan kosmische straling is onder meer van vlieghoogte, route en
vluchtduur afhankelijk. Indien blijkt dat de betreffende werknemer een blootgestelde werknemer
36

Kamerstukken II 2012/13, 29 826, nr. 54. Zie ook onder I.3 van deze toelichting.

Deze schatting is gemaakt op basis van de handreiking voor het opstellen van een
beëindigingsplan niet-nucleaire inrichtingen (ANVS, 2015) en het onderzoek naar de effecten van
een ministeriële regeling buitengebruikstelling en ontmanteling nucleaire inrichtingen (Sira
Consulting, 2010).
37

Circa 30 jaar voor kolencentrales, 20-35 jaar voor cyclotrons en 15-20 jaar voor offshore
platforms.
38

39

(30 bedrijven x € 20.000)/ 15 jaar = € 40.000.

61

is, moet met behulp van een rekenmethode de blootstelling bepaald en geregistreerd worden. Deze
verplichting bestond al onder het Bs en verandert niet. Het is denkbaar dat als gevolg van de
andere wijze waarop bepaald wordt of een bemanningslid van een luchtvaartuig een blootgestelde
medewerker is, er onder de nieuwe werkwijze andere personen als zodanig aangemerkt worden als
tot nu toe het geval is. Op een totaal van bijna 15.000 personen werkzaam in de luchtvaart van
wie nu gegevens worden bepaald en geregistreerd zal dit voor de betreffende werkgevers niet tot
ingrijpende wijzigingen in de bedrijfsvoering leiden, aangezien zij vanwege normaal
personeelsverloop altijd zullen moeten bepalen in welke categorie de medewerker valt ten aanzien
van de blootstelling aan kosmische straling. Wel zullen de andere luchtvaartondernemingen
minstens eenmalig moeten kunnen aantonen dat zij geen blootgestelde medewerkers in dienst
hebben. Ook zij kunnen van hierboven genoemde tabel gebruik maken, waarmee de benodigde
inspanning relatief beperkt blijft. Aangezien het bepalen van alle risico’s waar werknemers bij het
verrichten van de arbeid mee te maken kunnen krijgen een bestaande verplichting voor alle
werkgevers is op grond van de Arbeidsomstandighedenwet (artikel 5), kan ook hier geconcludeerd
worden dat het om een relatief beperkte aanvullende verplichting gaat voor deze ondernemingen.
Op dit moment worden gegevens van werknemers die in dienst zijn bij zes
luchtvaartondernemingen geregistreerd. Dat betekent dat de bijna 80 andere
luchtvaartondernemingen eenmalig een “nieuw” risico in de RIE moeten beschouwen. Naar
verwachting betekent dit in de praktijk dat geen ingrijpende verandering optreedt en de
regeldrukeffecten voor bedrijven neutraal zijn tengevolge van het verlaten van de grens van acht
kilometer.
Ooglensdosisimiet
De limiet voor de equivalente dosis voor de ooglens is voor blootgestelde werknemers conform de
richtlijn verlaagd van 150 naar 20 mSv per jaar. Deze limiet is verlaagd op basis van
wetenschappelijke inzichten met als doel om weefselreacties in de ooglens te voorkomen. Volgens
de oude richtlijn (96/29/Euratom) diende de ondernemer bij een mogelijke equivalente jaardosis
op de ooglens van 15 mSv (op basis van de RI&E / risicoanalyse) te zorgen voor enige vorm van
monitoring waarmee kon worden aangetoond dat de dosis van 45 mSv nooit overschreden werd,
waarbij de medewerker als A-werknemer ingedeeld moet worden. Daarnaast diende de
ondernemer voor gevallen waar wel een overschrijding van de 45 mSv mogelijk was te zorgen voor
een vorm van individuele monitoring waarmee de persoonlijke ooglensdosis van de werknemer kon
worden vastgesteld. In de praktijk zijn echter nooit situaties aan de orde geweest waarbij sprake
was van een structureel risico op het overschrijden van de dosislimiet van 150 mSv of de grens
45 mSv. Vanuit de overheid en het veld is daarom eerder geen noodzaak gezien om formele
voorzieningen te treffen.
Met de verlaging van de dosislimiet van de ooglens naar 20 mSv/jaar verandert deze situatie en dit
zal dan ook een (beperkte) verhoging van de nalevingkosten tot gevolg hebben. De (nieuwe)
richtlijn 2013/59/Euratom verplicht de ondernemer om bij een mogelijke equivalente jaardosis van
15 mSv (op basis van de RI&E / risicoanalyse) te zorgen voor een vorm van monitoring waarmee
de persoonlijke ooglensdosis van de werknemer kan worden vastgesteld (individuele monitoring).
De verlaging van de ooglensdosislimiet zal een verhoging van de nalevingskosten tot gevolg
hebben. Het gaat hierbij in het bijzonder om werknemers binnen de medische sector, mogelijk
beperkt tot interventiespecialismen, en eventueel ook binnen de diergeneeskunde, industriële
radiografie en isotopenproductie. In deze sectoren wordt een groot aantal mensen beroepsmatig
blootgesteld aan straling. Het aantal werknemers waarvoor met een passend persoonlijk
dosiscontrolemiddel de ooglensdosis gemonitord dient te worden (door een mogelijke
overschrijding van 15 mSv), wordt geraamd op slechts enkele honderden.
De nalevingkosten bij strikte en beleidsarme implementatie van de richtlijn zijn geschat door te
veronderstellen dat aan de bovengenoemde werknemers een individuele ooglensdosismeter wordt
verstrekt. De maximale nalevingskosten worden met deze uitgangspunten geschat op € 250.000,per jaar. De kosten kunnen lager uitvallen indien blijkt dat een individuele ooglensdosismeter (in

62

bepaalde gevallen) niet nodig is, omdat bijvoorbeeld gebruik kan worden gemaakt van de
‘reguliere’ lichaamsdosismeter. De verlaging van de ooglensdosis van 150 mSv/jaar naar 20
mSv/jaar zal verder geen administratieve lastenverzwaring met zich mee brengen. De Europese
effecten wijken hier niet af van de nationale effecten.
Bouwmaterialen
Europese regeldrukeffecten
De richtlijn schrijft voor dat geen bouwmaterialen op de markt mogen worden gebracht waarvan de
effectieve dosis als lid van de bevolking als gevolg van uitgezonden gammastraling, bovenop de
externe blootstelling buitenshuis, 1 millisievert of meer bedraagt in een kalenderjaar (artikel 6.22
van het besluit). De gemiddelde blootstelling in Nederland is ongeveer een derde daarvan: 0,35
millisievert per jaar. Dit betekent dat er ruimte is voor een lichter regime dan een strikte
implementatie (nationale invulling). Een groot deel van de bouwproducten zit ruim onder de limiet
van 1 millisievert per jaar en kan daarom worden vrijgesteld. Enkele soorten bouwmaterialen met
relatief hoge percentages hoogovenslak en vliegas zullen vermoedelijk regulier moeten worden
gemeten.
Bijlage 9 van het besluit bevat (overeenkomstig de richtlijn) een indicatieve lijst met materialen die
gezien de uitgezonden gammastraling zouden moeten worden onderzocht. Voor Nederland gaat het
vooral om materialen waarin vliegas en slakken zijn verwerkt. Dit betreft onder andere cement dat
als grondstof wordt gebruikt voor beton en metselspecie. De kosten van het meten en de
structurele nalevingskosten van een strikte implementatie van de richtlijn, zonder enige nationale
invulling, is door Sira Consulting geschat op € 2,0 miljoen per jaar. Daarbij zijn de mogelijke
veranderingen in het inkoopproces betrokken. De kosten zijn onder andere afhankelijk van de
hoeveelheid cement die in Nederland wordt verbruikt. Na overleg met de industrie hierover wordt
ingeschat dat bovengenoemde geschatte kosten gehanteerd kunnen worden voor alle mogelijk te
meten bouwmaterialen. In overleg met de industrie wordt dit onderwerp verder uitgewerkt, waarbij
tevens wordt overlegd hoe de industrie het beste kan worden geïnformeerd om te voorkomen dat
ondernemers onnodig moeten aantonen of zij onder de refentiewaarde blijven van 1 millisievert
aan gammastraling per hoofd van de bevolking per jaar.
Nationale regeldrukeffecten
Overleg met het bedrijfsleven en wetenschappelijk onderzoek duiden er op dat een substantiële
reductie tot 20% van de bovengenoemde € 2,0 miljoen per jaar mogelijk lijkt. Uitgaande van de
maximale reductie zouden de structurele nalevingskosten per jaar dan maximaal € 400.000 per
jaar bedragen. Het overleg dat reeds met het bedrijfsleven plaatsvindt, wordt voortgezet om dit
resultaat te kunnen bereiken. Verdere uitwerking van bovengenoemde nationale invulling in een
handreiking moet deze reductie bewerkstelligen en de industrie informeren om onnodige lasten te
voorkomen. In die fase kunnen de administratieve lasten en nalevingskosten nauwkeuriger worden
gegeven.
Om de administratieve lasten zo veel mogelijk te beperken zal incidenteel aan bedrijven worden
gevraagd om beschikbare gegevens over deze bouwmaterialen te verstrekken, als daartoe
aanleiding bestaat, zodat deze beleidslijn kan worden gemonitord.
Radon op de werkplek
Werknemers kunnen op de werkplek te maken krijgen met verhoogde stralingsniveaus buiten
eventuele geplande situaties. Hierbij gaat het met name om blootstelling aan radon. Met deze
richtlijn wordt de verplichting geïntroduceerd om in bepaalde gevallen de door blootstelling aan
radon op de werkplek opgelopen dosis op te tellen bij de stralingsdosis die werknemers
beroepsmatig oplopen. In specifieke situaties worden er verplichtingen aan de betreffende
ondernemer gesteld. Zie hiervoor de artikelsgewijze toelichting bij artikel 7.38. Gebaseerd op
gegevens die bekend zijn uit eerdere surveys waarin blootstelling aan radon in woningen is

63

onderzocht, is de verwachting dat in Nederland slechts in een beperkt aantal bedrijven een
zodanige blootstelling aan radon gemeten wordt dat de verplichtingen ingevolge dit artikel
uitgevoerd moeten worden. Het feit dat de radonblootstelling in Nederland relatief laag is,
gecombineerd met het beperkte aantal uren dat de meeste werknemers op de werkplek
doorbrengen, gaf eerder geen aanleiding tot een dergelijk survey voor werkplekken. Om nadere
invulling aan de verplichting uit de richtlijn te geven loopt in 2016 en 2017 een onderzoek naar
radonblootstelling op werkplekken. Door het beperkt aantal bedrijven in Nederland dat naar
verwachting te maken zal hebben met radon op de werkplek, zullen de totale regeldrukeffecten
naar verwachting beperkt zijn. Bedrijven met radon op de werkplek zullen in bepaalde gevallen
misschien ook maatregelen moeten treffen om de dosis voor hun medewerkers te beperken.
Maatregelen kunnen variëren van het verplaatsen van de werkruimte, het beperken van de
verblijfstijd, ventileren of het doen van bouwkundige aanpassingen. Welke maatregelen passend
zijn, verschilt vermoedelijk sterk per situatie. Artikel 7.38 biedt de mogelijkheid om de details
hiervan bij ministeriële regeling uit te werken, zodat beter geanticipeerd kan worden op zich
wijzigende omstandigheden. De te verwachten administratieve lasten en nalevingskosten van deze
nieuwe verplichting uit de richtlijn zijn op dit moment nog niet goed te kwantificeren. Wanneer het
nationaal radon actieplan wordt vastgesteld kan hierover meer duidelijkheid worden gegeven.
Bedrijfsnoodplan
Europese regeldrukeffecten
De richtlijn schrijft voor dat in een land een rampenbestrijdingssysteem moet zijn ingevoerd. Dit
systeem moet door de gehele keten (ondernemer, veiligheidsregio, Rijk, internationaal) zijn
beschreven en afgestemd. Daarbij gaat het om noodsituaties, oftewel situaties die kunnen leiden
tot mogelijke risicovolle effecten buiten de onderneming. De richtlijn stelt eisen aan de
noodplannen van de overheid en geeft aanwijzingen voor noodprocedures van bedrijven.
Het Bs kende al de verplichting dat bedrijven die met bronnen van ioniserende straling werken een
bedrijfsnoodplan hebben voor het geval er calamiteiten ontstaan. Indien de richtlijn beleidsarm
wordt geïmplementeerd, kan er voor worden gekozen om deze verplichting voor alle ondernemers
(7100) of alle vergunninghouders (1200) te laten gelden. Het lijkt redelijk om ook bij een
beleidsarme implementatie uit te gaan van de bedrijven die nu vergunningplichtig zijn. Als ook
hierbij ervan wordt uitgegaan dat 20% van de bedrijven nog geen bedrijfsnoodplan heeft, dan
zouden de totale kosten voor de invoering uitkomen op € 880.000 (1200 ondernemers). Het lijkt
gezien de aard en omvang van de risico’s redelijk om te veronderstellen dat deze verplichting in
dat geval alleen zou gelden voor de vergunninghouders.
Nationale regeldrukeffecten
Bij ministeriële regeling zal een categorie-indeling worden gemaakt, zodat duidelijk is voor welke
ondernemer de verplichting tot het opstellen van een bedrijfsnoodplan gaat gelden.
Hoewel de categorie-indeling plaatsvindt bij ministeriële regeling is op basis van de
beleidsuitgangspunten wel een schatting te maken om hoeveel ondernemers het zal gaan. Een
groot deel van de circa 7100 bedrijven komt niet in aanmerking voor deze verplichting, omdat zij
niet vallen onder de vergunningsplicht. Van de groep met een vergunning (ca. 1200) heeft het
overgrote deel een vergunning vanwege een toestel. Ook die vallen af. In het verleden is een
studie uitgevoerd door het NRG (2004), waarbij relevante scenario’s zijn uitgewerkt voor categorie
B-objecten. Deze gegevens gecombineerd leidt tot een schatting van circa 150 bedrijven de
verplichting van het opstellen van een bedrijfsnoodplan geldt. Overigens is het beschikken over een
bedrijfsnoodplan voor deze categorie bedrijven niet nieuw. Vanuit (andere) bestaande wet- en
regelgeving en bedrijfsspecifieke standaarden hebben deze bedrijven al een bedrijfsnoodplan. Te
denken valt aan alle nucleaire installaties (Kernenergiewet), bedrijven die vallen onder het BRZO,
maar ook vanuit het Bouwbesluit, de Arbowet en het Arbobesluit worden aanvullende eisen gesteld
ten aanzien van het hebben van noodplannen. Aangenomen wordt dat 10 tot 20% van de ca. 150

64

bedrijven (dus 10 tot 30 bedrijven), die komen te vallen onder de bedrijfsnoodplan verplichting, op
dit moment niet of beperkt beschikken over een vorm van bedrijfsnoodplan.
De aanvullende eisen voor het bedrijfsnoodplan zullen leiden tot een toename van de kosten voor
ondernemers. Voor circa 30 bedrijven betekent dit een kostenpost per bedrijf van €10.000 voor het
opstellen van een bedrijfsnoodplan. Dit is in totaal € 300.000. Het updaten van het
bedrijfsnoodplan met de aanvullende eisen vanuit het besluit wordt voor de resterende 120
bedrijven geschat op € 1.000 per onderneming. Dat komt uit op ongeveer € 120.000. De totale
eenmalige administratieve lasten komen daarmee op € 420.000. De structurele kosten zijn
vermoedelijk € 84.000 uitgaande van een update eens per vijf jaar.
Kennisname
Naast de genoemde effecten die direct volgen uit de artikelen van de gewijzigde wet- en
regelgeving dienen de betrokken bedrijven ook kennis te nemen van de veranderingen. Dit is
noodzakelijk om te bepalen of er voor hen veranderingen zijn en, als dat zo is, hoe zij hieraan
moeten voldoen. Het betreft uitsluitend de algemene kennisname. De lasten van de eenmalige
handelingen om te voldoen aan specifieke veranderingen zijn reeds opgenomen bij de
beschrijvingen van de hiervoor genoemde onderwerpen. Bij het berekenen van deze eenmalige
kosten van kennisname is ervan uitgegaan dat de verschillende typen bedrijven door de betrokken
overheidspartijen of de brancheverenigingen specifieke informatie krijgen over de relevante
veranderingen, zodat niet alle bedrijven de gewijzigde wet- en regelgeving in zijn geheel hoeven
door te nemen. Voor organisaties die uitsluitend werken met toestellen zijn de gevolgen beperkt.
Voor hen is ongeveer twintig minuten afdoende om kennis te nemen van de relevante wijzigingen.
Dit geeft voor de ongeveer 6.000 bedrijven een eenmalige administratieve last van ongeveer
€ 98.000. Voor de andere 1.109 bedrijven geldt dat zij met meer of meer complexere wijzigingen
te maken hebben. Zij hebben ongeveer vier uur nodig om te bepalen wat de veranderingen voor de
organisatie gaan betekenen. Dit geeft een eenmalige administratieve last van ongeveer € 217.400.
Omdat bij dit onderwerp geen sprake is van nationale invulling is hier geen aparte weergave van
de Europese regeldrukeffecten en de nationale regeldrukeffecten.
1.4 Weergave nationale regeldrukeffecten
Vooropgesteld dient te worden dat de richtlijn is vastgesteld ter bescherming van de leden van de
bevolking (en het milieu), werknemers en patiënten tegen de nadelige gevolgen van blootstelling
aan ioniserende straling. Doel van de richtlijn is ervoor zorgen dat de lidstaten over meer en
actuelere informatie beschikken met betrekking tot de verschillende blootstellingsituaties. De
richtlijn bevat dan ook diverse bepalingen die een negatieve invloed hebben op de
regeldrukeffecten. Getracht is de richtlijn zoveel mogelijk lastenluw te implementeren met als
uitgangspunt dat dit geen afbreuk doet aan de veiligheid van mens en milieu. Gezocht is naar een
goede balans tussen de risico’s die moeten worden beheerst en de impact van de regels op de
lasten van bedrijven. De regeldruk neemt ten opzichte van de regeldruk onder het Bs als gevolg
van de implementatie van de richtlijn toe met een structurele regeldruk van maximaal € 3,6
miljoen per jaar en een eenmalige regeldruk van maximaal € 15,6 miljoen. Een en ander is
weergegeven in onderstaande tabellen. Anders dan de regeldrukeffecten zoals hierna beschreven,
worden geen andere kosten en baten verwacht tengevolge van de implementatie van de richtlijn.

65

Tabel 2. Overzicht verandering structurele regeldruk
Onderwerp

Minimale variant
AL Bedrijven

Controlestelsel:
Melding naar
vergunning
Controlestelsel:
Melding naar
registratie
Actueel overzicht van
bronnen
Vrijstelling en vrijgave

Maximale variant

NK Bedrijven

AL Bedrijven

NK Bedrijven

€ 125.000

€0

€ 125.000

€0

€0

€0

€0

€0

€ 530.800

€0

€ 530.800

€0

€0

€ 68.000

€0

€ 586.000

€0

€0

€0

€0

€ 40.000

€0

€ 40.000

€0

Vliegtuigbemanning

€0

€0

€0

€0

Ooglensdosis

€0

€ 250.000

€0

€ 250.000

Bouwmaterialen

€0

€ 400.000

€0

€ 2.000.000

Eisen aan
deskundigheid
Beëindigingsplan

Radon op de werkplek
Bedrijfsnoodplan
Kennisname
Totaal

Beperkte toename
€ 84.000

€0

€ 84.000

€0

€0

€0

€0

€0

€ 779.800

€718.000

€ 779.800

€ 2.836.000

Tabel 3. Overzicht verandering eenmalige regeldruk
Onderwerp

Minimale variant
AL Bedrijven

Controlestelsel:
Melding naar
vergunning
Controlestelsel:
Melding naar
registratie
Actueel overzicht van
bronnen
Vrijstelling en vrijgave

Maximale variant

NK Bedrijven

AL Bedrijven

NK Bedrijven

€ 1.250.000

€0

€ 1.250.000

€0

€ 423.700

€0

€ 423.700

€0

€0

€0

€0

€0

€ 7.850.000

€0

€ 13.100.000

€0

€ 112.500

€0

€ 112.500

€0

€0

€0

€0

€0

Vliegtuigbemanning

€0

€0

€0

€0

Ooglensdosis

€0

€0

€0

€0

Bouwmaterialen

€0

€0

€0

€0

Eisen aan
deskundigheid
Beëindigingsplan

Radon op de werkplek

Beperkte toename

Bedrijfsnoodplan

€ 420.000

€0

€ 420.000

€0

Kennisname

€ 315.400

€0

€ 315.400

€0

€ 10.371.600

€0

€ 15.621.600

€0

Totaal

66

De in de tabellen 2 en 3 vermelde bedragen worden gevormd door de wijzigingen met betrekking
tot de in paragraaf III.1.3 beschreven onderwerpen.
1.5 Weergave Europese regeldrukeffecten ten opzichte van de nationale
regeldrukeffecten
In onderstaande tabel zijn de effecten vergeleken van een implementatie zonder nationale
beleidsinvulling met de maximale effecten van de nationale invulling. Daarbij komt duidelijk naar
voren dat de nationale beleidsinvulling leidt tot een aanzienlijke reductie van de kosten. Dit treedt
op omdat in de richtlijn het algemene principe wordt gehanteerd van een minimaal
beschermingsniveau. Daarbij worden redelijk algemene beschrijvingen gebruikt die in alle situaties
dit beschermingsniveau opleveren. De richtlijn geldt voor zeer verscheiden situaties. Voor bepaalde
situaties kan deze benadering leiden tot meer maatregelen dan redelijkerwijs nodig zou zijn om
een goed beschermingsniveau te bereiken. Daarom geeft de richtlijn de mogelijkheid van nationale
invulling, zodat het principe van optimalisatie goed kan worden toegepast. Zoals al eerder vermeld
zijn de structurele kosten die de richtlijn voor vrijstelling/vrijgave zou geven niet nauwkeurig te
schatten. Met de industrie is een werkgroep gestart om de specifieke vrijgave doelmatig en
efficiënt te introduceren. Bij de verdere uitwerking van dit onderwerp in de Ministeriele Regeling
kunnen de regeldrukeffecten nauwkeuriger in kaart worden gebracht en zal worden getracht om
een beter beeld te geven van de effecten van beleidsarme implementatie.
Tabel 4. Europese regeldrukeffecten (afgerond op 1 decimaal) ten opzichte van de nationale regeldrukeffecten
(afgerond op 2 decimalen)
Onderwerp

Controlestelsel

EU regeldruk 40

NL regeldruk

Eenmalig

Structureel

Eenmalig

Structureel

AL
(M€)

AL
(M€)

AL
(M€)

AL
(M€)

NK
(M€)

NK
(M€)

29,1

2,9

0

1,67

0,13

0

Actueel overzicht van
bronnen

0

0,5

0

0

0,53

0

Vrijstelling en vrijgave

0

0

X 41

7,85 -13,10

0

0,07 - 0,59

Eisen aan deskundigheid

0,1

*

*

0,11

0

0

Beëindigingsplan

*

*

*

0

0,04

0

Ooglensdosis

0

0

0,3

0

0

0,25

Bouwmaterialen

0

0

2

0

0

0,40 – 2,00

40

De in de tabel vermelde bedragen worden gevormd door de wijzigingen met betrekking tot de paragraaf II.1.3

beschreven onderwerpen. Waar het niet mogelijk is gebleken Europese regeldrukeffecten op te geven wordt een
‘*’ vermeld.
41

Zoals toegelicht onder paragraaf III.1.3 onder ‘vrijstelling en vrijgave’ zou een 1-op-1 implementatie van de

richtlijn mogelijk kunnen leiden tot een regeldruk van tientallen miljoenen euro’s.

67

Bedrijfsnoodplan
Kennisname
Totaal

0,9

0

0

0,42

0,08

0

*

*

*

0,32

0

0

30,1

3,4

2,3 + X

10,37 – 15,62

0,78

0,72 - 2,84

1.6 Markteffecten
Zoals gezegd is de richtlijn vastgesteld ter bescherming van de leden van de bevolking,
werknemers en patiënten tegen de nadelige gevolgen van blootstelling aan ioniserende straling.
Derhalve is ingrijpen in de markt niet een doel van de richtlijn op zich. Dit laat echter onverlet dat
specifieke branches wel te maken krijgen met nieuwe verplichtingen en hogere kosten tengevolge
van de implementatie van de richtlijn in de Nederlandse wet- en regelgeving. Voor alle branches
waar hogere kosten worden verwacht, betekent dit dat de aanvullende kosten zullen worden
doorberekend in de prijzen van de producten. De prijzen van bijvoorbeeld de ziekenzorg,
bouwwerken en olie en gas kunnen hierdoor stijgen. Voor de individuele burger blijven deze
stijgingen naar verwachting echter beperkt. Voor enkele branches zijn wel specifieke markteffecten
te verwachten. Zo mogen in de bouwmaterialenindustrie bouwmaterialen met een te hoog
stralingsniveau niet meer op de markt worden gebracht. Voor Nederland is dit effect naar
verwachting beperkt tot enkele zeer specifieke producten.
2. Milieueffecten
Omdat de normstelling op het gebied van de bescherming van het milieu niet principieel is
gewijzigd, worden er vrijwel geen veranderingen voor het milieu verwacht. De verlaging van de
grenswaarden voor vrijstelling en vrijgave ten opzichte van die van het Bs zullen een positief effect
op het milieu hebben, omdat bepaalde radioactieve stoffen minder snel tot het conventioneel afval
zullen behoren.
3. Handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudegevoeligheid (HUF)
Begin september 2016 is aan diverse overheidsinspecties en de vergunningverlener van de
Autoriteit gevraagd het conceptbesluit te beoordelen op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en
fraudebestendigheid. Het gaat om de volgende partijen:
1. Afdeling vergunningverlening Autoriteit
2. Afdeling inspectie Autoriteit
3. Inspectie voor de Leefomgeving en Transport (ILT)
4. Inspectie Veiligheid en Justitie
5. Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ)
6. Inspectie SZW
7. Nationale Politie
Meerdere van bovengenoemde partijen hebben opmerkingen gemaakt over bepalingen uit het
besluit die zijn overgenomen uit het Bs en aldus bestaand beleid betreffen. Omdat
- overeenkomstig het kabinetsbeleid - sprake is van een beleidsarme implementatie van de richtlijn
zijn deze opmerkingen, behoudens enkele gevallen waarbij aanpassingen van het besluit relatief
eenvoudig waren en beleidsarm konden worden doorgevoerd, niet overgenomen. Diverse punten
zijn wel op de beleidsagenda gezet. Dit betekent dat na de implementatie van de richtlijn
beleidsmatig wordt beoordeeld of gemaakte opmerkingen die de richtlijn niet raken kunnen of
moeten leiden tot wijziging van wet- en regelgeving of gehanteerd beleid.
Verder is het besluit in algemene zin goed handhaafbaar en uitvoerbaar geacht. Wel zijn enkele

68

inhoudelijke opmerkingen gemaakt die tot wijziging van het besluit hebben geleid. Deze
opmerkingen en de daaruit ontstane wijzigingen van het conceptbesluit zijn hieronder beschreven
per onderwerp van het besluit waar de opmerkingen betrekking op hadden.
Controlestelsel
Vanuit de afdeling vergunningverlening van de Autoriteit is met betrekking tot het bepaalde in
artikel 3.6, zevende lid, van het conceptbesluit de suggestie gedaan om de vergunninghouder
uitsluitend wijzigingen van gegevens die deel uitmaken van de vergunning te laten melden, omdat
het vereiste om alle gegevens die wijzigen te melden een te zware belasting voor de
uitvoeringspraktijk met zich zou brengen. Deze suggestie is overgenomen, met de toevoeging dat
wijzigingen van gegevens die deel uitmaken van de vergunning zo spoedig mogelijk dienen te
worden doorgegeven doch uiterlijk binnen vier weken na het optreden ervan.
Verder is naar aanleiding van de HUF-toets een weigeringsgrond voor het verlenen van een
vergunning toegevoegd voor het geval geen of een ontoereikend beveiligingsplan bij de
vergunningaanvraag is overgelegd. Dit was ook ingebracht door de afdeling vergunningverlening
van de Autoriteit.
Deskundigheid
Door verschillende overheidspartijen zijn kanttekeningen geplaatst bij de invoering van een
regeling voor een externe stralingsbeschermingsdeskundige in het conceptbesluit. Niet duidelijk
was wat met deze functie werd bedoeld en beoogd. Beoogd werd om de inhuur van een
stralingsbeschermingsdeskundige mogelijk te maken. Dit bleek overbodig te zijn, omdat het reeds
mogelijk was omdat een stralingsbeschermingsdeskundige op verschillende wijzen gecontracteerd
kan worden. Naar aanleiding van de geuite kritiek, die eveneens geuit is vanuit het werkveld, is
besloten de regeling voor de externe stralingsbeschermingsdeskundige niet langer op te nemen in
het besluit.
Ook zijn vragen gesteld over de toepassingsgerichte opleidingen voor toezichthoudend
medewerkers stralingsbescherming. Hoewel de uitleg hierover in de nota van toelichting als
duidelijk werd bevonden, werd een specifieke regeling in een bepaling van het conceptbesluit
gemist. Deze omissie is verholpen door in artikel 5.7, vierde lid, van het besluit te bepalen dat aan
een toezichthoudend medewerker stralingsbescherming adequate opleiding, training en voorlichting
op het gebied van de stralingsbescherming, specifiek voor de toepassing wordt gegeven, evenals
toepassingsspecifieke bij- en nascholing. In artikel 5.8 is bepaald dat een toezichthoudend
medewerker stralingsbescherming moet beschikken over een diploma, certificaat of een ander
getuigschrift ter afsluiting van een opleiding op het gebied van stralingsbescherming, specifiek voor
de toepassing.
Werknemersbescherming
De Inspectie SZW heeft diverse opmerkingen gemaakt die grotendeels zijn verwerkt. Het betrof
voornamelijk commentaar op de wijze waarop de taken van de stralingsbeschermingsdeskundige
en de toezichthoudend medewerker stralingsbescherming in respectievelijk artikel 7.1 en 7.2
geformuleerd waren. Deze artikelen zijn mede naar aanleiding hiervan herschreven. Ook is een
nieuw artikel toegevoegd waarin de aanvullende verplichtingen op het gebied van de risicoinventarisatie- en –evaluatie zijn geregeld, zodat de verplichtingen op dit punt explicieter geregeld
zijn.
Patiëntenbescherming
De IGZ heeft aangegeven dat er in de artikelen van hoofdstuk 8 meerdere keren gebruik wordt
gemaakt van het begrip ‘passend’, zoals het nemen van passende maatregelen en het doen van

69

passende controle. Het zou niet op alle plaatsen een logische keuze zijn om ‘passend’ in te laten
vullen door de ondernemer. Derhalve is in de artikelsgewijze toelichting van de betreffende
artikelen een kader geschetst voor het begrip passend.
Ook heeft de IGZ bij enkele artikelen aangegeven dat voor de implementatie verwezen moet
worden naar veldnormen en richtlijnen zoals deze zijn of dienen te worden ontwikkeld door de
betrokken beroepsgroep(en). Dit is bij de betreffende artikelen toegevoegd aan de artikelsgewijze
toelichting.
Tot slot zijn de reacties van de IGZ die tot tekstwijzigingen hebben geleid verwerkt in de artikelen.
Zo is in artikel 8.10, onder b, van het besluit de verwijzing naar de ‘verwijzende persoon’ geschrapt
en in artikel 8.11, derde lid, van het besluit het onderdeel ‘afhankelijke van de medische
radiologische procedure’ verwijderd. Naast de IGZ heeft ook de Autoriteit gereageerd op hoofdstuk
8. Naar aanleiding daarvan zijn een aantal artikelen tekstueel aangepast. Zo is in artikel 8.5,
tweede lid, van het besluit duidelijker beschreven dat het gaat om individuele rechtvaardiging en in
artikel 8.9, eerste lid, van het besluit toegevoegd dat doelvolumes in plaats van afzonderlijk,
individueel gepland moeten worden.
Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht
De afdeling vergunningverlening van de Autoriteit heeft het voorstel gedaan om de in het
conceptbesluit opgenomen (en uit het Bs overgenomen) uitzonderingen op de toepasselijkheid van
Afdeling 3.4 van de Awb (de uniforme uitgebreide voorbereidingsprocedure) voor meer
toepassingen te laten gelden, waaronder voor ingekapselde bronnen. Dit voorstel is overgenomen,
omdat de wet hiervoor een grondslag biedt (artikel 17, derde lid en 29a van de wet). Zie artikel
11.2 van het besluit.
Overgangsrecht
De afdeling vergunningverlening van de Autoriteit heeft tevens naar voren gebracht dat het
uitvoeringstechnisch gezien niet haalbaar is om binnen de in het conceptbesluit opgenomen
overgangstermijn van één jaar een registratie te verlenen voor alle toepassingen waarvoor onder
het Bs nog een melding volstond (o.a alle tandartstoestellen). Aan deze kritiek is tegemoet
gekomen door de overgangstermijn te verlengen tot twee jaar. Dit betekent dat voor toepassingen
waarvoor op grond van het besluit niet langer kan worden volstaan met een melding, maar een
registratie verplicht is, binnen twee jaar na inwerkingtreding van het besluit een aanvraag tot
registratie dient te worden ingediend (artikel 12.12 , eerste lid, van het besluit).
Verder is door de afdeling inspectie van de Autoriteit terecht naar voren gebracht dat voor de
toepassingen als bedoeld in de artikelen 107 en 108 van het Bs overgangsrecht ontbrak in het
conceptbesluit. Deze omissie is hersteld in artikel 12.9 van het besluit.
4. Voorbereiding en consultatie
Vertegenwoordigers uit diverse sectoren (medisch, tandheelkundig, veterinair, bouw, industrie en
nucleair) hebben gedurende het implementatietraject actief meegedacht over de inhoud van
richtlijn en de gevolgen ervan voor de Nederlandse stralingsbescherming in de praktijk. Het gaat
om ongeveer 100 vertegenwoordigers uit het werkveld die op de volgende manieren hebben
geparticipeerd:
-

Deelname aan workshops en informatiebijeenkomsten tussen maart en juli 2016;
Sectorbijeenkomsten tijdens de consultatiefase in september en oktober 2016;
Inzien van conceptstukken via een speciaal ingericht ledendomein van de Directie Participatie
van het ministerie van IenM;
Reageren op conceptstukken via het ledendomein of via email in september en oktober 2016;

70

-

Het verzamelen en delen van informatie met de eigen achterban.

De volgende belanghebbenden hebben een reactie ingediend naar aanleiding van de
consultatiefase in september en oktober 2016 op het conceptbesluit:
1. VNO-NCW
2. De B.V. Gemeenschappelijke Kernenergiecentrale Nederland (GKN)
3. Collectief Praktiserende Dierenartsen (CPD)
4. Rijksuniversiteit Groningen (RUG)
5. The European Association of Nuclear Medicine, dosimetry committee (EANM)
6. Nederlandse Vereniging voor Kwaliteitstoezicht Inspectie en Niet-Destructieve Technieken
(KINT)
7. Koninklijke Nederlandse Maatschappij tot bevordering der Tandheelkunde (KNMT)
8. Academisch Centrum Tandheelkunde Amsterdam (ACTA)
9. Nederlandse Olie en Gas Exploratie en Productie Associatie (NOGEPA)
10. Nederlandse Vereniging voor Nucleaire Geneeskunde (NVNG)
11. Nederlandse Vereniging Medische Beeldvorming en Radiotherapie (NVMBR)
12. Oryx Stainless Steel Plant
13. Nucleair Nederland
14. Radinpro B.V.
15. Nederlandse Vereniging van Groothandelaren in de Tandheelkundige branche (VGT) en
Adviesbureau voor Stralingsbescherming (AVS)
16. Nederlandse Vereniging voor Stralingshygiëne (NVS)
17. Particuliere belanghebbende
18. Sitech Services B.V.
19. Het Landelijk Referentiecentrum voor Bevolkingsonderzoek (LRCB)
20. Koninklijke Nederlandse Maatschappij voor Diergeneeskunde (KNMvD)
21. Nederlandse Vereniging voor Klinische Fysica (NVKF)
22. Het Nationaal Dosis Registratie- en Informatie Systeem (NDRIS)
23. Kwaliteit op Maat (KoM)
24. Nederlandse Vereniging voor Radiologie (NVvR)
Type reacties
Het binnengekomen commentaar vanuit het werkveld is gestructureerd verwerkt in een
inspraakdocument. Aan de hand van het inspraakdocument is desgewenst in (technische)
werkgroepen verder inhoudelijk overleg gevoerd. Alle gedane voorstellen en op- en aanmerkingen
zijn met zorg geanalyseerd. De reacties uit het werkveld waren globaal te onderscheiden in de
volgende typen reacties:
1. Bepalingen die vragen oproepen:
Sommige bepalingen roepen vragen op, bijvoorbeeld door de complexiteit van het onderwerp,
de gehanteerde definities of door de gekozen (juridische) formuleringen of verwijzingen. Waar
mogelijk is de tekst vereenvoudigd of verduidelijkt in de artikelen van het besluit en/of de nota
van toelichting.
2. Bepalingen die inconsistent zijn met andere artikelen of bepalingen:
Fouten en inconsistenties in het conceptbesluit zijn zo veel mogelijk opgelost. In een enkel
geval is nader onderzoek noodzakelijk gebleken en wordt de inconsistentie via de
beleidsagenda later uitgewerkt. Ook zijn enkele spel- of stijlfouten verbeterd.
3. Bestaand beleid:
Meerdere partijen hebben opmerkingen gemaakt die niet gerelateerd zijn aan de richtlijn zelf,
maar die betrekking hebben op bepalingen die zijn overgenomen uit het Bs en dus bestaand
beleid betreffen. Zoals al eerder vermeld is overeenkomstig kabinetsbeleid sprake van een

71

beleidsarme implementatie van de richtlijn zodat de opmerkingen, voor zover gericht tegen
bestaand beleid, niet tot wijzigingen van het besluit konden leiden. Uitsluitend in gevallen
waarbij aanpassingen van het besluit eenvoudig waren en beleidsarm konden worden
doorgevoerd is dit gedaan. Diverse naar voren gebrachte punten aangaande het bestaand
beleid zijn wel op de beleidsagenda gezet en worden, waar mogelijk, later in een ander traject
uitgewerkt.
4. Bepalingen die nadelige gevolgen hebben voor de belanghebbende:
Tenslotte zijn er bepalingen waarvan de belanghebbende mogelijk negatieve gevolgen kan
ondervinden. Bij deze reacties is, waar mogelijk, geprobeerd in overleg met de
belanghebbende een oplossing te vinden, waarbij de veiligheid voor werknemers, patiënten en
leden van de bevolking altijd voorop heeft gestaan.
Hieronder volgen de belangrijkste elementen uit de reacties die betrekking hebben op bepalingen
die nadelige gevolgen hebben voor belanghebbenden en de beoordeling daarvan.
Toepassingsgebied van het besluit
NOGEPA heeft naar voren gebracht dat het toepassingsgebied van het besluit te ruim is door ook
het afblazen of verbranden van aardgas in de openlucht daaronder te laten vallen. Volgens
NOGEPA leidt dit tot een onredelijke toename van de administratieve lasten. Het toepassingsgebied
van het besluit komt echter overeen met hetgeen de richtlijn daarover bepaalt. In vergelijking met
het Bs betekende dit dat een aantal daarin genoemde uitzonderingen nu wel tot de werkingssfeer
van het besluit horen. Dit gaat om handelingen die op grond van de richtlijn, anders dan bij
richtlijn 96/29/Euratom het geval was, wel gereguleerd dienen te worden. Het gaat onder meer ook
om het afblazen of verbranden van aardgas in de openlucht. In de gevallen waar de risico’s van
blootstelling zeer laag zijn, is ervoor gekozen om de betreffende handelingen alsnog vrij te stellen
van kennisgevingsplicht (bijvoorbeeld toestellen < 5 kV) of wordt de mogelijkheid onderzocht om
de betreffende handelingen bij verordening vrij te stellen van kennisgevingsplicht (bijvoorbeeld in
geval van afblazen of verbranden van aardgas in de openlucht). Dit om een onnodige
lastenverzwaring te voorkomen. Hiermee wordt tegemoet gekomen aan de zorgen van NOGEPA.
Verwaarloosbaarheidscriterium
Meerdere partijen (NVS, NOGEPA, servicebedrijven) hebben opgemerkt dat het koppelen van een
dosiscriterium aan de term ‘verwaarloosbaar’ in het conceptbesluit leidt tot een ongewenst
neveneffect. Vanwege de definitie van het begrip ‘radioactieve stof’ in de wet zou deze koppeling
ertoe kunnen leiden dat bij het niet overschrijden van het dosiscriterium er geen sprake meer is
van radioactieve stoffen, zodat het besluit in zijn geheel niet meer van toepassing is. Dat, en het
feit dat de gekozen dosiscriteria niet in overeenstemming waren met het in het Bs bestaande
beleid, heeft ertoe geleid dat, anders dan in het conceptbesluit het geval was, in het besluit geen
nadere invulling wordt gegeven aan de term ‘niet-verwaarloosbaar’.
Controlestelsel
NOGEPA en de NVS hebben aangegeven groot voorstander te zijn van de in de richtlijn
geïntroduceerde graduele aanpak en dit in het conceptbesluit onvoldoende terug te zien. Zij zouden
graag een indeling in risicoklassen zien in het besluit. Gedurende de totstandkoming van het
conceptbesluit is onderzocht of de graduele aanpak in het besluit kan worden ingericht aan de hand
van risicoklassen. Dit is ook gepresenteerd aan het werkveld tijdens een workshop. Hoewel de
systematiek van risicoklassen als waardevol en kansrijk werd gezien, betekent het ook een
complexe wijziging ten opzichte van het huidige systeem. Zo’n systeemwijziging kost veel tijd en
onderzoek. Er moet ruimte zijn voor maatwerk en voortschrijdend inzicht. Daarnaast mag het geen
structurele toename van administratieve lasten tot gevolg hebben. Het opnemen van de
risicoklassen in het conceptbesluit is niet haalbaar gebleken.
Overigens wordt de indeling van handelingen met ioniserende straling over de verschillende

72

reguleringsinstrumenten - kennisgeving, registratie en vergunning - voldoende in
overeenstemming met het vereiste van een graduele aanpak geacht. Bij die indeling is expliciet
rekening gehouden met het vereiste in de richtlijn dat kennisgeving en autorisatie in verhouding
moet staan tot de omvang en waarschijnlijkheid van de blootstelling aan ioniserende straling. De
eerder aan het werkveld gepresenteerde risicoklassen worden wel op de beleidsagenda gezet om te
onderzoeken of de invoering daarvan op een ander moment mogelijk is.
NOGEPA heeft verder naar voren gebracht dat het in artikel 3.1 van het conceptbesluit opgenomen
verbod om bij de productie of vervaardiging van levensmiddelen, speelgoed, sieraden, cosmetische
producten of diervoerder opzettelijk radioactieve stoffen toe te voegen moeilijk uitvoerbaar is.
Volgens NOGEPA wordt in de levensmiddelenindustrie onder meer natuurlijk kaliumchloride aan
levensmiddelen toegevoegd. Deze kritiek heeft niet tot een wijziging van het conceptbesluit geleid,
omdat het toevoegen van natuurlijk kaliumchloride niet valt onder de verbodsbepaling. De
verbodsbepaling van artikel 3.1 ziet op de opzettelijke toevoeging van radioactieve stoffen aan
diverse producten. Het opzet moet zijn gericht op het toevoegen van een radioactieve stof, juist
vanwege de eigenschappen als radioactieve stof. Het toevoegen van bijvoorbeeld natuurlijk zout
(kaliumchloride) aan levensmiddelen valt niet onder dit verbod, omdat niet aan het vereiste van
opzet in de bedoelde zin wordt voldaan. Het toevoegen van natuurlijk zout maakt deel uit van het
productieproces voor levensmiddelen. Dat er radioactieve stoffen in zitten kan vanwege de aard
van het (natuurlijke) product niet worden vermeden en er is dan dus geen sprake van opzettelijke
toevoeging van radioactieve stoffen. Deze uitleg is toegevoegd aan de artikelsgewijze toelichting
bij artikel 3.1.
NOGEPA en de NVS hebben gewezen op het feit dat bedrijfsnoodplannen en beveiligingsplannen die
op grond van artikel 3.6, derde lid, onder e, van het conceptbesluit (door bij ministeriële regeling
te bepalen ondernemers) bij een vergunningaanvraag dienen te worden overgelegd gevoelige
informatie (kunnen) bevatten waarvan openbaarmaking ongewenst is. Dit is gecorrigeerd door in
het vierde lid van artikel 3.6 van het besluit gevoelige gegevens als bedoeld in artikel 19.3, eerste
lid, van de Wet milieubeheer aan te wijzen als gegevens waarvan openbaarmaking in strijd is met
het belang van de veiligheid of beveiliging. Hierdoor kan het bevoegd gezag toestaan dat ten
behoeve van openbaarmaking van bepaalde gegevens een tekst wordt voorgelegd waarin de
gevoelige informatie niet voorkomt dan wel niet kan worden afgeleid.
De KNMvD heeft vraagtekens geplaatst bij het in het besluit gemaakte onderscheid tussen
vergunning- en registratieplichtige handelingen ten behoeve van diergeneeskundige diagnostiek.
Handelingen met toestellen onder de 100 kV waren meldingsplichtig. In alle overige gevallen was
sprake van een vergunningplicht. In het nieuwe besluit is de grens van 100 kV verlaten, omdat
deze onvoldoende onderscheid bleek te bieden als het om de te onderscheiden risico’s gaat.
Consequentie hiervan is dat alle veterinaire toepassingen, met uitzondering van toepassingen
waarbij gebruik wordt gemaakt van verticale opstellingen met vaste focus-film afstand (en op een
vaste locatie), vergunningplichtig zijn (artikel 3.8 van het besluit). Het onderscheid tussen de
mobiel toepasbare opstelling en de vaste opstelling doet meer recht aan de potentiële
blootstellingrisico’s van werknemers, bevolking en milieu.
Vrijstelling en vrijgave
Veel reacties met betrekking tot het onderwerp vrijstelling en vrijgave kunnen worden beschouwd
als vragen om verduidelijking over deze onderwerpen en over de mogelijkheden van specifieke
vrijgave. Door enkele tekstuele aanpassingen aan artikelen is een en ander verduidelijkt. Ook is de
nota van toelichting ter verduidelijking enigszins aangepast. Verder zien veel reacties op de
verlaging van de vrijstellings-/vrijgavewaarden van onbeperkte hoeveelheden materiaal, de
definitie van ‘matige hoeveelheden’ en de vraag waarom de tabellen in de bijlage uitsluitend gelden
voor vaste stoffen en niet voor vloeistoffen. Ook is naar voren gebracht dat het aantal nucliden
waarvoor vrijstellings-/vrijgavewaarden zijn opgenomen geringer is dan in de huidige regelgeving.
Kortom de grote veranderingen op het gebied van vrijstelling en vrijgave van radioactieve

73

materialen wordt duidelijk herkend door deskundigen op het gebied van ioniserende straling. Dit
geldt ook voor de medische sector en de industrie. Voorts is aangegeven dat de gevolgen nog niet
goed kunnen worden overzien. Om aan deze, terechte, zorgen gevolg te geven onderzoekt de
Autoriteit aanvullende de mogelijkheden voor specifieke vrijstelling en vrijgave. Tevens wordt
onderzoek gedaan naar waarden voor nucliden die niet in de richtlijn worden genoemd, maar wel in
de huidige regelgeving werden genoemd en eventuele aanvullende nucliden. Resultaten van deze
inspanningen vinden hun weerslag in specifieke vrijstellings- en vrijgavewaarden voor deze
nucliden, vastgesteld bij ministeriële regeling. Van belang hiervoor is dat de richtlijn lidstaten de
vrijheid geeft om zelf vrijstellings- en vrijgavewaarden vast te stellen of te herzien. Redenen
kunnen zijn dat in een lidstaat bepaalde scenario’s kunnen worden uitgesloten of in belangrijke
mate afwijken van de door de Europese Comissie gehanteerde modellen bij de vaststelling van de
grenswaarden. Ook kan er behoefte zijn aan waarden voor radionucliden die niet zijn opgenomen
in de vrijstellings en vrijgavetabellen van de richtlijn.
Deskundigheid
De nieuw geïntroduceerde term toezichthoudend medewerker stralingsbescherming ter vervanging
van de term toezichthoudend deskundige is wisselend ontvangen. Diverse partijen juichen de
benaming toe, omdat het duidelijk weergeeft dat het gaat om iemand die meewerkt op de
werkvloer, anders dan de stralingsbeschermingsdeskundige. Andere partijen ervaren de
naamswijziging als een degradatie van de functie. Hoewel enig begrip bestaat voor dit gevoel, is
besloten de nieuw gekozen naam toch in stand te laten. De naam toezichthoudend medewerker
stralingsbescherming past het beste bij hetgeen de richtlijn over deze functie bepaalt.
Zoals ook vermeld is bij de uitkomst van de HUF-toets, zijn ook vanuit het werkveld
kanttekeningen geplaatst bij de introductie van de externe stralingsbeschermingsdeskundige in het
conceptbesluit. Deze functie komt niet meer in het besluit voor.
Bouwmaterialen
Wat betreft het onderwerp bouwmaterialen heeft VNO/NCW enkele (tekst)voorstellen gedaan die
zijn overgenomen, zoals voorstellen met betrekking tot de vertaling en verwerking van de bijlagen
van de richtlijn. Een aantal andere voorstellen zijn niet overgenomen, zoals het commentaar op de
definitie van het begrip bouwmaterialen. Aangesloten is bij de definitie van dat begrip in de
richtlijn.
Naar aanleiding van de informele inspraakprocedure zullen nog gesprekken plaatsvinden over het
onderwerp bouwmaterialen. Die gesprekken zullen er op gericht zijn om te komen tot een efficiënte
en effectieve regeling aangaande bouwmaterialen met een graduele benadering.
Werknemersbescherming
Ten aanzien van de bepalingen die betrekking hebben op beroepsmatige blootstelling zijn diverse
opmerkingen gemaakt. Een deel van de opmerkingen kwam overeen met de opmerkingen die de
Inspectie SZW heeft gemaakt en richtten zich op onvoldoende helderheid over de taken van
stralingsbeschermingsdeskundige en toezichthoudend medewerker stralingsbescherming. Met het
herschrijven van de betreffende artikelen (7.1 en 7.2) is aan het commentaar tegemoet gekomen.
Verder is naar aanleiding van de reacties op het conceptbesluit de formulering van verschillende
artikelen aangepast en zijn de toelichtingen uitgebreid op de punten waar onduidelijkheid over
bleek te bestaan.
Patiëntenbescherming
Vanuit de medische beroepsgroepen is benadrukt dat individuele rechtvaardiging van medische
blootstelling uitdrukkelijk geen taak is van de overheid. Daarnaast is opgemerkt dat in het
hoofdstuk over de algemene principes van stralingsbescherming geen verwijzing is gemaakt naar

74

de verplichting tot optimalisatie van medische blootstelling. Dat is erkend en in de betreffende
artikelen in hoofdstuk 2, in samenhang met de artikelen in hoofdstuk 8, is dit nader vormgegeven.
Verdere reacties op het onderwerp patiëntenbescherming raakten vooral de uitwerking van de
richtlijn in de artikelen. De belanghebbenden gaven in hun reactie aan meer duidelijkheid te willen
over de wijze waarop de artikelen uitgevoerd dienen te worden. Daar waar mogelijk is hier richting
aan gegeven in de artikelsgewijze toelichting of is verwezen naar richtlijnen of veldnormen van de
beroepsgroepen.
Bescherming van het milieu
Door een particuliere inspreker is naar voren gebracht dat het besluit ten onrechte uitsluitend ziet
op de bescherming van leden van de bevolking, werknemers en patiënten en niet op de
bescherming van het milieu, waaronder begrepen (proef)dieren. In de Nederlandse
stralingsbescherming is al jaren het uitgangspunt dat met de bescherming van de mens ook het
milieu (planten, dieren en goederen) wordt beschermd. Dit uitgangspunt wordt met de
implementatie van de richtlijn voortgezet. De ICRP wil weliswaar bewerkstelligen dat ook
(proef)dieren en het milieu worden beschermd, maar dit is niet als verplichting in de richtlijn
opgenomen. In de richtlijn wordt de bescherming van het milieu thans uitsluitend aangemoedigd.
Ontwikkelingen op dit onderwerp zullen nauwlettend worden gevolgd. Zie voor een verdere uitleg
van de milieubescherming de toelichting onder II.9.
Verordening van de Autoriteit
De NVS heeft te kennen gegeven behoefte te hebben aan een toelichting op de mogelijkheid van
de Autoriteit om een verordening vast te stellen. Om hieraan tegemoet te komen is een korte
toelichting opgenomen onder I.3 (voetnoot). Verder is de mogelijkheid voor de Autoriteit om regels
te stellen bij verordening al uitgebreid toegelicht bij de wijziging van de Kernenergiewet in verband
met de instelling van de Autoriteit. Wat betreft de opmerking van de NVS dat het graag een rol
speelt bij de totstandkoming van de verordeningen van de Autoriteit, geldt dat, net als bij het
opstellen van algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen, het werkveld ook
betrokken zal worden bij de totstandkoming van verordeningen van de Autoriteit. De
betrokkenheid van de overige departementen die een rol spelen in de stralingsbescherming is
geregeld in de Samenwerkingsovereenkomst stralingsbescherming en de daaruit voortvloeiende
werkafspraken.
5. Overgangsrecht en inwerkingtreding
Het Bs is in zijn geheel ingetrokken ingevolge artikel 12.1. Het besluit heeft bij de inwerkingtreding
onmiddellijke of exclusieve werking (artikel 106, eerste lid, van de richtlijn verplicht daartoe). Dat
wil zeggen dat het besluit niet slechts van toepassing is op hetgeen na zijn inwerkingtreding
voorvalt, doch ook op hetgeen bij zijn inwerkingtreding bestaat, zoals bestaande rechtsposities en
verhoudingen (aanwijzing voor de regelgeving 166 e.v.). Vanwege de hieraan verbonden bezwaren
(rechtsonzekerheid, vertrouwensbeginsel) kan volgens de aanwijzingen voor de regelgeving
worden voorzien in overgangsrecht: eerbiedigende dan wel uitgestelde werking.
De richtlijn zelf bevat geen invoeringstermijnen, behalve de implementatiedatum van
6 februari 2018. Uit het ontbreken van verdere overgangstermijnen volgt dat met ingang van die
datum aan de verplichtingen van de richtlijn moet worden voldaan. Dit is het uitgangspunt. Al zijn
er ook bepalingen in de richtlijn waarvan duidelijk is dat op de genoemde datum niet tegelijkertijd
aan alle verplichtingen volledig voldaan kan zijn en dat soms van een tijdsverloop of
volgtijdelijkheid moet worden uitgegaan. Zo moet bijvoorbeeld “zo spoedig mogelijk” kennisgeving
worden gedaan van bestaande blootstellingsituaties (artikel 25, eerste lid, van de richtlijn). Met “zo
spoedig mogelijk” wordt bedoeld: zo spoedig mogelijk na het van toepassing worden van die
bepaling. Het is wenselijk hierbij uit te gaan van een redelijke termijn, zowel voor ondernemers als
voor het bevoegde bestuursorgaan. Zo bevatten de artikelen 100 tot en met 103 van de richtlijn

75

een volgtijdelijkheid (inventariseren, beoordelen, strategie vaststellen, uitvoeren) voor bestaande
blootstellingsituaties die duidelijk maakt dat niet op dag één van de inwerkingtreding van het
besluit tegelijkertijd aan alle verplichtingen op dit punt kan worden voldaan.
Afgezien daarvan moeten voor 6 februari 2018 vele feitelijke of rechtshandelingen worden verricht
door overheden, bedrijven en personen om tijdig aan de verplichtingen te kunnen voldoen. Waar
nodig moeten opleidingen en informatiesystemen worden aangepast of ontwikkeld, diploma’s en
erkenningen worden aangepast en behaald, vergunningen worden aangepast, bergplaatsen worden
ingericht, noodplannen worden opgesteld of aangepast, nieuwe of gewijzigde methoden worden
ontwikkeld, bedrijfsvoeringen en managementsystemen worden aangepast enzovoorts. Dit kost
allemaal tijd waarbij meespeelt dat de richtlijn weliswaar reeds eind 2013 is vastgesteld, maar dat
de daarin voor de lidstaten opgenomen verplichtingen een abstract karakter hebben die
beleidsmatig moeten worden ontwikkeld en uitgewerkt tot concrete verplichtingen voor bedrijven
en overheden, waarbij het geheel juridisch moet worden ingebed in het complex van de wet, de
daarop berustende besluiten en regelingen en verwante regelgeving. Daardoor kon eerst in de loop
van 2017 definitief duidelijkheid aan actoren worden geboden welke verplichtingen en andere
rechtsgevolgen het besluit en de daarop berustende bepalingen voor hen heeft, zodat zij zich
daarop kunnen voorbereiden. De tijd voor invoering is met andere woorden relatief beperkt.
Met het oog op de beperkte invoeringstermijn en de noodzaak om administratieve lasten,
uitvoeringslasten en nalevingskosten zoveel mogelijk te beperken voorziet hoofdstuk 12 van
onderhavig besluit daarom in overgangsrecht. Daardoor zijn vigerende meldingen, vergunningen,
ontheffingen, inschrijvingen, erkenningen, codes, aanwijzingen, programma’s enzovoorts waar
mogelijk omgezet onder het nieuwe besluit waardoor deze niet vervallen enkel door de
inwerkingtreding van het nieuwe besluit en de intrekking van het Bs. Dit zou de rechtszekerheid
onnodig aantasten en tot grote problemen met de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid leiden. Dit
neemt niet weg dat het besluit als geheel onmiddellijke werking heeft en dus direct van toepassing
is. De richtlijn en het Europese recht bieden geen ruimte voor uitgestelde werking.

76