Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

27 625

Waterbeleid

Nr. 225

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
MILIEU
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 24 juni 2011
In aansluiting op mijn eerdere correspondentie met uw Kamer informeer
ik u, mede namens de staatssecretaris voor Economische Zaken,
Landbouw en Innovatie, over het onderzoek naar andere mogelijkheden
voor vismigratie, dat is uitgevoerd naar aanleiding van de in het regeerakkoord aangekondigde intrekking van het Besluit beheer Haringvlietsluizen.
Hierbij betrek ik ook de door u in het Nota-overleg van 13 december 2010
gestelde vragen over de mogelijke juridische en financiële gevolgen van
de voorgenomen intrekking van het Kierbesluit, de vragen zoals deze zijn
vastgelegd in het «Verslag van een schriftelijke overleg» (2011D18430)
over het Kierbesluit Haringvlietsluizen van maart 2011, de aangehouden
moties van leden van uw Kamer, de door de Eerste Kamer aangenomen
motie over het Kierbesluit en het in opdracht van de Tweede Kamerfractie
van D66 uitgevoerde juridisch onderzoek.
Op basis van het uitgevoerde onderzoek, de inventarisatie van juridische
en financiële risico’s, een veranderde bestuurlijke en maatschappelijke
context en regionaal draagvlak concludeert het kabinet dat het Besluit
beheer Haringvlietsluizen alsnog moet worden uitgevoerd, waarbij
zoetwaterbelangen gewaarborgd worden en benodigde maatregelen in
samenwerking met de regio sober en doelmatig worden uitgevoerd. De
sluizen worden stapsgewijs en gecontroleerd op een Kier gezet. Het
Kierbesluit is een nationaal besluit, derhalve kan het beheer van de
Haringvlietsluizen worden aangepast indien ontwikkelingen daar
aanleiding toe geven.
Het kabinet heeft hierbij het volgende overwogen.
Achtergrond Kierbesluit
Het «Besluit beheer Haringvlietsluizen», kortweg Kierbesluit genoemd,
dateert uit 2000. Op grond hiervan wordt het beheer van de spuisluizen zo
aangepast dat in het westelijke deel van het Haringvliet een beperkte

kst-27625-225
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 27 625, nr. 225

1

zoet-zoutovergang ontstaat die nodig is voor de bevordering van de
vismigratie. Hiermee wordt geen afbreuk gedaan aan de functie van
primaire waterkering van de Haringvlietsluizen. Bovendien wordt met dit
beheer de functie van het Haringvliet als zoetwaterbekken gewaarborgd
en blijft het Spui zoet. Bij een lagere afvoer van de Rijn dan 1500 m3/s gaat
de Kier bij vloed dicht en wordt het Haringvliet bij eb zoetgespoeld.
Om de functionaliteit van het zoetwatergebruik uit het Haringvliet
afdoende te kunnen waarborgen moesten de ten westen van de lijn
«Middelharnis – ingang Spui» gelegen innamepunten voor zoetwater van
het drinkwaterbedrijf en het waterschap oostwaarts verplaatst worden. In
2004 hebben Rijk en de provincie Zuid-Holland hiertoe het «Bestuursakkoord uitvoering Besluit beheer Haringvlietsluizen» ondertekend. De
provincie werd daarbij verantwoordelijk voor de verplaatsing van de
inlaatpunten van het waterschap en het drinkwaterbedrijf. Het Rijk stelde
voor uitvoering van het Kierbesluit een bedrag van maximaal € 35 miljoen
(prijspeil 2003) beschikbaar.
Voor de Noordrand van Goeree hebben provincie en waterschap
respectievelijk € 2,45 en € 1,5 miljoen (prijspeil 2004) beschikbaar gesteld
voor het aanleggen van het zoetwaterkanaal in een integrale aanpak met
Deltanatuur, waardoor synergie zou worden bereikt. Daarnaast waren in
het gebied grootschaligere Deltanatuurprojecten voorzien, zoals de
ontpoldering van de polder Zuidoord op Voorne en de Zuiderdieppolders
op de kop van Goeree. Laatstgenoemde projecten maken overigens geen
onderdeel uit van het Bestuursakkoord uitvoering Besluit Beheer
Haringvlietsluizen.
In 2007 is het Bestuursakkoord uitvoering Besluit beheer Haringvlietsluizen aangepast, omdat verplaatsing van inlaatpunten door regionale
weerstand en planologische procedures meer tijd vroeg. Begin 2010 heeft
de provincie Zuid-Holland het Rijk laten weten dat er wederom vertraging
was opgetreden door planologische procedures. Door de locale weerstand was de gemeente Bernisse niet bereid om het bestemmingsplan ten behoeve van Deltanatuur, ontpoldering Zuidoord, en het
Kierbesluit aan te passen, waardoor de provincie een inpassingplan zou
moeten vaststellen. Hierdoor was het niet mogelijk om de inlaatpunten
tijdig te verleggen en de Haringvlietsluizen conform het aangepaste
besluit per 1 december 2010 op een kier te zetten. Bovendien gaf de
provincie aan dat het beschikbare budget niet voldoende zou zijn voor het
verleggen van de inlaatpunten.
Op Goeree was na een Raad van State-procedure het bestemmingsplan in
december 2009 inmiddels onherroepelijk geworden, zodat tot realisatie
kon worden overgegaan. Echter ook daar zou nog geruime tijd nodig zijn
om gronden voor de nieuwe zoetwatertracés daadwerkelijk te verwerven
en in te richten.
Omdat de overschrijding van het budget vooral op Voorne aan de orde
was, hebben provincie en waterschap in afstemming met het rijk
onderzocht of kosten konden worden teruggebracht door tracés te
versoberen en het beslag op agrarische grond te verminderen. Daarnaast
hebben Rijk en provincie de Deltacommissaris verzocht om de ontstane
situatie te analyseren en advies uit te brengen over de wijze waarop de
compenserende zoetwatermaatregelen voor het Kierbesluit zo spoedig
mogelijk en binnen het beschikbare budget ten uitvoer zouden kunnen
worden gebracht. De Deltacommissaris heeft in zijn rapport van
november 2010 aangegeven dat er een financieel tekort van circa € 6
miljoen is en dat compenserende maatregelen (voor het oostwaarts
verleggen van inlaatpunten) mogelijk pas in 2014 gereed kunnen zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 27 625, nr. 225

2

In het begin van 2011 is het beleid voor Deltanatuur ingetrokken. Dit heeft
gevolgen voor de realisatie van het zoetwaterkanaal door de Noordrand
van Goeree.
Overweging kabinet voor intrekking van het Kierbesluit
Het gebrek aan regionaal draagvlak, de vertraagde uitvoering en de
voorziene budgetoverschrijding van de compenserende maatregelen voor
het Kierbesluit waren reden om in het regeerakkoord de intrekking van het
Kierbesluit aan te kondigen.
Mede in aansluiting op het advies van de Deltacommissaris heb ik nader
laten onderzoeken of Nederland op een andere manier alsnog aan
internationale afspraken over vismigratie kan voldoen. Het Kierbesluit is
immers geen doel op zich, maar een middel om vismigratie te bevorderen. Brieven van andere lidstaten en de Europese Commissie, die ik u
reeds volgens afspraak heb toegezonden evenals mijn reacties daarop,
illustreren dat andere landen groot belang hechten aan het nakomen van
afspraken die over vismigratie zijn gemaakt.
Onderzoek andere mogelijkheden vismigratie
Het onderzoek naar andere mogelijkheden om aan internationale
afspraken over vismigratie te voldoen is uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van de Waterdienst van Rijkswaterstaat.
Bijgevoegd treft u aan:
1. Het rapport «Andere mogelijkheden voor het Besluit beheer
Haringvlietsluizen1; Een verkennende studie naar verbetering van de
vismigratie tussen Noordzee en het Rijn- en Maasstroomgebied bij
het intrekken van het Kierbesluit.»;
2. De brochure «Vismigratie Rijn-Maasstroomgebied»1 een samenvatting van een rapport dat de resultaten van monitoring van vismigratie
van de afgelopen jaren beschrijft (rapport verkrijgbaar via
www.rws.nl/water/plannen_en_projecten/vaarwegen/haringvliet/
haringvlietsluizen/).
Bij het onderzoek naar andere mogelijkheden voor vismigratie heeft de
Waterdienst vismigratie-experts uit Canada, het Verenigd Koninkrijk,
Duitsland, Frankrijk, België en Nederland betrokken.
Onderzocht is of er naast het Haringvliet nog andere routes zijn waarlangs
trekvis (met name de internationaal belangrijke soorten als zalm en
zeeforel) uit zee de stroomgebieden van Rijn en Maas kan bereiken. Voor
de Rijn kan een deel van de trekvis gebruikmaken van de Nieuwe
Waterweg en het Hartelkanaal. Via deze route kan trekvis echter niet of
nauwelijks het stroomgebied van de Maas bereiken. Bovendien volgt
trekvis over het algemeen dezelfde route waarmee de vis ook de zee heeft
bereikt. Het merendeel van de trekvis migreert via het Haringvliet naar zee
omdat het Haringvliet het grootste gedeelte van het rivierwater van Rijn
en Maas afvoert.

1

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Het onderzoek naar andere mogelijkheden voor vismigratie heeft zich
daarom verder toegespitst op het bevorderen van vismigratie via het
Haringvliet-Hollandsch Diep. Daarbij zijn de volgende potentiële maatregelen naar voren gekomen:
1. «Innovatief sluisbeheer», waarbij de sluizen aan het einde van de
laagwaterperiode iets langer worden opgezet, zodat trekvissen langer
de mogelijkheid hebben om het Haringvliet in te zwemmen. De
snelheid van de spuistroom is dan geringer en vooral krachtige

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 27 625, nr. 225

3

zwemmers als zalm en zeeforel kunnen hier gebruik van maken. Uit de
monitoringsresultaten blijkt ook dat de vissen die onder de huidige
omstandigheden via de spuisluizen het Haringvliet binnen komen, dit
vooral aan het einde van de laagwaterperiode doen. Dit komt ook
omdat trekvissen de spuistroom, ook wel lokstroom genoemd,
herkennen en op basis hiervan naar de Haringvlietsluizen trekken.
2. «Visbalans», waarbij een gedeelte van de spuisluizen gedurende de
laagwaterperiode als «schutsluis» voor trekvis worden toegepast.
Hierbij wordt eveneens een continue stroom zoetwater als lokstroom
ingezet.
3. «Visserijbeperkende maatregelen en voorlichting», waarbij binnen een
afstand van 500 meter van de Haringvlietsluizen door middel van
visserijbeperkende maatregelen en voorlichting (illegale) (bij)vangst
van zalm, zeeforel en andere trekvissen wordt tegen te gaan.
4. «Vispassage», waarbij een vispassage wordt aangelegd, zodat vissen
via een hevel of een aantal compartimenten van zout naar zoet water
kunnen migreren (en andersom).
Innovatief sluisbeheer is daarbij als de meest kansrijke maatregel
beoordeeld, waarbij de verkenning ook aangeeft dat maatregelen kunnen
worden gecombineerd.
De verkenning laat zien dat zo’n combinatie van maatregelen de meest
zekere bijdrage levert aan het verbeteren van de vismigratie, maar dat ook
dan het migratierendement maximaal de helft bedraagt van het rendement van een geëffectueerd Kierbesluit.
De experts hebben ook de zes in de Haringvlietsluizen aanwezige visriolen
op effectiviteit beoordeeld. Zij hebben daarbij vastgesteld dat de werking
van deze riolen zeer beperkt is omdat ze te diep gelegen zijn en omdat de
lokstroom van deze in oppervlakte zeer beperkte riolen te gering is om
werkelijk een effect voor vismigratie te kunnen hebben.
Bijeenkomst met visdeskundigen van partijen die in de internationale commissies voor Rijn en Maas zijn vertegenwoordigd
Op 19 april 2010 heeft de Waterdienst de uitkomsten van het onderzoek
gepresenteerd in een door Nederland georganiseerde bijeenkomst met
visdeskundigen van partijen die in de internationale commissies voor Rijn
en Maas zijn vertegenwoordigd. Deze experts hebben de uitkomsten van
het onderzoek onderschreven en unaniem in een verklaring vastgesteld
dat «de voorgestelde alternatieven niet effectief genoeg zijn om aan de
internationale verplichtingen te voldoen».
Internationale juridische en financiële gevolgen
Het migratierendement van de potentieel kansrijke maatregelen verbetert
ten opzichte van de huidige situatie. Hiermee wordt een bijdrage geleverd
aan het realiseren van Europeesrechtelijke verplichtingen zoals vastgelegd
in de Kaderrichtlijn Water, de Vogel- en Habitatrichtlijn en de Aalverordening. De potentieel kansrijke maatregelen, ook al worden ze gecombineerd, leveren echter maximaal de helft op van het vismigratierendement
van de Kier. Deze verbetering is te beperkt om ze voor uitvoering van deze
regelgeving te kunnen bestempelen als «volwaardig alternatief» voor het
Kierbesluit.

1

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Voor de beoordeling van de juridische randvoorwaarden waarbinnen de
uitkomsten van het onderzoek naar andere mogelijkheden voor vismigratie moeten worden beoordeeld heb ik advies gevraagd aan de
Commissie van Advies inzake de Waterstaatswetgeving (CAW). Dit advies1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 27 625, nr. 225

4

(bijgevoegd) bevestigt dat internationaal rechtelijk een maatregel als het
Kierbesluit kan worden vervangen door een andere maatregel, indien
deze maatregel qua doelbereik een volwaardig alternatief is. Ook de
Europese Commissie heeft aangegeven dat het Kierbesluit door een
andere maatregel kan worden vervangen indien er sprake is van een
volwaardig alternatief. Hierbij heeft de Europese Commissie, evenals
partijen vertegenwoordigd in de internationale commissies voor Rijn en
Maas, overigens waardering uitgesproken voor de transparante en
inhoudelijk correcte wijze waarop Nederland het onderzoek naar
alternatieven heeft uitgevoerd.
De CAW acht de kans erg groot dat Nederland door het Europese Hof van
Justitie zal worden veroordeeld als Nederland zijn verplichtingen die
voortvloeien uit Europees recht niet nakomt. Dit risico kan naar de mening
van de CAW worden verkleind indien stroomgebiedbeheersplannen en
bijbehorende maatregelenprogramma’s formeel worden herzien, waarbij
het Kierbesluit wordt vervangen door een alternatieve maatregel die door
alle internationale partners als volwaardig wordt beoordeeld.
De Europese Commissie heeft bevestigd dat Nederland bij intrekking van
het Kierbesluit of vervanging van het Kierbesluit door één of een
combinatie van de onderzochte en als niet volwaardig beoordeelde
alternatieve maatregelen een inbreukprocedure tegemoet kan zien. Volgt
hieruit een veroordeling door het Europese Hof, dan kan een dwangsom
worden opgelegd die voor Nederland kan variëren van € 4 493 tot
€ 269 568 per dag. Het minimale boetebedrag voor Nederland is
€ 3 704 000.
Het in opdracht van D66 uitgevoerde onderzoek naar de juridische
gevolgen van de voorgenomen intrekking van het Kierbesluit heeft een
zelfde strekking als het advies van de CAW. Dit onderzoek noemt alleen
een andere dwangsom. Mogelijk komt dit doordat het advocatenkantoor
dat het onderzoek heeft uitgevoerd zich heeft gebaseerd op een veroordeling van Frankrijk in 2005. De hoogte van een dwangsom is afhankelijk
van draagkracht (bnp en stemgewicht) en de ernst en de duur van de
inbreuk en verschilt dus van land tot land en van situatie tot situatie.
Regionale financiële en juridische gevolgen
In overleg met provincie, waterschap en betrokken gemeenten zijn de
regionale gevolgen van de voorgenomen intrekking van het Kierbesluit in
beeld gebracht. Voor het rijk en de provincie Zuid-Holland is het Bestuursakkoord uitvoering Besluit beheer Haringvlietsluizen van toepassing. Dit
akkoord heeft een looptijd tot en met 31 december 2011. De provincie
Zuid-Holland heeft voor uitvoering van de compenserende zoetwatermaatregelen op haar beurt een Bestuursakkoord met het waterschap
Hollandse Delta afgesloten.
In de afgelopen jaren is totaal een bedrag van € 10,5 miljoen uitgegeven
voor voorbereiding en gedeeltelijke uitvoering van maatregelen, zodat
tegen een prijspeil van 2010 van de oorspronkelijke € 35 miljoen (prijspeil
2003) nog een rijksbijdrage van € 27,6 miljoen resteert voor realisatie van
het Kierbesluit.
Waterschap en gemeenten hebben aangegeven schadeclaims in te zullen
dienen indien het Kierbesluit wordt ingetrokken. Deze bedragen kunnen
oplopen tot circa € 2 miljoen. Deze claims moeten echter nog op
rechtmatigheid worden beoordeeld in relatie tot de afgesloten bestuursakkoorden. Waterschap en gemeenten hebben vooral moeite met het feit dat
de integrale aanpak voor Noordrand van Goeree wordt stopgezet, waarbij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 27 625, nr. 225

5

uitvoering van de compenserende zoetwatermaatregelen conform het
afgesloten Bestuursakkoord rijk – provincie Zuid-Holland zou worden
gecombineerd met uitvoering van Deltanatuur. De staatssecretaris van
Economische Zaken, Landbouw en Innovatie heeft de provincie Zuid
Holland medegedeeld dat het kabinet niet langer de wens heeft de
Deltanatuurprojecten te realiseren. Het is nu aan de provincie
Zuid-Holland om te beoordelen of en zo ja hoe Deltanatuurprojecten
kunnen worden opgenomen in een voorstel voor de herijkte Ecologische
Hoofdstructuur.
Gemeenten hebben hun bestemmingsplannen aangepast op realisatie
van de integrale uitvoering van de Noordrand van Goeree. Zij moeten nu
overwegen of bestemmingsplannen opnieuw moeten worden aangepast,
nu Deltanatuur is ingetrokken en de aan het Kierbesluit verbonden
compenserende zoetwatermaatregelen niet zullen doorgaan indien het
Kierbesluit wordt ingetrokken. Waterschap en gemeenten zullen waterplannen opnieuw moeten aanpassen omdat compenserende zoetwatermaatregelen hier integraal in waren opgenomen.
De Regionale Bestuurlijke Overleggen (RBO’s) Rijn-West en Maas voor
implementatie van de KRW hebben laten weten dat intrekking van het
Kierbesluit gevolgen kan hebben voor uitvoering van reeds vastgestelde
maatregelenprogramma’s voor de KRW. Het intrekken van het Kierbesluit
kan naar mening van de RBO’s tot gevolg hebben dat een belangrijk deel
van gedane investeringen teniet wordt gedaan omdat een belangrijk deel
van deze maatregelen is gekoppeld aan het Kierbesluit.
Gevolgen toepassing Kierbesluit in een droog jaar als 2011
Toepassing van het Kierbesluit moet ook worden beoordeeld in relatie tot
de zeer droge omstandigheden in het voorjaar van 2011. Het op een Kier
zetten van de Haringvlietsluizen bij vloed is afhankelijk van de afvoer van
de Rijn bij Lobith. Als de afvoer daalt tot onder 1500 m3/s gaat de Kier
dicht en wordt het Haringvliet gedurende 3 dagen zoetgespoeld. Uitdrukkelijke randvoorwaarde van het Kierbesluit, artikel 3, is dat het Haringvliet
haar functionaliteit voor zoetwater behoudt: het belang van zoetwater
gaat vóór vismigratie. Toegepast op het voorjaar van 2011 betekent dit dat
de Kier al op 10 maart zou zijn dicht gegaan en het Haringvliet op
12 maart zoet zou zijn gespoeld. Op 24 april zou het spuien van zoetwater
door de Haringvlietsluizen volledig zijn gestopt omdat op dat moment de
afvoer minder dan 1100 m3/s was.
Overwegingen van het kabinet
Het uitgevoerde onderzoek maakt duidelijk dat er geen volwaardig
alternatief voor het Kierbesluit beschikbaar is. Uit het advies van de CAW
komt naar voren dat bij het ontbreken van een volwaardig alternatief het
risico op een veroordeling door het Europese Hof van Justitie groot is en
dat daarbij dwangsommen en boetes fors kunnen oplopen.
Voor wat betreft het regionale draagvlak heeft de intrekking van de
opgave van circa 680 ha aan Deltanatuur in het gebied gezorgd voor een
andere bestuurlijke en maatschappelijke context. Momenteel is mede
hierdoor naar inschatting van het Kabinet een regionaal maatschappelijk
en bestuurlijk draagvlak voor een sobere en doelmatige uitvoering van
benodigde compenserende maatregelen van het Kierbesluit. Daardoor
wordt het regionale watersysteem van Goeree en Voorne robuuster. Naast
het schrappen van der ontpolderingen bevordert dit ook dit het draagvlak
in de regio. De functionaliteit van het zoetwatergebruik uit het Haringvliet
(bereiding van drinkwater, gebruik door de agrarische sectoren op de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 27 625, nr. 225

6

Zuid-Hollandse Eilanden en in het Westland en door de industrie in
Rijnmond) is dus gedurende de komende decennia gewaarborgd.
Naar aanleiding van de vragen in het verslag van het Schriftelijke Overleg
(2011D18430) merk ik hierbij overigens op dat dit ook uitdrukkelijk een
randvoorwaarde is voor het nemen van een besluit over het VolkerakZoommeer. Dit project maakt onderdeel uit van het Uitvoeringsprogramma dat de Stuurgroep Zuidwestelijke Delta heeft vastgesteld.
Momenteel wordt een stappenplan uitgewerkt, zodat medio 2012, binnen
beschikbare middelen, een integraal besluit genomen kan worden.
Vanuit deze overwegingen kiest het Kabinet er voor om het Kierbesluit
toch uit te voeren. Dit betekent naar mening van het Kabinet ook dat
Nederland met het Kierbesluit een maximale inspanning levert waarmee
barrières voor vismigratie via de hoofdstromen van Rijn en Maas tot aan
de landsgrenzen afdoende zijn weggenomen. Het op een kier zetten van
de Haringvlietsluizen staat daarbij op zichzelf. Er is hiermee geen sprake
meer van een eerste stap op weg naar «getemd getij».
Over de uitvoering van benodigde compenserende zoetwatermaatregelen
zal ik samen met de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw
en Innovatie op korte termijn in overleg treden met provincie en waterschap. Uitgangspunt daarbij is om het door de Deltacommissaris
gesignaleerde financiële tekort van circa 6 miljoen tot een noodzakelijk
minimum te beperken. Dit eventuele tekort wordt, met inachtneming van
de bezuinigingstaakstelling, gedekt uit het beschikbare budget voor de
Kaderrichtlijn Water.
De sluizen worden niet direct volgens het uiteindelijke regime, zoals dat in
het Kierbesluit staat, op een Kier gezet, de Kier wordt stapsgewijs en
gecontroleerd ingevoerd. Het Kierbesluit is een nationaal besluit, derhalve
kan het beheer van de Haringvlietsluizen worden aangepast indien
ontwikkelingen daar aanleiding toe geven. De vissluizen worden gesloten
omdat zij niet effectief bleken te zijn.
Tenslotte zal ik zorg dragen voor een transparante uitvoering en
monitoring van het nieuwe beheer van de Haringvlietsluizen, waarbij de
monitoringsresultaten voor een ieder toegankelijk zijn. Hiermee kunnen
alle belanghebbenden en geïnteresseerden kennis nemen van de
resultaten van het op een kier zetten van de Haringvlietsluizen. Rijkswaterstaat zal hiervoor met betrokken partijen in overleg treden.
De staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
J. J. Atsma

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 27 625, nr. 225

7