Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 1695

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 13 september 2013
Overeenkomstig de bestaande afspraken heb ik de eer u hierbij vijf fiches
aan te bieden die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling
Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche 1: Horizon 2020 investeringspakket onderzoek en innovatie
(Kamerstuk 22 112, nr. 1692)
Fiche 2: Mededeling internationalisering van hoger onderwijs (Kamerstuk
22 112, nr. 1693)
Fiche 3: Mededeling De blauwe gordel, naar een scheepvaartruimte
zonder grenzen (Kamerstuk 22 112, nr. 1694)
Fiche 4: Mededeling en richtlijn pakketreizen en geassisteerde reisarrangementen
Fiche 5: Wijziging verordening overbrenging afvalstoffen (EVOA)
(Kamerstuk 22 112, nr. 1696)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
F.C.G.M. Timmermans

kst-22112-1695
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 22 112, nr. 1695

1

Fiche: Mededeling en Richtlijn pakketreizen en geassisteerde
reisarrangementen
1. Algemene gegevens
− Richtlijn betreffende pakketreizen en geassisteerde reisarrangementen,
houdende wijziging van Verordening (EG) nr. 2006/2004 en van
Richtlijn 2011/83/EU, en intrekking van Richtlijn 90/314/EEG van de
Raad
− Communication from the Commission to the European Parliament, the
Council, the European Economic and Social Committee and the
Committee of the regions – bringing the EU package travel rules into
the digital age
Datum ontvangst Commissiedocument
9 juli 2013
Nr. Commissiedocument
COM (2013) 512
COM (2013) 513
Prelex
http://ec.Europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=nl&DosId=1041071
http://ec.Europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=nl&DosId=1041072
Nr. Impact Assessment Commissie en Opinie Impact Assessment Board
SWD (2013) 263 (volledig)
http://eur-lex.Europa.eu/LexUriServ/
LexUriServ.do?uri=SWD:2013:0263:FIN:EN:PDF
SWD (2013) 264 (samenvatting)
http://eur-lex.Europa.eu/LexUriServ/
LexUriServ.do?uri=SWD:2013:0264:FIN:EN:PDF
Behandelingstraject Raad
Raad voor Concurrentievermogen
Eerstverantwoordelijk Ministerie
Het Ministerie van Economische Zaken is voor het besluitvormingsproces
inzake deze richtlijn eerstverantwoordelijk in nauwe samenwerking met
het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Vanaf het moment dat (de keuzes
inzake) de implementatie in de Nederlandse wetgeving in zicht komt, komt
deze eerstverantwoordelijkheid bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie
te liggen, in nauwe samenwerking met het Ministerie van Economische
Zaken.
Rechtsbasis, besluitvormingsprocedure Raad, rol Europees Parlement,
gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen
a) Rechtsbasis:
Artikel 114 VWEU
b) Besluitvormingsprocedure Raad en rol Europees Parlement:
Artikel 114 VWEU voorziet in de gewone wetgevingsprocedure:
gekwalificeerde meerderheid in de Raad en medebeslissing door het
Europees Parlement.
c) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen:
Er worden geen gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen
voorgesteld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 22 112, nr. 1695

2

2. Samenvatting BNC-fiche
De voorgestelde richtlijn moderniseert de huidige Europese regelgeving
voor pakketreizen. Daarnaast wordt de reikwijdte van de richtlijn uitgebreid. Naast de «klassieke pakketreizen», vallen ook online geboekte
«klassieke pakketreizen», «pakketreizen op maat» en zogenaamde
«geassisteerde reisarrangementen» onder het nieuwe toepassingsbereik.
Ook wordt de verplichting tot het treffen van maatregelen ter bestrijding
van de gevolgen van insolventie (faillissement van een reisaanbieder,
hierna ook: garantiemaatregelen) verbreed naar meer ondernemers. De
garantiemaatregelen zien toe op het stellen van zekerheid voor effectieve
en snelle terugbetaling van de door de reiziger reeds betaalde bedragen
en – voor zover personenvervoer in de pakketreis is inbegrepen –, op
repatriëring van de reiziger.1 Ten slotte wordt voorgesteld in iedere
lidstaat een nationaal contactpunt in te richten voor de administratieve
samenwerking bij het toezicht op de naleving van de insolventiemaatregelen.
Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel
De EU is bevoegd op basis van artikel 114 VWEU. Het subsidiariteitsoordeel is positief. Ten aanzien van het huidige voorstel is het proportionaliteitsoordeel negatief, met name ten aanzien van de voorgestelde
uitbreiding van de reikwijdte van de regeling.
Implicaties/risico’s/kansen
Het voorstel is gericht op het realiseren van een hoog niveau van
consumentenbescherming en het verminderen van consumentenschade
door het vervangen van verouderde bepalingen – zowel qua inhoud als
qua reikwijdte – en het tevens bieden van meer duidelijkheid over de
precieze reikwijdte van de regels. Het voorstel moet leiden tot een gelijk
speelveld voor diverse aanbieders van reisdiensten die met elkaar worden
gecombineerd, juridische belemmeringen voor grensoverschrijdende
handel wegnemen en zoveel als mogelijk de nalevingskosten van
ondernemingen in de reisbranche beperken.
Nederlandse positie
Ten eerste steunt Nederland de Commissie in haar doel de geldende
Europese regelgeving voor pakketreizen af te stemmen op de huidige tijd,
waarin steeds meer gebruik wordt gemaakt van het internet. Omdat bij
nieuwe vormen van pakketreizen vergelijkbare risico’s ten aanzien van
insolventie en aansprakelijkheid als bij de klassieke pakketreizen spelen,
ligt herziening in de rede.
Ten tweede is Nederland van mening dat een herziene regeling voor
zowel het bedrijfsleven als de reiziger meerwaarde en helderheid moet
bieden. Het huidige voorstel voldoet hier (nog) niet aan. Het voorstel is op
veel onderdelen onduidelijk. Bovendien bieden de onduidelijke en
uitgebreid geformuleerde omschrijvingen in de praktijk waarschijnlijk
onvoldoende helderheid, waardoor ze niet uitvoerbaar en handhaafbaar
zijn. Hierdoor kan de effectiviteit van het voorstel op belangrijke onderdelen in het geding komen.
Ten derde lijkt het voorgestelde toepassingsgebied verder te gaan dan
nodig is om reizigers voldoende bescherming te bieden nu op basis van
de gegeven omschrijvingen van pakketreizen op maat en geassisteerde

1

Op welke wijze de maatregelen precies door de ondernemers moeten worden getroffen, wordt
overgelaten aan het nationale recht van de lidstaten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 22 112, nr. 1695

3

reisarrangementen ook die reisdiensten onder de regeling vallen die niet
de met de klassieke pakketreis vergelijkbare risico’s kennen.
Ten slotte is de voorgestelde mate van harmonisatie onvoldoende
uitgewerkt nu niet duidelijk is voor welke onderdelen van het voorstel
sprake is van volledige harmonisatie en waar nog beleidsruimte is voor de
nationale wetgever.
3. Samenvatting voorstel
De huidige richtlijn pakketreizen beoogde door harmonisatie van
wetgeving concurrentievervalsing tegen te gaan alsmede de consumentenbescherming op een meer gelijk niveau te brengen. De bepalingen
over informatieverplichtingen, aansprakelijkheid van de aanbieder bij niet
nakoming van de dienstverlening en de plicht tot het bieden van
garantiemaatregelen, moesten hier aan bijdragen.
Het voorstel van de Commissie voor een herziene richtlijn pakketreizen
heeft tot doel om de EU-regelgeving over pakketreizen te moderniseren
en vakantiegangers beter te beschermen. Reizigers spelen een steeds
actievere rol bij het samenstellen van hun vakantie. In plaats van een
kant-en-klaar pakket uit een brochure (de «klassieke pakketreis»), maken
zij steeds vaker gebruik van het internet voor het boeken van een
pakketreis op maat of laten zij zich gericht helpen bij het samenstellen van
een reis met verschillende reisdiensten. Het gaat hier veelal om diensten
van één ondernemer of van meerdere ondernemers die onderling
verbonden online boekingsprocedures gebruiken en de consument zo in
staat stellen de door hen aangeboden diensten te combineren (de
«pakketreis op maat»). De bestaande regels dekken dergelijke reizen niet
of niet eenduidig, waardoor het voor reizigers onduidelijk is op welke
mate van bescherming zij kunnen rekenen. Ook weten ondernemers niet
altijd aan welke verplichtingen zij moeten voldoen. Om deze problemen te
verhelpen wordt in de eerste plaats het toepassingsgebied van de richtlijn
uitgebreid tot pakketreizen op maat.
Verder is nieuw dat de in de richtlijn opgenomen garantiemaatregelen ook
van toepassing worden op de aanbieders van «geassisteerde reisarrangementen». Hierbij gaat het, voor zover duidelijk wordt uit het voorstel, om
afzonderlijke overeenkomsten bestaande uit een combinatie van twee of
meer verschillende soorten reisdiensten die worden aangeboden door
verschillende aanbieders. De combinatie van de reisdiensten wordt door
een doorverkoper gefaciliteerd. Naast het voorzien in garantiemaatregelen
wordt, omwille van helderheid ten behoeve van de reiziger, voorgesteld
dat de aanbieders van en de facilitatoren voor de aankoop van de
geassisteerde reisarrangementen in de toekomst een zogenoemde
pakketreis-disclaimer moeten gaan hanteren. Deze disclaimer houdt in dat
zij geen pakketreis aanbieden, maar afzonderlijke reisonderdelen die
worden uitgevoerd door verschillende dienstverleners en dat daarom elke
dienstverlener contractueel aansprakelijk is voor de uitvoering van zijn
eigen diensten. Tevens dient betreffende aanbieder de reiziger erop te
wijzen dat deze in geval van insolventie van de doorverkoper of een van
de dienstverleners wel recht heeft op terugbetaling van reeds betaalde
bedragen en op repatriëring (als personenvervoer onderdeel uitmaakt van
het arrangement).
Daarnaast doet de Commissie onder meer voorstellen voor aanpassing
van de precontractuele informatieplichten, past zij de regels over
prijswijzigingen en opzegging aan, en bevat het voorstel een gewijzigd
aansprakelijkheidsregime ter zake van de uitvoering van de «klassieke» en
«op maat» pakketreisovereenkomst.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 22 112, nr. 1695

4

Ten slotte voorziet de richtlijn in de wederzijdse erkenning van de
garantiemaatregelen geboden door organisatoren van pakketreizen of
doorverkopers van geassisteerde reisarrangementen (hierna ook:
aanbieders) op grond van de nationale wetgeving van de lidstaten. De
richtlijn schrijft verder voor dat lidstaten elkaar om opheldering kunnen
vragen indien vragen bestaan over het niveau van bescherming die wordt
geboden door de genomen garantiemaatregelen van een aanbieder
gevestigd in een andere lidstaat. Ter bevordering van de administratieve
samenwerking en bevordering van het toezicht op aanbieders van
pakketreizen en geassisteerde reisarrangementen, verplicht de richtlijn
lidstaten ertoe een centraal contactpunt aan te wijzen. Deze contactpunten
dienen elkaar informatie over de nationale garantiemaatregelen te
verschaffen en toegang te bieden tot alle overzichten van aanbieders van
pakketreizen en geassisteerde reisarrangementen die voldoen aan de
garantieverplichtingen.
Impact assessment Commissie
In het impact assessment vergelijkt de Commissie 8 verschillende opties
voor hervorming, variërend van handhaving van de status quo tot het
invoeren van een algehele reisrichtlijn waarbij ook de door de reiziger zelf
gecombineerde («losse») reizen tot het toepassingsgebied behoren. Uit
het stakeholdersonderzoek in het impact assessment blijkt dat optie 5 en 6
op de meeste steun kunnen rekenen, maar de meeste steun uitgaat naar
optie 5.2
De Commissie kiest op basis van een kosten-batenanalyse voor de
zogenoemde geleidelijke aanpak (optie 6): modernisering van de richtlijn
en dekking van zowel pakketreizen van één ondernemer als pakketreizen
van meerdere ondernemers (pakketreizen op maat), en een lichtere
regeling voor geassisteerde reisarrangementen van meerdere ondernemers. Zij verkiest optie 6 boven de beperktere optie 5, welke ziet op
modernisering van de richtlijn en verduidelijking van het toepassingsgebied, door pakketreizen van één ondernemer uitdrukkelijk op te nemen
en meerdere bepalingen te herzien. De Commissie benadrukt dat optie 6
een juiste balans biedt tussen de belangen van de bedrijfstak en de
consument, en tegelijkertijd de werking van de interne markt verbetert.
Meer specifiek wijst de Commissie op het bredere toepassingsgebied
waarbij niet enkel de touroperators, maar aan alle actoren een gelijk
speelveld wordt geboden en tegelijkertijd de reiziger meer transparantie
krijgt. Naar het oordeel van Nederland heeft de Commissie in haar impact
assessment onvoldoende duidelijk gemaakt waarom optie 6 de voorkeur
zou moeten verdienen boven andere opties, temeer nu uit het impact
assessment blijkt dat de meer behoudende optie 5 de meeste steun kreeg
van stakeholders.
4. Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel
a) Bevoegdheid
De bevoegdheidsgrondslag is artikel 114 VWEU (meerderheidsbesluitvorming en medebeslissing). Artikel 114 VWEU ziet op de harmonisatie van nationale wetgeving die de instelling en de goede werking van
de interne markt betreffen. Nederland acht dit de juiste rechtsgrondslag.

2

93% lidstaten, 78% industrie, 64% bedrijven en 96% consumentenorganisaties (optie 6: 67%
lidstaten, 57% brancheverenigingen, 64% bedrijven en 96% consumentenorganisaties (pag. 37,
43)).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 22 112, nr. 1695

5

b) Subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel
Subsidiariteit
Het Nederlandse oordeel ten aanzien van subsidiariteit is positief.
Consumentenbescherming voor pakketreizen kent een grensoverschrijdend karakter en kan het beste op Europees niveau worden aangepakt.
Om te kunnen komen tot een betere werking van de interne markt voor
pakketreizen ten behoeve van zowel ondernemers als consumenten is
optreden op Europees niveau gewenst.
Proportionaliteit
Het Nederlandse oordeel ten aanzien van de proportionaliteit van het
huidige voorstel is negatief. Uitgangspunt van de bestaande richtlijn is
het bieden van extra bescherming aan kopers van pakketreizen.
Nederland onderschrijft de toegevoegde waarde daarvan. Ook deelt
Nederland het uitgangspunt dat de bestaande regeling moet worden
gemoderniseerd en de bescherming ook moet gelden voor nieuwe
vormen van pakketreizen waar vergelijkbare risico’s spelen voor wat
betreft insolventie en aansprakelijkheid als bij de klassieke pakketreis.
Nederland is echter van mening dat het voorstel van de Commissie
verder gaat dan noodzakelijk. De Commissie had wat Nederland betreft
kunnen volstaan met een beperktere aanpassing van de huidige
richtlijn. De Commissie schiet met de door haar voorgestelde
reikwijdte te ver door en biedt ook bescherming aan vormen van
pakketreizen waar er, ten opzichte van de klassieke pakketreis, geen
vergelijkbare risico’s lijken te spelen op het terrein van bijvoorbeeld
insolventie en aansprakelijkheid. De Commissie stelt bijvoorbeeld voor
om de in de richtlijn opgenomen verplichting voor ondernemers tot
het treffen van maatregelen ter afdekking van het risico van insolventie
uit te breiden tot het «geassisteerde reisarrangement». Het is zeer de
vraag of bij een geassisteerde reisarrangement dat – conform het
voorstel – bestaat uit afzonderlijke overeenkomsten met de verschillende dienstverleners, een reiziger dezelfde risico’s loopt op een
faillissement van de ondernemer. Door het toevoegen van de
geassisteerde reisarrangementen aan de reikwijdte van de richtlijn aan
de reikwijdte van de richtlijn, biedt de richtlijn een pakketreis-«plus»
regime. Nederland betwijfelt het nut en de noodzaak hiervan. Ook de
nu door de Commissie opgenomen omschrijving van de «pakketreis
op maat» is zo uitgebreid dat er ook reizen onder vallen die – voor
zover nu uit de tekst blijkt – niet de vergelijkbare risico’s kennen als die
van de klassieke pakketreis. Verder vindt Nederland dat de wederzijdse
erkenning van de garantieregels zoals de Commissie die heeft
opgenomen, onvoldoende meerwaarde bieden ten opzichte van de
plicht tot wederzijdse erkenning die al voortvloeit uit de Dienstenrichtlijn (2006/123/EG). Tenslotte zullen op basis van het huidige voorstel
nationale contactpunten vergaande (met name administratieve) taken
krijgen ten aanzien van de getroffen garantiemaatregelen. Toezicht op
ondernemers en bestaande samenwerkingsafspraken tussen toezichthouders in de verschillende lidstaten zijn volgens Nederland afdoende.
Nut en noodzaak van de deze nationale contactpunten zijn daarom
onvoldoende aangetoond.
c) Nederlands oordeel over de voorstellen op het gebied van gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen
n.v.t.
5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
a) Consequenties EU-begroting
De Commissie heeft voor de periode 2014–2020 financiële middelen
gereserveerd voor het toezicht op de omzetting en het schrijven van
een verslag in 2018. Meer specifiek gaat het om € 0,2 miljoen in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 22 112, nr. 1695

6

rubriek 3 (Veiligheid en burgerschap) en € 0,184 miljoen voor rubriek 5
(Administratieve uitgaven). Hiermee geeft de Commissie aan, conform
Nederlands standpunt, de middelen te zullen vinden binnen de in de
Europese Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting
2014–2020. Nederland is tevens van mening dat de middelen moeten
passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/of
decentrale overheden
Met dit voorstel wordt het bereik van de huidige richtlijn pakketreizen
uitgebreid. Lidstaten moeten voorzien in effectieve sancties voor
inbreuken op specifieke voorschriften, zoals informatieverplichtingen
en aansprakelijkheid. Afhankelijk van de uiteindelijke richtlijn kan de
belasting van de Autoriteit Consument en Markt (ACM) toenemen.
Daarnaast schrijft de Commissie per lidstaat één centraal contactpunt
voor ter bevordering van de administratieve samenwerking en voor
toezicht op ondernemingen voor wat betreft de insolventiebescherming. Het oprichten en, met name, het in standhouden van zo’n
contactpunt zou leiden tot een toename in lasten. Een exacte kwantificering van de extra belasting is in dit stadium niet mogelijk. Eventuele
budgettaire gevolgen zullen worden ingepast op de begroting van het
beleidsverantwoordelijke departement, conform de regels van de
budgetdiscipline.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger
Zowel ondernemers als reizigers dienen te profiteren van eenduidige
regelgeving voor pakketreizen in de EU. Indien het voorstel in de
huidige vorm zal worden aangenomen, zullen de ondernemers die
onder de reikwijdte vallen, kosten moeten maken die te kwalificeren
zijn als administratieve lasten (regeldruk). Zie verder punt 5 d).
d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid,
decentrale overheden, bedrijfsleven en burger
Voor de burger, hier de reiziger, is er naar verwachting geen administratieve lastenverzwaring. Op basis van het voorstel zijn er wel
lastenverzwaringen voor zowel het bedrijfsleven als de overheid.
Huidige aanbieders van pakketreizen zullen initiële kosten moeten
maken om hun bedrijfsvoering in te richten op uitbreiding of verandering van de bestaande regels, zoals de informatieverplichtingen en de
nieuwe regels, en de eisen op het terrein van aansprakelijkheid en
prijsverhogingen. Ook aanbieders van pakketreizen op maat zullen te
maken krijgen met hogere kosten, nu zij voor het eerst onder het
bereik van de richtlijn zullen vallen. Zij zullen bijvoorbeeld kosten
moeten maken voor aanpassing van hun contracten, alsmede het
voldoen aan de insolventiebeschermingsplicht. Ook aanbieders van
geassisteerde reisarrangementen krijgen met dit laatste te maken.
De Commissie raamt de extra nalevingskosten voor de eerste groep op
€ 7,50 en 9,50 per pakketreis per aanbieder. Voor de aanbieders van
geassisteerde reisarrangementen zien de extra nalevingskosten op de
kosten van insolventiemaatregelen alsmede de kosten voor het
verstrekken van de pakketreis-disclaimer. De Commissie beraamt de
kosten voor insolventiebescherming op ongeveer € 3 per geassisteerd
reisarrangement, en de eenmalige administratieve kosten voor het
zichtbaar maken van de pakketreis-disclaimer worden gesteld op € 500
per onderneming. Volgens de Commissie zouden de nalevingskosten
voor de Europese branche jaarlijks in totaal tussen de € 386 en 444
miljoen bedragen (exclusief de genoemde administratiekosten van
€ 500 per onderneming).3 Hierbij heeft de Commissie aangenomen dat
sommige aanbieders niet langer pakketreizen zullen gaan aanbieden.
Hiertegenover staat volgens de Commissie een jaarlijkse besparing
van administratieve kosten ter hoogte van € 452,2–468,2 mln. De
3

Impact Assessment, pag. 41.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 22 112, nr. 1695

7

Commissie wijst hierbij op het schrappen van de plicht tot het drukken
van een brochure, de beperktere toepassing van de richtlijn op
zakenreizigers, alsmede de voorgenomen harmonisatie.
Nederland merkt op dat de richtlijn inderdaad meer harmonisatie lijkt
te bieden, waardoor de kosten voor grensoverschrijdende handel voor
het bedrijfsleven af zullen nemen nu zij zich slechts aan één set regels
hoeven te houden. Dit levert schaalvoordelen en efficiencywinst op.
Door het bevorderen van de werking van de interne markt zullen meer
pakketreizen worden aangeboden, waardoor de prijs voor reizigers zou
kunnen dalen alsmede de gemiddelde regeldrukkosten per transactie.
De administratieve lasten voor de overheid zien op extra toezicht,
evenals het oprichten en het in stand houden van het centrale
contactpunt ten behoeve van de wederzijdse erkenning van de
insolventiebeschermingsplicht. Zie verder ook punt 5 b).
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
De huidige richtlijn is geïmplementeerd in het Burgerlijk Wetboek
(artikelen 7:500 – 7:513). Deze wetgeving zal moeten worden aangepast. Volgens het voorstel moet worden voorzien in effectieve sancties.
Naar verwachting zullen de bestaande sancties daartoe volstaan.
b) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en beschikkingen)
met commentaar t.a.v. haalbaarheid
Artikel 27, eerste lid, schrijft een implementatietermijn voor van 18
maanden na inwerkingtreding van de richtlijn. Deze termijn is gezien
het te volgen wetgevingstraject voor Nederland te kort. Nederland
streeft naar een realistische implementatietermijn van tenminste 2 jaar
en zal dit bij de Commissie onder de aandacht brengen.
c) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
De richtlijn wordt ingevolge artikel 24 van het voorstel vijf jaar na de
inwerkingtreding geëvalueerd. Een dergelijke evaluatiebepaling is
wenselijk, omdat hiermee beoordeeld kan worden of de richtlijn naar
behoren functioneert.
7. Implicaties voor uitvoering en handhaving
a) Uitvoerbaarheid
Als gevolg van het onduidelijke onderscheid tussen pakketreizen op
maat en geassisteerde reisarrangementen, de toepasbaarheid op losse
reisdiensten, alsmede het onduidelijke aansprakelijkheidsregime, is
nog niet duidelijk welke implicaties het voorstel voor de uitvoerbaarheid van het beleid heeft.
Er zal een centraal contactpunt ten behoeve van de administratieve
samenwerking en toezicht op aanbieders voor wat betreft de geboden
garantiemaatregelen, opgezet moeten worden. Verder zal Nederland
moeten onderzoeken in hoeverre de in Nederland bestaande, private,
garantieregimes voldoen of kunnen voldoen aan de eisen van de
richtlijn, bijvoorbeeld op het punt van de uitbreiding van de verplichting naar aanbieders van geassisteerde reisarrangementen.
b) Handhaafbaarheid
De richtlijn schrijft een effectief handhavingsmechanisme voor,
inclusief effectieve en doeltreffende sancties. Op dit moment handhaaft de ACM de regels voortvloeiend uit de huidige pakketreis
richtlijn. Het ligt in de rede hier in de toekomst geen verandering in te
brengen. Voor een doeltreffend handhavingsmechanisme is een
duidelijk regelgevend kader nodig. Verduidelijking van definities en
toepassingsgebied is hierbij een eerste vereiste. Op het terrein van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 22 112, nr. 1695

8

bescherming bij insolventie schrijft het voorstel voor dat de bescherming gebaseerd dient te zijn op het financiële risico van de activiteiten
van de betrokken ondernemer. De huidige regeling schrijft een
dergelijke toets niet specifiek voor. Bij welke instantie deze financiële
toets in Nederland het best belegd zou kunnen worden wordt – als die
er uiteindelijk inderdaad komt – nog nader bepaald.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Geen.
9. Nederlandse positie
Nederland is voorstander van de herziening van de huidige Europese
regelgeving inzake pakketreizen maar onder meer kritisch ten aanzien van
de reikwijdte van de voorstellen, de gehanteerde definities, de voorgestelde nationale contactpunten voor insolventieregelingen en de
verhouding met andere EU-wetgeving.
Nederland is wel van oordeel dat de doelstellingen van de huidige
regeling, gericht op informatieverplichtingen, garantieregelingen bij
insolventie en een apart aansprakelijkheidsregime, nog valide zijn. De
extra informatieverplichtingen ten opzichte van losse reisdiensten zorgen
ervoor dat de reiziger in staat is om een betere afweging te maken bij de
keuze om een pakketreis al dan niet te boeken. Daarnaast bieden de
verplichte garantiemaatregelen extra bescherming aangezien de
consument bij een pakketreis financieel kwetsbaar is gelet op (veelal
hoge) vooruitbetaalde bedragen aan enkel de aanbieder van de
pakketreis. Verder geldt dat doordat de reisonderdelen op elkaar zijn
afgestemd en één pakket vormen, de gevolgen van een afwijkende of
niet-geleverde prestatie voor de ene reisdienst doorwerken op de andere.
Het aansprakelijkheidsregime is daarom van waarde omdat de reiziger bij
niet-naleving van de reisovereenkomst, toch nakoming of compensatie
kan vorderen van één partij.
De regeling dient gemoderniseerd te worden, zodat deze beter afgestemd
wordt op de huidige marktomstandigheden waarbij verkoop via het
internet belangrijker is geworden. Hierdoor zijn nieuwe vormen van
pakketreizen ontstaan, hetgeen aanpassing van de definities vereist. Het
voorstel dient voor zowel het bedrijfsleven als de reiziger meerwaarde en
helderheid te bieden.
Een regime dat ervoor zorgt dat een reiziger precies weet welke partij
aansprakelijk is en tevens insolventiebescherming regelt, is wenselijk. Een
richtlijn die voldoende rekening houdt met de huidige bedrijfsmodellen en
die ook in belangrijke mate toekomstbestendig is, is wenselijk. In lijn met
het voorgaande is Nederland voorstander van de uitbreiding van het
toepassingsbereik van de huidige richtlijn tot die pakketreizen waarbij er
sprake is van vergelijkbare risico’s ten aanzien van insolventie en
aansprakelijkheid als bij de «klassieke pakketreis».
In dat kader maakt Nederland zich sterk voor de volgende punten:
• Allereerst is Nederland kritisch over de voorgestelde reikwijdte. De
Commissie schiet met de door haar voorgestelde reikwijdte te ver door
en biedt ook bescherming aan vormen van pakketreizen waar er, ten
opzichte van de klassieke pakketreis, geen vergelijkbare risico’s lijken
te spelen op het terrein van bijvoorbeeld insolventie en aansprakelijkheid. De Commissie stelt bijvoorbeeld voor om de in de richtlijn
opgenomen verplichting voor ondernemers tot het treffen van
maatregelen ter afdekking van het risico van insolventie uit te breiden
tot het «geassisteerde reisarrangement». Het is zeer de vraag of bij een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 22 112, nr. 1695

9

•

•

•

•

•

•

geassisteerde reisarrangement dat – conform het voorstel – bestaat uit
afzonderlijke overeenkomsten met de verschillende dienstverleners,
een reiziger dezelfde risico’s loopt op een faillissement van de
ondernemer. De reiziger heeft immers niet te maken met één partij die
optreedt voor andere partijen, en (vooruit)betalingen zullen rechtstreeks aan de diverse dienstverleners worden gedaan. In deze situatie
loopt de reiziger geen risico bij een eventueel faillissement van de
doorverkoper. Het is dan ook niet nodig dat de doorverkoper daarvoor
voorzieningen treft. Door het toevoegen van de geassisteerde
reisarrangementen aan de reikwijdte van de richtlijn, biedt de richtlijn
een pakketreis-«plus» regime. Nederland betwijfelt het nut en de
noodzaak hiervan.
Daarnaast is Nederland sceptisch over de praktische toepasbaarheid
van de door de Commissie voorgestelde regeling en de hiermee
samenhangende effectiviteit van het voorstel. Nederland acht veel
voorgestelde definitiebepalingen erg ruim en ook vaag omschreven.
Tegelijkertijd kiest de Commissie ervoor om voor wat betreft bijvoorbeeld de omschrijving voor een pakketreis op maat, gedetailleerde
voorbeeldsituaties op te nemen. Voorkomen moet worden dat
reisorganisaties de kans krijgen hun businessmodellen zo in te richten
dat – terwijl dit niet de bedoeling van de wetgever is – zij net niet
binnen het bereik van de richtlijn zouden vallen en reizigers geen
beroep zouden kunnen doen op het daarin voorziene beschermingsniveau. Ook is het de vraag of de regels daardoor wel handhaafbaar zijn.
Daarnaast vindt Nederland dat de voorgestelde regeling op sommige
aspecten de reiziger onvoldoende duidelijkheid en zekerheid biedt over
wie hij zal kunnen aanspreken wanneer één of meerdere tot de
pakketreis behorende reisdiensten niet naar behoren wordt nagekomen. Dit geldt onder andere voor compensatie van geleden schade.
Ook is het voor Nederland niet duidelijk hoe de voorgestelde regeling
zich verhoudt tot de Richtlijn Consumentenrechten (2011/83/EU), de
EU-insolventieverordening waarover thans wordt onderhandeld,
alsmede de reeds sectorspecifieke Europese Verordeningen voor
passagiersrechten voor luchtvaart, spoor, busvervoer en zeevaart/
binnenvaart. Ook zal kritisch moeten worden gekeken naar de
verhouding met internationale regelingen zoals de Montreal Conventie
1999 vastgelegd in Verordening 889/2002/EC. Nederland zal op deze
punten waken voor ambivalenties en overlap.
Nederland zal bij de onderhandelingen kritisch kijken naar de
handhaafbaarheid van de de richtlijn ten aanzien van aanbieders van
buiten de EU, die geen vestiging in de EER hebben. Duidelijkheid
hieromtrent acht Nederland van belang, zowel vanuit oogpunt van
consumentenbescherming als vanwege een gelijkspeelveld voor
ondernemers.
Verder vindt Nederland dat de wederzijdse erkenning van de garantieregels zoals de Commissie die heeft opgenomen onvoldoende
meerwaarde bieden ten opzichte van plicht tot wederzijdse erkenning
die al voortvloeit uit de Dienstenrichtlijn (2006/123/EG). De Commissie
dient duidelijk aan te geven wat de gevolgen zijn als een lidstaat
twijfels blijft houden over het garantieregime in een andere lidstaat.
Voorgesteld wordt in iedere lidstaat een nationaal contactpunt in te
richten voor de administratieve samenwerking bij het toezicht op de
naleving van de insolventiemaatregelen. Op basis van het huidige
voorstel zal het nationale contactpunt vergaande (met name administratieve) taken krijgen. Toezicht op ondernemers en bestaande
samenwerkingsafspraken tussen toezichthouders in de verschillende
lidstaten zijn volgens Nederland afdoende. Nederland is ook voor wat
betreft dit voorstel van mening dat nut en noodzaak onvoldoende zijn
aangetoond, te meer omdat ook nu wordt geopereerd zonder nationale
contactpunten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 22 112, nr. 1695

10

•

•

4

De Commissie lijkt in het richtlijnvoorstel een zogenoemde gerichte
(«targeted») harmonisatie na te streven maar is hier niet eenduidig
over. Nederland zou graag een verduidelijking – met een bijbehorende
onderbouwing – zien van waar precies sprake is van volledige
harmonisatie en waar nog beleidsruimte is voor de nationale wetgever.
Ten slotte is Nederland van mening dat een aantal punten uit de
voorstellen leidt tot onevenredige verplichtingen voor ondernemers
(onder andere de maximalisering van de prijswijziging tot 10%).
Daarnaast pleit Nederland voor aansluiting bij de bestaande
EU-regelgeving voor losse reisdiensten. Meer specifiek doelt Nederland hier op de lopende onderhandelingen over het voorstel tot
herziening Verordening inzake passagiersrechten in de luchtvaart4 dat
op een aantal punten overlap kent met dit voorstel.

COM (2013) 130, Herziening Verordening 261/2004/EU betreffende Compensatie en bijstand aan
luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 22 112, nr. 1695

11