Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 3526

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 14 oktober 2022
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 4 fiches die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie
voorstellen (BNC) en een Kamerbrief inzake BNC-fiche Verordening
Natuurherstel van de Minister voor Natuur en Stikstof.
Fiche: Raadsaanbeveling herziening Barcelona-doelstellingen.
Fiche: Raadsaanbeveling toegang tot betaalbare en hoogwaardige
langdurige zorg (Kamerstuk 22 112, nr. 3527).
Kamerbrief inzake BNC-fiche Verordening Natuurherstel van de Minister
voor Natuur en Stikstof (Kamerstuk 22 112, nr. 3530).
Fiche: Verordening betreffende natuurherstel (Kamerstuk 22 112, nr. 3528).
Fiche: Aanbeveling onderhandelingsmandaat voor de Europese
Commissie over het AI-verdrag van de Raad van Europa (Kamerstuk
22 112, nr. 3529).
De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

kst-22112-3526
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3526

1

Fiche: Raadsaanbeveling herziening Barcelona-doelstellingen
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Raadsaanbeveling betreffende de herziening van de Barcelonadoelstellingen voor voor- en vroegschoolse educatie en opvang
b) Datum ontvangst Commissiedocument
7 september 2022
c) Nr. Commissiedocument
COM(2022)442
d) EUR-Lex
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2022%
3A442%3AFIN&qid=1662715273193
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie
N.v.t.
f) Behandelingstraject Raad
Raad voor Werkgelegenheid en Sociaal Beleid, Consumentenzaken en
Volksgezondheid
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, in nauwe samenwerking met het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
2. Essentie voorstel
Als onderdeel van de European Care Strategy1 heeft de Europese
Commissie (Commissie) een herziening van de Barcelona-doelstellingen
(Barcelona Targets, BT) gepubliceerd in de vorm van een voorstel voor
een Raadsaanbeveling.
De oorspronkelijke BT zijn in 2002 vastgesteld met als doel de arbeidsparticipatie van vrouwen te verhogen middels een hogere deelname van
kinderen aan kinderopvang.2 De destijds vastgestelde participatiedoelen
luidden als volgt; minstens 33% van de kinderen tot 3 jaar en 90% van de
kinderen vanaf 3 jaar tot aan de leerplichtige leeftijd zouden moeten
deelnemen aan kinderopvang.
Hoewel de oorspronkelijke BT op EU-niveau gemiddeld zijn behaald, zijn
de verschillen tussen de lidstaten groot. Dit geldt met name voor kinderen
in kwetsbare posities.3 De Commissie stelt nu voor om de BT te verhogen
om zowel de arbeidsparticipatie van vrouwen te vergroten als de
deelname van kinderen aan kwalitatief hoogwaardige kinderopvang te
verhogen, rekening houdend met het belang van het kind en in het
bijzonder voor kinderen in een kwetsbare situatie. Naast een opwaartse
bijstelling van de oorspronkelijke BT bevat de revisie ook aanbevelingen
ter intensivering van het aantal uren opvang per week. Het verhogen van
de BT kan tevens bijdragen aan het dichten van de genderzorgkloof,
loonkloof en arbeidsparticipatiekloof.
De nieuwe voorgestelde BT houden in dat in 2030 50% van de kinderen tot
3 jaar deelneemt aan kinderopvang en 96%4 van de kinderen vanaf 3 jaar
tot de leerplichtige leeftijd (in Nederland is dat vanaf 5 jaar) deelneemt
1

Zie separaat BNC-fiche Mededeling Europese Zorgstrategie en Raadsaanbeveling Langdurige
Zorg (Kamerstuk 22 112, nr. 3527).
De Europese Commissie hanteert de term «early childhood education and care» (ECEC). Hier
vallen alle voorschoolse voorzieningen onder, zoals kinderdagverblijf, peuteropvang,
voorschoolse educatie en opvang bij een gastouder.
3
Hiermee wordt zowel de eigen kwetsbaarheid van het kind bedoeld, alsmede de kwetsbare
situatie waarin het gezin zich bevindt.
4
Eerder werd het deelnamepercentage van 96% voor kinderen vanaf 3 jaar tot de leerplichtige
leeftijd al op EU-niveau afgesproken. Zie hiervoor Kamerstuk 22 112, nr. 2965.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3526

2

aan kinderopvang. Naast het verhogen van de BT presenteert de
Commissie ook een additioneel doel dat de intensiteit van de deelname
aan kinderopvang moet stimuleren. Lidstaten wordt aanbevolen om
ervoor te zorgen dat kinderen een minimaal aantal uren naar de kinderopvang kunnen. Voor kinderen tot 3 jaar is dit minimaal 25 uren, voor
kinderen vanaf 3 jaar geldt een minimum van 35 uren.
Naast de bijstellingen van de BT stelt de Commissie voor om maatregelen
te nemen die de deelname aan kinderopvang van kinderen in kwetsbare
posities en kinderen met een extra zorg- en/of ondersteuningsbehoefte
faciliteert. Verder wordt lidstaten aanbevolen ervoor te zorgen dat de
kwaliteit, toegankelijkheid en betaalbaarheid van kinderopvang verbetert.
Lidstaten wordt aanbevolen hiertoe een wettelijk recht op kinderopvang in
te voeren. Daarnaast beveelt de Commissie lidstaten aan ervoor te zorgen
dat er ook een stelsel voor buitenschoolse opvang is voor schoolgaande
kinderen.
Lidstaten wordt aanbevolen om ouders proactief te informeren over hun
rechten met betrekking tot kinderopvang en over de mogelijkheden en de
voordelen van het gebruik van kinderopvang. Voor wat betreft het
pedagogisch personeel wordt voorgesteld dat lidstaten de sociale dialoog
bevorderen en aandacht hebben voor professionaliseringsmogelijkheden,
vaardigheden en werkomstandigheden. Ook wordt lidstaten aanbevolen
over een actief beleid te beschikken dat een evenwichtige betrokkenheid
van beide ouders bij de verdeling van zorgtaken stimuleert en de
zorgkloof tussen genders verkleint.
Ten slotte worden de lidstaten aangemoedigd om data te verzamelen over
het monitoren en uitvoeren van de Raadsaanbeveling en hierover te
rapporteren. Een jaar na de inwerkingtreding van de Raadsaanbeveling
dient de Commissie te worden geïnformeerd over de wijze waarop met de
voorgestelde maatregelen wordt omgegaan in nationaal beleid.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
In 2019 ging in Nederland 66% van de kinderen tot 2 jaar naar de opvang,
wat betekent dat het voorgestelde procentuele BT doel voor 2030 destijds
al is behaald.5 Gemiddeld gaan deze kinderen 21 uur per week naar de
kinderopvang.6 Van de 3-jarigen gaat 89% naar een voorschoolse
voorziening.7 Vanaf 4 jaar maakt 95% van de kinderen gebruik van het
recht op onderwijs8 en gaat ongeveer 45% nog gemiddeld 12 uur per
week naar buitenschoolse opvang.9 Vanaf 5 jaar zijn kinderen wettelijk
verplicht om naar school te gaan.
Het kabinet acht het bevorderen van de arbeidsparticipatie van ouders
(met name moeders), het stimuleren van de ontwikkeling van kinderen en
het dichten van de genderkloven op het gebied van loon, zorg en
carrièreverloop van groot belang. Kwalitatief goede, veilige en financieel
toegankelijke kinderopvang en voorschoolse voorzieningen zijn daarvoor
noodzakelijk.

5

Dit zijn kinderen van werkende ouders of van (een) ouder(s) die vallen onder de uitbreiding van
het recht op kinderopvangtoeslag, zie Kamerstuk 31 322, nrs. 441 en 445.
6
SZW-berekeningen op basis van informatie van Toeslagen en CBS (2022).
7
Bijlage bij Kamerstuk 31 322, nr. 443.
8
OECD Family Database – OECD, Enrolment rates in early childhood education and care services
and primary education, 4-year-olds (2018).
9
SZW-berekeningen op basis van informatie van Toeslagen en CBS (2022).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3526

3

De komende jaren zal het kabinet daarom structureel € 2,3 miljard in de
kinderopvang investeren.10 Werkende ouders krijgen een inkomensonafhankelijke vergoeding van 96% van de kosten, welke direct betaald wordt
aan kinderopvangorganisaties.11 Daarnaast is in 2023 de hoogte van de
kinderopvangtoeslag niet meer afhankelijk van het aantal gewerkte uren.
Dit draagt bij aan een betaalbaardere kinderopvang en een eenvoudigere
financiering, wat naar verwachting een positief effect zal hebben op de
arbeidsparticipatie van jonge ouders (en vooral moeders).
Daarnaast dragen ook recente uitbreidingen van het geboorteverlof en
betaald ouderschapsverlof bij aan een betere verdeling van zorg en arbeid
tussen genders en de verbetering van de arbeidsmarktpositie van
vrouwen. Om een betere verdeling van zorg en arbeid tussen genders te
bewerkstelligen is daarnaast ook een cultuurverandering nodig.
Naast de intensivering van de kinderopvang, acht het kabinet het ook van
belang dat alle peuters vanaf 2,5 jaar de mogelijkheid krijgen om naar een
voorschoolse voorziening te gaan, inclusief peuters waarvan de ouders
geen recht hebben op kinderopvangtoeslag.12 Daarbij is extra aandacht
voor peuters met een risico op een onderwijsachterstand.13 Doel hiervan
is de ontwikkeling van deze peuters extra te stimuleren, in het bijzonder
op de gebieden (ontluikende) taal- en rekenvaardigheden en de
motorische en sociaal-emotionele ontwikkeling. Ook bij sociaal-medische
problematiek kunnen een deel van de kosten van kinderopvang vergoed
worden. Tot slot kunnen gemeenten beleid ontwikkelen om opvang voor
kinderen met een extra zorg- en ondersteuningsbehoefte mogelijk te
maken.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet ondersteunt het belang van betaalbare, toegankelijke en
kwalitatief goede kinderopvang. Doelstellingen op EU-niveau kunnen
daaraan bijdragen en opwaartse sociaaleconomische convergentie tussen
de lidstaten bevorderen. Door kinderopvang goedkoper en toegankelijker
te maken, worden jonge ouders (en met name moeders) gestimuleerd om
meer te gaan werken. Daarmee komt de strekking van de voorgestelde
Raadsaanbeveling overeen met het bestaande Nederlandse beleid en de
aangekondigde intensiveringsmaatregelen uit het Coalitieakkoord (Bijlage
bij Kamerstuk 35 788, nr. 77). Uitgangspunt van het kabinet is om
ondersteuning van ouders bij kinderopvang zo doeltreffend en gericht
mogelijk in te zetten, afhankelijk van hun arbeidsparticipatie, de ontwikkelingsfase (leeftijd) van het kind en de sociaaleconomische positie van het
gezin.
In de onderhandelingen over de Raadsaanbeveling zal het kabinet erop
inzetten dat voldoende rekening wordt gehouden met de huidige
economische arbeidsmarktomstandigheden van lidstaten, alsmede de
verschillen in culturele aspecten en de nationale context met de daarbij
behorende eigen nationale beleidskeuzes. Daarbij passen volgens het
kabinet streefdoelen en aanbevelingen, waarbij het lidstaten vrij staat
gemotiveerde eigen keuzes te maken hoe en in hoeverre hier binnen
nationale kaders invulling aan te geven. Het kabinet heeft de volgende
inhoudelijke opmerkingen bij de doelstellingen van het voorstel.

10

Zie hiervoor de Miljoenennota (Kamerstuk 36 200).
Alsmede (een) ouder(s) die vallen onder de uitbreiding van het recht op kinderopvangtoeslag,
zie Kamerstuk 31 322, nrs. 441 en 445.
12
De meeste gemeenten vragen hiervoor wel een inkomensafhankelijke ouderbijdrage.
13
De hoogte van de tegemoetkoming aan gemeenten wordt bepaald door de onderwijsachterstand in een gemeente, zie hiervoor de bijlage bij Kamerstuk 31 322, nr. 415.
11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3526

4

Nederland kent geen verplichting tot opvang of onderwijs tot 5 jaar en het
grootste gedeelte van de huishoudens maakt gebruik van een combinatie
van formele en informele opvang. Zeker in tijden van krapte in de formele
opvang, draagt informele opvang bij aan de arbeidsparticipatie van jonge
gezinnen. Er is een toename in het aantal mensen dat met enige
regelmaat thuiswerkt en veel werkgevers bieden faciliteiten aan om
hybride werken mogelijk te maken. Hierdoor kan de afstemming tussen
werk en privé worden vergemakkelijkt (door bijvoorbeeld het wegvallen
van reistijd) en kunnen mensen met zorgtaken beter participeren op de
arbeidsmarkt. Daarnaast wordt het combineren van arbeid en zorg mede
gefaciliteerd door het recentelijk uitgebreide verlofstelsel en de Wet
flexibel werken. De Commissie heeft aangegeven dat de voorgestelde
urennormen14 slechts een indicatie zijn van het benodigd aantal uren
kinderopvang voor een volwaardige baan voor ouders met jonge
kinderen. Vanwege deze uitleg van de Commissie en de keuze voor een
Raadsaanbeveling, is het kabinet van mening dat het lidstaten voldoende
vrij staat de voorgestelde urennormen op te volgen binnen de nationale
kaders. Het kabinet zal in de onderhandelingen inzetten op verheldering
van het indicatieve karakter van de voorgestelde urennormen.
Tegelijkertijd zet het kabinet zich ook in op een gelijke verdeling van
arbeid en zorgtaken als één van de pijlers om gendergelijkheid op de
arbeidsmarkt te realiseren. Het is daarom voor het kabinet belangrijk om
barrières ten opzichte van formele opvang weg te nemen voor jonge
ouders die meer willen en kunnen werken. Hierbij speelt de kwaliteit van
de opvang een grote rol, niet alleen voor de ontwikkeling van kinderen,
maar ook voor de bereidheid van ouders om hun kinderen naar de
opvang te brengen. Toegang tot kinderopvang van een hoog niveau
bevordert tevens de arbeidsparticipatie. Juist in tijden van krapte is dit
van groot belang. Bij maatregelen in de kinderopvang ter bevordering van
de arbeidsparticipatie zal het kabinet daarom altijd aandacht hebben voor
behoud van kwaliteit.
Een ander aandachtspunt betreft de personeelstekorten in de kinderopvangsector. Hoewel de in het voorstel aangekondigde intensiveringsmaatregelen tot doel hebben om de arbeidsparticipatie van ouders en
deelname van kinderen aan opvang te bevorderen, kampt de sector met
personeelstekorten. De vraag naar meer uren kinderopvang zal toenemen
en het kabinet heeft daarom onlangs een aantal specifieke acties
aangekondigd om de personeelstekorten in de kinderopvang aan te
pakken.15 De acties hebben betrekking op het aantrekken van nieuw
personeel, behoud van het huidige personeel en het stimuleren om meer
uren te gaan werken.
In het voorstel wordt gesproken over het instellen van een wettelijk recht
op kinderopvang. Dit ligt in Nederland niet voor de hand. Sinds 1 januari
2005 is de kinderopvang een vraaggestuurd stelsel, waarbij ondernemers
en ouders vraag en aanbod van kinderopvang bepalen. Nederland heeft
daarnaast wel een specifiek doelgroepenbeleid om te bevorderen dat alle
peuters naar de kinderopvang kunnen gaan en maakt het op basis van een
sociaal-medische indicatie mogelijk dat kinderen tussen de 0 en 12 jaar uit
kwetsbare gezinnen deel kunnen nemen aan kinderopvang. Bovendien

14

15

Het aantal uren dat kinderen deelnemen aan kinderopvang wat voldoende is om ouders in
staat te stellen op zinvolle wijze betaald werk te verrichten.
Zie hiervoor Kamerstuk 31 322, nr. 463, Zo wordt de subsidie voor de «Kinderopvang dankzij
jou»-campagne en de verruiming van de inzet van beroepskrachten in opleiding verlengd, de
inzet van groepshulpen gestimuleerd en een aantal knellende kwaliteitseisen aangepakt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3526

5

hebben alle kinderen vanaf 5 jaar wettelijk recht op onderwijs.16 Het
kabinet zet daarom in op een minder dwingende formulering van het
instellen van een wettelijk recht op kinderopvang in de Raadsaanbeveling.
Het kabinet omarmt de overige voorgestelde maatregelen die in het
voorstel zijn opgenomen over onder meer inclusie, het streven naar
gendergelijkheid op het gebied van arbeid, inkomen en de verdeling van
de zorg, buitenschoolse opvang, de kwaliteit, toegankelijkheid en
betaalbaarheid van opvang, het bewust maken van ouders van de
voordelen van voorschoolse voorzieningen, de werkomstandigheden en
vaardigheden van pedagogische medewerkers en monitoring en
evaluatie. In algemene zin constateert het kabinet dat de tekst van de
Raadsaanbeveling zich voornamelijk richt op traditionele gezinsvormen
bestaande uit één vader en één moeder of uit één ouder. Het kabinet zet
zich ervoor in de teksten inclusiever te formuleren met het oog op
diversiteit (gender, LHBTIQ+) in gezinssamenstellingen.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Binnen de Raad is er naar verwachting brede steun voor de aanbeveling.
Verschillende lidstaten hebben wel aangegeven dat ambitie ook gepaard
moet gaan met realisme. Meerdere lidstaten hebben de oorspronkelijke
BT nog niet behaald.
Het Europees Parlement heeft in een resolutie van 5 juli jl. opgeroepen tot
een inclusieve en ambitieuze Europese zorgstrategie en verwelkomt het
voornemen van de Commissie om de BT te herzien.17
4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit,
proportionaliteit, financiële gevolgen en gevolgen op het gebied
van regeldruk en administratieve lasten
a) Bevoegdheid
Het kabinet oordeelt positief over de bevoegdheid voor de Raadsaanbeveling. Het voorstel is gebaseerd op artikel 292 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), op grond waarvan de
Raad aanbevelingen kan aannemen op voorstel van de Commissie op
gebieden waarvoor de EU bevoegd is, in samenhang met artikel 153, lid 1
sub i, VWEU. Op grond van artikel 153, lid 1 sub i, VWEU kan de Europese
Unie het optreden van de lidstaten ondersteunen en aanvullen op het
gebied van gendergelijkheid voor wat betreft hun kansen op de arbeidsmarkt en de behandeling op het werk. Het kabinet acht dit de juiste
rechtsgrondslag. Op het terrein van het sociaal beleid heeft de EU een
gedeelde bevoegdheid met de lidstaten, voor de in het Verdrag genoemde
aspecten (artikel 4, lid 2, sub b, VWEU).
b) Subsidiariteit
De grondhouding ten aanzien van de subsidiariteit is positief. De
aanbeveling heeft tot doel het bevorderen van gendergelijkheid en het
verbeteren van de positie van vrouwen op de arbeidsmarkt. Het kabinet
ziet meerwaarde in optreden op EU-niveau voor het bereiken van deze
doelstelling, omdat dit optreden gendergelijkheid en de positie van
vrouwen op de arbeidsmarkt binnen de gehele EU bevordert en dus zorgt
16

Daarnaast gaat doorgaans 95% van de kinderen van 4 jaar minstens 25 uur per week naar
school.
17
https://oeil.secure.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?lang=en&reference=
2021/2253(INI).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3526

6

voor het op grotere schaal realiseren van de doelstelling. Daarbij kan de
Raadsaanbeveling bijdragen aan opwaartse sociaaleconomische
convergentie tussen de lidstaten van de Unie, hetgeen de concurrentiekracht van de Unie kan versterken. Om die redenen is optreden op
EU-niveau gerechtvaardigd.
c) Proportionaliteit
De grondhouding ten aanzien van de proportionaliteit is positief. Het
kabinet steunt de keuze van de Commissie voor een Raadsaanbeveling,
een juridische niet-bindende handeling. Het voorstel is geschikt om de
doelstelling van het optreden te bereiken, omdat het de lidstaten
stimuleert maatregelen te nemen die meer ouders (en met name
moeders) in staat stellen te werken en meer kinderen in staat stellen om
deel te nemen aan kinderopvang en voorschoolse voorzieningen. Het
voorstel gaat bovendien niet verder dan noodzakelijk, omdat het de
lidstaten voldoende ruimte geeft om op een wijze die past binnen de
nationale kaders invulling te geven aan de streefdoelen en aanbevelingen.
d) Financiële gevolgen
Er zijn geen directe gevolgen voor de EU-begroting. Voor zover deze er
wel blijken te zijn, is het kabinet van mening dat de benodigde
EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad
afgesproken financiële kaders van het Meerjarig Financieel Kader
2021-2027, en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van
de jaarbegroting.
In de Raadsaanbeveling wordt aangegeven hoe de lidstaten deelname aan
voorschoolse voorzieningen kunnen stimuleren. Zo kan de arbeidsparticipatie van ouders, en met name moeders, worden verhoogd en kan de
sociale en cognitieve ontwikkeling van jonge kinderen worden bevorderd.
Het is uiteindelijk aan de lidstaten zelf om hier invulling aan te geven.
(Eventuele) budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van
het/de beleidsverantwoordelijk(e) departement(en), conform de regels van
de budgetdiscipline. Het ontwikkelen van nieuwe en het verder verbeteren
van bestaande indicatoren kan extra uitvoeringskosten met zich
meebrengen.
e) Gevolgen voor regeldruk concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
Voor Nederland zijn op dit moment op basis van de Raadsaanbeveling
geen aanvullende beleidsmaatregelen voorzien. De strekking van de
voorgestelde Raadsaanbeveling strookt grotendeels met het bestaande
Nederlandse beleid en de geplande maatregelen op het gebied van
kinderopvang en laat ook ruimte om binnen de beleidscontext eigen
keuzes te maken. De verwachting is dat het Nederlandse beleid dan ook
niet verder zal moeten worden aangepast en er geen gevolgen zullen zijn
voor de regeldruk en administratieve lasten. Tevens kan de Raadsaanbeveling bijdragen aan opwaartse sociaaleconomische convergentie tussen
de lidstaten van de Unie, hetgeen de concurrentiekracht van de Unie kan
versterken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3526

7