Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

34 482

EU-voorstellen: Herziening Dublinverordening
COM (2016) 270, verordening tot herziening van
EASO COM (2016) 271 en verordening tot
herziening van EURODAC COM (2016) 272

Nr. 2144

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 27 mei 2016
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij vijf fiches, die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche 1: Wijziging verordening afschaffing visumplicht Oekraïne (Kamerstukken 22 112 en 34 481, nr. 2142)
Fiche 2: Wijziging Dublinverordening (Kamerstukken 22 112 en 34 482,
nr. 2143)
Fiche 3: Verordening EU-agentschap voor asiel
Fiche 4: Wijziging EURODAC-verordening (Kamerstukken 22 112 en
34 482, nr. 2145)
Fiche 5: Mededeling Trans-Atlantische gegevensstromen (Kamerstuk
22 112, nr. 2146)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
A.G. Koenders

kst-22112-2144
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2144

1

Fiche: Verordening EU-agentschap voor asiel
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the
Council on the European Union Agency for Asylum and repealing
Regulation (EU) No 439/2010
b) Datum ontvangst Commissiedocument
4 mei 2016
c) Nr. Commissiedocument
COM(2016) 271
d) EUR-Lex
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM:2016:271:FIN
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board
Niet opgesteld
f) Behandelingstraject Raad
Raad Justitie en Binnenlandse Zaken
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Veiligheid en Justitie
h) Rechtsbasis
VWEU, artikel 78, eerste en tweede lid
i) besluitvormingsprocedure Raad
Gekwalificeerde meerderheid in de Raad
j) rol Europees Parlement
Medebeslissing door het Europees Parlement
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
Het voorstel ziet op een verordening voor een opgewaardeerd
EU-agentschap voor asiel (hierna: agentschap) dat in de plaats komt van
het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO), en
intrekking van de verordening 439/2010, de rechtsbasis voor EASO. Het
voorstel maakt deel uit van een pakket van drie wetgevende voorstellen
gericht op de herziening van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel
(GEAS)1 en moet deels in samenhang daarmee worden bezien.
De Commissie stelt dat versterking van het mandaat van het agentschap
essentieel is voor de herziening van het GEAS. Het agentschap moet de
lidstaten kunnen bijstaan bij het versterken van hun asiel- en opvangsystemen en daarnaast over voldoende instrumenten beschikken om de
lidstaten te kunnen bijstaan in crisissituaties.
De Commissie stelt de volgende uitbreidingen voor van het mandaat van
het agentschap ten opzichte van de rechtsvoorganger EASO: (1) opstellen
van richtsnoeren voor de tenuitvoerlegging van de EU-asielwetgeving en
van richtsnoeren voor de asielbeslissingen, op basis van landenrapporten
die EASO nu reeds opstelt, maar waarbij deze rol verder wordt versterkt;
verschaffen van landeninformatie aan de Commissie over landen die als
veilig (kunnen) worden beschouwd; (2) tenuitvoerlegging van het
correctiemechanisme, zoals voorgesteld in het voorstel voor de herziene
Dublinverordening; (3) monitoring van de tenuitvoerlegging van
EU-asielwetgeving door lidstaten. Er wordt een nieuw evaluatiemechanisme voorgesteld, deels vergelijkbaar met de Schengenevaluaties. De
evaluaties zouden worden uitgevoerd door teams bestaande uit experts
van het agentschap en de Commissie. De Commissie kan aanbevelingen
1

De overige voorstellen betreffen een herziening van de Dublin Verordening (COM(2016) 270) en
een voorstel voor een herziening van de EURODAC-verordening (herschikking)
(COM(2016) 272).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2144

2

aannemen over maatregelen die een lidstaat zou moeten treffen en over
maatregelen die het agentschap zou moeten nemen ter ondersteuning
van die lidstaat; (4) meer mogelijkheden om bijstand te verlenen aan
lidstaten met onevenredige druk op het asiel- en opvangsysteem.
Lidstaten kunnen nu reeds bijstand vragen van asielondersteuningsteams.
Nieuw is dat de Commissie door een uitvoeringshandeling kan besluiten
deskundigen in te zetten uit de asielinterventiepool (500 nationale
experts). Dit is vergelijkbaar met hetgeen is voorzien in het voorstel voor
een Europese Grens- en Kustwacht.2 De raad van bestuur besluit over de
profielen van de deskundigen en het aandeel dat iedere lidstaat moet
leveren voor deze pool; (5) coördineren van praktische asielsamenwerking
van lidstaten met derde landen, inclusief bij hervestiging.
In het voorstel staat voorts een verplichting voor lidstaten om informatie
te delen met het agentschap. Het agentschap wordt uitgebreid tot een
omvang van 500 medewerkers in 2020 (d.w.z. een uitbreiding met
357 medewerkers) en blijft op Malta gevestigd.
b) Impact assessment Commissie
Niet opgesteld.
Het voorstel houdt rekening met de uitkomsten van de evaluaties die zijn
uitgevoerd van EASO, te weten een interne evaluatie van EASO in 2013 en
een externe evaluatie uitgevoerd in 2014 en 2015.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Nederland was voorstander van de oprichting van de rechtsvoorganger
van het agentschap, het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken
(EASO).3 Uitbreiding van het mandaat is ondersteunend aan de kabinetsvisie op de Europese asielproblematiek zoals beschreven in de brief van
8 september 2015.4 Het kabinet is positief over de voorgestelde verdere
beleidsconvergentie ten aanzien van asielbeslissingen.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet verwelkomt het voorstel voor een asielagentschap met
ruimere bevoegdheden, meer slagkracht, personeel en middelen. Het
kabinet zal erop toezien dat de Gemeenschappelijke Aanpak gedecentraliseerde EU-agentschappen wordt nageleefd.5 Daarnaast zal het kabinet de
Commissie vragen hoe deze uitbreiding van personeel zich verhoudt tot
de taakstelling op personeel die de Commissie zichzelf heeft gesteld.
Het is aan de lidstaten zelf om de EU-asielwetgeving op de juiste wijze te
implementeren. In Nederland wordt dit in het bijzonder gedaan door de
IND en het COA. Het kabinet vindt het positief dat het agentschap zal
toezien op de tenuitvoerlegging van EU-asielwetgeving door lidstaten en
kan ingrijpen wanneer het GEAS onder druk komt te staan, waarbij de
Raad een actieve rol moet hebben. Het agentschap grijpt alleen in
wanneer een lidstaat onder grote asieldruk staat, adequaat handelen door
de lidstaat uitblijft en de lidstaat niet zelf om bijstand vraagt. Met het
voorstel wordt verder concrete invulling gegeven aan de Raadsconclusies
2

Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de
Europese grens- en kustwacht en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 2007/2004, Verordening (EG) nr. 863/2007 en Besluit 2005/267/EG van de Raad (COM(2015) 671).
3
BNC-fiche Verordening inzake oprichting Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken d.d.
31 maart 2009 (Kamerstuk 22 112, nr. 838).
4
Kamerbrief inzake de Europese asielproblematiek d.d. 8 september 2015 (Kamerstuk 19 637,
nr. 2030).
5
Zie ook kamerbrief over gedecentraliseerde EU-agentschappen (Kamerstuk 33 848, nr. 16).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2144

3

over beleidsconvergentie, die op initiatief van het Nederlandse voorzitterschap van de Raad zijn aangenomen. De rol van het agentschap bij het
correctiemechanisme maakt deel uit van het voorstel voor de herziene
Dublinverordening en is afhankelijk van de uitkomsten van de onderhandelingen over dit voorstel.
Bij de onderhandelingen zal het kabinet zich met name richten op de
technische uitwerking van de onderhavige voorstellen, waarbij in het
bijzonder zal worden gelet op beperking van de toename van administratieve lasten, complementariteit van de activiteiten van de verschillende
agentschappen, in het bijzonder Frontex, de uitvoerbaarheid van de
procedure voor de inzet van deskundigen uit de asielinterventiepool en op
voldoende koppeling tussen ICT-systemen.
Voor de monitoring en evaluatie van de tenuitvoerlegging van de
asielwetgeving van de lidstaten zou volgens het kabinet meer aansluiting
gezocht kunnen worden bij de methodiek van bestaande evaluatiemechanismen, met name bij de Schengenevaluaties, waarbij ook experts
van lidstaten deel uitmaken van evaluatieteams.
Het kabinet acht het van groot belang dat de voorstellen van de
Commissie aansluiten bij en vallen binnen de kaders van de
EU-wetgeving inzake gegevensbescherming en bijbehorende jurisprudentie. Aandachtspunten hierbij zijn onder meer doelbinding, de
bewaartermijn en proportionaliteit. Het kabinet vertrouwt voor de
naleving ervan op de rol van de Europese en nationale toezichthouder van
gegevensbescherming, in acht nemende het belang van de beveiliging
van persoonsgegevens, bij de uitwerking en de implementatie van de
voorstellen.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Een meerderheid van de lidstaten staat in beginsel positief tegenover het
voorstel voor een agentschap met een versterkte operationele rol. Een
aantal lidstaten verwelkomt het voorgestelde evaluatiemechanisme en de
mogelijkheid tot interventie van het agentschap wanneer het GEAS onder
druk komt te staan door het niet adequaat handelen van een lidstaat.
Andere lidstaten zijn juist bezorgd over de voorstellen die raken aan de
nationale bevoegdheden. De financiële/administratieve consequenties van
het voorstel vragen bij een aantal lidstaten nog om nadere bestudering.
4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
De EU is bevoegd een gemeenschappelijk Europees asielbeleid te voeren
(artikel 78 VWEU), als onderdeel van de ruimte van vrijheid veiligheid en
recht.
b) Subsidiariteit
Positief. Naast het bevorderen van beleidsconvergentie, zal het agentschap bijstand leveren in geval van grote asieldruk op lidstaten. Ook
monitort het agentschap de tenuitvoerlegging van EU-asielwetgeving
door lidstaten en kan het agentschap ingrijpen, op aanwijzing van de
Commissie, wanneer een lidstaat onder grote asieldruk staat, het GEAS in
gevaar komt door het niet adequaat handelen van deze lidstaat en de
lidstaat niet zelf om bijstand vraagt. Deze taken kunnen beter door de Unie
dan door individuele lidstaten worden uitgevoerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2144

4

c) Proportionaliteit
Positief. Het is aan de lidstaten zelf om de EU-asielwetgeving op de juiste
wijze te implementeren, ook bij grote asieldruk. Het agentschap grijpt
alleen in, op aanwijzing van de Commissie, wanneer een lidstaat onder
grote asieldruk staat, het GEAS in gevaar komt door het niet adequaat
handelen van deze lidstaat en de lidstaat niet zelf om bijstand vraagt.
5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
a) Consequenties EU-begroting
Het agentschap zal worden gefinancierd uit de EU-begroting, evenals
voorheen. In de bij het voorstel gevoegde financiële bijlage worden de
kosten geraamd op € 364 miljoen voor de periode 2017–2020. In de oude
opzet waren de kosten ca. € 15 miljoen per jaar, dit stijgt naar
€ 66 miljoen in 2017 tot € 114 miljoen in 2020. Het kabinet is van mening
dat de EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad
afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2014–2020 en dat deze
moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de EU-jaarbegroting.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden
Budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement, conform de regels van de budgetdiscipline.
De inzet van Nederlandse deskundigen ten behoeve van de asielinterventiepool komt ten laste van de Nederlandse uitvoeringsorganisaties IND en
COA. De benodigde inzet is afhankelijk van de ontwikkeling van de
asielinstroom in de EU en of de betreffende lidstaat deze instroom zelf kan
afhandelen. Het is niet mogelijk een inschatting te geven van de kosten
die de komende jaren met de asielinterventiepool gemoeid zullen zijn. De
kosten van een uitgezonden beslismedewerker zijn € 90.000 per jaar per
fte.
Hierbij wordt opgemerkt dat mag worden verwacht dat de inzet van de
asielinterventiepool leidt tot een lagere spontane asielinstroom in
Nederland. Immers vertalen de gevolgen van een gebrekkig beheer van
migratiestromen in bepaalde lidstaten zich in de praktijk vaak naar
secundaire migratiestromen richting andere lidstaten, zoals Nederland.
De extra rapportageverplichtingen zullen naar verwachting één á twee
extra fte personeelsinzet bij de IND met zich brengen. Mogelijk is ook
sprake van noodzaak tot extra personele inzet bij Directie Regie Vreemdelingenketen.
Er zijn geen consequenties te voorzien voor decentrale overheden.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger
Niet van toepassing
d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid,
decentrale overheden, bedrijfsleven en burger
In het voorstel is neergelegd dat de lidstaten verplicht worden informatie
te verstrekken aan het agentschap. Nederland (met name de IND)
verstrekt nu reeds informatie aan de rechtsvoorganger EASO, maar er
zullen meer gegevens moeten worden aangeleverd (artikelen 3, 4, 5, 10,
12, 13). Dit leidt tot extra personele inzet en heeft derhalve (beperkte)
financiële consequenties.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2144

5

e) Gevolgen voor concurrentiekracht
Niet van toepassing
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
In artikel 10 van het voorstel staat dat het agentschap via een zogeheten
gemeenschappelijke analyse van landen van herkomstlanden richting zal
geven aan de lidstaten voor de beoordeling van individuele asielverzoeken. In artikel 12 is opgenomen dat het agentschap operationele
standaarden, richtsnoeren en best practices zal ontwikkelen voor de
correcte tenuitvoerlegging van de EU-asielwetgeving.
Hoewel deze documenten geen bindende kracht hebben (soft law), zullen
zij naar verwachting wel worden gebruikt als maatstaf bij de evaluaties
van de tenuitvoerlegging van de EU-asielwetgeving en kunnen zij een rol
spelen in bijvoorbeeld juridische procedures. Dit kan betekenen dat op
termijn de Nederlandse wet- en regelgeving met deze documenten in lijn
moeten worden gebracht.
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
De Commissie stelt voor dat zij via een uitvoeringshandeling kan besluiten
tot operationele en technische maatregelen als bedoeld in artikel 16,
derde lid, die het agentschap moet nemen om een lidstaat/lidstaten
waarin het asiel- en opvangsysteem onder onevenredige druk staat, te
ondersteunen. Dit kan worden gedaan indien een lidstaat ondanks de
onevenredige druk geen verzoek om assistentie aan het agentschap doet,
het aanbod van het agentschap niet accepteert of onvoldoende actie
onderneemt en het functioneren van het GEAS in gevaar wordt gebracht.
In het voorstel van de Commissie wordt hierbij de comitologieprocedure
gevolgd.
Het kabinet is van mening dat de Raad een actieve rol moet hebben in de
totstandkoming van een besluit tot ingrijpen in een lidstaat, waarbij
besluitvorming per gekwalificeerde meerderheid plaatsvindt. Het kabinet
wijst op de parallellen met het voorstel voor een Europese Grens- en
Kustwacht dat ook een procedure bevat voor interventie in lidstaten. Het
kabinet acht het wenselijk dat de besluitvormingsprocedures in beide
verordeningen zo veel mogelijk gelijkvormig worden vormgegeven.
c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
Deze verordening treedt in werking op een nog te bepalen datum na
publicatie in het Publicatieblad van de Europese Unie en is vanaf die
datum rechtstreeks toepasselijk in de lidstaten. Het kabinet zal informeren
of het gewenst is in de verordening een overgangsbepaling op te nemen
die ziet op de tijd die nodig is voor het »omklappen« en herinrichten van
het agentschap.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
In het voorstel is een evaluatiebepaling opgenomen (artikel 66). Aangegeven wordt dat niet later dan drie jaar na inwerkingtreding van de
verordening een evaluatie zal worden uitgevoerd. Het kabinet acht een
dergelijke bepaling wenselijk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2144

6

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
a) Uitvoerbaarheid
Het voorstel bevat, naast verplichtingen voor het nieuw op te richten
agentschap, enkele nieuwe verplichtingen voor de lidstaten. De verplichtingen voor de lidstaten zien met name op informatieverstrekking
(artikelen 3, 4, 5, 10, 12, 13) en het leveren van deskundigen voor de
asielondersteuningsteams en de asielinterventiepool (artikelen 17 en 18).
Het overgrote deel van deze bepalingen geeft vooralsnog geen aanleiding
voor de conclusie dat dit niet uitvoerbaar wordt geacht. Niettemin vraagt
een definitief oordeel wel om een nadere toelichting door de Commissie
van het voorstel, bijvoorbeeld over de wijze van registreren en rapporteren van de informatie die lidstaten met het agentschap moeten delen en
over de passage die stelt dat een hoge asieldruk in lidstaten zich niet
verzet tegen het beroep doen op experts uit die lidstaten voor de
asielinterventiepool.
b) Handhaafbaarheid
Het agentschap zal de tenuitvoerlegging van de EU-asielwetgeving door
de lidstaten monitoren, waaronder Nederland. In artikel 15 is een
procedure voorzien waarmee de Commissie aanbevelingen kan doen die
maatregelen bevatten voor de lidstaat en het agentschap indien de
benodigde verbeteringen uitblijven.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Geen implicaties voor ontwikkelingslanden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2144

7