Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

31 935

Beleidsdoorlichting Financiën

Nr. 33

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 25 oktober 2016
Hierbij zend ik u het rapport van de beleidsdoorlichting van artikel 6
Btw-compensatiefonds (BCF) op de begroting Financiën en Nationale
Schuld (IX)1. De beleidsdoorlichting gaat over de periode van 2010 tot en
met 2015. In de doorlichting wordt met name ingegaan op de beleidswijzigingen sindsdien, in het bijzonder het per 2015 ingevoerde uitgavenplafond op het BCF. De beleidsdoorlichting is tot stand gekomen onder de
begeleiding van een werkgroep met vertegenwoordigers van de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal
Overleg (IPO), het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, en het Ministerie van Financiën. Dr. W. Vermeulen, programmaleider decentrale overheden bij het Centraal Planbureau, heeft opgetreden
als onafhankelijke deskundige bij deze beleidsdoorlichting. Zijn oordeel
over de beleidsdoorlichting is opgenomen als bijlage in het rapport.
In deze brief bespreek ik de conclusies uit de beleidsdoorlichting en geef
ik mijn reactie hierop.
Het BCF is een fonds dat in 2003 is ingevoerd waaruit gemeenten en
provincies betaalde belasting over de toegevoegde waarde (btw) onder
voorwaarden kunnen terugvragen. Het is opgericht om een eind te maken
aan de factor btw bij de afweging door gemeenten en provincies tussen
het uitbesteden van overheidswerkzaamheden of het uitvoeren ervan
door de eigen organisatie. De btw verhoogt namelijk de kostprijs van
uitbesteding en kan daarmee de afweging van de gemeente of provincie
beïnvloeden.
Het BCF is destijds budgettair neutraal ingevoerd. Dit is gedaan door het
bedrag aan btw die gemeenten en provincies betaalden over overheidsen niet-ondernemerstaken over te hevelen van het Gemeentefonds en
Provinciefonds (GF en PF) naar het BCF. Na de invoering steeg van 2004
tot 2010 het budgettair beslag van het BCF sterk.
1

kst-31935-33
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 935, nr. 33

1

Naar aanleiding van de conclusies uit de doorlichting van 2010 en de
sterke stijging van het budgettair beslag is in het regeerakkoord van het
kabinet Rutte-Asscher besloten het BCF af te schaffen. Uit de beleidsdoorlichting van het BCF uit 2010 was geen direct verband gebleken tussen het
BCF en het achterliggende doel, doelmatigheidswinst door meer
uitbesteding. Het Regeerakkoord bevatte het voornemen de middelen uit
het BCF over te hevelen naar het GF en PF.
Na overleg met gemeenten en provincies heeft het kabinet begin 2013
besloten het BCF niet af te schaffen, maar te maximeren door middel van
het instellen van een plafond. Het plafond kan overschreden worden,
maar dan volgt een navenante verrekening met het GF en PF. Als de som
aan btw-declaraties lager uitvalt dan het plafond, dan wordt die ruimte
overgeheveld naar het GF en PF. Door de aangepaste vormgeving van het
BCF zijn de budgettaire effecten voor het Rijk vergelijkbaar met de situatie
dat er geen BCF zou zijn. Feitelijk is het Nederlandse ontwerp van het BCF
vanaf 2003 door de werking van het plafond veranderd van een open
systeem, waarin een hoger budgettaire beslag gedekt wordt uit de hogere
inkomsten voor het Rijk, naar een gesloten systeem zoals Denemarken,
Zweden en Finland dat al langer kenden, waarin de deelnemers een groter
gebruik van het BCF zelf financieren.
Het BCF met plafond – als alternatief voor afschaffing van het BCF – heeft
dezelfde budgettaire consequenties als afschaffing van het BCF en legt de
budgettaire gevolgen van extra btw-lasten terug bij decentrale overheden,
net zoals het geval was in het Regeerakkoord. Invoering van het plafond
leidt daarmee tot meer budgettaire onzekerheid bij gemeenten en
provincies, en minder budgettaire onzekerheid voor het Rijk. Vooralsnog
heeft deze onzekerheid tot een budgettair voordeel voor de gemeenten en
provincies geleid.
Het rapport constateert dat de doelstelling van het BCF wordt behaald:
door de invoering van het BCF speelt btw geen rol meer bij de afweging
zelf doen of uitbesteden.
Er is geconcludeerd dat het plafond niets afdoet aan de effectiviteit van
het BCF. Het ingevoerde plafond stelt een grens aan het budgettaire
beslag van het BCF voor het Rijk maar geen maximum aan te declareren
btw. Een individuele gemeente of provincie claimt bij het BCF ongeacht de
ruimte onder het plafond of de overschrijding boven het plafond; de
gevolgen van de individuele declaratie worden immers verdeeld over het
GF en PF. Het plafond heeft daarmee geen invloed op de mate waarin het
doel van het BCF is bereikt: ook met het plafond neutraliseert het fonds de
factor btw bij de keuze tussen inbesteden en uitbesteden.
Wat betreft doelmatigheid wordt het BCF gekenmerkt door relatief lage
uitvoeringskosten ten opzichte van de totale uitgaven van het BCF van 2,9
miljard euro. Het BCF kent jaarlijks een totaal van circa 10 miljoen euro
aan uitvoeringskosten bij gemeenten, provincies en de Belastingdienst
tezamen. In 2007 is een aantal vereenvoudigingen doorgevoerd om de
uitvoeringskosten te verlagen. De uitvoering zou verder vereenvoudigd
kunnen worden door de afschaffing van voorschotten en voorlopige
afrekening van het plafond.
Naast deze opties tot vereenvoudiging van de uitvoering worden in het
rapport ook 20%-besparingvarianten gepresenteerd. Afgezien van de
exacte vormgeving van de opties is een besparingsvariant hoe dan ook
een generieke korting op het Gemeentefonds en het Provinciefonds. Het
plafond op het BCF heeft er namelijk voor gezorgd dat het BCF, het GF en
PF communicerende vaten zijn geworden. Overschrijdingen op het BCF

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 935, nr. 33

2

leiden tot kortingen op het GF en PF en onderschrijdingen tot stortingen in
het GF en PF.
Het kabinet onderschrijft bovenstaande conclusies van het rapport. De
huidige vormgeving van het BCF realiseert oorspronkelijke doelstelling
van het BCF in combinatie met beheersbare budgettaire gevolgen voor
Rijksfinanciën. Tot slot wil ik stilstaan bij de uitvoering van het BCF. In het
rapport wordt gesteld dat de uitvoering verder vereenvoudigd kan worden
door de afschaffing van voorschotten en de voorlopige afrekening van het
plafond. Het kabinet beziet in overleg met de gemeenten en provincies
hoe en op welke termijn de opties tot vereenvoudiging van de uitvoering
in praktijk kunnen worden gebracht.
De Minister van Financiën,
J.R.V.A. Dijsselbloem

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 935, nr. 33

3